Espacios Públicos y Cohesión Social by Eugenia Meza

ESPACIOS PÚBLICOS Y COHESIÓN SOCIAL Intercambio de experiencias y orientaciones para la acción Juan Carlos Ruiz y Elena Carli, editores

El ambicioso proyecto generado por la Municipalidad de Peñalolén para reunir a un grupo de representantes de los gobiernos locales de América Latina y Europa en torno a experiencias participativas de rescate de espacios públicos dio como resultado la transmisión de experiencias y también los documentos que las relatan y comunican. Este libro es un esfuerzo por aportar en el tema de espacios públicos, seguridad ciudadana y cohesión social, y pretende poner al alcance de cualquier interesado tanto dichas prácticas como las ideas y conceptos que las sustentan. Editores: Elena Carli: Socióloga y Phd de la Facultad de Sociología en la Universidad de Milano Bicocca, Italia. Es investigadora social y ha trabajado en seguridad urbana, participación y movimientos sociales en Italia. Actualmente es investigadora y vice presidenta de la Asociación Amapola en Turín, Italia. Juan Carlos Ruiz: Sociólogo y Magíster en Desarrollo Urbano de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Ha trabajado en participación urbana y políticas de prevención social para la violencia en barrios. Actualmente es docente y coordinador de proyectos del Programa de Seguridad Urbana de la Universidad Alberto Hurtado.

ESPACIOS PÚBLICOS Y COHESIÓN SOCIAL Intercambio de experiencias y orientaciones para la acción

Juan Carlos Ruiz y Elena Carli, editores

Esta publicación forma parte del Proyecto “Espacios Públicos y Cohesión Social”, dirigido y coordinado por la Municipalidad de Peñalolén. El contenido de este documento se ha logrado gracias al trabajo de las ciudades socias y de la sistematización y elaboración realizada por las entidades académicas que fueron parte de este proyecto, Universidad Alberto Hurtado de Chile y la Asociación Amapola de Italia. La edición estuvo a cargo de la Universidad Alberto Hurtado. Este documento se ha realizado con la ayuda financiera de la Comunidad Europea a través del Programa Urb-Al y en modo alguno debe considerarse que refleja la posición de la Unión Europea. Agradecemos a todos los participantes de los seminarios realizados en Badalona y Peñalolén: Fernando Aguirre, Josep Caubet, Valter Cavallaro, Ricardo Cofré, Marisa Cortese, Cacilda De Menezes, Conrado Fernandez, Alberto García, Graciela García, Iria García, Ivonn Grilli, Catalina Guzmán, Josep Lahosa, Natalia Lizana, Eduardo López, Jorge López, Leonardo Aracena, Norma Maray, Felix Martínez, Ali Munive, Claudio Orrego, Joaquim Ortilles, Marina Pelfini, Josep Pera, Laudecina Pereira, Isabel Plá, Paola Ramello, Andrés Ramos, Juan Carlos Ruiz, Felicià Sabaté, Lina Sañudo, Regina Serrano, Ricardo Scaff, Marco Sorrentino, Cristian Sottolichio, Osvaldo Torres, Franz Vanderschueren, Johnny Vásquez, Carolina Vernal, Sonia Villanueva y Alba Vidal. Editores: Juan Carlos Ruiz Elena Carli Asistente de Edición: Valeria Icardi Autores: Roberto Arnaudo, Valter Cavallaro, Álvaro Espinoza, Conrado Fernández, Natalia Lizana, Marina Pelfini, Juan Carlos Ruiz, Martín Torres, Franz Vanderschueren y Elkin Velásquez. Traductoras: Paola Ramello y Valeri Icardi. Edición de estilo: María Eugenia Meza Diseño y diagramación: Marcela Veas Impresión: Gráfica Funny Todos los derechos reservados. Ninguna parte de esta publicación debe ser reproducida, almacenada en algún sistema de recuperación de datos o transmitida en cualquier forma o mediante cualquier medio eléctrico, mecánico, fotocopia, grabación u otros medios, sin el permiso escrito previo de los editores. Registro de Propiedad Intelectual 180653 ISBN: 978-956-8421-24-3 Primera edición: Santiago, Junio de 2009

Indice Colaboración para recuperar el espacio público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 ¿Cuál espacio público para cuál ciudad?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Marina Pelfini 1.1 Para una definición de espacio público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1.2 La ciudad contemporánea: cuál espacio ofrece, cuál espacio pide . . . . . . 17 Lugares contendidos, abarrotados, abandonados: el conflicto transforma el espacio de la ciudad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Juan Carlos Ruiz 2.1 Estado de situación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2.2 Los conflictos más frecuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 2.3 Tipos de proyectos (intervenciones) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 ¿Intervenir el espacio urbano para manejar los conflictos sociales y prevenir el delito?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Elkin Velásquez M. 3.1 De la conflictividad social en la ciudad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 3.2 De las intervenciones en el entorno urbano, en búsqueda de manejar conflictividades sociales y prevenir la delincuencia. . . . . . . . . . . . 69 3.3 ¿Intervenir el espacio urbano para manejar los conflictos y prevenir el delito?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 ¿Quién construye espacio público? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 4.1. Los municipios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Natalia Lizana 4.2 La policía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 Conrado Fernández 4.3 Las organizaciones sociales y comunitarias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Martín Torres 4.4 El partenariado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 Franz Vanderschueren Para una sustentabilidad de las intervenciones en el espacio público. . . . . . . . . . . 125 5.1 Objetivo: sustentabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 Marina Pelfini 5.2 Sustentabilidad social y económica en las intervenciones en el espacio público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Valter Cavallaro

5.3

Construir espacio público sustentable: sugerencias para administradores y ciudadanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 Roberto Arnaudo Monitoreo y evaluación como herramientas de apoyo a la gestión. . . . . . . . . . . . . . 147 Álvaro Espinoza 6.1 Monitoreo y evaluación como herramientas de apoyo a la gestión. . . . 149 6.2 La evaluación de iniciativas de intervención en el espacio público. . . . 153 6.3 Participación de la comunidad en el monitoreo y evaluación . . . . . . . . . 156 Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

Colaboración para recuperar el espacio público Es mucho más lo que nos une que aquello que nos separa. Esa es una de las principales conclusiones que podemos extraer del intercambio entre gobiernos locales e instituciones que nos enfrentamos diariamente al tremendo desafío de hacer del espacio público un lugar de cohesión social, tanto en América Latina como en Europa. Este documento es el resultado de un fructífero intercambio y de un esfuerzo por la sistematización de experiencias que creemos pueden ser replicadas, en sus componentes fundamentales, en distintos lugares del mundo. Gracias a compartir el trabajo realizado en lugares tan distantes como Peñalolén, en Chile; Salto, en Uruguay; Rímac y Ate, en Perú; Medellín y Bogotá, en Colombia; Recife, en Brasil; Badalona y Barcelona, en España o Torino, en Italia, hemos podido discutir acerca del rol que le corresponde jugar a los gobiernos locales en la tarea de administrar los espacios, no solamente como entes normativos sino dinamizadores, líderes, mediadores y, sobre todo, impulsores del trabajo participativo. En la comuna de Peñalolén, en Santiago de Chile, hemos promovido con fuerza el principio de corresponsabilidad en la construcción de barrios más seguros y amables. Así, pudimos confirmar que la participación es un eslabón indispensable para pasar, definitivamente, desde el conflicto a la cohesión social en espacios públicos que presentan tensiones y problemáticas de tipo delictual, racial, intergeneracional o ambiental. Generar estrategias que incentiven la participación ciudadana y potenciar el trabajo en redes aparece hoy como una responsabilidad insoslayable para las autoridades locales. ¿Cómo hacerlo? Esa es una de las preguntas que intenta responder este trabajo conjunto. La planificación de espacios públicos, el desarrollo de proyectos participativos, la animación social, la mediación comunitaria, la inversión en infraestructura y la prevención social son algunas de las posibles respuestas, revisadas aquí por medio de ejemplos concretos. Uno de los objetivos del programa Urb–Al es reforzar el diálogo y la colaboración recíproca entre las ciudades socias, en la perspectiva de desarrollar vínculos directos y duraderos entre entidades locales europeas y latinoamericanas. Puedo asegurar que este objetivo se ha cumplido plenamente, ya que hemos profundizado con algunas de estas ciudades y entidades lazos de colaboración permanente en éste y otros ámbitos. No me queda más que agradecer a los gobiernos e instituciones que hicieron posible este trabajo. Primero, a la Comisión Europea, gracias a su programa de coopera-

ción con América Latina Urb–Al, quien financió esta iniciativa; a las ciudades socias; a las entidades académicas que participaron de él e, igualmente, a otras instituciones que a lo largo del proceso se fueron sumando. Como anfitriones de este ambicioso proyecto, estamos seguros de que puede entregar luces a la reflexión sobre la recuperación del espacio público, al desarrollo urbano en las urbes modernas y a la cohesión social, así como también aportar líneas de acción concretas, probadas e implementadas de manera exitosa en escenarios diversos. Claudio Orrego Larraín Alcalde de Peñalolén

Presentación A lo largo de la historia de las ciudades, el espacio público -plazas, estadios, mercados- ha cumplido un rol central de cohesión social, propiciando la integración de las personas de una misma zona. Sin embargo, en las últimas décadas, en Europa y América Latina y como consecuencia de las transformaciones económicas y sociales en los centros urbanos y sus fenómenos de emigración y procesos de urbanización, el rol del espacio público ha cambiado. En él se generan conflictos sociales en los que muchas veces queda de manifiesto la discriminación étnica, racial y la estigmatización social y/o económica, que no le permiten cumplir su función social. Se producen luchas de poder por la ocupación territorial de ese espacio, las que pueden ser luchas entre pares, o por razones económicas, raciales e intergeneracionales. Por esta razón ha aumentado la percepción de que los espacios públicos y semi públicos son lugares de inseguridad y exclusión ciudadana. Para avanzar en la recuperación de su seguridad, es fundamental reconocer que ésta es producto de las personas y del uso que ellas le dan al espacio, significándolo positiva o negativamente. Por ello, los gobiernos locales, las policías, las organizaciones civiles y comunitarias, son actores claves en la tarea de generar mayores y mejores espacios públicos. Sólo el trabajo conjunto de todos los involucrados permite construir, recuperar y profundizar los espacios comunes como el lugar preferente en donde se desarrolla y nutre el tejido social. En esta perspectiva, la Municipalidad de Peñalolén de la Región Metropolitana de Chile decidió promover un proyecto de intercambio de experiencias entre gobiernos locales latinoamericanos y europeos en el tema de políticas urbanas y de seguridad, con enfoque en las intervenciones centradas sobre la relación entre espacio público y cohesión social. Su objetivo fue visibilizar iniciativas exitosas a nivel local, con fuerte impacto social. ¿Cuáles son los espacios que hoy la comunidad considera públicos, cuáles sus conflictos asociados y qué estrategias han implementado diversos gobiernos locales en conjunto con la comunidad para superar esos conflictos? Estas fueron las preguntas que nos hicimos ciudades de Europa y América Latina junto a entidades académicas en el encuentro de la Red 14 del programa Urb–Al. Aprender de otros y con otros siempre es una experiencia positiva. Y ésta no ha sido la excepción. Agradezco a cada uno de los socios de este proyecto, a las ciudades de Badalona y Barcelona de España, a Torino de Italia, Recife de Brasil, Medellín y Bogotá de Colombia, El Salto de Uruguay, Ate y Rimac de Perú, a la Universidad

Alberto Hurtado de Chile y a la Asociación Amapola de Italia, quienes confiaron en nosotros como coordinadores y dispusieron de sus mejores profesionales para el éxito de este proyecto. Aunque este trabajo no estuvo exento de las complejidades propias de la heterogeneidad de los participantes, les presentamos este libro, fruto de la recopilación e intercambio de experiencias y de la reflexión de profesionales operativos y académicos de las ciudades y entidades socias. Creemos haber logrado un documento versátil e interesante, que podrá ser un importante aporte a la reflexión sobre el tema. Norma Maray Coordinadora Proyecto Urb–Al Municipalidad de Peñalolén

INTRODUCCIÓN El proyecto La presente publicación es el resultado del proyecto Urb–Al “Espacios públicos y cohesión social”, de intercambio de experiencias entre las nueve ciudades socias: Peñalolén, quien coordinó el proyecto; Ate, Badalona, Barcelona, El Salto, Medellín, Rímac y Torino. Junto con ellas, como miembros asociados a cargo de la cooperación técnica, participaron la Asociación Amapola de Italia y la Universidad Alberto Hurtado, de Chile. El objetivo fue reforzar las competencias técnicas de funcionarios(as) de los gobiernos locales de América Latina y Europa, para –gracias a su acción- conseguir que el espacio público cumpla con su rol natural de cohesión social, poniendo énfasis en revisar y adaptar las políticas urbanas en el uso y papel de los espacios públicos, para mejorar la calidad de vida de sus habitantes en cada comunidad. Para ello fue intencionado el intercambio de prácticas y experiencias locales de cohesión social y de resolución de conflictos en los espacios públicos. Igualmente se trabajó sobre la identificación de los componentes más interesantes de las experiencias (metodología, enfoques) en términos de eficacia, innovación y replicabilidad. Las experiencias puestas en común cubren un abanico amplio de respuestas a problemas y necesidades que tienen en la creación y re-creación del espacio público su principal satisfactor. El escenario del intercambio ha sido diverso. En primer lugar, cada uno de los municipios identificó los proyectos y experiencias en el espacio público llevados a cabo en las ciudades; luego, fueron desarrollados dos encuentros internacionales, en Badalona (noviembre de 2007) y Peñalolén (abril de 2008). Los protagonistas de estas experiencias fueron representantes municipales y, por medio de ellos, los actores de decenas de experiencias en que el espacio público ha sido el denominador común de los relatos y análisis. Los instrumentos para el intercambio fueron las fichas de investigación general, la profundización gracias a los medios audiovisuales y los relatos de informantes calificados. El primer seminario tuvo como objetivo promover el encuentro y discusión entre los socios sobre los problemas de espacios públicos y cohesión social presentes en cada una de las ciudades integrantes. Como dijimos, cada ciudad socia trabajó previamente en la explicación de diversos proyectos de intervención en espacios públicos, utilizando la Ficha de Investigación General y, durante el seminario, cada socio realizó en plenario una presentación general de su contexto urbano, los desafíos para la gestión de los espacios públicos y las políticas de espacios públicos y

cohesión social, permitiendo a los demás socios un primer acercamiento a la realidad de los otros y un espacio de diálogo. El segundo seminario estuvo orientado a formular las lecciones para la profundización de proyectos de modo de contribuir al diseño de políticas públicas locales para los espacios públicos, desde el punto de vista de la cohesión social y el análisis de los contextos organizativos desde donde son realizados los esfuerzos en este ámbito. La sistematización de estas iniciativas fue realizada empleando los videos de experiencias seleccionadas y las Fichas de Investigación General centradas en la descripción del contexto físico, social y económico del espacio intervenido, así como de la acción realizada. Para el primer tema, el trabajo tuvo como base la revisión de todos los videos que muestran las experiencias de los municipios participantes en el proyecto. Con respecto al segundo, el trabajo fue grupal, para abordar las siguientes temáticas específicas: participación, normatividad en el espacio público y trabajo colaborativo de los distintos departamentos al interior del gobierno local.

¿Por qué es importante intercambiar experiencias? El intercambio de experiencias está en el centro de la implementación del proyecto de Espacios Públicos y Cohesión Social. Lo que se ha intercambiado son las iniciativas consideradas interesantes por su novedad, pertinencia, resultados o enfoque, que distintos municipios o ayuntamientos han desarrollado para la creación o recreación (recuperación) de espacios públicos, como factor de cohesión social y de resolución de los conflictos producidos entre miembros de la comunidad o entre éstos y el Estado. Esta dinámica entre actores municipales de distintas ciudades o territorios ocupados del espacio público es un atajo para encontrar formas innovadoras de hacer ciudades amigables, con espacios públicos que favorezcan la cohesión social; así como de resolver conflictos desarrollados en ellos y de incorporar a la comunidad como un actor en la solución de sus problemas. Las claves para el intercambio de experiencias están en la buena disposición de los(as) participantes; en las condiciones para producir aprendizaje; en la calidad de los relatos y análisis de los problemas o necesidades que cada ciudad -o barriotiene en materia de espacio público y de las estrategias de intervención y modelos de gestión que adopta para resolverlos. Estas condiciones son las que han estado presentes en los encuentros internacionales organizados para transferir experiencias en el marco del proyecto de Espacios Públicos y Cohesión Social. Los beneficios de este intercambio van en un doble sentido. Los(as) participantes de los encuentros lograron incorporar nuevas formas de satisfacer necesidades

asociadas al espacio público o de solucionar conflictos producidos en él, a la vez que tuvieron la oportunidad de aprender más de sus propias experiencias. La necesidad de sistematizar y analizar lo realizado antes de transferirlo a otros hizo evidente un conjunto de aspectos que permanecían en el silencio.

Sobre esta publicación El presente texto recoge los aprendizajes del proyecto, producto del intercambio de experiencias de las ciudades socias y apunta a transformarse en un referente práctico para el desarrollo de iniciativas en espacios públicos que busquen la cohesión social. Está estructurado en seis capítulos que incluyen, junto con la discusión y presentación de propuestas, cuadros resumen de algunos de los proyectos más relevantes intercambiados. La totalidad de las propuestas revisadas -en versión resumida y completa-, así como el material audiovisual sobre los mismos, está disponible en http://www.urbal-espaciospublicos.cl/2008/ El Capítulo 1 discute una definición de los espacios en el contexto actual de las ciudades occidentales, identificando los roles que cumple para la cohesión social y sus principales desafíos; el Capítulo 2 revisa algunos de los conflictos más recurrentes en el espacio público y las principales estrategias para enfrentarlos. Ambos capítulos fueron enriquecidos con los aportes de Iria García del Ayuntamiento de Barcelona. El Capítulo 3 plantea la forma de resolver la conflictividad ocurrida en las colombianas ciudades de Bogotá y Medellín. Por su parte, el Capítulo 4 presenta los roles de los actores más relevantes en la construcción de espacios públicos cohesionadores (municipio, policía y comunidad); el Capítulo 5 recoge los principales aprendizajes en torno a la sustentabilidad de las intervenciones en el espacio público; y el Capítulo 6 propone algunas sugerencias necesarias para el monitoreo y evaluación de las intervenciones. Finalmente, están consignadas las conclusiones arrojadas por el proceso de discusión e intercambio de experiencias de Urb – Al “Espacios públicos y cohesión social”.

CAPITULO

¿CUáL ESPACIO PÚBLICO PARA CUáL CIUDAD?

Marina Pelfini Arquitecta • Asociación Amapola • Torino, Italia 13

1 14

1.1 Para una definición de espacio público El espacio público es, en primer lugar, el espacio de la ciudad, de la participación de la gente, los ciudadanos y ciudadanas, en los asuntos cívicos. Lo público en la ciudad es una figura colectiva, siempre precaria y en construcción, acerca del bien común, por contraposición al espacio privado de los intereses particulares (Inerarty, 2008). Como experiencia, lo público está relacionado con aquello abierto a la visibilidad de todos(as), a aquello que es de acceso libre, que remite y es común a todos(as) los(as) integrantes de una sociedad. También en una dimensión política: es el contenedor donde el poder y las relaciones sociales se organizan (Vicherart, 2008). El espacio público urbano es, igualmente, el ámbito prioritario de la ciudad donde los(as) ciudadanos(as), individualmente o en grupo, desarrollan sus actividades de ocio, encuentro, relación y donde es evidente con mayor claridad la pluralidad de expresiones culturales, religiosas, lingüísticas, etc., que manifiestan las diferentes formas y estilos de vida. Es el lugar básico donde la convivencia adquiere su máxima expresión y donde, a la vez, se manifiesta de forma más patente el conflicto y la diferencia. Es un escenario complejo, donde las interacciones sociales y la expresión de los diversos intereses de las personas y los grupos establecen, construyen, modelan y transforman la identidad citadina. El espacio público ayuda decisivamente a conformar lo que puede denominarse ‘cultura urbana’ o, lo que es lo mismo, el conjunto de caracteres reales y a veces imaginados o difusos que otorgan a la ciudad una identidad propia. La identidad urbana favorece la socialización y el sentido de pertenencia, puesto que define a la ciudad como una entidad en sí misma, que la diferencia de otras. Los espacios públicos asumen distintos roles para contribuir a la cohesión social: Espacios reconocidos: son los lugares en los cuales los(as) ciudadanos(as) se reconocen como miembros de una comunidad, creando su historia colectiva y adecuándose a los cambios y a la innovación del tejido urbano. Sintetizan la historia de los contextos donde están localizados y pueden ser símbolo de una zona o de toda la ciudad. Espacios de convivencia: plazas, parques y mercados, que desempeñan un rol central de cohesión social, fomentando la integración de los(as) habitantes de una

misma zona. Son -de hecho- el lugar privilegiado de una ciudad, en el cual se establecen y conviven relaciones, se construyen y entrelazan las identidades, los intereses y las trayectorias individuales. Espacios complementarios: la calle y la plaza han sido siempre la prolongación de la vivienda, principalmente en donde estas cuentan con un espacio reducido, lo que generalmente ocurre a familias de bajos ingresos económicos. A la calle y la plaza todos(as) tienen acceso y derecho, y ofrecen la posibilidad de crear actividades para las cuales no hay un lugar adecuado en los espacios privados. En estos términos puede ser utilizado como un instrumento de re-equilibrio en las desigualdades sociales. Para profundizar una definición de lo que es posible entender por espacio público interesa fijarse en el uso que se hace de él, más allá de la oposición público-privado, actualmente más difusa que en otros momentos históricos. Lo anterior se debe, por una parte, a la creciente tendencia a la privatización de lo público y, por otra, al carácter público que adquieren determinados espacios urbanos como, por ejemplo, los centros y lugares comerciales. Además, en los espacios debe producirse una interacción significativa entre personas y grupos y de ellos debe hacerse un uso cuantitativa y cualitativamente significativo. Como ampliará el Capitulo 2, esta interacción no se manifiesta siempre gracias a relaciones positivas: tal vez produce conflictos más o menos latentes, conectados a los distintos usos del espacio público y/o a la presencia de grupos sociales marginales. Jurídicamente, este tipo de espacios son propiedad de la administración pública, que tiene su dominio, la potestad de regular su uso y definir las actividades que pueden realizarse en cada uno de ellos y, a la vez, la obligación de asegurar su funcionalidad y mantenimiento así como de su uso universal y libre para todos(as) los(as) ciudadanos y ciudadanas. En la ciudad actual, en muchos casos el espacio público ha perdido el carácter abierto, heterogéneo y accesible de otros tiempos, cuando la segregación era menor y la calle era un espacio multifuncional y reconocido donde eran establecidos, con naturalidad, encuentros y relaciones sociales. La ciudad es cada vez menos un espacio amable, y, en muchas ocasiones, sus espacios públicos han llegado a ser lugares de paso donde es difícil la comunicación y la interacción. ¿Cuáles son las características que permiten al espacio público asumir su función en la construcción de identidad urbana y cohesión social?

1.2 La ciudad contemporánea: cuál espacio ofrece, cuál espacio pide ¿Qué hace de una plaza, una calle, un parque, un espacio público poblado, un lugar de interacción y de integración comunitaria? Sin duda, un conjunto de características. Unas ligadas al espacio físico y otras a las condiciones sociales y a las relaciones que en aquel espacio se crean; características relacionadas y que se influencian recíprocamente. Sin pretender hacer una lista exhaustiva de estas características, y considerando que cada individuo puede tener una percepción distinta de un espacio público sobre la base de edad y género, entre otros factores, es posible definir como espacio público aquel que la comunidad de referencia considera:

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Propio: el espacio público tiene que ser percibido como un bien común, hacia el cual tener una actitud de responsabilidad y cuidado. Accesible y diversificado: todas las personas, los grupos y colectivos, tienen que sentirse en derecho de acceder al espacio y utilizarlo de formas diferentes. El espacio debe favorecer las posibilidades de expresión y de identificación, para propiciar las relaciones sociales, el conocimiento y la intercomunicación. Con el tiempo, el espacio necesita adaptarse a situaciones nuevas y diferentes, con el suficiente dinamismo para acoger nuevas sensibilidades y opciones. Seguro: las personas tienen que sentirse libres de frecuentarlo sin riesgos para su integridad y sin percibir inseguridad en los diferentes horarios del día. Funcional y acogedor: desde el punto de vista de las características físicas, debe ser adecuado a los usos; estar bien integrado en el entorno urbano y, sobre todo, haber sido pensado con un criterio de funcionalidad, además de tener una calidad suficiente para que las personas lo consideren acogedor y reconozcan en él una identidad propia. Por fin, es útil que sea conectado con otros espacios públicos, sin restricciones físicas, legales o temporales.

La mayor parte del tiempo, las características mencionadas están relacionadas y se sobreponen unas con otras (por ejemplo, un espacio debe ser seguro para ser considerado accesible, o no puede ser vivido como propio si no es considerado acogedor). Debido a ello analizaremos cada tema en detalle.

Espacios reconocidos: sentido de pertenencia y apropiación Cuanto más un área urbana se ofrece como un área vital, rica de relaciones sociales, y de redes de cooperación y control informal a quien la utiliza o la habita, tanto más aquella área será percibida como un lugar donde sentirse libre de moverse o quedarse, a la vez que tenerle confianza y deseos de cuidarlo.

Uno de los factores considerado fundamental en el desarrollo de una comunidad es el capital social, concepto multidimensional y dinámico referido a la estructura de una colectividad, y a la construcción de redes sociales de confianza que permitan la valorización del contexto y el capital humano. Robert Putnam define el capital social como la confianza, las normas compartidas y la participación a la vida publica; todos elementos que caracterizan a la comunidad cívica que presenta una organización social más eficiente, a diferencia de la menos cívica, donde hay desconfianza, mayor riesgo y las leyes impuestas desde arriba son fácilmente transgredidas. El sentido de adhesión, y de responsabilidad, de los habitantes por los lugares en que viven, hacen que en el vivir la cotidianidad la comunidad construya un rol social. El primero consiste en la percepción que el individuo tiene de las relaciones desarrolladas al interior de un contexto: un espacio físico no asume las características de un territorio si no han sido creadas redes sociales, costumbres, ritos que determinan con el espacio una relación económica, social o afectiva. Todo esto permite a las personas sentirse parte, participar de cuidar, y reconocerse en el espacio. Un territorio donde, además de un contexto físico de calidad, se desarrollan redes sociales activas y caminos de cohesión, comunica a quien lo habita y a quien lo transita una mayor percepción de seguridad y determina un circulo virtuoso, así que la comunidad influye positivamente sobre los individuos, y los individuos influyen sobre la comunidad en un proceso interno de desarrollo. Frente a las contradicciones siempre más evidentes en las diferentes realidades locales, y de una mayor complejidad de la vida social, ¿qué políticas y acciones pueden promover el desarrollo de estos procesos de integración, apropiación y pertenencia que acompañan la transformación física y mejoran la calidad de vida? Planificación de espacios públicos destinados al uso social. Muchas veces, los problemas nacen en la ausencia de espacios en la comunidad o de la inadecuada calidad de los mismos: plazas, parques, patios que sean pertinentes para acoger acciones colectivas y prácticas individuales. Su planificación y organización debe considerar los diferentes usos y las necesidades de grupos distintos (jóvenes, famillas, ancianos), empezando por un análisis concreto de los tiempos de utilización. El objetivo tiene que ser planificar las diferentes funciones de un espacio público, organizado para ser un lugar capaz de estimular el imaginario y la interactividad de sus usuarios(as) y, en paralelo, aparecer como un espacio de mediación para los conflictos relacionados a su uso.

Proyectos participativos. El concepto de participación es utilizado cada vez más frecuentemente, y se funda en el derecho de las personas a ser parte de las decisiones que, directa o indirectamente, les atañen. Las modalidades participativas tienen como objetivo desarrollar nuevos métodos de relación entre los(as) ciudadanos(as) y la administración pública. Al mismo tiempo, es una ocasión para experimentar conexiones distintas, gracias a la diferenciación de intereses, necesidades, valores y historias de vida, buscando un sentido de adhesión a la colectividad y cultivando relaciones significativas, en contextos que permiten experimentar el sentido de comunidad. En las diferentes etapas de la planificación -desde el análisis hasta las elecciones estratégicas-, los procesos participativos garantizan la posibilidad de recoger las reales necesidades del entorno a partir de la percepción y conciencia de los diferentes grupos de actores locales. Informaciones, necesidades, visiones, conocimientos implícitos y explícitos pueden transformarse en un patrimonio común, finalizada la planificación. Existen muchas prácticas que intentan involucrar a los ciudadanos sobre temas como la planificación ambiental y arquitectónica. Por ejemplo, como lo muestran las distintas experiencias que muestra la presente publicación, es posible llegar a resultados muy interesantes gracias a la planificación de un parque con los(as) niños(as) del barrio (ver Capítulo 3); nuevas iluminaciones planificadas con la colaboración de los(as) residentes (ver Capítulo 2), o a una plaza creada con la colaboración de los(as) habitantes del sector (ver igualmente Capítulo 2). Además de potenciar el sentido de responsabilidad de cada uno(a), en relación a los espacios que ha contribuido a planificar, los programas de planificación permiten un “efecto manutención”, por el cual la comunidad cuida lo que ha creado y se preocupa para que también otros(as) usuarios(as) utilicen los espacios de manera correcta.

Recuadro 1 Peñalolén, Chile Recuperación de la Curva Oriental y conformación de Plaza Villa Lo Arrieta. La participación para crear espacios públicos sustentables. El único espacio público del barrio era un basural. Los(as) vecinos(as) se organizaron en conjunto con el Municipio, para diseñarlo, construirlo y plantar flores: el basural se transforma en un lugar significativo, utilizado por todas y todos.

Lugar a intervenir y objetivo Espacio público utilizado como micro-basural, donde son consumidas drogas y alcohol y han ocurrido delitos contra las personas. En el entorno del lugar residen más de 1200 personas. El objetivo principal de este programa fue involucrar a los(as) vecinos(as) en todas las etapas de la planificación, desde el diseño hasta la construcción directa del espacio a recuperar.

Metodología de trabajo Se realizaron reuniones entre los(as) vecinos(as) y el municipio, para discutir el diseño del espacio; así como recorridos diurnos y nocturnos para identificar la utilización del espacio por la comunidad y los requerimientos de iluminación. En la construcción de las obras trabajaron durante dos meses -los días sábado y domingo- aproximadamente 50 vecinos(as), mediante un sistema de turnos, mientras que durante la semana los encargados municipales continuaron con las actividades.

Impacto / Efecto logrado La recuperación del espacio -realizada en coordinación entre el municipio y la comunidad- logró generar un mejoramiento concreto de un espacio que pasó a ser significativo y proyecta una mayor sustentabilidad del trabajo realizado. El micro-basural fue transformado en una plaza ‘abierta a la comunidad’ con equipamientos infantiles y un escenario al servicio de los distintos grupos que conviven en el sector. En esta experiencia, los(as) vecinos(as) son sujetos activos que trabajan para la comunidad, la cual se ve fortalecida por el desarrollo de un proyecto concreto.

Animación social. Hacen parte de esta categoría todas las acciones que intentan individualizar y promover nuevas dinámicas de desarrollo y de adhesión a nivel local: desde los eventos culturales y deportivos, hasta los festivales y las jornadas temáticas. Son acciones planteadas sobre una idea de desarrollo local, conectadas a las características

de los diversos contextos territoriales que, en diferentes etapas, expresan distintas necesidades. Su fin es crear la confianza necesaria para que los grupos de intereses presentes en el territorio -comunidades locales, instituciones políticas y privadascolaboren en el proceso de su desarrollo ambiental, social o económico.

Espacios con acceso tolerante y diversificación La accesibilidad y la diversidad del espacio público son elementos característicos de las ciudades occidentales. La estratificación y las intervenciones producidas con la llegada a la ciudad de grupos y poblaciones diferentes han determinado un uso diversificado de los espacios abiertos. La ciudad racionalista, de la que somos hijos(as), ha intentado poner orden a la confusión, y la tendencia ha sido la restricción de los espacios de uso colectivo, la limitación de las funciones, la reducción de los espacios de socialización espontánea, el miedo al vacío y a la indeterminación, percibidos como peligro o abandono. Por esto, el espacio público se ha transformado en un lugar cada vez más defendido y controlado, o ha sido ocupado por otros actores más fuertes, como los autos y la organización de eventos turístico–culturales. En muchos casos, el espacio público donde más se manifiesta la diversidad es, en realidad, aquel ocupado por usos predominantes, como por ejemplo la circulación viaria. Esta actitud difícilmente deja lugar en este espacio al diálogo entre distintos actores y a la interacción positiva que puede nacer desde la diversidad. Y, por lo mismo, no puede ser la zona donde el mutuo conocimiento, el encuentro y la relación interpersonal y grupal habrían de actuar como desmitificadores de realidades imaginadas y como áreas de convivencia, de libertad y de construcción de ciudadanía. Por el contrario, muchas veces el espacio público pasa a ser el lugar donde se concretizan los miedos y se manifiestan los conflictos (ver Capítulo 2) motivando a abandonarlo a quienes tienen posibilidades de utilizarlo, prescindiendo de lo colectivo y pasando del parque al jardín privado, de la plaza al centro comercial o del barrio a la urbanización, donde el individualismo campea a sus anchas. Cuando esto sucede, el espacio público queda como un lugar residual e indeseable, reducto de aquellos que no tienen otras posibilidades, porque existe un fenómeno de reocupación de ellos por parte de nuevos grupos sociales. En algunos casos, esta reocupación del espacio abandonado por los(as) ‘viejos(as)’ ciudadanos(as) provoca también procesos positivos, de animación y de revitalización, porque la presencia de nuevos(as) ciudadanos(as), portadores de culturas y tradiciones en que puede existir una diferente percepción del espacio público y de sus funciones, multiplica las modalidades de utilización de los parques y plazas, a la vez que genera nuevos significados en la atribución de las funciones

del espacio mismo. Sin embargo, en otros casos esta reocupación preocupa a los habitantes cercanos, que ven los espacios utilizados por diferentes maneras de interacción (ver Capítulo 2). Los inmigrantes no son los únicos actores con un rol ambivalente en relación al espacio público. También los jóvenes ocupan una posición similar: ellos son, por un lado, ‘agentes de vitalidad’, siendo los mayores utilizadores de calles, plazas y parques; pero, por otro lado, también son los(as) actores del conflicto, frecuentemente percibidos como principales responsables de acciones inciviles y desorden. Territorio contendido, en el espacio público se sobreponen las voces de aquellos(as) que practican usos diferentes; pero también de las personas que utilizan plazas y calle versus aquellos(as) que prefieren no hacerlo, con la intención de evitar usos impropios o situaciones de conflicto, que generan miedos e inquietud (sobretodo en algunos grupos de la población como, por ejemplo, los ancianos). La confianza a la que hoy son llamadas las comunidades y los entes públicos es a la capacidad de reapropiarse de los espacios públicos, reconquistándolos para una utilización diferenciada, capaz de diferentes subjetividades, de hacer convivir los diferentes tipos de utilización y de crear un ambiente agradable y seguro para diferentes grupos de la población -vieja y nueva-, que los viven y los cruzan. Desde este punto de vista, el conflicto no puede ser visto como un factor social a ser eliminado, sino entendido como un elemento importante y potencialmente positivo en los procesos de interacción. Es necesario pensar políticas públicas que sepan gestionar los conflictos espaciales, atribuyendo valor planificador a las prácticas espontáneas de uso y fruición de los espacios, mejorando la inclusión social y cultural. Mediación comunitaria Una herramienta posible de usar es la mediación comunitaria, mecanismo alternativo de resolución de conflictos, caracterizada porque la implementan agentes comunitarios. Es una alternativa a la demanda social por una administración de justicia más eficaz, tanto en términos de agilidad, economía y cercanía a las personas, como en cuanto a alcance territorial, pues es susceptible de ser aplicada en diferentes contextos socioeconómicos y culturales. Por ello, es sumamente interesante desde el punto de vista de su aplicación en contextos sociales donde el acceso digno a la justicia es problemático (debido a las pocas posibilidades de sostener económicamente procesos judiciales que, en ciertos casos, son prolongados y desgastantes), pues permite, en los casos donde no existe un afán netamente reivindicativo en la persona del afectado, llegar a una resolución capaz de satisfacer a las partes. 22

Asimismo, la mediación comunitaria responde a la necesidad de dotar a la comunidad de instrumentos que les permitan resolver sus propios conflictos, de tal modo que pueda ser prevenido un posible foco de conflicto de consecuencias mayores. En sectores vulnerables, la mediación comunitaria tiene por objetivo resolver aquellos conflictos propios de la vida cotidiana por la vía de la articulación de mediadores reconocidos y validados por la comunidad como agentes sociales, los cuales tienen fuertes nexos sociales en la comunidad, en términos de redes de apoyo. Por último, ayuda a la formación de una comunidad más autónoma, que por sí misma resuelve parte de sus conflictos vecinales, sin la necesidad de utilizar la red institucional existente. Con ello, la comunidad pasa a tener un rol significativo en su devenir, como actor empoderado y responsable.

Recuadro 2 Proyecto Parque de la Pellerina, Torino, Italia Mediación comunitaria para dar acceso al espacio público a ciudadanos(as) inmigrantes Las fiestas peruanas en el parque molestaban a los habitantes del barrio. Los mediadores acompañaron a los(as) inmigrantes peruanos(as) en su organización formal: se consiguió menos ruidos, menos basura, más tolerancia. El proceso de integración puede empezar. Lugar a intervenir y objetivo Se trata de un espacio público de grandes dimensiones, en un sector donde residen cerca de 120.000 personas. Es utilizado por una diversidad de grupos, siendo uno de ellos de inmigrantes peruanos, que desarrollan actividades recreativas y deportivas generando ruidos molestos y basura. El objetivo principal de esta intervención fue generar instancias de mediación, las cuales permitieran resolver los conflictos de manera pacífica, tomando un rol activo y de reconocimiento entre las partes involucradas.

Metodología de trabajo En primer lugar, fueron dadas a conocer las demandas de todos los grupos relevantes de vecinos(as). Fueron planteados los conflictos concretos, y también las necesidades y condiciones de cada grupo. Se invitó a las partes en tensión a reconocerse como sujetos o grupos en igualdad y a pensar cómo pueden resolver los problemas de manera satisfactoria para ambas partes y también para toda la comunidad. En esta experiencia el municipio participó como garante de los acuerdos y facilitador de recursos y servicios necesarios para hacerlos sustentables.

Impacto / Efecto deseado Gracias a la mediación, el grupo de peruanos que organizaba los momentos de festividad, reunión y de suministro de comida, formó una asociación. Las

actividades espontáneas han sido formalizadas en una manifestación de carácter socio-cultural y reglamentadas (con días, horarios, modos). La municipalidad ha adaptado el área para poder acogerlas con espacios para estos grupos y servicios higiénicos en número suficiente. Desde entonces cada verano se llevan a cabo actividades de encuentro socio–cultural y los niveles de conflictos han bajado.

Espacios seguros Es necesario plantearse, en primer lugar, la discusión sobre la seguridad en cualquiera de las dimensiones en boga en el último tiempo: pública, humana, urbana, ciudadana, privada. Actualmente, las ideas más comunes sobre la seguridad están relacionadas con el respeto a la integridad física y al temor a que ella sea violentada; sin embargo, la seguridad no es la mera ausencia de agresión o temor, ya que el valor de la seguridad apunta a la certeza de que al individuo le será respetada la integridad física, psicológica y social. El enfoque de la seguridad propuesto aquí va más allá de las múltiples formas de violencia y delincuencia, puesto que en la seguridad se juega no sólo la vida de la persona individual, sino igualmente la de la sociedad y de la ciudad. La seguridad también es un derecho humano, de los llamados de ‘cuarta generación’; pertenece tanto a los individuos, como a las comunidades y les permite alcanzar una calidad de vida acorde a la dignidad de ciudadanos(as). En este sentido, no es sólo un valor jurídico, normativo o político, sino también social, pues es la base del bien común de las sociedades para su cohesión. Es uno de los pilares del buen gobierno y está en la base de la libertad y de la igualdad para el desarrollo pleno y equitativo de las personas (Ruiz y Vanderschueren, 2008). La posibilidad de que el espacio público desarrolle su rol político y cohesionador está ligada a sus condiciones de seguridad: un espacio inseguro, o percibido así, difícilmente podrá tener aquellas características de frecuentación y animación que están en la base, porque aquella plaza o calle tienen un rol de referencia para la comunidad y son lugares de construcción de la cohesión social.

Lo que determina sus condiciones de inseguridad no son sólo los episodios criminales -robos, asaltos contra la persona y el patrimonio- sino que entran en juego también sus características relativas a la degradación ambiental y social. Un espacio descuidado, rodeado por edificios depreciados y sucio; aquel donde ocurren fenómenos de ilegalidad o concita la presencia de sujetos que no le dan un uso apropiado, es inevitablemente percibido como un espacio inseguro. Esto lleva a pensar que la demanda de seguridad de los(as) ciudadanos(as) no es tan sólo motivada por una ‘invasión’ directa de la criminalidad, sino expresión de una sensación producto del caos de la vida urbana y de las conductas desviadas, agresivas, semilegales, que la caracterizan en gran medida y que encuentran su máxima visibilidad en el espacio público. Frente a contextos inseguros, las personas reaccionan según distintas modalidades: modificando sus conductas, dejando de cumplir algunas actividades (retención) o buscando medios de defensa o disuasión (protección). Es posible encontrar conductas elusivas como evitar encontrarse solos en algunas áreas o en determinados momentos del día; o acciones de autoreclusión por miedo a moverse y salir sin compañía. El peso que estas conductas pueden asumir en un análisis sobre la calidad de vida de las personas y en los usos de la ciudad en determinadas áreas permite que, muy fácilmente, estos temas estén al centro del debate político y mediático sobre la seguridad urbana. Así, problemas de mantención física, de convivencia entre grupos y la escasa -o excesiva- frecuentación de los espacios, terminan para ser colocados en un ámbito de emergencia de seguridad, definidos como tales y afrontados con los instrumentos típicos de las políticas de control y represión. El problema de la seguridad en el espacio urbano es enfrentado en la ciudad contemporánea con las herramientas del control formal de la policía y con intervenciones de prevención situacional actuados por medio de la planificación del espacio urbano, de la reglamentación de los usos y del control tecnológico de lo que pasa en él. Este tipo de enfoque, entendido en términos de control formal y como respuesta normativa y tecnológica a la demanda social de seguridad y a las manifestaciones políticas y mediáticas de alarme social, es un enfoque que intenta invalidar algunas de las características propias del espacio público, y algunas de las prerrogativas fundamentales de la ciudad: el sentido de libertad individual, la acogida del distinto, la mezcla heterogénea. Al reducir los niveles de acogida de la ciudad, estas políticas tienen como consecuencia hacerla menos urbana y menos tranqui-

lizadora, porque tienden a vaciarla de sus características fundamentales de pluralidad, apertura y accesibilidad, produciendo fragmentación, separación y trazado defensivo de los confines. Una política sobre el espacio público que asuma una respuesta –también- a las ansias sobre la seguridad. precisa tener dos deberes fundamentales: afirmar que a la demanda de seguridad no hay respuestas definitivas; que no es posible eliminar el riesgo ni sacrificar la libertad de los(as) ciudadanos(as) en su nombre; y el deber de buscar caminos alternativos que den respuestas concretas por la vía de diferentes métodos: transformando los usos de los espacios públicos en algo más denso y culturalmente rico, e imaginando formas de control social no represivo ni exclusivamente policial. La prevención social es el conjunto de los medios para eliminar, o reducir, los factores de criminalidad actuando sobre sus causas sociales; se realiza por medio de intervenciones en algunas áreas (barrios o ciudades enteras) para favorecer el desarrollo socio económico y mejorar las condiciones de convivencia. Los programas de prevención comunitaria pueden referirse a la organización y la defensa de la comunidad, reconstruyendo el control social informal gracias a la movilización de los(as) residentes, el desarrollo de la comunidad y la dimensión comunitaria, así como al mejoramiento de las condiciones de viviendas y servicios.

Espacios de calidad: diseño urbano, forma y funcionalidad ¿Cuál es la relación entre planificación urbana y arquitectónica de un espacio público y el rol que este espacio asumirá en la vida de la comunidad local? ¿Cómo puede la planificación y proyección mejorar las condiciones de frecuentación, animación o seguridad de un lugar? ¿Cuál es la responsabilidad de muros, edificios, calles, de las personas que los han construidos, y de quienes viven allí? Las relaciones entre el ambiente urbano y sus usos han sido objeto de análisis y estudios, sobretodo desde el principio de los años 60. Puede ser útil recorrer sintéticamente la historia del enfoque ambiental de la seguridad urbana: si bien algunas de las respuestas ofrecidas por los(as) expertos(as) han estado demasiado cerca de un determinismo arquitectónico/urbanístico , estos estudios han forjado herramientas útiles en la comprensión del desarrollo de las dinámicas en los usos de los espacios urbanos. Del mismo modo, han hecho evidente cómo una buena planificación, en las formas, materiales y funciones previstas para un espacio público, puede ser importante al momento de potenciar la frecuencia de uso y los usos positivos, elementos importantes para promover la cohesión social.

Como planificar y construir un espacio a prueba del crimen. Resulta difícil certificar un espacio en este sentido, a diferencia de lo que puede hacerse en relación a la seguridad anti incendios.

El primer grupo de estudios sobre los aspectos ambientales de la seguridad urbana está concentrado en la obra de la antropóloga estadounidense Jane Jacobs. En Vida y Muerte en las Grandes Ciudades Estadounidenses (1961) gracias a una atenta observación del sector de Nueva York en el que vivía, individualiza algunas características ambientales que hacen un barrio seguro. Analiza las relaciones entre los(as) vecinos(as), lo compacto del tejito social, las funciones y tipologías de los edificios. Sus resultados pueden ser resumidos en tres elementos fundamentales:

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Un barrio es tanto más seguro cuando en él se desarrollan diversas actividades. Un barrio es tanto más seguro cuando existe una delimitación clara, evitando la formación de ‘tierras de nadie’. Un barrio es tanto más seguro cuando los habitantes pueden ejercitar, de manera espontánea, un control sobre él. De aquí la exigencia de proyectar edificios y espacios de manera que sea posible ‘el ojo sobre la calle’. (Los ejemplos clásicos son: proyectar ventanas asomadas hacia la calle, eliminar obstáculos, arbustos, o otros elementos que puedan limitar la vista de la calle).

En los años setenta, el arquitecto Oscar Newman hizo un programa de reducción y prevención del crimen basado sobre el concepto de ‘espacio defendible’. Su objetivo fue transformar el trabajo de Jane Jacobs en criterios operativos para una planificación donde las palabras clave son territorialidad y vigilancia espontánea. Para Newman, los edificios multiplanos, una fuerte división de la funciones, y una gran cantidad de espacios semipúblicos representan un obstáculo a la creación del espacio defendible. Este diagnóstico lo llevó a proponer nuevos tipos de barrios, en los cuales los espacios abiertos están claramente divididos entre privados y públicos, y los edificios tienen una morfología que favorece todo lo posible la vigilancia informal. Otros estudios analizan la ‘geografía del crimen’ tomando en cuenta las relaciones con el ambiente construido por otros puntos de vista, por ejemplo la accesibilidad del área. Las tasas de crímenes de rapiña y hurtos están muy condicionadas por la facilidad de acceso a una zona, por lo que esa variable fue acentuada por las teorías sobre la oportunidad de accesibilidad y la presencia de vías de escape. Esas conclusiones son confirmadas por estudios realizados sobre los datos de las entrevistas con los transgresores. Por su parte, la mantención es el centro de las argumentaciones de Catherine Coles y George Kelling, criminólogos estadounidenses que elaboraron las estrategias que están en la base de las políticas sobre la seguridad en la ciudad de Nueva York en los últimos años. En Fixing Broken Windows (1996) definen un proceso por el cual,

partiendo del poco mantenimiento, desde el simple desorden, la situación de un área puede gradualmente agravarse llevando a un estado de gran inseguridad. La novedad de este pensamiento reside en que sostienen la existencia de una relación entre pequeña y gran criminalidad y que, por eso, actuar sobre la primera puede prevenir y contener la segunda. Esta relación todavía no ha sido demostrada y se han alternado, desde los ‘90 hasta hoy, estudios que la han confirmado con otros que la ponen en duda. De todas formas, el monitoreo de estas experiencias ha relevado una relación entre el desorden urbano y la percepción de seguridad de los(as) ciudadanos(as), lo que sostiene la elección de administraciones públicas que promueven acciones para la ‘eliminación del desorden’ en las políticas de seguridad urbana. La historia reciente de las ciudades ha puesto en evidencia cómo una mala planificación y un escaso o ausente mantenimiento de un espacio urbano pueden contribuir al proceso de degradación física y social de un área. Los episodios más conocidos, a veces precisamente porque implicaban la demolición de edificios o barrios enteros, muestran de qué manera al llegar a situaciones criticas de invisibilidad sumadas a errores de planificación urbanística y arquitectónica se ha generado una degradación del tejido social. Lo mismo sucede cuando se elige, de modo recurrente, destinar porciones de ciudad únicamente a una parte de la población extremamente desfavorecida, lo que es riesgoso desde el punto de vista social. En algunos casos en las ciudades latinoamericanas no ha habido elecciones equivocadas sino ausencia de planificación. Por ello surgen espontáneamente nuevos barrios y urbanizaciones, sin servicios ni espacios públicos, o en donde éstos emergen espontáneamente en los espacios vacíos dejados por las zonas contraídas. Estas acciones provocan procesos progresivos de degradación ambiental y social, siendo el espacio público, en primer lugar, donde estos fenómenos se hacen visibles. El estado de descuido y el abandono de los espacios y de las estructuras, los ruidos molestos y la basura; y la degradación social que puede comprender episodios relacionados con el consumo y el tráfico de droga, la prostitución, el vagabundaje, la mendicidad, el comercio injusto, los grupos abusivos de personas y los actos vandálicos son indicadores claros de declinación ambiental en un barrio. Los dos fenómenos pueden tener un espectro muy amplio para impedir que los espacios públicos puedan desarrollar su propia función de referente para la comunidad. Es muy difícil que los espacios públicos donde hay una degradación ambiental o social puedan ser lugares de encuentro o integración. Por el contrario, podrán ejercitar un rol activo en alimentar el miedo de los habitantes: edificios abandonados o descuidados, rayados en los muros, faroles rotos, calles sucias podrán ser leídos por los(as) ciudadanos(as) residentes, o sólo de pasaje, como señales de alarma por cuatro motivaciones:

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La presencia en aquella área de sujetos ‘peligrosos’, que han producido esas señales. La falta de control por parte de las fuerzas de orden, tanto que los(as) responsables han podido actuar sin problemas. Abandono por parte de las instituciones, que no se hacen cargo de la solución del problema. La debilidad de la comunidad local, que no es capaz de crear un ambiente ordenado y probablemente ‘hospeda’ a los elementos peligrosos.

A la inversa, espacios bien mantenidos y cuidados, transmiten a los(as) ciudadanos(as), residentes y no residentes, un sentido de acogida y la presencia de una comunidad cohesionada y capaz de ejercitar un control sobre su territorio. Al planificar una intervención de recalificación de espacios públicos o de áreas más vastas en situación de degradación, o al planificar la realización de espacios de nueva edificación, es necesario favorecer una interacción capaz de responder a las exigencias de la comunidad. Espacios pensados para satisfacer las necesidades y las aspiraciones de las personas que los vivirán, fácilmente accesibles, funcionales para diferentes usos por parte de distintos grupos etarios o de diferentes grupos, tendrán una mayor probabilidad de llegar a ser lugares de congregación y puntos de referencia para la comunidad local. Además, es importante diseñar espacios flexibles, funcionales a los usos prefigurados; pero no rígidos, ya que fácilmente usos y actividades en el espacio público pueden modificarse en el tiempo. En última instancia, también sería útil encontrar la manera de dejar espacio a lo no planificado, si el equilibrio entre las exigencias de planificación y las de dejar una parte de espacio a disposición de la imprevisibilidad son el punto de llegada más difícil de alcanzar. Es posible observar cómo en el espacio público se generan fenómenos espontáneos: el jardín que llega a ser área de descanso, el aparcamiento que por la noche es una pista de patinaje, el rincón de la plaza que se transforma en una pista de baile… La informalidad del uso del espacio público es indicador de vitalidad y dinamismo social.

Recuadro 3 Metroplús (Medellín, Colombia) Metroplús es el sistema integrado de transporte masivo de mediana capacidad que mejoró la movilidad vial en la ciudad y el Valle de Aburrá, articulando en forma física y tarifaria el Metro, Metrocable y las rutas de buses alimentadores. El sistema no está funcionando aún en un cien por ciento. La Troncal va desde la Universidad de Medellín, por la calle 30 hasta la Avenida del Ferrocarril, donde continúa hacia el norte hasta la calle 67 (Barranquilla), para

subir por esta vía hasta el sitio Palos Verdes, girar hacia el norte por la carrera 45 hasta llegar a la calle 93 y bajar al occidente por esta calle hasta llegar al Parque de Aranjuez. El sistema tiene estaciones localizadas cada 500 metros con paradas fijas, lo que permite la entrada y salida ágil y organizada de los(as) pasajeros. Sus modernos buses no pueden exceder los límites permitidos de velocidad y cuentan con la última tecnología de emisión de gases, frenado y suspensión, entre otros. Al movilizarse por vías en donde no tendrán que competir por el espacio con otros vehículos, bajarán los tiempos de recorrido. El recaudo es por medio de una tarjeta inteligente, integrada con el Metro.

Veamos más en detalle cómo los diferentes elementos de la planificación, la definición de los adornos y de los materiales, las elecciones de los caminos pueden influir sobre el carácter que los lugares asumen y sobre el uso que hacen de ellos las personas. Decorado urbano e iluminación. El modo en que un espacio público se presenta, su forma, los materiales dominantes, cómo está iluminado, son decisivos para determinar su frecuentación, en términos de cantidad y tipología de personas. Elementos como el decorado, las pavimentaciones, la iluminación, llegan a ser instrumentos esenciales de estrategias para promover un uso amplio y diversificado de una plaza, una calle o un parque. En los últimos años, la planificación ha sido utilizada muchas veces para asegurar condiciones de seguridad en los espacios públicos, siguiendo una de las rutas posibles: poner el acento mayormente en atraer ‘buena frecuentación’ o animación, o en rechazar a personas ‘indeseadas’ o ‘peligrosas’. La primera línea de acción intenta

crear espacios acogedores, agradables, ricos en ofertas. La segunda, confía en elementos disuasivos, que desaniman a los(as) frecuentadores(as) no deseados(as). Pero muchos de estos últimos sistemas terminan por desanimar no solamente a los ‘indeseados” sino a cualquier frecuentador. Por ejemplo en las paradas o estaciones los asientos son pocos, muchas veces están escondidos y generalmente son incómodos. Debido a ello, se percibe un sentido de rechazo, de hostilidad por parte del lugar o de quien lo ha ideado. A lo mejor, es aconsejable partir desde las acciones en positivo, de ‘atracción’ del mayor número y variedad de personas, contando con el efecto de seguridad del lugar garantizado por la animación. Es posible hacer de diferentes maneras, a veces simplemente un cambio de pavimentación puede transformar radicalmente un lugar. La sensación de acogida advertida en un ambiente está muy condicionada por el dominio visivo del espacio circunstante y por la general familiaridad con el sitio. El primer factor depende directamente de la iluminación; pero aun el segundo puede ser condicionado. Es fundamental ofrecer la posibilidad de ver y reconocer un lugar. Secundariamente, la iluminación influencia mucho la posibilidad de frecuentar los lugares en relación a los horarios del día: un espacio bien iluminado permite el desarrollo de actividades durante las horas de tarde y noche, prolongando en el tiempo su función como lugar de congregación. La iluminación puede determinar la percepción de un espacio urbano como acogedor, y no sólo por medio de la acción física -consintiendo ver-, sino también por medio de una acción indirecta, ya que trasmite una imagen percibida como positiva del lugar. Un sistema de iluminación de alta calidad, o realizado para valorizar estéticamente el contexto, puede modificar sencillamente la imagen y la atmósfera de un espacio. Transportes, tráfico, aparcamientos. La circulación viaria es uno de los elementos que cruza y contribuye a diseñar el espacio público y que influye sobre su carácter. No siempre es considerado el potencial que la relación entre espacio público y circulación viaria aporta para construir un espacio público más o menos animado, más o menos seguro. La localización de la parada de un autobús, antes que el pasaje vehicular, puede ser un elemento a poner en juego para contribuir a la frecuentación y animación de los lugares. El momento en que es creado un plan de tráfico o proyectadas transformaciones para la viabilidad, es la oportunidad para alcanzar objetivos sobre la vivibilidad del espacio público. Existen aspectos técnicos ligados a la organización de las infraestructuras (por ejemplo, la capacidad de satisfacer la demanda de movilidad), aspectos culturales conectados a los comportamientos de los usuarios (los(as) jóvenes (es uno de los casos) y aspectos organizativos ligados a represión, control y vigilancia.

Por lo tanto, es necesario prever acciones integradas obrando, por un lado, sobre los aspectos ambientales y físicos –entre ellos, la ubicación de las paradas, el tipo de cobertizo y de vagones o medios utilizados-, y sociales, confiando en las relaciones entre las personas (pasajeros, controlador, animador social…) para intentar eliminar el clima de aislamiento o tensión que puede generar la percepción de inseguridad o la inseguridad real. En particular, hay tres aspectos sobre los cuales intervenir: En primer lugar, la organización del flujo del tráfico: la posibilidad de acceder a una calle y la velocidad con la que se viaja pueden tener muchas consecuencias sobre la seguridad de quienes viajan en vehículos motorizados así como de los peatones. Igualmente influyen en la multifuncionalidad de aquel espacio; es decir, sobre la posibilidad de que sea utilizado por distintos tipos de usuarios(as). En segundo lugar, los aparcamientos pueden ser pensados para mejorar la circulación y la vivibilidad de los espacios. Finalmente, por lo que concierne a la seguridad en los transportes públicos y privados es preciso intervenir con medidas de prevención y responsabilización de conductores y pasajeros. Por otro lado, es necesario garantizar la acogida de los lugares de espera: desde hace años algunos estudiosos insisten sobre la necesidad de planificar las paradas de los autobuses para garantizar la máxima visibilidad, iluminación y su construcción en áreas no aisladas de la ciudad (Politecnico 2007). Por lo tanto, nos parece importante volver a subrayar que una planificación atenta al uso y a la vivibilidad de los espacios públicos debe poner en relación las intervenciones con el contexto urbano -intentando asegurar un ‘mix’ social y una multifuncionalidad de los espacios- y basarse en el concepto de ‘vigilancia natural’, es decir utilizando todos los instrumentos a disposición (personas, automóviles, medios de transportes públicos).

BIBLIOGRAFIA Coles C., Kelling G., Fixing broken windows, Free Press. Nueva York, 1996. García, I. (2008) Conflicto y espacio urbano. Barcelona [s.e.]. Innerarity, D., El nuevo espacio público, Espasa Calpe. Madrid, 2006. Jacobs J., Death and life of great american cities, Vintage Books. Nueva York, 1961. Newman O., Defensible space, MacMillan. New York, 1972. Politecnico di Milano – Diap e Iau, a cura di, Pianificazione, disegno urbano, gestione degli spazi per la sicurezza. Manuale, Agis – Action Safepolis. Milán, 2006 – 2007. Putnam R., La tradizione civica nelle regioni italiane, Mondadori. Milán, 1993. Ruiz, J. C. y Vanderschueren, F., Base conceptual de la seguridad en: Arnaudo, R. y Martin, L. (Eds.) Consolidación de los gobiernos locales en seguridad ciudadana, Red 14 / Urb – Al, Región Toscana, p. 10-34, 2007. Vicherat, D., ¿Qué tienen en común la identidad, el espacio público y la democracia? Algunas reflexiones sobre los conceptos, en Segovia, O. (Ed.) Espacios Públicos y Construcción Social, Ediciones Sur. Santiago de Chile, 2008.

CAPITULO

LUGARES CONTENDIDOS, ABARROTADOS, ABANDONADOS: EL CONFLICTO TRANSFORMA EL ESPACIO DE LA CIUDAD

Juan Carlos Ruiz Sociólogo • Programa de Seguridad Urbana, Universidad Alberto Hurtado • Santiago, Chile 35

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2.1 Estado de situación Como resultado de una serie de fenómenos económicos, sociales, culturales y tecnológicos, en las últimas décadas se ha producido una transformación gradual de las ciudades y de los espacios de la cotidianidad (Segovia, 2008). Tales cambios sientan las bases de una nueva forma de organización social y de un nuevo modelo cultural. En la ciudad actual, el espacio público ha perdido -en muchos casos- el carácter abierto, heterogéneo y accesible de otros tiempos, cuando la segregación era menor; y la calle, un espacio multifuncional y reconocido donde se establecían con naturalidad encuentros y relaciones sociales. Emerge la sensación de que la ciudad es cada vez menos amable y sus espacios públicos llegan a ser en ocasiones lugares de paso donde es difícil la comunicación y la interacción. Las experiencias europeas y latinoamericanas revisadas a lo largo del proyecto muestran que los aspectos de conflictividad asociados a los espacios públicos son diversos. Principalmente están relacionados con procesos de exclusión de grupos sociales, problemas de convivencia a raíz de choques culturales e identitarios, efectos de una planificación urbana inadecuada o incompleta, además de fenómenos de criminalidad juvenil, tráfico de drogas y temor. Estos conflictos han generado un aumento considerable de la percepción de inseguridad de los(as) habitantes de las ciudades, en una proporción que no necesariamente se condice sólo con el nivel objetivo de ocurrencia de delitos. Un elemento central en la conflictividad de los espacios públicos urbanos es la relación entre la creciente sensación de inseguridad difusa y exclusión social juvenil, por un lado, y la decreciente capacidad del espacio público de cumplir un rol de cohesión social y ciudadanía, por otro. Debido a ello, para el buen desarrollo de la ciudad es necesario considerar tanto su cohesión social como su diseño urbano (Borja, 2003). En el caso de los países latinoamericanos, existe una serie de procesos de deterioro en este sentido. Algunos de ellos son la insuficiencia de espacios públicos adecuados, en términos físicos y ambientales; el riesgo medioambiental de muchos asentamientos urbanos precarios, la exclusión social y laboral de diversas comunidades, unida a la falta de dialogo de la sociedad civil con el Estado, allí donde sí existen espacios públicos adecuados. Todos estos elementos representan un obstáculo importante para una buena cohesión social y una mejor convivencia de las personas y comunidades. Al mismo tiempo, tales carencias privan a la sociedad de uno de los caminos posibles para preservar y fortalecer el patrimonio y capital social, para generar ciudadanía y —en último término—construir una democracia más profunda y efectiva (Segovia, 2007). A su vez, en los países europeos hay un desconocimiento creciente en relación al ‘otro’, a quien se ve distinto por un simple mecanismo de defensa ante un potencial

riesgo; los usos diversos del espacio por personas y grupos diferentes generan una desconfianza instintiva, basada la mayoría de las veces en prejuicios. Al añadir a la diversidad factores como las situaciones de desigualdad social, de género o de cultura, las posibilidades de conflicto se multiplican exponencialmente. En este contexto, las migraciones, como efecto inevitable de la globalización, desestructuran los modelos sociales e introducen nuevos elementos de tensión en los mecanismos regulatorios de las relaciones sociales. Así, en algunas situaciones la inmigración es asociada con la violencia, la mayoría de las veces sin fundamentos objetivos. Frente a estas diversas situaciones, y considerando la función que cumplen los espacios públicos como mecanismos fundamentales de socialización de la vida urbana, surge una presión constante sobre las autoridades de las ciudades para que den respuestas más eficientes y eficaces a las demandas de seguridad y bienestar de los(as) ciudadanos(as) y de los territorios bajo su administración (UNHabitat, 2002: 2). “Su distribución más o menos desigual, su concepción articuladora o fragmentadora del tejido urbano, su accesibilidad y su potencial de centralidad, su valor simbólico, su polivalencia, la intensidad de su uso social, su capacidad para crear ocupación, su capacidad para fomentar nuevos ‘públicos’, la autoestima y el reconocimiento social, su contribución para dar ‘sentido’ a la vida urbana, son siempre oportunidades que nunca habrían de desaprovecharse para promover los derechos y obligaciones políticas, sociales y cívicas constitutivas de la ciudadanía” (Borja, 2003: 23-24).

2.2 Los conflictos más frecuentes En la época de la globalización, la ciudad es el territorio básico de la diversidad. Es en el espacio público donde ésta mejor se pone en juego, ya que por definición es el lugar donde el mutuo conocimiento, el encuentro y la relación interpersonal y grupal deberían actuar como desmitificadores de realidades imaginadas y como espacios de convivencia, libertad y construcción de ciudadanía. Sin embargo, muchas veces se produce el efecto contrario, y los que tienen posibilidades de hacerlo abandonan el espacio público y prescinden de lo colectivo, pasando del parque al jardín privado, de la plaza al centro comercial o del barrio a las comunidades cerradas, quedando el espacio público como un lugar de conflicto, residual e indeseable, reducto de aquellos que no tienen otras posibilidades. El conflicto está determinado por la cultura de las partes, entendida como el conjunto de experiencias y valores que las personas acumulan a lo largo de su vida y que conforman su manera de sentir, pensar y actuar y, en última ins38

tancia, su visión de la realidad. Raza, religión sexo, ocupación, país o zona geográfica, situación socio económica, etc.,. son factores que determinan la adscripción a una cultura concreta, y, dentro de ella, a una subcultura específica. Evidentemente, estos no son conceptos estáticos, sino permeables a múltiples influencias y modificables. En términos sociales, la tensión puede producirse a nivel interpersonal, inter o intragrupal y sus motivaciones pueden ser personales, relacionales o de comunicación, y estructurales. Para que surja debe haber competencia por recursos materiales o simbólicos y se define no sólo por el motivo que lo provoca, sino también por la percepción que tienen las partes que interactúan. Es necesario que su(s) causa(s) sea(n) percibida(s) y sentida(s) por una o dos de las partes como una situación que supone una amenaza para sus intereses o necesidades. Este sentimiento puede obedecer a razones objetivas y reales, o deberse a percepciones personales negativas, a prejuicios que predisponen a una actitud defensiva y a un sentimiento de riesgo potencial que favorecen el desencadenamiento del conflicto. Podría hablarse, en esos casos, de conflictos imaginarios, en la medida que no existen las causas objetivables que los justifiquen. Es necesario considerar al conflicto como algo inherente a toda sociedad, natural e inevitable, expresión de la diversidad, motor de cambio y de mejoría en situaciones inadecuadas o que no están suficientemente resueltas; es necesario para el desarrollo de cualquier colectividad, que progresa, cambia y avanza cuando busca y encuentra soluciones a sus problemas. Por lo mismo, no es positivo ni negativo y sí un elemento estructural y estructurador de la vida en comunidad y cuando tiene solución puede dar resultados beneficiosos. Por lo tanto, la forma de gestionarlo es la base para asegurar resultados positivos o negativos. Únicamente asumiendo esto, intentando entenderlo y analizándolo es posible ofrecer una alternativa que permita superarlo y generar la necesaria satisfacción de los intereses y necesidades de las partes. La dimensión y concepción comunitaria del conflicto, especialmente de aquel que aparece en el espacio público urbano, apunta directamente a la gestión alternativa y lo entiende como un proceso interactivo regulador de las relaciones sociales, con una función social positiva, expresión de la diversidad frente a una determinada situación de carencia o de conflicto de intereses. Según cómo la comunidad gestione sus conflictos obtendrán resultados positivos o negativos que reforzarán o dificultarán la convivencia y ayudarán o no a la cohesión social. A continuación, explicamos brevemente los tipos de conflictos diagnosticados y las formas de intervenirlos. 39

Deterioro urbano La rápida expansión de las ciudades, la creciente urbanización, y la concentración de la población y actividades en los núcleos urbanos centrales, producen la desarticulación en la planificación, uso y mantenimiento de los espacios exteriores. Estos hechos son algunas manifestaciones culturales resultantes de un proceso de transformación económica y territorial asociadas a la globalización (Fernández, 1993). Este conflicto está referido al abandono físico de sectores o barrios de la ciudad por envejecimiento de la población, deterioro de la edificación, infravivienda, deficiente infraestructura urbana, ausencia de servicios y marginalidad, el que puede llegar a desembocar en la destrucción física de los edificios, del espacio urbano y el deterioro de la convivencia social (Romero, 2001). Esta situación está abordada en los casos de Barcelona, donde se aplicó la Ley de Mejora de Barrios (ver recuadro siguiente).

Recuadro 4 Barcelona, España Ley de Mejora de Barrios y Pueblos Una intervención integral para enfrentar el deterioro urbano Frente al deterioro social y económico, el Ayuntamiento propuso un plan transversal de recuperación. Se trabaja tanto sobre el espacio público como sobre las viviendas, en la recuperación económica y la promoción social. Lugar a intervenir y objetivo Barrio Pueblo Seco, donde residen cerca de 40.000 personas. De ellas, alrededor de 10.000 provienen de países extra-comunitarios debido, principalmente, a la disponibilidad y bajo precio de viviendas (viviendas vacías, deterioradas y con una población autóctona envejecida). Este barrio se caracteriza por una alta densidad demográfica y deficientes espacios públicos. El objetivo principal fue realizar una intervención pública de grandes dimensiones, en diversas áreas del barrio: acceso a viviendas de mayor calidad; mejoramiento, cuidado y ampliación de los espacios públicos; incentivo a la generación de servicios. Todo ello con el fin de generar una recuperación económica y social del barrio.

Metodología de trabajo El Ayuntamiento desarrolló un plan de trabajo a gran escala en el barrio, las viviendas, los espacios públicos, los servicios (siendo los principales los sanitarios, educativos, comerciales, gubernamentales y de salud). En general, fue una recuperación infraestructural del barrio, generada desde la autoridad local.

Impacto / Efecto deseado Gracias a la Ley de Mejora de Barrios y Pueblos que requieren una atención especial, el Ayuntamiento de Barcelona y el Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Catalunya han dotado al barrio de Pueblo Seco de una intervención centrada en los siguientes campos:

• Mejora del espacio público y dotación de espacios verdes. • Rehabilitación de los elementos comunes de los edificios. • Provisión de equipamientos para el uso colectivo. • Fomento de la sostenibilidad del desarrollo • Incorporación de las tecnologías de la información en los edificios para permitir la instalación de cableado u otros sistemas.

• Accesibilidad y supresión de barreras arquitectónicas. El deterioro está relacionado con los siguientes patrones de obsolescencia urbana (Rojas et. al., 2004):

• • •

Obsolencia funcional: [de edificios y espacios públicos] surge cuando una estructura ya no cumple las funciones para las cuales fue diseñada. Obsolencia física: deterioro de la estructura, instalaciones o terminaciones de los edificios al punto de que éstos ya no tienen la capacidad de acoger las funciones para las cuales están destinados. Obsolencia económica: se produce cuando ya no son rentables los usos originales de un edificio debido a la dinámica del mercado urbano de suelo (Sabatini, 2000).

En el caso de las ciudades latinoamericanas, muchas veces sucede, más que un deterioro urbano, una normalidad de la precarización de los espacios informales, constituyéndose las soluciones parciales en soluciones definitivas, ante lo cual la recuperación urbana es más bien una construcción formal y adecuada de los espacios urbanos, como lo muestra el caso de Nuevo Salto Nuevo, en El Salto, Uruguay (ver recuadro siguiente).

Recuadro 5 Salto, Uruguay Proyecto ‘Nuevo Salto Nuevo’ Recuperación participativa de espacio público en el barrio Salto Nuevo. Ante la necesidad de una perspectiva integral del barrio y de su deterioro, los vecinos fueron invitados a participar del mejoramiento del espacio público. Lugar a intervenir y objetivo En el barrio Salto Nuevo, uno de los más poblados de la ciudad y donde se desplazan diferentes grupos, residen alrededor de 10.000 personas. Durante varios años, el Ayuntamiento ha realizado trabajos parciales y focalizados en sectores y problemáticas específicas, pero no una intervención a mayor escala e integral. El objetivo principal es la propuesta de una revalorización del espacio público como elemento generador de la cohesión social del barrio.

Metodología de trabajo Fue realizado un tipo de intervención que afectó a la totalidad del barrio y a los intereses de sus distintos componentes, por lo que fue desarrollada de manera conjunta con la población. Es decir, el(la) vecino(a) tuvo un rol activo tanto en la definición de las mejoras al espacio público, como en el trabajo concreto de la recuperación.

Impacto / Efecto deseado Los efectos de esta intervención son diversos. En primer lugar los trabajos mejoraron los espacios públicos, y como la comunidad jugó un rol activo y en la toma de decisiones, el vínculo entre ella y el espacio público se profundizó, lo cual permite resignificar al espacio y tener mayores probabilidades de sustentabilidad.

Percepción de inseguridad, crímenes y delitos La inseguridad urbana es una mezcla de inestabilidades; las personales (complejos, ansiedades, dudas), las externas (empleos precarios, exclusión, modelos sociales basados en el consumo y en el mercado como regulador de las relaciones sociales) y las victimizadoras (ser víctimas concretas de robos, amenazas u otras formas de violencia). Hoy se vive un progresivo sentimiento de inseguridad generalizada en la ciudad, lo que impacta directamente sobre la capacidad de cohesión de los espacios públicos. Dicha sensación se produce a partir de un ciclo negativo, donde la violencia

y la criminalidad creciente en estos espacios tiene como consecuencia la atomización social, el declive de la participación, el consiguiente abandono de dichos lugares y la baja calidad y acceso a los servicios públicos urbanos. La violencia y la criminalidad erosiona el capital social y dilapida los pocos recursos que los(as) habitantes poseen para una mejor calidad de vida. La sociedad demanda seguridad; pero la delincuencia y el temor socavan el derecho básico de las personas a vivir en paz y gozar plenamente de un hábitat seguro y sustentable. La violencia y la inseguridad amenazan directamente la vida en sociedad, la cohesión social y el desarrollo sustentable de los espacios públicos (Vanderschueren et. al, 2004). Muchas veces la respuesta a esta demanda es la segregación de los espacios públicos, la discriminación y victimización global de colectivos y grupos, el miedo a la diferencia, la privatización de las actividades cotidianas y la propia configuración y estructura del espacio público urbano. El miedo influye directamente en la conformación y en el uso espacial, y la obsesión por la seguridad pública, sin considerar la integralidad del fenómeno, induce a que el control social y la represión sean las respuestas crecientes a los conflictos urbanos. En el caso de Medellín, desde un enfoque de recuperación integral de barrio se buscó superar el miedo en el espacio público (ver recuadro siguiente).

Recuadro 6 Medellín, Colombia Proyecto ‘El Centro vive’ La recalificación física como presupuesto por un espacio público accesible y seguro. El centro de Medellín es uno de los espacios más densos –de personas y de problemas– de la ciudad: habitantes en situación de calle, prostitución, comerciantes informales... “El Centro vive” es un intento de poner en orden este espacio caótico empezando por el espacio público. Lugar a intervenir y objetivo El centro de la ciudad de Medellín es un espacio donde más de 6.000 habitantes en situación de calle viven y/o deambulan por sus vías, más de 5.000 comerciantes informales ocupaban indebidamente el espacio público y cerca de 3.000 personas estaban envueltas en situaciones de prostitución o explotación sexual infantil. La movilidad peatonal y la seguridad vial tienen en el centro uno de los puntos críticos y es innegable que durante años ha sido una caótica ‘terminal de transporte’, una de las zonas de la ciudad con mayores problemas medio ambientales y donde la tasa de homicidios es la más alta de toda la ciudad.

El objetivo principal fue el desarrollo de importantes obras físicas: el mejoramiento de la movilidad (tanto de vehículos como de peatones), la consolidación del espacio público como escenario para el encuentro y la protección del medio ambiente y también la mantención de los equipamientos y servicios públicos.

Metodología de trabajo La forma de puesta en práctica de estos proyectos surgió desde el gobierno de Medellín, y estuvo basada en el desarrollo de diversas obras físicas orientadas a darle más orden al funcionamiento de la zona centro de la ciudad.

Impacto / Efecto deseado El programa ‘El Centro vive’ tiene entre otras metas la construcción y consolidación de los siguientes parques: intervención física del Parque Norte, Parque Jardín Botánico, Parque Explora, Centro Cívico San Lorenzo y Plaza de Cisneros; la formulación de un proyecto urbano integral que promueva el desarrollo de los ejes Carabobo y la Playa y la adecuación y articulación de cuatro kilómetros de calles, andenes y espacios públicos de los corredores urbanos y parques en el cuatrienio. Busca desarrollar iniciativas que concierten los puntos más vitales del centro, por medio de acciones físicas y de gestión encaminadas a tejer este territorio e integrarlo desde el espacio público, los equipamientos, la movilidad, la cultura, la educación, la ciencia, la tecnología y la recuperación de la vivienda en todos niveles socioeconómicos, mediante la formulación e implementación del Plan Especial del Centro. Incluye también el mejoramiento y adecuación de calzadas entre San Diego y los puentes, el arreglo de andenes y del separador central, entre Argentina y Amador; y la reposición de redes de servicio: dotación de mobiliario urbano e iluminación peatonal, pasos peatonales, colocación de línea táctil para personas con movilidad y visión reducidas y arborización. También fue realizado el cambio de las placas de concreto de la vía, la reorganización de los andenes alineando paraderos, módulos de ventas y árboles, despejando los andenes para el aprovechamiento de este espacio por parte de los(as) peatones(as). En el separador central fueron instaladas ‘montañas’ de colores con el fin de impedir el paso de los peatones por el medio de la vía y motivarlos a cruzar por los pasos peatonales y disminuir así la tasa de accidentes en esta vía.

Contaminación e insalubridad En todas las ciudades existen problemas de contaminación e insalubridad; por ejemplo, la contaminación del aire y el ruido, los basurales de desperdicios sólidos incontrolados o la contaminación de los cursos de agua. Dichos fenómenos

constituyen una dificultad en los espacios públicos, pues tienen repercusiones importantes sobre la salud, difíciles de determinar pero que deben ser tomadas en cuenta. Ambas situaciones urbanas están asociadas a conflictos en el espacio público en la medida que desafían la sustentabilidad ambiental y social citadina y restringen las capacidades de desarrollo de los(as) habitantes. En este sentido, la sustentabilidad tiene relación con una mirada socioecológica, referida tanto a la mantención de la sociedad -como hecho social y humano-, como al sistema ecológico o biofísico, y las relaciones entre ambos (Gallopin, 2003). A su vez, la conflictividad urbana de los espacios públicos es transversal a diversas dimensiones, en que la contaminación e insalubridad aparecen destacadas. En este sentido, Polèse y Stren (2000) proponen que para ser ambientalmente sustentables, las ciudades y los espacios públicos también deben serlo socialmente. Dicha sustentabilidad social está definida por un desarrollo y crecimiento compatible con la evolución armoniosa de la sociedad civil, promoviendo un medioambiente que contribuya a la cohabitación cultural y social de diversos grupos mientras que, al mismo tiempo, es promovida la integración social, mejorando la calidad de vida de los grupos sociales (Polèse y Stren, 2000: 15-16). La sustentabilidad social pone énfasis en la integración de los actores sociales, y tiene como mayor desafío superar los procesos de exclusión social. Debido a ello, son destacables los esfuerzos desarrollados en Peñalolén, donde por medio de la recuperación participativa de espacios públicos fueron eliminados microbasurales (ver recuadro siguiente).

Recuadro 7 Peñalolén, Chile Plaza de Ramón Carnicer La participación para crear espacios públicos sustentables. El único espacio público del barrio era un basural. Los(as) vecinos(as) se organizaron y, en conjunto con el Municipio, lo diseñan, construyen y plantan flores. Finalmente, el basural llega a ser un lugar significativo y utilizado por todas y todos. Lugar a intervenir y objetivo Recuperar un espacio público ubicado en un sector de más de 1200 residentes, donde existen poblaciones de alta vulnerabilidad social. El lugar era utilizado como microbasural, por lo que se habían masificado plagas de ratones que contaminaron todo el sector. Asimismo, la oscuridad del lugar configuraba un espacio con poca vigilancia que facilitó la ocurrencia de delitos.

El objetivo principal de este programa fue involucrar a los(as) vecinos(as) en todas las etapas de la planificación, desde el diseño hasta la construcción directa del espacio a ser recuperado.

Metodología de trabajo El Municipio entabló conversaciones con los(as) vecinos(as) del sector respecto de la posibilidad de recuperar este espacio; e indagó en la disposición y capacidades organizativas existentes en la comunidad para realizarlo de forma conjunta. El proyecto comenzó con la realización de reuniones en las que participaron la Junta de Vecinos y los encargados municipales del Programa de Recuperación de Espacios Públicos (REP), específicamente del área de Operaciones. El objetivo de estas reuniones consistió en acordar el diseño del espacio, siendo la idea de base que este concordara, por una parte, con las necesidades de los(as) vecinos(as) y, por otra, que fuera un diseño armónico y adecuado a los recursos disponibles en el Municipio. En la construcción de las obras trabajaron los días sábado y domingo los(as) vecinos(as), mediante turnos; mientras que durante la semana los encargados municipales continuaban las actividades.

Impacto / Efecto deseado La recuperación del espacio, realizada en coordinación entre el Municipio y la comunidad, logró generar un mejoramiento concreto de un espacio transformándolo en significativo, lo que proyecta una mayor sustentabilidad del trabajo realizado. Como resultado de este proceso participativo fue construida una plaza con juegos infantiles, escaños y luminarias, que permiten el encuentro de todos(as) los(as) vecinos(as) de la zona recuperada. En esta experiencia, los(as) vecinos(as) fueron sujetos activos que trabajaron para la comunidad, la cual se vio fortalecida por el desarrollo de este trabajo específico.

Uso del espacio comunitario (convivencia) El espacio público es el lugar de encuentro de las personas, que preserva, promueve y organiza la comunicación entre gente diferente, permitiendo la generación de los vínculos sociales y de construcción de la identidad (Segovia y Oviedo,

2000). La transformación urbanística de los últimos años, junto con los cambios demográficos y sociales y los procesos migratorios, han favorecido modificaciones estructurales en los espacios públicos. Hoy una gran diversidad de personas conviven en una misma comunidad de vecinos y vecinas, con costumbres y maneras de vivir diferentes entre sí lo que, en ocasiones, puede generar incompatibilidades o situaciones de conflicto en la convivencia vecinal. Para los(as) jóvenes de contextos más conflictivos, el espacio es el territorio de referencia; es decir, el conjunto de los lugares que constituyen el ámbito vital. La micro-comunidad pasa a ser un fuerte dispositivo generador de identidad, ya que ellos(as) se definen en relación y oposición a otros grupos y zonas de la ciudad, sobre la base del lugar de origen, en particular al barrio o calle a que pertenecen. Para los ancianos, por su parte, la participación en la vida del barrio o en los eventuales centros de asociación favorece la posibilidad de reunirse y de hablar. Por ello, donde el espacio público carece de una adecuada oferta de socialización, la convivencia está limitada y los espacios menos compartidos . Un conflicto de convivencia puede deberse a los diversos tipos de uso de un espacio público -por ejemplo, ocio y residencia- ya que esto contrapone a los distintos actores el espacio, algunos residentes, otros usuarios de tránsito. Un segundo tipo de conflicto de convivencia se produce por patrones culturales diferentes que, frente a un mismo tipo de uso (residencia, por nombrar uno), genera tensiones en el orden social del espacio público. Esta situación se produce tanto intergeneracionalmente (conflictos entre jóvenes y gente adulta) como entre habitantes con distinto origen que cohabitan en un mismo barrio.

Recuadro 8 Barcelona, España Proyecto Jardines de Mediterránea Intervención integral para el mejoramiento de la convivencia. ¿Que pasa cuando niños y niñas, jóvenes, adultos mayores, mujeres, e inmigrantes quieren utilizar el mismo jardín? Por medio de la animación social y coordinando desde el barrendero hasta el guardia urbano se apunta a una intervención integral que lo haga un espacio de todos y todas. Lugar a intervenir y objetivo En este caso se trató de espacios públicos situados en el interior de varios bloques de edificios de titularidad privada, los que hacen de pantalla. Están enmarcados en una zona relacionada con la actividad comercial: mercado municipal de la Marina y comercios de la calle Mare de Deu del Port. En este

http://www.casaldelraval.org/INTIEspanyol.pdf

sector, los(as) vecinos(as) percibían la existencia de áreas sucias y descuidadas, tanto en el interior de los jardines como en los pasillos de conexión con el exterior. Además, había una trasgresión persistente de la normativa por parte de los(as) encargados(as) de los locales situados en la zona, ruidos y peleas entre jóvenes a altas horas de la madrugada, que eran una molestia constante para los habitantes del barrio. El objetivo principal estuvo orientado a revisar los diferentes usos del espacio, para facilitar una buena convivencia entre los(as) usuarios(as).

Metodología de trabajo En esta experiencia, la Municipalidad intentó facilitar la buena convivencia buscando la complicidad y el compromiso del vecindario para el control y buen uso de este espacio. Se buscó coordinar las diferentes actuaciones en el espacio público, revisando la frecuencia de paso, los horarios y el tipo de maquinaria con la que se hacen los servicios de limpieza, para acordar en qué horarios era más efectiva y necesaria ésta. Finalmente, fue revisada la zona -responsabilidad de Parques y Jardines- para analizar los usos determinados en ella y acordar posibles cambios para la mejora del espacio.

Impacto / Efecto deseado El proyecto logró dinamizar el uso del espacio de los jardines por medio de diversos incentivos, principalmente: gracias a la programación de actividades familiares e infantiles y a la promoción de este espacio para que las entidades de la zona se impliquen en dicha programación. Paralelamente, fue fomentado el uso familiar de estos jardines los domingos por la mañana, de manera de convertir el espacio en un lugar de encuentro para padres, madres y niños(as) del sector. Asimismo, fue crucial en el desarrollo de la experiencia la coordinación con otros servicios o departamentos y la revisión de diversos aspectos de los jardines (equipamientos, etc.).

Exclusión de grupos de inmigrantes Los crecientes flujos migratorios, como efecto inevitable de la globalización, reestructuran los modelos sociales e introducen nuevos elementos de conflicto en los mecanismos de regulación de las relaciones sociales. Esta situación es particular-

mente aguda en los países europeos, aun cuando en Latinoamérica la migración intra e interregional -debido a conflictos armados y búsqueda de mejores oportunidades- también es un fenómeno importante. Socialmente se produce la dicotomía de, por una parte, entender el fenómeno de la inmigración como consecuencia del subdesarrollo y la pobreza, de la falta de expectativas en los países de origen y, por otra, responsabilizar a los(as) inmigrantes -especialmente a los irregulares-, de todo tipo de males: abaratar el trabajo, quitárselo a la población autóctona, copar los servicios sociales, ser los causantes del aumento de la delincuencia, entre otros problemas. El asentamiento de comunidades procedentes de América, Asia, África o Europa del Este provoca en la población de las ciudades europeas una sensación de pérdida de identidad, de los valores, prácticas y lengua que daban coherencia a su percepción de la realidad y fundamentaban un sentimiento colectivo básico de seguridad. Ha ido generándose una visión de la inmigración como un fenómeno ilegal y masivo, que atenta contra la sociedad del bienestar, que provoca la inseguridad ciudadana y cuestiona la identidad. Esta mirada estereotipada del fenómeno migratorio encuentra expresión más clara en los territorios urbanos de mayor concentración de inmigrantes los que, generalmente, son aquellos donde vive la población autóctona con menor nivel social, cultural y económico. Surgen situaciones a veces críticas, porque la fractura étnica y cultural queda superpuesta a la fractura social preexistente, siendo ésta una situación común a las ciudades europeas y latinoamericanas. Es en el espacio público de estos barrios, a menudo en las periferias urbanas, donde aparece una mayor segregación. Este fenómeno es provocado por la creciente concentración de grupos de inmigrantes en espacios reducidos como lógica de autoprotección. Como consecuencia de la concentración espacial de inmigrantes se produce, por un lado, una mayor desconfianza ante el sentimiento de desestructuración y pérdida del propio espacio y de la antigua identidad del barrio como espacio propio y reconocido por parte de los(as) vecinos(as) autóctonos(as). Por el otro, al(la) extranjero(a) le cuesta mucho encontrar ocasiones y lugares para su auto-representación cultural, como consecuencia de las dificultades vinculadas al reconocimiento del permiso de estadía y trabajo y, en general, al estatus jurídico. Estas situaciones se manifiestan en diversos conflictos por el espacio como, por ejemplo, los protagonizados por jóvenes inmigrantes en la periferia de Badalona (Cataluña, España). Como muestra el recuadro siguiente, fue realizado un trabajo con ellos(as) para la integración y socialización al interior de un barrio.

Recuadro 9 Badalona, Comunidad Autónoma de Cataluña, España Proyecto Casal de Jóvenes de Santo Cristo Animación de jóvenes para solucionar conflictos en el espacio público En un barrio pobre, con problemas de integración y marginalidad, se apuesta por el futuro. Trabajando con niños, niñas y jóvenes es promovida una utilización respetuosa del espacio común. Lugar a intervenir y objetivo El espacio intervenido consiste en la creación de una casa de jóvenes, una ludoteca infantil y unos espacios de uso colectivo en el barrio. Las personas que acuden más frecuentemente a ellos son, mayoritariamente, niños(as) y jóvenes. También participan algunas de las familias de los(as) niños(as). El horario preferente es la tarde o la noche, en particular durante los fines de semana. Colectivos de jóvenes y adultos utilizan el casal como lugar comunitario de encuentro. El objetivo principal del proyecto consistió en la dinamización de trabajos integrales orientados a jóvenes y niños(as) del barrio, para crear procesos de socialización y participación de ellos(as).

Metodología de trabajo El Municipio y la entidad juvenil diseñaron conjuntamente el proyecto. Las actividades programadas de forma genérica son: salidas culturales y excursiones, talleres de formación, talleres de sensibilización, soporte a proyectos puntuales de colectivos del barrio, actividades lúdicas, culturales y de ocio. Las acciones implican una intervención integral, tanto del individuo como del barrio.

Impacto / Efecto deseado Esta experiencia logró trabajar con jóvenes y niños(as), gracias a diversas actividades recreacionales y culturales, potenciando un espacio de socialización y participación democrática.

2.3 Tipos de proyectos (intervenciones) Como ya hemos ilustrado con la descripción de distintos proyectos, los conflictos urbanos son asumidos por los municipios de forma distinta, de acuerdo a las características de la ciudad, la governanza imperante, los recursos disponibles y la especificidad de los espacios públicos. Es posible, en todo caso, categorizar las intervenciones en cinco temas distintos:

Este es un concepto de reciente difusión que designar la eficacia, calidad y buena orientación de la intervención del Estado. También se utiliza el término gobierno relacional; y en muchas ocasiones, la palabra gobernancia.

Reconversión y dinamización urbana: la complejidad del deterioro urbano de los espacios públicos implica dimensiones tanto sociales (empobrecimiento), económicas (precarización del empleo), históricas (formas de poblamiento) y físicas (obsolescencia funcional). Debido a ello, es un factor común a diversos proyectos el proponer medidas integrales, que incluyan junto con el mejoramiento físico, su reactivación en distintos ámbitos, tales como el potencial económico, comercial, o laboral; educativo, la calidad de las viviendas y la integración social, gracias a medidas sustentables desde la perspectiva medioambiental. Infraestructura: debido a los graves problemas de desigualdad socioeconómica y déficit de espacios públicos en muchas ciudades, son propuestas medidas para mejorar la cohesión social por medio de la construcción de grandes obras de infraestructura, que mejoren los servicios urbanos tales como conectividad y servicios públicos, entre otros. Dichos proyectos van dirigidos a zonas pobres, o deprimidas económicamente, de la ciudad y están orientados a producir un hábitat urbano que permita mejor integración y mayor seguridad. Se trabaja desde una dimensión física de la infraestructura, sin apreciarse actividades sociales o comunitarias asociadas. Son realizadas intervenciones que, en el caso de las ciudades latinoamericanas, apuntan a superar el déficit físico y cuantitativo del espacio público. Revitalización de espacios públicos: todos los proyectos trabajan en el mejoramiento urbano de lugares que han perdido capacidad de ofrecer cohesión social, desde una escala barrial (a excepción de los proyectos de la ciudad de Medellín). Gracias a la participación de vecinos y vecinas residentes alrededor del espacio, se utiliza la funcionalidad del lugar para potenciar el encuentro y la buena convivencia entre ellos. Medidas de prevención situacional, mejoramiento urbano y prevención social comunitaria permiten la recuperación de espacios inseguros, reactivando las capacidades ciudadanas para lograr que se apropien del espacio público. Dichas capacidades se trabajan desde el involucramiento de vecinos y vecinas residentes alrededor de los espacios, incluyendo a los(as) niños(as). Mediación de conflictos: en Europa y frente a problemas de convivencia en espacios públicos entre población autóctona y la inmigrante, son adoptadas medidas de prevención comunitaria. En algunos casos, estas medidas están asociadas a una nueva forma de concebir la relación policía-habitantes gracias a la policía de ‘proximidad estratégica’ , como en Badalona, y en otros a la prevención situacional y/o mejoramiento urbano. Han sido logrados distintos niveles de aproximación intercultural, mediante estrategias de negociación y acuerdo de normas de convivencia entre los grupos. Existen casos en Badalona y Torino donde se ha trabajado directamente con grupos de inmigrantes en temas de vivienda y trabajo, asociados a los conflictos en el espacio público. En el ámbito de vivienda ha sido realizado

El Capitulo 4, en su punto 4.2, profundiza este tema.

un control de pisos (departamentos) empadronados y acciones para disminuir la sobreocupación de éstos, mediante acuerdos con la población inmigrante; en lo laboral se ha intentado promover el potencial económico de ciertas actividades informales por medio del involucramiento directo de los grupos inmigrantes que las llevan a cabo. Prevención social: aparecen estrategias de prevención comunitaria como foco de las intervenciones para enfrentar diversos conflictos en el espacio público. Una línea de prevención que merece ser destacada es la estrategia para prevenir y disminuir el consumo de drogas y la proliferación de pandillas callejeras por la vía del fortalecimiento de la participación juvenil. A su vez, los conflictos de convivencia entre grupos de distintas nacionalidades, principalmente logran enfrentarse mediante la utilización de los espacios públicos del sector. Por ejemplo, mediante la formación de una comisión de dinamización de espacios públicos para realizar actividades recreativas, deportivas y culturales con jóvenes y adultos(as) del barrio, o gracias al trabajo de agentes educadores(as) que organizan salidas culturales y excursiones, talleres de formación y sensibilización, actividades lúdicas, culturales y de ocio. A continuación, presentamos una matriz que muestra las dimensiones del conflicto en el espacio público. Está elaborada como síntesis de las experiencias realizadas en el espacio público por parte de las nueve ciudades socias del proyecto Espacios Públicos y Cohesión Social . En el eje vertical aparecen los distintos tipos de conflictos asociados a los espacios públicos que fueron descritos por las ciudades socias, correspondientes a deterioro y declive urbano; crímenes, delitos y percepción de inseguridad; contaminación e insalubridad; convivencia y, por último, inmigración. En el eje horizontal, las experiencias están clasificadas según tipologías de proyectos; es decir, a partir del elemento central que pretendieron intervenir en cada una de ellas. En este caso, los proyectos varían entre iniciativas de reconversión y dinamización urbana, obras de infraestructura, procesos de revitalización de espacios públicos, de mediación de conflictos y de prevención social.

Como ya hemos dicho, la lista total de proyectos, su descripción general y resumida, e información audiovisual en el caso de los proyectos más emblemáticos, puede ser encontrada en http://www. urbal-espaciospúblicos.cl/2008/

Matriz Dimensiones del conflicto en el espacio público Tipo de proyecto Tipo de conflicto

Reconversión y dinamización urbana Salto • Barrio Salto Nuevo

Deterioro urbano

Recife • Projeto Gestão e Formação para um Ambiente Saudável e Seguro

Infraestructura

Medellín • El Centro Vive • Parque Juanes • Metroplus • PUI Comuna 13 • PUI Nororiental

Barcelona • Ley de Barrios

Revitalización de espacios públicos

Mediación de conflictos

Barcelona • Barri Educador Horts de St. Pau

Barcelona • Barri Educador Besos, diagnóstico participativo Rimac • Fomento turismo en la Alameda y Alrededores, con rep. culturales

Torino • Cascina Roccafranca • Parque Arrivore Medellín • Parque Explora • Parques Biblioteca

Torino • Basse di Stura

Prevención social

Rimac • Desprecarización

Percepción de Inseguridad, crímenes y delitos

Ate • Pavimentación de calle Los Claveles • Urbanización Santa Rosita Peñalolén • Salida Metro Las Torres

Ate • Parque Los Laureles

Ate • Talleres productivos para jóvenes de alto riesgo social

Barcelona • Espacio emblemático Pasage Trinitat Vella

Rimac • Teatro como estrategia de prevención de la violencia

Torino • Parque Valentino

Medellín • Parques Lineales • Plan del Poblado Barcelona • Espacio emblemático Solar C/ Alloza Peñalolén • Plaza Colegio La Puerta • Plaza Ramón Carnicer • Cancha tres • Plaza Los Mares • Curva Oriental

Contaminación e Insalubridad

Uso del espacio comunitario (Convivencia)

Ate • Construcción de pistas y asfaltado de calles • Construcción de un boulevard • Asfaltado de una avenida

Barcelona Peñalolén • Jardines de la • Feria de Arrieta Mediterranea • Interior de manzana • Jardines de Ermessenda de Carcassona • Plaça del Diamant

Ate • Taller de confección Vaca Mecánica Badalona • Can Ribó

Torino • Plaza Aiuola Donatello Barcelona • Plaza Osca Exclusión de grupos de Inmigrantes

Badalona • Plaza Antonio Machado • Mediación • San Roque Barcelona • El Campillo de la Virgen Torino • Parque Pellerina • Porta Palazzo

Badalona • Pista polideportiva • Casal Jóvenes Santo Cristo

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CAPITULO

¿Intervenir el espacio urbano para manejar los conflictos sociales y prevenir el delito?

Elkin Velásquez M. Investigador • CIDS-Centro de Investigaciones sobre Dinámica Social • Universidad Externado de Colombia 55

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La gobernanza urbana ha entrado a formar parte del lenguaje de los científicos y de los responsables de la ciudad. Una primera aproximación del término insinúa la idea de considerarla como inversamente proporcional a la conflictividad urbana. Además, en buena parte, las conflictividades urbanas se construyen en el espacio público, en el espacio de lo colectivo, en la ciudad, que coincide en mucho con el entorno de la infraestructura urbana (transporte, parques, edificios públicos, etc.). Si lo anterior es cierto, construir gobernanza urbana y manejar las conflictividades sociales en la ciudad también pasa por intervenir apropiadamente el espacio público, si la meta es más apropiación de él por los actores sociales y de conseguir una mayor cohesión social. En una búsqueda inicial de diálogo entre dichas aproximaciones, a partir de algunas experiencias de ciudades andinas este documento propone una discusión sobre las conflictividades en la ciudad y sobre las intervenciones en el espacio público y el entorno urbano que han ido tras su apropiación ciudadana y el mejoramiento de las condiciones de seguridad ciudadana y convivencia, con logros y problemas aún por evaluar de manera definitiva. Posteriormente aborda el tema de la intervención en el espacio público sobre la base de la experiencia colombiana.

3.1 De la conflictividad social en la ciudad Breve introducción al concepto de conflicto social El concepto de conflicto social, cualquiera sea su naturaleza, tradicionalmente posee una connotación negativa o patológica (Schelling, 1960). Es considerado ‘indeseable’ o expresión de lo ‘anómico’, en términos funcionales. Sin embargo, múltiples reflexiones teóricas e investigaciones en ciencias sociales han mostrado que es un elemento sinequanon de las dinámicas sociales, inherente a la estructuración de las sociedades y algunas veces útil para su buen funcionamiento (Coser, 1956; Freund, 1983). Por otra parte, así como puede ser destructor, otras veces es constructivo (Deutsch, 1994). Sin dejar de lado el interés en los efectos o las connotaciones del conflicto en términos de daños, disfunciones o perjuicios, el conflicto debe ser abordado como parte estructural, dinámica e integrante de la organización social. Las ciencias sociales focalizan el conflicto social en términos del papel que juega en aspectos como la formación de clases sociales, la estructuración socio-espacial, la organización social, el régimen político o la estructuración económica. Y en torno al conflicto se interesan en sus diferentes dimensiones y escalas, desde la local hasta la internacional, en las fuerzas en conflicto y los factores que contribu57

yen al mismo, y en la evolución del todo y de sus partes. En el abordaje del conflicto social, una de las dimensiones que más interés despierta son las manifestaciones de violencia. Interesará también lo concerniente a las respuestas que contextos socioculturales diversos dan a las diferentes formas de conflicto social. Por ello existen numerosos trabajos sobre formas de manejar el conflicto tales como la mediación, la resolución temprana y la negociación. Igualmente surgirá el interés por la multiplicidad de conflictos: ambientales, del ámbito privado, ligados al capitalismo, al ordenamiento territorial, a la producción de espacio, a la gestión de los territorios, etc. Referirse al conflicto social es hablar de un aspecto central, amplio y complejo de la organización social y permite múltiples ventanas de entrada, no sólo desde una tipología de conflictos sino desde la aprehensión de sus diferentes aspectos con diferentes bases disciplinarias. Este documento abordará algunos de estos aspectos, sobre todo los ligados al territorio y a la ciudad, y que pueden estar relacionados con los temas de la gobernanza de la seguridad ciudadana.

Ciudad y conflicto Ciudad y conflicto van de la mano. Como dice Signarelli (1999), las ciudades están lejos de ser “sistemas equilibrados de relaciones humanas integradas y serenas: al contrario, las ciudades han sido siempre el punto de máxima tensión de todo sistema social, a causa de la marcada definición del trabajo que las caracteriza, de la interdependencia de las funciones y del antagonismo de los intereses que de ellas derivan”. Lo cierto es que, con pocas excepciones, la ciudad tiende a ser evaluada casi siempre de manera negativa por la gran cantidad de problemas que alberga: desde las dificultades de sus sistemas funcionales propios (movilidad, flujos de información, etc.), pasando por las dificultades en la provisión de bienes y servicios públicos (salud, educación, vivienda, servicios públicos domiciliarios) y los ambientales, hasta llegar a aquellos relacionados con la convivencia y la inseguridad. A todo lo anterior, hay que sumar una conflictividad social inherente a la organización social, como ya dijimos, que en la ciudad alcanza niveles insospechados en cantidad, diversidad y complejidad y que influye en los problemas mencionados. Los psicólogos también mencionan el estrés asociado a un acelerado ritmo de vida, la depresión, el aislamiento y la pérdida de identidad como complicaciones propias de la vida citadina. Todo esto constituye lo que algunos autores denominan “patología social urbana”. Para Goody (1988, citado en Signarelli, 1999), la ciudad nunca es igual para todos(as) sus habitantes. Por ello, la conflictividad social es susceptible de asimetrías y hete-

rogeneidades. Es más, en la ciudad actual las oportunidades de unos(as) pueden significar las conflictividades de otros(as). Para Borja (2003), la relación entre conflicto y ciudad es clara y para abordarla retomará tres grandes líneas de análisis de la nueva realidad urbana: la fragmentación espacial, la desestructuración social y el debilitamiento del papel del Estado. Las citas siguientes exponen dichos planteamientos: Tres líneas de análisis de las nuevas realidades urbanas según Borja (2003) “(…) no hay una ciudad ‘emergente’ difusa y discontinua como única realidad. Sí que hay una tendencia a la fragmentación del territorio, con zonas muy articuladas y otras marginadas, con áreas densas y polivalentes y otras de baja densidad y alta homogeneidad, con lugares fuertes y otros débiles. Es decir, la ciudad-región urbana es muy compleja y está sometida, como ya se dijo, a dinámicas contradictorias. La revalorización de la ciudad ‘densa’, del medio ambiente urbano, de la mixtura social y funcional, de la interculturalidad (…) es la otra cara de la ciudad dispersa y segmentada. “Tampoco vale la confusión entre las muy reales dinámicas de segregación social en el espacio, de desestructuración de relaciones sociales construidas en la ciudad moderna, con la tesis de la inevitable dualización de la ciudad Europa y más aún en Estados Unidos y América Latina de un aumento de la desigualdad social, un empobrecimiento de parte de los sectores medios y un aumento de los grupos de más altos y más bajos ingresos (…). “Y por último, sobre el debilitamiento de la intervención del Estado, nos parece que no debe entenderse como un abandono de la ciudad al libre mercado sin más. Es cierto que la tendencia dominante en muchos casos es impulsar ‘la ciudad de los promotores’ y que la cooperación ‘público-privada’ ha servido en demasiadas ocasiones para favorecer intereses más privados que públicos. El debilitamiento del Estado tiene sin embargo manifestaciones diversas. Por una parte el planeamiento tradicional, más normativo pero menos operativo, ha sido sustituido a veces por el laxismo, aunque en otras ocasiones se han encontrado fórmulas interesantes aunque aún poco desarrolladas, como el planeamiento estratégico, el plan-programa-proyecto, etc. Por otra parte, la privatización de muchos servicios públicos y de programas de vivienda social no siempre se ha vinculado ni mucho menos a condiciones de reversibilidad y de control que garantizasen su universalidad y el cumplimiento de los objetivos de interés general. Lo cual no es necesariamente inherente a la concesión de la gestión de ciertos servicios o programas al sector privado o al tercer sector. No olvidemos además que para el 50 por ciento aproximadamente de la población mundial la vivienda y los servicios básicos no los ofrecen ni el Estado ni el mercado capitalista, sino que son resultado de un proceso de autoproducción”.

La ciudad alberga una serie de contraposiciones y dialécticas. Por ejemplo, la que existe constantemente entre las esferas pública y privada; y aquella entre clases sociales diferentes. Para Signarelli (1999) las ciudades y las metrópolis siguen siendo los espacios colectivos disponibles para las clases subalternas; es decir, los únicos donde es posible hacer circular la información y construir sistemas sociales de relevancia numérica. Borja va más allá, y explica que las dialécticas urbanas se desarrollan por medio de una confrontación de valores, voluntades políticas, intereses económicos y demandas sociales. Ello permite aventurarse a considerar que la ciudad, por naturaleza, es esencialmente dialéctica. Y, en los términos del mismo Borja, se trata menos del conflicto social simétrico y estructural propio de la sociedad industrial, que de contradicciones transversales al conjunto de los grupos sociales (ver cita siguiente). Dialécticas urbanas según Borja (2003) “Las dialécticas urbanas se desarrollan a través de una confrontación de valores, voluntades políticas, intereses económicos y demandas sociales. Nuestras conclusiones se diferencian de las de otros autores con los que compartimos gran parte de sus análisis, como Ascher, Castells, Nel-lo, Indovina, Harvey, Godard, Mitchell, etc. (que tampoco coinciden todos entre ellos), en que enfatizamos más, nos parece, las dimensiones contradictorias de los actuales procesos urbanos, metapolitanos, como diría Ascher. Es cierto que en muchos casos parece dominar la tendencia a la ciudad difusa, al desarrollo urbano mediante los productos que selecciona el mercado, a la acentuación de la desigualdad social, al abandono del espacio público, a la conversión del ciudadano en cliente (comprador de bienes o de servicios)(…) Pero no sólo sabemos que tendencia no es destino, que no hay una fatalidad unidireccional inmanente a la evolución social, sino que además podemos observar el carácter contradictorio objetivamente, conflictivo subjetivamente, de los procesos urbanos en curso. No se trata tanto del conflicto social simétrico y estructural propio de la sociedad industrial, como de contradicciones transversales al conjunto de los grupos sociales, aunque los valores e intereses pueden tener peso relativamente distinto en cada uno de ellos. Las políticas urbanas dominantes pueden favorecer la cohesión social y la integración cultural, pero muchas veces, por su debilidad o su vinculación a los agentes económicos capitalistas y a los grupos sociales privilegiados, facilitan las dinámicas dualizadoras. En este caso el territorio aparece como el espacio de la ‘lucha de clases’ del siglo XXI”.

En la ciudad contemporánea Borja (2003) observa que “las incertidumbres asociadas al empleo, la movilidad social o la actividad económica, las dificultades para aceptar y convivir con colectivos inmigrados culturalmente distintos y que entran en competencias en el territorio y el trabajo, la inseguridad…, las decisio-

nes políticas y económicas que afectan la vida de los ciudadanos…” son fenómenos concretos que afectan, de manera distinta a los(as) ciudadanos(as) dando pie a conflictos sociales. En todo caso, se trata de una conflictividad urbana compleja, con visos de ambivalencia. Según Borja, en las demandas pueden tener expresión reivindicaciones sociales legítimas, pero también actitudes conservadoras, defensoras de privilegios. Una gran parte de los conflictos citadinos está íntimamente asociada a los comportamientos sociales urbanos, que tienen lugar en una ciudad donde, según Ascher (2001) “se multiplican las posibilidades de elección en todos los aspectos de la vida urbana, en la localización de actividades y de trabajos, en las relaciones personales y en el lugar de residencia, ocio y en la vida asociativa o política”. Esta multiplicación de posibilidades para muchos(as) ciudadanos(s) también amplifica las posibilidades de interacción entre individuos y grupos en la ciudad, o como podría decirse, entre territorialidades. Y todo ello trae consigo la eventualidad de un aumento de las relaciones conflictivas. Habría que tener en cuenta algunas recientes formas de interacción entre los(as) ciudadanos(as) en el espacio público de la ciudad, articuladas a una serie de aspectos de la sociedad contemporánea y que son fuente de conflictividad social:

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Generalización de nuevos medios y formas de comunicación y consumo, que tienden a consolidar la autonomía individual. Attali (2006) complementa esta idea con el planteamiento de los desarrollos tecnológicos que, en general, han buscado la autonomía individual. Y Borja escribe (2003): “Todo ello libera potencialmente al individuo del grupo familiar, vecinal, social (…) de un tiempo rígido y repetitivo, pero acentúa las desigualdades sociales, territoriales e individuales”. Cambios económicos y sus efectos sociales sobre el trabajo y la forma en que está compuesta la población activa. Estos han contribuido a crear una sociedad individualizada y fragmentada, en la cual son normales fenómenos de precarización laboral; grandes flujos migratorios, con los problemas aparejados del proceso de inmigración y adaptación de las sociedades receptoras de los flujos; deslocalización industrial, unida a la pérdida de dinámicas económicas en algunos sitios consolidados; multiplicación de formas de exclusión social, etc. Modificaciones en las estructuras sociales tradicionales como la familia. Las nuevas formas de organización familiar en la ciudad -como la familia monoparental, las parejas del mismo sexo o incluso el hogar de una sola persona- entran en conflicto con las formas tradicionales de la familia biparental. Movilidad en la ciudad como fuente de estrés y de conflictos en la vida cotidiana. La ciudad global descrita por Sassen (2001) implica una gran dinámica

interna en términos de movilidad. Pero los requerimientos de la ciudad no van siempre acompasados con las adecuaciones en términos de infraestructura o de políticas del tiempo que regulen, para disminuir o hacer más fáciles, los desplazamientos cotidianos. La población activa tiene una movilidad diversificada que genera nuevas demandas por lo que este factor es fuente de nuevas segregaciones sociales, inequidades, ambiente de estrés y contaminación asociada a los combustibles fósiles que aún siguen primando en gran cantidad de urbes.

Pensando en la ciudad de países desarrollados, Borja (2003) resume la situación de la siguiente manera: “(…)esta teórica multiplicidad de movilidades, de espacios y de tiempos de la ciudadanía es tanto un factor de democratización de la vida urbana para una parte de la población como una causa de nuevas desigualdades. En la actual sociedad urbana se expresan desigualdades territoriales, sociales y culturales que combinadas rompen con el mito de la integración ciudadana (…). Aparece un nuevo proletariado urbano heterogéneo, precarizado, mal pagado, ejército de reserva, a veces ilegal (inmigrantes, los sin papeles), otras veces frustrado en sus expectativas (los jóvenes ‘cualificados’ que no pueden acceder al nivel de vida de sus padres). En la ciudad opulenta la oferta de consumo es inaccesible a inmigrantes y a jubilados, a jóvenes y a desocupados. Bolsas de pobreza y de inmigración coexisten con ‘áreas globalizadas ostentosas’”.

Una perspectiva de la conflictividad urbana en las ciudades andinas: un caso ecuatoriano Unda (2004) aborda “el rostro actual de la conflictividad urbana” en Ecuador teniendo en cuenta cuatro elementos fundamentales:

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el tipo de conflictos la relación con los antagonismos generales de la sociedad la presencia de actores campesino-indígenas el carácter de los sujetos que se conforman al calor de estos conflictos urbanos.

Como se ha visto más arriba, los conflictos sociales en la ciudad pueden obedecer a dinámicas bastante diferentes. Unda (2004) reconoce tres tipos principales en Ecuador. Primero, los “conflictos urbanos localizados”, es decir, aquellos relacionados con la vida en la ciudad y con el manejo local de dicha realidad. Segundo, los conflictos vinculados con ejes de confrontación generales de la sociedad como un todo, en los cuales los actores urbanos están involucrados. Los movimientos sociales campesinos o indígenas tienen a la ciudad como un sitio de confluencia para sus acciones colectivas y algunos actores urbanos participan de dichos espacios, como parte del movimiento social. Y, tercero, los conflictos que no necesariamente

tienen que ver con las ciudades o con los actores de la vida urbana, para los que la ciudad es espacio de manifestación y amplificación. Esto hace que otras realidades y problemas se vayan convirtiendo en parte de la vida cotidiana de las ciudades. Sobre la relación entre la conflictividad urbana con los antagonismos generales de la sociedad, Unda (2004) muestra que la conflictividad nacional en Ecuador tiene un peso importante en los conflictos urbanos tanto en términos cuantitativos como en referencia a la variedad de involucrados y del impacto sobre la vida cotidiana urbana. Los actores urbanos (indígenas, trabajadores, estudiantes, maestros, mujeres, ambientalistas, cristianos, etc.) toman partido en torno a los ejes o a las posiciones del antagonismo social de carácter general o nacional y, por esa misma vía, se convierten en actores nacionales. Las polarizaciones, los conflictos y las grandes discusiones del país en materia política, económica o social modifican la conflictividad urbana, como indica Unda: “a tal punto es la centralidad de estos ejes de conflicto, que incluso las temáticas más ‘tradicionales’ o ‘locales’ (servicios, por ejemplo) se ven atravesadas y reconstituidas por ellos”. Sobre la presencia de actores campesino-indígenas en la tensión manifiesta en la urbe, es necesario constatar la relación, o el vaso conductor, entre la conflictividad urbana y los conflictos en las zonas rurales ; que pone de manifiesto el hecho de que las dinámicas y conflictividades urbanas siguen, de una u otra forma, en relación a veces directa con aquellas del mundo rural. Dicho de otra manera, para entender algunas conflictividades en la ciudad muchas veces hay que orientar el análisis hacia el mundo rural, campesino o indígena. Si, por un lado, esta perspectiva de la conflictividad en la urbe tiene dificultades naturales para el manejo de conflictos urbanos, dada la competencia circunscrita de las autoridades urbanas al territorio interno de la ciudad, por otra parte permite la consolidación del sujeto nacional o supraterritorial, más allá de la “ciudad amurallada” y permite la consolidación de una unidad política entre urbanos(s) y rurales. Para Unda (2004), “cuando la ciudad se convierte en escenario de la acción de actores y sujetos no urbanos, se vuelve más factible el acercamiento espiritual entre los actores originarios de la ciudad y aquellos otros que toman la ciudad como un escenario de sus acciones: la cercanía física acerca también las inquietudes y las propuestas, y pueden producirse acercamientos de sus respectivas esperanzas (…)” Sobre el carácter de los sujetos conformados al calor de estos conflictos urbanos, Unda (2004) reconoce tres tipos de actores que construyen territorialidades diferentes:

Reviste esto mayor interés al recordar que una de las definiciones de lo urbano se desarrolla en contraposición de lo rural.

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Un primer grupo en torno a conflictos locales, con acciones localizadas y horizontes limitados a sus espacios inmediatos de actuación y de demanda. En general, no sobrepasan los marcos establecidos de conducta social y se desenvuelven dentro de lo permitido o lo inducido; sus formas de contestación o la creatividad social, con pocas excepciones, están circunscritas a lo estrictamente necesario. Algunos pueden vincularse a las acciones colectivas generales de los ejes centrales de conflictividad nacional, como parte de las movilizaciones populares amplias. Un segundo grupo tiene una referencia nacional o general. Son grupos pequeños focalizados, por ejemplo, en protestas contra de la OMC o el Alca, así como a favor de causas ambientales. Muchas veces trabajan desde una generalidad ideológica, no necesariamente articulada con necesidades y aspiraciones inmediatas de la vida cotidiana. En el tercer grupo están aquellos actores que asumen dobles referencias: lo local y lo nacional, lo particular y lo general, la economía y la política. Estos actores conducen acciones relacionadas con demandas particulares; pero articuladas a situaciones y condiciones generales que afectan a una mayoría. Enlazan los conflictos particulares con los centrales. En Ecuador, según Unda (2004), “vienen desde afuera de las ciudades: se trata del movimiento indígena que (…) se convierte en punto de referencia, en invitación a la creatividad y a la autonomía para los actores urbanos, que en estos momentos se presentan más bien dispersos y aislados”.

La lectura del conflicto social desde la perspectiva territorial El análisis del conflicto social territorialmente localizado está íntimamente relacionado con la noción de proximidad . Analizar los conflictos desde ese ángulo permite ubicar la dimensión geográfica en el centro de la reflexión. Desde una perspectiva sistémica, un conflicto no aparece por una única causa. Según Monroy & Fournier (1997), en general existe sí un evento desencadenante que interviene en un momento en el cual hay un sistema en cuestionamiento y un sistema emergiendo. Si esto es cierto, conocer el fenómeno desencadenante puede llevar a descubrir las causas del conflicto. Por otra parte, un cierto tipo de evento no necesariamente va a desencadenar sistemáticamente un conflicto, ni el mismo tipo de conflicto. Su efecto depende del lugar y del instante. En términos territoriales, esto significa que el estado previo de un sistema incide en la emergencia o no del mismo. Entender un conflicto implica la comprensión del estado del sistema en que aparece o, como plantean Lecourt. & Baudelle (2004), los atributos del sistema que alberga dicho conflicto en un territorio.

Proximidad significa vecindad en el espacio.

Los eventos espaciales pueden estar en el origen de una tensión y la categoría resulta apropiada para analizar los determinantes territoriales de un conflicto social localizado. El evento espacial surge en un territorio delimitado e introduce un nuevo elemento, que modifica la organización y el equilibrio del sistema territorial. Puede ser un proyecto específico, un imaginario, un discurso, la acción de un actor específico, un cambio en alguna variable económica o social, o la evolución de un proceso socio-cultural. Y será la proximidad a actores específicos del sistema la que determinará, en muchos casos, el desencadenamiento del conflicto. ¿Cómo influencia el sistema territorial el desarrollo de un conflicto? Según Lecourt & Baudelle (2004) la aparición de un conflicto y su intensidad dependen de las propiedades territoriales del sistema en el que se desarrolla. En conflictos sociales de un territorio determinado, que enfrentan una comunidad frente a fenómenos exteriores, es posible determinar la capacidad de involucramiento o de reacción de una comunidad en función de cuatro indicadores: redes de socialización, perfil socio-económico de los(as) habitantes, apropiación territorial e identidad cultural.

Una categorización de conflictos en el territorio En el territorio y en el espacio público los conflictos sociales pueden responder a diferentes razones y dinámicas. A partir de una síntesis de los trabajos de la Fundación Buen Gobierno y la Escuela Superior de Administración Pública (Esap 2004), como del Sistema Unificado de Información en Violencia y Delincuencia de la Subsecretaria de Gobierno de Bogotá (SUIVD 2007) una clasificación de carácter operativo para identificar los conflictos en el territorio y en el espacio público puede incluir las siguientes categorías: 1.

Conflictos en las relaciones intraestatales: buena parte de los conflictos en la ciudad surge en el ámbito de las mismas instituciones. En general, aparecen por choques entre niveles o agencias del gobierno; por colisiones de competencias entre poderes, sectores y agencias estatales y por la aplicación de instrumentos de intervención como los actores judiciales, la planeación y la asignación de recursos. Un evento espacial es una perturbación de la organización de un sistema territorial (EPEES, 2000). Un sistema territorial, a su vez incluye inputs, outputs, objetivos y una serie de procesos.

Conflictos en las relaciones Estado-sociedad: emergen en la interacción entre ciudadanos(as) y organizaciones sociales con la institucionalidad estatal. Esta es una realidad de suyo conflictiva, pues siempre hay una situación de reclamo y presión desde la sociedad sobre el Estado. La magnitud, vigencia y tipo de conflictos generados en el marco Estado-sociedad, están relacionados con la capacidad que tenga el Estado de garantizar los derechos que ofrece a todos(as) los(as) integrantes de la sociedad y a la capacidad de incluir intereses específicos de los colectivos sociales en la agenda pública. Los conflictos de esta categoría surgen alrededor de tres vínculos constitutivos de la relación: el vínculo funcional -qué hace el Estado y qué hace la sociedad (los particulares)-, es decir, la ‘división del trabajo’ entre Estado y sociedad; el vínculo material, es decir, la distribución del excedente social entre el Estado y la sociedad, cómo se reparte la riqueza y quién aporta qué recursos entre los distintos niveles de gobierno, las distintas localidades o partes del territorio urbano y las diversas clases sociales; y el vínculo de la autoridad y el poder: la distribución de poder entre el Estado y la sociedad, lo que equivale a qué manda y qué controla el Estado y sobre qué manda y qué controla la sociedad. Conflictos en las alteraciones que genera la parainstitucionalidad: se dan en el accionar de organizaciones ilegales que actúan en contra o paralelamente al Estado para disputarle y suplantar su poder en el territorio. Además de las posibles derivaciones o manifestaciones de violencia que pueda implicar, se trata de un proceso de apropiación y ejercicio del poder; una forma de dominación o poder absoluto soportada y reproducida gracias a las fisuras que deja el Estado en su acción sobre el territorio. Muchos de esos resquicios aparecen asociados a la inequidad y al desorden del desarrollo económico en el territorio. Estos conflictos impactan y distorsionan. en mayor o menor proporción. el sistema político, la administración del Estado, la organización social y el desarrollo económico. Las mafias o grupos de criminalidad organizada a veces actúan en este ámbito. Conflictos en las relaciones entre grupos y actores sociales: aparecen en las relaciones entre diferentes grupos de actores sociales. Entre ellos, es posible identificar conflictividades vecinales o comunitarias (pandilla, barras bravas, problemas intrafamiliares o en el entorno escolar), conflictividades asociadas a transacciones y tráficos (en torno al expendio de licor y o de drogas, al comercio de personas, de armas, de contrabando); conflictividades asociadas a sitios de concentración de actividad comercial (extorsiones, agiotismos, delincuencia común, ruidos, problemas con vendedores ambulantes, en torno a plazas de mercado); conflictividades asociadas a la exclusión social y la intolerancia (problemas étnicos, inmigraciones, niños en la calle, personas sin domicilio fijo, intolerancia frente al sector LGBT o frente a jóvenes). Lesbianas, gays, bisexuales y transgeneristas

Elementos para el análisis de los conflictos territoriales Determinar una problemática en términos de conflictividad implica reconocer los conflictos existentes en la relación formal o informal de actores. Es necesario reconocer las condiciones objetivas o subjetivas que definen el conflicto, la relación no armónica, la disfunción o la contradicción. La Esap y la Fundación Buen Gobierno (2004) proponen un grupo de condiciones para reconocerla (ver Cuadro 1).

Cuadro 1 Condiciones para reconocer la conflictividad Condiciones objetivas

Condiciones subjetivas

Conocimiento consciente de los otros actores estratégicos.

Percepción del ‘otro’ o de los ‘otros’ como contrarios o contrapartes.

Objetos que interesan a los diferentes actores.

Percepción de objetos de interés común como indivisibles o de acceso excluyente.

Movilización simultánea (en el tiempo) y sobre el mismo espacio social, hacia los objetos de interés.

Percepción de movilización de la parte contraria hacia el objetivo de interés común como amenazas a propias pretensiones.

Emprendimiento de acciones tendientes a limitar, neutralizar o eliminar opciones de acceso del ‘otro’ hacia objetos de interés común.

Desconfianza en gestos o propuestas del ‘otro’.

Enfrentamiento y respuesta concreta a acciones emprendidas por otro actor para limitar, neutralizar o eliminar sus opciones de acceso al objeto de interés.

Sentimiento de hostilidad o menosprecio hacia acción de otros actores.

Modificaciones concretas de las circunstancias iniciales como consecuente de acciones del ‘otro’.

Sentimiento de afectación por las acciones del ‘otro’

Modificación de las circunstancias iniciales del ‘otro’ por medio de acciones propias.

Estímulo gracias a los ‘problemas’ causados al ‘otro’.

Un procedimiento para reconocer la conflictividad puede partir de criterios como los del cuadro anterior; sin embargo, otros tres elementos resultan importantes para la caracterización del conflicto: su expresión territorial, cómo afecta a los flujos y dinámicas sociales y la afectación a los procesos de toma de decisiones. Por ello, una vez identificados los conflictos es preciso caracterizarlos. El trabajo realizado por Esap y la Fundación Buen Gobierno (2004) propone una serie de variables (ver Cuadro 2) para atender en la caracterización de los conflictos de diferentes tipos que pueden afectar el territorio y el espacio público.

Adaptado de Esap & Fundación Buen Gobierno, 2004.

Cuadro 2 Elementos de la matriz para la caracterización de conflictos y de sus factores de manejo

Elementos

Definición

Dimensión

Indica qué fuente de conflictividad es abarcada en el análisis.

Planos de relación

Muestran en relación a qué campos gruesos de problemática serán suscritas las conflictividades que abarcará cada dimensión.

Factores de problemática

Desagregan e identifican los puntos nodales que dan origen a las ‘áreas de problemática’ en cada dimensión.

Áreas de problemática

Están referidas a marcos, en los que suceden las situaciones de problemática de cada dimensión.

Situaciones problemáticas

Señalan mecanismos, redes, sistemas, condiciones, niveles , circunstancias o patrones que generan las conflictividades a ser tratadas en cada dimensión.

Problemas concretos

Especifican y listan los hechos anómalos, disfuncionales y contradictorios que surgen de las situaciones problemáticas.

Agentes y agencias afectados

Identifican los actores o sujetos (sociales, económicos o institucionales) involucrados en cada problema, ya concretamente definido.

Conflictos definidos

Son aquellas situaciones posibles de asumir como conflictos, las que se sustraen del universo de ‘problemas concretos’.

Caracterización de conflictos

Organizan los conflictos por períodos históricos apropiados para el análisis; establecen y califican frecuencia (aislado, esporádico, recurrente, permanente); localización (focal, local, regional, nacional); medios de expresión (violencia física, acciones de presión sin fuerza física, mediación institucional, mixtos); énfasis de impacto (económico, social, político, de seguridad ciudadana, seguridad nacional y/o defensa, mixto) cobertura del impacto territorial (local, distrital, regional y nacional)e intensidad (baja, media baja, media, media alta, alta)de cada conflicto. Permiten observar evolución y tendencia.

Factores de manejo

Reconocen los elementos de los cuales depende el manejo de cada uno de los conflictos identificados dentro de cada dimensión.

Acceso a los factores de manejo

Califican la capacidad de acceso de cada instancia territorial a los factores determinantes para el manejo de cada conflicto. Este ítem considera los niveles municipal, distrital, departamental y nacional, así como tres grados: bajo, mediano, alto.

Utilizados por Esap & Fundación Buen Gobierno (2004) en análisis de conflictividad territorial en Colombia.

Para caracterizar los conflictos sociales en la ciudad propiamente dicha, también será útil tener en cuenta los planteamientos de Unda (2004) quien insiste en que pueden responder a diferentes territorialidades, desde locales hasta globales. Una mirada general a ellos permite identificar diversos tipos de actores presentes en los conflictos:

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Actores urbanos (locales) en conflictos locales (urbanos). Actores urbanos en conflictos nacionales. Actores no urbanos en conflictos nacionales, dentro de escenarios urbanos. Confluencia de actores urbanos y no urbanos en conflictos nacionales dentro de escenarios urbanos. Actores no urbanos en escenarios urbanos, con relación a conflictos que no tienen origen en las ciudades.

A esta tipología tentativa es posible agregar la categoría de ‘actores no urbanos en conflictos locales’, así como la combinación de algunas de ellas.

3.2 De las intervenciones en el entorno urbano, en búsqueda de manejar conflictividades sociales y prevenir la delincuencia La intervención en el espacio público para manejar conflictividades sociales y prevenir la inseguridad suele sustentarse en las teorías de la decisión racional y de las actividades rutinarias. Los trabajos de la prevención situacional y de Crime Prevention Trough Environmental Design (CPTED) en América Latina, impulsados por el CPTED-Región de Chile , y los trabajos de Macarena Rau (2004) introducen elementos teóricos en esta perspectiva. Por otra parte, las intervenciones conocidas en ciudades como Bogotá y Medellín, implican evidencia que permite establecer avances y retos en dichas relaciones. Según Crawford (1998), la teoría de la decisión racional aplicada al análisis de la inseguridad y el crimen supone abordarlos como procesos voluntarios, sustentados en una decisión racional por parte de los ofensores. En general, considera que las decisiones son tomadas tras hacer un balance costo-beneficio, y un cálculo del riesgo por parte del decisor, según sean sus objetivos y ganancias esperadas, y teniendo en cuenta el esfuerzo requerido. De esta manera, si hubiera actores racionales en un conflicto social o en un delito, intervenir en el entorno de dicho conflicto social o de dicho proceso delictivo podría incidir en disuadir el comportamiento conflictivo y delictivo del actor.

Ver www.cpted.cl.

Desde la perspectiva de la teoría de actividades rutinarias, el espacio urbano aparece como el telón de fondo, sumada la falta de vigilancia, al que concurren víctimas y agresores potenciales dispuestos a cometer un delito. Si la rutina en un espacio público incorpora la presencia constante de ciudadanos(as), esto constituye un elemento de ‘vigilancia natural’ como la denominan los expertos de la teoría del CPTED. Nelson, por ejemplo, (1986, 1995) propone la noción de ‘guardián’ o ‘vigía’ que puede, con su sola presencia, inhibir la ocurrencia del crimen. Trabajos como los de Balkin & Houlden (1983) sugieren que la presencia de funcionarios uniformados en la calle inhibe el delito y, adicionalmente, evita la percepción de inseguridad. En este caso, la teoría de las actividades rutinarias puede servir como explicación complementaria. Otras perspectivas prefieren hablar de la apropiación del espacio público por parte de la ciudadanía como elemento disuasivo de delitos y conflictividades sociales. Por ejemplo, en la principal vía comercial de Bogotá, -la Carrera Séptima- ha sido desarrollado “el septimazo”, que consiste en que la calle es cerrada a la circulación de automóviles y el comercio permanece abierto hasta tarde en la noche. La calle es, literalmente, ‘tomada’ por miles de ciudadanos(as) los que son entretenidos, además, por la intervención de artistas. La evidencia ha mostrado que, pese a la gran concurrencia de personas, durante los “septimazos” disminuye fuertemente el pequeño robo callejero, en una zona reputada por este delito. Una motivación posible para desarrollar esta actividad ha sido facilitar e inducir la toma del espacio público por parte de los(as) ciudadanos(as). En la lógica de Felson, podría significar un aumento de la vigilancia ciudadana sobre este espacio y la disuasión sobre posibles agresores. En otra lógica, lo que se estaría desarrollando es un esquema de convivencia y cultura ciudadana que disuade a los(as) delincuentes. Cuando la teoría de las actividades rutinarias aborda el entorno o el sitio de ocurrencia del delito como una de las variables fundamentales, también introduce mayor interés por los atributos espaciales y situacionales del delito. De ahí que varios autores hayan propuesto vínculos entre la teoría de decisión racional y la de actividades rutinarias. A partir de esto, la relación entre espacios, diseño, arquitectura, urbanismo, medio ambiente y delito aparece como un tema de interés.

Las dos teorías analizadas conciben al delito como un aspecto ‘normal’, que forma parte de las rutinas de la vida social contemporánea. Por ello Garland (1996) ve el crimen como un riesgo que puede ser calculado, prevenido o controlado y no como una patología moral. Esta aproximación no está alejada de múltiples reflexiones teóricas e investigaciones en ciencias sociales que abordan la conflictividad social como un elemento sinequanon de las dinámicas sociales, inherente a la estructuración de las sociedades (Coser, 1956; Freund, 1983). Esta perspectiva hace posible cruzar claramente el análisis del delito con el de las conflictividades sociales, como intenta este texto.

Los problemas del desplazamiento de conflictos y delitos Las intervenciones en el espacio público para manejar conflictos sociales o prevenir delitos, pueden adolecer de un efecto de desplazamiento. Son fenómenos espacio-temporales que se pueden presentar al intervenir un sitio en la búsqueda de disminuir la oportunidad de ocurrencia delictiva. En este caso, es inhibido un determinado delito, pero el fenómeno se desplaza a un contexto más favorable. De hecho, esta es una de las críticas más frecuentes a las intervenciones de la prevención situacional del crimen. El efecto de desplazamiento puede tomar diferentes formas, incluso a veces de manera simultánea:

• • • • •

Espacial: los mismos conflictos o delitos ocurren en sitios diferentes luego de la intervención. Temporal: los mismos conflictos o delitos afectan a las mismas personas o las mismas víctimas a otra hora. Táctico: cambia el modus operandi del delito o la dinámica del conflicto. Sólo hay mutación. Cambio de blanco: en el caso de delitos, el mismo fenómeno se traslada a otro blanco. Tipo de crimen: los mismos ofensores realizan cambios en la naturaleza de la actividad delictiva .

El análisis espacial de algunos delitos de alta ocurrencia en Bogotá ha demostrado algunos de estos fenómenos de desplazamiento. El trabajo de Moreno (2005) sobre el impacto del Transmilenio en la situación criminal de la Avenida Caracas y sus vecindades muestra que, en el período 1999-2002, hubo cambios significativos en el comportamiento de delitos como el atraco a establecimientos comerciales (-78,2%), atraco a personas (-90,4%), homicidios (-95,2%), hurto de vehículos (-87,1%), robo a establecimientos comerciales (-85,3%), robo a personas (-87,9%), robo a residencias (-82,5%) y en el crimen agregado (-86,3%). Si bien esta intervención urbanística per

Categorías inspiradas en Reppeto (1976) y Hakim & Rengert (1981). Sistema de buses articulados de Bogotá.

mitió este resultado sobre esta avenida, las cifras de los mismos delitos mostraron aumentos significativos para el mismo período analizado en la Carrera 13, vía paralela a la intervenida. Otro de los hitos urbanísticos de Bogotá ha sido la construcción del parque Tercer Milenio en el centro de la ciudad (ver fotografías), zona urbanísticamente muy deteriorada en la cual se habían concentrado expendios de estupefacientes y una gran cantidad de actividades delictivas, incluido el homicidio. El análisis de la concentración del homicidio antes y después sugiere un efecto de desplazamiento de esta actividad delictiva hacia otros sitios alrededor de esta zona, antiguamente denominada El Cartucho (ver mapas antes y después). Por lo demás, el parque Tercer Milenio aún dista mucho (en 2008) de haber sido apropiado por la ciudadanía y de estar acompañado de un proceso de convivencia y cultura ciudadana.

Secuencia temporal de intervenciones de la operación Parque Tercer Milenio (2003-2005). (Alcaldía Mayor de Bogotá)

Mapa 1 Concentración de homicidios en zonas del centro de Bogotá antes y después de la operación urbanística Parque Tercer Milenio

Sitio Parque Tercer Milenio

Homicidios en localidades del centro Concentración por densidad 1999

Homicidios en localidades del centro Concentración por densidad 2005

Fuente: SUIVD-Sistema Unificado de Información sobre Violencias y Delincuencias de Bogotá.

En cuanto a los desplazamientos de tipo táctico o criminal, en Bogotá el hurto a bancos prácticamente ha desaparecido. Sin embargo, y frente al aumento de la seguridad de las entidades bancarias, los grupos delictuales que antes se dedicaban a esta práctica orientaron su acción hacia las personas que retiran dinero en los bancos, haciendo seguimientos a sus víctimas, en lo que en Colombia se ha denominado informalmente ‘fleteo’.

Espacios urbanos apropiados vs espacios urbanos aislados Los trabajos de Jacobs (1962) ya habían mostrado cómo en el urbanismo estadounidense de los años sesenta algunos proyectos presentaban problemas como el aislamiento, que podían llegar a generar temor. A partir de sus análisis empíricos esta autora ha propuesto que, a más combinación de usos del suelo que introduzcan una cierta dinámica en el territorio urbano, más fácilmente los(as) residentes podrán observar lo que pasa en su entorno e integrarse al mismo, teniendo en cuenta tres ideas:

• • •

Una clara demarcación entre los espacios públicos y privados. La existencia de ‘ojos en la calle’ que miren lo que ocurre y que pertenezcan a los(as) propietarios(as) naturales del espacio público. Un uso y apropiación constante del espacio público.

Jacobs apunta al desarrollo de una apropiación del espacio público como, en última instancia, la base de la convivencia social: “Una buena comunidad en las calles

maneja un maravilloso balance entre la determinación de las personas de tener privacidad esencial y sus deseos simultáneos de diferentes grados de contacto. Este balance se da por pequeños detalles físicos manejados sensiblemente, practicados y aceptados tan normalmente que se dan por garantizados”. (Jacobs, 1962). El ejemplo del “septimazo” en Bogotá también sirve para ilustrar esta perspectiva. Ahora bien, es cierto que el mecanismo de vigilancia natural solo no basta para hacer seguros los espacios públicos como lo sugieren Linden (1997) y Ramsey (1982). Sin embargo, la evidencia muestra que la falta de este elemento en el diseño urbanístico y arquitectónico sí puede contribuir a situaciones de incivilidad, como ocurre en las soluciones de vivienda de interés social francesas (‘cités’) donde, además de otros problemas de índole social y de integración de comunidades principalmente de emigrantes, han ocurrido en fenómenos críticos de violencia urbana los últimos años.

Intervención en el espacio urbano para mejorar la convivencia y disminuir la conflictividad social El(la) ciudadano(a) apropiado(a) del espacio público desarrolla una propensión a la convivencia y al manejo de los conflictos sociales. La evidencia en Medellín así lo deja entrever. Desde 2004, esta ciudad colombiana ha sido objeto de grandes intervenciones urbanísticas en zonas marginales, que incluyen infraestructura pública moderna y estéticamente de gran factura, que han sido parte de los Proyectos Urbanos Integrales (PUI) y que han contribuido a construir nuevas condiciones de convivencia y de autoestima en comunidades que, históricamente, habían sido dejadas de lado del desarrollo de la ciudad. En esas zonas intervenidas, las cifras de la violencia habían contribuido años atrás a hacer de ésta una de las ciudades más violentas del mundo. En este período, y en la comuna nororiental de Medellín, han sido desarrolladas grandes intervenciones urbanísticas, que incluyen un sistema de transporte público por cable, así como una gran biblioteca diseñada por un afamado arquitecto internacional y numerosos paseos peatonales y parques (ver fotos).

Parque de la Paz y la Cultura, contiguo a la estación Andalucía del Metrocable. Assesment of Safety and Security Issues in Slum Upgrading Initiatives, MedellinCase Study.

Estas intervenciones urbanas y de recuperación del espacio público son piezas clave de un gran proyecto urbanístico integral que ha contribuido, en conjunto con una serie de acciones sociales y económicas, a mejorar la calidad de vida de los(as) habitantes pobres de la zona, aumentar los niveles de pertenencia y convivencia y disminuir la violencia10.

Ver http://www.edu.gov.co/macro.php?cod=3

Recuperación urbanística del corredor de torres del Metrocable: paseo urbano Andalucía calle 107. Assesment of Safety and Security Issues in Slum Upgrading Initiatives, Medellin-Case Study.

Recuperación urbanística Paseo calle 106. Assesment of Safety and Security Issues in Slum Upgrading Initiatives, Medellin-Case Study.

En la misma zona nororiental de Medellín, la experiencia de consolidación habitacional en Juan Bobo11 (ver foto) consistió en un programa de mejoramiento integral que consideró actividades de estabilización y recuperación ambiental de la microcuenca, reposición de redes de servicios públicos, adecuación de espacios públicos, equipamiento comunitario, reasentamiento en viviendas nuevas en el mismo sitio y legalización de viviendas. En su formulación, este proyecto partió de un ejercicio de planeación participativa con la comunidad (ver foto), en que fueron identificados criterios de diseño espacial que contribuyeron a incluir la prevención del delito. Por ejemplo, la comunidad planteó que toda calle debía tener entrada y salida pues los callejones sin salida facilitan la concentración de actividades de consumo de droga y generan temor entre los(as) habitantes. Proyecto de consolidación habitacional sector Juan Bobo, Igualmente, los habitantes del sector Comuna Nororiental de Medellín. Assesment of Safety and recomendaron que las fachadas de las Security Issues in Slum Upgrading Initiatives, Medellin-Case Study. viviendas recuperadas debían ser continuas, y evitar espacios y resquicios entre las casas. Con esto fueron evitadas las esquinas o lugares que indujeran a transeúntes inciviles a utilizar esos espacios como baños públicos, situación que genera incomodidad, malos olores, no facilita la apropiación del sitio por parte de los(as) habitantes y cuando habían ocurrido contribuían a que en esta comunidad aumentara la percepción de inseguridad. 11

Pequeño barrio marginal e ilegal de este sector.

Participación ciudadana en la planeación del proyecto de consolidación habitacional del sector de Juan Bobo: a la izquierda, asamblea comunitaria y a la derecha, Taller de ‘Imaginarios’ (foto de www.edu.gov.co).

3.3 ¿Intervenir el espacio urbano para manejar los conflictos y prevenir el delito? ¿Intervenir el espacio urbano para manejar los conflictos y prevenir el delito? La respuesta es sí. Pero con matices. La teoría y la evidencia muestran que hay posibilidad de obtener buenos resultados; sin embargo, la teoría no explica todo completamente. Los conflictos sociales en la ciudad no se deben exclusivamente al entorno urbano. Ocurren en él. Entonces, habría que matizar: cuando las conflictividades sociales y los delitos no sólo ocurren en el espacio público sino que se deben, en buena parte, a las características o al diseño o al efecto del mismo, la intervención dará resultado. En caso contrario, no ocurrirá así. Y dado que las conflictividades sociales en la ciudad responden a diferentes tipologías y a distintos orígenes, incluso extra-urbanos, habrá que tener cuidado de no pretender solucionar un conflicto macro con la construcción de una biblioteca o de un puente, por ejemplo. Además, la evidencia muestra que no basta con tener la buena idea de intervenir el espacio urbano. Hay que hacerlo de modo físico, pero también socialmente. Y de manera integrada, como en el caso de los Proyectos Urbanos Integrales de Medellín. En caso contrario, lo que puede generarse es un efecto de desplazamiento, como demuestran los dos casos mencionados de Bogotá. También la evidencia expresa que es posible pasar de la teoría a la práctica en materia de participación ciudadana, como en el caso de Juan Bobo. Cuando hay participación en los proyectos de apropiación del espacio público, también hay más posibilidades de construir un sentido de apropiación. Incluso sin muchos recursos y con buena imaginación, como en el caso del “septimazo” en Bogotá. 76

Un comentario final: los ejemplos discutidos de manera somera permiten presentar la articulación entre intervención en el espacio público y manejo de las conflictividades sociales y prevención de la inseguridad en las ciudades de Bogotá y Medellín. De todas formas hay que decir que aún es necesario recurrir a evaluaciones profundas que permitan identificar mejor los mecanismos que explican dichas relaciones y el verdadero peso de las mismas en los resultados obtenidos. O, incluso, comprender por qué no han funcionado bien o han tenido efectos inesperados, cuando así haya ocurrido.

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CAPITULO

¿QuiÉn construye espacio público?

Conrado Fernández • Natalia Lizana Martín Torres • Franz Vanderschueren 79

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4.1 Los municipios Natalia Lizana Trabajadora Social • Programa de Seguridad Urbana Universidad Alberto Hurtado • Santiago de Chile A partir de los cambios en el espacio público en las ciudades contemporáneas, se vuelve relevante reflexionar sobre cuál es el rol del Estado en general y del municipio, en particular, en la puesta en marcha de una política urbana enfocada en la construcción de espacios públicos cohesionadores. Para ello es necesario considerar distintos elementos: el desarrollo de procesos de gestión urbana local, de participación de las organizaciones sociales y de la comunidad no organizada, junto con el empoderamiento de los distintos actores sociales y la obtención de prácticas sustentables e institucionalizadas.

El municipio y su rol en la gestión de los espacios públicos Desde la posición del Estado frente a los espacios públicos es adecuado definirse con una orientación local, ya que las instituciones locales poseen una mayor vinculación con los habitantes y organizaciones de un territorio determinado. En este sentido, el municipio es la instancia de gobierno que puede lograr una comunicación más directa y fluida con la comunidad, permitiendo la generación de confianza y posibilitando su incorporación en la resolución de los conflictos (Oviedo y Abogabir, 2000). De esta forma, las experiencias internacionales basadas en la prevención comunitaria y la participación -en cuanto estrategias para enfrentar los conflictos urbanoshan obtenido exitosos resultados (UN-Habitat, 2002). Dicho éxito está vinculado y se fundamenta, en gran medida, por su implementación a nivel local, considerando como base algunas características mínimas, como transparencia, responsabilidad y eficiencia. Sin dichos estándares mínimos, se ven comprometidas las condiciones de perdurabilidad de las políticas de prevención. Dentro de las características comunes de estas experiencias es posible mencionar los siguientes elementos claves. En primer lugar, que las autoridades locales asuman un rol de liderazgo, con la capacidad de difundir pedagógicamente una visión política que conduzca el proceso de intervención el cual, para ser efectivo, debe estar basado en un diagnóstico participativo de las necesidades locales. En este sentido, hay una clara división del trabajo con el gobierno nacional, que implica autonomía pero que no excluye la colaboración. Luego, desde la prevención comunitaria, se enfatiza el rol y la participación de los actores de la comunidad local en el diseño, implementación y evaluación de la política urbana. Dentro de este enfoque, los distintos actores políticos, sociales y 81

económicos son vistos como coproductores de seguridad, lo que implica reconocer, implícitamente, que el Estado no es el único en la definición e implementación de las políticas, ya que la construcción de seguridad es responsabilidad de todos los agentes del Estado, incluido el nivel local y también de las instituciones de la sociedad civil y el sector privado, junto con los habitantes involucrados. Además es preciso la existencia de una normativa flexible y orientadora, para que sea un instrumento adaptable a los contextos específicos, ya sea de nivel micro o macrosocial, y que contribuya a organizar la labor local, en vez de obstaculizarla. Otro aspecto relevante consiste en el carácter comunicativo de la política, que debe apuntar a dos focos principales: por un lado está la comunicación pedagógica, dirigida a la comunidad interna, directamente beneficiada por el proceso de intervención urbana y, por otro, la comunicación al resto de la sociedad, que busca influir en la política pública y sus enfoques. Por último, las iniciativas deben ser multisectoriales, lo que incluye la coordinación y disposición a cooperar de los distintos servicios locales, para generar resultados sinérgicos que enfrenten la complejidad de los conflictos urbanos y que perduren. Llevando a cabo iniciativas locales que cumplan con las características mencionadas será posible garantizar los derechos a la ciudad y a la seguridad. El primero considera la apropiación de los espacios públicos por todos(as); y el derecho a la seguridad presupone la aceptación de la diversidad, de la alteridad, y exige un proceso pedagógico para lograr la aceptación de las diferencias generacionales, de género, étnicas, de comportamiento sexual o religioso y, al mismo tiempo, modalidades de resolución de posibles conflictos en este espacio. Lo anterior supone generar los espacios públicos de encuentro adecuados a las necesidades legítimas de los distintos grupos que componen la ciudad, y establecer ciertas condiciones de protección que permitan relaciones civilizadas. Ello requiere construir y acordar formas de resolución de conflictos adecuadas a las demandas y necesidades de los grupos, a la vez que flexibles para adaptarse a los cambios que ocurren permanentemente en la dinámica citadina. El derecho a la seguridad implica la capacidad de vivir en un ambiente donde los derechos humanos son respetados. Por ejemplo, el derecho de los(as) jóvenes a tener espacios y poder manifestarse de formas propias o el derecho de minorías religiosas, étnicas o sexuales a tener lugares de reunión, de conmemoración o de fiesta propios. Lo dicho no significa la ausencia de conflictos, a veces violentos, sino más bien la capacidad de regularlos por medio de una educación colectiva permanente, de control social, y sobre todo, gracias a formas de prevención que permitan reducir las causas de la violencia y reeducar a quien está en situación de vulnerabilidad (Ruiz y Vanderschueren, 2007).

Un ejemplo de iniciativa interesante es la llevada a cabo por el Municipio de Rimac, en Lima, Perú. En ella, trabajando con grupos y compañías de teatro existentes en el barrio y por medio de la formación de monitores(as) de teatro fue propiciada la prevención en jóvenes de la violencia callejera (ver recuadro siguiente).

Recuadro 10 Rímac - Perú Teatro en Centro Histórico de Rimac Prevención comunitaria contra el pandillaje En un centro histórico muy deteriorado proliferan las pandillas ¿puede el teatro ayudar a los(as) jóvenes a utilizar de manera mejor el propio tiempo y el propio espacio? Lugar a intervenir y objetivo Es un centro histórico altamente deteriorado. En sus alrededores residen cerca de 4500 habitantes y acuden turistas, principalmente en las horas de luz natural. Debido a su condición de Distrito Antiguo que no ha sido renovado urbanamente, el Rímac enfrenta, desde tiempo atrás, graves procesos de hacinamiento, tugurización, deterioro habitacional, y del medio ambiente en general, sobre todo en la zona denominada Centro Histórico, siendo los más afectados los(as) niños(as), adolescentes y jóvenes. Los principales problemas sociales son el aumento del consumo y micro-comercialización de drogas y la proliferación de pandillas. El objetivo principal fue fortalecer la participación juvenil en espacios que promueven la prevención de la violencia y el fomento de la cultura de paz en el distrito.

Metodología de trabajo Por medio de actividades teatrales será favorecido el desarrollo de capacidades en esta población en el uso productivo de su tiempo y la participación activa en los espacios que la Municipalidad y otras instituciones les ofrecen. Para lograrlo fue formado un elenco artístico de adolescentes y jóvenes como promotores de la paz. Además los padres de familia fueron sensibilizados sobre la prevención de la violencia juvenil, propiciando que involucraran a sus hijos(as) en los diferentes espacios juveniles.

Impacto / Efecto deseado La promoción del arte y la cultura son alternativas de participación y socialización de niños(as), adolescentes y jóvenes, que fomentarán el desarrollo juvenil. El efecto deseado es prevenir problemas, en especial la incorporación de adolescentes y jóvenes a las pandillas.

Si bien es posible identificar en las experiencias sobre espacios públicos algunos elementos claves que dan cuenta de los procesos que permiten generar cohesión social, también es importante tener en cuenta ciertos elementos obstaculizadores. Dichas situaciones son comunes en los casos estudiados y deben ser sorteadas para obtener iniciativas participativas y eficaces. Entre ellos hay que considerar las limitaciones de las intervenciones de la administración local las que, frecuentemente, son realizadas con una perspectiva sectorialista o aislada, de acuerdo a las metas de cada sector/departamento, y sin tender hacia la complementariedad e intersectorialidad, lo que reduce el impacto de las acciones locales al no abarcar la complejidad de los conflictos urbanos. Esto genera descoordinaciones en la implementación de iniciativas en los espacios públicos desde los mismos departamentos del gobierno local, producto de restricciones político-administrativas, fragmentación de la estructura organizativa, falta de liderazgo y ausencia de una visión estratégica que no permite la transversalidad de la acción municipal. Esto es acentuado por la falta de equipos con formación técnica adecuada, inestabilidad en su interior debido a cambios permanentes, ambigüedad y confusión en los roles y funciones de cada organismo, que presentan una fuerte dependencia política del nivel nacional. En términos de la estructura municipal, aparece un modelo burocrático excesivamente orientado en los procedimientos, que no considera la relevancia de los productos en términos de gestión. A su vez es notoria una perspectiva ‘garantista’ de la administración pública, que asigna un rol protagónico al Estado, dejando al(la) ciudadano(a) en un segundo nivel. Por otra parte, la fase de evaluación de políticas en la agenda local tiende a ser confusa y ambivalente. Esto está vinculado al hecho de que el gobierno local suele asociar demasiado el grado de satisfacción de la ciudadanía en relación a una política pública con el resultado efectivo que se obtiene. “La cercanía gobierno-ciudadanos crea dificultades para diferenciar la aprobación ciudadana y el impacto de un programa municipal” (Cabrero, 2003 en De la Maza, Fernández y Navarro, 2004, p. 78). Así, es posible llevar a cabo una política urbana activa y participativa, en la medida que exista voluntad política para reconocer los elementos obstaculizadores antes mencionados y para trabajar en conjunto para subsanarlos, tanto al interior del municipio como con el resto de las instituciones y organizaciones locales.

Municipio y necesidad de una política participativa Desde el enfoque de coproducción de seguridad, una política urbana debería incentivar y fomentar la participación de la comunidad organizada y no organizada, considerándolas como actores fundamentales del proceso de diagnóstico 84

de los conflictos en los espacios públicos y planificación e implementación de las estrategias para enfrentarlos. Especialmente en el caso de los sectores excluidos, los(as) ciudadanos(as) “requieren de espacios que posibiliten su integración, encuentro e interrelación social, y tienen derecho a participar activamente en las decisiones que afectan la organización de su hábitat y la calidad de sus espacios públicos” (Segovia, O. 2007, p. 101). A partir de este trabajo conjunto se avanza en la construcción de confianza en la ciudadanía por medio de procesos que crean sinergias y resonancias en ella. “Los ciudadanos apoyan políticas públicas no tanto porque satisfagan sus intereses, sino por razones y emociones. Las apoyan simplemente porque las han entendido. Y entender da más derecho a vigilar y reclamar” (Mockus A. 2007, p. 120). Las sinergias referidas se traducen en el fortalecimiento del liderazgo y la capacidad de acción de las organizaciones sociales; el reforzamiento de la convivencia entre los(as) vecinos(as); aumento de la capacidad de lograr acuerdos entre actores locales y mayor autonomía de la comunidad en la gestión de sus problemas. Para que tales efectos tengan lugar, es necesario que los agentes implicados permanezcan y cumplan con los compromisos adquiridos (Segovia, O. 2007, p. 102). Lo anterior, en términos concretos, requiere de instrumentos normativos, informativos y de cooperación que permitan y promuevan el proceso participativo, tales como consejos y reglamentos de participación, y presupuestos participativos, entre otros (Borja, 2003). En el caso del diagnóstico participativo, este debe estar liderado por un equipo técnico proactivo, que considere el involucramiento y trabajo mancomunado entre participantes locales, para movilizar a los actores urbanos y construir comunidad, organizándola, generando así capacidades y empoderamiento. De esta forma será posible establecer un consenso inclusivo sobre las necesidades y prioridades de la comunidad de interés, los equipos del gobierno local y los propios vecinos. Así, las propuestas elaboradas estarán en sintonía socioeconómica y cultural con el contexto local, al considerar la identificación de los recursos locales económicos, sociales y simbólicos, respetando la normatividad y enmarcándose en las prioridades para planificar acciones inmediatas y de mediano y largo plazo. Desde el criterio de sustentabilidad de una política urbana participativa se requiere, en ese orden: “Fortalecer los espacios públicos como escenarios para el encuentro y la interacción (animación del lugar); comprometer a la ciudadanía en su gestión para asegurar su uso (capacitación de la comunidad); y articular a actores, acciones y recursos para optimizar la gestión (…)” (Segovia, O. 2007, p. 102). 85

En suma, mediante el empoderamiento, las organizaciones sociales y comunitarias junto con los(as) vecinos(as) no organizados se constituyen en aliados del gobierno local, en actores apropiados de los espacios públicos y, por ende, responsables de su seguridad. Una iniciativa que apunta en el sentido planteado es la desarrollada en Recife, Brasil. Según es posible apreciar en el video de profundización del proyecto (http:// www.urbal-espaciospúblicos.cl/2008/), parte de la formación y capacitación a jóvenes -incluidos(as) aquellos(as) en situación de calle- implica el diagnóstico y rediseño de los espacios públicos, para reevaluar el uso del territorio de modo más afín a sus necesidades.

Los desafíos de un enfoque de cohesión social desde el municipio Abordaremos los roles específicos que debería cumplir este organismo, y los principales desafíos que debe trabajar para dicho propósito, teniendo presente los elementos claves de las experiencias estudiadas y las dificultades que presenta la gestión municipal -como garante del derecho a la seguridad en la ciudad- para enfrentar adecuadamente la complejidad de los conflictos urbanos. En primer lugar, implica el desarrollo de capacidades de gobernanza, considerando las formas de relacionarse, consensuar, llegar a acuerdos e incorporar la mayor cantidad y a los más importantes actores que den sustentabilidad, respaldo y masa crítica a una política (Velásquez, 2006). Este proceso es crucial para que las iniciativas logren los resultados esperados y permanezcan. A su vez, tienen un carácter dinámico, donde las competencias y responsabilidades de las autoridades locales y de sus asociados en la gestión urbana se deben transformar para adaptarse a los cambios de los contextos locales (UN-Habitat, 2002), lo que permite la consolidación de prácticas democráticas y la construcción de una gobernanza estable en dichos espacios (Cabrero, 2003 en De la Maza, Fernández y Navarro, 2004, p. 61). Como motor de la estrategia local, el rol fundamental del municipio es tener la responsabilidad de proyectar una política que constituya un aporte a la cohesión social y a la calidad de vida, junto con la capacidad de articular dicha política con el conjunto del proyecto municipal. Debe promover una acción intersectorial, que enfrente la complejidad de los conflictos urbanos con iniciativas integrales llevadas a cabo por equipos multidisciplinarios, y con la participación de una diversidad de actores sociales y políticos. Por otra parte, la comunicación de los resultados de las iniciativas urbanas realizadas es clave para influir en las percepciones de los(as) habitantes de la ciudad, respecto de la seguridad en los espacios públicos. “Lo que piensan las personas y 86

su actitud hacia ella están moldeados en el tiempo por la información que corre de boca en boca y los reportajes de los medios de comunicación, entre otros factores. Cambiar estas actitudes y percepciones es un proceso que requiere una estrategia de comunicaciones que apoye los cambios y los sustente en el tiempo” (Manual Habitat, p. 106). Y es responsabilidad del municipio visibilizar los resultados de su gestión para potenciar el impacto de los logros alcanzados. El rol del municipio debe adecuarse a las características específicas de las realidades que se desarrollen en los distintos contextos urbanos. En este sentido, no existen métodos unívocos para enfrentar los conflictos urbanos. En el caso de la mayoría de las grandes ciudades europeas, las tensiones generadas por la convivencia entre distintas culturas están presentes. “El discurso sobre el derecho a la diferencia y el valor de la tolerancia es poco eficaz cuando la convivencia cotidiana en el territorio (el barrio, la calle, la entrada de la escalera) deviene una confrontación de intereses y comportamientos que aparecen como incompatibles” (Borja, J., 2003). En estos espacios frecuentemente surgen conflictos por el enfrentamiento cultural entre la población autóctona, que defiende sus derechos como ciudadanos nacionales y que no acepta las diferencias culturales y de intereses con la población inmigrante. Para el municipio es un desafío trabajar sobre problemas de convivencia entre grupos culturales muy distintos; sin embargo, mediante la participación como mecanismo fundamental es posible llegar a acuerdos sobre normas básicas de respeto, tolerancia y uso compartido del espacio, legitimando las necesidades e intereses de cada grupo. Lo relevante es estudiar la complejidad en cada caso, e identificar el choque de intereses de los grupos, para proponer respuestas que logren conciliar las diferencias culturales existentes y tender hacia una convivencia armónica y pacífica que sea resultado de un trabajo dialógico y educativo. En el caso específico de los problemas de convivencia a raíz de conflictos culturales e identitarios, el gobierno local posee la responsabilidad de “(…) hacer efectivo el derecho a la seguridad en la ciudad, es decir, el derecho a los espacios públicos protectores. Pero para todos. Sin exclusiones” (Borja, J., 2003: 28). Ello implica prestar servicios de carácter social, sanitario y educativo a la población inmigrante en el marco de una política clara y generosa de cuotas; de combate a las mafias que trafican con las personas; de reagrupamiento familiar y de acogida de refugiados(as) y asilados(as); de reclutamiento de funcionarios y agentes públicos de origen inmigrado y, principalmente, de regulación flexible de los(as) residentes. Esto se observa en el caso de la Unidad de Convivencia de la Guardia Urbana de Badalona, que mediante acciones dialógicas y educativas enfrenta los conflictos generados en los espacios públicos entre los(as) ciudadanos(as) autóctonos y las comunidades inmigrantes. 87

Por último, es necesario identificar determinados desafíos, presentes en las experiencias realizadas y prioritarios de abordar:

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Cooperación entre los distintos departamentos municipales y la pluralidad de actores de la sociedad civil, del sector económico y del mercado, así como del nivel nacional, para facilitar y conducir procesos urbanos inclusivos, que determinen cómo serán tomadas las decisiones políticas y elaboradas las normas sociales de convivencia democrática. Establecimiento de redes horizontales y construcción de consenso respecto de visiones compartidas sobre problemas, prioridades y estrategias a implementar para enfrentarlos. Estos acuerdos deben ser asumidos no sólo por el(la) líder(esa) local y su equipo técnico, sino también por los(as) socios(as) que tendrán un rol clave en la estrategia, incluidos(as) los(as)habitantes de la comunidad. Reconocimiento de la interdependencia entre los distintos actores involucrados y que generen compromisos entre la comunidad, el gobierno local y nacional, para que las iniciativas perduren. Funcionar bajo la lógica de complementariedad entre los distintos servicios locales. La política de prevención requiere un enfoque compartido y coherente con las demás políticas sociales, para abordar la multicausalidad de los conflictos urbanos e incorporar adecuadamente a los distintos grupos interesados. Sostenibilidad financiera. La experiencia internacional ha mostrado que uno de los riesgos mayores de las buenas prácticas es su abandono por falta de recursos financieros en tiempos reales. Los recursos humanos y económicos locales suelen ser insuficientes, por lo que es recomendable conseguir el apoyo del gobierno central y del sector privado, asegurando la existencia de financiamiento para todas las fases de implementación de las iniciativas y, gracias al cofinanciamiento, aumentar el nivel de compromiso, de interdependencia y mejorar el control de los gastos. Institucionalización de la participación y la prevención como lógicas de la gestión local. Es necesario incorporar reformas institucionales, políticas y legales a las capacidades y recursos locales, además de permanente capacitación, actualización, sistematización y evaluación de las experiencias realizadas.

Respecto del último punto, cabe recalcar que todos los esfuerzos realizados sólo tienen sentido si sus impactos son duraderos y se logran instalar en la cotidianeidad. Únicamente así podemos asegurar que éstos serán capaces de generar cambios y que los programas aplicados van a ser exitosos. “(…) En la práctica se trata de que tanto en el actuar de la comunidad como en el de los gobiernos locales los temas se incorporen como prioridades en sus ejes de acción, esquemas y prácticas organizacionales” (Manual de Hábitat, p. 102). Cuando los enfoques participativos

pasan del nivel de los proyectos al de las políticas, se toma conciencia de que “la participación sólo puede ser efectiva si incide en el cambio institucional” (Gaventa, 2003 en De la Maza, Fernández y Navarro, 2004, p. 90). La institucionalización es un proceso progresivo, que se desarrolla durante todas las etapas de la política, y cuyo objetivo es formar un equipo legitimado. capaz de monitorear todo el proceso, tanto a nivel político como técnico. En el plano político es relevante el apoyo de quienes toman decisiones a un alto nivel de los socios claves, para la inserción de la política urbana dentro del municipio. A su vez, el equipo técnico debe irse construyendo en un proceso que implica fundamentalmente la formación sistemática, el conocimiento de la realidad local y el aprendizaje sobre los resultados de las políticas implementadas (Manual Habitat, p. 33). En el proceso descrito es fundamental la visión de las autoridades y su rol en la coordinación de los actores, y su resultado es generar una mayor apropiación colectiva del espacio público de los barrios, donde “ambos se fortalecen y apoyan mutuamente –ciudadanos fuertes, concientes, responsables, activos y comprometidos, junto con gobiernos democráticos fuertes, incluyentes, abiertos, atentos, capaces de escuchar y dar respuestas” (Gaventa, 2003 en De la Maza, Fernández y Navarro, 2004: 91). A su vez, lo anterior aumenta la seguridad de los(as) habitantes. En la medida en que las autoridades locales, en conjunto con la comunidad, son aliados y trabajan coordinadamente respecto de los conflictos cotidianos, se potencian las capacidades de ambos para mejorar el tipo de uso y la convivencia en los espacios públicos. Esto genera un círculo virtuoso donde los espacios públicos se posicionan como instancias más inclusivas y democráticas.

4.2 La policía Conrado Joaquín Fernández Justes Superintendente Jefe de la Policía Local-Guardia Urbana de Badalona Cataluña- España

Un nuevo enfoque para una nueva sociedad: la proximidad estratégica La policía es uno de los actores destacados en el escenario de los espacios públicos y su relación con la seguridad y, en la actualidad, los cambios acaecidos en el uso de esos espacios por nuestras sociedades están planteando otros retos para su desempeño profesional. Han surgido nuevas demandas y nuevos desafíos que le obligan a revisar su papel como institución y le conducen a distintas proposiciones organizativas, a fin de no quedar obsoleta y poder ofrecer un servicio útil a una ciudadanía más exigente y rigurosa con las instituciones democráticas. Las formas policiales clásicas de abordar el trabajo en el territorio y en el espacio público han estado basadas en dos líneas de acción: un tratamiento puramente reactivo, soportado por unidades policiales capaces de intervenir rápidamente ante un conflicto y, en el mejor de los casos, un complemento de proximidad, con una base de despliegue exclusivamente comunitario, o ‘policía comunitaria’, tal como se teorizaba en los años 80 (Trojanowicz, R. y Bucqueroux, B ; 1.990). Pero, eso no es suficiente para dar respuesta a las necesidades actuales. La misión social de la policía puede seguir siendo la misma que hace algunos años -“alcanzar el mayor grado de cohesión de la población para obtener un nivel óptimo de calidad de vida”-, sin embargo las contingencias, y entre ellas específicamente la caracterización del entorno, han cambiado, por lo que se requieren nuevas fórmulas de operativización policial (Fernández, C.J. ; 2.008). Las variables de contingencia son factores externos que influyen de manera directa sobre las organizaciones y condicionan su forma de trabajar. Según su importancia, pueden terminar incidiendo en el diseño de las estructuras que las configuran (Mintzberg, H; 1.987). Algunas de estas variables jugarán un papel importante en la creación y caracterización de las unidades con que la policía se estructura en cada época. De modo especial, para la policía resultan contingentes algunas circunstancias externas a la propia fuerza, tales como la disposición económica de la administración pública que debe sostenerla; la edad de la organización y de sus integrantes; el sistema técnico con que trabaja; la legislación; el tamaño de la organización y, de manera determinante, el entorno donde desarrolla su principal actividad de forma preventiva: el espacio público.

Estas variables serán decisivas en el diseño y la construcción de sus estructuras, si es que la policía desea estar alineada con la demanda y la realidad de la sociedad. Si esperan alcanzar un alto rendimiento, los cuerpos policiales deben encontrar una consistencia entre ellas y la estructura que se configura con las diferentes unidades policiales (Fernández, C.J. ; 2.001). A las variables ya mencionadas, hay que añadir otra circunstancia de carácter esencial: la velocidad con la que se producen los cambios a nivel social en las últimas décadas. Este fenómeno condiciona a todas las organizaciones, tanto públicas como privadas, las que en todo momento deben ser consecuentes con la realidad y no mantener formulaciones que hayan quedado obsoletas. De lo contrario, unas pueden perder su utilidad social; y otras, desaparecer del mercado. Podemos concluir que en los albores del siglo XXI, espacio público y velocidad de cambio social son determinantes para construir con acierto también las estructuras de los cuerpos policiales. Las policías se encuentran con realidades muy dinámicas y con un entorno territorial que suele ser complejo y muy diversificado tanto en relación a sus características como a los problemas que en él surgen. Para dar respuesta a todas esas circunstancias, deben crear estructuras orgánicas integradas por muchas unidades, descentralizar los servicios y, especialmente, estudiar el criterio con el cual se han de crear estas unidades. Por consiguiente, está obligada a replantear su posicionamiento territorial. La disyuntiva clásica era entre el control del territorio o el control de la población; es decir, si con la esperanza de garantizar la seguridad en el espacio público había que dividir el territorio en segmentos y asignarles policías o determinar poblaciones de riesgo a las que era necesario controlar. La perspectiva actual, basada en el modelo de ‘proximidad estratégica’, introduce una nueva visión, sustentada en las necesidades del ciudadano-cliente y en los problemas que le afectan allí donde se encuentra, y según cada rol o papel que debe ejecutar en cada momento. Un ejemplo de esto es la intervención de la Unidad de Convivencia Urbana de Badalona en la Plaza Antonio Machado, como muestra el siguiente recuadro.

Recuadro 11 Badalona, España Proyecto Plaza Antonio Machado La mediación comunitaria y el rol de la policía de proximidad Gitanos, inmigrantes y antiguos habitantes viven codo a codo en un barrio periférico muy denso y la plaza se transforma en el foco de conflicto: ¿puede la Guardia Urbana ser la mediadora?

Lugar a intervenir y objetivo Importante espacio público ubicado entre dos barrios principales (barrios de la Salut i Llefià, con alrededor de 64.500 habitantes), a él acuden personas de origen rumano-gitano, que han convertido esta plaza en su lugar de concentración, donde saben que habitualmente hay otros compatriotas. Del mismo modo, un grupo reducido de jóvenes desempleados, de origen nacional, ha ubicado en esta plaza su lugar de encuentro. Debido a la presencia de estos nuevos sujetos, ha habido un abandono del lugar por parte de las personas jubiladas autóctonas, que vieron cómo la plaza “de toda la vida” era ocupada por extranjeros que no seguían las mismas “pautas culturales“. La falta de comunicación, o bien la necesidad de intermediación en la resolución del problema, llevó a la convocatoria de manifestaciones populares por la disputa del terreno público. Entre los grupos de jóvenes también se han producido encontronazos por la disputa del uso y ocupación de los espacios públicos, ya sean de carácter abierto -como las plazas-, o bien cerrado, como el centro juvenil del barrio, o las mismas entidades cívicas que ofrecen espacios de promoción en sus instalaciones. El principal objetivo está orientado a la resolución pacifica de los conflictos entre la población autóctona y la inmigrante.

Metodología de trabajo En una primera fase, y para calmar los ánimos, fue oportuna la presencia de personal de la Guardia Urbana uniformada. La problemática estaba centraba en la existencia de personas de origen rumano, de etnia gitana, con importantes limitaciones económicas y de comunicación verbal. Al vivir próximos, centraron su punto de reunión en la plaza Antonio Machado, dado que la configuración del territorio no permite otro lugar. En una segunda fase, se observó que el foco de los conflictos se originaba en las viviendas de las personas extranjeras. Fue efectuado un trabajo en ellas respecto a civismo, higiene y sanidad, así como a normas básicas de comportamiento, las que dieron fruto.

La tercera fase permitió que los residentes locales volvieran a la plaza y entendieran que deben compartirla con los(as) inmigrantes.

Impacto / Efecto deseado Este proyecto intenta, en primer lugar, establecer una forma de resolución pacifica de conflictos comunitarios entre la población autóctona y la inmigrante. En ese proceso, el objetivo es que ambas partes se reconozcan como vecinos o grupos que deben convivir armónicamente, con derechos y responsabilidades en las acciones y conductas que desarrollen. En este sentido, se ha intentado romper con aquellas barreras que no permiten hacer una comunidad de todos(as), caracterizada por su cohesión social.

Tradicionalmente, la estructura de los cuerpos policiales se agrupaba sobre la base de las habilidades técnicas policiales y, en ocasiones, en torno a los procesos internos. También eran seguidos criterios geográficos, de tiempo o de lugar, siendo estos últimos los utilizados principalmente en el despliegue territorial. El problema fue enfocado, también, pensando en los individuos que ocupaban el espacio. En Nueva York, esta distribución fue propuesta como una estructuración pragmática, que buscaba ir directamente al núcleo del problema, y donde lo central no era una asignación de territorio, sino una asignación de población molesta que había que desterrar. El resultado fue más bien poco acertado, discriminatorio, y apartado de la resolución del auténtico problema. Por lo demás, lo que se persigue no es la exclusión, si no la inclusión. Por ello, en modo alguno podemos concluir que esas propuestas contribuyeran al verdadero objetivo de la cohesión social. Al pensar ahora en términos de cliente y en espacio público, si quiere ser eficiente la policía debe alterar estos criterios y pensar en estructuras capaces de responder a los problemas que estos(as) ciudadanos(as) van a encontrar en ese espacio público (Goldstein, H. 1.990), teniendo en cuenta que la mutación de los problemas se producirá con gran velocidad. Resulta una buena estrategia establecer unidades básicas que atienden problemas concretos o programas de trabajo determinados para, ante problemas concretos y cercanos, conseguir reacciones más rápidas, más riqueza de respuesta y un mayor estímulo profesional, ya que permiten la incorporación de más cerebros en la toma de decisiones y favorecen la creatividad y el desarrollo de las personas más inteligentes y creativas de la organización. En un contexto profesionalizado, posibilita a los agentes poner en funcionamiento, de manera motivadora, sus habilidades y capacidades profesionales. Hoy cuando, por el contrario, se insiste en mantener un despliegue territorial exclusivamente con unidades divididas en diferentes zonas, los resultados están siendo más pobres que en otros momentos, por diferentes circunstancias y por las variables de contingencia anteriormente mencionadas, que aparecen como factores

determinantes de esta disminución de la eficiencia policial. De ellas, y de manera especial, hay que destacar dos: las dificultades económicas de la administración pública para mantener un número de efectivos policiales suficiente, a fin de sostener el despliegue territorial necesario con aquel diseño, y en segundo lugar un uso diferente del espacio público, que ahora no facilita como antes la proximidad de los(as) agentes policiales con los(as) ciudadanos(as) y no garantiza que los(as) agentes estén siempre donde de verdad el ciudadano(a) siente que los(as) necesita. Un ejemplo de adaptación a esta nueva perspectiva es la policía local – Guardia Urbana de la ciudad catalana de Badalona. Sobre la base de un modelo organizativo denominado por esta organización como ‘proximidad estratégica’, este cuerpo policial se estructura de forma diferente a la clásica, de manera flexible y adaptativa en el territorio. Además de mantener algunas de las unidades tradicionales, que patrullan los barrios en automóviles, la policía local de Badalona reinterpreta su presencia para el trabajo en el territorio y plantea una estrategia consistente en configurar las unidades en relación con los problemas que en cada caso son detectados. Las nuevas unidades realizan un trabajo denominado de ‘microespecialidad’ sobre la base del conocimiento profesional y la indagación ingeniosa de soluciones para cada problema planteado, buscando calidad y buenas prácticas (Fernández, C.J.; 2.008). Si el único cambio operado fuera la forma de estructuración, podíamos quedarnos con una visión estrecha para afrontar las soluciones deseadas. La nueva estructura ha de facilitar la orientación del trabajo o servicio prestado hacia el problema específico; pero por sí sola es insuficiente. Debe, por tanto, incorporar una visión estratégica y un trabajo táctico para abordar su acción. Como el objetivo policial es resolver de manera eficiente el problema, debe hacer un seguimiento de él, hasta que su minoración o finalización permitan decir que la cohesión social y la calidad de vida están garantizadas en un espacio público que, antes de la intervención, estaba deteriorado. Es el método de trabajo de las unidades lo que diferencia las respuestas finales de los resultados clásicos. El fundamento del resultado final radica en la incorporación de presupuestos tácticos y de estrategias a medio plazo de resolución de problemas, planteadas al interior de las unidades. Los(as) agentes siguen una secuencia operativa basada en diferentes fases: detección del problema y determinación de su magnitud, estimación de recursos necesarios para afrontarlo y, finalmente, determinación estratégica y tácticas para encontrar una solución. El resultado esperado debe ser siempre la finalización del problema y no está contemplado como resultado final su traspaso a otro servicio, institución o departamento. Se exige así un seguimiento determinante, que debe comprender una situación inicial y una situación final resultante. Los policías no tienen, necesariamente,

soluciones o competencias para la complejidad de las situaciones que produce el problema, y se suele decir que la policía no es siempre una institución finalista, si no una derivadora; pero han de ser capaces de dinamizar, o articular, la implicación de los que sí las tienen, a fin de alcanzar el resultado final. La apertura a la participación de los implicados y de otros posibles actores es determinante. Los principios de transparencia, prevención y proactividad son contemplados como elementos básicos de la intervención. Los(as) policías deben facilitar soluciones, buscar arreglos, acuerdos o aproximaciones que puedan aceptar las partes implicadas y, en última instancia, intervenir coactivamente si la situación lo requiere. En ocasiones, los mecanismos que permiten la solución se consiguen por medio del ‘partenariado’ (ver apartado sub siguiente) dirigido; en otras, proceden acciones informativas e incluso formativas o educativas. El abanico de soluciones que pueden administrar es amplio, tanto como el de los recursos posibles de obtener de su propia acción o de la intervención de otras instituciones. En definitiva, se trata de incorporar todo tipo de fórmulas válidas para facilitar la resolución de los conflictos y restablecer la cohesión en los espacios públicos, la convivencia y la tranquilidad vecinal. Un ejemplo del trabajo de la Guardia Urbana de Badalona basado en este modelo de intervención, es el mencionado de la Plaza de Antonio Machado, situada en el barrio de la Salud. Remodelada y mejorada substancialmente, este lugar acabó generando un problema de gran relevancia social por la aparición de otro nuevo fenómeno, el de la migración. La paradoja consiste en que una plaza remodelada y recuperada no acaba produciendo la calidad de vida esperada por los(as) vecinos(as) debido a que, pese a mantener una sensación de propiedad sobre dicho espacio, lo han abandonado. Los(as) recién llegados(as), por su parte, necesitan utilizarlo para huir del hacinamiento en que se hallan en sus viviendas. La convivencia resulta complicada al contraponerse modos de vida y costumbres diferentes y, rápidamente, se produce un rechazo social hacia los(as) nuevos(as) usuarios(as) que se manifiesta en forma de demanda a la policía de la que se requiere que actúe de manera autoritaria y ‘contundente’ contra ellos. Lo que los vecinos más antiguos piden es que la policía se una con ellos, como parte requeriente, en contra de los nuevos. La policía detecta que lo que ocurre en la plaza es reflejo de lo que sucede en el seno de las comunidades vecinales, por lo que es necesario un tratamiento integral del problema. En un sistema democrático clásico, la policía habría manifestado su incapacidad de dar respuesta al problema, o habría señalado su falta de competencias para realizar una intervención, al no encontrarse frente a ilícitos penales u otro tipo de infracciones. Los(as) ciudadanos(as) demandantes habrían interpretado que la policía les abandonaba o no les escuchaba. Los responsables políticos de la poli-

cía habrían sufrido, en primer lugar, la presión de esos ciudadanos en torno a una demanda de servicio policial y, después, su incomprensión porque los vecinos se habrían sentido mal atendidos o considerarían que su actuación para encontrar una solución era un auténtico fracaso. En Badalona, por el contrario, sobre la base de este concepto de policía de ‘proximidad estratégica’ y desde el despliegue territorial, fue creada la Unidad de Convivencia (UCO) para tratar específicamente el problema y buscar las posibles soluciones. La unidad basa su actuación en la interacción con las partes implicadas en el problema y su objetivo es dar una respuesta final y no derivar. Para cumplirlo, articuló diferentes estrategias, siendo la principal el informar a las partes y hacer que sea posible conjugar los aspectos culturales con la realidad en la nueva ubicación de los recién llegados. Se trató de que todos(as) adquieran la condición de vecinos(as), y sean reconocidos por el otro. La información y la enseñanza son la base principal de la estrategia, aunque no están descartadas tácticas de corrección de infracciones y de conductas transgresoras, si se producen. El papel del policía sigue siendo claramente el de agente de la autoridad y es reconocido como tal; pero, además, es el referente de la comunidad para conseguir soluciones ante sus problemas de convivencia. Los(as) agentes pueden gestionar problemas de escolarización, información y acceso a servicios; pero también exigen respuestas a las partes, especialmente de participación en la superación de las dificultades y los problemas. Después de dos años de intervención de la UCO en la plaza de Antonio Machado, y calles adyacentes del barrio de la Salud de Badalona, del total de 176 viviendas causantes de problemas, diagnosticadas a principios de 2006, a inicios de 2008 tan sólo se registraban seis en las que se seguían produciendo situaciones de falta de convivencia con el resto de los(as) ciudadanos(as). En la actualidad, la Unidad sigue tratando los problemas de convivencia en otros barrios de la ciudad, conflictos en general producidos por causas diferentes a las aquí mencionadas; sin embargo, la metodología de trabajo sigue siendo la misma. La Policía Local de Badalona cuenta, además, con otras unidades territoriales dedicadas al tratamiento específico de problemas, como la Unidad del Civismo (UCI), la Unidad de Mercados y Zonas Comerciales (UME) y desarrolla programas con la misma metodología dirigidos hacia diferentes problemas como ámbito escolar, violencia doméstica, indisciplina viaria y problemas de la tercera edad, entre otras temáticas.

4.3 Las organizaciones sociales y comunitarias Martín Torres Sociólogo • Programa de Seguridad Urbana • Universidad Alberto Hurtado Santiago de Chile La interacción producida entre los distintos actores de la ciudad caracteriza las formas de cohesión social que el espacio público es capaz de producir. En este proceso, la comunidad -representada por las organizaciones sociales y comunitariasjuega un rol fundamental. Dicho rol se ha transformado a lo largo del tiempo. En comparación con otros momentos históricos, en la actualidad existen relaciones sociales diversificadas y amplias en el seno comunitario, lo cual merma la profundidad y resistencia de esos nexos. Sin embargo, esa misma diversidad genera nuevos espacios de organización social, los cuales deben ser considerados para la definición del rol de la comunidad en la construcción de espacios públicos orientados a potenciar la cohesión social. La organización social y comunitaria y el espacio público han debido enfrentar diversas transformaciones, tanto a nivel de sentido como desde el rol que les ha sido otorgado e. incluso, de la forma en que se materializan en la realidad. La radicalización de los procesos de individualización contemporáneos, por otra parte, ha mermado la potencia y significación de las organizaciones comunitarias en general. Además, “el movimiento moderno en la primera mitad del siglo y las políticas públicas en la segunda mitad han configurado un urbanismo que se ha confundido con la vivienda y con las obras públicas (vías, puentes, accesos; es decir, comunicaciones). El hacer ciudad como producto integral e integrador quedó olvidado y con ello el espacio público. O por lo menos relegado a un rol secundario” (Borja, 1998: 15). Es decir, quienes posibilitan la generación de los espacios públicos (tanto el Estado como los organismos privados) lo hacen de manera marginal -o colateral- a la construcción de diferentes obras públicas o privadas. Ello precariza, aun más, la relación posible entre las organizaciones sociales y comunitarias y el espacio público. En esta misma dirección, la organización social y comunitaria actual está compuesta por relaciones sociales múltiples y amplias, lo cual provoca un debilitamiento de ellas mismas. Es por esto que conceptos como ‘rompimiento del tejido social’ o ‘crisis de la cohesión social’, han tomado fuerza en el último tiempo (Borja, 2003). Sin embargo, es necesario observar esta crisis de la sociedad urbana como una oportunidad, lo que permitiría considerar este proceso como una instancia de consolidación de una nueva forma de desarrollar las relaciones sociales. En este sen-

tido, el espacio público surge como aquel lugar común, de todas las personas, en donde crece y se nutre la cohesión social. La revalorización del espacio público radica, precisamente, en solucionar esta fragilidad del tejido social: “El espacio público también tiene una dimensión sociocultural. Es un lugar de relación y de identificación, de contacto entre las gentes, de animación urbana, a veces de expresión comunitaria. La dinámica propia de la ciudad y los comportamientos de sus gentes pueden crear espacios públicos que jurídicamente no lo son, o que no estaban previstos como tales, abiertos o cerrados, de paso o a los que hay que ir” (Borja, 1998: 15). Las personas, los vecinos y vecinas en un determinado territorio, hacen comunidad de una forma o de otra, usan los espacios públicos disponibles y es necesario que existan las instancias o marcos en donde la participación ciudadana se desarrolle y sustente.

Participación ciudadana La participación ciudadana debe ser incentivada en sus más amplias formulaciones, incluyendo a grupos que tradicionalmente han estado fuera del ámbito de trabajo comunitario. En este sentido, la diversidad de grupos o micro-comunidades dentro de una comunidad debe ser potenciada y para ello es necesario incluirlos en el trabajo comunitario cotidiano. Es clave generar estrategias que permitan la capacitación no sólo de líderes comunitarios sino también de vecinos y vecinas que normalmente están fuera del ámbito dirigencial; así comenzará a ser desarrollada una comunidad empoderada y, con ello, este trabajo deja de ser asistencialista: la comunidad empoderada se convierte en un actor informado, proactivo y responsable del trabajo posible de realizar. Probablemente, en el trabajo directo con organizaciones sociales y comunitarias surgirán ideas y sentimientos de antaño, de cuando la organización social y comunitaria era potente y estaba ligada estrechamente a una doctrina o a un partido político. Caracterizadas por ser altamente representativas de la población, en un determinado territorio, sus objetivos fundamentales fueron llegar a ser organismos formadores de ciudadanos, además de representar sus demandas colectivas. Asimismo, allí la participación de la comunidad era cotidiana, por lo cual las actuales problemáticas sobre la convocatoria y participación ciudadana no existían como un desafío en sí mismo. De esta organización social y comunitaria de antaño surgen diversos mitos que influyen en la forma en que las instituciones u organismos públicos se relacionan con la organización social y comunitaria actual. Por ello, en primer lugar, debemos romper con esta mitificación de la organización social y comunitaria, para poder observarla en el contexto y con las características que la definen hoy. En este sentido y para algunos investigadores, desde fines de los ´70 está en curso un movimiento social que presenta una nueva forma de desarrollar organizaciones y de

generar participación, la que denominan ‘asociativismo’. Este movimiento “quiebra con las tradicionales formas de la organización y participación social vigentes hasta la décadas de los ´70: aquellas basadas en instituciones jerarquizadas y estructuradas en torno a objetivos generalmente muy amplios, con rituales estrictos de incorporación y rechazo. La nueva forma de organización, por el contrario promueve relaciones horizontales, flexibles, entre personas que piensan globalmente y que actuan de manera colectiva en el ámbito local (…)” (Oviedo y Abogabir, 2000: 20). La participación de las diversas organizaciones sociales y comunitarias puede ser del más amplio tipo, por lo cual es preciso generar metodologías de trabajo conjuntas, validadas y legitimadas por la comunidad. Cuando el trabajo trata sobre un espacio público, el involucramiento de la comunidad -en sus diferentes expresiones: participación directa, corresponsabilidad, fiscalización y monitoreo en las diferentes etapas del proyecto o intervención- genera un sentimiento de pertenencia con el espacio, que permite mayor sustentabilidad a su buen uso. Cabe destacar que el concepto de ciudadanía se ha modificado a través de los años, y que los derechos constitucionales y ciudadanos ya han sido fundamentados, aunque sin embargo hoy la preocupación clave debe ser garantizarlos, para que se traduzcan en prácticas ciudadanas que permitan potenciar principalmente el desarrollo local (Serrano, 1997).

¿Cómo podemos incentivar la participación ciudadana? Para lograr este objetivo es necesario, primero, contar con la disposición e interés del gobierno local (municipio, ayuntamiento, alcaldía) porque “la participación ciudadana depende en gran medida de la voluntad política del gobierno local, de su estilo de relación con la población, de los instrumentos normativos, informativos y de cooperación (…).” (Borja, 2003: 324) y, segundo, es clave desarrollar estrategias que generen los marcos y mecanismos pertinentes a este objetivo. Estrategias que permiten e incentivan la participación ciudadana

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Reglamentos de participación, oficinas de información, radio y televisión locales. Apoyo a las asociaciones ciudadanas y partenariados. Consejos de participación ciudadana. Planes o programas y presupuestos. Instrumentos de democracia directa. Instrumentos de participación individual. Mediación y presencia de un ombudsman (defensor del pueblo).

Fuente: Borja, 2003: 324-326

Para el Estado, la participación ciudadana es fundamental, ya que es una vía hacia el desarrollo social: es un motor que permite el desarrollo social, generando espacios o instancias de cooperación entre ciudadanía y Estado, motiva a las personas, las significa como agentes relevantes y genera capacidad práctica en la solución de problemas concretos y complejos que puedan presentarse en un determinado territorio (Hirschman, 1986). Es importante que las organizaciones sociales y comunitarias participen activamente en los diversos procesos que puedan desarrollarse en un territorio. Proactividad Sin embargo, esa participación -tan Inclusión requerida por el Estado-, debe estar Responsabilidad previamente definida por las propias Flexibilidad organizaciones. Para ello, es preciso Pertinencia que las propias organizaciones sociales Transparencia y comunitarias se perciban como acto Oportunidad res relevantes, con un rol central en la implementación de políticas o proyectos. Esta definición, importa tanto por cómo desarrollarán su participación en un determinado proyecto o política, como porque considera la historia que antecede a la organización, así como por su proyección a futuro. Así pueden interpelar a los organismos públicos y privados de manera más potente, ayudando a disminuir la asimetría de poder existente en la relación entre comunidad, Estado y organismos privados. Principios de la participación ciudadana :

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Cómo acercarse a las organizaciones sociales y comunitarias Las diferentes estrategias de acercamiento hacia las organizaciones sociales y comunitarias están orientadas hacia el trabajo local; es decir, suponen una labor localizada en un territorio determinado. En esta lógica de incentivo de la participación ciudadana es necesario visualizar qué organizaciones sociales y comunitarias existen en un territorio. En este punto es clave observarlas desde perspectivas diversas. Al momento de trabajar con ellas, es posible detectar diferencias relevantes en las organizaciones sociales y comunitarias, las que exigen un acercamiento y un desarrollo de trabajo diversificado por parte de los organismos públicos. En este sentido, es factible encontrar distintos criterios que permitan identificar las organizaciones y grupos existentes en un territorio, ya sea según el objetivo que persiguen (recreativo, cultural, deportivo, político, etc.), su composición (hombres mujeres, ancianos, jóvenes, etc.) o su estructura (vertical, horizontal), entre otros criterios.

Fuente: Oviedo y Abogabir, 2000: 31-32

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Estas diferenciaciones son importantes, ya que permiten a los organismos públicos desarrollar enfoques y estrategias de trabajo distintas según el tipo de organización o grupo. Usualmente aquellas organizaciones o grupos más alejados del ámbito tradicional de representación comunitaria tienen una mayor dificultad para relacionarse con el gobierno local y central e, incluso, con otras organizaciones sociales y comunitarias más formales. Por ejemplo, generalmente los grupos juveniles son de carácter más horizontal, y no tienen un presidente o un secretario y si observamos a los(as) niños(as) es poco probable ver que ellos estén ‘organizados(as)’. Ante ello es necesario que los organismos públicos flexibilicen sus formas de relacionamiento y convocatoria a las organizaciones o grupos existentes en un territorio. Independientemente de sus características, su existencia permite potenciar diversas formas de capital social. Y, mientras estas organizaciones o grupos sean más densos, es más probable que los(as) ciudadanos(as) estén dispuestos e interesados en trabajar por el bien común.

Distintos países, lugares distintos: organizaciones sociales y comunitarias diversas El contexto, la historia y las condiciones actuales son diferentes en cada región, país o ciudad, y las particularidades de un territorio son las variables que definen la existencia de las organizaciones sociales y comunitarias y el desarrollo y uso que se da al espacio público. Ante ello es necesario diferenciar a la organización comunitaria europea de la latinoamericana. En el caso europeo, la organización social y comunitaria tiene un rol protagónico en el desarrollo de las diferentes políticas y estrategias provenientes tanto del Estado como del ámbito privado. La sociedad civil cuenta con el desarrollo de una cultura ciudadana más profunda, que le permite posicionarse como agente clave con mayor facilidad. Tanto las organizaciones públicas como las privadas logran desarrollar metodologías de trabajo más estables y fructíferas con la comunidad; es decir, existe una mayor ‘costumbre’ en la relación que entablan las diferentes organizaciones sociales y comunitarias con los diversos organismos públicos y privados. Los actores actúan como colectores de instancias del territorio, desarrollando la capacidad de movilizar la atención pública y de promover el interés de los entes públicos sobre las transformaciones del territorio. Hoy las organizaciones sociales dirigen mayor atención a las temáticas inherentes al bienestar y a la calidad de vida de las ciudades y, desde este punto de vista, interceptan un interés de las comunidades para el desarrollo local de los territorios y de los espacios públicos (Magnaghi, 2000).

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Pero existen algunas criticidades. Sin bien una de sus características es la capacidad de involucrar amplios estratos de población, sobretodo en momentos críticos y sobre algunas temáticas muy sentidas en la opinión publica; al mismo tiempo chocan con la dificultad de desarrollar una participación más continua: muchas veces hay dificultades en involucrar de manera estable a los diferentes sujetos, en particular aquellos de los estratos medio-bajos de la población. La adhesión y participación en las organizaciones sociales está limitada a una minoría de sujetos pertenecientes a grupos sociales homogéneos. En el contexto latinoamericano, las organizaciones sociales y comunitarias son dinámicas, pero menos experimentadas que las europeas. La emergencia de los regímenes militares en diversos países de Latinoamérica (década de los ´70), significó una sistemática desaparición de la sociedad civil, expresada antes en una diversidad de organizaciones sociales y comunitarias. El profundo silenciamiento de la ciudadanía latinoamericana significó una pérdida de la cultura ciudadana y, por ende, el rol de la comunidad quedó reducido. En estas condiciones más precarias encontramos un ámbito donde la comunidad organizada (los ‘sin vivienda’, ‘sin educación’, etc.) pudo seguir, pese al contexto generado por las dictaduras. Precisamente el abandono, o la ausencia, del Estado en problemáticas sociales de subsistencia, hizo necesario que la comunidad se organizara, o continuara organizada, para lograr satisfacer (en la medida de lo posible) algunas necesidades materiales básicas en la población (alimentación: ollas comunes; vivienda: tomas de terrenos, entre otros). Esta orientación puede ser observada en diferentes periodos e, incluso, en el presente ya que resisten organizaciones sociales de este tipo. Este mismo carácter precario de las organizaciones existentes –y, por lo mismo, del territorio- presenta otro problema: el clientelismo entre gobiernos locales o centrales y la comunidad, que implica un incentivo perverso al desarrollo social de la comunidad. Desarrollado preferentemente en localidades muy pobres, precariza a las organizaciones sociales y comunitarias. Incluso las intervenciones o trabajos que presentan características de asistencialismo, pueden ir socavando la confianza y el dinamismo de la comunidad en un determinado territorio. En estos casos, el desafío de la comunidad puede ser hacer frente a estos incentivos perversos, fortaleciendo el carácter comunitario y organizado (Merklen, 1997). La identidad, la confianza y el compromiso comunitarios son esenciales en la resistencia de las comunidades ‘pobres’, ante la manipulación y la cooptación de los gobiernos u organismos, tanto del sector público como del privado.

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Conceptos claves, mejores estrategias, experiencias relevantes El desarrollo de proyectos o políticas de carácter urbano en los espacios públicos de un determinado territorio, exige la creación y aplicación de nuevos conceptos, que permitan concretizar los objetivos e intenciones en estrategias y acciones. Uno de esos conceptos claves es el empoderamiento de la comunidad. Plantea la necesidad de revalorizar el rol del agente comunitario como fundamental en todas las etapas a desarrollar en la implementación de una determinada política, programa, plan o estrategia. Desde la identificación de la problemática, pasando por el diagnóstico, la selección de la estrategia y su implementación, hasta la evaluación y el seguimiento. Para lograr que la comunidad esté presente en todas estas etapas como un actor relevante que decide y que también es responsable, es necesario capacitarla y otorgarle mayor autonomía. En este sentido, el empoderamiento es un concepto que apunta a formar una comunidad informada, responsable, con mayores recursos (humanos y económicos) y, por lo mismo, más autónoma. Un buena experiencia sobre cómo el gobierno local va instalando competencias en la comunidad, con el objetivo de que ésta sea partícipe de los procesos desarrollados en su territorio, es la desarrollada en Recife, Brasil (ver recuadro siguiente). Allí está en curso la iniciativa Gestión de Proyectos y Capacitación para un Ambiente Seguro y Saludable, consistente en generar acciones de articulación, formación y capacitación de vecinos y vecinas, para que se transformen en agentes sociales. Busca desarrollar un mejoramiento del espacio urbano con la participación de la comunidad, lo que la incentiva a la apropiación del espacio y le da una mayor sustentabilidad al proyecto.

Recuadro 12 Recife, Brasil Proyecto en el Barrio Canal Jacarezinho Gestión y formación de jóvenes para un ambiente saludable y seguro Frente a las condiciones sociales y ambientales adversas: ¿formar a los(as) jóvenes como agentes sociales cambiará el futuro del barrio? Lugar a intervenir y objetivo El barrio del Canal Jacarezinho está en la cuenca del Rio Beberibe en la Región Metropolitana de Recife. La gran mayoría de sus habitantes trabaja en empleos informales, precarios y de baja calificación, ya sea como trabajadoras domésticas u obreros de la construcción. Igualmente existe un alto numero de desempleados(as), un bajo nivel educacional (35% de los(as) jefes(as) de hogar poseen sólo tres años de estudios). Es un área de alta exclusión social, persistencia crónica de condiciones de pobreza y bajas posibilidades de inserción en la ciudad formal.

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El principal objetivo de este proyecto fue prevenir la violencia en el barrio, asociada a la exclusión y a la desigualdad social, gracias a la construcción de un espacio físico organizado y sustentable desde el punto de vista social y ambiental.

Metodología de trabajo El proyecto apuntó a potenciar acciones de articulación, formación y capacitación de agentes y actores sociales que actúan en el barrio. Propuso dar una visión integral y transversal que actúe transformando el espacio urbano, ya sea mejorando su infraestructura o en trabajos sociales de promoción y apropiación de este espacio urbano por parte de la población.

Impacto / Efecto deseado Como consecuencia de este proceso se espera garantizar el trabajo, la educación, el deporte, la preservación ambiental, la promoción de salud y la conciencia ciudadana de una gestión participativa.

Un segundo concepto que ha tomado fuerza en las últimas décadas es la inclusión de nuevos grupos sociales. Referente a los actores del espacio público, integrar a nuevos grupos, colectividades y organizaciones presentes en un determinado territorio es esencial. Estos grupos ‘nuevos’ -mujeres, niños(as), ancianos(as), inmigrantes, marginaleseran invisibles para el Estado y el mercado y, en diferentes ámbitos y facetas, no eran tomados en cuenta como actores relevantes, con historia, visiones e intereses distintos. Todas las personas que habitan en un determinado territorio (y también aquellas que no necesariamente residen en él), lo construyen y le atribuyen significados. Los grupos o colectividades formadas y transformadas en ese territorio son actores relevantes, ya que van construyendo y significando ese lugar que puede ser un barrio, una cuadra, un parque, etc. Como fue dicho, la cohesión social se desarrolla preferentemente en el espacio público, por lo que rescatar las visiones, necesidades e intereses de ‘otros’ grupos

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existentes en un determinado territorio ayuda a recomponer o fortalecer el tejido social. Es clave incluir no sólo al grupo dirigencial presente en un determinado territorio, sino convocar a otros agentes que reproduzcan los conocimientos en sectores más alejados del grupo de dirigentes sociales. El desafío es la inclusión de grupos que tradicionalmente no han sido considerados (jóvenes, adultos mayores, niños, inmigrantes). Muchos de ellos no están organizados de forma tradicional, por lo que existen dificultades para entablar relación entre el aparato público y estos nuevos grupos u organizaciones sociales y comunitarias. Incluso podemos considerar que la propia existencia de grupos organizados es un obstáculo para poder incluir, por ejemplo a los(as) niños(as) que no lo están. En ese caso, las instituciones públicas deben flexibilizar y adaptar sus canales de comunicación para convocar y considerar las visiones, reflexiones y significados que un determinado grupo pueda presentar. En relación a la inclusión de los(as) niños(as) en proyectos de mejoramiento urbano podemos mencionar el proyecto de recuperación urbana del Parque del Valentino, de Torino, Italia (ver recuadro siguiente). En este caso, el Ayuntamiento decidió desarrollar el plan de recuperación del parque incluyendo a la comunidad, especialmente a los(as) niños(as) de ese sector, quienes entregaron ideas concretas y proyectaron cómo debía mejorarse este importante espacio público, gracias a un intenso trabajo conjunto con los(as) arquitectos responsables del proyecto.

Recuadro 13 Torino, Italia Proyecto de un Area de Juegos en el Parque del Valentino Planificación participativa con los(as) niños(as) para promover la integración Con los(as) niños(as) los(as) arquitectos(as) diseñan espacios más creativos, originales y adaptados a las exigencias de pequeños(as) y adultos(as). El proyecto de un área de juegos en un parque histórico puede devenir en motor de la integración y regeneración. Lugar a intervenir y objetivo El área de interés del proyecto es parte del parque público del Valentino. En la zona residen, o desarrollan sus actividades, más de 37.000 habitantes. Las personas que utilizan el Parque del Valentino pertenecen a grupos distintos, dependiendo de las horas del día: por la mañana y la tarde sobre todo hay niños(as), jóvenes, ancianos(as) y estudiantes universitarios(as); durante las horas nocturnas son los(as) usuarios(as) de los distintos locales abiertos en la zona. Dado el elevado número de usuarios(as), el área resulta ser mal equipada y, además, a menudo es objeto de actos vandálicos, ligados a la presencia de fenómenos de micro

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criminalidad y a la venta de drogas en las horas nocturnas. El objetivo principal de este proyecto apunta a que los(as) niños(as) participen en la planificación y diseño del parque, con el fin de promover la integración social.

Metodología de trabajo En un trabajo en conjunto fueron desarrollados talleres de planificación participativa entre los(as) arquitectos(as) municipales y los(as) jóvenes y niños(as) del barrio. La elaboración técnica del proyecto respetó sus ideas y no fue alterado el contexto de referencia, sino exaltadas sus potencialidades naturales, en búsqueda de un equilibrio entre fantasía y realidad, entre deseos y vínculos de factibilidad. La planificación del espacio lúdico ha sido realizada con la conciencia de que se estaba trabajando sobre un lugar especial y querido por los(as) ciudadanos(as). Con el objetivo de disfrutar del medio ambiente, fue creado un proyecto con espacios para el juego libre, que estimulen los sentidos y la percepción táctil y que favorezcan el juego creativo, el movimiento y la autonomía. Antes de comenzar la planificación ejecutiva los resultados del proyecto fueron presentados a niños(as) y jóvenes y, más tarde, hubo una presentación pública del proyecto.

Impacto / Efecto deseado La inclusión de los(as) niños(as) en el diseño y planificación de la recuperación de este espacio público, dio cabida a ideas novedosas, creativas, las cuales se transformaron en los equipamientos que ellos(as) mismos usarán. Es una propuesta destinada a que la comunidad use y cuide el parque, por lo que considerar a los(as) niños(as) permite proyectar al parque a futuro, porque la próxima población adulta estará ligada al espacio e integrada socialmente.

Un tercer concepto clave es la corresponsabilidad. Una comunidad empoderada, que considera a la mayor cantidad de grupos, colectividades u organizaciones existentes, es capaz de comprender la necesidad de trabajar conjuntamente

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y de compartir responsabilidades y riesgos, en pos de un objetivo en común, con las demás instituciones y organizaciones públicas y sociales. Esa es la corresponsabilidad. Es decir, la comunidad y, por ende, los diversos grupos que la componen toman un rol activo en el desarrollo de un proyecto, donde se asume que la problemática a resolver es tarea de todos. En el caso de la seguridad ciudadana, el trabajo conjunto entre policías, gobierno (municipios) y comunidad es fundamental en la implementación de planes o estrategias localizadas en un determinado territorio. Una experiencia relevante en temas de corresponsabilidad y de inclusión de nuevos grupos sociales es el proyecto Barri Educador en los Jardines Horts St Paul, Barcelona, España (ver recuadro siguiente). En esta experiencia un grupo de inmigrantes ecuatorianos hacían mal uso de un espacio público de carácter boscoso situado en las cercanías de un barrio (Ciudad Meridiana). Allí llevaban a cabo actividades recreativas nocivas (ingesta abusiva de bebidas alcohólicas, apuestas ilegales, venta y consumo de comida no autorizada, realización de fogatas y contaminación del espacio producto de la basura generada). Respondiendo a una demanda de diversos actores relevantes de la localidad, el Ayuntamiento decidió desarrollar diversas estrategias de información, incentivo del buen uso del espacio público (familiar, deportivo), seguimiento y vigilancia al colectivo que utilizaba la zona. Este trabajo con la comunidad logró darle un uso adecuado al espacio público, no imponiendo una orden al grupo inmigrante, sino estableciendo acuerdos consensuados con ese colectivo y en donde el espacio quedó totalmente disponible para ser utilizado de una buena manera. Esta experiencia logró dar relevancia al grupo inmigrante, generar corresponsabilidad del mismo y apropiación del espacio público al que todos(as) dieron buen uso, por lo cual la probabilidad de sustentabilidad de la iniciativa es más alta.

RECUADRO 14 Barcelona, España Proyecto Barri Educador en los Jardines Horts St. Paul Participación y animación para mejorar la convivencia El pequeño parque del barrio era el lugar de encuentro para sujetos marginales. La Municipalidad, colaborando con una asociación que trabaja con niños y jóvenes, intentó restituirlo a vecinos(as). Niños(as) y adultos(as) planificaron una área de juegos, un espacio para los perros, huertos cuidados por los(as) ancianos(as, espacios mas funcionales y acogedores.

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Lugar a intervenir y objetivo Los jardines están en el céntrico barrio del Raval, carente de espacio verde. Con una superficie de 1,09 Km., es uno de los barrios más poblados de Barcelona, con cerca de 50.000 habitantes, y lugar de acogida de las distintas olas migratorias. Los pisos son más pequeños y están más sobreocupados que la media de la ciudad y la droga tuvo allí una gran repercusión, lo que acrecentó las situaciones de marginalidad de su población. Sin duda estos elementos retroalimentan el mal estado del parque y su disfuncionalidad, lo que sumado a las situaciones de marginalidad presentes en el barrio (drogadicción, personas sin techo, inmigrantes indocumentados(as), menores inmigrantes no acompañados(as), etc.) afectaba significativamente su dinámica. El principal problema es que los jardines no representaban un espacio de los(as) vecinos(as) y no ofrecían un uso social. El principal objetivo de este proyecto fue recuperar un parque, por medio de la participación ciudadana y de la generación de instancias inclusivas de los diferentes grupos presentes en el sector, con el fin de mejorar la convivencia.

Metodología de trabajo El proyecto surgió del Municipio e intentó recuperar un pequeño parque, gracias a la participación de la comunidad. Con su desarrollo, la participación se abrió a nuevos grupos los cuales pasaron a ser sujetos incluidos en la comunidad.

Impacto / Efecto deseado El proyecto Barri Educador trabaja para la mejora de la convivencia en el espacio público. Promueve un uso social y comunitario de las plazas del barrio, construyendo una identidad positiva -basada en la diversidad-, y usa la calle como espacio de encuentro, relación y ocupación entre vecinos(as). Trabaja en procesos de participación para la mejora de espacios públicos concretos, en los cuales un diagnóstico participativo sirve de base para promover la implicación en el proceso; e utiliza la observación durante todo el proceso, para hacer seguimiento de los cambios, dinámicas de uso y relaciones que acontecen en el espacio. Una

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comisión ha seguido las mejoras en infraestructuras, mantenimiento y limpieza. Destacamos la protección y cierre de accesos, la construcción de una tarima permanente, la apertura de una terraza de bar, la ampliación de la iluminación, colocación de barandillas de seguridad, construcción de una área para perros, la ampliación del número de papeleras y de las labores de limpieza.

Con relación a temas de conflicto vecinal, algunos municipios chilenos han realizado experiencias de mediación comunitaria, como estrategia de prevención de delitos, en las cuales ha sido posible observar un gran involucramiento de la comunidad en la resolución alternativa de conflictos vecinales, buscando que sean resueltos por la comunidad, antes de que adquieran mayor gravedad. La resolución temprana de los conflictos permite, por una parte, descongestionar la red institucional y social (tribunales, policía, municipios) y, por otra ,potenciar a la comunidad como una entidad más autónoma. Es necesario mencionar que estas experiencias son recientes y han debido superar diversos desafíos. Uno es lograr instalar el concepto de mediación comunitaria como una alternativa validada y legitimada para lo que es fundamental el apoyo de la autoridad (alcalde(a), comisario) y el estar visibilizados en la red institucional y social (ser conocida por las demás instituciones y personas que existen en un determinado territorio). Un cuarto concepto relevante en la puesta en práctica de proyectos urbanos en espacios públicos es la apropiación. El rol activo de las personas o ciudadanos(as) en su desarrollo otorga una mayor cercanía de la comunidad con el objetivo buscado, lo que queda claro en aquellos proyectos de recuperación y/o mejoramiento de espacios públicos. En esos casos, esta actuación grupal genera un sentimiento de apropiación con el espacio mejorado o recuperado por lo que pasa a ser significativo para quienes han participado. Es generado un sentimiento de pertenencia con el espacio, el cual está dotado de significaciones y valoraciones por parte de vecinos y vecinas. Tal como lo hemos observado en las experiencias presentadas, el involucramiento de la comunidad con la generación o recuperación de los espacios públicos es clave, ya que la compromete a darle un buen uso. Es más, esta vinculación incentiva o ayuda a la identidad de la comunidad, profundiza los nexos, dinamiza las relaciones sociales de las personas y, por lo tanto, nutre al tejido social. Un espacio público significativo, con el cual los vecinos y vecinas se identifican, crea comunidad. Un quinto concepto clave en el desarrollo de proyectos o políticas urbanas en espacios públicos, es consecuencia del desarrollo de los anteriores: la sustentabilidad. Una comunidad empoderada, con representación de una diversidad de grupos o 109

colectividades (es decir, de personas distintas), que asume una responsabilidad conjunta en la resolución de diversas problemáticas, que logra apropiarse de los espacios públicos por medio de estrategias participativas, genera una mayor sustentabilidad al proyecto o proyectos que sean realizados en una localidad. El costo de sustentar proyectos a los cuales la comunidad no ha estado vinculada es muy alto. En cambio, la sustentabilidad respaldada en la comunidad disminuye los costos y da más eficacia a los objetivos logrados. En este punto, mientras más involucrada e identificada esté la comunidad, en relación a un determinado espacio público, mayor será la probabilidad de sustentabilidad de los proyectos que ahí sean ejecutados.

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4.4 El partenariado Franz Vanderschueren Director • Programa de Seguridad Urbana • Universidad Alberto Hurtado Santiago de Chile Los actores que construyen el espacio público -ayuntamiento, policía, gobierno central, grupos de comerciantes, la comunidad (grupos juveniles, de mujeres, etc.,)- son los llamados a asociarse, a coordinar sus acciones en torno a objetivos buscados, a establecer las alianzas que generen mejores condiciones para el enriquecimiento del tejido social. Las alianzas generadas entre estos socios complementarios son aquellas que permiten la cohesión social en el espacio público; pero muchas veces ocurren de manera aislada y, por ello, ineficiente. En materias de prevención, hoy dos hechos nuevos se han impuesto progresivamente en aquellos países en donde la prevención constituye una política efectiva. Por una parte, se pasó de una prevención predominantemente penal a una más social y situacional, en la cual la seguridad de las colectividades es considerada un bien común. En esta perspectiva, el Estado -que mantiene un rol fundamentalno es más el único que interviene en la formulación ni en la implementación de las políticas de prevención. Diversos actores de la sociedad civil han llegado a ser coproductores de seguridad al lado del Estado. El ejemplo más evidente de esto es el aumento espectacular del sistema de seguridad privado, que actúa paralelamente a las policías y, a veces, las substituye. Pero también lo es los programas de prevención exitosos de países como Australia, Brasil, Canadá, Colombia, EEUU y la Unión Europea, donde la sociedad civil juega un papel esencial. Por otra parte, hoy es aceptada la idea de que la criminalidad, las incivilidades o los abusos en los espacios públicos son fenómenos multicausales, derivados de la presencia de múltiples factores de riesgo cuyos impactos se entrelazan. La respuesta a esta situación, que rinde compleja la acción preventiva, es el abordaje del conjunto de factores de riesgo, lo que implica un tratamiento multisectorial. El no uso democrático –por todos y todas y en seguridad- de los espacios públicos, deriva tanto de acciones especulativas, de comportamientos juveniles de pandillas que intentan apropiarse un espacio, de la venta de drogas, de la mala construcción o del mal mantenimiento de estos espacios, de la privatización de algunos de ellos, de la ineficiencia de los servicios municipales o policiales, de la intolerancia frente a grupos étnicos o minorías, etc. Abordar este conjunto de factores de riesgos implica un enfoque multisectorial capaz de enfrentar esta multicausalidad. Limitarse a embellecer espacios públicos, sin preocuparse de quien los usa, tendrá

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poco efecto; y poner iluminación allí donde el espacio es oscuro sirve sólo si hay un involucramiento comunitario y/o policial para preservar la seguridad. Porque un espacio renovado o iluminado puede servir tanto a quien vende drogas como a quien quiere pasearse o jugar allí. El enfoque de coproducción de la seguridad responde a estas dos tendencias contemporáneas. Significa que una serie de actores de la sociedad civil intervienen y adoptan un abordaje de los problemas en forma multisectorial. Además, donde el esquema de coproducción funciona, estos actores aceptan que cada institución o socio coproductor considere que su propio actuar es parte tanto del problema como de la solución: por ejemplo, una mala política municipal hacía los pandillas puede conducir a que estas transformen algunos espacios públicos en terrenos de combate violentos. En un enfoque que asume la coproducción como respuesta ineludible a la multicausalidad de la criminalidad, uno de los instrumentos eficaces de trabajo -no siempre alcanzable- es la asociación bajo la forma de partenariado (partnership). Esta es una forma de alianza entre socios complementarios que buscan un objetivo común, en este caso, la prevención.

¿Quienes son los socios naturales de este partenariado? Existen dos tipos de partenariado. En el contexto de prevención local animada por la municipalidad, uno de ellos reúne a los principales actores de la prevención alrededor del municipio; está constituido principalmente por las ‘comunidades de intereses’ de la municipalidad o de los organismos que trabajan en ella. Por comunidades de interés entendemos “los grupos de personas que comparten un interés o una característica que les confiere una opinión particular en materia de criminalidad o de su prevención“ (Fesu, 2008, 30). Esto se aplica tanto a personas que son víctimas de la criminalidad (comerciantes o moradores de áreas con tasa de delincuencia alta), a grupos que son víctimas y victimarios -jóvenes- pero que manifiestan un interés en comprometerse en prevenir la delincuencia, a grupos de mujeres que buscan prevenir la violencia domeéstica (VIF), a grupos minoritarios que luchan por su inclusión social, a policías que están encargados de la seguridad, etc. Normalmente, una municipalidad que conduce un proceso de elaboración e implementación de una estrategia preventiva se hace acompañar por coaliciones de socios de este tipo, que participan desde el diagnóstico inicial hasta la implementación y evaluación de la estrategia local. El segundo tipo de partenariado es aquel referido a la asociación alrededor de un problema de seguridad preciso y circunscrito. Una experiencia a considerar en relación a este tipo es el proyecto Feria Modelo de Arrieta, desarrollado en

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la comuna de Peñalolén, Región Metropolitana de Chile. En este proyecto, la asociación entre el Municipio y el grupo de comerciantes de la feria permitió mejorar el funcionamiento de ésta, tanto a nivel organizativo como infraestructural. Con ello se logró minimizar las externalidades negativas que provocaba su funcionamiento, fueron regularizados los permisos a comerciantes e incentivó el liderazgo positivo al interior del grupo mismo. Asimismo, fueron generadas acciones preventivas en torno al establecimiento de locatarios ilegales y a la piratería.

Recuadro 15 Peñalolén, Chile Proyecto Feria Modelo de Arrieta Uso del espacio comunitario (convivencia). Mediación de conflictos El municipio y los comerciantes asociados en la Feria de Arrieta trabajaron conjuntamente con el objetivo de mejorar y potenciar el funcionamiento de la feria. No sólo mejores condiciones para los comerciantes, sino también para la población residente y los clientes. Lugar a intervenir y objetivo La población residente en las Unidades Vecinales Nº 12 y Nº 13 en las cuales está ubicada la feria alcanza a los 10.614 habitantes. Y las viviendas de los(as) vecinos(as) que, específicamente, rodean la feria bordean las 8.000. En el sector se instalaban tres tipos de ferias, las que implicaban aproximadamente a 1.800 comerciantes: una ‘feria libre’ formada por comerciantes de frutas, verduras y pescados; una ‘feria persa’ , compuesta por comerciantes de artículos de abarrotes, paquetería y ropa; y una ‘feria de cachureos’ de comerciantes que venden diversos artículos en desuso o de segunda mano. Además, hay una feria no autorizada, que corresponde a los puestos clandestinos, de personas que no poseen patente ni padrón. Durante la semana, a ella acuden dueñas de casa y, el fin de semana, los(as) usuarios(as) aumentan con adultos mayores, hombres y mujeres que trabajan, jóvenes y niños(as). El objetivo principal fue crear un espacio urbano polifuncional que sea un aporte de valor urbano al barrio no sólo durante los días de feria, sino que también toda la semana.

Según las ordenanzas municipales, en Chile se llama ‘feria libre’ al lugar destinado en los días y horas que determine el municipio, para el ejercicio del comercio de productos agrícolas y artículos de diverso origen que realicen los feriantes. En Chile se llama ‘feria persa’ a toda aquella venta pública y callejera donde puedan ser encontrados los más diversos objetos. Su idea, más que su nombre, está inspirada en los mercados (socos) árabes. Objetos desechados por unas personas, que pueden ser útiles para otras.

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Metodología de trabajo El Departamento de Inspección y el Departamento Económico del Municipio llevaron a cabo la estrategia de trabajar en conjunto con los comerciantes de la Feria de Arrieta para actualizar la Ordenanza Municipal de Ferias Libre y Persa, generando las condiciones para conformar una “feria modelo”, espacio para todos(as) los(as) vecinos(as) y comerciantes, que permita mejorar la imagen urbana de la comuna y aumentar la plusvalía del sector. En cuanto a las actividades realizadas, la primera consistió en el empadronamiento de los puestos de los comerciantes y en la regularización de las patentes de los(as) comerciantes fallecidos(as). En marzo de 2007 se puso en marcha la metodología de mesas de trabajo con los(as) delegados(as), al mismo tiempo que el Centro Yunus, del Departamento de Desarrollo Económico Municipal, desarrolló talleres de capacitación a los(as) nuevos(as) comerciantes autorizados a instalarse en la feria. También fue realizada la jornada de capacitación “Fortaleciendo liderazgos” y, por último, el primer Cabildo Abierto, con la participación de todos(as) los(as) comerciantes de la feria para validar el trabajo llevado a cabo respecto de la ordenanza.

Impacto / Efecto deseado Crear un espacio urbano polifuncional que sea un aporte de valor al barrio no sólo durante los días de feria, sino que también toda la semana. Construir un diseño que permita convertir a la feria en un lugar que potencie las características del barrio, y respete y construya nuevos lugares de permanencia para las zonas residenciales colindantes. Fijar un ordenamiento permanente que pueda efectivizar los aspectos de instalación y ocupación de cada uno de los puestos y en su conjunto.

En ambos tipos, el partenariado se diferencia de una colaboración puntual -como aceptar participar en una marcha exploratoria sin asumir otro compromiso- y de una concertación que implica negociar algunos acuerdos, en que su finalidad va más allá, al buscar el objetivo de seguridad compartido. En el caso del partenariado de las comunidades de interés municipales la implementación de una estrategia y su consolidación; y en el caso del espacio contaminado por vertederos ilegales, conseguir espacios seguros accesibles a todos y reapropiados por los(as) vecinos(as).

Características del partenariado Para funcionar y ser eficaz, el partenariado necesita coaliciones de socios complementarios y evitar tanto el cuoteo social o político (distribución de recursos, cargos, proyectos en razón de intereses personales o políticos) como la repetición de socios que tienen las mismas características, porque precisamente

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en la complementariedad radica una de sus fuerzas al permitir que grupos con intereses diversos se unan alrededor de un objetivo común, aportando sus experiencias propias. Incluso cuando todos los sectores involucrados le otorguen a determinado espacio un significado distinto, es más eficaz unir una asociación juvenil, el municipio, la policía, el sector privado de comerciantes, sectores de vinculados a las iglesias y los(as) moradores(as) del lugar en torno al uso democrático de un espacio público. La complementariedad permite una acción de largo plazo, en la cual se responsabiliza tanto a la sociedad civil como al Estado central o local. Esta complementariedad permite trabajar en redes: cada socio tiene sus propios contactos y redes, por lo tanto puede aportarlos a la coalición ya sea en términos de competencia o respecto de los acuerdos tomados. Una asociación juvenil puede controlar posibles disturbios de parte de los grupos juveniles llegando a acuerdos que la policía o el municipio no podrían obtener, como no pintar nuevos graffitis en el espacio rescatado, a menos de contar con el acuerdo y consenso de los(as) moradores(as) y a cambio del uso de una sede, por ejemplo. La complementariedad también es importante en función de los conflictos existentes en la zona. Ejemplos de validez e impacto de esos partenariados son las coaliciones jóvenes y adultos trabajando por la recuperación y al embellecimiento de un espacio público que sirve a ambos grupos; aquellas en que asociaciones de mujeres y de hombres trabajan en la lucha contra la VIF; o entre grupos sociales de clases diversas para la recuperación de un espacio destinado a las familias. Para funcionar, es preciso que estos acuerdos tengan un mínimo de formalidad y de difusión: un acuerdo firmado con responsabilidades precisas es mejor que uno verbal siempre sujeto a interpretación y más cercano a la simple concertación. Pero, un acuerdo firmado en público compromete mucho más que uno firmado en una oficina municipal. Estos acuerdos deben explicitar los compromisos (responsabilidades, financiamiento, calendario) de cada socio y las modalidades de verificarlos. Una experiencia donde sea posible observar cómo los acuerdos contraídos por todas las partes son respetados asegura un adecuado nivel de compromiso. Este es el caso del proyecto “La ciudad duerme no la despiertes”, desarrollado en Badalona, España. En este caso, el Ayuntamiento realizó acciones en torno a disminuir algunas conductas de riesgo en la población juvenil, en un territorio dedicado a la recreación y el ocio nocturno (bares, discotecas, etc.)

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Recuadro 16 Badalona, España Proyecto La Ciudad Duerme no la Despiertes Prevención para jóvenes y uso consciente de su tiempo de ocio El Ayuntamiento generó acciones de carácter preventivo para disminuir conductas de riesgo en jóvenes en un territorio dedicado al ocio. Los jóvenes, considerados como socios en este proyecto, se responsabilizan de sus acciones y con ello previenen conductas de riesgo. Lugar a intervenir y objetivo Zona industrial, destinada al ocio, con poca habitabilidad, aunque junto a ella existen barrios con 23.200 habitantes, aproximadamente. Las principales actividades comerciales y servicios presentes en la zona de ocio, y durante los horarios nocturnos, son discotecas y bares musicales. La zona es de carácter estrictamente industrial, pero rodeada de diferentes núcleos de viviendas. Las personas que acuden más frecuentemente a este espacio son jóvenes, de entre 18 a 25 años mayoritariamente. El objetivo principal estuvo orientado a disminuir las conductas de riesgo entre ellos.

Metodología de trabajo El proyecto comenzó con un estudio de las problemáticas, determinándose que el conflicto único era el vandalismo en las horas de salida de los locales de ocio. En primer lugar, para mejorar la percepción de inseguridad de los(as) vecinos(as) fue aumentada la presencia policial, y potenciada la iluminación artificial durante la noche y la limpieza en el entorno. En segundo lugar, se trabajó en la concienciación de los jóvenes, con visitas y charlas en los institutos, campañas informativas en diarios, radio y televisión; y visitas a centros de rehabilitación de personas con minusvalías físicas a

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consecuencia de accidentes de tráfico por consumo de alcohol. En la zona de ocio también fueron efectuadas representaciones de accidentes, con la actuación de los servicios de emergencia, y consecuencias de éstos. En tercer lugar, fueron instalados controles policiales en las vías de acceso a la zona de ocio, así como se reforzó la presencia policial en el colindante barrio de Canyadó, que sufría los actos vandálicos.

Impacto / Efecto deseado Mejorar la percepción de la seguridad de los(as) vecinos(as); informar a jóvenes y entregar propuestas educativas en colegios y disminuir del riesgo para los(as) propios(as) jóvenes.

Aunque no la sustituye, el partenariado facilita la participación y responsabilización ciudadana. Es inútil tratar de recrear la participación de todos los(as) moradores(as) en zonas donde la confianza no es efectiva entre habitantes (lo que es común en muchos barrios de una ciudad fragmentada) y donde las organizaciones barriales o locales son poco representativas de toda la comunidad. A partir de las coaliciones se genera una imagen de seriedad, que reconstruye la confianza mostrando que la asociación fortalece a los(as) moradores(as). Desde esta acción colectiva es posible esperar que los habitantes empiecen a recuperar la confianza y participen en la toma de decisión. Hay que insistir en este aspecto: más que la simple aprobación o involucramiento en la toma de decisiones, la participación de las comunidades locales en materia de seguridad significa, ante todo, su responsabilización. Hay en este aspecto un importante cambio cualitativo. El partenariado permite un efecto multiplicador del impacto de su política a una asociación o institución que no sería posible de alcanzar si trabajara sola. Un ejemplo relevante en la asociación de dos organismos orientados hacia un fin común es una experiencia desarrollada en Torino, Italia. En esta ciudad fue realizado el proyecto Cascina Rocca Franca donde el Ayuntamiento se asoció con un grupo de comerciantes de la zona. En este proyecto fue recuperada e integrada al espacio urbano del barrio una antigua granja abandonada, la que fue convertida en un centro cultural y recreacional que dinamizó al barrio, entregando un lugar de esparcimiento a los(as) residentes, adultos(as) mayores en su mayoría. Además, con la participación del grupo de comerciantes se estructuró una instancia que genera recursos que pueden permitir una mayor sustentabilidad del espacio.

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Recuadro 17 Torino, Italia Proyecto Recalificación de la Cascina Rocca Procesos más eficaces y resultados de más impacto Trabajar coordinada y asociadamente entre dos o más organismos potencia la labor a realizar, genera procesos más eficaces y un efecto multiplicador del impacto que logra alguna intervención o trabajo. Cada institución o grupo involucrado desarrolla las tareas para las cuales está más capacitada y motivada. Lugar a intervenir y objetivo En esta zona residen cerca de 25.000 personas, principalmente adultos(as) mayores, y en ella existen pequeños comercios y algunos puestos de artesanías; y en las afueras, un área industrial. El proyecto de la granja, en funcionamiento desde 2007, está orientado a la familia y a los(as) adultos(as) mayores residentes. Su horario va desde las 8.00 hasta las 24.00 horas, de lunes a sábado. Los domingo abre sólo en excepciones. Los problemas más importantes del área pueden ser resumidos en una sensación de aislamiento del barrio con respecto a la ciudad; la elevada presencia de ancianos(as), la mayoría solos(as) con débiles nexos sociales y con una renta muy baja; la degradación física de los pisos populares y de algunas áreas publicas; más la presencia de tráfico de drogas en algunos lugares. El objetivo principal fue recalificar la antigua granja ubicada en esta zona altamente deteriorada, en donde reside una población envejecida.

Metodología de trabajo El proyecto Urban (recalificación global del área de Mirafiori Nord) ha determinado las condiciones para volver a poner en marcha la vida social del barrio y para un involucramiento activo de las asociaciones presentes. La Cascina Roccafranca, y su modelo de gestión publico/privado, han representado un importante ejemplo en cuanto sujeto capaz de dar continuidad al desarrollo local del barrio en una dimensión que no ha significado intervenciones extraordinarias.

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Impacto / Efecto deseado La Cascina Rocca franca es un nuevo centro cultural y recreativo; un espacio donde vivir de manera activa el barrio, un lugar acogedor donde encontrarse, pasar el tiempo libre y cultivar sus propios intereses. Un centro cívico innovador que no tiene otros ejemplos en la ciudad, un lugar pensado para que los(as) ciudadanos(as) sean protagonistas, donde los valores mas importantes sean la participación y la acogida y la hospitalidad. Entre las múltiples actividades que se llevan a cabo en la granja, hay iniciativas de las tiendas temáticas (tienda comercio justo, espacio mujeres, tienda del bienestar, tienda familias); un incubador de ideas y proyectos; cursos de distintos tipos; espacios dedicados a las asociaciones y a los grupos informales. El aspecto más innovador es el hecho de que lleva la gestión una Fundación en Participación constituida por la Ciudad (el Ayuntamiento) y la agrupación de asociaciones locales. El modelo de gestión publico/privado está basada en una diversidad de actividades lucrativas de tipo comercial, con las que esperan conseguir el sustento económico de la fundación.

El partenariado puede generar una nueva cultura de colaboración. Frente a la frustración que causa la ausencia de organizaciones de base poderosas, al abandono de sectores populares por parte de instituciones intermedias -como los partidos políticos o los sectores de iglesias socialmente comprometidos- nuevas prácticas de asociación que parten de las comunidades de interés pueden regenerar modalidades diversas de cooperación y crear confianza. Los análisis de Crawford sobre la situación inglesa en el período de Tony Blair y, en particular, su insistencia en la inutilidad de intentar de reconstruir los lazos tradicionales organizativos de la clase obrera, han evidenciado este aspecto.

Exigencias y dificultades del partenariado El partenariado es parte de la cultura de la negociación; es decir, de los compromisos entre actores. Por ende, supone una voluntad de llegar a acuerdos superando los egoísmos institucionales (Paquin, 2005) lo que implica también un cambio cultural, es decir, la apertura a una forma de colaboración en la cual el liderazgo es compartido, sin que esto signifique atribuir a los otros socios la responsabilidad de los fracasos. Es importante la continuidad de los(as) representantes de las diversas instituciones y la puesta en evidencia de de los acuerdos y beneficios para todos(as), más que de los fracasos. El partenariado no significa ausencia de liderazgo claro para ciertas actividades -aunque es deseable que así sea- ya que es aceptado que la institución en mejores condiciones de liderar un programa o un proyecto asuma esta condición, sin que esto signifique para los demás una pérdida de protagonismo. En esto radica su mayor dificultad.

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A partir de su estudio en Canadá, donde muchos partenariados han tenido éxito, S. Paquin ha identificado obstáculos como la carencia de flexibilidad y los liderazgos invasores de algunas organizaciones y sus delegados(as). Esta situación surge, a menudo, en las alianzas entre el sector público y organizaciones de la sociedad civil. Las exigencias de resultados por parte del Estado, su poder financiero y sociopolítico empujan a menudo al liderazgo invasivo. Los enfoques opuestos a reconciliar constituyen también un problema particularmente agudo. Un ejemplo de relaciones complicadas aparece en la colaboración entre policías y sociedad civil, por el hecho de que la policía debe, a menudo, actuar en situación de urgencia, mientras las organizaciones de la sociedad civil trabajan en una perspectiva de mayor plazo. Las culturas policiales y aquellas de la sociedad civil son distantes y carecen de espacio de encuentro donde sea posible dialogar. Otras dificultades comunes son el tiempo dedicado al partenariado, la práctica orientada a buscar solución de los problemas, la precariedad financiera y los cambios en las estructuras. Es evidente que los partenariados unen a grupos y actores que no tienen un capital de poder similar. Se ha dicho que el Estado es más potente que todos los otros actores; sin embargo, en una perspectiva de complementariedad es importante valorizar los diversos poderes que cada socio posee.

Conclusiones El espacio público lo producen las personas y el uso que éstas le den lo significa como seguro o inseguro, inclusivo o excluyente, integrador o segregador. Los gobiernos locales, las policías, las organizaciones sociales y comunitarias (la comunidad) son los actores claves en la tarea de generar mayores y mejores espacios públicos. Sólo el trabajo conjunto de todos los(as) involucrados(as) permite construir, recuperar y profundizar los espacios públicos como el lugar preferente donde se desarrolla y nutre el tejido social. Por ello experiencias como las mencionadas en el presente texto, llevadas a cabo en diferentes ciudades del mundo, son un ejemplo a seguir en problemáticas urbanas que son globales. Es preciso comprender las estrategias y metodologías ya puestas en práctica en otras ciudades y localidades y contextualizarlas a las particularidades de cada territorio. Así será posible generar espacios públicos seguros, inclusivos e integradores, donde las personas puedan hacer comunidad. El partenariado puede ser un instrumento potente, que genere una cultura diversa de la seguridad fomentando su coproducción. Supone la aceptación progresiva de la participación de actores de la sociedad civil, con sus características propias, en las políticas de seguridad en forma de coaliciones con los municipios y los Estados.

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Esta cultura es difícil y lenta de instalar, pero facilita la responsabilización de los socios y los(as) ciudadanos(as), obliga a superar egoísmos institucionales y facilita la transparencia; a la vez que permite readecuar políticas institucionales consideradas como intocables. Los partenariados pueden contribuir a desarrollar el capital de gobernanza de los socios locales, aumentando su legitimidad y su acceso a recursos y conocimientos. (D. Sans Façon, 2005) Uno de los instrumentos más efectivos para lograr estos partenariados son los acuerdos sobre la base de diagnósticos de situaciones que requieren tiempo, pero que generan consensos; y, por otra parte, los liderazgos locales capaces de imponer una efectiva colaboración alrededor de una visión común.

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CAPITULO

Para una sustentabilidad de las intervenciones en el espacio pĂşblico

Roberto Arnaudo â&#x20AC;˘ Valter Cavallaro Marina Pelfini 125

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En un capítulo que lleva como título “condiciones de sustentabilidad”, vamos a empezar con introducir el término sustentabilidad, puesto que es difícil encontrar una definición que tenga un consenso reconocido. El término se origina en el ámbito de la ecología, donde está referido al equilibrio de una especie con los recursos de su entorno. Para que un proceso sea sustentable debe utilizar los recursos naturales a un ritmo que permita su regeneración de forma natural. En los años 60 y ‘70, fue difundido el concepto, cuando se puso en relación el modelo de desarrollo de la sociedad capitalista occidental con el medio ambiente (Informe sobre los límites del desarrollo, Club di Roma, 1972). La definición más difundida -referida al concepto de desarrollo sustentable - es la propuesta por el Informe Bruntdland en 1987. Plantea que “el desarrollo sostenible es aquel que satisface las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de que las futuras generaciones puedan satisfacer sus propias necesidades” (Comisión Mundial del Medio Ambiente y del Desarrollo, 1988). Es difícil encontrar una acepción de sistema sustentable universalmente compartida, porque es un concepto polifacético, que incluye la totalidad de las actividades humanas y puede, por lo tanto, ser definido sólo en una perspectiva de diálogo entre valores. Por ejemplo, aplicado a un sistema complejo como el urbano, tendrá que fundarse en una visión transversal que incluya las tres dimensiones: social, económica y ecológica. La ciudad sustentable estaría definida como el polo urbano “donde los logros alcanzados en el desarrollo social, económico y físico son perdurables. Una ciudad sustentable posee una oferta continua de los recursos naturales en los que basa su desarrollo (y los utiliza a un nivel de sustentabilidad). Una ciudad sustentable mantiene una seguridad permanente frente a los riesgos ambientales que pueden amenazar su desarrollo (permitiendo sólo niveles de riesgos aceptables.” (Naciones Unidas - Habitat, 2000: 2). Es más frecuente que las ciudades contemporáneas no sean sustentables. O, más bien, es posible decir que si bien la actual crisis de sustentabilidad es generada por el modelo de acumulación asentado principalmente en las ciudades (Jenks,M., Burton, E., y Willians, K., 1996). En ellas también se gestan la dimensión operativa para el mejoramiento de la calidad de vida (Jordán, 2003) y las mejores prácticas para un desarrollo sostenible, resultado de la asociación efectiva entre los(as) ciudadanos(as), el poder político-institucional, y los agentes privados (Naciones Unidas – Habitat , 2004). Justamente con este enfoque, las intervenciones en el espacio público pueden entenderse como experimentaciones de esa dimensión operativa y talleres de buenas prácticas.

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Dentro del presente Proyecto Urb–Al queda claro el elemento de la sustentabilidad como un tema transversal y común. Dicha situación es evidente al revisar las experiencias presentadas por las ciudades socias, aun refiriéndose a contextos con características físicas, sociales y relacionales diferentes entre ellas. En unos pocos casos, las experiencias presentadas tienen relación directa con el saneamiento ambiental: planes de saneamiento del terreno en un área industrial o arreglo de la ribera de un río. Estos proyectos hacen evidente la fuerte relación entre sustentabilidad ambiental y social cuando hay que intervenir en el espacio público: una se entrelaza con la otra, y puede ser un medio para alcanzar la otra. Por ejemplo, participando en trabajos de saneamiento de su propio territorio - la eliminación de un micro-basural para devolver una plaza al barrio – una comunidad puede establecer relaciones, desencadenar procesos de inclusión, dar forma a sus exigencias; en conclusión, lograr importantes resultados también en términos de sustentabilidad social (ver Recuadros 1, 7 y/o 12 ). Hay una segunda tipología de experiencia, donde la intervención está concentrada – principalmente- en las dinámicas sociales y de comunidad; pero incluye también acciones de transformación física de los lugares y puede asumir una connotación de recalificación ambiental del espacio (por ejemplo la planificación de un área de juego en un parque, como lo muestran los casos mostrados en los Recuadros 4, 6 y/o 13). Por último, hay una tipología de experiencias que prevén intervenciones de tipo social, con el objetivo de reducir el nivel de conflicto dentro de un determinado espacio público, o en una parte de él. En la casi totalidad de los casos, estos proyectos han sido llevados a cabo con la participación de los actores sociales relacionados con ese contexto. En estos casos el objetivo principal es la sustentabilidad social. En estas páginas exploraremos más en profundidad el rol de la sustentabilidad en las políticas para el espacio público, con atención específica en la dimensión social, que asume un rol absolutamente central en las intervenciones que apuntan a mejorar la cohesión de la comunidad.

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5.1 Objetivo: sustentabilidad Marina Pelfini Arquitecta Asociación Amapola La relación entre espacio público y políticas de planificación connota tradicionalmente el gobierno de la ciudad, entendiéndolo como actividad de regulación, negociación y producción de bienes y espacios públicos. Sin embargo, hoy el contexto social ha cambiado y estamos desorientados frente a unos usos del espacio diferentes y contradictorios. Son establecidos nuevos fenómenos, resultado de una creciente diversidad: cambian los estilos de vida y de trabajo, las formas de utilizar y consumir las ciudades, así como la organización del tiempo y las relaciones entre los grupos y los individuos. El sistema de los espacios públicos es sometido a una evidente reconfiguración, transformándolo en lugar de disputa, objeto de atribución de valores y significaciones distintos. Frente a estas transformaciones, emerge la necesidad de un pensamiento urbano que produzca métodos y herramientas para las políticas públicas. Es preciso activar proyectos para el territorio, procesos de regeneración sin gentrificación (aburguesamiento), prácticas de participación y negociación sobre los usos del espacio y de diálogo entre los individuos. La articulación y la diversificación del espacio público ha sido el centro vital de la ciudad occidental. El espacio público ha sido vivido como una prolongación relacional, exterior y complementaria del espacio privado. La ciudad europea ha sido definida como lugar de acogida de poblaciones diversas por historia y cultura. Grupos y personas distintas ocupaban áreas determinadas de la ciudad y compartían los espacios abiertos, sobre todo en ocasión de fiestas y mercados. También los espacios urbanos contemporáneos siguen siendo catalizadores y, al mismo tiempo, medios para la expresión y la subjetividad social, lugares donde las identidades se encuentran y se enfrentan, visibles en un escenario donde los comportamientos sociales no siempre son predeterminables. En este sentido, el espacio deviene público por la reglamentación de la pluralidad de los usos y de las interacciones más que por las normas que establecen cómo este debe ser utilizado. La dimensión pública se manifiesta como resultado inclusivo de procesos de negociación. Un lugar es público cuando los que se relacionan hacen experiencia de la copresencia y de la convivencia. El conflicto – entre grupos

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sociales o con la autoridad pública – no es, por lo tanto, un elemento social que forzosamente debe ser eliminado, sino un elemento importante y con un potencial positivo en los procesos de interacción. Es necesario plantear políticas públicas que sepan manejar los conflictos en el espacio: para esto es necesario atribuir una función a las prácticas espontáneas de uso y ocupación de los espacios, así como favorecer formas de participación efectivas e inclusivas, para hacer sustentables los efectos que las transformaciones de la ciudad contemporánea tienen sobre los espacios públicos. Habría también que preguntarse de quién es realmente el espacio público, y de quien debería ser; si existen, aunque de forma latente, exigencias de usos distintos; si hay, aunque de forma inexpresada, necesidades difusas de usos diferentes y culturalmente densos, a los que sea posible atribuir valor relacional y de microsocialidad; y si es posible construir mapas que reconozcan o atribuyan al espacio público una diversificación por niveles, donde los usos diferentes no sean meramente funcionales o de consumo y no sean formalizados de manera rígida. Un enfoque de este tipo, que apunta a la sustentabilidad social del espacio público, tiene que proponerse los siguientes objetivos:

• • • • • • • •

trabajar sobre la reversibilidad de las acciones, de manera que nuevos usos del espacio público no limiten posibles procesos de reconversión, con abertura hacia el futuro. Desreglamentar el uso de los espacios, logrando resolver los conflictos y haciendo que estos sean comprensibles y acogedores. Inventar nuevos usos de los espacios públicos, estimulando la imaginación de las personas, respondiendo a sus necesidades inexpresadas y enseñándoles posibilidades inesperadas. Imaginar mecanismos de regulación que limiten el espacio privatizado de los automóviles. Impulsar procesos de participación e inclusión. Activar intervenciones que reconozcan, abiertamente, la diversificación de los espacios públicos y su especificidad por medio de instrumentos que propongan una reglamentación administrativa flexible. Estimular un uso del espacio público que manifieste riqueza cultural y una utilización plena en todas las horas del día. Restituir al uso público todos los espacios comunes y los espacios indefinidos.

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5.2 Sustentabilidad social y económica en las intervenciones en el espacio público Valter Cavallaro Arquitecto Ayuntamiento de Torino, Italia El concepto de sustentabilidad suele utilizarse mucho con referencia a las políticas públicas y, en particular, a las políticas de regeneración urbana y de intervención en el espacio público. En sus distintos significados, sin embargo, su difusión tiene diferencias. Si a las palabras clave ‘espacio público’, se les asocia el adjetivo ‘social’, la búsqueda en Internet produce 3.340 resultados en lengua italiana, 14.400 en inglés y 938.000 en castellano; al asociarle al adjetivo ‘económico’, aparecen 5.480 resultados en italiano, 16.400 en inglés y 355.000, en castellano. En cambio, al utilizar el adjetivo ‘ambiental’, tenemos respectivamente 235.000, 88.100 y 289.000 resultados. Es un desequilibrio notable. Es posible empezar por decir que los distintos niveles de sustentabilidad social y económica en la organización del espacio público están relacionados con la concepción de los distintos modelos de desarrollo urbano (europeo, estadounidense y el de las grandes metrópolis de América Latina, África y Oriente). En estos modelos existen distintos equilibrios en la relación entre valor social del espacio público (como lugar posible de relación entre los habitantes), valor estético (calidad del paisaje urbano) y valor económico, en lo referido a (gastos para) ejecución y mantenimiento. Determinar el impacto en los diferentes términos es, entonces, una cuestión bastante compleja, que no puede ser generalizada ni siquiera a nivel de cada ciudad: baste con pensar a qué pueden ser atribuidos distintos valores en dichos tres ámbitos entre áreas en el centro de la ciudad y otras menos céntricas o, mejor, entre áreas con fuerte atractivo turístico y otras destinadas a funciones diferentes. Haciendo referencia especialmente a los niveles cualitativos (estético y social), la evaluación de la sustentabilidad adquiere fuertes connotaciones de subjetividad. Por ejemplo, si limitamos el espacio de análisis a la calidad física del paisaje urbano, y tomando como único criterio el respecto del genius loci, seguramente es posible encontrar múltiples concepciones de ‘bajo impacto’: hay quien idealiza la mimetización de las intervenciones y quien, por lo contrario, alaba la necesidad de evidenciar toda intervención que no sea de la misma época.

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Desde el punto de vista de la sustentabilidad social, incluso cuando la transformación resulta ser un juego de suma positiva, a menudo se trata de una operación donde también hay componentes negativos. Esto porque, de manera casi general, no podemos afirmar que de existir un determinado status quo este por, definición, sea óptimo . El desplazamiento hacia un equilibrio diferente, para un actor que está acostumbrado a otro equilibrio anterior, tendrá siempre un impacto negativo y la intervención será evaluada como no sostenible. Tomando estas notas preliminares como puntos de partida, analizaremos qué significados puede asumir el término sustentabilidad y definiremos el rol de los distintos actores en la percepción de los valores relativos de ella, de manera que el proceso de transformación sea sustentable de manera sistémica; es decir, para la red de relaciones entre múltiples actores, y no sólo en relación a sus diferentes capacidades reivindicativas. Por esta razón, también, en términos generales no parece tener mucho sentido separar la sustentabilidad social de la económica (además, ¿cómo pueden ser medidos los costes económicos de una escasa sustentabilidad social?). Parecería más correcto hablar de sustentabilidad social (donde, justamente, deben revelarse los distintos significados positivos y negativos que las personas atribuyen a las transformaciones) y de una viabilidad financiera, es decir, de cómo los proyectos de transformación pueden encontrar los recursos financieros necesarios para su realización. De otra parte, oportunos mecanismos de financiamiento pueden mejorar el nivel de sustentabilidad. Si la sustentabilidad social deriva, directamente, de los significados que son atribuibles a las transformaciones, no cabe duda que las distintas formas de financiación contribuyen a la construcción de estos significados. Empieza a manifestarse la argumentación central de este capítulo, que lleva a considerar el concepto de sustentabilidad con referencia al “producto de complejos procesos de estratificación que tienen que ver tanto con las intervenciones en la morfología física de los lugares, como con la atribución a éstas de significados funcionales y simbólicos” (Mela, 2006). Estos múltiples significados dan origen a conflictos que constituyen una presión hacia la generación de procesos transformativos del espacio público. El conflicto es el indicador de la presencia de una red densa, que es un valor para cualquier organización (por consecuencia, para cualquier sociedad) y representa, seguramente, una oportunidad.

El concepto fue sugerido por una charla del psicoterapeuta Roberto Merlo durante un seminario organizado en Nápoles por la Scorso Cooperativa Dedalus. Esta afirmación resulta válida en un contexto de complejidad, por lo cual se supone necesariamente que cada supuesto es expresado por un observador que representa un punto de vista específico.

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Clasificaremos las distintas estructuras posibles de los sistemas, poniendo en relación los actores sociales en un gráfico con dos ejes, donde en las ordenadas está representada la cohesión social (débil-densa) y en las abscisas la propensión a activar relaciones de tipo no colaborativo-colaborativo entre los actores del sistema. El esquema es el siguiente: Redes Densas

Conflicto

Cooperación

Oposición

Colaboración

Marginación

Contrato Redes Débiles

La situación más favorable para desencadenar procesos de transformación del espacio público con probabilidad de éxito es aquella donde prevalecen procesos de territorialización (Raffestein, 1984), y, por lo tanto, la formación de redes sociales densas con propensión a arraigarse en el territorio . La motivación al cambio y a la transformación surge de atribuir significados diferentes (oposición) por parte de distintos actores sociales, lo que lleva a la presencia de conflictos, los que pueden ser considerados como una oportunidad más que como una amenaza. Mucho más seria, y con riesgo de resultar insostenible, es la situación donde prevalecen procesos de desterritorialización (de redes densas a redes débiles). Es un fenómeno que lleva a la separación clara (y física) del espacio privado del espacio público (pensamos en las murallas alrededor de las casas de Los Ángeles bien descritas por Davis en 1993): en el primero se establecen las relaciones, mientras que el segundo es aquel destinado a los marginados, donde es preciso quedarse el menor tiempo posible (otra vez tenemos imágenes de Estados Unidos, de los sin techo de Manhattan). Los procesos de desterritorialización hacen que sea cada vez más

Es posible hablar de territorio, más bien que de tierra, sólo en presencia de redes sociales arraigadas. La primera acción que forma una red social es la denominación de un lugar (Turco, 1988), hecho que permite la comunicación entre seres diferentes con una referencia de tipo espacial.

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improbable la interpretación y la apreciación del espacio público como “lugar en común” (Dansero 2002). De todas maneras, y de acuerdo con Raffestein (1984) podemos decir que el proceso de desterritorialización no es irreversible, sino más bien una fase de una dinámica circular que alterna este tipo de procesos con aquellos de reterritorialización. Sobre todo por este motivo resulta necesario y posible intervenir el proyecto, pero sólo si este es resultado de una intensa sinergía entre distintos tipos de conocimientos y deja abierta la participación de los actores sociales en la escena urbana. En el esquema de arriba, las dinámicas de desterritorialización y territorialización pueden verse como espirales que pasan de un semiplano a otro. En particular, es posible leer los procesos de desterritorialización como una dispersión de las redes sociales, a consecuencia de conflictos no resueltos. El ciclo tiene un movimiento contrario a los punteros del reloj. Sin embargo, la capacidad de gestionar los conflictos puede modificar esta dirección, de manera que la resolución del conflicto pueda darse en el semiplano que representa dinámicas de tipo colaborativo. Pero es necesario que esto ocurra en un contexto constituido por acciones arraigadas en el territorio. Por esta razón, el espacio público tiene un rol fundamental en la construcción de un sentido común (making common sense together). Redes Densas

Cooperación va rritoriali z ste

alizaci ón i n

ori

Oposición

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x ión e cluye ac

clu

Conflicto

Colaboración

it rr

Marginación

Contrato Redes Débiles

En este último proceso, en dirección horaria, el actor social, en sus multiples formas de ser “de alguna manera y en algún momento: a) produce territorio; b) usa territorio; c) activa, desarrolla y termina relaciones con otros actores sociales a través del territorio” (Turco, 1988).

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Del razonamiento desarrollado hasta aquí, se deriva que la sustentabilidad social de las transformaciones del espacio público no debe ser evaluada en términos solo técnicos, sino más bien por medio del desarrollo de las relaciones entre actores sociales y del proceso de creación de un sentido común. También las formas de planificación participativas, que a menudo representan planteamientos puramente demagógicos, deben ser activadas sólo por esta razón y con este objetivo: la búsqueda y la construcción de ‘lugares comunes’, de significados del territorio y del espacio público que sean compartidos, más que por la ejecución de un proyecto de arquitectura urbana bien hecho. La planificación participativa permite que queden claros los roles de los distintos actores sociales, roles que deben quedar separados de las competencias técnicas (individuación de limitaciones, búsqueda de las soluciones). De esa manera, la separación de la esfera privada (en particular, la vivienda y el edificio donde se reside, pero no únicamente) de la esfera pública (el espacio abierto a disposición) pero, más en general, la separación entre los distintos usos del territorio (donde vivir, producir, hacer comercio, transportarse) es un gran obstáculo a la transformación del espacio público en términos “sustentables” (Villasante e Tamarit, 1982). No cabe duda de que la construcción de una reja en los jardines del barrio evita el conflicto entre perros y niños, pero impide la activación de relaciones, la construcción de un sentido común por el cual los amos sientan como deber natural recoger los excrementos de sus perros y los niños aprendan a no tener miedo de estos animales y a no molestarlos tirándoles el rabo. Tanto en las ciudades estadounidenses como en las europeas hay una búsqueda del sentido de seguridad gracias a mecanismos de recíproca exclusión de los diferentes usos del territorio, de tal forma que, a menudo, se desatan fenómenos de autoexclusión (Mela, 2003): también algunos espacios típicos de la esfera pública son regulados con entradas reservadas por medio del reconocimiento individual. Tiene particular significado el caso de algunos centros históricos que, como si fueran una ciudad antigua, tienen murallas electrónicas que regulan el acceso de los coches según las horas, y cada vez más están divididos en áreas temáticas: las calles comerciales, el área de las finanzas y de las oficinas, el centro cultural y turístico. Cada área adquiere la característica de zona separada del resto, que vive según determinados ciclos de tiempo y queda ajena al contexto. En conclusión, las acciones de transformación de espacio público que pueden cumplir con adecuados niveles de sustentabilidad son aquellas capaces de desatar procesos de territorialización incluyente, de favorecer procesos de ‘apropiación’ colectiva por parte de los(as) habitantes y de construir relaciones interfuncionales.

Tal vez sea superfluo recordar que el término apropiación se usa aquí con el significado de “sentir como propio”, y no como posesión física.

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La escala de estas intervenciones es, a menudo, la microurbana porque es la idónea para representar de manera más evidente las relaciones entre los distintos actores. Esto no excluye la necesidad de promover también operaciones a gran escala, pero estas son casi por definición ‘no sostenibles’, ya que representan grandes innovaciones de las estructuras urbano-sociales. La escala microurbana, por lo contrario, puede “crear una relación innovativa entre el espacio urbano y la acción en que se desarrolla en ello, sin borrar todas las huellas de las relaciones anteriores” (Mela, 2006) en un proceso de decantamiento del ‘sentido común’. Además, incluso desde el punto de vista de la sustentabilidad financiera, a esta escala resulta más sencillo encontrar recursos para emprender procesos significativos. También puede ser significativa, si es parte de los procesos descritos arriba, una pequeña intervención de recalificación del espacio, que no necesite recursos excesivos. En las experiencias tradicionales, las transformaciones del espacio público son financiadas con aportes públicos; pero este canal no favorece prácticas de apropiación por parte de los(as) ciudadanos(as). Esto parece aún más evidente cuando las intervenciones son llevadas a cabo directamente por las empresas que construyen los edificios (en Italia por la vía de impuesPartenariado público-privado: un modelo tos de construcción). La búsqueda de muy interesante es el utilizado en los países canales de financiamiento directo anglosajones: el Community Improvement puede permitir un control mayor (y por District (CID), cuya versión comercial lo tanto es más fácil que se den casos (Business Improvement District, BID) ha de territorialización) por parte de los tenido especial éxito. actores sociales sobre las inversiones Se trata de un partenariado públicoen la calidad urbana. privado que, en un área determinada, establece introducir un impuesto que apunta al mejoramiento de la calidad ambiental. Los contribuyentes son los(as) propietarios(as) de los inmuebles. Está claro que una iniciativa tal debe estar reconocida por la autoridad administrativa, ya que sus ámbitos de intervención tienen relación con el espacio público. Nueva York tiene 60 de estos organismos activos, con presupuestos que van desde 53.000 dólares hasta decenas de millones.

Una reciente norma del Estado italiano (noviembre 2008) ha introducido la posibilidad de que los actores sociales puedan proponer y costear proyectos de recuperación urbana. La norma prevé que “para la realización de obras de interés local, grupos de ciudadanos organizados pueden presentar a la entidad territorial competente propuestas operativas realizables a corto plazo, indicando costes y medios de financiación, sin costo para el ente público”.

Frente a semejante compromisos es posible otorgar beneficios fiscales. Sin embargo, esta norma es todavía muy genérica y será necesario dar ulteriores por-

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menorizaciones en los reglamentos que las ciudades pueden dictar. Ya ha habido algunas experiencias: se han activados patrocinios, sobre todo en relación con obras de mantenimiento. El mantenimiento del espacio público puede representar un importante elemento en la formación de procesos de territorialización. Las prácticas de planificación participada que han tenido más éxito son las que prevén hasta la autoconstrucción de los edificios. Sin embargo, sobre todo en los países con economía más desarrollada, las normas de seguridad en el trabajo hacen que la participación de los(as) ciudadanos(as) en las obras mismas sea difícil. El trabajo de mantenimiento por parte de asociaciones de vecinos(as) puede contribuir a la formación de un sentido de pertenencia. Como conclusiones de este acápite, podemos decir que el espacio público es un elemento central de la organización urbana, sometido a continuos cambios, de naturaleza física (nuevos proyectos, mantenimientos), y relativos a los distintos significados que adquiere, a partir de los puntos de vista de los diversos actores sociales que lo viven. Estas transformaciones son indicadores privilegiados de las actitudes de los actores, las que pueden ser clasificadas como acciones que ‘producen territorio’ y acciones que ‘niegan territorio’. Estas últimas tienden a separar de forma bruta (murallas, rejas, barreras arquitectonicas, torniquetes) el espacio público del privado, son utilizadas principalmente por el segundo y tiene reducen al mínimo las relaciones sociales. Por eso consideramos que una acción es sustentable cuando, incluso proviniendo de situaciones de conflicto, no limita la interacción sino produce fenómenos de territorialización, mediante la construcción de significados compartidos. Con este enfoque, la búsqueda de la sustentabilidad financiera de las intervenciones (financiamiento compartido, participación directa a la construcción y al mantenimiento de las obras) puede ser también decisiva para alcanzar el objetivo.

Teniendo cuidado de que acciones de este tipo no desencadenen fenómenos de privatización y espectacularización a nivel urbano.

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5.3 Construir espacio público sustentable: sugerencias para administradores y ciudadanos Roberto Arnaudo Sociólogo Asociación Amapola, Italia La construcción participativa del espacio público –entendiéndola como un proceso necesario de negociación entre intereses, necesidades y usos diferentes- resulta ser un instrumento por medio del cual es posible hacer que el espacio público sea social y económicamente sustentable. Sin embargo, la participación de la comunidad en la planificación del espacio público es, a menudo, un proceso largo, complejo y agotador. Sobre todo, es un proceso que no puede reducirse a formas efímeras de involucramiento de los(as) ciudadanos(as) en la construcción de consenso en torno a decisiones no del todo transparentes. A lo largo de los años ha quedado en evidencia cómo el fenómeno participativo tiene una relación ambivalente con el poder y con el cambio y que, de por sí, no siempre es un proceso positivo y de emancipación. Una mirada crítica hacia los procesos participativos no puede evitar destacar cómo a veces estos son utilizados para crear consenso y reducir la conflictividad social. Por otra parte, en lo que concierne a los modos de participación de los ciudadanos, se nota cómo en las formas de agregación de las bases [grassroots] –como, por ejemplo, los comités espontáneos- debido al bajo nivel de estructuración y al buen arraigamiento local, hay una fuerte tentación a considerarse como representantes naturales de las instancias del territorio, como si la representatividad fuera una propiedad inherente de la pertenencia a un lugar. En realidad, la representatividad no es nunca un elemento inmediato, sino siempre un resultado mediado de procesos formales legítimos, y que tiene carácter provisional y mutable. La participación no necesita sólo motivaciones, intereses y voluntarismo sino también, y sobre todo, dispositivos participativos no limitados a grupos de interés muy estructurados. A este punto, es evidente que, de las formas en que se desarrolla la relación entre administraciones públicas y actores locales, dependen muchas de las posibilidades de éxito de los procesos participativos y de las transformaciones de un lugar reconocido y vivido en cuanto público. Hay, por lo tanto, algunos elementos que deberían orientar la acción de estos dos actores hacia el objetivo común de la transformación positiva de los territorios. Estos elementos son:

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Conocer los lugares: comparación entre datos y percepciones La construcción de un espacio público pone como condición previa el conocimiento del territorio donde este se sitúa. Es necesario conocerlo en sus elementos físicos, sociales y económicos, así como su evolución histórica (cómo se ha ido construyendo a lo largo del tiempo, en lo referido a las edificaciones y a la comunidad, qué procesos y dinámicas se han desarrollado). Es importante reconstruir con claridad las políticas públicas que tienen lugar en él y comprender el significado de las transformaciones que han ocurrido, utilizando herramientas eficaces y articuladas de observación. Es necesario, sobre todo, que el conocimiento de lugares y problemas sea el resultado de procesos de intercambio en los que confluyan la supuesta o real objetividad del ‘dato’, presentada por la administración pública, con la experiencia sujetiva, es decir, con la imagen que de forma difusa existe del territorio. Estas, a menudo, se encuentran a raíz de las peticiones de protesta y participación de los(as) ciudadanos(as), quienes pueden manifestar, incluso, cierta agresividad. Construir un proyecto: integración de las políticas e interacción institucional Afrontar la construcción de un espacio público significa definir un proyecto de mediano a largo plazo. Sobre todo en el momento en el que nos encontramos con un espacio crítico o conflictivo, es importante planificar una estrategia en la cual se desarrollaran las políticas públicas. De otra manera, existe el riesgo de que las acciones emprendidas queden en intervenciones puntuales y no sea posible sumar los resultados producidos. La necesidad de construir un proyecto plantea la centralidad de la integración entre las políticas públicas y la interacción estratégica entre los distintos sectores y agencias que tienen poder de intervención sobre los lugares. Si no hay forma de obtener una interacción entre los sujetos y sectores que tienen competencia institucional, es difícil que sea posible lograr procesos de involucramiento y participación de los(as) ciudadanos(as) que puedan ser interpretadas como experiencias positivas de intercambio y negociación. Transparentar la comunicación entre autoridad y ciudadanos(as) En la relación entre autoridad pública y ciudadanos(as), hay que elegir la transparencia. Los problemas relacionados con el espacio público son a menudos complejos: esa complejidad tiene que ser declarada abiertamente y compartida, tomando en cuenta que las percepciones de los actores locales son parte del problema y/o de su posible solución. Por eso es necesario que la autoridad pública comunique su proximidad a los(as) ciudadanos(as), reconociendo los problemas y manifestando que se hace cargo de ellos. Al mismo tiempo, es necesario presentar los fenómenos en su justa proporción y llevar a la comunidad a la comprensión y aceptación de los cambios.

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Los problemas y las posibles intervenciones deben ser presentadas y debatidas sin simplificarlas, sin dejar de incluir elementos críticos, limitaciones, vínculos y tiempos de ejecución. Sólo de esta manera los(as) ciudadanos(as) van a sentir que realmente son parte de la búsqueda de soluciones: el administrador público ya no es mirado como alguien que no ofrece las respuestas pedidas, sino como un interlocutor que afronta un problema difícil, que tal vez no pueda solucionarse del todo, y cuya solución está condicionada por complejas relaciones entre los recursos disponibles y la pluralidad de las competencias institucionales. Construir una relación estructurada entre actores locales e instituciones El ciudadano o ciudadana que promueve o participa en intervenciones en el espacio público busca un interlocutor fiable en la institución, alguien dispuesto a involucrarse en la búsqueda de una solución duradera. Quienes deciden comprometerse para mejorar el territorio donde viven, consideran importante encontrar en los administradores públicos el mismo compromiso, manifestado en una presencia constante, en la capacidad de no perderse en la sucesión de los acontecimientos, en la disponibilidad a comunicar y, en algunos casos, también a compartir la planificación de proyectos a realizar. Lo contrario -una presencia ocasional o desganada con respuestas que no son claras- lleva a los(as) ciudadanos(as) a perder la confianza y a tomar el camino de la indiferencia o de la protesta a toda costa. Asumir responsabilidad No se pide asunción de responsabilidad únicamente a los(as) administradores(as) públicos(as), sino también a los(as) ciudadanos(as). La voz de los(as) habitantes de un área problemática, al comienzo generalmente se manifiesta de forma reivindicativa: se reclama un espacio como propio en el momento en el que ya no está disponible porque otras personas o cosas lo han ido ocupando. Para que, a partir de la reivindicación, se desencadene un proceso de transformación, es necesario pasar por una asunción de responsabilidad: si nos identificamos en un lugar, hay que estar dispuestos a hacerse cargo de su complejidad. Sustentar la racionalidad sin negar la emoción Frente a un espacio público que presenta una situación crítica, el(la) ciudadano(a) que decide intervenir puede tomar dos caminos: él de la ‘racionalidad’, o el de ‘las emociones’. El camino de las emociones resulta más inmediato y espontáneo, sobre todo cuando el territorio donde uno vive está en condiciones de emergencia que afectan a la vida personal, seguridad o salud, y requiere intervenciones radicales que no siempre están en las posibilidades o en las intenciones de las instituciones; esta orientación conlleva el riesgo de que, dejándose llevar por la ola emocional, sean reclamadas intervenciones que, aunque parezcan traer soluciones definitivas, tienen un valor meramente simbólico o conllevan, incluso, el peligro de salir de los límites de la legalidad.

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El camino racional implica elegir un proceso gradual y progresivo que apunta a alcanzar resultados en el mediano y corto plazo. Implica también la actitud a observar el proceso en su conjunto, evaluando los resultados y comparando el ‘antes’ y el ‘después’, sin limitarse a considerar la solución del problema en términos absolutos. Sin embargo, la racionalidad no puede ser impuesta, la administración pública no puede pedirla como conditio sine qua non, y el proceso de negociación entre autoridad pública y ciudadanos(as) tiene que tomar en cuenta también la dimensión emocional. Construir experiencias colectivas Un espacio problemático presenta a menudo un conjunto de conflictos entre actores locales diversos y con las instituciones. El escenario a veces es borroso y resulta importante definir un procedimiento estructurado, que involucre a administradores y actores locales con fundamento en la transparencia recíproca. Cada uno tiene sus propias experiencias; pero es posible intentar compartir aquellas de carácter colectivo, promoviendo y valorando el rol de los distintos actores involucrados, así como identificando objetivos compartidos. En este proceso los líderes informales, es decir las personas que tienen más herramientas que otros(as) y aquellas con una predisposición particular a cultivar las relaciones, pueden ser reconocidas como sujetos privilegiados, en la medida en que faciliten los procesos de diálogo y no quieran asumir un rol de representante exclusivo de los(as) vecinos(as). Pasar el relevo Los líderes informales, movilizados de forma espontánea frente a un problema, pueden consolidar su acción ampliando el grupo involucrado en el proceso o compartiendo su experiencia con otras personas que podrán sostenerles y substituirlos cuando sea necesario. Esto es aún más significativo al tratarse de un relevo entre personas que tienen edad, origen y culturas diferentes, porque evidencia el valor de las diferencias presentes. Es importante que las formas de participación queden abiertas y no sean confundidas con formas de participación exclusiva. Individuar los interlocutores Muchas veces, el(la) ciudadano(a) que decide ocuparse de su territorio, hasta ese momento se ha dedicado a otras cosas (es profesor(a) empleado(a), etc.); por lo tanto debe descubrir cuáles son los caminos a emprender para alcanzar su objetivo y cuáles son las personas a quien dirigirse; así mismo, debe aprender a reconocer si las respuestas recibidas son verdaderas. Tener un(a) interlocutor(a) fiable permite invertir energías y recursos en la definición de un plano/proyecto de intervención; de otra manera, estas seguirán puestas en la fase de búsqueda.

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Evitar revisionismos y supresiones En una situación problemática, y aun más de emergencia, puede pasar que sean reinterpretados los procesos de manera funcional al objetivo de cada uno, perdiendo la objetividad. Puede suceder, por ejemplo, que un territorio con un conflicto sea descrito falsamente como un área sin problemas hasta ese momento, suprimiendo partes de su historia pasada. Sin embargo, es necesario recuperar ‘el hilo de la memoria’, recordar la vida de los territorios y los cambios ocurridos. También puede suceder que en la comunicación con las instituciones sean tomadas en cuenta sólo las respuestas que corresponden a las expectativas e ignoradas las limitaciones o los tiempos técnicos de ejecución que la administración plantea. Considerar la complejidad y la perspectiva histórica es indispensable para evaluar los resultados del proceso en el que se está tomando parte. Evaluar el proceso Intervenir en un área problemática no siempre puede tener como objetivo la solución del problema. Más a menudo se trata de intentar mejorar la situación y bajar el nivel de conflicto. Además, puede haber consecuencias inesperadas e importantes de considerar: una comunidad movilizada para hacerse cargo de su propio territorio tendrá también la oportunidad de crear o reforzar las relaciones, de llevar a cabo un proceso de ciudadanía, que va a ser un patrimonio común, y de adquirir conocimientos que pueden ser reinvertidos en otros lugares u otros temas. Es fundamental poner de relieve también estos resultados; de otra manera, hay riesgos de hacer un balance injustamente negativo del proceso llevado a cabo. El sentido último de estas consideraciones reside en reconocer como fundamental -en un área de diálogo efectivo entre ciudadanos(as) y autoridades locales- el intento de transformar la lógica del pedir, del conflicto, o de la ‘falsa’ participación. Esto quiere decir que es central el propósito de mover el eje de la cuestión, pasando de una relación demanda-respuesta a un diálogo donde las peticiones no son simplificadas y las respuestas no resuelven el problema. Se trata de crear un diálogo donde la política, gracias a la negociación, intenta restituir la complejidad de las circunstancias a los(as) ciudadanos(as). En un contexto donde se piensa que pueda haber soluciones sencillas, es importante evidenciar y compartir la complejidad. La construcción de procesos donde sendas responsabilidades se fundan en la transparencia y en el respeto, ofrece al(la) ciudadano(a) y a las instituciones una importante oportunidad para dar sentido a la experiencia de ciudadanía. Un ejemplo interesante de cómo pueden cristalizar las dimensiones señaladas es la experiencia del proyecto Arena, en Ate, Perú, descrito a continuación.

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Recuadro 18 Ate – Perú Proyecto Arena una nueva sociedad Un centro educativo y reglas para prevenir problemas de convivencia Autoorganización comunitaria para una mejor convivencia y cuidado del espacio público: desde la toma de un terreno nace un nuevo barrio. Para prevenir problemas de convivencia y degrado la comunidad se organiza con reglas y con la construcción de un centro educativo. Lugar a intervenir y objetivo En la Semana Santa de 2003, varios miles de pobladores(as) emigrados(as) de la sierra, debido a los conflictos con el grupo guerrillero Sendero Luminoso, se congregaron en los alrededores de un gran terreno que pertenecía al Country Club. Los intentos para desalojarlos fueron inútiles y los(as) pobladores(as) terminaron quedándose en este terreno que, posteriormente, les fue vendido en un millón de dólares, que pagaron dando U$1.050 por poblador(a). Por ser una zona de la que era extraída arena para la industria de construcción, el terreno estaba totalmente desnivelado. El objetivo principal de este proyecto consistió en la autoorganización de la comunidad, en pos de una mejor convivencia y de generar espacios públicos al servicio de todos(as). En esta experiencia se desarrolló la construcción de una escuela, en la cual la comunidad tiene un rol esencial.

Metodología de trabajo La comunidad, por medio de diversos mecanismos de participación, estableció un reglamento de convivencia que debe ser respetado por todos(as) los(as) residentes de Arena; su incumplimiento es castigado. Y, ante la precariedad de servicios y equipamientos, la comunidad se organizó para responder a esas necesidades básicas teniendo todos(as) el deber de trabajar para el logro de los objetivos propuestos.

Impacto / Efecto deseado Creación de un centro educativo: desde un inicio Arena dio gran importancia a la educación; la prueba más palpable y concreta de ello es que aún cuando sus pobladores(as) siguen viviendo en chozas de madera, con sus esfuerzos y el apoyo de la municipalidad de Ate, en tal sólo cinco años de existencia han logrado construir, en material sólido, un centro educativo formado por dos pabellones de tres pisos donde funciona una escuela que presta servicios de educación Primaria y Secundaria. Gracias al nuevo centro educativo, las familias no debieron llevar a sus hijos(as) fuera del poblado, con un consistente ahorro de tiempo y dinero. Además, han extendido la red de beneficiarios(as), ya que en

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estas aulas han sido implementadas las denominadas ‘Escuelas para Padres’, se dictan charlas para la juventud, de primeros auxilios y sobre salud para mujeres y adultos mayores. Adopción de reglas: desde el inicio fueron establecidas una serie de normas de conductas muy estrictas, que han mejorado notablemente la convivencia y la calidad de vida de los(as) pobladores(as). Se trata de un total de trece reglas para cada sector. Sin estar escritas existen otras reglas que rigen la vida diaria, como la de no poner música a niveles altos para no perjudicar el descanso de los(a) vecinos(as). Una de las más importantes y polémicas es la prohibición del consumo del alcohol en toda Arena, ya que en Perú hay un índice de permisividad muy alto con el alcohol el que, incluso, es parte de los mecanismos sociales de socialización y celebración. La severa aplicación de esta norma ha permitido reducir notoriamente los problemas de violencia derivados del alcoholismo y, como atestiguan las mujeres, ordenar las economías familiares. Concientes de que al erradicar el alcohol estaban suprimiendo una de las válvulas de escape de una población con muchos problemas, los(as) pobladores(as) dieron gran importancia a las prácticas recreativas: todos los domingo, después de la jornada de limpieza en la que participa toda la comunidad, empiezan las jornadas deportivas que se desarrollan entre las 9 de la mañana y las 5 de la tarde.

BIBLIOGRAFIA Dansero E., I “luoghi comuni” dei grandi eventi. Allestendo il palcoscenico territoriale per Torino 2006, in E. Dansero e A. Segre (editores), Il territorio dei grandi eventi. Riflessioni e ricerche guardando a Torino 2006, número monográfico del Bollettino della Società Geografica Italiana, serie XII, VII, 4, pp. 861-894, 2002

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Davis M., La città di quarzo. Indagine sul futuro a Los Angeles, Manifesto Libri. Roma, 1993. Mela A., Gli spazi pubblici: la scena e gli attori, in Villanti G. (editor), Città e progetto. Pre-testi di urbanistica riflessiva, pp. 59-68, Editrice Compositori. Bologna, 2006. _____ (editor), La città ansiogena. Le cronache e i luoghi dell’insicurezza urbana a Torino, Liguori, Napoli. 2003. Raffestin C., Territorializzazione, deterritorializzazione, riterritorializzazione e informazione, in A. Turco (editor), Regione e regionalizzazione, pp. 69-82., Angeli. Milano, 1984. Turco A., Verso un teoria geografica della complessità, Unicopli. Milano, 1988. Villasante T. e Tamarit L.G., Hacia una ciudad habitable, Miraguano. Madrid, 1982.

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CAPITULO

Monitoreo y evaluación como herramientas de apoyo a la gestión

Álvaro Espinoza Criminólogo • Universidad Alberto Hurtado • Chile 147

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6.1 Monitoreo y evaluación como herramientas de apoyo a la gestión La gestión de un programa, proyecto o, más en general, de las políticas de una empresa o gobierno, tiene en el monitoreo y la evaluación a dos de sus principales herramientas de apoyo. El monitoreo o seguimiento consiste en el análisis periódico de la ejecución de un proyecto, con el objeto de establecer el grado en que las tareas, actividades, cronograma de trabajo, prestaciones y resultados son cumplidas de acuerdo a lo planificado (Siempro, 1999). La realidad supera ampliamente lo que, a priori, es posible prever e incorporar en la planificación y, por lo tanto, es normal que durante la ejecución de un proyecto sea preciso hacer ajustes al diseño original y al cronograma de trabajo. Cambiar aspectos de lo planificado inicialmente no representa un problema; lo problemático es tomar decisiones sin la información suficiente o de forma inoportuna. Es aquí donde el monitoreo es una herramienta vital de apoyo a la gestión, al ser su función el proporcionar información confiable, suficiente y oportuna sobre el funcionamiento de un proyecto, para disminuir el riesgo de tomar decisiones equivocadas.

¿Por qué es necesario monitorear un proyecto? Porque…

• • • • • •

Proporciona una base para la toma de decisiones sobre las modificaciones que sea necesario hacer al proyecto, ya se trate de reajustar la utilización de recursos, modificar la escala de prioridades e introducir actividades nuevas. Da mayor flexibilidad y agilidad a su gestión. Ayuda al gerente, o al administrador, a mostrar resultados. Ayuda a comprender y explicar a los demás lo que sucede en el proyecto y por qué se logran o no los resultados esperados. Ayuda a presentar argumentos en favor de los cambios necesarios. Ayuda a fomentar la confianza a nivel de la alta gerencia, o de la alta dirección del organismo público involucrado, y con los organismos de financiación asociados. Brinda mayores oportunidades para servir bien a la población destinataria, porque el efecto sobre la misma es analizado en forma reiterada.

Fuente: OPS, 1999.

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El seguimiento o monitoreo puede ser interno o externo. Es interno cuando lo realizan quienes ejecutan un programa o proyecto; como contrapartida, es externo cuando lo efectúan agentes que tienen responsabilidades administrativas y/o financieras sobre él, aún cuando no participan directamente en su ejecución, y quienes tienen interés en sus resultados y aportan valor agregado a los productos. Entre los primeros están los ministerios y servicios públicos que externalizan la ejecución de sus proyectos; y, entre los segundos, suelen estar grupos de ciudadanos(as) organizados(as). Una propuesta básica y tradicional de monitoreo debe identificar los principales indicadores a nivel de objetivos, productos y actividades enunciados en la planificación. De esta manera serán cubiertas áreas estratégicas del proyecto como la financiera, las de bienes y servicios y cobertura. Para desarrollar los componentes básicos de la propuesta de monitoreo es útil emplear una Malla de Verificación; es decir, una propuesta de ordenamiento para consignar las especificaciones necesarias para la verificación y uso de los indicadores seleccionados en el seguimiento de cada programa o proyecto. Los conceptos contenidos en la Malla de Verificación son aquellos que parecen centrales, tanto en la definición técnica de los indicadores como en las características de los programas o proyectos de inversión. La selección definitiva de los indicadores corresponde a los gestores de cada proyecto, de acuerdo a las particularidades que presente en su operación o modo de seguimiento. Los aspectos que deben ser considerados en la Malla de Verificación de indicadores son los siguientes:

•

• •

Momento de verificación: establece el momento en que es efectuada la verificación. Puede estar referida a momentos específicos del año, o a cualquier unidad temporal aplicada adecuadamente y coherente con la operación del programa o proyecto (semestre, mes, semana, etc.). Es importante que, al definir el momento, sean consideradas no sólo las características del indicador, sino también un factor de realismo (sin mucha exigencia, ni tampoco laxo, siempre hay que establecer desafíos posibles de ser alcanzados por los(as) responsables). Periodicidad: implica determinar cada cuánto tiempo parece pertinente y realista repetir la verificación. Determina el rango de tiempo en el cual el indicador es representativo y, al igual que en el aspecto anterior, éste debe ser establecido de manera realista. Fuente de verificación: corresponde a la unidad, persona, situación o registro que debe ser observada para verificar el indicador. Es la fuente primaria de donde obtener información.

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•

Responsable: indica el integrante del proyecto que tiene la responsabilidad de que la verificación sea realizada en los momentos y con la periodicidad que corresponda. También debiera administrar la información recolectada (registrarla, enviarla, ingresarla a un sistema de información, etc.). Procedimiento: detalla la modalidad de observación por medio de la cual será obtenida y/o procesada la información. Son las técnicas de obtención de información: observación directa, revisión de material escrito, encuesta, entrevista, etc. Cobertura territorial: permite determinar cuál es la base territorial que será asumida en el respectivo indicador. También puede aplicarse para unidades programáticas, si corresponde.

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Malla de Verificación de Indicadores Indicadores

Momento de verificación

Periodicidad

Fuente de verificación

Cobertura territorial

Responsable

Procedimiento

1. 2. 3. 4. 5. 6.

Por su parte, la evaluación permite formular juicios de valor sobre la eficiencia y efectividad presente o futura de un programa o proyecto, sobre la base de indicadores que midan el logro de sus objetivos y que han sido determinados previamente. Existen distintos tipos de evaluación, según el momento en que sea realizada ésta y quien la realiza. La evaluación puede ser ex ante o ex post, según la etapa del ciclo de un proyecto a la cual está asociada; e interna o externa, según quien la realiza. En la etapa de preinversión, es realizada la evaluación ex ante de un proyecto, para determinar si satisface requisitos de rentabilidad futura, costo/impacto o de estándares basados en criterios de pertinencia, coherencia y sustentabilidad. Por lo tanto, sus resultados serán utilizados para decidir sobre la mejor alternativa de inversión entre proyectos alternativos. La evaluación ex ante está integrada a los procesos de asignación de recursos en la mayor parte de los países latinoamericanos y europeos, especialmente en el caso de los proyectos de inversión en infraestructura, como suelen ser las iniciativas de espacios públicos. Una experiencia innovadora en este sentido es la impulsada por

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el Gobierno de Chile, que ha incorporado la participación ciudadana a sus procesos de evaluación ex ante de los proyectos de espacios públicos que forman parte del Sistema Nacional de Inversiones. En la etapa de ejecución u operación tiene lugar la evaluación ex post, que puede realizarse en cualquier momento, desde que comienza la entrega de bienes y servicios a los(as) beneficiarios(as) y no sólo después de que ha finalizado, como suele pensarse (Cohen y Franco, 2007). Sus resultados pueden poner término anticipado a un proyecto en ejecución, decidir sobre su continuidad o la modificación de algunos de sus componentes. Una de las evaluaciones ex post más requeridas y, al mismo tiempo, menos realizadas debido a su alto costo y exigencia metodológica, es la evaluación de impacto. Ella busca medir, y emitir un juicio de valor, el impacto logrado por el proyecto por medio de la entrega de sus productos. El impacto corresponde a la magnitud cuantitativa del cambio que experimenta el problema o necesidad insatisfecha de la población, objetivo atribuible al proyecto (Cohen y Franco, 2007). Las características más específicas que adquirirá la evaluación de impacto pueden ser definidas durante la operación. Sin embargo, es posible -y conveniente- definir a priori el momento en que será efectuada, con el fin de preparar las condiciones técnicas y financieras para su realización. La evaluación puede ser interna, cuando la implementan sus propios ejecutores; y externa, cuando la realizan agentes que no participan en su ejecución. Entre las ventajas de la evaluación interna están la riqueza de información para la interpretación de los datos y la posibilidad de orientar el proyecto o programa hacia aspectos más sensibles para los ejecutores directos y usuarios (UNFPA, 2004). La principal ventaja de la evaluación externa radica en que se le atribuye mayor objetividad en la interpretación de los datos e independencia en la formulación de conclusiones y recomendaciones. El monitoreo y evaluaciones que se contempla realizar durante el horizonte de implementación del proyecto puede ser expresado en una línea de tiempo durante la planificación. En ella hay que señalar los momentos en que será realizada la evaluación. Cuando no sean permanentes, como el monitoreo, es necesario indicar un momento puntual y no pretender mostrar el lapso de tiempo que durará el estudio. Línea de tiempo de la evaluación Monitoreo Años 0

Evaluación de satisfacción

3 Evaluación de impacto

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6.2 La evaluación de iniciativas de intervención en el espacio público Las prácticas evaluativas La práctica evaluativa de proyectos o iniciativas de intervención del espacio público tiene realidades dispares, según el momento en que es realizada. Es común que los gobiernos nacionales, federales y locales hagan evaluaciones de proyectos de este tipo para decidir sobre la asignación de recursos para su ejecución (evaluación ex ante). Para ello, comúnmente recurren a metodologías de análisis costo-eficiencia y/o multicriterio establecidas y difundidas con anterioridad a la formulación de los proyectos. El nivel de sofisticación de los procesos de asignación de recursos y del análisis evaluativo propiamente tal depende en lo fundamental de la escala de inversión involucrada en los proyectos y de la mantención de la oferta programática en el tiempo. En el caso de proyectos de alto costo, existen sistemas con metodologías bastante desarrolladas que forman parte de líneas de inversión, mantenidas por muchos años como pueden ser la construcción de hospitales, escuelas, carreteras o, en el caso de los espacios públicos, parques, plazas y paseos peatonales. Para los proyectos de bajo costo, y que además responden a políticas muy cambiantes, las metodologías de evaluación suelen ser más simples. El Sistema Nacional de Inversiones de Chile tiene una larga tradición en la evaluación ex ante de proyectos de inversión física que postulan a financiamiento público. A él ingresan proyectos nacionales y locales formulados y evaluados de acuerdo a requerimientos técnicos preestablecidos. Los proyectos que cumplen con ellos son recomendados para su financiamiento. Si se trata de los proyectos de construcción y recuperación de espacios públicos, existe una guía con orientaciones generales para su formulación que incluye materias como: conceptos de espacio público, espacio urbano emblemático, pasos peatonales, monumentos públicos y otros; identificación del tipo de proyectos incluidos para el sector; identificación de normativas específicas que regulan algunas líneas de financiamiento; objetivos a los cuales deben estar orientados los proyectos; y requerimientos de información para la presentación de los proyectos según postulen a la etapa de diseño o ejecución (incluida la evaluación). En el caso específico de los proyectos presentados al Programa de Espacios Públicos (concursable) han sido establecidos parámetros de calificación que permiten priorizar los proyectos que cumplen con los requisitos técnicos solicitados. (Ministerio de Planificación –Mideplan-. Chile, 2009).

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Parámetros de Calificacion en Proyectos de Recuperación y Mejoramiento de Espacios Públicos (Programa de Espacios públicos)

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Emplazamiento (tamaño poblacional de la comuna). Área de influencia (número de habitantes en el área de influencia) . Nivel socioeconómico (porcentaje de población pobre o indigente en relación a la región). Tamaño (superficie total del espacio público a intervenir). Diseño (adaptación al entono social, territorial, medioambiental y materialidad). Aporte del municipio (según porcentaje superior al mínimo exigido). Antigüedad de postulación (número de veces que ha sido postulado). Espacios públicos patrimoniales (emplazamiento en áreas urbanas patrimoniales).

Fuente: Resolución Exenta Nº 2.128. Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile.

En materia de evaluación ex post, la realidad es totalmente diferente, porque es una práctica poco habitual, casi inexistente. Así queda en evidencia cuando, por ejemplo, los integrantes de un panel de evaluación del Programa de Rehabilitación de Espacios Públicos ejecutado en Chile, sostienen que no existe información relevante que permita evaluar el desempeño del programa, debido a que no existe una función de seguimiento y evaluación sistemática por parte de la Unidad Responsable . Sin ir más lejos, en el marco del proyecto que da origen a este libro (Espacios públicos y Cohesión Social) fueron catastradas 49 iniciativas impulsadas por nueve municipios de distintos países de América Latina, España e Italia y la inmensa mayoría de ellas no han sido sometidas a una evaluación formal que determine cuáles han sido sus efectos, el cambio en el problema o necesidad que pretendía resolver o mitigar, si han sido cumplidos los objetivos propuestos y el nivel de satisfacción de los usuarios. Es decir, se desconoce en qué medida la Plaza Ramón Carnicer en Peñalolén (Chile) ha dejado de ser un lugar inseguro y sucio, para convertirse en un espacio de encuentro de los(as) vecinos(as); cuál es el impacto y nivel de satisfacción de quienes hacen uso de los espacios intervenidos por medio del programa El Centro Vive, en Medellín (Colombia); si ha mejorado el cuidado del mobiliario urbano, la higiene y la convivencia en la Plaza Antonio Machado en Badalona (España); o, en general, si las plazas, parques y espacios urbanos intervenidos son ocupados para los fines propuestos y en la magnitud deseada, si son utilizados por distintos grupos eta

Síntesis ejecutiva de la Evaluación del Programa de Rehabilitación de Espacios Públicos. Dirección de Presupuesto, (Dipres), Ministerio de Hacienda.Chile, 2004.

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rios, si aumenta la sensación de seguridad, si se realizan actividades que favorecen la convivencia, si los juegos infantiles son seguros para sus usuarios, si se han identificado las buenas prácticas, las malas y las que hay que modificar, en fin, si los proyectos o acciones tienen la efectividad buscada para que los espacios públicos sean los ‘lugares’ que deben ser.

Necesidad de evaluación ex post en proyectos o acciones que intervienen el espacio público Teóricamente, la evaluación ex post debiera ser menos necesaria en la medida que son perfeccionados los sistemas de asignación de recursos y, en particular, las metodologías de evaluación ex ante. Habría una tendencia a ejecutar un porcentaje cada vez mayor de proyectos exitosos, lo que progresivamente haría menos necesaria la evaluación de sus resultados e impactos, ya que estarían garantizados de antemano. Sin embargo, ésta no es necesariamente la tendencia actual y, aunque lo fuera, la perfección en esta materia no es posible, por lo que siempre hay espacio para mejorar lo hecho. Las rápidas transformaciones del espacio urbano, la complejidad de la vida en la ciudad, la marginalidad, el deterioro de la cohesión social y la falta de recursos ponen obstáculos difíciles de flanquear en la tarea de construir espacios públicos pertinentes, de buena calidad y sustentables por tiempos razonables. Por esto no es extraña la proliferación de espacios públicos abandonados, inseguros, sucios, destruidos, subutilizados o poco accesibles, y la continua necesidad de ejecutar proyectos para recuperar estos espacios. Ambos son indicios de que hay cosas que no están siendo bien hechas y constituyen, a la vez, un llamado de atención sobre la necesidad de evaluar lo hecho en este ámbito. En el caso de los proyectos registrados en el marco del Proyecto de Espacios Públicos y Cohesión Social, puede constatarse la existencia de evaluaciones consistentes en el conteo de actividades realizadas como ‘el número de intervenciones de limpieza’, ‘el número de acciones aplicadas para que el pasadizo no se vandalice’, y de productos logrados como el número de árboles plantados o de metros cuadrados construidos. Son pocos los ejecutores que informan la existencia de este tipo de evaluaciones; aún así son bastante más que aquellas centradas en la medición de los resultados e impactos. También hay información sobre la existencia de metodologías participativas de evaluación, como la existencia de Comités de Seguimiento y Evaluación integrados por representantes vecinales y de organismos públicos. Son evaluaciones y metodologías necesarias; pero a la vez insuficientes como evaluación ex post ya que no logran establecer los cambios en los problemas o necesidades que dieron origen a los proyectos ni la calidad de los procesos involucrados. Dados estos antecedentes, la evaluación ex post se impone como una necesidad para mejorar la calidad de los proyectos de espacios públicos, mejorar sus resulta-

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dos e –indirectamente- para perfeccionar las metodologías de evaluación ex ante a las que son sometidos. Como contrapartida, su ausencia eleva el riesgo de construir espacios públicos que no cumplen con los fines propios.

6.3 Participación de la comunidad en el monitoreo y evaluación Monitoreo y evaluación como forma de participación ciudadana en las políticas publicas La participación ciudadana en las políticas públicas y, entre ellas, en las que constituyen la oferta programática, genera un amplio consenso técnico-político, aunque en la práctica son muchos los obstáculos que la restringen. La información hacia los(as) ciudadanos(as) suele ser considerada como una forma de participación, aunque no implica necesariamente que cumpla un requisito fundamental de ella, la ‘intervención’ o ‘involucramiento’ del(la) ciudadano(a) en el desarrollo de la política. Aún así, la información no deja de ser una condición básica para posibilitar la participación. La forma en que los(a) ciudadanos(as) pueden hacer efectiva su participación es gracias a los siguientes procesos: a)

Consultivo: el(la) ciudadano(a) actúa como un(a) informante que expresa sus demandas, necesidades, aspiraciones, juicios u otro tipo de opiniones no vinculantes con la toma de decisiones. Los mecanismos o instrumentos que comúnmente son utilizados en este proceso son los estudios de diagnóstico, consultas ciudadanas y evaluaciones participativas en que figuran como informantes calificados.

Cogestión: es una forma de participación en la que el(la) ciudadano(a) organizado(a), junto con agentes del Estado, asume responsabilidades en la ejecución de proyectos, ya sea actuando como beneficiarios-ejecutores(as) o participando en instancias de coordinación.

Resolutivos: supone la participación del(la) ciudadano(a) en la toma de decisiones, durante la etapa de formulación de la política, programa o proyecto, durante su implementación o, incluso, una vez que ha concluido. Algunos mecanismos de participación resolutiva son los plebiscitos, los presupuestos participativos, las mesas de negociación, jornadas de planificación, cabildos y directorios o consejos institucionales.

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La participación de los(as) ciudadanos(as) como receptores de información y en procesos consultivos constituyen las formas más comunes de involucramiento ciudadano. En cambio, la cogestión y la participación en procesos resolutivos son formas mucho más escasas y difíciles de operacionalizar. La participación ciudadana en la formulación e implementación de las políticas públicas es más eficaz recurriendo a instrumentos como el monitoreo y evaluación conjunta. El monitoreo participativo está inserto en los procesos de cogestión como un instrumento de control y apoyo a la ejecución de programas y proyectos que forman parte de la oferta pública. El monitoreo puede ser interno, cuando los(as) ciudadanos(as) son coejecutores(as) de los proyectos; o externo, cuando no participan en su ejecución pero son usuarios(as) directos(as) de sus productos; o, no siendo usuarios, desarrollan relaciones de control de las políticas publicas en general. En materia de monitoreo externo, una experiencia novedosa en Latinoamérica es la desarrollada por el gobierno mexicano, que ha impulsado la realización del Monitoreo Ciudadano como forma de dar cumplimiento a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Este instrumento permite que organizaciones de la sociedad civil, o grupos de ciudadanos(as), puedan -por invitación o iniciativa propia- realizar el monitoreo de algún programa o política pública, entendiendo que este consiste en la “realización de ejercicios sistemáticos, independientes y planificados para observar, dar seguimiento y proponer mejoras sobre aspectos como la manera en que los servidores públicos toman decisiones y utilizan los recursos públicos; cómo se generan y cuáles son los resultados de la gestión pública, su apego al marco legal y el cumplimiento de metas y planes estratégicos, entre otros”(SFP, 2005).

¿Por qué realizar ejercicios de monitoreo ciudadano? Porque…

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Facilitan la rendición de cuentas y la transparencia en la gestión pública. Permiten ejercer el derecho a la información para mejorar el nivel de vida de la ciudadanía. Ayudan a mejorar la calidad de los servicios públicos. Permiten combatir y denunciar la corrupción. Facilitan la participación en el diseño de políticas de gobierno que respondan a las necesidades reales de los(as) ciudadanos(as). Permiten actualizarse en temas de interés.

Fuente: Secretaria de la Función Pública, 2005.

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Es posible insertar la evaluación participativa tanto en los procesos consultivos como en los de cogestión, dependiendo de la función que cumplan los(as) ciudadanos(as) en ella. Si actúan como informantes, su participación se inserta en procesos de tipo consultivos; en cambio, si además de aportar información participan en su análisis y hacen uso de ella, su actuación está situada en el nivel de la cogestión. A su vez, ambos instrumentos se insertan en los procesos resolutivos, aportando insumos para la toma de decisiones. Monitoreo y evaluación participativa, según procesos de participación y ciclo de proyectos Proceso de participación ciudadana

Etapas del ciclo de los proyectos

Consultivo

Evaluación participativa ex ante con ciudadanos(as) como informantes

Preinversión

Cogestión

Operación

• •

Monitoreo Evaluación participativa ex post con ciudadanos(as) como informantes, analistas y usuarios(as) de la información.

Resolutivo

Utiliza los resultados del monitoreo y la evaluación como insumo para la toma de decisiones

Información

Mínimo transversal

Monitoreo y evaluación participativa en proyectos de espacios públicos Cuando el monitoreo y la evaluación involucran a los(as) ciudadanos(as), o a la comunidad, aportan un doble beneficio: favorecen la pertinencia, calidad y sustentabilidad de los resultados de los programas y proyectos; y contribuyen al empoderamiento de los(as) ciudadanos(as). Este tipo de beneficios es común a cualquier tipo de proyectos; sin embargo, en el caso de las inversiones en obras físicas, como comúnmente ocurre en el caso de los espacios públicos, el monitoreo y evaluación comunitaria tienen algunos efectos particularmente valiosos. En primer lugar, los proyectos de espacios públicos generalmente consisten en una inversión de recursos que origina obras físicas de uso público. Cuando en su construcción no ha participado la comunidad, aumenta el riesgo de que sean vistas como algo externo, de ‘otros’ y no de ‘nosotros’; quedando, por lo tanto, fuera de su esfera de responsabilidad, y dejando el cuidado y mantención de la plaza, el parque, los jardines, las calles, el mobiliario urbano o el equipamiento lúdico en manos de los municipios o del Estado, ya que ‘para eso pagamos impuestos’. En segundo lugar, la participación de la comunidad en el monitoreo y la evaluación constituye un proceso de aprendizaje individual y colectivo sobre la relación con

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otros actores, y mediante el cual las personas obtienen mayor conciencia de sus puntos fuertes y débiles, de sus realidades sociales más amplias, de los fines del proyecto y del valor financiero y simbólico de sus productos (UNFPA, 2004). Este proceso empodera a la comunidad, a sus organizaciones y líderes, lo que favorece las relaciones que, en un marco democrático, deben establecer con instituciones públicas durante la ejecución del proyecto y, con posterioridad a él, cuando surjan conflictos o se ejerzan demandas referidas los espacios públicos de su entorno. Las formas de participación de la comunidad en el monitoreo y la evaluación pueden variar según la escala del proyecto y el tipo de participación que en él tiene. El monitoreo de un proyecto de espacios públicos con fuerte inversión en infraestructura, como puede ser la construcción de un parque, es muy distinto al monitoreo de una iniciativa destinada a revitalizar el uso de un espacio público por medio de la realización de actividades en dicho espacio y de la participación de la comunidad. El monitoreo de los grandes proyectos de inversión sigue orientaciones bastante clásicas. Los ejecutores de las obras mantienen un permanente registro de las actividades que realizadas y un control del cronograma de trabajo y de los gastos. Por su parte, el organismo que entrega el financiamiento se ocupa de supervisar el avance en la ejecución de las obras y de controlar el cumplimiento de las especificaciones técnicas. La incorporación de la comunidad en el monitoreo de proyectos de gran envergadura necesita flexibilidad metodológica y voluntad de negociación, ya que debe realizarse en coordinación con los responsables y ejecutores del proyecto, siguiendo parámetros distintos a los tradicionales y puede derivar en requerimientos hacia la autoridad que ameriten una negociación. El monitoreo participativo de este tipo de proyectos puede realizarse por parte de dirigentes vecinales o lideres naturales acudiendo periódicamente al lugar de las obras y centrando su atención en aspectos como: la incorporación de los aportes que la comunidad pudiera haber hecho en la etapa de diseño; las brechas temporales entre el avance real de las obras y el planificado; los problemas que los trabajos están produciendo en la vida cotidiana de los(as) vecinos(as) y sus posibles soluciones; la entrega de la información recogida a sus representados(as) o vecinos(as) en general; la entrega formal de sus conclusiones a los responsables del proyecto; y la negociación de sus requerimientos, si fuera necesario. Cuando se trata de un proyecto pequeño, donde la inversión es menor e integrantes de la comunidad participan en su ejecución, el monitoreo comunitario tiene características distintas al anterior. En estos casos, debe estar adaptado a la escala

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del proyecto y a los recursos existentes: comúnmente no es posible contar con software para almacenar información, instrumentos de recolección de información ni con conocimientos técnicos de monitoreo, etc. Para este tipo de iniciativas, el monitoreo generalmente consiste en la realización de reuniones periódicas donde representantes de los equipos de trabajo informan sobre las actividades y gastos realizados, son compartidos los problemas existentes, se buscan soluciones a los problemas y planifica el período siguiente de actividades. En la evaluación participativa ex post, la comunidad y, particularmente, los(as) usuarios(as), pueden actuar informando sobre el nivel de satisfacción con el espacio público construido o mejorado y las partes que lo componen, expresar sus expectativas futuras respecto de dicho espacio, informar sobre lecciones aprendidas en aquello que les ha cabido participación y valorar el trabajo realizado por distintos actores que han participado en el proceso. Un nivel superior de intervención de la comunidad en el proceso evaluativo ocurre cuando no sólo entregan información para que otros hagan uso de ella, sino que analizan la información y aportan juicios y recomendaciones sobre el proyecto. Este tipo de participación por parte de la comunidad disminuye el riesgo de insatisfacción y, por lo tanto, aumenta las posibilidades de uso del espacio y la resolución de conflictos.

Ventajas de la participación comunitaria en la planificación y realización del seguimiento y la evaluación

• • • •

Garantiza que los hallazgos del seguimiento y la evaluación y su interpretación guarden relación con las condiciones locales. Crea en los interesados un sentido de propiedad respecto de los resultados del seguimiento y la evaluación, con lo que promueve su participación en el proceso de toma de decisiones. Permite que los interesados comprendan mejor las estrategias y procesos de ejecución del proyecto, los esfuerzos involucrados, las problemas surgidos y las percepciones que de ellos tienen las partes; qué surte efecto y qué no, y por qué. Contribuye al mejoramiento de la comunicación y la colaboración entre los agentes que trabajan en diferentes niveles de implementación del proyecto.

Fuente: Adaptado de UNFPA, 2004.

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BIBLIOGRAFIA Aubel, Judy. Manual de evaluación participativa del programa. Catholic Relief Services y Child Survival Technical Support. Febrero, 2000. Cohen, E. y Franco, R., Gestión social: como lograr eficiencia e impacto en las políticas sociales. Siglo XXI Editores. México, 2007. Dirección de Presupuesto, Ministerio de Hacienda, Síntesis Ejecutiva de la Evaluación del Programa de Rehabilitación de Espacios Públicos. Chile, 2004. Ministerio de Planificación, NIP 2010 – Sector multisectorial – Desarrollo urbano. Sistema Nacional de Inversiones. Chile, 2008. OPS, Manual de monitoreo de la ejecución de proyectos. Abril, 1999. Secretaría de la Función Pública, Guía para el monitoreo ciudadano. México, 2005. Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (Siempro), Gestión integral de programas sociales orientada a resultados. Fondo de Cultura Económica. Argentina, 1999. UNFPA, Conjunto de herramientas de planificación, seguimiento y evaluación del administrador de programas. Agosto, 2004.

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CAPITULO

conclusiones

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Conclusiones Intercambio de experiencias y aprendizajes La reflexión sobre el espacio público y la cohesión social reunida en este libro permite plantear algunas constataciones importantes para el diseño e implementación de políticas locales, tanto en el área de prevención, de proyectos y espacios públicos, como de políticas urbanas, en un sentido más amplio y general. En primer lugar, los espacios públicos están en la encrucijada, en una ciudad y un mundo urbano cambiante y dinámico. Los roles de integración política y cohesión social que les fueron atribuidos con anterioridad son hoy más un desafío que un hecho real. Debido a ello, es preciso lograr su centralidad en las políticas urbanas, debido a la necesidad de dotarlo de condiciones sociales y físicas adecuadas para integrar a los nuevos(as) ciudadanos(as) (niños, niñas, jóvenes, mujeres, migrantes, pobres urbanos, entre otros), y de convertirlo en un espacio cohesionador, donde el conflicto dé paso al encuentro con el otro y al mutuo reconocimiento, por sobre la separación, la segregación y el estigma, que ocurren en muchos de los casos revisados. Ningún conflicto, por grave que sea, conduce a situaciones irreversibles, como lo ilustran diversos ejemplos en las ciudades europeas y latinoamericanas. Estos conflictos están cargados de emocionalidad, factor que los responsables públicos y las comunidades deben asumir como un componente de la gestión de la política de espacio público. En este sentido, la política requiere de un enfoque integrado y de competencias multidisciplinarias, donde la gestión de los espacios públicos implique procesos de aprendizaje colectivo, de resolución de conflictos y de apropiación de la ciudad por sus habitantes. A su vez, esta gestión ofrece oportunidades de innovación y desarrollo social y urbano, además de tener un valor simbólico, en términos de identidad comunitaria, de dignificación del espacio y de la ciudad y de avance hacia la igualdad social. En segundo lugar, para lograr su objetivo de cohesión social, la gestión de los espacios públicos debe asumir la participación como componente central. Esta une a la gente, la responsabiliza de su propia ciudad y la obliga a situarse en un proceso de diálogo con las autoridades públicas. Revaloriza la política y la dimensión de gobierno de la ciudad como mediadora de los conflictos étnicos, de género e intergeneracionales. Sin embargo, para que la participación sea eficaz, como fin o instrumento de una política pública urbana, es esencial que las autoridades y las comunidades asuman su dimensión de proceso y de aprendizaje del cambio permanente. La participación depende, en gran parte, de la cultura democrática preexistente en la ciudad y 165

en las comunidades que la componen y tiene como condición que quien monitorea el proceso -sea un agente político o técnico- tenga claridad sobre el carácter inclusivo excluyente de los criterios de participación, así como de la relevancia de fijar reglas precisas, que apunten al empoderamiento de la comunidad. Los contenidos de la participación implican el reconocimiento de intereses distintos y potencialmente conflictivos, lo cual conlleva aceptar la divergencia y el compromiso permanente, tomando conciencia de lo que se puede y se está dispuesto a pactar, y teniendo como eje el bien común. Además, una de las exigencias fundamentales de la participación es la difusión de una información de calidad y transparente. En tercer lugar, hay que tener en cuenta que no hay recetas para el trabajo en los espacios públicos. No las hay porque existen contextos locales, culturales e históricos diversos. Incluso fenómenos genéricos, como la migración, asumen formas y expresiones distintas y tienen causas distintas: en las ciudades europeas, es multicultural y está centrada en mejorar las condiciones económicas; mientras que la migración regional en Latinoamérica muchas veces es producto de los conflictos políticos, la guerrilla y el narcotráfico, convirtiendo a sus protagonistas más que migrantes, en desplazados. Estas diferencias condicionan las formas de resolver la cohesión social, porque hay una matriz cultural y lengua común en Latinoamérica, situación que no se produce en Europa, lo que determina las acciones emprendidas. De modo que es la contextualización socioeconómica y cultural la que determina la estrategia, la normatividad, las modalidades de acción inmediatas y de largo plazo, siempre en el marco de un modelo de democracia inclusiva. Como cuarto elemento, remarcando la idea de que no hay recetas, es preciso señalar la existencia de elementos estructurantes de las intervenciones. Entre los más importantes destacan:

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Protagonismo indispensable de los actores sociales Autoridad local, grupos sociales involucrados y aún grupos conflictivos. No hay democracia sin protagonismo real. Debido a ello es necesario remarcar que la participación de los actores nunca es un fin en sí mismo en el conflicto que da origen a la intervención. Al contrario, la participación en la gestión del conflicto es percibida como un medio para educar en la participación democrática que es el protagonismo de una sociedad civil empoderada. En las realidades europeas se trata de trabajar también para la individuación de canales y nuevas modalidades para involucrar diferentes sujetos de la sociedad civil, dada la mayor dificultad en incluir las comunidades en los procesos participativos.

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•

Normatividad flexible y orientadora Es necesaria una normatividad que busque adaptarse a los contextos micro o macro. La normatividad es percibida como un instrumento y para nada como un fin en sí mismo. En esta línea, la sobrenormatividad de los espacios, en algunos casos europeos, es percibida como un obstáculo más que un instrumento adecuado para la gestión de los espacios públicos, ya que muchas veces inhibe la espontaneidad de los actores sociales. Presencia imprescindible de la dimensión comunicativa En todas las experiencias hay una necesidad de informar, tanto a la comunidad interna (comunicación pedagógica al grupo beneficiado) como al resto de la sociedad (comunicación estratégica) sobre los objetivos, procesos y resultados de las intervenciones en el espacio público. Con ello se busca influir sobre las otras políticas públicas y urbanas y sus enfoques, para transitar desde una visión paternalista de los actores sociales, hacia un enfoque transversal de la participación, el empoderamiento y la sustentabilidad. Coproducción de la ciudad Uno de los objetivos en todas las intervenciones es (re)construir una ciudad donde el actor social defina los parámetros de producción de la ciudad. Para ello, es fundamental la coproducción de seguridad como forma de ciudadanía plena y libre, que implica no sólo la transversalidad - raras veces lograda plenamente, pero siempre buscada o negociada- sino también la capacidad de modificar la propia estructura institucional para lograr los objetivos buscados. En los casos analizados, en la Policía de Badalona fue creada la Unidad de Convivencia y, en el Rimac usaron una pedagogía diversa dirigida al(la) joven de la calle. Ciudadanía tolerante El objetivo esencial y progresivo de todos los procesos es la búsqueda de un(a) ciudadano(a) responsable y que acepte la diversidad. Este es el objetivo de la instauración de procesos pedagógicos, que tienden a educar o reeducar a los(as) protagonistas, permitiendo que creen habilidades y orientándoles. El proceso educativo hacia la ciudadanía tolerante requiere de ciudadanos(as) que no estén asistidos ni encerrados en una subcultura o marginalidad. El proceso de inclusión es logrado gracias a dicho protagonismo y por ello los casos de protagonismo desde la infancia son un ejemplo notable. Legitimación progresiva de las instituciones En la medida que son coproductoras de ciudad y de seguridad, la municipalidad, policía o familia se legitiman en el proceso. En el contexto europeo, un trabajo participativo en los espacios públicos puede permitir recuperar la relación público - ciudadano que se ha desdibujado con los años. Sobretodo

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la falta de ocasiones de confronto y la distancia entre ciudadanos(as) y instituciones ha provocado una desconfianza que es necesario dejar atrás. Por último, los tipos de respuestas que cada una de las ciudades desarrolla frente a los desafíos de cohesión de los espacios públicos responden a perspectivas complementarias (ver tabla final). De un lado, la ciudad latinoamericana debe hacer frente a la carencia de espacios públicos, a niveles de insalubridad y daño ambiental y a la falta de presencia del Estado en los barrios más pobres de la ciudad. Ante esta situación, el enfoque de intervención canaliza los altos niveles de participación social –en términos comparativos con las ciudades europeas– que, por otra parte, son decrecientes respecto de décadas anteriores. A su vez, la intervención de los espacios públicos en las ciudades latinoamericanas conlleva el ‘pago de una deuda pendiente’; la inclusión de todos los segmentos sociales en la ciudad. Debido a ello son necesarias inversiones cuantiosas, enfoques novedosos de trabajo y, por sobre todo, centrados en la inclusión social. Del otro lado, las ciudades europeas deben hacer frente al deterioro urbano, la obsolescencia de sus centros urbanos o la funcionalidad de sus periferias. Además, tienen que afrontar el problema de un utilizo multitarget y multifuncional del espacio público que, a veces, es cruzado o usado por un sólo grupo de ciudadanos(as), perdiendo la característica de espacio de confronto y encuentro. Junto con ello, debe hacer frente a la inclusión social, sobre todo cultural y normativa de los migrantes, poniendo en práctica la multiculturalidad y la diversidad. Frente a ello, los conflictos en los espacios públicos son la expresión de un fenómeno mayor, como mayor es también la forma en que los conflictos se resuelven en el espacio público, una señal para la ciudad en su conjunto.

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TIPOS DE CONFLICTO

TIPOS DE RESPUESTAS

CONTEXTO

Espacios deteriorados física y socialmente

Empoderamiento de la comunidad (fin del asistencialismo e inicio del protagonismo urbano)

Cambio cultural por medio de la ciudadanía responsable, de la inclusión de, y a partir de, los grupos más conflictivos: y normatividad educativa

Mirada transversal del espacio público desde la inversión del gobierno local

Inversiones públicas gatillan procesos de dinamización urbana en contextos de ciclos económicos virtuosos.

Inclusión de, y a partir de, los grupos más conflictivos: jóvenes

Rediseño del espacio urbano a partir de los jóvenes como protagonistas

Inclusión a partir de los(as) niños(as) como exigencia democrática

Contexto local de transformación de las características de la ciudad (pasaje de ciudad industrial a ciudad de servicios o pasaje de ciudad a metrópoli)

Inclusión de, y a partir de, los grupos más conflictivos: de barrios marginados

Control, reconciliación, renovación y modernidad funcional

Sustentabilidad ambiental y social

Transversalidad en la respuesta y protagonismo de la comunidad y, en especial, de los jóvenes

Crecimiento acelerado de la ciudad sin condiciones de sustentabilidad. Paso a la ciudad inclusiva y sustentable

Uso del espacio comunitario

Inclusión de los actores a partir de la mediación comunitaria y del uso integrado de los espacios

Derecho a la ciudad como base de la resolución de los conflictos entre actores

Exclusión de migrantes

Respeto e inclusión de la diversidad

Referencia contextual al modelo integrador de la ciudad europea

Normatividad flexible y orientadora

Transición de la sobrenormatividad al acuerdo y el compromiso

Instituciones adaptadas a los nuevos problemas del espacio público

Flexibilidad y cambio de la intervención pública

Percepción de inseguridad, crímenes y delitos (presencia de pandillaje, bandas, sicarios)

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“Como anfitriones, estamos seguros de que este proyecto puede entregar luces a la reflexión sobre la recuperación del espacio público, al desarrollo urbano en las urbes modernas y a la cohesión social, así como también aportar líneas de acción concretas, probadas e implementadas de manera exitosa en escenarios diversos”. Municipalidad de Peñalolén, Chile

Este documento es el resultado de un fructífero intercambio y de un esfuerzo, de este Municipio y del programa Urb-Al “Espacios públicos y cohesión social”, por la sistematización de experiencias de rescate de espacios públicos desarrolladas en las ciudades socias de Peñalolén (Chile), Salto (Uruguay), Rímac y Ate (Perú), Medellín y Bogotá (Colombia), Recife (Brasil), Badalona y Barcelona (España) y Torino (Italia). Creemos que, en sus componentes fundamentales, pueden ser replicadas en distintos lugares del mundo y es por ello que ponemos estas reflexiones y aprendizajes a disposición de quienes pudiesen estar interesados en realizar prácticas colaborativas entre la ciudadanía y los gobiernos locales para una vida en mejores condiciones de seguridad y cohesión social. En nuestro norte está la urgencia de pensar a los gobiernos locales como líderes, dinamizadores, mediadores e impulsores del trabajo participativo y no sólo como entes normativos en su tarea de administrar estos espacios. Para avanzar en la recuperación de la seguridad de estos lugares, es fundamental reconocer que ésta es producto de las personas y del uso que ellas le dan al espacio. Por ello, los gobiernos locales, las policías, las organizaciones civiles y comunitarias, son actores claves en esta tarea. Sólo el trabajo conjunto de todos los involucrados permite construir, recuperar y profundizar los espacios comunes como el lugar preferente en donde se desarrolla y nutre el tejido social. Municipalidad de Peñalolén, Región Metropolitana, Chile

Universidad Alberto Hurtado • URBAL • Espacios Públicos y Cohesión Social • Municipalidad de Peñalolén / Reunión de hermanos