Sistema Municipal de Planeación y Presupuesto Participativo desde las ALDEAS Municipio de Barbosa
Para comprender el Sistema Municipal de Planeación y Presupuesto Participativo de Barbosa, implementado como política pública en el Municipio a través del Acuerdo 10 de 2011 del Concejo, es necesario comprender la definición básica de cada uno de los elementos que aparecen en este título. ¿Qué es la planeación? La planeación es una herramienta que le permite a las sociedades, organizaciones, familias y personas, ordenar los recursos de que se dispone o se debe disponer, para alcanzar unas metas en un tiempo prudentemente determinado. Entendida así, la planeación siempre ha existido, para lograr nuestros propósitos siempre hemos recurrido a un plan, uno tan simple como la convocatoria y organización de un festejo familiar a otros tan complejos como el alcanzar un título profesional, algo que parte de un largo proceso académico y si se quiere, con el título tan solo se cierra una etapa del plan de vida para abrir otra tan intensa como es el de desarrollar una satisfactoria carrera profesional. Pero la planeación, como instrumento de la construcción de los asuntos públicos en una sociedad, es relativamente reciente. Después de la Segunda Guerra Mundial la comunidad de naciones progresivamente ha incorporado herramientas que permitan tener más rigor técnico en el ejercicio de gobierno, posicionando diferentes enfoques de construcción de las políticas públicas y la planeación económica y social. De esta forma, lo público deja de construirse según el capricho de un gobernante y los planes se convierten en carta de navegación del estado y la sociedad, siendo un instrumento de control del poder de los mandatarios y una oportunidad para que la ciudadanía participe en el modelo de desarrollo y sociedad que consideran más apropiado según la identidad y las metas de calidad de vida que se tranzan las comunidades. Los planes pueden ser de muchos tipos: según el territorio; desde lo macro a lo micro, según el tiempo; desde el corto al largo plazo, según las temáticas; sectoriales, poblacionales o integrales, entre otros. Pero todo buen plan público debe basarse en una apropiada comprensión de la realidad y los problemas, una identificación de las alternativas para sortear esos problemas y de las expectativas colectivas para vivir mejor, y algo también muy importante, organizar coherentemente los recursos necesarios, los disponibles y los que se deben gestionar, para lograr las metas en un tiempo pertinente.
En Colombia, el esquema de planeación pública se ha venido configurando desde 1968, desde entonces cada gobierno nacional plasma sus estrategias, acciones y los presupuestos de inversión del dinero público en planes cuatrienales. La Ley 152 de 1994 es la principal norma que organiza el Sistema de Planeación Nacional, esta ley define las autoridades, las instancias de participación y decisión, los instrumentos de planeación y los mecanismos de control que tiene en sistema, incluso a nivel municipal. Por eso el Sistema Municipal de Planeación es uno de los principales escenarios para la participación política de toda la ciudadanía en la solución de los problemas colectivos y en la definición de la distribución de los recursos públicos en función de alcanzar las metas sociales, que deben ser un consenso popular. ¿Qué es un sistema? Un sistema es un conjunto de órganos y procesos que de forma armónica cumplen un propósito y en donde todas las partes son determinantes para el logro de ese fin. Pensemos en el cuerpo humano como un complejo sistema, que para cumplir sus propósitos se soporta en diferentes subsistemas, como el sistema respiratorio, circulatorio, nervioso, muscular, locomotor, entre muchos otros. Si un subsistema de estos falla tendrá un alto impacto en todo el cuerpo humano, si no es que trae la muerte puede ocasionar un deterioro considerable en la calidad de vida de la persona, por más pequeño que sea el órgano y por más insignificante que parezca todo tiene valor; nadie puede vivir bien con un terrible dolor de uña. De la misma forma debe funcionar el sistema de planeación. Si todos los componentes funcionan para buscar el desarrollo, todos los ciudadanos podremos vivir bien, por eso no es concebible que el plan general del Municipio funcione y el de alguna ALDEA no, es como pensar que alguna de nuestra extremidades no le llega sangre. La planeación para el desarrollo funciona como sistema si es capaz de comprender lo macro y micro dentro de una misma matriz complementaria, sin discriminaciones y garantizando que el Estado y la ciudadanía interviene en cada componente del proceso. ¿Por qué es importante la participación política ciudadana en la Planeación? Porque el artículo primero de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, reconoce que todos los seres humanos somos libres e iguales por ello se debe garantizar que todos podamos participar en las decisiones colectivas que en últimas determinan nuestras oportunidades individuales de ejercer nuestros derechos y las posibilidades de construir nuestros proyectos
de vida con dignidad y con pleno desarrollo de las comunidades de las que hacemos parte. Porque el artículo 20 de la misma Declaración, reconoce la democracia como un derecho fundamental de los individuos y los pueblos, y son estos últimos los que definen la estructura de poder social y las aspiraciones colectivas. La Constitución Política va más allá y en su artículo tercero reconoce que la soberanía es popular, en consecuencia el poder público es ejercido directamente por el pueblo y para ello hay mecanismos (los contemplados en la Ley 134 de 1994 y otras normas sobre participación ciudadana), o por intermedio de sus representantes legítimamente designados. Esto porque el Estado debe ser producto de la sociedad, si hablamos de lo contrario estamos hablando de un proyecto totalitario. Porque el artículo 29, también de la Declaración, reconoce que todos nos realizamos individualmente como personas gracias a que hacemos parte de una comunidad, solos esto no es posible, y es por eso que todos debemos tener responsabilidades y solidaridades con los territorios que habitamos, siendo la participación en las decisiones públicas un deber que también se encuentra en nuestra Constitución y que va más allá del voto. En resumen, el Sistema de Planeación y Presupuesto Participativo se convierte es un importantes escenario democrático en el que la ciudadanía asume directamente la soberanía para decidir, negociar e interactuar con las autoridades locales sobre la transformación de necesidades comunitarias en desarrollo, el ejercicio de los derechos, el control social y político a los gobernantes y la distribución correcta y transparente de los recursos públicos con base en las necesidades y expectativas sociales. En este sentido, la planeación deja de ser un asunto solo de técnicos, de expertos en la planeación y se convierte en un hecho político, porque cuenta con el debate de toda la ciudadanía, la que detenta en principio el poder. ¿Qué es presupuestar participativamente? El presupuesto es un elemento que hace parte integral del proceso de la planeación. Presupuestar participativamente implica conocer conscientemente las necesidades, tener claras las alternativas y distribuir los recursos disponibles de forma responsables en relación a las prioridades que deciden colectivamente. Algunas experiencias de construcción de presupuestos participativos no han tenido esto presente esta relación, en algunos casos se ha respetado la decisión de las comunidades, en otros se han descartado las iniciativas de la comunidad por considerarlas poco viables, pero en ambos se ha observado que el impacto en materia de desarrollo de las comunidades es menor si estos no responden a procesos reflexivos en donde se tienen absolutamente claras
las prioridades de los territorios. Pero se espera que ese no sea el caso de Barbosa, ya que la política pública ha asumido la planeación y la construcción de presupuestos como algo integral ¿Qué son las ALDEAS? Es una división social y política del territorio del Municipio de Barbosa, y que es definida por el Acuerdo 10/11 como las unidades básicas de planeación. Las Agencias Locales de Desarrollo Autónomo, ALDEAS, son unidades territoriales definidas a partir de la identidad que se construyen en estos lugares desde las relaciones económicas, culturales, sociales, desde las condiciones de desarrollo y de calidad de vida de las personas, la movilidad y el intercambio histórico, entre otras variables. En Barbosa existen 10 ALDEAS rurales, compuestas por varias veredas y una urbana. La idea es que se construyan mecanismos de participación, planeación, presupuestación y metas de desarrollo en cada una de las ALDEAS. Esto significa que cada ALDEA del Municipio debe tener su propio diagnóstico, sus propios mecanismos de discusión y decisión entorno a planes y presupuestos, sus propias estrategias, y una inversión particular con base en estos instrumentos. Para el caso de Barbosa la política asume que la planeación y presupuestación local de las ALDEAS debe ser de al menos el 20% de recurso de inversión del Municipio. Pero para que el Sistema de Planeación sea integral se requiere que haya plena armonía entre los planes de desarrollo generales del Municipio y los particulares de los territorios de las ALDEAS, de lo contrario no habrá un desarrollo coherente y de alto impacto en las estrategias de planeación del Municipio y las comunidades se quedarán con la planeación de los micro territorios y otros poderes con la del macro territorio, no permitiendo así una verdadera democracia en donde todos participemos en lo vecinal y en lo general del municipio. ¿Cómo se construye el plan de desarrollo central del municipio? El fundamento legal del Sistema Municipal de Planeación y Presupuesto Participativo de Barbosa es la Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica de Planeación. Los dispositivos de la planeación central del municipio también se encuentran reglados en esta norma, la cual básicamente ordena las autoridades del Sistema, en cabeza del alcalde y los secretarios competentes, las instancias centrales de deliberación y consulta como el Consejo Territorial de Planeación. También aparecen los instrumentos de planeación, que en este caso es la diversidad de planes, pero se centra en el procedimiento de construcción del plan de desarrollo municipal, el cual debe presentar el alcalde durante los
primeros cuatro meses de gobierno, primero para revisión y consulta del Consejo territorial de planeación, para luego someterlo a la deliberación y posterior aprobación del Concejo. Todo esto sucede durante los primeros cinco meses de gobierno y ahí debe participar toda la ciudadanía, es importante tener presente esta temporalidad porque en estos 5 meses se definen las estrategias, los proyectos y el presupuesto que guiará la administración municipal por los cuatro años de periodo gubernamental, por eso no participar en este momento puede limitar seriamente la incidencia en el gobierno local en el resto del periodo. Después solo queda gestionar proyectos que se adecuen a esos lineamientos y hacer seguimiento y control político y ciudadano para que estos propósitos efectivamente se cumplan. Es importante considerar que el programa de gobierno suscrito por el alcalde cuando era candidato, debe estar incorporado dentro del Plan de Desarrollo. Esto es muy relevante, porque los compromisos son de obligatorio cumplimiento por parte del mandatario, de no hacerlo puede ser susceptible de revocatoria de mandato, según la voluntad popular expresada en las urnas. ¿Cuál es la ruta de una iniciativa comunitaria en el Sistema de Planeación? El procedimiento que se relató en la pregunta anterior, hace parte de lo que podríamos considerar la planeación central del municipio, desde las autoridades, los instrumentos y las instancias deliberativas centrales. Estos aspectos prácticamente se encuentran regulados por la Ley 152 y no tienen mayores diferencias en el Municipio de Barbosa. Esto es lo que podríamos nombrar como la planeación de arriba hacia abajo, pero esto no excluye la responsabilidad de procesos participativos y consultivos con instancias de la sociedad civil, ya que también es un mandato legal. Pero en donde los municipios tienen más margen de construir sus procesos de planeación es en la autonomía de los espacios de participación y representación de las comunidades y organizaciones sociales. Estos aspectos son reglamentados en el Acuerdo 10 de 2011 y el Decreto municipal 135 del mismo año. Allí se encuentra reglamentado lo que podríamos denominar la participación en la planeación de abajo hacia arriba. Este tipo de participación tiene mucho más valor en términos de cultura política y de la vinculación activa de la sociedad en la construcción de lo público. Para comprender mejor como funcionan estos mecanismos vamos a observar la ruta de una iniciativa popular desde una situación hipotética. Supongamos que desde una ALDEA se empieza a identificar la necesidad sentida de fundar un establecimiento educativo que tenga todos los grados de bachillerato. Supongamos también, que esta iniciativa surge de un miembro de la comunidad que considera que es muy costoso enviar a sus hijos a un liceo
en el casco urbano, y que esta es lanzada en una Asamblea de priorización de problemas y proyectos de presupuesto participativo. La Asamblea es un espacio amplio, con participación de los ciudadanos y las organizaciones sociales que habitan la ALDEA en donde, como su nombre lo indica se deciden los principales problemas que ameritan una asignación de recursos públicos para emprender acciones. La comunidad en esta Asamblea resuelve que el asunto es importante y los prioriza, aunque todavía no posee diagnósticos ni presupuestos muy claros. Luego esta propuesta es llevada al Comité de proyectos de presupuesto participativo, una instancia conformada por representantes de la comunidad y funcionarios de la Administración Municipal y tienen la función de elaborar los perfiles de los proyectos para ser financiados por el presupuesto participativo. Este Comité define que la iniciativa es importante pero que no se dispone de estudios suficientes para analizar la pertinencia de la obra en términos económicos y de impacto social y ambiental. Tampoco se cuenta con una proyección presupuestal del costo de la obra y por ello deciden que no tienen la capacidad de formular el perfil de un proyecto tan grande y por ende lo remite a la Comisión técnica del sistema municipal de planeación y presupuesto participativo. La comisión es un espacio de composición mixta, que tiene como propósito apoyar y velar por la articulación, coherencia y buen funcionamiento del Sistema. Supongamos que la Comisión encuentra que es una iniciativa interesante pero que carece de un diagnóstico serio sobre la pertinencia y a todas luces rebasa el presupuesto participativo asignado para la ALDEA, un porcentaje dentro del 20% del plan de inversión y que además, como límite plantea que de ese recurso solo un 20% puede ser invertido en obras públicas. En consecuencia, podría recomendar las siguientes alternativas: remitir la propuesta del Liceo al Consejo de Desarrollo de la ALDEA para que haga el diagnóstico respectivo sobre la necesidad de un Liceo de bachillerato para ALDEA, y con ello que explore su inclusión dentro del Plan de Desarrollo de esta localidad. La otra, es remitir la iniciativa al Banco de programas y proyectos para que colabore con la respectiva dependencia en el estudio de viabilidad y la elaboración de un plan de los costos efectivos para la ejecución del proyecto. Como resultado del proceso podríamos tener, que el Consejo de desarrollo de ALDEA corrobora que el número de jóvenes de este territorio y los altos niveles de desescolarización ameritan la construcción de un liceo y lo incorpora como un proyectos estratégico dentro del Plan. Pero como los recursos que demanda el proyecto son tan altos, se requieren de fuentes de financiación diferentes a las de la ALDEA, por eso el proyecto queda en el Banco para gestión
permanente, pero lo más importante es que se incorpora en el Plan de Desarrollo Municipal, como un proyecto estratégico del Municipio. En este caso, el presupuesto participativo de la ALDEA podrá definir algunos proyectos complementarios a la obra como huertas ecológicas, programas de seguridad alimentaria, de participación entre otros, pero convirtiendo lo que en principio se podría pensar como una propuesta inviable desde el presupuesto participativo en un hecho real para el ejercicio del derecho a la educación de cientos de niñas y niños de las veredas de esta ALDEA. Claro que todo depende de la capacidad de movilización que tengan las comunidades y las organizaciones sociales para proponer, negociar, exigir y hacer seguimiento para que todo lo acordado en los diferentes planes se incorpore. ¿Qué lecciones hemos aprendido de otras experiencias de planeación local y presupuesto participativo? - Hemos aprendido que los procesos de planeación participativa deben soportarse en procesos de construcción de cultura política democrática. De lo contrario, la participación solo será instrumental y los vicios caciquistas y clientelares de otros procesos políticos y sociales se seguirán replicando, ocultando así los verdaderos propósitos de la ciudadanía. - Hemos aprendido de otras experiencias que la planeación y la presupuestación participativa deben ir de la mano y con bastante racionalidad, de la misma forma que una madre y/o un padre responsable planean y organizan el gasto de la familia. De lo contrario puede haber participación pero las acciones no serán ni eficientes ni eficaces, ya que no atiende a necesidades sentidas sino al afán de ejecutar un recurso. - Hemos aprendido que la participación ciudadana debe tener una incidencia cualificada, directa y transparente en las decisiones de lo público. Si solo se consulta a la ciudadanía o sus propuestas no se tienen en cuenta se corre el riesgo de vaciar de sentido la participación, generando frustraciones que deterioran la confianza ciudadana en las autoridades y se afecta el fortalecimiento del tejido social interesado en las construcciones colectivas de la sociedad. - Hemos aprendido que la contratación desprendida de las iniciativas ciudadanas debe ser oportuna y con tiempos suficientes para la formulación de términos de referencia pero sobre todo, para la ejecución, de lo contrario el impacto de los recursos invertidos será mínimo y no se construirán procesos.