Necc sistema tributario para algunos pocos

SISTEMA TRIBUTARIO CHILENO Una Mirada Diferente y cr铆tica Recopilaci贸n de publicaciones de Francisco Saffie Gatica, en CIPER Chile. Editado por NECC cs

francisco

SISTEMA TRIBUTARIO CHILENO “UNA MIRADA DIFERENTE Y CRÍTICA” Serie de Publicaciones del licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de Chile. Magíster en Tributación, Facultad de Economía y Negocios, Universidad de Chile. Candidato a doctor en derecho, Universidad de Edimburgo. Profesor de Derecho, Universidad Adolfo Ibáñez, Francisco Saffie Gatica, en portal CIPER Chile.

Confeccionado por NECC Consulting Services, para su distribución gratuita, con el ánimo de difundir el conocimiento objetivo.

Chile 2013.

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“El sistema tributario chileno está diseñado para privilegiar a unos pocos” Usando como ejemplo la venta de terrenos que hizo la familia Matte, Francisco Saffie ahonda en un problema central del sistema tributario: privilegia a unos pocos. Y un aumento de impuestos, dice, no acabará con el privilegio. Se requiere entender el significado político del tributo: “Solemos pensar en los impuestos como una carga de la que podemos librarnos con astucia, cuando deberíamos considerarla una contribución para vivir en una sociedad democrática y justa”. A su juicio, lo que debiese abordar el debate actual es una pregunta por los fundamentos del sistema tributario que deberíamos tener.

Hace unas semanas El Mostrador informó que los miembros de la familia Matte vendieron un inmueble sin pagar impuesto a la renta por la ganancia de capital derivada de esa venta. Una columna en CIPER añadió, unos días después, que el terreno en cuestión estuvo en manos de esa familia por muchos años, traspasándose de generación en generación. El autor de ese artículo se preguntó por el pago (pasado y futuro) de las contribuciones de bienes raíces.

Podemos suponer que este no es el primer caso ni será el último en que aquello que ayer perteneció al abuelo de una familia sea aprovechado por los nietos. Y cabe preguntarse qué problemas nos plantea una situación como esa. ¿No es acaso esta la forma “natural” de justificar nuestro esfuerzo y trabajo? ¿Acaso el trabajo no tiene como justificación exclusivamente el bienestar de mi “familia” (actual y futura)? Dicho de otra forma: si una generación compró algo barato hace muchos años y hoy una nueva generación lo vende caro, ¿qué se puede reprochar? Por otro lado, ¿cómo entender que haya personas que se benefician económicamente sólo por ser hijos o nietos (¿habrá bisnietos por ahí?) de quien lo son? ¿Cómo es posible que en un caso como este no se pague impuesto a la renta por la 4

ganancia de capital (esto es, por la diferencia entre el precio de adquisición y el precio de venta del inmueble)?

Hoy, cuando discutimos sobre una posible reforma o “perfeccionamiento” tributario, estas preguntas se vuelven relevantes, pues si no somos capaces de entender la situación en que estamos, difícilmente daremos con el remedio adecuado.

En esta columna me gustaría plantear algunas posibilidades para entender el problema del sistema tributario vigente, mostrar por qué una reforma –centrada únicamente en un aumento de tasas impositivas– o un “perfeccionamiento”, es insuficiente para lo que necesitamos: un sistema tributario no sólo concentrado en obtener recursos públicos y “cuidar” la economía, sino uno entendido como el sustento necesario del Estado y de las condiciones que hacen posible nuestra vida en sociedad.

Hay quienes, de manera equivocada, creen que lo indignante de la situación descrita en un comienzo es que se haya usado la ley instrumentalmente para pagar menos impuestos. De acuerdo a esa mirada, estaríamos ante un caso de evasión (“elusión” o “planificación”) tributaria. En el lenguaje siútico e inexacto para la realidad tributaria chilena se trataría de un loophole, término en boga e importado directamente desde Harvard. La solución que corresponde sería, entonces, un “perfeccionamiento” para cerrar estos vacíos. Otros creen que lo que centralmente nos muestran casos como el descrito es que estamos recaudando pocos ingresos; la solución, entonces, es aumentar las tasas de los impuestos (generando, claro está, en lo que se ha transformado la ortodoxia, las “menores distorsiones” posibles).

Un mínimo análisis del caso en estudio nos indica que las propuestas reseñadas son remedios para otras enfermedades. La falta de recursos del Estado es un asunto muy relevante, no cabe duda, pero el problema del sistema tributario vigente en Chile no es que centralmente recaude pocos ingresos, sino que quienes tienen más no 5

están contribuyendo como deberían. Lo que necesitamos entonces es una refundación; entender que antes que fijarnos exclusivamente en la recaudación (que, como ocurre en Chile, puede ser producto de un sistema inadecuado), necesitamos invertir los términos de la discusión para empezar por preguntarnos qué estructura tributaria tenemos. El caso mencionado de la venta del terreno sirve para dar algunas respuestas a esa interrogante.

El sistema tributario chileno permite (y si uno quisiera adoptar el lenguaje de los economistas “incentiva”) que casos como este ocurran.

Sí, leyó bien: la situación narrada por los medios no es algo hecho a espaldas de la ley, sino algo que la ley permite.

Según sabemos por la columna de CIPER, los vendedores del terreno lo adquirieron por donación. Por esta transferencia debe pagarse impuesto a las donaciones. Podemos suponer que los abogados tributaristas deben haber aconsejado al padre traspasar esta propiedad a los hijos mediante donación y que éstos pagaran el impuesto correspondiente, para que no existiera reproche alguno de ilegalidad en la operación. Para recomendar esta estrategia los abogados asesores deben haber argumentado que el impuesto a las donaciones es mucho más bajo que la ganancia que se obtendría luego con la venta del inmueble. Haciendo esto, además, no es necesario utilizar “artilugios” para evitar el pago de impuestos.

Contra lo que Libertad y Desarrollo nos ha querido hacer creer, el impuesto a las donaciones conviene pagarlo porque es muy bajo y permite traspasar los privilegios que gozaron los padres, a los hijos.

Una vez que éstos son los dueños del terreno, pueden venderlo y no pagar impuesto a la renta alguno (por el mayor valor obtenido en la venta), “siempre que se cumplan las condiciones establecidas en la ley”. Las condiciones que establece la ley son pocas: (Ley sobre impuesto a la renta, arts. 17 Nº 8 letra (b) y 18): (i) que no se trate de bienes raíces que forman parte del activo de empresas que declaran su renta efectiva en la primera categoría; y (ii) que no se trate de 6

operaciones habituales (conforme a los términos especificados en la misma ley). Eso es todo.

Un escenario como el descrito no cambia si se decide aumentar las tasas de los impuestos.

Nos queda mostrar ahora por qué un “perfeccionamiento” tampoco resuelve el problema. Para comenzar, es importante notar que hablar de “perfeccionamiento” respecto de algo supone que ese algo es bueno para lo que se quiere y que solo necesita algunas mejoras. La pregunta que nos deberíamos hacer entonces es: ¿para qué es bueno el sistema tributario que tenemos?

Pues bien, el sistema tributario chileno es bueno para privilegiar a unos pocos. Está diseñado para privilegiar a unos pocos, así de simple. El sistema tributario actual es el sistema neoliberal instaurado en 1984 al cual se le han ido sumando perfeccionamientos (sin las comillas). En este sistema, por ejemplo, quienes realmente se llevan la mayor carga (en términos comparativos) del impuesto a la renta son los empleados asalariados sujetos a contrato de trabajo. Ellos no pueden realizar “planificaciones” tributarias porque sus impuestos son retenidos por los empleadores. No pueden, tampoco, diferir el pago del impuesto global complementario. Y, además, son quienes destinan la mayor parte de sus ingresos a pagar el IVA cada vez que consumen.

Que estos contribuyentes deban pagar impuestos no es el problema; el problema es que en ellos descansa el Estado y que sean ellos quienes contribuyen proporcionalmente más. Y hay que estar atentos porque me temo que un “perfeccionamiento” ve estas cosas pero propone más neoliberalismo (y entonces suenan voces que proponen disminuir impuestos).

Lo que hasta ahora nos han dicho el ministro de Hacienda Felipe Larraín y el Presidente Sebastián Piñera es que para “perfeccionar” el sistema piensan aumentar “un poco” el impuesto a las empresas, “alivianar” la carga de las pymes y cerrar loopholes.

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“En el sistema tributario actual quienes realmente se llevan la mayor carga (en términos comparativos) son los empleados asalariados sujetos a contrato de trabajo. Ellos no pueden realizar ‘planificaciones’ tributarias ni diferir el pago del impuesto global complementario. Y, además, son quienes destinan la mayor parte de sus ingresos a pagar el IVA cada vez que consumen”.

Lo que no nos dicen Larraín y Piñera es que creen que el sistema en general les parece adecuado para lo que el país necesita. Como buenos economistas, creen que el sistema recauda lo necesario para el gasto, sin distorsionar los mercados. Con eso basta. Lo que se necesitaría entonces, son dos o tres ajustes para mostrar que el sistema da cuenta de lo que la “gente pide”.

El problema es que aquellos que quieren “perfeccionar” el sistema buscan que el impuesto a la renta esté orientado todavía más hacia un impuesto al consumo (Libertad y Desarrollo en sus “informes” y Rolf Lüders enLa Tercera del 20.01.12); es decir, que quienes contribuyan al Estado no sean quienes detentan la riqueza, sino quienes gastan (Lüders, por ejemplo, dice que esto es “justo” porque un impuesto de ese tipo “afecta el valor de aquellos bienes y servicios que las personas le sustraen a la comunidad por medio del gasto o consumo”).

Perfeccionar, es para ellos hacer el sistema aún más neoliberal.

Podemos concluir entonces que: (i) el aumento en la recaudación en sí mismo no debería ser hoy el objetivo principal de una reforma tributaria en Chile; y (ii) no necesitamos un “perfeccionamiento”, lo que hoy necesitamos es volver a preguntarnos algo básico: quiénes y cómo deberían contribuir al erario fiscal; para luego preguntarnos para qué.

Una vez que tengamos respuestas a esos temas podremos determinar qué es aquello que necesitamos hacer (por ejemplo cuánto debemos contribuir). Me temo que un “perfeccionamiento” sólo empeorará la situación en que nos encontramos. Un “perfeccionamiento” nada dice 8

respecto de cuál es el objetivo buscado, sino que lo anuncia bajo un velo “técnico”. Tal como se ha planteado hasta ahora, un “perfeccionamiento” tributario es un caso perfecto de ideología, porque permite decir una cosa y hacer otra: decir que aumentamos la recaudación fiscal para financiar la “agenda social”, pero sin decirnos quién paga y cómo lo hacemos.

Para terminar, mi diagnóstico es que el problema del sistema tributario chileno es que está basado en ideas de mercado y no en el concepto político adecuado. Solemos pensar en los impuestos como una carga de la que podemos librarnos con astucia, cuando deberíamos considerarla una contribución que todos debemos hacer para vivir en una sociedad democrática y justa.

Una palabra está ausente en la discusión impositiva, y por cierto en muchas otras discusiones, que define el tipo de sociedad en el que vivimos: Fraternidad. En el debate impositivo no hay una idea de fraternidad que justifique el que hemos de tratarnos unos a otros como ciudadanos. Lo que realmente tenemos hoy es un sistema en que la “agenda social” es financiada por los pobres para los pobres. El sistema tributario chileno no es más que reflejo de las políticas neoliberales que se establecieron en los 80’s y se han consolidado con el paso de los años.

Dicho esto, me parece que la noticia no está en que una familia se enriquezca porque vende un inmueble; lo que justifica la noticia es que lo haya hecho sin pagar impuestos porque el sistema tributario lo permite e “incentiva”. Por otra parte, lo que causa indignación es que las normas que hacen eso posible no sean el tema central de discusión hoy.

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Por qué no basta con subir los impuestos a las empresas El debate tributario es tal vez la discusión pública más importante y delicada que ocurrirá este año, por la sencilla razón que pone frente a frente el dinero acumulado por los más ricos y las reformas que permiten construir un país menos desigual. CIPER invita a sus lectores a adentrarse en el debate impositivo que viene y a entender las importantes cosas que están en juego a través de esta serie de columnas escritas por el abogado Francisco Saffie. Con un lenguaje claro y directo el abogado despliega ante el lector los vericuetos del laberinto tributario, cuyos detalles incluso muchos economistas no entienden. En esta primera entrega Saffie explica que la reforma necesaria es mucho más profunda que concordar un alza para el tributo de las empresas. El actual sistema, dice, es fruto de reformas llevadas adelante en 1974 y 1984 que consistieron más que en un cambio de tasas, en un cambio de país. “Desde entonces los chilenos hemos debido aprender que nuestra propiedad sólo depende de nosotros, que estamos aislados, porque competimos unos con otros por apropiarnos del producto social”, sostiene.

En el debate actual sobre una posible reforma tributaria, quienes creen que la solución pasa por aumentar la tasa del impuesto de primera categoría olvidan el origen del sistema que nos rige hoy y, sobre todo, olvidan las ideas sobre las cuales se levantó y que le dan vida más allá de tal o cual porcentaje.

El impuesto a la renta vigente en Chile corresponde a un esquema de tributación que fue creado en 1974. Hasta entonces ese impuesto contemplaba distintos tributos con diferentes tasas: por ejemplo, se aplicaba un 35% a las sociedades anónimas, un 40% a los bancos y compañías de seguro y un 17% como tasa general. Mientras que el impuesto a la renta que afectaba a las personas tenía montos que variaban dependiendo del tipo de trabajo. Era un sistema complejo y 10

difícil de administrar, sin duda. Pero tal vez su principal característica es que estaba basado en (–e intentaba dar cuenta de–) el principio de capacidad contributiva, es decir, que los ciudadanos deben aportar al financiamiento del Fisco de acuerdo a su nivel de ingresos. El sistema buscaba reflejar lo que mayoritariamente en el mundo se había aceptado como principio básico de los impuestos a la renta y que los chilenos, al menos en el papel, comprendíamos: que los impuestos son un aporte que todos debemos hacer para vivir en una sociedad mejor y que quienes tienen más deben aportar más.

A partir de 1974 y luego con otras reformas en 1984, se impuso una idea muy distinta: que los impuestos son una carga, un robo del Estado. Eso explica en parte que desde entonces se haya hecho natural entender que podemos librarnos de ellos con astucia. Y como sostuvimos en una columna anterior, se empezó a diseñar un sistema que busca privilegiar a unos pocos.

Por supuesto, no hay que idealizar el pasado y lo cierto es que la fidelidad al principio de capacidad contributiva era y es difícil de administrar e implementar. De hecho, el mayor desafío de los sistemas tributarios contemporáneos está en equilibrar equidad y eficiencia (como veremos más adelante en esta serie).

La reforma de 1974, en la práctica, no sólo simplificó las operaciones sino que introdujo un principio nuevo: alinear el sistema tributario con la distribución de mercado, de modo que sea el mercado el encargado exclusivo de asignar y distribuir los recursos. Para lograr eso se estimó que los impuestos debían afectar lo menos posible el sistema de precios determinado por la oferta y demanda. Desde esta perspectiva, la solución fue gravar con la misma tasa a todas las áreas de negocios. Se buscó así que el capital invertido fuera tratado de la misma forma, sin distinguir entre distintas áreas de negocios, para que así la “decisión de dónde invertir respondiera exclusivamente al mercado” según sostuvo Hernán Cheyre, hoy vicepresidente ejecutivo de Corfo, en un trabajo académico a mediados de los 80′ en que 11

seguía las doctrinas económicas de moda en ese momento (“Análisis de las reformas tributarias en la década 1974–1983”)*.

Con esa simple decisión la autoridad renunció a que la contribución debida respondiera a una concepción de justicia y puso al mercado en el centro de nuestra vida pública. Para las nuevas autoridades era importante que la asignación del capital dependiera sólo de la rentabilidad y de ningún otro criterio. El sistema tributario que se creó en 1974 estableció las bases del sistema neoliberal que comenzaba a instalarse en el país; de esta forma, lo político quedó entregado al mercado.

“La reforma de 1974, en la práctica, no sólo simplificó las operaciones sino que introdujo un principio nuevo: alinear el sistema tributario con la distribución de mercado, de modo que sea el mercado el encargado exclusivo de asignar y distribuir los recursos” La reforma de 1974 debe entenderse, entonces, como la primera etapa de lo que estaba por venir. Lo que sus ideólogos sabían, y que lamentablemente han olvidado quienes se conforman con aumentar las tasas, es que la política tributaria “tiene un alcance que va más allá de los montos recaudados por el sector público para hacer frente a sus gastos” (Cheyre, p. 13). La idea que se implementó buscaba mantener la mayor cantidad posible de capital en manos privadas y así fortalecer la inversión que tuviera origen en ese sector. Para ello los mecanismos de recaudación fiscal debían responder a criterios de eficiencia y sobre todo, responder a la idea de que la propiedad privada es un derecho previo –¿y superior?– a la existencia del Estado.

La idea era generar “simplicidad, eficiencia y equidad” (Cheyre, ibid.).

Pero el sistema no tuvo inicialmente los resultados que sus creadores esperaban. En una cuestión que resultará clave para lo que hoy se discute, el sistema tributario no reconocía un trato privilegiado a las sociedades anónimas y al capital. En el sistema de 1974 las sociedades anónimas pagaban un impuesto de 17%, y además sus 12

accionistas estaban afectos con una tasa especial de 40% por las utilidades a las que tenían derecho, aún cuando no las recibieran. Ese porcentaje se consideraba un pago adelantado del impuesto personal (el global complementario) que debían pagar los propietarios de esas sociedades.

Esta última fue la cuestión que se buscó perfeccionar con la reforma de 1984. La queja que animó esa reforma es la misma que se escucha hoy en los pasillos de la casa del Instituto Libertad y Desarrollo: que el sistema tributario perjudicaba la inversión y el ahorro (hoy que vemos los efectos de esas reformas y se siguen defendiendo las mismas ideas, nadie se pregunta de quién es el ahorro quehoy se cuida y se nos trata de convencer que los empresarios arrancarán del país si no hacemos las modificaciones que piden, pero esto es desconocer la historia reciente del país y asumir que desde 1973 en adelante nada ha pasado).

Fue entonces cuando se introdujo el cambio más radical al sistema tributario chileno que todavía nos acompaña y que buscaba hacerlo aún “más consistente [con] un esquema basado en el mercado”.

(Cheyre, p. 31).

El cambio debía hacer que el sistema tributario le diera “al sector privado […] recursos para que se pueda desenvolver”. Y, quizá porque los tiempos lo permitían, se argumentó sin tapujos: “la fórmula escogida para recaudar los impuestos debe ser tal que no desincentive la acumulación de capital” (Cheyre, p. 31).

De lo que estamos hablando aquí es, ni más ni menos, una de las grandes razones por las que hoy se sostiene que Chile es uno de los países más desiguales del mundo: en 1974 y luego en 1984 se estructuró un sistema en que el Fisco decidió promover la acumulación de capital entre los privados y dejó exclusivamente en manos del mercado esa distribución. No fue solo un cambio tributario; fue un cambio de país y la implementación de un sistema económico que se 13

estrenaba en el mundo. Desde entonces los chilenos hemos debido aprender que nuestra propiedad sólo depende de nosotros, que estamos aislados, porque competimos unos con otros por apropiarnos del producto social (que hoy incluye a la educación, la salud y la previsión dentro del mercado). “(Para los autores de las reformas de 1974) los mecanismos de recaudación fiscal debían responder a criterios de eficiencia y sobre todo, responder a la idea de que la propiedad privada es un derecho previo –¿y superior?– a la existencia del Estado” Atendiendo a esto las modificaciones consistieron en bajar la tasa del impuesto especial de 40% sobre los dividendos de sociedades anónimas (a un 30% en 1984, luego a un 15% en 1985, para después eliminarse a contar de 1986) y modificar la base imponible (el monto sobre el cual se aplica el impuesto). Ahora sí, el sistema del impuesto a la renta en Chile daba cuenta de políticas neoliberales.

En virtud de la reforma de 1984 ocurrió otro asunto vital: a partir de ese momento el impuesto a las rentas del capital (que debían pagar las empresas), llamado impuesto de primera categoría, se pudo descontar – como un crédito– del impuesto que pagan los propietarios de esas empresas (el global complementario). Es decir, lo que la empresa pagaba (que, como vimos empezó a ser menos y llegó hasta cero en 1986), su dueño lo podía descontar de su propia declaración.

Pero no solo pudieron los dueños (sean socios o accionistas) usar como crédito el impuesto de las empresas. Paralelamente se redujo la base imponible de las personas, esto es, el monto sobre el que se calcula el impuesto. A partir de ese momento no se considera el total de las utilidades de las empresas a las que el dueño (socio o accionista) tiene derecho, sino sólo las que retira de esas empresas.

Dicho de manera más simple, los dueños de empresas sólo pagan impuestos por las utilidades que reciben y no respecto de aquellas a las que tienen derecho; no se paga por lo que se tiene sino por lo que 14

se deja de acumular, lo que es concordante con un sistema que busca, como dijimos, la acumulación de capital.

La combinación de estas dos últimas modificaciones hace que en Chile no exista un impuesto a las utilidades de las empresas, sino que las empresas pagan un adelanto del impuesto que corresponde a los dueños (este adelanto, después de las reformas que negoció el gobierno de Patricio Aylwin en 1989, es lo que hoy conocemos como impuesto de primera categoría. En esa negociación el impuesto se fijó en 10% pero siguió siendo un crédito para los dueños. Después de eso sólo ha variado la tasa del impuesto, pero no su carácter de crédito).

Las mismas modificaciones dieron vida al famoso FUT (Fondo de Utilidades Tributarias) en el que hoy algunos ven una oportunidad para aumentar la recaudación fiscal. El FUT es un registro contable de las utilidades que no han sido retiradas de la sociedad por sus dueños y por las que deberían pagar impuestos en el momento en que las retiren; al mismo tiempo, es un registro de los impuestos pagados por las empresas y que sus dueños descontarán como crédito de sus propias declaraciones.

Dos economistas entrevistados por CIPER estiman que en el registro FUT

hay cerca de U$ 200 mil millones de utilidades no retiradas, es decir, utilidades acumuladas por las que los dueños todavía no han pagado impuestos personales. En otras palabras, el sistema creado en 1984 ha sido muy exitoso, tanto que hoy da muestras de haber estado enfocado en exceso en la acumulación de capital. Una de las grandes críticas que ha aparecido en el debate para reformar el sistema tributario es que esos dineros se retiran usando una gran batería de estrategias, sin que se paguen los impuestos que corresponde. Espero poder demostrar, en las columnas que vienen, que este tema es secundario frente al problema de justicia que refleja la estructura del impuesto a la renta vigente.

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“En Chile no existe un impuesto a las utilidades de las empresas, sino que las empresas pagan un adelanto del impuesto que corresponde a los dueño” Después de las reformas de 1984 se sumaron otras que mantuvieron la línea señalada, entre las que destacan exenciones y tratos privilegiados al mercado de capitales, a la reinversión de utilidades en nuevas empresas, rebajas en la tributación de las personas por ahorro previsional, y otras modificaciones que serían largas de enunciar aquí.

Baste con señalar que todas estas modificaciones buscaron profundizar el sistema que nació en 1974 y se consolidó en 1984: un sistema tributario neoliberal.

En ese sentido, para concluir esta primera entrega, me parece necesario reiterar que es importante tener presente que la política tributaria tiene un alcance que va más allá de la mera recaudación. Y, contra lo que mayoritariamente se ha sostenido, lo que está en disputa tras el sistema tributario no es simplemente el financiamiento de más o menos actividades del Estado, sino la forma que adoptan las instituciones que hacen posible nuestras relaciones sociales. En otras palabras, lo que deberíamos preguntarnos es si nos queremos entender como ciudadanos o como agentes de mercado en un modelo neoliberal, y no creer que la única pregunta relevante hoy es cómo aumentar la caja del fisco.

Cómo la reforma de Piñera profundizará los problemas de justicia y no recaudará más impuestos El presidente Piñera ha anunciado que su Gobierno subirá “moderadamente el impuesto de las empresas” y disminuirá “el impuesto a la personas y a las Pymes”. Ha precisado también que “este esfuerzo” tiene como objetivo financiar una reforma educacional.

En Hacienda se esperan U$ 700 millones gracias a estos cambios. En 16

esta segunda columna Francisco Saffie explica didácticamente cómo operan los tributos y aclara por qué las reformas anunciadas por el Presidente no producirán ni más recursos ni implicarán esfuerzo alguno para las compañías. Dado que los cambios propuestos no tocan la estructura del sistema, Saffie cree que lo que sí ocurrirá es que aumentará la planificación tributaria y la elusión; que a los “emprendedores” les irá mejor; y que “ser empleado se volverá cada vez más un peor negocio”.

Para mostrar los defectos centrales del sistema de impuesto a la renta vigente en Chile y cómo la reforma que propondría el presidente Piñera puede empeorar el panorama, analizaremos tres casos.

1. El empleado La persona contratada, en adelante “Empleado”, ofrece el ejemplo más simple de tributación a la renta pues solo debe pagar el impuesto de segunda categoría, un tributo que se aplica a los ingresos que se reciben por el trabajo.

Asumamos que Empleado tiene una remuneración mensual de $1.500.000.(*) Para determinar el impuesto que debe pagar, debemos descontar el costo de la seguridad social (AFP, ISAPRE, Seguro de Cesantía), lo que para este nivel de sueldo equivale a unos $300.000.

Tenemos entonces que labase imponible (el monto sobre el que se calcula el impuesto) es de $1.200.000. A este nivel de ingreso le corresponde una tasa efectiva de impuesto cercana al 3%, es decir, $33.900, que su empleador descontará por planilla.

Transcurrido un año, Empleado habrá recibido una remuneración bruta de $18.000.000 de los cuales se habrán descontado $3.600.000 en seguridad social y $407.000 en impuesto.

Conforme a la ley chilena, si Empleado tuviera un sueldo menor a $530.000 mensuales, estaría exento –no pagaría– impuesto a la renta.

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Por el contrario, si su sueldo mensual fuera de $5.000.000, cada mes le retendrían $790.000 por impuesto a la renta.

Es interesante señalar que de los 8.213.592 personas que están en la situación de Empleado y están afectas al impuesto de segunda categoría, un 81,2% está exento pues reciben menos de $532.000 mensuales después de descontar la seguridad social. En la práctica este impuesto lo pagan solo el 18,8% de los Empleados (dependientes), es decir 1.548.133 personas. De ellos solo 20.889 personas (el 0,25%) paga el impuesto en el tramo más alto, pues gana sobre $5.900.000 después de descontar la seguridad social.

Estas cifras nos dicen al menos dos cosas muy importantes sobre nuestro sistema: primero, que una reducción de la tasa del impuesto a las personas beneficiará a pocos (pues la mayoría tiene ingresos tan bajos que no paga nada); segundo, que la mayoría de los que sí paga este impuesto (un 12,3%, equivalente a 1.005.822 de personas) tiene una base imponible mensual de entre $532.000 y $1.182.380. Vale decir, pagan menos impuestos que los $33.900 del personaje de nuestro ejemplo. Esto significa que la mayoría de los que paga este impuesto gasta más en el plan de un celular que en financiar la operación del Estado. Evidentemente, con un panorama así, es imposible pensar en un Estado que se haga cargo de las demandas sociales que han ido apareciendo.

Con estas cifras queda claro también que el impuesto a la renta de las personas no implica un pago muy alto. Ocurre, sin embargo, que muchos empleados “sienten” (y se les incentiva a pensar así) que es culpa de los impuestos el que cada mes tengan pocos recursos líquidos. Por supuesto, tener poco dinero líquido es un problema mayor en un sistema neoliberal como el nuestro pues es el dinero lo que nos permite financiar el bienestar de nuestras familias. Menos dinero líquido implica menos capacidad para optar a servicios en salud, educación y vivienda, distintos de los mínimos que ofrece hoy el Estado. Sin embargo, culpar a los impuestos es un error y el ejemplo 18

de Empleado lo deja en evidencia: su gran “sangría” no son los $407.000 que paga en impuesto, sino los $3.600.000 que gasta en seguridad social.

Esa situación, por supuesto, no cambiará con la propuesta tributaria que hará el Gobierno.

2. El emprendedor Veamos ahora qué ocurre cuando nuestro personaje decide “emprender”.

Empleado devenido ahora en “Emprendedor” decide crear una sociedad de responsabilidad limitada –prestadora de servicios o de inversiones– a la vez que sigue trabajando como dependiente.

Al final de un año de esfuerzo tenemos lo siguiente: Emprendedor obtuvo como dependiente la misma remuneración bruta que tenía como empleado ($18.000.000 anuales). Pero ahora le sumó lo que retiró desde su sociedad, que para este ejemplo fue $4.500.000.

Esto quiere decir que Emprendedor recibió $22.500.000 en el año. ¿Cómo se calcula el impuesto en este caso?

“Lo que ocurrirá, con una reforma como la que propondrá el Presidente, es que los impuestos finales serán menores. Tal como lo lee; en Chile se pagarán menos impuestos a la renta”.

Partamos por la sociedad. Asumamos, para simplificar, que la sociedad sólo tuvo utilidades anuales por $4.500.000. La renta de esta sociedad estará afecta con el impuesto de primera categoría, que es el tributo que grava las rentas que provienen del capital. En este ejemplo usaremos una tasa del 20%, que estuvo temporalmente vigente y que es la tasa que el proyecto del Gobierno buscaría establecer, por lo que la sociedad “pagará” $900.000 por el año.

En el caso de Emprendedor, ocurre lo siguiente. Durante el año su empleador retuvo y pagó $407.000 por sus remuneraciones como empleado, mientras que su sociedad pagó $900.000 por las utilidades 19

obtenidas. Esto da un total de $1.307.000 en impuestos pagados durante el año.

Al final del periodo Emprendedor debe informar al Servicio de Impuestos Internos cómo le ha ido con esta nueva vida laboral. Para ello debe declarar el impuesto global complementario que es un impuesto progresivo por tramos. Dado que la base imponible de Emprendedor es $22.500.000, se le aplicará una tasa efectiva del 5% aproximadamente, lo que implica $1.217.000 en impuesto.

Pero como Emprendedor ya pagó durante el año $1.307.000 en impuestos, el Estado le devuelve $90.000.

Al final de este proceso podemos notar varios asuntos importantes.

Uno de ellos es que Emprendedor, al pagar su impuesto personal, descontó (en términos técnicos se dice: “usó como crédito”) lo que ya había pagado como empleado y también lo que su empresa había pagado. Esto último es sumamente importante: los $900.000 pesos de impuestos que pagó la sociedad de Emprendedor, se descontaron del impuesto que pagó Emprendedor como persona. Eso implica que su sociedad NO pagó nada como contribuyente independiente de su dueño. Vemos aquí que el impuesto de primera categoría mal llamado “impuesto de las empresas” no es sino un adelanto, un anticipo, del impuesto a las personas (sus dueños). No se trata de un impuesto a la renta de las empresas propiamente tal.

Todo esto deja en evidencia por qué se dice que nuestro sistema beneficia la acumulación del capital. Por una parte tenemos que el impuesto de primera categoría es un adelanto del impuesto global complementario. Y como dijimos en la columna anterior, el dueño de una sociedad no pagará impuestos por el total de las utilidades de ésta, mientras no las retire. De esta forma, el “incentivo” del sistema es mantener esos dineros en las sociedades y no retirarlos. Eso es lo que la ley permite y busca.

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Desde una perspectiva de justicia esto es cuestionable, porque como veremos en el ejemplo que sigue, lo que ocurre con este “incentivo” económico es que, en Chile, la ley reconoce a los “Emprendedores” más “libertad” que a los empleados para determinar cuánto impuesto deben pagar. En la práctica el sistema nos enseña que es “económicamente conveniente” ser Emprendedor antes que Empleado. Pero el problema es que la “conveniencia económica” deriva de la idea de que sin impuestos estaríamos mejor.

3. El emprendedor elude impuestos “(Con las reformas tributarias que se esperan) no es temerario presagiar que muchos preferirán adoptar el modelo del Emprendedor que planifica, es decir, recibir todos sus ingresos como empresa. Ser empleado se volverá cada vez peor negocio”.

Después de hacer el mismo cálculo que hasta ahora hemos hecho, Emprendedor se da cuenta que no está aprovechando el sistema, porque el pago de impuestos no se expresa como “beneficio económico” inmediato para él. De hecho le parece que le hubiese sido mejor seguir como empleado(**). Pero un amigo contador (o abogado u otro emprendedor con más experiencia) lo saca de su error. Le dice que sólo le falta “planificar” sus impuestos, es decir, ordenar de tal modo sus ingresos que pague el menor impuesto posible.

Lo primero que Emprendedor nota es que el pago de su impuesto global complementario depende de cuánto retire de su sociedad y del nivel de sus ingresos totales: mientras menos retire, menor será el impuesto que deberá pagar (hay que recordar aquí que en Chile esto es ley: el impuesto no se cobra respecto de lo que Emprendedor tiene, sino de lo que retira de la sociedad).

Para aprovechar bien esta característica del sistema tributario, Emprendedor decide que su sociedad de ahora en adelante “prestará servicios”. Ya no tendrá contrato de trabajo en la empresa en que trabajaba, sino que ahora la empresa de Emprendedor será la que 21

prestará el mismo servicio, por el mismo sueldo ($1.500.000). Esta figura es la que usan miles de profesionales en Chile. Según la ley, pueden recurrir a esta alternativa todos los que ejercen una profesión liberal o cualquier actividad “en que predomine el trabajo personal basado en el conocimiento de una ciencia, arte, oficio o técnica sobre el empleo de maquinarias, herramientas, equipos u otros bienes de capital”.

Paralelamente Emprendedor decide incluir a dos de sus hijos en esta “empresa familiar”.

Hay que notar que con todos estos cambios Emprendedor no se ha vuelto más productivo, ni más eficiente ni ha generado más trabajo. Y no es necesario que lo haga. En lo que sigue se verá como ganando los mismos $22.500.000 al año, la “planificación” lo hará inmediatamente “más rico”.

Primero, esta vez todo el dinero que recibió Empleador le llegó como ingresos de su empresa. Segundo, la utilidad de su empresa se distribuyó entre los 3 “socios”, cada uno de los cuales retiró a fin de año $7.500.000. A este retiro se le descontó el 20% correspondiente al impuesto de primera categoría ($1.500.000).

Lo interesante ocurre al mirar las finanzas de cada “socio”. Tenemos que la base imponible de cada uno es de $7.500.000. Con ese ingreso anual (que significa poco más de $600.000 al mes) el impuesto que le corresponde pagar a cada uno es de apenas $54.000. Pero como cada socio ya ha adelantado $1.500.000, el Estado le devolverá $1.445.000 a cada uno.

En otras palabras, planificando “correctamente”, Emprendedor pagará en impuestos $162.000, mientras que como empleado debía pagar $850.000 y como “emprendedor” sin “planificar” $1.217.000. ¿Se imagina usted todas las posibilidades que se abren si se conocen bien todos los rincones de la ley de la renta? En ese mundo del que solo se discuten hoy unos porcentajes más o menos, además de injusticia estructural hay cientos de “incentivos tributarios”: 22

deducciones, ingresos no renta, exenciones, y a todo eso sume cientos de posibilidades de “planificación”. Es una pieza llena de artilugios y lo que hemos visto aquí es una muestra de lo más simple del sistema.

“El actual sistema de impuesto a la renta grava inmediatamente la renta de los empleados asalariados que no pueden “eludir” impuestos; y solo exige una pequeña contribución temporal de los dueños del capital” Pero eso no es lo más grave. Algo peor podría ocurrir con una reforma como la que, según ha trascendido, planteará el Gobierno en abril y que en lo central propone aumentar el impuesto de primera categoría a un 20% y bajar los impuestos de segunda categoría y global complementario. ¿Se da cuenta usted qué pasa si en los tres ejemplos vistos se bajara el impuesto a las personas?

Lo que ocurrirá, con una reforma como la que propondrá el Presidente, es que los impuestos finales serán menores. Tal como lo lee; en Chile se pagarán menos impuestos a la renta.

La explicación es ésta: aumentar la tasa del impuesto de primera categoría, con una baja para losimpuestos a las personas y PYMES, no producirá un aumento de la recaudación fiscal por concepto de impuesto a la renta, pues todo lo que se adelante por impuesto de primera categoría, será créditocontra menos impuestos finales.

En la práctica la reforma que se espera aumentará los “incentivos” para “planificar” creando sociedades de inversión. Y no es temerario presagiar que muchos preferirán adoptar el modelo del Emprendedor que planifica, es decir, recibir todos sus ingresos como empresa para luego retirar utilidades retenidas pagando menos impuestos.

Ser empleado se volverá cada vez peor negocio.

En mi opinión aquí radica el problema central de justicia que plantea el actual sistema de impuesto a la renta. Grava inmediatamente la renta de unos pocos: los empleados asalariados que no pueden “eludir” 23

impuestos; y exige una pequeña contribución temporal de los dueños del capital: el impuesto de primera categoría. Sin cambios en esa estructura, la reforma que propondría el Presidente nos terminará obligando a todos a convertirnos en “emprendedores”. Pero no del tipo que ofrece la publicidad neoliberal (innovadores, arriesgados, eficientes) sino emprendedores únicamente preocupados de pagar menos impuestos.

En un escenario como ese se cumple una promesa más del neoliberalismo: con menos impuestos usted puede vivir mejor. Por supuesto, eso implica asumir que vivir mejor depende sólo de cuánto obtenga del mercado y que en esa batalla estará solo.

Es en esa línea que va la propuesta que en estos días hace el instituto Libertad y Desarrollo y parte de la UDI. No sólo se oponen a subir cualquier cifra, como pedían universitarios y la oposición, sino que les parece mucho lo que hay y quieren bajarlo.

Bajar los impuestos a las personas supone necesariamente disminuir la recaudación fiscal por impuesto a la renta. Con esto se da por descontado que el Estado necesita menos impuestos para financiar el gasto público. También proponen descontar de los tributos los gastos que se hagan por educación, salud, y otros conceptos familiares. Eso busca convencernos de que lo correcto es que esos gastos sean de cuenta de cada familia (y por eso no se paguen impuestos que podrían destinarse a cubrir esos “servicios”). Si materializan esa agenda, el sistema neoliberal habrá terminado por consolidarse y perfeccionarse.

“Sin cambios estructurales, la reforma que propondría el Presidente nos terminará obligando a todos a convertirnos en “emprendedores”.

Pero no del tipo que ofrece la publicidad neoliberal (innovadores, arriesgados, eficientes) sino emprendedores únicamente preocupados de pagar menos impuestos”.

La agenda del gobierno parece no ser esa. Al menos así se ha dicho públicamente. Sin embargo sería bueno que el Ministro de Hacienda 24

explicara con más detalle cómo piensa recaudar los U$ 700 millones extra que, según ha dicho, espera obtener con la reforma tributaria. Al menos por concepto de impuesto a la renta, como se ha expuesto aquí, parece difícil que lo logre.

Tal vez el gobierno funda su esperanza en los mal llamados “impuestos verdes”. Por supuesto eso es igual que admitir que la reforma no mejorará en nada los problemas de justicia del sistema tributario chileno. *En todos estos casos, las cifras que corresponden a pago de

impuestos se han aproximado de forma tal de hacer más simple la lectura. Ninguna cifra establecida por ley se ha modificado y todos los montos iniciales son “brutos”, vale decir, antes de impuestos. **En el segundo caso hemos visto que si un empleado recibe una remuneración anual de $22.500.000 pagará menos impuesto que Empresario antes de planificar. Esta situación no siempre es así, por diversos factores. Pero en este punto me interesa atacar una falsa apariencia: que Empleado tendrá más dinero líquido que Emprendedor. Aquí es importante recordar que sólo estamos calculando impuestos, sin incluir la seguridad social que, en Chile, es un gasto privado compulsivo, lo que significa que Empleado tendrá que sumar a sus impuestos el pago obligatorio de seguridad social.

La falsa idea de que eludir tributos es legítimo Recientemente el ingeniero Michael Jorrat dijo a CIPER que dos tercios de los que ganan sobre $ 6 millones debiesen pagar impuestos y no lo hacen. En parte, esto se debe a la elusión que realizan, y que priva al Fisco de recursos que urgen para problemas como la educación. La critica pública a esa elusión convive en Chile, sin embargo, con la argumentación de que eludir es legal y legítimo. En esta columna, Francisco Saffie desnuda está contradicción que permite a quienes más ganan, pagar menos de lo que les corresponde, usando los servicios de “ingeniería tributaria” disponibles en el país.

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Saffie sostiene que defender la elusión como algo legítimo es no entender la función de los tributos y equivale a creer que quien elude incluso tiene derecho a determinar si debe o no pagar impuestos.

A menudo se sostiene que uno de los problemas del sistema tributario chileno es que los impuestos se eluden y evaden. El gobierno del ex Presidente Lagos, por ejemplo, intentó hacer frente a estos problemas con un proyecto de ley enviado en 2000. Lamentablemente no tuvo el resultado buscado y la inequidad –como se suele llamar al resultado de ambas prácticas– siguió caracterizando a nuestro sistema tributario.

La reforma que ha anunciado el Presidente Piñera también pretende disminuir la elusión. Uno de los objetivos de esta columna es explicar por qué este nuevo intento está otra vez destinado al fracaso.

Partamos por distinguir -si es que es posible- entre la evasión y elusión.

En la misma discusión del citado proyecto existen varios ejemplos de cómo se diferencian estos conceptos en el debate público. Cuando invitaron a Ricardo Ariztía, por entonces presidente de la CPC, a debatir a la comisión de Hacienda, el empresario dijo que no le gustaba la iniciativa del gobierno entre otras cosas porque “equipara la evasión con la elusión, lo que constituye un grave error conceptual porque la elusión es un mecanismo legal para reducir la carga tributaria y no es lógico darle el mismo tratamiento que a la evasión”.

Tal como lo hace Ariztía, se suele hablar de evasión como una conducta ilegal (una acción que va contra una ley expresa); en cambio, la elusión es tratada como algo permitido, como una acción que el legislador no consideró y por lo tanto no está prohibida. Sería, en algún aspecto, un acto de ingenio de parte del contribuyente. De hecho, en un ya famoso fallo, la Corte Suprema chilena sostuvo que la elusión tributaria consiste en “evitar algo con astucia, lo que no tiene que ser necesariamente antijurídico, especialmente si la propia ley contempla y entrega las herramientas al contribuyente, […], para pagar impuestos en una medida legítima a la que se optó”. Afortunadamente en Chile, según el Código Civil, las sentencias judiciales sólo tienen fuerza 26

obligatoria en los casos en que se pronuncian, por lo que esta decisión no afecta a futuras decisiones. ¿En qué se distingue la elusión de la evasión? En nada sustantivo. La elusión consiste en ir en contra de la voluntad de la ley (sin violar la letra) aprovechándose que para el legislador es imposible anticipar y cubrir todos los casos que se pueden presentar en la complejidad de la vida económica. De esa manera se antepone el interés del individuo al de la sociedad. La evasión consiste en ir contra la letra de la ley para el mismo efecto.

De acuerdo a esa misma línea de pensamiento, que es la más tradicional dentro del derecho tributario, realizar acciones elusivas forma parte del campo de acción legítimo del contribuyente porque, simplemente, lo que se hace no está “prohibido” por la ley. Por supuesto aquí “la ley” se toma en su aspecto formal y literal. En el mismo sentido en que un niño toma el castigo de su madre de no ver televisión: “Dijiste que no podía ver televisión, pero no dijiste que no podía en la casa del vecino”.

Ser literal produce situaciones ridículas y abusivas como lo tenía claro el Ministro de Hacienda del ex Presidente Lagos, Nicolás Eyzaguirre, cuando presentó el proyecto anti evasión y anti elusión antes referido.

Entonces dijo: “Para que lo entienda la gente, la elusión es hacer ingeniería tributaria, o sea, se supone que si usted es gato paga 2 y si es perro paga 4, entonces con delineadas técnicas usted ladra como perro, huele como perro, luce como perro, pero se presenta como gato. Entonces hay que hacer una ley que diga que si usted huele como perro, ladra como perro, luce como perro, usted es perro”.

Aunque la ley no se vulnera en su letra, la elusión genera varios problemas: quienes eluden pagan menos impuestos que aquellos que están en su misma posición y no actúan tan ingeniosamente; además, se disminuye la recaudación fiscal esperada. Si se espera una recaudación tributaria X, la elusión tributaria supone X-n, donde n es desconocido. Pero más allá de estos argumentos económicos, la 27

elusión genera un problema más importante. Erosiona la idea política que justifica los impuestos: que dependemos unos de otros.

Así, cuando los ministros de Hacienda reclaman por los millones que el Fisco deja de percibir por la elusión, la mirada tributaria tradicional ofrece dos respuestas. La primera es considerar que la baja recaudación es un síntoma de un impuesto ineficiente que debería derogarse (este es, por ejemplo, el peor de los argumentos que se ha dado contra el impuesto a las herencias y que fue defendido por todos los candidatos presidenciales en la última elección. ME-O era especialmente “progresista” en esto defendiendo políticas de derecha).

La segunda es la idea de que la elusión puede solucionarse creando nuevas normas jurídicas que ataquen las prácticas que no quedaron cubiertas. Este es el camino que seguiría la reforma tributaria del Presidente Piñera (tal como antes hicieron Lagos y Eyzaguirre).

El problema de esta última vía es que parte de un supuesto equivocado: que la elusión tributaria es legítima. Y en la medida en que ésta se considere legítima, cuando se resuelvan los actuales puntos “no anticipados” por el legislador, los contribuyentes habrán encontrado otras zonas donde eludir legítimamente, pues la ley jamás cubrirá todas las opciones.

Mas allá de la defensa de la astucia tributaria que hizo la Corte (argumento que hoy no tiene un equivalente en ninguna parte del mundo desarrollado) es necesario analizar aquí en qué ideas se sostienen este argumento.

Los pilares más importantes derivan de una comprensión equivocada de los impuestos y la propiedad privada, la misma que fue recogida en las reformas al sistema tributario hecho en 1974 y 1984 según vimos en la primera columna de esta serie. Según estas ideas los impuestos se oponen a la propiedad, son un “castigo”, un “mal necesario” y como tal han de ser lo más bajo posibles para financiar sólo aquellas actividades que los privados no pueden realizar. Quienes 28

defienden estas ideas entienden que la propiedad privada es previa al Estado, que se trata de un derecho natural.

Es por eso que el sistema que se implementó en Chile buscaba mantener la mayor cantidad posible de capital en manos privadas y así fortalecer la inversión que tuviera origen en ese sector.

La convicción de que la elusión es legítima se deriva, entonces, de la idea de que puede haber propiedad sin impuestos y que los impuestos buscan prohibir ciertas conductas. Entonces, según este razonamiento equivocado, los impuestos serían una especie de “prohibición a la propiedad”. En otras palabras en Chile no tendríamos impuestos sino exacciones.

Quienes defienden la elusión tributaria por tratarse de un “espacio” sin ley, entienden que la obligación de pagar impuestos depende de su voluntad. Como si se tratara de una obligación que el contribuyente contrae con el Estado en el momento en que realiza ciertos actos jurídicos.

Esta comprensión combinada con la idea económica de que los impuestos sólo son una forma de obtener recursos para el Fisco, forman el contexto en que la obligación de pagar impuestos es considerada un “costo” (algunos no temen en sostener que es un robo) y no una obligación política.

Por otra parte, quienes defienden la elusión tributaria por tratarse de un “espacio” sin ley, entienden que la obligación de pagar impuestos depende de su voluntad. Como si se tratara de una obligación que el contribuyente contrae con el Estado en el momento en que realiza ciertos actos jurídicos. Para ellos, cuando no es un robo, la obligación de pagar impuestos sería equivalente a la obligación que usted contrae con alguien que le presta un servicio: una vez que se celebra el contrato, hay que pagar; antes no. (Por eso el reclamo de que se pagan impuestos y no se recibe nada a cambio).

Por supuesto, hoy ya no es posible sostener seriamente que la propiedad privada es anterior al Estado y que su justificación está en el derecho divino. Por el contrario, la propiedad privada es un hecho 29

institucional, vale decir, depende de nuestros arreglos institucionales y uno de ellos es justamente los impuestos que pagamos. En otras palabras, no puede haber un derecho de propiedad privada sin impuestos. En este sentido, la propiedad privada es consubstancial con los impuestos.

Desde esa perspectiva, sostener que la obligación tributaria depende de la voluntad individual de quien realiza ciertos actos, es desconocer la realidad. El Estado, que hace posible la propiedad privada, no puede existir sin impuestos, por lo que la obligación de pagar impuestos no depende de la voluntad del contribuyente: depende de la voluntad soberana (vale decir, de la ley, de nosotros). Pagar impuestos entonces es una obligación que supone el hecho de vivir bajo las reglas de un Estado. Y esa exigencia se deriva, en la mayoría de los casos, del hecho de tener domicilio o residir en Chile y no de realizar o dejar de hacer ciertos actos. La realización de esos actos sólo servirá de indicio para determinar el monto de la renta (–en el caso del impuesto a la renta–) que estará afecta a impuestos.

Entonces, si la propiedad privada depende de los impuestos y estamos obligados a pagarlos independientemente de nuestra voluntad, ¿qué ocurre cuando evitamos el pago de un impuesto? En términos simples, dejamos de cumplir con la ley y desconocemos el carácter social de la propiedad privada.

Aquí debemos retomar uno de los supuestos de quienes consideran que la elusión es legítima: que la ley es nada más que la letra. Pero la ley, correctamente entendida, supone atender a la voluntad soberana.

Esa voluntad es la que debe interpretarse y aplicarse en un caso particular.

Podemos concluir, entonces, que la elusión tributaria descansa en la oposición entre “interés individual” –del elusor– y la “voluntad soberana” –la voluntad de todos– contenida en la ley.

Dicho lo anterior, ¿en qué se distingue la elusión de la evasión?

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En nada substantivo. Si interpretamos correctamente la elusión, esta consiste en ir en contra de la voluntad de la ley (sin violar la letra) aprovechándose que para el legislador es imposible anticipar y cubrir todos los casos que se pueden presentar en la complejidad de la vida económica. De esa manera se antepone el interés del individuo al de la sociedad (que lo incluye). La evasión consiste en ir contra la letra de la ley para el mismo efecto. ¿Qué espacio tiene entonces la planificación tributaria? A diferencia de la elusión y la evasión, la planificación tributaria consiste en alinear la voluntad de la ley con la del individuo para conseguir un fin común. En este sentido, es legítimo que un individuo aproveche cualquier medida económica que el Estado busque “incentivar”.

De acuerdo a la línea más tradicional dentro del derecho tributario, eludir es legítimo porque, simplemente, lo que se hace no está “prohibido” por la ley. Por supuesto aquí “la ley” se toma en su aspecto formal y literal. En el mismo sentido en que un niño toma el castigo de su madre de no ver televisión: “Dijiste que no podía ver televisión, pero no dijiste que no podía en la casa del vecino”.

Por ejemplo, el gobierno del ex Presidente Lagos creó una serie de “beneficios tributarios” para “incentivar” el mercado de capitales (MKII).

Esos beneficios, a grandes rasgos, permitían no pagar impuestos por la ganancia de capital derivada de la venta de acciones bajo ciertas condiciones. Esas condiciones, evidentemente, se referían a lo que se supone son actividades de negocios propias de un mercado de capitales. Así, el Estado buscó “incentivar” una política (con la que podemos estar o no de acuerdo). En este escenario planifica quien compra y vende acciones bajo condiciones normales de mercado. Por el contrario, elude quien se aprovecha de ese incentivo creando para sí condiciones especiales mediante operaciones que aparentan ser normales; elude, entonces, quien se aprovecha de un beneficio con un objetivo que la ley no tenía en consideración (no se pudo imaginar).

Por ejemplo, alguien podría comprar y vender sus propias acciones para que se “transaran” en bolsa “cumpliendo las condiciones de la 31

ley”, pero no para mejorar el mercado o para que más personas invirtieran en acciones, sino pensando en vender sus acciones a un tercero determinado y no pagar impuestos por la ganancia de capital.

O para usar los ejemplos de la columna anterior, planifica quien adopta una forma jurídica –sociedad– para aprovechar un beneficio creado por el legislador, por ejemplo una PYME. (Y aquí podemos estar o no de acuerdo con la idea de que dar “incentivos tributarios” es necesario para la economía, pero eso es otro tema). Pero elude quien sólo constituye sociedades para controlar su carga tributaria: la “sociedad” con la familia para disminuir el impuesto global complementario.

También planifica quien compra una casa acogida al beneficio del DFL 2, pero eludía quien compraba un edificio entero para aprovecharse del beneficio. La idea del beneficio DFL 2 era ayudar a las personas a obtener la casa propia, no hacer un negocio inmobiliario para no pagar impuestos. ¿Cómo se soluciona este problema?

Hay una respuesta clara y contundente: no con más reglas. La propuesta del Presidente Piñera generará los problemas que ya conocemos en esta materia porque siempre habrá creativos que aprovechen lo que la letra de la ley no fue capaz de adelantar.

La solución está en mejorar nuestras prácticas jurídicas, en recordar que los impuestos no son “precios”, que su función no es sólo económica, sino que forman parte del derecho tributario. Hoy se sostiene que los nuevos tribunales tributarios están con una baja carga de trabajo y se cuestiona su importancia. ¿Por qué no mejor aprovechamos esa “capacidad ociosa” de los nuevos tribunales para que empiecen a aplicar la ley? Los tribunales de justicia deberían comenzar a interpretar la ley tributaria como se interpreta en el resto del mundo: como si se tratara de una ley que tiene sentido y no de mera forma. Para esto existen múltiples técnicas de interpretación y 32

razonamiento jurídico que se han ensayado y perfeccionado en la legislación comparada. Si realmente se quiere resolver el problema de la elusión necesitamos dar este paso. Esto supone un esfuerzo conjunto que surge de las facultades de Derecho, pasa por el SII y llega hasta los tribunales de justicia.

En esta columna hemos tratado de mostrar que la elusión tributaria no es legítima y que la solución a este problema no está en la creación de nuevas reglas que “tapen hoyos” sino en la correcta aplicación de la ley. Lograr esto supondrá un gran avance si nos queremos entender como ciudadanos y no como agentes de mercado.

Cómo se manejan las cifras para hacernos creer que la carga tributaria es alta Uno de los argumentos más usados para sostener que nuestro sistema impositivo no requiere grandes cambios es afirmar que tenemos cargas tributarias similares a las de los países de la OCDE. En esta cuarta columna el abogado Francisco Saffie dice que eso no es cierto; que muchos estudios amañan los datos para ocultar que en Chile se pagan pocos impuestos y que somos los únicos en la OCDE que financiamos un alto porcentaje de las operaciones del Fisco usando el IVA. El único país –dice- con el cual tenemos un sistema tributario parecido es China: “La explicación es fácil, si uno sigue a David Harvey, el famoso profesor inglés, ambos son países neoliberales”.

En estos días de debate tributario, las cifras que nos entregan, especialmente Libertad y Desarrollo (LyD) y la UDI, buscan convencernos de que Chile lo hace muy bien en materia impositiva y somos un país modelo en ese aspecto. Es interesante destinar algo de tiempo a discutir estas afirmaciones porque vienen de quienes representan la ortodoxia económica en nuestro país, de aquellos que creen que las cosas se han hecho bien y que si hay cambios que 33

hacer, estos pasan por perfeccionar lo existente y profundizar el modelo imperante.

Lo que llama la atención es que, a pesar de que sus afirmaciones se presentan como un análisis puramente técnico de la realidad, sus planteamientos están llenos de concesiones e interpretaciones de hechos relevantes lo que les permite llegar a concluir aquello que desde el inicio querían concluir, sin ofrecer argumentos.

Esto queda en evidencia, por ejemplo, cuando comparan el sistema tributario chileno con los de los países de la OCDE y evitan dar cuenta de dos hechos esenciales que interesa destacar en esta columna: que la carga tributaria chilena es baja (y del hecho de queen Chile no existe un impuesto a las empresas); y que la composición de los ingresos por impuestos que recibe el Fisco es única en el concierto de los países con los que nos gusta compararnos: ningún país de la OCDE financia las operaciones del Estado con tanto impuesto al consumo (IVA) y tan poco impuesto a la renta.

Eso explica por qué ningún país desarrollado, ni siquiera aquellos que en los ‘80 se implementaron políticas neoliberales, copia nuestro sistema tributario.

Un buen ejemplo de cómo se amañan los datos aparece en el reciente estudio de los economistas de Libertad y Desarrollo -Lagos, L.F. y Klapp, F.-, publicado en enero 2012: “Diagnóstico y lineamientos para perfeccionar el sistema tributario chileno”(*). En este texto se afirma, por ejemplo, que en Chile la carga tributaria como porcentaje del PIB, está dentro de “lo esperable” para países en nuestro nivel de desarrollo.

“Ningún país desarrollado, ni siquiera aquellos que en los ‘80 se implementaron políticas neoliberales, copia nuestro sistema tributario”.

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Para llegar a ese puerto, que la expresión “esperable” vuelve intencionadamente difuso, Lagos y Klapp revisan las cargas tributarias de los países de la OCDE. Pero su estudio parte con un problema cuando se dan cuenta de que todos esos países tienen una carga tributaria mayor que la de Chile. ¿Por qué? Pues, entre otras razones, porque en esos países el Fisco hace un gasto mayor que nosotros en áreas que no han quedado entregadas al mercado. La primera y más clara es la seguridad social, que en todos los países OCDE se financia con impuestos. Lagos y Klapp deciden entonces que para poder comparar, deben quitar de la carga tributaria lo que esos países gastan en seguridad social.

La “corrección” parece razonable y “técnica” para poder comparar “manzanas con manzanas”, pero en realidad responde a una decisión ideológica tomada previamente (lo que no es extraño pues toda decisión técnica supone siempre que con anterioridad se ha decidido qué política se seguirá). Y lo cierto es que al hacer esta corrección, Lagos y Klapp se saltan un hecho esencial: que en nuestro país no tenemos seguridad social financiada con impuestos porque se tomó la decisión de dejarla en manos del mercado. Este hecho nos muestra que los tributos están ligados a políticas y que no tiene sentido analizarlos como si sólo fueran cantidades de dinero que entran y salen del Fisco.

Dicho de otro modo, si lo que se busca es comparar la carga tributaria de distintos países y notamos que la de Chile es más baja, el camino no es disminuir lo que otros recaudan para decir que nos parecemos a ellos (¿a qué otra conclusión podríamos llegar después de semejante razonamiento?).

“El gasto público se puede financiar no sólo con impuestos, sino también con deuda pública e incluso con lo que en Chile ya tiene rango de tabú: la actividad empresarial del Estado. Entonces la pregunta interesante es: ¿cuánto de ese gasto se financia con impuestos?”.

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Lagos y Klapp comparan aisladamente números, sin mirar las estructuras de gasto y cómo se financia ese gasto en los países de la OCDE. Pero si lo que queremos realmente es compararnos con esos países, no se puede desconocer que en Chile la carga es más baja porque ya se tomó una decisión política para que así fuera. Bastante dice de nosotros el hecho de que en Chile la seguridad social sea un pago privado compulsivo (obligatorio). Negar esto al partir la comparación es una trampa ideológica para defender lo que ya existe.

Pero las dificultades para Lagos y Klapp no terminan ahí, porque aún tras sacarle a los países de la OCDE la carga tributaria correspondiente a seguridad social, se encuentran con un segundo problema: que la carga tributaria en Chile sigue siendo de las más bajas. En sus palabras: “Chile presenta una carga tributaria neta (…) bajo el promedio de la OCDE” [aquí agrego el dato para ser exactos: 6.35 puntos porcentuales menos].

Como ahora ya no pueden manejar las cifras, Lagos y Klapp nos dan de inmediato lo que debería funcionar como un consuelo: “pero superior a países emblemáticos como EE.UU., Japón y Corea”.

Como ese punto es objetivamente débil (más adelante precisaremos por qué), agregan un elemento muy popular en estos días: que Chile tendría una carga tributaria como porcentaje del PIB similar a la que históricamente han tenido países con U$ 15.000 como ingreso per cápita.

Para entonces la comparación “técnica” ha degenerado en determinismo histórico. No se compara a Chile con la comunidad internacional a la que busca integrarse, sino con lo que esos países eran hace ¡40 años! Se nos hace creer que este determinismo histórico que lleva algo de retraso nos llevará en algún momento al desarrollo. Como un niño que compara sus calificaciones con las del hermano mayor y cree que llegará a la universidad si hace lo mismo que hizo su hermano. Tal vez funcione, tal vez no, pero de “técnico” este razonamiento no tiene mucho.

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Lo cierto es que para que estas cifras sean útiles es necesario adoptar una metodología más compleja que la mera comparación de cifras.

Así, por ejemplo, C. Sandford (**) (profesor emérito de política económica de la universidad de Bath) en su libro “Why Tax Systems Differ. A Comparative Study of The Political Economy of Taxation”, sostiene que una comparación correcta de distintos sistemas impositivos debe incorporar la seguridad social si lo que se quiere es analizar cuántos recursos el Estado recibe por impuestos como parte del total del financiamiento del gasto público. De esa forma, la comparación permitirá mostrar qué porcentaje del PIB se recauda en impuesto y cuánto de ese impuesto financia el gasto público.

“La mayor parte de la recaudación tributaria en los países de la OCDE descansa en los impuestos a la renta y muy poco en los impuestos a las ventas y servicios (el IVA chileno). Todo lo contrario ocurre en Chile”.

En este punto tenemos que recordar que el gasto público se puede financiar no sólo con impuestos, sino también con deuda pública e incluso con lo que en Chile ya tiene rango de tabú: la actividad empresarial del Estado. Entonces la pregunta interesante es: ¿cuánto de ese gasto se financia con impuestos?

Sandford calcula que los 23 países más industrializados financian, en promedio, el 56,8% de su gasto público con impuestos. Esto quiere decir que en esos países los tributos (incluyendo los impuestos a las utilidades, ingreso, ganancia de capital y la seguridad social) financian un poco más de la mitad del gasto público. ¿Cómo financian el resto?

En su mayoría, con deuda. Lo que Lagos y Klapp no dicen, ni menos justifican, es que gran parte de lo que en esos países es gasto público, en Chile es gasto privado. Si examinamos los mismos países que antes nos dieron como consuelo vemos que las cosas no andan tan bien cuando agregamos estos factores. Así, Estados Unidos financia gran parte de su gasto público con deuda y lo mismo ocurre con Japón 37

y Corea. Vale decir, estos países pueden tener una carga tributaria similar a la chilena pero tienen un gasto público mucho mayor (como porcentaje del PIB).

Un nuevo problema enfrentan Lagos y Klapp cuando analizan la “composición del ingreso tributario” (es decir, los distintos tributos que existen) en Chile. Lo primero que llama la atención es que dejan de lado las comparaciones internacionales. La razón es que Chile tiene un pobre desempeño en esta materia. La mayor parte de la recaudación tributaria en los países de la OCDE descansa en los impuestos a la renta, mientras que un porcentaje menor corresponde a los ingresos por impuestos a las ventas y servicios (el IVA chileno). Todo lo contrario ocurre en Chile. Una rápida comparación con los países “emblemáticos” (EE.UU., Japón y Corea) lo dice todo. Según los datos de la OCDE, en Chile un 51.3% de la recaudación por impuestos corresponde al IVA. En EE.UU. la recaudación por el impuesto equivalente es un 17.9% del total de la recaudación, en Japón un 32.3% y en Corea un 33.9%. Al fin Chile es primero en un ranking OCDE: somos el país de la OCDE que recauda mayor parte de sus ingresos por impuestos con el IVA (o un impuesto equivalente).

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Una respuesta rápida para esto es que las cifras de la OCDE están equivocadas. Tomemos entonces las cifras del SII al año 2010. Según estas cifras, las mismas que usan Lagos y Klapp, en 2010, un 47,2% del ingreso tributario en Chile corresponde al IVA y un 40.3% a los impuestos a la renta. La cosa no mejora. Y puede ser peor cuando miramos el desglose de lo que corresponde al impuesto a la renta. Se dirá en contra de esto que en los últimos años ha aumentado considerablemente la recaudación fiscal que corresponde al impuesto de primera categoría, lo cual se podría leer como un indicador de que “las empresas están pagando más”. Pero los lectores de CIPER que ya están informados, sabrán cómo leer esa cifra: ese aumento se explica porque hoy en Chile hay más “Emprendedores”. Y como hemos visto en columnas anteriores, en Chile las empresas no pagan impuestos, sino que sólo adelantan los impuestos de sus dueños. Tanto es así que incluso en las estadísticas de la OCDE, Chile no tiene impuestos a la renta de las empresas (“taxes on corporate income”), honor que compartimos con México.

Según las últimas cifras que el SII puso a disposición de la población, sólo cuando el impuesto de primera categoría estuvo temporalmente a una tasa de 20% se redujo algo la brecha entre la recaudación por IVA (45,2%) y la por impuesto a la renta (42,8%). Pero, como ya vimos en una columna anterior, esto cambiaría con una reforma como la que propondría el Presidente Piñera porque la recaudación por impuesto a la renta debería tender a bajar.

“En Chile las sociedades no pagan impuestos de forma independiente a sus dueños. A pesar de esa regalía no vemos que todas las inversiones del mundo se concentren en nuestro país. En cambio, en los países desarrollados las compañías sí pagan impuestos como contribuyentes independientes de sus dueños y ningún inversionista o empresario huye de ahí”.

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¿Dice algo todo esto?

A mi juicio todas estas cifras parecen decir dos cosas importantes: 1. Que Chile tiene una carga tributaria como porcentaje del PIB baja en comparación a otros países OCDE. Si uno toma esta cifra y la analiza conjuntamente con la política fiscal de balance estructural que tenemos en Chile, se llega a la conclusión que en nuestro país se financia casi todo el gasto público con impuestos. Lo que implica que el gasto público en Chile es bajo en comparación a otros países OCDE. Esto muestra que el gasto público en Salud y Educación no puede ser muy alto con la política fiscal vigente; y que para aumentar ese gasto se requiere un aumento de impuestos.

En Chile la carga tributaria y el gasto público como porcentaje del PIB son 19% y 21%, respectivamente. Bastante distinto de lo que ocurre en EE.UU. donde la carga tributaria (incluyendo seguridad social) es de 27%, mientras el gasto público llega al 39%. Similar distancia tenemos con Japón y Corea.

Aunque no lo crea, el país que tiene casi exactamente los mismos niveles de Chile es China (18% y 20%). La explicación es fácil si uno 40

sigue a David Harvey, el famoso profesor inglés: ambos son países neoliberales.

Lo que ocurre en Chile es que tenemos poca recaudación fiscal y hay poco gasto público (porque gran parte de lo que podría ser gasto público, como ocurre en otros países, en Chile es gasto privado).

2. Lo que las cifras y análisis comparativos nos muestran es que en Chile parece haber un problema de justicia respecto de la distribución de las cargas públicas. Como hemos visto en esta serie, en nuestro país se ha creado, sostenido y fomentado, un sistema que incentiva el “ahorro y la inversión” (¿un eufemismo de “acumulación de capital”?) de forma que las empresas no paguen impuestos.

En general, mirar las tasas y cifras sólo puede ser relevante si las estructuras y sistemas tributarios, económicos y jurídicos (entre otros factores) son equivalentes o se hacen equivalentes para efectos de las comparaciones. Si esto se pretende dar como un índice que podría “tranquilizar” o “alertar” a empresarios, me parece que estamos equivocados. Supongo que un empresario que toma una decisión de invertir basado exclusivamente en estos números, sin atender a otros factores, es a lo menos, temerario. Como dijo el destacado economista Paul Krugman, “un país no es una compañía”.

De hecho, hoy en Chile existen condiciones inmejorables para invertir porque la estructura del impuesto a la renta permite que el impuesto de primera categoría sea sólo un adelanto de los impuestos global complementario o adicional. En términos económicos, entonces, las

sociedades no deben impuestos de forma independiente a sus dueños, sino que simplemente adelantan el pago que les corresponde a éstos.

A pesar de esa regalía (y otras como los Fondos de Inversión Privados) no vemos que todas las inversiones del mundo se concentren en nuestro país. En cambio, en los países desarrollados – que lo son no sólo porque tienen buenas cifras económicas– las compañías sí pagan impuestos como contribuyentes independientes de sus dueños y ningún inversionista o empresario huye de esos 41

países. Es más, los inversionistas extranjeros no han dejado de invertir en Brasil a pesar de que tiene tasas de impuestos más altas que las chilenas.

Parece que la discusión sobre las cifras no puede obviar la discusión sobre la justicia de los sistemas tributarios. ¿Cómo se ha discutido sobre justicia cuando se trata de impuestos? La próxima entrega analizará esta pregunta.

En Chile los pobres financian la agenda social de los pobres: ¿Es justo? ¿Qué es lo justo en términos tributarios? ¿A qué criterios responde un sistema como el nuestro donde un emprendedor puede pagar menos impuestos que un empleado, pese a ganar mucho más? ¿Es justo pagar impuestos si el Fisco no nos da nada a cambio? El abogado Francisco Saffie aborda un tema que normalmente se elude con la excusa de que no es “técnico” y que está en el corazón del debate tributario. Contra los que suelen decir “el mundo no es justo”, Saffie analiza aquí criterios que parece imprescindible asumir si no queremos vivir en el mundo de los “vivos”, donde la palabra justicia carece de sentido.

La semana pasada un lector de estas columnas escribió molesto porque los impuestos que paga le parecen injustos. Había leído un artículo “en el diario”, (asumo que se refería a El Mercurio, ver artículo), y estaba indignado al enterarse que quienes están en el V quintil, vale decir el 20% más rico de la población, pagan en impuestos el equivalente a trabajar 60 días hábiles al año para el Fisco. “Hoy estoy trabajando 60 días hábiles, 3 meses, para el Fisco, sólo el resto para mí y mi familia. ¿Es eso justo?”, escribió. Esta persona considera ese pago injusto porque en sus propias palabras, “nada recibo del Estado”.

No puedo encontrar un mejor ejemplo para tratar un asunto central que, sin embargo, se evita: me refiero a lo que consideramos justo o 42

injusto en materia de impuestos, es decir, a los criterios de justicia en los asuntos tributarios. El reclamo del lector es especialmente interesante porque la idea que expresa se repite cada vez más: consiste en entender que el pago de impuestos debe responder a un beneficio directo, como si se tratara de un pago por un servicio, vale decir, un pago para recibir una contraprestación directa.

Antes de comenzar, me gustaría llamar la atención sobre algo que ese argumento habitualmente no considera. En nuestro sistema existen otras cargas compulsivas (obligatorias) que merman la disponibilidad de dinero líquido para las personas y que, por ser pagos privados, sí deberían tener contraprestación directa: aquellos que se hacen a las AFP’s e ISAPRE’s.

Siguiendo el razonamiento puramente económico del lector, ¿sabe usted cuántos días trabaja para los ejecutivos de las AFP’s y de las ISAPRE’s? Me imagino que su indignación debería ser mayor al enterarse que (si seguimos el mismo caso que usó El Mercurio), quien recibe 1 millón de pesos en sueldo paga mensualmente $150.000 en impuestos (todos los posibles impuestos que existen) y por AFP e ISAPRE tiene que pagar mensualmente $200.000. ¿Por qué El Mercurio no nos informa cuántos días trabajamos para las AFP’s e ISAPRE’s? Porque en ese caso el argumento retórico pierde fuerza. La gracia de calcular los días que usted trabaja para el Fisco es que le hace creer que sin Estado usted estaría mejor. Pero, ¿por qué no piensa lo mismo calculando los días que trabaja para su patrón? ¿O los días que trabaja para su banco?

La retórica de quienes ven el mundo desde una perspectiva exclusivamente económica es generalmente exitosa porque hoy es fácil asumir como evidente que las estructuras sociales que permiten la existencia del mercado son naturales. Pero como mencionamos en la columna anterior, difícilmente lo que conocemos hoy como el derecho de propiedad privada puede existir sin esas estructuras. Con todo, lo más relevante es que transformar el “tema tributario” en números 43

puede ser muy engañoso. Más aún cuando esos números se ordenan ideológicamente para sostener una posición política, ocultándole a los lectores no solo otros números, sino dando por sentado que las decisiones políticas son técnicas. Esos “análisis técnicos” parten de la base que la única forma de hacer las cosas en Chilees conforme a una idea de sociedad que ya no es posible cuestionar.

Pero los impuestos no son precios. Tanto así que el concepto mismo de impuestos supone que usted no determina qué se hace con la recaudación fiscal, sino que eso queda entregado a la Ley de Presupuestos (que en un sistema político realmente representativo debería ser reflejo de la voluntad soberana), y que usted no recibe una contraprestación directa por ellos. Al mismo tiempo, para evaluar la justicia de un sistema tributario, no se aplican los mismos criterios que para evaluar la justicia de un contrato o, en términos más generales, la justicia de los intercambios de mercado. Estas diferencias derivan de una de las distinciones más relevantes en la tradición occidental, aquella según la cual la justicia, en atención a su fin, puede ser justicia distributiva o justicia conmutativa.

Pero claro, hoy parece irrelevante detenerse para preguntarnos este tipo de cosas porque en Chile el mercado lo cubrió todo: las categorías con que entendemos nuestras relaciones sociales son sólo las de aquellos que ven el mundo como un supermercado, en donde bienestar es sinónimo de poder comprar un televisor barato; y libertad, sinónimo de elegir la marca. Todas nuestras relaciones sociales parecen quedar cubiertas por la justicia conmutativa.

Lo que me interesa mostrar aquí, es que para evaluar si un sistema tributario es justo, como se pregunta el lector, no basta con ver cómo se recaudan los impuestos; ni tampoco basta con la mirada individual.

Para pesar de nuestro lector, lo que no le conviene a un grupo de individuos, sí puede ser justo para la comunidad en la que ese grupo está inserto (y en ese sentido beneficia a todos). Lo que está en juego en este caso es la posibilidad de llegar a una sociedad de iguales en 44

que la justicia conmutativa tenga un espacio. La promesa de la democracia supone en lo relevante una sociedad de iguales.

Partamos diciendo que en general las sociedades modernas tratan de construir sistemas tributarios justos, equilibrando fundamentalmente dos criterios: equidad y eficiencia.

En 1974 y luego en 1984 se hicieron reformas al sistema tributario que buscaban, por una parte, concentrar el capital en pocas manos y por otra, según se nos dijo, tener un sistema de recaudación “eficiente”.

En un sentido propiamente técnico, la eficiencia supone dejar recursos en manos de quienes harán un mejor uso de ellos, ya sea en manos privadas o públicas. Pero en el caso chileno, “eficiencia” pasó a ser sinónimo de neoliberalismo; sinónimo de la idea de que la única posibilidad de obtener eficiencia es a través del mercado.

“El Mercurio publicó que una persona que gana un millón mensual trabaja 60 días hábiles para el Fisco. ¿Sabe usted cuántos días trabaja para los ejecutivos de las AFP’s y de las ISAPRE’s?”.

Como he tratado de mostrar, cualquiera que promueva un sistema

tributario “eficiente” en este sentido neoliberal, tendrá la carga de justificar por qué y cómo ha de perseguirse esa “eficiencia” y por qué esa “eficiencia” podría ser el único criterio político relevante. En una sociedad democrática, como queremos que sea la chilena, no basta con experiencias traumáticas del pasado para asumir como propia – hoy– la búsqueda de “eficiencia” y abrazar sin más ideales neoliberales.

Tradicionalmente se ha buscado también que los sistemas tributarios estén basados en la equidad. Este criterio, sin embargo, ha sido usado para justificar tanto las reformas neoliberales de los ‘70 y ‘80, como las que tuvieron origen en los gobiernos de la Concertación. ¿Qué supone la equidad tributaria?

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Se entiende que la equidad tributaria consiste en encontrar “un estándar que permita evaluar las diferencias en el tratamiento tributario de las distintas personas: el principio de que personas en situaciones similares han de soportar la misma carga y personas en distinta situación una carga desigual”, como bien resumen los destacados

filósofos norteamericanos Murphy y Nagel. Este es el viejo principio contenido históricamente en las constituciones chilenas de la “igual repartición de las cargas públicas”.

Una de las formas de interpretar equidad, que ha sido históricamente abandonada, es la que supone igualdad sin atender a las diferencias entre los individuos. Esta es la idea de equidad bajo la mirada neoliberal. Un buen ejemplo de un intento por implementar tal idea ocurrió durante el gobierno de Margaret Thatcher. Ella quiso financiar los costos del Estado (una parte) reponiendo un sistema que había existido históricamente: el llamado “poll tax”. Este es un impuesto por cabeza en el que todos los ciudadanos pagan el mismo impuesto. Vale decir, la base imponible del impuesto y el hecho gravado es el mismo: ser un individuo. Imagine que, sin importar la renta, todos pagamos $50 mil de impuesto: eso implica que paga lo mismo el profesor y el millonario chileno que aparece en Forbes. Según muchos, esta idea fue la que finalmente llevó a la caída de la “Dama de Hierro”.

Pero como hoy nadie propondría tal cosa, lo que se propone es un “impuesto al consumo”. La idea en este caso es que los impuestos se paguen conforme a una estimación de lo que cada familia consume según la encuesta CASEN. De esta forma, la distribución del mercado y el “ahorro y la inversión” (la acumulación de capital), son los objetivos buscados: la idea de justicia que se busca implementar. Es difícil ver qué tiene de justo este sistema más que considerar que la distribución de mercado es lo que determina aquello a que una sociedad justa aspira a tener en provisión de educación, salud, vivienda y previsión.

En contra de ideas como esa, el desafío en las sociedades contemporáneas basadas en sistemas económicos de mercado es lograr sistemas tributarios capaces de dar cuenta de ambos principios 46

de justicia. Y una de las preguntas centrales que debe responderse es política: ¿qué es aquello que dejaremos asignado al mercado y qué es aquello que no corresponde dejar al mercado?

“¿Es la distribución del mercado el estándar de justicia al que aspiramos? Esta es una pregunta central porque, como se ha insistido en estas columnas, lo que se discute cuando se habla sobre reforma tributaria es cómo queremos entendernos, cómo nos relacionamos unos con otros: si como agentes de mercado o como ciudadanos.”

El principio de equidad en materia tributaria ha sido resumido en dos ideas: las de justicia vertical y horizontal. La primera, busca que quienes están en situaciones distintas sean tratados de forma diferente (espero ser tratado de manera distinta al que tiene más y al que tiene menos); la segunda, que quienes están en la misma situación sean tratados igual (espero que se me trate igual que los que tienen lo mismo que yo).

Estas ideas han sido interpretadas de diferente forma a lo largo de la historia. Así, por ejemplo, en el caso de la justicia vertical se ha sostenido que esta puede interpretarse como “el principio del beneficio” o como el principio de “capacidad contributiva” en sus distintas versiones (habilidad para pagar, igual sacrificio o igual sacrificio absoluto).

Parece evidente que una vez determinado el criterio de justicia vertical, el problema de quienes forman parte del mismo “grupo” está resuelto.

En Chile se pone mucho esfuerzo en resguardar esta idea porque se asume que la elusión y la evasión atentan contra la justicia horizontal: quienes hacen trampa deberían pagar igual que los que no hacen trampa.

Pero ese enfoque, además de problemático (porque busca resolver la elusión y evasión con más “ley”, es complejo porque asume que en Chile tenemos justicia vertical, lo que por lo menos es discutible 47

(nuestro sistema tiende a que paguen menos impuestos los que ganan más. Eso implica obviar la discusión que deberíamos tener: si queremos un sistema en que algunos contribuyan más y otros contribuyan menos o si en lugar de eso queremos un sistema tributario que replique las distribuciones del mercado.

En esta discusión hay dos puntos que Murphy y Nagel han aportado y que son analíticamente relevantes para comenzar la discusión: 1. El problema de la miopía. Cuando se discute de justicia tributaria,

generalmente hay riesgo de actuar en forma miope. La miopía en este caso consiste en creer que el problema de justicia tributaria se resuelve únicamente mirando el lado de la recaudación. Para evitar la miopía es necesario mirar el cuadro completo: la justicia tributaria también tiene que incluir el gasto público. Por ejemplo, se dice que el IVA es un impuesto injusto porque es regresivo: en los hechos, efectivamente quienes tienen menos ingresos destinan proporcionalmente más recursos al pago de este impuesto, pues todo su dinero se va en consumo. Pero sin ver el cuadro completo no podemos hacer este juicio. Puede que sea regresivo si el gasto público no beneficia directamente a esas familias; por el contrario, puede que no lo sea si la mayor parte del gasto público los beneficia.

Corregida la miopía, para determinar si un impuesto es progresivo o regresivo habrá que mirar también cómo se distribuye el gasto fiscal.

De esta forma el viejo argumento según el cual el IVA es regresivo y su tasa debe bajarse, tiene que ser calificado.

“El ex ministro de Educación Felipe Bulnes dijo: “Cuando uno postula gratuidad para el 100% se traduce en que finalmente los pobres terminen subsidiando la educación de los más ricos”. En otras palabras: si la educación se paga con impuestos, la educación la pagan los pobres, porque en Chile son los pobres los que pagan impuestos”.

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El problema con el IVA en Chile es que es un impuesto que no corrige las inequidades del mercado. En otras palabras, el IVA trata a todos como iguales asumiendo que lo que el mercado da a cada uno es equivalente y así exige más a quienes tienen menos “capacidad de ahorro”. Y esto se hace más grave porque como hemos visto el IVA es el impuesto que más recauda para financiar el ínfimo gasto público chileno. Por eso es que en Chile la “agenda social” es financiada por los pobres para los pobres. Como no recordar aquí cuando el ex ministro de Educación, Felipe Bulnes, dijo: “Cuando uno postula gratuidad para el 100% se traduce en que finalmente los pobres terminen subsidiando la educación de los más ricos” (Cooperativa, 7/10/2011). En otras palabras: si la educación se paga con impuestos, la educación la pagan los pobres. ¿Por qué? Porque en Chile son los pobres los que pagan impuestos.

En países menos desarrollados, el IVA es instrumentalmente un mejor impuesto porque permite asegurar recaudación en economías informales o donde existe alto incumplimiento tributario. Chile hoy no tiene esos problemas gracias a diversos factores, entre los que se encuentran, un SII moderno y tecnológicamente avanzado, un sistema político e instituciones que no han sido destruidas –a pesar de verse afectadas– por la corrupción y que algo queda de una cultura de contribución. El IVA es un impuesto que permite asegurar recaudación, pero que necesariamente debe ir acompañado de un impuesto a la renta que permita balancear las fuentes del gasto público.

2. La justicia como criterio de evaluación. Hablar de justicia supone que estamos aplicando un criterio para evaluar una situación determinada.

Y lo que generalmente se nos olvida, es la base desde la que se predica la justicia tributaria: todos los criterios de justicia tributaria parten asumiendo que la distribución del mercado es justa.

Murphy y Nagel creen que esta es una razón para abandonar los criterios tradicionales de justicia en materia tributaria. Pero olvidan que debido a que el mercado es una realidad, es que necesitamos criterios 49

de justicia tributaria que hagan posible evaluar la distribución del mercado.

El problema es que en Chile asumimos que la distribución de mercado no es cuestionable; ni siquiera perfectible. Por el contrario, en el Chile de hoy se asume que la distribución del producto social que genera el mercado es justa. Las leyes del mercado en Chile se consideran equivalentes a leyes de la naturaleza, igual que la ley según la cual el sol saldrá mañana. Si nuestra ley no describe correctamente el resultado del mercado, entonces, lo malo es la ley y no el mercado. ¿Es la distribución del mercado el estándar de justicia al que aspiramos? Esta es una pregunta central porque, como se ha insistido en estas columnas, lo que se discute cuando se habla sobre reforma tributaria es cómo queremos entendernos, cómo nos relacionamos unos con otros: si como agentes de mercado o como ciudadanos.

Por el contrario, si asumimos que uno de los objetivos de vivir bajo un Estado es generar las condiciones que nos permitirán relacionarnos como ciudadanos, la pregunta que debemos contestar en esta materia es: ¿Cómo damos cuenta del principio de capacidad contributiva? Esta columna no pretende ofrecer una respuesta a esta compleja pregunta, pero al menos intenta mostrar que las discusiones sobre reforma tributaria descansan en importantes factores que, muchas veces, tendemos a olvidar por la forma en que nuestras instituciones se consolidan.

El error de creer que el impuesto es un robo o es una multa al rico por ser rico Ni robo ni multa: el impuesto en una sociedad democrática no puede entenderse de ninguna de las dos formas en que está presente en el debate actual. Así lo sostiene Francisco Saffie en esta nueva entrega.

Para él los impuestos son la manera en que determinamos “de forma justa, la contribución que todos tenemos que hacer para asegurar fines 50

comunes”. Están, por ello, conectados con los derechos que gozan los ciudadanos. Por eso a Saffie le parece descorazonador que en la propuesta tributaria de la oposición se insista en eliminar el impuesto a las herencias. “Esto quiere decir que se renuncia a la más evidente idea de justicia: la que busca evitar la transmisión intergeneracional del privilegio”.

Durante las últimas semanas, a propósito de las discusiones sobre reforma tributaria, hemos visto que existen dos aproximaciones que desconocen la naturaleza de los impuestos porque los entienden sólo como herramientas económicas: aquellos que consideran que los impuestos son precios (o un robo) y aquellos que los ven como multas (una suerte de castigo a los ricos por ser tales). En ambos casos prima una idea de que los impuestos se oponen a la propiedad. Estas ideas desconocen que los impuestos deberían encarnar la forma en que determinamos, de forma justa, la contribución que todos tenemos que hacer para asegurar fines comunes. Así, entonces, si uno se pregunta si hay que subir o bajar los impuestos (si es bueno o malo hacer lo uno o lo otro) la respuesta inmediata deberá ser: depende. Sólo será bueno aumentar los impuestos si la estructura impositiva del país da cuenta adecuadamente de un principio de capacidad contributiva.

Aquellos que se oponen a los impuestos suelen afirmar que un alza de la tasa de los impuestos hará “caer la inversión” o que con una reforma tributaria habrá “millones de trabajadores perjudicados”.

Los que, por el contrario, tienen simpatía por aumentar los impuestos muchas veces creen que basta con subir las tasas para tener mayor recaudación y justicia.

Como ya hemos visto, el problema es que tanto si se sube o se baja la tasa de un impuesto puede haber injusticia en el sistema porque podemos no tener los impuestos adecuados.

Los argumentos que hemos desarrollado en esta serie buscan mostrar que estas posiciones adolecen del mismo problema: desconocen la función política y de justicia de los impuestos. Los impuestos son 51

expresión de la capacidad contributiva de los contribuyentes y su función es asegurar los medios para llevar a cabo fines comunes.

“La propuesta de reforma tributaria preparada por la oposición es una combinación de los vicios hasta ahora descritos: algunas de esas propuestas entienden los impuestos como precios y otras como multas” Entonces, si concluimos que la carga tributaria en Chile es baja y que si baja más será difícil dar cuenta de las demandas ciudadanas manteniendo la política de balance estructural; y que una baja de la carga tributaria profundizará los problemas de justicia del sistema tributario vigente, al continuar replicando la distribución del mercado (bajar la carga tributaria beneficiaría principalmente a los más ricos), ¿es esto suficiente para sostener que la reforma que necesitamos consiste en aumentar la tasa del impuesto a la renta?

Contra lo que podría pensarse en primera instancia, la respuesta no es evidente. Y no lo es porque la cuestión del aumento de la tasa de los impuestos, como hemos argumentado en esta serie, no implica automáticamente un aumento en la recaudación ni asegura que un eventual aumento sea equitativo y eficiente. La recaudación fiscal depende de varios factores mucho más complejos que el simple aumento de las tasas. De esta forma y según hemos visto, aumentar la tasa del impuesto de primera categoría y bajar el impuesto a las personas, como se espera que proponga el Presidente Piñera, puede ser una pésima decisión porque, si consideramos la estructura del impuesto a la renta vigente en Chile, no implicará necesariamente un aumento de la recaudación y aumentarán los problemas de justicia del sistema.

Y lo mismo ocurre por el otro lado, vale decir, una disminución en las tasas impositivas no se traduce directamente en mayor bienestar para las personas. Si una persona que gana 1 millón de pesos deja de pagar todos los impuestos que podría tener que pagar, tendrá 52

$150.000 más en su bolsillo, que, claro, mejorará su situación económica pero difícilmente mejorará su situación (y la del resto de los ciudadanos) si su suerte en salud, educación, vivienda depende de esa suma de dinero.

En términos más generales, en Chile deberíamos acostumbrarnos a que el aumento o disminución de las tasas sea una cuestión mucho más variable de lo que hasta ahora ha sido y entender de una vez que los niveles de actividad económica y el bienestar de los ciudadanos no dependen exclusivamente de estos factores. Si la política fiscal requiere mayores ingresos, habrá que evaluar si es necesario aumentar las tasas; por el contrario, si por distintas consideraciones de política económica se considera necesaria una rebaja de impuestos, habrá que estar atento a los argumentos que se den.

Pero ese escenario sólo es posible si no perdemos concentración en lo principal. Lo que no puede ocurrir, desde una perspectiva política, es que la discusión sobre las tasas impositivas nos haga olvidar el verdadero problema del sistema del impuesto a la renta vigente en Chile (y del sistema tributario en general).

Porque recordemos que la estructura de los impuestos es importante por su conexión con la estructura de derechos que existe en el país.

En palabras más simples: no podemos seguir profundizando la idea central de la política neoliberal, esto es, que podemos vivir sin impuestos y que podemos reemplazarlos por pagos de servicios. Y esto por una razón importante: si lo que se busca es que el país crezca, debe incluir o al menos intentar incluir a todos. Esto no es lo que se busca cuando se trata de imponer con “cifras” y “pruebas empíricas” que los impuestos a la renta deberían “tender a ser impuestos al consumo”, o cuando se sostiene que el país debería orientarse a tener “impuestos al consumo de las familias” y no impuestos a la renta.

Aceptar tales propuestas es condenarnos a una sociedad donde las distribuciones e injusticias del mercado se instalen definitivamente en el centro de nuestra organización social y política. Eso supondrá que ya no seremos ciudadanos sino competidores porque si cada uno lo hace bien, podrá costear mejores servicios en educación, salud, 53

vivienda (y pensión); y, por el contrario, si lo hace mal… bueno, si lo hace mal tendrá acceso al mínimo, que es lo que podrá “pagar con impuestos”.

“Una de las cosas que más explica la desigualdad en el Chile de hoy es que la suerte de los hijos depende de la suerte de los padres. La eliminación o disminución del impuesto a las herencias, consolida esta desigualdad”.

Porque sin importar quién sea el proveedor de esos servicios, por ejemplo, aún si se trata de servicios públicos, estos estarán estructurados como servicios de calidad baja en la escala del mercado.

Esta desigualdad estructural que equivale a sostener políticamente que no existe igualdad entre los ciudadanos, sólo será una sentencia condenatoria para la estabilidad política de nuestro país. Desconocer esto es desconocer la historia política de la modernidad.

Y puesto que es posible que un aumento de las tasas impositivas tenga un mal resultado en la recaudación, y si estamos dispuestos a que un alza o rebaja esté determinada conforme lo que se necesite en determinado momento, queda por despejar una variable: aquella que afirma que una variación en las tasas de impuestos tiene un efecto inmediato en las decisiones de inversión de los empresarios.

Parece difícil justificar que este solo factor pueda llevar a un Estado a tener un mejor desempeño macroeconómico (como, por ejemplo, no ocurrió en la República de Irlanda cuando bajó dramáticamente sus impuestos) y a los empresarios a tomar decisiones de inversión (como ocurre con Rusia, donde difícilmente alguien quiera invertir a menos que maneje o tenga contacto con las mafias).

Las decisiones de inversión dependen entre otros varios factores de la estabilidad política de un país y los inversionistas nacionales e internacionales deberían saber eso. Como también sabemos los chilenos que muchos de los empresarios locales han salido a invertir 54

en países que tienen tasas impositivas más altas. A ratos parece que se nos olvida que un factor importante que limita el tamaño de la economía chilena no es la carga tributaria sino el hecho que ¡somos pocos chilenos! Por eso es que en Chile nos han tratado de enseñar a consumir más de lo que podemos, mientras que al mismo tiempo el sistema tributario vigente permite a algunos ahorrar sin pagar impuestos (y peor aún, transmitir sus privilegios).

En el mismo sentido, los resultados “empíricos” en la economía chilena de los últimos años son la mejor prueba contra estos argumentos.

Basta mirar las cifras que dan cuenta de lo que ocurrió cuando la tasa del impuesto de primera categoría estuvo provisoriamente en 20%: aumentó la recaudación fiscal y la economía creció. Claro, la tasa impositiva no es la única variable que explica los resultados económicos, pero al mismo tiempo muestra que la tasa de impuestos no puede ser el único factor relevante para determinar si el país crecerá o dejará de crecer (o si habrán más o menos puestos de trabajo, etc). En otras palabras, entre muchos otros factores, sabemos que subió la tasa del impuesto de primera categoría y los impuestos se siguieron pagando y la actividad económica no se vio afectada.

Por otra parte, hace un par de días conocimos la propuesta de reforma tributaria preparada por la ‘Comisión Técnica’ de la oposición. Esta propuesta es una clara manifestación de una combinación de los vicios hasta ahora descritos: algunas de esas propuestas entienden los impuestos como precios y otras como multas. Pero lo que más llama la atención es que se insista con –en los hechos– eliminar el impuesto a las herencias. Esto quiere decir que se renuncia a la más evidente idea de justicia vertical: la que busca evitar la herencia intergeneracional del privilegio. Una de las cosas que más explica la desigualdad en el Chile de hoy es que la suerte de los hijos depende de la suerte de los padres. La eliminación o disminución del impuesto a las herencias consolida esta desigualdad.

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“Si lo que se quiere es que el país crezca, se debe intentar incluir a todos. Pero esto no es lo que se busca cuando se usan “cifras” y “pruebas empíricas” para imponer que los impuestos a la renta tiendan a ser “impuestos al consumo” Así, asumiendo que los impuestos sólo sirven para recaudar, se instaló en Chile la idea de que el impuesto a las herencias no sirve. A eso se han agregado varios falsos argumentos: el peor de todos es que el impuesto es muy alto. La verdad es que no lo es. El impuesto a las herencias es un impuesto progresivo con tasa máxima nominal de 25% y se aplica sobre lo que cada uno de los herederos recibe. De esta forma, si una persona deja en herencia $300 millones y 3 herederos, cada heredero tiene que pagar 1.300.000. Me parece que no es un impuesto muy alto. Para que un heredero tribute con la tasa máxima del 25% tiene que recibir más de $590 millones de pesos (vale decir, si son 2 hermanos, el padre/madre habrá dejado una herencia de más de mil millones de pesos). Esa persona tendrá que pagar $68 millones de pesos en impuesto a la herencia. En términos de justicia parece que eso es lo mínimo que se podría exigir contribuir a una persona que ve mejorada su posición con esa cantidad de dinero sólo por ser hija/o de quien es hija/o.

Sea alta o baja la tasa de un impuesto, si lo que nos preocupa es la justicia de un sistema, tenemos que partir por recordar y no olvidar aquello que distingue a un impuesto: se trata de una obligación de entregar al Estado una determinada suma de dinero cuyo monto debería depender de la capacidad de contribuir, y su uso será determinado conforme a la voluntad general (expresada, en principio, en la Ley de Presupuestos).

Los hechos gravados con el impuesto a la renta (y con todos los otros impuestos) deberían ser capaces de dar cuenta de la capacidad contributiva de los ciudadanos. Tenemos que entender que los impuestos buscan que todos contribuyamos de la forma más justa 56

posible al financiamiento del Estado y a una adecuada distribución de los bienes públicos y privados.

En otras palabras, y como ya hemos visto, el monto de la contribución no es un precio o una multa yes esto lo que diferencia a un impuesto de los intercambios de mercado o las sanciones. Esta es la misma razón por la que los llamados “impuestos verdes” no son impuestos, sino que pueden ser pagos o multas por contaminar dependiendo de si se trata de incentivar o desincentivar la actividad a la que se vinculan. Lo que los economistas no quieren ver es esto: que los impuestos no son simplemente (parte de los) ingresos del Estado.

En definitiva, si la pregunta es si aumentar la tasa de los impuestos es bueno o malo, la respuesta –aunque a algunos les moleste– tendrá que ser: depende. Como hemos visto, hay dos casos en que bajar las tasas es una pésima idea: en el caso del impuesto a las personas y en el caso del impuesto a las herencias.

Nos queda por analizar si subir los impuestos a las empresas es una buena idea. Eso lo veremos en la próxima entrega.

¿No sería bueno que las empresas empezaran a pagar impuestos?

El Presidente Piñera ha dicho que la reforma que propondrá implicará pedirles a las empresas “un pequeño esfuerzo adicional” de modo de reunir recursos para la educación. Lo extraño es que el sistema actual permite que las empresas no hagan ningún esfuerzo (ni siquiera uno pequeño), pues su tributo en realidad es parte de lo que tributan sus dueños. La idea de hacer que las empresas paguen un impuesto real en forma independiente ( uno que corresponda a su capacidad de contribuir) es uno de los asuntos ausentes del debate actual y que Francisco Saffie trae a colación en esta trascendental columna.

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Como hemos visto en columnas anteriores, en Chile las empresas no pagan impuestos, sino que sólo adelantan los tributos de sus dueños.

Tanto es así que incluso en las estadísticas de la OCDE, Chile no tiene impuestos a la renta de las empresas (“taxes on corporate income”), honor que compartimos con México.

La posibilidad de establecer un impuesto a las empresas que esté fundado en la idea de capacidad contributiva encuentra resistencia en los lugares comunes en que se fundan las dos posiciones desde las que actualmente se discute esta materia. En esta columna revisaremos esos tópicos: en primer lugar, los dos lugares comunes que se repiten con mayor frecuencia por la derecha (y el gobierno) cuando defienden una visión puramente eficientista de los impuestos; y en segundo lugar, la propuesta de la ‘comisión técnica de la oposición’, que también descansa en una comprensión puramente económica, solo que a la inversa de la derecha: en vez de entender los impuestos como un precio o un robo del fisco, los entiende como una sanción.

“Perfeccionar” el sistema neoliberal.

Los problemas del sistema tributario chileno son múltiples. Pero quizás el más evidente para quienes entienden los tributos sólo en su dimensión económica es que el sistema de impuesto a la renta vigente en Chile no es “neutro”. Esto quiere decir que influye en las decisiones de trabajo de las personas porque existe un claro “incentivo” para adoptar formas jurídicas que permiten tributar menos. En otras palabras, hoy en Chile usted puede pagar menos impuestos si es trabajador independiente o PYME y deja de ser empleado. El sistema además asegura que en caso que usted adopte una de estas formas jurídicas podrá “suspender” (diferir) su tributación mientras no retire o distribuya esas utilidades (el sistema de crédito del impuesto de primera categoría fue explicado en detalle en la segunda columna de esta serie).

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Este régimen explica en gran parte la desigualdad de nuestro país. Por una parte algunas personas pueden “decidir” cuánto impuesto y en qué momento pagar y otras no. Pero además, el sistema del impuesto a la renta vigente en Chile, permite acumular capital en las empresas después de adelantar el impuesto de primera categoría (un impuesto proporcional, hoy de 18.5%, que se aplica independientemente de si la utilidad fue de 1 millón o de mil millones, no como el impuesto que pagan las personas, que es progresivo, es decir, aumenta la tasa cuando aumenta la renta). A esto hay que sumar que la práctica tributaria chilena permite transmitir este privilegio de generación en generación al no crear mecanismos que hagan efectivo el pago del escuálido impuesto a las herencias vigente (y lo que es peor toda la clase política sugiere –en los hechos– eliminar lo poco que tenemos).

Para el gobierno, según ha confirmado el ministro de Hacienda, Felipe Larraín, la solución está en perfeccionar el sistema neoliberal vigente.

Puesto que desde la perspectiva del gobierno todo es interpretado en el lenguaje de “incentivos” y los impuestos son sólo un instrumento de “recaudación”, la solución es evidente: igualar la tasa de tributación de las empresas y de las personas. De esta forma no existiría “incentivo” alguno para que una persona que pudiendo ser empleado forme una sociedad con su familia (con el objeto de pagar menos impuestos) y se transforme en el “Emprendedor” de uno de nuestros ejemplos.

Y claro, si uno piensa que no hay diferencia en cómo las personas hacen las cosas porque en ambos casos el impuesto es el mismo “costo”, esto parece que podría resultar. Pero, y esto es importante, ya sabemos que la combinación entre el impuesto de primera categoría y el global complementario en Chile es explosiva: permite que las personas paguen menos impuestos de los que deberían. Y si el gobierno insiste en bajar la tasa máxima de los impuestos personales, la recaudación será menor, y los únicos que se beneficiarán serán los que más ganan porque ahora tendrán que pagar menos impuestos.

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“La actividad económica y la generación de riqueza no son males que haya que sancionar o desincentivar. Por el contrario, se trata de que el producto de esas actividades beneficie a todos y que todos los que quieran participar de esas actividades lo puedan hacer. Estos fines sólo se lograrán si todos contribuyen conforme a su capacidad.”

La oposición, en cambio, interpreta el asunto de otra forma: puesto que uno de los problemas del sistema tributario es su excesiva inclinación a generar condiciones favorables a quienes desarrollen actividades empresariales, la solución es “sancionarlos”. Interesada en aumentar la recaudación, la oposición parece creer que esto se puede lograr si se termina -sin discrimina ción- con todo tipo de diferencia en la tributación entre las sociedades y sus dueños, lo que implica, en su propuesta, que los dueños de las empresas paguen impuestos sobre base devengada. Esto quiere decir que los empresarios paguen impuestos por las utilidades que obtuvieron sus compañías sobre las que tienen un derecho, no por las utilidades que ellos retiraron, como ocurre ahora.

Tanto la forma en que el Gobierno plantea el tema como aquella que lo hace la oposición deja de lado lo central: cómo institucionalizar la obligación de contribuir que debería recaer en las empresas. Y esto ocurre porque la idea de hacer que las empresas tributen choca con dos lugares comunes fuertemente arraigados en el debate pero completamente falsos.

1. La falsa idea de la doble tributación.

Uno de los argumentos que se repite es que ciertos impuestos implicarían una “doble tributación”. Así se argumenta, por ejemplo, en contra del impuesto a las herencias (lo que es un error porque en Chile el impuesto se aplica sobre lo que recibe el heredero, quien nunca ha pagado impuestos por lo que recibe). Pero también se argumenta respecto del impuesto a las empresas. Se dice: “si la empresa ha pagado impuestos por sus utilidades, ¿por qué que el accionista o socio debe volver a pagar por esa distribución?”. Así, se sostiene, tal como lo hiciera un lector de estas columnas, que poner un impuesto a 60

las empresas sería injusto porque en esos casos se pagaría “impuesto dos veces por la misma plata”.

La razón económica en que este argumento aparenta sostenerse es que entre el impuesto que paga la empresa y el que paga el dueño, no se ha creado una nueva “riqueza” y por lo tanto no corresponde un nuevo impuesto. Lo cierto es que esta afirmación sólo tiene sentido cuando uno se pregunta ¿para quién no se ha creado una nueva riqueza? ¿No son acaso, la empresa y su dueño, personas distintas?

La respuesta la sabemos todos: las “empresas” son para efectos jurídicos distintas que sus dueños. La posibilidad de hacer esta distinción entre los dueños (las personas naturales) y las personas jurídicas es una de las condiciones que explican la evolución del comercio y la actividad de mercado. Sin esta independencia jurídica habría confusión en la determinación de la responsabilidad jurídica y económica, aumentarían los riesgos económicos y la desconfianza entre los actores del mercado, en definitiva el comercio se haría casi imposible.

“A estas alturas está claro que la “reforma” que se viene no es sino el perfeccionamiento del sistema neoliberal: disminuir más y más la contribución que ha de hacerse para financiar los fines comunes (públicos)”.

Por otra parte, si fuera “la misma plata” la que es obligada a tributar dos veces, ¿no podría alegar doble tributación el empleado, al que se le paga con el dinero por el que la empresa ya tributó y de igual manera se les descuenta el impuesto por planilla? Y una vez que el empleado paga su impuesto, ¿no se debería considerar triple tributación el IVA que pagan a diario y puntualmente todos los chilenos, cuando compran con el dinero que le entregó su empresa (la cual pagó el impuesto de primera categoría) y por el cual el mismo chileno ya pagó el impuesto de segunda categoría?

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El punto es que la “doble tributación” económica es, en realidad, irrelevante como un problema de justicia. En un sistema tributario en que existen varios impuestos que buscan dar cuenta de la capacidad contributiva de las personas, para ver qué tan justo es el sistema, se deben evaluar en conjunto todos los impuestos. Bajo la etiqueta “doble tributación” lo que realmente se debiera evitar es otro problema: el abuso de autoridad de quien tiene la potestad de cobrar impuestos. La “doble tributación” es un problema cuando a una persona la obligan a pagar impuestos dos veces a pesar de haber cumplido con su obligación. Vale decir, cuando se trata de un cobro arbitrario o abusivo.

Por otra parte, el falso argumento de la “doble tributación” esconde otra idea: la de que los impuestos son un costo más de las empresas.

Esto implica que a mayor impuesto, menor retorno económico y menos “incentivos” para invertir. De ese modo quienes buscan evitar que las empresas estén obligadas a pagar un impuesto lo que quieren es asegurar una situación de privilegio: beneficios sin obligaciones. Hoy además, y gracias al sistema tributario, las grandes empresas tienen más beneficios: ¡ya no tienen empleados! Sólo tienen pequeñas empresas que colaboran con ellos. Así ya ni siquiera tienen obligaciones laborales con sus empleados.

No hace falta ser un lince para ver que el falso argumento de la doble tributación es, en realidad, otro ejemplo más de cómo al cambiar nuestras condiciones de vida y nuestras relaciones sociales, se ha tratado de cambiar nuestras ideas, opiniones y conceptos.

2. El falso argumento del financiamiento de las empresas

“Hoy en Chile usted puede pagar menos impuestos si es trabajador independiente o PYME y deja de ser empleado. El sistema además asegura que en caso que usted adopte una de estas formas jurídicas podrá “suspender” (diferir) su tributación mientras no retire o distribuya esas utilidades”.

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Uno de los argumentos de la ortodoxia económica para mantener el sistema vigente es que permite a las PYME financiarse sin créditos.

Aquí ni siquiera se dan falsos argumentos de justicia, sino sólo este argumento financiero.

Pero creer que la única forma de asegurar financiamiento para las PYME es que estas no paguen impuestos no puede sino ser falta de imaginación. Con el mismo razonamiento que la ortodoxia económica da cuando se trata del bienestar de los más pobres: ¿por qué no crear “subsidios focalizados” a las empresas que realmente quieran innovar?

No veo razones de justicia ni económicas que en nuestras circunstancias actuales justifiquen este beneficio.

3. La propuesta de la oposición: el error de ver el impuesto a las empresas como multa.

La propuesta que dio a conocer la semana pasada la ‘comisión técnica de la oposición’ tiene un diagnóstico acertado en cuanto a los problemas que existen en el sistema del impuesto a la renta. Pero el remedio que ofrece puede terminar por matar al enfermo.

Para la Concertación la madre de todas las batallas, o una de las más importantes al menos, se da en términos del Fondo de Utilidades Tributarias, el cada vez más famoso FUT, un registro contable de las utilidades que no han sido retiradas de la sociedad por sus dueños y por las que deberían pagar impuestos en el momento en que las retiren. Al mismo tiempo, el FUT es un registro de los impuestos pagados por las empresas y que sus dueños descontarán como crédito de sus propias declaraciones.

Para asegurarse que las sociedades tributen el documento de la oposición propone que los dueños de las sociedades paguen impuestos cuando estas sociedades generen utilidades tributarias (lo que técnicamente se llama tributar sobre base devengada); pues hoy tributan sobre lo que retiran (sobre base percibida).

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Pero hacer ese cambio evidentemente traerá problemas administrativos y podría dificultar en exceso, en las condiciones que existen hoy, la actividad económica. En el caso de las sociedades anónimas esto es evidente porque el cobro sobre base devengada haría excesivamente difícil tener un mercado de capitales. Así, por ejemplo, las sociedades anónimas abiertas cuyas acciones se transan en bolsa tendrían que ser capaces de determinar la tasa del impuesto progresivo que corresponde a cada uno de los accionistas. O si las mismas sociedades anónimas no distribuyen dividendos, los accionistas tendrían que pagar de todas formas sus impuestos personales.

“No hace falta ser un lince para ver que el falso argumento de la doble tributación es, en realidad, otro ejemplo más de cómo al cambiar nuestras condiciones de vida y nuestras relaciones sociales, se ha tratado de cambiar nuestras ideas, opiniones y conceptos”.

Más allá de esos problemas administrativos está el hecho de que la propuesta entiende los impuestos como multas. Lo errado de esto es que la actividad económica y la generación de riqueza no son males que haya que sancionar o desincentivar. Por el contrario, se trata de que el producto de esas actividades beneficie a todos y que todos los que quieran participar de esas actividades lo puedan hacer. Estos fines sólo se lograrán si todos contribuyen conforme a su capacidad.

La solución se encuentra en crear un impuesto a la renta de las empresas capaz de expresar su capacidad contributiva. Existen diversas alternativas en el derecho comparado y sería bueno pensar en una alternativa que se ajuste a nuestra realidad. Una primera medida, necesaria y urgente, es eliminar el crédito por el impuesto de primera categoría pagado por las empresas que favorece a las personas. Esta es una de las formas en que tanto las empresas como sus dueños tributarían conforme a su capacidad.

Muy lejos de eso, el gobierno de Sebastián Piñera busca equiparar la tributación entre las personas y las empresas pero disminuyendo las 64

tasas. (Todo lo que se gane aumentando el impuesto a las empresas al 20% se moderará con la baja de los tramos que se ha anunciado al impuesto a las personas). Si lo que se quiere es aumentar la recaudación y equiparar a personas y empresas, ¿por qué no mejor igualarlos “hacia arriba” manteniendo las tasas progresivas de las personas y aplicarlas a las empresas?

A estas alturas está claro que la “reforma” que se viene no es sino el perfeccionamiento del sistema neoliberal: disminuir más y más la contribución que ha de hacerse para financiar los fines comunes (públicos).

En esa línea hay que entender las últimas declaraciones del ministro Larraín quien anunció que se dará un crédito tributario por el “gasto” en educación. Esto significa que no existe tal cosa como “la educación pública” sino sólo “la educación como inversión privada”. Para quienes gobiernan hoy, la educación ya no es un bien que se busca distribuir de la forma más adecuada posible entre la población, sino de una inversión para usted (o sus hijos). Y el responsable del éxito o fracaso de esa inversión es usted que puede costear mejores o peores servicios. La idea de descontar los gastos de educación como un crédito contra los impuestos personales no es sino confirmación de esta política que poco tiene de “compromiso con una educación pública” tal como hemos visto.

No creo, luego de ver la propuesta de la oposición o de los parlamentarios de oposición que están de acuerdo en “aliviar la carga de la clase media”, que hoy se entienda allí la gravedad de una propuesta como la de Larraín.

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Propuestas para construir un sistema tributario democrático Durante un mes el abogado Francisco Saffie ha examinado para los lectores de CIPER los principales defectos de nuestro sistema tributario, enfatizando los importantes asuntos que están en juego en la reforma que ha anunciado el Presidente Piñera. El debate tributario es tal vez la discusión pública más importante y delicada que ocurrirá este año, pues pone frente a frente el dinero acumulado por los más ricos y las reformas que permiten construir un país menos desigual.

Pero Saffie muestra que no se trata solo de recursos. La forma en que construimos el sistema tributario está muy ligada a la forma en que nos relacionamos como ciudadanos y como comunidad. En este texto final Saffie hace una serie de propuestas que apuntan a terminar con un modelo “que genera más y más desigualdad económica, la consolida, permite heredarla, y además ha permitido que grupos privilegiados gocen de un poder político injustificado”. CIPER invita a sus lectores a releer esta serie y a interiorizarse en un tema que aunque a veces resulta árido, requiere de ciudadanos atentos.

Para cerrar esta serie de columnas me gustaría, a modo de resumen, destacar algunas conclusiones. Posteriormente, y para continuar con el debate, quiero sugerir algunas posibles modificaciones que una verdadera reforma al sistema tributario chileno (y no un perfeccionamiento) debería tener en consideración una vez que los impuestos son entendidos desde la perspectiva que se ha defendido en esta serie.

Algunas conclusiones

Una de las ideas centrales que ha estado presente en todas las columnas de esta serie es que los impuestos no son simples medios para obtener recaudación fiscal. Una de las consecuencias de tener impuestos es la obtención de recursos fiscales, pero esa no es una 66

característica que los distingue de otras formas de obtener coactivamente recursos públicos. Que sean pagos obligatorios tampoco los distingue de otros pagos privados (como bien sabemos en Chile con las AFPs e ISAPREs). Los impuestos, a diferencia de los precios y multas (que también pueden servir para obtener recursos fiscales), dan cuenta de la capacidad contributiva de los ciudadanos.

Un sistema tributario debería ser capaz de dar cuenta de una concepción de justicia que nos define como comunidad política, para luego determinar la forma en que cada uno de nosotros ha de contribuir a los fines comunes.

“Chile necesita una reforma tributaria que termine con un sistema que genera más y más desigualdad económica, la consolida, permite heredarla, y además ha permitido en el tiempo que ciertos grupos privilegiados gocen de un poder político injustificado”.

En este sentido, los impuestos traen escondida una promesa: la de la fraternidad. Los impuestos intentan mostrar que nuestro bienestar depende del bienestar de los demás. Pero como esto no es algo evidente y como todos tendemos a comportarnos de manera egoísta, los impuestos tienen –además de una función económica– la función simbólica de recordarnos nuestra dependencia de otros.

Hoy en Chile tenemos un sistema que parte del punto de vista equivocado: entiende que los impuestos son un robo y por eso se los trata de justificar como precios (como un mal necesario), o se intenta disminuirlos porque son un costo, o se busca crear nuevos por el “bien” que lograrían (como se logra un bien al multar al que contamina). Las modificaciones al sistema tributario que se han propuesto hasta ahora dan cuenta de esta confusión.

Lo que es peor, tras estas confusiones se intenta justificar un sistema neoliberal en que todas las necesidades son privatizadas y lo único que prima es la eficiencia, incluso sobre la justicia. Un sistema en que los pobres financian la “agenda social” de los pobres. Un sistema en el 67

que aquellos que tienen más contribuyen menos. Un sistema en que se consolida la herencia del privilegio.

Cuando el diseño de los impuestos es entendido con el criterio de quien está a cargo de la caja de una empresa, pasa desapercibido uno de los problemas que ha traído el sistema tributario chileno: nos hemos dejado de entender como ciudadanos. En cambio, se ha institucionalizado el estado de naturaleza que el Estado prometía evitar y cada uno lucha contra el otro por escamotear el producto social. Esto es, para pesar de algunos, lo que está detrás de la defensa de la elusión tributaria y de las “sociedades de inversión”. Esto es lo que la legislación vigente busca promover.

Si lo que el sistema realmente busca fomentar es el crecimiento económico y la eficiencia del Estado, no es necesario descartar y olvidarse de la justicia. Por el contrario, estoy seguro que si hacemos un esfuerzo podemos encontrar mecanismos institucionales que permitan compatibilizar estos fines.

El sistema no será perfecto, pero si tiene en cuenta nuestras condiciones de vida y nuestras relaciones sociales, podremos recuperar el ideal democrático que subyace en estas instituciones.

Para eso necesitamos recuperar ideas, opiniones y conceptos y volver a hacerlos nuestros.

A la hora de proponer una reforma tributaria, entonces, habrá que tener en consideración los criterios de justicia (la equidad) de que hemos hablado y algunos datos y cifras económicas que nos permitan proponer una reforma, en lo inmediato, viable (la eficiencia).

Sólo una vez que hayamos definido el esquema tributario capaz de dar cuenta de estas ideas, podremos poner los números que tanto gustan a aquellos que ven en la economía una “ciencia”. Sólo entonces volveremos a ver la pertinencia de las preguntas de los economistas.

Por el contrario, el hecho de que esas sean hoy nuestras únicas 68

preguntas nos muestran algo problemático del contexto en que estamos.

Por todo ello no basta, como algunos han sugerido, con preguntarse “si el gobierno quiere recaudar más y cuánto” porque eso supone, tanto si suben o bajan los impuestos, mantener los principios de la estructura vigente (eso es proponer un perfeccionamiento o mantener el sistema). Hoy se hace imperioso volver a discutir sobre el contexto en que los impuestos cumplen su función.

“El actual sistema tributario no es un sistema democrático en que todos somos tratados como ciudadanos. Hacia eso deberíamos encaminarnos”.

Lo que hoy necesitamos es discutir los principios en que se funda el sistema tributario que queremos. Sólo mediante esa discusión podremos ver realmente el tipo de sociedad que nuestros políticos dicen estar representando. Una vez que comienza esa discusión, veremos que el “para qué y el cómo”, que tanto se exige como justificación de una reforma tributaria, serán evidentes y estarán justificados como corresponde: no por el dinero que se tenga sino por la concepción de país que se quiere construir. Sólo cuando definimos eso, podemos saber si tenemos o no suficiente dinero, o qué necesitamos hacer para lograr esos fines.

Como he buscado mostrar en esta serie, creer que el sistema tributario puede diseñarse exclusivamente desde una perspectiva técnica es un caso más de falsa conciencia. Es esta la ideología de la que tenemos que estar atentos, la que nos impide ver la realidad, la que anuncia que con la eliminación o reducción de impuestos “todos estaremos mejor”.

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Hacia una reforma tributaria para ciudadanos.

Proponer en este espacio una reforma tributaria con el detalle técnico que eso supone sería no sólo imposible sino además un despropósito.

Sin embargo, sí es posible dar algunos lineamientos sobre los que tal reforma debería construirse en base a lo que se ha planteado en esta serie de columnas. En otras palabras, para empezar a mirar desde donde deberíamos hacerlo.

- El impuesto a la renta

En el sistema tributario chileno, el impuesto a la renta debería tender a ser el impuesto que con mayor claridad refleje nuestra decisión política de cómo el mercado ha de ser funcional a nuestros intereses comunes. Aquí es necesario terminar con los privilegios y empezar a conjugar igualdad y libertad. Para lograr esto se requiere que el impuesto a la renta deje de ser entendido como un “desincentivo” o una “multa”.

Lo que nos debería ocupar es cómo darle forma a la idea de capacidad contributiva. Esto está estrechamente ligado con la idea de justicia vertical que el sistema hoy no tiene. Después de eso será necesario revisar la equidad horizontal examinando o eliminando una serie de beneficios que buscan privilegiar ciertas actividades económicas: el mercado de capitales, la inversión a través de fondos de inversión privados que no pagan impuestos, las rentas presuntas, las exenciones en general, entre muchas otras. (Los conceptos de justicia vertical y horizontal fueron explicados en la columna “En Chile los pobres financian la agenda social de los pobres: ¿Es justo?”)

“Tampoco es una buena metodología concentrarse exclusivamente en financiar aquello en que se quiere gastar. Estas son cuestiones importantes, […] que requieren ser planteadas en un nuevo contexto: uno en que los impuestos no son meros instrumentos de recaudación.”

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Así, la reforma tributaria debería contemplar un sistema en que se distinga la tributación de las empresas y sus dueños. Esto terminaría con el sistema creado en torno al Fondo de Utilidades Tributarias, el famoso FUT. Si se decide aplicar impuestos sobre el FUT acumulado en las sociedades, será necesario estudiar la posibilidad de crear un impuesto al patrimonio de las sociedades.

Un impuesto a las empresas que no sea uncrédito contra los impuestos de sus dueños es el primer paso. Las sociedades anónimas abiertas y las sociedades de personas productivas tributarían bajo este régimen. Las sociedades creadas exclusivamente con fines tributarios, vale decir, para evitar el pago de impuestos, deberían ser “transparentes” para sus dueños, quienes tributarían sobre base devengada (es decir, pagarán impuestos por las utilidades que obtuvieron sus compañías, no por las utilidades que ellos retiraron, como ocurre ahora).

Un sistema como el propuesto no generaría problemas para el financiamiento de las empresas ni de doble tributación.

Además, debería eliminarse todo tratamiento privilegiado en materia tributaria para los PYME. El impuesto debería seguir aplicándose con tasas progresivas. La base imponible tendría que revisarse según las modificaciones propuestas.

- Interpretación y aplicación del derecho tributario

En caso que se decida modificar el sistema tributario vigente (sin importar el contenido del cambio) o incluso de seguir el sistema como está hoy, se requiere con urgencia modificar la forma en que el derecho tributario es interpretado y aplicado por el SII y los tribunales de justicia.

Hay quienes creen que para esto se requiere una norma especial que autorice a interpretar el derecho tributario de forma substantiva. Sin embargo, para esto no se necesita una norma especial. Basta con que el SII ejerza las facultades administrativas que le reconoce el Código 71

Tributario vigente, dictando oficios interpretando la ley y ejerciendo sus facultades fiscalizadoras. Lo que sí se necesita es más y mejor trabajo de parte de quienes conocen el derecho tributario para desarrollar la doctrina. De esta forma tendremos claridad respecto de conceptos y elementos que servirán para la aplicación del derecho tributario.

- El IVA

En el caso del IVA será necesario revisar los hechos gravados con este impuesto.

Al mismo tiempo, esto supone revisar los tratamientos privilegiados vigentes o de incluir nuevas exenciones (como a los alimentos de primera necesidad). Hoy por ejemplo, parece que no se justifica ningún tratamiento privilegiado a la industria de la construcción; esto implica eliminar las exenciones vigentes y gravar la intermediación de las inmobiliarias en ventas de inmuebles nuevos.

La tasa del impuesto debería seguir siendo proporcional.

- El impuesto a las herencias

“Los impuestos tienen, además de una función económica, la función simbólica de recordarnos nuestra dependencia de otros.”

El impuesto más importante en términos de justicia es el impuesto a las herencias y, lamentablemente, es el impuesto que menos se paga en Chile porque es el que más se evade. Para esto existen muchos mecanismos “legales” que buscan “traspasar las herencias en vida”.

Este es un tema complejo porque es, quizás, el que más requiere que cambiemos nuestra mirada para dejar de entender que el futuro de nuestras familias es exclusiva responsabilidad de los padres. En el sistema político-económico en que vivimos hoy, esto parece casi imposible.

Lo más urgente es asegurar que este impuesto se mantendrá. Luego, habrá que revisar mecanismos que terminen con prácticas tendientes 72

a evitar su pago. Aquí la interpretación y aplicación de la ley son esenciales, porque las transacciones comerciales entre las familias tendrán que ser revisadas a la luz del propósito del impuesto a las herencias: moderar los efectos de la herencia del privilegio.

- Contribuciones de bienes raíces

Este tributo es uno de aquellos que necesita ser revisado con urgencia y, por el contrario, es el que menos se ha discutido.

Las contribuciones de bienes raíces en Chile ya no dan cuenta de la capacidad contributiva de aquellos que deben pagarlas. En la forma en que existe hoy, se trata de una extraña combinación entre un impuesto a la utilidad derivada del uso de un inmueble y una tasa por servicios municipales.

Además existen beneficios para las empresas que implican que éstas no paguen contribuciones mientras todas las personas naturales están obligadas a hacerlo (incluso los jubilados, dueños de un inmueble, con sus diminutas pensiones). Otro beneficio más en un sistema que privilegia a quienes no debería.

- Los llamados “impuestos verdes”

Una de las consecuencias del cambio de perspectiva por el que se ha abogado en estas columnas supone dejar de llamar impuestos a los mal llamados impuestos verdes.

Este es uno de los ejemplos en que mejor se ve la diferencia entre un impuesto y otro tipo de pago compulsivo que implica recaudación fiscal. Y esto porque estos pagos no son sino precios o multas. Serán precios que se pagan al fisco por el derecho a explotar ciertas actividades o multas por generar daños (contaminación ambiental). Lo mismo se aplica respecto de los “impuestos” al tabaco o al alcohol.

La correcta concepción de estos pagos requerirá que su justificación e institucionalización responda a criterios distintos de la capacidad de contribuir.

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“El impuesto más importante en términos de justicia es el impuesto a las herencias y, lamentablemente, es el impuesto que más se evade.

Para esto existen muchos mecanismos “legales” que buscan “traspasar las herencias en vida”.

Las modificaciones que se necesitan son muchas y se hace cada vez más urgente una discusión profunda sobre el sistema tributario que nos queremos dar. Una discusión que no se concentre en proveer un falso “alivio a la clase media” que significa dejar de pagar los pocos impuestos que pagan hoy. Las disminuciones de impuestos, como siempre ha ocurrido, sólo benefician a los que más tienen.

Chile necesita una reforma tributaria que termine de una vez por todas con un sistema que genera más y más desigualdad económica, la consolida, permite heredarla, y además ha permitido en el tiempo que ciertos grupos privilegiados gocen de un poder político injustificado.

Este no es un sistema democrático en que todos somos tratados como ciudadanos, cuando es hacia eso que deberíamos encaminarnos.

Cuando se discute sobre una posible reforma tributaria, como espero haya mostrado esta serie, no basta con mirar las cifras macroeconómicas para justificar nuestras posiciones políticas. Porque eso sólo traerá más “perfeccionamientos” y menos reformas. Tampoco es una buena metodología concentrarse exclusivamente en financiar aquello en que se quiere gastar. Estas son cuestiones importantes, no cabe duda, pero que requieren ser planteadas en un nuevo contexto: uno en que los impuestos no son meros instrumentos de recaudación.

Así, la discusión tributaria ha de mirar, necesariamente, a la justicia distributiva en general. Atender a cuestiones de gasto y su financiamiento van de la mano, pero lo que tendemos a olvidar en Chile es que es importante ver la forma en que se recauda: tras esta hay decisiones políticas que afectan nuestra comprensión social de conceptos fundamentales para nuestra vida política tales como la propiedad, la ciudadanía y la justicia. Si lo que queremos es vivir en una sociedad en que todos tengamos espacio, libertad y propiedad 74

parece que la solución no pasa por dejar todo entregado al mercado y competir unos con otros por lograr esos ideales. Más bien, deberíamos preocuparnos de lograr esos fines con conceptos políticos y económicos en los que el valor de la vida en comunidad entrara en la ecuación. Un sistema tributario basado en la fraternidad que incluya los dos primeros pasos de la trinidad moderna: la libertad y la igualdad.

En un sistema tal, la contribución que hace cada uno no ha de ser entendida como robo o trabajo para otros, sino como aquello que hace posible nuestras instituciones. Si Chile quiere llegar al desarrollo requiere hacer de esa una empresa común. Eso es lo que esta en riesgo hoy cuando la lucha del mercado se comienza a replicar en nuestras instituciones políticas.

El impuesto a la renta ha muerto Francisco Saffie, autor de una comentada serie de columnas sobre mitos y medias verdades de los impuestos en Chile, explica que con la reforma tributaria aprobada, el impuesto a la renta, “el mecanismo más importante de corrección de las distribuciones del mercado, se ha transformado en letra vacía y ha perdido toda legitimidad en el discurso político”. Saffie revela que con esa misma lógica se actuó para que Codelco llagara a conciliación con Anglo American: “con tal de mostrar a un gobierno “ganador” renunció al cobro de los impuestos que correspondían. Eso es lo que supone la ‘cláusula política’ que se incluyó en ese acuerdo. Según esa cláusula, la venta bajo el precio de mercado de las acciones no sería tasada por el SII y tampoco se cobrarían los impuestos que deberían corresponder (35% y no el 20% que se está cobrando). ¿Pero para qué fijarnos en nimiedades?”.

La modificación tributaria aprobada en el Congreso marca la muerte del impuesto a la renta en Chile. El mecanismo más importante de corrección de las distribuciones del mercado se ha transformado en letra vacía y ha perdido toda legitimidad en el discurso político. Pero no sólo eso, la aprobación de esta modificación tributaria dejó al descubierto que en nuestro país la política está mal herida. Cuando 75

algunos abrigábamos la esperanza de que la política podría volver a tomar la posición que le corresponde en una democracia representativa, como se supone es la chilena, la acción de la llamada “oposición” nos muestra lo contrario. Hoy vivimos en un Chile en que predominan los ideales y las instituciones de la derecha.

Los impuestos han muerto porque los hemos reemplazado por “exacciones” y “multas”, mientras que las rentas generales de la nación han sido reemplazadas por simples “flujos de caja”.

“Hoy no hay criterio de justicia que determine la estructura tributaria del país ni la aplicación de la ley. No hay justicia en esta materia porque para una modificación tributaria bastan argumentos financieros para mostrar que las arcas fiscales aumentarán. Todo vale por un puñado de dólares”.

“Exacciones” (“cobros injustos y violentos”), porque qué otra cosa pueden ser los impuestos cuando se entiende que el propio Estado, y nuestros representantes, crean “alivios para la clase media” al disminuirlos. Si el 82% de quienes reciben renta en Chile no pagan impuestos porque sus ingresos son muy bajos, ¿a quiénes se busca aliviar? La respuesta es evidente: al 18% que triunfa en el mercado, a quienes creen que pagar impuestos es equivalente a ser esclavo. Y por eso el Estado busca “aliviarles” esa carga. ¿Alguien realmente cree que en Chile uno se vuelve “esclavo” al pagar lo poco que se paga en impuestos a la renta?

“Multas”, porque en lugar de exigir contribuciones al erario fiscal en base a una concepción de justicia, se aumenta el dinero disponible del Estado castigando a los fumadores.

Todo esto ha llevado a que las rentas generales de la nación, que entre otros factores se componen de impuestos, han sido reemplazados por “flujos de caja”. Hoy no hay criterio de justicia que determine la estructura tributaria del país ni la aplicación de la ley. No 76

hay justicia en esta materia porque para una modificación tributaria bastan argumentos financieros para mostrar que las arcas fiscales aumentarán. Todo vale “por un puñado de dólares”. No nos llamemos a engaño; en Chile, después de este perfeccionamiento no han aumentado los impuestos, sólo aumentó el “flujo de caja” temporal del Estado. Los impuestos a la renta bajaron y sólo aumentó el crédito que los particulares dan al Fisco (el impuesto de primera categoría) y las multas a los fumadores, pero los impuestos no aumentaron. Los impuestos a la renta disminuyeron.

“No nos llamemos a engaño; en Chile, después de este perfeccionamiento, no han aumentado los impuestos, sólo aumentó el “flujo de caja” temporal del Estado. Los impuestos a la renta bajaron y sólo aumentó el crédito que los particulares dan al Fisco (el impuesto de primera categoría) y las multas a los fumadores, pero los impuestos no aumentaron. Los impuestos a la renta disminuyeron”.

Pero esto ya no debería sorprendernos, porque en Chile también hay injusticia en la aplicación de la ley tributaria. Así ocurrió en la tan celebrada conciliación entre Codelco y Anglo American (AA). En este caso, con tal de mostrar a un gobierno “ganador”, se renunció al cobro de los impuestos que correspondían. Eso es lo que supone la “cláusula política” que se incluyó en ese acuerdo. Según esa cláusula, la venta bajo el precio de mercado de las acciones no sería tasada por el SII (según la ley debería haber vendido al menos a precio de mercado, lo que aumentaba los impuestos que Anglo American debería pagar), y tampoco se cobrarían los impuestos que deberían corresponder (35% y no el 20% que se está cobrando). ¿Pero para qué fijarnos en nimiedades? ¿A quién podría importarle que no se cobren los impuestos que corresponden si igual aumenta “el flujo de caja” del Fisco y nos quedamos con un activo? ¿A quién podría importale el principio que exige la igual aplicación de la ley?

Claramente no a este gobierno. Eso es también lo que ocurre con las medidas “anti-evasión” que se aprobaron en la reforma. Esas medidas, 77

en resumen, buscan asegurar que quienes no tienen recursos para contratar asesorías tributarias para eludir impuestos, no puedan hacer lo mismo que hacen quienes sí pueden: evitar el “daño” de los impuestos. En Chile sólo pueden evitar las “exacciones” aquellos que eluden y aquellos a los que se les rebajan sus impuestos.

Con todo lo que hemos visto hasta ahora y el proyecto que se aprobó, no puede quedar duda alguna: no se trata de una reforma tributaria ni se han establecido las medidas que se necesitan para que se paguen los impuestos que corresponden. Todo lo contrario; se disminuyeron los impuestos, se perfeccionó el sistema vigente y con reglas “antievasión” como las que se aprobaron, aumentará el uso de las mismas para evitar el pago de impuestos. Pero qué importa, eso es lo que el gobierno buscó y eso es lo que la autodenominada “oposición” aprobó.

“Cuando algunos abrigábamos la esperanza de que la política podría volver a tomar la posición que le corresponde en una democracia representativa, como se supone es la chilena, la acción de la llamada “oposición” nos muestra lo contrario. Hoy vivimos en un Chile en que predominan los ideales y las instituciones de la derecha”.

Que la política está mal herida queda demostrado por la acción de la “oposición”. Temerosos frente al discurso que se ha instalado en Chile, según el cual quienes defienden ideas distintas a las del gobierno son “obstruccionistas”, no supieron, no quisieron o fueron incapaces de mostrar que esta reforma terminaría con el impuesto a la renta en Chile. ¿Fue “obstruccionista” la derecha cada vez que se negó a cambiar el sistema binominal? ¿Qué ocurriría si a este gobierno se le ocurre cambiar el sistema político para que, en lugar de tener representantes del pueblo, se designaran “técnicos en políticas públicas” que actúen conforme a lo que las encuestas señalan? ¿Serían “obstruccionistas” quienes se oponen a esa idea? ¿O es que acaso en Chile ya no hay espacio para quienes tienen diferentes ideas políticas? La “oposición” 78

ha dejado de ser tal y con tal de no ser “obstruccionista” ha aprobado políticas de derecha.

El gobierno logró que se aprobara un perfeccionamiento tributario y que no quepa duda: se trata de un triunfo político de la derecha. El perfeccionamiento tributario es una profundización del legado de políticas que buscan incentivar el interés individual por sobre el interés colectivo. El perfeccionamiento del neoliberalismo según el cual sólo su esfuerzo personal es el que justifica que usted tenga lo que tiene, en que su única preocupación ha de ser ganar a su competencia en la distribución del mercado. Sólo usted es responsable de su vida y la de los suyos. Como si aún viviéramos en la guerra fría, en Chile se cree que el interés individual es incompatible con el interés general, que los impuestos son un atentado a la propiedad privada. Esto explica que en Chile después de casi 30 años de discurso político torcido, los impuestos hayan muerto.

“Esto ya no debería sorprendernos porque en Chile también hay injusticia en la aplicación de la ley tributaria. Así ocurrió en la tan celebrada conciliación entre Codelco y Anglo American (AA). En este caso, con tal de mostrar a un gobierno “ganador” se renunció al cobro de los impuestos que correspondían. Eso es lo que supone la “cláusula política” que se incluyó en ese acuerdo”.

El perfeccionamiento fiscal que se aprobó con apoyo de lo que hoy se autodenomina “oposición”, no es sino muestra que en Chile no existe una idea política capaz de contrarrestar la hegemonía del discurso neoliberal. Aplicada a la educación pública, esta idea es la que justifica que el Estado deba dar un “credito tributario”, que no es más que disminuir aún más los impuestos a la renta. Un crédito tributario de cien mil pesos por hijo para una persona que gana 1,5 millones de pesos al mes y tiene 4 hijos, significa que esa persona no pagará impuesto a la renta en Chile.

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Todo esto hace suponer que una posible reforma tributaria en la que se busque hacernos más iguales como ciudadanos será imposible. ¿Quién podría pensar que el día de mañana la derecha dará sus votos para aumentar la carga tributaria de los más privilegiados? ¡Si hoy ni siquiera nos preocupa que se paguen los impuestos que corresponden conforme a la ley! Muy por el contrario, pronto escucharemos con más fuerza que la única forma de terminar con las injusticias del impuesto a la renta son: una tasa plana del impuesto a la renta (“flat tax”) y el descuento por gastos en educación, salud y vivienda para todas las familias del país. ¿Por qué sólo la clase media y los más pobres se benefician del no pago de impuestos? Para entonces, no sólo el impuesto a la renta estará muerto, sino también Chile.

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Notas de NECC Respecto del Sistema Tributario, después de la Reforma Tributaria.

Nosotros como empresa, tenemos una visión crítica sobre el sistema tributario, luego de la modificación tributaria ocurrida en Dictadura, y de la recién aplicada Reforma Tributaria por el presidente Sebastián Piñera, sostenemos que el actual sistema tributario, es una dispositivo de la economía neoliberal friedmanita, creadora de desigualdad, eso lo podemos graficar con los siguiente análisis: 1.- Impuestos a las personas: En la recién aplicada reforma tributaria, nos han hecho creer que las medidas, aplicadas en esta reforma serán de las mejores, sin embargo, al igual que el señor Saffie, creemos que aumentan la desigualdad, además de fortalecer el modelo económico neoliberal.

Por ejemplo, el crédito por gastos en educación, esta medida fue implementada para los padres cuyos ingresos anuales hayan superado los $ 6.513.372.-, es decir, que se encuentre afecto al impuesto de segunda categoría, que son aproximadamente el 20% de los trabajadores chilenos, ya que el resto de los trabajadores se encuentra con la renta exenta (menos de $ 540.000.- mensuales), Esta medida se aplica haciendo un descuento al impuesto único, por cada hijo en la educación (pre escolar, básica, diferencial y media), por un monto de $ 40.200.

Esta medida fue anunciada como “un alivio para la clase media”, ahora ¿que se considera clase media?, debería ser toda persona o familia en donde su ingreso supere la línea de la pobreza, ($ 73.000 por persona).

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Sin embargo si esta medida fuera una medida justa y no que beneficia solo al 20% de los afectos al impuesto de único de segunda categoría, sería un crédito con derecho a devolución efectiva, es decir, las personas al realizar su renta se les debería devolver el monto del beneficio, y seria aplicado a todas las familias, incluyendo a las personas exentas, considerando que son estas personas también incurren en gastos para la educación de sus hijos.

Considerando este punto, podemos decir que la medida, poco justa, es un creador de desigualdad.

Otra de las críticas que queremos realizar al sistema tributario, aparte de las ya expuesta por el señor Saffie, es la de la mala educación tributaria que tiene la ciudadanía, considerando que todos somos contribuyentes, al momento de consumir.

Por ejemplo, la ley 20.255, la que establece que las personas que trabajan por honorarios, sean obligados a efectuar cotizaciones previsionales para pensiones, accidentes del trabajo, enfermedades profesionales y salud.

La ignorancia, de estos contribuyentes, ha llevado a muchas personas a entender que esta medida son obligatorias desde el año 2012, sin embargo la medida es obligatoria desde 2015, pero se ha efectuado gradualmente desde el año 2012, como se explica en el siguiente cuadro: Pero estas personas al 82

realizar, su propuesta de renta y al desconocer la aplicación de la medida, han cotizado gradualmente, por sus honorarios.

Lo que en términos efectivos, tiene a un contribuyente con menos devolución, (en el caso que tenga devolución de impuestos), o pagando por estas imposiciones, (en el caso de no tener devolución de impuestos).

Esta medida a diferencia de la anterior, se aplica a todos los contribuyentes, y confirma el sistema de pensiones y salud, a nuestro parecer es otro de los dispositivos de la economía neoliberal, creadores de desigualdad.

Con este proyecto de libro, lo que buscamos es generar una conciencia crítica, sobre el sistema tributario, un sistema que nos afecta desde el momento que nacemos, incluso antes de nacer, ya que pagamos impuestos al momento de consumir, cualquier cosa, ya sean estos productos y/o servicios, Nosotros como empresa, queremos un sistema tributario justo, que disminuya la desigualdad (medida con índice de gini), que hoy es el más alto de los países de la OCDE, que permita a los estratos socioeconómicos más bajos crecer, que permita a los ricos contribuir de verdad y no hacer una simulación de pago de impuestos, que permita a contadores y asesores, planificar tributariamente, con conciencia.

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