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RESUMEN INTRODUCTORIO DEL DOCUMENTO: El equipo de Asistencia Técnica de EPTISA está llevando a cabo, desde el pasado mes de julio de 2014, el apoyo al Proyecto PASCAL (Programa de Apoyo a la Sociedad Civil y las Autoridades Locales) en República Dominicana, financiado por la Unión Europea. El objetivo central del presente documento es la puesta en valor de las experiencias realizadas en el marco del Programa de Apoyo a la Sociedad Civil y las Autoridades Locales, focalizando en particular los aspectos vinculados a los enfoques e instrumentos utilizados para alcanzar una gestión pública local más eficiente y promotora de la sostenibilidad y la inclusión. En base a ello, el documento se estructura en tres grandes bloques a considerar. En primer término, la presentación del Sistema de Monitoreo de la Administración Pública Municipal (SISMAP Municipal), en tanto constituye la herramienta a partir de la cual se ha dado inicio al proceso de reforma y modernización de la gestión local en la República Dominicana. Concretamente, el SISMAP Municipal es un sistema de seguimiento y monitoreo orientado a medir el grado de desarrollo de la gestión municipal, en términos de eficiencia, eficacia, calidad y participación en correspondencia con los marcos normativos y procedimentales que inciden en el fortalecimiento de la gestión municipal, a través de una serie de indicadores básicos y subindicadores que se derivan de éstos. El mismo constituye una herramienta efectiva para fortalecer los niveles de transparencia de los Ayuntamientos, visto que la ciudadanía dispone, mediante las evidencias procuradas por los órganos rectores, de documentos claves de la gestión relativa al uso de los recursos públicos, gestión de RRHH, y rendición de cuentas sobre la gestión en las áreas enfocadas En segundo término, una revisión sintética de la estrategia integral de reforma y modernización de la administración pública municipal en República Dominicana, intentando establecer algunos conceptos analíticos que pudieran ser de utilidad para otras experiencias similares. Finalmente, y en base a lo anterior, se explicará, con arreglo a las lecciones aprendidas durante el proceso de apoyo al Programa, la necesaria evolución conceptual y operativa que deben desarrollar las Asistencias Técnicas Internacionales, para superar su rol tradicional y convertirse en un aliado estratégico y proactivo de los principales actores que impulsan los procesos de reforma y modernización de la Administración Pública.
1. INTRODUCCIÓN El objetivo central del presente documento es la puesta en valor de las experiencias realizadas en el marco del Programa de Apoyo a la Sociedad Civil y las Autoridades Locales (PASCAL), llevado a cabo en República Dominicana, focalizando en particular los aspectos vinculados a los enfoques e instrumentos utilizados para alcanzar una gestión pública local más eficiente y promotora de la sostenibilidad y la inclusión. En base a ello, el documento se estructura en tres grandes bloques a considerar. En primer término, la presentación del Sistema de Monitoreo de la Administración Pública Municipal Página | 3
(SISMAP Municipal), en tanto constituye la herramienta a partir de la cual se ha dado inicio al proceso de reforma y modernización de la gestión local en la República Dominicana. En segundo término, una revisión sintética de la estrategia integral de reforma y modernización de la administración pública municipal en República Dominicana, intentando establecer algunos conceptos analíticos que pudieran ser de utilidad para otras experiencias similares. Finalmente, y en base a lo anterior, se intentará exponer, con arreglo a las lecciones aprendidas, la necesaria evolución conceptual y operativa que deben desarrollar las Asistencias Técnicas Internacionales, para superar su rol tradicional y convertirse en un aliado estratégico y proactivo de los principales actores que impulsan los procesos de reforma y modernización de la Administración Pública.
2. EL SISMAP MUNICIPAL EN EL M ARCO DEL PROGRAMA PASCAL El Programa de Apoyo a la Sociedad Civil y las Autoridades Locales (PASCAL) se desarrolla en el marco del Acuerdo Financiero entre la Comisión Europea y la República Dominicana No. FED/2013/022-430 a partir de 2013. Más precisamente, se enmarca en el 10º FED contando con presupuesto inicial de 15.6 millones de euros, el cual ha sido ampliado posteriormente a 18.72 millones de euros, entre los cuales 15.1millones se ejecuta mediante apoyo presupuestario al Ministerio de Administración Pública (MAP) como parte del componente municipal de su Plan Estratégico 2012-2016. Además del presupuesto mencionado, 2 millones de euros se ejecutan mediante la modalidad de donación a Actores No Estatales (Federación Dominicana de Municipios - FEDOMU y OSC); 1.9 millones de euros destinados al contrato de servicio de la Asistencia Técnica (EUROPEAID/135327/C/SER/DO), liderado por EPTISA e integrado por AENOR, GDSI y la Fundación DEMUCA como entidad colaboradora. El resto está destinado a la auditoría y evaluación del proyecto, así como a la comunicación y visibilidad (implementación del Plan de Comunicación sobre el Impacto de la Reforma de la Administración Pública Municipal y el Programa PASCAL por ROOM Creativo). Más allá de los 50 Ayuntamientos piloto que son beneficiarios del Programa, a nivel del Gobierno Central el beneficiario directo y actor clave como órgano rector de la función pública es el MAP, Ministerio de Administración Pública. Además intervienen un conjunto de entidades gubernamentales concurrentes al proceso de reforma de la administración pública a nivel municipal: Dirección General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (DGODT) del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD); la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES) y la Dirección General de Compras y Contrataciones Públicas (DGCP), ambas dependencias del Ministerio de Hacienda; la Contraloría General de la República, la Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental (DIGEIG). Los demás beneficiarios y actores interviniendo a diferentes niveles son: FEDOMU y el consorcio de Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) compuesto por 10 organizaciones locales e internacionales1, y la agencia de comunicación como apoyo a la difusión y comunicación del Programa y de sus impactos en la reforma de la Administración Pública a nivel municipal.
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Oxfam-Intermón (Coord.), Fundación Solidaridad, Centro de Solidaridad para el Desarrollo de la Mujer (Ce-Mujer), Ciudad Alternativa, Centro de Planificación y Acción Ecuménica (CEPAE), CESAL, Plan International, Participación Ciudadana, Comunidad Cosecha y PROGRESSIO. Página | 4
Dentro del abanico de acciones que se vienen llevando a cabo en el marco del Programa PASCAL, es necesario resaltar la puesta en marcha del Sistema de Monitoreo de la Administración Pública Municipal (SISMAP Municipal) a principios del año 2015, en tanto el mismo se ha constituido en el motor del proceso de reforma de las administraciones locales en la República Dominicana. El SISMAP Municipal es un sistema de seguimiento y monitoreo orientado a medir el grado de desarrollo de la gestión municipal, en términos de eficiencia, eficacia, calidad y participación en correspondencia con los marcos normativos y procedimentales que inciden en el fortalecimiento de la gestión municipal, a través de una serie de indicadores básicos y sub-indicadores que se derivan de éstos2. El mismo constituye una herramienta efectiva para fortalecer los niveles de transparencia de los Ayuntamientos, visto que la ciudadanía dispone, mediante las evidencias procuradas por los órganos rectores, de documentos claves de la gestión relativa al uso de los recursos públicos, gestión de RRHH, y rendición de cuentas sobre la gestión en las áreas enfocadas. Representa, asimismo, una clara oportunidad para avanzar hacia la implementación del Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública a nivel municipal, en correspondencia con los mandatos de la Constitución Política de la República y la Ley 1-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 en materia de gestión pública, visibilizándose en el Plan Nacional Plurianual del Sector Público vigente. Más precisamente, el SISMAP extendido a nivel municipal sobre la base del concurso de 6 entidades del gobierno central y de la FEDOMU en una primera fase, permite monitorear y focalizar esfuerzos desde varias sectoriales del Gobierno Central para que los Gobiernos Locales del país mejoren de forma progresiva en materia de profesionalización de la gestión municipal, la planificación por resultados, el fortalecimiento de la transparencia y la rendición de cuentas, todo en ello en base a una responsable y activa participación de la ciudadanía, y en coordinación con el apoyo del Gobierno Central. Para la determinación del estado de situación del desempeño de los Gobiernos Locales, se han definido un conjunto de indicadores que responden a la siguiente lógica.
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Indicadores Básicos de Organización y Gestión (IBOG): Definen la existencia en los Gobiernos Locales de las instancias responsables de la articulación, interacción e implementación de las leyes o políticas del Estado Dominicano. Estos indicadores son fundamentales para lograr los objetivos de reforma y modernización de la gestión municipal e implica que los Gobiernos Locales cuenten con los/as interlocutores/as y las estructuras vinculadas a la gestión de los RRHH, la planificación, las compras y contrataciones, la gestión presupuestaria, la oficina de acceso a la información púbica y la unidad de presupuesto participativo municipal.
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Sub-Indicadores Vinculados (SIV): Se refieren a aquellas acciones, productos o resultados que permiten evidenciar el cumplimiento de cada uno de los indicadores básicos relacionados.
www.sismap.gob.do/municipal Página | 5
El cumplimiento de los diferentes grados de avance en la consecución del indicador se realiza mediante la remisión y aporte de evidencias que demuestran el status en función de la gradualidad de cumplimiento definida y las evidencias para cada nivel de avance. En la actualidad el SISMAP Municipal monitorea la gestión de 50 Ayuntamientos cubriendo más del 60% de la población del país y el 72 % del presupuesto de las administraciones públicas locales. Es un sistema de monitoreo online y en tiempo real mediante el cual se da seguimiento en la actualidad a los avances en siete (7) áreas de gestión; recursos humanos, planificación territorial, gestión presupuestaria, compras y contrataciones, transparencia, calidad del gasto y control interno, y ejercicio del presupuesto participativo. Cada una de estas áreas está monitoreada mediante ocho (8) Indicadores Básicos de Organización y Gestión (IBOG), evaluados mediante veinticuatro (24) Sub-Indicadores Vinculados (SIV), actualmente activos, los cuales son monitoreados en los Ayuntamientos de forma homogénea y con los mismos criterios por las entidades rectoras competentes en cada área, siendo las mismas el Ministerio de Administración Público (MAP), la Dirección General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (DGODT), la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES), la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP), la Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental (DIGEIG), la Contraloría General de la República, la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) y la Cámara de Cuentas de la República Dominicana. Cada órgano ha establecido sus medios particulares de recolección y validación de información, que incluyen: visitas para la verificación in situ de documentos, la validación de información publicada en medios electrónicos, informes de gestión, información remitida desde los propios Gobiernos Locales y cruce de información con otros órganos. Asimismo, se han definido los criterios para medir los indicadores (calidad de la información suministrada, vigencia de la información, grado de cumplimiento de los estándares establecidos por los órganos involucrados), los medios y fuentes para validar la información (medios de recolección de la información y fuentes de verificación de la información) y los indicadores inactivos inicialmente y en proceso de activación posterior, una vez que se cumplan con determinados avances normativos y procedimentales desde los entes rectores y en su aplicación para los Gobiernos Locales. A continuación se presentan los IBOG y los SIV actualmente activos en funcionamiento:
IBOG 1: Gestión de Recursos Humanos Este indicador constituye el elemento central para garantizar el cumplimiento de la Ley No. 41-08, de Función Pública, en cuanto a la profesionalización del servicio público municipal, el fortalecimiento institucional y la mejora en la calidad de los servicios públicos municipales. El cumplimiento del IBOG se determina en base a la existencia en el Gobierno Local de un/a responsable de RRHH y la existencia de una unidad administrativa de RRHH dentro del organigrama. El Ministerio de Administración Pública (MAP) y el Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) son los órganos responsables de validar el logro de este indicador, en función de lo establecido en dicha ley y en la propia Ley 247/12 Orgánica de la Administración Pública, apoyando a los Gobiernos Locales en este proceso. Los Sub-indicadores vinculados a este indicador son: Página | 6
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Planes de Mejora Institucionales en base a la metodología CAF Estructura Organizativa y Manual de Funciones Manual de Cargos Sistema de Evaluación al Desempeño Plan de Capacitación Constitución Asociación de Servidores/as Transmisión datos al SASP.
Personal Incorporado a Carrera Administrativa y definición de una política salarial a nivel municipal (TEMPORALMENTE INACTIVOS, hasta la definición del manual de cargos para los Gobiernos Locales, la definición y desarrollo del sistema de promoción horizontal y vertical para los funcionarios/as municipales, y definición de la estructura salarial en la nueva Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal)
IBOG 2: Planificación y Programación del Desarrollo Municipal Este indicador mide el funcionamiento de la unidad de Planificación y Programación del Gobierno Local, en relación a su integración; elaboración, implementación, seguimiento y control del Plan de Desarrollo Municipal, como instrumento para generar impacto en las comunidades. El cumplimiento de este IBOG se determina en base a la existencia en el Gobierno Local de un/a responsable de planificación y la existencia de la Oficina Municipal de Planificación y Programación (OMPP) o Unidad de Planificación Institucional dentro del organigrama del Ayuntamiento. La Dirección General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (DGODT) del Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo (MEPyD) es el órgano responsable de validar el nivel de cumplimiento del indicador y apoyar a los Gobiernos Locales en este proceso. Los sub-indicadores vinculados a este indicador: • •
Constitución del Consejo de Desarrollo Municipal/Consejo Económico y Social. Plan de Desarrollo Municipal.
Sistema de seguimiento y evaluación de la gestión (temporalmente inactivo, a la espera de la definición conceptual del propio sistema desde el MEPYD).
IBOG 3: Gestión del Presupuesto y Finanzas Este indicador evalúa el nivel de cumplimiento del Ayuntamiento en relación a la formulación, ejecución, evaluación y control presupuestario, dentro de los plazos establecidos; su elaboración y gestión con recursos humanos propios. Este indicador busca fortalecer la gestión financiera municipal. El cumplimiento de este IBOG se determina en base a la existencia en el Gobierno Local de un/a responsable de la gestión presupuestaria y la existencia de la Unidad de Presupuesto dentro del organigrama del Ayuntamiento. La Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES) es el órgano responsable de validar el logro de este indicador, monitorear el proceso hacia la mejora en materia de gestión financiera y apoyar a los Gobiernos Locales en este proceso. Página | 7
Los sub-indicadores vinculados a este indicador: • • •
Formulación y Gestión del Presupuesto anual con recursos humanos propios, de acuerdo a los plazos legales Ejecución Presupuestaria Remitida a DIGEPRES acorde a plazos legales Reportes Internos Trimestrales de Evaluación Física y Financiera del Presupuesto (temporalmente inactivo, hasta que desde la DIGEPRES se defina la estrategia de medición, fortalecimiento y acompañamiento a los Gobiernos Locales)
IBOG 4: Gestión de las Compras y Contrataciones Este indicador se enfoca en el cumplimiento de las normas y procedimientos de compras y contrataciones públicas por parte del Ayuntamiento y la vinculación de los planes de compras y contrataciones con el presupuesto anual y con las necesidades de Plan de Desarrollo Municipal. El cumplimiento de este IBOG se determina en base a la existencia en el Gobierno Local de un/a responsable de compras y contrataciones y la existencia de la Unidad Administrativa dentro del organigrama del Ayuntamiento responsable del proceso de adquisiciones institucional. La Dirección General de Compras y Contrataciones Públicas (DGCP) es el órgano responsable de validar el logro de este indicador y apoyar a los Gobiernos Locales en este proceso. Los sub-indicadores vinculados a este indicador: • • •
Plan anual de Compras y Contrataciones Presupuesto de Compras y Contrataciones Publicado en el Portal WEB de la DGCP y Página WEB del Ayuntamiento. Porcentaje del Presupuesto de Compras y Contrataciones Destinado a MIPYMES de acuerdo a la ley 488-08.
IBOG 5: Acceso a la Información Pública Este indicador evalúa los niveles de transparencia de los Ayuntamientos y el cumplimiento de la información pública que pone a disposición de la ciudadanía, a través de la página web (en los que tienen) y la Oficina de Acceso a la Información Pública. El cumplimiento de este IBOG se determina en base a la existencia en el Gobierno Local de un/a responsable de acceso a la información pública y la existencia de la Oficina de Acceso a la Información Pública dentro del organigrama del Ayuntamiento. La Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental (DIGEIG) tendrá a su cargo la oportunidad, permanencia y la publicidad de los datos de los datos, así como el apoyo a los Gobiernos Locales en este proceso. Los sub-indicadores vinculados a este indicador son: • •
Estandarización de los Portales de Transparencia. Oficina de Acceso a la Información Pública (OAI) de cara a la ciudadanía. Página | 8
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Publicidad de los Actos de Gobierno Local, acorde la Ley 176-07
IBOG 6: Contraloría General de la República Este indicador evalúa los niveles de control interno de los fondos y recursos públicos en el marco del Sistema Nacional de Control Interno bajo su rectoría. El cumplimiento de este IBOG se determina en base a la existencia en el Gobierno Local de un Contralor/a Municipal, un Tesorero/a Municipal, de un/a responsable de la gestión presupuestaria y la existencia de las 3 Unidades dentro del organigrama del Ayuntamiento. La Contraloría General de la República tendrá a su cargo la evaluación en la Calidad del Gasto en la Ejecución Presupuestaria y estará basada en 4 aspectos: • • • •
Medición en la Eficacia en la Calidad del Gasto. Medición en la Eficiencia en la Calidad del Gasto. Medición del Cumplimiento de los Plazos. Mejora de la Eficiencia en la ejecución de los Recursos (temporalmente inactivo hasta la definición desde la propia Contraloría General de la República de las evidencia para el cumplimiento del indicador y de la estrategia de formación y acompañamiento a los Gobiernos Locales).
IBOG 7: Presupuesto Participativo Este indicador refleja el grado de compromiso del Ayuntamiento con la comunidad, en lo concerniente a la distribución del % que establece la ley para la formulación y ejecución del presupuesto participativo municipal (Ley 170/07 y Ley 176/07). El cumplimiento de este IBOG se determina en base a la existencia en el Gobierno Local de un responsable del Presupuesto Participativo y su vinculación con una unidad administrativa dentro del organigrama del Ayuntamiento. La Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) asume la responsabilidad de validar el logro de este indicador y de acompañar a los Gobiernos Locales en este proceso. Los sub-indicadores vinculados a este indicador son: • •
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Asignación de Fondos y Mecanismos de Seguimiento del Presupuesto Participativo en el Presupuesto Municipal Aprobado por el Concejo de Regidores. Proporción de la Ejecución Real sobre lo comprometido en el Presupuesto Participativo en porcentaje sobre el monto aprobado y en proporción de la cantidad de obras consignadas en el mismo. Calidad de la participación en el proceso de presupuesto participativo (consultas a la ciudadanía, quienes deliberan y priorizan, aprueban y seleccionan sus delegados/as).
IBOG 8: Declaraciones Juradas de Patrimonio Este indicador, recientemente incorporado, muestra el nivel de cumplimiento por parte de los funcionarios/ as pertenecientes a los ayuntamientos que son obligados por la Ley 311-14 a la Página | 9
presentación de su Declaración Jurada de Patrimonio (correspondiendo a los alcaldes/sa, vicealcaldes/sa, regidores/as, tesoreros/as, directores/as administrativos y financieros, y encargados/as de compras) en relación a la entrega en tiempo y forma de sus declaraciones de conformidad con la Ley 311-14 y su Reglamento de aplicación. La Oficina de Evaluación y Fiscalización del Patrimonio de los Funcionarios Públicos (OEF) de la Cámara de Cuentas de la República tendrá a su cargo la verificación y validación del logro alcanzado en este indicador. Los sub-indicadores vinculados a este indicador son3: •
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Declaración jurada de patrimonio (DJP) entregada en tiempo y forma a la OEF, según Ley 311-14 y su Reglamento, por parte del alcalde/sa, vicealcalde/sa, tesorero/a, director/a administrativo y financiero y encargados/as de compras. Declaración jurada de patrimonio entregada en tiempo y forma a la OEF, según Ley 311-14 y su Reglamento, por parte de los regidores/as
Por tanto, se trata de un sistema de monitoreo multisistema y con rectoría múltiple que supone un importante salto evolutivo desde el actual Sistema de Monitoreo para la Administración Pública (SISMAP), que sólo monitorea el avance en el cumplimiento de lo dispuesto en la normativa de Función Pública y su normativa complementaria. Esta estrategia de monitoreo multiinstitucional implica el fortalecimiento y consolidación de, al menos, 8 áreas técnicas de los Ayuntamientos que serán los/as interlocutores/as y referentes del proceso de acompañamiento técnico por parte de los órganos rectores. Otro elemento esencial a destacar es la estrategia y modalidad de implantación del SISMAP Municipal. En primer lugar, puso a prueba de manera exitosa una metodología de trabajo basada en el acompañamiento y la colaboración, frente a las tradicionales estrategias basadas en el señalamiento y la auditoría, permitiendo reforzar y perfeccionar las estrategias de acompañamiento de los entes rectores a los Ayuntamientos. En segundo lugar, facilitó la constitución de un espacio de coordinación interinstitucional novedoso y exitoso en el país, tanto en la relación de los propios organismos rectores del Gobierno central como en la relación de éstos con los Gobiernos locales. Finalmente, debe destacarse la importante contribución de un modelo basado en mejoras por incentivos. En efecto, aquellos municipios que alcanzaran un puntaje global superior a los 70 puntos porcentuales en el SISMAP Municipal, además de la entrega de la nómina de personal, el Plan Municipal de Desarrollo en proceso formulación, el Consejo de Desarrollo Municipal constituido, el Presupuesto formulado y registrado en DIGEPRES, el informe de ejecución presupuestaria trimestral entregada a la Contraloría General de la República, y el Plan de Inversión Municipal formulado en el proceso de presupuesto participativo, se encontraban en condiciones de acceder a un incentivo financiero con fondos PASCAL previstos para el financiamiento de obras 3
Indicadores introducidos en agosto 2016, coincidiendo con la toma de posesión de autoridades electas a todo nivel (Presidencial, Legislativo, Municipal) tras las elecciones realizadas en mayo 2016. Según Ley 311-14 y su Reglamento de aplicación 92-16 los/as funcionarios/as municipales salientes y entrantes deben de procesar sus declaraciones juradas antes del 15 de septiembre 2016 (Alcaldes/as, Vice Alcaldes/as, Regidores/as, Encargado/a de Compras, Encargados Administrativos y Financieros). Página | 10
de infraestructura. Es decir, mediante la demostración cabal de un aumento en los niveles de desempeño de la gestión, en un verificable marco de transparencia y rendición de cuentas, los gobiernos locales se hacen acreedores de fondos para proyectos de inversión; todo en ello en base a un régimen claro e imparcial de incentivos y en base a lo previsto en el Sistema Nacional de Planificación e Inversión Público del país. Cabe destacar que el SISMAP Municipal ha sido institucionalizado mediante Decreto 85-15 en fecha del 24 de abril 2015, como el sistema oficial de monitoreo de la administración pública a nivel municipal, con el mandato de hacer de conocimiento público los informes de situación, trimestralmente. A la fecha, y después de algo más de un año de puesta en marcha, el SISMAP Municipal cuenta a nivel global con 1359 indicadores monitoreados y 3894 evidencias que lo respaldan. Ello no hubiera sido posible sin la apertura y apoyo mostrado desde los Gobiernos Locales y sin el compromiso asumido por el Gobierno Central (Entidades Rectoras), los Gobiernos Locales y la FEDOMU para avanzar en el proceso de la reforma municipal. Los avances producidos en el marco del SISMAP Municipal son altamente significativos, si se toma en cuenta la evolución verificada desde su puesta en marcha, a saber: Los primeros 15 meses posteriores al lanzamiento del SISMAP Municipal en abril de 2015 y la estrategia de acompañamiento de las entidades rectoras a los Ayuntamientos ha provocado un incremento significativo de los niveles de desempeño. El promedio general por Ayuntamiento ha evolucionado de 47.82 en el mes de abril de 2015, a 60.72 en el mes de julio de 2015, a 66.79 en el mes de noviembre 2016, a 70.79 en el mes marzo de 2016 y a 71.53 en el mes de junio de 2016.
EVOLUCIÓN DEL SISMAP MUNICIPAL
71,53
70,7 66,79 60,72
47,82
ABR.-15
MAY.-15
JUN.-15
JUL.-15
AGO.-15
SEPT.-15
OCT.-15
NOV.-15
DIC.-15
ENE.-16
FEB.-16
MAR.-16
ABR.-16
MAY.-16
JUN.-16
El incremento del promedio general se ha sustentado en el fortalecimiento de los esfuerzos de los Ayuntamientos, acompañados por las entidades rectoras, para mejorar su desempeño en el marco de una política coherente, integradora y multidimensional de reforma municipal.
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Asimismo, parte de la marcada evolución que se verifica en alguno de los indicadores básicos entre los 4 últimos periodos de referencia (febrero/15 vs abril/15 vs julio/15 vs noviembre/15 vs marzo/16 vs junio/16) responde a la mejora en la sistematización de la información y procesos realizados en los últimos meses a lo interno de los Ayuntamientos y la remisión de la misma a las entidades rectoras, implicando en sí mismo un importante avance en materia de transparencia en sentido amplio; así como la mejora de la comunicación y coordinación interinstitucional entre entidades del gobierno central y los ayuntamientos. El hecho de que el SISMAP Municipal muestre de forma amplia las evidencias de los avances en cada área de gestión, supone poner al servicio de la totalidad de los Ayuntamientos del país los protocolos, procedimientos y procesos llevados a cabo, suponiendo un banco de información y prácticas que permite a otros Ayuntamientos poder fortalecer áreas de gestión específicas. El SISMAP Municipal supone un elemento fundamental para la toma de decisiones, tanto de la Comisión Presidencial para la Reforma Municipal como de las Entidades Rectoras en el sentido de orientar el proceso de acompañamiento en el marco de una Política Nacional de Reforma Municipal y Desarrollo Local Sostenible, para los propios Ayuntamientos en el sentido que les permite focalizar los esfuerzos en determinadas áreas de mejora. De la misma forma, el SISMAP Municipal brinda amplia información a la ciudadanía para ejercer control social y ser partícipe del desarrollo del municipio. El SISMAP Municipal y su estrategia de acompañamiento no sólo ha logrado mejorar los niveles de gestión de los gobiernos locales, sino que también ha permitido ir perfeccionando y mejorando las estrategias de acompañamiento de los entes rectores a nivel territorial y su relación con la administración municipal, sobre la base del estímulo y el acompañamiento para la mejora en la gestión frente al enfoque tradicional de reiterado señalamiento de los incumplimientos. Gracias a las informaciones que ofrece el SISMAP Municipal, en la actualidad se dispone de un conocimiento más certero del estado actual de gestión municipal de modo tal que la Comisión Presidencial para la Reforma Municipal y las Entidades Rectoras cuentan con mayores orientaciones para tomar decisiones de política pública que contribuyan más eficazmente a la mejora de la gestión de los ayuntamientos.
3. UNA HERRAMIENTA ANALÍTICA DE REFORMA MUNICIPAL
PARA LA
FORMULACIÓN
DE
AGENDAS ESTRATÉGICAS
El Programa de Apoyo a la Sociedad Civil y las Autoridades Locales (PASCAL), desde el punto de vista del acuerdo financiero, se plantea como la evolución de un programa concentrado en la profesionalización de la gestión municipal para la entrega de servicios de calidad a la ciudadanía a un programa de reforma y modernización del Estado con especial incidencia en los Gobiernos Locales en la República Dominicana. Los Términos de Referencia (TDR) sobre los que se realiza el proceso de contratación de la Asistencia Técnica Internacional (ATI) se basan en esa evolución del programa, pero sin definir aún con precisión la hoja de ruta ni las apuestas estratégicas sobre las Página | 12
que debería basarse dicha evolución y –no obstante se tratase de una operación de apoyo presupuestario- ante la ausencia de una política explícita de reforma y modernización de la administración municipal más allá de los hitos establecidos en la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030. Lo expresado en el ítem anterior debe ser considerado sólo como una operación de naturaleza táctica para la generación de viabilidad de líneas de trabajo de mayor complejidad. En efecto, el SISMAP Municipal sólo constituyó la Fase I de una agenda estratégica integral de reforma y modernización de las administraciones locales en el marco de un proceso de reforma del Estado en su conjunto, impulsada desde el Programa PASCAL. Dicha agenda estratégica se ha sustentado sobre 3 etapas o fases abordadas desde la Asistencia Técnica conjuntamente con el resto de actores involucrados, especialmente la Comisión Presidencial para la Reforma Municipal (COPREM), el Ministerio de Administración Pública (MAP) y Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU), a saber: −
Fase I: Cuestionamiento explícito de los mitos vinculados a la falta de transparencia (estrategia SISMAP Municipal) y al incumplimiento del Art. 21 de la Ley 176/07 referido a los topes de gasto (se realizaron 3 estudios para demostrar la imposibilidad de cumplirlo), los cuales dieron lugar en los Gobiernos Locales a un importante esfuerzo por ordenar a lo interno la gestión municipal. Inicialmente se trabajó a través del SISMAP Municipal con 50 Ayuntamientos que, si bien suponen el 33 % del total de Ayuntamientos, gobiernan el 60 % de la población del país y gestionan el 72.8 % del presupuesto para las entidades municipales para 2016.
−
Fase II: Construcción de confianza y generación de alianzas con la Sociedad Civil y con las Entidades Rectoras, la apertura de la gestión municipal a la ciudadanía, la mejora en la calidad de los servicios, la elaboración de compromisos concretos con la ciudadanía y la generación de credibilidad ante el Gobierno Central. Dentro de esta acción se enmarca la inclusión en la agenda política del país de la Reforma y Modernización de la Administración Municipal en el marco del proceso de reforma del Estado. Para ello en el año 2015, el gobierno dominicano constituyó la Comisión Presidencial de Reforma Municipal mediante el Decreto No. 85-15 que abarca también y expresamente el SISMAP Municipal cuya necesidad fue planteada desde el principio de su actuación por la Asistencia Técnica. .
−
Fase III: Generación de capacidades para mejorar la operación del Estado en el territorio a través de una tipología de administraciones locales que desiguala las administraciones locales para igualar a los ciudadanos/as. Ello implica Gobiernos Locales con competencias y capacidad para ser los conductores del territorio en el que gobiernan, en base a programas de formación especializados para el ámbito municipal y a una mejora efectiva de los sistemas de control interno y externo a nivel local y la rendición de cuentas de los Gobiernos Locales. Esta Fase también incluye la necesidad de repensar la forma en que el Estado dominicano en su conjunto actúa en el territorio mediante una nueva Ley Orgánica de la Administración Local y del Régimen Territorial (mandato de la END 2030) que clarifique las competencias propias, compartidas y no propias, junto con una mayor participación de los Gobiernos Locales en los ingresos fiscales del Estado con una Página | 13
corresponsabilidad compartida entre el Gobierno Central y los Gobiernos Locales en el proceso de recaudación. No se pretende describir en profundidad la forma en que se desarrollaron cada una de estas fases. Por el contrario, se pretende explicitar algunas categorías analíticas –en base a la experiencia desarrollada por el Programa PASCAL– que pudieran servir de herramienta para el abordaje de la cuestión municipal en otros ámbitos y contextos. Es posible afirmar, en base a la experiencia comparada en los países de América Central y el Caribe, que el problema focal que enfrentan los gobiernos locales es su incapacidad para mejorar sus entornos y transformarse en verdaderos agentes del desarrollo territorial. En ese sentido, es conveniente señalar que ese déficit no sólo impacta en los propios gobiernos locales y sus comunidades, sino que también tiene su correlato si se lo observa desde una perspectiva nacional. En otras palabras, no existe sustentabilidad para el desarrollo equitativo de un país sólo a partir del crecimiento de unas pocas ciudades o territorios; por el contrario, se requieren gobiernos locales capaces de generar procesos de desarrollo para su entorno en todas y cada una de las regiones del territorio nacional. Para ello es necesario que cuenten con mayores capacidades para gestionar y que sean capaces de avanzar hacia una mayor cohesión e identificación con la ciudadanía, a partir de la formulación de agendas de modernización de la gestión inteligentes e integrales, que articulen los distintos niveles de gobierno desde una perspectiva estratégica y territorial. Frente a ello, nos proponemos exponer de manera sintética un conjunto de criterios analíticos y tipos ideales, sin ninguna pretensión de carácter universal, que puedan ser de utilidad al momento de formular dichas agendas estratégicas. Se parte de la hipótesis que para alcanzar el rol de agente del desarrollo, los gobiernos locales deben atravesar por un conjunto de fases ascendentes. Establecida esa suerte de hoja de ruta es posible determinar acciones específicas para “saltar” de una fase a otra, como también formular programas de carácter horizontal –aquellos que se articulan desde el gobierno central para el conjunto de los municipios- y programas de carácter vertical –los específicos para cada ayuntamiento o conjunto de ayuntamientos- en el marco de agendas estratégicas integrales. El estadío inicial de un municipio en el caso dominicano puede ser denominado como fase “político clientelar”; es decir, un modelo de administración en el cual la retribución de los apoyos electorales asume un carácter significativo. En términos generales, este tipo de administraciones se explican por la cultura política de la región y sus mecanismos y modalidades comúnmente aceptadas para conquistar el poder político. Lo concreto es que, para ganar elecciones, es necesario acordar posiciones en la estructura política y administrativa y que ello se vincula directamente a organizaciones políticas con un fuerte contenido clientelar. En términos de gestión, la fase “político clientelar” asume un modelo caracterizado por bajos niveles de autonomía y escasos niveles de transparencia. Una segunda fase de la evolución nos remite, naturalmente, al grado de cumplimiento de las administraciones locales respecto a las normas vigentes en el país, en particular aquellas relacionadas con los sistemas transversales de gestión, transparencia y rendición de cuentas. Es decir, alcanzar el estadío que denominamos fase de “cumplimiento normativo”. No es posible, en Página | 14
términos conceptuales, pensar que un municipio, incapaz o imposibilitado de cumplir con el marco normativo que establece su campo de acción, pueda dar cuenta de sus obligaciones básicas. En esta fase puede verificarse un aumento en los niveles de transparencia y rendición de cuentas en la gestión, pero los niveles de autonomía continúan siendo bajos. Una tercera fase analítica es la que llamamos “calidad en la prestación de servicios”; y se trata de administraciones con la capacidad de satisfacer las necesidades de su entorno y, en consecuencia, asignar los recursos de los que dispone (siempre escasos), a necesidades reales de la ciudadanía. Nos referimos a cuestiones básicas: la recogida y disposición de residuos, la forma en que se gestionan los marcados locales y los mataderos, los cementerios y servicios fúnebres, los criterios para la infraestructura urbana no productiva, entre otras; en síntesis: la forma en que el ayuntamiento asigna recursos para prestar mejores bienes y servicios a la población. Al aumento de los niveles de transparencia y rendición de cuentas de la fase anterior, en ésta es posible verificar un aumento gradual pero sostenido de los niveles de autonomía. Finalmente, cumplidas las fases anteriores, es posible imaginar el objetivo deseado: municipios constituidos como agentes de “desarrollo local”. Ello supone una concepción diferente de la autonomía, la transparencia y la rendición de cuentas. Son municipios con recursos propios, que no están condicionados de manera dramática por los aportes del gobierno central, y que, básicamente, son capaces de articular la cadena de valor subyacente en su entorno para generar y promover proyectos y programas para el desarrollo local. En términos generales, podemos decir que son administraciones que han conseguido identificar, potenciar, alinear y articular las fuerzas productivas endógenas en el territorio que gobiernan, en base a dispositivos participativos basados en el acuerdo de las fuerzas representativas de la comunidad.
FASE AGENTE DEL DESARROLLO FASE CALIDAD DE SERVICIOS FASE CUMPLIMIENTO NORMATIVO FASE POLÍTICO CLIENTELAR
Ahora bien, para el caso desarrollado en la República Dominicana a través del Programa PASCAL, es posible caracterizar de manera general los elementos que caracterizaron y caracterizan en la actualidad los “saltos” de fase en fase. Una breve descripción conceptual de dichos elementos nos permitirá dotar de mayor consistencia teórica y empírica a las categorías arriba presentadas. Sin lugar a dudas la herramienta que viabilizó en términos operativos el “salto” desde el estadío político clientelar a la fase de cumplimiento normativo ha sido el Sistema de Monitoreo de la Administración Pública Municipal (SISMAP Municipal). El mismo implicó un cuestionamiento Página | 15
explícito de los mitos vinculados con la falta de transparencia de los municipios y al incumplimiento crónico de los marcos normativos vigentes. Para ello, los Gobiernos Locales se abocaron a un importante esfuerzo por ordenar la gestión municipal a lo interno, generando una dinámica de sana competencia entre ellos para alcanzar los primeros lugares en el ranking municipal. También para el Gobierno central supuso una contribución muy positiva por parte del SISMAP Municipal, en tanto se consiguió desencadenar una dinámica endógena genuina de coordinación interinstitucional, sentando incluso las bases para una reforma institucional más amplia con el objetivo de fortalecer el papel las autoridades locales. Es sólo a partir de allí que se puede explicar y comprender esta experiencia. Al igual que todas las iniciativas formuladas e implementadas en el marco del Programa PASCAL, el SISMAP Municipal fue elaborado en base a un sistema de incentivos. En base a ello fue posible, además de conseguir una mejora sustantiva y verificable en la gestión de los gobiernos locales, alcanzar al menos tres beneficios de naturaleza táctica. En primer término, permitió la instalación de una temática que hasta ese momento no figuraba entre las prioridades de la agenda gubernamental, generando credibilidad y oxigenación para una cuestión que hasta ese momento era considerada marginal y refractaria. De ese modo, se conquistó tiempo y espacio para la formulación y puesta en práctica de otras iniciativas que implicaban desarrollos más complejos y delicados. En segundo lugar, puso a prueba de manera exitosa una metodología de trabajo basada en el acompañamiento y la colaboración. Hasta el momento, gran parte de las iniciativas vinculadas a la temática local habían sido de tipo unilateral; es decir, imposiciones del Gobierno central sobre los Gobiernos locales, sin que las mismas hayan sido consensuadas o que, al menos, hubieran considerado el contexto y las capacidades territoriales para dar cuenta de ellas. El SISMAP Municipal, por el contrario, se diseñó en base a una perspectiva colaborativa en la cual las exigencias se plantearon de manera bilateral: para exigir el cumplimiento de determinados procedimientos o sistemas de gestión es necesario, en primer término, dotar de capacidades a los actores que deben ejecutarlos. Finalmente, facilitó la constitución de un espacio de coordinación interinstitucional novedoso y exitoso en el país, tanto en la relación de los propios organismos rectores del Gobierno central como en la relación de éstos con los Gobiernos locales. En efecto, en el contexto de un país con ciertas dificultades para la coordinación gubernamental –tanto de nivel horizontal como vertical– la implementación del SISMAP Municipal condujo a prácticas colaborativas y coordinadas entre los distintos actores, en particular en los niveles técnico profesionales de las instituciones, que debían cumplir un rol en el marco del proyecto. En términos generales, para los casos de políticas de reforma y modernización de la gestión, la coordinación interinstitucional resulta un elemento clave en la medida en que existe una diversidad de actores complejos que concurren a ese tipo de políticas; por lo tanto, para los objetivos planteados por el Programa PASCAL, resultó un elemento indispensable para garantizar la efectividad y la sostenibilidad del mismo, incluso más allá de la finalización del mismo.
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FASE POLÍTICO CLIENTELAR
SISMAP MUNICIPAL: SISTEMA DE CUMPLIMIENTO CON FOCO EN EL ACOMPAÑAMIENTO – LA COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL – BASADO EN INCENTIVOS
FASE CUMPLIMIENTO NORMATIVO
Sin embargo, también debemos considerar algunos déficits operativos en el proceso de implementación y sostenibilidad de la operación. Concretamente nos referimos a que el estricto cumplimiento de los marcos normativos de gestión no garantiza per se una mejora efectiva y verificable en la entrega de valor público a la ciudadanía y, en particular, en la prestación de servicios públicos de calidad y cobertura. Ello nos lleva a caracterizar las bases conceptuales sobre las que se apoyó el “salto” a la segunda fase referida a la calidad de los servicios. El elemento central que identificó el proceso de avance a la fase de calidad de los servicios fue la definición de una estrategia integral para la mejora en la producción y prestación de servicios, que pudiera aprovechar los aprendizajes y los elementos positivos de la primera etapa del Programa. En ese sentido, el primer paso fue la necesaria definición de estándares mínimos de servicios4 y, a partir de ellos, la confección de una escala que permitiera ubicar la situación actual de la prestación de servicios de cada municipio (línea de base) y los márgenes de mejora a nivel general y particular. La definición de estándares mínimos, de una línea de base y de un camino claro para emprender mejoras, permite generar las condiciones necesarias para adaptar los pilares conceptuales del SISMAP Municipal a la temática servicios públicos sobre la base del acompañamiento, la mejora continua y los incentivos. Concretamente se trata de incorporar al SISMAP Municipal un conjunto de indicadores vinculados directamente a la calidad de prestación, más allá del cumplimiento de los marcos normativos y procedimentales. El segundo paso, en directa relación con el concepto de acompañamiento y asistencia, se planteó la necesidad de formular y poner en marcha un plan de formación y capacitación de alcance nacional para el conjunto de agentes municipales, especialmente aquellos asignados a la producción y prestación de servicios, con contenidos vinculados a las temáticas incorporadas en la nueva estrategia (estándares mínimos, márgenes de mejora, cartas compromiso, calidad y mejora continua, veeduría social, etc.). Aquí vale señalar que la importante oferta de capacitación existente en República Dominicana para empleados públicos, tanto a nivel local como nacional, no incorpora la temática de “servicios” en los distintos cursos, diplomados y talleres. En ese sentido, fue necesario desarrollar una
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En una primera etapa se escogieron un conjunto de servicios y, posteriormente, se avanzó de manera gradual sobre el conjunto. Los servicios seleccionados en esa primera etapa fueron: recolección de residuos sólidos, cementerios y servicios fúnebres, infraestructura urbana no productiva y alumbrado públicos, y arbolado. Página | 17
estrategia consistente para la formación y capacitación de funcionarios locales orientada específicamente a la producción y prestación de bienes y servicios a la comunidad. El tercer elemento era la necesidad de crear un fondo concursable que actuara como régimen de incentivo para garantizar la participación activa de los gobiernos locales. Es decir, estimular el proceso de mejora a través del acceso a un fondo de recursos financieros para aquellos municipios que pudieran demostrar una mejora significativa en la prestación y entrega de valor a la ciudadanía con una inversión en equipamiento o infraestructura para la producción y prestación de servicios. Para ello se presentó la propuesta de constitución del Fondo Permanente de Financiamiento para Infraestructura Local (FONPIL), como herramienta de gestión que concentre y administre los aportes estatales para las obras de infraestructura vinculadas a servicios –construcción o modernización– y las direcciones a las entidades encargadas de ejecutarlas. Es decir que debería mantenerse el enfoque basado en el acompañamiento y la capacitación de los empleados locales, siendo la llave de acceso a los fondos de financiamiento el cumplimiento de los estándares de calidad en la prestación, lo cual supone el mantenimiento del modelo basado en incentivos. Por último, se entendió la necesidad y pertinencia de establecer un rol activo y específico para las organizaciones de la sociedad civil, en la inteligencia que la prestación de servicios y entrega de valor a la sociedad sólo sería posible a partir del concurso y el compromiso de la propia ciudadanía, tanto en la defensa de sus derechos como en el cumplimiento de las obligaciones. Para ello se propuso una adaptación a nivel local del modelo de Cartas Compromiso con la ciudadanía, las cuales ya disponen de su propio marco normativo en el gobierno central (Decreto No. 211-10) en la que desde la Sociedad Civil se pudieran desarrollar los roles de veeduría, colaboración y corresponsabilidad en la gestión municipal, y articulación y compromiso ciudadano. Se parte de la idea de que para constatar progreso en la prestación de un determinado servicio, se requiere definir indicadores que incluyan los elementos claves o atributos de una política de calidad relacionada con las expectativas de la población, tales como tiempo de respuesta, frecuencia, fiabilidad, amabilidad, accesibilidad, transparencia, equidad en la prestación del servicio a la población, además de dimensiones relativas a la cobertura / alcance territorial del servicio prestado y de las obligaciones de los propios ciudadanos para la mejora de los procesos de prestación. De esa manera, mediante mecanismos de control, participación y acción social se podría legitimar las mejoras y constituirse en la llave para el acceso a los fondos de incentivo.
DEFINCIÓN DE ESTANDARES
FASE CUMPLIMIENTO NORMATIVO
PLAN DE CAPACITACIÓN
FASE CALIDAD DE LOS SERVICIOS FONDO CONCURSABLE POR INCENTIVOS
VEEDURÍA SOCIAL
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Sin embargo, el cumplimiento de los marcos normativos vigentes en materia de sistemas transversales de gestión y una mejora sustantiva y verificable en la calidad de la producción y prestación de los servicios públicos, no garantiza que los gobiernos locales asuman el rol de agentes del desarrollo local. Si bien generan un aumento en los márgenes de autonomía y una disminución del aparato clientelar, en tanto sus recursos humanos ingresan en un proceso gradual pero sostenido de profesionalización, aún no pueden ser considerados agentes del desarrollo local. Para ello requieren un nuevo “salto” cualitativo en todo aquello relacionado con su autonomía, su transparencia y la rendición de cuentas frente a la ciudadanía. En realidad el salto necesario para convertirse en agentes del desarrollo local supone identificar, potenciar, alinear y articular las fuerzas productivas endógenas en el territorio que gobiernan, en base a dispositivos participativos basados en el acuerdo de las fuerzas representativas de la comunidad. Ello nos conduce necesariamente a cuestiones de carácter estructural. Las condiciones para el “salto” a la fase de gobiernos locales como agentes del desarrollo local nos remiten a cambios profundos en las “reglas de juego”; es decir, aquellas variables que condicionan el marco de actuación, que dan identidad a los problemas y definen el marco de lo posible en tanto algunas pueden estar dentro del campo de gobernabilidad de los gobiernos locales y otras no. No se trata sólo de normas, sino que además de las reglas de derecho, deben tenerse en cuenta costumbre o reglas implícitas que, si bien no constituyen normativa, funcionan como reglas de hecho. De manera consecuente, dichas cuestiones estructurales tienden a variar según la evolución histórica, económica, social y cultural de cada país. Sin embargo, lo que se mantiene inalterable es la condición de cambios en las reglas de juego cuando se trata de asumir el rol de agente del desarrollo local. En el caso específico de República Dominicana, las cuestiones estructurales que requerían de un abordaje específico eran las que se relatan a continuación. Un primer elemento a tener en cuenta fue la relación entre tipos de municipios y competencias y obligaciones asignadas. Un ajustado análisis sobre la situación dominicana en ese sentido nos indicaba que: o o o o o
o
El marco normativo vigente no definía en forma concreta el alcance y entregables a la ciudadanía de las competencias de vocación municipal. Se asumía que todos los Gobiernos Locales tienen las mismas competencias, roles y atribuciones, con independencia de su tamaño, presupuesto o capacidad. Definía una serie de servicios mínimos que todos los Gobiernos Locales deben de entregar, sin precisar hasta donde o la calidad de lo que se entrega. La mayor parte de las competencias vinculadas a la generación del desarrollo del territorio en el que gobiernan no eran municipales, sino del Gobierno Central. Para las competencias coordinadas entre ambos no se definía de forma precisa cómo es el mecanismo de coordinación y hasta donde alcanzaba el rol de cada uno de los niveles de Gobierno en la aplicación en el territorio de las políticas públicas. Las competencias propias estaban definidas de formas generales y sujetas a múltiples interpretaciones en el alcance y cobertura de las mismas.
Esta serie de inconsistencias producen una importante inequidad territorial en el país, generando diferentes niveles de ciudadanos/as y la calidad de los entregables desde el ámbito público a la ciudadanía a nivel territorial no resultaba homogénea. Página | 19
Con el objeto de hacer frente a dicha situación, se formuló una estrategia de abordaje basada en las siguientes consignas: −
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Análisis de los marcos jurídicos nacionales para definir qué y cuáles son los bienes y servicios que desde el ámbito público se entregan a la ciudadanía en los territorios y en cuales de dichos entregables se ha previsto la participación de los Gobiernos Locales. Sobre dicha base, se analizaron los requerimientos institucionales de los Gobiernos Locales para el ejercicio y/o coordinación de dichas competencias con el Gobierno Central. Se definieron los criterios para el ejercicio de dichas competencias por parte de ambos niveles de Gobierno (Central y Locales) y como es el mecanismo de coordinación entre ambos para el desarrollo de una competencia, acción o entregable de forma conjunta. Se definió una propuesta para el ejercicio de dichas competencias entre administraciones locales contiguas geográficamente.
En base a dichos insumos se conformó una propuesta concreta de tipología de administraciones locales que viene a dar respuesta a la situación de desigualdad social y territorial en el país y que se orienta, más que a definir el funcionamiento y operación de los Gobiernos Locales de forma aislada e individual, a redefinir el despliegue de la estatalidad en el territorio y el rol desarrollado por los Gobiernos Locales dentro del Estado. La definición del modelo de tipología de administraciones locales y del despliegue del Estado en el territorio, nos condujo al segundo elemento de carácter estructural que condicionaba la dinámica necesaria en el proceso de reforma: los criterios a partir de los cuales el Gobierno Central transfiere recursos financieros al conjunto de las administraciones locales. En la actualidad, las transferencias desde el Gobierno Central a los Gobiernos Locales se realizan en base al criterio poblacional, el cual genera profundas inequidades sociales, en particular respecto a lo que la ciudadanía recibe en materia de bienes y servicios. A partir del modelo de tipología se desarrollaron nuevos criterios para determinar la modalidad de transferencias, pensados –en una primera etapa- para cualquier incremento de recursos que el Gobierno Central disponga para los municipios sobre el monto transferido actualmente. Concretamente, se plantearon 9 criterios adicionales, algunos automáticos y otros progresivos, a saber: − −
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Población: proporción de cada Gobierno Local de forma automática en función de los datos del último Censo Nacional Población y Vivienda 2010.. Pobreza: en base al % de Hogares Pobres por Necesidades básicas insatisfechas, agrupando las municipalidades por quintiles de porcentaje de pobreza por necesidades básicas insatisfechas y estableciendo una distribución financiera por municipalidad y por quintil, sobre la base de dotar de mayor transferencia a los territorios con mayor nivel de pobreza. Menos Favorecidos: redistribución por población y por densidad en aquellas municipalidades con menos de 10.000 habitantes. Se propone la distribución en base a población del 40 % y el otro 60 % en base a densidad pero de forma inversamente proporcional (a menos densidad mayor transferencia) Página | 20
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Regímenes Especiales, con una asignación especializada tanto para la Capital como para las municipalidades fronterizas. Cabecera Áreas Metropolitanas, con una asignación específica para que puedan extrapolar las competencias que le son propias como municipalidad a la totalidad de las que integran el Área Metropolitana. Criterio que incentive la rendición de cuentas a Entes de Control: Cámara de Cuentas, Contraloría y DIGEPRES. Se define un % de la transferencia que sólo es distribuido entre los que remitan en completa y oportunamente la información a los entes de control y rectores. Criterio de eficiencia recaudatoria: aumento verificable de recaudación propia de un año al otro Eficacia en Ejecución del Gasto: disminución del gasto corriente que no genere entregables y/o RRHH especializado Asistencia Técnica a Mancomunidades: financiamiento de capacidades técnicas
El tercer elemento estructural a considerar – y probablemente el más significativo- fue la introducción en la agenda de reforma y modernización de las administraciones locales de la temática fiscal y tributaria. La diferencia más notoria de República Dominicana con respecto a los países de Centroamérica se observa en las competencias de ingresos propios, en tanto sus potestades tributarias municipales son muy escasas. Los municipios apenas pueden cobrar ciertos arbitrios y tasas, junto a contribución por mejoras. De hecho, la actual ley municipal prohíbe explícitamente el cobro de tasas por vigilancia, alumbrado y limpieza de la vía pública. Para completar el cuadro, el impuesto a los bienes inmuebles (IBI) o predial, que es el impuesto local por excelencia, se cobra a nivel central y tiene un muy bajo impacto en las finanzas públicas. La ausencia de una política fiscal y tributaria a nivel local se constituye entonces en un obstáculo determinante al momento de visualizar a los municipios como agentes del desarrollo territorial. Ahora bien, si es necesario aumentar la autonomía tributaria de los gobiernos locales ¿cuál sería la mejor forma de hacerlo? En base a ese interrogante –en un ejercicio técnico conjunto entre Asistencia Técnica PASCAL y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)- se plantearon tres escenarios alternativos para ser considerados por las autoridades del máximo nivel de gobierno. La primera forma sería dejar que los gobiernos locales introduzcan sus propios impuestos, siempre y cuando no coliden con los impuestos centrales. Esta no es una opción deseable –para los impuestos y tampoco para los arbitrios y tasas como es ahora el caso en República Dominicana-porque puede causar problemas con tributos que son altamente distorsionadores de la actividad económica, o de alto costo de cumplimiento con bajo rendimiento. Una segunda forma de aumentar la autonomía tributaria de los gobiernos locales sería darles potestades para cambiar la estructura—bases, tasas o tipos, créditos, etc. – de los impuestos sobre una lista cerrada. De todas estas variaciones, la más pertinente sería conceder a los gobiernos locales la potestad de fijar los tipos o tasas de los tributos entre una banda de tipos máximos y mínimos también fijada en la ley para cada tributo. Una tercera forma de incrementar la autonomía tributaria es transferir a los gobiernos locales la capacidad de administrar y recaudar por si mismos los impuestos que le han sido asignados. Aunque ello es también una forma de hacer el impuesto más visible como un impuesto local a los residentes—y por tanto contribuir a una mayor rendición de cuentas-la administración y Página | 21
recaudación de cada impuesto es una cuestión más técnica en donde la solución óptima depende del tipo de tributo, de la capacidad administrativa presente y otros parámetros. Las distintas alternativas están actualmente siendo consideradas y evaluadas por las autoridades dominicanas con competencias en la materia. Finalmente, en base a la acumulación de conocimiento y propuesta de superación a las cuestiones estructurales, fue posible avanzar en la formulación de un proyecto de Ley Orgánica de la Administración Local y del Régimen Territorial como evolución de la actual Ley No. 176-07, en la cual incorporar de manera racional las mejoras necesarias como nuevas reglas de juego para la gestión local. El enfoque para el planteamiento de la nueva Ley Orgánica de la Administración Local, prevista tanto en la Constitución como en la Estrategia Nacional de Desarrollo, partió de la consideración que la misma debe no solamente precisar el funcionamiento, alcances, competencias, entregables de las administraciones locales, sino que también debe de definir el funcionamiento, la interacción y la articulación del Estado en el territorio y el rol de las administraciones locales como parte de ese Estado, en consonancia con el modelo de tipología de administraciones locales. Suponía, entonces, partir del principio de reducir la inequidad para ”igualar a los ciudadanos” asumiendo que ello implica “desigualar” y categorizar a las administraciones locales en el marco de una nueva Ley Orgánica. Con ancla en dicho enfoque, se propuso que la formulación de la nueva Ley Orgánica se realice en base a los siguientes grandes apartados: −
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ENFOQUE DE IGUALACIÓN DE LOS CIUDADANOS/AS: Derecho de la población al bienestar y al desarrollo sostenible, inclusivo y equitativo en todo el territorio nacional (cohesión social y territorial). Este enfoque supone que la totalidad de los ciudadanos/as del país, independientemente del territorio en el que se encuentre, tiene la posibilidad de recibir bienes y servicios semejantes desde el ámbito público a través de la articulación, coordinación y sinergias por parte de las instituciones del Estado. EL ROL DEL ESTADO COMO GARANTE DE DERECHOS: El ejercicio del estado en el territorio como garante de ese derecho, vinculado a la tipología de administraciones locales, incluyendo el desarrollo de la capitalidad y las áreas metropolitanas, bajo el esquema que todas las municipalidades tienen la autonomía para el ejercicio de las competencias que le son propias. LAS ADMINISTRACIONES LOCALES COMO PARTE DEL ESTADO. El ejercicio del Gobierno en y del Territorio por parte de la Administración Local, su funcionamiento a lo interno y las competencias y entregables a la ciudadanía. Transparencia, rendición de cuentas, ética pública y régimen de consecuencias. Inclusión y participación social en la gestión municipal. Derechos y deberes de la ciudadanía y la administración en el ejercicio del gobierno del territorio. Planificación, gestión e ingresos y financiamiento municipal vinculado a los criterios definidos para el sistema de transferencias y el desarrollo del Fondo de Cohesión Social y Territorial. Articulación y participación con otros actores, abordando mancomunidades, áreas metropolitanas, relación con el resto de poderes y órganos del estado, el rol de la Liga Municipal de Dominicana Inclusión del derecho administrativo y la capacidad sancionatoria por parte de la Administración Municipal. Página | 22
TIPOLOGÍA Y COMPETENCIAS
CRITERIOS PARA TRANSFERENCIAS
FASE CALIDAD DE LOS SERVICIOS
FASE AGENTE DEL DESARROLLO LOCAL
POLÍTICA FISCAL
EVOLUCIÓN DEL MARCO LEGAL
Si bien este conjunto de propuestas enunciadas para emprender el “salto” a la fase de municipios como agentes del desarrollo local para la generación de oportunidades y bienes servicios a la población, sólo se encuentran actualmente en fase de consideración de las máximas autoridades políticas del país, lo destacable es que han sido introducidas en la agenda gubernamental y existen, a futuro, ventanas de oportunidad para llevarlas a la práctica. Es conveniente volver a expresar, para finalizar, que las categorías analíticas precedentes no tienen pretensiones de aplicación universal ni mecánica. Las mismas sólo han contribuido a la formulación de una agenda estratégica de reforma y modernización de la gestión de los gobiernos locales y de reforma del Estado en un caso concreto: la República Dominicana. En todo caso, creemos que pueden ser de utilidad como apoyo para la estructuración de agendas similares en otros países, particularmente los de la misma región. En cualquier caso, las condiciones de éxito y viabilidad de cualquier proceso de reforma están ligadas, de manera prioritaria, al rol que juegan los actores directa o indirectamente involucrados en dichos procesos. El ítem siguiente intenta presentar una visión particular acerca de la evolución del rol de las unidades de asistencia técnica en la formulación, generación de viabilidad e implementación de las agendas de reforma y fortalecimiento institucional.
4. ELEMENTOS PARA LA EVOLUCIÓN DEL ROL DE LAS ATIS El Programa PASCAL evolucionó, en sus orígenes, desde un programa inicialmente focalizado en la profesionalización de la gestión municipal a un programa de Reforma de la Administración Pública y de la acción del Estado en el territorio. Ello conllevó en sí mismo la evolución del rol asumido y esperado por cada uno de los participantes, especialmente del gobierno central, los gobiernos locales y la sociedad civil, sobre la base de un profundo y amplio proceso de Reforma y Modernización para el Estado en su conjunto y para los gobiernos locales en particular. Este proceso de evolución del Programa PASCAL, en el que se conjugan el rol esperado para los actores institucionales que participan en el mismo, la incorporación de nuevos actores al proceso y la inclusión de la reforma municipal en las altas instancias de decisión política nacional, también supuso una inevitable evolución del rol de la Asistencia Técnica Internacional (ATI) desarrollada por EPTISA para este programa y la necesidad de desenvolverse en este nuevo escenario, Página | 23
superando el rol tradicional de las Asistencias Técnicas y convirtiéndose en un aliado estratégico y proactivo para los principales actores que impulsan el proceso de reforma, especialmente del gobierno central y de los gobiernos locales a través de la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU). Desde el inicio del programa PASCAL, el equipo de la ATI de Largo Plazo se constituyó en parte del liderazgo proactivo para el desarrollo de una agenda estratégica de la reforma municipal, sobre la base de una definición precisa de la realidad o situación que se quiere transformar, identificando los diferentes elementos que condicionan esa realidad, definiendo la relación de dependencia entre los diferentes condicionantes, estableciendo la problemática a resolver y formulando una estrategia de actuación que permita la evolución desde la situación actual a la deseada. Desde la ATI, tanto desde el equipo de largo plazo como con los estudios especializados desarrollados con expertos/as de corto plazo, se acompañó muy estrechamente a la FEDOMU y al Gobierno Central, en particular a la COPREM desde el momento de su conformación en abril de 2015, en la construcción de la explicación del problema a resolver (la dificultad de los Gobiernos Locales para ser agentes de desarrollo local); así también en la definición de un planteamiento para avanzar en la superación de dicho problema focal, articulando la generación de capacidades institucionales sobre la base de incentivos (la estrategia vinculada al Sistema de Monitoreo de la Administración Pública a nivel municipal); y con el desarrollo de insumos (análisis de los limitantes y costeo del ejercicio de las competencias y del funcionamiento de las administraciones municipales orientado a la definición de una propuesta de tipología de administraciones locales sobre la que cimentar la evolución del marco jurídico municipal) para avanzar hacia los cambios estructurales que supone la Reforma del Estado en su conjunto, incluyendo los Gobiernos Locales, y la redefinición del accionar del Estado en el territorio. La definición de dicha agenda estratégica supuso un salto cualitativo a lo reflejado en los TDR de la contratación y en la propia oferta de la ATI. Ello suponía la redefinición y ampliación del aporte que se esperaba de los servicios de asistencia técnica sobre la base del conocimiento por parte del equipo de la ATI del contexto institucional del país y de su capacidad para desarrollar un rol estratégico con el objeto de poder dar respuesta, acompañar y aportar contenidos e insumos al complejo proceso que supone la transformación del Estado, reorientando, innovando y poniendo a disposición del país los recursos técnicos, conceptuales, humanos y materiales en función de ese objetivo común definido y acordado por los diferentes actores nacionales que participan en este proceso. En ese sentido, vale señalar que el modelo de funcionamiento interno de ATI (basado en el concepto de ¨ajuste mutuo¨), se ha caracterizado desde el comienzo de la ejecución del Programa por su cohesión conceptual y metodológica respecto a los criterios y objetivos a alcanzar y al compromiso de cada uno de sus integrantes con el proceso de reforma y modernización de los gobiernos locales. Dicha cohesión y homogeneidad de criterios ha posibilitado el despliegue de agendas paralelas de cada integrante del equipo, en la inteligencia que las mismas concurren finalmente a un idéntico objetivo. De manera consecuente, existieron líneas de trabajo conjuntas, en la que los miembros de ATI actúan de manera simultánea, y otras que son llevadas a cabo de manera individual, siempre en un marco de coordinación informativa y operativa. Dicha experiencia ha dejado un conjunto de aprendizajes con miras a la revisión del rol que las unidades de asistencia técnica deben asumir en procesos de reforma institucional, a saber: Página | 24
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Necesidad de actuar siempre pensando en la institucionalidad del proceso, en tanto los equipos de ATI desplegados en esto tipos de Programas no constituyen en sí un actor adicional sino que brinda apoyo a las necesidades del proceso y de los actores políticos e institucionales concurrentes en la reforma y modernización de la Administración Pública Local. Consecuentemente, es clave que los integrantes de las ATI tengan un profundo conocimiento de las realidades del país, incluyendo lo relativo a la cultura política que impacta también en la forma en la cual actúan e interactúan los actores.
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Apoyar la construcción colectiva de agendas e itinerarios orientados a repensar y redefinir las “reglas del juego”, asumiendo un rol estratégico con el objeto de poder dar respuesta, acompañar y aportar contenidos e insumos al complejo proceso que supone la transformación del Estado; reorientando, innovando y poniendo a disposición del país los recursos técnicos, conceptuales, humanos y materiales en función de ese objetivo común definido y acordado por los diferentes actores nacionales que participan en este proceso
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Importancia de flexibilizar las ejecutorias de los distintos actores a los cambios en el contexto y a las oportunidades político/institucionales que ofrece el mismo para empalmar los esfuerzos individuales a modo de sinergia, consiguiendo avances más significativos en la consecución del objetivo general planteado del Programa. En un marco de acción impulsado con financiamiento no reembolsado externo (en este caso proveniente de la Unión Europea) combinando distintas modalidades de ejecución (apoyo presupuestario al Gobierno Central, subvenciones, contratos de servicios y de asistencia técnica) de distintos actores (Gobierno Central, Gobiernos Locales, Sociedad Civil y Gremios) es clave que cada actor se sienta parte de una dinámica común y pueda adaptar sus intervenciones a las necesidades y oportunidades del contexto.
En el caso del PASCAL, la ATI proactivamente puso a disposición de entidades concurrentes toda la capacidad técnica de su equipo; apoyó el desarrollo de misiones especializadas para cada una de las grandes etapas; apoyó y asesoró en los procesos de transformación institucional necesarios; orientó estratégicamente en el proceso de integración de actores indispensables para el proceso pero no incorporados desde el inicio; se convirtió en un ente asesor de la instancia de conducción técnico/política del proceso; articulando, en suma, acciones conducentes a fortalecer la agenda vinculada a la generación de credibilidad y construcción de confianza, a la redefinición del funcionamiento y operación del Estado y la entrega de valor público a la ciudadanía
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