Tipologías de administraciones locales en República Dominicana

Informe Final MCD Propuesta de tipologĂa de Administraciones Locales- AT al PASCAL

Informe Final MCD Propuesta de tipología de Administraciones Locales- AT al PASCAL

TIPOLOGÍA DE ADMINISTRACIONES LOCALES En el marco del PASCAL se ha desarrollado la MCD “Elaboración de una propuesta de tipología de administraciones locales en el país que defina marcos territoriales, competenciales y financieros diferenciados en cumplimiento de los principios de cohesión social y territorial y en contribución a la mejora del desempeño en la gestión”. Esta propuesta se ha concentrado en 2 apuestas estratégicas: − Definida y desarrollada una propuesta de tipología de al menos 5/6 grupos de Administraciones Locales sobre la base de la realidad territorial en la República Dominicana que establezca una diferenciación del marco competencial y de articulación de competencias municipales compartidas o delegadas en un Gobierno Local diferente o en instancias supramunicipales o en instancias sectoriales del gobierno central desconcentradas territorialmente. − Definida y desarrollada una propuesta de marco de financiación vinculada a la tipología competencial sobre la base de la definición de un nuevo índice de transferencia que incorpore entre otras variables población, pobreza, ruralidad y desempeño, de modo que contribuya mejor al cumplimiento de los principios de cohesión social y territorial e incentive el fortalecimiento de las capacidades institucionales de los gobiernos locales. En función de la información del censo nacional de 2010, en la República Dominicana hay un aproximado 9.5 MM de habitantes en 48.310 Km2. En dicha superficie hay 392 municipalidades (158 Municipios y 294 Distritos Municipales) que gestionan en el año 2016 un total 23.300 MM RD$ de los que 16.900 MM RD$ proceden de las transferencias desde el Gobierno Central previstas en la Ley 166/03. De esas 392 municipalidades, el 87.8 % tienen una población por debajo de los 30.000 habitantes, el 55.9 % de ellas tienen población menor a 10.000 habitantes y sólo el 2.8 % tienen una cantidad de habitantes superiores a 140.000 personas. En 21.516 Km2, la administración municipal más cercana a la ciudadanía es una Junta de Distrito (1.811.607 personas) y en 26.793 km2, la administración más cercana a la ciudadanía (7.633.674 personas) es un Ayuntamiento. En el país se ha producido una importante evolución, modernización y actualización del marco legal del funcionamiento del Estado, especialmente a raíz de la aprobación de la Constitución de la República en 2010 y la Estrategia Nacional de Desarrollo en 2012. Sin embargo, en la actualidad (2016) permanecen 3 preguntan a las que no hay respuesta contundente y a la que es necesario poder dar una respuesta: • • •

¿Qué implica y como es el ejercicio del Gobierno en el territorio?. ¿Quién ejerce el Gobierno en el Distrito Nacional?. ¿Quién ejerce el Gobierno en los Distritos Municipales?

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La legislación municipal y la propia Estrategia Nacional de Desarrollo recoge de forma clara el rol previsto para los Ayuntamientos al encomendarle “ejercer, dentro del marco de la autonomía que los caracteriza, las competencias, atribuciones y los servicios que les son inherentes; promover el desarrollo y la integración de su territorio, el mejoramiento sociocultural de sus habitantes y la participación efectiva de las comunidades en el manejo de los asuntos públicos locales”. Para ello, el marco jurídico municipal define en el Art. 19 las competencias propias y las competencias compartidas y en el Art. 20 define los servicios mínimos que los Ayuntamientos dominicanos deben de ofrecer de forma general. Realizando una correlación entre el rol esperado y las facultades previstas para ello, encontramos las siguientes inconsistencias: •

• •

•

El propio marco normativo municipal no recoge de forma precisa a través de qué mecanismos se garantizará el cumplimiento de ese rol como agente de desarrollo. No define de forma concreta el alcance y entregables a la ciudadanía de las competencias de vocación municipal. Se asume que todos los Gobiernos Locales tienen las mismas competencias, roles y atribuciones, con independencia de su tamaño, presupuesto o capacidad institucional. Define una serie de servicios mínimos todos los Gobiernos Locales deben de entregar, sin precisar hasta donde o la calidad de lo que se entrega. La mayor parte de las competencias vinculadas a la generación del desarrollo del territorio en el que gobiernan no son municipales, sino del Gobierno Central. Para las competencias coordinadas entre ambos no se define de forma precisa como es el mecanismo de coordinación y hasta donde entra el rol de cada uno de los niveles de Gobierno en la aplicación en el territorio de las políticas públicas. Las competencias propias están definidas de formas generales y sujetas a múltiples interpretaciones en el alcance y cobertura de las mismas.

Esta serie de inconsistencias producen una importante inequidad territorial en el país, generando diferentes niveles de ciudadanos/as y la calidad de los entregables desde el ámbito público a la ciudadanía a nivel territorial no resulta homogénea, como se refleja en el siguiente grafico de niveles de pobreza por necesidades básicas insatisfechas elaborado por el MEPYD.

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En función de dicha situación e intentando dar respuesta tanto a los 3 interrogantes relativos a quien gobierna en un determinado espacio geográfico y a la inequidad territorial por el déficit de acceso de la ciudadanía a lo que el Estado debe de entregarle, se plantea una estrategia para llegar a un planteamiento que permita resolverlo a través de las siguientes fases: 1. Realizar un análisis de los marcos jurídicos nacionales para definir qué y cuáles son los entregables que desde el ámbito público se entregan a la ciudadanía en los territorios y en cuales de dichos entregables se ha previsto la participación de los Gobiernos Locales. 2. Sobre dicha base, se analizaron de los requerimientos institucionales de los Gobiernos Locales para el ejercicio y/o coordinación de dichas competencias entre ambos. 3. Se definieron los criterios para el ejercicio de dichas competencias por parte de ambos niveles de Gobierno (Central y Locales) y como es el mecanismo de coordinación entre ambos para el desarrollo de una competencia, acción o entregable de forma conjunta. 4. Se definirá una propuesta para el ejercicio de dichas competencias entre administraciones locales contiguas geográficamente. La revisión del marco jurídico del país, así como también de la legislación comparada de otros países de la región, llevó a la definición de 194 competencias del Estado en el Territorio en que hay o pudiera haber un rol o participación de los Gobiernos Locales, competencias que pueden ser agrupadas en 24 grupos que a vez, de cara a su presentación, pueden ser agrupadas en 5 macro grupos de competencias por afinidad, de acuerdo a la siguiente tabla.

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BLOQUES

CRITERIO DEL BLOQUE

Competencias vinculadas a la capacidad de planificar y ejecutar planes.

II.

Competencias relacionadas con la determinación, regulación, intervención y desplazamiento en los espacios públicos.

III.

Entregables coordinados y compartidos con sectoriales y organismos del gobierno central.

IV.

Entregables básicos obligatorios propios de las municipalidades.

Competencias relacionadas con las personas, sus derechos y su bienestar.

TÍTULOS DE COMPETENCIAS 1. Ordenamiento territorial y uso de suelo 2. Gestión ambiental y de los recursos naturales 3. Gestión de riesgos y cambio climático 4. Desarrollo económico y social, y turismo. 5. Regulación y gestión de espacio público 6. Obras públicas municipales 7. Tránsito, vialidad y transporte público 8. Regulación y gestión de agua y de aguas residuales 9. Salud pública 10. Salubridad pública 11. Educación 12. Deportes y recreación 13. Identidad, arte, cultura y patrimonio arqueológico, arquitectónico e histórico 14. Seguridad pública 15. Alumbrado público 16. Limpieza, ornato público y parques 17. Recolección y disposición de desechos 18. Cementerios y servicios fúnebres 19. Regulación y expendio de alimentos y abastos. 20. Prevención y extinción de incendios 21. Promoción y protección de los derechos 22. Asistencia social 23. La Vivienda social 24. Tenencia y cuidado de animales

CANTIDAD DE COMPETENCIAS 11 11 7 15 9 9 19 5 12 10 12 4 12 6 3 6 4 5 5 2 14 6 3 4

En las siguientes tablas se presenta la apertura y descripción de las competencias para alguno de los grupos más estratégicos o con mayor relevancia para los actores municipales 1. ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y USO DE SUELO: 1.1. Elaborar el plan municipal de ordenamiento territorial, en coordinación con los planes regionales y nacionales

4. DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL, Y TURISMO

1.2. Dirigir y coordinar el proceso de ejecución y evaluación del Plan de Ordenamiento Territorial

4.2. Promover la creación de empleos mediante el fomento de la inversión pública y privada, y la creación de medianas, pequeñas y microempresas urbanas y rurales en su territorio.

1.3. Emitir no objeciones del uso del suelo cuando cuenten con una ordenanza que establezca donde se pueden asignar y desarrollar las distintas categorías de uso del suelo en el territorio municipal

4.1. Planificar y gestionar el desarrollo económico y social de su demarcación mediante la formulación y realización de un Plan de Desarrollo Municipal.

4.3. Fomentar y prestar asistencia técnica y crediticia a los pequeños agricu ltores y gan aderos para la producción y la comercialización de sus productos. 4.4. Fomentar la creación de empresas público-privadas en el territorio. 4.5. Fomentar la artesanía con asistencia técnica, capacitación y apoyo crediticio.

1.4. Crear los mecanismos de participación ciudadana, como los cabildos abiertos, mini cabildos, centros de promoción ciudadana, o cualquier otro mecanismo de participación consultiva y de toma de decisiones en los procesos de gestión de los planes y normas de ordenamiento territorial.

4.6. Constitución y gestión de agencias de desarrollo local, incubadoras de empresas o entidades afines.

1.5. Formular los planes reguladores de desarrollo urbano. 1.6. Elaborar proyectos de urbanización y aprobar o rechazar los que presenten personas o empresas para desarrollos privados

4.8. Coordinar y participar en su demarcación en la construcción de infraestructuras para la producción como presas, canales de riegos, carreteras, centros de acopios, silos y otras.

1.7. Proceder a estudiar y prever las posibilidades de crecimiento del municipio, y determinar las zonas de expansión 1.8. Velar por el cumplimiento y oportuna ejecución de las disposiciones de la ley de ordenamiento territorial y uso de suelo y las ordenanzas que emita el concejo municipal sobre la materia 1.9. Proteger y conservar los bienes del patrimonio cultural y natural implementando acciones de protección, conservación y mejoramiento en coordinación con los organismos públicos nacionales

4.7. Participar en la gestión de las zonas francas industriales ubicadas en las jurisdicciones municipales.

4.9. Regular y coordinar la actividad turística en su jurisdicción en coordinación con los demás organismos públicos y privados del sector. 4.10. Fomentar en su demarcación el turismo rural, el ecoturismo, el turismo de aventura y otras modalidades con la particip ación directa de las comunidades y en coordinación con los organismos públicos y privados del sector. 4.11. Disponer y gestionar servicios de información y de promoción turísticas de su territorio, en coordinación con los organismos públicos y privados del sector. 4.12. Capacitar y dirigir guías turísticos en su demarcación, en coordinación con los organismos públicos y privados del sector.

1.10. Vigilar que en las carreteras del municipio y en las zonas urbanas o rurales, se proteja el paisaje, evitando la construcción de muros, avisos comerciales o cualquier otro elemento que obstruya su belleza. La administración podrá ordenar la destrucción de cualesquiera de estas construcciones o el retiro de los anuncios

4.13. Aplicar las normas de seguridad, de prevención de riesgos, sanitarias y medioambientales en las instalaciones hoteleras y turísticas de su jurisdicción.

1.11 Establecer los límites de las zonas urbanas y suburbanas de las ciudades, y zona rural, y modificarlos cuando fuere necesario

4.15. Administrar los establecimientos y servicios públicos productivos del municipio, o subastar o contratar con particulares su administración

4.14. Construir y gestionar en su demarcación, plazas turísticas en los que se expongan y vendan a los turistas productos agropecuarios, artesanías y de cualquier otro tipo, y se ofrezcan servicios diversos.

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5. REGULACIÓN Y GESTIÓN DE ESPACIO PUBLICO: 5.1. Normar y gestionar el espacio público, tanto urbano como rural en su territorio. 5.2 Rotular calles, avenidas y otras y numerar casas y otras edificaciones

7. TRANSITO, VIALIDAD Y TRANSPORTE PUBLICO: 7.1. La regulación y ordenamiento del tránsito de vehículos y personas en las vías urbanas y rurales. 7.2. El registro de vehículos, la expedición de la primera placa y el cobro de impuestos correspondientes.

5.3. Autorizar las solicitudes de permisos para construcciones, instalaciones u obras en las vías públicas, respetando las normas establecidas.

7.3. La expedición de los permisos de circulación anual (marbetes).

5.4. Ordenar la destrucción de cualquier clase de construcción o instalación que invada una vía Pública sin la licencia correspondiente.

7.5. El otorgamiento y cancelación de licencias de conducir. 7.6. Autorización de rutas en el municipio o distrito municipal. 7.7. Autorización de rutas interurbanas. 7.8. Planificar, organizar, regular y controlar el transporte de pasajero dentro del municipio o distrito municipal.

5.5. Reglamentar las condiciones urbanísticas a que deben sujetarse las obras que se ejecuten en los predios colindantes a las vías públicas y que puedan ser afectadas.

7.4. La señalización de las vías públicas en los municipios y distritos municipales.

7.9. Planificar, organizar, regular y controlar el transporte de pasajero interurbano. 5.6. Em itir autorizaciones para fijar, cruzar o sostener carteles o anuncios en las vías públicas, según las disposiciones de la ley 675, de Urbanización, Ornato Público y Construcciones.

5.7. Velar por el buen funcionamiento de los hidrantes para la extinción de incendios, hacerlos inspe ccionar periódicamente, y notificar a la administración de acueducto localidad cualquier desperfecto que se encontrara en ellos.

7.10. Reglamentar y controlar el funcionamiento de las terminales del transporte. 7.11. Reglamentar y gestionar los parqueos y estacionamiento públicos. 7.12. Establecer mediante ordenanzas las n ormas encaminadas al cumplim iento de las leyes sobre la materia y aquellas que se considere necesarias para el normal desenvolvimiento de los servicios de transporte de pasajeros. 7.13. Organizar el registro de vehículos destinados al transporte de pasajeros.

5.8. Autorizar las solicitudes de concesión para el uso de las vías públicas u otras dependencias del domin io público mun icipal p ara la conducción o la distribución, por medio de alambres, cables u otras canalizaciones, de energía eléctrica destin ada al alumbrado, a la calefacción, a la producción de fuerza motriz o a cualquier otro aprovechamiento público o privado.

7.14. Fijar los precios de pasajes a lo interno del municipio o distrito municip al, según las condiciones imperantes. 7.15. Medir el impacto del transporte sobre el costo social, económ ico y ecológico, en coordinación con las entidades especializadas del sector. 7.16. Promover programas de prevención de accidentes. 7.17. Facilitar la circulación mediante la señalización, la semaforización y el rediseño y mantenimiento del sistema vial urbano. (Propio exclusivo)

5.9. Emitir autorizaciones sobre las solicitudes de concesión p ara el establecimiento de servicios de telecables, telefónicos u otros similares, por cuenta de individuos, asociaciones o empresas particulares dentro de los límites urbanos y rurales.

7.18. Coordinar y dirigir las actividades de los policías especiales de transporte (AMET). 7.19. Constituir y administrar empresas municipales de transporte de pasajeros.

Sobre la base de la definición y precisión de las competencias y entregables del Estado en el territorio con participación de los Gobiernos Locales, surgen 2 preguntas a la que en este momento sería necesario poder responder: • •

¿Cómo definir el rol y su amplitud para el ejercicio de éstas competencias desde los Gobiernos Locales? ¿Todos deberían ejercerlas de la misma forma y con la misma amplitud?

La respuesta a ambas preguntas es que no todos los Gobiernos Locales deberían de estar en la capacidad y por tanto en la obligación del ejercicio pleno de la totalidad de competencias, en el entendido de que la realidad, la capacidad institucional y la complejidad del territorio no son homogéneas para todo el país. Sin embargo, desde el otro punto de vista, todo/a ciudadano del país está en el derecho de recibir desde el ámbito público bienes y servicios semejantes independientemente del lugar en el que viva, el lugar en el que haya nacido o el lugar en el que desarrolle su actividad profesional. Ambos condicionantes son los que determinan la definición de los principios para la categorización de las municipalidades del país. La tipología de administraciones locales parte de un supuesto. Todas las municipalidades que pertenezcan a un determinado tipo tienen las mismas competencias independientemente de que se trate de un Municipio o un Distrito. Asimismo, las municipalidades de un determinado tipo, tiene autonomía para el desarrollo de dicha competencia. El marco constitucional del país define 2 categorías iniciales que para la tipología se han definido como regímenes especiales. El primero, la capital de la República (Distrito Nacional), capital de la nación, sede del Poder Ejecutivo y por la alta concentración de servicios y volumen importante de población flotante. Su “tipo” está expresamente recogido en el marco constitucional: • Artículo 12.- División político administrativa. Para el gobierno y la administración del Estado, el territorio de la República se divide

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•

políticamente en un Distrito Nacional y en las regiones, provincias y municipios que las leyes determinen. Las regiones estarán conformadas por las provincias y municipios que establezca la ley. Artículo 13.- Distrito Nacional. La ciudad de Santo Domingo de Guzmán es el Distrito Nacional, capital de la República y asiento del gobierno nacional.

Asimismo, en el Art. 10 de la Constitución se declara de supremo y permanente interés nacional la seguridad, el desarrollo económico, social y turístico de la Zona Fronteriza, su integración vial, comunicacional y productiva, así como la difusión de los valores patrios y culturales del pueblo dominicano. Estas municipalidades, adicional a las competencias propias por el tipo al que pudieran pertenecer, desarrollan paralelamente competencias derivadas de su ubicación geográfica. En función de la información del último censo, dentro de este régimen especial se encuentran 20 Municipalidades con una extensión territorial de 3.670 Km2, de acuerdo al siguiente detalle: Bánica

Duvergé Sabana Cruz (D.M.)

Comendador

Guanito El Llano (D.M.) Hondo Valle

Guayabo (D.M.) Dajabón

Jimaní

La Descubierta Capotillo (D.M.) - Loma de Cabrera Pedernales José Francisco Peña Gómez (D.M.)

Pedro Santana Pepillo Salcedo (Manzanillo) Santa María (D.M.) Restauración

El Limón (Jimaní) (D.M.) Cañongo (D.M.)

Boca de Cachón (D.M.)

Sobre esa base y una vez definidos los 2 regímenes especiales se plantea los siguientes criterios sobre los que cimentar la agrupación de las municipalidades en tipos, de acuerdo a los siguientes principios: •

•

La definición de cada uno de los estratos pretende se realizará en base a una descripción de las competencias, de su articulación y de sus entregables a nivel territorial para cada uno de los niveles. En la actualidad, para el desarrollo de una competencia desde al ámbito de los gobiernos locales implica disponer de la capacidad técnica, política e institucional para desarrollarla y de los equipos técnicos para poder ejercerla, equipos cualificados que implica están en la capacidad financiera para poder asumirlos, y la capacidad financiera municipal en el 2016 está condicionada por el número de habitantes que regula el actual sistema de transferencias. En el marco del PASCAL se realizaron una serie de estudios previos, entre los que se encuentra el Análisis del Coste de los Servicios Municipales. En el marco de dicho estudio y sobre la base de una muestra con datos reales por tipos de municipios, se analizaron diferentes criterios para agrupar y establecer semejanzas entre el comportamiento y los resultados obtenidos. Tras intentar categorizar por criterios de ubicación, por criterios de actividad productiva o criterios por desarrollo socioeconómico, se determinó que la regla fundamental sobre la que poder agrupar el comportamiento de los Gobiernos Locales era en base al criterio de población que es el que hoy en día condiciona los ingresos municipales.

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•

Sobre esa base, el criterio finalmente adoptado para la categorización de las municipales dominicanas (a excepción de los 2 regímenes especiales) fue el criterio de población corregido por el factor de densidad. De esta forma, una municipalidad que en proporción supere en más del 6 veces el promedio de densidad del tipo al que pertenece por población, será ascendido al tipo inmediatamente superior. Finalmente, y en función de los estudios realizados con anterioridad, se definen los intervalos de 10.000, 30.000, 90.000, 140.000 y 300.000 habitantes como los que limitan cada uno de los grupos.

Los datos consolidados de este modelo de tipología se presentan en la siguiente ilustración. CAPITAL – DISTRITO NACIONAL – RÉGIMEN ESPECIAL

TIPO A: MUNICIPALIDADES DE 300.001 HABITANTES EN ADELANTE

TIPO B: MUNICIPALIDADES DE 140.001 A 300.000 HABITANTES

TIPO C: MUNICIPALIDADES DE 90.001 A 140.000 HABITANTES

TIPO D: MUNICIPALIDADES DE 30.001 A 90.000 HABITANTES

TIPO E: MUNICIPALIDADES DE 10.001 A 30.000 HABITANTES

109

TIPO F: MUNICIPALIDADES HASTA 10.000 HABITANTES

213

CATEGORIA FRONTERIZAS – RÉGIMEN ESPECIAL

El detalle para cada uno de los tipos es el siguiente en el que aparece resaltado en coloración diferente aquella municipalidad que asciende desde el intervalo inferior por la incorporación del factor densidad como criterio corrector. TIPO A: DE 300,001 HABITANTES EN ADELANTE = 4 Municipalidad

Superficie (Km2)

Densidad (Hab/Km2)

Población

Santiago

165,00

3.587,79

591.985

Santo Domingo Este

123,30

7.234,00

891.952

Santo Domingo Norte

172,10

2.722,07

468.468

54,00

6.728,17

Santo Domingo Oeste Total general

514,40

363.321 2.315.726

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TIPO B: DESDE 140,001 HASTA 300 MIL HABITANTES = 6 Municipalidad Higüey La Vega Los Alcarrizos San Cristóbal San Francisco de Macorís San Pedro de Macorís Total general

Superficie (Km2) 907,70 341,47 31,80 82,95 284,50 146,70 1.795,12

Densidad (Hab/Km2) 185,64 493,71 6.495,50 1.411,95 525,51 1.331,34

Población 168.501 192.381 206.557 197.875 149.508 195.307 1.110.129

TIPO C: DE 90,001 HASTA 140 MIL HABITANTES = 6

Municipalidad

Superficie (Km2)

Bajos de Haina

Densidad (Hab/Km2)

Población

12,70

6.581,26

83.582

Baní

363,30

253,66

92.153

La Romana

267,80

487,03

130.426

75,00

1.266,41

94.981

Moca Pantoja (D.M.)

6,20

8.083,87

50.120

Puerto Plata

210,70

608,64

128.240

Total general

935,70

579.502

TIPO D: MUNICIPALIDADES DE 30,001 A 90,000 HABITANTES =33

Municipalidad Azua

Superficie (Km2) 14.40

Densidad (Hab/Km2) 4,119.38

Municipalidad

Población 59,319

Barahona

76.10

815.43

62,054

Bayaguana

873.00

36.53

31,889

Bisonó

92.60

454.56

42,092

Boca Chica

106.50

740.68

78,882

Bonao

142.80

533.90

76,241

Constanza

261.70

132.54

34,687

Consuelo

131.90

227.83

30,051

Cotuí

336.59

177.83

59,855

El Seibo

886.30

52.22

46,285

Esperanza

63.80

685.82

43,755

Hato Mayor

269.60

166.54

44,900

Jarabacoa

313.60

129.32

40,556

La Caleta (D.M.)

34.30

1,840.73

63,137

La Victoria (D.M.)

215.80

282.31

60,922

Las Matas de Farfán

350.30

98.43

34,481

Mao

116.30

444.08

51,647

Nagua Pedro Brand

Superficie (Km2) 47.60

Densidad (Hab/Km2) 853.17

Población 40,611

54.60

750.37

1.60

6,445.63

10,313

Salcedo

84.20

419.31

35,306

Samaná

212.60

156.14

33,196

San Antonio de Guerra

228.80

167.02

38,215

San Francisco de Jacagua (D.M.)

82.30

448.38

36,902

San Gregorio de Nigua

51.10

592.33

30,268

San Ignacio de Sabaneta

801.40

43.10

34,540

San Juan

248.60

315.02

78,313

San Luis (D.M.)

45.90

1,240.37

56,933

Tamboril

45.00

882.22

39,700

Verón Punta Cana (D.M.)

475.30

113.88

54,128

Villa Altagracia

173.60

308.62

53,576

4.20

4,196.90

17,627

19.90

3,881.46

Sabana Yegua

Villa Central (D.M.) Villa Hermosa Total general

6,862.29

40,970

77,241 1,538,592

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TIPO E: MUNICIPALIDADES DE 10,001 HASTA 30 MIL HABITANTES = 109 Municipalidad Altamira Angelina (D.M.) Arroyo al Medio (D.M.) Arroyo Barril (D.M.) Baitoa (D.M.) Bohechío Buena Vista (D.M.) Cabarete (D.M.) Cabral Cabrera Caleta (D.M.) Cambita El Pueblecito (D.M.) Cambita Garabitos Canabacoa (D.M.) Canca la Piedra (D.M.) Canca la Reyna (D.M.) Castillo Cenoví (D.M.) Cristóbal Cumayasa (D.M.) El Carril (D.M.) El Cercado El Factor El Pozo (D.M.) Enriquillo Fantino Galván Gaspar Hernández Guayabal (D.M.) Guayacanes Guaymate Guayubín Hato Damas (D.M.) Hato del Yaque (D.M.) Imbert Jima Abajo

Superficie 103.20 40.90 224.80 33.80 42.90 1.50 98.00 93.40 121.60 158.40 4.50 35.80 136.90 7.80 25.60 15.00 133.10 92.10 0.60 97.70 13.70 169.60 96.90 49.80 76.30 89.00 156.00 150.40 29.00 135.70 262.30 263.30 59.10 38.00 160.90 58.00

Densidad 138.50 283.35 46.43 325.65 274.55 1,596.00 124.82 156.38 121.90 84.41 2,054.44 290.56 150.88 1,429.62 468.55 733.20 118.02 159.49 4,168.33 122.45 1,504.11 80.25 139.91 214.52 139.19 248.51 84.72 100.94 396.86 107.53 63.13 47.34 268.93 776.95 137.09 280.47

Población 14,293 11,589 10,437 11,007 11,778 2,394 12,232 14,606 14,823 13,371 9,245 10,402 20,655 11,151 11,995 10,998 15,709 14,689 2,501 11,963 20,611 13,611 13,557 10,683 10,620 22,117 13,217 15,182 11,509 14,592 16,558 12,464 15,894 29,524 22,058 16,267

Municipalidad Juan López (D.M.) Juma Bejucal (D.M.) La Canela (D.M.) La Guáyiga (D.M.) La Mata La Otra Banda (D.M.) La Peña (D.M.) Laguna Salada Las Gordas (D.M.) Las Guáranas Las Lagunas Moca (D.M.) Las Matas de Santa Cruz Las Palomas (D.M.) Las Terrenas Licey al Medio Loma de Cabrera Los Botados (D.M.) Los Llanos Maimón Maimón (D.M.) Matanzas (D.M.) Miches Monción Monte Cristi Monte Plata Neiba Nizao Palmarejo-Villa Linda (D.M.) Paraíso Paya (D.M.) Peralta Peralvillo Piedra Blanca Pimentel Puñal Quisqueya

Superficie 21.60 72.20 93.40 26.90 36.40 318.90 248.60 41.90 151.60 89.90 41.80 71.90 12.30 111.90 14.70 140.00 68.50 284.00 82.60 163.60 118.80 93.60 138.90 517.40 264.40 203.80 17.90 7.20 86.10 34.10 129.40 136.00 117.60 121.40 23.90 149.50

Densidad 684.12 312.26 182.73 863.27 358.24 58.90 46.07 248.81 101.31 163.08 364.62 146.86 1,007.48 168.27 894.35 77.81 236.91 52.47 229.44 132.79 139.92 108.46 84.61 47.63 99.06 133.00 739.66 2,235.97 130.49 414.46 117.91 153.68 90.26 147.15 998.16 127.32

Población 14,777 22,545 17,067 23,222 13,040 18,783 11,452 10,425 15,359 14,661 15,241 10,559 12,392 18,829 13,147 10,893 16,228 14,901 18,952 21,725 16,622 10,152 11,753 24,644 26,192 27,105 13,240 16,099 11,235 14,133 15,257 20,900 10,615 17,864 23,856 19,034

Municipalidad Rancho Arriba Rincón (D.M.) Río San Juan Río Verde Arriba (D.M.) Sabana de la Mar Sabana del Puerto (D.M.) Sabana Grande de Boyá Sabana Grande de Palenque Sabana Iglesia San José de las Matas San José de Matanzas (D.M.) San José de Ocoa San José del Puerto (D.M.) San Rafael del Yuma San Víctor (D.M.) Sánchez Santa Lucía (D.M.) Sosúa Tavera (D.M.) Tenares Tireo (D.M.) Uvilla (D.M.) Veragua (D.M.) Vicente Noble Villa González Villa Jaragua Villa los Almácigos Villa Montellano Villa Riva Villa Tapia Villa Vásquez Yaguate Yamasá Don Juan Rodríguez-Barranca (D.M.) Hatillo San Cristóbal (D.M.) Quita Sueños (D.M.) Dña Ana Yaguate (D.M.)

Superficie 205.00 68.10 244.30 67.20 362.40 133.10 216.90 30.00 58.30 675.10 120.90 82.40 124.70 530.80 88.20 340.10 141.00 152.00 115.90 92.70 295.30 2.30 64.60 4.90 56.00 137.20 207.20 71.90 94.70 91.40 224.60 75.05 260.30

Total general

13,163.47

69.43 70.65 13.30 47.25

Densidad 50.24 205.49 62.09 343.88 37.87 75.50 108.94 515.53 228.95 35.33 87.56 312.01 116.22 33.70 238.20 72.06 83.28 195.09 107.77 247.27 51.98 1,300.43 237.15 2,333.27 487.57 77.40 53.97 274.23 111.48 272.11 64.22 346.08 112.17

Población 10,299 13,994 15,168 23,109 13,723 10,049 23,630 15,466 13,348 23,850 10,586 25,710 14,493 17,886 21,009 24,509 11,742 29,653 12,490 22,922 15,349 2,991 15,320 11,433 27,304 10,619 11,183 19,717 10,557 24,871 14,424 25,973 29,198

150.99 268.93 1,504.11 346.08

10,483 19,000 20,000 16,352 1,725,611

TIPO F: MUNICIPALIDADES HASTA 10 MIL HABITANTES Municipalidad Arenoso Castañuelas Cayetano Germosén Cevicos El Llano El Peñón El Pino El Valle Estebanía

Superficie 7.80 50.60 17.90 199.00 17.10 41.80 43.90 162.80 212.70

Eugenio María de Hostos Fundación Guananico Guayabal Jamao al Norte Jánico Jaquimeyes Juan de Herrera Juan Santiago La Ciénaga Las Charcas Las Salinas Las Yayas de Viajama Los Cacaos Los Hidalgos Los Ríos Luperón Mella Oviedo Padre las Casas Partido Polo Postrer Río Pueblo Viejo Ramón Santana Sabana Larga Tábara Arriba Tamayo Vallejuelo Villa Isabela

61.20 17.90 59.70 235.60 114.00 125.70 105.70 46.50 102.20 48.80 187.60 126.60 91.10 185.90 65.10 101.00 157.40 263.00 806.40 128.00 149.80 206.70 92.00 34.50 250.80 163.60 17.00 121.40 151.50 48.70

Densidad 549.23 187.11 386.09 43.68 245.20 94.98 96.49 44.40 26.52

Población 4,284 9,468 6,911 8,693 4,193 3,970 4,236 7,228 5,640

67.37 190.73 106.08 22.34 68.60 61.03 33.40 177.10 42.66 89.67 43.66 37.15 69.79 51.32 139.02 57.14 59.49 9.51 4.39 66.30 46.40 39.60 39.09 208.43 35.49 59.87 180.35 63.57 64.19 200.12

4,123 3,414 6,333 5,263 7,820 7,672 3,530 8,235 4,360 4,376 8,191 4,703 6,358 9,540 9,050 5,771 9,364 2,501 3,544 8,487 6,951 8,186 3,596 7,191 8,901 9,794 3,066 7,718 9,725 9,746

39 MUNICIPIOS + 174 DISTRITOS MUNICIPALES

213 MUNICIPALIDADES Población Total 1,062,260

Superficie 21,276.81

Adicionalmente, la propuesta de tipología define las figuras de las Mancomunidades entidades jurídicas municipales de derecho público, personería jurídica propia como entidad municipal, a través de ellas se desarrollan competencias en conjunto por varios Gobiernos Locales, que individualmente no las pueden realizar como si por economía de escala se realizan agrupadas; y apoyadas con un financiamiento especializado para el desarrollo de las Mancomunidades que pudiera asignarse directamente desde el Presupuesto General de la Nación. Un tipo especial de mancomunidad son las áreas metropolitanas como espacios urbanos conurbados y continuos y por tener una población agregada superior a 500.000 habitantes. A nivel inicial se proponen 2 Áreas Metropolitanas para el Gran Santo Domingo y para Santiago de los Caballeros. A través del Área Metropolitana se desarrolla el ejercicio de determinadas competencias en un

Informe Final MCD Propuesta de tipología de Administraciones Locales- AT al PASCAL

amplio ámbito geográfico que sólo pudieran realizarse de forma individual por la Cabecera del Área Metropolitana. El detalle de cada área metropolitana es el siguiente: ÁREA METROPOLITANA DEL GRAN SANTO DOMINGO Municipalidad Bajos de Haina Boca Chica El Carril (D.M.) Hato Viejo (D.M.) La Caleta (D.M.) La Cuaba (D.M.) La Guáyiga (D.M.) La Victoria (D.M.) Los Alcarrizos Palmarejo-Villa Linda (D.M.) Pantoja (D.M.) Pedro Brand San Antonio de Guerra San Luis (D.M.) Santo Domingo de Guzmán Santo Domingo Este Santo Domingo Norte Santo Domingo Oeste Total general

Población

Superficie

83.582 78.882 40.611 5.748 63.137 9.824 23.222 60.922 206.557 16.099 50.120 40.970 38.215 56.933 965.040 891.952 468.468 363.321 3.463.603

Densidad

12,70 106,50 27,00 54,90 34,30 139,90 26,90 215,80 31,80 7,20 6,20 54,60 228,80 45,90 91,60 123,30 172,10 54,00 1.433,50

6.581,26 740,68 1.504,11 104,70 1.840,73 70,22 863,27 282,31 6.495,50 2.235,97 8.083,87 750,37 167,02 1.240,37 10.535,37 7.234,00 2.722,07 6.728,17

ÁREA METROPOLITANA DE SANTIAGO Municipalidad

Población

Superficie

Densidad

Canabacoa (D.M.)

11.151

7,80

1.429,62

Canca la Piedra (D.M.)

11.995

25,60

468,55

Guayabal (D.M.)

11.509

29,00

396,86

Hato del Yaque (D.M.)

29.524

38,00

776,95

La Canela (D.M.)

17.067

93,40

182,73

Las Palomas (D.M.)

12.392

12,30

1.007,48

Licey al Medio

13.147

14,70

894,35

6.365

12,50

509,20

Puñal

23.856

23,90

998,16

San Francisco de Jacagua (D.M.)

36.902

82,30

448,38

Santiago

591.985

165,00

3.587,79

Tamboril

39.700

45,00

882,22

Villa González

27.304

56,00

487,57

832.897

605,50

Palmar Arriba (D.M.)

Total general

Paralelamente, la tipología define las siguientes competencias específicas para la capital: • Presidir el Área Metropolitana del Gran Santo Domingo • Fijar los topes anuales para el gasto corriente y de inversión de las transferencias que recibe del Gobierno Central • Regular, gestionar y conservar el patrimonio histórico, arqueológico y arquitectónico del Distrito Nacional • Constituir y dirigir Policía del Distrito Nacional • Participar como miembro pleno en el Consejo de Ministros

Informe Final MCD Propuesta de tipología de Administraciones Locales- AT al PASCAL

Sobre la base de cada tipo y en función de lo definido con anterioridad, se propone la realización de un cruce de cada una de las competencias para cada tipo de municipalidad bajo los siguientes supuestos: • •

•

Toda competencia es ejercida y desarrollada porel Estado en todo el territorio bajo el principio de igualar a los ciudadanos. Los Gobiernos Locales podrán ejercer las competencias como propias, mancomunadas con otros Gobiernos Locales o coordinadas entre el Gobierno Central y los Gobiernos Locales. Hay determinadas competencias vinculadas a los entregables del estado en el territorio que son ejercidas, para algunos de los tipos, por el Gobierno Central.

Los resultados de este cruce para las competencias desglosadas en las páginas anteriores son las siguientes: 1. ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y USOS DE SUELO

TIPO A <(+300)

TIPO B (140 -300)

TIPO C (90-140)

TIPO D (30-90)

TIPO E (10-30)

TIPO F (<10)

FRONTERIZOS

SI Propia

SI Mancomunada

SI Propia

SI Mancomunada

SI Propia

Propia

SI Propia

SI Mancomunada

SI Propia

SI Mancomunada

SI Propia

SI Mancomunada

SI Propia

SI Mancomunada

SI Propia

SI Coordinada

SI Propia

SI Mancomunada

ADN

1.1. Elaborar el plan de ordenamiento territorial, en coordinación con los planes regionales y SI nacionales Propia 1.2. Dirigir y coordinar el proceso de ejecución y evaluación del Plan de Ordenamiento Territorial

SI Propia

1.3. Emitir no objeciones del uso del suelo cuando cuenten con una ordenanza que establezca SI donde se pueden asignar y desarrollar las distintas categorías de uso del suelo en el territorio Propia municipal 1.4. Crear los mecanismos de participación ciudadana, como los cabildos abiertos, mini cabildos, centros de promoción ciudadana, o cualquier otro mecanismo de participación consultiva y de SI toma de decisiones en los procesos de gestión de los planes y normas de ordenamiento Propia territorial. 1.5. Formular los planes reguladores de desarrollo urbano. SI 1.6. Elaborar proyectos de urbanización y aprobar o rechazar los que presenten personas o empresas para desarrollos privados 1.7. Proceder a estudiar y prever las posibilidades de crecimiento del municipio, y determinar las zonas de expansión

1.8. Velar por el cumplimiento y oportuna ejecución de las disposiciones de la ley de SI ordenamiento territorial y uso de suelo y las ordenanzas que emita el concejo municipal sobre la Propia materia 1.9. Proteger y conservar los bienes del patrimonio cultural y natural implementando acciones SI de protección, conservación y mejoramiento en coordinación con los organismos públicos Propia nacionales 1.10. Vigilar que en las carreteras del municipio y en las zonas urbanas o rurales, se proteja el paisaje, evitando la construcción de muros, avisos comerciales o cualquier otro elemento que SI obstruya su belleza. La administración podrá ordenar la destrucción de cualesquiera de estas Propia construcciones o el retiro de los anuncios 1.11 Establecer los límites de las zonas urbanas y suburbanas de las ciudades, y zona rural, y modificarlos cuando fuere necesario

SI Propia

4. DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL, Y TURISMO

ADN

TIPO A (+300)

TIPO B (140 -300)

TIPO C (90-140)

TIPO D (30-90)

TIPO E (10-30)

TIPO F (<10)

FRONTERIZOS

4.1. Planificar y gestionar el desarrollo económico y social de su demarcación mediante la formulación y realización de un Plan de Desarrollo Municipal.

SI Propia

SI Mancomunada

4.2. Promover la creación de empleos mediante el fomento de la inversión pública y privada, y la creación de medianas, pequeñas y microempresas urbanas y rurales en su territorio.

SI Propia

SI Coordinada

SI SI Coordinada Coordinada

SI Coordinada

SI Mancomunada

4.3. Fomentar y prestar asistencia técnica y crediticia a los pequeños agricultores y ganaderos para la producción y la comercialización de sus productos.

SI Propia

SI Coordinada

SI SI Coordinada Coordinada

SI Coordinada

SI Propia SI Propia

SI Propia SI Coordinada

SI SI Propia Propia SI SI Coordinada Coordinada

SI Mancomunada SI Coordinada

SI Coordinada SI Coordinada

4.6. Constitución y gestión de agencias de desarrollo local, incubadoras de empresas o entidades afines.

SI Propia

SI Coordinada

SI SI Coordinada Coordinada

SI Mancomunada

4.7. Participar en la gestión de las zonas francas industriales ubicadas en las jurisdicciones municipales.

SI Propia

SI Coordinada

SI SI Coordinada Coordinada

SI Coordinada

4.8. Coordinar y participar en su demarcación en la construcción de infraestructuras para la producción como presas, canales de riegos, carreteras, centros de acopios, silos y otras.

SI Propia

SI Coordinada

SI SI Coordinada Coordinada

SI Coordinada

SI SI Coordinada Coordinada

SI Coordinada

4.4. Fomentar la creación de empresas público-privadas en el territorio. 4.5. Fomentar la artesanía con asistencia técnica, capacitación y apoyo crediticio.

4.9. Regular y coordinar la actividad turística en su jurisdicción en coordinación con los demás organismos públicos y privados del sector.

SI Propia

SI Coordinada

4.10. Fomentar en su demarcación el turismo rural, el ecoturismo, el turismo de aventura y otras modalidades con la participación directa de las comunidades y en coordinación con los organismos públicos y privados del sector.

SI Propia

SI Mancomunada

4.11. Disponer y gestionar servicios de información y de promoción turísticas de su territorio, en coordinación con los organismos públicos y privados del sector.

SI Propia

SI Mancomunada

4.12. Capacitar y dirigir guías turísticos en su demarcación, en coordinación con los organismos públicos y privados del sector.

SI Propia

SI Mancomunada

4.13. Aplicar las normas de seguridad, de prevención de riesgos, sanitarias y medioambientales en las instalaciones hoteleras y turísticas de su jurisdicción.

SI Propia

SI Coordinada

SI Propia

SI Mancomunada

4.15. Administrar los establecimientos y servicios públicos productivos del municipio, o subastar o contratar con particulares su administración

SI Propia

SI SI Coordinada Coordinada

Informe Final MCD Propuesta de tipología de Administraciones Locales- AT al PASCAL

ADN

TIPO A (+300)

TIPO B (140 -300)

TIPO C (90-140)

TIPO D (30-90)

TIPO E (10-30)

TIPO F (<10)

FRONTERIZOS

5.1. Normar y gestionar el espacio público, tanto urbano como rural en su territorio.

SI Propia

SI Mancomunada

5.2 Rotular calles, avenidas y otras y numerar casas y otras edificaciones

SI Propia

5.3. Autorizar las solicitudes de permisos para construcciones, instalaciones u obras en las vías públicas, respetando las normas establecidas.

SI Propia

5. REGULACIÓN Y GESTIÓN DE ESPACIO PUBLICO:

5.4. Ordenar la destrucción de cualquier clase de construcción o instalación que invada una vía Pública sin la licencia correspondiente.

SI Propia

5.5. Reglamentar las condiciones urbanísticas a que deben sujetarse las obr as que se ejecuten en los predios colindantes a las vías públicas y que puedan ser afectadas.

SI Propia

SI Mancomunada

5.6. Em itir autorizaciones para fijar, cruzar o sostener carteles o anuncios en las vías públicas, según las disposiciones de la ley 675, de Urbanización, Ornato Público y Construcciones.

SI Propia

5.7. Velar por el buen funcionamiento de los hidrantes para la extinción de incendios, hacerlos inspeccionar periódicamente, y notificar a la administración de acueducto localidad cualquier desperfecto que se encontrara en ellos.

SI Propia

SI Coordinada

5.8. Autorizar las solicitudes de concesión para el uso de las vías públicas u otras dependencias del dominio público municipal para la conducción o la distribución, por medio de alambres, cables u otras canalizaciones, de energía eléctrica destinada al alumbrado, a la calefacción, a la producción de fuerza motriz o a cualquier otro aprovechamiento público o privado.

SI Propia

5.9. Em itir autorizaciones sobre las solicitudes de concesión para el est ablecimiento de servicios de telecables, telefónicos u otros similares, por cuenta de individuos, asociaciones o empresas particulares dentro de los límites urbanos y rurales.

SI Propia

7. TRANSITO, VIALIDAD Y TRANSPORTE PUBLICO:

ADN

SI 7.1. La regulación y ordenamiento del tránsito de vehículos y personas en las vías urbanas y rurales. Propia SI 7.2. El registro de vehículos, la expedición de la primera placa y el cobro de impuestos correspondientes. Propia SI 7.3. La expedición de los permisos de circulación anual (marbetes). Propia SI 7.4. La señalización de las vías públicas en los municipios y distritos municipales. Propia SI 7.5. El otorgamiento y cancelación de licencias de conducir. Propia SI 7.6. Autorización de rutas en el municipio o distrito municipal. Propia SI 7.7. Autorización de rutas interurbanas. Propia SI 7.8. Planificar, organizar, regular y controlar el transporte de pasajero dentro del municipio o distrito municipal. Propia SI 7.9. Planificar, organizar, regular y controlar el transporte de pasajero interurbano. Propia SI 7.10. Reglamentar y controlar el funcionamiento de las terminales del transporte. Propia SI 7.11. Reglamentar y gestionar los parqueos y estacionamiento públicos. Propia 7.12. Establecer mediante ordenanzas las normas encaminadas al cumplimiento de las leyes sobre la materia y las SI necesarias para el desenvolvimiento de los servicios de transporte de pasajeros. Propia SI 7.13. Organizar el registro de vehículos destinados al transporte de pasajeros. Propia SI 7.14. Fijar los precios de pasajes a lo interno del municipio o distrito municipal, según las condiciones imperantes. Propia 7.15. Medir el impacto del transporte sobre el costo social, económico y ecológico, en coordinación con las entidades SI especializadas del sector. Propia SI 7.16. Promover programas de prevención de accidentes. Propia 7.17. Facilitar la circulación mediante la señalización, la semaforización y el rediseño y m antenimiento del sistema vial SI urbano Propia SI 7.18. Coordinar y dirigir las actividades de los policías especiales de transporte (AMET). Propia SI 7.19. Constituir y administrar empresas municipales de transporte de pasajeros. Propia

TIPO A TIPO B (+300) (140 -300)

TIPO C (90-140)

TIPO D (30-90)

TIPO E (10-30)

TI PO F (<10)

FRONTERIZOS

SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia

SI Propia GOB. CENTRAL SI Propia SI Propia GOB. CENTRAL SI Propia GOB. CENTRAL SI Propia GOB. CENTRAL SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Coordinada SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia

SI Mancomunada GOB. CENTRAL SI Propia SI Propia GOB. CENTRAL SI Mancomunada GOB. CENTRAL SI Mancomunada GOB. CENTRAL SI Propia SI Propia SI Mancomunada SI Propia SI Mancomunada SI Coordinada SI Coordinada SI Propia GOB. CENTRAL SI Mancomunada

SI Coordinada GOB. CENTRAL SI Propia SI Propia GOB. CENTRAL SI Mancomunada GOB. CENTRAL SI Mancomunada GOB. CENTRAL SI Propia SI Propia SI Mancomunada SI Propia SI Mancomunada GOB. CENTRAL SI Coordinada SI Propia GOB. CENTRAL SI Mancomunada

SI Mancomunada GOB. CENTRAL SI Propia SI Propia GOB. CENTRAL SI Mancomunada GOB. CENTRAL SI Mancomunada GOB. CENTRAL SI Propia SI Propia SI Mancomunada SI Propia SI Mancomunada GOB. CENTRAL SI Coordinada SI Propia GOB. CENTRAL SI Mancomunada

SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia SI Propia

Para cada uno de los tipos de municipalidades se plantea una serie de competencias y entregables mínimos que se deben de entregar a la ciudadanía en el territorio por parte de cada uno de los niveles de Gobierno. Asimismo, cada Gobierno Local podrá ofrecer competencias adicionales para lo que, en función de lo descrito con anterioridad, se deberán de contar con los recursos orientados a disponer de las capacidades técnicas, políticas e institucionales para poder desarrollarla. Por tanto, la tipología debe de plantear un mecanismo que incentive y estimule el desarrollo de la capacidad en los Gobiernos Locales para el ejercicio de más competencias y ello pasa por una modificación al sistema de transferencias y de los criterios sobre los cuales se les transfieren los recursos desde el Gobierno Central a los Gobiernos Locales. En la actualidad, las transferencias desde el Gobierno Central a los Gobiernos Locales se realizan en base al criterio poblacional. El escenario que se presenta a continuación parte del supuesto de que ninguna municipalidad recibirá menor cantidad a la que recibe en el presupuesto de 2016 (16.900 MM RD$ en total 13

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distribuidos en base a población) y cualquier incremento adicional se propone que se realice en base a 9 criterios adicionales, algunos automáticos y otros progresivos: 1. Población: proporción de cada Gobierno Local de forma automática en función de los datos del último censo. 2. Pobreza: en base al % de Hogares Pobres por Necesidades básicas insatisfechas, agrupando las municipalidades por quintiles de porcentaje de pobreza por necesidades básicas insatisfechas y estableciendo una distribución financiera por municipalidad y por quintil, sobre la base de dotar de mayor transferencia a los territorios con mayor nivel de pobreza. 3. Menos Favorecidos: redistribución por población y por densidad en aquellas municipalidades con menos de 10.000 habitantes. Se propone la distribución en base a población del 40 % y el otro 60 % en base a densidad, pero de forma inversamente proporcional (a menos densidad mayor transferencia) 4. Regímenes Especiales, con una asignación especializada tanto para la Capital como para las municipalidades fronterizas. 5. Cabecera Áreas Metropolitanas, con una asignación específica para que puedan extrapolar las competencias que le son propias como municipalidad a la totalidad de las que integran el Área Metropolitana. 6. Criterio que incentive la rendición de cuentas a Entes de Control: Cámara de Cuentas, Contraloría y DIGEPRES. Se define un % de la transferencia que sólo es distribuido entre los que remitan en completa y oportunamente la información a los entes de control y rectores. 7. Criterio de eficiencia recaudatoria: aumento verificable de recaudación propia de un año al otro 8. Eficacia en Ejecución del Gasto: disminución del gasto corriente que no genere entregables y/o RRHH especializado 9. Asistencia Técnica a Mancomunidades: financiamiento de capacidades técnica Para cualquier incremento, se propone la siguiente distribución porcentual del mismo.

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Criterio

Porciento

Población

40%

Pobreza

30%

Menos favorecidos

10%

Rendición de Cuentas a Entes de Control

Eficiencia recaudatoria

Eficacia en ejecución del gasto

Regímenes Especiales

5% Capital

Fronterizos

Cabecera Áreas Metropolitanas

Asistencia técnica mancomunidades

La aplicación conjunta de los criterios debería de ser gradual y escalonada. En el caso de que para el año 2017 se decidiera la aplicación de criterios adicionales a los de población, se pudieran incluir de forma objetiva los siguientes con el siguiente valor proporcional. Criterio

Porciento

Población

40%

16,900 = IGUAL QUE LO ACTUAL + 40 % DEL INCREMENTO

Pobreza

30%

DISTRIBUIR EL 40 % DEL INCREMENTO

Menos favorecidos

10%

DISTRIBUIR EL 14% DEL INCREMENTO

Rendición de Cuentas a Entes de Control

Eficiencia recaudatoria

Eficacia en ejecución del gasto

Regímenes Especiales

5% Capital

Fronterizos

Cabecera Áreas Metropolitanas

Asistencia técnica mancomunidades

DISTRIBUIR EL 4% DEL INCREMENTO 2 % para el Distrito Nacional 2 % para las Municipalidades Fronterizas

DISTRIBUIR EL 2% DEL INCREMENTO 1 % para el Distrito Nacional 1 % para Santiago de los Caballeros

Sin embargo, cualquier modificación o ampliación de los criterios para el proceso de transferencia desde el Gobierno Central a los Gobiernos Locales requerirá la modificación del fundamento legal que lo origina (modificación Ley 166/03) o a través de una ley complementaria modificar dichos criterios (por ej. La Ley del Presupuesto General del Estado para el 2017). Desde la AT se ha construido un simulador que permite las combinaciones entre las diferentes variables y la traslación automática para cada una de las 394 municipalidades.

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La propuesta de tipología precisa las competencias, roles y entregables a la ciudadanía en el territorio; define con precisión el mecanismo de coordinación entre el Gobierno Central y los Gobiernos Locales para el despliegue de las competencias/valor público en el territorio; obliga al ejercicio conjunto de competencias a nivel territorial disminuyendo los efectos de la gran fragmentación territorial del país; establece una categoría específica para el Distrito Nacional; y resuelve la relación distrito – municipio a nivel territorial. Está permeada por el principio de equidad territorial e igualar a los ciudadanos/as, supone un rediseño del ejercicio del poder y de la estatalidad en el territorio y debería de ser la base en la que se cimente la nueva Ley Orgánica de la Administración Local y del Régimen Territorial que redefina, precise y reoriente la aplicación de las políticas públicas en el ámbito territorial.

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Programa de Apoyo a la Sociedad Civil y las Autoridades Locales, PASCAL

Asistencia Técnica al Programa de Apoyo a la Sociedad Civil y las Autoridades Locales, PASCAL ELABORACIÓN DE UNA PROPUESTA DE TIPOLOGÍAS DE ADMINISTRACIONES LOCALES EN EL PAÍS QUE DEFINA MARCOS TERRITORIALES, COMPETENCIALES Y FINANCIEROS DIFERENCIADOS, EN CUMPLIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE COHESIÓN SOCIAL Y TERRITORIAL Y EN CONTRIBUCIÓN A LA MEJORA DEL DESEMPEÑO EN LA GESTION Enrique de León

Proyecto Financiado inanciado por la Unión Europea Implementada por el consorcio: consorcio Eptisa - GDSI - AENOR 17

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INTRODUCCION ..................................................................................................................................... 6 1. PRINCIPALES RESULTADOS Y PRODUCTOS ........................................................................ 8 La municipalidad, el ámbito más apropiado para el ejercicio del poder en el territorio ......................................................................................................................................... 9 Tipos de municipalidades ........................................................................................................ 11 Competencias en relación al tipo o categoría de municipalidad………………………...12 Capitalidad y áreas metropolitana……………………………………………………………………..13 Transferencias de recursos del gobierno central a las municipalidades…………...15 Propuesta piloto: Gradualidad en las transferencias………………………………………….18 2. METODOLOGIA DEL ESTUDIO………………………………………………………………………….22 Entrevistas a actores institucionales…………………………………………………………………. 22 Tres fuentes………………………………………………………………………………………………………….23 Análisis de las competencias………………………………………………………………………………..24 Interrelación entre competencias, tipos de municipalidades y transferencias…..25 3. REPORTE DE LOS ASPECTOS MAS RELEVANTES DE LAS ENTREVISTAS CON LOS ACTORES INSTITUCIONALES……………………………………………………………………………….26 Aspectos de consenso de las entrevistas……………………………………………………………27 Resumen de las respuestas por las preguntas…………………………………………………..28 1.

¿QUÉ AÑADIR PARA UAN FUTURA LEY ORGANICA DE ADMINISTRACION LOCAL……………………………………………………….........................................................................29 1.1. Opinión sobre la Ley del Distrito Nacional y los Municipios No. 176-07 y sobre una posible nueva Ley Orgánica de Administraciones Locales…………………………………………………………………………………………………..29 1.2. Los Distritos Municipales………………………………………………………………………29 1.3. Modificar el Artículo 21 de la Ley 176-del Distrito Nacional y los Municipios que establece potes a los fondos municipales…………………….30 1.4. Funciones y competencias municipales………………………………………………..30 1.5. Traspaso de impuestos existentes y la creación de capacidades recaudatorias de las municipalidades………………………………………………….31 1.6. Asociacionismo municipal y mancomunidades…………………………………….31 1.7. Liga Municipal Dominicana (LMD) cree o se transforme en instituto de capacitación y de asistencia técnica a las municipalidades…………………31 ¿CUÁLES CRITERIOS O FACTORES DEBEN SER TOMADOS EN CUENTA PARA CLASIFICAR O CATEGORIZAR A LAS MUNICIPALIDADES EN RD?...............................32

¿EN CUALES GRUPOS, TIPOS O CLASES SE DEBEN AGRUPAR A LAS MUNCIPALIDADES EXISTENTES?..........................................................................................32

¿CUÁLES SERIAN LAS COMPETENCIAS COMUNES PARA LAS MUNICIPALIDADES Y CUALES ESPECIFICAS POR GRUPOS O CLASES DE MUNICIPALIDADES?...................33

¿CUÁLES CRITERIOS UTILIZAR PARA LAS TRANSFERENCIAS DE FONDOS A LAS MUNICIPALIDADES Y A TRAVES DE CUALES MECANISMOS………………………….........35

4. ANALISIS COMPARATIVO DE LA LEGISLACION DE COLOMBIA, COSTA RICA, ECUADOR, NICARAGUA Y PERU SOBRE CATEGORIZACION DE MUNICIPIOS, COMPETENCIAS Y TRANSFERENCIAS………………………………………………………………...36 1. Categorización de las municipalidades…………………………………………….......36

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2. Competencias municipales………………………………………………………………..…..37 3. Sistema de transferencias a las municipalidades………………………………….39 5. ANALISIS DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES EN LA LEGISLACION DOMINICANA…………………………………………………………………………………………….….…41 -

La Constitución de la República del 26 de enero del 2010……………………………..42 La legislación municipal……………………………………………………………………….……….42 La Estrategia Nacional de Desarrollo 2030…………………………………………………...45 Las leyes sectoriales……………………………………………………………………………………….46 La Ley de Medio Ambiente y Recursos Naturales…………………………………………...46 El Proyecto de Ley sobre Ordenamiento Territorial y el Anteproyecto de Ley de Regiones Únicas…………………………………………………………………………………………46 Pérdida de competencias……………………………………………………………………………….47 El tránsito vehicular y el transporte público…………………………………………………47 Control de ruido…………………………………………………………………………………………..…48 Reforma policial…………………………………………………………………………………………….48

6. ANALISIS Y PROPUESTA DE COMPETENCIAS MUNICIPALES…………………………….49 Listado de competencias……………………………………………………………………………………..50 Comportamiento de las competencias en relación a los títulos o temas de competencias y a los bloques de éstos……………………………………………………………......52 Clasificación de las competencias………………………………………………………………………..55 Diferentes variables de las competencias…………………………………………………………...58 7. TIPOS O CATEGORIAS DE MUNICIPALIDADES………………………………………………….62 Descripción de las categorías municipales…………………………………………………………64 Competencias y Categorías Municipales…………………………………………………………….67 8. CAPITALIDAD, AREAS METROPOLITANAS Y MANCOMUNIDADES……………………73 Régimen especial del Distrito Nacional……………………………………………………………...73 Áreas Metropolitanas………………………………………………………………………………………...74 Mancomunidades……………………………………………………………………………………………….78 9. TRANSFERENCIAS DEL GOBIERNO CENTRAL A LAS MUNICIPALIDADES DISTRIBUIDAS EN BASE A SIETE CRITERIOS…………………………………………………...81 Criterios para definir transferencias……………………………………………………………….…81 Transferencias por pobreza: Indicadores y procedimiento…………………………….….84 Transferencias por menos favorecidos por la distribución de población (ruralidad): Indicadores y procedimiento………………………………………….....................86 Transferencias por eficiencia recaudatoria: Indicadores y procedimiento………..88 Transferencias por eficacia en la ejecución del gasto: Indicadores y procedimiento…………………………………………………………………………………………………..…89 Transferencias por agregación (mancomunidad): Indicadores y Procedimiento …………………………………………………………………………………………………….92 Consejo Nacional de Regulación de Transferencias del Gobierno Central a las Municipalidades………………………………………………………………………………………………….94

ANEXOS:

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Guía de Preguntas para el Intercambio con Actores Institucionales……………………….

Matriz de Ideas Emitidas por las Entrevistas con Actores Institucionales…………………

Categorización de Municipios, Competencias y Transferencias en la Legislación de Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Perú, Notas y Comentarios…………………..

Reporte de Análisis de las Competencias Municipales en la Legislación Dominicana, Notas y Comentarios………………………………………………………………………………………………..

Cuadro: Competencias Municipales Organizadas en Grandes Bloques según Criterios…………………………………………………………………………………………………………………….

Cuadro: Análisis de Competencias Municipales………………………………………………………….

Cuadro: Cantidad de Variables por Competencias…………………………………………………….

Cuadro: Cantidad de Competencias por Variables…………………………………………………….

Cuadro: Análisis Cuantitativo de Competencias Propias……………………………………………

10. Cuadro: Análisis Cuantitativo de Competencias Coordinadas………………………………….. 11. Cuadros: Municipalidades Distribuidas según Población y Densidad en Categorías Municipales: A, B, C, D, F y G……………………………………………………………………………………. 12. Cuadro: Competencias Municipales Distribuidas por Tipo de Municipalidades…….. 13. Cuadro: Propuesta de Distribución de Transferencias de RD$3 Mil Millones a las Municipalidades por Criterios de Pobreza, Menos Favorecidas por la Distribución por Población y por Ser Fronterizas…………………………………………………………………………. 14. Cuadro: Primer Ejercicio, Propuesta Distribución Transferencias Adicionales en Base Pobreza……………………………………………………………………………………………………………. 15. Cuadro: Primer Ejercicio, Propuesta de Distribución de Transferencias de Fondos según Criterio de Municipalidades Menos Favorecidas por Distribución por Población (Tipo F)………………………………………………………………………………………………….. 16. Cuadro: Primer Ejercicio, Propuesta de Distribución de Transferencias a las Municipalidades por su Condición de Ser Fronterizas (Tipo G)……………………………………………………………………………………………………………………………….. 17. Cuadro: Primer Ejercicio, Consolidado de Distribución de RD$3 Mil Millones Adicionales de Transferencias a las Municipalidades Aplicando Criterios de Pobreza, Menos Favorecidas por la Distribución por Población y por Ser Fronterizas……………………………………………………………………………………………………………….. 18. Cuadros: 2do. Ejercicio Distribución Transferencias, Montos por Costos Servicios (Carpeta)…………………………………………………………………………………………………………………… 19. Cuadros: 2do. Ejercicio Distribución por Montos Todos los Servicios (Carpeta)……………………………………………………………................................................................. 20. Cuadros: 2do. Ejercicio Distribución por Montos Todos los Servicios más Ajuste por Artículo 21 de la Ley 176-07 (Carpeta)……………………………………………………………………. 21. Cuadros: 3er. Ejercicio Transferencias sobre el 10% de la Ley 166-03 (Carpeta)…..

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22. Cuadro: Distribución de Transferencias por el Criterio Eficiencia Recaudatoria…… 23. Cuadro: Distribución de Transferencias por el Criterio de Eficacia de la Ejecución del Gasto y la Inversión………………………………………………………………………………………………….. 24. Cuadro: Topes de Gastos Corrientes a las Transferencias……………………………………….. 25. Cuadro: Distribución de las Transferencias por el Criterio de Financiamiento de Mancomunidades Municipales……………………………………………………………………………….. 26. Propuesta de Enfoque, Metodología, Resultados y Plan de Trabajo de la Misión de Corta Duración Elaboración de Propuesta de Tipología de Administraciones Locales que defina Marcos Territoriales, Competenciales y Financieros diferenciados en cumplimiento de los principios de Cohesión Social y Territorial y que contribuya a la mejora del Desempeño en la Gestión……………………………………...

El contenido de este informe es responsabilidad exclusiva del consultor y en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea.

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INTRODUCCION El efecto final de la aplicación de las propuestas y sugerencias del estudio realizado que recoge este Informe Final, es el rediseño del Poder del Estado en el territorio y del territorio mismo. El estudio completó las siguientes fases: formulación y análisis de las competencias municipales; agrupación de las municipalidades en diferentes tipos o categorías; establecimiento de la relación de esta clasificación con las competencias; y planteamiento de criterios y mecanismos para las transferencias de recursos desde el gobierno central a las municipalidades. De esta investigación ha surgido un conjunto sistémico que a la vez que organiza la ejecución de las competencias de forma racional y eficiente según la disponibilidad de capacidades y de recursos de que disponen las municipalidades, promueve agregaciones de población dentro del marco de la autonomía municipal, con la posibilidad real de efectuar el desarrollo integral, inclusivo y sostenible del territorio y brindar servicios de calidad a las comunidades. El rediseño del territorio propuesto por el estudio, consiste en: a) Clasificar las municipalidades discriminado las competencias que cada tipo o categoría municipal es capaz de asumir y de ejercer; b) Congregar de forma institucional a las municipalidades en mancomunidades esparcidas en todo el país y en dos áreas metropolitanas alrededor del Distrito Nacional y Santiago para gestionar competencias y elevar el nivel de la calidad de éstas que de manera individual y aislada no podrían realizar, y c) Convertir las transferencias del gobierno central a las municipalidades en instrumento para fomentar la cohesión social y territorial, a la vez que incentiva la calidad de la gestión municipal. Este rediseño tendrá un enorme impacto sobre el Estado y la calidad de vida de la población. Al constituir las competencias y la forma en que las funciones públicas se ejercen en el territorio, si se modifican las competencias y la organización desde la cual se aplican, necesariamente cambia el Estado y su relación con el territorio. Este cambio tiene como objetivo beneficiar a la población mediante una mejor gestión de los gobiernos locales y de sus servicios. Habrá una mayor cantidad de competencias ejercidas y con un mayor nivel de calidad, en un marco en que la ciudadanía puede participar y controlar este ejercicio que se hace para su propio provecho.

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La autonomía municipal, tanto en las municipalidades individuales como en las diferentes asociaciones o alianzas formuladas por las municipalidades, garantiza el autogobierno de las comunidades y la participación de la ciudadanía en el ejercicio de las competencias y de su permanente supervisión. Esta red de agregaciones poblacional y de instituciones que formarán y gestionarán las municipalidades con la activa participación de la ciudadanía en el territorio a partir de competencias y para su mejor desempeño, producirá un mejor equilibrio entre el gobierno central y el ámbito local, además de una colaboración más orgánica y estrecha entre ambos. La puesta en marcha de este rediseño crea una nueva territorialidad constituida por las municipalidades de forma gradual, voluntaria y libre que revertirá la fragmentación del territorio que se ha operado durante estos últimos años. En el primer capítulo de este Informe Final, en el cual se presenta un resumen de los productos y resultados de la investigación, se propone avanzar una experiencia de transferencias de 3 mil millones de pesos desde el gobierno central a las municipalidades en base a criterios de pobreza, de municipalidades menos favorecidas por la distribución por población y por ser fronterizas, en adición al criterio vigente de población. Esta transferencia en los términos propuestos será un primer paso para la aplicación de forma gradual del conjunto de propuestas que plantea el estudio. El Informe Final explica, en capítulos especializados, la metodología empleada en la investigación, los resultados de la consulta a actores institucionales claves y de la rápida revisión a las legislaciones de cinco países latinoamericanos y de la dominicana en relación a los temas de interés del estudio. Los capítulos finales están dedicados a exponer: -

los resultados del análisis de las competencias. la propuesta de clasificación de las municipalidades en tipos o categorías. la relación entre esta clasificación y las competencias. la propuesta de reorganizar las municipalidades en mancomunidades y áreas metropolitanas. las transferencias del gobierno central a las municipalidades siguiendo siete criterios diferentes, a partir del cumplimiento de la Ley 166-03 que dispone el 10% de los ingresos corrientes del presupuesto general del Estado.

El apartado de anexos contiene importantes insumos de la investigación como el análisis comparativo de las entrevistas de los actores institucionales clave, textos de las legislaciones apostilladas con comentarios, análisis cualitativos y cuantitativos de las competencias, datos estadísticos relevantes de las municipalidades organizadas en las diferentes categorías, numerosos ejercicios matemáticos sobre la transferencias por cada uno de los criterios y cada una de las categorías municipales, y por último la propuesta de la Misión de Corta Duración que sirvió de base a este estudio.

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I. PRINCIPALES RESULTADOS Y PRODUCTOS El presente estudio, llevado a cabo desde la Asistencia Técnica al Programa de Apoyo a la Sociedad Civil y a las Autoridades Locales (PASCAL) sobre competencias, tipos de municipalidades y transferencias del gobierno central a las municipalidades, ha elaborado una propuesta que consiste en un conjunto articulado de estos elementos que deberá ser puesta en práctica con el respaldo de una nueva legislación sobre administraciones locales que amplíeé la actual Ley No. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios. El punto de partida de este conjunto articulado que propone este estudio son las competencias municipales. Después de una revisión de la legislación dominicana y de la de Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Perú sobre estos temas, se identificaron 24 títulos de competencias organizadas en cinco bloques: I. II. III. IV. V.

Competencias vinculadas a la capacidad de planificar y ejecutar planes. Competencias relacionadas con la determinación, regulación, intervención y desplazamiento en los espacios públicos. Servicios coordinados y compartidos con sectoriales y organismos del gobierno central. Servicios básicos obligatorios propios de las municipalidades. Competencias relacionadas con las personas, sus derechos y su bienestar (Cfr. Competencias Municipales organizadas en grandes bloque según criterios, en Anexos).

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COMPETENCIAS MUNICIPALES ORGANIZADAS EN GRANDES BLOQUES SEGÚN CRITERIOS BLOQUES

II.

III.

CRITERIO DEL BLOQUE

Competencias vinculadas a la capacidad de planificar y ejecutar planes.

Competencias relacionadas con la determinación, regulación, intervención y desplazamiento en los espacios públicos.

Servicios coordinados y compartidos con sectoriales y organismos del gobierno central.

TITULOS DE COMPETENCIAS 1. Ordenamiento territorial y uso de suelo 2. Gestión ambiental y de los recursos naturales 3. Gestión de riesgos y cambio climático 4. Desarrollo económico y social, y turismo. 5. Regulación y gestión de espacio público 6. Obras públicas municipales 7. Tránsito, vialidad y transporte público

8. Regulación y gestión de agua y de aguas residuales 9. Salud pública 10. Salubridad pública 11. Educación 12. Deportes y recreación 13. Identidad, arte, cultura y patrimonio arqueológico, arquitectónico e histórico 14. Seguridad pública 15. Alumbrado público

IV.

Servicios básicos obligatorios propios de las municipalidades.

16. Limpieza, ornato público y parques 17. Recolección y disposición de desechos 18. Cementerios y servicios fúnebres 19. Regulación y expendio de alimentos y abastos. 20. Prevención y extinción de incendios

Competencias relacionadas con las personas, sus derechos y su bienestar.

21. Promoción y protección de los derechos 22. Asistencia social 23. La Vivienda social 24. Tenencia y cuidado de animales

La municipalidad, el ámbito más apropiado para el ejercicio del poder público en el territorio Estos 24 títulos o temas abarcan un total de 194 competencias; es decir, cada uno cuenta con un promedio de 8 competencias. De este total, 56 competencias son propias y deben ser asumidas y ejercidas por todas las municipalidades y otras 14, que son también propias de la municipalidad, únicamente serán ejercidas por los grandes ayuntamientos que posean las condiciones de asumirlas (Cfr. Cuadro de Análisis de Competencias Municipales, en Anexos). De las competencias propias y exclusivas de las municipalidades, 31 son susceptibles de ser compartidas entre las municipalidades de forma temporal o permanente a través de acuerdos, de asociaciones o de mancomunidades. Las competencias identificadas como propias de las sectoriales son 103, de las cuales 54, más de la mitad, necesitan ser coordinadas con las municipalidades para hacerse efectivas en el territorio (Cfr. Análisis cuantitativos de competencias y sus distintas variables, en Anexos)

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CUADRO: CANTIDAD DE COMPETENCIAS POR VARIABLES TOTAL COMPETENCIAS

194

COMPETENCIAS PROPIAS

COMPETENCIAS COORDINADAS

COMPETENCIAS GUBERNAMENTALES

COMPETENCIAS MANCOMUNADAS

134

69.1

103

53.1

13.4

28.9

Igual pasa con las competencias gubernamentales en el territorio que de 26 totales, 13 necesitan del concurso de las municipalidades para materializarse. Estas competencias gubernamentales suponen apenas el 13.4% del total de las 194 competencias identificadas por el estudio. La inmensa mayoría de estas competencias identificadas está contenida en la legislación dominicana. Basándonos en el análisis realizado por el estudio, se puede afirmar que el régimen de competencias municipales describe el ejercicio del poder del Estado en el territorio. Esta afirmación está avalada por la gran cantidad de posibles combinaciones de variables en el ejercicio de las competencias en el territorio, lo que indica la estrecha vinculación y articulación que puede existir entre las municipalidades, y de éstas con los demás niveles del Estado y las instituciones nacionales. Sin embargo, pese a esta evidencia de que la municipalidad es el ámbito institucional en la que el poder público se ejerce en el territorio a través de competencias y atribuciones, desde la década de los años 60, el país vive un creciente proceso de reducción de las competencias municipales mediante el desconocimiento del mandato de la Constitución y las leyes que asignan estas competencias a las municipalidades, mediante el traspaso de estas competencias a organismos seudos autónomos o abiertamente dependientes del Poder Ejecutivo, y por efecto del abandono de las competencias por las propias municipalidades por ignorancia o incapacidad y/o por carencia de recursos económicos. Los bajos resultados de estos organismos que han reemplazado las municipalidades pese a que han contado con los recursos que nunca tuvieron los gobiernos locales, aconsejan que se les retornen estas competencias a las municipalidades y/o se les reconozca la importancia de su intervención. Esta situación es especialmente evidente en la actualidad en la administración y suministro de agua potable, en el tránsito vehicular de las grandes ciudades, en la prevención y control de enfermedades como el dengue, y en la seguridad pública.

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Tipos de municipalidades El estudio distribuye las municipalidades dominicanas en 7 tipos o categorías, más el Distrito Nacional con un régimen especial por ser sede del gobierno central y cabeza de la metrópolis del Gran Santo Domingo. Una de las categorías, la G, se estableció por el criterio de ubicación, por ser estas municipalidades fronterizas. El criterio fundamental para establecer estos agrupamientos es la cantidad de habitantes con la utilización de la densidad como factor de corrección. Cuando un municipio determinado supera por 6 veces el promedio de densidad de su categoría, pasa a la siguiente que posee una mayor cantidad de habitantes por considerarse que una densidad más elevada a esos niveles indica una mayor demanda y concentración de servicios y de competencias. La cantidad de habitantes es determinante para establecer los ingresos y, por tanto, los gastos en general y en específico y los costos de los servicios. La principal fuente de ingreso de las municipalidades de la República Dominicana, salvo para una muy reducida cantidad de ayuntamientos, es la transferencia desde el gobierno central que es distribuída exclusivamente en base a la población. Los tipos o categorías de municipalidades definidos son los siguientes: -

Distrito Nacional: 965,042 habitantes. A: De 300 mil habitantes en adelante. B: De 140,001 hasta 300 mil habitantes. C: De 90,001 hasta 140 mil habitantes. D: De 30,001 hasta 90 mil habitantes. E: De 10,001 hasta30 mil habitantes F: Hasta 10 mil habitantes. G: Municipalidades fronterizas: Hasta 25,245 habitantes (Dajabón que es el más poblado de estas municipalidades).

(Cfr. Cuadros Municipalidades Distribuidas Según Población y Densidad, en Anexos).

Las categorías F y E son las que tienen una mayor cantidad de municipalidades, la primera 215 y la segunda 101 municipalidades, lo que representa entre ambas el 81.9% de todas las municipalidades del país consideradas en el estudio. Si se añaden las 16 municipalidades fronterizas de la categoría G, el 86.1% de las municipalidades dominicanas no exceden de 30 mil habitantes.

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CATEGORIA DE MUNICIPALIDAD

RANGO DE POBLACION

PROMEDIO DENSIDAD Hab./Km2

TOTAL MUNICIPALIDADES* #

965,042 Habitantes

10,538.0

0.3

De 300,001 Habitantes en adelante

5,067.5

1.0

De 140,001 Hasta 300 mil Habitantes

1,740.2

1.5

De 90,001 Hasta 140 mil Habitantes

654.0

1.5

De 30,001 Hasta 90 mil Habitantes

1,073.4

9.6

De 10,001 Hasta 30 mil Habitantes

375.2

101

26.2

Hasta 10 mil Habitantes

144.8

215

55.7

Hasta 25,245 Habitantes (Dajabón)

49.8

4.2

Distrito Nacional

G. Municipalidades Fronterizas

(*) No está incluido el Distrito Municipal de Zambrana Abajo que fue creado después de las elecciones del 2010.

Las categorías A y B reúnen los municipios con mayor cantidad de población. Aunque estas dos categorías abarcan 10 municipios, apenas el 2.5% de las municipalidades, concentran 3,455,338 habitantes que con el Distrito Nacional, llegan a casi la mitad de toda la población del país que recientemente alcanzó los 10 millones de habitantes. Las categorías C y D reúnen a las municipalidades medias o intermedias, entre 30 mil y 140 mil habitantes, representando el 11.1% de las municipalidades existentes.

Competencias en relación al tipo o categoría de municipalidad La clasificación que el estudio propone es útil para el reparto de competencias entre las municipalidades, así como para facilitar transferencias por criterios especiales y para establecer límites en la utilización de las transferencias para gastos corrientes según el tipo o categoría de las municipalidades. El Distrito Nacional y las municipalidades A y B pueden asumir y ejercer las 194 competencias municipales, coordinadas, mancomunadas y gubernamentales, y algunas otras especiales a través de las áreas metropolitanas en caso de que éstas se constituyan. Igualmente, las municipalidades de las categorías C y D pueden asumir y ejercer casi todas las competencias por sí mismas, sin la obligación de mancomunarse o establecer asociaciones con otras municipalidades, a no ser por conveniencia para la prestación de un mejor servicio o por la ventaja de una economía de escala.

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En cambio, las municipalidades de las categorías E y F solo pueden asumir y ejercer por sí mismas una parte de las competencias propias y otras más de este tipo mediante el establecimiento de formas asociadas y mancomunadas. En estas dos categorías, así como en la G, una misma competencia propia puede asumirse y ejercerse tanto por si mismas o a través de formas asociativas o mancomunadas. La lógica definida es que en estas tres categorías para que las municipalidades puedan asumir y ejercer determinadas competencias propias obligatoriamente debe hacerse asociadas a otras municipalidades de forma temporal mediante acuerdos puntuales o de forma permanente en régimen de mancomunidad. Esta asociación o mancomunidad es obligatoria para las categorías F y G y para las municipalidades E con baja población, si es que deciden asumir estas competencias. Esta alianza puede establecerse entre municipalidades de una misma o de distintas categorías. Aunque es obligatorio para las categorías F y G y para las municipalidades E con baja población asociarse o mancomunarse para ejercer estas competencias, las municipalidades son libres para escoger con quiénes se asociarán. Las municipalidades G, aún cuando tengan la misma cantidad de habitantes que las de la categoría F, sin embargo pueden asumir y ejercer una cantidad de competencias propias ligeramente mayor que la de esta categoría, por su condición de fronterizas, lo que conlleva responsabilidades que no están presentes en otras municipalidades de su mismo tamaño o más grande (Cfr. Cuadro Competencias Municipales Distribuidas por Tipo de Municipalidades, en Anexos).

Capitalidad y áreas metropolitanas El Distrito Nacional estará normado por un régimen especial por lo que además de las 194 competencias que comparte con las demás municipalidades del país, ejercerá las siguientes funciones y competencias: -

Presidir la Metrópolis del Gran Santo Domingo, cuando ésta se constituya. Regular, gestionar y conservar, en coordinación con las demás instituciones especializadas en el área, el patrimonio histórico, arqueológico y arquitectónico del Distrito Nacional, especialmente de la ciudad colonial. Gestionar el Puerto de Santo Domingo, en coordinación con las entidades nacionales relacionadas con esta actividad y siguiendo las leyes al respecto. Constituir y dirigir la Policía del Distrito Nacional con todas las prerrogativas de la Policía Nacional en su jurisdicción que se coordinará con ésta y los demás órganos relacionados a nivel nacional con la seguridad pública.

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El estudio propone la creación por ley de dos áreas metropolitanas: El Gran Santo Domingo y el área metropolitana del Gran Santiago.

Estas áreas metropolitanas crean un conglomerado de municipalidades conurbadas de diferentes características y tamaño alrededor de una gran ciudad como es el Distrito Nacional y Santiago. Gestionan en común y desde una entidad de derecho público, determinadas competencias referidas al espacio urbano construido en la que todas participan. Las competencias que estarán a cargo de estas áreas metropolitanas se resumen en los siguientes puntos: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Planeamiento Territorial, Urbano y Vivienda. Recursos Naturales y Saneamiento Ambiental. Agua potable, aguas residuales y alcantarillas. Movilidad y transporte público. Promoción del Desarrollo Económico, Social y del Turismo. Seguridad Pública. Gobernabilidad e Institucionalidad.

Estas competencias asumidas por las Metrópolis no limitan ni abrogan las demás competencias de cada una de las municipalidades que las componen. Mediante Consejos Metropolitanos, constituidos en condiciones igualitarias por las municipalidades miembros, se gestionarán estas competencias propias de las metrópolis. Cada uno de estos Consejos Metropolitanos tendrán una Oficina

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Técnica para darle seguimiento y operativizar las decisiones de los Consejos. La ley y/o un reglamento determinará los detalles de la constitución y el funcionamiento de estos consejos y de todos demás órganos de dirección de las metrópolis. Tanto el Distrito Nacional como estas áreas metropolitanas dispondrán de un régimen fiscal que les permita recaudar por leyes inmobiliarias y en el futuro por una ley predial, por patrimonio vehicular, por licencias y multas, participar en el ITBIS, así como recibir los recursos de las entidades cuyas competencias les sean traspasadas. La existencia de estas dos áreas metropolitanas y de múltiples mancomunidades contribuirá a revertir la tendencia a la atomización del territorio que ha prevalecido hasta ahora y a la vez creará polos en capacidad de equilibrar en varios sentidos el poder del gobierno central. Este es un diseño políticoterritorial que combina la descentralización municipal con concentraciones autónomas con capacidades para una gestión eficiente de los recursos, de las competencias y de los servicios, y para producir desarrollo local sostenible y con cohesión social y territorial. Transferencias de recursos del gobierno central a las municipalidades El estudio propone como criterios de transferencias de recursos del gobierno central a las municipalidades, además del de población que es el único que se aplica en la actualidad:

pobreza ser menos favorecidos por distribución por población ser fronterizas eficiencia recaudatoria agregación o mancomunidad eficacia en la ejecución del gasto.

Una parte de estos criterios son compensatorios de la inequidad, la pobreza y la marginalidad que produce la concentración de los ingresos y los gastos fiscales que se perpetúa por la exclusiva transferencia en base a cantidad de habitantes. Estos son los criterios de pobreza, por ser menos favorecidos por la distribución por población y por ser fronterizos. Los restantes son incentivos para determinadas conductas o comportamientos de los gobiernos locales. Estos criterios de transferencias buscan provocar y reforzar la cultura recaudatoria tan importante para la autosostenibilidad y la autonomía municipal, la inversión con bajos costos de funcionamiento a la misma vez que se estimula la transparencia y la rendición de cuentas, y finalmente el asociacionismo o la asistencia técnica a las mancomunidades para revertir la tendencia a la fragmentación territorial y establecer economías de escala y eficiencia técnica y administrativa.

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La combinación de ambas líneas de criterios convertirán la transferencia desde el gobierno central a las municipalidades en instrumento de lucha contra la pobreza y la marginación, de desarrollo equilibrado y con coherencia social y territorial, y para el establecimiento de administraciones locales eficientes y realmente autónomas. Bajo el supuesto de que se cumplirá la Ley 166-03 que dispone el 10% de los ingresos corrientes del presupuesto general del Estado para las municipalidades, ya sea de forma gradual y progresiva o todo este porcentaje a la misma vez a partir de un año, se proponen los siguientes porcentajes para constituir los fondos de transferencias de estos criterios: Población, 50%; pobreza, 20%; menos favorecidas por la distribución por población, 10%; por ser fronterizas, 2%; por agregación o asistencia técnica a mancomunidades, 10%; por eficiencia recaudatoria, 4%, y por eficacia en la ejecución del gasto, el 4%. Los mecanismos de transferencias de estos criterios, de manera resumida, son los siguientes: -

Población: La distribución del fondo correspondiente a este criterio será por el índice de población, tal como se hace en la actualidad.

Pobreza: Porcentaje de hogares pobres segmentado en tres grupos según el nivel de porcentaje de hogares pobres: A mayor porcentaje de hogares pobres, más recursos.

Menos favorecidos por distribución por población: El 40% por población más 60% por índice invertido de densidad (a menos densidad, más recursos), ambos sobre este fondo de transferencia.

Fronterizas: Participación de la superficie de cada municipalidad en el área total de la frontera aplicado sobre este fondo de esta transferencia.

Agregación o asistencia técnica a las mancomunidades: Índice de habitantes agregados por la mancomunidad ponderado por la cantidad de competencias básicas sobre este fondo de transferencia.

Eficiencia recaudatoria: Índice constituido por el % del incremento de las recaudaciones de cada municipalidad de un año para el otro, aplicado a este fondo de esta transferencia. Eficacia en la ejecución del gasto: El porcentaje de diferencia entre la ejecución del gasto corriente y el tope de éste establecido para su categoría en el ejercicio del año anterior, convertido en índice para se aplicado al fondo de este criterio.

Para aplicar este criterio, el estudio sugiere que se establezca en cada categoría o tipo de municipalidades un tope porcentual al uso de las transferencias destinadas a gastos corrientes. Este sistema de topes al gasto corriente por categoría o tipo de municipalidades sustituiría los topes de los fondos de personal, servicios, de capital e inversión y de género, educación y salud

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contemplados por el artículo 21 de la Ley No. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios. (Cfr. Cuadro Distribución de las Transferencias a las Municipalidades Aplicando Diferentes Criterios, en Anexos)

Dos de estos criterios de transferencias están destinados especialmente a dos categorías específicas de municipalidades. La transferencia por menos favorecidas por la distribución de población está dirigida a las municipalidades de la categoría F, y la transferencia por ser fronterizas, a las municipalidades con esa condición. Las demás transferencias que responden a los otros criterios se aplican a todas las municipalidades sin distinción de categorías o tipos, aunque su efecto variará por diversos factores como es la cantidad de habitantes, porcentajes de hogares pobres y posibilidades materiales de la población para la recaudación, entre otros. El estudio sugiere la creación del Consejo Nacional de Regulación de las Transferencias del Gobierno Central a las Municipalidades cuya finalidad principal, como lo indica su nombre, sería ocuparse de las transferencias. Entre sus principales funciones estarían las siguientes: -

Revisar anualmente la pertenencia de las municipalidades a cada una de las categorías municipales. Establecer cada año los niveles de participación de las municipalidades en los indicadores de la transferencia de los recursos del gobierno central al las municipalidades. Revisar y ajustar los indicadores y mecanismos de cálculos de la transferencia. Preparar la propuesta de transferencia que realizará el gobierno para el siguiente año y depositarla en la Oficina Nacional de Presupuesto Nacional a más tardar a finales de septiembre de cada año. Revisar y certificar el cumplimiento de los topes de gastos corrientes por categoría de municipalidades. Proponer y aprobar cambios en los topes de gastos corrientes en las diferentes categorías de municipalidades para el siguiente año. Contribuir a la conformación de las unidades técnicas de las mancomunidades integrales y certificar que están aptas para recibir la transferencia por este concepto. Realizar y publicar un registro del cumplimiento de las municipalidades de los indicadores de la transferencia anual del gobierno central a las municipalidades.

Este Consejo Nacional de Regulación de Transferencias del Gobierno Central a la Municipalidades contará con una oficina técnica que le dará soporte permanente.

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Este organismo estaría conformado por las siguientes instituciones: -

Dirección General de Presupuesto de la Nación. Tesorería Nacional. Contraloría General de la República Oficina Nacional de Estadística, ONE. Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, MEPYD. Federación Dominicana de Municipios, FEDOMU. Federación Dominicana de Distritos Municipales, FEDODIM. Liga Municipal Dominicana, LMD.

Propuesta piloto: Gradualidad en las transferencias El estudio realizó un ejercicio como prueba piloto en base a la transferencia adicional a la actual de RD$3 mil millones a las municipalidades, aplicándose tres de los criterios propuestos. Eventualmente los resultados de este ejercicio podría llevarse a la práctica, siempre que lo decida el gobierno central, ya que los cálculos se realizaron con las cifras oficiales y no se requiere de mayores modificaciones de la legislación vigente para hacer estas transferencias en base a estos criterios. Los criterios que se tomaron en cuenta son el de pobreza, el de menos favorecidas por la distribución por población y el de ser fronterizas. Para el criterio de pobreza se destinó el 62% de los RD$3,000 millones que representa RD$1,860,000,000.00; para el de ruralidad o municipalidades menos favorecidas por la distribución por población, el 35%, lo que significa RD$1,050,000,000.00 , y para las municipalidades fronterizas, el 3%, que equivale a RD$90,000,000.00.

En el criterio de pobreza, el fondo disponible se dividió en tres segmentos según el nivel de porcentaje de hogares pobres: I. Municipalidades de más 60% de hogares pobres, el 60% del total del fondo, lo que equivale a RD$1,116,000,000.00; II. Municipalidades entre el 50% y el 60% de hogares pobres, el 30% del total del fondo que representa el RD$558,000,000.00, y III. Municipalidades con menos de 50% de hogares pobres, el 10% del total del fondo, lo que es igual a RD$186,000,000.00.

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En cada uno de estos segmentos, se distribuyeron los recursos por el índice resultante de dividir el porcentaje de hogares pobres de cada municipalidad entre el total de porcentajes de hogares pobres del segmento correspondiente. (Cfr. Cuadro Distribución Transferencia 2016 en Base al Criterio de Pobreza, en Anexos)

En el criterio de municipalidades menos favorecidas por la distribución de población, el 40% del fondo disponible se distribuyó en base a índice de población y el otro 60% por densidad, otorgándole más recursos a las municipalidades con más baja densidad, y finalmente se sumaron ambas cantidades. Para distribuir el 60% de este fondo por densidad de manera de que a menos densidad más recursos reciban las municipalidades, se procedió a crear cuatro segmentos según el nivel de densidad y se adjudicó a cada municipalidad el promedio de cada segmento. Estos segmentos son los siguientes: -

Menos de 69 habitantes por Km2, el 60% del total de este sub-fondo, promediándose entre 123 municipalidades. De 70 a 145 habitantes por Km2, el 25% del total de este sub-fondo, promediándose entre 53 municipalidades. De 145 a 300 habitantes por Km2, el 10% del total de este sub-fondo, promediándose entre 25 municipalidades. De 300 habitantes por Km2 en adelante, el 5% del total de este subfondo, promediándose entre 18 municipalidades.

Se debe tener presente que este criterio únicamente se aplica a las municipalidades de la categoría F que reúne municipalidades con menos de 10 mil habitantes. (Cfr. Distribución de Fondos Adicionales Según Criterio de Municipalidades Menos Favorecidas por Distribución por Población, en Anexos)

El criterio de ser fronterizas, se aplicó a las 16 municipalidades de esta categoría distribuyendo el fondo disponible según la relación de la superficie de cada municipalidad entre el total de la superficie de estas municipalidades.

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(Cfr. Cuadro Transferencias a las Municipalidades por su Condición de Ser Fronterizas, en Anexos)

El resultado final de este ejercicio ha probado que funcionan estos criterios y los mecanismos para aplicarlos, como se puede observar en los cuadros que contienen los consolidados de distribución de transferencias a los municipios y a los distritos municipales (Cfr. Cuadro Consolidado de Distribución de Transferencias a los Municipios Aplicando Diferentes Criterios y Cuadro Consolidado de Distribución de Transferencias a los Distritos Municipales Aplicando Diferentes Criterios, en Anexos).

Con estas transferencias todas las municipalidades del país mejorarían de manera significativa sus ingresos, especialmente las más pobres, las de menos población y las más marginadas. Estas transferencias poseen un carácter compensatorio contribuyendo a subsanar la inequidad de la distribución de los ingresos fiscales en el territorio nacional y facilitando recursos a las localidades más deprimidas para mejorar los servicios públicos a la población y para impulsar su desarrollo. El porcentaje de incremento de los ingresos de los municipios por estos tres criterios con respecto a los actuales ingresos por población es de 32% y en los distritos municipales es de 68%. Esta diferencia tan marcada en cuanto al incremento de los ingresos por estas transferencias en relación al actual ingreso por población entre municipios y distritos municipales a favor de estos últimos, se debe a que en estos es donde más se manifiesta la inequidad y la desigualdad con respecto a los polos donde se concentran las riquezas y el crecimiento económico del país. Esta situación se reitera en la distribución absoluta del fondo de 3 mil millones de pesos para las transferencias siguiendo estos tres criterios. Mientras los municipios reciben RD$967,354,590.60, los distritos en cambio captan

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RD$2,032,645,409.40, un poco más de dos veces lo que reciben los municipios de este fondo. Cuando se apliquen los demás criterios propuestos por el estudio sobre el 10% de los ingresos corrientes del presupuesto general del Estado que ordena la Ley 166-03 transferir a las municipalidades, que incluye una distribución de la mitad de este porcentaje por población, la diferencia porcentual de incremento de ingresos entre municipios y municipalidades pequeñas y muy pobres será menos acentuada. En este caso, las grandes y medianas municipalidades tienen mayores ventajas que las municipalidades de las demás categorías de captar una mayor cantidad de recursos de las transferencias en base a los criterios por eficiencia recaudatoria y por eficacia en la ejecución del gasto. Al tener las grandes y medianas ciudades una mayor actividad económica, están en mejor capacidad de recaudar más y, por tanto, utilizar menos transferencias en los gastos corrientes, con lo cual podrán captar más recursos por estos dos criterios. La puesta en práctica de este ejercicio de transferir RD$3 mil millones a las municipalidades con la aplicación de los criterios de pobreza, de menos favorecidas por distribución por población y por ser fronterizas, sería un primer paso dentro de una estrategia gradual para transferirles la totalidad del 10% consignado en la Ley 166-03, a la vez que de manera progresiva asumen y ejecutan la totalidad de sus competencias, mejoran los servicios públicos a la población y contribuyen al desarrollo de sus comunidades. El capítulo 9 de este estudio explica los detalles de los resultados y productos aludidos en este texto, y la metodología y los procedimientos que se utilizaron para llegar a ellos.

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2. METODOLOGIA DEL ESTUDIO La metodología utilizada por el estudio sobre competencias, tipos de municipalidades y transferencias del gobierno central a las municipalidades auspiciado por el Programa de Apoyo a la Sociedad Civil y a las Autoridades Locales, PASCAL, integró una serie de entrevistas a actores instituciones relacionados con la municipalidad, estudios comparados de legislaciones dominicanas y de otros cinco países latinoamericanos, y desarrollo y análisis de modelos matemáticos. El empleo de esta metodología estuvo dirigido a identificar y definir las competencias municipales, a crear una categorización de las municipalidades que sirva principalmente para una adjudicación racional de las competencias entre los diferentes tipos de municipalidades, y el diseño de un sistema de transferencias de recursos del gobierno central a las municipalidades respondiendo a varios criterios y no únicamente al de cantidad de habitantes que es el que de forma exclusiva norma actualmente estas transferencias. Entrevistas a actores institucionales El estudio se propuso como punto de partida las principales ideas y los aprendizajes de los actores institucionales relacionados con el ámbito municipal que han surgido de la experiencia de los ocho años de práctica transcurridos desde la nueva legislación establecida en el país alrededor del año 2007. Producto de esfuerzos a favor de la modernización y descentralización del Estado, en ese año se dotó al país de una nueva ley municipal y de otras anteriores y posteriores que contribuyeron a conformar un nuevo escenario para la municipalidad en la República Dominicana. Las experiencias de la aplicación de esta nueva legislación, en las que figuran entre otras, la Ley No. 498-06 de Planificación e Inversión Pública del 2006, la nueva Constitución de la República del 26 de enero del 2010 y la Ley No. 1-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo del 2012, han conformado un cierto pensamiento común, una especie de consenso, en dirigentes de la sociedad civil, en las autoridades municipales y en los líderes de las organizaciones que agrupan a las municipalidades y sus diferentes estamentos, y en funcionarios del gobierno central vinculados con los gobiernos locales, como por ejemplo, el Ministerio de Administración Pública, MAP. Para identificar y recoger estos puntos de vistas más o menos predominantes entre estos actores institucionales, se les aplicó una serie de entrevistas cuyos resultados fueron sistematizados y comparados. Las opiniones recogidas por estas entrevistas, en general versaron tanto sobre el balance de la aplicación de la Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios y sobre la necesidad o conveniencia de una nueva legislación complementaria, como de aspectos concretos relativos a las competencias, a la clasificación de las municipalidades y a las transferencias del gobierno central a los gobiernos locales.

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La aplicación de estas entrevistas confirmó la existencia de una línea de pensamiento común entre estos actores claves que conforma un amplio consenso con algunas divergencias muy puntuales. Esta línea de pensamiento identificada y sistematizada constituyó la primera referencia para el estudio que reconoce en el mismo un conocimiento social acumulado a partir de la experiencia vivida en los últimos ocho años. La tarea principal del estudio ha sido, sobre los temas asignados, precisar, concretar y desarrollar estos puntos de vistas, en primer lugar verificando su viabilidad y eficacia. Este enfoque reivindica la capacidad de la sociedad y de sus actores institucionales de producir conocimientos y crear soluciones a los problemas y carencias. El desafío de un estudio de esta naturaleza estriba precisamente en retomar esta sabiduría acumulada y remontarla a niveles superiores en el orden técnico. En definitiva, las propuestas que el estudio tiene la misión de formular, quienes las llevarán a la práctica son los actores institucionales y jamás podrán aplicarse sin su consentimiento tácito o expreso. No basta con presentar propuestas más o menos viables, sino que es preciso que la sociedad y sus principales sectores y actores claves las asuman como propias. Tres fuentes En cuanto a las competencias y la categorización o clasificación de las municipalidades, se acudió a tres fuentes distintas y posteriormente se analizaron las diferentes competencias que surgieron de estas fuentes. Desde las demandas de las competencias y de su segmentación, se procedió a diseñar diferentes clases, categorías o grupos de municipalidades con determinadas asignaciones competenciales. Estas tres fuentes estudiadas son: a) Las opiniones de los actores institucionales recogidas por las entrevistas cuyos resultados fueron sistematizados, comparados y analizados b) b) La legislación dominicana c) c) La legislación de Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Perú, y sus experiencias municipales en relación con los propósitos del estudio. Las entrevistas a los actores instituciones aportaron abundantes datos y opiniones tanto sobre las competencias y los tipos de municipalidades en los cuales deberían agruparse, así como los criterios para esta clasificación de las municipalidades y para las transferencias del gobierno central a los gobiernos locales. Estos son aportes muy valiosos porque provienen de conocedores inmersos o muy cercanos de la realidad municipal dominicana.

El estudio realizó una revisión de casi toda la legislación dominicana, incluida la actual Constitución de la República, localizando las competencias que operan en

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el territorio, especialmente aquellas reconocidas como municipales propiamente dichas y la evolución que éstas han mostrado desde el 1960 en los cuerpos de estas piezas. Se revisaron las leyes que directamente se ocupan de la municipalidad, aún algunas derogadas como es la Ley No. 3455 de Organización Municipal del 21 de diciembre del 1952, y las principales leyes sectoriales. También decretos del Poder Ejecutivo que de alguna manera tocan las competencias municipales, especialmente los relativos al transporte y al tránsito terrestre. Igualmente fueron revisados proyectos y anteproyectos de leyes como el de la reforma de la Policía Nacional y el de Ordenamiento Territorial y Uso de Suelo, y el Pacto Nacional para la Reforma Educativa, 2014-2030. Las legislaciones municipales y las constituciones de Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Perú fueron revisadas con el propósito de examinar cómo tratan los temas del estudio y qué soluciones han ideado, a fin de que sirvieran de referencia y/o de insumos para la elaboración de las propuestas que se aplicarían en el país. Colombia, Ecuador y Perú son referentes para toda América Latina de procesos de reformas del Estado y de descentralización, mientras que Costa Rica y Nicaragua que también han vivido estos procesos, sus escalas son comparables a las de la República Dominicana. De estas tres fuentes,--aportes de las entrevistas a los actores institucionales, revisión de la legislación nacional y de estos cinco países latinoamericanos--, surgió una exhaustiva lista de competencias, la mayor parte de ellas existentes en la legislación dominicana, que fue sometida a un proceso de análisis. Análisis de las competencias En primer lugar estas competencias fueron agrupadas en cinco grandes bloques de acuerdo a los criterios que las unifican por nexos lógicos y semejanzas. Después se procedió a descomponer estas competencias en sus diferentes elementos, y estos elementos fueron clasificados como competencias propias de las municipalidades, competencias coordinadas con las sectoriales, competencias gubernamentales y competencias mancomunadas. Estas diferentes clases de competencias que en realidad son elementos integrantes de 24 grandes competencias identificadas que el estudio ha denominado títulos o temas de competencias, fueron sometidas a todas las combinaciones posibles entre ellas. El modelo de variables que surgió de todas estas combinaciones se cuantificó, derivándose importantes conclusiones sobre la pertinencia del ámbito municipal para la asunción y ejecución de una gran cantidad de estas competencias y sobre las condiciones que se requieren por parte de las municipalidades para hacerse responsables de estas competencias. Cuando el estudio obtuvo la categorización de municipalidades, fue posible distribuir estas competencias entre las diferentes categorías o tipos de

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municipalidades respondiendo a sus capacidades institucionales, técnicas y económicas. Pero también se produjo lo contrario, que el análisis de las competencias hizo más precisa la conformación de los grupos en los que se dividieron las municipalidades. Aunque estas categorías responden al criterio de cantidad de habitantes, los tramos en que se dividieron las municipalidades por población fueron ajustados hasta hacer coincidir las que tuvieran las condiciones para el desempeño de determinadas competencias. Interrelación entre competencias, tipos de municipalidades y transferencias Existe una interrelación muy estrecha entre los tipos o categorías municipales creados por la investigación y las competencias, al punto de que cuando una municipalidad posee una densidad 6 veces mayor que el promedio de su categoría, pasa a la categoría inmediatamente superior. Este factor de densidad de 6 veces mayor del promedio, es el punto de equilibrio en todas las categorías entre la densidad y una cantidad de población mínima. Esto se debe a que este nivel de densidad obliga al gobierno local a satisfacer demandas y servicios que requieren competencias que no se les reconocen a las municipalidades del grupo o categoría a la que por cantidad de población pertenece. Para establecer los criterios y los mecanismos de transferencias de recursos del gobierno central a las municipalidades, se efectuaron numerosos ejercicios matemáticos bajo el supuesto de la aplicación de la Ley 166-03, que dispone transferirle a las municipalidades el 10% de los ingresos corrientes del presupuesto general del Estado. Finalmente se escogieron las variables de la aplicación de los criterios que resultaron ser más coherentes, sencillos y con la menor sujeción a discrecionalidades. Los criterios que se consideraron en el estudio son, además de población que es el único que se aplica en la actualidad, el de pobreza, por menos favorecidas por la distribución por población, por ser fronterizas, por agregación o asistencia técnica a mancomunidades, por eficiencia recaudatoria y por eficacia en la ejecución del gasto. Varios de estos criterios de transferencias están vinculados a determinadas categoría o tipo de municipalidad, como es por ejemplo, el de municipalidades menos favorecidas por la distribución por población y por ser fronterizas. Al momento de montar esta propuesta de transferencias, la investigación tuvo en cuenta la manera de que éstas se aplican en los cinco países estudiados y la experiencia que han tenido al respecto. A modo de prueba piloto, se trabajó una propuesta en la que se aplicaron los criterios de pobreza, municipalidades menos favorecidas por la distribución por población y por ser fronterizas para la transferencias de 3 mil millones de pesos adicionales a las municipalidades, siguiendo el procedimiento definido por el estudio y empleando las cifras oficiales. Estas transferencias no requieren de mayores cambios en la legislación vigente.

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3. REPORTE DE LOS ASPECTOS MAS RELEVANTES DE LAS ENTREVISTAS CON LOS ACTORES INSTITUCIONALES Del 24 de junio al 8 de julio del 2015, la investigación efectuó entrevistas con once (11) actores institucionales siguiendo una guía de cinco (5) preguntas previamente consensuadas con la finalidad de recibir insumos para elaborar la tipología de administraciones locales, competencias y transferencias a las municipalidades. Los actores institucionales entrevistados son los siguientes: -

Asociación Dominicana de Vocales (ADOVA): Raúl Mañón, Presidente.

Ayuntamiento del Distrito Nacional (ADN): Magdalena de Mazara, Secretaria General, José Miguel Martínez, Secretario de Gestión Ambiental, Sina del Rosario, Secretaria Técnica y otros funcionarios.

Asociación Dominicana de Regidores (ASODORE): Julián Roa, Presidente y Sucre Félix, Director Ejecutivo.

Enlace del Poder Ejecutivo con los ayuntamientos: Domingo Contreras.

Federación Dominicana de Distritos Municipales (FEDODIM): Francisco Concepción, Presidente y Director del Distrito Municipal de Boya, y Pedro Richardson, Director Ejecutivo.

Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU): Juan de Los Santos, Presidente y Alcalde del Ayuntamiento Santo Domingo Este (ASDE), Oneida Feliz, Directora Técnica, Altagracia Tavárez, Directora Ejecutiva, Eduardo Lantigua, Director Administrativo.

Liga Municipal Dominicana (LMD): Johnny Jones, Secretario General, y Nelson García, Enlace Liga-Ayuntamientos.

Ministerio de Administración Pública (MAP): Equipo técnico: Josefina Gómez, asesora del MAP-PASCAL y Coordinadora de Políticas de la Administración Municipal, Indhira Plasencio y Duranni Reyes, analistas del Viceministerio de Apoyo a las Municipalidades del MAP.

Ministerio de Administración Pública (MAP): Viceministro de Apoyo a las Municipalidades, Julio Canelo.

Sociedad civil: Juan Castillo, Fundación Solidaridad.

Unión de Mujeres Municipalistas Dominicanas (UNMUNDO): Aura Saldaña, Presidenta y Alcaldesa del Ayuntamiento de Sabana de La Mar.

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Las entrevistas, cuando fueron aplicada a un actor institucional representado por varias personas, adoptaron la forma de una conversación con intercambio de opiniones diversas, aunque al igual que las entrevistas individuales en todo caso se siguió la guía diseñada. Estas entrevistas fueron grabadas y se tomaron notas de las intervenciones. Con la ayuda de las grabaciones y de las notas, se confeccionó una matriz de ideas emitidas por cada actor institucional y éstas fueron distribuidas según correspondieran a las cinco preguntas formuladas (Cfr. Matriz de Ideas Emitidas de las Entrevistas con Actores Institucionales, en Anexos).

Aspectos de consenso de las entrevistas Del análisis de la matriz de las ideas emitidas en las entrevistas, surgieron catorce (14) aspectos claramente de consenso entre los actores entrevistados, aunque con diferentes matices que se recogen más adelante en el resumen de las respuestas ofrecidas por estos actores en cada una de las preguntas. Estos aspectos de consenso identificados sirvieron de referencia y de fuente al estudio que, en la medida de las posibilidades y dentro de los límites del mismo, examinó la viabilidad de estos, los desarrolló y les dio sustento técnico. Estos aspectos de consenso entre los actores institucionales entrevistados, son los siguientes: 1. De acuerdo en elaborar una nueva ley sobre las municipalidades que conserve los avances de la Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios e introduzca otros elementos nuevos necesarios. Esta ley debe de ser de naturaleza orgánica. Se debe confeccionar esta ley a través de una metodología participativa. 2. Reforzar en esta nueva ley el régimen de consecuencias y el poder precautorio de las municipalidades. 3. Los Distritos Municipales son iguales a los municipios salvo algunas limitaciones por su tamaño o por carecer de capacidades técnicas y de gestión. 4. Modificar el artículo 21 de la Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios. Consenso de que debe regularse el gasto corriente. 5. Dilema de las competencias: Más competencias pero con mas recursos. Gradación de competencias en relación al tipo de municipalidad. 6. Avanzar la descentralización fiscal. Más capacidad recaudadora de los municipios. Establecer un Pacto Fiscal que otorgue más recursos y capacidad recaudatoria a las municipalidades.

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7. Mancomunidades como entidades públicas, con recursos propios para la asistencia técnica y la gestión de competencias a su cargo. 8. De acuerdo que la Liga Municipal Dominicana (LMD) propicie o se transforme en una institución de formación municipal y de apoyo a las mancomunidades. 9. El Distrito Nacional debe poseer un régimen especial por ser capital de la nación, sede del Poder Ejecutivo y por la alta concentración de servicios. 10. Criterios para clasificar o categorizar a las municipalidades: Cantidad de habitantes; Crecimiento poblacional; Relación población urbana y rural; Índice de pobreza; Importancia socioeconómica; Empleabilidad; Base económica; Ubicación geográfica. 11. Categorías de municipalidades: -

Distrito Nacional Muy grandes (zonas metropolitanas) Grandes Medianas Pequeñas Rurales Fronterizas, turísticas y mineras.

12. Criterios para las transferencias: Población, índice de pobreza, transparencia y eficiencia recaudatoria. También densidad poblacional y relación de la población urbana y rural. 13. Cumplimiento de la Ley 166-03 y de la transferencia a las municipalidades del 10% de los ingresos corrientes del presupuesto general del Estado como lo establece esta ley. 14. Aplicación de nuevos criterios de transferencias a partir del actual 3.77% de los ingresos corrientes del presupuesto general del Estado que se transfiere en la actualidad.

Resumen de las respuestas por las preguntas A continuación, el resumen de las respuestas ofrecidas a cada una de las preguntas que se les formuló a los actores institucionales (Cfr. Guía de Preguntas para el Intercambio con Actores Institucionales, en Anexos).

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1. ¿QUE AÑADIR PARA UNA FUTURA LEY ORGANICA DE ADMINISTRACION LOCAL?

1.1.

Opinión sobre la Ley del Distrito Nacional y los Municipios No. 176-07 y sobre una posible nueva Ley Orgánica de Administraciones Locales:

Alta valoración de la Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios que es calificada como la más discutida, analizada y conocida. Al mismo tiempo las y los entrevistados en general coinciden en que es necesario perfeccionar esta ley precisando aspectos e introduciendo otros no tratados por la actual legislación. También consideran que esta nueva ley debe ser de naturaleza orgánica para reforzar su vigencia. Un aspecto en que los actores institucionales entrevistados fueron reiterativos fue en el reforzamiento de un régimen de consecuencias y en ampliar la acción precautoria de los municipios en la nueva ley que se elabore. Otro elemento que esta nueva legislación deberá considerar es un régimen especial para el Ayuntamiento del Distrito Nacional y para aquellas ciudades con alta circulación de población que llegan a procurar servicios como es el caso del Gran Santo Domingo. También se sugiere que para la elaboración de la nueva legislación se diseñe una metodología ampliamente participativa. 1.2.

Los Distritos Municipales:

Con la excepción de la Asociación Dominicana de Regidores (ASODORE), los actores institucionales entrevistados coinciden en que a los Distritos Municipales se les debe reconocer como unidades territoriales descentralizadas con pleno ejercicio de autonomía, aunque con algunas restricciones en cuanto a la creación de arbitrios y en la asunción de algunas competencias que exigen especiales capacidades de gestión o recursos económicos superiores a los que disponen, como es el caso de la planificación urbana o del ordenamiento territorial (Oficina de Planificación y de Planeamiento Urbano). Aún cuando se está de acuerdo con la autonomía de los distritos municipales, se acepta la conveniencia de que los contralores municipales también sirvan a los Distritos Municipales bajo contratos, mediante los cuales las juntas distritales sufraguen parte de los salarios y los gastos operativos de estos profesionales.

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1.3.

Modificar el Artículo 21 de la Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios que establece topes a los fondos municipales:

Todos los actores institucionales entrevistados sugirieron la modificación del artículo 21 de la Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios en el sentido de que se varíen los porcentajes de los diversos fondos disminuyendo el porcentaje de inversión a favor de un incremento de los porcentajes de los fondos de servicio y de personal. Al menos se presentaron tres propuestas diferentes de cómo cambiar estos porcentajes por fondo. Algunos de los entrevistados señalaron la conveniencia de que los ingresos y gastos se consignaran de forma general en corrientes y de inversión, en una proporción paritaria o a favor de un mayor incremento de los gastos corrientes. Igualmente varias opiniones se expresaron para que estos porcentajes, ya sean considerados en varios fondos o en corrientes y de inversión, varíen según el tipo de municipalidad que se trate. Una parte de los entrevistados, entre ellos la Unión de Mujeres Municipalistas Dominicanas (UNMUNDO), sugirió que desaparezca el Fondo de Género, Educación y Salud con la asignación de un porcentaje de un 4%, a cambio de que se apliquen políticas municipales que transversalicen el enfoque de género. 1.4.

Funciones y competencias municipales:

Las opiniones expresadas por los actores institucionales en cuanto a este punto se movieron en dos direcciones: En general ampliar las competencias municipales aunque su asunción específica se diferencie dependiendo el tipo de municipalidad, y garantizar que las municipalidades reciban los recursos suficientes para ejecutar estas competencias. En la nueva ley, se deberá revisar estas competencias asociadas a la finalidad de los municipios que según la Ley 176-07 es el desarrollo local. Se reconoce la posibilidad de las municipalidades de suscribir contratos para responsabilizarse de competencias que hasta ahora no son de su ámbito. Entre las competencias que las y los entrevistados enlistan, se destacan las siguientes: - Seguridad ambiental y el manejo de las aguas, de las descargas de aguas residuales, disposición del agua pluvial y la recolección y disposición de los desechos sólidos. - Control y gestión del tránsito terrestre intra-municipal. - Seguridad ciudadana o pública. - Ordenamiento y manejo del ordenamiento territorial y del uso del suelo. - Participar en la competencia de seguridad escolar, transporte escolar, en el mantenimiento de infraestructura escolar y embellecimiento ambiental de los planteles.

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Por otra parte, los actores institucionales entrevistados diferencian la asunción del planeamiento urbano para los municipios que posean las capacidades técnicas y los recursos indispensables para esta competencia. En este sentido expresaron la necesidad de que los distritos municipales y municipios pequeños se asocien entre sí o con municipios más grandes para en conjunto desempeñar esta competencia. 1.5.

Traspaso de impuestos existentes y la creación de capacidades recaudatorias de las municipalidades:

Los actores institucionales de manera unánime aludieron a que se debe avanzar hacia la descentralización fiscal a través de un pacto fiscal municipal que por un lado traspase a las municipalidades impuestos existentes y amplié su capacidad recaudatoria. A la vez que se incremente el cobro de las tasas de los servicios, los municipios deben recibir y según sea el caso, recaudar por ellos mismos, impuestos como el cobro de las placas, las multas vehiculares, cobro del impuesto sobre la plusvalía generada por el suelo y participar del ITBIS. Igualmente deberá establecerse el impuesto predial y respetar que las municipalidades cobren el 5% por el uso del suelo y el 5% establecido por la Ley No. 64-00 de Medio Ambiente y Recursos Naturales sobre los recursos naturales no renovables. 1.6.

Asociacionismo municipal y mancomunidades:

Una opinión generalizada es que los gremios municipales debieran gozar de la condición de entidades públicas, por lo que una nueva legislación debería consignar este estatus. Igualmente las mancomunidades tendrían esta misma condición. Estas entidades son vistas como ideales para desempeñar de manera conjunta funciones, competencias y servicios de parte de las municipalidades. Se sugiere que la nueva legislación estimule de manera práctica la formación de estas mancomunidades y garantice que éstas dispongan de capacidad y de recursos económicos para la asistencia y la gestión técnica. 1.7.

Liga Municipal Dominicana (LMD) constituya o se transforme en instituto de capacitación y de asistencia técnica a las municipalidades:

Existe un fuerte consenso de que la Liga Municipal Dominicana (LMD) forme o sea convertida en un instituto de capacitación y de asistencia técnica para las municipalidades, desconcentrado en las diferentes regiones para fortalecer el aspecto gerencial de los ayuntamientos insito, y a las mancomunidades conformadas por éstas. De manera particular el secretario general de la LMD, apoyó la idea de que esta institución auspicie este instituto dentro de su marco institucional. Varios de los actores entrevistados sugirieron que la elección del secretario general de la LMD sea electo por una asamblea integrada por representantes de

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todas las autoridades municipales electas: alcaldes, regidores, directores y vocales. También sugirieron que la LMD sea financiada por recursos del gobierno central distinto a los de las transferencias que reciben las municipalidades dominicanas.

2. ¿CUÁLES CRITERIOS O FACTORES DEBEN SER TOMADOS EN CUENTA PARA CLASIFICAR O CATEGORIZAR A LAS MUNICIPALIDADES EN RD? La categorización de las municipalidades no afecta ni mucho menos reduce la autonomía y los derechos de las municipalidades. El propósito de la formulación de una tipología de municipalidades es adecuar a sus tamaños y a sus disponibilidades de recursos, las competencias y los servicios que pudieran prestar a la población. Para la elaboración de esta categorización o tipología de municipalidades se deberá tomar en cuenta el anteproyecto de Ley de Regiones Únicas y el Proyecto de Ley sobre Ordenamiento Territorial. Los actores institucionales plantearon una diversidad de criterios para categorizar las municipalidades tomando en cuenta la cantidad de habitantes, el crecimiento poblacional, la composición urbano-rural de la población, el índice de pobreza de la población, la importancia socioeconómica de la municipalidad, la empleabilidad, la principal actividad productiva, los índices de riesgos y la ubicación geográfica como serían las municipalidades fronterizas. Quedó claramente establecido que la cantidad de habitantes no puede ser el único factor para elaborar un tipología de las municipalidades. Hubo entre las y los entrevistados un amplio consenso en considerar que el Distrito Nacional debería poseer una jurisdicción o régimen especial basado en que es sede del Poder Ejecutivo, en la alta demanda y concentración de servicios que recibe, y por constituir una “territorialidad enclaustrada” que no tiene posibilidad de expansión horizontal, sino únicamente vertical.

3. ¿EN CUALES GRUPOS, TIPOS O CLASES SE DEBEN AGRUPAR A LAS MUNICIPALIDADES EXISTENTES? Los actores instituciones entrevistados aportaron diversas tipologías y categorizaciones de municipalidades atendiendo a los diversos criterios expuestos. El conjunto de estos aportes apuntaría a una clasificación de las municipalidades de la República Dominicana, más o menos, como la siguiente: -

Distrito Nacional, en un régimen especial. Municipalidades muy grandes (metropolitanas) Municipalidades grandes. Municipalidades medianas.

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Municipalidades pequeñas. Municipalidades rurales. Municipalidades fronterizas, turísticas y mineras.

4. ¿CUÁLES SERIAN LAS COMPETENCIAS COMUNES PARA LAS MUNICIPALIDADES Y CUALES ESPECIFICAS POR GRUPOS O CLASES DE MUNICIPALIDADES? Existe la preocupación de que las competencias que asuman las municipalidades estén amparadas con los recursos para ejercerlas. En este sentido, durante las entrevistas por momentos los actores institucionales tendieron a restringir o colocar la menor cantidad posible de competencias en relación a las actuales disponibilidades de recursos. Pero también, una parte de los actores institucionales entrevistados manifestaron su deseo de reforzar y ampliar las actuales competencias hacia áreas que están exclusivamente en el ámbito del gobierno central que pueden ser mejor desempeñadas desde las municipalidades. Es un difícil dilema, porque el fortalecimiento del poder municipal depende del ejercicio del mayor número de competencias relacionadas con el territorio, pero los gobiernos locales no pueden responsabilizarse de estas competencias si previamente no aseguran la apropiación de los recursos suficientes para cumplirlas o prestarlas a la población. Un ejemplo de esto es el debate del traspaso a las municipalidades del control del tránsito o una parte de la salud o de la educación, lo que sería imposible con los presentes niveles de ingresos que reciben. Un consenso claramente establecido entre las y los entrevistados es que las competencias municipales deben ser repartidas en relación al tipo de municipalidad, al menos para algunas competencias que exigen un cierto nivel de capacidad técnica y recursos materiales que están por encima de los ingresos de una gran parte de ellas. En esta discusión ha surgido la necesidad de que las municipalidades se asocien entre sí a través de mancomunidades y del mecanismo de las metrópolis o áreas metropolitanas. En la primera de este tipo de asociacionismo, se podrían unir municipalidades de diferentes tamaños para el desempeño de competencias y servicios que por separados les sería muy difícil o imposible asumir y desempeñar. A través de la figura de la metrópolis o áreas metropolitanas varias ciudades vinculadas por la continuidad de la mancha urbana, podrían crear un ámbito común de competencias y de servicios, correspondido por el ejercicio de capacidades ampliadas de recaudación. De las opiniones aportadas por los actores institucionales se puede, más o menos, concluir con una lista de competencias y/o servicios básicos obligatorios para todas las municipalidades. Esta competencias serían ornato público, recolección y disposición final de los desechos sólidos, cementerios, asistencia social, espacios públicos y áreas verdes, bomberos, seguridad ciudadana y policía municipal, deportes,

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construcción y mantenimiento de instalaciones deportivas, cultura o más concretamente fiestas patronales, bandas de música y bibliotecas. Otras competencias se reservan para municipalidades mayores o para expresiones de asociacionismo municipal como las mancomunidades y las metrópolis, o para un momento en que el país haya profundizado la descentralización fiscal. Algunas de estas competencias serían planeamiento urbano y las Oficinas de Planificación Urbana (OPU), el medio ambiente y las Unidades de Gestión Ambiental Municipal (UGAM), construcción y mantenimiento de infraestructuras y su mantenimiento como calles, caminos vecinales, planteles escolares y de salud, transporte público con todas sus variantes como control del tráfico terrestre, señalización de las vías, autorización, concesión y gestión de las rutas, cuerpo de policía de tránsito, servicios de transporte, expedición de licencias, entre otros. Aun cuando varios de las y los entrevistados se inclinan hacia la municipalización de parte importante de la Educación y de la Salud, la mayoría considera que por el momento se debe descartar esta posibilidad. Sin embargo, la discusión ha dejado claro que aún cuando las municipalidades no se responsabilicen de manera directa y exclusiva de estos servicios pueden y deben participar con los entes sectoriales del gobierno central en la coordinación de estos dos servicios y de otros dentro de la jurisdicción municipal. El solo hecho de reconocerles a los gobiernos locales autoridad sobre el territorio como lo establece la ley y que las demás autoridades dentro de éste deban coordinarse y responder ante los ayuntamientos y las juntas distritales, le otorgaría a las municipalidades una activa participación en muchas competencias que están en manos del gobierno central y probablemente mejoraría el desempeño de las mismas. También se ha insistido en la adecuada redacción de las competencias que abarque la totalidad de los elementos que las componen. La competencia no es un objeto como sería un parque o un mercado, sino una función y un poder que se expresa de múltiples y diferentes maneras y niveles como, por ejemplo, normar, regular, administrar y concesionar, seguidas de resultados y de la existencia de entes administrativos y/o la construcción de una infraestructura. Si se formula correctamente la competencia con toda la riqueza de los elementos que la constituyen, se podría administrar en varios niveles dependiendo del tipo de municipalidad. Un ejemplo de esta situación, apareció en varias entrevistas con la competencia ambiental. Es claro que las Unidades de Gestión Ambiental Municipal (UGAM) y la capacidad de planificar y elaborar normas medioambientales y de uso de suelo no es posible para todas las municipalidades, pero sí la actividad de reforestación y de cuidar y limpiar los cuerpos de agua, por ejemplo. En varias entrevistas apareció la idea de vincular la estructura administrativa y los cargos en las municipalidades a las competencias y a la categoría o tipo al que pertenezcan. 51

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5. ¿CUÁLES CRITERIOS UTILIZAR PARA LAS TRANSFERENCIAS DE FONDOS A LAS MUNICIPALIDADES Y A TRAVES DE CUALES MECANISMOS? Los actores institucionales coincidieron en los criterios que aportaron para la realización de las transferencias desde el gobierno central a las municipalidades y propusieron varias fórmulas de ponderación de estos criterios. Los más mencionados fueron la población, índice de pobreza, transparencia y eficacia recaudatoria. También señalaron, aunque con menos frecuencia, el peso de población flotante en las municipalidades, concentración de los servicios o la densidad de la población y la tipificación del territorio en término de la proporción de población urbana y rural. Hubo una constatación general de que la transferencia actual es insuficiente y que debería avanzarse en la dirección de cumplir la Ley 166-03 que establece el 10% de los ingresos corrientes del presupuesto general del Estado para ser transferidos a las municipalidades. Se observó que las municipalidades cargan el peso de la pobreza extrema de muchas de las comunidades del país. Igualmente, se manifestó el interés de que la transferencia incremente la capacidad recaudadora de las municipalidades. Los criterios sugeridos serían aplicados a partir del incremento que se realice a partir del actual porcentaje de la transferencia que es de 3.77%. Este porcentaje continuaría distribuyéndose tal como se hace hasta ahora por población.

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4. ANALISIS COMPARATIVO DE LA LEGISLACION DE COLOMBIA, COSTA RICA, ECUADOR, NICARAGUA Y PERU SOBRE CATEGORIZACION DE MUNICIPIOS, COMPETENCIAS Y TRANSFERENCIAS En esta sección se presentan los resultados de la rápida consulta que se realizó sobre las categorizaciones o tipologías de municipalidades, las competencias municipales y sobre los criterios y sistemas de transferencias a los municipios contemplados en las legislaciones de Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Perú. En primer lugar se presenta un resumido y breve análisis comparativo entre estas legislaciones en cada uno de estos renglones, destacando los elementos más distintivos en estos países. Los detalles, los cuadros y las notas que exponen y explican estos elementos en cada una de estas naciones, igualmente de forma sintética, así como el listado de legislaciones consultadas por país, se han reservado como anexos. (Cfr. Categorización de Municipios, Competencias y Transferencias en la Legislación de Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Perú, en Anexos)

Este material fue empleado como insumo de trabajo sirviendo de referencia y en algunos casos de modelo para la elaboración de la categorización de municipalidades, de la formulación de competencias diferenciadas con respectos a esta categorización o tipología de municipalidades y de un sistema de transferencias municipales para la República Dominicana. 1. Categorización de las municipalidades: De las legislaciones consultadas de estos cinco países, únicamente Colombia y Nicaragua poseen explícitamente categorizaciones de las municipalidades. La legislación del Perú presenta una tipología de municipalidades que es de carácter jurisdiccional o de estatus legal. Efectivamente agrupa a las municipalidades en municipios provinciales, distritales y la región metropolitana de Lima, pero no establece ninguna otra distinción entre las más de dos mil entidades municipales existentes en el Perú. En Colombia las municipalidades están agrupadas en tres grupos y siete categorías en base a criterios de población, ingresos corrientes recaudados de libre destinación e importancia económica del municipio. Esta importancia económica está determinada por la participación del municipio en el Producto Bruto Interno (PIB) del Departamento al que pertenece. El criterio más importante para ubicar a las municipalidades en un grupo y en una determinada categoría es la relación porcentual entre gastos de financiamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior. Existe una Tabla de Factores que establece los porcentajes máximos de gastos en el funcionamiento del

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municipio. Cuando un municipio destina a gasto de funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece la ley, se reclasifica en la categoría inmediatamente inferior. También se toma en cuenta la situación geográfica en esta categorización. Los municipios de fronteras con población superior a 70 mil habitantes se clasifican como mínimos en la 4ta. Categoría. Igualmente poseen un tratamiento especial los municipios de la ribera del Río Magdalena y de Santa Marta. Esta categorización está más dirigida hacia el manejo del gasto según las diferentes categorías como sería la determinación de porcentajes en la utilización de recursos en gastos corrientes, en salarios y dietas a las autoridades electas que hacia la distribución de competencias y de transferencias del gobierno central a las municipalidades. La categorización de las municipalidades de Nicaragua contiene ocho categorías desde la A hasta la H, en la que Managua se encuentra en solitario en la primera de estas categorías. El criterio de clasificación son los ingresos corrientes anuales. Al igual que en la categorización de Colombia, los municipios pueden ascender o descender de categoría dependiendo fundamentalmente de la cantidad de ingresos que obtengan por recaudación propia en el año anterior y de mantener el gasto corriente por debajo de los límites establecidos. Esta categorización sirve también en Nicaragua para diferenciar cuáles municipios poseen todas las competencias y a cuáles se les restringe el acceso a varias competencias, al menos hasta que logren las capacidades requeridas para ejercerlas. En el caso del Ecuador, se distingue la capital, Quito, en base a reconocerle una jerarquía legal mayor que al resto de las municipalidades del país con una especial capacidad regulatoria y normativa. 2. Competencias municipales: En general los municipios de estos cinco países poseen numerosas y amplias competencias, especialmente Colombia y Perú donde la educación y la salud están municipalizadas. El punto de partida de estas legislaciones es que todo asunto relacionado con el territorio, con el desarrollo socio económico local o que pueda desempeñarse con más facilidad y eficiencia desde el régimen municipal, es competencia de los municipios. Esta gran cantidad de competencias es fruto tanto de la tradición como del avance en estos países de procesos de descentralización del Estado efectuado en las últimas décadas.

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En Colombia se reconocen a todas las municipalidades prácticamente iguales competencias, aunque se supedita el desempeño del 2do y 3er. Nivel de Salud a que el municipio disponga de las capacidades científicotécnicas asociadas con este servicio. También se establece que los municipios con 30 mil habitantes o menos tendrán un tratamiento especial, no estando obligados a la implementación de la estructura mínima establecida por la ley y contarán con esquemas mínimos para el planeamiento y el ordenamiento, especialmente para prever los usos del suelo. La legislación peruana es exhaustiva en la enumeración y descripción de las competencias de las municipalidades, aunque carece de precisión y luce reiterativa a la hora de vincular estas transferencias a los diferentes tipos de municipalidades. En Nicaragua los municipios tienen la competencia del registro del estado civil y los de la categoría A, B, C y D poseen todas las competencias con algunas restricciones en el sistema de agua, alcantarillado y suministro de electricidad que depende de que su construcción, aplicación y /o rehabilitación tenga un costo menor a la suma del monto que se proyecta transferirle al municipio en los próximos 4 años. Las competencias de planificación, formación y control del uso del suelo y del desarrollo urbano, suburbano y rural, de prestación de agua, alcantarillado y electricidad, y de desarrollar el transporte y las vías de comunicación están restringidas a los municipios de las categorías E, F, G y H, al menos hasta que obtengan las capacidades para desempeñarlas. En todos estos países, aunque está más claramente expresado en las legislaciones de Colombia, Nicaragua y Perú, los municipios se pueden asociar entre sí a través de mancomunidades y áreas metropolitanas para asumir competencias. Por el principio de subsidiaridad, los municipios más grandes, en Perú los provinciales, pueden asistir a los más pequeños, los municipios distritales, para prestar las competencias y servicios que éstos últimos no tengan la capacidad de desempeñar. Existe la figura de la avocación en la legislación peruana por medio de la cual un municipio puede pasar a otra municipalidad o ente institucional público una competencia de manera transitoria. En prácticamente en todos estos países, los municipios pueden asumir y desempeñar cualquier competencia que esté en manos del gobierno central relacionada con el territorio, a través de la suscripción de un convenio o contrato por medio del cual éste les traspase la competencia y los recursos necesarios para su cumplimiento. Lima, Bogotá y Quito, y en menor medida Managua, poseen un régimen especial que les confiere poderes, competencias y capacidades tributarias

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adicionales y especiales por su condición de sede del Poder Ejecutivo o de ser capital de la Nación y/o cabeza de una región metropolitana. 3. Sistemas de transferencias a las municipalidades: En la mayoría de estos países, los municipios reciben transferencias de los ingresos corrientes del gobierno central que oscilan entre el 10% y alrededor del 50% junto con los departamentos y regiones como sucede en Colombia y Perú. En Costa Rica las transferencias se efectúan según competencias delegadas a los municipios y no existe un sistema de transferencias fijo como en los otros cuatro países estudiados. La transferencia más generalizada a los municipios en ese país centroamericano es la efectuada a través del impuesto de hidrocarburos para el mantenimiento de la red vial, el cual distribuye el 60% por kilómetros de carreteras y el otro 40%, según índice de desarrollo. En Colombia los municipios reciben transferencias por dos vías diferentes: A través de las transferencias automáticas y del sistema de cofinanciación, más la recaudación propia y las concesión de créditos públicos y privados. Una parte importante de las transferencias que reciben los municipios en Colombia obedece, a múltiples criterios como cantidad de habitantes con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), grado de pobreza, índice de participación de la población del municipio dentro de la población total del país, eficiencia fiscal, eficiencia administrativa y progreso en la calidad de vida de la población. Otra parte de las transferencias está sujeta al costo per cápita que representan los servicios de educación y de salud. En Ecuador se transfiere a los municipios el 10.5% de los ingresos corrientes del gobierno central. Del total de esta transferencia, el 10% se distribuye en parte iguales entre todas los municipios; el 40% en relación al porcentaje que representa la población del municipio con respeto a la población del país, y el restante 50% según el índice de población con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) del municipio con respecto a la población nacional con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). En Nicaragua las transferencias a los municipios alcanza el 10% de los ingresos corrientes del gobierno central. El 2.5% del total de estas transferencias se destina a Managua y el restante 97.5%, a los demás municipios del país. Este último porcentaje se distribuye entre los municipios siguiendo cuatro criterios: Equidad fiscal, eficiencia en la recaudación del Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI) o de la totalidad de los tributos municipales en las regiones de la Costa Atlántica, población y ejecución de transferencias.

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A cada uno de estos criterios, les corresponde un 25% de las transferencias destinadas para todos los municipios. La constatación del cumplimiento de estos criterios y su medición es una labor que ha obligado a crear el Subsistema Nacional de Información de las Finanzas Municipales, a la realización de estudios especializados y al seguimiento durante todo el año de las municipalidades por parte de una comisión especializada desde el Ministerio de Hacienda. Aún así, la aplicación de varios de estos criterios se efectúa en base a proyecciones o estimaciones. Los municipios peruanos reciben una gran cantidad de recursos provenientes de impuestos recaudados por el gobierno nacional y transferidos a éstos, al punto que para muchos de ellos es un verdadero desafío ejecutarlos dentro del plazo establecido por la ley. Una gran proporción de estas transferencias están relacionadas con el canon y las regalías mineras, petroleras y del gas que en los últimos años han repuntado por la demanda de los metales y sus buenos precios en el mercado internacional. Un problema relacionado con las transferencias de estos impuestos es que se concentran en los municipios productores de estas riquezas y no existe ningún mecanismo para distribuirlas a otros municipios que carecen de estas fuentes, lo que ha profundizado la asimetría y la desigualdad del desarrollo a nivel nacional. Los fondos constituidos para las transferencias del Impuesto de Promoción Municipal basado en una participación del Impuesto General de las Ventas (IGV), de rodaje y de otros, se distribuyen en base a numerosos criterios que por su gran variedad han neutralizado hasta cierto punto los propósitos buscados. Algunos de estos criterios son cantidad de población con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población, ubicación fronteriza, aporte tributario al fisco, índice de desempeño de ejecución de inversiones. También se aplican criterios como la tasa analfabetismo, grado de tugenización o densidad poblacional por hogares y carencias de servicios (agua, desagüe, electricidad). Por lo general en estos países, además de las transferencias los municipios poseen una fuerte capacidad de tributación propia que les permite recaudar ingresos corrientes de libre asignación. En casi todos ellos existe el impuesto predial, de rodamiento, de patrimonio vehicular y el cobro de tasas por aprovechamientos y por servicios.

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5. ANALISIS DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES EN LA LEGISLACION DOMINICANA De la rápida revisión efectuada de la Constitución de la República, de las leyes, proyectos y anteproyectos de leyes y decretos existentes en relación a las competencias municipales, se ha extraído un conjunto de observaciones que se resumen en esta sesión del estudio. Además de la Constitución de la República, se revisaron la Ley No. 1-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo 2030, la Ley No. 64-00 de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la Ley No. 66-97 General de Educación y el Pacto Nacional para la Reforma Educativa en República Dominicana, 2014-2030, la Ley General de Salud 42-01, la Ley No. 28-01 de Zona Especial de Desarrollo Fronterizo, la Ley No. 498-06 de Planificación e Inversión Pública, la Ley No. 287-04 sobre Prevención Supresión y Limitación de Ruidos Nocivos y Molestos que producen contaminación sonora, la Ley No. 241 sobre Tránsito de Vehículos, los decretos del Poder Ejecutivo No. 489-87, 393-97, 448-97, 477-05 y 250-07 sobre el tránsito de vehículos y transporte público, el Decreto del Poder Ejecutivo No. 316-06 Reglamentos General de Bomberos. También se revisaron la Ley de Electricidad No. 125-01, la Ley de INAPA No. 5994 del 1962, la Ley 6-65 que crea al INDRHI, la Ley de la CAASD No. 9298 del 13 de abril de 1973, la Ley Orgánica de CORAASAN No. 582 del 4 de abril del 1977, la Ley Institucional de la Policía Nacional 96-04 del 28 de enero del 2004, la Ley 14-91 de Servicio Civil y Carrera Administrativa del 30 de mayo de 1991 y la ley 41-08 de Función Pública que sustituye a ésta , y el proyecto de Ley sobre Ordenamiento Territorial y los anteproyectos de ley sobre Regiones Únicas y sobre la Reforma Policial. Mereció una atención especial las leyes que tienen como finalidad regular el régimen municipal como la Ley No. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, o las transferencias desde el Gobierno Central que reciben los municipios como la Ley No. 166-03 que establece la transferencias a los municipios del 10% de los ingresos corrientes del presupuesto general del Estado. Igualmente fueron revisadas las leyes ya derogadas No. 3455 de Organización Municipal del 21 de diciembre de 1952 y la Ley No. 17-97 del 4 de enero de 1997 que estableció la transferencia de un 4% del Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos de la Nación para los municipios. Esta revisión de la legislación dominicana en cuanto a las competencias municipales, tanto de las contenidas en la legislación municipal propiamente dicha como en el resto de la legislación nacional, se realizó como una de las principales fuentes para la formulación actualizada de las competencias de las municipalidades de la República Dominicana. Con estas competencias municipales recogidas de la legislación dominicana y ampliadas con las opiniones de los actores institucionales entrevistados por la investigación y con las obtenidas de la legislación de Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Perú se elaboró un inventario de competencias municipales de manera exhaustiva.

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Estas competencias se analizaron y con la ayuda de los resultados de este análisis, la investigación creó una categorización o tipología de municipalidades, de tal modo que las competencias correspondan a diferentes tipos o clases de municipalidades dependiendo de sus capacidades institucionales, gerenciales, técnicas y financieras para su desempeño. La conclusión más general de esta revisión de las competencias municipales en la legislación dominicana, es que en ella aparece una situación dual. A la misma vez que reconoce la más amplia competencia de las municipalidades sobre el territorio, especialmente la Constitución, la Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, y una parte importante de las leyes sectoriales, desde la década de los años sesentas, los ayuntamientos han sido despojados de importantes competencias como las referidas al agua, al tránsito vehicular, al transporte público, a la seguridad pública y al control del ruido. Estas competencias han sido traspasadas, a través de leyes especiales o por decretos, a entidades autónomas o abiertamente dependientes del Poder Ejecutivo. Simultáneamente se ha producido en la práctica un desconocimiento de estas competencias por parte de las autoridades nacionales y sectoriales, y hasta por las propias autoridades municipales, en estas últimas ya sea por ignorancia e incompetencia, o como respuesta o reacomodo a la precariedad económica causada por el incumplimiento de la Ley 166-03 que ordena transferir a las municipalidades el 10% de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado. A continuación, las principales observaciones de esta revisión: -

La Constitución de la República del 26 de enero del 2010. La Constitución reconoce a los municipios y a los distritos municipales como entidades autónomas que gobiernan el territorio de sus respectivas jurisdicciones y con capacidad de establecer tributos en éstas. Los municipios y distritos municipales poseen competencias propias o coordinadas sobre todo lo relacionado con el desarrollo económico y social, y con la prestación de los servicios a la población en el territorio, ámbito legal de su actuación. Las competencias propias y transferidas deberán contar con los recursos suficientes para su cumplimiento. La capacidad o potestad para crear arbitrios está limitada o condicionada a que los mismos no choquen con los impuestos nacionales, con el comercio intermunicipal o de exportación ni con la Constitución y las leyes, y sujetos al dictamen de la justicia. Lo correcto y lo que habría ahorrado muchos conflictos, hubiera sido que la Constitución estableciera los arbitrios o la materia fiscal que son propias de las municipalidades, como ocurre en constituciones de otros países.

La legislación municipal. El artículo 4 de la Ley No. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios establece que “las competencias de los ayuntamientos recaerán sobre todos los ámbitos de la administración pública, exceptuando aquellas que la Constitución reserve para la administración central”.

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En el párrafo de este articulo 4 y en el párrafo I del artículo 19, se disponen como competencias mínimas de los ayuntamientos “el derecho a estar debidamente informado, el derecho a ser tomado en cuenta, el derecho a participar en la coordinación y a la suficiencia financiera para su adecuada participación”. A seguidas, en este párrafo del artículo 19, se enumeran las áreas en las que ejercerá este derecho a coordinación comprendiendo los servicios sociales y la lucha contra la pobreza, la seguridad ciudadana y mantenimiento del orden público, los servicios de salud y educación pública, el abastecimiento de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, la promoción de la cultura, el deporte y la recreación, la defensa civil, la prevención de la violencia intrafamiliar y de género, así como el apoyo a la protección de los derechos humanos, la políticas públicas focalizadas en mujeres jefas de hogar y madres solteras, y la promoción del turismo. Esta ley clasifica las competencias municipales en competencias propias, competencias coordinadas o compartidas y competencias delegadas. Las propias son aquellas cuyo ejercicio le corresponde exclusivamente a los municipios. Las coordinadas o compartidas, son las competencias en cuyo ejercicio, los diferentes entes de la administración pública le corresponden fases sucesivas o concurrentes, y las delegadas son las competencias que el Gobierno Central, previa aceptación por parte de los ayuntamiento y con garantía de la suficiencia financiera, transfiera parcial o totalmente al ayuntamiento, “para asegurar mayor eficiencia, eficacia, transparencia y participación ciudadana en su ejercicio”. El marco competencial de los municipios en esta ley es tan amplio que los ayuntamientos pueden solicitar la delegación de competencias del Gobierno Central, estableciéndose en el párrafo V del artículo 18, el procedimiento de cómo concertar esta delegación de competencias. La ley identifica quince competencias propias de los ayuntamientos que en realidad son grandes temas de competencias como, por ejemplo, el ordenamiento del tránsito de vehículos y personas, ordenamiento del territorio, planeamiento urbano, promoción, fomento y desarrollo económico local, mezclado con algunos servicios municipales. Sobre los servicios, se establecen como mínimos obligatorios en todos los municipios, los cementerios y servicios fúnebres, recolección, tratamiento y disposición final de los desechos sólidos urbanos y rurales, limpieza vial, acceso a los núcleos de población, reconstrucción y mantenimiento de calles, aceras, contenes y caminos rurales, plazas, parques públicos, bibliotecas públicas, instalaciones deportivas, matadero, mercado, protección y defensa civil, prevención y extinción de incendios, protección del medio ambiente, planeamiento urbano y servicios sociales básicos.

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A pesar de que estos servicios corresponden a la letra “a) En todos los municipios”, en el cuerpo de la ley no aparece un acápite con la letra b) en el que se colocarían determinados servicios para una parte de los municipios. Salvo el artículo 79 que se refiere a las competencias y servicios de los distritos municipales, en el que se recoge una parte de los servicios mínimos obligatorios para los ayuntamientos y muy pocas competencias propiamente dichas consignados en los artículos 19 y 20, no existe en la ley ningún dispositivo que asocie las competencias a una tipología o categorización diferenciada de las municipalidades. Así como las municipalidades pueden solicitar delegaciones de competencias del gobierno central, igual pueden recibir la cooperación de otros municipios y de entidades públicas para el desempeño de una competencia o de un determinado servicio. Basado en este principio de cooperación, la Ley 176-07 consigna el derecho de las municipalidades de asociarse con otras en mancomunidades para la prestación de servicios y la gestión de competencias. Desde el artículo 72 hasta el 76, se describe este mecanismo, el procedimiento de su creación y de adhesiones posteriores, sus estatutos y sus órganos de dirección. Sin embargo, la ley no define a las mancomunidades como entidades de derecho público ni establece un mecanismo de financiamiento independiente del aporte de las municipalidades que las integran, lo que no ha ayudado a su extensión en el territorio nacional, ni a que las pocas que se han formado, se hayan consolidado. La Ley 3455 de Organización Municipal que fuera reemplazada por la Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, enlistó alrededor de 63 competencias, algunas desfasadas por el desarrollo urbano y de la época, como la regulación de la construcción de casas de maderas en las esquinas o “determinar los sectores o calles en los cuales estará prohibida la construcción, reconstrucción, ampliación y alteración de bohíos, ranchos o casetas de tablas de palma, de caja de mercancías, costaneras y de tejamaní u otro material similar, y los techos de yagua, cana o materiales similares”. En general estas competencias municipales de esta ley son muy detalladas y descriptivas, y además se incorporan en esta lista, competencias administrativas y tributarias sin ninguna diferenciación con las anteriores. Sin embargo, en esta legislación se consideran como competencias de las municipalidades el alumbrado público, la concesiones para el establecimiento de servicios telegráficos o telefónicos, el suministro de agua y el manejo de los acueductos, sostener y administrar servicios de

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transporte urbano dentro de los límites del municipio, reglamentar la circulación de vehículos, control de ruidos, crear, sostener y administrar escuelas u otros planteles de enseñanza, muchas de las cuales han dejado de estar, en la práctica y/o por ley, dentro del ámbito municipal. El artículo 30 de esta ley es un ejemplo de cómo los ayuntamientos han perdido competencia si se compara su contenido con las prácticas actuales. Este artículo dice que “la Policía Nacional está en la obligación de cumplir y hacer cumplir las ordenanzas, resoluciones, reglamentos y disposiciones, y de perseguir y someter a la acción de la justicia a quienes los infrinjan”. Por otra parte, la Ley 17-97 del 4 de enero del 1997 y la Ley 166-03 están dedicadas a establecer aumentos de las transferencias que deben recibir los municipios de los ingresos del Estado y no relacionan estas transferencias a las competencias desempeñadas. En ambas leyes, el criterio de transferencia es la cantidad de población. En la primera de estas leyes, se dispuso que debían recibir el 4% y en la segunda, el 10% de los ingresos corrientes no especializados de la nación. En la actualidad, la municipalidad dominicana no alcanza a recibir ni el 3% de estos ingresos como transferencias, retrotrayéndola al periodo anterior al año de 1997, a casi 20 años hacia atrás. -

La Estrategia Nacional de Desarrollo 2030, reconoce que las municipalidades son las responsables del desarrollo en el territorio y que por tanto deben ser fortalecidas en su autonomía, en el reconocimiento y transferencias de las competencias relacionadas con sus funciones, y deben recibir los recursos que requieren para el desempeño de esas competencias. La ENDA 2030 reconoce la competencia de las municipalidades desde la planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial hasta la regulación, la coordinación y la ejecución en su demarcación de los servicios públicos, la prevención, mitigación y remediación de los riesgos de todo tipo, de la calidad del medio ambiente, y sobre las acciones para reducir el cambio climático y sus efectos. En la ENDA se establecen compromisos con plazos fijos para una reforma fiscal que elimine los actuales y grandes desequilibrios en la distribución de los recursos públicos, para las transferencias a las municipalidades de los impuestos de vocación municipal y para que reciban una mayor transferencia de competencias y recursos desde el gobierno central, priorizando las zonas más deprimidas y pobres. Tanto la Constitución como la ENDA se adscriben a una estrategia gradualista de transferencias de competencias y recursos a las municipalidades relacionada con el incremento de las capacidades institucionales, gerenciales y técnicas de las entidades municipales.

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Las leyes sectoriales. En sentido general, las leyes sectoriales existentes como la mayoría de los proyectos y anteproyectos de ley en proceso de discusión y aprobación, reconocen y reafirman las competencias de las municipalidades en su condición de gobiernos de los respectivos territorios, y éstas son integradas en los sistemas que estas legislaciones promueven. Ese es el caso de la Ley No. 498-06 de Planificación e Inversión Pública o en aquellas leyes que cuando regulan a nivel nacional una materia, reconocen la facultad o potestad de las municipalidades de dictar ordenanzas al respecto siempre que no entren en contradicción con las normas generales consignadas en las leyes, como lo plantea la Ley No. 241 sobre Tránsito de Vehículos del 28 de diciembre del 1967.

La Ley de Medio Ambiente y Recursos Naturales. De todas las leyes sectoriales la más municipalista es la Ley No. 64-00 de Medio Ambiente y Recursos Naturales que considera a las municipalidades como las entidades que en el territorio aplican esta ley a través de un organismo especializado propio,--la Unidad de Gestión Ambiental Municipal, UGAM--, y poseen la potestad de dictar normativas con la condición de que sus estándares sean superiores a las nacionales. La Ley No. 64-00 de Medio Ambiente y Recursos Naturales establece que las municipalidades deben ser consultadas para el otorgamiento de contratos de concesión de exploración y explotación de recursos naturales. Es un reconocimiento mínimo que no hacen otras leyes, aunque lo correcto es que se condicionara el otorgamiento de estas concesiones, especialmente en la minería metálica, al consentimiento de las municipalidades, que en caso de controversia, debería solucionarse mediante la realización de plebiscito o el referendo municipal. Igualmente esta ley dispone que el 5% de los beneficios netos generados por la explotación de los recursos naturales no renovables le corresponde a la municipalidad donde se encuentra ubicada la explotación. Sin embargo, en ningún caso este artículo de la Ley No. 64-00 se cumple, incumplimiento que muchas veces es protegido por el gobierno central y los tribunales. Los recursos dispuestos por el párrafo II del artículo 117 de esta ley sobre el 5% de los beneficios netos que resulte de la explotación de un recurso natural no renovable, si lo recibieran las municipalidades, contribuirían a mitigar los impactos de estas explotaciones y a impulsar el desarrollo de las comunidades.

El Proyecto de Ley sobre Ordenamiento Territorial y el anteproyecto de Ley de Regiones Únicas reafirman en sentido general las funciones y competencias municipales, como es el hecho de reconocer que los Planes de Ordenamiento Territoriales Municipales representan el soporte del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial y que las Oficinas de Planeamiento Urbano Municipales son las instancias técnicas responsables de su implementación.

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Por otro lado, sería conveniente que en algunos aspectos de estas piezas, se profundizaran y se especificaran aún más. Por ejemplo, en el anteproyecto de Regiones Únicas se debiera precisar que las municipalidades deben encabezar la coordinación con las sectoriales o los organismos de coordinación de éstas en las localidades, lo que reafirmaría la condición de gobiernos de los ayuntamientos y de las juntas distritales. -

Pérdida de competencias. A pesar de esta situación general de aceptación y reconocimiento de las competencias municipales que muestra la legislación dominicana, las municipalidades han perdido competencias sobre aspectos relevantes como el agua, el tránsito vehicular y el transporte de pasajeros, la seguridad pública, la regulación de la emisión de ruidos, la educación y la salud. El agua es competencia de otras entidades públicas como el INDRHI en el caso del agua de riego, y de la CAASD, INAPA y de otras corporaciones parecidas que se encargan del suministro de agua potable a la población. Desde hace décadas las municipalidades juegan un papel muy complementario o marginal en este tema que por su naturaleza es municipal. Igual pasa con la educación y la salud, servicios en los cuales las municipalidades juegan un rol completamente tangencial desde que el Estado dominicano iniciara su fortalecimiento y modernización desde la primera ocupación EUA y el régimen de Trujillo. Recientemente el Pacto Nacional para la Reforma Educativa 2014-2030, sugirió que las municipalidades participen de manera más activa en las Juntas Distritales y Regionales de Educación, órganos desconcentrado del Sistema Nacional de Educación, y que asuman algunos aspectos de este servicio como el transporte escolar y el mantenimiento de los entornos de los planteles escolares.

En el tránsito vehicular y en el transporte público, la pérdida de competencia de las municipalidades ha sido notoria. Mediante la emisión de sucesivos decretos del Poder Ejecutivo desde 1984 hasta el año 1997, se procedió a crear una serie de entidades dependientes de la Presidencia de la República que se superponen unas sobre las otras para regular el tránsito vehicular, el transporte público, el establecimiento y concesión de rutas, constituir cuerpos especializados de policías, especies de empresas públicas de transporte y un fondo de financiamiento, absolutamente al margen del Ayuntamiento del Distrito Nacional y de las demás municipalidades del país. A la misma vez que se le despoja a las municipalidades de sus competencias en el área, se han creado entidades paralelas con un financiamiento extraordinario que nunca antes se le concedió a los gobiernos locales para esos fines. Sin embargo, los resultados por lo general no han sido los esperados a pesar de la alta inversión efectuada, además de los efectos indeseados y adversos contra la institucionalidad

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del Estado y de su descentralización. En vista de estos resultados, es aconsejable que se retornen las competencias en esta materia a las municipalidades transfiriéndoles los recursos asignados por estos decretos, lo que será más congruente con la estructura del Estado y probablemente más eficiente. -

Control de ruido. Algo parecido a lo que pasa en el sector de tránsito vehicular y del transporte público ocurre actualmente en cuanto a la regulación del ruido y de la seguridad pública. Ahora la competencia para regular la emisión de ruidos corresponde al Ministerio de la Presidencia de la República que cuenta como instrumentos para esta labor con el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con la Policía Nacional y con el servicio de emergencia 911.

Reforma policial. En cuanto al anteproyecto de la Reforma Policial, no se contempla ningún papel a las municipalidades, cuando los cuerpos policiales deberían responder a la autoridad de los gobiernos locales. En cambio, en este anteproyecto, el Presidente de la República es el Jefe de la Policía Nacional, aunque este cuerpo dependa administrativamente del Ministerio de Interior y Policía. Aunque la legislación y el comportamiento de las autoridades nacionales en el tránsito vehicular, en el transporte público, en el control de ruidos y en el anteproyecto de Reforma Policial es un aspecto muy parcial y excepcional, sin embargo subvierte la concepción constitucional de las competencias municipales y refuerza la tendencia prevaleciente aún más nocivas que es ignorar en la práctica las competencias y transferencias de recursos que la Constitución y la mayoría de las leyes reconocen a las municipalidades.

En los anexos de esta investigación, se ha incluido un documento con fragmentos de la legislación revisada, apostillados con comentarios relacionados a las competencias municipales que son la base de las observaciones contenidas en esta sesión del presente informe (Cfr. Reporte de Análisis de Competencias Municipales en la Legislación Dominicana, Notas y Comentarios).

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6. ANALISIS Y PROPUESTA DE COMPETENCIAS MUNICIPALES Como se ha explicado antes, la investigación levantó un exhaustivo listado de competencias municipales tomándolas de la legislación dominicana, de la legislación de Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Perú, y de las entrevistas de los actores claves. La mayoría de las competencias municipales enlistadas figuran en la legislación del país, aunque una parte importante de ellas están siendo gestionadas por otras instituciones o simplemente los ayuntamientos no las están ejerciendo. Este es el caso de las competencias sobre el agua, la regulación y ordenamiento del tránsito vehicular y de personas, del transporte público, de la seguridad pública, del control de ruidos, de la asistencia social, entre otras. Las competencias que han sido introducidas en este listado provenientes de los otros países latinoamericanos comprendidos por esta investigación y que no aparecen en la legislación dominicana, son la prevención, rehabilitación y lucha contra el consumo de drogas, la participación de las municipalidades en la concesión de contratos de exploración y explotación de recursos naturales en su jurisdicción, y la participación en la gestión de las zonas francas industriales ubicadas en las jurisdicciones municipales. De estas legislaciones se tomaron las competencias de expedir los permisos de circulación anual de los vehículos (marbete), el otorgamiento y cancelación de licencia de conducir vehículos de motor, y la coordinación y la dirección de la policía especializada en tránsito. Una diferencia de estas legislaciones y la dominicana en cuanto a las competencias municipales, es el gran empoderamiento que existe en estos países por parte de las municipalidades de los servicios de educación y salud, llegando en algunos de ellos, como en Colombia y Perú, a la municipalización de ambos servicios. En la lista de competencias elaborada por el estudio no se ha considerado para la República Dominicana este nivel de competencia de los municipios en estos servicios. Donde no existe punto de comparación posible entre ambas legislaciones es con respecto a la capacidad fiscal y de recaudación propia que poseen los municipios en estos países latinoamericanos. Además de recibir un nivel de transferencias de los recursos del gobierno central que en ningún caso es inferior al 10% de los ingresos corrientes del Estado, los municipios de estos países participan en impuestos nacionales, poseen una capacidad recaudatoria propia en materias definidas por la ley y reciben la concesión de créditos públicos y privados (Cfr. Categorización de Municipios, Competencias, Transferencias en la Legislación de Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Perú, Notas y Comentarios, en Anexos)

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Listado de competencias El estudio agrupó las competencias obtenidas de las legislación dominicana y de los otros cinco países objeto de la investigación, y las aportadas por los actores institucionales, en veinticuatro títulos o temas de competencias. COMPETENCIAS MUNICIPALES ORGANIZADAS EN GRANDES BLOQUES SEGÚN CRITERIOS BLOQUES

II.

CRITERIO DEL BLOQUE

Competencias vinculadas a la capacidad de planificar y ejecutar planes. Competencias relacionadas con la determinación, regulación, intervención y desplazamiento en los espacios públicos.

TITULOS DE COMPETENCIAS

CANTIDAD COMPETENCIAS

1. Ordenamiento territorial y uso de suelo 2. Gestión ambiental y de los recursos naturales 3. Gestión de riesgos y cambio climático

11 11 7

4. Desarrollo económico y social, y turismo. 5. Regulación y gestión de espacio público 6. Obras públicas municipales 7. Tránsito, vialidad y transporte público

15 9 9 19 5

III.

IV.

Servicios coordinados y compartidos con sectoriales y organismos del gobierno central.

Servicios básicos obligatorios propios de las municipalidades.

Competencias relacionadas con las personas, sus derechos y su bienestar.

12 10 12 4 12 6 3

6 4 5 5

21. Promoción y protección de los derechos 22. Asistencia social 23. La Vivienda social 24. Tenencia y cuidado de animales

14 6 3 4

Estos veinticuatros títulos o temas de competencias fueron organizados en cinco grandes bloques, tomando en cuenta diferentes criterios. En el primer bloque se agruparon cuatro títulos o temas de competencias vinculados a la capacidad y a la acción de planificar y de ejecutar lo planificado. En el segundo bloque, tres relacionados con la intervención bajo alguna forma en el espacio público, ya sea para regularlo, construir o desplazarse en éste. El tercer bloque comprende los servicios que las municipalidades comparten con el gobierno central, con las sectoriales de éste y con otras instituciones públicas, como son la regulación y gestión de agua y de aguas residuales, salud pública, salubridad pública, educación, deportes y recreación, cultura y patrimonio arqueológico, arquitectónico e histórico, seguridad pública y alumbrado público. En cambio, el cuarto bloque abarca los servicios básicos obligatorios propios de las municipalidades como la limpieza, ornato y parque, recolección y disposición

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de desechos, cementerios y servicios fúnebres, regulación y expendio de alimentos y abastos, y prevención y extinción de incendios. Finalmente, el quinto bloque incluye aquellos títulos o temas de competencias relacionados con las personas, sus derechos y su bienestar: Promoción y protección de los derechos, asistencia social, vivienda social y tenencia y cuidado de los animales. A partir de esta estructura general y con la ayuda de las competencias recabadas en las tres fuentes mencionadas, la investigación descompuso cada uno de los veinticuatro títulos o temas de competencias, en sus componentes menores. También esta operación consistió en organizar competencias concretas previamente identificadas en algunos de estos títulos o temas de competencias según correspondiera. Ya sea de la primera o de la segunda manera, ya sea por descomposición analítica o ya sea organizando o agrupando las competencias más relacionadas a cada título, se fue detallando las funciones, operaciones y/o acciones que conforman cada uno de estos renglones. Para ayudar a este análisis, se respondía a la pregunta ¿cómo se hace o se aplica esa “competencia”? Los pasos, funciones, operaciones y/o acciones necesarias para cumplir esta “competencia”, se colocaron debajo de este título o tema de competencia. El estudio ha denominado estos componentes bajo el nombre general de competencias. Por ejemplo, en el caso del título o tema de competencias ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y USO DE SUELO, que es uno de estos veinticuatro títulos o temas de competencias, se enlistaron once pasos, funciones, operaciones y/o actividades que están relacionados con esta materia o que de alguna manera intervienen en su aplicación o ejecución. Estas once acciones, funciones, pasos, operaciones, como se deseen llamar que el estudio denomina competencias, comprenden desde la elaboración del plan municipal de ordenamiento territorial hasta el establecimiento de los límites de las zonas urbanas y suburbanas de las ciudades, y zona rural de la municipalidad, y modificarlo cuando fuere necesario, como se puede apreciar en el cuadro insertado más abajo. 1. ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y USO DE SUELO: 1.1. Elaborar el plan municipal de ordenamiento territorial, en coordinación con los planes regionales y nacionales 1.2. Dirigir y coordinar el proceso de ejecución y evaluación del Plan Municipal de Ordenamiento Territorial 1.3. Emitir no objeciones del uso del suelo cuando cuenten con una ordenanza que establezca donde se pueden asignar y desarrollar las distintas categorías de uso del suelo en el territorio municipal 1.4. Crear los mecanismos de participación ciudadana, como los cabildos abiertos, mini cabildos, centros de promoción ciudadana, o cualquier otro mecanismo de participación consultiva y de toma de decisiones en los procesos de gestión de los planes y normas de ordenamiento territorial. 1.5. Formular los planes reguladores de desarrollo urbano. 1.6. Elaborar proyectos de urbanización y aprobar o rechazar los que presenten personas o empresas para desarrollos privados 1.7. Proceder a estudiar y prever las posibilidades de crecimiento del municipio, y determinar las zonas de expansión 1.8. Velar por el cumplimiento y oportuna ejecución de las disposiciones de la ley de ordenamiento territorial y uso de suelo y las ordenanzas que emita el concejo municipal sobre la materia 1.9. Proteger y conservar los bienes del patrimonio cultural y natural implementando acciones de protección, conservación y mejoramiento en coordinación con los organismos públicos nacionales

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Al elaborar cada una de estos pasos, funciones, operaciones y/o acciones de los títulos o materias de competencias, se trató que a la vez que el listado de estos elementos fueran lo más exhaustivo posible, constituyeran una unidad lógica y que fuesen una acción definida y relativamente completa. De este análisis de los veinticuatro títulos o temas de competencias, surgieron 194 competencias que son elementos constitutivos de cada uno de estos títulos o temas de competencias. Se elaboró un cuadro completo de estos títulos o temas de competencias con las competencias que los integran siguiendo el orden que figura en el cuadro Competencias Municipales Organizadas en Grandes Bloques según Criterios (Cfr. Cuadro: Análisis de Competencias Municipales, en Anexos). El promedio de competencias por cada uno de los títulos o temas de competencias es de 8 competencias. Existen once títulos o temas de competencias por encima del promedio y trece, por debajo. Comportamiento de las competencias en relación a los títulos o temas de competencias y a los bloques de éstos Los títulos o temas de competencias con más competencias son el número 7, Tránsito, Vialidad y Transporte Público, con 19 competencias; el número 4, Desarrollo Económico y Social y Turismo con quince competencias; el número 21, Promoción y Protección de los Derechos con catorce competencias, y el número 9, Salud Pública, empatado con el numero 11, Educación Pública y con el número 13, Identidad, Arte, Cultura y Patrimonio Arqueológico, Arquitectónico e histórico, con 12 competencias cada uno. También el número uno, Ordenamiento Territorial y Uso de Suelo, con 11 competencias al igual que el número dos, Gestión Ambiental y de los Recursos Naturales, y el número 10, Educación Pública, con diez competencias.

Títulos o Temas de Competencias con Más Competencias LUGAR 1er. 2do. 3er. 4to.

5to. 6to.

TITULO O TEMAS COMPETENCIAS 7. Tránsito, Vialidad y Transporte Público 4. Desarrollo Económico y Social, y Turismo 21. Promoción y Protección de Derechos 9. Salud Pública 11. Educación 13. Identidad, Arte, Cultura y Patrimonio Arqueológico, Arquitectónico e Histórico 1. Ordenamiento Territorial y Uso de Suelo 2. Gestión Ambiental y de los Recursos Naturales 10. Salubridad Pública

CANTIDAD COMPETENCIAS 19 15 14 12 12 12

BLOQUE

11 11 10 116

I I III

II I V III III IIII

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En cambio, los títulos o temas de competencias con menos competencias son el número 20, Prevención y Extinción de Incendios con dos competencias, y el número 15, Alumbrado Público que al igual que el número 23, Vivienda Social, tienen 3 competencias cada uno. Poseen cuatro competencias cada uno los títulos o temas de competencias número 12, Deportes y Recreación, el número 17, Regulación Expendio de Alimentos y Abastos y el número 24, Tenencia y Cuidado de Animales. Títulos o Temas de Competencias con Menos Competencias LUGAR 1er. 2do.

3er.

TITULO O TEMAS COMPETENCIAS

CANTIDAD COMPETENCIAS 2 3

BLOQUE

23. Vivienda Social

12. Deportes y Recreación 17. Recolección y Disposición de Desechos 24. Tenencia y Cuidado de Animales.

4 4 4 20

III IV V

20. Prevención y Extinción de Incendios 15. Alumbrado Público

IV III

Los bloques de títulos o temas de competencias según criterios con más títulos o temas de competencias con la mayor cantidad de competencias son el bloque III Servicios coordinados y compartidos con sectoriales y organismos de gobierno central con 46 competencias, seguido por el bloque I Competencias vinculadas a la capacidad de planificar y ejecutar planes, con 37 competencias. El bloque de títulos o temas de competencias según criterios con los títulos o temas de competencias con menos competencias es el bloque IV de Servicios básicos obligatorios propios de las municipalidades. Les siguen muy estrechamente los bloques III de Servicios coordinados y compartidos con sectoriales y organismo del gobierno central y el V sobre competencias relacionadas con las personas, sus derechos y su bienestar. Estos alineamientos son coherentes con la cantidad de competencias que agrupa cada uno de los cinco bloques de títulos o temas de competencias. Del total de 194 competencias, el bloque III de Servicios coordinados y compartidos con sectoriales y organismos de gobierno central retiene 64 competencias para un 33%; el bloque I de competencia vinculadas a la capacidad de planificar y ejecutar planes, 44 competencias que representan el 22.7% de todas las competencias, y el bloque II de competencias relacionadas con la determinación, regulación, intervención y desplazamiento en los espacios públicos, 37 competencias que equivale al 19% del total de las competencias. Les siguen el bloque V de competencias relacionadas con las personas, sus derechos y sus bienestar, con 27 competencias para un 14%, y el bloque IV de servicios básicos obligatorios propios de las municipalidades, con 22 competencias que es igual al 11.3% del total de 194 competencias.

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Cantidad de Competencias por Bloques de Títulos o Temas de Competencias ORDEN 1er. 2do. 3er.

4to. 5to.

BLOQUE III. Servicios coordinados y compartidos con sectoriales y organismos del gobierno central I. Competencias vinculadas a la capacidad de planificar y ejecutar planes II. Competencias relacionadas con la determinación, regulación, intervención y desplazamiento en los espacios públicos V. Competencias relacionadas con las personas, sus derechos y su bienestar IV. Servicios básicos obligatorios propios de las municipalidades

CANTIDAD COMPETENCIAS 64

% 33.0

22.7

19.0

14.0

11.3

194

100.0

De este panorama cuantificado, es posible concluir que a más cantidad de competencias, mayor es la complejidad del título o tema de competencias y de los bloques que agrupa estos títulos o temas de competencias. A la luz de estos números, los tres títulos o temas de competencias más complejos son el tránsito, la vialidad y el transporte público, el desarrollo económico y social local, y turismo, y la promoción y protección de los derechos. En relación a los bloques, los dos más complejos si atendemos a la cantidad de competencias que contienen, son el bloque III de Servicios coordinados y compartidos con sectoriales y organismo del gobierno, y el bloque I de Competencias vinculadas a la capacidad de planificar y ejecutar planes. En efecto, en estos dos bloques están las competencias que por un lado exigen una mayor coordinación entre entidades y, por el otro, las que demandan capacidades técnicas más especializadas. Una consecuencia práctica de estas conclusiones sobre estas competencias, tanto en término de los títulos o temas de competencias como de bloques, es que para su ejecución requerirán unas capacidades técnicas y materiales que no están alcance de todas las municipalidades o de éstas consideradas individualmente. Lo que quiere decir que para asumir y ejecutar estas competencias el ayuntamiento deberá tener capacidades y recursos por encima de la media o tendrá que asociarse a otras municipalidades u otras entidades públicas. Es el grado de la complejidad del título o tema de competencias o de las competencias mismas, que demanda una estratificación o categorización de las municipalidades y la necesidad de la asociación o mancomunidad entre ellas para el desempeño de estas competencias. Este planteamiento está confirmado por la baja cantidad de competencias que contienen el bloque de servicios básicos obligatorios propios de las municipalidades y que salvo alguna excepción, poseen un carácter operativo, lo que hace que este bloque sea accesible a todas o a la mayoría de las municipalidades.

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Este bloque es el que tiene menos competencias y no contiene ningún título o tema de competencias que esté entre los 6 primeros títulos o temas de competencias con más cantidad de competencias. Clasificación de las competencias Las 194 competencias identificadas agrupadas en títulos o temas de competencias y éstos a su vez en cinco bloques, se pueden clasificar en Competencias Propias (CP), Competencias Coordinadas (CC), Competencias Gubernamentales (CG) y Competencias Mancomunadas (CM). Las Competencias Propias son aquellas que su aplicación o ejecución es propia de las municipalidades o gobiernos locales. Ejemplos de estas competencias son, entre muchas otras, las siguientes: -

Emitir no objeciones del uso del suelo cuando cuenten con una ordenanza que establezca donde se pueden asignar y desarrollar las distintas categorías de uso del suelo en el territorio municipal.

Establecer los límites de las zonas urbanas y suburbanas de las ciudades, y zona rural, y modificarlos cuando fuere necesario.

Construcción, reparación, ampliación, prolongación, supresión o la clausura paseos, parques, plazas, jardines, aceras y contenes.

Facilitar la circulación mediante la señalización, la semaforización y el rediseño y mantenimiento del sistema vial urbano.

Cuidar de la higiene y salubridad del municipio o distrito municipal.

Apoyar las ligas, clubes deportivos y la celebración de eventos deportivos.

Promover y organizar la realización de actividades culturales, la celebración de efemérides patrias y locales, de fiestas patronales, tradicionales y otras afines de la municipalidad.

Limpiar, cuidar y dar mantenimiento a las vías públicas, calles, aceras, contenes, callejones, veredas, parques, plazas y demás espacios públicos de la municipalidad.

Normar, construir y administrar cementerios públicos y privados en su jurisdicción.

Construcción y administración de mercados de expendio de alimentos, bebidas y abastos, en la municipalidad.

Habilitar espacios seguros y amigables para la sana recreación y diversión de la infancia en su demarcación.

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Apresar y encerrar animales que deambulen por la vía pública y sancionar a sus dueños con multas y pago por estadía del animal en los recintos municipales.

Las Competencias Coordinadas son aquellas que el gobierno local se coordina con una sectorial del gobierno nacional u otro organismo público para ejecutarlas. Ejemplos de estas competencias son, entre otras muchas, las siguientes: -

Coordinar en su jurisdicción todos los organismos de emergencias y de defensa civil.

Regular y coordinar la actividad turística en su jurisdicción en coordinación con los demás organismos públicos y privados del sector.

Asegurar la prestación de servicio de agua potable, alcantarillado, soluciones de tratamiento de aguas y disposiciones de excretas, en coordinación con otros organismos públicos del sector agua, en su demarcación.

Aplicar en el territorio de su demarcación, la regulación de Salud Pública relacionadas con salud preventiva y control y eliminación de enfermedades de transmisión por vectores e infecciosas.

Instalar boticas populares y suministrar medicamentos a personas enfermas más pobres, especialmente a las que padecen VIH Sida, otras enfermedades infecciosas y crónicas.

Contribuir, junto con las autoridades educativas, a la adecuación curricular de la educación a la realidad local, en su jurisdicción.

Coordinar las relaciones entre los suplidores locales, especialmente los agro-productores y las pequeñas y medianas empresas, con las autoridades escolares, a fin de cubrir las demandas de bienes y servicios que requieren los centros educativos en su territorio, con el más estricto respeto a Ley de Contrataciones Públicas y con las demás disposiciones relacionadas.

Monitorear y evaluar los procesos de seguridad y convivencia ciudadanas en su territorio.

Coordinar, junto con el ministerio público y demás instituciones públicas y privadas relacionadas con este tema, los programas y acciones para prevenir y controlar la violencia de género e intrafamiliar en su jurisdicción.

Coordinar y apoyar, junto con organismos públicos y privados, con organizaciones comunitarias y sin fines de lucro, programas para el desarrollo de las personas con discapacidades en su demarcación.

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Las Competencias Gubernamentales son competencias en las que participa de forma directa el Poder Ejecutivo o éste posee la iniciativa o la exclusividad de la acción. Ejemplos de estas competencias son las siguientes: -

Fomentar y prestar asistencia técnica y crediticia a los pequeños agricultores y ganaderos para la producción y la comercialización de sus productos.

Participar en la gestión de las zonas francas industriales ubicadas en las jurisdicciones municipales.

Coordinar y participar en su demarcación en la construcción de infraestructuras para la producción como presas, canales de riegos, carreteras, centros de acopios, silos y otras.

El registro de vehículos, la expedición de la primera placa y el cobro de impuestos correspondientes.

Canalizar y administrar la distribución de los subsidios gubernamentales para personas y grupos de extrema pobreza, más vulnerables y/o en condiciones de emergencia de su jurisdicción.

Las Competencias Mancomunadas son aquellas competencias en las que se asocian dos o más gobiernos municipales para su aplicación o ejecución. Aunque todas las competencias propias de las municipalidades podrían en principio ser mancomunadas, existen determinadas competencias que por sus características, complejidad y amplitud se prestan más a este régimen. Algunos ejemplos de estas competencias son las siguientes: -

Elaborar el plan municipal de ordenamiento territorial, en coordinación con los planes regionales y nacionales.

Creación y mantenimiento de Unidades de Gestión Ambiental Municipal, UGAM.

Constitución y gestión de agencias de desarrollo local, incubadoras de empresas o entidades afines.

Normar y gestionar el espacio público, tanto urbano como rural en su territorio.

Construcción, reparación, ampliación, prolongación, supresión o la clausura de caminos vecinales e intermunicipales y otras vías de comunicación públicas dentro de su territorio.

La regulación y ordenamiento del tránsito de vehículos y personas en las vías urbanas y rurales.

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Regulación y gestión del tratamiento y la disposición final de los desechos en vertederos y rellenos sanitarios de su demarcación.

Fomentar, facilitar, gestionar y realizar, junto con instituciones públicas, privadas, cooperativas del sector de vivienda y organizaciones comunitarias, proyectos de construcción de viviendas de interés social en su territorio.

(Cfr. Cuadro: Análisis de Competencias, en Anexos).

Para clasificar estas 194 competencias en los diferentes tipos, se tuvo en cuenta la legislación dominicana, especialmente la municipal, la legislación de Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Perú, las opiniones y sugerencias de los actores claves entrevistados por la investigación y la práctica prevaleciente en el país. La mayoría de las competencias no presentaron dificultades para su clasificación, pero en algunas competencias que pueden ubicarse bajo uno u otro grupo, dependiendo de la visión que se tenga de la municipalidad o de la amplitud de la descentralización o de la perspectiva en que se asuma la competencia, costó especial trabajo ponerse de acuerdo para su colocación final. Aún persiste la duda sobre varias de ellas. Del total de 194 competencias levantadas, 134 son Competencias Propias, 103 son Competencias Coordinadas, 26 son Competencias Gubernamentales y 56 son Competencias Mancomunadas. Como se podrá observar en el Cuadro: Análisis de Competencias, la gran mayoría de los competencias participan a la misma vez bajo diferentes tipos. De las 134 Competencias Propias, 56 de éstas son exclusivas de las municipalidades y ejercidas sin asociarse con otras, y 14 competencias, en su gran mayoría propias, sólo pueden ser asumidas por municipalidades mayores o en régimen de mancomunidad. Diferentes variables de las competencias La mayoría de las 194 competencias pueden pertenecer o combinarse al mismo tiempo como propias, coordinadas, gubernamentales o mancomunadas (Cfr. Cuadro: Análisis de Competencias, en Anexos). Según la investigación cada una de estas competencias pueden combinarse en un promedio general 1.64 variaciones para un total de 319 variaciones. Es decir que en sentido general, las competencias pueden combinarse o pertenecer a casi dos tipos de competencias diferentes.

TOTAL VARIABLES DE COMPETENCIAS

319

COMPETENCIAS PROPIAS Y VARIABLES

COMPETENCIAS COORDINADAS Y VARIABLES

COMPETENCIAS GUBERNAMENTALES Y VARIABLES

COMPETENCIAS MANCOMUNADAS Y VARIABLES

134

42.0

103

32.3

8.2

17.5

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Las Competencias Propias son 134 que representan el 42% del total de las variables posibles que ascienden a 319; las Competencias Coordinadas son 103, que representan el 32.3% del total de estas variables; las Competencias Gubernamentales son 26, que representan el 8.2% del total de las variables, y las Competencias Mancomunadas son 56, que representan el 17.5% del total de las variables. La gran cantidad de combinaciones de las competencias indica la estrecha vinculación y articulación que puede existir entre las municipalidades, y de éstas con los demás niveles del Estado y con las instituciones nacionales. Esta gran variedad de combinaciones o de variables que pueden adoptar las competencias es una confirmación empírica de que el ejercicio del poder del Estado en el territorio se efectúa en el ámbito municipal, o dicho de otra manera, que salvo excepciones, la función pública en el territorio es municipal. Esta comprobación establece que lo ideal para que un Estado sea eficiente es que la mayor parte de sus funciones en el territorio sea realizada por los gobiernos locales y/o bajo la coordinación de éstos. Por tanto es aconsejable el reconocimiento y el respecto de las competencias propias de las municipalidades y que la mayoría de las competencias de las sectoriales del gobierno central pasen a éstas, ya sea por ley o por delegación, junto con los recursos requeridos para su asunción y ejercicio. Si las Competencias Propias son tomadas como variables independientes y los demás tipos de competencias como variables dependientes, tendremos la siguiente situación:

VARIABLES CP

CANTIDAD

% TOTAL CP

% TOTAL COMPETENCIAS

1. Competencias Propias, CP (no compartidas ni mancomunadas)

41.8

28.9

2. Competencias Propias más Competencias Mancomunadas (CP+CM)

23.1

16.0

3. Competencias Propias más Competencias Coordinadas (CP+CC)

17.9

12.4

4. Competencias Propias más Competencias Coordinada y más Competencias Mancomunadas (CP+CC+CM)

12.7

8.7

5. Competencias Propias, más Competencias Compartidas y más Competencias Gubernamentales (CP+CC+CG)

3.7

2.6

6. Competencias Propias, más Competencias Coordinadas, más Competencias Gubernamentales y más Competencias Mancomunadas (CP+CC+CG+CM)

0.8

0.5

134

100.0

69.1

TOTALES

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Se verifica que 56 Competencias Propias que no son coordinadas ni mancomunadas, pueden ser asumidas y ejecutadas por todas las municipalidades, desde las más pequeñas hasta las más grandes, que representan el 41.8% del total de todas las variables de este tipo de competencias y el 28.9% del total de las 194 competencias identificadas. Estas competencias son la base del régimen competencial municipal.

Junto con estas competencias están otras 31 Competencias Propias que tienen un carácter mancomunado, es decir que su ejercicio es susceptible de realizarse de manera conjunta entre varias municipalidades, ya sea a través de una asociación permanente e institucionalizada o mediante acuerdos mediante los cuales una municipalidad mayor facilita servicios para que otra u otras municipalidades menores puedan ejercer una o varias competencias que por sí solas no podrían desempeñar. Estas 87 competencias propias y mancomunadas que representan el 45% de todas las competencias, son estrictamente de naturaleza municipal.

Veinticuatro Competencias Propias son a la vez Competencias Coordinadas con sectoriales e instituciones nacionales lo que representa el 17.9% del total de estas, y el 12.4% del total de las 194 competencias identificadas.

Diecisiete Competencias Propias son a la vez coordinadas y mancomunadas lo que significa el 12.7% de las Competencias Propias y el 8.7% de todas las competencias.

Cinco Competencias Propias son también Coordinadas y Competencias Gubernamentales, el 3.7% de estas competencias y el 2.6% de todas las competencias. Como un hecho único, de manera excepcional, se registra una competencia propia que a la vez es coordinada, gubernamental y mancomunada.

Si se toman las Competencias Coordinadas como variables independientes y los demás tipos o clases de competencias como variables dependientes, se obtendrá de manera complementaria la siguiente situación: VARIABLES CC

CANTIDAD

% TOTAL CC

% TOTAL COMPETENCIAS

1. Competencias Coordinadas (CC)

35.9

19.1

2. Competencias Propias más Competencias Coordinadas (CP+CC)

23.3

12.3

3. Competencias Coordinadas más Competencias Gubernamentales (CC+CG)

11.7

6.2

4. Competencias Coordinadas más Competencias Mancomunadas (CC+CM)

2.8

1.6

5. Competencias Propias, más Competencias Compartidas y

16.5

8.8

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más Competencias Mancomunadas (CP+CC+CM) 6. Competencias Propias, más Competencias Coordinadas y más Competencias Gubernamentales (CP+CC+CG)

4.9

2.5

7. Competencias Coordinadas, más Competencias Gubernamentales y más Competencias Mancomunadas (CC+CG+CM)

3.9

2.1

8. Competencias Propias, más Competencias Coordinadas, más Competencias Gubernamentales y más Competencias Mancomunadas (CP+CC+CG+CM)

1.0

0.5

103

100.0

53.1

TOTALES

Se registran 37 Competencias Coordinadas que son típicamente de las sectoriales que se aplican en el territorio, siendo éstas el 35.9% del total de las Competencias Coordinadas y el 19.1% del total de las competencias.

Doce Competencias Coordinadas son también Competencias Gubernamentales, el 11.7% de estas competencias y el 6.2% del total de las competencias, y cuatro Competencias Coordinadas son a la vez Competencias Gubernamentales y susceptible de ser también mancomunadas, lo que representa el 3.9% de las Competencias Coordinadas y el 2.1% de todas las competencias.

De la lectura del resultado de estas diversas combinaciones de tipos de competencias o de variables que adoptan, se puede asegurar que el grado de asunción de las competencias en general, de las Competencias Coordinadas o de las Competencias Propias que a la vez son Coordinadas, dependerá de la capacidad y fortaleza de las municipalidades. De este análisis cualitativo y cuantitativo de las competencias se desprende la necesidad de una clasificación o categorización de municipalidades para el desempeño diferenciado de las competencias. El Distrito Nacional, las municipalidades muy grandes y grandes podrán desempeñar todas estas competencias, ya de manera individual o bajo la forma de áreas metropolitanas o de mancomunidades específicas. Las medianas y pequeñas podrán ejercer las Competencias Propias exclusivas y algunas otras propias y coordinadas. Las Competencias Mancomunadas son oportunidades para la prestación de servicios o de funciones que de manera individual resulta muy difícil, o para que municipalidades de menor capacidad puedan aliarse con otras iguales o mayores a fin de aplicar, aunque sea parcialmente, una competencia o un conjunto de competencias que no están a su alcance.

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7. TIPOS O CATEGORIAS DE MUNICIPALIDADES La investigación propone que las municipalidades de la República Dominicana sean agrupadas en 7 tipos o categorías más el Distrito Nacional, al que se le reconocería un régimen especial por ser capital de la República y sede del gobierno central. La clasificación que se propone es la siguiente: CATEGORIA DE MUNICIPALIDAD

RANGO DE POBLACION

PROMEDIO DENSIDAD Hab./Km2

TOTAL MUNICIPALIDADES* #

965,042 Habitantes

10,538.0

0.3

De 300,001 Habitantes en adelante

5,067.5

1.0

De 140,001 Hasta 300 mil Habitantes

1,740.2

1.5

De 90,001 Hasta 140 mil Habitantes

654.0

1.5

De 30,001 Hasta 90 mil Habitantes

1,073.4

9.6

De 10,001 Hasta 30 mil Habitantes

375.2

101

26.2

Hasta 10 mil Habitantes

144.8

215

55.7

Hasta 25,245 Habitantes (Dajabón)

49.8

4.2

Distrito Nacional

G. Municipalidades Fronterizas

(*) No está incluido el Distrito Municipal de Zambrana Abajo que fue creado después de las elecciones del 2010.

Los criterios que sirvieron de base para esta clasificación de las municipalidades fueron la cantidad de población y la ubicación geográfica, específicamente la condición de ser fronterizas. La densidad, la cantidad de habitantes por kilómetro cuadrado, y la capacidad de desempeñar determinadas competencias, fueron factores de ajustes en esta categorización. La población es el elemento más importante para agrupar a las municipalidades en diferentes tipos, clases o categorías, dado que en la actualidad los ingresos de éstas dependen de la cantidad de habitantes. Las transferencias del gobierno central a las municipalidades que es la principal fuente de sus ingresos—a nivel nacional es el 98% de éstos--, está determinada por la población. Igualmente la capacidad de recaudación también está determinada por este factor. Los gastos de las municipalidades en general y los costos de los servicios, también están condicionados por las transferencias que reciben del gobierno central, y ésta a su vez por la cantidad de población. El criterio de niveles de recaudación que se utiliza en otros países como uno de los elementos para establecer esta clasificación, como ocurre en Colombia y Nicaragua, no es posible aplicarlo en el país. Salvo el Distrito Nacional, Santiago y otras grandes ciudades, las recaudaciones son insignificantes por varias razones, 79

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entre las que se destaca la baja materia legal impositiva al alcance de la municipalidad. La utilización de la participación en el PIB de las municipalidades para establecer una categorización, tampoco es posible en la actualidad, porque este dato aún no está segregado en términos territoriales en las estadísticas nacionales. Por tanto, el estudio estuvo forzado por la realidad misma a tomar la población como el principal criterio de clasificación de las municipalidades, aunque se utilizó la densidad como indicador de concentración de población y de nivel de urbanismo, y por tanto de demanda de servicios. La satisfacción de esta demanda requiere del gobierno local un nivel mayor de competencias superior a los demás con los cuales comparte el mismo rango de cantidad de habitantes. Se determinó que si una municipalidad supera por seis el promedio de densidad del grupo, clase o categoría a la que pertenece, desde el punto de vista del desempeño de competencias, debe pasar al siguiente con rango mayor de población, aunque para recibir las transferencias del gobierno central se mantenga en el que originalmente pertenece por cantidad de habitantes. El múltiplo de seis garantiza en todos los tipos, categorías o clases que la municipalidad con altos niveles de densidad candidata a ser promovida al grupo inmediatamente superior, posea una cantidad mínima de habitantes y que la densidad no obedezca única o principalmente a la dimensión de su territorio. A consecuencia de este ajuste, de la categoría F pasan a la categoría E el distrito municipal de Uvilla, Cristóbal, Bohechio y el distrito municipal Caleta; de la categoría E pasan a la categoría D, el distrito municipal Palmarejo-Villa Linda, Sabana Yegua, el distrito municipal Villa Central y Vicente Noble, y de la categoría D pasan a la C, Pantoja y Bajos de Haina. Por otro lado, el criterio de ser municipalidades fronterizas para constituir una categoría municipal específica se sustenta en el artículo 10 de la Constitución de la República que declara “de supremo y permanente interés nacional la seguridad, el desarrollo económico, social y turístico de la Zona Fronteriza, su integración vial, comunicacional y productiva, así como la difusión de los valores patrios y culturales del pueblo dominicano. En consecuencia: 1) Los poderes públicos elaborarán, ejecutarán y priorizarán políticas y programas de inversión pública en obras sociales y de infraestructura para asegurar estos objetivos”. Además de este mandato constitucional, estas municipalidades por colindar con otra nación, están forzadas al desempeño de competencias que les son ajenas a otras de su mismo tamaño o más grandes ubicadas en otros puntos de la geografía nacional. Ejemplos de esta situación son los mercados que por su situación fronteriza se transforman de locales en internacionales, la seguridad pública local que por esta misma razón es parte de la seguridad nacional, la gestión ambiental y sanitaria igualmente se hace más compleja por la presión del país vecino y por el flujo migratorio, y la prestación de servicios a una población no residente.

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La extrema pobreza y los bajos niveles de desarrollo de esta zona de nuestra geografía incrementada por la permanente inmigración del otro lado de la frontera, también es un factor para agrupar estas municipalidades en una categoría especial. Descripción de las categorías municipales La categoría A comprende a Santiago, Santo Domingo Este, Santo Domingo Oeste y Santo Domingo Norte, con un rango de población de 300,001 habitantes en adelante y un promedio de densidad de 5,067.5 habitantes por kilómetro cuadrado. Después del Distrito Nacional, son las municipalidades más grandes y pobladas y con la mayor densidad del país. Representan el 1% de las 386 municipalidades existentes al año 2010.

La categoría B incluye 6 municipios: Los Alcarrizos, La Vega, San Francisco de Macorís, San Cristóbal y San Pedro de Macorís. Son todas grandes concentraciones urbanas con un rango de población de 140,001 a 300 mil habitantes, con una densidad promedio de 1,740.2 habitantes por kilómetro cuadrado. Estos seis municipios son el 1.5% de la totalidad de las municipalidades.

La categoría C está compuesta por Moca, Puerto Plata, Baní y La Romana, con rango de población de 90,001 hasta 140 mil habitantes y con un promedio de densidad de 654 habitantes por kilómetro cuadrado, más el distrito municipal de Pantoja y Bajos de Haina que ascendieron desde la categoría D por registrar una muy alta densidad, 8,096 habitantes por kilómetro cuadrado el primero y 6,585 habitantes por kilómetro cuadrado, el segundo. Igual que en la anterior

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categoría, estas seis municipalidades representan el 1.5% del total de las municipalidades.

Treinta y siete municipalidades conforman la categoría D, de las cuales cuatro provienen de la categoría inmediatamente inferior, por tener muy altas densidades poblacionales. Originalmente tenían otras dos municipalidades que emigraron hacia la categoría C, Pantoja y Bajo de Haina. A esta categoría pertenecen, entre otras, el distrito municipal de San Luis, Boca Chica, Cotuí, Jarabacoa, Salcedo, El Seibo, el distrito municipal de Verón Punta Cana y Consuelo. Posee un rango de población de 30,001 hasta 90 mil habitantes y un promedio de densidad de 1,073 habitantes por kilómetro cuadrado. Estas municipalidades representan el 9.6% de la totalidad de las municipalidades. La categoría E, con rango de 10,001 hasta 30 mil habitantes, cuenta con 101 municipalidades para el 26.2% del total de éstas y una densidad de 375.2 habitantes por kilómetro cuadrado. Agrupa municipalidades como Sosúa, Villa González, Sánchez, San José Ocoa y Yamasá, Sabana del Puerto, Piedra Blanca, el distrito municipal de Juan López, el distrito municipal Baitoa, Villa Riva y el distrito municipal El Pozo. En esta categoría por ajuste de densidad, pierde al distrito municipal de Palmarejo-Villa Linda, Sabana Yegua, el distrito municipal de Villa Central y Vicente Noble que pasan a la categoría D. En cambio gana, por esta misma razón, otras cuatro municipalidades que provienen de la categoría F: El distrito municipal Uvilla, Cristóbal, Bohechio y el distrito municipal de Caleta. La categoría F es la que reúne la mayor cantidad de municipalidades con un total de 215, de las cuales 45 son municipios y 174 son distritos municipales, lo que representa el 55.7 % de todas las municipalidades del país. Esta categoría acoge a las municipalidades hasta 10 mil habitantes con una densidad promedio de 144.8 habitantes por kilómetro cuadrado. Como ya se ha dicho anteriormente, de esta categoría pasan a la E, el distrito municipal de Uvilla, Cristóbal, Bohechío y el distrito municipal de Caleta por alto nivel de densidad. A esta categoría pertenecen, entre muchos otros, el distrito municipal de La Cuaba, Los Hidalgos, Luperón, el distrito municipal de Gualete, Jánico, el distrito municipal de Quita Sueño, el distrito municipal de Villa Sonador, el distrito municipal de Las Galeras, el distrito municipal de Barreras, Las Charcas, el

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distrito municipal de Los Toros, Tamayo, El Peñón, Rancho de la Guardia, Juan Santiago, el distrito municipal de Boyá y El Valle.

Ajustes de Categorías Municipales por Alta Densidad CATEGORIAS MUNICIPAL

MUNICIPALIDADES QUE PIERDEN

MUNICIPALIDADES QUE GANAN

Pantoja (DM) Bajo de Haina

Pantoja (DM)

Palmarejo-Villa Linda (DM)

Bajo de Haina

Sabana Yegua

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Villa Central (DM) Vicente Noble E

Palmarejo-Villa Linda (DM)

Uvilla (DM)

Sabana Yegua

Cristóbal

Villa Central (DM)

Bohechío

Vicente Noble

Caleta (DM)

Uvilla (DM) Cristóbal Bohechío Caleta (DM)

Dieciséis municipalidades fronterizas conforman la categoría G que tiene un rango de hasta 25,245 habitantes que es la población de Dajabón, el municipio con más habitantes de esta categoría. La mayoría de estas municipalidades poseen menos de 10 mil habitantes y con una densidad promedio de 49.8 habitantes por kilómetro cuadrado, la más baja del país. Son el 4.2% de la totalidad de las municipalidades del país (Cfr. Cuadros: Municipalidades Distribuidas Según Población y Densidad en Categorías Municipales, en Anexos).

Competencias y Categorías Municipales El análisis detallado de las competencias contribuyó también a perfilar las distintas categorías o tipos de municipalidades. Desde las perspectivas de las competencias, surge la diferenciación entre las municipalidades con respecto a los niveles de capacidades técnicas y materiales para el desempeño de éstas.

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Como es evidente, una gran ciudad y una municipalidad de tres mil habitantes no disponen de las mismas capacidades y recursos. Si se piensa qué se necesita para el ejercicio o la aplicación de una determinada competencia o de un bloque de competencias, y con estos requerimientos se examinan las municipalidades, surgirán diversos grupos de municipalidades. Aparecerá un grupo que no posee estos requerimientos y, junto a este, aparecerán otros grupos que tendrán a diferentes niveles las capacidades necesarias para el desempeño de estas competencias. Estas capacidades diferenciadas para el desempeño de competencias están relacionadas tanto a la densidad poblacional que genera niveles de demandas de competencias y servicios, como a la cantidad de habitantes que determina la cantidad de recursos que les ingresa por la transferencia del gobierno central que es la principal fuente de los recursos que reciben las municipalidades. Por tanto, es posible establecer una relación entre la segmentación por población de las municipalidades y una clasificación según sus posibilidades de asumir y ejecutar competencias. En principio todas las municipalidades pueden ejercer las competencias que son propias del ámbito territorial. La limitación se presenta en la realidad, cuando el ejercicio de estas competencias exige de unas determinadas capacidades normativas, técnicas y administrativas, y recursos económicos. Ningún gobierno local debe estar obligado a asumir y aplicar competencias para las cuales no posee los recursos suficientes. La misma Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios es reiterativa en establecer la suficiencia económica como condición imprescindible para el ejercicio de las competencias por parte de las municipalidades. Existen competencias propias exclusivas y competencias que se prestan más que las demás para ejercerse en alianza entre varias municipalidades, ya sea por su complejidad o por economía de escala. Salvo alguna excepción, todas las municipalidades están en condiciones de aplicar las competencias propias exclusivas que son 56, según lo ha establecido esta investigación (Cfr. Cuadro: Análisis de Competencias, en Anexos).

Las dificultades residen en las competencias que demandan altas capacidades de regulación, técnicas y gerenciales. La mayor parte de estas competencias, el estudio las ha identificado y las ha clasificado como mancomunadas. Éstas son en total, cincuenta y seis competencias (Cfr. Cuadro: Análisis de Competencias, en Anexos).

El régimen de mancomunidad para el desempeño de estas competencias permite que municipalidades que por sí solas no podrían hacerse cargo de estas competencias, puedan ejercerlas con niveles de calidad, o aumentar la eficiencia del desempeño con reducción de costos en aquellas municipalidades que cuentan con las capacidades y recursos para asumirlas. El régimen de mancomunidad, a diferentes grados, es la solución de las carencias que impiden a las municipalidades el ejercicio de competencias, y especialmente si la formación de estas mancomunidades o alianzas intermunicipales son 85

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incentivadas con transferencias especiales de fondos públicos. Más adelante, en este informe se explica con detalles el mecanismo de esta transferencia (Cfr. Capítulo 8. Capitalidad, Áreas Metropolitanas y Mancomunidades, y Capítulo 9. Transferencias Municipales, en el Informe Final de Competencias y Tipos de Municipalidades y Transferencias del Gobierno Central a las Municipalidades).

Desde el punto de vista del ejercicio de las competencias, existen dos grupos: Las categorías que poseen las capacidades para ejercer todas las competencias, y las categorías en las cuales las municipalidades carecen en diferentes medidas de estas capacidades y, por tanto, el ejercicio de las competencias dependen de las alianzas o mancomunidades que establezcan entre sí o con otras municipalidades mayores (Cfr. Cuadro: Competencias Municipales Distribuidas por Tipo de Municipalidades, en Anexos).

El Distrito Nacional, las categorías A, B, C y D pueden ejercer todas las competencias. Para la categorías C y D, se sugiere que ejerzan la competencia relativa a la instalación de postes y cableados eléctricos (15.1), además de efectuarlo en coordinación con las entidades especializadas, lo realicen de manera mancomunada con otras municipalidades de su misma o de distinta categoría. El estudio ha identificado catorce competencias en su mayoría Competencias Propias, que únicamente pueden ser aplicadas por el Distrito Nacional y por las municipalidades de estas cuatro categorías. Para que una municipalidad de otras categorías ejerza estas competencias deberá hacerlo en régimen de mancomunidad, especialmente asociadas con alguna de estas municipalidades de estas cuatro categorías mencionadas. Estas competencias son, por ejemplo, coordinar y dirigir las actividades de las policías especiales de tránsito (AMET), la constitución de corporaciones que construyan, administren y mantengan acueductos, velar para que la higiene y la alimentación en las cárceles municipales sean las apropiadas, construir, administrar y mantener instituciones como Escuelas de Bellas Artes, Casa de la Cultura y museos, Casa de la Juventud, construcción, equipamiento y administración de funerarias municipales, y proyectos de construcción de viviendas sociales. El Distrito Nacional y estas 4 categorías están integradas por grandes ciudades y municipalidades definitivamente urbanas, que disponen de una economía con un fuerte componente de procesamiento industrial y de servicios, principalmente el comercial, y con muy baja presencia de la producción agropecuaria. Las municipalidades de las categorías E, F y G requieren del régimen de mancomunidad para asumir y aplicar una cantidad importantes de competencias. En el caso de la categoría E la formación de mancomunidades o alianzas intermunicipales es una recomendación, pero en cambio para las municipalidades de las categorías F y G es una obligación, si desean ejercer estas competencias. La diferencia entre ambas categorías se debe a que mientras la categoría E es de transición entre la ruralidad y lo urbano con rango de población entre 10 mil y

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30 mil habitantes y una densidad promedio de 375.2 habitantes por kilómetro cuadrado, las municipalidades de las categorías F y G, son rurales. Las municipalidades de la categoría F tienen menos de 10 mil habitantes y una baja densidad que promedia 144.8 habitantes por kilómetro cuadrado y las de la categoría G, en su gran mayoría no llegan a los diez mil habitantes y tienen una muy baja densidad promedio de 49.8 habitantes por kilómetro cuadrado, la más baja del país. Estos dos factores—escasa población y baja densidad--, junto con el predominio de una economía agraria y/o basada directamente en los recursos naturales, describen la condición de rural (Cfr. “La Territorialidad Dominicana: De la Dicotomía a la Gradación Rural-Urbana”, Pedro Julio del Rosario, Julio Morrobel y Amadeo Escarramán, IDIAF, 2014). Es la ruralidad de estas municipalidades de

las categorías F y G que obliga a que el ejercicio de muchas de las competencias, alrededor de cuarenta y seis de un total de 194, sea mediante el régimen de mancomunidad. Las precariedades de estas municipalidades relacionadas con su condición rural, las eximen de la aplicación de estas competencias y, en caso de ejercerlas, deberá ser a través de alianzas con otras municipalidades que les suplan las capacidades que carecen. Estas cuarenta y seis competencias que pertenecen a 16 títulos o temas de competencias diferentes de un total de 24, básicamente exigen capacidades normativas y técnicas, un mínimo de territorio o una economía de escala. En una rápida revisión estas competencias mancomunadas por título o temas de competencias confirma esta apreciación. A continuación estas competencias por títulos o temas de competencias y los objetos de la mancomunidad: RAZONES PARA LA MANCOMUNIDAD DE COMPETENCIAS EN LAS CATEGORIAS E, F, G POR TITULO O MATERIA DE COMPETENCIAS TITULO O TEMA DE COMPETENCIAS 1. Ordenamiento Territorial y Uso de Suelo:

COMPETENCIAS

OBJETO DE LA MANCOMUNIDAD

1.1; 1.2; 1.5; 1.6; 1.7; 1.8; 1.11.

-Órgano técnico para el Ordenamiento Territorial. -Asistencia técnica sobre regulaciones del OT y su aplicación. - Conformación común de una Unidad de Gestión Ambiental Municipal, UGAM. - Asistencia técnica. - Conformación de territorio mínimo para diseño de plan de desarrollo y para actividades turísticas. - Constitución de Agencia de Desarrollo Económico Local (ADEL) o entidad análoga. - Asistencia técnica para el desarrollo y el turismo. - Economía de escala. - Constitución de Oficina de Planeamiento Urbano (OPU). - Asistencia técnica para establecer normas y aplicarlas. - Constitución de Oficina de Planeamiento Urbano (OPU). - Asistencia técnica.

2. Gestión Ambiental y de los Recursos Naturales:

2.7; 2.11.

4. Desarrollo Económico y Social, y Turismo:

4.1; 4.6; 4.10; 4.14.

5. Regulación y Gestión de Espacio Público:

5.1; 5.5

6. Obras Públicas Municipales:

6.1; 6.2; 6.4; 6.9.

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7. Tránsito, Vialidad y Transporte Público:

7.1; 7.6; 7.12; 7.14; 7.18; 7.19.

8. Regulación y Gestión de Agua y de Aguas Residuales:

8.3.

9. Salud Pública:

9.2; 9.9.

11. Educación Pública:

11.5; 11.8

15. Alumbrado Público:

15.1; 15.3.

17. Recolección y Disposición Final de Desechos (es una competencia propia que se asocia principalmente la construcción de rellenos sanitarios): 18. Cementerios y Servicios Fúnebres: 19. Regulación y Expendio de Alimentos y Abastos:

17.1; 17.2; 17.3; 17.4.

20. Prevención y Extinción de Incendios:

20.1; 20.2.

21. Promoción y Protección de los Derechos:

21.9

23. Vivienda Social:

23.1

18.5 19.2; 19.5

- Economía de escala. - Conformación de Oficina Técnica de Transporte Municipal (OTTM) o entidad análoga. - Asistencia técnica para regulación y su aplicación. - Creación de empresas mixtas de transporte, economía de escala. - Asistencia técnica para la constitución y la dirección de AMET bajo la dirección de los gobiernos locales. - Constitución de corporaciones de agua. - Asistencia técnica para la gestión de estas corporaciones y para el manejo del agua. - Economía de escala. - Asistencia técnica para confección planes anuales de salud. - Capacidad técnica para promover Unidades de Asistencia Primaria (UNAP). - Asistencia técnica. - ADEL. - Economía de escala. - Asistencia técnica. - Economía de escala. - Economía de escala. - Asistencia técnica.

- Economía de escala en la construcción y manejo de Funerarias Municipales. - Economía de escala en la construcción y gestión de marcados. - ADEL o entidad análoga para promover la venta de la producción local a nivel nacional e internacional. - Asistencia técnica para normalizar. - Economía de escala: Un Cuerpo de Bomberos para varias municipalidades. - Economía de escala: Construcción y gestión de Casa de la Juventud. - Asistencia técnica. - Asistencia técnica. - Economía de escala.

Casi todas las Competencias Coordinadas son ejercidas por las municipalidades aunque el registro de su cantidad varíe según las diferentes categorías y por lo general aparezcan en ellas por debajo de las 103 identificadas por el estudio (Cfr. Cuadro: Competencias Municipales Distribuidas por tipo de Municipalidades, en Anexos).

Estas disparidades se deben a que una proporción importante de estas competencias poseen la doble condición de Competencias Coordinadas y Competencias Propias. Al momento de registrar estas competencias, en unas categorías se consideraron como propias y en otras como coordinadas, y una parte de éstas también fueron registradas como Competencias Mancomunadas. La investigación produjo registros diferentes de las Competencias Coordinadas dependiendo de la fortaleza de las municipalidades. En las categorías C y D, un mayor número de estas competencias fueron consideradas como propias, y en

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cambio, en las categorías E, F y G, una mayor cantidad fueron consideradas como coordinadas. En las categorías C y D se considera que la iniciativa de ejercer estas competencias parte más de los gobiernos locales que de las sectoriales, a diferencia de las categorías E, F y G, en la que se supone que la iniciativa está más en las manos de las sectoriales a causa de las debilidades de las municipalidades. Sin embargo, en cualquiera de estas situaciones, las Competencias Coordinadas son asumidas y aplicadas por las municipalidades indistintamente de las categorías a las que pertenezcan.

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8. CAPITALIDAD, AREAS METROPOLITANAS Y MANCOMUNIDADES La investigación propone el rediseño del territorio nacional con el establecimiento de un régimen especial para el Distrito Nacional en su condición de capital de la República y sede del gobierno central, la creación de las metrópolis del Gran Santo Domingo y del Gran Santiago, y múltiples mancomunidades en las diversas regiones del país. Junto con la creación de estas instituciones, también se propone el cumplimiento de la Ley 166-03 que dispone la transferencia del 10% de los ingresos corrientes no reservados de la Nación a las municipalidades, pero siguiendo, además del criterio de población, los de pobreza, de menos favorecidos por la distribución por población, por ser fronterizos, de agregación de población o financiamiento de la asistencia técnica a las mancomunidades, de incremento de las recaudaciones propias y de eficiencia operativa. Con este rediseño del territorio mediante la constitución de estas entidades en el ámbito municipal, acompañado de la distribución del 10% de la Ley 166-03 con arreglo a los siete criterios indicados, se producirá un equilibrio entre el gobierno central y los gobiernos locales, una mayor desconcentración del gasto a favor de la cohesión social y el desarrollo inclusivo, especialmente de las zonas más marginadas y pobres de la República Dominicana. También producirá en muy poco tiempo, una gran mejora de la calidad de la gestión municipal y de la prestación de sus servicios. En el presente capítulo se exponen las características de estas instituciones que se sugieren y en el siguiente, los criterios de transferencias a las municipales, su proporción y los correspondientes mecanismos de transferencias de cada uno de estos criterios. Régimen especial del Distrito Nacional El Distrito Nacional es la aglomeración poblacional mayor del país con 965,040 habitantes, en una superficie de a penas 91.6 kilómetros cuadrados para una densidad de 10,538 habitantes por kilómetro cuadrado. Es la capital de la República y la sede del Poder Ejecutivo, del Legislativo y del Judicial. Por esta razón y por concentrar una gran proporción de las oficinas públicas, de las industrias y de las empresas de servicios y comerciales del país, a la población que reside de forma permanente, se le suma la gran cantidad de personas que ingresan todos los días a su territorio procurando servicios o para trabajar. Estas circunstancias avalan que al Ayuntamiento del Distrito Nacional se le reconozca mediante ley un régimen con competencias y capacidades fiscales especiales, y un poder de autorregulación por encima del concedido a las demás entidades municipales. Además de las competencias que le corresponde por su categoría municipal y por ser parte de la Metrópolis del Gran Santo Domingo, en cuanto ésta se

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conforme, el Ayuntamientos del Distrito Nacional ejercerá las siguientes funciones y competencias: -

Presidir la Metrópolis del Gran Santo Domingo

Regular, gestionar y conservar, en coordinación con las demás instituciones especializadas en el área, el patrimonio histórico, arqueológico y arquitectónico del Distrito Nacional, especialmente de la ciudad colonial.

Gestionar el Puerto de Santo Domingo, en coordinación con las entidades nacionales relacionadas con esta actividad y siguiendo las leyes al respecto.

Constituir y dirigir la Policía del Distrito Nacional con todas las prerrogativas de la Policía Nacional en su jurisdicción que se coordinará con ésta y los demás órganos relacionados a nivel nacional con la seguridad pública.

Igualmente este régimen consagrará el derecho del Ayuntamiento del Distrito Nacional de establecer el porcentaje de sus ingresos propios y por transferencias que destinará al gasto corriente cada año, y evaluar su desempeño en función de lo presupuestado. Por este régimen, también recibirá el financiamiento reservado a los organismos que pasen bajo su control. Áreas Metropolitanas Las áreas metropolitas son conglomerado de municipalidades conurbadas que gestionan en común y desde una entidad de derecho público, determinadas competencias referidas al espacio urbano construido en la que todas participan en régimen mancomunado. Las condiciones esenciales para constituir un área metropolitana son las siguientes: -

Diferentes municipalidades unidas entre sí por el espacio construido urbano continuado. El conglomerado de las municipalidades excede más 500 mil habitantes. Constante crecimiento poblacional y del área urbana, incorporando a los poblados periféricos.

Actualmente los dos conglomerados que reúnen estas condiciones son el Distrito Nacional y la Provincia Santo Domingo, y Santiago y su entorno más cercano, por lo que se recomienda que se constituyan en áreas metropolitanas. La metrópolis del Gran Santo Domingo estará constituida por las siguientes municipalidades:

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La metrópolis del Gran Santiago estará constituida por las siguientes municipalidades:

Entre ambas áreas metropolitanas suman 4,237,796 habitantes que representan el 42.4% de los diez millones de personas que constituyen la población de la República Dominicana. Estas áreas metropolitanas tendrán, sin desmedro de las competencias de cada una de las municipalidades que la componen, las siguientes competencias: 1. Planeamiento Territorial, Urbano y Vivienda: a. b. c. d.

Ordenamiento territorial. Planificación y regulación urbana. Promoción de la vivienda social. Asentamiento poblacional, destugurización y renovación urbana.

2. Recursos Naturales y Saneamiento Ambiental: a. Protección de los recursos naturales: Ríos, costa, humerales, bosques, áreas verdes, arborización urbana y otros.

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b. Control de la contaminación atmosférica, sónica y de las aguas superficiales y subterráneas. c. Recolección y disposición final de los desechos. d. Prevención y control de enfermedades epidémicas. e. Limpieza y ornato público. 3. Agua Potable, Aguas Residuales y Alcantarillas: a. Supervisión de las corporaciones de agua potable y de la cobertura y calidad del servicio de agua potable que éstas brindan a la población. b. Construcción y mantenimiento de los sistemas y conductos de aguas pluviales y residuales. c. Construcción y mantenimiento de alcantarillas. 4. Movilidad y Transporte Público: a. Planificar, regular y gestionar el tránsito vehicular y de peatones. b. Planificar, regular, organizar y mantener la red vial y la señalización de las vías públicas y la instalación de semáforos. c. Planificar, regular y gestionar el transporte público de pasajeros. d. Otorgar las concesiones, autorizaciones y permisos de operación para la prestación de las distintas modalidades de servicios públicos de transporte de pasajeros y carga, de ámbito urbano e interurbano, así como de las instalaciones conexas. e. Establecer y administrar las rutas de transporte de pasajeros. f. Promover la construcción de terminales terrestres y regular su funcionamiento. g. Ordenar y facilitar el tránsito vehicular y aplicar la ley de tránsito a los conductores. h. Creación de empresas municipales y/o mixtas para transporte de pasajeros. i. Verificar y controlar el funcionamiento de vehículos automotores, a través de revisiones técnicas periódicas (marbete). 5. Promoción del Desarrollo Económico, Social y el Turismo: a. Generación de empleos atrayendo la inversión en infraestructuras y en actividades productivas, en un enfoque de alianza públicoprivada. b. Fomento de micro, pequeñas y medianas empresas mediante la incubación de empresas y el apoyo al crédito. c. Promoción de la capacitación técnico-profesional para jóvenes de ambos sexos. d. Crear y gestionar establecimientos de expendio de alimentos, de abastos en general y de productos diversos destinados al consumo interno de la población local como para otros mercados. e. Asistencia social para los grupos más vulnerables, y canalización y manejo de los subsidios del Estado para estos sectores.

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f. Formular y ejecutar programas de apoyo y protección a niños y personas adultas mayores y personas con discapacidad. g. Promoción del turismo mediante el desarrollo de programas y proyectos que atraigan visitantes y promuevan atractivos locales. h. Promover y controlar la calidad de los servicios turísticos; i. Colaborar con los organismos competentes, en la identificación y conservación del patrimonio histórico- monumental y urbanístico. 6. Seguridad Pública: a. Coordinar la vigilancia y la preservación del orden público con los cuerpos policiales que actúan en su jurisdicción. b. Cuidar y defender las instalaciones públicas municipales. c. Prevenir, gestionar y mitigar los riesgos y los desastres naturales y de causas humanas. d. Prevenir, controlar y extinguir incendios. 7. Gobernabilidad e Institucionalidad: a. Elaboración del Plan Estratégico de Desarrollo de la Metrópolis con la amplia y activa participación de la población y de sus organizaciones. b. Promover y proteger los derechos de la población, especialmente de la mujer y de los demás sectores vulnerables. c. Fomentar la participación de la población y de sus organizaciones en los órganos de participación y de seguimiento del gasto público municipal de la metrópolis. Mediante Consejos Metropolitanos, constituidos en condiciones igualitarias por las municipalidades miembros, se gestionarán las competencias propias de las metrópolis. Cada uno de estos Consejos Metropolitanos tendrán una Oficina Técnica para darle seguimiento y operativizar las decisiones de los Consejos. La ley y/o un reglamento determinará los detalles de la constitución y el funcionamiento de estos consejos y de todos demás órganos de dirección de las metrópolis. El financiamiento de estas áreas metropolitanas adicional a los ingresos de cada una de las municipalidades que la conforman, provendrá del criterio de transferencias de agregación poblacional o de financiamiento de la asistencia técnica de las mancomunidades, de los fondos asignados a las instituciones nacionales que pasen bajo su control, y del traspaso de impuestos nacionales relacionados con la propiedad inmobiliaria, el tránsito de vehículos y de transporte público, el registro y supervisión de establecimientos industriales, comerciales y bancarias, entre otros.

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Mancomunidades Las mancomunidades son alianzas intermunicipales institucionalizadas para la realización en común de competencias y servicios. La legislación municipal dominicana recoge ampliamente esta figura, concretamente en el Título V, Capítulo I, del artículo 72 al 76 de la Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios. La principal carencia que contiene esta legislación sobre las mancomunidades es que no las considera entidades de derecho público y por tanto dependen para su financiamiento, de los aportes de sus integrantes. Esta situación ha limitado su extensión y ha impedido la consolidación de las pocas que se han formado. Las mancomunidades deben verse como una estrategia del Estado para ayudar a que las municipalidades superen limitaciones e insuficiencias para la asunción y aplicación de competencias y servicios, y para incrementar la calidad de la ejecución y prestación de estas competencias y servicios, con ahorro de costos a través de la implementación de una economía de escala. En realidad es la estrategia más acertada, como se ha demostrado a nivel internacional, para revertir el fraccionamiento del territorio que en la República Dominicana ha llegado a niveles escandalosos, respetando y fortaleciendo la autonomía municipal. El financiamiento de la asistencia técnica de las mancomunidades debe ser parte de las transferencias desde el gobierno central a las municipalidades, tal como se expone en el capítulo siguiente de este informe. Este financiamiento debe estar en proporción, por un lado, de la cantidad de competencias a cargo de la mancomunidad, y por el otro, de la cantidad de población que congrega por la suma de los habitantes de cada una de las municipalidades que la integra (Cfr. Capítulo 9. Transferencias del Gobierno Central a las Municipalidades, en el Informe Final de Competencias y Tipos de Municipalidades y Transferencias del Gobierno Central a las Municipalidades).

Desde este punto de vista las mancomunidades pueden adoptar diferentes modalidades. Pueden constituirse alrededor de una sola competencia o servicios, como sería, por ejemplo, una mancomunidad para la gestión de un relleno sanitario conjunto, o de varias competencias y servicios hasta considerarse como una mancomunidad integral cuando gestione cuatro o más competencias y servicios. Como se ha probado en este estudio (Cfr. Capítulo 6. Análisis y Propuesta de Competencias Municipales y Capítulo 7. Tipos o Categorías de Municipalidades, en el Informe Final de Competencias y Tipos de Municipalidades y Transferencias del Gobierno Central a las Municipalidades), existe una importante cantidad de

competencias que se pueden considerar como mancomunadas que facilitan la constitución de estas alianzas o asociaciones para su realización entre varias municipalidades, aunque se debe reiterar que cualquier competencia o servicio puede ser asumido y ejecutado de forma conjunta por varias municipalidades.

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Una parte de estas competencias conllevan la constitución de órganos o entidades que pueden ser gestionados a través de una mancomunidad, cada uno de ellos o todos, mediante una Unidad Técnica Municipal (UTM), dentro de una mancomunidad integral. A continuación, se identifican estos órganos y el menú de alianzas posibles entre las municipalidades. ORGANISMO MANCOMUNADO A. Oficina de Planificación y/o de Planeamiento Urbano, OP o OPPU.

COMPETENCIAS 1.1; 1.2; 5.1. y 6.1.

VIA DE ALIANZA* - Acuerdos bilaterales. - Convenio conjunto colectivo. - Dentro de una mancomunidad integral.

B. Unidad de Gestión Ambiental y Recursos Naturales, UGAM.

2.1; 3.1; 8.2; 9.5; 9.6; 17.1; 17.4;20.1.

- Acuerdos bilaterales.

C. Agencia de Desarrollo Económica Local (ADEL) u otro organismo semejante como Incubadoras de Empresas (IE) o Cooperativas.

4.L1; 4.2; 4.10;11.10; 19.2; 19.5; 23.1.

- Acuerdos bilaterales. - Convenio conjunto colectivo.

D. Oficina Técnica de Transporte Municipal (OTTM) o como una división de la OPPU.

7.1.

- Acuerdos bilaterales.

- Convenio conjunto colectivo. - Dentro de una mancomunidad integral.

- Dentro de una mancomunidad integral. - Convenio conjunto colectivo. - Dentro de una mancomunidad integral.

E. Escuelas de Bellas Artes, Casas de la Cultura, Casa de la Juventud y otras iniciativas parecidas.

13.4; 13.9; 21.9.

F. Cementerios y Funerarias Municipales.

18.1; 18.3; 18.5.

- Acuerdos bilaterales. - Convenio conjunto colectivo. - Dentro de una mancomunidad integral. - Acuerdos bilaterales. - Convenio conjunto colectivo. - Dentro de una mancomunidad integral.

Cualquiera de estas competencias puede ejercerse bajo una de estas modalidades de alianza o vinculación. En este cuadro, se coloca en negritas la modalidad que podría ser de mayor preferencia por organismo mancomunado por diversas razones como naturaleza de la competencia, interés o necesidad de las municipalidades, proximidad geográfica, etc. Lo ideal sería que surgieran en diferentes puntos del país mancomunidades integrales con todos o casi todos estos organismos y las respectivas competencias. La constitución de las mancomunidades es voluntaria y de libre iniciativa de las municipalidades, aún cuando se trate de las municipalidades de las categorías F y G, en las que el ejercicio de determinadas competencias únicamente puede ser a través del régimen mancomunado. Estas municipalidades, conminadas a asociarse con otras para la aplicación de estas competencias, pueden decidir no asumir estas competencias porque no son obligatorias, y si las asumen, aunque sea en alianza con otras, poseen la libertad de elegir con quiénes se asocian para formar una mancomunidad.

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Las áreas metropolitanas son una modalidad de mancomunidad constituida por municipalidades conurbadas, pero con la diferencia que son estatuidas por la ley, la cual establece sus integrantes, sus competencias, funcionamiento y otras características. Lo ideal sería para el desarrollo con cohesión territorial y social del país que se conformaran la mayor cantidad de mancomunidades integrales con una significativa agregación poblacional, junto con la existencia de las áreas metropolitanas del Gran Santo Domingo y del Gran Santiago. De esta manera se combinaría la descentralización territorial con niveles de concentraciones en régimen de autonomía que harían más eficientes y eficaces la gestión municipal, y por tanto del Estado.

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9. TRANSFERENCIAS DEL GOBIERNO CENTRAL A LAS MUNICIPALIDADES Criterios para definir transferencias La base utilizada para la definición de los criterios de transferencias a las municipalidades lo representa el estudio de las normativas de transferencias de Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Perú, y sus experiencias en la aplicación de las mismas; así como el estudio de la realidad de la República Dominicana, las características de las diferentes regiones, de sus provincias, municipios y distritos municipales. Adicionalmente, el estudio hizo un análisis de las experiencias de la asignación de las transferencias en la República Dominicana usando como único criterio la población; los niveles de pobreza; los ingresos por concepto de recaudaciones directas y los casos de territorios con posibilidades de mejorarlas; los niveles de desarrollo de cada municipalidad, y las características de las municipalidades fronterizas. Tomando en cuenta los elementos expuestos, el estudio identificó los criterios de distribución de las transferencias que más se ajustan a la realidad de nuestras municipalidades y que podrían ser aplicadas de manera transparente, en procura de establecer modalidades justas de distribución de los fondos y que beneficien a las que tienen menos posibilidades de percibir ingresos de manera directa. En ese sentido, se proponen los criterios de trasferencias siguientes: pobreza, menos favorecidas con la distribución por población, fronterizas, por eficiencia recaudatoria, por eficiencia en la ejecución del gasto; determinando adicionalmente, un fondo destinado para cubrir los gastos de las mancomunidades que deberán crearse para asumir las competencias que no podrían ser ejecutadas de manera individual por algunas municipalidades. Con el propósito de buscar diferentes opciones que viabilicen el cumplimiento gradual de lo establecido por la ley de transferencias de recursos del gobierno central a los municipios (ley 166-03), el estudio elaboró diversas propuestas de los montos a transferir aplicando los nuevos criterios. En ese sentido, en una primera opción, se planteó distribuir RD$3,000,000,000.00 adicionales a los montos transferidos en la actualidad que es de RD$16,944,435,488.00. En esta propuesta se establece asignar el 62% para ser distribuido aplicando el criterio de pobreza, un 35% para los menos favorecidos con la distribución por población y un 3% para las municipalidades fronterizas (Cfr. Cuadros de distribución transferencias adicionales del 3%).

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Una segunda opción para las transferencias de recursos del gobierno central a las municipalidades que se consideró es la que parte del estudio sobre los costos de los servicios municipales realizado por el PASCAL en el año 2015. Este estudio sobre los costos de los servicios determinó los recursos adicionales necesarios para financiar los costos de los siete servicios básicos y de todos los servicios, y tomando como base los costos de estos últimos, también proyectó los recursos necesarios para cumplir con los porcentajes establecidos por el artículo 21 de la ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios. En ese sentido, se estableció que se necesitan RD$2,514,737,115.00 para cubrir los costos de los siete principales servicios municipales; RD$4,101,373,203.00 para cubrir los costos de todos los servicios; y RD$13,230,236,139.00 para cumplir con los porcentajes establecidos por el artículo 21 de la ley 176-07 (25% personal, 31% servicios, 40% inversión y 4% educación, género y salud) Con estos tres diferentes fondos que se requerirían para cubrir una parte o todos los servicios y para ajustarlos a los porcentajes del artículo 21 de la Ley 176-07, se elaboraron tres propuestas de distribución de transferencias adicionales a la actual por población, aplicando los criterios de pobreza, menos favorecidas con la distribución por población y municipalidades fronterizas.(Cfr. Cuadros distribución transferencias, montos por costos servicios). DISTRIBUCION DE LAS TRANSFERENCIAS A LAS MUNICIPALIDADES APLICANDO DIFERENTES CRITERIOS (Transf. adicional para cubrir costos de los siete servicios) TRANSFERENCIA

CRITERIO DE TRANSFERENCIA

1. Ruralidad (menos f avorecidos Compensación a favor de los por distribución según población) territorios rurales.

0.35

2. Pobreza

Compensar a la población más pobres.

0.62

3. Apoyo a las municipalidades fronterizas

Respaldar las competencias y servicios que deben prestar por condición de municipalidades fronterizas

0.03

TOTAL

100%

MECANISMO DE TRANSFERENCIA 40% por población más 60% por índice invertido de densidad (a menos densidad, más recursos), ambos sobre este fondo de transf erencia. Porcentaje de hogares pobres sobre este fondo de transf erencia. Participación en el área total de la f rontera sobre este fondo de esta transf erencia. A más superficie, más recurso.

TIPO DE MUNICIPALIDADES F y las municipalidades G con menos de 10 mil habitantes. Todas las categorías o tipos.

G o Fronterizas.

Monto Transferencia RD$

880,250,000.00

1,559,300,000.00

75,450,000

2,515,000,000.00

Informe Final MCD Propuesta de tipología de Administraciones Locales- AT al PASCAL

DISTRIBUCION DE LAS TRANSFERENCIAS A LAS MUNICIPALIDADES APLICANDO DIFERENTES CRITERIOS (Transferencia adicional para cubrir costos de todos los servicios) TRANSFERENCIA

CRITERIO DE TRANSFERENCIA

1. Ruralidad (menos f avorecidos Compensación a favor de los por distribución según población) territorios rurales.

MECANISMO DE TRANSFERENCIA

TIPO DE MUNICIPALIDADES

0.35

40% por población más 60% por índice invertido de densidad (a F y las municipalidades G menos densidad, más recursos), con menos de 10 mil ambos sobre este fondo de habitantes. transf erencia.

1,435,525,000.00

2,542,930,000.00

2. Pobreza

Compensar a la población más pobres.

0.62

Porcentaje de hogares pobres sobre este fondo de transf erencia.

3. Apoyo a las municipalidades fronterizas

Respaldar las competencias y servicios que deben prestar por condición de municipalidades fronterizas

0.03

Participación en el área total de la f rontera sobre este fondo de esta G o Fronterizas. transf erencia. A más superficie, más recurso.

TOTAL

Monto Transferencia RD$

Todas las categorías o tipos.

100%

123,045,000

4,101,500,000.00

DISTRIBUCION DE LAS TRANSFERENCIAS A LAS MUNICIPALIDADES APLICANDO DIFERENTES CRITERIOS (Transf. a todos los fondos establecidos por el art. 21, ley 176-0, partiendo de los costos de todos servicios municipales ) TRANSFERENCIA

CRITERIO DE TRANSFERENCIA

1. Ruralidad (menos f avorecidos Compensación a favor de los por distribución según población) territorios rurales.

MECANISMO DE TRANSFERENCIA

TIPO DE MUNICIPALIDADES

0.35

40% por población más 60% por índice invertido de densidad (a F y las municipalidades G menos densidad, más recursos), con menos de 10 mil ambos sobre este fondo de habitantes. transf erencia.

4,630,582,648.65

8,202,746,406.18

2. Pobreza

Compensar a la población más pobres.

0.62

Porcentaje de hogares pobres sobre este fondo de transf erencia.

3. Apoyo a las municipalidades fronterizas

Respaldar las competencias y servicios que deben prestar por condición de municipalidades fronterizas

0.03

Participación en el área total de la f rontera sobre este fondo de esta G o Fronterizas. transf erencia. A más superficie, más recurso.

TOTAL

Monto Transferencia RD$

100%

Todas las categorías o tipos.

396,907,084.17

13,230,236,139.00

La tercera y última opción considerada en esta investigación, en la cual se aplicaron todos los criterios de distribución, se elaboró siguiendo la Ley 166-03 sobre las transferencias del gobierno central a las municipalidades que establece que se les debe transferir anualmente el 10% de los ingresos corrientes del presupuesto general del Estado. Para la elaboración de esta propuesta se usó como base los ingresos corrientes incluidos en el presupuesto para el año 2016, cuyo monto es de RD$486,985,261,780.00. En la primera y la segunda opción de transferencias elaborada sobre 3 mil millones de pesos adicionales y sobre los fondos que requerían los costos de los servicios municipales respectivamente (RD$2,514,737,115.00; RD$4,101,373,203.00 y RD$13,230,236,139.00), y aplicando sólo los criterios de pobreza, menos favorecidas con la distribución por población y fronterizas, mientras que en la modalidad de distribución del 10% de los ingresos corrientes del presupuesto general del Estado se utilizaron los siete criterios propuestos en el presente estudio. En las dos primeras opciones la distribución se hizo aplicando los porcentajes siguientes: el 62% para distribuirlo usando el criterio de pobreza, el 35% para los menos favorecidas con la distribución por población y el 3% para las municipalidades fronterizas.

100

Informe Final MCD Propuesta de tipología de Administraciones Locales- AT al PASCAL

En el caso de la modalidad de distribución del 10% de los ingresos corrientes del presupuesto general del Estado, el estudio propone para cada criterio los porcentajes siguientes: • • • • • • •

El 50% por población El 20% por pobreza El 10% por menos favorecidos por la distribución por población El 4% por eficiencia recaudatoria El 4% por eficiencia en la ejecución de gasto El 2% para apoyo de las municipalidades fronterizas El 10% asistencia técnica a las mancomunidades

A continuación se presenta un cuadro ilustrativo de la distribución del 10% de las transferencias del gobierno central a las municipalidades aplicando todos los criterios, los mecanismos de distribución y porcentajes propuestos: DISTRIBUCION DE LAS TRANSFERENCIAS A LAS MUNICIPALIDADES APLICANDO DIFERENTES CRITERIOS (10% de los ingresos corrientes del Estado para el año 2016) TRANSFERENCIA

CRITERIO DE TRANSFERENCIA

1.1 Población (actual)*

# de habitantes

1.2 Completivo 4% población

# de habitantes

TIPO DE MUNICIPALIDADES Todas las categorías o tipos. Todas las categorías o tipos.

0.50

Sub-total por población Incentivo a la formación de mancomunidades y revertir la atomización del territorio.

0.10

3. Ruralidad (menos f avorecidos Compensación a favor de los por distribución según población) territorios rurales.

0.10

2. Asistencia técnica de mancomunidades

MECANISMO DE TRANSFERENCIA

Índice de población sobre f ondo 0.35 de esta transferencia. Índice de población sobre f ondo 0.15 de esta transferencia.

Monto Transferencia RD$ 16,944,435,488.00 7,404,827,601.00 24,349,263,089.00

Índice de habitantes agregados de la mancomunidad ponderado por la cantidad de competencias básicas sobre este fondo de transf erencia. 50% por población más 50% por índice invertido de densidad (a menos densidad, más recursos), ambos sobre este fondo de transf erencia. Porcentaje de hogares pobres sobre este fondo de transf erencia.

Todas las categorías o tipos.

4,869,852,617.80

F y las municipalidades G con menos de 10 mil habitantes.

4,869,852,617.80

Todas las categorías o tipos.

9,739,705,235.60

4. Pobreza

Compensar a la población más pobres.

0.20

5. Eficacia recaudatoria

Incentivar la recaudación propia.

0.04

Índice constituido por el % del incremento de las recaudaciones Todas las categorías o de cada municipalidad aplicado a tipos. este fondo de esta transferencia.

1,947,941,047.12

6. Eficiencia operativa

Incentivar la transparencia

0.04

Comprobación rendición cuenta al Concejo Municipal a través actas y reporte de informes recibidos en la Contraloría General de la Todas las categorías República. Recibirán esta transf erencia aquellos que hayan cumplido el 100%

7. Apoyo a las municipalidades fronterizas

Respaldar las competencias y servicios que deben prestar por condición de municipalidades fronterizas

0.02

Participación en el área total de la f rontera sobre este fondo de esta G o Fronterizas. transf erencia. A más superficie, más recurso.

973,970,523.56

SUB-TOTAL

50%

24,349,263,089.00

TOTAL

100%

48,698,526,178.00

Transferencias por pobreza: Indicadores y procedimiento Con la aplicación del criterio de pobreza se erradicaría la forma injusta de asignar recursos sólo tomando en cuenta la población de cada municipalidad, lo que generalmente agudiza la pobreza en los territorios menos poblados. El criterio de pobreza es el más justo, ya que asigna recursos a los lugares donde tienen menos posibilidades de generar riquezas y consecuentemente, menos

101

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potencialidades para el desarrollo. Con la aplicación de este criterio los gobiernos de cada territorio favorecido tendrán la oportunidad de ofrecer mejores servicios a sus munícipes, construir las infraestructuras necesarias para su desarrollo y con esto mejorar la calidad de vida de su gente. Los indicadores utilizados para establecer el criterio de pobreza fueron los datos obtenidos a través del estudio realizado en el año 2010 por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo– PNUD en la República Dominicana, para el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. En este estudio se identificaron la cantidad de hogares pobres y el índice de pobreza de cada municipalidad del país, entre otros indicadores relevantes, sin embargo, para los fines del presente estudio se estableció como el indicador más idóneo para aplicar el criterio de pobreza, el índice de pobreza de cada municipalidad. Mediante la utilización de este indicador se persigue mantener la consistencia en la aplicación del concepto de justicia en la asignación de recursos, favoreciendo a los que menos pueden recibir fondos por otras vías diferentes a las transferencias del gobierno central. El procedimiento utilizado para aplicar el criterio de pobreza en la distribución de las transferencias del gobierno central a los municipios se basa de manera fundamental en identificación del índice de pobreza de cada municipalidad en base al porcentaje de hogares pobres. Así mismo, para mantener los criterios de racionalidad y justicia en la distribución de los recursos, se estableció una clasificación de las municipalidades atendiendo a su ubicación en cada uno de los grupos siguientes: • • •

Con índice de pobreza superior al 60% se le asigna el 60% de los recursos Con índice de pobreza entre el 50% y el 60% se le asigna el 30% de los recursos Con índice de pobreza de menos del 50% se le asigna el 10% de los recursos

Una vez hecha la clasificación en los grupos indicados se identificó que el primer grupo tiene 187 municipalidades, integradas por 62 municipios y 125 distritos municipales; en el segundo grupo se identificaron 67 municipalidades compuestas por 25 municipios y 42 distritos municipales; y en el tercer grupo de identificaron 133 municipalidades integradas por 68 municipios y 65 distritos municipales. Se calculó el monto a distribuir a cada grupo, multiplicando el porcentaje establecido (60% grupo A, 30% grupo B, 10% grupo C) por el total asignado para ser distribuido aplicando el criterio de pobreza (Cfr. Cuadro de distribución transferencias por el criterio de pobreza).

102

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DISTRIBUCION TRANSFERENCIAS POR CRITERIO DE POBREZA Detalle

ASIGNACION MONTO A CADA GRUPO SELECCIONADO Total Transf. 10% % Criterio Pobreza 48,698,526,178.00

20%

Monto

9,739,705,235.60

Grupos 1. Mas 60% H Pobres

% asignado 60%

2. De 50.1 a 60% H P 3. De menos 50% HP.

30% 10%

2,921,911,570.68 973,970,523.56

67 133

100%

9,739,705,235.60

387

Cant. Municipalidades 62

% 0.331550802

Monto 1,937,524,250.08

Distritos Municipales

125

0.668449198

3,906,298,891.28

Total

187

5,843,823,141.36

Cant. Municipalidades 25 42

% 0.373134328 0.626865672

Monto 1,090,265,511.45 1,831,646,059.23

2,921,911,570.68

Cant. Municipalidades 68

% 0.511278195

Monto 497,969,891.74

0.488721805

476,000,631.82

133

973,970,523.56

Grupo 1 Municipios

Grupo 2 Municipios Distritos Municipales Total Grupo 3 Municipios Distritos Municipales Total

Monto por grupo Cant. Municipalidades 5,843,823,141.36 187

Se procedió a sumar los por cientos de hogares pobres de cada grupo y luego se obtuvo un índice como resultado de dividir el por ciento particular de cada municipalidad entre el total del grupo. Este índice se multiplicó por el monto asignado al grupo para ser distribuido, obteniéndose así el monto a transferir a cada municipalidad aplicando el criterio de pobreza (Cfr. Cuadro de distribución transferencias por el criterio de pobreza). Transferencia por menos favorecidas por la distribución de población (ruralidad): Indicadores y procedimiento Este criterio de distribución surge como resultado de la evaluación hecha a la modalidad de transferencias por población utilizada en la actualidad, en cuya aplicación se castiga a las municipalidades que tienen menos población que son las rurales agrupadas en la categoría F, con menos de 10 mil habitantes. Estas municipalidades, precisamente por su condición de rural caracterizada por baja cantidad de habitantes y baja densidad, poseen grandes limitaciones para cobrar tributos de manera directa. Al recibir recursos en proporción a su escasa población, estas municipalidades no cuentan con los medios para emprender acciones en procura de ofrecer mejores servicios y construir las infraestructuras necesarias para su desarrollo.

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Informe Final MCD Propuesta de tipología de Administraciones Locales- AT al PASCAL

A los fines de establecer los montos a distribuir por el criterio de menos favorecidas por la distribución por población el estudio utilizó como indicadores la población y la densidad poblacional contenidos en el estudio realizado en el año 2010 por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD, para el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. Partiendo de la evaluación a la modalidad de transferencias por población utilizada en la actualidad y comprobar que las municipalidades menos favorecidas con la distribución por población son las que tienen menos habitantes, el estudio propone que lo más racional y justo es considerar como menos favorecidas las municipalidades que tienen hasta diez mil habitantes. Para hacer la distribución de las transferencias aplicando el criterio de menos favorecidas por la distribución por población, el estudio estableció como mecanismo adecuado asignar un 40% del monto previsto en base a la población al grupo de municipalidades hasta 10,000 habitantes y el 60% distribuirlo de acuerdo a la densidad poblacional. DISTRIBUCION POR SUB-CRITERIO Sub-Criterio Distribución % Monto por Sub-Criterio Por Población 60% 2,921,911,570.68 Por Densidad Poblacional 40% 1,947,941,047.12 Totales 100% 4,869,852,617.80

En lo relativo a la distribución en base a la población se sumaron los habitantes de cada municipalidad del grupo y se determinó un índice producto de dividir la población de cada municipalidad en particular entre el total del grupo. Este índice se multiplicó por el total asignado para ser distribuido (el 40% del monto asignado para el criterio de menos favorecidas), teniendo como resultado el valor a distribuir en base a la población. En cuando a la distribución tomando en cuenta la densidad poblacional y con el propósito de hacer un balance con la distribución por población, se consideró conveniente favorecer a las municipalidades con menos densidad de población, partiendo de la premisa de que en la mayoría de los casos tienen menos habitantes. En el orden indicado y tomando en cuenta que el promedio de densidad de estas municipalidades es de 70 habitantes por kilómetro cuadrado, se clasificaron las municipalidades en los grupos siguientes: • • • •

Con menos de 69 habitantes por kilómetro cuadrado Entre 70 y 145 habitantes por kilómetro cuadrado Entre 145 y 300 habitantes por kilómetro cuadrado Con 300 habitantes en adelante por kilómetro cuadrado

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Así mismo, y después de hacer varios análisis y combinaciones, el estudio identificó los porcentajes considerados como los más adecuados para cada grupo de municipalidades, de acuerdo a los conceptos de justicia y racionalidad en la distribución de los recursos. En ese sentido, se determinó asignar a cada grupo los porcentajes siguientes: • • • •

El 60% al grupo con menos de 69 habitantes por kilómetro cuadrado El 25% al grupo entre 70 y 145 habitantes por kilómetro cuadrado El 10% al grupo entre 145 y 300 habitantes por kilómetro cuadrado El 5% al grupo con 300 habitantes en adelante por kilómetro cuadrado

Se procedió a identificar la cantidad de municipalidades que componen cada grupo, resultando que el primer grupo tiene 123, el segundo 53, el tercero 25 y el cuarto 18, para un total de 219 municipalidades con menos de 10,000 habitantes. Así mismo, se determinó el monto a distribuir a cada grupo multiplicando el porcentaje asignado a cada uno por el total del mismo. De igual manera, para establecer el monto a distribuir de manera particular a cada municipalidad se procedió a dividir el total identificado para cada grupo entre el total de las municipalidades del mismo. A continuación cuadro ilustrativo: Grupos Menos de 69 De 70 a 145 De 145 a 300 De 300 en adelante Totales

ASIGNACION MONTO POR GRUPO PROPUESTO % Por Grupo Cant. Municipalidades Monto por Grupo Monto por Municipalidad 60% 123 1,753,146,942.41 14,253,227.17 25% 53 730,477,892.67 13,782,601.75 10% 25 292,191,157.07 11,687,646.28 5% 18 146,095,578.53 8,116,421.03 100%

219

2,921,911,570.68

Finalmente, se sumaron los resultados de la distribución por población (40%) y por densidad poblacional (60%), obteniéndose los montos totales a distribuir a cada municipalidad con menos de 10,000 habitantes, aplicando el criterio de menos favorecidas por la distribución por población (Cfr. Cuadro distribución transferencias por el criterio de menos favorecidas con la distribución por población).

Transferencia por eficiencia recaudatoria: Indicadores y procedimiento Este criterio de distribución de las transferencias del gobierno central a las municipalidades procura premiar a las que realicen mayor esfuerzo para cobrar sus tributos locales de manera directa. Para estos fines el estudio reservó un 4% del total de las transferencias para ser distribuido entre las municipalidades que anualmente demuestren eficiencia en sus cobranzas. Para viabilizar la aplicación de esta modalidad de distribución, el Consejo Nacional de Regulación de las Transferencias a las Municipalidades deberá hacer una evaluación de las ejecuciones de ingresos presentadas por cada uno de los gobiernos locales al 31 de agosto de cada año partiendo del mes de septiembre del año anterior. Cada año deberá hacerse una comparación entre lo ejecutado en el último año con el mismo período del año anterior.

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Para establecer las transferencias aplicando el criterio de eficiencia recaudatoria para el año 2017, de manera excepcional, deberán hacerse los cálculos tomando como base las estimaciones de ingresos contenidas en el presupuesto del año 2016 y compararlas de manera proporcional (8 meses) con lo ejecutado hasta el mes de agosto del ese año Con el propósito de determinar los montos a transferir mediante esta modalidad se deberá elaborar una lista cada año con las municipalidades que hayan aumentado sus recaudaciones, después de hacer las comparaciones entre el último período con el anterior. Se deberá proceder a determinar el por ciento de aumento con relación al año anterior para cada municipalidad, sumar todos los porcentajes y luego obtener el índice que representa el aumento de cada uno con relación al total. Este índice se multiplica por el monto total asignado para ser distribuido y el resultado será lo que le correspondería a cada municipalidad que haya aumentado sus recaudaciones (Cfr. Cuadro de distribución transferencias por el criterio de eficiencia recaudatoria). Para ilustración a continuación se presenta el siguiente cuadro como ejemplo: Municipalidad

Ingresos Propios 2014

Ingresos Propios 2015

Por ciento de aumento

Índice de aumento

34,165,422.00

36,000,000.00

0.05

0.1785714

3,571,430.00

0.09

0.3214285

6,428,570.00

40,365,680.00

44,000,000.00

Total transferencia por eficiencia recaudatoria

27,991,748.00

30,000,000.00

0.07

0.25

5,000,000.00

61,463,373.00

66,000,000.00

0.07

0.25

5,000,000.00

Totales

163,986,223.00

176,000,000.00

0.28

100

20,000,000.00*

*Este es el fondo a transferir por eficiencia recaudatoria en ese año. El índice se aplicó a este fondo

Transferencia por eficacia en la ejecución del gasto: Indicadores y procedimiento Con la aplicación de este criterio de distribución de las transferencias del gobierno central a los municipios se busca premiar o favorecer aquellas municipalidades que hacen esfuerzo para reducir sus gastos corrientes con la finalidad de usar esos recursos para ser invertidos en la construcción de las infraestructuras requeridas para el desarrollo de sus territorios, en la adquisición de los equipos necesarios para mejorar la calidad de los servicios y en la inversión en programas y proyectos de desarrollo.

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Adicionalmente, con la implementación de este criterio se procura evitar que los recursos que provienen de las transferencias se utilicen para realizar pagos innecesarios y con esto promover la inversión en las obras demandadas por la población. Para determinar los niveles de eficacia en la ejecución del gasto corriente y consecuentemente su utilización en gasto de capital de los recursos provenientes de las transferencias del gobierno central, se ha tomado como base la clasificación de las municipalidades presentada en el capítulo 7 del presente estudio y los niveles de costos identificados en un reciente estudio realizado bajo el auspicio del Programa de Apoyo a la Sociedad Civil y a las Autoridades Locales (PASCAL), sobre los costos de los servicios municipales. Así mismo, la presente investigación recomienda reservar un 4% del total de las transferencias para ser distribuido aplicando este criterio. Partiendo de estos datos se plantea que los niveles del gasto corriente y de inversión en relación a las transferencias se establezcan de acuerdo a la escala siguiente:

Tope de Gastos Tipo o Categoría de Municipalidad

Capital %

A- Municipalidades de más 300,000 Habitantes

B - Municipalidades de 140,001 a 300,000 Habitantes

C - Municipalidades de 90,001 a 140 mil Habitantes

D - Municipalidades de 30,001 a 90 mil Habitantes

E- Municipalidades de 10,001 a 30 mil Habitantes

F- Municipalidades hasta 10 mil Habitantes

G- Municipalidades Fronterizas, hasta 26 mil habitantes

Distrito Nacional (Se auto regula)

Corrientes

Como ya se ha mencionado antes, el estudio propone que el Ayuntamiento del Distrito Nacional posea un estatus especial por ser capital de la República y sede del gobierno nacional. Una de las prerrogativas de este estatus es que el ADN

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establecerá cada año los porcentajes que dedicará de las transferencias a gastos corrientes y a gasto de capital. El Ayuntamiento del Distrito Nacional participará de este criterio de transferencias junto a las demás municipalidades, con la salvedad de que la comparación entre los porcentajes destinados a gastos corrientes y a inversión de un año a otro, partirá de lo que esta municipalidad presupuestó y ejecutó. El Consejo Nacional de Regulación de las Transferencias del Gobierno Central a las Municipalidades revisará cada año que el ahorro obtenido en la ejecución del gasto corriente no sea financiado por los recursos propios. Con la finalidad de determinar los montos a distribuir entre las municipalidades aplicando este criterio se deberá utilizar el procedimiento siguiente: Las entidades municipales elaborarán sus presupuestos anuales aplicando los porcentajes de gastos corrientes y de capital presentados en la escala propuesta. Al 31 de agosto de cada año el Consejo Nacional de Regulación de las Transferencias del Gobierno Central a las Municipalidades deberá hacer un análisis de las ejecuciones de gastos remitidas por las entidades municipales a esa fecha con el propósito de identificar las municipalidades que apliquen para ser favorecidas con las transferencias establecidas utilizando el criterio de Eficacia en la Ejecución del Gasto. Identificadas las municipalidades que califiquen para ser favorecidas con la distribución, se precederá a determinar los porcentajes de ahorro del gasto corriente y de aumento en la inversión de los ingresos procedentes de las transferencias. Para estos fines deberán compararse los montos incluidos en el presupuesto para gasto corriente y de capital con los montos ejecutados hasta el 31 de agosto de cada año. En ningún caso podrá ser favorecida una municipalidad si se comprueba que aunque haya disminuido sus gastos corrientes no haya aumento en la misma proporción sus gastos de capital; así mismo, no se deberá considerar como eficiencia en la ejecución cuando la disminución del gasto corriente se invierta en la compra de activos que no sean para utilizarse en la mejoría de los servicios, en la construcción de infraestructuras y/o en programas y proyectos de desarrollo. Después de identificar los porcentajes de disminución del gasto corriente proveniente de las transferencias, se procederá a sumarlos y luego dividir cada porcentaje entre el total, a fin de obtener un índice de la proporción porcentual que corresponda a cada municipalidad. El índice determinado se multiplica por el monto total asignado y el resultado será lo que le correspondería a cada municipalidad por concepto de la aplicación del criterio de eficacia en la ejecución del gasto (Cfr. Cuadro de distribución transferencias por el criterio de Eficacia en la Ejecución del Gasto y la Inversión). Para ilustración, a continuación se presenta el siguiente cuadro como ejemplo:

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Municipalidad

Presupuesto gasto corriente

Ejecutado gasto corriente*

Ahorro

Índice

Monto a distribuir por eficacia ejecución gasto

30,500,000.00

26,000,000.00

4,500,000.00

0.1475410

0.324105

6,482,100.00

27,000,000.00

23,000,000.00

4,000,000.00

0.1481481

0.325438

6,508,760.00

20,400,000.00

19,000,000.00

1,400,000.00

0.0686275

0.150754

3,015,080.00

13,200,000.00

12,000,000.00

1,200,000.00

0.0909091

0.199701

3,994,060.00

91,100,000.00 80,000,000.00 11,100,000.00 0.4552257 Totales * La ejecución del gasto corriente no incluye los recursos por ingresos propios

20,000,000.00

Transferencia por agregación (mancomunidad): Indicadores y procedimiento En el capítulo 6 de este informe se han identificado una serie de competencias que no podrían ser asumidas por muchas municipalidades de manera individual y que para ejecutarlas necesitarían una estructura técnica con capacidad para gestionarlas. Igualmente municipalidades que aún teniendo la capacidad para aplicar estas competencias, prefieran por razones de economía de escala o por cualquier otro motivo, unirse para su desempeño, también requerirían de esta estructura técnica. Partiendo de esta premisa se plantea la asignación de un fondo especial de un 10% del monto total a distribuir con concepto de las transferencias del gobierno central a las municipalidades, destinado a financiar las operaciones de las oficinas de asistencia técnica a las mancomunidades, que en el caso de que se transfiera el 10% de los ingresos corrientes del presupuesto general del Estado del año 2016 serían RD$4,869,852,617.00, monto que estaría disponible para ser distribuido entre todas las mancomunidades que fuera necesario crear en todo el país. Tomando como base el tipo de municipalidades que el estudio ha identificado que para asumir determinadas competencias también establecidas por el estudio, el Consejo Nacional de Regulación de las Transferencias del Gobierno Central a las Municipalidades, deberá establecer la cantidad de estructuras técnicas necesarias en todo el país. Partiendo del supuesto de que se requiere una mancomunidad en cada provincia del país, una metrópolis integrada por el Distrito Nacional y la Provincia Santo Domingo y una metrópolis en la Provincia de Santiago; y que en el primer año se crearán trece mancomunidades, el procedimiento para determinar el fondo de ese año a distribuir a cada mancomunidad creada, sería el siguiente:

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Establecer la cantidad de habitantes por municipalidad integrante de cada mancomunidad; identificar el porcentaje que representa el total de los habitantes de todas las mancomunidades creadas entre el total de la población del país; multiplicar ese porcentaje por el total asignado para ser distribuido por el criterio de Asistencia Técnica a las Mancomunidades y el resultado obtenido deberá ser el monto a distribuir entre las mancomunidades creadas en el primer año. En la medida que se formen otras mancomunidades se asignarían los fondos aplicando la misma metodología de distribución. El monto sobrante del total asignado para la asistencia técnica de las mancomunidades deberá ser distribuido entre resto de las municipalidades del país utilizando el criterio de población. En la medida que se vayan creando mancomunidades este monto sobrante será cada vez menor. A continuación, se presente un cuadro ilustrativo: Mancomunidad X1 X2 X3 X4 Total población asociada Total población del país Por ciento población asociada Por ciento población no asociada

Población Asociada 500,000 600,000 305,697 200,000 1,605697 9,445,281 17% 83%

Partiendo del supuesto de que el monto disponible para todas las mancomunidades del país sea RD$117,647,060.00, multiplicado este monto por el 17% correspondiente a la población asociada, le correspondería a las cuatro mancomunidades del ejemplo la suma de RD$20,000,000.00 para ser distribuido mediante la metodología que se explica a continuación. Una vez establecido el monto a distribuir entre las mancomunidades creadas se procede asignar los recursos que correspondería a cada una mediante el procedimiento siguiente: multiplicar la cantidad de competencias de cada mancomunidad por su población asociada y dividir este resultado entre la sumatoria del mismo. Mediante esta metodología se determina un índice que multiplicado por el monto total asignado para distribuir se obtiene como resultado los valores correspondientes a cada mancomunidad para financiar sus oficinas de asistencia técnica (Cfr. Cuadro de distribución de las transferencias por el criterio de financiamiento de mancomunidades municipales). Para ilustración a continuación se presenta el siguiente cuadro como ejemplo:

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Informe Final MCD Propuesta de tipología de Administraciones Locales- AT al PASCAL

Mancomunidad

X1 X2 X3 X4 X5 X6 TOTALES

Cantidad Competencias Mancomunadas 4 2 4 3 3 1 17

Población Asociada 63,955 52,589 31,587 232,333 214,311 184,344 779,119

Cantidad competencias por población asociada 255,820 105,178 126,348 696,999 642,933 184,344 2,011,622

Índice 0.127171009 0.052285171 0.062809017 0.346486069 0.319609251 0.091639483

Monto a Distribuir 2,543,420.19 1,045,703.42 1,256,180.34 6,929,721.39 6,392,185.01 1,832,789.66 20,000,000.00

Como se ha explicado anteriormente, la aplicación de los criterios de pobreza, menos favorecidas con la distribución por población y por municipalidades fronterizas en distribución de las transferencias del gobierno central a las municipalidades se pudo calcular sobre montos específicos y reales, mientras que los criterios de eficiencia recaudatoria, eficacia en la ejecución del gasto y las asignaciones para las mancomunidades sólo pueden ser calculadas sobre montos supuestos o hipotéticos. Por esta razón no es posible elaborar un consolidado con todos los criterios de transferencias propuestos.

Consejo Nacional de Regulación de Transferencias del Gobierno Central a las Municipalidades La investigación sugiere que se conforme el Consejo Nacional de Regulación de Transferencias del Gobierno Central a las Municipalidades, órgano que tendría la misión de facilitar la aplicación de la clasificación de las municipalidades, las transferencias por los diversos criterios, el establecimiento de los rangos del gasto corriente y de inversión de las transferencias que reciban las municipalidades, y la organización de las unidades técnicas de las mancomunidades que se formen. Esta entidad estaría integrada por todas las partes involucradas e interesadas en este tema como son la Dirección general de Presupuesto de la Nación, la Tesorería Nacional, la Contraloría General de la República, la Oficina Nacional de Estadística (ONE), el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD), la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU), la Federación Dominicana de Distritos Municipales (FEDODIM) y la Liga Municipal Dominicana (LMD). Este Consejo contaría con una oficina técnica que le daría soporte permanente. Las principales funciones que desempeñaría este Consejo son las siguientes: -

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Revisar y ajustar los indicadores y mecanismos de cálculos de la transferencia. Preparar la propuesta de transferencia que realizará el gobierno para el siguiente año y depositarla en la Oficina Nacional de Presupuesto Nacional a más tardar a finales de septiembre de cada año. Revisar y certificar el cumplimiento de los topes de gastos corrientes y de inversión por categoría de municipalidades en cuanto a las transferencias. Proponer y aprobar cambios en los topes de gastos corrientes y de inversión en las diferentes categorías de municipalidades para el siguiente año. Contribuir a la conformación de las unidades técnicas integral de las mancomunidades y certificar que están aptas para recibir la transferencia por este concepto. Realizar y publicar un registro del cumplimiento de las municipalidades de los indicadores de la transferencia anual del gobierno central a las municipalidades.

Transcurrido un período de cuatro años de aplicación de estas propuestas de transferencias del gobierno central a las municipalidades, sería conveniente que el Consejo Nacional de Regulación de Transferencias del Gobierno Central a las Municipalidades realice una evaluación de este sistema de transferencias y de sus mecanismos de distribución, así como el impacto producido por éste en las municipalidades. Esta sería la ocasión de identificar distorsiones que en el presente es imposible detectar y de hacer que el sistema sea más eficiente en términos de justicia y equidad.

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