Experiencia del Programa PASCAL en República Dominicana

EL PROCESO DE REFORMA Y MODERNIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN REPÚBLICA DOMINICANA LA EXPERIENCIA DEL PROGRAMA PASCAL

UNA VISIÓN RETROSPECTIVA EN BUSCA DE APRENDIZAJES A FUTURO

EL PROCESO DE REFORMA Y MODERNIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN REPÚBLICA DOMINICANA – LA EXPERIENCIA DEL PROGRAMA PASCAL Madrid, mayo de 2017

El contenido de la publicación es responsabilidad de los autores y no representa necesariamente la opinión de las entidades colaboradoras o de aquellas que la recomiendan. © Oscar Domenella, Manuel Parras Gallardo y Alice Auradou Esta obra está bajo una licencia Creative Commons Atribución-NO Comercial 3.0 Unported Se promueve la difusión y reproducción de esta obra, siempre que se cite la fuente. Para intercambio de ideas, comentarios o sugerencias, contactar vía e-mail: coopdes@eptisa.com Maquetación: Roberto Juárez Onaindia Impresión: Editora Búho, S.R.L. editorabuho@yahoo.com La presente publicación ha sido elaborada con la asistencia de la Unión Europea. El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva de sus autores, y en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea

EL PROCESO DE REFORMA Y MODERNIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN REPÚBLICA DOMINICANA – LA EXPERIENCIA . DEL PROGRAMA PASCAL UNA VISIÓN RETROSPECTIVA EN BUSCA DE APRENDIZAJES A FUTURO

AUTORES Oscar Domenella Licenciado en Ciencia Política y titular de un Magister en Auditoría Guberna-

mental. Desde el año 2007 ha desarrollado su actividad profesional como Consultor Internacional en procesos de Reforma, Modernización e Institucionalización de la Gestión Pública. Ha realizado diversas consultorías internacionales vinculadas a dichos procesos de modernización del sector público en distintos países de Latinoamérica y el Caribe. Ha desempeñado el cargo de Jefe de Asistencia Técnica Internacional del Programa PASCAL en República Dominicana.

Manuel Parras Ingeniero en Agronomía con Maestría en Dirección y Gestión Pública y forma-

ción en cooperación internacional, descentralización y desarrollo económico local, dirección y gestión pública, así como introducción del enfoque de género y pertinencia cultural en los procesos de desarrollo. Ha trabajado en Centroamérica y El Caribe en ámbitos multidisciplinares, especialmente en programas de Reforma y Modernización del Estado con énfasis en gobernanza, transparencia, planificación, finanzas municipales, mejora de la gestión pública municipal y profesionalización de los servidores públicos. Ha desempeñado el cargo de experto principal 2 en la Asistencia Técnica Internacional del Programa PASCAL en República Dominicana.

Alice Auradou Experta en desarrollo local y gestión municipal. Licenciada en Desarrollo y

Acción Humanitaria, con especializaciones en Desarrollo Local, Ordenamiento Territorial y Género, lleva más de 15 años trabajando en República Dominicana y Haití para proyectos de cooperación. > Entre sus sectores de especialización se encuentran las siguientes temáticas: Género, Gobernanza Local, Rendición de Cuentas, Fortalecimiento Institucional a Organizaciones de la Sociedad Civil y Gobiernos Locales. A lo largo de su recorrido profesional, ha trabajado para diversas ONGs, fundaciones e instituciones locales. Ha desempeñado el cargo de experta principal 3 en la Asistencia Técnica Internacional del Programa PASCAL en República Dominicana.

CONTENIDOS LISTA DE ACRÓNIMOS

PRÓLOGO

INTRODUCCIÓN

PARTE I: EL PROCESO DE REFORMA Y MODERNIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN EL MARCO DEL PROGRAMA PASCAL

1. CONTEXTO GEOGRÁFICO E INSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA DOMINICANA

2. EL PUNTO DE PARTIDA Y LAS PRIMERAS DEFINICIONES

3. EL RELATO EXPLICATIVO DE LA CUESTIÓN MUNICIPAL

4. UNA ESTRATEGIA INTEGRAL DE REFORMA MUNICIPAL

5. BALANCE DE RESULTADOS DE LA ESTRATEGIA DE REFORMA

6. OBSTÁCULOS, LIMITACIONES Y RIESGOS

7. A MODO DE CONCLUSIÓN

PARTE II: LA REFORMA MUNICIPAL POST PASCAL

101

8. SISMAP MUNICIPAL

105

9. REPOSITORIO COMÚN DE INFORMACIÓN CONTABLE Y FINANCIERA Y EVOLUCIÓN DEL ENFOQUE DE CONTROL

113

10. SISMAP MUNICIPAL SERVICIOS PÚBLICOS

123

11. PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Y EL RÉGIMEN TERRITORIAL: CONTENIDOS, SOCIALIZACIÓN Y CONSTRUCCIÓN DE CONSENSOS

129

12. DE LA LIGA MUNICIPAL DOMINICANA AL INSTITUTO DE DESARROLLO MUNICIPAL

135

13. LA TEMÁTICA PREVISIONAL COMO CONDICIONANTE PARA LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL

141

LISTADO DE ACRÓNIMOS ASOMURE ASOMURECIN ASOMUREHI ASOMUREO AT ATI CAF CAM CE CEPAE COPREM DEMUCA DGCP DGEIG DGODT DIGPRES DUE END FEDOMU FOROCAM INAP LMD MAP MCD MEPyD MERCAM OAIM OPTIC OSC PNPSP POA PPM RAI SASP SC SIFMUN SIGEF SISMAP SISMAP Municipal SNIP TdRs UE UNMUNDO

Asociación de Municipios de la Región Enriquillo Asociación de Municipios de la Región Cibao Norte Asociación de Municipios de la Región Higuamo Asociación de Municipios de la Región Ozama Asistencia Técnica Asistencia Técnica Internacional Marco Común de Evaluación Carrera Administrativa Municipal Comisión Europea Centro de Planificación y Acción Ecuménica Comisión Presidencial para la Reforma Municipal Fundación para el Desarrollo Municipal de Centroamérica y Caribe Dirección General de Contrataciones Públicas Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental Dirección General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Dirección General de Presupuesto Delegación de la Unión Europea Estrategia Nacional de Desarrollo Federación Dominicana de Municipios Foro de la Carrera Administrativa Instituto Nacional de Administración Pública Liga Municipal Dominicana Ministerio de Administraciones Públicas Misión Corta Duración Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo Mesas Regionales de Consulta y Acompañamiento Oficina de Acceso a la Información Municipal Oficina Presidencial de Tecnologías de la Información y Comunicación organizaciones de la Sociedad Civil Plan Nacional Plurianual del Sector Público Plan Operativo Anual Presupuesto Participativo Municipal Responsable de Acceso a la Información Sistema de Administración de Servidores Públicos Sociedad Civil Sistema Integrado de Finanzas Municipales Sistema Integrado de Gestión Financiera del Estado Sistema de Monitoreo de la Administración Pública Sistema de Monitoreo de la Administración Pública Municipal Sistema Nacional de Planificación e inversión Pública Términos de Referencia Unión Europea Unión de Mujeres Municipalistas Dominicanas

PROLOGO PASCAL La Unión Europea ha estado directamente involucrada en el proceso de reforma de la administración pública desde sus inicios. Con el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización de la Administración (PARME), y luego con el Programa de Apoyo a la Reforma de la Administración Pública (PARAP), nuestro apoyo ha sido consistente, responsable y continuado. El Programa de Apoyo a la Sociedad Civil y las Autoridades Locales (PASCAL) fue diseñado para dar continuidad a este proceso de reformas y extenderlas a los gobiernos municipales, mediante el apoyo al Ministerio de Administración Pública. Además, PASCAL previó medidas complementarias de apoyo financiero, a dos entidades de intermediación que han jugado un rol clave en la ejecución y el éxito de las reformas a la administración pública a nivel municipal: la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU), y el Consorcio de la Sociedad Civil, Ciudadanía Activa. Para la Unión Europea, el gobierno local es un eslabón vital de una sociedad democrática que toca a la gente en su vida cotidiana de muchas maneras. Un gobierno local eficiente, que brinda servicios de calidad y abre espacios democráticos para los ciudadanos y ciudadanas es de gran valor y garantiza la fortaleza de la democracia de un país. La Estrategia Nacional de Desarrollo (END) reconoce que la reforma de la función pública es también esencial para avanzar hacia una mayor descentralización de competencias y recursos. En la República Dominicana esto implica un doble reto: por una parte (i) fortalecer la autonomía de las autoridades locales y por otra, (ii) mejorar la capacidad de respuesta de la sociedad civil para el seguimiento de las políticas públicas a nivel local -tal como se prevé en los planes y reglamentos nacionales. El PASCAL ha efectuado una contribución positiva a los objetivos que la Unión Europea acordó con el gobierno. Más que esto, ha impulsado una dinámica endógena genuina que ha contribuido a asentar las bases para una reforma institucional mucho más amplia destinada a reforzar el papel del desarrollo de los Gobiernos Locales.

Hay cuatro factores claves que explican este gran impacto: 1. Diálogo multi-actor: desde el principio el diálogo político fue incluido en el programa, y en particular, en los procesos nacionales de diálogo político involucrando a la vez a los organismos del lado de la oferta (Ministerio de la Administración Pública y las distintas instituciones del Estado que proporcionan apoyo técnico) y del lado de la demanda (una red de asociaciones de la sociedad civil y de la asociación de autoridades locales, con el apoyo a través de las medidas complementarias mencionadas anteriormente). 2. El SISMAP Municipal: el catalizador de una transformación radical en la naturaleza y el alcance del programa. En el marco de PASCAL, la UE apoyó la formulación y validación del SISMAP Municipal en un proceso que involucró a todos los actores implicados en la Reforma Municipal. Este enfoque inclusivo fue fundamental para crear confianza entre los diferentes grupos de interés, así como un entendimiento común del mandato y la responsabilidad de cada actor en relación con la aplicación de la reforma municipal. Los datos empíricos proporcionados por SISMAP revelaron que muchas debilidades a nivel municipal tienen su origen en el sistema intergubernamental más amplio o en procedimientos centrales inadecuados y también ayudaron a identificar el apoyo institucional deseado y las capacidades de fortalecimiento adecuadas. Además, el SISMAP Municipal tiene ingredientes suficientes para catalizar posteriores procesos que transformen la cultura política de los ciudadanos, para pasar de una lógica clientelar a una ciudadanía con derechos. 3. L os incentivos: los resultados del SISMAP Municipal han permitido al Gobierno utilizar el apoyo financiero proporcionado por PASCAL de una manera estratégica. Una parte importante de los recursos se canalizó a las entidades a nivel nacional responsables de brindar un apoyo técnico y un fortalecimiento de capacidades en las áreas antes mencionadas. Además, el apoyo financiero proporcionado por el programa PASCAL ha permitido al MAP establecer, en colaboración con el Ministerio de Finanzas, un sistema de subvenciones concebidas como un instrumento financiero para premiar a las autoridades locales con un mejor desempeño. En este sentido, ha funcionado como una fuente de motivación y gratificación para mejorar su gestión. 4. L legar a los ciudadanos: PASCAL invirtió en métodos de comunicación innovadora para socializar el contenido y el posible impacto de la reforma en la vida cotidiana de los ciudadanos. Las calificaciones producidas por el SISMAP Municipal son públicas. Todos los actores clave de la política sectorial, tienen un acceso directo al SISMAP a través de un código institucional que permite poner en línea las fuentes de verificación del desempeño municipal directamente en el SISMAP.

La articulación de todos estos factores hace del PASCAL un proyecto transformador y un modelo a replicar en la cooperación de la Unión Europea en América Latina y en otras regiones del mundo. ALBERTO NAVARRO Embajador de la Unión Europea en República Dominicana RICARD BARDIA Jefe de Cooperación de la DUE en República Dominicana

INTRODUCCIÓN

El presente libro es el resultado de la operación de asistencia técnica enmarcada en el Contrato de Asistencia Técnica Internacional facilitada por EPTISA-XX para el Programa de Apoyo a la Sociedad Civil y las Autoridades Locales (PASCAL) auspiciado por la Unión Europea, cuyo objetivo específico ha sido contribuir a la consolidación de la gestión democrática y la cohesión social a través de la mejora de la gestión municipal, la profesionalización del servicio público municipal y la participación de la Sociedad Civil en la gestión pública municipal. El mismo tiene como objetivo central sintetizar lo realizado por la unidad de Asistencia Técnica Internacional (ATI) durante los dos años y medio1 en que desarrolló sus actividades en el marco de dicho Programa. En ese sentido, su alcance no tiene la pretensión de realizar un análisis pormenorizado del conjunto de las actividades y acciones emprendidas durante la operación, sino que intenta establecer una narración lineal que explique la situación de la que se partió en julio de 2014, la estrategia que se siguió durante el desarrollo del Programa por parte de la ATI, los hitos más importantes alcanzados -incluyendo sus resultados-, y un conjunto de conclusiones que puedan ser de utilidad para otras experiencias similares. En función del objetivo y de su alcance, el libro se estructura en dos grandes partes. En primer término, se desarrolla la experiencia de la ATI desde el inicio de la operación de asistencia técnica del Programa PASCAL hasta su finalización. Se pretende con ello, no sólo relatar un proceso que en términos relativos ha sido considerado exitoso, sino también conceptualizar un conjunto de criterios de abordaje, metodologías y experiencias prácticas. Esta primera parte incluye la descripción del escenario de actuación -tanto desde el punto de vista institucional como político- y las decisiones técnicas y operativas que debieron asumirse para alcanzar los objetivos planteados desde la ATI. Estos aspectos cobran una mayor relevancia en la medida en que representan la situación de arranque del Programa y la impronta operativa que debió asumir el equipo de largo plazo para adaptarse a un contexto que, en su inicio, presentaba características adversas. Las definiciones tomadas en dicha etapa condicionaron, de cierto modo, el resto de la operación de asistencia técnica. También se desarrolla de manera exhaustiva la problemática que era necesario abordar. La comprensión del escenario sobre el que se trataba operar para producir cambios y mejoras es particularmente importante, ya que confiere sentido a la estrategia formulada para dar cuenta del mismo. Dicha estrategia es presentada en un ítem específico, en el que se intentan combinar aspectos teóricos, conceptos

La operación de asistencia técnica del Programa PASCAL se inició formalmente el 15 de Julio de 2014 y finalizó el 17 de febrero de 2017.

metodológicos e hipótesis explicativas, con proyectos específicos y experiencias empíricas desarrolladas durante la vigencia del Programa. Otro elemento tratado en esta primera parte es una suerte de balance de resultados sobre el conjunto de actividades desarrolladas en el marco del PASCAL por el equipo ATI. No se pretende hacer una evaluación exhaustiva de todo lo realizado sino identificar los hitos más significativos que pudieran contabilizarse en el haber de la operación de asistencia técnica. Asimismo, se incluye una descripción de los obstáculos y limitaciones encontrados en el transcurso de las acciones y una evaluación de los riesgos a futuro que pudieran erosionar la sostenibilidad de los logros alcanzados. Finalmente, se plantean una serie de conclusiones generales tendientes a poner en valor la experiencia realizada. Tampoco aquí se pretende profundizar sobre las actividades llevadas a cabo en el transcurso del Programa, se apunta, por el contrario, a exponer de manera agregada aquellas cuestiones que han redituado como aprendizajes con la intención que puedan ser eventualmente utilizadas en otras experiencias semejantes. La segunda parte se centra en la descripción detallada de los proyectos formulados a través de la ATI y que actualmente se encuentran en fase de implementación, de socialización o búsqueda de consensos. Si bien la operación de asistencia técnica la Programa PASCAL concluyó sus actividades a finales del mes de febrero de 2017, aún resta concretar un conjunto de iniciativas que han sido asumidas por el gobierno dominicano en el marco de la Reforma Municipal. En otras palabras, se trata de exponer el conjunto de acciones post PASCAL, cuya puesta en marcha resultan decisivas para garantizar la sostenibilidad de los logros alcanzados. Dado el enfoque desde el cual fue desarrollada esta segunda parte, la misma asume un carácter más técnico –y por lo tanto más duro- en la medida en que se trata de la descripción de proyectos específicos. Concretamente se plantea el problema que se intenta resolver y la formulación de su solución en términos operativos. Si bien dichos proyectos forman parte de la estructura de la primera parte del libro, en la segunda son tratados con mayor detalle y profundidad. Finalmente, es necesario expresar que las páginas que siguen sólo intentan relatar la experiencia de un equipo de profesionales que, aun siendo extranjeros de distintas nacionalidades, se han sentido desde el inicio acogidos por un país caracterizado por la calidez y la generosidad de su gente. Este libro no hubiese sido posible sin los aportes de Diana Sainz, Juan Luís Pimentel, Demetrio Holguín, Enrique de León, Cristóbal Rodríguez y Domingo Matías; ellos iluminaron un camino que era, por su propia naturaleza, complejo y ayudaron a pensar una realidad distinta. También es necesario agradecer la figura de Ramón Ventura Camejo, quien mostró una importante y generosa amplitud intelectual, la que permitió desarrollar un conjunto de ideas y proyectos. Un párrafo aparte merece la figura de Juan De Los Santos: la visión del futuro fue construida con él, todo lo demás fue consecuencia de ello.

En sĂntesis, todo lo expuesto en este trabajo no es sĂłlo el resultado de las actividades de la ATI sino el corolario de un trabajo mancomunado con una multiplicidad de personas y actores institucionales locales, junto a los cuales se ha tenido la oportunidad de soĂąar un futuro mejor.

PARTE I

EL PROCESO DE REFORMA Y MODERNIZACIÃ&#x201C;N DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN EL MARCO DEL PROGRAMA PASCAL

1. CONTEXTO GEOGRÁFICO E INSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA DOMINICANA REPÚBLICA DOMINICANA EN CIFRAS2 Forma de Gobierno

República Presidencialista Unitaria

División político administrativa

10 Regiones (agrupadas en 3 Macro Regiones3) 32 Provincias 158 Municipios y 234 Distritos Municipales Total territorio: 48,310 km² 158 Municipios con 232 Distritos Municipales Extensión territorial cubierta por Distritos Municipales: 21.516 km² Población total: 9.445.281 Hab. (4.706.243 Mujeres y 4.739.038 Hombres) Población basada en Distritos Municipales: 1.811.607 Habitantes Total territorio: 195.5 Hab/km²

Extensión Territorial Población (2010) Densidad Poblacional (2010) PIB en Millones de US$ 2000: 23,996.00 2014: 65,231.00 Pobreza Déficit Fiscal Nacional 2017 Transferencia Presupuesto Nacional a Gobiernos Locales 2017 4 Ingresos propios/ingresos totales Gobiernos Locales Criterios de transferencia del Gobierno Central a los Gobiernos Locales Estructura del gasto a nivel municipal

Competencias Municipales

PIB Per Cápita en Millones de US$ 2000: 2,802.42 2014: 6,282.632 40.4% de Hogares pobres (2010) 10. 4% de Hogares en pobreza Extrema (2010) 84,893.9 Millones RD$ (13.46 %) Total País: RD$ 16,135,681,893 (2.67% del Presupuesto Nacional5) Total Ayuntamientos: RD$ 12,711,200,192 (79% de las transferencias) Total Juntas de Distrito Municipal: RD$ 3,424,481,701 (21 % transferencias) 26%. Población Hasta un 25% para Personal Hasta 31% para Servicios Por lo menos un 40% para Inversiones y gastos de Capital Un 4% para Programas Educativos, de Género y Salud (Gasto Social) 15 competencias propias, dentro de las cuales 10 Competencias compartidas con el Gobierno Central, y 12 competencias propias a modo de servicios mínimos6 (cada competencia enunciada a nivel de título en artículos 19 y 20 de la Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios)

Ficha país construida a partir de las fuentes siguientes: 1/ Oficina Nacional de Estadística (ONE). IX Censo Nacional de Población y Vivienda 2010. Informe General de División Territorial 2012. 2/ Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD). Atlas de la Pobreza 2014. 3/ Datos Banco Mundial. 4/ Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES). Transferencias aprobadas en el Presupuesto General del Estado a Entidades Municipales para 2017. Datos del Portal www.transparenciafiscal.gob. do 5/ Estudios realizados en el marco del Programa PASCAL. 2

Regiones – Unidades Administrativas.

Fuentes: Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES). Transferencias aprobadas en el Presupuesto General del Estado a Entidades Municipales para 2017. Datos PASCAL.

Transferencia fijada a 10% mediante Ley 166-03 de Asignación de los Recursos a los Ayuntamientos. La transferencia al conjunto de entidades municipalistas incluyendo, además de los Gobiernos Locales, las Asociaciones Gremiales (FEDOMU, FEDODIM, ASODORE, ADOVA, UNMUNDO) y Liga Municipal Dominicana alcanzan el 3.7% del Presupuesto Nacional. 5

Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios. Artículo 20. Servicios Mínimos: Cementerios y servicios fúnebres, recolección, tratamiento y disposición final de los desechos sólidos urbanos y rurales, limpieza vial, acceso a los núcleos de población, reconstrucción y mantenimiento de calles, aceras, contenes y caminos rurales, plazas, parques públicos, biblioteca pública, instalaciones deportivas, matadero, mercado, protección y defensa civil, prevención y extinción de incendios, protección del medio ambiente, planeamiento urbano y servicios sociales básicos.

EL SECTOR MUNICIPAL EN REPÚBLICA DOMINICANA7 República Dominicana se organiza en un Distrito Nacional, 31 provincias, 158 municipios y 232 distritos municipales (datos a 2017). El Distrito Nacional, los municipios y los distritos municipales constituyen la base del sistema administrativo local. Son personas jurídicas que gozan de patrimonio propio, autonomía presupuestaria, y tienen potestad normativa, administrativa y de uso de suelo. El gobierno de los municipios está a cargo del ayuntamiento, constituido por un Concejo de Regidores (legislativo) y la Alcaldía como órgano ejecutivo. El gobierno de los distritos municipales está a cargo de una Junta de Distrito, integrada por un Director que actúa como órgano ejecutivo y una Junta de Vocales con funciones normativas, reglamentarias y de fiscalización. Los distritos municipales tienen una autonomía “tutelada” respecto a los Concejos Municipales, quienes ratifican los presupuestos formulados y aprueban los informes de los distritos municipales. Sin embargo, desde el punto de vista fiscal, es un estado altamente centralizado.

La síntesis acerca de las características de sector municipal dominicano fue extraída del documento BID Modernización de los Sistemas de Gestión Financiera Pública a Nivel Municipal en República Dominicana – 2017 7

Existen otras normas con regulaciones municipales, tales como la ley de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (1-12), que incluye la cohesión territorial como una de las políticas transversales; ley de planificación e inversión pública (498-06), ley orgánica de presupuesto para el sector público (423-06) y ley de crédito público (6-06); y el Decreto 85-15 que crea la Comisión Presidencial para la Reforma Municipal (COPREM). 8

Entre las competencias exclusivas: tránsito y transporte urbano; calles, caminos y veredas; espacio público y equipamiento urbano; mataderos, mercados y ferias; cementerios y servicios fúnebres; residuos sólidos; planeamiento urbano y gestión del suelo; higiene y salubridad pública; preservación patrimonio; alumbrado, barrido y limpieza; promoción desarrollo económico local; bomberos.

La Constitución vigente (2010) indica que el Estado propiciará la transferencia de competencias y recursos hacia los gobiernos locales y que la inversión de los recursos municipales se hará mediante el desarrollo progresivo de presupuestos participativos, que propicien la integración y corresponsabilidad ciudadana en la definición, ejecución y control de las políticas de desarrollo local. Las principales leyes que regulan el sistema municipal son: (i) Ley del Distrito Nacional y los municipios (176-07) o “ley de municipios” que regula la organización, competencia, funciones y recursos del nivel local; (ii) Ley sobre ingresos municipales (166-03) que dispone el sistema de transferencias a los municipios; y (iii) Ley que instituye el sistema de presupuesto participativo municipal (170-07)8. Una característica clave de la evolución de la descentralización en RD ha sido la proliferación reciente de entidades municipales. El número de entidades municipales se incrementó un 75% entre 2001 y 2006. Una de las principales razones obedece a que la creación de una entidad municipal asegura fondos del gobierno central (BID, 2010; Matías, 2007). La ley sobre ingresos municipales (166-03) asegura una participación mensual a cada municipio que no será inferior a RD$500.000 (US$11.000) y RD$250.000 (US$5.500) a los distritos municipales. Con el objeto de contener el crecimiento de entidades locales, la ley municipal (176-07) incluyó requisitos de población mínima para la creación de nuevos municipios (15,000 habitantes) y distritos municipales (10,000 habitantes). Si bien la tasa de creación de entidades locales ha disminuido, en 2016 se han creado 8 nuevas entidades, algunas de ellas por debajo del requerimiento mínimo de población. Las funciones de gasto asignadas a los gobiernos locales son los típicos servicios municipales9: aquellos que permiten una mejor respuesta del sector público a las necesidades y preferencias de los ciudadanos. No incluyen la provisión de servicios sociales clave como educación y salud. En relación a las Juntas

de Distritos Municipales, la ley municipal (176-07) indica que tienen como atribución “la ejecución de obras y la prestación de servicios comprendidos en la competencia municipal y de exclusivo interés del distrito municipal”, lo cual sugiere que su rango de funciones es similar al de los municipios, aunque en la práctica es más acotado. Las potestades tributarias municipales son muy escasas. Los gobiernos locales apenas pueden cobrar ciertos arbitrios y tasas, junto a contribución por mejoras. De hecho, la ley municipal prohíbe explícitamente el cobro de tasas por vigilancia, alumbrado y limpieza de la vía pública. Es el único país de la región de Centroamérica que no asigna a los gobiernos locales el impuesto a los bienes inmuebles (IBI) o predial. República Dominicana es el país con más baja capacidad de generación de ingresos propios como porcentaje de los ingresos totales, en relación con los países de Centroamérica. En relación a las transferencias intergubernamentales, el porcentaje legal asignado a los municipios y distritos municipales (10%) es similar al de otros países de la región, pero en la práctica no se cumple. Durante 2017 las transferencias representarán menos del 3.0% de los ingresos del Estado. El único criterio de distribución de las transferencias es el de población, cuando en el resto de países de la región también se toman en cuenta otros criterios, como el de equidad. A nivel de gastos (e ingresos) descentralizados, República Dominicana continúa siendo un país altamente centralizado. En términos del PIB, los gastos de los gobiernos locales en República Dominicana representaban 0.83% del PIB en 2014, en declive desde 2011 (0.90%). También, el gasto de los gobiernos locales es muy bajo como porcentaje del total de gasto público consolidado. En 2014, las entidades municipales representaron el 3.7% del gasto público consolidado, más de un punto porcentual por debajo del monto registrado en 2011 (4.8%). Con base en la Constitución del año 2010 y la aprobación de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) 2030 (ley 1-12) que plantea la necesidad de promover una adecuada descentralización como un medio para lograr una administración pública eficiente, transparente y orientada a resultados, ha comenzado a cobrar dinamismo un nuevo ciclo de reforma de la administración local que se evidencia en la creación en 2015 de la Comisión Presidencial para la Reforma Municipal, como responsable de la elaboración e implementación de una política integral de reforma y modernización de la gestión de los gobiernos locales dominicanos10. En este contexto, la actual gestión de gobierno central busca implementar mecanismos de fortalecimiento institucional en los gobiernos locales dominicanos, en las áreas de gestión financiera pública, incluyendo la administración tributaria, la administración financiera y sus sistemas conexos, y –por el otro lado- la planificación y gestión del desarrollo territorial y la gestión de inversiones para el desarrollo según las prioridades de la planificación territorial.

La Comisión está presidida por el Ministerio de la Presidencia con participación del Ministerio de Administración Pública (MAP), Ministerio de Hacienda, Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD), la Contraloría General y la Liga Municipal Dominicana. El enlace del Poder Ejecutivo con los ayuntamientos ejerce la función de Secretario. Participan, en representación de los gobiernos locales, la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) y la Federación Dominicana de Distritos Municipales (FEDODIM). Se prevé una duración de 4 años para la Comisión. 10

2. E L PUNTO DE PARTIDA Y LAS PRIMERAS DEFINICIONES El 15 de Julio de 2014 se da inicio formal a la operación de Asistencia Técnica Internacional (ATI) del Programa de Apoyo a la Sociedad Civil y las Autoridades Locales (PASCAL). El contexto que caracterizó esa fase de arranque presenta una serie de elementos particulares sólo a partir de los cuales es posible comprender de manera cabal el posterior desarrollo del proceso de la ATI en particular y de la política de reforma de las administraciones locales en general.

ANTECEDENTES En la Estrategia Nacional de Desarrollo de la República Dominicana 2030 (Ley No. 01-2012), desde el punto de vista de la administración pública local, se establecieron metas vinculadas a la profesionalización del sector municipal, aunque no de forma particular sino vinculadas a otro conjunto de acciones y metas dirigidas a la mejora de las administraciones locales. El Estado asumía así una serie de compromisos para instrumentar, en plazos definidos, diversos procesos de reformas y, entre ellos, se incluían obligaciones que conllevaban e integraban la reforma municipal. Este proceso suponía un conjunto de actuaciones convergentes de reformas administrativas: del sistema de planificación, del marco legal vigente, de la rendición de cuentas, de la participación social, del seguimiento y acompañamiento de los gobiernos locales en su proceso de alcanzar las condiciones previstas en el marco legal, todo ello en un contexto de territorialización de las políticas públicas orientado a que los gobiernos locales se conviertan en los protagonistas del desarrollo local, de la mejora continua de las condiciones de vida de la población y del establecimiento de una real democracia en el marco del Estado social, democrático y de derecho. Tales objetivos –complejos en su propia naturaleza– implicarían un nuevo planteamiento respecto al funcionamiento del Estado y la articulación a nivel territorial de los dos niveles de Gobierno: el Gobierno Central y los Gobiernos Locales; como condición para dar una repuesta más eficaz, más efectiva, más articulada y más integradora a las necesidades y aspiraciones de la ciudadanía y a las condiciones de viabilidad para proporcionar bienes y servicios públicos de calidad

BASES PARA LA EVOLUCIÓN En ese contexto, un primer elemento de la fase de arranque a destacar es la evolución del Programa PASCAL desde un programa inicialmente focalizado en la profesionalización de la gestión municipal a un programa de Reforma de la Administración Pública y de la acción del Estado en el territorio. Ello conllevó en sí mismo la evolución del rol asumido y esperado por cada uno de los participantes, especialmente del Gobierno Central, los Gobiernos Locales y la sociedad civil, sobre la base de un profundo y amplio proceso de Reforma y Modernización para el Estado en su conjunto y para los Gobiernos locales en República Dominicana. Un segundo elemento a señalar nos remite a la constatación directa de la fuerte incidencia política, económica, social y procedimental que ha permeado en una nación cuyo régimen territorial es constitucionalmente unitario y cuya cultura política asume fuertes componentes de carácter centralista y clientelar. Si bien los tres expertos que conformaban la ATI poseían un profundo conocimiento de la realidad y la idiosincrasia local, resultaba muy difícil ponderar de manera correcta el peso de esas variables sobre la viabilidad de realizar cambios en las reglas de juego y, en consecuencia, avanzar en una reforma efectiva de las administraciones locales y de la relación de éstas con los niveles centrales del gobierno y la ciudadanía. En términos concretos, fue posible visualizar de manera directa la abrumadora diferencia entre los niveles de modernidad alcanzados por el gobierno central y el estadío pre moderno en el que se encontraban las administraciones locales. Los intentos por asimilar a los municipios y sus gobiernos a las políticas modernizadoras emanadas de los organismos rectores del nivel central chocaban con el atraso y la falta de capacidades de las administraciones territoriales. El “síndrome centralista” resultaba un elemento decisivo en el proceso de modernización del país11.

Entendemos como“síndrome centralista” el establecimiento y determinación de normas y procesos generados desde el centro (en este caso el Distrito Nacional), de imposible cumplimiento en lugares en donde las condiciones objetivas son absolutamente distintas, principalmente en materia de modernización en sentido amplio. 11

Vale señalar como dato ilustrativo que, en la historia política del país, ningún Presidente de la República atravesó en su corsus honorum la posición de Alcalde.

El sostenimiento en el tiempo de esa situación había provocado, como consecuencia, un abandono gradual pero sostenido de la modernización municipal en la agenda gubernamental. De ese modo se consolidaba una imagen con dos realidades bien diferenciadas: una administración central moderna con un alto grado de desarrollo de capacidades, en particular de sus marcos normativos y sistemas de gestión horizontal; y, como contraparte, administraciones locales pre modernas, con bajos niveles de transparencia y rendición de cuentas12. Como tercer elemento, complementario del anterior aunque de carácter coyuntural, surge el inicio de la operación PASCAL coincidiendo con una ola de denuncias por corrupción en los gobiernos locales. En efecto, conjuntamente con la fase de arranque del Programa, aparecían con una frecuencia muy significativa denuncias en los medios de comunicación de actos de corrupción o administración fraudulenta en los gobiernos municipales. Ello, a su vez, consolidaba una visión comúnmente enquistada en amplios sectores de la administración pública central respecto a la baja calidad y transparencia de los

gobiernos locales. Si bien con el correr del tiempo gran parte de las denuncias comenzaron a atenuarse, las mismas impactaron decididamente en el enfoque y la conceptualización metodológica de la ATI. Esta influencia se hizo notar en aquellos aspectos relacionados con la forma en que debían combinarse y articularse los ejes de trabajo referidos a los niveles de transparencia y a los grados de autonomía de las administraciones locales. Y también en la centralidad que debían ocupar los regímenes de incentivos en las operaciones de reforma y modernización enmarcadas en el Programa. Como cuarto elemento constitutivo de la fase de arranque, en consonancia con los elementos anteriores, fue posible advertir que si bien existían componentes normativos e institucionales de una eventual política de reforma y modernización de las administraciones locales, los mismos no estaban encarnados en una agenda gubernamental concreta de acciones y recursos en sentido amplio. Tanto la Reforma Constitucional del año 2010 como la Estrategia Nacional de Desarrollo aprobada en el año 2012, establecían el marco normativo sobre el cual actuar y, además, ésta última determinaba metas y plazos específicos referidos a las necesarias transformaciones en materia de administraciones locales que habría que emprender para dar cuenta de la visión país a la que se apuntaba. Por otra parte, el Ministerio de la Administración Pública había creado recientemente bajo su órbita el Vice Ministerio de Apoyo a la Municipalidad con el objeto de asumir las responsabilidades relacionadas con el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales. Sin embargo, no se verificaba la existencia de una política pública acompañada de una agenda de actuación concreta, amplia e integradora que se constituyera en el pívot sobre el cual orientar el apoyo presupuestario y la asistencia técnica emanadas desde el PASCAL. Como consecuencia de ello, en primer lugar, no existía un actor capaz de asumir la centralidad de la política de reforma municipal y, en segundo lugar, tampoco existían ámbitos políticos y/o técnicos de coordinación y articulación a partir de los cuales formular, adoptar e implementar una política concreta. Esto último resultaba esencialmente crítico en la medida en que un abordaje integral de la reforma, el cual necesariamente excedía lo vinculado sólo a la profesionalización de los recursos humanos, requería de la concurrencia y participación activa de diversas áreas del gobierno central. En síntesis, el punto de partida del PASCAL enfrentaba serios desafíos para alcanzar sus objetivos: -L a inexistencia de una agenda concreta, amplia e integradora de acciones a las que apoyar -L a falta de un actor centralizador de las acciones de reforma -L a carencia de ámbitos políticos y técnicos de coordinación y articulación institucional

RÉGIMEN CONSTITUCIONAL UNITARIO Y CULTURA POLÍTICA CLIENTELAR

COYUNTURA MEDIÁTICA DE DENUNCIAS DE CORRUPCIÓN

GRÁFICA 1

PUNTO DE PARTIDA DEL PASCAL

Y todo ello en el marco de una cultura política histórica y tradicionalmente centralista y en medio de una coyuntura mediática que cuestionaba la transparencia de los gobiernos locales.

PROGRAMA DE PROFESIONALIZACIÓN DE RECURSOS HUMANOS

AUSENCIA DE POLÍTICA PÚBLICA Y DE ÁMBITOS DE COORDINACIÓN INSTITUCIONAL

Frente a la naturaleza del contexto descrito, el equipo ATI debió tomar un conjunto de definiciones para determinar la modalidad operativa a partir de la cual se podría dar un mayor grado de viabilidad a la consecución de los objetivos planteados. En primer término, ante a un contexto adverso, caracterizado por una arraigada cultura centralista y en un clima de denuncias sistemática contra los gobiernos locales, se entendió como prioritario desarrollar un relato explicativo que permitiera dar respuestas concretas sobre los motivos por los cuales se había llegado a la situación actual y estableciendo distintas vinculaciones causales entre las distintas variables que impactaban sobre el contexto. El objetivo prioritario de esa construcción explicativa era la generación de un discurso común y homogéneo entre los actores que debían jugar un rol preponderante en el proceso de reforma para hacer frente a un contexto desfavorable. Como valor adicional, permitía identificar el problema focal de la temática en cuestión y los diferentes frentes de ataque sobre los que se debería actuar para que el proceso de reforma sea efectivo y sostenible. En concreto, se pretendía establecer direccionalidad estratégica para la asignación de los esfuerzos y recursos disponibles. De manera complementaria y como consecuencia de lo anterior, en segundo término, se trazó una agenda para la búsqueda de aliados estratégicos que permitieran viabilizar el proceso. Ello resultaba de una importancia central en tanto era necesario contar con canales institucionales y políticos para comunicar en lugares estratégicos el proyecto de reforma. Visto en perspectiva, la red de alianzas y sociedades tejidas durante el transcurso del Programa, condicionó en gran medida los límites de actuación y viabilidad para llevar a cabo las iniciativas de la ATI.

La necesidad de generación de alianzas y sociedades estratégicas también estableció como prioridad la concreción de proyectos visibles en el corto plazo con el objeto de oxigenar y legitimar el inicio del proceso de reforma y modernización de las administraciones locales, el cual necesariamente sería de largo aliento. En realidad, se trataba de obtener ganancias tácticas que permitieran viabilizar los objetivos estratégicos. En ese sentido, la puesta en marcha del Sistema de Monitoreo de la Administración Pública Municipal (SISMAP Municipal) se constituyó como ariete de ese proceso. En tercer término, el gran desafío lo constituía la definición y formulación de una agenda estratégica e integral de reforma y modernización, lo que excedía ampliamente los objetivos formales planteados para el Programa PASCAL. Esta estrategia debía abordar de manera inteligente la mayor parte de los déficits estructurales encontrados en el diagnóstico e intentar incidir en algunas reglas de juego que afectaban decididamente en la problemática municipal. Adicionalmente, en función de las alianzas y sociedades encaminadas, deberían encontrarse los apoyos necesarios para legitimar y viabilizar dicha agenda, apuntando en todo momento a las máximas autoridades del país.

DESARROLLO DE UN RELATO EXPLICATIVO Y CONSISTENTE DE LA SITUACIÓN

BÚSQUEDA DE SOCIEDADES ESTRATÉGICAS Y GANANCIAS TÁCTICAS

GRÁFICA 2

PRIMERAS DEFINICIONES

Finalmente, frente a las mencionadas decisiones de arranque, se asumió que ya no se trataría de un programa acotado de mejora y fortalecimiento de capacidades en un conjunto de los gobiernos de los municipios, sino que se apuntaba a la constitución de un programa integral de reforma del estado en perspectiva territorial. Ello suponía que debíamos “construir el barco mientras navegábamos”.

PROGRAMA INTEGRAL DE REFORMA DEL ESTADO EN PERSPECTIVA TERRITORIAL

FORMULACIÓN DE UNA AGENDA ESTRATÉGICA DE REFORMA

EL POSICIONAMIENTO DE LA ATI FRENTE AL CONTEXTO Lo anterior nos remite a una cuestión importante que deja la experiencia del Programa PASCAL y que refiere a la forma de actuación de las unidades de ATI, en el marco de un esquema de cooperación mediante apoyo presupuestario

directo de la Unión Europea a los Gobiernos. En ese sentido, primero es conveniente revisar de manera sintética algunos aspectos referidos a las modalidades de cooperación internacional, en particular el modelo de apoyo presupuestario. El apoyo presupuestario surge en base a la crítica –a nuestro entender correctade la modalidad de Unidades Ejecutoras (UE) o Unidades Técnicas de Gestión (UTG) de los programas y proyectos objetos de una donación de la Unión Europea. Estas UE/UTG han demostrado, en una gran cantidad de ejemplos, su tendencia a generar disfuncionalidades: burocracias paralelas; generación de nuevas estructuras organizativas; falta de agilidad en el cumplimiento de los plazos; escasa transferencia de conocimientos; entre las más destacadas. En base a las críticas de esas disfuncionalidades es que surge el concepto de Apoyo Presupuestario directo a los gobiernos. Ya no serían unidades paralelas para la gestión y ejecución de programas o proyectos, sino recursos asignados a una política pública definida con un responsable institucional (generalmente un Ministerio). En ese marco, la existencia de unidades ATI deberían limitarse al procesamiento y resolución administrativa de las necesidades del beneficiario a cargo de poner en marcha la política pública foco de la donación. Sin embargo, la experiencia PASCAL interpela esa orientación y ese concepto. ¿Es posible pensar en ese concepto restrictivo cuando no existe una verdadera política pública e integral a la cual apoyar? ¿Resulta conveniente limitar la actuación de la ATI a simples generadores de términos de referencia para la contratación de expertos sobre cuestiones que carecen de una relación explícita con los objetivos estratégicos de los programas de apoyo presupuestario? Desde el inicio, la ATI PASCAL asumió un rol activo y protagónico. Se trató de una ATI dispuesta a participar de manera activa en el contexto político en el cual se desarrolló, intentando formular una política de actuación estatal en el territorio y de reforma municipal inexistente al arranque del Programa, lo que implicaba ir mucho más allá de lo establecido por el Programa originalmente. Esto supuso desarrollar un relato y una explicación consistente sobre los verdaderos déficits que suponía la temática municipal, generar alianzas estratégicas con actores diversos (no sólo el beneficiario directo), poner en cuestionamiento muchas verdades comúnmente aceptadas y, como corolario, conseguir la introducción de la política pública en la agenda gubernamental. A partir del arranque de la operación de asistencia técnica, inclusive con anterioridad a la ejecución de la misma, el pensamiento de los integrantes de la ATI respecto a la forma de abordar un proceso de reforma y modernización de las administraciones locales, partía del supuesto que dicho proceso no sería viable ni sustentable si quedaba en manos de un solo actor institucional de gobierno. Ello era así en tanto, por una parte, existían tres órganos gubernamentales rectores que concurren necesariamente en la política de reforma y modernización de la gestión municipal: el Ministerio de Administración Pública; el Ministerio

de Economía, Planificación y Desarrollo; y el Ministerio de Hacienda. Adicionalmente, debía considerarse al Ministerio de la Presidencia, el cual actuaba, en todo lo referente a gestión gubernamental, como una serie de primus inter pares, en particular en todo lo referente a coordinación interinstitucional. Por otra parte, también debían considerarse a los organismos de control interno y externo -la Contraloría General de la República y la Cámara de Cuentas, respectivamente- en tanto realizan un control de carácter horizontal que incluye a los gobiernos municipales. La problemática del control y la transparencia debían ser ubicadas en un lugar importante, dados los cuestionamientos y denuncias contra las administraciones locales señaladas en el ítem anterior. Finalmente, otro actor central en el proceso de reforma es la propia representación gremial de los Ayuntamientos, la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU). Todo ello sin mencionar a las organizaciones de la sociedad civil, las cuales se sumaban al PASCAL como un actor interviniente mediante subvención. En consecuencia, la concepción de la ATI partía del supuesto que el éxito de este tipo de políticas de carácter transversal dependería, necesariamente, del grado de interacción, coordinación y fortaleza institucional de los actores concurrentes. En tal sentido, dicha concepción multiactor y multidimensional del proceso de reforma, implicaría una asignación de los recursos de la ATI en diversas direcciones. Es decir, realizar esfuerzos para afianzar y consolidar ámbitos de coordinación interinstitucional y fortalecer las capacidades institucionales de aquellos actores intervinientes en el proceso de reforma, no sólo al beneficiario directo, aspectos que suponían, por su propia naturaleza, una dinámica activa y protagónica por parte de la ATI. Como se dijo anteriormente, el Programa PASCAL evolucionó, en sus orígenes, desde un programa inicialmente focalizado en la profesionalización de la gestión municipal a un programa de Reforma de la Administración Pública y de la acción del Estado en el territorio. Ello supuso la evolución del rol asumido y esperado por cada uno de los participantes, especialmente del gobierno central, los gobiernos locales y la sociedad civil. Este proceso de evolución del Programa PASCAL, en el que se conjugan el rol esperado para los actores institucionales que participan en el mismo, la incorporación de nuevos actores al proceso y la inclusión de la reforma municipal en las altas instancias de decisión política nacional, también supuso una inevitable evolución del rol de la ATI para este programa y la necesidad de desenvolverse en este nuevo escenario, superando el rol tradicional de las ATI y convirtiéndose en un aliado estratégico y proactivo para los principales actores que impulsan el proceso de reforma, especialmente del gobierno central y de los gobiernos locales a través de la FEDOMU. Desde el inicio del programa PASCAL, el equipo permanente de la ATI se constituyó en parte del liderazgo proactivo para el desarrollo de una agenda estratégica de la reforma municipal, sobre la base de una definición precisa de la realidad o situación que se quiere transformar, identificando los diferentes elementos que condicionan esa realidad, definiendo la relación de dependencia

entre los diferentes condicionantes, estableciendo la problemática a resolver y formulando una estrategia de actuación que permita la evolución desde la situación actual a la deseada. De este modo, no solamente se trabajó en relación directa con el Ministerio de Administración Pública, sino que la interacción se ha realizó con 9 dependencias gubernamentales; 3 Direcciones Generales del Ministerio de Hacienda13; 2 Direcciones Generales del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo14; la Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental y el Vice Ministerio de Habitat y Desarrollo Local15 del Ministerio de la Presidencia; la Contraloría General de la República; la Cámara de Cuentas; el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Asimismo, aunque solamente la Federación Dominicana de Municipio (FEDOMU) era un actor formal en el marco original del Programa, el rango de acción de la ATI abarcó otras entidades gremiales vinculadas a la temática territorial, motivo por el cual se trabajó con un número mayor a los 50 Ayuntamientos objetos de atención directa del PASCAL (Federación Dominicana de Distritos Municipales-FEDODIM, y Asociación de Regidores- ASODORE). Desde la ATI, tanto el equipo permanente de largo plazo como los estudios especializados desarrollados por expertos/as de corto plazo, se acompañó muy estrechamente a la FEDOMU y al Gobierno Central, en particular a la Comisión Presidencial para la Reforma Municipal (COPREM) desde el momento de su conformación en abril de 2015, en la construcción de la explicación del problema a resolver (la dificultad de los Gobiernos Locales para ser agentes de desarrollo local); así también en la definición de un planteamiento para avanzar en la superación de dicho problema focal, articulando la generación de capacidades institucionales sobre la base de incentivos (la estrategia vinculada al Sistema de Monitoreo de la Administración Pública a nivel municipal); y con el desarrollo de insumos (análisis de los limitantes y costeo del ejercicio de las competencias y del funcionamiento de las administraciones municipales orientado a la definición de una propuesta de tipología de administraciones locales sobre la que cimentar la evolución del marco jurídico municipal) para avanzar hacia los cambios estructurales que supone la Reforma del Estado en su conjunto, incluyendo los Gobiernos Locales, y la redefinición del accionar del Estado en el territorio. Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES); Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP); Dirección General de Contabilidad Gubernamental (DIGECOB).

Dirección General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (DGODT); Dirección General de Inversión Pública (DGIP). 14

Creado en septiembre 2016 como fruto del proceso emprendido, asumiendo entre sus funciones el seguimiento a las labores de la Comisión Presidencial para la Reforma Municipal (COPREM).

Vinculado con los recursos financieros a cargo de la ATI, es necesario señalar algunas reflexiones sobre la temática asignación de recursos y contrataciones: − Prácticamente ninguna de las contrataciones realizadas fueron bajo el concepto de “llave en mano”; es decir, que, salvo en muy pocas excepciones, se tomó lo producido por los consultores/as contratados como productos terminados. Por el contrario, en casi todos los casos las contrataciones tenían por detrás una idea muy clara acerca de lo que se buscaba y el eje de la estrategia al que se orientaba, lo cual requería por parte de los consultores/ as contratados adecuar sus conocimientos a requerimientos específicos. Por otra parte, los productos adquiridos mediante contrataciones tuvieron, prácticamente en todos los casos, una instancia de post producción. Esto es que, al momento de presentarlos de manera oficial, los mismos habían

atravesado una instancia de adecuación a los criterios determinados por la ATI, y gran parte de dichos productos fueron presentados directamente por miembros de la ATI. − El hecho de contar con una agenda estratégica de trabajo, sumado a la concepción multiactor y multidimensional del proceso de reforma, requirió viabilizar contrataciones vinculadas a dicha agenda, incluso sin ser necesariamente a requerimiento específico del beneficiario directo. Ello conllevó a financiar acciones de fortalecimiento a beneficiarios indirectos, pero que tenían un rol importante y necesario en el proceso de reforma y modernización de las administraciones locales. Entre ellos vale destacar: • la Comisión Presidencial para la Reforma Municipal (COPREM), creada por el Decreto No. 85-15 en abril del 2015, constituyó un primer resultado conseguido para el proceso ya que la conformación de un ámbito interinstitucional en el máximo nivel de gobierno para conducir y legitimar las acciones de reforma era una de los requisitos indispensables, desde la visión de la ATI, para emprender un proceso efectivo y sustentable. Para ello resultaba estratégico fortalecer las capacidades de este “nuevo actor” para garantizar su consolidación; • la asignación de recursos para el fortalecimiento interno de la FEDOMU, que constituyó otra de las apuestas estratégicas de la ATI. Ello obedeció a que, en primer lugar, la participación activa de la institución gremial representativa de los intereses de los gobiernos locales resultaba indispensable para la política de reforma municipal ya que sin el concurso de los actores centrales del proceso cualquier acción hubiese resultado inviable. Vale destacar que el MAP, como beneficiario directo, nunca objetó ni obstaculizó dicha estrategia de fortalecimiento de terceros actores; por el contrario, las avaló y legitimó. Finalmente, es necesario subrayar que el modelo de funcionamiento interno de ATI, basado en el concepto de ¨ajuste mutuo¨16, se ha caracterizado desde el comienzo de la ejecución del Programa por su cohesión conceptual y metodológica respecto a los criterios y objetivos a alcanzar y al compromiso de cada uno de sus integrantes con el proceso de reforma y modernización de los gobiernos locales. Dicha cohesión y homogeneidad de criterios ha posibilitado el despliegue de agendas paralelas de cada integrante del equipo, en la inteligencia que las mismas concurren finalmente a un idéntico objetivo. La necesidad de conseguir rápidos resultados tácticos que permitieran ganar tiempo, espacios y confianza, modeló un tipo de organización plana, no jerárquica y de gran dinamismo. De manera consecuente, existieron líneas de trabajo conjuntas, en la que los miembros de ATI actuaban de manera simultánea, y otras que eran llevadas a cabo de manera individual, siempre en un marco de coordinación informativa y operativa.

De acuerdo al concepto de Henry Mintzberg, el concepto de ¨ajuste mutuo¨ logra la coordinación del trabajo por el simple proceso de comunicación informal, el control del trabajo descansa en manos de los que lo efectúan. 16

3. EL RELATO EXPLICATIVO DE LA CUESTIÓN MUNICIPAL EL PROBLEMA FOCAL. SUS CAUSAS Y SUS EFECTOS El punto de partida para la formulación del relato explicativo de la problemática municipal en República Dominicana nace de un primer interrogante: ¿cómo es posible que un país con un aumento sostenido en el tiempo de la tasa de crecimiento real del Producto Interno Bruto17 mantenga niveles tan críticos de inequidad y desigualdad territorial? GRÁFICA 3

Mil Millones 65 60 55 50 45 40 35 30 25 2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

En efecto, es posible verificar regiones con altos índices de desarrollo, modernidad y concentración de riqueza, mientras otras atraviesan profundas dificultades en términos de pobreza estructural y subdesarrollo. Ello se constata con la simple observación del Mapa de Necesidades Básicas Insatisfechas18 que se presenta en la página 32 (Gráfica 4). Como puede observarse, parecieran coexistir dos países en el mismo territorio. Mientras la región metropolitana y el centro del país nos muestran niveles más que aceptables de bienestar, tanto la franja sudoeste como la noreste exponen situaciones de gran vulnerabilidad en materia de necesidades básicas. En base a esa verificación, surge un segundo interrogante: ¿es posible el desarrollo sostenible en un país en dónde sólo se verifican dos polos de desarrollo consolidados (el denominado Gran Santo Domingo y la región central del Cibao)?

Fuente. Banco Mundial. http://datos. bancomundial.org/indicador

Elaborado por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo en el año 2014.

0.0 - 20.0 20.1 - 40.0 40.1 - 60.0 60.1 - 70.0 70.1 - 80.0 80.1 - 100

120

Naturalmente, estos desequilibrios guardan su correlato con la situación y el rol que juegan las administraciones locales. Un primer elemento a considerar es la distancia de capacidades existentes entre la administración del gobierno central respecto a las administraciones municipales. Mientras en las primeras es posible comprobar un alto desarrollo en materia normativa, tecnológica y de recursos humanos, las segundas, en términos generales, se encuentran en una situación de extrema vulnerabilidad y, en muchos casos, en un estadío pre moderno de administración. Ello explica lo mencionado en un ítem anterior respecto a la significancia del “síndrome centralista” sobre las posibilidades objetivas de aplicación de sistemas y procesos de administración horizontal en los municipios dominicanos. El otro elemento a tomar en cuenta es el desequilibrio existente entre las mismas administraciones locales, correlativo a los niveles de desarrollo y modernidad. Las administraciones locales ubicadas en los territorios más favorecidos cuentan con mayores capacidades en términos de tecnología, posibilidades de pagar mejores salarios para personas con mayores niveles de capacitación y recursos en sentido amplio. Por su parte, los municipios y distritos municipales localizados en las regiones más deprimidas carecen de los elementos más esenciales, incluyendo entre ellos, muchas veces, cuestiones tan obvias como la energía eléctrica.

GRÁFICA 4

Porcentaje de Hogares pobres por NBI por Áreas Urbanas y Secciones, 2010

Todo ello condujo a la necesidad de establecer un modelo explicativo que comprenda de manera integral y sistémica en el conjunto de los problemas, déficits de carácter estructural y las consecuencias operativas que condicionan el accionar de las administraciones locales. El punto de partida era, entonces, definir el problema focal19 de la situación municipal en el país, teniendo en cuenta que dicha definición condicionaría la estrategia de actuación de la ATI y del proceso de reforma. En ese sentido, el problema focal fue establecido de la siguiente manera: actualmente los ayuntamientos dominicanos presentan una situación de incapacidad para mejorar su entorno y constituirse como agentes del desarrollo local, mandato establecido en la actual legislación municipal y en la propia END. Las razones profundas que condicionan dicho problema focal deben buscarse en un conjunto de reglas20 que determinan cultural y normativamente el actual contexto. Una primera regla condicionante nos remite al Artículo 193 de la Constitución Política de la República Dominicana, que establece que el principio de organización territorial del país es de carácter unitario. Dicha definición, la cual recoge una larga y arraigada tradición histórica, tiene su correlato práctico en cuestiones que determinan el marco de actuación de los gobiernos locales. Entre ellas debe mencionarse la rectoría que ejercen sobre los sistemas de gestión municipal las instituciones de la Administración central, constriñendo la autonomía de los ayuntamientos; y la incorporación de los gobiernos locales en los marcos normativos y reglamentarios de los sistemas de gestión, sin visualizar las particularidades y características específicas de su marco competecial y las realidades territoriales diferenciadas. Por otra parte, también debe considerarse como regla condicionante la cultura política imperante y las prácticas políticas que de ella devienen. La fuerte tradición presidencialista, la cual profundiza aún más el carácter unitario de la administración, promueve y consolida liderazgos de tipo paternalista. Este tipo de liderazgos, a su vez, han conducido de manera natural al ejercicio de prácticas patrimonialistas y, fundamentalmente, clientelistas. Como contrapartida, esa cultura política ha ocasionado que la administración de los ayuntamientos sea percibida como desordenada, ineficaz en el suministro de servicios, con escasa transparencia y rendición de cuentas, y, lo más importante, actualmente los ayuntamientos no son visualizados por la ciudadanía como verdaderos agentes del desarrollo local. La combinación de ambas reglas –sistema político unitario y cultura políticadan como resultado una tercera regla de vital incidencia: la profunda dependencia política, administrativa y financiera de los ayuntamientos respecto al Gobierno central. La misma se expresa de diversas maneras, por ejemplo: al menos el 75% de los recursos financieros que gestionan los ayuntamientos dependen de las transferencias del Gobierno central; del 10% de los ingresos públicos que deberían transferir el Gobierno central a los ayuntamientos, sólo se transfiere el 3,8% (ejercicio presupuestario 2017); existe rigidez por objeto del gasto en base a lo establecido por el artículo 21 la Ley No. 176-07;

Problema Focal: es el problema seleccionado en base a su pertinencia y relevancia, el cual, dadas sus características, es capaz de integrar y expresar al conjunto de las problemáticas identificadas.

Reglas: son aquellas variables que condicionan el marco de actuación. Es decir, dan identidad a los problemas y definen el marco de lo posible en tanto algunas pueden estar dentro del campo de gobernabilidad de la institución y otras no. No se trata sólo de normas, sino que además de las reglas de derecho, deben tenerse en cuenta costumbre o reglas implícitas que, si bien no constituyen normativa, funcionan como reglas de hecho.

la unificación de elecciones municipales con las nacionales para los comicios de 2016; tributos de vocación municipal/territorial centralizados en agencias de la administración central; imposición externa de la estructura programática del presupuesto; inviabilidad de una política de crédito/ endeudamiento municipal; debilidad formal de los ayuntamientos en la consecución de los objetivos de END; gradual pérdida de competencias propias e intrínsecas de los gobiernos locales; y participación marginal y/o secundaria de los ayuntamientos en las políticas del Gobierno central. Ahora bien, las reglas mencionadas, en particular la última, impactan en la gestión de los gobiernos locales generando un conjunto de acumulaciones21 o déficits estructurales. Los mismos condicionan el campo de actuación de los ayuntamientos y establecen límites objetivos a las posibilidades de modernizar y optimizar su desempeño. Entre los más significativos debemos mencionar: − Bajo nivel de coordinación entre los niveles del gobierno central y municipal − Baja institucionalidad de la Administración pública municipal − Escasa evolución del marco normativo para los gobiernos locales − Clientelismo político en la gestión local − Malversación y corrupción en el manejo de los recursos públicos − Marco competencial limitado a la prestación de servicios en desmedro de la promoción del desarrollo local − Insuficiencia financiera y baja capacidad para la generación de recursos propios − Bajo nivel de capacidad institucional para gestionar − Excesiva fragmentación territorial La existencia de estos déficits estructurales tiene su correlato operativo en la gestión cotidiana de los ayuntamientos. En efecto, es posible verificar un conjunto de flujos22 que implican situaciones puntuales, limitando de manera sustantiva el accionar de las administraciones locales. Entre los más destacados debemos señalar: 21 Acumulaciones: son aquellas variables que dan cuenta de las capacidades o incapacidades estructurales de producción, que pueden ser tanto de la institución como de los actores que intervienen y/o concurren a la gestión institucional, ya sea en aspectos políticos, económicos, sociales, administrativos, etc.

Flujos: se denomina a las variables que enuncian hechos puntuales o coyunturales, que reflejan acciones o situaciones que, en principio, son transitorias y de hacerse permanentes devienen en in/capacidades estructurales transformándose en acumulaciones.

− Recursos Humanos no profesionalizados − Ausencia de planificación efectiva − Bajos niveles de rendición de cuentas − Inexistencia de procesos de trabajo homogéneos − Falta de participación ciudadana efectiva − Presupuesto sin reflejo de la producción real de los ayuntamientos − Desconfianza ciudadana − Ausencia de tecnología para la gestión − Baja calidad/cobertura en la prestación de bienes y servicios − Desequilibrios territoriales El sintético esquema presentado, puede visualizarse de manera gráfica de la siguiente manera:

DEPENDENCIA POLÍTICA, ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA

CULTURA POLÍTICA

ESTADO UNITARIO

REGLAS

FRAGMENTACION TERRITORIAL

BAJO NIVEL DE CAPACIDAD INSTITUCIONAL PARA GESTIONAR

INSUFICIENCIA FINANCIERA Y BAJA CAPACIDAD DE CAPTAR RECURSOS PROPIOS

MARCO COMPETENCIAL LIMITADO

MALVERSACIÓN Y CORRUPCIÓN EN EL MANEJO DE RECURSOS PÚBLICOS

CLIENTELISMO POLÍTICO EN LA GESTIÓN LOCAL

ESCASA EVOLUCIÓN DEL MARCO NORMATIVO PARA GOBIERNOS LOCALES

DESEQUILIBRIOS POR TERRITORIO

BAJA CALIDAD / COBERTURA EN PRESTACIÓN DE BIENES Y SERVICIOS

AUSENCIA DE TECNOLOGÍA PARA LA GESTIÓN

DESCONFIANZA CIUDADANA

GESSTIÓN PRESUPUESTARIA CENTRALISTA

FALTA DE PARTICIPACIÓN EFECTIVA

AUSENCIA DE PROCESOS HOMOGÉNEOS

AUSENCIA DE RENDICIÓN DE CUENTAS

AUSENCIA EFECTIVA DE PLANIFICACIÓN

RECURSOS HUMANOS NO PROFESIONALIZADOS

BAJO NIVEL DE COORDINACIÓN ENTRE LOS NIVELES DE GOBIERNO

BAJA INSTITUCIONALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL

FLUJOS

ACUMULACIONES

INCAPACIDAD DE LOS AYUNTAMIENTOS PARA MEORAR SU ENTORNO Y GENERAR DESARROLLO LOCAL

PROBLEMA FOCAL

GRÁFICA 5

Este modelo analítico permitió, además, identificar y establecer los “frentes de ataque” sobre los que el Programa PASCAL debería intentar modificar y/o incidir para generar cambios y mejoras objetivas. En términos concretos, el modelo de abordaje suponía impactar en determinados flujos (profesionalización de los recursos humanos; mejora de los procesos de planificación; mejora de los procesos de rendición de cuentas; homogenización de procesos de gestión; aumento de participación ciudadana efectiva; mejora en las tecnologías de gestión; aumento en la calidad y cobertura de servicios públicos), que, a su vez, permitieran oxigenar y legitimar proyectos más complejos orientados a dar soluciones a algunos déficits de carácter estructural o acumulaciones (mejoras en los sistemas de coordinación entre el gobierno central y los gobiernos locales; la institucionalización de la administración pública municipal; la evolución del marco normativo de las administraciones locales; la solución del marco competencias; el aumento de las capacidades institucionales para la gestión pública a nivel local). La gran apuesta se planteó en los siguientes términos: si se conseguían impactos efectivos en materia de mejora de flujos y acumulaciones, sería posible, en el mediano plazo, incidir en, al menos, una regla de juego: la dependencia política, administrativa y financiera de los gobiernos locales respecto al gobierno central. Adicionalmente, este conjunto de acciones tenía como objetivo prioritario revertir de manera gradual pero sostenida la profunda desconfianza de la ciudadanía respecto a las administraciones locales y sus dirigentes. En este análisis se entiende por Autonomía: los márgenes para la toma de decisiones en materia política, administrativa y financiera, que los municipios dominicanos deberían alcanzar para disponer un nivel superior en la prestación de bienes y servicios y con ello estar en condiciones de ejercer un rol promotor del desarrollo en sus comunidades. Ello supone estar en capacidad de auto regularse, auto dirigirse y planificar los recursos con los que cuenta según los intereses del Estado en su conjunto. Por Transparencia: los grados de cumplimiento efectivo de procedimientos normativos que los municipios dominicanos deberían cumplir para garantizar un uso racional y eficiente de los recursos públicos que gestionan. Estos grados de cumplimiento incluyen niveles de rendición de cuentas, tanto a las entidades de control como a la ciudadanía, suponiendo niveles de apertura hacia ésta última lo suficientemente consistentes como para ser efectivos y evolucionar desde procedimientos reactivos a procedimientos proactivos. 23

En la página 37, se presentan de manera gráfica los frentes de ataque seleccionados (en fondo blanco) a partir del flujograma explicativo.

ESCENARIOS PARA EL ABORDAJE DEL PROBLEMA Sin embargo, primero sería necesario definir el tipo de interrelación que deberían jugar tres variables esenciales para el proceso de reforma y modernización: autonomía, transparencia y capacidades; teniendo en cuenta que las mismas tendrían una influencia decisiva en la formulación de la estrategia. En base a ello, es conveniente analizar, en primer término, una de las disyuntivas más significativas que presenta la cuestión local: la tensión existente en el actual contexto histórico dominicano entre autonomía y transparencia23. Es decir, considerar las distintas combinaciones posibles entre el grado de autonomía que debería corresponder a los gobiernos locales para convertirse en verdaderos agentes del desarrollo territorial y gestionar más y mejores servicios, respecto a los necesarios niveles de transparencia que dichos gobiernos locales deberían alcanzar para garantizar una gestión responsable en el uso de los recursos públicos. En ese sentido, para facilitar la contextualización de la cuestión, resultó pertinente considerar algunos de los siguientes interrogantes:

DEPENDENCIA POLÍTICA, ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA

CULTURA POLÍTICA

ESTADO UNITARIO

REGLAS

FRAGMENTACION TERRITORIAL

BAJO NIVEL DE CAPACIDAD INSTITUCIONAL PARA GESTIONAR

INSUFICIENCIA FINANCIERA Y BAJA CAPACIDAD DE CAPTAR RECURSOS PROPIOS

MARCO COMPETENCIAL LIMITADO

MALVERSACIÓN Y CORRUPCIÓN EN EL MANEJO DE RECURSOS PÚBLICOS

CLIENTELISMO POLÍTICO EN LA GESTIÓN LOCAL

ESCASA EVOLUCIÓN DEL MARCO NORMATIVO PARA GOBIERNOS LOCALES

DESEQUILIBRIOS POR TERRITORIO

BAJA CALIDAD / COBERTURA EN PRESTACIÓN DE BIENES Y SERVICIOS

AUSENCIA DE TECNOLOGÍA PARA LA GESTIÓN

DESCONFIANZA CIUDADANA

GESSTIÓN PRESUPUESTARIA CENTRALISTA

FALTA DE PARTICIPACIÓN EFECTIVA

AUSENCIA DE PROCESOS HOMOGÉNEOS

AUSENCIA DE RENDICIÓN DE CUENTAS

AUSENCIA EFECTIVA DE PLANIFICACIÓN

RECURSOS HUMANOS NO PROFESIONALIZADOS

BAJO NIVEL DE COORDINACIÓN ENTRE LOS NIVELES DE GOBIERNO

BAJA INSTITUCIONALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL

FLUJOS

ACUMULACIONES

INCAPACIDAD DE LOS AYUNTAMIENTOS PARA MEORAR SU ENTORNO Y GENERAR DESARROLLO LOCAL

PROBLEMA FOCAL

GRÁFICA 6

− ¿Los gobiernos locales dominicanos requieren de mayor autonomía política, administrativa y financiera para mejorar la calidad del gasto, ser más eficaces en la prestación de bienes y servicios y dar respuesta a las necesidades de la población? − En el actual contexto, ¿es posible que los gobiernos locales puedan ser más autónomos y, al mismo tiempo, más transparentes? − ¿El aumento de la restricción de autonomía, basada en un aumento de los controles de cumplimiento procedimental por parte de los organismos de control del gobierno central, permitiría que los gobiernos locales sean, al mismo tiempo, más eficaces en la prestación de bienes y servicios? − ¿Resulta viable que los gobiernos locales reclamen por mayor autonomía y mayores transferencias financieras en un contexto de opinión pública desfavorable como consecuencia de la falta de transparencia? − ¿Cómo deberían combinarse idealmente los niveles de autonomía y transparencia, para garantizar municipios con más y mejores servicios?

AUTONOMÍA VS TRANSPARENCIA Teniendo en cuenta estos interrogantes, se propusieron las posibles combinaciones entre ambas variables -autonomía y transparencia- desde el punto de vista de la garantía y mejora en la prestación de los servicios municipales, y por tanto, del cumplimiento del rol promotor del desarrollo de los gobiernos locales en el territorio. En tal sentido, presentamos el siguiente cuadro analítico y sus respectivos tipos ideales: GRÁFICA 7

AUTONOMÍA

BAJA ALTA

TRANSPARENCIA

BAJA ESCENARIO 1:

ADMINISTRACIÓN PRE MODERNA

ESCENARIO 3:

ADMINISTRACIÓN PROPENSA A INEFICACIA

ALTA ESCENARIO 2:

ADMINISTRACIÓN PROPENSA A LA CORRUPCIÓN

ESCENARIO 4:

ADMINISTRACIÓN EQUILIBRADA

(Baja Autonomía y Baja Transparencia): Administración pre moderna ESCENARIO 1

Este escenario constituye el menos deseable, en tanto supone una situación a ser necesariamente transformada. La combinación de bajos niveles de autonomía con bajos niveles de transparencia, conducen a entidades públicas ineficaces en su cadena de producción de bienes y servicios a la comunidad y, paralelamente, genera las condiciones necesarias para el manejo irregular de los recursos públicos. Debemos considerar que en República Dominicana, al momento de iniciar la operación PASCAL, este era el escenario que parecía existir en un porcentaje considerable de gobiernos locales.

(Alta Autonomía y Baja Transparencia): Administración propensa a la corrupción ESCENARIO 2

Tal como se planteó en los interrogantes presentados más arriba, resultaba poco viable en el actual contexto político emprender acciones tendientes a propiciar una mayor autonomía de los gobiernos locales. Es decir, dotarlos de un mayor margen en su autonomía para la toma de decisiones políticas, administrativas y financieras, sin que ello fuese acompañado de mecanismos de control efectivos sobre el cumplimiento de ciertos procedimientos que garantizarán un manejo transparente de los recursos públicos. Ello hubiese conducido, probablemente, a un aumento de las denuncias por corrupción, con el consecuente aumento en la percepción negativa de la sociedad, llevándola a niveles críticos y generando eventuales situaciones de ingobernabilidad local, contribuyendo, en definitiva, a incentivar un proceso reactivo a cualquier iniciativa descentralizadora.

(Baja Autonomía y Alta Transparencia): Administración propensa a la ineficacia ESCENARIO 3

Este escenario combina niveles aceptables de transparencia con bajos niveles de autonomía, presentando aún mayores dificultades para que los gobiernos locales puedan prestar bienes y servicios de calidad. En el contexto dominicano, los niveles actuales de dependencia política, administrativa y financiera de los gobiernos locales frente al gobierno central, combinado con un aumento de los mecanismos de control procedimental sobre la gestión de los recursos públicos, podría conducir a un aumento significativo en los niveles, de por sí altos, de ineficacia en la prestación de bienes y servicios a nivel municipal, pudiendo generar impactos importantes en términos de legitimidad de las autoridades locales.

(Alta Autonomía y Alta Transparencia): Administración equilibrada ESCENARIO 4

Este escenario nos presentaba un horizonte idealizado, pero que podía servir de referencia para la estructuración de una política integral de reforma de las administraciones locales en la República Dominicana. En efecto, entidades municipales con niveles aceptables de autonomía política, administrativa y financiera, que permitan generar condiciones razonables para el desarrollo

efectivo del territorio, insertas en un marco normativo procedimental adaptado a las características territoriales que posibilite un manejo transparente de los recursos públicos, nos proporcionaba una imagen objetivo capaz de contener y dar racionalidad al conjunto de acciones y políticas que se pretendían encarar. Resultaba obvio y evidente que el camino que debía emprenderse era el que conducía al escenario 4. Para ello también debían considerarse dos elementos a tener en cuenta: -L os criterios para el aumento de los grados de autonomía política, administrativa y financiera, deberían estar planteados de manera gradual y basado en un régimen de incentivos que, de alguna manera, vinculara la mejora efectiva en los procesos de gestión transversal (profesionalización de recursos humanos; planificación y programación para el desarrollo territorial y el fortalecimiento institucional; gestión efectiva del presupuesto de recursos públicos; optimización de los procesos de compras y contrataciones; acceso a la información y rendición de cuentas a la ciudadanía; participación activa de la sociedad civil en la gestión pública local y salto cualitativo en la gestión presupuestaria participativa), al aumento de los niveles de autonomía. - Los criterios normativos procedimentales para estructurar el marco de control de los procesos de gestión en el ámbito local, destinados a aumentar los niveles de transparencia en el manejo de los recursos públicos, no podían seguir manteniendo la lógica de la administración central, sino por el contrario adaptarlos a las características culturales, sociales, políticas, técnicas y económicas de los territorios y sus realidades diferenciadas. Para ello era de suma importancia que la política de reforma de la gestión a nivel municipal integrara desde su inicio niveles razonables de desconcentración y adaptabilidad en las líneas directrices y marcos normativos emanados por las entidades rectoras del gobierno central para propiciar una mayor incidencia en el proceso de transformación de los gobiernos locales respetando su nivel actual de autonomía. Asimismo era imprescindible que desde el inicio se conjugue la suficiente voluntad política y los recursos necesarios para que la reforma de la administración pública integre a los gobiernos locales no como beneficiarios o sujetos pasivos de esa reforma, sino como actores fundamentales e indispensables para el funcionamiento efectivo y funcional del Estado y la puesta en marcha de políticas de desarrollo que realmente permitan un salto cualitativo en las condiciones de vida de la ciudadanía.

AUTONOMÍA vs CAPACIDADES En segundo término, la posibilidad de avanzar de manera gradual pero sostenida al escenario de Administración Equilibrada, requería también hacer foco en la relación existente entre los niveles de autonomía y las capacidades en sentido amplio que requieren los gobiernos locales para alcanzarlo. De esta manera, el

enfoque planteó una interrelación directa entre las posibilidades de aumentar los grados de autonomía con el necesario nivel de capacidades requerido para hacer sustentable y efectivo el incremento de los márgenes de decisión y de actuación por parte de los gobiernos locales. La Constitución Política así como Ley No. 1-12 Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 estableció objetivos y líneas de acción muy claras y precisas respecto al fortalecimiento de las capacidades para el desarrollo local y territorial, como base necesaria para el aumento de los márgenes de autonomía. Sin embargo, al inicio de la operación de asistencia técnica, los niveles de capacidad que presentaban los gobiernos locales dominicanos no parecían ser aptos para promover un aumento en sus grados de autonomía.

AUTONOMÍA

GRÁFICA 8

CAPACIDADES Como puede apreciarse en la Gráfica 8, la base de sustentación de la pirámide (las capacidades de los gobiernos locales), resultaba demasiado estrecha para posibilitar un aumento en los grados de autonomía. En consecuencia, era necesaria la implementación de acciones tendientes a ensanchar la base de la pirámide de capacidades. Las capacidades que debían ser fortalecidas pueden diferenciarse entre capacidades blandas y capacidades duras. Las capacidades blandas refieren al aumento de las capacidades de gestión municipal en términos técnicos, gerenciales, de planificación, de estandarización de procedimientos, de transparencia, de participación social y de profesionalización de los recursos humanos. Las capacidades duras, por su parte, nos remiten a las capacidades stock; es decir aquellas capacidades vinculadas a los recursos, en sentido amplio, de las cuales disponen los ayuntamientos para mejorar la gestión. Aquí es necesario realizar un breve paréntesis relacionado con las capacidades duras o stock. La ATI era plenamente consciente de las limitaciones fiscales

existentes para suponer livianamente que el aumento de las capacidades duras se soluciona con un aumento de las transferencias realizadas por el Gobierno central a los ayuntamientos. Sin embargo, también era necesario tomar en cuenta algunos aspectos significativos que imponía la realidad y que hacía ineludible la cuestión de los recursos financieros, aunque el enfoque requiriera una perspectiva distinta e innovadora. Algunos ejemplos en ese sentido: - Para garantizar que todos los empleados municipales vinculados a la prestación de servicios cobren al menos el salario mínimo y puedan reponerse el total de los vehículos y equipamientos vinculados a la prestación de los servicios en el conjunto de los Gobiernos locales dominicanos harían falta alrededor de RD$ 2.017.232.350 anuales. - Para poder garantizar en todos los Gobiernos Locales el conjunto de los servicios establecidos sin que tengan que recurrir a las otras cuentas de gasto (personal, inversión, gasto social), harían falta alrededor de RD$ 4.101.373.203 anuales adicionales. - Para garantizar una política salarial homogénea que permita que el salario sea equivalente para las mismas funciones (mismas funciones=mismas competencias=mismo salario) en el conjunto de los Gobierno locales sobre una tipología de Gobiernos Locales, harían falta RD$ 7.100.000.000 anuales adicionales. - Pero si esa política salarial fuera homogénea con los salarios que se pagan en la Administración central harían falta RD$ 10.800.000.000; y si fuera homogénea con los salarios pagados en el sector privado harían falta RD$ 10.400.000.000.

AUTONOMÍA

GRÁFICA 9

CAP. DURAS

CAP. BLANDAS

CAPACIDADES 46

- Aún faltaría por agregar el costo y las condiciones para que el conjunto de los empleados/as municipales puedan ingresar a sistema previsional que les permita jubilarse sin necesidad de mantenerlos en nómina. Por lo tanto, se trataba de aumentar de manera gradual pero sostenida la base de capacidades de las administraciones locales –tanto blandas como duras- para, a partir de ello, promover un aumento sostenible de los niveles de autonomía (ver Gráfica 9). También en este caso, los incentivos deberían jugar un papel protagónico. El aumento de niveles de autonomía sólo podría ser habilitado en función del cumplimiento de parámetros verificables vinculados a la transparencia y rigor en el uso de los recursos públicos y a las capacidades de gestión sustantiva de las administraciones locales.

AUTONOMÍA

GRÁFICA 10

AUTONOMÍA EQUILIBRIO BASADO EN INCENTIVOS

CAPACIDADES DURAS

CAPACIDADES BLANDAS

CAPACIDADES DE LOS GOBIERNOS

4. UNA ESTRATEGIA INTEGRAL DE REFORMA MUNICIPAL Como se dijo más arriba, el Programa PASCAL, desde el punto de vista del acuerdo financiero, se planteó como la evolución de un programa concentrado en la profesionalización de los recursos humanos municipales para la entrega de servicios de calidad a la ciudadanía, a un programa de reforma y modernización del Estado con especial incidencia en los Gobiernos Locales en la República Dominicana. Los Términos de Referencia (TdR) sobre los que se realizó el proceso de contratación de la Asistencia Técnica Internacional (ATI) se basaron en esa evolución del programa, pero sin una definición precisa de la hoja de ruta ni de las apuestas estratégicas sobre las que debería basarse dicha evolución y en un contexto caracterizado por la ausencia de una política explícita de reforma y modernización de la administración municipal, más allá de los hitos y plazos establecidos en la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030. La primera gran definición del proceso de reforma consistió en disponer de claridad conceptual respecto a lo que era necesario reformar y/o modernizar. La gestión municipal y sus administraciones estaban inmersas en multitud de problemáticas (ver apartados anteriores) y con un importante descrédito ante la opinión pública. La mejora de la entrega de los servicios ofrecidos a la ciudadanía no estaba automáticamente ligada a la profesionalización de los RRHH, y la situación de inequidad territorial del país no estaba provocada únicamente por la inacción o incapacidad de los Gobiernos Locales, sino que se ponían en cuestionamiento la capacidad del Estado Dominicano en su conjunto y de la inversión pública para poder satisfacer las necesidades de ciudadanía en todo el territorio nacional. El marco normativo dominicano, en lo referente a los sistemas de gestión pública, había sido desarrollado y evolucionado a nivel nacional en los últimos años, siendo uno de los más modernos e innovadores en la región latinoamericana. Sin embargo, su aplicabilidad muchas veces resultaba inviable a nivel territorial, especialmente en aquellas regiones del país con una realidad territorial diametralmente opuesta a las grandes urbes. Plantear la reforma y modernización de la administración municipal implicaba entonces mucho más

que mejorar la gestión, operación y funcionamiento de los Gobiernos Locales o una mera evolución hacia marcos jurídicos más realistas e integradores, con capacidad de aplicación en la diversidad del territorio nacional; se trataba de plantear un aumento de la capacidad real del Estado, de su administración pública y de los propios Gobiernos Locales, para poder entregar bienes y servicios para satisfacer las necesidades y aspiraciones de la ciudadanía y corregir la importante asimetría territorial del país. Avanzar en la dirección establecida en el marco constitucional y la estrategia país al 2030, relativa a transferir gradualmente competencias y recursos, resultaba imposible si no se generaba confianza en la administración. La Reforma Municipal en la República Dominicana debía dirigirse fundamentalmente a la recuperación de la confianza de la ciudadanía en la administración pública a nivel general y en la administración pública más cercana a la gente en particular. Dicha recuperación de la confianza en la administración debía pasar inevitablemente por elevar los niveles de transparencia en la gestión, decisión y uso sobre los recursos públicos; avanzar hacia servicios públicos cada vez más universales y de mayor calidad; y políticas públicas que reduzcan las inequidades territoriales. Ello suponía tratar de revertir progresivamente la situación inicial, donde desde el punto de vista de las administraciones locales las leyes no se cumplen, los servicios municipales son de muy baja calidad y los gobiernos locales son incapaces de generar desarrollo en el territorio en el que son elegidos por la ciudadanía para gobernar y administrar los bienes y servicios públicos. La reforma municipal implicaba avanzar en el cumplimiento del marco normativo, incidiendo de forma segmentada en marcos jurídicos cuyo contenido se desconocía, identificando marcos jurídicos cuyo contenido es inaplicable a realidades territoriales divergentes y localizando marcos jurídicos que se incumplían de forma reiterada por falta de voluntad o ausencia de régimen de consecuencias. La herramienta utilizada para hacer frente a estas cuestiones fue el SISMAP Municipal. Visto en perspectiva, esta primera fase inicial de cumplimiento de la normativa básica de la gestión pública debe ser considerada sólo como una operación de naturaleza táctica para la generación de viabilidad de líneas de trabajo de mayor complejidad. En efecto, el SISMAP Municipal sólo constituyó la Fase I de una agenda estratégica integral de reforma y modernización de las administraciones locales en el marco de un proceso de reforma del Estado en su conjunto, impulsada desde el PASCAL, con un horizonte que va más allá de la ejecución del propio Programa. Dicha agenda estratégica en su fase inicial se ha sustentado sobre 3 etapas o fases abordadas desde la Asistencia Técnica conjuntamente con el resto de actores involucrados, especialmente el Comisión Presidencial para la Reforma Municipal (COPREM), el Ministerio de Administración Pública (MAP) y la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU), a saber:

FASE I:

cuestionamiento explícito de los mitos vinculados a la falta de transparencia (estrategia SISMAP Municipal) y al incumplimiento del Art. 21 de la Ley 17607 referido a los topes de gasto (se realizaron 3 estudios para demostrar la imposibilidad de cumplirlo), los cuales dieron lugar en los Gobiernos Locales a un importante esfuerzo por ordenar a lo interno la gestión municipal. Inicialmente se trabajó a través del SISMAP Municipal con 50 Ayuntamientos que si bien suponen sólo el 33 % del total de Ayuntamientos, gobiernan el 60 % de la población del país y gestionan el 72.8 % del presupuesto para las entidades municipales para 2016. FASE II :

construcción de confianza y generación de alianzas con la Sociedad Civil y con las Entidades Rectoras, la apertura de la gestión municipal a la ciudadanía, la mejora en la calidad de los servicios, la elaboración de compromisos concretos con la ciudadanía y la generación de credibilidad ante el Gobierno Central. Dentro de esta acción se enmarca la inclusión en la agenda política del país de la Reforma y Modernización de la Administración Municipal en el marco del proceso de reforma del Estado. Para ello en el año 2015, el gobierno dominicano constituyó la Comisión Presidencial de Reforma Municipal mediante el Decreto No. 85-15 que abarca también y expresamente el SISMAP Municipal, cuya necesidad fue planteada desde el principio de su actuación por la ATI. FASE III:

generación de capacidades para mejorar la operación del Estado en el territorio a través de un planteamiento de tipología de administraciones locales que desiguala las administraciones locales, para igualar a los ciudadanos/as e igualar lo que el Estado en su conjunto entrega en el territorio. Ello implica Gobiernos Locales con competencias y capacidad para ser los conductores del territorio en el que gobiernan, en base a programas de formación especializados para el ámbito municipal y a una mejora efectiva de los sistemas de control interno y externo a nivel local y la rendición de cuentas de los Gobiernos Locales. Esta Fase también incluye la necesidad de repensar la forma en que el Estado dominicano en su conjunto actúa en el territorio mediante una nueva Ley Orgánica de la Administración Local y del Régimen Territorial (mandato de la END 2030) que clarifique las competencias propias, compartidas y no propias, junto con una mayor participación de los Gobiernos Locales en los ingresos fiscales del Estado con una corresponsabilidad compartida entre el Gobierno Central y los Gobiernos Locales en el proceso de recaudación. De acuerdo a lo afirmado más arriba, el problema focal que enfrentan los gobiernos locales en la República Dominicana es su incapacidad para mejorar sus entornos y transformarse en verdaderos agentes del desarrollo territorial. En ese sentido, es conveniente señalar que ese déficit no sólo impactaba en los propios gobiernos locales y sus comunidades, sino que también tiene su correlato si se lo observa desde una perspectiva nacional. En otras palabras, no existe sustentabilidad para el desarrollo equitativo de un país sólo a partir del crecimiento de unas pocas ciudades o territorios; por el contrario, se requieren gobiernos locales capaces de conducir y generar procesos de desarrollo para

su entorno en todas y cada una de las regiones del territorio nacional. El mapa de necesidades básicas insatisfechas de la República Dominicana pone de manifiesto la necesidad de repensar la forma y el impacto de las políticas públicas en el territorio. Para ello era necesario que progresivamente contaran con mayores capacidades para gestionar y gobernar en el marco del funcionamiento del Estado, y que fueran capaces de avanzar hacia una mayor cohesión e identificación con la ciudadanía, a partir de la formulación de agendas de modernización de la gestión inteligentes e integrales, que articularan los distintos niveles de gobierno desde una perspectiva estratégica y territorial. La hipótesis de partida era que para alcanzar el rol de agente del desarrollo, los gobiernos locales debían transitar por un conjunto de fases ascendentes. Establecida esa suerte de hoja de ruta era posible determinar acciones específicas para “saltar” de una fase a otra, como también formular programas de carácter horizontal –aquellos que se articulan desde el gobierno central para el conjunto de los gobiernos locales- y programas de carácter vertical –los específicos para cada ayuntamiento o conjunto de ayuntamientos- en el marco de agendas estratégicas integrales. GRÁFICA 11

ESTADÍO POLÍTICO CLIENTELAR

ESTADÍO DE CUMPLIMIENTO NORMATIVO

ESTADÍO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

ESTADÍO DE AGENDE DEL DESARROLLO LOCAL

En términos conceptuales, el estadío inicial de un municipio en el caso dominicano puede ser denominado como fase “político clientelar”; es decir, un modelo de administración en el cual la retribución de los apoyos electorales asume un carácter significativo. En términos generales, este tipo de administraciones se explican por la cultura política del país y sus mecanismos y modalidades comúnmente aceptadas para conquistar el poder político. Lo concreto es que, para ganar elecciones, es necesario acordar posiciones en la estructura política y administrativa y que ello se vincula directamente a organizaciones políticas con un fuerte contenido clientelar. En términos de gestión, la fase “político clientelar” asume un modelo caracterizado por bajos niveles de autonomía y escasos niveles de transparencia.

Una segunda fase de la evolución nos remite, naturalmente, al grado de cumplimiento de las administraciones locales respecto a las normas vigentes en el país, en particular aquellas relacionadas con los sistemas transversales de gestión, transparencia y rendición de cuentas. Es decir, alcanzar el estadío que denominamos fase de “cumplimiento normativo”. No es posible, en términos conceptuales, pensar que un Ayuntamiento, incapaz o imposibilitado de cumplir con el marco normativo que establece su campo de acción, pueda dar cuenta de sus obligaciones básicas. En esta fase puede verificarse un aumento en los niveles de transparencia y rendición de cuentas en la gestión, los niveles de autonomía continúan siendo bajos, y la mejora en la calidad de los servicios que pueden ser ofrecidos a la ciudadanía son prácticamente imperceptibles. Una tercera fase analítica es la que llamamos “calidad en la prestación de servicios”; y se trata de administraciones con la capacidad de satisfacer las necesidades de su entorno y, en consecuencia, asignar los recursos de los que dispone (siempre escasos), a necesidades reales de la ciudadanía. Nos referimos a cuestiones básicas: la recogida y disposición de residuos, la forma en que se gestionan los mercados locales y los mataderos, los cementerios y servicios fúnebres, los criterios para la infraestructura urbana no productiva y la gestión y administración de los espacios públicos, entre otras; en síntesis: la forma en que el ayuntamiento asigna recursos para prestar mejores bienes y servicios a la población. Al aumento de los niveles de transparencia y rendición de cuentas de la fase anterior, en ésta es posible verificar un aumento gradual pero sostenido de los niveles de autonomía para poder entregar valor público a la población que tiene incidencia de forma indirecta en la reducción de la inequidad territorial del país. Finalmente, cumplidas las fases anteriores, es posible imaginar el objetivo deseado: Ayuntamientos constituidos como agentes de “desarrollo local”. Ello supone una concepción diferente de la autonomía, la transparencia y la rendición de cuentas. Son Ayuntamientos con capacidad para gobernar el territorio en el que son elegidos por la población, con capacidad de generar/obtener recursos propios para poder cumplir con su mandato y rol, que no están condicionados de manera dramática por los aportes financieros desde el gobierno central, y que, básicamente, son capaces de articular la cadena de valor subyacente en su entorno para generar y promover proyectos y programas para el desarrollo local, y que paralelamente tienen un rol que desplegar como el ámbito en el que se coordinan y se conduce el despliegue del conjunto del Estado en el territorio, incluidos los propios Gobiernos Locales. En términos generales, podemos decir que son administraciones que han conseguido identificar, potenciar, alinear y articular las fuerzas productivas endógenas en el territorio que gobiernan, en base a dispositivos participativos basados en el acuerdo de las fuerzas representativas de la comunidad, y que adicionalmente son capaces de conducir, priorizar y generar sinergias con las acciones desplegadas por las sectoriales del Gobierno Central en el territorio. Veamos a continuación, la forma en que se buscó viabilizar y generar las condiciones necesarias para avanzar en la implementación de los “saltos”.

EL PRIMER SALTO: EL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS GRÁFICA 12

ESTADÍO POLÍTICO CLIENTELAR

ESTADÍO DE CUMPLIMIENTO NORMATIVO

ESTADÍO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

ESTADÍO DE AGENDE DEL DESARROLLO LOCAL

Sin lugar a dudas la herramienta que viabilizó en términos operativos el “salto” desde el estadío político clientelar a la fase de cumplimiento normativo ha sido el SISMAP Municipal. El mismo implicó un cuestionamiento explícito de los mitos vinculados con la falta de transparencia de los Ayuntamientos y al incumplimiento crónico de los marcos normativos vigentes. Para ello, los Gobiernos Locales se abocaron a un importante esfuerzo por ordenar la gestión municipal a lo interno, generando una dinámica de sana competencia entre ellos para alcanzar los primeros lugares en el ranking municipal. Asimismo, se asumió la decisión política de incorporar en el SISMAP marcos normativos de difícil aplicación en el ámbito territorial de forma generalizada. El objetivo no era solamente cumplir las normas, sino también identificar y generar acciones que permitieran modificar aquellas normas que no se podían cumplir por más esfuerzos que se realizarán y cuya responsabilidad excedía el ámbito de competencia y aplicación de los Gobiernos Locales. También para el Gobierno Central implicó una contribución muy positiva por parte del SISMAP Municipal, en tanto se consiguió desencadenar una dinámica endógena genuina de coordinación y articulación interinstitucional, sentando incluso las bases para una reforma institucional más amplia y concentrada en las entidades rectoras del Gobierno Central con el objetivo de fortalecer el papel de las administraciones locales. Es sólo a partir de allí que se puede explicar y comprender esta experiencia. Al igual que todas las iniciativas formuladas e implementadas en el marco del Programa PASCAL, el SISMAP Municipal fue elaborado en base a un sistema

de incentivos. En base a ello fue posible, además de conseguir una mejora sustantiva y verificable en la gestión de los gobiernos locales, alcanzar al menos tres beneficios de naturaleza táctica: En primer término, permitió la instalación de una temática que hasta ese momento no figuraba entre las prioridades de la agenda gubernamental, generando credibilidad y oxigenación para una cuestión que hasta ese momento era considerada marginal y refractaria. De ese modo, se conquistó tiempo y espacio para la formulación y puesta en práctica de otras iniciativas que implicaban desarrollos más complejos y delicados. En segundo lugar, puso a prueba de manera exitosa una metodología de trabajo basada en el acompañamiento y la colaboración. Hasta el momento, gran parte de las iniciativas vinculadas a la temática local habían sido de tipo unilateral; es decir, imposiciones del Gobierno Central sobre los Gobiernos locales, sin que las mismas hayan sido consensuadas o que, al menos, hubieran considerado el contexto y las capacidades territoriales para dar cuenta de ellas. El SISMAP Municipal, por el contrario, se diseñó en base a una perspectiva colaborativa en la cual las exigencias se plantearon de manera bilateral: para exigir el cumplimiento de determinados procedimientos o sistemas de gestión es necesario, en primer término, dotar de capacidades a los actores que deben ejecutarlos. Finalmente, facilitó la constitución de un espacio de coordinación interinstitucional novedoso y exitoso en el país, tanto en la relación de los propios organismos rectores del Gobierno central como en la relación de éstos con los Gobiernos locales. En efecto, en el contexto de un país con ciertas dificultades para la coordinación gubernamental –tanto de nivel horizontal como vertical–, la implementación del SISMAP Municipal condujo a prácticas colaborativas y coordinadas entre los distintos actores, en particular en los niveles técnico profesionales de las instituciones, que debían cumplir un rol en el marco del proyecto. En términos generales, para los casos de políticas de reforma y modernización de la gestión, la coordinación interinstitucional resulta un elemento clave en la medida en que existe una diversidad de actores complejos que concurren a ese tipo de políticas; por lo tanto, para los objetivos planteados por el Programa PASCAL, resultó un elemento indispensable para garantizar la efectividad y la sostenibilidad del mismo, incluso más allá de su finalización operativa. La ampliación territorial de la aplicación de esta herramienta y sus principios de actuación, sumada a una renovación visual de la plataforma web del sistema para hacerla más atractiva a la ciudadanía, junto a una campaña a nivel nacional para poner en relieve los avances en materia de transparencia, debería sellar la adhesión y uso del SISMAP Municipal desde la sociedad civil, y consecuentemente observar las primeras señales en pro de la recuperación y generación de confianza.

EL SEGUNDO SALTO: LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS GRÁFICA 13

ESTADÍO POLÍTICO CLIENTELAR

ESTADÍO DE CUMPLIMIENTO NORMATIVO

ESTADÍO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

ESTADÍO DE AGENDE DEL DESARROLLO LOCAL

El segundo salto parte de la constatación empírica de una proposición que fue ampliamente debatida al interior de la ATI: nos referimos a que el estricto cumplimiento de los marcos normativos de gestión NO garantiza per se una mejora efectiva y verificable en la entrega de valor público a la ciudadanía y, en particular, en la prestación de servicios públicos de calidad y cobertura. Dicho de otra forma, cumplir las normas básicas de gestión no garantiza de forma automática servicios públicos de mayor calidad. Ello nos lleva a caracterizar las bases conceptuales sobre las que se apoyó el “salto” a la segunda fase referida a la calidad de los servicios. El elemento central que identificó el proceso de avance a la fase de calidad de los servicios fue la definición de una estrategia integral para la mejora en la producción y prestación de servicios, que pudiera aprovechar los aprendizajes y los elementos positivos de la primera etapa del Programa, del SISMAP Municipal y de su filosofía. El objetivo último era mejorar la calidad de los servicios de los Gobiernos Locales, superando el tradicional enfoque de señalamiento y denuncia de lo que no se hace de forma correcta. Ello suponía que el proceso de mejora/desarrollo de un servicio debía disponer de hitos claros vinculados a una escala creciente, progresiva y gradual que oriente el proceso de mejora. En ese sentido, la mejora de los servicios públicos locales debe contar, en primer término, con la definición de estándares de calidad en la prestación validados con los Gobiernos Locales, que integren las expectativas de las organizaciones de la sociedad civil y usuarios directos, con la consecuente definición de protocolos, procesos y procedimientos que garanticen la viabilidad de dichos estándares y

las estrategias de mejora continua sobre los mismos. Una vez que se cuenten con dichos estándares y que estos incluyan la expectativa de los usuarios, es necesario convertirlos en obligación y hoja de ruta para los Gobiernos Locales. En segundo término, resulta imprescindible formular un plan de requerimientos tanto estructurales como de capacidades institucionales que incluya un plan concreto de formación y capacitación para los empleados públicos municipales, orientado específicamente al aprendizaje de esos procesos y procedimientos, a la mejora continua de los estándares de calidad y a la participación efectiva de la comunidad en la prestación y evaluación de los servicios públicos. Se planteó la necesidad de formular y poner en marcha un plan de formación y capacitación de alcance nacional y de aplicación territorial para el conjunto de agentes municipales, especialmente aquellos asignados a la producción y prestación de servicios, con contenidos vinculados a las temáticas incorporadas en la nueva estrategia (estándares mínimos, márgenes de mejora, cartas compromiso, calidad y mejora continua, veeduría social, etc.) y en el marco del gran paraguas que supone la formación de los servidores/as públicos a nivel nacional y específicamente para los de Gobiernos Locales. Aquí vale señalar que la importante oferta de capacitación existente en República Dominicana para empleados públicos, tanto a nivel local como nacional, no incorpora la temática de “servicios” en los distintos cursos, diplomados y talleres. En ese sentido, fue necesario desarrollar una estrategia consistente para la formación y capacitación de funcionarios locales orientada específicamente a la producción y prestación de bienes y servicios a la comunidad. Adicionalmente a este requerimiento, debe existir uno o varios entes rectores que estén en capacidad de desplegar una estrategia de acompañamiento para conseguir avanzar en la obtención de los hitos vinculados a la mejora de los servicios. La mejora de los servicios municipales implica la participación de varios rectores por servicio en el monitoreo y acompañamiento, así como de la participación de varios actores del territorio en su proceso de mejora (ayuntamiento + ciudadanía). Paralelamente, la mejora de la calidad de los servicios implica la participación de la ciudadanía desplegando diferentes roles; desde la denuncia, el ejercicio del control social y la colaboración ciudadana para alcanzar determinados hitos que requieren de esfuerzos mutuos entre gobernantes y gobernados (por ejemplo; sensibilización ciudadana para el respeto de las reglas de uso de un servicio, pago de tasas, etc.). Ello implica necesariamente la existencia de una Sociedad Civil con capacidad y calidad, no solo para ejercer el derecho legítimo a la veeduría y el control social de los servicios, sino también con el liderazgo y legitimidad suficiente para asumir, suscribir y propiciar el cumplimiento de los compromisos asumidos por la Sociedad Civil en las cartas compromiso entre la administración y los/as ciudadanos/as. En una perspectiva imaginaria, el rol de la Sociedad Civil en el proceso de mejora de los servicios se puede describir de la siguiente forma:

GOBIERNO LOCAL

SOCIEDAD CIVIL

Servicios deficientes + Falta de capacidad / voluntad del Ayuntamiento

Demanda de mejores servicios + denuncia de las deficiencias

Inicio de mejoras iniciales

Control social del Servicio

Continúan las mejoras

Articulación a lo interno SC + Ajuste de expectativas + corresponsabilidad / co-suscribiente de la Carta Compromiso (Gobierno Local – Ciudadanía). Control social y Veeduría de los compromisos y obligaciones del Ayuntamiento y de la ciudadanía.

Mejoras de mayor magnitud

Se asume un compromiso mayor, articulando la evolución de las expectativas de la ciudadanía y asumiendo los roles anteriores.

Este proceso gradual y creciente de mejora de los servicios implica paralelamente desarrollar instrumentos de corresponsabilidad (Carta Compromiso) bajo un esquema incremental. Para constatar progreso en la prestación de un determinado servicio se requiere definir indicadores que incluyan los elementos claves o atributos de una política de calidad relacionada con las expectativas de la población, tales como tiempo de respuesta, fiabilidad, amabilidad, accesibilidad, transparencia, equidad en la prestación del servicio a la población, además de dimensiones relativas a la cobertura / alcance territorial del servicio prestado. Asimismo, la Carta Compromiso permite definir entregables con atributos de calidad en correspondencia con las expectativas ciudadanas para cada servicio y sus hitos de mejora respectivos. En base a ello, se eligen/seleccionan para cada servicio y por cada Ayuntamiento los compromisos para cada servicio seleccionado objeto de mejora, con las responsabilidades correspondiente al Gobierno Local y a la Sociedad civil en el proceso de producción. Se incluyen también los compromisos de la ciudadanía en la cadena de producción para aportar valor público en los territorios de manera articulada entre los distintos actores públicos-privados. A nivel ilustrativo, el esquema previo para poner en marcha el sistema es el siguiente:

1 2 3 4 5 6 7 8

DEFINICIÓN DE ESTÁNDARES DE CALIDAD DE SERVICIOS Y PROTOCOLOS DEFINICIÓN DE NORMATIVAS MUNICIPALES Y SENSIBILIZACIÓN USUARIOS/AS EXPECTATIVA USUARIOS/AS SERVICIOS ESTRATEGIA DE ACOMPAÑAMIENTO FORMACIÓN RECURSOS HUMANOS MUNICIPALES ESTRATEGIA DE CONTROL SOCIAL+ VEEDURÍA DESDE SC CARTAS COMPROMISO DEFINICIÓN DEL INCENTIVO

La mejora de los servicios para llegar a satisfacer las demandas de la ciudadanía en el marco de la estrategia propuesta, implica la concreción de un incentivo financiero para los Gobiernos Locales que vayan avanzando, dado que será necesario una inversión en equipamiento y/o infraestructura para elevar la calidad y mejorar los niveles de satisfacción. La infraestructura y/o capacidades financieras suponen una cuestión insoslayable al momento de definir nuevos estándares en la prestación de servicios públicos locales. Esto cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta el estado actual de la infraestructura vinculada a servicios con la que cuentan los municipios dominicanos y su capacidad presupuestaria, no solo a nivel numérico sino también procedimental, para poder operarlos. Esta acción supone la conformación de un fondo concursable que actuara como régimen de incentivo para garantizar la participación activa de los gobiernos locales bajo un esquema competitivo. Es decir, estimular el proceso de mejora a través del acceso a un fondo de recursos financieros para aquellos municipios que pudieran demostrar una mejora significativa en la prestación y entrega de valor a la ciudadanía con una inversión en equipamiento o infraestructura para la producción y prestación de servicios. El Plan de Gobierno 2016 – 2020 prevee la constitución de este fondo a futuro, que bien pudiera disponer de aportes presupuestarios actuales (por ejemplo, desde la Liga Municipal Dominicana) o derivados de posibles evoluciones del marco legal (fondos de incentivos previstos en el anteproyecto de Ley Orgánica de la Administración Local y el Régimen Territorial). En cualquiera de las opciones, es de vital importancia mantener el enfoque basado en el acompañamiento y la capacitación de los empleados/as locales, avances en hitos de mejora perceptible, siendo la llave de acceso a los fondos de financiamiento el cumplimiento de los estándares de calidad en la prestación, lo cual supone el mantenimiento del modelo basado en incentivos. El gran reto, adicional a lo anterior, es cómo llevar dicha estrategia a un sistema online, público y orientado a mantener informado a la ciudadanía, en consonancia con la lógica del SISMAP Municipal puesto en marcha a nivel de los marcos normativos, para disponer de un sistema que adicionalmente incluya y establezca un ranking de los Gobiernos Locales en base a desempeño y servicios de calidad, con procesos y grados de satisfacción comparables y semejantes, independientemente del lugar en el que se entreguen o del tamaño del Municipio en cuestión.

EL TERCER SALTO: LOS GOBIERNOS LOCALES COMO AGENTES DEL DESARROLLO LOCAL GRÁFICA 14

ESTADÍO POLÍTICO CLIENTELAR

ESTADÍO DE CUMPLIMIENTO NORMATIVO

ESTADÍO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

ESTADÍO DE AGENDE DEL DESARROLLO LOCAL

El cumplimiento de los marcos normativos vigentes en materia de sistemas transversales de gestión y una mejora sustantiva y verificable en la calidad de la producción y prestación de los servicios públicos, aunque suponían una importante evolución en la capacidad de gestión de las administraciones locales, tampoco garantizaba en sí mismo garantiza que las mismos estuvieran en condiciones de asumir el rol de agentes del desarrollo local. Si bien era posible generar un aumento en los márgenes de autonomía y una disminución del aparato clientelar, en tanto sus recursos humanos ingresan en un proceso gradual pero sostenido de profesionalización, aún no podrían ser considerados agentes del desarrollo local. Para ello se requiere un nuevo “salto” cualitativo en todo aquello relacionado con su autonomía, su transparencia y la rendición de cuentas frente a la ciudadanía. En realidad el salto necesario para convertirse en agentes del desarrollo local supone identificar, potenciar, alinear y articular las fuerzas productivas endógenas en el territorio que gobiernan, en base a dispositivos participativos basados en el acuerdo de las fuerzas representativas de los actores. Ello nos conduce necesariamente a cuestiones de carácter estructural. Las condiciones para el “salto” a la fase de gobiernos locales como agentes del desarrollo local, nos remiten a cambios profundos en las “reglas de juego”; es decir, aquellas variables que condicionan el marco de actuación, que dan identidad a los problemas y definen el marco de lo posible en tanto algunas pueden estar dentro del campo de gobernabilidad de los gobiernos locales y otras no. De manera consecuente, dichas cuestiones estructurales tienden a variar según la evolución histórica, económica, social y cultural de cada país. Sin embargo, lo que se mantiene inalterable es la condición de cambios en las reglas de juego cuando se trata de asumir el rol de agente del desarrollo local.

Asimismo, habría que responder a un interrogante acerca del por qué los Gobiernos Locales deberían jugar el rol de agentes del desarrollo.

GRÁFICA 15

0.0 - 20.0 20.1 - 40.0 40.1 - 60.0 60.1 - 70.0 70.1 - 80.0 80.1 - 100

120

Mediante una nueva observación del mapa de necesidades básicas insatisfechas o de calidad de vida de República Dominicana, es posible detectar que cuanto más alejado se encuentre un ciudadano de los principales polos de desarrollo del país (Capital y Región del Cibao), mayor es su índice de necesidades básicas insatisfechas, menor es su índice de calidad de vida, y recibe menos bienes y servicios desde el ámbito público. A pesar de los grandes esfuerzos del Estado Dominicano en los últimos años y de los niveles de crecimiento sostenido del país, todavía queda pendiente avanzar en los principios de igualdad y cohesión social y territorial previstos tanto en la Constitución Dominicana como en la Estrategia Nacional de Desarrollo. Corregir la importante inequidad territorial del país supone un desafío para el Estado Dominicano y su administración pública y uno de los primeros interrogantes que surgen es si los Gobiernos Locales tienen algún rol que jugar para corregir esta situación. Analizando el marco jurídico dominicano vigente a nivel general y la legislación municipal a nivel particular, podemos extraer las siguientes conclusiones:

− El marco normativo vigente no define en forma concreta lo que el sector público debe entregar a la ciudadanía en función a las competencias de vocación municipal. − Se asume que todos los Ayuntamientos tienen las mismas competencias, roles y atribuciones, con independencia de su tamaño, presupuesto o capacidad. − Define una serie de servicios mínimos que todos los Gobiernos Locales deben entregar, sin precisar su alcance o la calidad de lo que se entrega. − La mayor parte de las competencias vinculadas a la generación del desarrollo del territorio en el que gobiernan y que son esenciales para la reducción de la inequidad no son competencias municipales sino del Gobierno Central. − Para las competencias coordinadas entre ambos niveles de Gobierno, no se define de forma precisa como es el mecanismo de coordinación y cuál es el alcance de cada uno de los niveles de Gobierno en la aplicación en el territorio de las políticas públicas. − Las competencias propias están definidas de formas generales y sujetas a múltiples interpretaciones en el alcance y cobertura de las mismas. Esta serie de inconsistencias produce, necesariamente, una importante inequidad territorial en el país generando diferentes niveles de ciudadanos/as, en tanto la calidad de los bienes y servicios entregados desde el ámbito público a la ciudadanía a nivel territorial no resulta homogénea. Con el objeto de hacer frente a dicha situación, se formuló una estrategia de abordaje basada en las siguientes consignas: - Análisis de los marcos jurídicos nacionales para definir qué y cuáles son los bienes y servicios que desde el ámbito público territorial se entregan a la ciudadanía y en cuáles entregables, a nivel general, se ha previsto la participación de los Gobiernos Locales. - Sobre dicha base, se analizaron los requerimientos institucionales de los Gobiernos Locales para el ejercicio y/o coordinación de dichas competencias con el Gobierno Central. - Se definieron los criterios para el ejercicio de dichas competencias por parte de ambos niveles de Gobierno (Central y Locales) y cómo es el mecanismo de coordinación entre ambos para el desarrollo de una competencia, acción o entregable de forma conjunta. - Se definió una propuesta para el ejercicio de dichas competencias entre administraciones locales contiguas geográficamente.

En base a dichos insumos se conformó una propuesta concreta de tipología de administraciones locales que viene dar respuesta a la situación de desigualdad social y territorial en el país y que se orienta, más que a definir el funcionamiento y operación de los Gobiernos Locales de forma aislada e individual, a redefinir el despliegue de la estatalidad en el territorio y el rol desarrollado por los Gobiernos Locales dentro del Estado, segmentando obligaciones y responsabilidades por tipos de Gobiernos Locales. La definición del modelo de tipología de administraciones locales y del despliegue del Estado en el territorio, nos condujo al segundo elemento de carácter estructural que condicionaba la dinámica necesaria en el proceso de reforma: los criterios a partir de los cuales el Gobierno Central transfiere recursos financieros al conjunto de las administraciones locales. En la actualidad, las transferencias desde el Gobierno Central a los Gobiernos Locales se realizan en base al único criterio poblacional, el cual genera profundas inequidades sociales, en particular respecto a lo que la ciudadanía recibe en materia de bienes y servicios, perjudicando a las poblaciones de menor tamaño, más aisladas y con menores niveles de calidad de vida. A partir del modelo de tipología se desarrollaron nuevos criterios para determinar la modalidad de transferencias, pensados –en una primera etapapara cualquier incremento de recursos que el Gobierno Central disponga para los Gobiernos Locales sobre el monto transferido actualmente. Concretamente, se plantearon en la fase inicial 9 criterios adicionales, algunos automáticos y otros progresivos, a saber: − Población: proporción de cada Gobierno Local de forma automática en función de los datos del último Censo Nacional Población y Vivienda. − Pobreza: en base al % de Hogares Pobres por Necesidades básicas insatisfechas o el índice de calidad de vida (ICV), agrupando las municipalidades por quintiles y estableciendo una distribución financiera por municipalidad y por quintil, sobre la base de dotar de mayor transferencia a los territorios con mayor nivel de pobreza y menor índice de calidad de vida. − Menos Favorecidos: redistribución por población y por densidad en aquellas municipalidades con menos de 10.000 habitantes. Se propone la distribución del 40% en base a población y el otro 60 % en base a densidad pero de forma inversamente proporcional (a menos densidad mayor transferencia) − Regímenes Especiales, con una asignación especializada tanto para la Capital como para las municipalidades fronterizas, ambas priorizadas en la Constitución Nacional. − Cabecera Áreas Metropolitanas, con una asignación específica para que puedan extrapolar las competencias que le son propias como municipalidad a la totalidad de las que integran el Área Metropolitana.

− Criterio que incentive la rendición de cuentas a Entes de Control: Cámara de Cuentas, Contraloría y DIGEPRES. Se define un % de la transferencia que sólo es distribuido entre los que remitan de forma completa y oportuna la información a los entes de control y rectores. − Criterio de eficiencia recaudatoria: aumento verificable de recaudación propia de un año al otro − Eficacia en Ejecución del Gasto: disminución del gasto corriente que no genere entregables y/o RRHH especializado − Asistencia Técnica a Mancomunidades: financiamiento de capacidades técnicas La corrección de la inequidad social y territorial del país supone, adicionalmente a las políticas públicas que reorientan el funcionamiento, articulación y coordinación entre el conjunto del Estado y su administración pública, la necesidad de incrementar los recursos que desde el Estado se destinan a la aplicación de políticas públicas con una visión y concreción a nivel territorial. El tercer elemento estructural a considerar – y probablemente el más significativo- fue la introducción en la agenda de reforma y modernización de las administraciones locales de la temática fiscal y tributaria. La diferencia más notoria de República Dominicana con respecto a los países de Centroamérica se observa en las competencias de ingresos propios, en tanto sus potestades tributarias municipales son muy escasas. Los municipios apenas pueden cobrar ciertos arbitrios y tasas, junto a contribución por mejoras. De hecho, la actual ley municipal prohíbe explícitamente el cobro de tasas por vigilancia, alumbrado y limpieza de la vía pública. Para completar el cuadro, el impuesto a los bienes inmuebles (IBI) o predial, que es el impuesto local por excelencia, se cobra a nivel central y tiene un muy bajo impacto en las finanzas públicas. La ausencia de una política fiscal y tributaria a nivel local se constituye entonces en un obstáculo determinante al momento de visualizar a los Gobiernos Locales como agentes del desarrollo territorial. Ahora bien, si es necesario aumentar la autonomía tributaria de los gobiernos locales ¿cuál sería la mejor forma de hacerlo? En base a ese interrogante –en un ejercicio técnico conjunto entre Asistencia Técnica PASCAL y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)- se plantearon tres escenarios alternativos para ser considerados por las autoridades del máximo nivel de gobierno. - La primera forma sería dejar que los gobiernos locales introduzcan sus propios impuestos, siempre y cuando no coliden con los impuestos centrales. Esta no es una opción deseable –para los impuestos y tampoco para los arbitrios y tasas– en tanto podría causar problemas con tributos que son altamente distorsivos para la actividad económica o de alto costo de cumplimiento con bajo rendimiento.

- Una segunda forma de aumentar la autonomía tributaria de los gobiernos locales sería otorgarles potestades para cambiar la estructura -bases, tasas o tipos, créditos, etc.- de los impuestos sobre una lista cerrada. De todas estas variaciones, la más pertinente sería conceder a los gobiernos locales la potestad de fijar los tipos o tasas de los tributos entre una banda de tipos máximos y mínimos también fijada en la ley para cada tributo. - Una tercera forma de incrementar la autonomía tributaria es transferir a los gobiernos locales la capacidad de administrar y recaudar por si mismos los impuestos que le han sido asignados. Aunque ello es también una forma de hacer el impuesto más visible como un impuesto local a los residentes -y por tanto contribuir a una mayor rendición de cuentas- la administración y recaudación de cada impuesto es una cuestión más técnica en donde la solución óptima depende del tipo de tributo, de la capacidad administrativa disponible y de otros parámetros técnicos. Las distintas alternativas están actualmente siendo consideradas y evaluadas por las autoridades dominicanas con competencias en la materia. Presentan como limitante el escaso desarrollo de muchas municipalidades en el país; la ausencia de criterios correctivos focalizados en los territorios que menos ingresos generarían; y los bajos niveles de transparencia en la gestión de los fondos públicos por parte de muchas municipalidades. En ese marco, surge una cuarta posibilidad con mayor viabilidad de implementarse en una fase inicial y orientada al incremento de los ingresos del Estado Dominicano en su conjunto: mantener el actual ente recaudador de la mayor parte de los ingresos (Ministerio de Hacienda en sus múltiples dependencias) y fortalecer el rol y capacidad de los Gobiernos Locales para que se constituyan en aliados en el proceso de incremento de los ingresos fiscales del Estado Dominicano en su conjunto. Y consecuentemente, en el marco del funcionamiento del Estado, la posibilidad de realizar una redistribución parcial del incremento en base a un equilibrio entre focalización en las zonas prioritarias (las de mayor inequidad) y estimular el esfuerzo desarrollado por la Administración Pública para la generación de mayores ingresos. Finalmente, en base a la acumulación de conocimiento y propuesta de superación a las cuestiones estructurales, fue posible avanzar en la formulación de un proyecto de Ley Orgánica de la Administración Local y del Régimen Territorial como evolución de la actual Ley No. 176-07, en la cual incorporar de manera racional las mejoras necesarias como nuevas reglas de juego para la gestión local y para el funcionamiento del Estado en el territorio, todo ello orientado por los principios constitucionales de equidad e igualación de los ciudadanos/as. El enfoque para el planteamiento de la nueva Ley Orgánica de la Administración Local, prevista tanto en la Constitución como en la Estrategia Nacional de Desarrollo, partió de la consideración de que la misma debe no solamente precisar el funcionamiento, alcances, competencias y entregables de las administraciones

locales, sino que también debe definir el funcionamiento, la interacción y la articulación del Estado en el territorio y el rol de las administraciones locales como parte de ese Estado, en consonancia con el modelo de tipología de administraciones locales. Supone, entonces, partir del principio de reducir la inequidad para “igualar a los ciudadanos/as” asumiendo que ello implica “desigualar y clasificar” a los gobiernos locales en el marco de una nueva Ley Orgánica. Con ancla en dicho enfoque, se propuso que la formulación de la nueva Ley Orgánica se realice en base a los siguientes grandes principios orientadores: 1 ENFOQUE DE IGUALACIÓN DE LOS CIUDADANOS/AS: derecho de la población al bienestar y al desarrollo sostenible, inclusivo y equitativo en todo el territorio nacional (cohesión social y territorial). Este enfoque supone que la totalidad de los ciudadanos/as del país, independientemente del territorio en el que se encuentren, tienen la posibilidad de recibir bienes y servicios semejantes desde el ámbito público a través de la articulación, coordinación y sinergias por parte de las instituciones del Estado, incluyendo a los Gobiernos Locales. 2 EL ROL DEL ESTADO COMO GARANTE DE DERECHOS: el ejercicio del Estado en el territorio como garante de ese derecho, vinculado a la tipología de administraciones locales, incluyendo el desarrollo de la capitalidad y las áreas metropolitanas, bajo el esquema que todas las municipalidades tienen la autonomía para el ejercicio de las competencias que le son propias. 3 CRITERIO AMPLIO DE ESTATALIDAD PARA LA EQUIDAD TERRITORIAL: en este enfoque el Estado en su conjunto garantiza que -entre las competencias desarrolladas por las Municipalidades tanto a nivel individual como asociadas, las que realicen en coordinación con otras entidades del Gobierno Central y las que realicen directamente las sectoriales del Gobierno Central- toda la población recibe desde el ámbito públicos bienes y servicios de calidad semejante. 4 L AS ADMINISTRACIONES LOCALES COMO PARTE DEL ESTADO: en este enfoque el ejercicio de Gobierno en y del territorio es parte de la Administración Local, tanto en su funcionamiento a lo interno como en la producción de bienes y servicios a la ciudadanía, siempre en función de una estrategia de desarrollo territorial. Adicionalmente, la propuesta del marco legal incorpora una evolución de los principios y su aplicación a nivel transparencia, gobierno abierto, rendición de cuentas, ética pública y régimen de consecuencias; junto con la redefinición del rol de la actual Liga Municipal Dominicana. El planteamiento del marco jurídico supone un nuevo pensamiento respecto al funcionamiento, operación y accionar del Estado en el territorio que permita

pasar, desde el punto de vista de las administraciones locales, de ser gestores de servicios precarios y deficientes a la población y un rol residual en los grandes desafíos nacionales previstos en la Estrategia Nacional de Desarrollo, a otro donde los Gobiernos Locales, con un rol definido en el funcionamiento del Estado, siendo la institución pública a través de la cual se coordinan, conducen y articulan las políticas públicas en el territorio. Todo ello bajo los principios de unicidad del Estado, subsidiaridad, cohesión social y territorial, entre otros. La propuesta implica que los Gobiernos Locales asuman un rol real en la corrección de la inequidad social y territorial del país en el marco de un todo (el Estado), suponiendo un importante desafío para las autoridades locales y para la forma de hacer política a nivel local/territorial.

LOS EJES TRANSVERSALES DE SOPORTE A LA ESTRATEGIA DE REFORMA MUNICIPAL GRÁFICA 16

ESTADÍO POLÍTICO CLIENTELAR

NUEVA POLÍTICA DE CONTROL INTERNO Y EXTERNO

UNIFICACIÓN DE CRITERIOS DE INFORMACIÓN

ESTADÍO DE CUMPLIMIENTO NORMATIVO

REFORMULACIÓN DE LA LIGA MUNICIPAL DOMINICANA

ESTADÍO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

ESTADÍO DE AGENDE DEL DESARROLLO LOCAL

PROFESIONALIZACIÓN POSICIONAMIENTO DEL EMPLEO DE LA REFORMA PÚBLICO EN LA OPINIÓN MUNICIPAL PÚBLICA

RESOLUCIÓN TEMÁTICA PROVISIONAL 67

La estrategia de gradualidad ascendente planteada para el proceso de reforma y modernización de las administraciones locales, lleva implícita el desarrollo de al menos 4 ejes de soporte transversal necesario para su implementación: - Mejora de los procesos de gestión de los fondos públicos, rendición de cuentas antes los entes fiscalizadores y de control del Estado, y evolución del enfoque del control ex post. - La reformulación del rol y funcionamiento de la actual Liga Municipal Dominicana en el marco del funcionamiento del Estado propuesto. - Avanzar en el proceso de profesionalización y cualificación de los servidores/ as públicos a nivel municipal. - Posicionamiento de la Reforma Municipal en la Opinión Pública. (Ver Gráfica 16 en la página 63)

A) RENDICIÓN DE CUENTAS, GESTIÓN DE FONDOS PÚBLICOS Y EVOLUCIÓN DEL ENFOQUE DEL CONTROL EX POST El desarrollo de este eje transversal de la estrategia implica una evolución y superación de los procesos actuales de rendición de cuentas desde los entes locales, junto a un cambio de fondo en el actual enfoque del control y a un conjunto de acciones sistemáticas desde los Gobiernos Locales para actuar con mayores niveles de transparencia.

Unificación de los Informes de Ejecución En el marco del Programa PASCAL y del programa PNUD/Cámara de Cuentas se ha apoyado a la Mesa de Control para la Fiscalización Nacional –constituida por el conjunto de instancias institucionales de control y rectoría de sistemas de gestión y presidida por la Cámara de Cuentas de la República Dominicana– en la elaboración de una propuesta para la unificación de la información financiera y contable desde las municipalidades dominicanas a los entes rectores y de control. Su objetivo es apoyar al Estado Dominicano en su conjunto en el fortalecimiento de los procesos de control interno, el ejercicio del control externo, y la remisión de información a los entes rectores y de control para el mejoramiento y la transparencia de la gestión financiera, contable y de control. La propuesta planteada respondió a encarar tres desafíos, siempre bajo criterios de uniformidad, oportunidad y calidad de la información: − Desde el punto de vista de los Gobiernos Locales: • Poder reportar con calidad y en plazo • Simplificar, optimizar, transparentar y hacer más eficiente la operatoria al interior de la gestión

GL5

GL4

GL3

GL2

GL1

GL387

GL8

GL7

GL6

EP-01, EP-02, EP-03, EP-04, EP-05, EP-06 + SOPORTES

ANUAL

EP-01, EP-02, EP-03, EP-04, EP-05, EP-06 + SOPORTES

TRIMESTRAL

EP-01, EP-02, EP-03, EP-04, EP-05, EP-06 + SOPORTES

MENSUAL

EP-01, EP-02, EP-03, EP-04, EP-05, EP-06 + SOPORTES

MEPyD

CGR

DGBN

DIGECOG

CCRD

DIGEPRES

REFERENCIAS: GL (Gobiernos Locales); EP (formularios de Ejecución Presupuestaria); DIGEPRES (Dirección General de Presupuesto); CCRD (Cámara de Cuentas); DIGECOG (Dirección General de Contabilidad Gubernamental); DGBN (Dirección General de Bienes Nacionales); CGR (Contraloría General de la República); MEPyD (Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo)

• L OS ENTES RECTORES DEBEN PASARLO A UN ARCHIVO EDITABLE PARA PROCESARLOS

• SE ENTREGA FÍSICAMENTE EN CD Y EN PAPEL

• S E TRAE A SANTO DOMINGO

• S E GRABA EN UN CD

• S E ESCANEA

• S E FIRMA

• S E IMPRIME

• L OS FORMULARIOS EP SE GENERAN DESDE EL SISTEMA FINANCIERO DEL GOBIERNO LOCAL

GRÁFICA 17

− Desde el punto de vista de los Entes Rectores y de Control: • Poder cumplir con sus mandatos ante el resto del Estado • Aportar valor y retroalimentación propositiva a la gestión municipal • Homogeneizar, estandarizar y unificar el proceso de remisión de información y retroalimentación. − Satisfacer las necesidades conjuntas de todos los actores mediante la implementación de un modelo que no implicara la modificación del marco legal vigente. La propuesta se ha desarrollado a través de varias etapas, desde el análisis del marco legal y de los actuales sistemas para remisión y análisis de información hasta el posterior proceso desarrollado en los propios entes rectores y de control. Los problemas derivados de la situación actual se concentran en que partiendo de una misma información a ser remitida, los informes, formatos, criterios, plazos de la misma difieren y son heterogéneas según se trate de distintas instituciones del Gobierno Central. Ello es así, en tanto cada Ayuntamiento mantiene una relación bilateral con cada uno de los órganos rectores o de control. Como resultado, los datos consolidados por cada uno de los entes rectores y de control en relación a la administración de recursos de los gobiernos locales no siempre resulta homogénea y con valores semejantes (Ver Gráfica 17, página 65). La propuesta apunta a la conformación de un repositorio único de información que sea alimentado directamente por los Gobiernos Locales y que dicha información sea analizada por los órganos rectores y de control directamente en el repositorio, rompiendo la relación bilateral vis a vis entre los más de 390 gobiernos locales y el conjunto de los entes rectores y de control. La propuesta incorpora adicionalmente el principio del flujo bidireccional desde los Gobiernos Locales a los entes + desde los entes para el aporte de valor y recomendaciones a los Gobiernos Locales. GRÁFICA 18

Órganos Rectores

Gobiernos Locales Repositorio Inf. Gestión Municipal

DIGEPRES, CGR, CCRD, DIGECOG Y MEPyD

Entre los principales beneficios que podrían alcanzarse en el corto plazo, una vez implementado el Repositorio, se pueden citar: - M ayor alcance y mejor oportunidad en la rendición de cuentas de parte de los Gobiernos Locales. - Mayor calidad en la información financiera de los Gobiernos Locales. - H omologación de la información financiera para ser usada por los Órganos Rectores y de Control en el cumplimiento de sus funciones. - C reación de una cadena de valor entre los Órganos Rectores al compartir los resultados de los análisis realizados a la información financiera municipal. - F ortalecimiento del control administrativo y de la rendición de cuentas en los Gobiernos Locales. - D isminución de costos administrativos de todos los entes involucrados: papel, impresiones, traslados, edición electrónica de información en papel, aprobaciones administrativas (firmas), etc. - C apacidad de seguir integrando, de forma escalonada, aquellos Gobiernos Locales que actualmente no disponen de sistema de gestión administrativa. La propuesta ha sido aprobada por la Mesa de Control presidida por la Cámara de Cuentas. Asimismo, también cuenta con el aval de la Federación Dominicana de Municipios y de la Comisión Presidencial de Reforma Municipal.

Gestión de los Fondos Públicos - Control Interno a Nivel Municipal La mejora de la gestión de los fondos públicos a nivel municipal, el apego a lo previsto en los marcos normativo, el desarrollo de todos los procesos en base a los objetivos institucionales y la implementación de los controles cruzados son indispensables para la gestión pública a nivel general y también para la gestión municipal. Ello implica desarrollar el ejercicio del control interno a nivel de la administración pública, cuya responsabilidad en su aplicación recae exclusivamente en cada uno de los órganos de la propia administración. En la República Dominicana, la Contraloría General de la República ha sido definida por su propia ley como el órgano rector del Sistema Nacional de Control Interno. Ejerce la fiscalización interna y la evaluación del debido recaudo, manejo, uso e inversión de los recursos públicos y autoriza las órdenes de pago, previa comprobación del cumplimiento de los trámites legales y administrativos de las instituciones bajo su ámbito, de conformidad con la ley. Sin embargo, la Constitución Nacional no define a la Contraloría como órgano de control interno a secas y sin una referencia institucional precisa. La

define, en primer lugar, como “el órgano del Poder Ejecutivo” cuya principal atribución consiste en ejercer la rectoría del “control interno”, entendiendo por tal, aquel control que se realiza dentro del ámbito institucional al que se encuentra adscrito el órgano rector, o sea el Poder Ejecutivo. Así, el ejercicio de fiscalización, la evaluación del debido recaudo y uso e inversión de los recursos públicos, así como la autorización de las órdenes de pago, son competencias que deben desplegarse dentro del ámbito institucional del Poder Ejecutivo y sus dependencias. La propia Constitución se ha encargado de definir a la Cámara de Cuentas como “el órgano superior externo de control fiscal de los recursos públicos, de los procesos administrativos y del patrimonio del Estado”. La razón por la que a la Contraloría no le es dado extender sus facultades más allá del ámbito del Poder Ejecutivo y sus dependencias es simple: al ser una dependencia del Poder Ejecutivo Nacional, ejercer control sobre los ayuntamientos abre una ventana a la injerencia y la desnaturalización del principio de autonomía que le ha sido reconocido a los mismos. Sería el mecanismo más expedito para que un poder del Estado como el Ejecutivo condicione el funcionamiento de una entidad que no le está adscrita y a la que su condición de autónoma faculta para desplegar funciones de administración y autogobierno con independencia de los demás poderes del Estado. Las facultades de control externo del quehacer de los gobiernos locales corresponde ejercerlo a la Cámara de Cuentas, precisamente por el hecho de que no es un órgano dependiente de ninguno de los poderes del Estado, sino que ha sido configurada como un ente constitucional autónomo. Al no tener funciones de gobierno o de legislación, se garantiza que el ejercicio de sus funciones se circunscriba al control y la fiscalización. En función de lo indicado en el documento de revisión del marco legal elaborado en el marco del Programa PASCAL y en base a lo dispuesto en la Constitución, se concluye que no puede existir interferencia de la Contraloría en la gestión presupuestaria de los gobiernos locales en lo relativo a evaluación del debido recaudo y uso e inversión de los recursos públicos, así como en la autorización de las órdenes de pago, mientras no se modifique el marco constitucional del país. La separación entre ayuntamientos y poder ejecutivo es una de las maneras en que se realiza el principio de la independencia de los poderes públicos, puesto que quien ejerce control sobre los recursos tiene mucha capacidad de influir en el órgano objeto del control. En el marco del PASCAL se han sostenido conversaciones con la Contraloría General de la República para definir la estrategia para reforzar su capacidad para el ejercicio de la rectoría del control interno y el diseño y operatividad de la política de control interno a nivel territorial en base a los principios, lineamientos, pautas, etc., establecidas por la propia Contraloría pero cuya aplicación, siguiendo los principios del control interno, sería realizado por las instancias previstas en el marco legal para el control interno en los Gobiernos Locales.

En la propuesta de Ley Orgánica de la Administración Local elaborada en el marco del PASCAL se propone que desde la Contraloría se diseñe la estrategia de control interno a nivel de las administraciones locales y que su política de control interno a nivel territorial se concentre en generar las capacidades suficientes en los órganos de control interno a nivel municipal para que ellos puedan realizar un control efectivo (en la parte II se desarrolla la propuesta con mayor detalle).

Evolución del Control Ex Post En función de lo previsto en la legislación nacional, la administración pública no es un fin en sí misma. Su objetivo es estar en la capacidad de entregar a los/ as ciudadanos/as bienes y servicios en correspondencia con sus aspiraciones y necesidades, todo ello en el marco de la visión definida por el país en la Estrategia Nacional de Desarrollo a 2030. La estrategia vinculada al SISMAP Municipal demostró, en una primera fase, que cumpliendo con los marcos normativos y procedimentales del país no se garantizaba de forma automática la entrega de servicios de mayor calidad o que los bienes producidos y entregados desde el ámbito público municipal respondan de forma automática a satisfacer las aspiraciones y necesidades de la ciudadanía. Los enfoques modernos de auditoría en el ámbito público se concentran más en analizar la coherencia, eficiencia, impacto y valor de la producción pública, que en la mera verificación de los cumplimientos de normas, pautas, procedimientos y disposiciones normativas y reglamentarias. El enfoque de control normativo y procedimental debe ser complementado, necesariamente, con otra dimensión del control ex post relacionado a los resultados de las operaciones y al cumplimiento de objetivos y metas, en un marco de economía y eficiencia en el uso de los recursos. Ambas dimensiones no implican contradicción o incompatibilidad. Por el contrario, un sistema de control externo adecuado debe incluir ambos aspectos. Limitar el control ex post al cumplimiento normativo no asegura un uso racional y transparente de los recursos.

B) REFORMULACIÓN DEL ROL DE LA LIGA MUNICIPAL DOMINICANA La propuesta elaborada y presentada en el marco de la Comisión Presidencial para la Reforma Municipal (COPREM) para la reformulación del rol de la Liga Municipal Dominicana (LMD), está orientada a constituirla en una institución con capacidades de soporte técnico y como actor clave para el proceso de reforma y modernización de las administraciones locales, focalizando su accionar hacia la mejora de los servicios municipales prestados desde los Gobiernos Locales.

Dicha propuesta se sustenta en dos etapas que permiten una evolución gradual para pasar de la situación actual a la situación deseada en el marco del proceso de reforma y modernización de las administraciones locales, lo cual supone una revisión del Estado en su conjunto. El “primer salto” apunta a un proceso de reingeniería institucional en base al cumplimiento de las normas vigentes para el conjunto de las entidades públicas, a un aumento de los niveles de transparencia y a la introducción de un criterio de planificación que permita reasignar los recursos disponibles. Sobre esa base, evolucionar a una segunda etapa (segundo salto) en la cual la entidad asume un rol estratégico del Estado a nivel municipal, asumiendo el apoyo, acompañamiento y capacitación a los gobiernos locales en materia de gestión presupuestaria y financiera, rendición de cuentas, planificación territorial, gobernabilidad, y servicios municipales, todo ello en coordinación con las demás entidades rectoras y las gremiales municipales. La actual Liga Municipal Dominicana atraviesa desde hace ya varias décadas por un descrédito de la opinión pública por la forma en la cual se ha administrado y por haber desvirtuado su quehacer institucional de apoyo y asistencia técnica a los gobiernos locales, convirtiéndose en un fondo usado de acuerdo a criterios clientelistas y de negociaciones políticas. La modalidad de funcionamiento de la actual LMD deja un vacío institucional en el paisaje político administrativo del país, dado que ninguna entidad pública tiene a su cargo la asistencia técnica y acompañamiento de los gobiernos locales desde una visión integral. En la actualidad, ninguna entidad del Estado juega el rol de armonización de las políticas de fortalecimiento de los gobiernos locales ni de coordinación inter institucional para la mejora de los servicios municipales actualmente prestados sin criterios ni controles de calidad. La situación deseada está planteada desde hace años en distintos escenarios, incluyendo la Estrategia Nacional de Desarrollo. Se trata de transformar la LMD en un ente útil del Estado dominicano que pudiera ejercer una suerte de rectoría de los gobiernos locales en varios ámbitos, prestando asistencia técnica y capacitación directa en materia administrativa, financiera, planificación y, no menos importante, en servicios municipales. Probablemente el apoyo en la mejora de los servicios sea el componente con mayores necesidades dadas las ausencias de capacitación y acompañamiento en esa materia y la necesidad de revertir la situación deficitaria de los servicios prestados hoy en la mayoría de los municipios del país. Para que los servicios mejoren real y efectivamente, la LMD convertida en Instituto de Desarrollo Municipal, tendría que dotarse de las capacidades suficientes para asumir este rol mediante una unidad de capacitación con contenidos y estrategias de implementación a nivel territorial.

Para hacer realidad la situación deseada, se requiere avanzar, en primer término, con un conjunto de acciones que permitan establecer un marco formal y legal a partir del cual el modelo propuesto se torne viable. Para ello se requiere concretar una reingeniería orgánico funcional, con el propósito de plasmar los cambios en una estructura organizativa apta para hacer frente al nuevo modelo de trabajo; una reasignación de recursos en su presupuesto institucional que dé lugar al financiamiento de las acciones previstas; y una modificación del reglamento de la LMD que permita encuadrar legalmente todo lo anterior. Ello sólo será posible a partir de la voluntad política de las autoridades gubernamentales. Finalmente, uno de los grandes aspectos pendientes es la capacidad real de los Gobiernos Locales para disponer de un interlocutor con la suficiente fuerza y legitimidad para asumir su posición, intereses y necesidades en los principales espacios de toma de decisiones para el funcionamiento y operación del Estado, especialmente en el Consejo de Gobierno. En ese marco, se propone que la transformación de la actual Liga Municipal Dominicana en el nuevo Instituto de Desarrollo Municipal permita el poder disponer de ese actor con la capacidad de posicionar los aspectos vinculados a la gestión municipal en los principales espacios de toma de decisiones del país (en la parte II se desarrolla la propuesta con mayor detalle).

C) PROFESIONALIZACIÓN Y CUALIFICACIÓN DE LOS SERVIDORES/AS MUNICIPALES La mejora de la capacidad de acción, actuación e impacto de la administración pública local pasa ineludiblemente por avances sustanciales en la profesionalización y cualificación de sus servidores municipales, para lo que es indispensable el agotamiento de al menos las siguientes etapas: − Diseño, desarrollo y concreción del sistema de carrera administrativa a nivel municipal como una “carrera no especial” dentro del funcionamiento y operación del Estado, pero que permita recoger y contemplar las necesidades específicas de la gestión municipal (jornadas parciales, posibilidad de estar simultáneamente en la carrera municipal y en otra administración pública, el ingreso de los trabajadores/as vinculados a los servicios sustantivos, entre otras). Dentro de este proceso se definirá el mecanismo de ingreso, el proceso de desarrollo del servidor/a dentro del plan de carrera y la “salida” de la carrera. − Desarrollo de una escala salarial ligada a tipos de municipalidades con una relación automática entre la complejidad de la administración, el tamaño y competencias del gobierno local, la complejidad del puesto de trabajo, la descripción del puesto y el salario. − Solución definitiva al vacío actual en relación al acceso al sistema de salud y sistema de pensiones por parte de los empleados municipales.

La puesta en marcha de la Carrera Administrativa a nivel Municipal implica complementariamente desarrollar procesos de formación y cualificación de los recursos humanos a nivel municipal, formación ligada a la evaluación de desempeño de forma anual, evaluación ligada a los resultados institucionales y resultados ligados a la entrega de servicios municipales de calidad en base a estándares definidos y aceptados por la ciudadanía (en la parte II se desarrolla la propuesta con mayor detalle).

D) P OSICIONAMIENTO DE LA REFORMA MUNICIPAL EN LA OPINIÓN PÚBLICA La lógica lleva a afirmar que un proceso de reforma municipal en el marco de una reforma de funcionamiento del Estado requiere de un robusto respaldo comunicacional desde una visión estratégica, sobre todo tomando en cuenta los altos niveles de descrédito y de desconfianza de la opinión pública ante la administración pública local en la fase de arranque del Programa. Para ello, el Programa PASCAL contempló desde su fase de formulación un componente de comunicación que fue ejecutado por la publicitaria ROOM Creativo, y que contó con el apoyo de la ATI desde el inicio de la operación. La primera medida en término comunicacional ha sido redimensionar al contexto del Plan de Comunicación formulado en la etapa pre-PASCAL (primer trimestre 2014), integrando elementos clave que llegaron a motorizar el proceso de reforma, como el SISMAP Municipal. En un segundo momento, especialmente con la conformación de la COPREM en abril 2015, surge la necesidad de adaptar la operatividad del apoyo en comunicación al nuevo contexto institucional y de abordaje de la reforma municipal. En tal sentido, el Plan de Comunicación del Programa PASCAL coordinado desde el MAP se convierte en pocos meses en el Plan de Comunicación de una Política de Estado de Reforma Municipal bajo la conducción operativa de la COPREM y de los actores que la conforman. Este primer salto no fue sencillo dado que la propia aparición de la COPREM suponía contar con un actor a priori conductor del proceso de reforma y de la comunicación estratégica que pudiera orientar el trabajo cotidiano de la empresa especializada contratada (ROOM Creativo) y los demás actores intervinientes. Este cambio también suponía realizar ajustes, tanto en términos operativos como presupuestarios, al contrato original de prestación de servicios. Aunque este aspecto ha ido condicionando los productos -que en ocasiones respondieron más a una lógica de apoyo puntual finito enmarcado en un proyecto que a una lógica de política de reforma municipal- se dirigió la estrategia de comunicación hacia la visibilidad de los principales hitos en materia de transparencia y los componentes de la reforma municipal asumida desde la COPREM relativa al fortalecimiento de los gobiernos locales y la calidad de los servicios municipales.

Asimismo, en términos operativos, la estrategia de reforma municipal se enfocó en un primer momento en la generación de una marca (Reforma Municipal RD), de herramientas sencillas y bajo costo que pudieran abarcar y alcanzar toda la geografía nacional24, y de consignas generales que pudieran ser integradoras de los distintos públicos metas (por ej. “SISMAP Municipal: una Oportunidad para Mejorar Nuestros Municipios”. “¿Quieres saber si tu Ayuntamiento #TaRankiao?”). Si bien las propias autoridades locales no fueron a primera vista un grupo meta, el contexto electoral ha llevado a dirigir parte de las acciones formales y públicas de comunicación hacia los mismos, sobre todo en lo relativo al SISMAP Municipal. De manera especial, la comunicación se focalizó a partir de los siguientes ejes:

− Posicionamiento del SISMAP Municipal Se trabajó el posicionamiento del SISMAP Municipal hacia la sociedad civil y la opinión pública en general, como motor de la reforma y como promotor de la mejora en la gestión municipal y de la transparencia. Pero también, en coordinación con la propia FEDOMU, se trabajó en el posicionamiento del SISMAP Municipal hacia las propias autoridades, haciendo especial énfasis en los/as candidatos/as y electos/as – con el fin de asegurar continuidad en los ayuntamientos que incursionan en el proceso de mejora de la gestión, e incentivar la sana competencia entre Ayuntamientos. En concreto, los resultados que se desprendieron de cada corte trimestral del SISMAP Municipal se dieron a conocer al público en general por redes sociales y medios digitales (mensajes Ranking Municipal), precedido de publicaciones previas para generar expectativas del propio SISMAP Municipal. Además, de cara a sensibilizar a las autoridades en el periodo pre electoral, se llevó a cabo una campaña que dio a conocer el estado de situación de cada Ayuntamiento así como las principales medidas que cada Ayuntamiento debería asumir para mejorar su posicionamiento en el Ranking Municipal. Estas sucesivas campañas vía redes sociales, se complementaron por encuentros cara a cara organizados tanto por el MAP como por la FEDOMU y la LMD, en los cuáles Alcaldes/as de Ayuntamientos bien posicionados en el Ranking Municipal fueron voceros y aconsejaron a los/as nuevos/as Alcaldes/as. Asimismo, distintos materiales de relevancia se elaboraron y entregaron a las autoridades electas, en adición a su respectiva difusión vía redes sociales: la Guía SISMAP Municipal con la integración del componente de declaraciones juradas de patrimonio monitoreado por la Cámara de Cuentas, el Manual de Gestión Municipal que retoma todas las áreas de gestión objeto de monitoreo en el SISMAP Municipal, y el Calendario de bolsillo que incluye una serie de compromisos y acciones que el Gobierno Local debe de emprender para mejorar la gestión y cumplir con el marco normativo y procedimental básico, mes por mes. Finalmente, con el propósito de contribuir a un mayor uso y empoderamiento del SISMAP Municipal por la ciudadanía, se trabajó en un proyecto de

1/Redes Social/Facebook, Twitter, Instagram, Youtube – Reforma Municipal RD. 2/ web reformamunicipal.gob.do. 3/ medios digitales e institucionales.

readecuación visual y funcional de la plataforma online del SISMAP Municipal, de manera que los/as usuarios/as lleguen con mayores facilidades al Ranking Municipal con acceso a evidencias en formato “gobierno abierto”.

− Foros Hablemos de Reforma Municipal Los Foros Hablemos de Reforma Municipal surgen a finales de 2015 con un doble objetivo: - Consultar a distintos sectores de la sociedad en los territorios con interés en la gestión pública local a fines de toma en cuenta e integración en la formulación de la Política Nacional de Reforma Municipal. - Dar a conocer el rol de la COPREM, las líneas estratégicas de la Política Nacional de Reforma Municipal en desarrollo y los principales avances. Realizados en Santo Domingo, Santiago y San Pedro de Macorís, permitieron reflexionar con actores de los territorios25 sobre el Rol de los Gobiernos Locales como agentes de desarrollo y el Estado en el territorio y sobre la transparencia y la participación social en la gestión municipal y el desarrollo local. En términos prácticos y de comunicación estratégica, permitieron ayudar a la comprensión y a la instalación de los componentes de la reforma en los distintos actores (más allá de lo legal); autoridades electas tras las elecciones de mayo, Organizaciones de la Sociedad Civil con presencia en los municipios, opinión pública en general, y entidades del gobierno central interviniendo a nivel local.

Organizaciones de la Sociedad Civil incluyendo centros académicos, organizaciones comunitarias, ONG actuando a favor de la gobernabilidad local, gremios, sector productivo, municipalistas y expertos/as individuales. Además de representantes de las asociaciones gremiales municipalistas; FEDOMU, ASODORE, FEDODIM. 25

Panelistas invitados: Antonio Taveras Guzmán (Asociación de Empresas Industriales de Herrera y Provincia Santo Domingo. AEIH), Remberto Cruz (Alcalde Moca 2010-2016), Rafael Yunen (CAP Consultora), Juan Castillo (Fundación Solidaridad), Saúl Abreu (APEDI), Felipe Orozco (Comunidad Cosecha), Julian Roa (ASODORE), Nellys Chalas (Ce-Mujer), Jorge Luis Bisonó (Alcalde San José de Las Matas 2010-2016). 26

Los principales aspectos planteados desde estos sectores eran problemáticas, necesidades y demandas generalmente conocidas y tomadas en cuenta para la formulación de los lineamientos estratégicos de la Política Nacional de Reforma Municipal y la posterior propuesta de Ley Orgánica de Administración Local y el Régimen Territorial. Por lo que esta primera ronda de consultas permitió recolectar ideas y propuestas, y de alguna manera validar la direccionalidad del proceso de reforma municipal emprendido en el país. Metodológicamente, los/as panelistas invitados/as26 prepararon sus intervenciones en base a unas preguntas orientadoras según la temática del Foro. Asimismo, un documento de contexto fue entregado a los/as participantes para introducir las principales problemáticas, centrar los debates hacia aspectos clave que debe de abarcar la reforma, identificar demandas adicionales, e incentivar una toma de consciencia sobre el rol de los gobiernos locales en el marco del aparato estatal en su conjunto, con incidencia en los territorios de vida. Además de las discusiones e intercambios generados durante los Foros Hablemos de Reforma Municipal, se tomaron medidas de refuerzo de comunicación vía entrevistas del entonces Secretario de la COPREM, Domingo Contreras, en distintos medios del país; edición y difusión en las redes sociales de cortos audiovisuales; emisión de notas de prensa pre y post Foros.

− Servicios Municipales Si bien es cierto que se trata del aspecto de más alto interés de la ciudadanía y de la opinión pública en general, este “estadío” no ha sido desarrollado suficientemente en la práctica para ser objeto pleno de comunicación. Sin embargo, por la trascendencia y la necesidad de mejorar la calidad de los servicios a nivel municipal, se tornó indispensable construir un discurso de comunicación hacia este foco de atención de la reforma municipal. Pues, a medida que se mejoraran los servicios, se debería de aumentar los niveles de satisfacción de la población y, consecuentemente, se esperaría mayor confianza hacia la gestión pública local.

5. BALANCE DE RESULTADOS DE LA ESTRATEGIA DE REFORMA En este capítulo se propone hacer un balance de los alcances del Programa PASCAL, resaltando los principales resultados alcanzados desde un punto de vista táctico y estratégico. En ese sentido, no se pretende realizar un inventario de éxitos sino consolidar los resultados alcanzados, tomando en cuenta la diversidad de acciones emprendidas en grandes bloques agregados. Sobre la base de un análisis de los principales resultados, se plantea un escenario garante de la sostenibilidad y continuidad de algunos elementos resueltos o emprendidos a medio plazo, dejando definido lo que podrían ser las acciones que se podrían poner en marcha en la fase post PASCAL. Estas acciones bien podrían constituirse en los principales elementos operativos de una eventual segunda fase del Programa, focalizando las políticas públicas territoriales y el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales, todo ello en sinergia con las Metas Presidenciales para el periodo 2016 – 2020 y el horizonte de la Estrategia Nacional de Desarrollo a 2030.

LA TEMÁTICA LOCAL EN LA AGENDA GUBERNAMENTAL La inserción formal de la temática local en la agenda gubernamental se ha expresado en distintos grados y tiempos a lo largo de la ejecución del Programa, lo cual ha constituido una parte significativa de los resultados alcanzados: 1.- En primer lugar, en la etapa final del Gobierno del Presidente Danilo Medina (2012-2016) se conforma la Comisión Presidencial para la Reforma Municipal (COPREM). Cabe recordar que la misma está presidida por el Ministerio de la Presidencia, para realizar la coordinación interinstitucional entre un conjunto de entidades que intervienen a nivel local con pocas relaciones operativas entre sí, además de motorizar avances concretos en varias direcciones mediante la conformación de distintas comisiones: ajustar el actual marco legal municipal tal como mandatado por la Constitución y la Ley 12-01 de Estrategia Nacional de Desarrollo; seguir elevando los niveles de transparencia mediante el SISMAP Municipal y otras iniciativas; abordar la mejora de los servicios municipales; abordar la cuestión financiera de los gobiernos locales y del desarrollo municipal (políticas fiscales). Este primer movimiento corresponde a abril 2015.

2.- En segundo lugar, en los primeros seis meses del gobierno electo, nuevamente encabezado por el Presidente Danilo Medina (2016-2020), se incluyen en el Plan de Gobierno para el mismo periodo varios hitos desarrollados en el Programa PASCAL, tales como la extensión expresa del SISMAP Municipal a 100 ayuntamientos adicionales para abarcar el conjunto al 2020; la incorporación al SISMAP Municipal de nuevos indicadores de desempeño y de calidad de servicios que competen a los ayuntamientos; la reforma del marco legal municipal para que se adapte a la Constitución y a la END; el desarrollo de instrumentos y capacidades que permitan a los gobiernos locales mejorar su desempeño en la recaudación de impuestos y arbitrios de vocación municipal; el apoyo a los gobiernos locales para que mejoren la calidad de los servicios municipales; el incentivo de la institucionalidad municipal a través de Fondos Permanentes o Concursables de Financiamiento para Infraestructura Local; la ejecución de políticas públicas que mejoren las competencias de los ayuntamientos, utilizando estudios de línea basal de costos en los servicios municipales; el fortalecimiento de la LMD para que apoye a los gobiernos locales en sus actos legales, administrativos, financieros, construcción de infraestructura prioritaria y la implementación de la agenda de desarrollo social y económico; entre otros. 3.- Paralelamente, el gobierno refuerza el papel de la COPREM con el fortalecimiento operativo del Ministerio de la Presidencia, mediante la creación del Vice Ministerio de Hábitat y Desarrollo Local que se convierte en la unidad de coordinación técnica y operativa del proceso y de la propia Comisión. 4.- Finalmente, a principio del año 2017, se formalizan a lo interno del gobierno las Metas Presidenciales mediante una programación por Ministerio, quedando a cargo del: - Ministerio de Administración Pública, la ampliación del SISMAP a todos los Ayuntamientos (108 adicionales) y la incorporación de la dimensión servicios en el esquema SISMAP Municipal. - Vice Ministerio Hábitat y Desarrollo Local del Ministerio de la Presidencia el seguimiento de lo relativo a lo municipal, en coordinación con la mayoría de las instituciones concurrentes en el PASCAL. 5.- Asimismo, quedaron programadas a modo de Metas Presidenciales para ser alcanzadas en 2020 las siguientes: - Ley Orgánica de Administración Local aprobada y reglamentada. - SISMAP Municipal extendido a 108 Ayuntamientos adicionales. - SISMAP Municipal evolucionado a los Servicios Municipales. - Evolución visual, funcional y tecnológica de la plataforma del SISMAP Municipal. - Reforzar la comunicación sobre la reforma municipal y los municipios mediante República Digital. - Implementación del Repositorio Único de Información Financiera y Contable de los Gobiernos Locales.

SISMAP MUNICIPAL. UNA NUEVA FORMA DE RELACIÓN ENTRE LOS 2 NIVELES DE GOBIERNO Tras casi 2 años de lanzamiento del SISMAP Municipal, se ha demostrado que es una estrategia y filosofía de trabajo útil tanto para los Gobiernos Locales como para las entidades rectoras del Gobierno Central. Ello no hubiera sido posible sin una serie de elementos que han incidido en la búsqueda del éxito de la herramienta, como son: - Apuesta inicial de desarrollar la estrategia basada en incentivos vs los enfoques tradicionales del señalamiento y control. -F ortalecimiento de la relación directa entre los rectores y los gobiernos locales. - Impulso al régimen de incentivos. - Fortalecimiento de la articulación interinstitucional. - Pensamiento consistente en un sistema orientado a la ciudadanía y a la información pública que mayor interés despertase. - Incorporación de indicadores con vencimiento a corto plazo que estimulasen superarse y mantenerse. - Articulación de todo lo anterior con el simbolismo de realizar las presentaciones públicas de los avances con las máximas autoridades del país y en fechas simbólicas para la Municipalidad dominicana. Desde el punto de vista de los Gobiernos Locales, el SISMAP Municipal ha permitido: - Disponer de una guía orientadora en base a hitos para mejorar la gestión - Disponer de un instrumento para dar seguimiento a las diferentes unidades y funcionarios/as de cada Ayuntamiento - Competir contra ellos mismos y competir contra los demás - Disponer de una herramienta en tiempo real para defenderse de los señalamientos de incumplimientos - Reducir los costos y tiempos en la respuesta a las solicitudes de acceso a la información pública - Disponer de un imaginario con 4 Ayuntamientos de referencia (Santo Domingo Este, Baní, Moca y Sabana de La Mar) con importantes avances en lo relativo a la gestión institucional y cumplimiento de marcos normativos. Desde el punto de vista de los entes rectores, la estrategia SISMAP ha permitido para muchos de ellos: - Una aproximación real a los Ayuntamientos y a sus realidades territoriales. - Mejorar la eficacia de sus estrategias de acompañamiento - El establecimiento de canales directos por cada Ayuntamiento. - Fortalecer el ejercicio de la rectoría. - Articular capacidades de respuesta en función de las necesidades de cada Ayuntamiento.

- Disponer de una herramienta pública en la que consolidar la información (SISMAP) - Contar con resultados reales que han motivado el interés por participar a otros entes rectores (Ej. Cámara de Cuentas de la República Dominicana y Dirección General de Contabilidad Gubernamental). - Desarrollar una nueva forma de trabajo y de planificación conjunta de las acciones en el territorio. Todo ello ha hecho que el SISMAP Municipal finalmente se convirtiera en un sistema que no sólo monitorea a los Ayuntamientos sino también el desempeño de los propios entes rectores y la capacidad de planificación e impactos de sus acciones sobre la administración pública a nivel territorial. Las metas presidenciales del periodo 2016 – 2020 prevén que al menos 108 Ayuntamientos adicionales a los 50 actuales, más un número de Distritos Municipales por definir y no inferior a 20, sean ingresados al esquema de trabajo SISMAP Municipal vinculado al cumplimiento de normas.

EL PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Y EL RÉGIMEN TERRITORIAL. UN NUEVO RÉGIMEN DEL FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO EN EL TERRITORIO Tanto la Constitución de la República Dominicana como la Estrategia Nacional de Desarrollo mencionan de forma explícita la necesidad de sancionar una Ley Orgánica de la Administración Local. Incluso la propia Ley de Salarios de la Administración Pública establece que la escala salarial para las administraciones locales será definida en base a los tipos establecidos en la nueva Ley Orgánica de la Administración Local. Asimismo, la necesidad de modificación de la actual Ley 176-07 y la concreción de una nueva Ley Orgánica es una de las aspiraciones y deseos del municipalismo dominicano. Una primera decisión en relación a la evolución de la actual Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios para avanzar hacia la nueva Ley Orgánica de la Administración Local, supone definir como punto de partida qué tipo de marco legal se quiere desarrollar, pudiendo existir varias opciones: −U na modificación de forma, con la incorporación de algunos elementos de fondo en la actual Ley 176-07, para que ese producto sea la nueva Ley Orgánica. − Elaborar una suerte de principios generales que se pudieran incorporar en el nuevo marco orgánico manteniendo vigente la actual legislación que regula el régimen municipal. − Un nuevo marco legal que parta de unos principios diferentes y que sobre esa base se desarrolle un proceso de reforma profunda del marco normativo

definiendo el funcionamiento de los Gobiernos Locales en el territorio. Los estudios y trabajos realizados en el marco del Programa PASCAL permiten dar claridad y consistencia a esta última opción. En primer lugar, el mapa de las necesidades básicas insatisfechas de la República Dominicana pone de manifiesto la necesidad de repensar el funcionamiento y operación del Estado en el territorio y como ello contribuye a la cohesión y al desarrollo social y a la reducción de la inequidad. Los estudios sobre costos de estructuras organizativas y servicios municipales realizados junto con el análisis del marco competencial establecen con meridiana claridad la necesidad de establecer tipos de Gobiernos Locales, más allá de la actual separación entre Municipios y Distritos Municipales. Existe una profunda diferencia entre la realidad del Ayuntamiento del Distrito Nacional o Santiago de los Caballeros y el Ayuntamiento de Bánica. Es fácil verificar el abismo existente entre la realidad de la Junta del Distrito Municipal de la Caleta y la de Palo Alto, y hay una importante diferencia entre la realidad del Ayuntamiento de Juan Santiago y la del Distrito Municipal de Verón. Estos ejemplos ponen de manifiesto la necesidad de que la propuesta de Ley tipifique a los Gobiernos Locales, de una forma que vaya mucho más allá de ser Ayuntamiento o Junta de Distrito y se ciña a la capacidad de poder asumir competencias y roles. Aspirar a reducir la importante inequidad territorial del país implica definir con precisión cómo es el mecanismo por el que, desde el ámbito público, se ofrecen bienes y servicios a la población. Ello implica no sólo definir qué se entrega y hasta qué nivel desde los Gobiernos Locales, sino también definir qué se entrega y hasta qué nivel desde las sectoriales del Gobierno Central con presencia territorial, cómo es el mecanismo de coordinación entre los 2 niveles de gobierno y cómo es el mecanismo de decisión, priorización y enfoque de las políticas públicas en el territorio. Este planteamiento supone asumir que los Gobiernos Locales son un actor más del Estado con un rol definido, en marco de una administración pública única y la propia unicidad del Estado que bajo los principios de cohesión, complementariedad y subsidiaridad, trabajan de forma articulada para avanzar en generar condiciones y oportunidades para la población. El planteamiento de la nueva Ley implica dar respuesta con precisión, viabilidad y funcionalidad a las siguientes apuestas: - Definir con precisión qué es lo que se entrega desde el ámbito público en los territorios, cuáles serían los entregables desde los gobiernos locales de forma individual, cuáles serían los entregables desde las sectoriales del poder ejecutivo y cómo sería el mecanismo de entrega para aquellos bienes y servicios que son compartidos. - La nueva Ley parte del principio de que los gobiernos locales no son iguales, con el objeto de poder igualar a los ciudadanos/as desde el punto de vista de lo que se ofrece y reciben desde el ámbito público. Ello supone definir y establecer criterios para tipificar a los gobiernos locales en base a la capacidad de actuación, definir las competencias por cada tipo y definir

el alcance para cada una de las competencias y entregables, con precisión y sin ambigüedad. - Definir un nuevo régimen de consecuencias sobre un marco legal factible. Adicionalmente, incorporar los principios asumidos por el país y por la administración pública en lo relativo al gobierno abierto y rendición de cuentas. - Poner en valor, desarrollar y estimular los procesos de participación en la gestión pública, especialmente aquellos que deberían ser la base del Sistema Nacional de Planificación y que orienta y condiciona la inversión pública en el territorio. - La transformación del actor que por marco legal estaría orientado al acompañamiento, generación de capacidades y apoyo a los Gobiernos Locales. Ello supone la trasformación de la actual Liga Municipal Dominicana en un actor estratégico en el funcionamiento del Estado y en el nuevo rol asignado a los Gobiernos Locales en el marco del Estado. - Fortalecer la capacidad de ingresos del Estado en su conjunto y la necesidad de que los Gobiernos Locales sean una parte activa de ese proceso de ampliación de los ingresos y, en esa medida, poder ser beneficiarios de una eventual redistribución de dichos incrementos. - Definir y precisar el rol y funcionamiento de la Procuraduría General de la República en la defensa de los intereses del actor del ámbito público a través del cual se articulan las políticas públicas en los territorios, los Gobiernos Locales. Todo este planteamiento del nuevo marco legal supone, en concreto, un giró “copernicano” en relación a dos grandes desafíos para el Estado dominicano (incluidos los Gobiernos Locales): - la reducción de las inequidades territoriales y la consecuente generación de oportunidades de los ciudadanos, más allá del lugar donde vivan; - considerar que la igualación de los ciudadanos, independientemente de donde se encuentren, supone la obligatoriedad del Estado en garantizar que la ciudadanía recibe desde el ámbito público bienes y servicios de calidad semejante (principio constitucional). El planteamiento del nuevo marco legal supone una importante oportunidad para la gestión pública a nivel general y de la gestión pública a nivel municipal en particular. Supone un importante desafío para la clase política y a la forma en que se ejerce la práctica política a nivel de los gobiernos locales. Finalmente, implica un importante desafío para el funcionamiento del Estado y el Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública para incrementar su capacidad y su respuesta con el objeto de satisfacer las aspiraciones de la ciudadanía.

6. OBSTÁCULOS, LIMITACIONES Y RIESGOS Lo narrado hasta aquí no estuvo exento de limitaciones y obstáculos de contexto, los cuales marcaron el desarrollo del proceso de reforma y la ejecución de la ATI durante los 30 meses de operación. También es necesario señalar algunos riesgos a futuro que podrían impactar de manera negativa y afectar la sostenibilidad del proceso. Con respecto a las limitaciones objetivas que presentó el contexto de actuación, es necesario recordar lo mencionado en el capítulo referido a las condiciones de arranque del proyecto: no existía una política pública amplia, integradora, multidimensional y explícita ni un actor institucional capaz de asumir la centralidad de un proceso de reforma municipal, como tampoco existían ámbitos políticos y/o técnicos de coordinación y articulación a partir de los cuales formular, adoptar e implementar una política concreta. Veamos algunas cuestiones concretas: el punto de vista estrictamente organizacional del Estado dominicano, * Dlaesde temática municipal y/o territorial presentaba la particularidad de

carecer de una instancia institucional consistente y consolidada, capaz de conducir operativamente un proceso de reforma y modernización de las administraciones locales en sentido amplio e integrador. Por el contrario, existían, por una parte, diversas instituciones dispersas, muchas de ellas de reciente creación y, por lo tanto, en proceso de consolidación; y, por la otra, instituciones con las competencias necesarias para liderar ese tipo de procesos pero que en la realidad estaban ajenas a estas cuestiones. Dentro del primer tipo es necesario mencionar el Vice Ministerio de Apoyo a la Municipalidad, dependiente del Ministerio de Administración Pública, quien a pesar de su reciente creación ha sido un apoyo muy importante en el proceso del PASCAL. En el caso del segundo tipo, el ejemplo más claro es la Liga Municipal Dominicana, ausente en gran parte del proceso PASCAL. Esa situación fue corregida y superada, en gran parte, gracias al acercamiento producido entre la ATI y la FEDOMU27, en particular con su entonces presidente, Juan De los Santos y el equipo técnico que lo acompañaba en la institución, quienes compartían con ATI el mismo enfoque sobre la reforma y facilitaban la viabilidad necesaria para llevar a cabo la estrategia planteada.

Vale destacar que la decisión de empoderar a la FEDOMU como “actor central de la Reforma” fue tomada de manera conjunta con la contraparte política y operativa de la Delegación de la Unión Europea en la República Dominicana. También es necesario destacar en este punto el compromiso de los responsables políticos y operativos de la Unión Europea y su apertura práctica y conceptual para comprender el proceso que se tenía entre manos. 27

Sin embargo, el acercamiento a FEDOMU también suponía algunas dificultades en tanto era una institución básicamente gremial y, si bien su conducción estaba a cargo de alcaldes electos, no constituía per se un organismo público en sentido estricto. Por lo tanto, su participación activa en la articulación de una política pública carecía de sustento institucional, dada su condición de no gubernamental y dependía en gran medida de las capacidades políticas de la persona que ocupaba su presidencia. Adicionalmente, ello suponía que FEDOMU debía asumir competencias y responsabilidades que, en términos ideales, debían ser llevadas a cabo por instituciones públicas -en términos concreto la ausente Liga Municipal Dominicana- y, en consecuencia, desarrollar capacidades propias de las que carecía. En cualquier caso, aun asumiendo esos riesgos, gran parte de las apuestas estratégicas de la ATI se formularon alrededor de FEDOMU. En base a esa decisión táctica se pueden explicar la canalización de recursos de la ATI PASCAL al fortalecimiento institucional de la FEDOMU Con la trágica muerte de Juan De los Santos –en el mes de diciembre de 2015– FEDOMU inició un proceso de progresiva asimilación y ajuste al nuevo escenario posterior a la pérdida de su presidente, que afecta a su conducción político/estratégica a nivel institucional y que redujo la fluidez en los canales de comunicación con las altas instancias gubernamentales, facilitadas por la figura de Juan De los Santos, reduciendo la capacidad de poseer un actor político –FEDOMU– con centralidad estratégica y fuertes capacidades técnicas y políticas, capaz de liderar el proceso de reforma y administración de las administraciones locales28 en un momento en que adicionalmente comenzaba el proceso preelectoral del país para las elecciones de 2016. El cambio de escenario implicó redefinir el juego de alianzas y apostar a un nuevo actor estratégico: la Comisión Presidencial para la Reforma Municipal (COPREM), creada mediante el Decreto No. 85-15 en la órbita del Ministerio de la Presidencia y otorgando su Secretaria Ejecutiva al entonces enlace entre el Poder Ejecutivo y los Ayuntamientos. de cambio de actor estratégico coincidió con el pleno inicio * Edestelaproceso campaña electoral, la cual constituyó, visto en perspectiva, otro de

Aquí es importante mencionar de manera particular a Juan Luis Pimentel, dueño de una inteligencia exagerada y de una lucidez extemporánea, con quien hemos tenido la oportunidad y la suerte de compartir su profundo amor por la República Dominicana y su inolvidable amistad. 28

los obstáculos de contexto para el cumplimiento de los objetivos de la ATI. Puede afirmarse que entre los meses de febrero y agosto de 2016 la actividad de la Administración –tanto Nacional como Local- sufrió una merma significativa, en tanto la atención de los actores institucionales estaba puesta casi con exclusividad en el proceso electoral. Ello repercutió de manera importante en la interlocución de muchos de los actores clave del proceso de reforma y modernización de los gobiernos locales, en tanto se desconocía su continuidad en la posición. Por ejemplo, la baja intensidad en operaciones reales y efectivas por parte de la COPREM, en particular en sus instancias de decisión política, conformadas por las máximas autoridades de las instituciones públicas que la conforman. No obstante ello, ese período con escasa actividad “hacía afuera”, permitió

que desde la ATI se pudiera avanzar en el desarrollo y producción de diversas propuestas y abordajes sobre distintas temáticas de importancia, siempre en el marco institucional de la COPREM. Sin embargo, con la llegada del mes de agosto de 2016 –con una agenda robusta de iniciativas y proyectos– se produce un nuevo cambio de interlocutores: la designación de un nuevo Secretario Ejecutivo de la COPREM. Ello supuso iniciar la construcción de una nueva relación frente a un horizonte de finalización de la ATI en febrero de 2017. En suma, la combinación entre cambio de actores y proceso electoral constituyeron límites objetivos del contexto que obstaculizaron el desarrollo de diversas actividades previstas en la agenda de la ATI. Sin embargo, actualmente –probablemente como resultado de la implementación del Programa PASCAL– la cuestión municipal se encuentra mejor posicionada que al inicio del proceso. De hecho, han surgido nuevas instancias institucionales –como es el caso del recientemente creado Vice Ministerio de Hábitat y Desarrollo Local del Ministerio de la Presidencia– y muchas de las iniciativas impulsadas desde PASCAL fueron incorporadas en el Plan de Gobierno 2016 – 2020. En cualquier caso, aún no se ha conseguido consolidar un actor institucional capaz de centralizar operativamente la puesta en marcha del conjunto de acciones que suponen la agenda de reforma con el objeto de garantizar la efectividad y la sostenibilidad del proceso. Con respecto a los aprendizajes incorporados por la ATI sobre decisiones tomadas que pudieron haber requerido otra perspectiva o una visión más ajustada de la realidad, entendemos necesario señalar dos de ellos. El primero se refiere a la falta de perspectiva implícita para no haber desarrollado un plan de contingencia alternativo capaz de enfrentar un imprevisto de la naturaleza que implicó la muerte de Juan De los Santos. En efecto, gran parte de la estrategia inicial de la ATI se sustentó en las condiciones de viabilidad que propiciaba la FEDOMU –Juan De los Santos en particular– para las iniciativas propuestas. La imprevista desaparición del “armador político” de las acciones dejó en evidencia la inconsistencia de la estrategia: “nunca es conveniente poner todos los huevos en una misma canasta”. Ello condujo necesariamente a realizar ajustes permanentes y atravesar, en muchas ocasiones, la dificultad de carecer de apoyos institucionales y políticos para llevar a la práctica proyectos específicos. En términos prácticos: siempre se construyó el barco mientras se navegaba. Determinar si ello fue una limitación o una bendición forma parte del imaginario de cada lector. El segundo aprendizaje tiene que ver con la posible extemporaneidad de las propuestas de la ATI en sentido general. Como se mencionó anteriormente, el contexto de inicio del Programa PASCAL no era del todo propicio y los condicionamientos sobre las iniciativas de reforma y modernización municipal se encontraban condicionadas por una profundan y arraigada cultura política centralista que incidía de manera decisiva sobre la viabilidad efectiva del Programa. A ello debe sumarse que el período de duración de la ATI era sólo

de 30 meses; es decir, un tiempo escaso frente a un objetivo tan ambicioso y en un contexto culturalmente adverso. Es desde esa perspectiva donde surge el concepto de extemporaneidad en algunas de las propuestas e iniciativas de la ATI que, necesariamente, habrían requerido un análisis táctico más inteligente de las posibles resistencias o indiferencias de los actores políticos y de las instituciones involucradas. Probablemente muchas de las propuestas y acciones promovidas por la ATI podrán ser retomadas a futuro, en momentos en que las condiciones de contexto sean más propicias para su implementación. Finalmente, es necesario expresar una opinión respecto a los riesgos que, de acuerdo a la perspectiva de la ATI, podrían condicionar la sustentabilidad de los resultados alcanzados y limitar, en consecuencia, los impactos previstos en una perspectiva temporal más amplia: -E n primer lugar, a diferencia del escenario de arranque, en la actualidad han proliferado diversos actores con competencias y responsabilidades en el proceso de reforma. Debemos mencionar a la Comisión Presidencial para la Reforma Municipal, al recientemente creado Vice Ministerio de Hábitat y Desarrollo Local en el ámbito del Ministerio de la Presidencia, y la anunciada reestructuración de la Liga Municipal Dominicana, el gran ausente en el proceso desarrollado por PASCAL. Sin embargo, la existencia de nuevos actores no garantiza en sí mismo la constitución de un actor o una instancia institucional con suficiente centralidad y capacidad para liderar el proceso de reforma.

29 La ecuación costo/beneficio de los procesos de reforma no suelen ser tentadoras para los gobernantes. En efecto, procesos efectivos de reforma y modernización del Estado suponen políticas sostenidas en el tiempo, generalmente a un costo fiscal elevado, con diversos frentes de conflicto y con resultados que sólo pueden ser visualizados en el mediano y largo plazo. Incremento de gastos, conflictos y resultados de largo plazo, no resulta una formula seductora para la clase política en general.

-E n segundo lugar, debemos mencionar las dificultades que pueden generarse a futuro respecto al financiamiento que supone un proceso sostenido de reforma. En efecto, este tipo de procesos implica una disponibilidad de recursos en sentido amplio para ser llevados a cabo29. Cuestiones tales como capacitación y asistencia técnica con alcance a todo el territorio nacional; fondos de incentivo y reparación para promover los cambios necesarios y equilibrar las inequidades territoriales; solucionar problemas de fondo como la situación previsional de los empleados municipales; la puesta en marcha de una carrera profesional para servidores públicos municipales con la consecuente política salarial que ella demandaría; entre otros, son algunas de las temáticas que deben ser encaradas para avanzar en el proceso de reforma y que necesariamente suponen importantes asignaciones de recursos. Sin embargo, las instituciones concurrentes a la política de reforma no cuentan con los recursos necesarios para hacer frente a dicho escenario. Concretamente, la decisión de avanzar en la reforma manifestada en el plan de gobierno 2016 -2020 no ha sido acompañada de la necesaria asignación de recursos para ser llevada a cabo, en un contexto donde los problemas del país son multiples y diversos. El programa que sucede al PASCAL (denominado PARAP II),

está orientado a fortalecer instituciones como la Procuraduría General de la República, el Ministerio de Interior y Policía y el Ministerio de la Mujer. Si bien se comprende la necesidad de robustecer esas instituciones, también se entiende que los esfuerzos y los recursos canalizados por el Programa PASCAL para la temática local pudieran verse discontinuados por la falta de recursos. -P or último, el sostenimiento de la política de reforma y modernización de las administraciones locales y la consolidación de los ámbitos institucionales de articulación y coordinación para el desarrollo local, deben seguir una ruta operativa. Es necesario que el gobierno dominicano asuma de manera efectiva la política de reforma más allá de los aspectos discursivos. Ello implica una mayor participación de los territorios en las decisiones para la asignación de los recursos públicos y el aumento de los márgenes de autonomía local bajo un criterio de incentivos: a mayor capacidad y transparencia por parte de los gobiernos locales le corresponden mayores niveles de autonomía. Dichos criterios interpelan y cuestionan años de cultura centralista y suponen una descentralización efectiva de recursos públicos, rompiendo el limitado análisis que indica que los Gobiernos Locales y la atención prestada en ellos debería ser proporcional al peso dentro de las finanzas del Estado (suponen menos del 3,7 % del Presupuesto para el 2017).30 El contexto actual posee debilidades que no lo hacen el más propicio. Existe una tendencia que puede ser verificada regionalmente que lleva a los poderes ejecutivos nacionales a maximizar el uso de recursos y, en ese escenario, será difícil, en el caso dominicano, que el gobierno central resigne cuotas de discrecionalidad en la asignación de los mismos. Para ello serán necesarias al menos dos cuestiones esenciales y que en la actualidad resultan deficitarias. En primer término, es fundamental la instalación de la reforma municipal en la opinión pública. El instrumento ideal para esa operación comunicacional es, sin dudas, el SISMAP Municipal, en tanto permite el seguimiento por parte de la ciudadanía respecto a los avances en materia de transparencia que su propio municipio lleva a cabo. Este elemento podría ser potenciado aún más a partir de la puesta en marcha del módulo de servicios públicos previsto en el SISMAP. En segundo término, como correlato necesario a lo anterior será fundamental la participación activa de las organizaciones de la sociedad civil, en particular aquellas que desarrollan su actividad en los territorios. Sin embargo, esa participación de la sociedad organizada no puede estar centrada únicamente en la denuncia y la veeduría; debe además elaborar un enfoque basado en la construcción de compromisos mutuos con los gobiernos locales, tendientes a asumir una participación efectiva en la gestión y, particularmente, en la asignación de los recursos públicos.

30 Ello demuestra una concepción parcial, por no decir limitada, de una parte importante de los formadores de opinión. Lo cierto es que en el ámbito municipal es el proveedor básico de servicios. El desfinanciamiento de esos mecanismos deviene, finalmente, en una progresiva decadencia de las prestaciones públicas a nivel local y, de manera consecuente, al país en su conjunto. Ello no debería perder de vista que esa decadencia, al final de la jornada, deviene en la erosión de la gobernabilidad en sentido amplio.

7. A MODO DE CONCLUSIÓN Viendo en perspectiva el proceso de treinta meses de operación de la ATI del Programa PASCAL, la primera impresión que surge desde los integrantes de la propia ATI es: éste sería el momento oportuno para dar inicio al Programa. Si bien ello resulta un contrafáctico, resume la idea de cuánto más se podría haber avanzado en el proceso de reforma y modernización de las administraciones locales en República Dominicana si el punto de partida hubiese sido el actual y no el encontrado en Julio de 2014. Partiendo de ese razonamiento, una conclusión de carácter global nos indica que el gran aporte generado por el Programa PASCAL ha sido la inclusión de la cuestión local en la agenda gubernamental y las consecuentes políticas públicas formuladas, implementadas o por implementarse, en materia de desarrollo municipal. Es decir, un aporte significativo para la institucionalización de la temática municipal en el marco estatal y en sectores de la sociedad civil. Volviendo a la imagen del contrafáctico, ahora sí es posible verificar en la República Dominicana una política pública de reforma y modernización de las administraciones locales con el suficiente sustento conceptual y metodológico y con el desarrollo de una agenda estratégica de mediano y largo plazo, a la cual sería beneficioso y necesario apuntalar mediante operaciones de cooperación, en particular en la modalidad de apoyo presupuestario. Teniendo en cuanta lo anterior, a continuación se desarrollan algunas conclusiones generales con la intención de poner en relieve los aprendizajes adquiridos. - La construcción de un relato explicativo y situacional, capaz de dar cuenta de manera integral de la problemática que se quería abordar, resultó ser un instrumento altamente redituable en el proceso llevado a cabo por la ATI y constituye, en ese sentido, un primer aprendizaje a ser considerado. Para la construcción del mismo se realizó un intenso trabajo con el objeto de articular diversas variables y relaciones causales que intentaron dar una explicación exhaustiva de la cuestión municipal en República Dominicana. Ello, además, estuvo respaldado por un conjunto de estudios específicos contratados desde ATI31, los cuales permitieron iluminar diversas cuestiones e interpelar un conjunto de afirmaciones, incluso de normas vigentes, que, siendo comúnmente aceptadas, carecían de sustento empírico y de un conocimiento profundo de la realidad. En términos prácticos, se trató de contar con una explicación articulada de los

La contratación de estudios, por parte de la ATI, orientados a desentrañar cuestiones específicas vinculadas al campo de actuación de la operación, fue uno de los elementos que motivaron la incorporación del Programa PASCAL al manual de buenas prácticas en apoyo presupuestario de la cooperación europea.

problemas que era necesario abordar, sustentados en datos e información propia para, a partir del cuestionamiento a ciertos mitos instalados como verdades aceptadas, desarrollar una idea superadora capaz de generar adhesiones. Esta herramienta resultó particularmente importante para la operación de asistencia técnica, en la medida en que, al inicio del Programa, las perspectivas eran realmente adversas y presentaban un escenario muy limitado respecto a la viabilidad de iniciar un proceso de reforma. A partir de la construcción del relato explicativo, se inició un activo proceso de socialización del mismo con el objeto de concitar adhesiones y generar densidad y legitimidad en el posicionamiento de la cuestión municipal. Vale subrayar que el enfoque del análisis propuesto generó el concurso de actores institucionales clave para iniciar un proceso de reforma viable. En particular debemos mencionar a las entidades gremiales representantes de las administraciones locales y a una gran cantidad de alcaldes y alcaldesas en funciones de gobierno. - Sin embargo, no era suficiente explicar el problema, también era necesario formular una estrategia concreta con la suficiente integralidad para incorporar a los distintos actores y visiones que concurren a la temática local y, de manera consecuente, establecer líneas de acción efectivas para enfrentar una diversidad de problemas complejos. Desde el inicio se tuvieron en cuenta una serie de supuestos que condicionaron la formulación de la estrategia, a saber: • Los procesos de reforma y modernización del estado suelen surgir de las propias agendas gubernamentales más que de la agregación de demandas ciudadanas. Es sólo mediante fuertes liderazgos de los máximos niveles de gobierno, realmente convencidos de las bondades de un profundo proceso de modernización del aparato público, que pueden emprenderse políticas efectivas y sustentables en el tiempo. Sin embargo, no resulta habitual encontrar ese tipo de liderazgos, en particular en los países de la región. Una posible explicación al respecto es que la ecuación costo/beneficio de los procesos de reforma no suelen ser tentadoras para los gobernantes. En efecto, procesos efectivos de reforma y modernización del Estado suponen políticas sostenidas en el tiempo, generalmente a un costo fiscal elevado, con diversos frentes de conflicto y con resultados que sólo pueden ser visualizados en el mediano y largo plazo. Incremento de gastos, conflictos y resultados de largo plazo, no resulta una formula seductora para la clase política en general. • Un proceso de reforma centrado en atacar un conjunto de flujos sólo tendría un efecto de carácter cosmético y superficial. En otras palabras, intentar mejorar, coyunturalmente, una serie de procesos de gestión sin, al mismo tiempo, abordar acumulaciones y reglas de juego –el financiamiento de los gobiernos locales, la evolución del marco normativo, la relación y coordinación entre los dos niveles de gobierno, entre otros- sólo conduciría a una mejora, en el mejor de los casos, transitoria. Ello es así, en tanto los flujos no son otra cosa

que las expresiones manifiestas de acumulaciones estructurales y reglas de juego. Abordar únicamente los primeros no redundaría en un verdadero proceso de reforma y modernización. • Sin embargo, resultaba necesario, en un primer movimiento táctico, avanzar con acciones orientadas a mejorar y transparentar los procesos de gestión de las administraciones locales, con la intención de generar la suficiente legitimidad y oxigenación para viabilizar el abordaje a cuestiones más estructurales y conseguir la adhesión de los máximos niveles de gobierno y de la sociedad civil, ya que sin ello cualquier intento de reforma hubiese sido estéril. • Un proceso de reforma de las administraciones locales orientado a conseguir de manera gradual mayores niveles de autonomía supone, en última instancia, una reasignación de recursos financieros y, consecuentemente, una transferencia de poder real desde el gobierno central a los gobiernos locales32. En ese sentido, no debían descartarse escenarios cambiantes, discontinuos e, inclusive, conflictivos, signados por una puja por recursos. - En base a estos criterios y a una explicación acabada y consensuada respecto al punto de partida del proceso, la agenda estratégica de la reforma de las administraciones locales fue formulada teniendo en cuenta un criterio básico: la necesaria versatilidad que debía adoptar la estrategia para hacer frente a problemas complejos –tanto desde el punto de vista técnico como político– en una coyuntura que no parecía favorable. Es decir, un plan de acción capaz de adaptarse a diferentes contextos, sin perder nunca de vista la direccionalidad y los objetivos de fondo, inclusive en aquellos casos que las condiciones objetivas plantearan retrocesos o rupturas. La capacidad de cambiar rápidamente las formas y las metodologías frente a cada nuevo escenario planteado sin, por ello, modificar el foco del problema, resulta, probablemente, una de las claves para llevar adelante este tipo de operaciones. - Otro de los aprendizajes que surge como resultado de la experiencia se refiere a la decisión de concebir que los procesos de esta naturaleza sólo pueden ser viables desde una perspectiva multiactor. Ello no representaba un tema menor si se tiene en cuenta que la operación de apoyo presupuestario tenía en su diseño original un único beneficiario directo. En efecto, el abordaje a cuestiones complejas –tal es el caso de un proceso de reforma y modernización de administraciones locales– requiere necesariamente del concurso y la participación de un conjunto de instituciones, tanto del sector público como de la sociedad civil. En el caso particular de la República Dominicana, los antecedentes en materia de coordinación inter institucional no eran demasiado alentadores. Sin embargo, fue posible avanzar en acciones coordinadas con diversas instituciones públicas y organizaciones de la sociedad civil gracias a, al menos, tres factores esenciales. En primer lugar, la construcción de

32 En particular en el caso de República Dominicana, cuyo régimen territorial es constitucionalmente unitario y la cultura política vigente es esencialmente centralista.

confianza con el beneficiario directo –el Ministerio de Administración Pública, en particular con el Vice Ministerio de Apoyo a la Municipalidad– lo cual permitió alcanzar altos niveles de articulación y logística desde una posición institucional. En segundo lugar, el involucramiento directo de la Delegación de la Unión Europea (DUE) en la operación, lo cual garantizó, en general, un apoyo determinante y una instancia operativa para destrabar situaciones que podían obstaculizar los objetivos trazados. Finalmente, la realización de esfuerzos sistemáticos para la generación, consolidación y/o aprovechamiento de ámbitos institucionales33 de coordinación y articulación en la formulación, programación e implementación de programas y proyectos.

Como ejemplo de generación de ámbitos de coordinación, vale mencionar la Mesa Técnica del SISMAP Municipal que reunía a los equipos técnicos de 7 instituciones del gobierno central y desde donde se planificaban y programaban las acciones de asistencia a los municipios y servía, además, como una instancia de autocrítica y propuestas de mejora al sistema y su operatoria. Como ejemplo del aprovechamiento de instancias de coordinación existentes, podemos mencionar al Comité PASCAL, conformado por todos los actores que concurrían al Programa (incluso la DUE) y desde donde se legitimaban las acciones programadas con carácter semestral.

- La utilización de un enfoque basado en el acompañamiento a los gobiernos locales, por una parte, y con régimen de incentivos asociado, por la otra, resultó esencial para la puesta en marcha en marcha y consolidación de la política de reforma y modernización de las administraciones locales. Los antecedentes previos al Programa PASCAL mostraban generalmente una tendencia a imponer de manera unilateral normas, tecnologías de gestión y procesos de trabajo que no tenían en cuenta las capacidades reales de las administraciones locales. Es decir que no se consideraba la importante brecha de capacidades existente entre el gobierno central y los gobiernos locales. Como consecuencia de ello, los niveles de cumplimiento en los procedimientos de los sistemas transversales de gestión eran dramáticamente bajos o directamente inexistentes. Ello, en realidad, estaba motivado porque de manera mayoritaria los Ayuntamientos no sabían cómo realizarlo o porque la aplicación de esos procedimientos eran de imposible cumplimiento en algunos territorios; por el contrario a la explicación comúnmente aceptada que remitía a la falta de transparencia de los gobiernos locales. Frente a ello, el modelo de trabajo impulsado desde el PASCAL fue el acompañamiento y la capacitación –por parte de los propios órganos rectores– a los empleados municipales a cargo de los sistemas transversales de gestión para poder cumplir con los requerimientos normativos y la identificación y socialización de aquellos procedimientos que debían ser revisados y ajustados a la luz de las realidades territoriales. Por otra parte, el régimen de incentivos subyacente en todas las iniciativas propuestas permitió inducir a comportamientos cooperativos, en la medida que el compromiso y la demostración de mejoras verificables iba acompañado de recompensas y beneficios para todas las partes.

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PARTE II

LA REFORMA MUNICIPAL POST PASCAL

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La estrategia para seguir profundizando y concretando la reforma municipal en el contexto de finalización del Programa PASCAL se articula alrededor de los 3 ejes estratégicos llamados a elevar los niveles de transparencia, la calidad de los servicios municipales, y políticas públicas que reduzcan las inequidades territoriales. Adicionalmente también deberán profundizarse las políticas de soporte al proceso de reforma y modernización (Ver Gráfica 19).

GENERACIÓN DE CONFIANZA TRANSPARENCIA

SISMAP MUNICIPAL RENDICIÓN DE CUENTAS ESTRATEGIA DE ACOMPAÑAMIENTO BASADA EN INCENTIVOS

CALIDAD DE SERVICIOS

EQUILIBRIO TERRITORIAL EN EL ACCESO AL BIENESTAR

INDICADORES DE SERVICIOS SISMAP MUNICIPAL 2017 SATISFACCIÓN CIUDADANA

MARCO INSTITUCIONAL

TIPOLOGÍA DE ADMNIST. LOCALES

FINANCIAMIENTO

NUEVO CRITERIO TRANSFERENCIAS

PROFESIONALIZACIÓN DEL EMPLEO EJES DE SOPORTE A LAS POLÍTICAS REFORMULACIÓN ROL DE LA LMD

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A continuación se detalla cada operación requerida por eje, tomando en cuenta que las mismas tienen que estar implementadas de manera complementaria por acciones de control social y de participación directa en la planificación y decisión sobre la inversión pública y la mejora de los servicios, la cuales deberían ser motorizadas desde organizaciones de la sociedad civil.

ASISTENCIA ORG. RECTORES + ASISTENCIA LMD

GOBIERNO CENTRAL RECTOR DE POL. PÚBLICAS

INFORMACIÓN UNIFICADA ENTES DE CONTROL

ESTRATEGIA CONTROL INTERNO

CONTROL SOCIAL Y RESPONSABILIDAD EN POL. PUBLICAS

1. DEFINICIÓN DE ESTÁNDARES CALIDAD SERVICIO

2. CAPACITACIÓN Y AT EN SERVICIOS LMD - INAP

5. CREACIÓN FONDO INFRAEST. Y EQUIPAMIENTO

3. INTERACCIÓN CIUDADANA

4. COMPROMISOS GL/CIUDADANÍA

6. BUENAS PRÁCTICAS REALES DE GESTIÓN OBSERVATORIO

DEFINICIÓN DE COMPETENCIAS ENTREGABLES

ESTADO, GOBIERNO Y GESTIÓN DEL TERRITORIO (PMD/OT)

LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Y RÉGIMEN TERRITORIAL

FONDO DE COHESIÓN TERRITORIAL

BASES FISCALES CATASTRO

PRESUPUESTO 2018

CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL

POLÍTICA SALARIAL MUNICIPAL

RESOLUCIÓN TEMÁTICA PREVISIONAL

SIST. NAC. DE CAPACITACIÓN MUNICIPAL

REASIGNACIÓN DE RECURSOS

AT MUNICIPALIDADES EN SERVICIOS

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GRÁFICA 19

AMPLIACIÓN DEL SISMAP + NUEVOS INDICADORES

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8. SISMAP MUNICIPAL AMPLIACIÓN TERRITORIAL El plan de Gobierno 2016 – 2020 establece la expansión del SISMAP Municipal a todos los Ayuntamientos y la inclusión de nuevos indicadores de desempeño y de calidad de servicios. Las Metas Presidenciales para dicho periodo están fijadas para que al menos 108 ayuntamientos y al menos un número de Juntas de Distrito no inferior a 20 serán incluidas en el SISMAP Municipal. Asimismo, en el discurso de la toma de posesión del Presidente Medina el pasado 16/08/2016, se instruye a que se ponga en marcha un mecanismo de medición y monitoreo que dé seguimiento riguroso a las instituciones públicas, haciendo énfasis en el efectivo desarrollo de sus planes y proyectos, el cumplimiento con las normativas y la satisfacción de los usuarios con la calidad de los servicios. Ello supone plantear la ampliación territorial del SISMAP Marcos Normativos + la ampliación de los indicadores SISMAP Marcos Normativos + la inclusión de los servicios municipales en la estrategia SISMAP Municipal. Un aspecto importante es definir qué implica el ingreso de un Ayuntamiento al SISMAP Municipal, entendiendo que no sólo su desempeño pueda ser monitoreado, sino que además se debe estructurar y desplegar una estrategia de acompañamiento que les permita mejorar. Por tanto la meta presidencial no es sólo el ingreso al Sistema de Monitoreo sino garantizar que un importante número de Gobiernos Locales lleguen a un nivel de puntuación aceptable (por ejemplo por encima de los 50 puntos). El escenario de 108 nuevos Ayuntamientos en el SISMAP Municipal y adicionalmente un número de Juntas de Distrito no inferior a 20, supone un horizonte de al menos 128 nuevos gobiernos locales ingresados al sistema, adicional a garantizar la permanencia y crecimiento de los actuales 51. Desde el punto de vista de los rectores, implica estar en la capacidad de acompañar a más de 40 nuevos Gobiernos Locales por cada año a lo largo del periodo de Gobierno.

Los Nuevos Gobiernos Locales Un aspecto de especial relevancia es entender la caracterización de los nuevos Gobiernos Locales que ingresarían al SISMAP Municipal. Por un lado los

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primeros 51 (Ayuntamientos PASCAL + San Cristóbal) son los más grandes del país, gobiernan sobre 6.045.316 personas, gestionan el 73 % de todo el presupuesto de las administraciones locales y se encuentran en el 26.66 % del territorio nacional. Los otros 107 Ayuntamientos gobiernan sobre el 16.61 % de la población, cubren el 28.65 % del territorio nacional y gestionan el 13.51% del presupuesto de todas las administraciones locales, De esos 107, 73 tienen una población menor a 15.000 habitantes, 46 menos de 10.000 y 19 menos de 5.000 habitantes. Desde el punto de vista de sus autoridades, cuentan con 23 Alcaldes/as reelectos y 84 nuevos (12 son mujeres y 95 son hombres). Son Ayuntamientos con menores capacidades presupuestarias, menor desarrollo institucional y con menor nivel de cualificación de sus recursos humanos. Una primera decisión a nivel estratégico implica un reajuste de la forma en la que se articula el acompañamiento y establecer criterios para definir el ingreso al SISMAP Municipal, especialmente desde el punto de vista del valor anual.

Los Criterios para el Ingreso Por parte de las entidades rectoras se ha llegado al consenso de ingresar 15 nuevos Ayuntamientos en 2016, 30 en 2017, 31 en 2018 y 31 más en 2019. Adicionalmente se está analizando la inclusión progresiva de al menos 20 Juntas de Distrito Municipal en el SISMAP Municipal en el entendido de que no todos los indicadores vigentes del SISMAP son de aplicación a los Gobiernos de los Distritos Municipales (Juntas de Distrito). El criterio para la priorización propuesto implica los siguientes principios: - Se ordenan los Municipios en base a criterio de pobreza según lo dispuesto en el Plan de Gobierno del Presidente Medina 2016 - 2020 (criterios de pobreza en base al ICV). - El SISMAP Municipal demuestra que el proceso de fortalecimiento institucional es un proceso a mediano plazo. En base a ello se decide que para poder integrar progresivamente a los 107 y poder garantizar la integración de todos los restantes al SISMAP es necesario el comienzo de los trabajos con 15 en 2016, 30 en 2017, 31 en 2018 y 31 en 2019 para garantizar que al 2020 se hayan acompañado e ingresado al SISMAP a los 107 Municipios faltantes. - En la actualidad hay bastantes solicitudes presentadas de forma espontánea por los nuevos/as Alcaldes/as en sus primeros meses de gestión, entre ellas bastantes Alcaldesas. - Adicionalmente, hay un importante número de Ayuntamientos fuera del actual SISMAP Municipal que tienen una trayectoria de trabajo con las entidades rectoras del SISMAP Municipal, especialmente con el Ministerio de Administración Pública, DGODT y la FEDOMU.

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- Considerando que es el último año en el que el MAP recibe financiamiento procedente del PASCAL y de acuerdo a lo establecido en el Art. 10 de la Constitución Nacional, se priorizará en los primeros 2 años de acción aquellos Municipios que se encuentran en la zona fronteriza (provincias con frontera geográfica con Haití). La aplicación de los criterios de priorización se realiza de la siguiente forma: - Lo criterios se aplican de forma conjunta para todos los años. Una vez consumida la previsión de acompañamiento para un año, se comienza el siguiente con los mismos criterios. - Se comienza con los que han remitido solicitudes espontáneas + están ubicados en zona fronteriza + tienen los menores índices de calidad de vida. - A partir del año 2, se adiciona el criterio de ir completando provincias completas, priorizando aquellas provincias que tengan procesos concluidos, especialmente los más complejos desde el punto de vista social/institucional (por ejemplo, la provincia de Barahona o Dajabón en relación a los PMD´s). - A partir del año 2 y en el caso de que existan 2 Municipios para elegir, se prioriza el que ya cuenta con plan municipal de desarrollo. El proceso de los PMD será apoyado, en función de lo indicado en el Plan de Gobierno desde el MEPYD. En la actualidad, de los 107 Municipios adicionales al SISMAP hay 66 PMD pendientes de elaboración. - A partir del año 2 se equilibran provincias más distantes con provincias más cercanas.

El Presupuesto para la Ampliación Sobre la base de la información del Censo 2010, la información de los índices de calidad de vida desagregada a nivel municipal, la información de los avances en los procesos de planificación a nivel territorial y con la experiencia del acompañamiento desarrollado en el marco del Programa PASCAL, se ha realizado un análisis de costos riguroso y preciso de lo que supone el acompañamiento a un Ayuntamiento genérico en el marco de la estrategia SISMAP. El coste que supone el acompañamiento a un Ayuntamiento en los 24 indicadores sin considerar los salarios de los funcionarios públicos que proporcionan el acompañamiento, el coste de depreciación de vehículo, el salario de los conductores, es de RD$ 1,383,795 por Ayuntamiento, de los que RD$ 1.092.500 se corresponden con el proceso de la elaboración de los Planes Municipales de Desarrollo. Adicionalmente al coste unitario por Ayuntamiento, hay acciones a nivel de determinados entes rectores que implica el desarrollo de talleres regionales de formación/sensibilización (INAP, DGCP).

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Igualmente, y dada la capacidad de RRHH actual para cada uno de los entes rectores, el escenario presupuestario hace una propuesta de ampliación de los equipos técnicos de cada uno de los entes rectores para garantizar la capacidad de acompañamiento al universo de Gobiernos Locales del país. A nivel salarial, se asumen los mismos salarios de los actuales responsables por cada ente rector. En función de la información de la tabla del estado de los Gobiernos Locales a finales de 2016, hay 70 Ayuntamientos sin Planes Municipales de Desarrollo de los que 64 corresponden a los nuevos 108 Ayuntamientos y 6 a los Ayuntamientos PASCAL (Comendador, Monte Plata, San Ignacio de Sabaneta, Cotuí, Bonao y Santo Domingo de Guzmán). El presupuesto de la ampliación del SISMAP a 108 Ayuntamientos adicionales (107 nuevos + San Cristóbal) incluyendo el acompañamiento en territorio + los talleres regionales + el refuerzo de RRHH de los entes rectores supone un valor de RD$ 141,252,660. La inclusión de los Distritos Municipales (DM) al SISMAP implica un ajuste de la plataforma tecnológica, la precisión de la descripción de los indicadores para el caso de los DM y la anulación de los indicadores del módulo 2 porque los procesos de planificación a nivel municipal son responsabilidad de los Ayuntamientos como Gobierno del Municipio (incluyendo a los Distritos Municipales). En base a ello y sobre la base del análisis de costos, el acompañamiento a un Distrito Municipal genérico en los 22 indicadores restantes del SISMAP supondría un coste unitario de RD$ 291,295, asumiendo que, con los talleres y acciones regionales y la ampliación de los RRHH en las rectoras para la ampliación del número de Ayuntamientos, es suficiente para garantizar el acompañamiento a un número inicial de Distrito Municipal. Un escenario de 108 nuevos Ayuntamientos + 20 DM supone una inversión de RD$ 147.078.560 en el periodo 2017 – 2020.

Los avances en relación a la rectoría y consolidación de la estrategia Disponer de la capacidad efectiva para el acompañamiento a un importante número de Gobiernos Locales pasa indudablemente por el fortalecimiento del ejercicio de la rectoría desde las actuales entidades rectoras del SISMAP Municipal. El desarrollo de la rectoría implica la definición de los procesos institucionales a desarrollar en cada una de las áreas de gestión con la suficiente profundidad; elaborar y difundir los instructivos o protocolos que permitan el avance con sus recursos humanos propios por parte de los Gobiernos Locales; desarrollar programas de formación y capacitación de los responsables de cada una de las áreas sustantivas; disponer de una estrategia de seguimiento y monitoreo a distancia complementado con un proceso de verificación en terreno aleatoria; y el establecimiento de un registro de profesionales precalificados que pudieran servir de apoyo en el desarrollo y fortalecimiento de los Gobiernos Locales.

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La implementación de dicha estrategia supone, adicional al despliegue de la rectoría, la planificación de acciones y metas a mediano plazo, poder realizar planificaciones presupuestarias multianuales, multiplica la capacidad de acompañar y fortalecer a los Gobiernos Locales, y permite el enfoque de gestión por resultados. Además, la consolidación de la estrategia implica fortalecer la difusión de los resultados y dificultades del proceso de avance; consolidar los mecanismos de planificación y articulación conjuntas por parte de los entes rectores; mantener en todo momento la fiabilidad, rigurosidad e imparcialidad del sistema de seguimiento; y seguir apostando a acciones de benchmarking donde los propios Gobiernos Locales y sus autoridades sean los que presenten al resto su experiencia. En ese marco, pudiera ser recomendable institucionalizar un reconocimiento anual a los mejores Gobiernos Locales del SISMAP y/o a aquellos con mayores crecimientos.

Incorporación de Nuevos Marcos Normativos Después de 2 años de funcionamiento de la estrategia SISMAP Municipal, se mantiene un número importante de ayuntamientos que han llegado a un nivel de puntuación tal que la capacidad de seguir aumentando sus niveles de mejora no depende exclusivamente de ellos, de modo que se puede perder el estímulo de superación debido a que los márgenes de crecimiento son muy pocos y estos están condicionados a la capacidad de respuesta de los entes rectores. Adicional a todo ello, los indicadores del SISMAP Municipal necesitan ser evolucionados a corto plazo en lo relativo a incrementar los niveles de exigencia, la inclusión de marcos normativos complementarios y la incorporación de dimensiones que integren y posibiliten mejoras en lo que se entrega a la ciudadanía través de los servicios municipales. Cualquier modificación y/o ampliación de los indicadores del SISMAP vinculados a los marcos normativos, tiene que apegarse a los principios de funcionamiento de la estrategia SISMAP Municipal: − Nunca fue concebido como un sistema focalizado en el control. El objetivo final es mejorar la gestión de los Gobiernos Locales y mejorar la estrategia de acompañamiento desde los entes rectores. − El SISMAP también tiene que permitir identificar algunos elementos de carácter tecnológico, estructural, normativo u operativo que limitan y/o condicionan el avance de los ayuntamientos en determinados aspectos. − Debe de ser un sistema en tiempo real, on line, en una plataforma web y con información, evidencias y puntuación pensando en mantener informada a la ciudadanía y satisfacer sus necesidades de acceso a la información de la gestión municipal.

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La evolución del SISMAP Municipal vinculado a marcos normativos se debe de realizar en 3 etapas: - Incorporación de marcos normativos adicionales, especialmente los vinculados a la gestión contable que se enlazarían y cruzarían con los relativos a la ejecución presupuestaria y a la calidad del gasto en la gestión municipal. Este grupo de indicadores implica la participación de un nuevo ente rector, la Dirección General de Contabilidad Gubernamental (DIGECOG). - Ampliación de los indicadores vinculados a los marcos jurídicos existentes en el SISMAP Municipal. Dentro de este grupo se encuentran los siguientes: • GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS: Habitación de los indicadores que completan el proceso de funcionamiento administrativo y funcional de los Gobiernos Locales (manual de cargos), los indicadores vinculados a los procesos de ingreso a la carrera administrativa municipal y los relativos a la política salarial a nivel de cada gobierno local. • PLANIFICACIÓN: • Incorporación del indicador vinculado al sistema de seguimiento del proceso de implementación de los planes municipales de desarrollo recogiendo no sólo la ejecución realizada desde los Gobiernos Locales sino la del resto de los actores (Gobierno Central y Sector Privado) con obligaciones en el marco de los procesos de planificación. • Incorporación de indicadores vinculados a los avances de los Gobiernos Locales en lo relativo a la gestión y ordenación del espacio rural y urbano. • GESTIÓN PRESUPUESTARIA: Incorporación de la variable temporal en los procesos de formulación presupuestaria, habilitación del indicador para la subida telemática de las ejecuciones presupuestarias al sistema consolidado del ente rector (DIGEPRES Ayuntamientos), y la habilitación del indicador relativo a la evaluación física y financiera del presupuesto vinculada a los procesos de planificación. • COMPRAS PÚBLICAS: definir e impulsar el indicador vinculado a que en los Gobiernos Locales se constituyan las comisiones de veeduría de las compras públicas, y la incorporación real al portal transaccional para las compras públicas como requisito previo para iniciar el proceso de adquisiciones. • CONTROL INTERNO: Definir el indicador para analizar los avances en la eficiencia en el uso de los recursos y la adopción de políticas de racionalidad presupuestaria en la gestión municipal. Igualmente, definir un indicador que analice los avances de los gobiernos locales en la implementación de las políticas de control interno y la aplicación de los controles cruzados durante la gestión.

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• PRESUPUESTO PARTICIPATIVO: Definir el indicador para analizar y estimular la participación social en el proceso del presupuesto participativo con mayor legitimidad, respaldo social e incidencia en la gestión municipal. A NIVEL TRANSVERSAL: Elaborar una propuesta para que en • determinados indicadores el valor máximo (100%) lleve asociado una validación por parte de la Sociedad Civil del Municipio a través de alguno de los espacios previstos en el marco legal y constitucional del país. - Incremento de los niveles de exigencia de los indicadores SISMAP Municipal versión 2016. Dentro de este grupo se encuentran: • Estructura, manual de funciones y cargos. Ajustar la puntuación máxima para condicionarla a la implementación y traslado a nómina de los ajustes derivados de la estructura funcional del Gobierno Local. • Planes de formación, priorizando no sólo el dotarse de un plan de formación sino estimulando avances en su implementación. • Procesos de planificación, en el sentido de que los niveles máximos estén vinculados a documentar los avances de los Gobiernos Locales en las implementaciones de las acciones de competencia municipal previstas en los planes de desarrollo. Igualmente, ajustar el indicador de los Consejos de Desarrollo a nivel municipal para que la puntuación máxima esté vinculada al funcionamiento y operatividad real de dicho espacio en función de lo previsto en el Sistema Nacional de Planificación. • Calidad del Gasto: • Remisión de Informes de Ejecución. Incrementar los niveles de exigencia y reducir los niveles de puntuación para entregas con retraso considerable en base al marco legal. El plazo máximo para obtener alguna puntuación no debería de exceder los 2 meses de atraso. • Endurecer los criterios para la puntuación en relación al cumplimiento de los topes de gasto establecidos en el actual Art. 21 de la Ley 176/07. • Presupuesto Participativo. La ejecución de lo acordado en el presupuesto participativo debería de ser condicionante para que un Gobierno Local adquiera puntuación en este grupo de indicadores. Si no se logra documentar el proceso de ejecución real, un Gobierno Local no debería de tener puntaje en el presupuesto participativo, independientemente de que desarrolle el proceso de consultas instrumentales a la ciudadanía.

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9. REPOSITORIO COMÚN DE INFORMACIÓN CONTABLE Y FINANCIERA Y EVOLUCIÓN DEL ENFOQUE DE CONTROL REPOSITORIO COMÚN DE LA INFORMACIÓN CONTABLE Y FINANCIERA MUNICIPAL Situación de Partida En la actualidad, la remisión de la información de las ejecuciones financieras y contables desde los Gobiernos Locales a los entes rectores y de control no es efectiva, es dispersa y no es consistente. Los problemas derivados de la situación actual se concentran que la base de la información es la misma, los informes, formatos, criterios, plazos que se remiten a los diferentes entes no son homogéneos, adicional a que cada Ayuntamiento mantiene una relación bilateral con cada uno de los rectores. Como resultado, los datos consolidados por cada uno de los entes rectores en relación a la ejecución municipal no siempre es homogénea y con valores semejantes. La situación actual se puede apreciar en la Gráfica 21 que aparece en la página 111. Los problemas de la situación actual más los problemas operativos/logísticos para la remisión de los informes se reflejan visualmente en la Gráfica 22, página 112. Propuesta de Solución La propuesta de solución se escenifica en la Gráfica 20 de la página 110: Desde el punto de vista presupuestario la propuesta de funcionamiento del repositorio estaría basada en el siguiente flujo de información bidireccional

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(desde los Ayuntamientos a los entes + desde los entes aportando valor y recomendaciones a los Ayuntamientos). Ver Gráfica 23 en la página 113. Desde el punto de vista contable y de control interno, el esquema propuesto, en consonancia con el flujo de información presupuestaria, sería el que se aprecia en la Gráfica 24 de la página 114. La propuesta ha sido aprobada por la Mesa de Control presidida por la Cámara de Cuentas. Asimismo, la propuesta también cuenta con el aval de la Federación Dominicana de Municipios y de la Comisión Presidencial de Reforma Municipal. Desde la ATI del PASCAL se considera que el mejor lugar para la ubicación inicial del repositorio es en DIGEPRES Ayuntamientos, sistema que en la actualidad recibe la información en electrónico de los procesos de ejecución presupuestaria en un sistema que funciona con eficiencia, que ha incorporado en el SISMAP Municipal indicadores de gestión presupuestaria consistentes con el enfoque del repositorio, que la base de la datos de DIGEPRES Ayuntamientos es utilizada como consulta/contraste tanto por la Cámara de Cuentas como por la Contraloría General de la República, y que en la actualidad DIGEPRES ofrece una solución universal a todas las administraciones locales para la remisión de las formulaciones y ejecuciones presupuestarias, tanto a nivel de interfaces automáticos con las empresas privadas que ofrecen el servicio a los Gobiernos Locales, como a través de una plataforma on line.

La Implementación de la Propuesta La propuesta de repositorio común de la información contable y financiera de los gobiernos locales se sustenta en una serie de condiciones ya alcanzadas para tornar factible su implementación a medio plazo.

GRÁFICA 20

Órganos Rectores

Gobiernos Locales Repositorio Inf. Gestión Municipal

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DIGEPRES, CGR, CCRD, DIGECOG Y MEPyD

392

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Inf. Form. Pptaria. anual

Inf. Ejec. Pptaria. mensual -trimestral

Control Interno trimestral

Ppto. Aprob. (FP-02, FP-08)

Ppto. Aprob. (FP-02, FP-08) / EP1, EP2, EP3, EP4, EP5, EP6 / Conciliación Bancaria, Cuentas por Pagar, Nómina por Programa y Actividad, Relación de Nóminas, Activo Fijo, Relación de Caja Chica, Modificación Presupuestaria, Transferencia de Créditos Presupuestarios, F-60, Form A-5-2, Form. A-5-6, Relación de Cheques en Tránsito, Estado del Banco Incluyendo la cuenta Receptora, Inventario.

Ppto. Aprob. (FP-02, FP-08) /EP-01, EP-02, EP-03, EP-04, EP-05, EP-06

FP-01, FP-02, FP-03, FP-04, FP-05, FP-06, FP-07, FP-08 / EP-01, EP-02, EP-03, EP-04, EP-05, EP-06, Ppto. Aprob. (FP-02, FP-08)

Frecuencia:

Tipo de información remitida (bi-direccional):

Información presupuestaria solicitada con frecuencia mensual por la Entidad. Información presupuestaria solicitada para seguimiento de inversión pública.

NOTAS

L a CCRD y la CGR poseen facultades extraordinarias para solicitar cualquier tipo de información necesaria para el ejercicio del control.

L os Ayuntamientos deben informar y rendir cuentas de sus formulaciones y ejecuciones presupuestarias, e información financiera contable.

yuntamientos envían a órganos A rectores información solicitada presentada bajo diferentes criterios, plazos y frecuencias.

Aproximadamente 200 ayuntamientos poseen sistemas de gestión financiera, presupuestaria y contable

Gobiernos Locales

MEPyD2

CGR

CCRD1

DIGEPRES

FLUJO DE INFORMACÍÓN MUNICIPAL –SITUACIÓN ACTUAL

Valida cumplimiento de la información solicitada a los 49 Ayuntamientos bajo el Proyecto PASCAL (SISMAP) y otros aspectos de control interno. Frecuencia: trimestral

Análisis Gral. s/ejecuciones presupuestarias en Informe Anual al Congreso. Frecuencia: anual.

Correspondencias s/ observaciones a la formulación presupuestaria. Frecuencia: eventual.

Órganos Rectores

GRÁFICA 21

GL1

GL2

GL3

GL6

GL7

GL8

GL392

EP-01, EP-02, EP-03, EP-04, EP-05, EP-06 + SOPORTES

MENSUAL EP-01, EP-02, EP-03, EP-04, EP-05, EP-06 + SOPORTES

EP-01, EP-02, EP-03, EP-04, EP-05, EP-06 + SOPORTES

TRIMESTRAL

EP-01, EP-02, EP-03, EP-04, EP-05, EP-06 + SOPORTES

ANUAL EP-01, EP-02, EP-03, EP-04, EP-05, EP-06 + SOPORTES

DIGEPRES

CCRD

DIGECOG

DGBN

CGR

MEPyD

• LOS FORMULARIOS EP SE GENERAN DESDE EL SISTEMA FINANCIERO DEL GOBIERNO LOCAL

• SE IMPRIME

• SE FIRMA

• SE ESCANEA

• SE GRABA EN UN CD

• SE TRAE A SANTO DOMINGO

• SE ENTREGA FÍSICAMENTE EN CD Y EN PAPEL

• LOS ENTES RECTORES DEBEN PASARLO A UN ARCHIVO EDITABLE PARA PROCESARLOS

GRÁFICA 22

GL4

GL5

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S e prevé que el Repositorio permita la carga de información presupuestaria para aquellos Ayuntamientos que no posean SG

Más de 200 Ayuntamientos poseen SG

• Notas:

• Remitirán información trimestralmente sobre sus ejecuciones presupuestarias, incluyendo modificaciones presupuestarias + soportes (Ley 17607; Decreto 492-07 Reglamento de la Ley 423-06 Art 49 y normas técnicas de DIGEPRES)

• Registrarán mensualmente sus ejecuciones presupuestarias en sus SG. (Ley 176-07 Art 365)

EJECUCIÓN

• Registrarán sus Presupuestos Aprobados en sus Sistemas de Gestión (SG) y remiten información anualmente al Repositorio, a más tardar 15 enero. (Ley 423-06 -Art 71)

FORMULACIÓN

Gobiernos Locales

• Informes trimestrales con las observaciones sobre la gestión presupuestaria municipal relativas al control externo / Informes trimestrales de seguimiento a las observaciones reportadas. (CCRD)

• Informes trimestrales con las observaciones sobre la gestión presupuestaria municipal relativas al control interno / Informes trimestrales de seguimiento a las observaciones reportadas. (CGR)

• Informes trimestrales con las observaciones y recomendaciones resultantes de las evaluaciones realizadas a las ejecuciones presupuestarias. (DIGEPRES)

• Informes anuales sobre inobservancias, inconsistencias o no cumplimiento de las disposiciones para la elaboración de los presupuestos municipales. (DIGEPRES)

Informes sobre Gestión Presupuestaria de los Rectores al Repositorio

Repositorio Inf. Gestión Municipal

• Ejecuciones presupuestarias en base a los reportes EP1, EP2, EP3, EP4, EP5 y EP6 + Modificaciones Presupuestarias y demás consideraciones de DIGEPRES.

• Presupuesto Aprobado con información en base a los reportes FP01 al FP08 (adaptados a los clasificadores presupuestarios vigentes) y demás lineamientos de DIGEPRES / Remisión del Acta de Aprobación por la Sala Capitular.

InformaciónPresupuestaria de los Ayuntamientos al Repositorio

• MEPYD revisa información relativa a la inversión pública municipal, en base a sus disposiciones y normativa en la materia

• DIGECOG revisa y usa la información sobre las ejecuciones presupuestarias para sus informes trimestrales, su ERIR semestral y su ERIR anual.

• CCRD evalúa la gestión presupuestaria de los Ayuntamientos, en base a su Guía de Análisis Presupuestario.

• CGR evalúa la gestión presupuestaria de los Ayuntamientos, en base a su Manual de Procedimientos.

• DIGEPRES revisa la consistencia y calidad de las informaciones relativas a las ejecuciones presupuestarias, en base a sus normas y disposiciones.

• DIGEPRES revisa la consistencia y calidad de las informaciones relativas a los presupuestos aprobados, en base a sus normas y disposiciones. (Proceso con ayuda de validaciones automáticas)

• Los Órganos Rectores dispondrán en Repositorio de la información sobre las ejecuciones presupuestarias trimestralmente, extraíble de acuerdo a sus necesidades y fines (facilidades de reporteo).

• Los Órganos Rectores dispondrán en el Repositorio de la información sobre los presupuestos aprobados anualmente, extraíble de acuerdo a sus necesidades y fines (facilidades de reporteo).

DIGEPRES, CGR, CCRD, DIGECOG Y MEPyD

Órganos Rectores

PROPUESTA DE FLUJO DE INFORMACIÓN PRESUPUESTARIA A REPOSITORIO GRÁFICA 23

•Contable:

Gobiernos Locales

• Registrarán su información contable mensualmente en sus SG (Ley 126-01, Art46) • Remitirán información contable trimestralmente al Repositorio. • Control Interno: Preparan y remiten trimestralmente información relativa al control interno en archivos electrónicos al Repositorio. •Notas:

InformaciónContable, Control Interno y Fiscal de los Ayuntamientos al Repositorio. • Información contable elaborada de acuerdo a las políticas, principios, normas, formas y plan de cuentas vigentes emitidos por la DIGECOG. • Información contable: Estado de Situación Financiera, Estado de Resultados, Estado de Flujo de Efectivo, Estado de Cambios en el Patrimonio y Notas. • Información de control Interno: conciliaciones bancarias, cuentas por pagar, nómina por programa y actividad, activo fijo, relación de caja chica, F-60, Form A-5-2, Form A-5-6, relación cheques en tránsito, estados bancarios e inventario, de acuerdo a requerimientos de la CGR.

Órganos Rectores

CGR Y DIGECOG

• Los Órganos Rectores dispondrán en el Repositorio de la información contable y de control trimestralmente, todas extraíbles de acuerdo a sus necesidades y fines (facilidades de reporteo).

• DIGECOG revisa universalidad, consistencia y calidad de la información contable, en base a sus normas y disposiciones. (Proceso con ayuda de validaciones automáticas)

• DIGECOG utiliza información validada en la elaboración de su Informe ERIR semestral e Informe ERIR anual.

• CGR evalúa la gestión administrativa y de control interno de los Ayuntamientos mediante análisis de los documentos remitidos.

GRÁFICA 24

Más de 200 Ayuntamientos poseen SGA. Se prevé que el Repositorio permita la carga de información contable para aquellos Ayuntamientos que no posean SGA.

Repositorio Inf. Gestión Municipal

RectoresInformes sobreGestión Contable y de Control Interno de los Rectores al Repositorio. • Informes trimestrales sobre inconsistencias contables e incumplimiento de las disposiciones contables identificadas en los análisis. (DIGECOG) • Informes trimestrales sobre las debilidades identificadas en los análisis de la gestión administrativa y de control interno. (CGR)

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- La primera es que más de 200 gobiernos locales disponen de experiencia y capacidades para la información financiera en base a Programas y Tecnología. - A esta primera realidad se suma la consciencia de la totalidad de los Gobiernos Locales de la necesidad de mejorar la rendición de cuentas y de hacer más ágil sus relaciones con los entes de control. - Y, no menos importante, la solución propuesta no requiere modificar el marco legal, sino que la implementación de los procedimientos para poner a funcionar este Repositorio es realizable con el respaldo del actual marco legal en materia de gestión financiera y contable de los gobiernos locales. Sin embargo, para llevar a cabo los procedimientos definidos es necesario llegar a acuerdos previos entre los diferentes actores sobre algunas cuestiones puntuales, que garantizan parte de la sostenibilidad del sistema una vez instalado y puesto en marcha dicho repositorio: − Designación expresa de la entidad que conduce la operación del Repositorio a lo interno del Ministerio de Hacienda. − El Gobierno Local produce por cada uno de los plazos previstos un solo envío de un único informe completo con toda la información. − La periodicidad del envío completo (archivo electrónico plano + soportes en pdf) se realiza de forma trimestral con desagregación mensual. − Los entes rectores y de control analizan la información provista por el repositorio. − Los entes rectores devuelven valor público para la gestión municipal de forma trimestral34. Sabiendo que en la actualidad, los 5 principales sistemas de gestión dan cobertura a más de 200 Municipalidades, el inicio del repositorio pudiera tener importantes impactos en sus primeros meses de operación. Se propone la implementación de la propuesta a través de 4 fases: - Acuerdos y consensos entre las instituciones La articulación entre los entes rectores pudiera producir un modelo de trabajo que contribuya a la generación conjunta de valor para las administraciones locales. Asimismo, sobre la base de la información disponible en el Repositorio se posibilitara para los entes rectores planificar previamente las estrategias y acciones de auditoría.

- Desarrollo Tecnológico - Testeo y puesta en marcha - Articulación de entes rectores

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A continuación se presentan los detalles de los pasos a llevar a cabo para cada una de estas fases:

CONSENSOS INSTITUCIONALES

DESARROLLO TECNOLÓGICO

TESTEO Y PUESTA EN MARCHA

ARTICULACIÓN DE ENTES RECTORES

Entes Rectores – Entes Rectores de Control – FEDOMU - Quién conduce la implantación del Proyecto? - Información bidireccional con frecuencia trimestral y soportes electrónicos - Dos fases: • Fase I – Información Presupuestaria + Información deControl; • Fase II – Información Contable - Información Presupuestaria basada en actuales FPs y EPs emitidos por DIGEPRES + Información de Control basada en actual solicitud de CGR + CCRD / Información Contable basada en requerimientos identificados de DIGECOG - Piloto con Ayuntamientos que poseen Sistema de Gestión (5 Sistemas de Gestión y 10 Ayuntamientos) - Ubicación y administración de la herramienta en el Ministerio de Hacienda - Desarrollar el modelo tecnológico consensuado del Repositorio atendiendo a las características de la información, al carácter bidireccionalidad y a la versatilidad en el reporteo - La Fase I relativa almanejo de la Información Presupuestaria y de Control Interno, en archivos planos y en archivos tipo “pdf ” para la remisión de información, se realizará sobre un análisis de los cinco grandes SG actualmenteen uso - La Fase II para el desarrollo de la herramienta relativa al manejo de la información Contable, conllevará a realizar un estudio inicial de las características de información solicitada por DIGECOG, de acuerdo a sus estándares establecidos - El proceso de implementación de Repositorio, una vez culminada la etapa del Desarrollo Tecnológico , se desarrollaría en dos fases dirigidas: Presupuestario +Control Interno ¢Contable - Para cada una éstas fases se deberá establecer un cronograma de actividades, donde se seleccionen los ayuntamientos pilotos y se certificarán Sistemas deGestión - Para la Implementación de la Fase Contable, se desarrollará un Programa de Asesoría y Acompañamiento previo, desde DIGECOG hacia los Ayuntamientos y sus proveedores de los SG - Coordinación de esfuerzos - Se parte de lo generado por el otro - En una perspectiva de cadena de valor - Con foco en la reducción de costos - Con foco en el aumento de la efectividad y la oportunidad de los productos - Apuntando a la estandarización de procesos - Fortalecimiento del Control Interno y del ejercicio del Control Externo

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EVOLUCIÓN DEL ENFOQUE DE CONTROL En la propuesta de Ley Orgánica de la Administración Local elaborada en el marco del PASCAL para la Comisión Presidencial de Reforma Municipal se propone que desde la Contraloría se diseñe la estrategia de control interno a nivel de las administraciones locales y que su política de control interno a nivel territorial se concentre en generar las capacidades suficientes en los órganos de control interno a nivel municipal para que ellos puedan realizar un control efectivo. El actual modelo de control ex post se enfoca, básicamente, en el control de leyes, normas y procedimientos aplicables al interior de la administración pública que establezca límites preventivos y acciones fiscalizadoras contra posibles hechos ilícitos. Sin embargo, dicho enfoque debe ser complementado con otra dimensión del control ex post relacionado a los resultados de las operaciones y al cumplimiento de objetivos y metas, en un marco de economía y eficiencia en el uso de los recursos. Ambas dimensiones no implican contradicción o incompatibilidad. Por el contrario, un sistema de control externo adecuado debe incluir ambos aspectos. Limitar el control ex post al cumplimiento normativo no asegura un uso racional y transparente de los recursos. Con base a esos criterios que fue formulado el proyecto de repositorio único de información explicado en este informe. No sólo se trata de facilitar y racionalizar el uso de la información financiera y presupuestaria originada en las administraciones locales, sino también de agregar valor y mejoras oportunas para los Gobiernos Locales a través del trabajo coordinado de los organismos rectores y de control de la administración pública, mediante recomendaciones inteligentes para un uso más transparente y eficiente de los recursos públicos. En un eventual escenario a nivel municipal con importantes avances a nivel de los procesos de planificación, con procesos vinculados con los objetivos y metas de la Estrategia Nacional de Desarrollo, con un sistema de control interno a nivel municipal fortalecido, con una estrategia de rendición de cuentas a nivel financiero y procedimental efectiva a nivel municipal; la realización del control externo por parte del ente competente (Cámara de Cuentas) tiene que evolucionar paulatinamente del enfoque actual de revisión procedimental, ejecución financiera, consolidación de cifras o verificación de cumplimiento en los plazos de los reportes, a un sistema capaz de evaluar la economía, eficacia y efectividad de las políticas , que genere recomendaciones y retroalimente de forma conjunta e integrada por parte de los entes rectores y de control a la coherencia, eficiencia, impacto y valor de la producción institucional pública de las administraciones locales.

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10. SISMAP MUNICIPAL SERVICIOS PÚBLICOS En el presente apartado se desarrolla la aplicación concreta para incorporar al SISMAP Municipal un conjunto de indicadores vinculados directamente a la calidad de prestación, más allá del cumplimiento de los marcos normativos y procedimentales de acuerdo al siguiente esquema. IBOG 1. RECURSOS HUMANOS

IBOG 6. CALIDAD DEL GASTO

IBOG 2. P LANIFICACIÓN DEL DESARROLLO

IBOG 7. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

IBOG 3. PRESUPUESTO Y FINANZAS

IBOG 8. DECLARACIONES JURADAS

IBOG 4. COMPRAS Y CONTRATACIONES

IBOG 9. GESTIÓN CONTABLE

IBOG 5. A CCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

IBOG 10. ENTREGABLES. SERVICIOSSUSTANTIVOS

En tanto mantiene los mismos criterios que el SISMAP orientado al cumplimiento de los marcos normativos, debe ser un sistema de medición comparable que equilibre e integre desarrollo de procesos, logro de resultados institucionales, compromiso del Gobierno Local con determinados procesos o entregables, y satisfacción de la ciudadanía. En ese sentido tiene que ser alimentado por instrumentos existentes en la actualidad -por ejemplo el observatorio de servicios públicos para la medición de satisfacción ciudadanaadaptados al nivel local. La creación de un sistema de monitoreo para servicios municipales bajo la modalidad de semáforo implica asumir los siguientes principios:

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- Tiene que permitir una comparación de realidades territoriales, presupuestarias y de aspiraciones diferentes. - Deber buscar un equilibrio entre desarrollar todos los hitos/entregables institucionales previstos en el estándar genérico + grado de compromiso/ esfuerzo desarrollado por el Ayuntamiento + grado de satisfacción de la ciudadanía. La primera propuesta es que el equilibrio se busque promediando el valor de esos 3 submódulos (hitos/entregables + compromiso + satisfacción). - El proceso de monitoreo es multiactor. El proceso de acompañamiento es multiactor. Las entidades/actores que monitorean no tienen por qué ser los mismos que realizan el acompañamiento. El funcionamiento propuesto para dicho módulo dentro del actual SISMAP Municipal implicaría las siguientes reglas: − El módulo de servicios sustantivos será de aplicación para aquellos Gobiernos Locales que tengan una puntuación superior a 80 puntos en el SISMAP Marcos Normativos. − Una vez que un gobierno local este activo en el SISMAP Servicios se mantiene en el mismo aunque temporalmente puede tener una puntuación en el SISMAP Marcos Normativos por debajo de 80. − El SISMAP Servicios y los indicadores que estén activos serán de aplicación para todos los Gobiernos Locales que estén en el SISMAP Servicios. − El sistema SISMAP Municipal realizará 2 rankings, el de marcos normativos y el de servicios. El de marcos normativos será igual que el actual y nuevo será un ranking como promedio simple de la puntuación para cada servicio activo. Si un servicio está habilitado en el SISMAP Municipal, es de aplicación para todos los Gobiernos Locales parte del mismo. − Cada servicio dispondrá de una serie de hitos definidos. El número de hitos es variable y debe de estar la posibilidad para el administrador del sistema de agregar hitos para cada uno de los indicadores definidos. − Para cada servicio, la puntuación se divide en 3 partes: • VALOR 1: Procesos Institucionales + Resultados/Entregables Institucionales, en correspondencia con lo definido en el estándar genérico y desagregado. • VALOR 2: Avances en los compromisos asumidos por el Gobierno Local/Ciudadanía en la carta compromiso. Aquí habría que definir un mínimo de compromisos a asumir en función del tamaño del Municipio en base a tipos.

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• VALOR 3: Calidad (Satisfacción) del Usuario/a. − El VALOR 1, son hitos que son puntuados por más de un ente rector/ administrador. Los hitos se agrupan por cada ente rector y sólo un ente rector estará en la capacidad de ajustar la puntuación de un hito. El mínimo de entes rectores sería 1 y el máximo no superior a 5. − Cada servicio es puntuado como promedio de 3 valores (procesos y entregables; compromiso institucional; satisfacción): • VALOR 1: • Para los procesos y entregables se describen hitos en base a los estándares. • Cada hito tiene 6 niveles de puntuación que será realizado con una X en lugar de un número que reflejan grados de avance (Ningún, Poco, Cierto, Mucho, Significativo y Objetivo Logrado) • El valor numérico correspondiente a cada nivel es fijo y definido al inicio de la construcción del indicador. • Esos valores son personalizables y fijos para cada indicador. • El promedio de las X o de los puntajes de la tabla es la puntuación que un Gobierno Local tendría en el VALOR 1. • VALOR 2. Se mide el avance del Gobierno Local en los aspectos asumidos y definidos en la Carta Compromiso. Mide su grado de esfuerzo en lo que se haya comprometido a cumplir, desde el valor 0 (no se compromete = no tiene carta) hasta el máximo (tiene carta y se cumple). Cuando llega al 100 %, se da un plazo para incrementar el nivel de compromiso (Otra Carta) y su puntuación se vuelve a ajustar. Se establecerán un número mínimo de compromisos por tamaño del Municipio en base a tipos. • VALOR 3. Es el resultado del análisis de la satisfacción ciudadana con el servicio que recibe. − La puntuación para un Ayuntamiento determinado implica evidencias en relación a la tabla de los hitos de procesos/entregables + el avance en la carta compromiso + satisfacción que estará en el sistema. − Para cada hito del VALOR 1, se definirán las evidencias que serán cargadas, pudiendo agregarse más evidencias o reemplazar la existente, en función de la decisión de cada ente rector (administrador). − El ideal es que, para un servicio determinado, se presente el detalle del servicio completo que reciba el ciudadano, pudiendo implicar la participación de una entidad que no sea el Ayuntamiento que es el que es medido en SISMAP

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Servicios. Ello va a suponer que aparece una tabla adicional en la parte inferior que, si bien será puntuada con la modalidad de las X, sus valores no serán contabilizados para el promedio del servicio sobre el cual es “medido” el Ayuntamiento. La hipótesis de partida es que para que los servicios sean comparables tiene que ofrecer entregables semejantes. Este planteamiento define los hitos para los entregables/procesos (estándares), establece una escala para el proceso de mejora y obligatoriamente requiere una estrategia de acompañamiento paralela. Paralelamente y a nivel de ejemplo, se refleja a continuación detalles sobre la relación gobierno local – sociedad civil con el ejemplo del servicio de recogida de residuos sólidos: - Se parte de una situación de deficiencia en la recogida de residuos en la mayoría de los municipios, sea por falta de capacidad y de recursos o por falta de voluntad política, lo que requiere acciones de denuncias, demandas y exigencia de mejoría del servicio desde la sociedad civil. - Dado que el escenario de mejoras iniciales plantea unas operaciones a lo interno del Gobierno Local con la realización por ejemplo de un diagnóstico (cuanta cantidad se genera, cuanto gasto, cual es mi equipo, cuáles son las carencias,…), es bueno y valido que se identifiquen las carencias también desde la sociedad civil, sean provenientes del Gobierno Local sean del comportamiento de los ciudadanos y ciudadanas (depósitos informales, tanques no tapados, etc.). En este primer escenario, la ciudadanía se mantiene en su rol de vigilante y ambas partes se articulan, dialogan y acuerdan medidas y puntos de sinergia. - El Gobierno Local sigue el proceso de mejora con la definición y aplicación de normas y protocolo para una mejor prestación, tomando en cuenta las retroalimentaciones de la sociedad civil: define frecuencias, rutas, tarifas por sector, protocolo interno de mantenimiento de la flota de vehículo, de manejo del personal (uniforme, visitas medicales, etc.). - Sobre esta base se realizan acuerdos plasmados en Carta Compromiso en donde se precisan las responsabilidades de ambas partes, se firma y se publicita. Por ejemplo, se definen horarios y ruta, para lo cual el compromiso de la ciudadanía es de sacar la basura a tiempo, con tanques mantenidos tapados. En este escenario, hay un importante rol de la sociedad civil de sensibilización ciudadana sobre sus responsabilidades a lo interno. A partir de este esquema se puede llegar a cumplir el conjunto de compromisos, generar una mejora perceptible de la calidad, alcanzar satisfacción y perfeccionar la gestión de los residuos, por ejemplo incluyendo la clasificación de los mismos desde las propias casas.

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11. PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Y EL RÉGIMEN TERRITORIAL: CONTENIDOS, SOCIALIZACIÓN Y CONSTRUCCIÓN DE CONSENSOS Desde la creación de la Comisión Presidencial para la Reforma Municipal en abril 2015 con el apoyo del Programa PASCAL, se asumieron unos lineamientos estratégicos y operativos iniciales de Reforma Municipal y se avanzó en la viabilidad técnica de unos componentes clave relativos a la transparencia con la puesta en marcha del SISMAP Municipal, la profesionalización del empleo público local, la definición de una estrategia de mejora de los servicios municipales y la actualización del marco jurídico (Ley 176-07) según el mandato Constitucional Nacional y de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030, que plantea como uno de sus objetivos el impulso del desarrollo local, provincial y regional, mediante el fortalecimiento de las capacidades de planificación y gestión de los municipios, la participación de los actores sociales y la coordinación con otras instancias del Estado, a fin de potenciar los recursos locales y aprovechar las oportunidades de los mercados globales.35 Si bien el marco legal actual en materia municipal de la República Dominicana establece el rol que deben cumplir los Gobiernos Locales36, los mismos se enfrentan a una serie de dificultades, restricciones y déficit que impiden el cumplimiento pleno de su rol que el actual marco jurídico les exige.

FUNDAMENTOS DE LA REFORMA LEGAL En la actualidad, los gobiernos locales en República Dominicana se encuentran lejos de poder ejercer un rol que promueva el desarrollo municipal, humano y sostenible, así como la gestión de sus territorios. Tienen un bajo nivel de incidencia en su entorno, constituyéndose la mayor parte de las veces en meros espectadores de lo que acontece en sus territorios. Además, de manera general y

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35 Objetivo Específico 1.1.2 de la Estrategia Nacional de Desarrollo. 36 Artículo 1 de la Ley No. 176-07. Ejercer las competencias y atribuciones que les son propias, así como brindar los servicios que les son inherentes, a efectos de alcanzar la integración de su territorio, el bienestar de sus habitantes, la participación de la comunidad en los asuntos públicos y el desarrollo local, humano y sostenible.

tomando como referencia los doce servicios mínimos estipulados en el Artículo 20 de la Ley No. 176-0737, los gobiernos locales brindan servicios municipales deficitarios y de baja calidad.

Los servicios mínimos que deben brindar los ayuntamientos a sus comunidades, definidos por la Ley No. 176-07 en su artículo 20, son los siguientes: cementerios y servicios fúnebres; recolección, tratamiento y disposición final de los desechos sólidos urbanos y rurales; limpieza vial, acceso a los núcleos de población, reconstrucción y mantenimiento de calles, aceras, contenes y caminos rurales, plazas, parques públicos; biblioteca pública; instalaciones deportivas, matadero; mercado; protección y defensa civil; prevención y extinción de incendios; protección del medio ambiente; planeamiento urbano y servicios sociales básicos. 37

38 Según un estudio realizado por el Programa Pascal en 2015 sobre costes de servicios municipales, centrado sobre siete prestaciones (limpieza, ornato público, parques y plazas; recolección y disposición final de residuos; cementerios y servicio fúnebre; mercados; mataderos; alumbrado público; incendios – bombero) el ingreso generado por los servicios equivale a un 18% de los costos. Las estimaciones indican que el ingreso por uso de los Mercados y Mataderos apenas representa el 0.3% y el 0.7% de la actividad económica generada en ellos.

Según el mencionado estudio del Programa Pascal, el salario promedio general pagado por los municipios y distritos municipales (de una muestra utilizada en la investigación) para los empleados afectados a la prestación de servicios, es RD$4.280.00. Esto representa el 83% del salario mínimo del sector público que es de RD$5.117.00. Según un informe de la Cámara de Cuenta, las estimaciones del salario promedio revelan que hay incumplimiento con la ley que establece el salario mínimo del sector público para los empleados municipales: en 28 ayuntamientos y 79 distritos municipales el salario promedio es inferior a RD$5,000.

La historia de la República Dominicana y las características de su sistema político institucional han enfrentado tempranamente a los gobiernos locales a una serie de problemas y restricciones que han limitado severamente el despliegue de su rol natural de artífice del entorno. La posibilidad de los ayuntamientos de incidir en las políticas públicas aplicadas en los territorios es reducida, su imagen ante la opinión pública se ha deteriorado y la gravitación de sus dirigentes en el escenario político tiende a ser baja. Más que un problema de voluntad política, de predisposición de las administraciones locales o de limitantes de sus capacidades institucionales, esta situación resulta de la acumulación histórica de problemas que terminó sedimentando en una situación compleja, en la que múltiples factores causales se entrelazan. En cuanto a la situación actual relativa a servicios: los ingresos generados son ínfimos en relación a su costo38 y el presupuesto de muchos servicios es insuficiente. De acuerdo a una serie de estudios, se determinó que los gobiernos locales pueden actualmente ofrecer sus servicios por los bajos salarios que pagan a sus empleados y empleadas39 y que el gasto en personal constituye casi la totalidad del gasto en servicios, junto con los costos de operación de vehículos y maquinarias pesadas vinculados a la recolección y disposición de los residuos y en menor medida del servicio de bomberos40. Asimismo, el coste de todos los servicios supone el 55 % del ingreso total anual de las Municipalidades, rebasando el tope fijado en el Artículo 21 de la Ley 176-07. La restricción de recursos de muchas de las prestaciones municipales no son solamente manifestación de la capacidad financiera municipal limitada41 sino también la consecuencia de una regla de juego que determina en gran medida esta situación: la escasa autonomía municipal caracterizada por recursos y capacidades financieras, técnicas y humanos insuficientes. Más allá del nivel local, la administración pública en general carece de visión territorial en la definición y ejecución de políticas públicas en los municipios. Esto lleva a un fuerte déficit de coordinación entre las distintas políticas sectoriales, así como entre el Gobierno Central y el Gobierno Local. Se podría afirmar, entonces, que el déficit en los servicios municipales no es más que una dimensión del déficit de las políticas públicas en general y su deuda con el territorio. Además y a pesar de que el marco jurídico municipal establece que todos los Ayuntamientos son iguales en su marco de actuación, competencias y obligaciones, la realidad demuestra que no es así; sus realidades son diferenciadas, sus necesidades relativas a infraestructuras vs servicios vs recursos humanos calificados no son homogéneos y la capacidad de poder ejercer las competencias previstas y los servicios mínimos difieren abismalmente en función de su capacidad presupuestaria.

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Paralelamente, si bien en la República Dominicana se han producido importantes avances en los últimos años en relación a la reducción de los índices de pobreza a nivel nacional, siguen existiendo importantes asimetrías y brechas entre las necesidades básicas insatisfechas y al acceso a los bienes y servicios públicos entre la población de las grandes áreas metropolitanas y el resto del país, especialmente en las zonas más alejadas de la capital. Este estado de cosas lleva a una deficiente atención a las necesidades de los territorios y de las comunidades locales, las deficiencias en calidad y cobertura de los servicios, tanto de los gobiernos locales como del gobierno central, y consecuentemente el impacto del gasto público en la promoción de la cohesión territorial y social es insuficiente. Indefectiblemente se acentúa la inequidad territorial y se obstruyen los procesos endógenos de desarrollo local. En base a esa situación de partida, y respecto a lo legal se trabajó arduamente en una propuesta de Ley Orgánica de la Administración Local y el Régimen Territorial que reemplazaría la actual Ley 176-07, orientada a fortalecer la autonomía política, financiera y administrativa de los gobiernos locales de modo tal que se refuerce su rol promotor del desarrollo de los territorios en coordinación con las entidades gubernamentales y no gubernamentales de la sociedad civil, los criterios para la asignación y distribución de transferencias presupuestarias, las potestades tributarias, la participación social en la gestión pública local y otros aspectos relevantes que inciden en la calidad de la gestión municipal, incentivando y fortaleciendo los mecanismos de control, fiscalización, transparencia, monitoreo en la calidad de los servicios, rendición de cuentas e impacto de la inversión pública a nivel territorial. En ese marco se ha elaborado una propuesta de tipología de administraciones locales que permita establecer categorías de municipalidades en base a competencias precisando para cada uno de los tipos, la competencias ejercidas en el territorio, roles y entregables a la ciudadanía; define el mecanismo de coordinación entre el Gobierno Central y los Gobiernos Locales para el despliegue de las competencias/valor público en el territorio, la entrega de bienes y servicios a la ciudadanía sin discriminar el ámbito territorial en el que se encuentre; y obliga al ejercicio de un conjunto de competencias a nivel territorial disminuyendo la gran fragmentación territorial del país, entre otros aspectos.

METODOLOGÍA PARA EL DESARROLLO DE CONSULTAS CIUDADANAS

“Análisis de Costes de Servicios Municipales”. Programa PASCAL, 2015. 40

Tratándose de una Ley de gran relevancia para los ciudadanos y ciudadanas, la cual redefine la actuación del Estado en los territorios, la sociedad civil tiene un importante rol que ejercer desde una perspectiva de ciudadanía consciente, activa y corresponsable de las políticas públicas a nivel territorial. En base a ellos, resulta necesario que desde la COPREM se desarrolle un proceso de Consultas Ciudadanas relativas a la propuesta de Ley Orgánica de la Administración Local y el Régimen Territorial.

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Al menos el 80% de los recursos financieros que gestionan los ayuntamientos dependen de las transferencias del Gobierno central; del 10% de los ingresos públicos que debería transferir el Gobierno central a los ayuntamientos, sólo se transfiere el 3,77% (ejercicio presupuestario 2015).

Se parte del principio básico que, para una debida aplicación de una Ley de esta naturaleza, se requiere de la adhesión, el conocimiento y el empoderamiento de los ciudadanos y ciudadanas para sustentar las modificaciones legales propuestas. Además de la función de socialización, las Consultas Ciudadanas se orientan hacia la recolección de opiniones, ideas y propuestas desde la sociedad civil y la ciudadanía para mejorar la propuesta de partida, y arribar a una Ley Orgánica de la Administración Local y el Régimen Territorial con un amplio consenso, a partir del cual impulsar la transformación de los Gobiernos Locales como entes capaces de coordinar y generar el desarrollo local sobre la base de la concertación público – privada. Y, consecuentemente, que permita fortalecer real y efectivamente la gobernanza y la cohesión social en el país de acuerdo a las orientaciones fijadas en la Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo para el 2030 y su Reglamento de aplicación. Para ello es relevante llevar a cabo un amplio proceso de Consultas Ciudadanas, que conllevan una detallada metodología sumada a una logística y la dedicación de recursos: - Consultas Ciudadanas territoriales, sea a nivel municipal o regional, con el objetivo de involucrar a actores y sectores de la sociedad civil actuando a nivel territorial: representantes de Organizaciones de la Sociedad Civil de nivel intermedio con experiencia e interés en el tema municipal, organizaciones locales y/o comunitarias, sector empresarial, líderes de opinión, académicos, estudiantes, actores en general del ámbito social, económico y político. - Consultas Ciudadanas Sectoriales y Virtuales mediante el uso de las TIC42: abarcando sectores y espacios agrupando personas y entidades con especial interés en la reforma legal municipal, enriqueciendo las aportaciones y elevando la búsqueda de consensos. 42 Por ejemplos: Foro Municipalista (espacio de intercambios y debates virtuales sobre temas municipales, contando con más de 200 miembros divididos en 3 grandes grupos de actores; 1/ autoridades locales electas. 2/ funcionarios/as del gobierno central y de los gobiernos locales. 3/ sociedad civil - académicos y ciudadanos/ as), Foro Feminista (espacio de aprendizaje, intercambio y debate entre feministas de la República Dominicana, para prestar especialmente atención a la transversalización de género en la Ley propuesta), Mesa de Donantes de la Cooperación Internacional con interés y apoyando iniciativas de desarrollo local, Consultas digitales y virtuales adicionales abiertas a todos los sectores con interés, mediante el uso de la TIC, en particular la plataforma web www.reformamunicipal. gob.do.

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12. DE LA LIGA MUNICIPAL DOMINICANA AL INSTITUTO DE DESARROLLO MUNICIPAL Asumiendo la propuesta de reformulación del rol de la LMD y creación del IDM en la propuesta de Ley Orgánica de la Administración Local y el Régimen Territorial, se requiere transitar por una serie de fases y ejecutar una serie de acciones y saltos para tornar posible este objetivo y hacerlo realidad. A continuación se presentan en detalle los principales movimientos necesarios para garantizar la constitución del Instituto de Desarrollo Municipal sobre la base de la actual Liga Municipal Dominicana transformada.

PRIMER SALTO43 : UN ROL DEFINIDO EN EL MARCO DEL PROCESO DE REFORMA Las capacidades que deben ser fortalecidas y/o reformuladas en la LMD pueden diferenciarse entre capacidades blandas y capacidades duras. Las capacidades blandas refieren al aumento de las capacidades de gestión en términos técnicos, gerenciales, de planificación, de estandarización de procedimientos, de transparencia, de participación y de profesionalización de los recursos humanos. Las capacidades duras, por su parte, nos remiten a las capacidades stock; es decir aquellas capacidades vinculadas a los recursos, en sentido amplio, de las cuales dispone la institución para mejorar su gestión. Como primera etapa del proceso de transición de la Liga Municipal Dominicana se propone que se avance en las siguientes sub etapas: − Mejora de los procesos de gestión a nivel institucional en el marco de la aplicación de los principios que regulan el funcionamiento de la administración pública. Entre ellos se encuentran la incorporación al SIGEF, que sus procesos de compras se realicen en el nuevo Portal Transaccional de la DGCP, que disponga de un portal web certificado por la OPTIC, que la gestión de sus recursos humanos se realice en base al SASP, que disponga de una Unidad de Control Interno de la Contraloría

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43 La elección del término “salto” se realiza en tanto guarda relación directa con los saltos del proceso de reforma y modernización de las administraciones locales desarrollados en la primera parte de este libro.

General de La República, que conforme las Comisiones de Veeduría en el proceso de Contrataciones Públicas establecidas en el marco jurídico, y que sea incluida como entidad autónoma e independiente en los Sistemas de Monitoreo para el Gobierno Central. − Desarrollar un proceso Planificación Estratégica Institucional vinculada a la Estrategia Nacional de Desarrollo, al plan de gobierno vigente, a las metas presidenciales y al rol y desempeño esperado por los Gobiernos Locales en base a la estrategia país a 2030. − Acompañamiento de forma directa y efectiva a los Gobiernos Locales en el proceso de mejora y modernización de la gestión y en la entrega de mejores servicios municipales a la ciudadanía. En el caso de la LMD y adicional al fortalecimiento y consolidación a lo interno, se plantea un eje de trabajo sobre las capacidades blandas, orientadas a la generación, en primer término, de contenidos específicos para la mejora en la prestación de servicios públicos municipales. En este punto existe una vinculación directa con lo tratado en los ítems anteriores respecto a la estrategia de la mejora de los servicios municipales, la desagregación en hitos y procesos de mejora y la necesidad de acompañamiento en el marco de la estrategia de mejora. A partir de ello se propone la formulación de un plan de formación de alcance nacional y aplicación territorial con el objeto de capacitar al conjunto de los servidores públicos en los nuevos criterios para la producción y prestación de los servicios, todo ello en el marco del Sistema Nacional de Formación de Servidores Públicos cuya aplicación a nivel municipal se realiza desde el Instituto de Capacitación Municipal (ICAM) de la Liga Municipal Dominicana. Paralelamente, en el caso de los gobiernos locales, se plantea la necesidad de avanzar en los indicadores de gestión planteados en el SISMAP Municipal, adicionando indicadores directamente vinculados a la prestación de servicios públicos, en los que la LMD se constituya en la institución con las capacidades necesarias para facilitar asistencia técnica y capacitación con el objeto de aumentar de manera verificable el desempeño de los gobiernos locales en la prestación de servicios. Por otra parte resulta necesario operar sobre las capacidades duras de la LMD, concretamente en una revisión y reasignación de sus recursos financieros. En efecto, actualmente la LMD destina una cantidad significativa de los importantes recursos con los que cuenta en funciones que están desvinculadas de sus objetivos institucionales. En ese sentido, la propuesta incluye una revisión y reformulación de la estructura programática del presupuesto de la LMD, tendiendo a financiar las actividades centrales de asistencia técnica y capacitación, por una parte; y a la conformación de un fondo concursable para financiar el equipamiento y la infraestructura necesaria para la mejora de los servicios. Paralelamente, se plantea la necesidad de retomar la modalidad basada en incentivos, la cual demostró ser viable, efectiva y sostenible en la experiencia

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llevada a cabo a través del SISMAP Municipal. Recordemos que en el SISMAP Municipal, aquellos Ayuntamientos que alcanzaran un puntaje global superior a los 70 puntos porcentuales en el ranking general, se encontraban en condiciones de acceder a los fondos PASCAL previstos para el financiamiento de obras de infraestructura. Es decir que mediante la demostración cabal de un aumento en los niveles de desempeño de la gestión, en un verificable marco de transparencia y rendición de cuentas, los gobiernos locales se hacían acreedores de fondos para proyectos de inversión; todo en ello en base a un régimen claro e imparcial de incentivos. En base a lo previsto en el Plan de Gobierno Vigente, se plantea la posibilidad, de que la primera dotación para el Fondo Concursable para el Financiamiento de Equipamiento e Infraestructura de Servicios se realice con los recursos presupuestarios de la LMD, de manera de reinventar un régimen de incentivos para los gobiernos locales. En base a ello, con el objeto de reformular del rol de la LMD, se propone aplicar desde el punto de vista operativo una articulación entre el aumento verificable de capacidades y el acceso a beneficios basado en incentivos. Es decir que, a partir del desarrollo de las capacidades de la LMD para generar contenidos y herramientas para la capacitación y la asistencia técnica a los municipios y de la conformación de un fondo concursable como base del régimen de incentivos, implementar un sistema de características similares al enfoque de incentivos del SISMAP Municipal. De esa manera, partiendo de acciones de asistencia técnica y capacitación, aquellos gobiernos locales que demuestren de manera objetiva progresos significativos y verificables en su gestión, estarán en condiciones de acceder a los recursos del fondo de incentivos en base a reglas de acceso públicas, definidas y competitivas. Por otra parte, existe un conjunto de ejes de trabajo que la LMD debería abordar desde sus equipos técnicos con el objeto de generar conocimiento en el marco de una política explícita de incidencia institucional. Temáticas tales como la ampliación –tanto cuantitativa como cualitativa- del SISMAP Municipal; la formulación y puesta en marcha de una política explícita de control interno para los gobiernos locales en el marco de las competencias de la Contraloría General de la República; la asistencia directa para garantizar el correcto desarrollo en materia presupuestaria y de administración financiera; el apoyo a la implementación a la estrategia de rendición de cuentas desde los Gobiernos Locales bajo el esquema unificado, el apoyo técnico a los Gobiernos Locales en planificación y servicios municipales, y el apoyo a la Comisión de Reforma Municipal.

SEGUNDA SALTO: UN ROL ESTRATÉGICO EN EL FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO La Estrategia Nacional de Desarrollo y el Plan de Gobierno 2016 – 2020 incorpora de forma explícita la renovación de la actual Liga Municipal Dominicana. En ese

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marco, la propuesta de Ley Orgánica de la Administración Local y el Régimen Territorial lleva implícito un ajuste al rol de la Liga Municipal Dominicana, que se resume en los siguientes puntos: - Se crea el Instituto de Desarrollo Municipal como una entidad de derecho público, descentralizada, con personalidad jurídica, autonomía funcional y financiera, en sustitución de la Liga Municipal Dominicana. - El Instituto de Desarrollo Municipal estará orientado al asesoramiento, apoyo técnico, generación de capacidades y generación de procedimientos para los Gobiernos Locales y sus empleados/as en áreas como administración financiera, recursos humanos, compras y contrataciones, planificación, planeamiento urbano, construcciones municipales, servicios municipales, manejo de residuos sólidos, medio ambiente y recursos naturales, tránsito y transporte público, prevención de desastres naturales y otras competencias municipales. - Este Instituto tendrá 4 grandes áreas de acción: • Gestión presupuestaria y financiera + rendición de cuentas. • Planificación territorial, gobernabilidad. • Mejora de los servicios municipales. • Formación de empleados/as municipales (ICAM) - El titular del Instituto de Desarrollo Municipal será Presidente del mismo y tendrá rango de Ministro. Será designado por el o la Presidente de la República y tendrá participación en el Consejo de Gobierno. - Dispondrá de un Consejo Directivo integrado por Autoridades Locales Electas en correspondencia con las regiones únicas de planificación vigentes. - A este Instituto le corresponderá la elaboración y sometimiento para su aprobación por parte del órgano constitucionalmente competente, de los reglamentos derivados de la propuesta de Ley Orgánica de la Administración Local que se orienten al funcionamiento, competencias y entregables de los Gobiernos Locales a la ciudadanía.

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13. LA TEMÁTICA PREVISIONAL COMO CONDICIONANTE PARA LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL SITUACIÓN ACTUAL A mediados de 2015 quedaba aún un importante avance por recorrer, desde el punto de vista técnico, para el desarrollo de los subsistemas y procesos vinculados a la profesionalización de la gestión municipal (inviabilidad técnica, apoyada en el marco del PASCAL desde el MAP y desde la ATI). Alcanzado ese importante desafío, sería necesario superar los actuales limitantes presupuestarios a nivel global y de los niveles de topes de gasto que actualmente tienen los Gobiernos Locales del país, con el objeto de permitir una gradual implementación de una política salarial a nivel municipal que contribuya a homogeneizar cargos, funciones, puestos y salarios por cada tipo de Municipio (inviabilidad financiera). En términos concretos, superar las limitantes mencionadas supone definir su viabilidad o inviabilidad en términos políticos, en la medida que implican un importante incremento en la asignación de recursos financieros. Estas cuestiones aún carecen de una definición explícita por parte del gobierno dominicano, lo cual resulta entendible en el marco de restricciones fiscales. En el año 2015 y primeros meses del 2016, desde el MAP se han generado y aprobado los diversos instrumentos para el desarrollo del sistema de Carrera Administrativa Municipal (CAM), algunos de ellos con el apoyo de ATI PASCAL. Asumiendo que el Estado Dominicano cuenta con un Sistema de Carrera que establezca no sólo el ingreso y permanencia (estabilidad) de los recursos humanos de las administraciones locales, sino además el desarrollo y capacitación del servidor/a y el plan de carrera profesional, en la actualidad se estaría en condiciones de plantear el inicio del proceso de profesionalización del personal municipal desde el punto de vista de los mecanismos e instrumentos de naturaleza técnica que dicho proceso implica, a la espera de una solución efectiva a las restricciones de carácter político y financiero.

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Sin embargo, de cara al inicio de un eventual proceso de profesionalización e ingreso de los servidores/as municipales a la CAM se plantea un importante interrogante al que hay que responder desde una lógica técnico/político/ estratégica. Nos referimos a ¿cómo hablar de CAM con el importante número de jubilados y/o pensionados en la nómina activa de las Municipalidades y el tope para gasto en RRHH establecido en el Art. 21 de la 176/07?

DIMENSIÓN DE LA PROBLEMÁTICA Es imposible, desde el punto de vista financiero y desde el punto de vista social, impulsar el proceso de ingreso a la Carrera Administrativa Municipal si no se soluciona el importante volumen de recursos humanos que actualmente se encuentran en las nóminas municipales pendientes de jubilación o como trabajadores/as activos cuando en realidad son jubilados/as. En el marco del Programa PASCAL se realizó un estudio para poder conocer la realidad de la problemática, dimensionar su magnitud en número de personas y costo financiero, analizar las diversas opciones y plantear una propuesta de solución. Los principales resultados del estudio indican lo siguiente: • Se estima que en las 394 Administraciones Locales existen un número cercano a 100.000 empleados/as. • De los 394 Gobiernos Locales existentes en el país, sólo 145 están registrados en la Tesorería de la Seguridad Social (TSS), para un total de 39,336 cotizantes y 74,167 afiliados al Sistema Dominicano de Seguridad Social. • Los/as cotizantes municipales al Seguro de Vejez, Discapacidad y Sobrevivencia asciende a 16,903 y 31,870 afiliados, respectivamente. • De los 145 gobiernos locales registrados en la TSS, solo 14 están al día en el pago de sus obligaciones con la seguridad social. De estos deudores, 10 acumulan atrasos sin realizar ningún tipo de abono para ponerse al día y 121 realizan pagos parciales de su deuda. • A septiembre de 2016, la deuda de los gobiernos locales con la TSS ascendía a la suma de RD$ 5,320,671,749.23. Este monto representa el 31 % de los ingresos y el 28 % de los gastos previstos para los gobiernos locales en el presupuesto del año 2016. • En relación al sistema de pensiones y jubilaciones, según la Tesorería de la Seguridad Social, la deuda acumulada a septiembre 2016 por los gobiernos locales con el Seguro de Vejez, Discapacidad y Sobrevivencia asciende a la suma de RD$ 2,286,292,650.60.

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• Al segregar el personal pensionado por la condición en que se encuentra en las nóminas de los Gobiernos Locales, en base a la información recibida por ellos, se observa que más de la mitad son pensionados/as informales (55.1%), que se recuerda son aquellos/as registrados/as en nómina como empleados activos, no obstante estar jubilados/as. • Se estima en 9,359 pensionados/as en las nóminas de los gobiernos locales dominicanos de los que el 38% serían formales y el 52 % informales. • Sólo el 13% de los/as pensionados/as de estos ayuntamientos recibió una pensión por encima de los parámetros de medición de pobreza monetaria. Quienes figuran en nómina con estatus explícito de pensionado (y que hemos llamado pensionados formales) devengan en promedio una pensión ligeramente mayor (RD$2,457.00) a los/as jubilados/as informales (RD$2,382.00). • Actualmente los gobiernos locales del país pudieran estar invirtiendo más o menos RD$ 300.000.000 al año en el financiamiento de los/as pensionados/ as en sus nóminas.

PROPUESTA DE SOLUCIÓN En lugar de presentar una solución única y mandatoria, se ha optado por vislumbrar distintas opciones de abordaje o escenarios de solución del problema, con el objeto que los tomadores de decisión cuenten con un abanico de alternativas y -sopesando las facilidades y restricciones, ventajas y desventajas de cada opciónopten en conciencia por aquella que resulte más factible, sostenible y justa. La alternativa de solución propuesta plantea: • Afiliación plena de todos/as los/as empleados/as de los gobiernos locales al Sistema Dominicano de Seguridad Social. • Un acuerdo de pago que permita saldar las deudas acumuladas por evasión con la Tesorería de la Seguridad Social. • Afiliación de todo/a empleado/a municipal a la seguridad social, aun aquellos con salario por debajo del mínimo cotizable, y se crearían mecanismos para erradicar la elusión. • Definición de procedimientos estandarizados para evitar la evasión y garantizar el pago puntual de las cotizaciones a la Tesorería de la Seguridad Social. • Acuerdo de pago establecido por un período de tiempo razonable y por montos mensuales de pago que no comprometan la sostenibilidad financiera y las funciones de los gobiernos locales.

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Esta alternativa implica lo siguiente: − Se necesitaría de una ley semejante a la 189-07 y la 177-09 para que los gobiernos locales consigan la condonación de la deuda acumulada con la Tesorería de la Seguridad Social y logren la afiliación de sus trabajadores/ as a la seguridad social. −L o que hace distinto y más factible este escenario es que busca un acuerdo de pago, en vez de una amnistía total de la deuda. La razón es que, aun consiguiendo una ley especial del Congreso Nacional que condone las deudas de los gobiernos locales por atrasos u omisiones en el pago de las cotizaciones, difícilmente pueda lograrse la condonación de los montos descontados a los/ as trabajadores/as para su seguridad social y no reportados a la TSS. − Este escenario pretende que sean objeto de amnistía solo los recargos, los intereses y quizá los aportes correspondientes a los gobiernos locales, no así los aportes descontados a los/as trabajadores/as. − Se procura un acuerdo de pago que a mediano y largo plazo permita pagar a la Tesorería de la Seguridad Social las retenciones a los/as trabajadores/ as, según el precedente de la Ley 177-09. − Con relación a los/as empleados/as de los gobiernos locales con salario por debajo del cotizable, se aplicaría la Resolución No. 380-02 del CNSS o se procuraría una resolución especial que establezca un porcentaje diferente para los gobiernos locales. − Garantiza el derecho a la seguridad social de los/as empleados/as de los gobiernos locales, al promover su inclusión integral en el Sistema Dominicano de Seguridad Social. − Reconoce también sus derechos adquiridos al disponer que los aportes retenidos a los/as trabajadores/as para la seguridad social sean pagados a la Tesorería de la Seguridad Social y aplicados a sus cuentas. − Establece que la definición de mecanismos que eviten la recurrencia de la situación será clave para concitar el apoyo del Consejo Nacional de la Seguridad Social y de otros actores claves. Aspectos como la deducción de los pagos de la seguridad social directamente desde el Ministerio de Hacienda o desde cualquier otra entidad resultan técnicamente complejos de aplicar, pero aportarían a la sostenibilidad y aceptación de la propuesta − La deuda de los municipios y juntas de distrito afiliados a la seguridad social ascendía a 5,320,671,749.23 en septiembre 2016. Si se consigue la condonación solo de recargos e intereses, esa deuda podría reducirse a menos de RD$400,000,000. Según informes de la TSS, los recargos e intereses por falta de pago se corresponden con el 93 % de la deuda y solo 7 % corresponden al importe mensual dejado de pagar.

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− Esta propuesta se complementa con el traspaso de los/as pensionados/as y jubilados/as incluidos/as en la nómina de los gobiernos locales a la nómina de jubilados/as y pensionados/as civiles del Estado. − El Poder Ejecutivo tomaría la decisión y financiaría el pago con cargo al Fondo de Pensiones y Jubilaciones del Presupuesto Nacional. Los municipios y distritos municipales quedarían liberados de la carga y contarían con recursos para invertir en la mejora de los servicios municipales. Esto supone RD$ 700,000,000.00 al año La propuesta de Ley Orgánica de la Administración Local y el Régimen Territorial incluye la respuesta al interrogante planteado en términos institucionales, evidenciando que la solución a la problemática de los jubilados/as en las nóminas municipales pudiera ser resuelta por el Estado Dominicano en base a una propuesta que incorpore los aspectos financieros, legales y técnicos, la cual en términos políticos debería ser impulsada por las Asociaciones Gremiales de la Municipalidad Dominicana. Cualquier intento por avanzar en el proceso de la Carrera Administrativa Municipal implica, además de adoptar una definición en términos políticos, encarar la solución de los jubilados/as en las nóminas municipales.

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EL PROCESO DE REFORMA Y MODERNIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN REPÚBLICA DOMINICANA LA EXPERIENCIA DEL PROGRAMA PASCAL

UNA VISIÓN RETROSPECTIVA EN BUSCA DE APRENDIZAJES A FUTURO El presente libro es el resultado de la operación de asistencia técnica implementada en República Dominicana por el Consorcio Eptisa-GDSI-AENOR, en el marco del Programa de Apoyo a la Sociedad Civil y las Autoridades Locales (PASCAL), promovido y financiado por la Unión Europea. Su objetivo específico ha sido contribuir a la consolidación de la gestión democrática y la cohesión social a través de la mejora de la gestión municipal y la participación de la Sociedad Civil en los gobiernos locales. En este sentido, intenta establecer una narración explicativa de la situación de la que se partió, la estrategia que se siguió durante el desarrollo del Programa, los hitos más importantes alcanzados –incluyendo sus resultados-, y un conjunto de conclusiones que puedan ser de utilidad para otras experiencias similares.

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