土地使用，管不管？
李均冠 郭宜婷
美、英、台 土地管理制度之比較
李崇睿 黃文誼 許栢皓
什麼是「都市成長管理 」？
“對都市未來實質環境品質的 管理政策”
為什麼要「都市成長管理 」？
避免蛙躍式發展
提升生活品質
降低外部效果
解決市場失靈
保護納稅人
美國「都市成長管理 」三階段
1950－1970
1970-1990
1990-迄今
成長管制
成長管理
智慧成長
Growth Control
Growth Management
Smart Growth
1950－1970 成長管制 二戰後，美國人口迅速成長，汽車大量使用， 造成都市蔓延的現象。
以環境保育為目標，地方政府開始有「成長管制」 的概念，希望控制土地開發速度與方式。
1974年後美國面臨經濟蕭條、房地產不景氣與能源危機
1970－1990 成長管理
為確保經濟發展，開始以引導管理取代管制抑制都 市蔓延：以土地使用分區的方式取代成長管制線。
新都市主義
1990－迄今 智慧成長
智慧電網
混合土地利用
大眾運輸導向
填入式開發
環境、社會、經濟發展並重，有效利用都市既有發展地區。
「都市成長管理 」五管理面向 行 政 申請之開發計畫 內容須與州政府之 地方計畫目標一致。
財 政 • 以開發許可調控 開發。 • 以開發外部成本
內部化解決財源。 • 以開發協議尊重 市場。
政治 經濟 調控地方經濟發展
環境 保護
社 會
採用緊密性概
減低因實施成
念，要求連續性
長管理所產生的
的土地開發型態，
房價衝擊。
提土地利用效率。
「都市成長管理 」七手法
1. 資源地保存
2. 都市圍堵
3. 公共設施定價
4. 行政回應
Resource Land Preservation
Urban Containment
Facility Financing
Administrative Responsiveness
5. 特別區域保護
6. 公共設施供給
7. 農村成長管理
Special-Area Protection
Facility Planning, Adequacy, and Timing
Rural Growth Management
什麼是「開發許可制」？
以個案審查方式， 就開發者所提之開 發計畫予以許可的 土地管理政策 。
是一種比較尊重市 場機制的管制辦法。
強調管制的彈性， 但由政府主導，所 有的開發需地方政 府事前核准 。
地方政府掌握行政 裁量權，可准許或 拒絕開發行為。
為什麼要「開發許可制」？
在合理的審核標準
保護自然資源及保
產業及就業人口適
顧及私人利益，改
之下發揮市場功能、
存歷史古蹟，民眾
當之空間分配
善居住與工作環境
防止都市蔓延，且
可積極扮演環境保
不受土地分區約束。
護者的角色
且重視社會公平。
英國「開發許可制」四階段？ 1848-1909年
1909-1947年
1948-1968年
為解決工業革命問題，提出公衛法、住宅法。
1968年-現今
英國「開發許可制」四階段？ 1848-1909年
1909-1947年
1948-1968年
1968年-現今
城鎮住宅規劃法，授權地方政府擬訂計畫方案，並實施都市邊緣土地的開發，並管制現存建物之使用。
英國「開發許可制」四階段？ 1848-1909年
1909-1947年
1948-1968年
1968年-現今
因應二戰後城市發展和工業區位的重配，從嚴格限制內容的規畫方案轉變為具極大彈性的開發計畫。 引入開發許可制，要求開發計畫須經主管機關之規劃許可。
英國「開發許可制」四階段？ 1848-1909年
1909-1947年
1948-1968年
1968年-現今
初期消極的開發許可制無法解決土地使用與交通需求所衍生之綜合性問題 因此新增具積極性的開發計畫，分成結構計畫與地方計畫。
怎麼操作「開發許可制」？ 中央
經濟計畫 結構計畫（Structure Plan）：
區域 地方
區域計畫 發展計畫
屬於廣泛性政策陳述 ，原則性的計畫，且受中 央政府的監督。
政策內容係以籠統的文字來表達:即無法轉化為 詳細的圖示。
結構計畫
地方計畫
怎麼操作「開發許可制」？ 中央
經濟計畫
區域
區域計畫
地方
發展計畫
結構計畫
地方計畫
地方計畫(local plan) ： 由區規劃機關制定。對成長地區、限制發展區、就 業擴展區均有明確指示，將綱要政策轉換成地區性 的細部架構，涉及建蔽、住宅密度、住戶大小與型 態標準等。 分區 計畫
行動地 區計畫
主題 計畫
怎麼操作「開發許可制」？ 結構計畫
地方計畫
遞交申請
※可不依政府之發展計畫申請，亦有機會通過
主管機關討論、諮詢、實地勘察
無條件許可
有條件許可
※申請之計畫可能產生外部效果時，應開公審會
拒絕開發 ※可向國務大臣申訴，主管機關應另諮詢
成長管理
開發許可 實施基礎 vs.
由州政府確立法源，訂立政策目標指導地方 政府研擬綜合性發展計畫，或成長管理計畫 作為土地使用分區管制規則的實施依據。
以地方政府確立結構計畫與地方計畫為基礎， 並透過開發許可制度加以規範。
成長管理
開發許可 行政組織 vs.
重視部門間與上下位計畫間之協調工作，以
重視政府部門與公民社會間對開發管制之意
一致性的要求追求較高的行政效率。
見溝通，以期發揮行政組織系統運作效率。
成長管理
開發許可 土地使用 vs.
強調土地開發的時間性、外部性與均衡性問
適用於全國各類之土地使用變更及地表上下
題，採取多目標策略組合性方式解決市場失
之開發行為，可有效控制都市蔓延或帶狀蛙
靈問題，提昇土地使用效率。
躍式發展的情況。
台灣的土地管制系統 區域計畫
都市地區
都市計畫
非都市地區
非都市土地 分區使用
主要計畫 細部計畫
非都市土地使 用管制規則
都市計畫法 修訂「都市計劃法」，以都市計畫規範都市空間發 展範圍，確立都市化地區必須研擬都市計畫的法源
非都市土地使用管制規則 1964
基礎 取消公共設施保留地。 中央政府首度釋出公共資源
1988
修正「非都市土地使用管制規則」，非都市土地用地變更 編定面積在10公頃以上者，應徵得各該區域計畫原擬定機
解決公共設施保留地長期造成的問題 。
關之同意
1990
訂定「非都市土地高爾夫球場開發審議規範」 訂定「非都市土地山坡地住宅社區開發審議規範」
1995
隨經濟、社會的多元化發展，訂定統一之「非都市土地開 發審議規範」
2000
修正「區域計畫法」，確立非都市土地開發許可精神， 並明定開發許可之辦理程序及審議條件。
審議權下放縣、市政府(細部計畫)；容積移轉制度 設立。
2001
修正「非都市土地使用管制規則」，增訂土地使用分區變
2002
更專章，將開發許可程序性之內容詳加規範
台灣的土地管制系統內涵 台灣挪用的不同體系的制度 都市計畫界線
都市地區
都市計畫法:
非都市地區
非都市土地使用管制規則: 運用開發許可制度，以個案審察
運用成長管理的概念，
的方式，就開發者所提之開發計
設置發展界線，並透
畫予以審核。
過使用分區來引導並 控制發展 。
台灣的土地制度反思 雖然都市土地發展面臨到許多課題，但
非都市土地則是面臨到各種用地經常
仍對於未來規劃有所想像，所以將成長
被違法使用，因此使用開法許可制來規
管理的概念納進都市計畫中，以確保發
範土地不得轉作其他用途，如果要變更
展的彈性和有序性，不過依然是具有計
就須經過嚴格的審核機制，以確保對敏
畫的性質。
感地區的保護，但卻只剩下規範的性質。
台灣的土地制度問題 美國的成長管理制度是為了處理都市蔓 延的問題，但台灣都市最大的問題不是 郊區化，仍然適合沿用這個概念嗎？
英國的開發許可制度是具有整體發展構 想的制度，台灣卻只當成手段，沒有考 量成長的概念，似乎變得只有規範而沒 有規劃？
台灣土地制度-以成長管理為例 Porter(2002)： 智慧成長是一種尋求開發者、環境主義者、政府官員
及市民皆可接受成長做為基礎,以便促成土地較緊密而混合 的發展型態,保留較多的開放 空間,經由成長管理策略的施行 強化土地管理及公共設施效益,鼓勵內都 市地區的填入式開 發（Infill Development）與再發展（Redevelopment） 方案，是一種強調經濟可行、環境可靠，並具協調整合共 識的成長模式。
台灣土地制度-以成長管理為例 臺北市都市再生策略操作方式流程 再生資源盤整
指認原則 依都市計畫劃定之都市更新地區
指認40處再生潛力地區
政策性方向 國家門戶中心
依都市更新條例劃定之都市更新地區 自劃更新單元 平宅、整宅基地
中央創意經濟廊帶
國公有土地
水岸宜居社區
捷運聯合開發潛力基地
都市發展區域核心
位於捷運站區500公尺步行服務範圍圈
指認9處政策性再生地區，並規劃其任務
圖片來源：台北西區門戶計畫
台灣土地制度-以成長管理為例 臺北市都市再生策略－西區門戶計畫
「西區門戶計畫」，以臺北車 站特定專用區為範圍，重新定 位及盤點整體土地利用需求。
圖片來源：台北西區門戶計畫
台灣土地制度-以成長管理為例 臺北市都市再生策略－西區門戶計畫期程（第一階段） 2015年11月 台北舊市議會動工拆除 2016年2月 忠孝橋引道拆除 1.忠孝橋引道拆除 2.忠孝西路暫時性路型施作 3.交六公車彎施作 4.忠孝西路人行道拓寬 5.交六廣場平面式景觀工程 圖片來源：台北西區門戶計畫
台灣土地制度-以成長管理為例 臺北市都市再生策略－西區門戶計畫期程（第二階段） 2016年10月 三井倉庫拆除，重組工程
尚未完成。
1.三井舊倉庫疑涉保存工程 2.忠孝西路永久性路型佈設 3.北門地景廣場 圖片來源：台北西區門戶計畫
台灣土地制度-以成長管理為例 臺北市都市再生策略－西區門戶計畫期程（第三階段） 2017年9月 台北舊市議會地上權案成
功招標 2018年3月 台北車站C1D1雙子星大 樓聯合開發案將重新公告 招標
1.舊市議會招商及興建 2.交六、交八下沉廣場 3.C1D1連開大樓招商施作 4.D1西半、E1E2台鐵新建
圖片來源：台北西區門戶計畫
台灣土地制度-以開發許可制為例 開發許可申請流程
私人開發商
地方政府 開發計畫書圖 ［環境影響評估、水土保持規劃］
內政部－區域計畫委員會 環保署 農委會水保局
現地會勘
環境影響評估法－環評
內政部－區域計畫 委員會大會
決議
水土保持法－審議 地方政府
公告開發許可
台灣土地制度-以開發許可制為例 苗栗縣後龍科技園區開發計畫 2007年10月 苗栗縣政府透過經濟部工業局向內政部營建署 提交「後龍科技園區開發計畫書圖」。對於預計開 發之土地權屬部分，經濟部工業局表示依「促進產 業升級條例」辦理私有土地徵收；公有地部分則可 依該法原則徵求國有財產局有償撥用。
圖片來源：苦勞網
台灣土地制度-以開發許可制為例 苗栗縣後龍科技園區開發計畫 2008年2月 內政部營建署召開「行政審查專案小組會議」 進行審查。期間，環保署要求補充修正環評計畫書； 區委會現地會勘與審查結果，認為此計畫不符合水 土保持技術規範、對地質鑽探數值之嚴重缺漏、缺 乏對保安林解編、國土保安用地灌排設施、滯洪池 規劃」及聯外道路開闢等取得相關主管機關之同意 證明文件。其後苗栗縣政府申請補件期限展延。 圖片來源：苗栗縣後龍科技園區開發計畫
台灣土地制度-以開發許可制為例 苗栗縣後龍科技園區開發計畫 2008年2月 後龍科技園區計畫開發之「灣寶」居民多數反 對苗栗縣政府徵收，並引發一系列社會抗爭。 2010年6月 在經建會與工業局的堅持下，區委會決議讓苗栗縣 政府在半年內完成最後一次補件，但至2011年苗栗 縣政府仍無法提出補件。
圖片來源：楊宗興攝
台灣土地制度-以開發許可制為例 案例／苗栗縣後龍科技園區開發計畫 2011年4月 營建署區委會以農委會反對變更、多數地主反 對徵收與區位選擇不恰當為由，駁回後龍科技園區 開發案。苗栗縣政府不服區委會審議結果，向行政 院訴願會提出訴願。 2012年1月 行政院訴願會駁回苗栗縣政府訴願。
圖片來源：楊宗興攝
總體土地制度反思 不管是美國的成長管理或是英國的開發許可制， 這兩套體系都有其不同的發展脈絡，也各自具有 所倡導的整體價值和規範手法。
但台灣在沿用和學習的過程中，卻往往只挪用了 部分概念，造成土地使用管制系統缺乏完整的發 展概念及管制手段。
參考書目 內政部營建署（2014）《內政部非都市土地申請開發許可案件申辦須知》，內政部營建署網頁 （https://goo.gl/RvP3KR），取用日期：2018/1/17 行政院經濟建設委員會都市及住宅發展處（1986）《土地開發許可制度之研究》，p.11-36 呂欣潔（2008）《從美國經驗探討台灣國土規劃成長管理之策略》，中國文化大學巿政暨環境規 劃學系碩士論文 汪禮國（2014）《都市建設界線可有效控制都市成長嗎？財產權與展望理論觀點》，國立臺北大 學不動產與城鄉環境學系博士論文 林靜梅、謝其文（2010）〈西瓜農虧劉政鴻：曾誇灣寶西瓜讚，如今卻要滅灣寶？〉，公視新聞 議題中心（https://goo.gl/8TbZoQ） ，取用日期：2018/1/17 胡慕情（2011）〈不甩吳敦義？劉政鴻執意開發灣寶〉，公視新聞議題中心 （https://goo.gl/c25pN4） ，取用日期：2018/1/17 范正祥、李信宏（2012）〈選址不適宜／後龍科開發案 縣府訴願駁回〉，自由時報 （https://goo.gl/WGsoJv） ，取用日期：2018/1/17
參考書目 殷章甫（1989）《中外土地法制之比較研究》，行政院經濟建設委員會健全經社法規工作小組， p.563-579 臺北市都市更新處（2014）《臺北市都市再生策略白皮書(草案) 》，臺北市更新處網頁 （ http://uro.gov.taipei/ct.asp?xItem=81330718&ctNode=12895&mp=118011） ，取用 日期：2018/1/17 臺北市都市計畫委員會（2016） 《第682次委員會議新聞稿（北門廣場案）會議簡報資料》，臺 北市都市計畫委員會網頁 （ http://www.tupc.gov.taipei/public/Attachment/62251442491.pdf），取用日期： 2018/1/17 賴宗裕（2017）《委託辦理非都市土地使用管制規則之檢討研究總結報告書》，內政部營建署 營建署《非都市土地開發許可探討及國土計畫法使用許可制度》p.1-71 營署綜字第0972902450號（https://goo.gl/z9f91r） ，取用日期：2018/1/17