目 導
論
錄
………………..………………....………………...………….... 1
第一節 何謂「地方政府」 ………………………………………... 2 第二節 從「郡縣城邦」到「共治天下」 …………………… 18
上編：地方政府如何形成 第一章
從軍區到地方政府―― 以簡牘及金文所見戰國秦郡為例
……………. 27
第一節 秦簡所見戰國秦之郡制 …………………….………… 28 第二節 秦金文所見郡制 ……………….…………..……….….. 38 結 語 ……………………………............…………………….…… 51
第二章
戰國至漢初之郡的中央外派性質―― 以張家山漢簡為例 ………………………………… 55
第一節 司法――中央廷尉職權的分割 ……………………… 56 第二節 人事――中央中尉、太史職權的分割 ……....……... 78 結 語 ………………...……………………………..………………. 88
ii 製造「地方政府」――戰國至漢初郡制新考
第三章
戰國七雄的另一種類型―― 以包山簡所見楚國郡縣制為例
………………. 93
第一節 郡 …………………………………………..…………….. 93 第二節 縣 ………………………………………………………… 98 結 語 …………………………………………..………………….. 131
下編：地方政府與中央集權的關係 第四章
殖民社會――里耶秦簡所見的洞庭郡
……. 137
第一節 郡守任職表 …………………………….…......………. 138 第二節 郡治：新武陵→臨沅→沅陽？ …………………….. 141 第三節 「遷陵以郵行洞庭」郵書簡 …………………………143 第四節 屬縣及疆域 …………………………………….…...… 152 第五節 屬縣之間的往來 ……………………………………… 158 第六節 洞庭郡與外地郡縣的關係 .….……………………… 170 結 語 …………………………………....…………….…….…… 189
第五章
監察相司――三府分立的秦代郡制
…….…. 195
第一節 郡守與「守府」 …………………………………….... 198
目 錄 iii
第二節 郡尉與「尉府」 ……………………………………… 212 第三節 郡監御史與「監府」 ………………………………... 221 結 語 秦郡三府分立的行政關係―― 兼論法家式地方行政理念 ……………………..……....………. 234
第六章
辯證的歷史――漢初齊楚無郡論
…………... 239
第一節 漢初楚國無郡論的史料基礎 ……………………….. 244 第二節 楚王陵無郡級官印、封泥是否等於無郡？ …….... 277 第三節 傳世文獻與出土文獻矛盾的原因 …………………. 296 第四節 漢初齊國無郡論 ………………………….………....... 303 第五節 無郡是特例抑或通則？ ………………………..……. 345 結 語 無郡論的歷史意義 …………................…....……….... 348
徵引書目……………….……….……………………………………. 351
索
引 ………………………………………………………………. 391
導 論
地方政府是國家組成的要素之一，是王權控制社會的重要憑 藉。戰國秦漢郡縣制是傳統中國兩千年地方政制之源，是瞭解古代 中國的關鍵鑰匙。楊寬 1955 年初版的《戰國史》，所描繪的戰國 郡縣制圖景至今仍有無數學人誦讀；1嚴耕望 1961 年初版的《中國 地方行政制度史甲部──秦漢地方行政制度》，所建構的秦漢地方 政制圖景迄今在學界仍無可替代。 2 兩位大家對傳世文獻竭澤而 漁，盡可能參照當時可見的兵器銘文、簡牘、碑刻等出土文獻，其 蒐羅及解讀史料的高度，乃是著作難以被後人超越的主因。 杜正勝從《周代城邦》到《編戶齊民》的研究取徑， 3主宰臺 灣的中國上古史學界至今。細繹其思路，實為從「國人」到「庶民」 的社會史脈絡，關注的是一般人群。然而城邦的主體雖是人群，城 邦本身卻是周天子統治的萬國，在一定程度上可視為某種地方政 府。從地方政府的脈絡切入，《周代城邦》下接的便不是編戶齊民，
初稿刊於復旦大學歷史系、《中國中古史研究》編委會編，《中國中古史研究（第 7 卷）：「何謂制度」專號》（上海：中西書局，2019），頁 333-349；發表前曾 以不同名稱在各地宣讀，汲取師友意見，如北京大學中國中古史研究中心 （2014.6）；武漢大學歷史學院、古代中國研究青年學者研習會主辦，「古代中 國研究青年學者研習會（六）——武漢場」（2016.5.25）；復旦大學歷史系主辦， 「何謂『制度』？——中古制度文化新研學術工作坊」（2018.5.26-27，上海）； 北京清華大學歷史系主辦，「古代中國國家研究的新探索工作坊」 （2018.11.16-19）；中正大學歷史系、古代中國研究青年學者研習會主辦，「古 代中國研究青年學者研習會（八十八）——中正場（三）」（2018.12.27，嘉義）。 1 參楊寬，《戰國史》（臺北：臺灣商務印書館，1997 年增訂本）。 2 參嚴耕望，《中國地方行政制度史甲部——秦漢地方行政制度》（臺北：中央研 究院歷史語言研究所，1990 年三版）。 3 參杜正勝，《周代城邦》（臺北：聯經出版公司，1979）；杜正勝，《編戶齊民—— 傳統政治社會結構之形成》（臺北：聯經出版公司，1990）。
2 製造「地方政府」――戰國至漢初郡制新考
而是郡縣。春秋戰國的國君、秦漢的帝王，如何將周天子統治的各 個城邦逐一郡縣化，遂行「郡縣城邦」（「郡縣」為動詞，以「城 邦」為「郡縣」之意）、製造「地方政府」，無疑是中國史的重要 課題。 20 世紀後半葉以來，簡牘文書、璽印封泥、兵器銘文等戰國 秦漢出土文獻如雨後春筍般冒出，帶給我們重新省思戰國秦漢郡縣 制的契機。21 世紀初的今天，在新材料的整理與研究基礎之上， 與前輩大家對話，重建古代中國地方政府的概念、重寫古代中國地 方政府的歷史，已是當代學人不可推卻的責任。本書企圖拋磚引 玉，以階段性成果提供學界探討戰國秦漢郡縣制是否存在不同的面 貌，從製造「地方政府」的角度切入，思考古代中國地方政府研究 是否可能另開新境。
第一節 何謂「地方政府」 當代中文世界對地方政府一詞的運用已習以為常，但「地方政 府」終究是來自西方的現代概念，秦漢以降的傳統中國雖有類似西 方地方政府的官署，但概念與歷史之間並非總能密合無間。傳統中 國地方政府的內涵實則變化多端，本書無意為其建立一個普遍的定 義，只想指出「地方政府」的最寬泛定義也許是中央政府在地方上 設置的諸種官署。此定義固然易於掩蓋諸種官署的性質差異，卻有 助於學者探索諸種官署在地方上的互動關係，進而辨析地方政府究 竟是中央政府權力的延伸？還是地方既有勢力的體現？觸及傳統 中國政府究竟是「中央集權」抑或「地方分權」的根本命題。 就秦漢時期而言，郡、縣可謂當時最常見的「地方政府」，向 無爭議。但封建制度的殘餘如王國、侯國，在縣之下的基層政區如
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論 3
鄉、里，中央政府的外派官署如都官，羈縻少數民族的政區如道、 屬國，監察官署如州，諸種中央政府在地方上設置的官署，卻未必 皆被學界視為「地方政府」。本書並不關心秦漢時期王國、侯國、 鄉、里、都官、屬國、道、州等諸種官署是否為「地方政府」，而 是想透過諸種官署性質之複雜，反思最常見的郡、縣官署的性質。 傳統中國的「郡縣」真的可以和西方的「地方政府」概念密合無間 嗎？某些時空下的郡縣性質是否逸出「地方政府」之外？ 就時間而言，本書既將「戰國」郡縣制與「秦漢」郡縣制放在 一起審視，又將「秦漢」郡縣制至少分割成秦、漢初、西漢中晚期、 東漢、三國等時段，企圖追究不同時間的「郡縣」背後的本質。在 國家形成的視野下，戰國至漢初處於將城邦「郡縣化」的階段。郡 縣制既要取代城邦、在地方上遂行統治，又要改造城邦、在地方上 建構新的政府，戰國至漢初是傳統中國製造「地方政府」的關鍵時 期，也是本書的主要舞臺。 就地域來說，律令規定的邊郡與內郡之別，關中、齊魯、山地、 濱海等自然及人文地理區差異，導致每個地方政府均有自身特色。 《漢書．地理志》記載元始二年（西元 2 年）漢朝地方政府有「郡 國一百三，縣邑千三百一十四，道三十二，侯國二百四十一」，今 人面對 103、1,314、32、241 等 2,000 年前的數字化史料，難免下 意識將不同區域的「地方政府」視為鐵板一塊，忽略聚合成這些數 字的每一個地方政府皆有其特殊性。其實別說不同地域的郡縣鄉里 有其差別，就算是同一個地方政府如南郡、臨湘縣，在戰國至三國 諸時期也各有差異。本書透過戰國七雄的秦與楚、秦三十六郡中的 洞庭、漢初諸侯王國的楚與齊等個案，企圖揭示區域研究在地方行 政領域中的意義。 出土文獻研究向來以「碎片化」為學界所譏，其根本原因來自
4 製造「地方政府」――戰國至漢初郡制新考
於出土文獻往往有較為明確的時空座標。時空座標既然清晰，出土 文獻便可精準反映出某一時期與地域的現象；但也因時空座標「過 於」清晰，出土文獻反而無法直接成為其他時期與地域存在某些現 象的證據。本質既然如此，出土文獻研究也就難以擺脫「碎片化」 的詬病。出土文獻不能反映整個時代與整個中國，實乃勢所必然。 本書想稍加反思的是，出土文獻研究「碎片化」的批評固然在 理，但什麼樣的材料才能避免「碎片化」，反映出一整個時代與中 國呢？若以同樣嚴格的標準，檢視傳世文獻的時空座標，史傳人物 所能反映的歷史現象其實也只侷限於某一時期與地域；傳世文獻對 歷史現象的概括描述，更不宜輕信其證據力度足以涵蓋整個時代與 中國，反而可能只代表文獻書寫之際的時期與所在地域，甚至可能 只反映文獻作者的個人觀點。如此觀之，傳世文獻也同樣是一個個 小碎片的叢聚整合，而我們對古代中國的諸種整體印象，或多或少 來自於文獻碎片的放大，並非完全精準可靠。「碎片化」在當代歷 史學界無疑為負面用語， 4但出土文獻的碎片性質恰恰刺激我們去 認清諸種輝煌宏大的整體史觀，實來自於一個個碎片疊聚的建構與 幻化。出土文獻既有助於我們破除既有的歷史成見，更有益於我們 去建構新的歷史認識。既破且立，出土文獻的碎片性質也就有了積 極意義，不宜逕以負面視之。 與普遍性的建構背道而馳，是批評研究「碎片化」的主要理由。 但「碎片化」並不等於特殊性。出土文獻的特殊性看似顯而易見， 普遍性則不易論證。其實特殊性與普遍性往往交織於史料之中，並 4 碎片化的史學概念來自於西方，參弗朗索瓦．多斯（François Dosse）著，馬勝利 譯，《碎片化的歷史學：從《年鑒》到「新史學」》（北京：北京大學出版社， 2008）。中國史領域裡則以近代史研究的爭論最為激烈，可參考羅志田，〈非碎 無以立通：簡論以碎片為基礎的史學〉，《近代史研究》2012 年第 4 期（北京）， 頁 10-17。
導
論 5
未清楚標示。出土文獻固可清晰反映某一時期與地域的現象，但該 現象究竟是一時一地的特殊性，還是整個時代與中國的普遍性，若 無相參照的史料，則不易辨明。重視出土文獻的普遍性，以之代表 整個時代與中國，有論證跳躍之嫌；強調出土文獻的特殊性，認為 其反映某一時期與地域的特色，亦難免濫用默證之譏。只有不闡釋 出土文獻的普遍性與特殊性，單純描述其所反映的現象，方可避免 出錯的可能。但隨著碎片的不斷疊聚，某些出土文獻的普遍性與特 殊性已有闡發的可能，此時若仍保守以對，難免陷入材料新穎、結 論陳舊的「似新還舊」窘境，未免辜負了大好材料提供的契機。 本書希望從製造「地方政府」的角度出發，正視出土文獻的普 遍性與特殊性的正反相生。但受限於篇幅與學力，本書只能先以戰 國秦漢中央政府與地方政府之間的榫接點――「郡」為研究主軸，5藉
5 若接受嚴耕望主張秦漢地方行政重心在郡的說法，本書以郡為研究主題便十分自 然。但紙屋正和根據傳世文獻主張漢初地方行政重心在縣，2001 年張家山漢簡公 布後，他仍持舊說，認為《二年律令》反映的只是制度，目前可考的漢初地方行 政實例，仍反映漢初地方行政重心在縣。參紙屋正和，〈前漢前半期における地 方行政の狀況〉，《福岡大學人文論叢》第 13 卷第 4 期（1982），頁 1169-1209、 第 14 卷第 1 期（1982），頁 363-407；後據張家山漢簡大幅修改、增補收入氏著， 《漢時代における郡縣制の展開》（京都：朋友書店，2009），頁 41-183；朱海 濱譯，《漢代郡縣制的展開》（上海：復旦大學出版社，2016），頁 28-136。廖 伯源亦根據尹灣漢簡指出西漢晚期東海郡屬縣的賦稅，乃各縣自行將上繳的錢貨 運輸至中央，郡只負責統籌與上計，地方行政重心在縣。其主張西漢晚期地方行 政重心亦在縣，更進一步反對嚴耕望之說。參廖伯源，〈《東海郡下轄長吏不在 署、未到官者名籍》釋證〉，收於氏著，《簡牘與制度》增訂版（桂林：廣西師 範大學出版社，2005），頁 179-213。鄒水杰立場則更為堅定，他全面考察兩漢郡 縣關係，明確主張郡代縣治民之例大抵為有能力、勇於任事的郡長官的個人行為， 縣的整體行政功能不下於郡，漢代地方行政重心一直在縣不在郡。參鄒水杰，《兩 漢縣行政研究》（長沙：湖南人民出版社，2008）。廖伯源、鄒水杰之說雖不無 道理，但完全否定郡是地方行政的重心，不免惹人疑竇。就郡縣行政分層分工的 角度而論，郡是縣的上級，縣是郡的下屬：郡決策，則縣執行；郡監察，則縣上 報。強調決策，則郡為地方行政的重心，縣僅為其附屬；強調執行，則縣為地方
6 製造「地方政府」――戰國至漢初郡制新考
此探索古代中國地方與中央之間的關係。本書關注戰國、秦、漢初 諸時代的特殊性，寫作安排卻不以時代為序；本書嘗試以地方行政 的普遍性原理為全書框架，但普遍性原理並非本書的終極關懷。本 書最終希望能為讀者呈現出歷史的複雜性：時代特殊性的背後存在 一貫的普遍性原理，普遍性原理卻又隨著不同時代而有所改變。歷 史學既能容納社會科學，又獨立於社會科學之外，其例或如是。 本書分成上、下兩編，每編各有三章。上編：地方政府如何形 成，分別為第一章：從軍區到地方政府──以簡牘及金文所見戰國 秦郡為例、第二章：戰國至漢初之郡的中央外派性質──以張家山 漢簡為例、第三章：戰國七雄的另一種類型──以包山簡所見楚國 郡縣制為例。下編：地方政府與中央集權的關係，分別為第四章： 殖民社會──里耶秦簡所見的洞庭郡、第五章：監察相司──三府 分立的秦代郡制、第六章：辯證的歷史──漢初齊楚無郡論。以下 逐章介紹本書的內容。 〈第一章：從軍區到地方政府──以簡牘及金文所見戰國秦郡為 例〉研究古代中國的地方政府，首要問題自然是地方政府如何形 成，也就是如何製造「地方政府」。關鍵切入點則是追溯秦漢郡縣 行政的重心，郡無所作為。只要郡縣的上下級關係存在，上述郡縣的分工關係大 抵萬變不離其宗，嚴耕望主郡，廖伯源、鄒水杰主縣，不免各有所得、亦各有所 蔽。若從整體國家體制的角度，將中央納入考慮，則行政重心的判定更顯複雜。 中央決策，則郡縣皆負責執行；中央直接推行具體政令，則郡縣直如扯線木偶； 中央又可釋出部分決策權給郡、甚至縣，使中央與地方皆有一定的決策權。郡縣 上有中央、下有鄉里，實為國家行政的中間層級，既非單純決策、又非純粹執行， 可謂既決策又執行。郡縣面對不同事務，必然有不同的決策或執行權。只有將史 料分門別類，對郡縣官吏的職權、組織、規模等問題一一分疏，並坦率承認史料 的空白、己說的弱點，漢代地方行政重心在郡或在縣的爭論才可能取得突破。無 論如何，本書以郡為中心，必有所敝。未來應重新研究戰國秦漢的「縣」，取得 更進一步的認識。參游逸飛，〈戰國秦漢郡縣制研究新境――以中文成果為主的 檢討〉，《中國史學》第 24 卷（2014，東京），頁 71-86。
導
論 7
制的淵源，也就是戰國秦國郡縣制的內涵。 周振鶴認為先秦文獻與古文字裡的「縣」字有 3 種意義，恰恰 反映了早期中國縣制的三階段。第一種是「縣鄙」之縣，此時的縣 指「國」以外的區域，與「野」的意義相似。第二種是「縣邑」之 縣，此時的縣已指一個個可數的聚落，與「邑」的差別在於「縣」 為國君直屬的聚落。第三種是「郡縣」之縣，此時的縣已是郡縣制 的行政區域。6「郡」之起源遠較縣為晚，其字義演變的豐富程度 似不如縣，但「郡」字背後實際的制度變遷仍然值得關注。 受《左傳》哀公二年（493BC）晉國趙簡子犒賞將士： 「上大夫 受縣，下大夫受郡」之語的影響，學界熱衷於研究戰國時期郡與縣 的統轄關係。7戰國郡縣制目前最早的出土史料為古文字學者專擅 的兵器銘文。黃盛璋分析地方政府與兵器鑄造的關係時指出，三晉 兵器由縣鑄造，秦兵器由郡鑄造，戰國秦與三晉的郡縣制有別。8蘇 6 參周振鶴，〈縣制起源三階段說〉，《中國歷史地理論叢》1997 年第 3 期（西安）， 頁 23-38；後收入氏著，《周振鶴自選集》（桂林：廣西師範大學出版社，1999）， 頁 1-14。 7 見楊伯峻，《春秋左傳注》（北京：中華書局，2000），頁 1614。這是目前所見 「郡」最早的記載，顯然並非後世郡下轄縣的郡縣關係，土口史記甚至主張不宜 因為名稱相同，便將不同時期的「郡」「縣」比附為一。參土口史記，《先秦時 代の領域支配》（京都：京都大學學術出版會，2011），頁 155。必須指出《國 語．晉語》記載晉公子夷吾對秦公子之言：「君實有郡縣，且入河外列城五。」 時代早於趙簡子。見［清］徐元誥著，王樹民、沈長雲點校，《國語集解》卷 8 （北京：中華書局，2002），頁 296。但童書業指出《左傳》記載此處晉公子夷 吾之言時，未見「郡縣」一詞，進而主張「郡縣」連稱反映郡下轄縣之制，此非 春秋秦國所能有，《國語》的「郡縣」只能是戰國以後竄入之語。參童書業著， 童教英整理，《春秋左傳研究》（北京：中華書局，2006），頁 185。 8 參黃盛璋，〈試論三晉兵器的國別和年代及其相關問題〉，《考古學報》1974 年 第 1 期（北京），頁 13-43；後收入氏著，《歷史地理與考古論叢》（濟南：齊魯 書社，1982），頁 89-147；黃盛璋，〈秦兵器分國、斷代與有關制度研究〉，收 於吉林大學古文字研究室編， 《古文字研究（第 21 輯）》 （北京：中華書局，2001）， 頁 227-285。進一步的研究可參考下田誠，《中國古代國家の形成と青銅兵器》 （東
8 製造「地方政府」――戰國至漢初郡制新考
輝進而根據秦王五年上郡疾戈，指出秦國郡守在縣工師之上監鑄兵 器的現象，至少始於秦惠文王後元五年（320BC），也就是秦獲得 魏上郡十五縣的 8 年之後，9可見秦惠文王時郡已轄縣，郡縣二級 制已經形成。10由於百年後，秦始皇二十六年（221BC）方統一六 國，秦國郡縣二級制經歷百年發展，應已較為成熟。 然而歷史學者研究秦簡時，卻揭示了截然不同的戰國秦國郡縣 制的面貌。日本學者較早便根據睡虎地秦簡所見戰國秦國中央的內 史、太倉等官署可直接管轄諸縣的現象，指出戰國秦郡較晚才獲得 屬縣財政的管轄權；11栗勁也認為睡虎地秦律所見之郡的職權還很 不健全。12而黃盛璋認為睡虎地秦律的制訂時代大抵不會早於秦昭
京：汲古書院，2008）。 9 秦惠文王前元十年（328BC），秦方獲得魏上郡十五縣。這也是王五年上郡疾戈 的紀年不能是秦惠文王前元五年的主要理由：秦上郡乃承繼魏上郡而來，秦惠文 王前元五年時秦既未獲得魏上郡之地，便應未設置上郡，不會出現上郡郡守監鑄 的秦戈。 10 參蘇輝，《秦三晉紀年兵器研究》（上海：上海古籍出版社，2013），頁 194。 歷史地理學者探討傳統中國政區層級多寡時，通常只計入縣以上的政區，不計入 鄉與里。參周振鶴，〈兩千年三循環――行政區劃的層級變遷〉，收於周振鶴主 編，《中國行政區劃通史――總論》（上海：復旦大學出版社，2009），頁 47-65。 11 參工藤元男，〈秦の內史――主として睡虎地秦墓竹簡による〉，《史學雜誌》 第 90 卷第 3 期（1981，東京），頁 275-307。江村治樹，〈雲夢睡虎地出土秦律 の性格をめぐって（法制史上の諸問題）〉，《東洋史研究》第 40 卷第 1 期（1981， 京都），頁 1-26；後收入氏著，《春秋戰國秦漢時代出土文字資料の研究》（東 京：汲古書院，2000），頁 677-705。中譯本見工藤元男著，徐世虹譯，〈秦內史〉， 收於劉俊文主編，《日本中青年學者論中國史――上古秦漢卷》（上海：上海古 籍出版社，1995），頁 296-327；工藤元男著，廣瀨薰雄、曹峰譯，〈內史的改組 與內史、治粟內史的形成〉，收於氏著，《睡虎地秦簡所見秦代國家與社會》（上 海：上海古籍出版社，2010），頁 18-49；江村治樹著，單印飛譯，〈雲夢睡虎地 出土秦律的性質〉，收於楊振紅、鄔文玲編，《簡帛研究二○一四》（桂林：廣 西師範大學出版社，2014），頁 326-342。 12 參栗勁，《秦律通論》（濟南：山東人民出版社，1985），頁 409。
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論 9
王晚期，13這已是秦惠文王死後數十年，與戰國秦兵器銘文所見郡 制顯有矛盾。本章首先指出戰國秦國在昭王（307-251BC 在位）晚 期設置了 12 個郡，當時郡尚無權控制縣的人事與財政。14郭洪伯 分析睡虎地秦簡《法律答問》的「郡守為廷」，指出該條法律規定 郡守司法權分割自中央的廷尉，郡守在郡區內擁有與廷尉相同的司 法職權。15本章進而指出新見岳麓秦簡的司法案件反映秦王政元年 （246BC）南郡當陽縣的乞鞠案件不由南郡覆審，而由廷尉覆審。 由此可推測嬴政即位之初，《法律答問》的「郡守為廷」條文尚未 制定，戰國秦國疆域裡諸縣的司法案件大抵仍由中央的廷尉覆審， 郡守仍無管轄諸縣司法的權力。秦王政二十年（227BC）頒布的睡 虎地秦簡《語書》則可能反映秦郡至遲於此年方掌握司法權，遠晚 於縣與都官。 綜合秦簡與秦金文，戰國秦郡最初似為「軍區」，秦郡只能對 郡區之內的縣進行軍事干預，並無管轄縣之日常行政的權力，不宜 視為在縣之上的地方政府。戰國秦金文實不足以論證完善的郡縣二 級制已形成於秦惠文王時期，昭王晚期以前的秦郡並無權控制縣的 人事、司法與財政，當時的郡縣關係可謂郡不轄縣。隨著戰爭的頻 繁發生，戰國晚期秦郡逐漸取得人事、財政、司法等管轄縣之日常
13 參黃盛璋，〈雲夢秦簡辨正〉，《考古學報》1979 年第 1 期，頁 1-26；後收入氏 著，《歷史地理與考古論叢》，頁 43。 14 相關律文斷代根據晏昌貴，〈秦簡「十二郡」考〉，收於北京大學中國古代史研 究中心編，《輿地、考古與史學新說――李孝聰教授榮休紀念論文集》（北京： 中華書局，2012），頁 114-127。 15 參郭洪伯，〈「郡守為廷」――秦漢時期的司法體系〉，宣讀於北京大學歷史學 系主辦，「第八屆北京大學史學論壇」（2014 年 3 月 24 日，北京）。陳長琦已 初步指出該條法律反映之前秦郡沒有司法權，參陳長琦， 〈郡縣制確立時代論略〉 ， 《河南大學學報》1987 年第 1 期（開封），頁 24-30；後收入氏著，《戰國秦漢 六朝史研究》（廣州：廣東人民出版社，2001），頁 1-16。
10 製造「地方政府」――戰國至漢初郡制新考
行政的權力，形成軍政合一、郡下轄縣的地方政府，秦漢郡縣制方 呼之欲出。然而此時的地方政府似乎仍與我們熟知的秦漢郡縣制差 別較大，本書第二章將據張家山漢簡，嘗試揭示早期中國地方政府 的特色。 〈第二章：戰國至漢初之郡的中央外派性質──以張家山漢簡 為例〉，指出「地方政府」是研究者的後設概念，戰國秦漢人雖設 置「郡縣」，但「郡縣」只是有別於「封建」的統治形式，並不能 直接等同於「地方政府」。事實上戰國秦漢人設置「郡縣」時，腦 海大抵只有兩種參照組：一是封建城邦，一是中央官署。「郡縣」 既然有別於封建城邦，其設置便自然而然參考了中央官署的建制， 因此與兩千年後我們腦海中的「地方政府」有著較大差異。 張家山漢簡是目前所見最完整的秦漢法律資料，本章根據張家山 漢簡《二年律令》與《奏讞書》，論證漢初郡守的司法權分割自中央 的廷尉，上計權分割自中央的內史，部分人事權分割自中央的太史； 漢初郡尉的上計權與部分人事權分割自中央的中尉；郡守與郡尉的議 請立法權與部分人事權則是漢初二千石長官共通的權力，無分中央與 地方。因此本章主張漢初之郡的權力具有中央外派性質，其職責為代 替中央諸官署監察、管轄地方縣道官；《二年律令．秩律》並無「京 師二千石」與「郡二千石」之分，〈秩律〉裡的郡守、郡尉應視為中 央外派長官。漢初之郡擁有許多中央官署的職權，但漢初中央各官署 並未在郡設置各自獨立的分支機構，郡長官統合了各中央官署分割出 來的各項職權，故漢初郡長官的權力幾乎等於中央各官署首長的權力 總和，郡幾為整個中央政府在地方的分支機構，甚具獨立性，宛如「小 中央」。但漢初之郡的獨立性，並未朝尾大不掉的情勢發展。從權力 層級的角度論之，漢初諸侯王的權力分割自皇帝，故漢廷難以干預王 國事務；漢初郡長官的權力卻分割自京師二千石，丞相、御史大夫仍
導
論 11
凌駕於郡之上，郡的行政地位始終低於丞相、御史大夫「二府」，故 皇帝與二府在行政上可以有效統轄漢初之郡。漢朝皇帝以郡縣制箝制 封建制，建立大一統的漢帝國，於漢初便已奠定。
圖 0-1：戰國秦至漢初地方政府結構變革示意圖
漢初之郡的中央外派性質必有所承，絕非憑空而來。從本書第 一章指出戰國晚期以前秦郡的職權並不完備，郡守的司法權乃自廷 尉分割而來等現象來看，漢初之郡的中央外派性質至少可追溯至戰
12 製造「地方政府」――戰國至漢初郡制新考
國中晚期的秦郡。隨著時間推移，漢郡的中央外派性質逐漸減少， 如閻步克指出漢初之郡的官吏秩級與中央等同，其後中央官吏秩級 逐步提升、郡國官吏秩級則保持不變或逐步降低，最終導致郡國官 吏秩級全面相對下降，地方官吏的地位不如中央，中央與地方政府 的界線遂趨分明，16傳統中國兩千年郡縣制於焉成形。雖然在概念 框架上，我們可以建構出「軍區→中央外派官署→地方政府」的三 階段發展論，但實際上中央外派官署的起訖時限十分難以判定，更 何況軍區與地方政府都在一定程度上具有中央外派性質，三階段論 切割得過於清楚，反而不免失真，故本章只想揭示出戰國至漢初之 郡的中央外派性質，但不明確著墨此性質的出現與消失時限。 〈第三章：戰國七雄的另一種類型──以包山簡所見楚國郡縣 制為例〉，追溯秦漢郡縣制的淵源，固然意義重大，但也容易陷入 線性史觀的窠臼，忽略歷史多元發展的可能性。17因此探究戰國東 方六國是否擁有與秦不同的地方政府傳統，思索秦漢以降兩千年傳 統中國地方政府是否可能走出不同的道路，亦是史學應有之義。杜 正勝與周振鶴均曾探討戰國齊國地方政府與秦漢郡縣制的關係，18 但因史料有闕，不易深究。湖北荊門包山楚墓出土近 200 枚司法文 書簡，則是研究戰國晚期楚國地方政府的絕佳素材，值得探究。 學界過去認為包山楚簡裡缺乏郡的跡象，陳偉則指出包山簡所 見的楚郡長官由縣公兼任，郡不一定另外設置專門的官吏管理郡
16 參閻步克，〈西漢郡國官的秩級相對下降〉，收於氏著，《從「爵本位」到「官 本位」：秦漢官僚品位結構研究》（北京：三聯書店，2009），頁 342-369。 17 參侯旭東，〈告別線性歷史觀（代序）〉，收於氏著，《寵：信—任型君臣關係 與西漢歷史的展開》（北京：北京師範大學出版社，2018），頁 1-16。 18 參杜正勝，《編戶齊民》，頁 124-125；周振鶴，〈假如齊國統一天下〉，《二十 一世紀》1995 年 4 月號（香港），頁 103-110；後收入氏著，《學臘一十九》（濟 南：山東教育出版社，1999），頁 225-239。
導
論 13
務，反映楚之郡制脫胎於縣制，但尚未從縣制中獨立出來，戰國楚 之郡制與縣制在相當程度上重疊，是郡縣二級制的過渡階段。19本 章除了細密分析包山楚簡所見地方行政機制與層級，從中找出、確 認了宛、新城、唐、新都等郡的存在，肯定了陳偉之說。本章還進 而研究包山簡所見楚縣，指出楚縣首長（縣公）不能干預所有行政 事務，在地方上未能擁有最高、絕對的權力；地方司法、財政等事 務由司敗（罰）、司馬等專業官僚負責，楚國中央政府各部門的長 官如左尹、左司馬等，可以直接責成司敗（罰）、司馬等地方專業 官僚，中央與地方的行政關係近似於一張張分門別類的專業官僚網 絡的套疊，在一定程度上制衡了地方首長的權力。鄭威亦指出戰國 晚期楚國封邑常被割裂，封君權力不復早期強大。 20 楚縣的公、司馬、司敗（罰）、大夫等官爵稱謂，司馬、司敗 （罰）的獨立權力以及 大夫等爵位的行政職能，在在揭示楚國地 方政府深受周制影響，似進而反映整個戰國楚國政體乃是從西周貴 族制政體發展而來，21可謂「周式貴族制政體」。既然如此，戰國 楚國郡縣制令出多門、而非政歸於一的特色，很可能是楚國內部各 大貴族權力相互制衡的產物，應視為周式貴族制政體的特色。由於 楚國中央政府同樣是周式貴族制政體的一環，故楚國地方政府的分
19 參陳偉，〈包山簡所見楚國的宛郡〉，《武漢大學學報》1998 年第 6 期（武漢）， 頁 105-108；後收入氏著，《新出楚簡研讀》（武漢：武漢大學出版社，2010）， 頁 1-7。鄭威指出春秋時期陳、蔡、葉等楚國縣公皆曾兼領數縣，此或為楚國郡制 的濫觴。參鄭威，〈從縣邑之縣到郡縣之縣――春秋戰國之際楚國縣制的演變〉， 收於劉玉堂編，《楚學論叢（第 2 輯）》（武漢：湖北人民出版社，2012），頁 111-123。 20 參鄭威，〈吳起變法前後楚國封君領地構成的變化〉，《歷史研究》2012 年第 1 期（北京），頁 24-35。 21 參李峰著，吳敏娜等譯，《西周的政體：中國早期的官僚制度和國家》（北京： 三聯書店，2010）。
國家圖書館出版品預行編目（CIP）資料 製造「地方政府」—戰國至漢初郡制新考∕游逸飛 著. -- 初版. -- 臺北市：國立臺灣大學出版中心出 版：國立臺灣大學發行, 2021.11 面 ； 公分. -- （國立臺灣大學文史叢刊；156） ISBN 978-986-350-524-2（平裝） 1. 郡縣制
2. 地方政治
575.2
3. 戰國史 4. 秦漢史 110019435
國立臺灣大學文史叢刊 (156)
製造「地方政府」——戰國至漢初郡制新考 作 主
者 編
游逸飛 李文良、張素卿
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