Marc Bühlmann, Anja Heidelberger, Hans-Peter Schaub (Hg.): Konkordanz im Parlament by NZZ Libro

und Konkurrenz

der Universität Bern und ist Direktor

In der Öffentlichkeit wie in der Politikwissenschaft herrscht

von Année Politique Suisse am Institut für

heute die These vor, dass die schweizerische Konkordanz

Politikwissenschaft der Universität Bern.

demokratie in den letzten Jahren unter Druck geraten ist.

Anja Heidelberger ( * 1986 ), Dr., ist Co-Direk

Konkordanz im Parlament stellt diese Krisenthese auf die

torin, Projektleiterin und Redaktorin bei

Probe. Das Buch untersucht, ob und wie sich die Funktions-

Année Politique Suisse.

weise der parlamentarischen Entscheidungsfindung, die

Hans-Peter Schaub ( * 1981 ), Dr., ist Projektleiter von Swissvotes und arbeitet bei den P arlamentsdiensten des Zürcher Kantonsrats.

Die Autorinnen und Autoren Alexander Arens, Marc Bühlmann,

Konkordanz im Parlament

Einbindung von Minderheiten und die Umgangsformen im

Marc Bühlmann Anja Heidelberger Hans-Peter Schaub ( Herausgeber )

Parlament in den letzten Jahrzehnten tatsächlich verändert haben. Damit leistet es einen wissenschaftlich fundierten, allgemein verständlichen Beitrag zur öffentlichen Debatte um die Konkordanz. Auf Basis neuer Daten beleuchten die Autorinnen und Autoren die Frage, ob und wie sich die gesellschaftlichen und politischen Umbrüche der letzten Jahrzehnte im Parlament niedergeschlagen haben.

Clau Dermont, Rahel Freiburghaus, Karin Frick, Marlène Gerber, Anja Heidelberger, Ruth Lüthi Blume, Sean Müller, Diane Porcellana, Hans-Peter Schaub, Daniel Schwarz, David Zumbach und Guillaume Zumofen

Konkordanz im Parlament

Marc Bühlmann ( * 1971 ), Prof. Dr., lehrt an

Politik und Gesellschaft in der Schweiz

Entscheidungsfindung zwischen Kooperation

Marc Bühlmann, Anja Heidelberger, Hans-Peter Schaub ( Hrsg.)

Die Herausgeberinnen und Herausgeber

In der Reihe « Politik und Gesellschaft in der Schweiz », herausgegeben von Markus Freitag und Adrian Vatter, analysieren namhafte Schweizer Politikwissenschaftlerinnen und Politikwissenschaftler in mehreren Bänden die Entwicklungen der Schweizer Politik und Gesellschaft. Politisches Verhalten, Einstellungen gegenüber der Politik, Beschreibung politischer Zustände, Veränderungs prozesse von Institutionen und Aspekte des sozialen Zusammenlebens der Schweizer geraten dabei ins Blickfeld.

ISBN 978-3-03810-441-4

www.nzz-libro.ch

NZZ Libro

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Die Uni Bern Forschungsstiftung hat den Druck dieses Buches mit einem Beitrag an die Druckkosten unterstützt.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

© 2019 NZZ Libro, Schwabe Verlagsgruppe AG Lektorat: Thomas Heuer, Basel Umschlag: icona Basel Gestaltung, Satz: Claudia Wild, Konstanz Druck, Einband: CPI books GmbH, Leck Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werks oder von Teilen dieses Werks ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechts. ISBN 978-3-03810-441-4 ISBN e-Book 978-3-03810-454-4 www.nzz-libro.ch NZZ Libro ist ein Imprint der Schwabe Verlagsgruppe AG. ®

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Inhalt Konkordanz im Parlament: Entscheidungsfindung zwischen Kooperation und Konkurrenz

Marc Bühlmann, Anja Heidelberger und Hans-Peter Schaub, Année Politique Suisse

1. Die Suche nach Konkordanz – das Ziel dieses Sammelbands 2. Konkordanz – ein leitender Begriffsvorschlag 2.1 Konsens- vs. Konkurrenzdemokratie 2.2 «Wichtige» Kräfte für «einvernehmliche» Lösungen 2.3 Konkordanz als Prozess und Politikstil 3. Herausgeforderte Konkordanz – Konkordanz im Wandel 3.1 Herausforderungen 3.2 Konkordanz im Wandel – Konkordanz in der Krise? 4. Konkordanz im Parlament – Beiträge und Befunde 4.1 Einbindung von Akteuren – Inklusion oder Effizienz? 4.2 Gelebte Konkordanz – von der kooperativen Kompromisssuche zur provokativen Profilierung? 4.3 Entscheidungen als Kompromisse – immer mehr Konflikt statt Konsens? 5. Fazit 6. Literatur Schau mal, wer da spricht: die Verteilung der Reden im Parlament

13 15 15 16 21 24 29 31 32 32 41 44 49 52

Daniel Schwarz

1. Einleitung 2. Theoretischer Hintergrund

57 57

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6 Inhalt 3. Empirische Auswertungen 3.1 Datengrundlagen 3.2 Verteilung der Wortmeldungen 4. Fazit 5. Literatur

60 60 61 68 69

Parliamoci! Föderale Sprachenvielfalt als Zeichen funktionierender Konkordanz? 71 Sean Müller

1. Einleitung 2. Sprachenvielfalt zwischen Föderalismus und Konkordanz 3. Die Rolle des Schweizer Parlaments 4. Wortmeldungen 1995–2018 5. Fazit 6. Literatur

71 73 77 79 85 89

Beim Wort genommen: Wie gleichberechtigt ist die Beteiligung von Frauen an der parlamentarischen Debatte?

Marlène Gerber

1. Einleitung 2. Die Beteiligung von Frauen an politischen Debatten 3. Resultate 4. Fazit 5. Literatur

91 94 97 108 109

Dabei und doch nicht mittendrin: die Fraktionslosen

113

Hans-Peter Schaub

1. Einleitung 2. Theoretischer Hintergrund 2.1 Die Bedeutung von Fraktionen und Fraktionslosen für Effizienz und Inklusion 2.2 Konkordanz zwischen Maximierung und Optimierung des breiten Einbezugs 2.3 Thesen zu einem möglichen Wandel der Stellung der Fraktionslosen

113 114 114 116 117

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Inhalt

3. Rechtliche Stellung der Fraktionslosen 3.1 Rechte der Fraktionen und der Fraktionslosen 3.2 Quorum zur Bildung einer Fraktion 4. Die Präsenz der Fraktionslosen im Parlament 4.1 Mitgliederzahlen 4.2 Einflussnahme in den parlamentarischen Verhandlungen 5. Fazit 6. Literatur Durch Verdoppeln einbeziehen: Ämterkumulation in der Schweiz

117 117 120 121 121 128 135 139

143

Alexander Arens und Rahel Freiburghaus

1. Einleitung 2. Föderalismus und Konkordanz – zwei Seiten der gleichen Medaille? 2.1 Konzeptionelle (Un-)Ähnlichkeit von Föderalismus und Konkordanz 2.2 Einbindung territorialer Kräfte: zwei Formen 3. Forschungsdesign 3.1 Konzeptspezifikation «Ämterkumulation» 3.2 Daten und Datenerhebung 4. Empirische Befunde zur Ämterkumulation in der Schweiz 4.1 Ausmass und Formen von Ämterkumulation 4.2 Über die Zeit 4.3 Nach Rat 4.4 Nach Fraktion 4.5 Nach Kanton 5. Fazit 6. Literatur

143 146 146 148 149 149 150 152 152 154 158 159 160 162 166

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8 Inhalt Da setze ich meinen Namen drunter! Mitunterzeichnen als Indikator der Kompromissbereitschaft

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David Zumbach, Anja Heidelberger und Marc Bühlmann

1. Einleitung 2. Mitunterzeichnen als Indiz für Kompromissbereitschaft 3. Analyse 3.1 Zahl und Provenienz von Unterschriften bei Anstossinstrumenten 3.2 Individuelle Faktoren zur Erklärung von Mitunterzeichnung 4. Fazit 5. Literatur 6. Anhang Von Konkordanz zu Konflikt? Die Rolle der parlamentarischen Kommissionen bei der Suche nach Kompromissen

171 173 178 178 184 191 192 196

197

Diane Porcellana

1. Einleitung 2. Die Rolle der parlamentarischen Kommissionen als Entscheidungsvorbereiter 3. Das Schicksal von Kommissionsanträgen im Plenum 4. Methodisches Vorgehen 5. Analyse 5.1 Konfliktivität im Zeitverlauf 5.2 Erfolg der Kommissionsanträge im Plenum 5.3 Konfliktivität in den Kommissionen und Konfliktivität im Plenum 6. Fazit 7. Literatur

197 198 201 202 205 205 206 208 209 211

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Inhalt

Debattieren in der Bundesversammlung im Spannungsfeld zwischen Redefreiheit und effizienter Entscheidungsfindung

213

Ruth Lüthi

1. Reden in einem Arbeitsparlament 1.1 Rede- und Arbeitsparlamente 1.2 Die Schweizerische Bundesversammlung als Arbeits parlament 1.3 Warum Reden auch in einem Arbeitsparlament wichtig ist 2. Entwicklung des Rederechts in der Bundesversammlung 2.1 Feurige und langweilige Debatten zu Beginn des Bundesstaats 2.2 Beschränkung von Redezeit und Rederecht im Nationalrat 2.3 Zwischenfrage, persönliche Erklärung, Fragestunde 2.4 Unbeschränktes Reden im Ständerat 3. Effizienz oder Redefreiheit? 3.1 Reden, Entscheiden und Nichtentscheiden 3.2 Auf der Suche nach dem Gleichgewicht zwischen Effizienz und Redefreiheit 4. Freies Reden im durchstrukturierten Arbeitsparlament 5. Gelebte Konkordanz in der Parlamentsdebatte? 5.1 Konkordanz als möglichst breiter Einbezug der politischen Kräfte 5.2 Konkordanz in den Parlamentsdebatten 6. Literatur Nomen est (Pron)omen: Wie Sprache Kompromissbereitschaft kennzeichnet

213 213 214 215 216 216 216 220 222 223 223 224 226 227 227 229 231

233

Guillaume Zumofen

1. Einleitung – oder 65 710 887 Wörter 2. «Ich», «du», «wir» und «ihr» als Indikatoren von Konkordanz 3. Eine Analyse der Häufigkeit der Verwendung von Personalpronomen

233 235 238

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10 Inhalt 4. Analyse der Personalpronomen – Rückgang der konkordanten Entscheidungskultur? 4.1 Analyse der zeitlichen Entwicklung 4.2 Parteien im Vergleich 4.3 Themen als bedeutende Kontexte 4.4 Unterschiede zwischen Ständerat und Nationalrat 5. Fazit 6. Literatur

240 241 244 247 249 254 255

«Politstil der Provokation» als Gefahr für die Konkordanz? Emotionen bei parlamentarischen Debatten

257

Anja Heidelberger und Marc Bühlmann

1. Einleitung 2. Emotionen und Politik 2.1 Die Forderung nach emotionsloser Politik 2.2 Die «neurological revolution» 2.3 Wirkungen von Emotionen auf politische Entscheidungen 2.4 Emotionen und politische Entscheidungen im Schweizer Parlament 3. Emotionen im eidgenössischen Parlament 3.1 Datensatz 3.2 Emotionen messen 3.3 Wirkungen von Emotionen auf die Konfliktivität von Entscheidungen 3.4 Emotionen im Zeitverlauf 4. Fazit 5. Literatur 6. Anhang

257 259 259 260 262 262 263 263 264 266 270 272 274 278

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Inhalt

Abnehmende Konkordanz – zunehmender Konflikt? Eine Analyse der Konfliktivität bei Parlamentsabstimmungen

283

Karin Frick

1. Was sagt Konfliktivität aus? 2. Was beeinflusst die Konfliktivität bei parlamentarischen Abstimmungen? 2.1 Herausforderungen für die Konkordanz aufgrund der Veränderungen im politischen und gesellschaft lichen Umfeld 2.2 Institutionelle Rahmenbedingungen mit Wirkung auf die Konkordanz 3. Daten, Operationalisierung und Methode 4. Ergebnisse und Interpretation 4.1 Auftretenswahrscheinlichkeit von Konflikten 4.2 Determinanten der Konfliktstärke 5. Fazit 6. Literatur 7. Anhang Aus bipolar wird tripolar: Polarisierung bei Parlaments abstimmungen

283 284

285 286 291 293 294 300 305 308 312

317

Clau Dermont

1. Einleitung 2. Polarisierung als Zeichen einer bröckelnden Konkordanz 3. Ansatz 4. Resultate 5. Diskussion 6. Fazit 7. Literatur

317 319 321 323 328 331 331

Autorinnen und Autoren

333

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Konkordanz im Parlament : Entscheidungsfindung zwischen Kooperation und Konkurrenz Marc Bühlmann, Anja Heidelberger und Hans-Peter Schaub, Année Politique Suisse

1. Die Suche nach Konkordanz – das Ziel dieses Sammelbands «Alle Parteien sind für die Konkordanz, aber es gibt keine Konkordanz darüber, was Konkordanz konkret bedeutet», sagte der Genfer Nationalrat Antonio Hodgers vor den Bundesratswahlen am 14. Dezember 2011. Zur Debatte stand damals insbesondere, ob die amtierende Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf einem zweiten Bundesrat aus der SVP Platz machen müsse. Wurde auf der einen Seite argumentiert, dass Konkordanz die arithmetisch adäquate Vertretung der grössten oder wichtigsten Parteien bedeute, hielt man sich auf der anderen Seite an die Idee, dass Konkordanz politisch bzw. inhaltlich zu interpretieren sei und konsensorientierte Entscheidungsfindung eines übergrossen Parteienbündnisses bedeute. Wir wissen, wie die Geschichte ausging: Die BDP-Bundesrätin wurde glanzvoll bestätigt, vier Jahre später erhielt die SVP dann aber doch noch einen zweiten Sitz in der Landesregierung. Die Episode illustriert dreierlei: Erstens ist Konkordanz im Schweizer Bundeshaus vor allem dann in aller Munde, wenn es um Bundesratswahlen geht. Zweitens handelt es sich um einen schillernden Begriff mit unterschiedlichen Aspekten. Gerade deshalb können sich, drittens, alle Parteien von links bis rechts zur Konkordanz bekennen, sehen sie aber – aus unterschiedlichen Gründen – gefährdet. Es scheint Einigkeit darüber zu herrschen, dass die «Konkordanz in der Krise» stecke – so der Titel eines Buchs von Michael Hermann (2011). Die These, dass die schweize-

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14 Konkordanz im Parlament rische Konkordanzdemokratie in den letzten Jahrzehnten zunehmend unter Druck gerate, findet in der Politikwissenschaft breite Unterstützung (vgl. z. B. Klöti et al. 2014: 199; Linder und Müller 2017: 383, 393, 472; Marcinkowski 2014: 448; Papadopoulos und Maggetti 2018; Vatter 2016: 551). Auch die Medien sind voll von Schwanengesängen auf die Konkordanz und den Zusammenhalt zwischen den Parteien. Der vorliegende Band will diese Debatte vertiefen, indem er sie um neue Perspektiven ergänzt, die bisher zu kurz gekommen sind: Erstens lösen wir uns von der Fixierung des Begriffs «Konkordanz» auf die Regierung und nehmen stattdessen das Parlament in den Blick. Denn um Kompromisse gerungen und entschieden wird letztlich nicht nur in der Regierung, sondern ebenso im National- und im Ständerat. Für die breite Abstützung von Entscheiden ist darum nicht nur relevant, wer im Bundesrat sitzt, sondern auch, wie die Zusammenarbeit im Parlament funktioniert. Die in diesem Buch versammelten Beiträge beleuchten dabei die unterschiedlichen Etappen der parlamentarischen Entscheidungsfindung vom Anstoss bis zur Schlussabstimmung. Zweitens nehmen wir die Vielschichtigkeit des Begriffs «Konkordanz» ernst und verstehen diese nicht nur im Sinn arithmetisch bestimmbarer Vertretungsquoten. Die formelle Einbindung in die Entscheidungs gremien, wir nennen sie hier die arithmetische Konkordanz, betrachten wir zwar als notwendige, nicht aber als hinreichende Bedingung dafür, dass sich Akteure auch tatsächlich konkordant verhalten (Vatter 2016: 550). Die Beiträge in diesem Sammelband erfassen deshalb mit alternativen Indikatoren Art und Umfang der Einbindung verschiedener Gruppen in den parlamentarischen Entscheidungsprozess, den Konkordanzgrad des Politikstils während des Entscheidungsprozesses, aber auch die Konfliktivität von Entscheidungen bei den Parlamentsabstimmungen. Sie beleuchten damit aus unterschiedlichen Blickwinkeln und auf der Basis neuer und innovativer Daten die Frage, zu welchem Grad und mit welchem Erfolg die parlamentarischen Akteure danach streben, verschiedene Kräfte in die Entscheidungsfindung einzubinden und einvernehmliche Entscheidungen zu finden. Drittens erörtern die Beiträge des Bandes, ob und wie Konkordanz im Schweizer Parlament in den letzten Jahrzehnten unter Druck geraten ist oder – allgemeiner – sich gewandelt hat. Die 1990er-Jahre werden in der Schweizer Politik als Zeit grösserer Umbrüche gedeutet. In diesen Deutungen häufig verwendete Stichworte sind etwa Polarisierung des Partei-

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2. Konkordanz – ein leitender Begriffsvorschlag

ensystems, ein Aufbrechen von Wählerbindungen und folglich verschärfte Konkurrenz um Wählerstimmen, Mediatisierung, Skandalisierung und Personalisierung der Politik. Anhand unterschiedlicher Aspekte der parlamentarischen Verhandlungen untersuchen die Beiträge, ob diese Umbrüche zu einem «Wandel des politischen Eliteverhaltens» (Bolliger 2007; Vatter 2016: 550 ff.), zu einem stärker auf Konflikt statt auf Konsens ausgerichteten Politikstil (Vatter 2016: 551), zu einem Wandel von «konsensgeneigte[r] Zurückhaltung» hin zu «offene[m] und aggressiver ausgetragene[m] Konkurrenzkampf» (Batt 2005: 353), mithin zu Diskordanz statt Konkordanz (Bühlmann 2019) oder eben von Kooperation zu Konkurrenz geführt haben. Unser Sammelband geht also der Frage nach, ob und wie sich die gesellschaftlichen und politischen Umbrüche der letzten Jahrzehnte in einem Wandel der parlamentarischen Auseinandersetzung niedergeschlagen haben: Haben sich die Funktionsweise des Parlaments, die Einbindung verschiedener Gruppen oder die Umgangsformen im Parlament verändert? Ist die Suche nach einvernehmlichen Lösungen im Parlament schwieriger geworden? Kann nicht mehr von Konkordanz, sondern muss zunehmend von Konkurrenz statt Kooperation gesprochen werden? Bevor wir auf die Beiträge eingehen, in denen diese Fragen erörtert werden, versuchen wir, Konkordanz begrifflich zu fassen. Darüber hinaus führen wir in gesonderten Boxen anhand ausgewählter Aspekte in die innovativen Datengrundlagen ein, auf denen der Grossteil der Beiträge beruht.

2. Konkordanz – ein leitender Begriffsvorschlag 2.1 Konsens- vs. Konkurrenzdemokratie

In der Politikwissenschaft gibt es verschiedene Vorschläge dafür, was unter Konkordanz zu verstehen ist. Einigkeit herrscht darüber, dass Konkordanz im Grundsatz mit der Art der Entscheidungsfindung in Demokratien zu tun hat (siehe z. B. Lehmbruch 1967). Das Ziel aller Politik ist es letztlich, Entscheidungen zu fällen, dank denen gesamtgesellschaftlich anerkannte und verbindliche Regelungen durchgesetzt werden können (Meyer 2010). Allerdings gibt es unter den Mitgliedern demokratischer Gesellschaften in der Regel zahlreiche unterschiedliche Vorstellungen darüber, wie eine Entscheidung ausfallen soll. Die zentrale Frage ist deshalb, wie mit dieser Uneinigkeit umgegangen wird. Dies geht grundsätz-

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16 Konkordanz im Parlament lich auf zwei Arten (Lijphart 1999): Entweder entscheidet die einfache Mehrheit oder es wird versucht, möglichst viele dieser unterschiedlichen Vorstellungen in eine gemeinsame Entscheidung zu verpacken. Während das erste Vorgehen der sogenannten Mehrheits- oder Konkurrenzdemokratie entspricht, wird das zweite als Konsensdemokratie beschrieben. Konkordanz gilt nun als zentraler Bestandteil der Konsensdemokratie: Für eine Entscheidung werden alle wichtigen Kräfte eingebunden, und zwar mit dem Ziel, einen Kompromiss zu finden, der möglichst einvernehmlich und mitunter das Resultat langer Verhandlungen ist.1

2.2 «Wichtige» Kräfte für «einvernehmliche» Lösungen

Bei dieser Beschreibung stellen sich zwei Anschlussfragen. Erstens: Welches sind die wichtigen Kräfte? Und zweitens: Was heisst einvernehmlich? Beide Fragen lassen sich – je nach theoretischer Perspektive – unterschiedlich beantworten. In einem arithmetischen Verständnis von Konkordanz wird «Wichtigkeit» mit Wähleranteilen von Parteien gleichgesetzt. Die arithmetische Auslegung von «einvernehmlich» betrachtet die Koalitionsmuster von Entscheidungen. Konkordanz bedeutet zwar nicht unbedingt Einstimmigkeit, aber doch übergrosse Mehrheiten mit deutlich über 50 Prozent der Stimmen. Als einvernehmlich gelten Entscheidungen in einem arithmetischen Verständnis dann, wenn sie von einer übergrossen Koalition aus den grossen Parteien gestützt werden (Vatter 2016).2

Die klassische Forschung zur Konkordanzdemokratie (z. B. Lehmbruch 1967; Lijphart 1968) nennt weitere Charakteristika wie etwa die Autonomie und Selbstregierungsmöglichkeiten von segmentierten Gesellschaftsgruppen, die paritätische Vertretung nicht nur in der Exekutive und der Legislative, sondern auch in öffentlichen Ämtern, ein Minderheitenveto oder die politische Organisation von soziokulturell segmentierten Gesellschaftsgruppen (vgl. auch Vatter 2016: 547). Indem wir uns in diesem Buch auf das Parlament konzentrieren, blenden wir diese gesellschaftlichen Charakteristika aus.

Die Koalitionsmuster der letzten rund 25 Jahre zeigen, dass in mehr als zwei Dritteln aller Entscheidungen im Nationalrat eine bürgerliche Koalition (CVP, FDP, SVP) gegen die SP zusammenspannt, etwas seltener – aber immer häufiger – die SP, CVP und FDP gegen die SVP. Teilweise stellen sich auch alle vier

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2. Konkordanz – ein leitender Begriffsvorschlag

Schwieriger ist die Interpretation von «wichtig» und «einvernehmlich» auf der Basis eines tiefergehenden Verständnisses von Konkordanz. Eine elitistisch-zweckrationale Perspektive fokussiert auf den Aspekt der Verhinderungsmacht (Offe 1969; Olson 1968): Nach diesem Verständnis sind Akteure lediglich dann einzubeziehen, wenn sie über genügend Macht verfügen – Offe spricht von Organisations- und Konfliktfähigkeit –, sodass ihre Nichtberücksichtigung eine Entscheidung zu Fall bringen könnte. In der Schweiz wird in dem Zusammenhang häufig der Begriff «Referendumsfähigkeit» verwendet.3 Nach diesem Verständnis ist also die Robustheit einer Entscheidung gegen mögliche Angriffe referendumsfähiger Akteure der Indikator dafür, ob alle wichtigen Kräfte eingebunden sind. Aus einer partizipatorisch-deliberativen Perspektive (z. B. Barber 1984; Dahl 1976) ist hingegen der Aspekt der Betroffenheit zentral: Wichtig sind hier also all jene Kräfte, die von einer politischen Entscheidung betroffen sind. Ihr Einbezug wird als Versprechen gesehen, das der demokratischen Idee inhärent und von jeder Demokratie einzulösen ist. Die partizipatorisch-deliberative Perspektive kritisiert an der zweckrationalen Sicht auf die Konkordanz, diese definiere zu eng, wer wichtig sei und wer nicht, wenn sie die Bedeutung von Kräften nicht nach deren Betroffenheit, sondern im Sinn der «realistischen Demokratietheorie» alleine nach deren politischer Macht beurteile. Bei einer solchen Praxis der Konkordanz würden «die kurzfristigen Partialinteressen sowie die ‹haves› gegenüber den langfristigen Allgemeininteressen und den Gruppen der ‹have-nots› systematisch begünstigt» (Linder und Müller 2017: 387). Aus einer partizipatorischen Sicht stellt sich die Frage, wie sich «nicht wichtige» Kräfte oder eben nicht ernsthaft einbezogene Gruppen in der Konkordanz Gehör verschaffen können. Wenn Konkordanz zwar grundsätzlich Minderheiten einbinde, aber eben nicht alle Minderheiten (vgl. auch Stojanovic 2018), dann werde ein inhärentes Versprechen der Demokratie, nämlich eine möglichst gleiche Chance, gehört zu werden, nicht eingelöst. Konkordanz sei bei einer solchen Praxis als Mittel zur Abschottung gegen Einwände von aussen, als Kartell der etablierten Kräfte zur «Privilegierung saturierBundesratsparteien hinter eine Lösung. Die zustimmende Mehrheit beträgt so in der Regel mehr als 60 %. 3

In der Politikwissenschaft ist praktisch unbestritten, dass die ausgebaute Konkordanz in der Schweiz auch eine Folge der direkten Demokratie ist (vgl. dazu Vatter 2016).

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18 Konkordanz im Parlament ter Interessen» (Scharpf 1970) sowie als Instrument zur Zementierung der Machtverhältnisse zu kritisieren. Wann aber ist ein Entscheid im Sinn der Konkordanz einvernehmlich? Auch hier kann sich eine Antwort auf unterschiedliche theoretische Grundlagen stützen. In einer neopluralistischen Vorstellung von Demokratie ist das Ziel eines Entscheidungsprozesses, an dem unterschiedliche organisierte Interessen teilnehmen, der Kompromiss. Dieser wird von Fraenkel (1991: 34) als Resultante beschrieben, die «sich jeweils aus dem Parallelogramm der ökonomischen, sozialen, politischen und ideologischen Kräfte einer Nation dann ergibt, wenn ein Ausgleich angestrebt und erreicht wird, der objektiv den Mindestanforderungen einer gerechten Sozialordnung entspricht und subjektiv von keiner massgeblichen Gruppe als Vergewaltigung empfunden wird». Ähnlich wird auf der Basis eines deliberativen Demokratiemodells argumentiert (Habermas 1981): Eine einvernehmliche Entscheidung kommt dann zustande, wenn möglichst alle Argumente aller potenziell Betroffenen ausgetauscht, ernsthaft angehört, gegeneinander abgewogen und schliesslich in eine allseits überzeugende Lösung überführt werden konnten. Im Gegensatz dazu gehen Vertreter einer sogenannten realistischen Demokratietheorie (Sartori 2006; Schumpeter 2005), davon aus, dass auch der Grad an Einvernehmen sich nach Macht- und Abhängigkeitsverhältnissen richtet. Die Bewegungsrichtung der Resultante, um bei Fraenkels Bild zu bleiben, hängt demnach von der Stärke der einzelnen Vektoren, sprich Parteien, ab.4 Mit anderen Worten: Starke Akteure müssen bei einem Kompromiss weniger nachgeben, schwache mehr. Dafür ist einerseits ihre Macht entscheidend. Andererseits dürften alle politischen Akteure nicht zuletzt aufgrund ihrer Klientel, die sie vertreten, rote Linien haben, die sie aus strategischen oder ideologischen Gründen nicht überschreiten wollen. Dafür, inwieweit ein Akteur eingebunden wird, ist auch entscheidend, inwieweit er zu Zugeständnissen bereit ist. Wer 4

Der Unterschied zwischen einer Fraenkelschen neopluralistischen Position und einem stärker angelsächsisch gefärbten Verständnis von Pluralismus ist unter anderem die Betonung der Macht der unterschiedlichen Interessengruppen: Während bei Fraenkel der Rechtsstaat eine vermittelnde Rolle spielt und für möglichst gleich lange Spiesse zu sorgen hat, ist in der angelsächsischen Spielart die Durchsetzungskraft der einzelnen Akteure entscheidend für das Verhandlungsresultat.

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2. Konkordanz – ein leitender Begriffsvorschlag

bestimmte Grundpositionen – Fraenkel würde von einem Minimalkonsens, von einem nicht kontroversen Sektor, sprechen – nicht teilt, wird in die Entscheidungsfindung von vornherein nicht eingebunden.

Box 1: Die Struktur der Reden – Datensatz zu den Wortmeldungen im Parlament Datensatz: Wortmeldungen im eidgenössischen Parlament (1995–2018). Zitierweise: Zumbach, David (2019a). Datensatz: Wortmeldungen im eidgenössischen Parlament (1995–2018). Zürich/Bern: Grünenfelder Zumbach GmbH / Année Politique Suisse. Verwendung im Sammelband: Beitrag von Daniel Schwarz, Beitrag von Sean Müller, Beitrag von Marlène Gerber, Beitrag von Hans-Peter Schaub, Beitrag von Guillaume Zumofen sowie Beitrag von Anja Heidelberger und Marc Bühlmann. Kurzbeschrieb: Der Datensatz beinhaltet alle im Parlament zwischen der Wintersession 1995 und der Sommersession 2018 gehaltenen Reden sowie zahlreiche weitere Informationen, zum Beispiel zu den Sprechenden, zum Zeitpunkt der Reden, zum Geschäft, über das debattiert wurde, oder zu den Emotionen im Rat.5 Zwischen der Wintersession 1995 und der Sommersession 2018 wurden im eidgenössischen Parlament 182 374 Voten zu 15 559 Geschäften gehalten. Pro Geschäft wurde dabei ganz unterschiedlich häufig das Wort ergriffen: Das Maximum von 2198 Reden erzielte die Revision der Bundesverfassung im Jahr 1998. Bei den übrigen Geschäften liegt die maximale Anzahl Voten bei knapp 1000, wobei die Änderung des KVG zur Spitalfinanzierung mit 938 Reden den zweithöchsten Wert erzielt, gefolgt vom RTVG, dem Bundesgesetz über Radio und Fernsehen, mit 920 Reden. Der Median hingegen, also der Wert, der genau in der Mitte zwischen den 50 Prozent höchsten und 50 Prozent tiefsten Werten liegt, beträgt lediglich 3 Voten. In der Hälfte aller Fälle werden also weniger als 3 Reden pro Geschäft gehalten.

Einzelne Variablen sind nur zwischen 1999 und 2018 verfügbar.

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20 Konkordanz im Parlament

Abbildung 1: Anzahl Reden pro Geschäft und Anzahl Wörter pro Rede im Nationalund im Ständerat (1999–2018) 16 14

500

12 400

10 8

300

200

4 100

2 2017

2018

2015

2016

2013

2014

2011

2012

2010

2009

2007

2008

2005

2006

2003

2004

2001

2002

1999

0 2000

Anzahl Reden pro Geschäft

Anzahl Wörter pro Rede

600

Wörter p.R.: NR (Primärachse)

Wörter p.R.:SR (Primärachse)

Reden: NR (Sekundärachse)

Reden: SR (Sekundärachse)

Anmerkung: Die Werte der Variablen «Wörter pro Rede: NR» und «Wörter pro Rede: SR» beziehen sich auf die Primärachse (links), die Werte der Variablen «Reden: NR» und «Reden: SR» auf die Sekundärachse (rechts). Lesebeispiel: 1999 wurden im Ständerat 429 Wörter pro Rede und 7,2 Reden pro Geschäft gehalten. Quelle: eigene Darstellung, Datengrundlage: Zumbach (2019a).

Im Nationalrat wurden im Untersuchungszeitraum durchschnittlich 10,1 Re den pro Geschäft gehalten, im Ständerat waren es mit 9,2 Reden leicht weniger. Über die Zeit lässt sich in beiden Räten eine signifikante Abnahme der Anzahl Voten pro Geschäft feststellen (vgl. Abbildung 1). Dies deutet auf einen wachsenden Zeitdruck in der Behandlung von Geschäften hin – was unsere Daten ebenfalls bestätigen: Über die Zeit ist die durchschnittliche Anzahl behandelter Geschäfte pro Jahr im Nationalrat von jährlich 395 während der ersten vier vollständig im Datensatz vorhandenen Jahre (1996–1999) auf 677 Geschäfte jährlich während der letzten vier vollständig vorhandenen Jahre (2014–2017) gestiegen, im Ständerat von jährlich 193 (1996–1999) auf 350 Geschäfte pro Jahr (2014–2017). Im Nationalrat hat diese Zunahme der Arbeitsbelastung jedoch keine Auswirkungen auf die Länge der Reden: Die Anzahl Wörter pro Votum hat sich nicht signifikant verändert. Dies liegt an der Redezeitbeschränkung im Nationalrat

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2. Konkordanz – ein leitender Begriffsvorschlag

(vgl. dazu den Beitrag von Ruth Lüthi in diesem Band). Sie liegt aber mit 335 Wörtern pro Rede auch deutlich unter derjenigen des Ständerats mit 408 Wörtern pro Rede. Im Ständerat bleibt für die geringere Anzahl Mitglieder ja auch deutlich mehr Zeit pro Votum, und er kennt keine Beschränkung der Redezeit. Der Wert für den Ständerat hat sich im Gegensatz zum Nationalrat über die Zeit verändert, jedoch nicht so, wie es aufgrund der Arbeitsbelastung vielleicht zu erwarten gewesen wäre: Die Länge der Voten nimmt im Ständerat über die Zeit nämlich signifikant zu (von 428 Wörtern zwischen 1996 und 1999 über 369 zwischen 2004 und 2007 auf 449 zwischen 2014 und 2017).

2.3 Konkordanz als Prozess und Politikstil

Genau genommen wirft die oben gegebene Definition – Konkordanz als Einbindung aller wichtigen Kräfte in Entscheidungen mit dem Ziel, möglichst einvernehmliche Lösungen zu finden – noch eine dritte Frage auf: Was ist unter «Einbindung» zu verstehen? Mit den «wichtigsten» Kräften, die eine «einvernehmliche» Entscheidung suchen, haben wir Akteure und Ziel von Konkordanz definiert, nicht aber den Prozess, der beschreibt, wie die Akteure zu diesem Ziel gelangen. Zu diesem Prozess gehören Aspekte des Politikverhaltens und des Politikstils. Konkordanz kann dabei in Anlehnung an Bolliger (2007: 42) als «politische Praxis» aufgefasst werden: Politische Akteure vertreten unterschiedliche gesellschaftliche Segmente entlang verschiedener Konflikt linien. In einer Konkordanzdemokratie ist ihr Verhalten auf Kooperation, Interessenausgleich und Tauschgeschäfte angelegt. Politische Entscheidungen sind also das Resultat von Verhandlungen verschiedener Partei eliten, die unterschiedliche gesellschaftliche Segmente repräsentieren und die ihre Einwilligung in die gefundene Entscheidung geben. Konkordanz ist damit dann gefährdet, wenn «die politischen Eliten […] ihre Gruppenziele zu starr» (Bolliger 2006: 45) vertreten und eine Einwilligung wiederholt auch in grundlegenden Fragen verwehren (vgl. auch Linder und Müller 2017: 381 f.). Möglichst breite Kompromisse, bestenfalls gar konsensuelle Entscheidungen, gelten so also quasi als Produkt funktionierender Konkordanz. Das Resultat einer Abstimmung, verstanden als Etappe in der fortwährenden demokratischen Aushandlung (Bühlmann 2015a, b), kann dann als Indikator dafür betrachtet werden, wie gut es gelungen ist, Kompromisse

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22 Konkordanz im Parlament zu finden. Als Kompromiss kann dabei eine Entscheidung betrachtet werden, die sich irgendwo zwischen Konsens und Konflikt bewegt. Dabei darf allerdings nicht vergessen werden, dass Konflikt eigentlich den Normalfall in der Politik darstellt, weil die Interessen der beteiligten Akteure in der Regel eben nicht übereinstimmen. Konkordanz bedeutet in einem prozeduralen und weniger outputorientierten Sinn, dass dieser Konflikt so ausgetragen wird, dass ein Kompromiss möglich wird, hinter dem eine möglichst grosse Mehrheit steht. Auch beim Blick auf Konkordanz als Prozess helfen uns die beiden bereits erörterten demokratietheoretischen Strömungen, um zwei Extrempositionen dingfest zu machen. Für die realistische Position steht auch hier eine möglichst einfache, effiziente Mehrheitsbildung im Zentrum. Fraktionen setzen jene Aspekte ihres Parteiprogramms um, die von genügend anderen Akteuren geteilt werden, um eine ausreichende Mehrheit zu finden. Gesucht wird in dieser Sichtweise primär nach – mitunter je nach Thema wechselnden – Koalitionspartnern für vorgefasste Positionen und weniger nach tragbaren Kompromisspositionen für eine mehr oder weniger gegebene breite Zahl von Partnern. Wer sich nicht hinter eine mehrheitsfähige Forderung stellen will (oder aus Rücksicht auf seine Wählerschaft nicht stellen kann) und für die Mehrheitsbildung nicht notwendig ist, kann wohl mit im Saal sitzen, wird aber nicht ernsthaft in die Gestaltung der Lösung einbezogen, bringt sich selbst nicht ernsthaft ein und/oder versucht gar, aktiv eine Entscheidung zu verhindern oder wenigstens zu blockieren. Er gewinnt dafür die Möglichkeit, sich gegenüber der Wählerschaft mit prononcierteren Positionen zu profilieren (Linder und Müller 2017: 102). Ein solches Modell nimmt jene Kritik an der Konkordanz auf, die dieser vor allem aus einer ökonomischen Perspektive heraus eine «geringe Innovationskraft» unterstellt (Linder 2009: 225). Gemäss dieser Kritik würden wichtige Reformen entweder verschleppt oder im schlimmsten Fall ganz blockiert, wenn bei der Konsenssuche stets den Positionen aller wichtigeren Akteure Rechnung getragen werden müsste (Borner et al. 1990). Zudem sind Kompromisslösungen oft entweder nahe am Status quo oder führen zu einer teuren Überversorgung, damit alle beteiligten Interessen auf ihre Rechnung kommen (Linder und Müller 2017: 388). Zukunftweisende Lösungen würden so hingegen kaum produziert. Um Reformen rasch anzupacken, sollten deshalb aus dieser Position nicht nur die «wichtigen» Kräfte auf ein Minimum reduziert werden (Wittmann 1998), sondern auch

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2. Konkordanz – ein leitender Begriffsvorschlag

bewusst auf die aufwendige Bildung übergrosser Mehrheiten und auf eine einvernehmliche Entscheidungsfindung verzichtet werden. Aus systemischer Perspektive wird hier statt der Konkordanz- also eher eine Konkurrenzdemokratie gefordert (Germann 1994), wobei es für «wichtige» Akteure attraktiver wäre, zumindest bei für sie wichtigen Interessen eher Wettbewerb und Profilierung als Kompromiss anzustreben. Eine partizipatorisch-deliberative Perspektive setzt demgegenüber auf ein Verhalten der Konkordanzpartner, das sich stets an einer ernsthaften Suche nach Kompromisslösungen orientiert, die für möglichst alle Partner zumindest tragbar sind. Ein entsprechender konkordanter Politikstil zeichnet sich nach Vatter (2016: 550) «durch ein Verhaltensmuster der verschiedenen Lager aus, das […] eine hohe Kompromissbereitschaft, Mitverantwortlichkeit, die Berücksichtigung von Minderheiten und ein gegenseitiges Entgegenkommen zur kooperativen Konfliktregelung verlangt». Auch die Juniorpartner eines Konkordanzsystems werden hier ernsthaft angehört, und die dominierenden Kräfte kommen ihnen zumindest ein Stück weit entgegen. Im Gegenzug erwarten diese eine gewisse Loyalität und Mässigung der Juniorpartner bei der Kritik an so ausgehandelten Lösungen und/oder an ihren politischen Gegnern. Gefordert wird also kompromissorientiertes Verhalten von allen Akteuren bei grundsätzlich allen Entscheiden. Dass dies gerade für die Juniorpartner eines Konkordanzsystems durchaus ambivalent sein kann, zeigt etwa die besonders in den 1980er-Jahren von links kritisierte Funktion der Konkordanz als «Verschleierung der bürgerlichen Machtoligarchie» (Klöti et al. 2014: 198): Die Linke opfere ihr Profil und eine grundsätzliche Alternative zur bürgerlichen Politik demnach für ein allzu geringfügiges Entgegenkommen. Wenn immer dieselben Konkordanzpartner weitgehend überstimmt werden, so kann Einbindung ihre Janusköpfigkeit zeigen und sich mehr als Anbindung denn als echter Einbezug äussern. Linder und Müller (2017: 381) sprechen hier von «informeller Mehrheitspolitik hinter der Fassade formaler Konkordanz», in der der politische Spielraum der dominierten Juniorpartner eingeengt wird und die Lern bereitschaft der Mehrheit gegen null tendiert. Zur Frage der gelebten Konkordanz als Prozess gehören auch Aspekte des Umgangs miteinander. Die «Schmiermittel» der Konkordanz, nämlich «das gütliche Einvernehmen und der konstruktive Dialog» (Jakob 2011), vertragen sich gemäss Bächtiger (2016: 33) zum Beispiel nicht mit einem «populistischen und aggressiven Diskussionsstil» und dem «damit

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24 Konkordanz im Parlament verbundene[n] Verlust an Sachlichkeit der demokratischen Auseinandersetzung». Auch Klöti et al. (2014: 197) sehen ein «kooperatives Verhalten» als Voraussetzung für das Funktionieren eines Konkordanzsystems. Linder und Müller (2017: 271) mahnen, dass die zunehmende «Härte und Polemik, persönliche Verunglimpfung, ja die Verhöhnung des politischen Gegners» der politischen Kultur der Konkordanz abträglich sei und auf Dauer nicht «nur eine Frage des politischen Stils, sondern auch eine des gesellschaftlichen Zusammenhaltes» sei. Tabelle 1: Elemente und Interpretation von Konkordanz Interpretation Elemente der Konkordanz

Elitistisch-realistische Position

Partizipatorisch-deliberativeneopluralistische Position

Einbindung der wichtigsten Kräfte

Mächtige, referendumsfähige Akteure

Alle von einem Entscheid betroffenen Akteure

Form der Zusammenarbeit

Suche nach fallweisen Mehrheiten, Profilierung

Kooperative Konfliktregelung mit gegenseitigem Entgegenkommen

Einvernehmliche Entscheidung

Kompromiss als Resultat von Interessenaushandlung

Konsenslösung als Resultat deliberativen Austauschs

Zusammenfassend schlagen wir vor, unter Konkordanz eine Praxis der Entscheidungsfindung zu verstehen, bei der die wichtigsten Kräfte eingebunden werden, um in einem mehr oder weniger kooperativen Prozess nach einer einvernehmlichen Entscheidung zu suchen. Welche Kräfte wichtig sind, welcher Grad an Einvernehmen bzw. welche Art von Kompromiss angestrebt wird und wie die Entscheidung letztlich ausfallen soll, ist dabei vor allem eine Frage der demokratietheoretischen Position. Dabei stellen die einzelnen Felder in Tabelle 1 idealtypische Extrempositionen dar, mit deren Hilfe sich Akteure, Prozesse und Entscheide der Konkordanz beschreiben lassen.

3. Herausgeforderte Konkordanz – Konkordanz im Wandel Die Konkordanz hat für die Schweiz deshalb eine so grosse Bedeutung, weil es insbesondere in segmentierten Gesellschaften essenziell ist, übergrosse Mehrheiten zu schaffen und auf Anliegen von Minderheiten nicht

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3. Herausgeforderte Konkordanz – Konkordanz im Wandel

nur Rücksicht zu nehmen, sondern Letzteren die Chance zu geben, effektiv selbst mitzuwirken. Konkordante Mechanismen bauen auf dieser Logik auf: Weil breit getragene, einvernehmliche Lösungen gesucht werden, besteht die Chance, dass zumindest Teile der Anliegen von (wichtigen) Minderheiten in einen Kompromiss einfliessen. Dies verspricht in Gesellschaften mit zahlreichen unterschiedlichen Minderheitengruppen auf Dauer ein wesentlich stabileres politisches System als eine Konkurrenzdemokratie, in der die Gefahr besteht, dass sich langfristig vernachlässigte Minderheiteninteressen eruptionsartig oder sogar gewaltsam Gehör verschaffen (Lijphart 1999). In der schweizerischen Politik und Gesellschaft geniesst die Konkordanz – freilich mit etwas unterschiedlichen Verständnissen des Be griffs – denn auch einen ausserordentlich breiten Rückhalt und wird mit einer Ära bemerkenswerter politischer Stabilität, wirtschaftlichen Aufschwungs und gesellschaftlichen Ausgleichs (seit den parteipolitischen Veränderungen des Bundesrats 1891, 1929 und insbesondere 1959) in Verbindung gebracht. In den letzten Jahrzehnten freilich haben verschiedene mehr oder weniger epochale Veränderungen an Fahrt gewonnen, die den Willen zur konkordanten Zusammenarbeit in der Bundespolitik – ob nun realistisch oder partizipatorisch definiert – unterspülen könnten. Speziell zu erwähnen ist hier die Zeitspanne zwischen 2003 und 2015, in der die Konkordanz einer besonderen «Belastungsprobe» ausgesetzt war (Linder und Müller 2017: 472). Nachdem die Vereinigte Bundesversammlung mit der Wahl von Christoph Blocher anstelle von Ruth Metzler zum Bundesrat 2003 die seit 1959 gepflegte Zauberformel aufgegeben hatte, kam die Debatte um die Konkordanz richtig in Fahrt. Eine zusätzliche Dynamik erhielt sie 2007 nach der Nichtwiederwahl von Christoph Blocher, der der Ausschluss zahlreicher «Abweichler» aus der SVP, die Gründung der BDP sowie der Gang der SVP in die teilweise Opposition folgten. Nachdem die Bundesversammlung die Sitze der beiden BDP-Mitglieder im Bundesrat nach deren Rücktritten schliesslich wieder an SVP-Politiker vergeben hatte (2008 mit der Wahl von Ueli Maurer und 2015 mit der Wahl von Guy Parmelin), beruhigte sich die Konkordanzdebatte jedenfalls in parteipolitischer Hinsicht wieder etwas. Virulent blieb allerdings die Diskussion um Einbindung, Kompromiss und Politikstil.

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26 Konkordanz im Parlament

Box 2: Wer unterschreibt bei wem? Datensatz zu den Unterzeichnungen von Vorstössen und parlamentarischen Initiativen Datensatz: Unterzeichnung von Vorstössen und parlamentarischen Initiativen im eidgenössischen Parlament (1999–2018). Zitierweise: Zumbach, David; Heidelberger, Anja (2019): Unterzeichnende und Nichtunterzeichnende von Vorstössen und parlamentarischen Initiativen im eidgenössischen Parlament (1999–2018). Basierend auf dem Datensatz «Parlamentsdienste der Bundesversammlung (2019)». Zürich/Bern: Grünenfelder Zumbach GmbH / Année Politique Suisse. Verwendung im Sammelband: Beitrag von Hans-Peter Schaub, Beitrag von David Zumbach, Anja Heidelberger und Marc Bühlmann. Kurzbeschrieb: Der Datensatz baut auf dem Datensatz der Parlamentsdienste der Bundesversammlung (2019) auf. Während Letzterer lediglich die Unterzeichnungen durch die Mitglieder des eidgenössischen Parlaments beinhaltet, ist Ersterer um die Nichtunterzeichnungen ergänzt, was die Durchführung von logistischen Regressionen erlaubt. 11 733 Vorstösse und parlamentarische Initiativen lagen den Parlamentsmitgliedern im Zeitraum zwischen 1999 und der Frühjahrssession 2018 zur Un terzeichnung vor, 10 510 davon im Nationalrat, 1223 im Ständerat. Dadurch ergibt sich eine maximal mögliche totale Unterschriftenzahl von 2 146 525. Tatsächlich finden sich in beiden Räten insgesamt 197 992 Unterschriften. Mit anderen Worten: In gut 9 Prozent aller möglichen Fälle setzen die Parlamentsmitglieder ihre Unterschrift unter einen Vorstoss oder eine parlamentarische Initiative. Im Nationalrat werden durchschnittlich 17,6 Unterschriften unter eine Motion, ein Postulat oder eine parlamentarische Initiative gesetzt, im Ständerat sind es durchschnittlich 10,6 Unterschriften. Gemessen an der Anzahl Mitglieder und somit an allen möglichen Unterschriften zeigt sich der Ständerat also mit einem Unterschriftenanteil von knapp 24 Prozent deutlich unterschriftenfreundlicher als der Nationalrat mit einem Anteil von knapp 9 Prozent. Am meisten Unterschriften im Nationalrat erhielt im Untersuchungszeitraum ein Postulat von Guido Zäch (CVP, AG) zur Erstellung eines Berichts über die durch die Unterscheidung zwischen Unfall- und Krankenversicherung entstehenden Kosten mit 191 Unterzeichnenden. Im Ständerat unterzeichneten einmal

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3. Herausgeforderte Konkordanz – Konkordanz im Wandel

gar alle Mitglieder neben dem Urheber Peter Bieri (CVP, ZG) eine Motion, mit der der Bundesrat beauftragt werden sollte, die Thematik der Lärmsanierung der Eisenbahnen bei der Weiterentwicklung der Bahninfrastruktur zu berücksichtigen. Wenig überraschend wurden beide Vorstösse im jeweiligen Rat angenommen. Eine Darstellung des Unterschriftenanteils der Vorstösse (Anteil tatsächliche Unterschriften an allen potenziell möglichen Unterschriften), unterschieden nach Kantonszugehörigkeit der Urheberinnen und Urheber, findet sich in Abbildung 2. Anteilsmässig am meisten Unterschriften im Nationalrat erhalten demnach Vorstösse von Urheberinnen und Urhebern, die die Bevölkerung der Kantone Wallis und Basel-Landschaft vertreten. Die Vorstösse aus französischsprachigen oder zweisprachigen Kantonen erhalten mehrheitlich durchschnittlich oder knapp überdurchschnittlich viele der möglichen Unterschriften, das Tessin liegt hingegen leicht unter dem nationalrätlichen Durchschnitt. Für den Ständerat fällt vor allem der im Vergleich zum Nationalrat sowie allgemein sehr hohe Wert für den Kanton

Abbildung 2: Unterschriften pro Geschäft für Kanton und Rat (1999–2018) Anzahl Unterschriften pro Geschäft

25 20 15 10 5 0

VS BL LU SO BS BE AG GE ZH NE OW FR SH SG VD TG TI ZG GR JU NW AR SZ AI GL UR Nationalrat

Ständerat

Lesebeispiel: Motionen, Postulate und parlamentarische Initiativen von Parlamentarierinnen und Parlamentariern aus dem Kanton Wallis erhalten im Nationalrat durchschnittlich 10,2 Prozent aller möglichen 199 Unterschriften, im Ständerat 4,4 Prozent. Quelle: eigene Darstellung, Datengrundlage: Zumbach und Heidelberger (2019).

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28 Konkordanz im Parlament

Abbildungen 3a und 3b: Durchschnittliche Anzahl Vorstösse pro Jahr für Kantone und Räte (1999–2018)

Durchschnittliche Anzahl Vorstösse

Nationalrat 70 60 50 40 30 20 10 0

ZH BE VD VS AG GE LU BL SG TI SO BS FR TG NE ZG GR JU SZ SH AR OWNW AI GL UR

Durchschnittliche Anzahl Vorstösse

Ständerat 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1

0,5 0

ZH BE VD VS AG GE LU BL SG TI SO BS FR TG NE ZG GR JU SZ SH AR OWNW AI GL UR

Lesebeispiel: Jährlich werden im Nationalrat im Durchschnitt knapp 63,7 Vorstösse oder parlamentarische Initiativen und im Ständerat gut 3,4 Vorstösse oder parlamentarische Initiativen von Parlamentarierinnen und Parlamentariern aus dem Kanton Zürich eingereicht. Quelle: eigene Darstellung, Datengrundlage: Zumbach und Heidelberger (2019).

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3. Herausgeforderte Konkordanz – Konkordanz im Wandel

Obwalden auf: Vorstösse und parlamentarische Initiativen aus diesem Kanton erhalten durchschnittlich im Ständerat 20,7 Prozent aller möglichen Unterschriften – und damit fast doppelt so viele wie Vorstösse aus dem zweitplatzierten Kanton Zug (12,4 %). Dies ist vor allem auf Hans Hess (FDP, OW) zurückzuführen, der den Kanton Obwalden zwischen 1998 und 2015 im Ständerat vertrat und in dieser Zeit sehr aktiv war: Er reichte 59 Vorstösse ein, die durchschnittlich von 13,6 Mitgliedern des Ständerats – und damit von deutlich mehr als den im Ständerat üblichen 10,6 Mitgliedern – unterzeichnet wurden. Allgemein weisen die kleineren, vor allem Innerschweizer Kantone vergleichsweise hohe Anteile an tatsächlichen Mitunterzeichnenden gemessen an allen potenziellen Mitunterzeichnenden im Ständerat auf (OW: 21 %, ZG: 12 %, JU: 11 %, UR: 9 %; AI: 8 %), während – oder gerade weil – ihre Vorstösse im Nationalrat kaum Unterstützung finden. Abbildung 3 verdeutlicht dabei, dass dieser vergleichsweise hohe Erfolg bei der Unterschriftensammlung jedoch nicht zu einer übermässigen Nutzung dieses Instruments durch die kleinen Kantone geführt hat: So bleibt die Anzahl Vorstösse von Vertreterinnen und Vertretern dieser Kantone auch weiterhin gering (für mehr Informationen zu den Geschäften siehe Box 4).

3.1 Herausforderungen

In Anlehnung an die Literatur betrachten wir drei unterschiedliche, einander aber wechselseitig beeinflussende Trends, denen gerne nachgesagt wird, die Konkordanz unter Druck zu setzen und ihren Wandel voranzutreiben: Individualisierung, Polarisierung und Mediatisierung. Individualisierung meint einen langfristigen gesellschaftlichen Prozess, in dem sich der Einzelne von fremdbestimmenden Autoritäten und gesellschaftlichen Normen emanzipiert (Beck 1986). Erscheinungsformen dieses fortwährenden Prozesses sind unter anderem eine Plu ralisierung der Lebensstile, verändertes Konsumverhalten oder die Abkehr von tradierten Bindungen. Die Konkordanz wird von diesem Individualisierungsprozess unterschiedlich herausgefordert. Neue Interessen lassen nicht nur neue politische Akteure, etwa in Form neuer sozialer Bewegungen, entstehen, sondern führen auch zu einem Aufbrechen von Wählerbindungen und erhöhter Wählervolatilität. Die Frage

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30 Konkordanz im Parlament ist nun, ob mit der disperser werdenden Wählerlandschaft und der steigenden Zahl der Akteure die konkordante Lösungsfindung schwieriger wird oder aber im Gegenteil mehr Spielraum für variable Koalitionsbildungen geschaffen wird. Dies ist nicht zuletzt abhängig von der relativen Stärke der einzelnen Akteure, ihrer Position im politischen Raum, ihrem Verhalten und der Art der Einbindung der unterschiedlichen Interessen. Eine zweite Herausforderung für die Konkordanz ergibt sich aus der Polarisierung. Der von Dealignment und Mediatisierung getriebene dynamisierte und verschärfte Konkurrenzkampf um Wählerstimmen setzt zentrifugale Kräfte frei: Vor allem die Polparteien driften auf der Suche nach neuen Wählerinnen und Wählern an die Ränder des politischen Spek trums (Dalton 2008; Ladner et al. 2010). Zudem schafft die Mediendemokratie Anreize für die Parteien, möglichst geschlossen aufzutreten und eine möglichst konsequente Linie zu vermitteln, was die parteiübergreifende Zusammenarbeit und die Suche nach Kompromissen erschwert (Linder und Müller 2017: 271). Kommt hinzu, dass Entgegenkommen nicht mehr als Kompromissbereitschaft gepriesen, sondern als Schwäche und Wendehalspolitik verunglimpft wird. Polarisierung zeigt sich denn auch an einem veränderten Verhalten der politischen Elite, wie es Vatter (2016: 550 f.) für die Zeit seit den 1980er-Jahren konstatiert. Der «konkordante Politikstil», mit dem ein «Entgegenkommen zur kooperativen Konfliktregelung» verbunden gewesen sei, sei durch einen stärker polarisierenden, «auf Konfliktualität ausgelegten bipolaren Parteienwettbewerb» abgelöst worden. Damit ist bereits auch die dritte Herausforderung, die Mediatisierung, angesprochen: Politik findet im öffentlichen Raum statt und wird überwiegend durch Medien vermittelt. Politische Kommunikation ist entsprechend abhängig von der medialen Infrastruktur und Vermittlungslogik. Der Begriff «Mediatisierung» beschreibt den Wandel der politischen Kommunikation, der sich nicht nur in einer Ausdifferenzierung der Medienkanäle, sondern auch in einem zunehmenden Medienwettbewerb manifestiert (Kriesi et al. 2013). Dies hat Auswirkungen auf das Verhältnis zwischen Medien und Politik. Medien scheinen im Kampf um Leserschaft zusehends auf Personalisierung und Skandalisierung zu setzen, und Parteien, Politikerinnen und Politiker, die auf medial vermittelte öffentliche Aufmerksamkeit angewiesen sind, scheinen diese Medienlogik mehr oder weniger bereitwillig zu

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3. Herausgeforderte Konkordanz – Konkordanz im Wandel

übernehmen.6 Ein im Zusammenhang mit Mediatisierung nicht zu vernachlässigender Aspekt der Konkordanz ist ihr geringes Profilierungspotenzial. Die Akteure, die einen Kompromiss ausarbeiten, sind lediglich Partner, die eine Lösung gemeinsam mittragen. Im besten Fall kann man der eigenen Klientel zeigen, dass man mit dem Kompromiss viel gewonnen hat und die eigene Position stark einbringen konnte. Im schlechtesten Fall muss man die Bilder des sauren Apfels oder der zu schluckenden Kröten bemühen (vgl. auch Ladner 2014: 363; Linder und Müller 2017: 385). Der starke Konkurrenzdruck und die Beobachtung durch die Medien dürften die Parlamentarierinnen und Parlamentarier jedoch eher dazu motivieren, mit profilierten Positionen und markigen Voten, kurz einem weniger kompromissorientierten Verhalten, aufzufallen.

3.2 Konkordanz im Wandel – Konkordanz in der Krise?

Die Vermutung liegt nahe, dass diese drei zunehmenden Herausforderungen auch zu einem Wandel der Konkordanz und ihrer einzelnen Elemente führen. Die meisten Studien zur Konkordanz im Bundesrat und im Parteiensystem stellen dabei eine «Krise der Konkordanz» (Hermann 2011) oder doch zumindest einen «Wandel des politischen Eliteverhaltens» (Bolliger 2007; Vatter 2016: 550 ff.), eine Veränderung von «kon sens ge neigte[r] Zurückhaltung» hin zu «offene[m] und aggressiver ausgetragene[m] Konkurrenzkampf» (Batt 2005: 353) oder einen geringer werdenden Grad an Einvernehmlichkeit zwischen den Regierungsparteien fest (Schwarz und Linder 2006).

6 Die Mediatisierung der Politik ist kein neues Phänomen. Der Einfluss der Massenmedien wurde z. B. schon bei den Wahlen 1975 stark diskutiert. Bei der Diskussion um Konkurrenz- vs. Konkordanzdemokratie an einem Vortrag betonte Germann 1976, dass die «elektronischen Massenmedien, besonders das Fernsehen, […] eine Affinität zur Konkurrenzdemokratie auf[weisen]. Sie können diese Demokratieform besser darstellen, weil sie ‹dramatischer› ist» (Germann 1994: 185).

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32 Konkordanz im Parlament

4. Konkordanz im Parlament – Beiträge und Befunde Die Beiträge in diesem Sammelband stützen sich auf die hier ausgelegten Überlegungen zur Konkordanz und beleuchten mit teilweise ganz neuen, alternativen Indikatoren deren Funktionsweise im eidgenössischen Parlament. Sie geben neue Antworten auf folgende Fragen: Welche Akteure werden auf welche Weise eingebunden? Wie konkordant verhalten sich die verschiedenen Akteure während des Entscheidungsprozesses? Findet das Parlament (noch) Kompromisse? Lässt sich ein Wandel von Konkordanz feststellen, und wie soll dieser vor dem Hintergrund der Herausforderungen, aber auch in Anbetracht der verschiedenen demokratietheoretischen Positionen interpretiert und bewertet werden? Wir unternehmen im Folgenden einen Ausblick auf die verschiedenen Beiträge und fassen ihre wichtigsten Erkenntnisse zu den genannten Fragen zusammen. Die Beiträge werden dabei nach den drei Elementen der Konkordanz aus Tabelle 1 strukturiert: Einbindung von Akteuren, Form der Zusammenarbeit und Einvernehmlichkeit der Entscheidung.

4.1 Einbindung von Akteuren – Inklusion oder Effizienz?

Fünf der Beiträge in diesem Sammelband widmen sich der Frage nach der Einbindung von Akteuren. Das Spannungsfeld, in dem diese Frage beantwortet werden soll, erstreckt sich von einer pragmatisch-realistischen Einbindung von mächtigen Akteuren bis zu einer breitestmöglichen Einbindung aller betroffenen Akteure. Beide Extreme können im Prinzip eine Krise der Konkordanz hervorrufen: Werden zu viele Akteure eingebunden, leidet die Effizienz der Entscheidungsfindung, und der Konsens wird dadurch verhindert, dass zu viele Vetomöglichkeiten eingebaut sind. Auf der anderen Seite muss funktionierende Konkordanz die gesellschaftlich relevanten Kräfte einbinden. Dabei kommen nicht nur Parteien und Interessenorganisationen in Betracht, die referendumsmächtig sind, sondern auch jene tatsächlichen oder strukturellen Minderheiten,7 die in der

Strukturelle Minderheiten können definiert werden als Gruppe, die aufgrund ihrer Merkmale und ihrer gemeinsamen Identität auch dann eine Minderheit bleibt, wenn ihre Mitglieder ihre individuellen Rechte maximal genutzt haben (Offe 1998: S. 126, übersetzt aus dem Englischen).

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4. Konkordanz im Parlament – Beiträge und Befunde

heterogen zusammengesetzten Bevölkerung relevant sind. Zu denken ist dabei zum Beispiel an Frauen, an die Sprachgruppen oder an die verschiedenen Kantone. In den Beiträgen wird Einbindung dabei nicht im Sinn eines arithmetischen Konkordanzverständnisses auf die Frage der Sitzanteile reduziert, sondern mit der Frage verbunden, wer im Parlament überhaupt zum Reden kommt. Daniel Schwarz untersucht die Gleichmässigkeit der Verteilung der Voten auf die 200 Mitglieder des Nationalrats und auf die 46 Mitglieder des Ständerats. Ihn interessiert also, ob alle einzelnen Parlamentsmitglieder gleich häufig zu Wort kommen. Als Mass für Gleichverteilung von Anzahl und Länge der Voten wählt er den Gini-Koeffizienten. Der Autor findet insbesondere Unterschiede zwischen den Kammern – im Ständerat werden die Mitglieder gleichmässiger eingebunden als im Nationalrat – und den Fraktionen, wobei die Unterschiede zwischen diesen seit 2007 ge ringer werden. Vor dem Hintergrund von Polarisierung, Professionalisierung und zunehmender Fraktionsdisziplin könnte angenommen werden, dass die Wortmeldungen über die Zeit ungleicher werden, sich also immer stärker auf wenige prominente Köpfe konzentrieren. In der Tat zeigt Daniel Schwarz eine etwas stärkere Ungleichheit zwischen 2003 und 2011, also in einer Phase des konfrontativeren Umgangs der Parteien miteinander. Nach 2011 kehrt sich dieser Trend insbesondere für den Ständerat freilich um; seither ist eher eine höhere Gleichheit zu beobachten. Daniel Schwarz geht folglich davon aus, dass die Verteilung der Reden auf die Parlamentarierinnen und Parlamentarier bis zu einem gewissen Grad den jeweiligen Zustand der Konkordanz wiederspiegelt. Während sich also bei Daniel Schwarz eine recht gleichmässige Einbindung aller Ratsmitglieder und kein Trend zu einer ungleicher werdenden Berücksichtigung einzelner Parlamentarierinnen oder Parlamentarier bemerkbar machen, zeigt Sean Müller, dass die verschiedenen Sprachgruppen recht unterschiedlich in die Parlamentsdebatten eingebunden werden. Dabei spielen gerade die einzelnen Landesteile in der Diskussion um die Konkordanz in der Schweiz eine herausragende Rolle – insbesondere jeweils bei einer Bundesratswahl. Mit Blick auf die Parlamentsdebatten zeigt Sean Müller eine über die Zeit weitgehend stabile leichte Übervertretung der französischen Sprache bei Voten im Nationalrat und eine Übervertretung der deutschen Sprache bei Voten im Ständerat – jeweils relativ zu den Sprachanteilen in der Schweizer

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34 Konkordanz im Parlament Wohnbevölkerung. Ab 2015 nimmt jedoch die Verwendung der deutschen Sprache zu, was zu einer leichten Übervertretung der deutschen Sprache in beiden Räten führt. Aus der Perspektive der Konkordanz ins Gewicht fallen jedoch vor allem die deutliche Untervertretung der italienischen und der rätoromanischen Sprache in beiden Räten. Bei Betrachtung der Voten der National- und Ständeräte, aufgeteilt nach ihrem Kanton, zeigt Sean Müller zudem, dass lediglich drei Kantone wirklich Mehrsprachigkeit pflegen, nämlich Freiburg, Wallis und Tessin. Bemerkenswerterweise reden Abgeordnete aus dem Kanton Tessin am häufigsten Französisch, gefolgt von Deutsch und erst am dritthäufigsten Italienisch.8 Die von ihm ebenfalls festgestellte deutliche Zunahme deutscher Wortmeldungen durch italienischsprachige Mitglieder der Räte schreibt der Autor einer zunehmenden Relevanz der Verständigung über die Sprachgrenzen hinweg zu. Neben den Sprachregionen spielt auch das Geschlecht in der Diskussion um Konkordanz eine zunehmend bedeutende Rolle, gerade, aber nicht nur bei Bundesratswahlen. Marlène Gerber untersucht die Einbindung der Frauen im Parlament. Dabei beschränkt sie sich nicht auf die Vertretung der Frauen im Sinn von Sitzanteilen, sondern sie misst die Einbindung von Frauen anhand ihrer Voten in den beiden Räten. Entspricht der Anteil an Voten, die von Frauen vorgebracht werden, zumindest dem – nach wie vor stark unterproportionalen – Sitzanteil weiblicher Abgeordneter? Über die letzten fünf Legislaturperioden betrachtet scheint diese Einbindung in den Ratsdebatten recht gut zu gelingen: Im Ständerat sprechen Frauen zwar etwas weniger häufig, als es ihrem Sitzanteil entsprechen würde, im Nationalrat dafür aber etwas häufiger. Interessant ist die Betrachtung der einzelnen Fraktionen. Hier stellt die Autorin fest, dass sich die gewählten Frauen insbesondere in Fraktionen, die traditionellerweise nur eine geringe Vertretung von Frauen im Nationaloder im Ständerat aufweisen – konkret die SVP im Nationalrat und die CVP im Ständerat –, deutlich unterdurchschnittlich an den Debatten beteiligen. Marlène Gerber kommt aufgrund der Vergleiche zwischen Kammern und Fraktionen zum Schluss, dass Einbindung eine kritische

Bewusst einen Kontrapunkt gesetzt hat Marina Carobbio Guscetti (SP, TI), die als Nationalratspräsidentin im letzten Jahr der Legislaturperiode 2015–2019 konsequent ihre Muttersprache verwendet hat.

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4. Konkordanz im Parlament – Beiträge und Befunde

Masse braucht: Erst wenn ihr Anteil in einer Kammer bzw. einer Fraktion genügend gross ist, treten Frauen auch ihrem Sitzanteil entsprechend als Rednerinnen in Erscheinung. Eine proportionale Einbindung in die Ratsdebatten tritt folglich nicht quasi automatisch mit fortschreitender Zeit ein, sondern erst, wenn die Frauenvertretung in den einzelnen Fraktionen eine gewisse Grösse erreicht hat. Die Grenzen der konkordanten Einbindung werden im Beitrag von Hans-Peter Schaub ausgelotet. Er analysiert, wie gut die Fraktionslosen – laut Autor der parlamentarische Prototyp der «unwichtigen Kräfte» – eingebunden werden. Er zeigt, dass diese im Vergleich zu Abgeordneten, die einer Fraktion angehören, nicht nur weniger Rechte haben – sie sind von der Kommissionsarbeit und aus der Planung der Ratsgeschäfte ausgeschlossen, verfügen über geringere Redezeit und erhalten keine staatlichen Subventionen für ein Fraktionssekretariat –, sondern auch die ihnen zur Verfügung stehenden Instrumente weniger zu nutzen vermögen. So kommen Fraktionslose zu wesentlich weniger Voten als Mitglieder von Fraktionen, stellen deutlich weniger Anträge, fungieren seltener als Mitunterzeichnende von Vorstössen anderer Parlamentsmitglieder und haben mit ihren eigenen Vorstössen deutlich schlechtere Erfolgsaussichten. An dieser unterproportionalen Nutzung der parlamentarischen Instrumente durch die Fraktionslosen hat sich über die Zeit nichts geändert; allerdings stellt Hans-Peter Schaub seit der Jahrtausendwende einen deutlichen Rückgang der Anzahl Fraktionsloser fest. Er führt dies auf die zunehmende Bedeutung der Kommissionen aufgrund der Parlamentsreform 1991 sowie auf die zunehmende Polarisierung zurück. Der Autor zeigt damit, dass Parlamentsmitglieder, die Einfluss auf das Parlamentsgeschehen nehmen wollen, dies praktisch nur durch Einbindung in eine Fraktion erreichen können. Eine stärker systemorientierte Betrachtung nehmen Alexander Arens und Rahel Freiburghaus vor. Sie gehen der Frage nach, wie territoriale Akteure, also Kantone und Gemeinden, auf nationaler Ebene eingebunden werden, und verknüpfen so Konkordanz und Föderalismus. Konkret untersuchen die Autorin und der Autor Ämterkumulationen, die subnationale und nationale Vertretung in Doppelmandaten kombinieren und eine Einbindung subnationaler Interessen auf diesem Weg ermöglichen. Diese Einbindung ist durchaus bedeutend, kumulierten doch zwischen 1985 und 2018 mehr als ein Drittel aller Parlamentsmitglieder wenigstens für kurze Zeit nationale mit subnationalen Ämtern. Insgesamt nehmen

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36 Konkordanz im Parlament Doppelmandate mit der Zeit aber eher ab. Dies ist vor allem einem Rückgang der Kombination von nationalem und kantonalem, nicht aber der Kombination von nationalem und kommunalem Amt geschuldet. Während die Kantone andere Mittel haben, ihre Interessen auf nationaler Ebene zu vertreten, scheint ein Doppelmandat aus kommunalem und nationalem Amt fast die einzige Möglichkeit zu sein, kommunale Interessen in Bern einzubinden. Die fünf Beiträge zeigen recht deutlich, dass die Einbindung von Akteuren in der schweizerischen Konkordanz eher der realistischen als der partizipatorischen Vorstellung entspricht. Konkordanz bedeutet nicht, dass betroffene Minderheiten umfassend eingebunden werden, wie dies die partizipatorische Position verlangen würde. Vielmehr scheint Effizienz im Vordergrund zu stehen. Minderheiten müssen sich – um sich Gehör zu verschaffen – Mehrheitsgepflogenheiten anpassen, sei dies in Form der Sprache (Sean Müller), hinsichtlich der Anbindung an eine Fraktion (Hans-Peter Schaub) oder auch in Bezug auf das Verhalten innerhalb der Fraktion (Daniel Schwarz). Der Fall der Frauen (Marlène Gerber) zeigt zudem, dass eine kritische Masse Voraussetzung dafür sein kann, dass eine angemessene Einbindung gelingt. Entwicklungen über die Zeit sind zwar teilweise zu beobachten, begrenzen sich aber jeweils auf Teilaspekte oder einzelne Zeiträume; so etwa die veränderte Nutzung des Italienischen über die Zeit (Sean Müller) oder eine stärkere Ungleichheit in der Verteilung der Voten zwischen 2003 und 2011 (Daniel Schwarz). Grundlegende Veränderungen bezüglich der Funktionsweise der Konkordanz sind mit Blick auf die Einbindung von Akteuren aber nicht festzustellen. Die ersten fünf Artikel unseres Sammelbandes lassen folglich den Schluss nicht zu, dass Einbindung immer schlechter gelinge. Dieses Element der Konkordanz scheint – zumindest hinsichtlich der in den Beiträgen untersuchten Minderheitenkategorien – im Gegenteil eher ziemlich stabil zu sein. Wenn überhaupt von einem Trend gesprochen werden kann, dann von einer Stärkung der Effizienz etwa in dem Sinn, dass es kaum mehr Platz hat für Nischenpolitik und sich zum Beispiel auch Sprachminderheiten daran zu gewöhnen scheinen, die Mehrheitssprache zu sprechen, wenn sie sich Gehör verschaffen wollen.

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4. Konkordanz im Parlament – Beiträge und Befunde

Box 3: Der Inhalt der Reden – Datensatz zu den Wortmeldungen im Parlament Datensatz: Wortmeldungen im eidgenössischen Parlament (1995–2018), siehe auch Box 1. Zitierweise: Zumbach, David (2019a). Datensatz: Wortmeldungen im eidgenös sischen Parlament (1995–2018). Zürich/Bern: Grünenfelder Zumbach GmbH / Année Politique Suisse. Verwendung im Sammelband: Beitrag von Daniel Schwarz, Beitrag von Sean Müller, Beitrag von Marlène Gerber, Beitrag von Hans-Peter Schaub, Beitrag von Guillaume Zumofen, Beitrag von Anja Heidelberger und Marc Bühlmann. Kurzbeschrieb: siehe auch Box 1. Die Konkordanz steht im Mittelpunkt dieses Bandes und findet darin entsprechend 381 Mal9 oder in 0,5 Prozent aller Wörter10 Erwähnung. Im schweizerischen Parlament wird der Begriff etwas seltener verwendet. So nützen die Mitglieder der Räte den Begriff «Konkordanz»11 im Untersuchungszeitraum von 1995 bis 2018 im Nationalrat durchschnittlich in 0,2 Prozent aller Reden oder in jedem 500. Votum, im Ständerat in jeder 580. Rede. Eine deutlich wichtigere Stellung nimmt der Begriff jedoch in der Vereinigten Bundesversammlung ein: In 12,9 Prozent aller Reden oder in mehr als jedem achten Votum sprechen die Parlamentarierinnen und Parlamentarier, wenn sie alle im gleichen Saal sitzen, von Konkordanz. Dies verdeutlicht die starke Assoziation des Begriffs Konkordanz mit dem Bundesrat: Eine der Hauptaufgaben der Vereinigten Bundesversammlung besteht ja in der Wahl der Mitglieder verschiedener Gremien – unter anderem des Bundesrats. In diesem Zusammenhang wird der Begriff denn auch in der Tat am häufigsten verwendet. Abbildung 4 verdeutlicht die Relevanz des Begriffs für das Parlament – und somit für diesen Band: Ist «Konkordanz» in der Vereinigten Bundesversammlung beinahe ausschliesslich in Sessionen relevant, in denen eine Bundesratswahl stattfindet – dort wird der Begriff jedoch in einer Session in 9 Konkordanz oder konkordant. 10 Ohne Anhänge, Inhalts- und Literaturverzeichnis. 11 Berücksichtigt sind dabei immer auch Wörter mit demselben Wortstamm oder mit derselben Bedeutung auf Französisch oder Italienisch.

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38 Konkordanz im Parlament

Abbildung 4: Entwicklung der Nutzung des Begriffs «Konkordanz» über die Sessionen (1995–2018)

Nennung in % aller Reden

Sommersession 2006

Herbstsession 2005

Frühjahrssession 2006

Herbstsession 2004

Frühjahrssession 2005

Wintersession 2003

Sondersession Mai 2004

Sommersession 2003

Herbstsession 2002

Frühjahrssession 2003

Wintersession 2001

Sondersession April 2002

Sommersession 2001

Sondersession November 2001

Herbstsession 2000

Frühjahrssession 2001

Herbstsession 1999

Frühjahrssession 2000

Sommersession 1999

Herbstsession 1998

Frühjahrssession 1999

Sondersession April 1998

Herbstsession 1997

Sondersession Januar 1998

Wintersession 1996

Sondersession April 1997

Wintersession 1995

Sommersession 1996

Sommersession 1995

Sondersession Januar 1995

Anmerkung: Die durchgezogenen vertikalen Linien stellen Sessionen dar, in denen Bundesratswahlen (Gesamterneuerungswahlen oder Ersatzwahlen) stattfanden. Die Werte für Nationalrat und Ständerat beziehen sich auf die Primärachse (links), die Werte für die Vereinigte Bundesversammlung auf die Sekundärachse (rechts).

bis zu 70 Prozent aller Reden verwendet –, hat der Begriff im National- und im Ständerat auch unabhängig von den Bundesratswahlen immer wieder Konjunktur, wenn auch mit deutlich geringerer Häufigkeit. Von Konkordanz wird also keineswegs nur bei Wahlen des Bundesrats gesprochen, sondern auch bei verschiedenen anderen Themen. Der höchste Wert für den Nationalrat wurde in der Sondersession 2006 erzielt, als unter anderem im Rahmen einer parlamentarischen Initiative Lustenberger (CVP, LU) über eine neue Form der Beratung der Legislaturplanung diskutiert wurde. Insgesamt am häufigsten genutzt wurde der Begriff im Jahr 2007, als er in 18 verschiedenen Geschäften, unter anderem im Rahmen der fünften IV-Revision und der Diskussion um die Volksinitiative für demokratische Einbürgerungen, Verwendung fand.

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4. Konkordanz im Parlament – Beiträge und Befunde

Abbildung 4 (Fortsetzung)

60 50 40 30 20 10

Nennung in % aller Reden

Wintersession 2017

Sommersession 2017

Herbstsession 2016

Frühjahrssession 2017

Wintersession 2015

Sondersession April 2016

Sommersession 2015

Herbstsession 2014

Frühjahrssession 2015

Wintersession 2013

Sondersession Mai 2014

Sommersession 2013

Herbstsession 2012

Frühjahrssession 2013

Wintersession 2011

Sondersession Mai 2012

Sommersession 2011

Herbstsession 2010

Frühjahrssession 2011

Herbstsession 2009

Frühjahrssession 2010

Sommersession 2009

Herbstsession 2008

Frühjahrssession 2009

Wintersession 2007

Sondersession April 2008

Wintersession 2006

Sommersession 2007

Lesebeispiel: In der Sondersession 1995 wurde der Begriff Konkordanz im Nationalrat in 0,8 % aller Reden verwendet. Quelle: eigene Darstellung, Datengrundlage: Zumbach (2019a).

Fassen wir den Konkordanzbegriff in seiner ganzen Breite entsprechend dieser Einleitung, liefern auch weitere Wörter einen Hinweis auf die Relevanz der Konkordanz im Parlament: Besonders häufig, nämlich in 6 Prozent aller Reden, wird in beiden Räten von «Zusammenarbeit» gesprochen, wobei sich die Nutzung dieses Begriffs über die Zeit nicht verändert hat (vgl. Abbildung 5). Etwa halb so oft, nämlich in 3 Prozent der Reden, wird über «Kompromisse» diskutiert. Die Nutzung dieses Begriffs folgt über die Zeit einer konvexen Entwicklung: Zu Beginn und zum Ende des Untersuchungszeitraums wird der Begriff sowohl im National- als auch im Ständerat signifikant häufiger verwendet als in der Mitte des Untersuchungszeitraums. Anders sieht es hingegen mit den Begriffen «Konsens» und «einvernehmlich» aus: Ersterer wird mit der Zeit seit 1995 signifikant sel-

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40 Konkordanz im Parlament

Abbildung 5: Entwicklung der Nutzung verschiedener Begriffe zur Konkordanz im National- und im Ständerat (1995–2018) Nationalrat Anteil Reden (in %)

10 8 6 4 2 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

«Kompromiss»

«Konsens»

«einvernehmlich»

«Zusammenarbeit» Ständerat

10 8 6 4 2 0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Anteil Reden (in %)

«Kompromiss» «einvernehmlich»

«Konsens» «Zusammenarbeit»

Lesebeispiel: Im Jahr 1995 wurde der Begriff «Zusammenarbeit» im Nationalrat in durchschnittlich 8,3 % aller Reden verwendet, im Ständerat in 9,6 % aller Reden. Quelle: eigene Darstellung, Datengrundlage: Zumbach (2019a).

tener verwendet, und Letzterer findet nur in 0,3 Prozent der Reden, also ähnlich selten wie «Konkordanz» ausserhalb der Vereinigten Bundesversammlung, Verwendung.

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4. Konkordanz im Parlament – Beiträge und Befunde 4.2 Gelebte Konkordanz – von der kooperativen Kompromisssuche zur provokativen Profilierung?

Damit inhaltliche Konkordanz funktioniert, braucht es die Bereitschaft der Akteure, gemeinsam Kompromisse zu suchen und im Dienste einer konsensuellen Lösung auch mal über den eigenen ideologischen Schatten zu springen. Dieses zweite in diesem Sammelband untersuchte Element der Konkordanz steht unter besonderer Beobachtung, stellen doch verschiedene Autoren fest, dass sich der Politikstil in den letzten Jahren markant verändert hat (Linder und Müller 2017: 271; Vatter 2016: 550–551). Die Bereitschaft zu einer kooperativen Zusammenarbeit und deren allfällige Veränderung werden in den nächsten fünf Beiträgen diskutiert, die unterschiedliche Phasen des Entscheidungsprozesses beleuchten. David Zumbach, Anja Heidelberger und Marc Bühlmann untersuchen die Einreichung von Vorstössen und so quasi den Start des Entscheidungsprozesses. Sie postulieren, dass die gegenseitige Mitunterzeichnung von Vorstössen als Indiz für eine grundlegende Bereitschaft, gemeinsame Kompromisse zu suchen, gelesen werden kann. Die von ihnen festgestellte signifikante Abnahme der Zahl an Mitunterzeichnungen und die Zunahme der Zahl an Vorstössen, die von niemandem ausser den Urhebern signiert werden, sehen sie dennoch nicht als deutliches Zeichen für eine Abnahme der Konkordanz, da im Gegenteil die individuelle Bereitschaft, einen Vorstoss zu unterzeichnen, über die Zeit zunimmt. Die abnehmende Unterschriftenzahl erklären sie deshalb eher als Folge der zunehmenden Anzahl Vorstösse und der Mediatisierung der Politik: Immer häufiger scheinen Vorstösse auch der medialen Aufmerksamkeit wegen, also aus Profilierungsgründen, eingereicht zu werden. Solche Vorstösse finden jedoch kaum Mitunterzeichnende. Im Gegensatz dazu werden als wichtig erachtete Vorstösse je länger je häufiger unterzeichnet. Zudem ist es nicht so, dass Vorstösse zunehmend nur noch von Mitgliedern aus der Fraktion der Urheberin oder des Urhebers unterzeichnet werden. Dies spricht ebenfalls eher gegen die These einer Abnahme von Kompromissbereitschaft. Diane Porcellana nimmt mit den Kommissionen jenen Ort unter die Lupe, an dem im Schweizer Arbeitsparlament Kompromisse geschmiedet werden. Sollte sich eine Krise der Konkordanz – die Autorin geht insbesondere der Polarisierung nach – zeigen, dann müsste sich dies insbesondere dort bemerkbar machen, wo Konsens vorgespurt wird – eben in den

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42 Konkordanz im Parlament Kommissionen. Auf der Basis der Kommissionsabstimmungen zu allen parlamentarischen Initiativen und allen Standesinitiativen zwischen 2000 und 2018 kann die Autorin zeigen, dass die Konfliktivität innerhalb der Kommissionen in dieser Zeit weder zu- noch abgenommen hat. Nun – so könnte man behaupten – nützt alle konsensorientierte Lösungssuche in den Kommissionen nichts, wenn das Parlament den Empfehlungen der Kommissionen nicht Folge leistet. Auch dies untersucht Diane Porcellana in ihrem Beitrag. Mithilfe eines Datensatzes zu allen Parlamentsabstimmungen zwischen 1996 und 2018, bei denen Kommissionen Empfehlungen abgegeben haben, stellt die Autorin fest, dass das Parlament in den allermeisten Fällen den Empfehlungen seiner vorberatenden Kommissionen folgt. Die Entscheidungen, bei denen dies nicht der Fall ist, nehmen zudem mit der Zeit nicht wie erwartet zu. Stattdessen zeigen die Daten diesbezüglich keinen Trend. Ruth Lüthi betrachtet in ihrem Beitrag die parlamentarische Debatte. Sie führt aus, dass es sich beim Schweizer Parlament um ein Arbeitsparlament handelt und dass Kompromisse somit nicht in der Debatte selbst, sondern bereits zuvor in den Kommissionen geschmiedet werden. Dennoch sind die Reden in den Räten von Bedeutung, lassen sich doch damit die Positionen zu den in den nicht öffentlichen Kommissionssitzungen erarbeiteten Lösungen der Öffentlichkeit präsentieren. Auch wenn – so zeigt die Autorin in ihrem Beitrag auf – das Reden im Parlament über die Jahrzehnte immer stärker reglementiert worden und die Redefreiheit im Vergleich zur Idee der Effizienz eher in den Hintergrund geraten ist, widerspiegelt die Debatte auch weiterhin die Bereitschaft zur Konkordanz. Ruth Lüthi warnt allerdings davor, laute und heftige Debatten als Zeichen für abnehmende Konkordanz zu werten. Wenn eine Partei einen gegen sie gefällten Kompromiss der Kommission nicht mittragen wolle, so sei es – insbesondere vor dem Hintergrund zunehmender Mediatisierung – «logisch», dass sie sich in fallweiser Opposition kritisch äussere. Entscheidend sei aber, dass alle Fraktionen sich auf Kommissionsebene ernsthaft um eine Lösungssuche bemühten und nicht bereits dann nur auf spätere Profilierungsmöglichkeiten schielten. Auch Guillaume Zumofen untersucht – mit einer Kombination aus linguistischen Methoden und politikwissenschaftlichen Überlegungen – die Ratsdebatten. Er argumentiert dabei, dass die Syntax der Sprache – er konzentriert sich auf die Verwendung von Personalpronomen – der Gegenüberstellung von Eigen- und Fremdgruppen und damit der Defini-

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4. Konkordanz im Parlament – Beiträge und Befunde

tion der zentralen Akteure einer Debatte dienen kann. Diese Gegenüberstellung fasst er als ersten Schritt zur Kompromissfindung in einem Konkordanzsystem und als Angebot an das Gegenüber auf, gemeinsam eine Lösung des aktuellen Problems zu suchen. Dass die Nutzungshäufigkeit der Personalpronomen «ich», «wir», «du» und «ihr» über die Zeit tendenziell abgenommen hat, sieht der Autor als Anzeichen einer leichten Schwächung der Konkordanz. Seine Befunde zeigen jedoch drei Entwicklungsphasen: eine Phase der starken Konkordanz im Sinn der Nutzung von Personalpronomen zwischen 1995 und 2002, ein starker Rückgang zwischen 2004 und 2011 sowie eine leichte Erholung seit 2012. Interessant ist dabei, dass sich dieser leichte Aufschwung vor allem in Voten von Bundesrats- und Ständeratsmitgliedern, aber nicht von Nationalratsmitgliedern zeigt. Auch Anja Heidelberger und Marc Bühlmann führen quantitative Analysen zu den Parlamentsdebatten durch, nehmen dabei aber nicht die einzelnen Voten, sondern in den Wortprotokollen festgehaltene Stimmungslagen in den Blick. Im amtlichen Bulletin werden nämlich nicht nur die Reden Wort für Wort festgehalten, sondern es wird auch vermerkt, ob diese Reden Emotionen wie «Unruhe» oder «Heiterkeit» im Saal geweckt haben. Die Autorin und der Autor untersuchen den Zusammenhang zwischen Emotionen und der Konfliktivität von Abstimmungsentscheidungen und zeigen, dass als negativ bezeichnete Emotionen mit geringerer Kompromissbereitschaft einhergehen. Mit anderen Worten: Herrscht Unruhe im Saal, zeigt sich bei den nachfolgenden Abstimmungen ein höherer Konfliktgrad. Bei sogenannten positiven Emotionen wie Heiterkeit oder Beifall lassen sich keine Zusammenhänge mit nachgelagerten Abstimmungsentscheiden feststellen. Erschwert nun eine zunehmende Häufigkeit negativer Emotionen die Kompromissfindung und gefährdet so auf Dauer die Konkordanz? Diesbezüglich geben Anja Heidelberger und Marc Bühlmann im zweiten Teil ihres Beitrags Entwarnung. Erstens kommt es im Parlament nur sehr selten zu Emotionen – und wenn, dann am ehesten zu Heiterkeit –, und zweitens lässt sich zwischen 1995 und 2018 kein Trend hin zu vermehrten negativen Emotionen feststellen. Die fünf Beiträge, mit denen die Bereitschaft zur Kooperation beziehungsweise der Prozess der Entscheidungsfindung beleuchtet werden, finden interessante Unterschiede. Wie David Zumbach, Anja Heidelberger und Marc Bühlmann sowie Guillaume Zumofen zeigen, scheint im

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44 Konkordanz im Parlament Ständerat im Grossen und Ganzen eine grössere Bereitschaft zur Kooperation zu herrschen als im Nationalrat. Dass Konkordanz im Parlament nicht einfach gegeben ist oder nicht, sondern die Bereitschaft für Kompromisse auch stark vom Thema und vom Kontext abhängt, legen die Befunde aller fünf Beiträge nahe. Es gibt – durchaus auch einer Relevanzkonjunktur unterworfene – Themen, bei denen die Kompromisssuche weniger einfach und die Überschreitung roter Linien schwieriger ist (Ruth Lüthi) – was sich nicht nur im Konfliktgrad innerhalb von Kommissionen (Diane Porcellana) widerspiegelt, sondern auch in der unterschiedlichen Verwendung von Personalpronomen (Guillaume Zumofen), der Wirkung negativer Emotionen (Anja Heidelberger und Marc Bühlmann) oder der selektiven Bereitschaft, Vorstösse zu unterzeichnen (David Zumbach, Anja Heidelberger, Marc Bühlmann). Interessant ist allerdings, dass auch diese fünf Beiträge – wie bereits die Beiträge zur Inklusion der Akteure – kaum Trends finden. Zwar nimmt die Anzahl Unterschriften pro Vorstoss (David Zumbach, Anja Heidelberger und Marc Bühlmann) ab und die Kompromissbereitschaft gemessen anhand der Verwendung von Personalpronomen (Guillaume Zumofen) scheint nach einem Tief nur langsam wieder anzusteigen, ansonsten sind jedoch keine signifikanten Veränderungen feststellbar. Auch die Bereitschaft zur Kooperation erweist sich, wie schon vorher die Inklusion der verschiedenen Kräfte, insgesamt als ziemlich stabil. Bleibt die Frage, weshalb dies in der öffentlichen Wahrnehmung anders zu sein scheint. Vielleicht liegt der Grund dafür im Umstand, dass aus medienlogisch-ökonomischen Überlegungen eben vor allem jene Themen diskutiert werden, in denen es zu Emotionen, Uneinigkeit und Streit kommt. Womöglich werden Konflikte deshalb stärker und als bedeutender wahrgenommen als die nach wie vor wesentlich zahlreicheren Kompromisse.

4.3 Entscheidungen als Kompromisse – immer mehr Konflikt statt Konsens?

Kompromisse, bestenfalls gar konsensuelle Entscheidungen, werden als Resultat funktionierender Konkordanz betrachtet. Weil die Zahl der Kompromisse abnehme, Konflikte häufiger und überdies immer weniger ausdiskutiert sowie zahlreiche parlamentarische Abstimmungs entscheide nur noch von knappen und nicht mehr von übergrossen Mehrheiten gefällt würden – so die These –, müsse von einer Krise der

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4. Konkordanz im Parlament – Beiträge und Befunde

Konkordanz ausgegangen werden. Ob diese These auf das Schweizer Parlament zutrifft, überprüfen die letzten beiden Beiträge unseres Sammelbandes. Karin Frick untersucht den Konfliktivitätsgrad bei Abstimmungen im Parlament, also das Verhältnis zwischen Ja- und Neinstimmen. Sie stützt sich dabei auf eine lange Reihe von Schlussabstimmungen zu referendumspflichtigen Geschäften im Parlament zwischen 1975 und 2018 sowie auf alle Eintretens-, Detail-, Gesamt- und Schlussabstimmungen im Parlament zwischen 2003 und 2018. Dabei zeigt sie, dass die Zahl an einstimmigen Entscheidungen abnimmt, und stellt fest, dass lediglich über den langen Zeitraum (also seit den 1970er-Jahren) ein signifikanter An stieg der Konfliktivität festzustellen ist. Über mehr als 40 Jahre betrachtet, stellt sich also immer seltener ein Rat gesamthaft hinter eine Vorlage. Diese Entwicklung lässt sich allerdings in den letzten rund 15 Jahren (zwischen 2003 und 2018) nicht aufzeigen. Es ist folglich nicht so, dass Abstimmungsentscheide im Parlament heute knapper ausfallen als noch 2003. Zudem kommt es in aller Regel nach wie vor zu übergrossen Mehrheiten. Dies ist – so zeigt die Autorin ebenfalls – im Ständerat wesentlich häufiger als im Nationalrat. Auch Clau Dermont betrachtet Abstimmungen als Endresultat eines Entscheidungsprozesses. Er geht allerdings einen Schritt weiter und nutzt sie, um die Positionen der einzelnen Fraktionen im politischen Raum zu eruieren. Deren so analysiertes generelles Abstimmungsverhalten zeigt, dass die Fraktionsdisziplin in den letzten 20 Jahren zugenommen hat, die Parlamentarierinnen und Parlamentarier also immer häufiger gleich stimmen wie der Rest ihrer jeweiligen Fraktion. Die zunehmende Fraktionsdisziplin geht mit schärfer abgegrenzten Parteipositionen – oder einer Entflechtung der Parteipositionen, wie es der Autor nennt – einher. Überlappungen zwischen Fraktionen sind seltener geworden. Clau Dermont beschreibt dies als Phänomen einer Polarisierung, wobei einerseits die Polparteien leicht auseinanderdriften und sich andererseits der bürgerliche Block in zwei Teile geteilt hat. Das Schweizer Parteiensystem ist heute somit nicht mehr bipolar, sondern tripolar. Anders als die vorherigen Beiträge deuten die letzten beiden Artikel Veränderungen in der Entscheidungsfindung an: Konflikte scheinen seit den 1970er-Jahren aufgrund strenger abgegrenzter Positionen der Fraktionen sowie eines stärkeren Beharrens auf eigenen Positionen häufiger. Dies muss nun aber nicht zwingend ein Anlass zur Sorge sein. Denn

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46 Konkordanz im Parlament wenn Konsens zum Zwang wird, dann bewegt sich Demokratie nahe an identitären Entwürfen (Fraenkel 1991; Popper 1992). Zunehmende Konflikte können durchaus auch als Zeichen einer lebendigen Demokratie verstanden werden, in der unterschiedlicher Opposition eine Stimme gegeben wird. Deutliche Positionen unterschiedlicher Parteien lassen zudem neue und vor allem wechselnde Mehrheiten zu. So werden im Gegensatz zur oft stark bürgerlich geprägten Konkordanz zwischen 1959 und 2003, in der die Linke meist unterlegen war, durch die neuen Positionierungen auch ganz neue Koalitionen möglich. In der Tat zeigt etwa Vatter (2016: 284), dass die umfassende «Konkordanzkoalition» (Einstimmigkeit zwischen CVP, FDP, SP und SVP) sowie das bürgerliche Koalitionsmuster (CVP, FDP und SVP gegen SP) zwar in ihrer Häufigkeit abnehmen, die ebenfalls übergrosse Mehrheit von CVP, FDP und SP gegen SVP hingegen häufiger vorkommt. Insgesamt liegt der Anteil an Abstimmungen mit übergrossen Koalitionen, bei denen also mindestens drei der vier grossen Parteien auf derselben Seite stehen, seit über 20 Jahren stabil bei weit mehr als 70 Prozent (Abbildung 6).

Abbildung 6: Koalitionsmuster bei Abstimmungen im Nationalrat 100

Anteil Abstimmungen mit übergrossen Mehrheiten (in %)

90 80 70 60 50 40 30 20 10

Quelle: smartmonitor (2019); eigene Berechnungen.

16/17

15/16

13/14

14/15

11/12

12/13

10/11

09/10

07/08

08/09

06/07

04/05

05/06

03/04

01/02

02/03

00/01

98/99

99/00

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4. Konkordanz im Parlament – Beiträge und Befunde

Box 4: Welche Geschäfte werden behandelt? Datensatz zu den im Parlament behandelten Geschäften (1995–2018) Datensatz: Im Parlament behandelte Geschäfte (1999–2018). Zitierweise: Zumbach, David (2019b). Datensatz: Im eidgenössischen Parlament behandelte Geschäfte (1999–2018). Zürich/Bern: Grünenfelder Zumbach GmbH / Année Politique Suisse. Verwendung im Sammelband: Beitrag von Anja Heidelberger und Marc Bühlmann.

Abbildung 7: Entwicklung der Anzahl Geschäfte pro Geschäftstyp (1995–2018) 350

Anzahl Geschäfte

300 250 200 150 100 50

Fragestunde Motion

Geschäft des Bundesrats Parlamentarische Initiative

2016 2017

2014 2015

2012 2013

2008 2009 2010 2011

2006 2007

2004 2005

2002 2003

2000 2001

1998 1999

1995

1996 1997

Interpellation Postulat

Anmerkung: Für das Jahr 2018 liegen nur Werte bis zur Frühjahrssession vor, sie sind daher nicht abgebildet. Ab der Wintersession 1999 hat sich die Notationsweise des amtlichen Bulletins bezüglich der Fragestunden verändert, weshalb zuvor im Datensatz keine Werte enthalten sind. Lesebeispiel: Im Jahr 1995 wurden im Parlament 130 Motionen behandelt. Quelle: eigene Darstellung, Datengrundlage: Zumbach (2019b).

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48 Konkordanz im Parlament

Kurzbeschrieb: Der Datensatz beinhaltet Informationen zu allen im Parlament im Zeitraum von 1999 bis 2018 behandelten Geschäften. Dazu gehören unter anderem Informationen zum Geschäftstyp, zum Thema, zur Urheberin oder zum Urheber oder zum Termin der Einreichung beziehungsweise Erstbehandlung. Zwischen 1995 und 2018 behandelte das Parlament 15 559 Geschäfte, davon entfallen je ein Viertel auf Motionen und Fragen in der Fragestunde. 12 Prozent machen Bundesratsgeschäfte und 10 Prozent Interpellationen aus. Parlamentarische Initiativen sowie Postulate haben einen Anteil von je 9 Prozent. Die übrigen gut 6 Prozent machen Geschäfte des Parlaments, Standesinitiativen, Empfehlungen, Petitionen und dringliche Interpellationen aus. Abbildung 7 zeigt die Entwicklung der sechs am häufigsten behanAbbildung 8: Anzahl Geschäfte pro Rat (1995–2018) 4500 4000

Anzahl Geschäfte

3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 Fragestunde

Nationalrat

Motion

Parlamentarische Initiative

Ständerat

Postulat

Interpellation

Geschäft des Bundesrats

National- und Ständerat

Lesebeispiel: Die Fragestunde findet ausschliesslich (100 %) im Nationalrat statt. Im Untersuchungszeitraum wurden 1839 Motionen (47 %) im Nationalrat, 1126 Motionen (29 %) im Ständerat und 952 Motionen (24 %) in beiden Räten behandelt. Quelle: eigene Darstellung, Datengrundlage: Zumbach (2019b).

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5. Fazit

delten Geschäftstypen auf. Dabei wird deutlich, dass die Nutzung der Frage in der Fragestunde sowie der Motionen über die Jahre deutlich und signifikant angestiegen ist. Dies gilt auf deutlich tieferem Niveau auch für alle anderen Instrumente. Ausnahmen bilden die Petition, die Bundesratsgeschäfte, die Interpellation sowie die parlamentarischen Initiativen, deren Häufigkeit über die Zeit stabil ist. Von den 15 559 Geschäften wurden 8982 oder 57,7 Prozent ausschliesslich im Nationalrat behandelt, 3340 oder 21,5 Prozent ausschliesslich im Ständerat. 3131 Geschäfte oder 20,1 Prozent wurden im Untersuchungszeitraum sowohl im Ständerat als auch im Nationalrat debattiert, und die restlichen 106 Geschäfte oder 0,7 Prozent entfielen auf die Vereinigte Bundesversammlung. Abbildung 8 verdeutlicht, woher die grossen Unterschiede zwischen Nationalrat und Ständerat stammen: Bereits 4026 Geschäfte mehr behandelte der Nationalrat zwischen 1995 und 2018 in der Fragestunde, die es im Ständerat nicht gibt. Ansonsten wurden im Nationalrat insbesondere mehr parlamentarische Initiativen eingereicht, gefolgt von Motionen und Postulaten. Der Ständerat behandelte hingegen häufiger Interpellationen und war leicht häufiger Erstrat bei Bundesratsgeschäften als der Nationalrat.

5. Fazit Die Autorinnen und Autoren haben in diesem Sammelband untersucht, ob und wie sich die gesellschaftlichen und politischen Umbrüche der letzten Jahrzehnte in einem Wandel der parlamentarischen Auseinandersetzung – also der Funktionsweise des Parlaments, der Einbindung verschiedener Gruppen, den Umgangsformen im Parlament oder der Suche nach einvernehmlichen Lösungen – niedergeschlagen haben. Insgesamt haben wir dabei festgestellt, dass es beim Einbezug der verschiedenen Kräfte und der Bereitschaft zu konkordantem Handeln zwar durchaus zu Veränderungen gekommen ist, in den letzten etwa 20 Jahren aber keine eindeutigen Bewegungen zu ab- oder zunehmender Konkordanz im Parlament festzustellen sind. Eine Krise der Konkordanz lässt sich für die parlamentarische Auseinandersetzung aufgrund dieser Resultate nicht feststellen – im Untersuchungszeitraum zeigt sich vielmehr ziemlich grosse Stabilität.

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50 Konkordanz im Parlament Die Resultate weisen freilich darauf hin, dass diese Stabilität nicht einfach statisch ist, sondern sich die eine oder andere zeitliche Besonderheit und einige interessante Unterschiede zwischen verschiedenen Akteuren zeigen lassen. In einigen Beiträgen widerspiegelt sich etwa die von Linder und Müller (2017: 472) so bezeichnete Zeit der «Belastungsprobe» der Konkordanz. Sowohl Daniel Schwarz als auch Guillaume Zumofen sowie Anja Heidelberger und Marc Bühlmann zeigen mit ihren jeweiligen Indikatoren eine Abschwächung der Konkordanz zwischen 2003 und 2011, gefolgt von einer Erholung in den Folgejahren. Unterschiede im Grad der Konkordanz zeigen sich bei den institutionellen Akteuren. In den Beiträgen von Diane Porcellana und von Ruth Lüthi wird die Bedeutung der Kommissionen verdeutlicht. Konflikte können bereits von diesen vorberatenden Gremien weitgehend ausgeräumt werden – oder nicht –, was sich in den anschliessenden Ratsdebatten widerspiegelt. Nicht immer muss dabei um jeden Preis ein Kompromiss gefunden werden. Wer diesen – aus welchen Gründen auch immer – nicht mitträgt, kann dies deutlich machen, ohne dass die Konkordanz dadurch in Schwierigkeiten gerät. Meist folgt das Plenum weiterhin den Anträgen der Kommissionen. Dass die Konkordanz ein solches eher wettbewerbs orientiertes Verhalten verträgt, zeigen auch die Befunde von David Zumbach, Anja Heidelberger und Marc Bühlmann: Vorstösse aus Profilierungsgründen zu lancieren, liegt auch aus Effizienzüberlegungen durchaus drin, weil diese Vorstösse gegenseitig toleriert, aber kaum unterstützt werden.12 Solange also die wichtigsten Geschäfte Unterstützung finden, die Mehrheit der Entscheidungen den Kommissionsempfehlungen folgt und Kompromisse bis zum Schluss – also auch bei Schluss- und Gesamtabstimmungen – unterstützt werden, liegt aus einer Konkordanzperspektive ein fallweiser Ausbruch aus den Koalitionen durchaus drin. Ein sich ausdifferenzierendes – sich von einem bipolaren zu einem tripolaren System entwickelndes – Parteiensystem (vgl. den Beitrag von Clau Dermont) dürfte dabei sogar mithelfen, immer wieder wechselnde Koalitionen für unterschiedliche Themen zu finden. Zwar kommt es dabei weniger zu Konsens und – so zeigt Karin Frick – einstimmigen Entscheiden, von

12 Effizienz ist hier aus einer Konkordanzperspektive zu verstehen. Dass immer mehr lancierte Vorstösse vor allem die Verwaltung belasten, dass dies Kosten verursacht und effizienzhemmend wirken kann, ist ein anderes Thema.

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5. Fazit

übergrossen Mehrheiten geschmiedete Kompromisse bilden aber nach wie vor die Mehrheit. Ganz unterschiedliche Kulturen, auch im Sinn konkordanten Verhaltens, zeigen sich in den beiden Kammern. Es ginge zu weit, den Ständerat, die «chambre de réflexion», als Bastion der Konkordanz zu bezeichnen. Es ist aber durchaus bemerkenswert, dass mehrere Beiträge (vgl. die Beiträge von Arens und Freiburghaus; Frick; Schwarz; Zumbach, Heidelberger und Bühlmann sowie von Zumofen) höhere Konkordanzgrade in der kleinen verglichen mit der grossen Kammer finden. Nicht vergessen werden darf, dass Konkordanz durchaus auch negative Seiten haben kann. Sie scheint insbesondere Minderheiten auch Zwängen auszusetzen. Diese Minderheiten müssen nicht nur stärkere Kompromissbereitschaft zeigen (vgl. den Beitrag von Guillaume Zumofen), sondern sich etwa auch der Mehrheitssprache anpassen (vgl. den Beitrag von Sean Müller) oder sich als Minderheitenpartei oder Parteilose einer Fraktion anschliessen, wenn sie wenigstens teilweise Erfolg haben wollen (vgl. den Beitrag von Hans-Peter Schaub). Dies dient zwar durchaus der Effizienz der Entscheidungsfindung, kann aber zu einer abnehmenden «Buntheit» im Parlament führen. Ob Stabilität oder Veränderung von Konkordanz positiv oder negativ zu werten ist, liegt im Auge der Betrachtenden und hängt auch davon ab, welche der oben festgehaltenen theoretischen Positionen eingenommen wird. So kann der Fortbestand der Konkordanz im Licht der Kritik der partizipatorisch-deliberativen Betrachtung nicht nur positiv als Stabilität des politischen Systems, sondern auch negativ als Ausbleiben von Reformen gelesen werden. Der schützende Mantel, den die Konkordanz nach positiver Lesart über alle wesentlichen Kräfte ausbreitet, ist nach negativer Lesart eher eine Zwangsjacke für die «Eingebundenen» und eine Käseglocke für das politische System als Ganzes. Deren Lüftung böte in diesem Sinn auch Chancen, indem sie das politische System für frischen Wind, für innovative Ideen und für die Anliegen von «have-nots» öffnen könnte. Diese stehen nicht nur unter Druck, sich anzupassen, sondern die etablierte konkordante Mehrheit kann sie schlicht ignorieren, solange sie nicht auf sie angewiesen ist. Auch die realistische Position würde einer stärker wettbewerbs- und effizienzorientierten Entscheidungsfindung nicht unbedingt negativ gegenüberstehen. Eine gängige, vor allem medial verbreitete, häufig auch zu Ende einer Legislaturperiode angebrachte Kritik am Parlament ist ja, dass es keine grossen Reformen oder zukunftsfä-

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52 Konkordanz im Parlament hige Entscheide zustande bringe.13 Um Entscheide zu fällen, braucht es aber entweder im Sinn der Konkordanz weiterhin übergrosse Mehrheiten oder aber eine Verschiebung hin zu stärker wettbewerbsorientierten Prozessen, deren Resultate nur noch von knappen Mehrheiten getragen werden. Ersteres, so zeigt die Geschichte der Politik in der Schweiz, nimmt in der Regel lange Zeit in Anspruch, weil die Kompromisssuche und Überzeugungsarbeit auch sehr häufig mit Scheitern verknüpft ist. Scheitern muss somit als wichtige Etappe im langwierigen Prozess der Konsensfindung betrachtet werden. Letzteres, also die Verschiebung hin zu stärker wettbewerbsorientierten Prozessen, geht zwar wahrscheinlich schneller, läuft aber Gefahr – auch das zeigt der Blick in die Geschichte –, weniger nachhaltig zu sein und von der Stimmbevölkerung, die im halbdirektdemokratischen System für einen tragfähigen Kompromiss ja ebenfalls überzeugt werden muss, abgestraft zu werden. Auch wenn die Resultate also insgesamt gegen die These einer Krise der Konkordanz und vielmehr für eine nach wie vor stabile Situation sprechen, besteht kein Anlass für Selbstzufriedenheit. Den richtigen Mittelweg zwischen Erneuerung und Stabilität zu finden, bleibt auch in Zukunft eine Herausforderung: «Ein Staat ist nie fertig» (Peter von Matt).14

6. Literatur Bächtiger, André (2016): «Warum die Schweiz mehr Deliberation gut brauchen könnte. Ein Plädoyer», in: Brühlmeier, Daniel; Mastronardi, Philippe (Hg.): Demokratie in der Krise. Analysen, Prozesse und Perspektiven, Chronos: Zürich, S. 29–42. Barber, Benjamin (1984): Strong Democracy. Participatory Politics for A New Age. University of California Press: Berkeley.

13 Die NZZ vom 15. März 2019 schreibt etwa: «Die laufende Legislaturperiode ist eine verschwendete. Die Schweiz steht politisch beinahe still. Die Parteien finden sich kaum mehr in zukunftsträchtigen Kompromissen.» (vgl. https:// www.nzz.ch/meinung/die-bilanz-des-parlaments-ist-mickrig-die-devise-dieser-legislatur-treten-an-ort-ld.1467518 [Zugriff: 21.3.2019]). 14 Gastkommentar in der NZZ vom 19. März 2018.

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6. Literatur

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54 Konkordanz im Parlament Kriesi, Hanspeter; Bochsler, Daniel; Matthes, Jörg; Lavenex, Sandra; Bühlmann, Marc; Esser, Frank (2013): Democracy in the Age of Globalization and Mediatization, Palgrave Macmillan: Houndmills, Basingstoke. Ladner, Andreas (2014): «Politische Parteien», in: Knoepfel, Peter; Papadopoulos, Yannis; Sciarini, Pascal; Vatter, Adrian; Häusermann, Silja (Hg.): Handbuch der Schweizer Politik, NZZ Libro: Zürich, S. 361–390. Ladner, Andreas; Felder, Gabriela; Gerber, Stefanie (2010): Die politische Posi tionierung der europäischen Parteien im Vergleich, Cahier de l’IDHEAP: Chavannes-près-Renens. Lehmbruch, Gerhard (1967): Proporzdemokratie: Politisches System und politische Kultur in der Schweiz und in Österreich, Mohr: Tübingen. Lijphart, Arend (1968): The Politics of Accomodation: Pluralism and Democracy in the Netherlands, University of California Press: Berkeley und Los Angeles. Lijphart, Arend (1999): Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, Yale University Press: New Haven. Linder, Wolf (2009): «Schweizerische Konkordanz im Wandel», in: Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften, 7(2), S. 209–230. Linder, Wolf; Müller, Sean (2017): Schweizerische Demokratie: Institutionen, Prozesse, Perspektiven, Haupt: Bern. Marcinkowski, Frank (2014): «Mediensystem und politische Kommunikation», in: Knoepfel, Peter; Papadopoulos, Yannis; Sciarini, Pascal; Vatter, Adrian; Häusermann, Silja (Hg.): Handbuch der Schweizer Politik, NZZ Libro: Zürich, S. 435–462. Meyer, Thomas (2010): Was ist Politik? VS: Wiesbaden. Offe, Claus (1969): «Politische Herrschaft und Klassenstrukturen. Zur Analyse spätkapitalistischer Gesellschaftssysteme», in: Kress, Gisela; Senghaas, Dieter (Hg.): Politikwissenschaft. Eine Einführung in ihre Probleme, Europäische Verlagsanstalt: Frankfurt a. M., S. 155–189. Offe, Claus (1998): «Homogeneity and Constitutional Democracy: Coping with Identity Conflicts Through Group Rights», in: Journal of Political Philosophy, 6(2), S. 113–141. Olson, Mancur (1968): Die Logik des kollektiven Handelns: Kollektivgüter und die Theorie der Gruppen, Mohr: Tübingen. Papadopoulos, Yannis; Maggetti, Martino (2018): «Policy style(s) in Switzerland: Under Stress», in: Howlett, Michael; Tosung, Jale (Hg.): Policy Styles and Policy-Making: Exploring the Linkages, Routledge: Abingdon, S. 157–179.

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6. Literatur

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Autorinnen und Autoren Alexander Arens Alexander Arens, M. A., ist Doktorand am Institut für Politikwissenschaft der Universität Bern. Zuvor absolvierte er den Masterstudiengang «Schweizer Politik und Vergleichende Politik – Comparative and Swiss Politics», ebenfalls an der Universität Bern. In seiner Dissertation widmet sich Alexander Arens der interkantonalen Zusammenarbeit im Generellen und der Rolle der kantonalen Parlamente bei ebendieser im Speziellen. Marc Bühlmann Marc Bühlmann, Prof. Dr., bildete sich zuerst zum Primarlehrer aus und studierte nach einigen Jahren Lehrertätigkeit Politikwissenschaft und Philosophie an den Universitäten Bern und Genf. Er promovierte zum Thema politische Partizipation auf lokaler Ebene und habilitierte mit einer Analyse zum Einfluss von Institutionen auf individuelles politisches Verhalten. Seit 2011 ist er Direktor von Année Politique Suisse und seit 2013 assoziierter Professor am Institut für Politikwissenschaft der Universität Bern. Seine Lehr- und Forschungsgebiete umfassen politische Partizipation, Demokratietheorie, Schweizer Politik, Direkte Demokratie und vergleichende Politik. Clau Dermont Clau Dermont, Dr., hat an der Universität Bern Sozialwissenschaften und Politikwissenschaft studiert und anschliessend 2018 sein Doktorat in Politikwissenschaft abgeschlossen. Seit Januar 2019 ist er als Postdoc am Digital Democracy Lab des IPZ beschäftigt. Seine Forschungsschwerpunkte sind Meinungsbildung, Digitalisierung und Energiepolitik.

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334 Autorinnen und Autoren Rahel Freiburghaus Rahel Freiburghaus, M. A., arbeitet als Doktorandin und Assistentin von Prof. Adrian Vatter am Lehrstuhl für Schweizer Politik am Institut für Politikwissenschaft der Universität Bern (2018–). Zuvor studierte sie an gleicher Stelle Geschichte und Sozialwissenschaften (2012–2016), ehe sie sich in ihrem Masterstudiengang auf «Schweizer und Vergleichende Politik» spezialisierte (2016–2018). In ihrem Dissertationsprojekt beschäftigt sie sich mit subnationaler Interessenvertretung und untersucht dabei in einer Langzeitperspektive, wie die Kantone ihre Interessen gegenüber dem Bund geltend machen. Ihre Forschungsschwerpunkte liegen in den Bereichen Schweizer Politik und Föderalismus. Karin Frick Karin Frick, M. A., absolvierte 2012–2016 das Bachelorstudium an der Universität Bern in Sozialwissenschaften, Staatsrecht und Staatstheorie sowie Volkswirtschaftslehre. 2017–2019 absolvierte sie ihr Masterstudium in Politikwissenschaft und internationalem und europäischem Recht an den Universitäten Bern und Aarhus (DK), das sie mit einer Masterarbeit über Konfliktivität in der Schweizerischen Bundesversammlung abschloss. Seit 2015 ist sie Redaktorin bei Année Politique Suisse am Institut für Politikwissenschaft der Universität Bern, seit Sommer 2019 Doktorandin. Marlène Gerber Marlène Gerber, Dr., studierte Politikwissenschaft und Geografie an der Universität Bern. In ihrer Doktorarbeit befasste sie sich mit Kleingruppendiskussionen und deren Deliberationsqualität. Seit 2013 ist sie stellver tretende Direktorin von Année Politique Suisse am Institut für Politikwissenschaft und Dozentin an der Universität Bern. Ihre Forschungsgebiete umfassen Deliberation, die direkte Demokratie mit Schwerpunkt der Landsgemeindeforschung sowie politische Kampagnen und das Stimmverhalten. Anja Heidelberger Anja Heidelberger, Dr., studierte Politikwissenschaft, Volkswirtschaftslehre und Völkerrecht an der Universität Zürich. 2017 folgte die Promotion an der Universität Bern zum Thema «Abstimmungsbeteiligung in der Schweiz». Seit 2017 ist sie bei Année Politique Suisse als Co-Direktorin, Projektleiterin «Inserate- und Kampagnenforschung» und Redaktorin zu den Themen «Öffentliche Finanzen» und «Sozialversicherungen» tätig.

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Autorinnen und Autoren

Ruth Lüthi Ruth Lüthi, Dr., ist stellvertretende Sekretärin der Staatspolitischen Kommissionen der eidgenössischen Räte. Sie studierte an der Universität Bern Geschichte, Staatsrecht und Politikwissenschaft. 1992 machte sie ein Lizentiat in Geschichte, 1997 ein Doktorat im Bereich Politik wissenschaft. Nach dem Lizentiat arbeitete sie am Institut für Politik wissenschaft in Bern als Assistentin. 1993 trat sie eine Teilzeitstelle als wissenschaftliche Mitarbeiterin in den Parlamentsdiensten der Bundesversammlung an. Neben der Tätigkeit in den Parlamentsdiensten publizierte sie regelmässig zu Themen aus den Bereichen Parlamentarismus und Staatsrecht. Sean Müller Sean Müller, Dr., ist seit 2016 «Ambizione»-Forscher am Institut für Politikwissenschaft der Universität Bern, mit Lehraufträgen an den Universitäten Lausanne und Luzern. Davor war er Redaktionsassistent der Swiss Political Science Review. Sein Doktorat hat er 2013 an der University of Kent (GB) erworben, das Lizentiat 2006 an der Universität Fribourg. Zu seinen Fachgebieten gehören Schweizer und vergleiche Föderalismusforschung, direkte Demokratie und Institutionalismus im Allgemeinen. Diane Porcellana Diane Porcellana, M. A., hat einen Bachelor in Politikwissenschaft an der Universität Genf und einen Master in Public Management and Policy am IDHEAP (Unil) erworben. Im Rahmen ihrer Masterarbeit beschäftigte sie sich mit der Weiterverfolgung der Anträge der Legislativkommissionen des Nationalrats von 1996–2016. Sie hat die Datenbank von Politools über die Abstimmungen im Nationalrat mit der Angabe der jeweiligen zuständigen parlamentarischen Kommissionen vervollständigt und aktualisiert. Sie arbeitet seit 2016 bei Année Politique Suisse. Hans-Peter Schaub Hans-Peter Schaub, Dr., studierte Politikwissenschaft und Deutsche Linguistik in Bern, Vilnius und Bielefeld. 2014 promovierte er mit dem Buch «Landsgemeinde oder Urne – was ist demokratischer?». Seit 2015 arbeitet er bei Année Politique Suisse als Projektleiter von Swissvotes, einer umfassenden Datenbank zu Schweizer Volksabstimmungen. Da neben ist er bei den Parlamentsdiensten des Zürcher Kantonsrats tätig.

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Markus Freitag und Adrian Vatter (Hg.) Politik und Gesellschaft in der Schweiz Band 1:

Band 6:

Markus Freitag (Hg.)

Markus Freitag

Das soziale Kapital der Schweiz

Die Psyche des Politischen

Band 2:

Band 7:

Thomas Milic, Bianca Rousselot,

Adrian Vatter (Hg.)

Adrian Vatter

Das Parlament in der Schweiz

Handbuch der Abstimmungsforschung Band 8: Band 3:

Markus Freitag, Pirmin Bundi,

Markus Freitag und

Martina Flick Witzig

Adrian Vatter (Hg.)

Milizarbeit in der Schweiz

Wahlen und Wählerschaft in der Schweiz

Band 9: Adrian Ritz, Theo Haldemann,

Band 4:

Fritz Sager (Hg.)

Fritz Sager, Karin Ingold,

Blackbox Exekutive

Andreas Balthasar Policy-Analyse in der Schweiz

Band 10: Marc Bühlmann, Anja Heidelberger,

Band 5:

Hans-Peter Schaub (Hg.)

Fritz Sager, Thomas Widmer,

Konkordanz im Parlament

Andreas Balthasar (Hg.) Evaluation im politischen System der Schweiz

Weitere Bände in Vorbereitung NZZ Libro

und Konkurrenz

der Universität Bern und ist Direktor

In der Öffentlichkeit wie in der Politikwissenschaft herrscht

von Année Politique Suisse am Institut für

heute die These vor, dass die schweizerische Konkordanz

Politikwissenschaft der Universität Bern.

demokratie in den letzten Jahren unter Druck geraten ist.

Anja Heidelberger ( * 1986 ), Dr., ist Co-Direk

Konkordanz im Parlament stellt diese Krisenthese auf die

torin, Projektleiterin und Redaktorin bei

Probe. Das Buch untersucht, ob und wie sich die Funktions-

Année Politique Suisse.

weise der parlamentarischen Entscheidungsfindung, die

Hans-Peter Schaub ( * 1981 ), Dr., ist Projektleiter von Swissvotes und arbeitet bei den P arlamentsdiensten des Zürcher Kantonsrats.

Die Autorinnen und Autoren Alexander Arens, Marc Bühlmann,

Konkordanz im Parlament

Einbindung von Minderheiten und die Umgangsformen im

Marc Bühlmann Anja Heidelberger Hans-Peter Schaub ( Herausgeber )

Konkordanz im Parlament

Marc Bühlmann ( * 1971 ), Prof. Dr., lehrt an

Politik und Gesellschaft in der Schweiz

Entscheidungsfindung zwischen Kooperation

Marc Bühlmann, Anja Heidelberger, Hans-Peter Schaub ( Hrsg.)

Die Herausgeberinnen und Herausgeber

ISBN 978-3-03810-441-4

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