Principales estándares internacionales de DERECHOS HUMANOS, aplicables a LA TIPIFICACIÓN DEL DELITO DE TERRORISMO
Principales estándares internacionales de DERECHOS HUMANOS, aplicables a LA TIPIFICACIÓN DEL DELITO DE TERRORISMO Guatemala, octubre 2021
Primera edición: octubre 2021 Impreso en Guatemala.
PRINCIPALES ESTÁNDARES INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS, APLICABLES A LA TIPIFICACIÓN DEL DELITO DE TERRORISMO
Índice 1. Presentación 4 2. Obligación de los estados de adecuar el marco legal nacional a los estándares internacionales sobre derechos humanos 5 3. Estándares internacionales sobre derechos humanos aplicables a la tipificación del delito de terrorismo
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3.1 Parámetros mínimos para la definición de terrorismo, desde el derecho internacional de los derechos humanos 7 3.2 Principio de legalidad con relación a la tipificación del delito de terrorismo 9 3.3 Derecho a la no discriminación e igualdad ante la ley con relación a la tipificación del delito de terrorismo 11
4. Posibles afectaciones a derechos humanos por la tipificación del delito de terrorismo de manera incompatible con las obligaciones internacionales del Estado en esta materia 13 4.1 Protección del espacio cívico y personas defensoras de derechos humanos 14 4.2 Ejercicio legítimo de las libertades fundamentales 15 4.3 Garantías procesales 16
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I. Presentación Desde 2005, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Guatemala (OACNUDH), ha tenido como mandato observar e informar sobre la situación de los derechos humanos en el país.1 El objetivo principal de su labor es asesorar y proveer asistencia técnica a las autoridades guatemaltecas en la formulación y aplicación de políticas, programas y medidas para promover y proteger los derechos humanos en Guatemala. Asimismo, asesora en las esferas de su competencia, a representantes de la sociedad civil, organizaciones no gubernamentales y particulares. Este mandato incluye brindar asesoría técnica a todas las instituciones del Estado, para que sus funciones se realicen de acuerdo con las obligaciones internacionales de derechos humanos. Estas obligaciones se derivan de los tratados internacionales sobre derechos humanos que el estado de Guatemala ha ratificado.2 Conforme a lo anterior, se presentan a continuación los principales estándares internacionales de derechos humanos3 aplicables a la tipificación del delito de terrorismo.
Ver el mandato en: https://www.oacnudh.org.gt/index.php/quienes-somos/mandato. Ver: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/TreatyBodyExternal/Treaty.aspx?Lang=sp. 3 Por estándares internacionales sobre derechos humanos se entiende el conjunto de instrumentos jurídicos de distinta naturaleza, origen, contenido y efectos, que establecen por un lado, las obligaciones internacionales a que están sujetos los Estados en materia de derechos humanos (tratados, convenios, convenciones, protocolos y normas consuetudinarias); y por otro, contribuyen a precisar el contenido, objeto y alcances de dichas obligaciones, facilitando su interpretación, integración y cumplimiento (declaraciones, reglas mínimas, principios, observaciones generales y observaciones finales de Órganos de Tratados, entre otros). 1 2
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2. Obligación de los Estados de adecuar el marco legal nacional a los estándares internacionales sobre derechos humanos Una de las obligaciones principales de los Estados, es la de tener vigente un ordenamiento jurídico consistente y compatible con las obligaciones internacionales derivadas de los tratados internacionales de derechos humanos. Así lo reconoce el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP4) en el artículo 2.2: “Cada Estado Parte se compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto y que no estuviesen ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter” (resaltado propio). El sentido de este artículo es que no solamente exista un reconocimiento formal de los derechos, sino que el ordenamiento jurídico, tanto sustantivo como procedimental, garantice el goce efectivo de estos derechos. En este contexto, el Comité de Derechos Humanos5 al interpretar el alcance del contenido del artículo 2.2 del PIDCP, en su Observación General No. 31, ha expresado que dicha norma: “(…) impone a los Estados la obligación de adoptar las medidas necesarias para hacer efectivos los derechos del Pacto [Internacional de Derechos Civiles y Políticos] en la esfera interna. De ello se deduce que (…), los Estados Partes están obligados a introducir en el momento de la ratificación, los cambios de los derechos y prácticas internas que sean necesarios para garantizar su conformidad con el Pacto. Cuando existan incompatibilidades entre el derecho interno y el Pacto, el artículo 2 exige que el derecho o la práctica interna se modifique para cumplir las normas impuestas por las garantías sustanciales del Pacto”6. Guatemala aprobó el PIDCP mediante el Decreto Número 9-92 del Congreso de la República, de 21 de febrero de 1992 y adhirió el 1 de mayo de 1992. Disponible en: https://www.ohchr.org/sp/professionalinterest/pages/ccpr.aspx. 5 El Comité de Derechos Humanos, es el órgano especializado y legitimado para supervisar el cumplimiento del PIDCP y para realizar la interpretación del alcance de sus normas. Estas funciones han sido aceptadas por los Estados Partes del PIDCP, incluyendo a Guatemala. 6 Comité de Derechos Humanos. Observación General No. 31: Naturaleza de la obligación jurídica general impuesta a los Estados Partes en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, CCPR/C/21/Rev.1/Add.13, 26 de mayo de 2004. Disponible en: https://undocs. org/es/CCPR/C/21/Rev.1/Add.13. 4
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Asimismo, el Comité de Derechos Humanos ha señalado que el requisito establecido en el citado artículo 2.2, de que se adopten medidas para hacer efectivos los derechos del PIDCP “no está sometido a condiciones y es de efecto inmediato. La falta de cumplimiento de esta obligación no puede estar justificada alegando consideraciones políticas, sociales, culturales o económicas dentro de ese Estado”7. Dentro del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos8 también establece en el artículo 2 la obligación positiva de los Estados de adoptar las medidas legislativas o de otro carácter que fueran necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en tal instrumento. Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) ha señalado que: “Son muchas las maneras como un Estado puede violar un tratado internacional y, específicamente, la Convención [Americana sobre Derechos Humanos]. En este último caso, puede hacerlo, por ejemplo, omitiendo dictar las normas a que está obligado por el artículo 2. También por supuesto, dictando disposiciones que no estén en conformidad con lo que de él exigen sus obligaciones dentro de la Convención [Americana sobre Derechos Humanos]. (…) la promulgación de una ley manifiestamente contraria a las obligaciones asumidas por un Estado al ratificar o adherir a la Convención [Americana sobre Derechos Humanos] constituye una violación a ésta y que, en el evento de que esa violación afecte derechos y libertades protegidos respecto de individuos determinados, genera responsabilidad internacional para el Estado”9 (resaltado propio). Conforme a las consideraciones anteriores, se deduce que entre las medidas para hacer efectivos los derechos humanos reconocidos en los tratados o convenciones, están las de ajustar o armonizar las normas de derecho interno a los compromisos que los Estados han adquirido voluntariamente, las cuales son de efecto inmediato. Por consiguiente, corresponde al Órgano Legislativo la aprobación de leyes que garanticen la efectiva protección de los derechos humanos.
Ibid. Guatemala aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos mediante el Decreto Número 6-78 del Congreso de la República, de 30 de marzo de 1978, ratificada el 27 de abril de 1978. Disponible en: https://www.oas.org/dil/esp/tratados_b-32_convencion_ americana_sobre_derechos_humanos.htm. 9 Corte IDH. Opinión Consultiva OC-14/94: responsabilidad internacional por expedición y aplicación de leyes violatorias de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (arts. 1 y 2), de 9 de diciembre de 1994, párr. 37. Disponible en: https://www.acnur.org/fileadmin/ Documentos/BDL/2002/1262.pdf. 7 8
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3. Estándares internacionales sobre derechos humanos aplicables a la tipificación del delito de terrorismo 3.1 Parámetros mínimos para la definición de terrorismo, desde el Derecho Internacional de los Derechos Humanos En el marco de los estándares internacionales sobre derechos humanos, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo (en adelante “el Relator Especial en la lucha contra el terrorismo” o “el Relator Especial”)10 ha elaborado parámetros mínimos que deben adoptar los Estados al tipificar el delito de terrorismo en sus legislaciones. En su primer informe, el Relator Especial estableció: “Es fundamental que la utilización del término “terrorismo” se limite a los actos de auténtico carácter terrorista. La tipificación (…) de tales delitos [requiere que estos] se cometan con la intención de causar la muerte o lesiones corporales graves o de tomar rehenes; y con la intención de provocar un estado de terror, intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto, o a abstenerse de realizarlo”11.
El Relator Especial sobre la promoción y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo es un experto independiente nombrado por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas para informar y asesorar sobre presuntas violaciones de derechos humanos y libertades fundamentales en el contexto de la lucha contra el terrorismo. 11 Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Sr. Martin Scheinin. Informe del Relator Especial sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, E/CN.4/2006/98, 28 de diciembre de 2005, párr. 42. Disponible en: https:// undocs.org/pdf?symbol=es/E/CN.4/2006/98. Ver también: Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Sr. Martin Scheinin. Informe del Relator Especial sobre la promoción y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo: Diez esferas de mejores prácticas en la lucha contra el terrorismo, A/HRC/16/51, 22 de diciembre de 2010, párr. 27. Disponible en: https://undocs.org/es/A/HRC/16/51 Esta definición surge y es acorde con la Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, S/RES/1566, 8 de octubre de 2004, párr. 3. Disponible en: https://undocs.org/es/S/RES/1566(2004). Estos parámetros están también reiterados en el artículo 2.1 b del Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo. Disponible en: https://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/ sp_conve_inter_repre_finan_terro.pdf. La Convención Interamericana contra el Terrorismo también hace referencia en su artículo 2.1. Disponible en: https://www.oas.org/juridico/ spanish/tratados/a-66.html. Guatemala aprobó el Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo mediante el Decreto Número 71-2001 del Congreso de la República, de 29 de noviembre de 2001 y adhirió el 10 de abril de 2002. Guatemala aprobó la Convención Interamericana contra el Terrorismo mediante el Decreto Número 57-2005 del Congreso de la República, de 5 de octubre de 2005 y adhirió el 14 de noviembre de 2005. 10
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De acuerdo a estos parámetros, hay tres condiciones acumulativas para que un delito pueda ser calificada como terrorismo: i) las acciones contenidas en el delito de terrorismo deben alcanzar un umbral de gravedad, entendido como actos que se realicen con la intención de causar muerte, lesiones graves contra miembros de la población en general o sectores de ella, o toma de rehenes; ii) tener una intencionalidad de provocar terror en la población, destruir el orden público o ejercer coerción sobre un gobierno u organización internacional para realizar, o abstenerse de realizar algo; iii) la finalidad, que es promover un objetivo político o ideológico subyacente. Sólo cuando se cumplan estas tres condiciones, se podrá tipificar un acto como delito de terrorismo. En caso contrario, no tendrá suficiente carácter distintivo respecto de un delito común. Para el Relator Especial, una definición que vaya más allá de estos tres elementos “sería problemática desde la perspectiva de los derechos humanos”12, asimismo, ha señalado expresamente que “aplicando escrupulosamente las normas de derechos humanos es posible responder con eficacia a los desafíos que entraña la lucha contra el terrorismo al tiempo que se respetan los derechos humanos“13 (resaltado propio). En ese sentido, el Relator Especial afirma: “para evitar la utilización de la lucha contra el terrorismo como excusa para extender innecesariamente el alcance del derecho penal, es fundamental que los delitos tipificados en la legislación antiterrorista, así como todas las competencias de investigación y encausamiento relacionadas con ella, se circunscriban a la lucha contra el terrorismo. Los delitos que no tengan carácter terrorista (…) independientemente de su gravedad, no deben estar sujetos a la legislación antiterrorista”14 (el resaltado es propio). Más allá de estos parámetros, el Relator Especial en la lucha contra el terrorismo ha determinado que la normativa de derechos humanos, en particular el principio de legalidad establecido en el artículo 15 del PIDCP, así como el derecho a la no discriminación e igualdad ante ley reconocido en el artículo 26 del PIDCP, imponen requisitos para la tipificación del terrorismo en las legislaciones nacionales, que deben ser observados por los Estados. A continuación, se hace referencia a dichos estándares internacionales15.
Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Sr. Martin Scheinin, A/HRC/16/51, Op. Cit., párr. 28. Ver también Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Sr. Martin Scheinin, A/61/267, 16 de agosto de 2006, párr. 44. Disponible en: https://undocs.org/es/A/61/267. 13 Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Sr. Martin Scheinin, A/HRC/16/51, Op. Cit., párr. 12. Ver también Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, “Los derechos humanos, el terrorismo y la lucha contra el terrorismo”, folleto informativo Nº 32, 2008. Disponible en: https://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/ opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=5289d2214. 14 Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, E/CN.4/2006/98, Op. Cit., párr. 47. 15 Ibid, párrs. 46 y 48. 12
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3.2 Principio de legalidad con relación a la tipificación del delito de terrorismo La regulación penal requiere de una estricta observancia a un conjunto de principios que protejan la dignidad de las personas ante posibles vulneraciones a los derechos humanos acaecidas como resultado del ejercicio del poder punitivo del Estado. El principio de legalidad es uno de los pilares principales sobre los que descansa la ley penal y está reconocido en los tratados internacionales sobre derechos humanos. Como fue mencionado anteriormente, y ante la ausencia de una definición universal acordada para el delito de terrorismo, el principio de legalidad contenido en el artículo 15 del PIDCP16, define los criterios básicos para la tipificación. Al respecto, el Relator Especial en la lucha contra el terrorismo ha determinado que: “El primer requisito del párrafo 1 del artículo 15 [del PIDCP] es que la prohibición de actos terroristas debe ajustarse a lo prescrito en el derecho nacional e internacional. Para que esté ‘prescrita por la ley’ la prohibición debe estar enmarcada de manera que la ley sea suficientemente accesible para que las personas estén debidamente informadas del modo en que la ley limita su conducta, y esté formulada con precisión suficiente para que las personas puedan modificar su conducta. Los delitos de terrorismo deben ser tipificados de manera que quede claro qué elementos del delito le confieren carácter de terrorista. De modo similar, cuando algún delito esté vinculado a ‘actos de terrorismo’, debe definirse con claridad qué constituye un acto de ese tipo”17 (resaltado propio). En el ámbito del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, la Corte IDH ha declarado violaciones por parte de los Estados al principio de legalidad (artículo 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), cuando los códigos penales no contienen definiciones claras y precisas18. En este sentido, la Corte IDH ha señalado expresamente que el principio de legalidad, exige que las “acciones y omisiones” criminales sean definidas “con términos estrictos
El artículo 15 del PIDCP establece que: “1. Nadie será condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho nacional o internacional. Tampoco se impondrá pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello. 2. Nada de lo dispuesto en este artículo se opondrá al juicio ni a la condena de una persona por actos u omisiones que, en el momento de cometerse, fueran delictivos según los principios generales del derecho reconocidos por la comunidad internacional”. Ver también artículo 11.2 de la Declaración Universal de los Derechos Humano, así como el artículo 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 17 Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, E/CN.4/2006/98, Op. Cit., párr. 46. 18 Ver, entre otros, Corte IDH, Caso Kimel vs. Argentina, fondo, reparaciones y costas, sentencia de 2 de mayo de 2008, párr. 77. Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_177_esp.pdf. 16
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e inequívocos que acoten las conductas punibles”19. Ha indicado también que la tipificación de un delito “debe formularse de forma expresa, precisa, taxativa y previa”, teniendo en cuenta que “el marco legal debe brindar seguridad jurídica al ciudadano”20. Asimismo, este Tribunal internacional ha reiterado que “[l]a ambigüedad en la formulación de los tipos penales genera dudas y abre el campo al arbitrio de la autoridad, particularmente indeseable cuando se trata de establecer la responsabilidad penal de los individuos y sancionarla con penas que afectan severamente bienes fundamentales, como la vida o la libertad”21 (resaltado propio). En particular, respecto a la tipificación de terrorismo la Corte IDH ha señalado que dos o más leyes que aluden esencialmente a la misma conducta criminal, tales como los delitos casi indistinguibles relacionados con el terrorismo y la traición a la patria22, o delitos similares respecto de “afiliación” y “colaboración” con organizaciones terroristas23, violan el principio de legalidad reconocido en el artículo 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Por su parte, Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Comisión IDH) ha advertido que: “(…) ciertas leyes nacionales de antiterrorismo violan el principio de legalidad porque, por ejemplo, estas leyes han tratado de incluir una definición exhaustiva del terrorismo que, inevitablemente, resulta excesivamente amplia e imprecisa, o han adoptado variaciones sobre el delito de ‘traición’ que desnaturalizan el significado de esa figura delictiva y crean imprecisión y ambigüedades cuando se trata de distinguir entre esos delitos diversos. La Comisión [Interamericana de Derechos Humanos] observa que los Estados en ésta y en otras regiones han adoptado una variedad de enfoques al adoptar normas penales sobre terrorismo”24 (resaltado propio). Asimismo, la Comisión IDH ha recomendado a los Estados miembros: “(…) asegurar que la tipificación de los delitos relacionados con el terrorismo sea precisa y sin ambigüedades, consignada en un lenguaje que defina estrictamente las acciones punibles, que establezca claramente la conducta criminalizada, determinando sus elementos y los factores que la distingan del comportamiento que no constituye un delito penal o que sea punible de otra manera”25 (resaltado propio). Ver Corte IDH, Caso Usón Ramírez vs. Venezuela, excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sentencia de 20 de noviembre de 2009, párr. 55. Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_207_esp.pdf. Corte IDH, Caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú, fondo, reparaciones y costas, sentencia de 30 de mayo de 1999, párr. 121. Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/ docs/casos/articulos/seriec_52_esp.pdf. 20 Ver Corte IDH, Caso Usón Ramírez vs. Venezuela, Ibid, párr. 55. 21 Ver Corte IDH, Caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú, Op. Cit., párr. 121; Corte IDH, Caso Kimel vs. Argentina, fondo, reparaciones y costas, sentencia de 2 de mayo de 2008, párr. 63. Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_177_esp.pdf. 22 Ver Corte IDH, Caso Cantoral Benavides vs Perú, fondo, sentencia 18 de agosto de 2000, párr. 155. Disponible en: https://www. corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_69_esp.pdf. Corte IDH, Caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú, Op. Cit., párr. 119. 23 Ver Corte IDH, Caso García Asto y Ramírez Rojas vs. Perú, sentencia de 25 de noviembre de 2005, párr. 200, Disponible en: https:// www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_137_esp.pdf. 24 Comisión IDH. Segundo informe sobre la situación de derechos humanos en Perú (2000), OEA/Ser.L./V/II.106, párr. 80. Disponible en: http://www.cidh.org/countryrep/Peru2000sp/indice.htm. 25 Comisión IDH. Informe sobre terrorismo y derechos humanos (2002), OEA/Ser.L/V/II.116, Capitulo IV “Recomendaciones”, párr. 10, a). Disponible en: https://www.cidh.oas.org/PRIVADAS/terrorismo.htm.
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3.3 Derecho a la no discriminación e igualdad ante la ley con relación a la tipificación del delito de terrorismo El artículo 26 del PIDCP consagra el derecho a la no discriminación y establece la igualdad ante la ley y el derecho a la igual protección de la ley26. El Comité de Derechos Humanos al interpretar el alcance del artículo 26 del PIDCP ha señalado que: “La no discriminación, junto con la igualdad ante la ley y la igual protección de la ley sin ninguna discriminación constituye un principio básico y general relativo a la protección de los derechos humanos. (…) En virtud del artículo 26 [del PIDCP] todas las personas no solamente son iguales ante la ley y tienen derecho a igual protección de la ley, sino que también se prohíbe cualquier discriminación en virtud de la ley y garantiza a todas las personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”27 (resaltado propio). En el contexto anterior, el artículo 26 del PIDCP impone al Estado, y específicamente al Poder Legislativo, el deber de tomar las medidas positivas necesarias para proteger a todas las personas contra la discriminación, a través de las leyes. Por su parte, el sistema interamericano de protección de los derechos humanos a través de la Corte IDH ha señalado que con base en el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (derecho de no discriminación e igualdad ante la ley), los Estados se han comprometido a no introducir en su ordenamiento jurídico regulaciones discriminatorias28. Al respecto, el Relator Especial en la lucha contra el terrorismo ha precisado que existe una necesidad “de que toda prescripción jurídica respete el principio de no discriminación e igualdad ante la ley”29 (resaltado propio). El Relator Especial ha observado que varios órganos internacionales y regionales de derechos humanos han puesto de relieve el riesgo de discriminación que conllevan los esfuerzos de las autoridades encaminados a luchar contra el terrorismo. Ha recordado además que el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial30 ha pedido a los Estados que velen por que El artículo 26 del PIDCP establece que “Todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin discriminación a igual protección de la ley. A este respecto, la ley prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. Ver también artículo 7 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, así como el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 27 Comité de Derechos Humanos, Observación General No. 18 (no discriminación), 10 de noviembre de 1989, párr.1. Disponible en: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=INT%2fCCPR%2fGEC%2f6622&Lang=es. 28 Corte IDH. Opinión consultiva OC-4/84, 19 de enero de 1984, párr. 54. Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/ seriea_04_esp.pdf. 29 Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, E/CN.4/2006/98, Op. Cit., párr. 48. 30 El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD, por sus siglas en inglés) es el órgano de expertos independientes que supervisa la aplicación de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial por los Estados partes. 26
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las medidas que se tomen en la lucha contra el terrorismo no discriminen, por sus fines o efectos, por motivos de raza, color, ascendencia u origen nacional o étnico, y que los no ciudadanos no se vean sometidos a las caracterizaciones o estereotipos raciales o étnicos31. En el marco anterior, es importante tener en cuenta además la interpretación del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales32, al artículo 2.2 del Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales33, sobre la no discriminación y la situación económica y social: “Las personas o grupos no deben ser objeto de un trato arbitrario por el simple hecho de pertenecer a un determinado grupo económico o social o a un determinado estrato de la sociedad. (…) La situación social de una persona, como el hecho de vivir en la pobreza o de carecer de hogar, puede llevar aparejados discriminación, estigmatización y estereotipos negativos generalizados que con frecuencia hacen que la persona no tenga acceso a educación y atención de salud de la misma calidad que los demás, o a que se le deniegue o limite el acceso a lugares públicos”34 ( resaltado propio). En el contexto de la tipificación del delito de terrorismo, el Secretario General de las Naciones Unidas, en el informe “Efectos del terrorismo en el disfrute de los derechos humanos”, identificó que: “(…) muchos Estados [han] adoptado políticas que, directa o indirectamente, discriminan a comunidades y grupos enteros que presentarían un riesgo relacionado con el terrorismo. En algunos casos, la elaboración de perfiles ha dado lugar a la detención, la reclusión, el enjuiciamiento, la ejecución extrajudicial y la desaparición forzada de personas por el mero hecho de pertenecer a determinados grupos raciales, étnicos y religiosos”35 (resaltado propio). Asimismo, la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, concluyó que las iniciativas elaboradas por los Estados para luchar contra el terrorismo “(…) deben incluir la creación de un entorno propicio, entre otras cosas mediante la aprobación de legislación que proteja el espacio concedido a la sociedad civil y la promoción de medidas no discriminatorias”36 (resaltado propio). Relator Especial sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Sr. Martin Scheinin, A/HRC/4/26, 29 de enero de 2007, párr. 42. Disponible en: https://undocs.org/es/A/HRC/4/26. 32 El Comité sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales es el órgano encargado de vigilar el cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como de interpretar el alcance de sus normas. 33 Guatemala aprobó el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales mediante el Decreto Número 69-87 del Congreso de la República, de 30 de septiembre de 1987 y adhirió el 6 de abril de 1988. Disponible en: https://www.ohchr.org/sp/ professionalinterest/pages/cescr.aspx. 34 Comité sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General No. 20, La no discriminación y los derechos económicos, sociales y culturales (artículo 2, párrafo 2 del Pacto Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), E/C.12/ GC/20, 2 de julio de 2009, párr. 35. Disponible en: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download. aspx?symbolno=E%2fC.12%2fGC%2f20&Lang=en. 35 Asamblea General de las Naciones Unidas. Efectos del terrorismo en el disfrute de los derechos humanos, Informe del Secretario General, A/73/347, 28 de agosto de 2018, párr. 28. Disponible en: https://undocs.org/es/A/73/347. 36 Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, A/ HRC/28/28,19 de diciembre de 2014, párr. 39. Disponible en: https://www.undocs.org/es/A/HRC/28/28. 31
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4. Posibles afectaciones a derechos humanos por la tipificación del delito de terrorismo de manera incompatible con las obligaciones internacionales del Estado en esta materia La obligación de tipificar el delito de terrorismo con base en las obligaciones internacionales de derechos humanos presentadas anteriormente, constituye un requerimiento para prevenir la violación de otros derechos humanos. Como ha sido expresado por el Relator Especial en la lucha contra el terrorismo: “(…) la adopción de definiciones de terrorismo demasiado amplias pueda dar lugar a tergiversaciones deliberadas del término, por ejemplo, para responder a reivindicaciones y movimientos sociales de pueblos indígenas, así como a violaciones no intencionales de los derechos humanos. Si la legislación antiterrorista y las actividades asociadas no se circunscriben a combatir conductas que son realmente de carácter terrorista, también se corre el riesgo de que, si tienen por efecto restringir el disfrute de los derechos y libertades, se quebranten los principios de necesidad y proporcionalidad, sobre cuya base se autoriza toda restricción de los derechos”37. Conforme a lo anterior, este apartado se refiere a otras posibles afectaciones a los derechos humanos derivadas de una tipificación del delito de terrorismo incompatible con las obligaciones internacionales del Estado. En particular: 1) protección del espacio cívico y personas defensoras de derechos humanos; 2) ejercicio legítimo de libertades fundamentales; y 3) garantías procesales.
Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, A/HRC/16/51, Op. Cit., párr. 26. 37
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4.1 Protección del espacio cívico y personas defensoras de derechos humanos El Relator Especial en la lucha contra el terrorismo ha advertido que una de las principales consecuencias de la falta de precisión y claridad en la tipificación de delito de terrorismo es la apertura de un espacio para la discrecionalidad y arbitrariedad, que puede llevar a la aplicación indebida de este tipo penal. En particular, el Relator ha señalado que las definiciones demasiado amplias e imprecisas “pueden dar lugar a tergiversaciones deliberadas del término, por ejemplo, para responder a reivindicaciones y movimientos sociales de pueblos indígenas”38. Asimismo, el Relator ha indicado que esta legislación se ha empleado deliberadamente de manera indebida para atacar a una gran variedad de grupos, personas y actividades de la sociedad civil, así como a defensores de los derechos humanos39. Es importante notar que el Consejo de Derechos Humanos ha expresado su profunda preocupación por el hecho de que la legislación contra el terrorismo se haya utilizado indebidamente contra los defensores de los derechos humanos en contravención del derecho internacional40. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos también ha señalado que legislación nacional antiterrorista cuya formulación es general y contiene una definición de terrorismo que no es precisa y permite la aplicación arbitraria o discriminatoria por parte de las autoridades, se ha utilizado indebidamente para limitar actividades legítimas en contra defensores de los derechos humanos, grupos minoritarios u otras personas, algunas de las cuales han sido privadas de libertad de forma arbitraria y sometidas a torturas tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes durante la reclusión41. En igual sentido, en comunicación conjunta de Relatores Especiales de las Naciones Unidas enviada al Estado de Guatemala el 22 de mayo de 2018, en el contexto de iniciativas de ley relacionadas con reformas al Código Penal para la tipificación del delitos de terrorismo, expresaron al Estado que la imprecisión jurídica en la tipificación del terrorismo “podría tener como consecuencia la adopción de penas discrecionales y arbitrarias que lejos de cumplir con el objetivo de luchar contra la violencia organizada, resulten en la criminalización injustificada de individuos en el ejercicio de sus derechos”42 (resaltado propio). Ibid. Relatora Especial sobre la promoción y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Sra. Fionnuala Ní Aoláin, Informe sobre efectos de las medidas para hacer frente al terrorismo y al extremismo violento en el espacio cívico y en los derechos de los agentes de la sociedad civil y los defensores de los derechos humanos, A/HRC/40/52, 1 de marzo de 2019, párr. 34. Disponible en: https://undocs.org/es/A/HRC/40/52. Ver también: Relator Especial sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Sr. Ben Emmerson, Informe a la Asamblea General de las Naciones Unidas, A/70/371, 18 de septiembre de 2015, párr. 14. Disponible en: https://undocs.org/es/A/70/371. 40 Ver resoluciones del Consejo de Derechos Humanos 25/18, 27/31, 32/31 y 34/5. Disponibles en: https://undocs.org/es/A/HRC/ RES/25/18; https://undocs.org/es/A/HRC/RES/27/31; https://undocs.org/es/A/HRC/RES/32/31 y https://undocs.org/es/A/ HRC/RES/34/5. 41 Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, A/HRC/28/28, Op. Cit. párr. 21. 42 Comunicación conjunta enviada al Estado de Guatemala por el Relator Especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión; el Relator Especial sobre la situación de los defensores de derechos humanos; y la Relatora Especial sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Ref. OL GTM 3/2018, de 22 de marzo de 2018, pág. 6. Disponible en: http://www.ohchr.org/Documents/Issues/Opinion/Legislation/OL-GTM-3-2018.pdf. 38 39
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4.2 Ejercicio legítimo de las libertades fundamentales El Relator Especial en la lucha contra el terrorismo ha señalado expresamente que los elementos del tipo penal de terrorismo deben definirse rigurosamente a fin de ajustarse a los principios de necesidad y proporcionalidad, de manera que, la inclusión de frases tales como “el derrocamiento del orden constitucional” “poner en peligro la unidad nacional” o “la paz social”, “alteración del orden público” o “insultar la reputación del Estado o su posición”, sin añadir otros elementos constitutivos de delitos graves, puede tener graves consecuencias sobre diversos derechos humanos, entre ellos la libertad de expresión, la libertad de asociación y la libertad de reunión43. Por su parte el Secretario General de las Naciones Unidas ha manifestado que: “La legislación contra el terrorismo mediante sanciones penales no debe utilizarse nunca contra personas que ejercen pacíficamente su derecho a la libertad de expresión, reunión o asociación. El imperativo de la lucha eficaz contra el terrorismo no puede aprovecharse indebidamente como excusa para anular la promoción pública por críticos pacíficos, activistas de los derechos humanos o miembros de grupos minoritarios. Quienes tienen creencias mal vistas por el Estado tienen derecho a transmitir información y opiniones y a participar en la construcción de una sociedad justa, y contribuir a ella, libremente y sin temor”44 (resaltado propio). En comunicación conjunta de Relatores Especiales de las Naciones Unidas al Estado de Guatemala el 22 de mayo de 2018, en el contexto de iniciativas de ley relacionadas con reformas al Código Penal para la tipificación del delito de terrorismo, recordaron al Estado la obligación de garantizar “un entorno propicio para el libre ejercicio del derecho de expresión y de reunión pacífica, consagrados en los artículos 19 y 21 del PIDCP. Toda restricción que se imponga a esos derechos debe ser prevista por la ley, necesario en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás, y proporcional a objetivo planteado”45 ( resaltado propio). Asimismo, el Comité de Derechos Humanos, en las observaciones finales al Estado de Guatemala sobre el cuarto informe periódico sobre el PIDCP, señaló su preocupación por las iniciativas Relator Especial sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Sr. Ben Emmerson. Informe a la Asamblea General de las Naciones Unidas, A/70/371, 18 de septiembre de 2015, párr. 15. Disponible en: https://undocs.org/es/A/70/371. 44 Asamblea General de las Naciones Unidas. Informe del Secretario General: Efectos del terrorismo en el disfrute de los derechos humanos, A/73/347, 28 de agosto de 2018, párr. 15. Disponible en: https://undocs.org/es/A/73/347. 45 Comunicación conjunta enviada al Estado de Guatemala por el Relator Especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión; el Relator Especial sobre la situación de los defensores de derechos humanos; y la Relatora Especial sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Ref. OL GTM 3/2018, de 22 de marzo de 2018, pág. 5. Disponible en: http://www.ohchr.org/Documents/Issues/Opinion/Legislation/OL-GTM-3-2018.pdf. 43
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de ley relativas a actos terroristas, que restringirían las libertades de expresión, reunión y asociación al definir las conductas delictivas en términos imprecisos; instando al Estado a velar por que cualquier restricción del derecho a la libertad de opinión y de expresión o del derecho de reunión o asociación cumpla plenamente con las estrictas exigencias establecidas en los artículos 19, párr. 3, 21 y 22, párr. 2 del PIDCP46. El Relator Especial en la lucha contra el terrorismo enfatizó que, si los derechos de la libertad de reunión pacífica y la libertad de asociación están limitados para impedir la participación en los grupos, organizaciones o entidades terroristas en la planificación o preparación de actos de terrorismo, “[l]a legislación debe tener salvaguardias claras para evitar abusos (de las limitaciones) y, si éstos se producen, asegurar que existan recursos para remediarlos”47. El Relator Especial destacó igualmente que “[e]stados que decidan tipificar la pertenencia a una ‘organización terrorista’ sólo podrán aplicar dicha disposición después de que una instancia judicial haya catalogado la organización como tal”48 (resaltado propio).
4.3 Garantías procesales El artículo 14 del PICDP49 establece las garantías judiciales que protegen a cualquier persona sujeta a un proceso penal, incluidas las personas perseguidas por el delito de terrorismo. En el marco anterior, las personas perseguidas por el delito de terrorismo: “(…) deberían beneficiarse de todas las salvaguardias y las garantías que se reconocen a otros detenidos o presos. Debería tratárselos sin discriminación, de acuerdo con la normativa internacional de derechos humanos y la legislación nacional que garantiza un trato humano”50. Para robustecer lo anterior, el Secretario General de las Naciones Unidas ha señalado que, en el contexto de la lucha contra el terrorismo, se ha puesto de relieve la importancia de la igualdad y la no discriminación en la administración de justicia, incluyendo el derecho a ser oído públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial y de la presunción de inocencia, así como otras garantías judiciales fundamentales51. Ha indicado además que “[e]l respeto de las garantías procesales de las personas es fundamental para garantizar que las medidas de lucha contra el terrorismo cumplan plenamente los Comité de Derechos Humanos, Observaciones finales sobre el cuarto informe periódico de Guatemala. CCPR/C/GTM/CO/4. 7 de mayo de 2018, párrs. 36 y 37. Disponible en: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR/C/ GTM/CO/4&Lang=En. 47 Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Sr. Martin Scheinin. Informe del Relator Especial sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, A/61/267, 16 de agosto de 2006, párr. 11. Disponible en: https://undocs.org/ es/A/61/267. 48 Ibid., párr. 26. 49 Ver también artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 50 Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. A/HRC/8/13. Op. Cit., párr. 38. 51 Ver resolución 72/180 de la Asamblea General de la ONU, párr. 12 del preámbulo y párr. 5 f). Disponible en: https://www.undocs. org/es/A/RES/72/180. Resolución 35/34 del Consejo de Derechos Humanos, párr. 25. Disponible en: https://undocs.org/es/A/HRC/ RES/35/34. 46
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requisitos del estado de derecho. Sin embargo, ya sea como consecuencia de la aplicación práctica de la ley o de su incumplimiento, muchas veces a las personas acusadas de actos de terrorismo no se les reconocen las mismas garantías procesales ni principios de imparcialidad en el juicio que a los acusados en casos que no son de terrorismo, incluidas las limitaciones al derecho a tener acceso a un abogado”52 (resaltado propio). La Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en un informe temático presentado ante el Consejo de Derechos Humanos, determinó que el reconocimiento mismo de las garantías procesales de personas que sean perseguidas por presuntamente cometer delitos relacionados con el terrorismo es esencial para asegurar que las medidas antiterroristas sean eficaces, respeten el estado de derecho y se consideren justas53. Cabe mencionar que los Estados, por su parte, acordaron, en el seno de la Asamblea General de la ONU, a: “(…) hacer todo lo posible por establecer y mantener un sistema nacional de justicia penal eficaz y basado en el imperio de la ley que asegure, de conformidad con las obligaciones dimanadas del derecho internacional, que se enjuicie a toda persona que participe en la financiación, planificación, preparación o comisión de actos terroristas o apoye tales actos, según el principio de extradición o enjuiciamiento, con el debido respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales”54.
Asamblea General de las Naciones Unidas. Informe del Secretario General: Efectos del terrorismo en el disfrute de los derechos humanos, A/73/347, Op.Cit., párr. 10. 53 Consejo de Derechos Humanos. Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo. 15 de diciembre de 2010. A/HRC/16/50, párr. 28. Disponible en: https://www.undocs.org/es/A/HRC/16/50. 54 Asamblea General de las Naciones Unidas. Resolución aprobada por la Asamblea General el 8 de septiembre de 2006, A/RES/60/288, IV: Medidas para asegurar el respeto de los derechos humanos para todos y el imperio de la ley como base fundamental de la lucha contra el terrorismo, párr. 4. Disponible en: https://undocs.org/es/A/RES/60/288. 52
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