"Estudio sobre la volatilidad y el encarecimiento de los precios de los alimentos en Guatemala" by Fernando Solís

“Estudio sobre la volatilidad y el encarecimiento de los precios de los alimentos en Guatemala”

Equipo de Investigación: Juan Pablo Ozaeta Torres, Información y análisis Luis Armando Ruíz Morales, Información y análisis Miguel Fernando Solís Ramírez, Coordinación general, análisis y edición.

Agosto 2012

Revisión y coordinación: Ronnie Palacios REDSAG Cesar Díaz Action Aid Guatemala

Diseño y Diagramación: REDSAG Impresos Unión Maya Tels. 7849 9124 - 7820 3129 uniomaya@yahoo.es

Estudio sobre la volatilidad y el encarecimiento de los precios de los alimentos en Guatemala. Esta es una Publicación de: Red Nacional por la Defensa de la Soberanía Alimentaria- REDSAG Action Aid Guatemala The International Food Security Network- IFSN Con el apoyo financiero de:

INDICE

Resumen Ejecutivo ..............................................................................................................

1. Perfil de la agricultura y el hambre en el país ........................................................

2. Análisis de los precios de los alimentos en el pais ..............................................

3. Causas de la volatilidad y los altos precios / encarecimiento de los alimentos .................................................................................................................................

4. Factores relacionados a la importacion/industrias importadoras de alimentos: las normativas del comercio al servicio de oligopolios..................

5. Impacto individual y combinado de los precios de los alimentos a nivel nacional, particularmente en mujeres y niños. desnutrición y disponibilidad de alimentos .............................................................................................

6. Planes del estado contra la volatilidad e incarecimiento – incremento de los precios de los alimentos ...........................................................................................

7. Planes del estado contra la volatilidad y el encarecimiento/incremento de los precios de los alimentos en guatemala ......................................................

8. Respuestas ante la volatilidad y encarecimiento – incrementos de los precios desde las osc, onu, y otras organizaciones ............................................

Conclusiones ..........................................................................................................................

Recomendaciones ..............................................................................................................

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“Estudio sobre la volatilidad y el encarecimiento de los precios de los alimentos en Guatemala” Resumen Ejecutivo El estudio a continuación analiza el fenómeno de la volatilidad e incremento de los precios de los alimentos como una problemática que se ha visto más agravada en los últimos años, particularmente desde la crisis del alza internacional de los precios de los alimentos y commodities en general, ocurrida en el año 2008. Analiza también cómo se expresa esta problemática en los mercados nacionales de alimentos. Para el análisis se tomaron rubros de la Canasta Básica Alimentaria (CBA) cuyos precios son monitoreados por el Instituto Nacional de Estadística (INE), y los cuales son la base para los planes y los estudios de otras instituciones públicas e internacionales tales como el Banco de Guatemala (BANGUAT), el Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentación (MAGA), el Fondo de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés), etc. Los rubros analizados fueron: a) Lácteos; b) Carnes; c) Frijoles; d) Cereales; y, e) Verduras. Dentro de los hallazgos más importantes de enfatizar están los siguientes: La Agricultura ha estado orientada históricamente a la producción agroexportable y actualmente se basa en un sistema agroindustrial que conforma un modelo de acumulación de capital para desarrollar el agronegocio, a saber: a) construcción de gran infraestructura conocida como megaproyectos; b) explotación y mercantilización de las riquezas naturales; y, c) multiplicación de megamonocultivos para agrocombustibles. Este modelo tiene sus antecedentes en los procesos de ajuste estructural que se implementaron en Guatemala en los años de la década de 1980, y el cual constituyó la base para la liberalización de la economía en su conjunto e implicó el desmontaje del Sector Público Agrícola (SPA). A la vez, el desmontaje de la economía campesina que trajo consigo una mayor privatización y reconcentración de la tierra; el desmontaje de la producción interna de alimentos y la dependencia actual de las importaciones de los mismos, controlada por empresas transnacionales y países productores de transgénicos y marcas. Esta situación se evidencia en la histórica y alta concentración de la tierra. Un Indice de GINI sobre la tenencia de la tierra de 0.84 nos indica esa situación, así como que el 2% de los productores posee el 56.6% de la tierra mientras que el 45.2% tan solo el 3%. En el agro guatemalteco existe un total nacional de 776,489 productores agrícolas de los cuales, 630,226 son hombres y el resto mujeres, en tanto que sólo 6,019 casos pertenecen a productores jurídicos (asociados). De estos últimos, 295,666 son productores indígenas, y en ese segmento, 65,363 mujeres se dedican a los procesos de producción agropecuaria. Asimismo, se observa que los sistemas de asistencia técnica y crediticia son bajos además que el 96% de los productores carecen de sistema de riego. También se contempla que el promedio de manzanas per cápita es de 9 por productor. En promedio, esa tierra se dedica en unas 1.7 manzanas a la siembra de maíz; 2.6 manzanas para la producción de arroz, y de 0.7 para la siembra de frijol. Cabe destacar que la producción total de granos se constituye en un hito. Apenas el 0.004% de la producción nacional de arroz en promedio se destina para el autoconsumo; el frijol en un 6%, y el maíz amarillo y blanco en un 25% y 69%, respectivamente. Cuándo el destino de la producción es animal, la principal fuente lo constituyen los granos básicos: en un 24% el maíz amarillo y en 76% el maíz blanco, siendo el maíz amarillo el único exportable. Este consumo asciende al 40% dedicado al autoconsumo mientras que un 53% en promedio es destinado a la venta. En la relación por tipo de grano producido, se observa que el arroz en granza, en un 91% fue dedicado a la venta; el frijol en un 51%; correspondiendo a los maíces amarillo y blanco un 16.8% y 60.2% respectivamente. De tal manera que se aprecia que los granos de autoconsumo lo constituyen el frijol con un 42%; el maíz amarillo con un 67% y 35% el maíz blanco.

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Entre los principales factores que afectan o disminuyen la producción se encuentran las condiciones climatológicas, entre éstas, los vientos 34%, las plagas con el 23%, la inundaciones con 16% y del 12% la sequía. En tanto, entre las causas no climatológicas –referidas a la falta de asistencia técnica y ausencia de recursos financieros- o ambientales, sumaron un 9%. El total de fincas afectadas en promedio son 355 mil, siendo el frijol y maíz blanco los que resultan mayormente afectados en un 34% y 21%, respectivamente. Tanto el incremento de los precios como la volatilidad son fenómenos que tienen un impacto en el mercado interno guatemalteco. El alza internacional de los precios de alimentos impacta sin ninguna duda en aquellas mercancíasproductos que tienen más dependencia a las importaciones tales como el maíz amarillo y el arroz, cuyo abastecimiento proviene de los mercados externos en un 72% y 69% respectivamente, según datos aproximados recientes. La transmisión de precios sólo se da hacia el vendedor mayorista y al consumidor final, y no hacia el productor directo. Normalmente, los precios nacionales no presentan tanta volatilidad y como se podrá apreciar en las estadísticas nacionales, éstos se mantienen estables al alza. En consecuencia, puede afirmarse que la volatilidad de los precios internacionales ocasiona también un impacto en el mercado nacional, que no es de volatilidad sino de un alza puesto que en 2008 pudo constatarse que los precios internacionales llegaron a su pico, y los mercados nacionales tuvieron precios equiparables, y luego de que los precios internacionales cayeron, los nacionales se estabilizaron en alza. También se pudo determinar que la transmisión de precios también puede extenderse a través de una cadena agroproductiva, cuando ésta cuenta con una materia prima importada tal como ha sucedido con el pollo y los huevos, por ejemplo, que dependen del maíz amarillo y, por tanto, se afecta el costo final de producción así como al consumidor final. Hay casos en los que el alza internacional de los precios de algunas mercancías se transmite a otras que son producidas localmente. El caso paradigmático es el maíz blanco. Éste, en 2008, según consultas a fuentes, tuvo que ser utilizado por la industria de alimentos que importa maíz amarillo dando como resultado de la transmisión del precio internacional del grano amarillo a un producto producido localmente como el maíz blanco. Dado que el encarecimiento y volatilidad de los precios se transmite sólo a partir del vendedor mayorista, el alza no impacta positivamente en los productores nacionales, y dadas las condiciones de los productores nacionales, principalmente campesinos que no logran ser autosuficientes, de manera que son a la vez consumidores, se ven también afectados por el alza de los precios internacionales de los alimentos. La liberalización arancelaria y la apertura de contingentes de importación para alimentos y materia prima para producción de alimentos se han impulsado como estrategia que reduzca los costos de los alimentos. Pero esta estrategia no funciona ante la realidad de concentración de los mercados y de las prácticas anticompetitivas en el uso de los contingentes de importación en mercados como el pan, el pollo, la harina de maíz blanco y el arroz donde los mercados son controlados por empresas oligopólicas, lo que constituye una característica fundamental de los mercados guatemaltecos en general. En relación a la población consumidora, podemos decir que sí hay un impacto del encarecimiento de los precios de los alimentos. Si bien, no se cuenta con cifras actualizadas sobre disponibilidad de alimentos por familia, sí se ha observado una tendencia hacia el aumento de la desnutrición y hacia un mayor decrecimiento de la disponibilidad de alimentos para las familias, sobre todo las más pobres. Las cifras en 2006 señalan que la disponibilidad energética per cápita está por debajo del consumo de energía requerido. Y son las zonas rurales e indígenas las más afectadas. Y si se desagrega la información por nivel económico, es aun más preocupante, pues la población en pobreza extrema apenas alcanza a tener el 67% de la disponibilidad energética recomendada. Si esto ocurrió antes del fenómeno del alza de los precios internacionales, y viendo que se agudiza la problemática de la desnutrición en el país, puede afirmarse que la problemática de falta de disponibilidad de alimentos sigue presente y con visos de agudizarse. En ese contexto hay que afirmar que la capacidad del Estado para enfrentar las crisis derivadas del alza en el precio de los alimentos ha sido débil. Ante casos de shocks de oferta se han presentado casos de alzas injustificadas de los precios, y el control que realizan las instancias de monitoreo de precios, aunque identifiquen anomalías, el marco jurídico no les da facultad para frenarlos. En tanto, el Ministerio Público (MP), que sí tiene potestad para esto, no cuenta con personal suficiente para realizar estas investigaciones.

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Cuando los precios en realidad se incrementan, las instancias gubernamentales siguen monitoreando e informando cómo están los mercados, sin tener capacidad de regular los precios. Se ha vuelto un proceso cíclico en el que las alzas en los precios llegan antes que se materialice un plan para enfrentar estas situaciones tal como podría ser la creación de reservas alimentarias. De manera que lo único que les queda por hacer es dar asistencia alimentaria en comunidades con casos de hambruna. Ante estos escenarios, es importante que se fortalezca al Estado en distintos ejes de acción para hacer frente a las contingencias del alza de los precios, como un fenómeno que da visos de mantenerse. Desde el lado de la regulación, hace falta una Ley de Competencia que desincentive los monopolios, y detenga las prácticas anti-competitivas que se suscitan en mercados como el del pollo, pan, etc. Y también se hace necesaria una mejor capacidad instalada para regular la especulación por shocks de oferta u otros casos de alzas injustificadas y la especulación. Desde el estimulo a la producción y comercialización de alimentos nacionales, se observa la importancia de aprobar la iniciativa 4084, Ley del Sistema Nacional de Desarrollo Rural, que mandata al Estado a reactivar la producción campesina mediante un apoyo integral a la producción de alimentos, desde otorgar los insumos adecuados hasta crear una instancia de almacenamiento de granos que garantice precios justos al campesinado, y asegure reservas de alimentos para tiempos de escasez por fenómenos naturales u otras problemáticas. En el caso de los canales de comercialización para el caso maíz blanco y amarillo, el margen de comercialización – ganancias por el servicios de intermediación- se encuentra entre el 12% al 20% entre cada una de las cadenas de comercialización. El total porcentual que se genera desde el inicio de cada intermediación hasta llegar el consumidor es de 89% para el maíz. En el caso del frijol negro, los beneficios generados en el traslado de la zona de producción se mueven en una banda comprendida entre 11% y 15%, teniendo como casos extremos cuotas de ganancias que alcanzan 26%, lo que representó el 45% de incremento en el precio del grano. Para el caso de arroz, genera ganancias a los intermediarios de la zona de producción que oscilan entre 9% y 17%. De esta zona, al intermediario transportista, los niveles son menores: entre el 11 y 12%, en tanto que al consumidor final un 22%. Y respecto a las políticas públicas y programas relacionados con la seguridad alimentaria y la producción de alimentos, tanto el Plan Estratégico de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2007-2016 (PESAN) y el Programa para la Reducción de la Desnutrición Crónica (PRDC) no han sido efectivos pues los gobiernos de turno no han cumplido con las obligaciones establecidas. Las condiciones agrarias no lo permiten y la carencia de recursos económicos para las sociedades agrarias no permitirá esta seguridad alimentaria. La figura del Consejo de Cohesión Social (CCS) generó al inicio una expectativa técnica y política alta, pero con el pasar del tiempo se convirtió en el principal punto de enfoque para indicar que la política partidaria había superado las posibilidades de los programas de transferencias monetarias condicionadas (TMC)/corresponsabilidad. Actualmente la ejecución de estas funciones las desarrolla el recién inaugurado Ministerio de Desarrollo (MINDES) que, se plantea, permitirá darle sostenibilidad institucional a las decisiones del Gobierno Central. Se fundaron dentro de esta figura los programas denominados “Mi familia progresa”, “Escuelas Abiertas”, Bolsa Solidaria”, “Comedores Solidarios”, “Todos listos ya” y “Becas Solidarias”. Los contenidos programáticos que están siendo implementados por el Partido Patriota (PP) siguen siendo iguales o muy similares a los implementados por el gobierno de la UNE. Tiene una característica financiera perversa, se debate en un Congreso de la República que permite, bloquea y desenchufa el financiamiento motivado por los alcances partidarios. Es un programa cuya proporción de beneficios comenzó con una cobertura de 280 mil familias a 872 mil cubriendo 307 municipios. Esta proyección determinó también la dimensión de la pobreza existente en Guatemala. Los beneficios económicos fueron de Q. 150.00 si se cumplía con ciertos requisitos, en algunos casos, estos beneficios per cápita por familia alcanzaron, para el año 2008, montos anuales de Q. 434.29, y de Q. 2,115 por familia en 2009, y paulatinamente se redujeron hasta llegar a Q. 1,176.00 por familia en 2011. Al trasladar estos beneficios se observa que las cantidades representaron, en el orden: Q. 36.00, Q. 176.00, Q. 124.00 y Q. 98.00 para los años 2008-2011, respectivamente. Por último, es importante indicar que los programas son ejecutables solo si se cuenta con una base de trabajo técnico permanente, lo que actualmente no se cumple.

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1. PERFIL DE LA AGRICULTURA Y EL HAMBRE EN EL PAÍS AGRICULTURA Y PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: UN REPASO A LOS FACTORES QUE INCIDEN EN LA PERSISTENCIA DEL HAMBRE Y LA POBREZA. La insuficiente capacidad de producir alimentos de manera autónoma tiene sus raíces no sólo en la conformación de sociedades no autárquicas y en la división social del trabajo, sino, en el caso de Guatemala, en factores estructurales e históricos que han determinado la conformación de la formación social guatemalteca. La Agricultura ha estado orientada históricamente a la producción agroexportable: desde la cochinilla pasando por el añil durante la época colonial, hasta la producción de café, caña de azúcar, hule, banano, etc., a finales del siglo XIX y una buena parte del siglo XX, ya sobre la base de un sistema agroindustrial, y luego las actividades que conforman el modelo de acumulación actual basadas en el agronegocio, a saber: a) construcción de gran infraestructura conocida como megaproyectos; b) explotación y mercantilización de las riquezas naturales; y, c) multiplicación de megamonocultivos para agrocombustibles. A partir de la década de los años de 1980 se implementa un proceso de ajuste estructural que constituyó la base para la liberalización de la economía en su conjunto. En términos de la Agricultura, este proceso implicó el desmontaje del Sector Público Agrícola (SPA) que orientaba la inversión pública con un carácter asistencialista y sectorial hacia la economía campesina, bajo el viejo modelo capitalista de desarrollo del mercado interno, en un contexto de fracaso del modelo de sustitución de importaciones. El desmontaje de la economía campesina trajo consigo una mayor privatización y reconcentración de la tierra; el desmontaje de la producción interna de alimentos y la dependencia actual de las importaciones de los mismos, controlada por empresas transnacionales y países productores de transgénicos y marcas. De ahí que el ese modelo histórico de la Agricultura en Guatemala, vigente hasta el día de hoy, está en la raíz de la situación actual que experimenta la producción de alimentos y en lo que hoy se conoce como la seguridad alimentaria, comenzando porque esta forma de producir ha concentrado y reconcentrado la tierra como principal medio de producción, generando los altos niveles de desigualdad, exclusión, pobreza y hambre. Tabla 1 Guatemala: indicadores sociales básicos Indicador

Cifras

Índice de Desarrollo Humano (IDH)

0.574

Total población para 2011

14,636,487 (100%)

Total población en pobreza

7,861,257 (53.71%)

Población en extrema pobreza para 2011

1,951,042

Total de población desnutrida para 2008

2.9 millones

Costo de la canasta básica alimentaria (CBA) a abril de 2012

Producto Interno Bruto (PIB) a precios constantes sobre base 2001

Q. 207,832.50

Participación de la Agricultura en el Producto Interno Bruto (PIB)*

13.20%

Salario de la PEA femenina a nivel urbano metropolitano para 2010

2,034.82

Salario de la PEA masculina a nivel urbano metropolitano para 2010

. 2,766.47

Salario de la PEA femenina para el resto urbano a nivel República para 2010

1,561.06

Salario de la PEA masculina para el resto urbano a nivel República para 2010

1,783.84

Salario de la PEA femenina en el ámbito rural a nivel República para 2010

1,109.13

Salario para los hombres en el ámbito rural a nivel República para 2010

1,332.01

2,513.10

*Estimaciones para el año 2011. Fuente: Oxfam. “Sembrando semillas. Oportunidades y desafíos para la ayuda estadounidense a la seguridad alimentaria en Guatemala, Guatemala, 2012; www.banguat.gob.gt/cuentasnacionales.

Aunque Guatemala es un país cuya vocación es básicamente agrícola y forestal y, por lo tanto, más de la mitad de la población se dedica a actividades que tienen relación con la Agricultura, la relación de la tenencia de la tierra es profunda e históricamente desigual. Existe un índice de GINI sobre la tenencia de la tierra de 0.84 que nos indica que el 2% de los productores posee el 56.6% de la tierra, mientras que el 45.2% posee tan solo el 3%. Según la Encuesta Nacional Agropecuaria (ENA) del año 2008, el total de fincas registradas es de 778,633 fincas que

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abarcan 7,691,882 manzanas de tierra. De éstas, se encuentran en propiedad unas 759,714 que abarcan 7,018,872 manzanas, es decir, que a cada propietario le corresponderían, al menos, 9 manzanas de tierra; en usufructo se encuentran al menos 2,161 fincas; en colonato -forma feudal de producción- 5,043; y ocupadas 3,893. Se observa que las fincas para plantaciones temporales ascienden a 564,809 que se concentran en 1,322,843 manzanas de tierra, que significa un estimado de 2.34 manzanas por finca como promedio per cápita. En Guatemala, de acuerdo con esta misma fuente, existe un total nacional de 776,489 productores. De éstos, 630,226 son hombres y tan solo 6,019 casos pertenecen a productores jurídicos (asociados). De estos últimos, 295,666 son productores indígenas, y en ese segmento, 65,363 mujeres se dedican a los procesos de producción agropecuaria. Por otro lado, la asistencia crediticia o financiera fue dada a 25,214 productores. La distribución fue dirigida al agro en un 64%, en tanto que para el sector pecuario fue el 27%, y para ambas actividades un 8%. Las instituciones financieras privadas (bancos) fueron los que colocaron hasta el 50% de los créditos, el movimiento cooperativo 21%, las organizaciones no gubernamentales el 11%, y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA) el 4%. La asistencia técnica recibida corresponde a 22,630 (3% del total), principalmente en la actividad agrícola; la actividad pecuaria se limitó a 4,844 (1%). Esta asistencia provino principalmente de instancias no gubernamentales dado que éstas asisten, en promedio, a unos 14,399 productores y las instancias de gobierno a tan solo 8,023.1 Cuadro 1 Guatemala: montos de créditos recibidos a nivel República para el año agrícola 2007 – 2008 (Cifras en quetzales)

Montos de financiamiento

< de 1,000

1,000 a 4,999

5,000 a 9,999

10,000 a 49,999

50,000 a 99,999

+ de 100,000

Número de fincas

2,213

10,345

1,617

6,827

2,105

2,108

Porcentaje de fincas con asistencia crediticia

41%

27%

Fuente: Elaboración propia con base en la Encuesta Nacional Agropecuaria (ENA) 2008. Instituto Nacional de Estadística (INE).

Para el caso de la utilización de sistemas de riego, los productores que aplican o tienen acceso a este servicio se encuentran entre la banda del 2% al 4%, es decir, más del 96% de los productores no cuentan con agua para riego. Como dato curioso, el 51% de los productores de tabaco si aplicaron riego en su producción, lo que contrasta con la evidente necesidad de riego en las siembras de granos básicos. En cuanto a las prácticas agrológicas, la utilización de abonos orgánicos es bastante limitado y, por ende, empuja a la utilización de fertilizantes químicos. Cuadro 2 Guatemala: producción de granos básicos seleccionados que aplicaron riego en el cultivo (Año agrícola mayo 2007/abril 2008) Número de fincas

Cantidad de manzanas

Producción de quintales

% del Número de fincas

% Manzanas

% Quintales

Arroz

590

595

99%

100%

Frijol

7,581

373,415

380,996

98%

100%

Maíz Amarillo

5,521

396,042

401,563

99%

100%

Maíz Blanco

29,438

781,379

810,817

96%

100%

Cultivo

Fuente: elaboración propia con base en “Encuesta Nacional Agropecuaria (ENA) 2008. Instituto Nacional de Estadística (INE)

Se utilizó como base para esta información, la Encuesta Nacional Agropecuaria (ENA) del año 2008 publicada por el Instituto Nacional de Estadística (INE), la cual recoge datos del año agrícola 2007-2008. Específicamente, el documento en el que está esta información es: “Cosechemos. Nueva información”. Serie Encuestas. ENA 2008, INE, página 465.

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La desigualdad histórica en la tenencia y posesión de la tierra hace que en Guatemala exista un crecimiento de la población mal nutrida así como de los porcentajes de desnutrición. Tenemos que para el año 1990, respecto del total de la población nacional, la población mal nutrida alcanzó un 26%; para el año 1995 pasó a 38.2% en tanto que para el año 2000 subió a 49%, y posteriormente en el año 2006, a 52.7% 2. Respecto a la producción de granos básicos, pese a ser importante, se encuentra limitada a una cantidad de productores no significativa en relación con la población total de 14 millones de habitantes. De tal manera que en algunos casos, principalmente emergencias de abastecimiento, se debe importar para contener los desastres que provoca su desabastecimiento. Cuadro 3 Guatemala: producción de los principales granos básicos para el período mayo – octubre 2008 Cultivo

Fincas

Manzanas

Número de Fertilizantes por manzanas manzana per cápita 2.6 344

Abono orgánico por manzana

Manzana con abono orgánico

1,247

3,234

161,325

118,478

0.7

118,685

8,114

39,726

11,543

0.3

26,335

1,111

FN en asocio

127,257

106,935

0.8

93,300

6,879

Maíz amarillo

Arroz en granza Frijol negro FN monocultivo

107,239

68,629

0.6

76,036

7,257

10%

MA monocultivo

83,969

50,575

0.6

56,499

5,927

10%

MA asocio

27,840

18,054

0.6

20,267

1,697

Maíz blanco

308,991

521,389

1.7

187,447

11,031

MB monocultivo

251,502

450,959

1.8

136,940

6,605

78,414

70,429

0.9

53,159

5,708

11%

MB asocio

Fuente: elaboración propia en base a “Encuesta Nacional Agropecuaria ENA - 2008, Instituto Nacional de Estadística (INE).

Cabe destacar que la producción total de granos se constituye en un hito. Apenas el 0.004% de la producción nacional de arroz en promedio se destina para el autoconsumo; el frijol en un 6%, y el maíz amarillo y blanco en un 25% y 69%, respectivamente. Cuándo el destino de la producción es animal, la principal fuente lo constituyen los granos básicos: en un 24% el maíz amarillo y en 76% el maíz blanco, siendo el maíz amarillo el único exportable. Este consumo asciende al 40% dedicado al autoconsumo mientras que un 53% en promedio es destinado a la venta. En la relación por tipo de grano producido, se observa que el arroz en granza, en un 91% fue dedicado a la venta; el frijol en un 51%; correspondiendo a los maíces amarillo y blanco un 16.8% y 60.2% respectivamente. De tal manera que se aprecia que los granos de autoconsumo lo constituyen el frijol con un 42%; el maíz amarillo con un 67% y 35% el maíz blanco. Entre los principales factores que afectan o disminuyen la producción se encuentran las condiciones climatológicas: los vientos 34%, las plagas 23%, la inundaciones 16%, y la sequía 12%. Mientras que las causas no climatológicas – referidas a la falta de asistencia técnica y ausencia de recursos financieros- o ambientales, sumaron un 9%. El total de fincas afectadas fueron 355 mil, siendo el frijol y maíz blanco los que resultaron mayormente afectados en un 34% y 21%3. Otro elemento que es que, pese a que se cuenta con un Plan Estratégico de Seguridad Alimentaria y Nutricional 20072016 (PESAN) y el Programa para la Reducción de la Desnutrición Crónica (PRDC), los obiernos de turno no han cumplido con las obligaciones establecidas. 2

Oxfam Guatemala. “Sembrando semillas. Oportunidades y desafíos para la ayuda estadounidense a la seguridad alimentaria en Guatemala”, publicado en junio de 2012, 38 páginas. ENA 2008, op. cit. 3

ENA 2008, op. cit.

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2. ANALISIS DE LOS PRECIOS DE LOS ALIMENTOS EN EL PAIS La canasta básica alimentaria, en general ha presentado alzas en los precios de las mercancías que la integran. Si bien, el encarecimiento de los precios en algunas mercancías no obedece a que éstos se hayan incrementado a nivel internacional, podemos señalar que hay otro tipo de factores internacionales que encarecen los precios de estas mercancías, tal como a continuación se argumenta. El alza en los precios internacionales del petróleo, que afecta al país en el costo de la gasolina, es un factor que impacta prácticamente todas las mercancías que integran la canasta básica alimentaria. Estos precios de combustibles como se observa en la siguiente gráfica, guardan una relación de alta volatilidad y van a un ritmo simultáneo a los cambios en los precios internacionales del petróleo. Gráfica 1 Comportamientos de los precios de los combustibles en el mercado internacional por tipo (Cifras en tasas de crecimiento)

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos el MEM.

También, derivado del incremento del precio del petróleo está el incremento del precio de los fertilizantes, pues además de que el petróleo encarece el transporte también encarece la producción de algunos agroquímicos que se elaboran con sus derivados. Sumado a estos factores, otro aspecto que tiene relación con los impactos en el aumento del precio del petróleo y sus derivados en el mercado internacional es el incremento del gas propano pues se utiliza en la producción de mercancías como el pan y las tortillas. Sin embargo, pese a que en los últimos meses el precio del gas propano ha disminuido considerablemente, ello no se tradujo en una reducción proporcional en el precio de las tortillas y el pan, evidenciando la estructura de los precios en Guatemala, dada la dependencia, como ya se advirtió, de los precios de insumos importados para la producción del pan por ejemplo, tal como es el caso del trigo. 2.1 PRECIOS INTERNOS DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS CLAVES Granos básicos y derivados A continuación se presentan los precios de granos básicos que integran la canasta básica, separados.

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Gráfica 2 Guatemala: precios nacionales medios de granos básicos para el período 2006 – 2012 (Cifras en quetzales por libra y en períodos de semestres)

Fuente: elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística (INE).

Los precios nacionales de los granos básicos y sus derivados no presentan volatilidad, a pesar de ser mercancías que se obtienen en mayor volumen a través de las importaciones, exceptuando el frijol. Lo que sí se observa es un incremento en el año 2008 que se mantiene estable hasta la fecha. Por ejemplo, el arroz tuvo incrementos entre enero de 2006 y enero de 2009 de más del 70% en el precio internacional, y esto se ve reflejado en el precio nacional debido a la dependencia a las importaciones de este grano. Un precio que luego de pasar la crisis del encarecimiento internacional, en Guatemala no tuvo una disminución sino que se ha mantenido estable hasta la fecha. El pan y los combustibles Gráfica 3 Guatemala: precios de mercancías derivadas de granos básicos para el período 2006 – 2012 (Cifras en quetzales por libra y en semestres por año)

Fuente: elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística (INE).

Estudio sobre la volatilidad y el encarecimiento de los precios de los alimentos en Guatemala.

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La gráfica anterior muestra que el precio del pan francés se incrementó entre 2006 y 2009 un 70%, y de ahí se estabilizó. El precio de las tortillas y de la harina de maíz también presentó incrementos en el mismo período aunque de menor impacto, y también se ha mantenido estable. La presencia de volatilidad es casi nula. Debe considerarse que ambas mercancías básicas para el consumo humano, tienen una característica que vale la pena indicar: el pan, su producción requiere de un procesamiento de mayor manufactura o industrialización, diversas formas de cocinarlo y es la base para infinidad de recetas y presentaciones; es catalogado como de alto consumo en las áreas urbanas, mientras que la harina y las tortillas tienen un mayor consumo en las áreas rurales, debido a que su producción es realizada por productores/as directos/as, es de consumo inmediato en los guisos, y culturalmente forma parte de la dieta de las familias guatemaltecas, sean de escasos o mayores recursos. Más adelante se desarrolla con más detalle esta argumentación. En el caso del precio del gas propano y los precios del pan francés se observa que guardan una relación. En principio, los precios del gas propano son temporalmente sostenibles y, por tanto, menos volatiles en el tiempo pero las tasas son mas altas. Gráfica 4

Fuente: elaboración propia con base a datos del INE y del MEM.

Esta estabilidad temporal en el precio determina que los cambios en los precios del pan sean menos bruscos. Las tortillas y la harina de maíz El precio de las tortillas ha crecido de manera sostenida y permanente a partir del año 2001, mientras que el precio de la harina de maíz, en un ciclo de 5 años, se mantuvo estable e inició una etapa de crecimiento sostenido a partir del año 2006, mostrando un ritmo cambiante. Gráfica 5 Guatemala: precios de las tortillas frescas o calientes y de la harina de maíz (Cifras en quetzales corrientes)

Fuente: elaboración propia con base a INE y MEM.

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En el primer ciclo, los precios de las tortillas mostraron cambios permanentes y el de las harinas no; mientras que en una segunda etapa -que inicia con el 2006-, ambos precios muestran un movimiento constante y de cambio rítmico entre variables. Gráfica 6

Fuente: elaboración propia en base a información proporcionada por el INE.

Mediante un ejercicio de correlación y dispersión determinamos una correlación positiva entre los precios de la harina de maíz y los de las tortillas, de manera que puede decirse que el precio de la harina de maíz influye en el 87% en el precio de las tortillas. Mercancías de origen animal En el caso de los precios de los lácteos como la leche fresca y la crema, no han presentado incrementos considerables, en tanto que el queso fresco sí y la leche en polvo presenta incluso volatilidad. En el caso de las primeras mercancías mencionadas, son de producción nacional por lo que se justifica y es entendible que el precio sea estable. Respecto del queso fresco, no se conoce que sea mayormente importado. Por el contrario, de la leche en polvo sí se conoce que es una mercancía que depende de las importaciones, y aunque no se tiene información de precios internacionales de este lácteo, se considera que su comportamiento está vinculado a fenómenos internacionales. Gráfica 7 Guatemala: precios de mercancías lácteas (Cifras en quetzales para diferentes medidas: Crema fresca medida en 250 ml.; queso fresco en 460 gms.; la leche fresca medida en 1000 ml.; y la leche en polvo medida sobre 460 gms.)

Fuente: elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística (INE).

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Con excepción del hueso de carne de res, el cual está contemplado dentro de la canasta básica por el INE, el resto de mercancías presenta incrementos en los ciclos de alzas internacionales. Uno de los elementos que impactan es que, en el caso del pollo y los huevos, en su producción se utiliza el maíz amarillo como la materia prima principal. Por esta razón se observa que el comportamiento de los precios es muy similar al de los granos básicos. Gráfica 8 Guatemala: Precios de mercancías de origen animal (En quetzales por libra y para el caso de los huevos de 468 gms.)

Fuente: elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística (INE).

Verduras Otro segmento de mercancías que integran la canasta básica alimentaria son las verduras. La oferta nacional de verduras se conforma con güisquil, ejote, tomate, cebolla y papas, las cuales son monitoreadas y reportadas por el Instituto Nacional de Estadística (INE), y cuya producción es en gran medida nacional. Gráfica 9 Guatemala: precios nacionales de verduras (En quetzales por libra y en semestres por año)

Fuente: elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística (INE).

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2.2 OTROS DETERMINANTES EN EL INCREMENTO Y VOLATILIDAD DE LOS PRECIOS DE LOS ALIMENTOS La inflación Los procesos inflacionarios, principalmente la inflación total, mantiene una constante evolución y por tanto, una afectación en los precios de las mercancías de consumo de las personas. En el caso de Guatemala, se puede observar que tanto la inflación total y la subyacente4 tienen un comportamiento irregular y con una tendencia al crecimiento y con caídas leves, a excepción del período 2006 - 2007 que muestra un crecimiento permanente y un profundo descenso para iniciar su recuperación en el año 2009. Gráfica 10

Fuente: elaboración propia con base en información proporcionada por el BANGUAT.

Por otro lado, al relacionarse el ritmo inflacionario con los precios de las mercancías en análisis, se observa que estas variaciones en los precios de las mercancías distorsionan los precios del pan francés y las tortillas de manera significativa. 2.3 PRODUCCIÓN ANUAL DE CULTIVOS ALIMENTICIOS CLAVE Aunque en distintas regiones del país, se han expandido los grandes monocultivos, el área de producción de granos básicos no se ha reducido. Por el contrario crece a un ritmo igual o mayor al de la producción de agro exportación, pero se ve desplazada a zonas con menos potencial de producción. Cuadro 4 Guatemala: producción de granos básicos seleccionados Año agrícola 2001/02 – 2011/12 Toneladas Métricas (TM) Año Agrícola

Maíz

Fríjol

Arroz

Sorgo

Trigo

2001/02

1.215.240,88

165.368,59

28.726,09

35.173,35

6.167,49

2002/03

1.232.566,41

166.821,25

19.079,58

36.139,22

2.654,30

2003/04

1.251.157,14

179.266,10

19.610,20

37.088,04

2.808,40

2004/05

1.271.224,67

184.975,24

21.839,32

42.929,60

2.983,53

2005/06

1.365.840,34

183.125,48

24.768,23

41.874,16

2.954,60

2006/07

1.478.620,22

186.787,99

22.242,23

43.758,50

1.575,87

2007/08

1.586.646,06

192.767,22

21.523,32

46.734,08

1.598,38

2008/09

1.708.914,32

198.164,70

23.797,74

44.607,67

1.604,35

2009/10

1.613.821,42

196.652,84

28.490,11

47.046,38

1.536,47

2010/11

1.621.954,64

194.962,53

29.374,24

47.057,32

1.481,86

2011/12

1.660.194,52

198.471,86

30.162,47

46.840,85

1.456,66

Fuente: BANGUAT

La inflación total como proceso de crecimiento generalizado de los precios se diferencia de la subyacente dado que el primer concepto involucra la totalidad de incrementos en los precios de una mayor cantidad de mercancías, mientras que la inflación subyacente desestima los precios de las mercancías energéticas y los alimentos sin elaborar, por ser las últimas mercancías cuyos precios experimentan grandes fluctuaciones. 4

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2.4 PRECIOS DE IMPORTACIÓN DE LAS MERCANCÍAS BÁSICAS SELECCIONADAS Y DE LA CANASTA BÁSICA ALIMENTARIA Al analizar las cifras y las estadísticas existentes de las importaciones de los granos básicos, verduras seleccionadas y mercancías lácteas integradas en la canasta básica alimentaria en los últimos años, se aprecia que su valor monetario ha experimentado un crecimiento significativo, tal como lo muestra la siguiente tabla. Tabla 2 Guatemala: relación del valor de las importaciones de 2001 y 2010 (Cifras en miles de dólares) Mercancía Maíz amarillo

Año 2002

Año 2011

Año 2001*

Año 2010*

49,651.57

Variación relativa (%)

215,442.60

334

Harina de trigo

1,598.94

20,163.40

1,161

Maíz blanco

4,503.56

15,508.90

244

Leche en polvo

2,338.29

7,836.10

235

Arroz*

10,076.60

33,503.40

233

Frijol*

1.30

9.20

608

130,720.20

71.60

763

Trigo* Fuente: Elaboración propia sobre la base de70,840.90 cifras del BANGUAT. Ejote francés*

8.30

La tabla 1 ilustra el crecimiento de lo que representa el costo de la factura de importaciones entre 2001 y 2010. Los 2,532.40 305 Papa* altos crecimientos de la factura de importación de625.90 las mercancías agrícolas muestran los impactos de la dependencia a las importaciones. Cabe destacar que granos básicos como el arroz, trigo y maíz amarillo, son los que registran mayores valores de importación y los que tienen los más altos valores absolutos en la factura de importación en los últimos años. De estos, el maíz amarillo destaca por tener el mayor crecimiento en términos absolutos, alcanzando una factura de importación en 2010 de cerca de US$ 135 millones. En términos relativos, el maíz amarillo aumentó 344% la factura de importación en diez años, mientras el arroz aumentó 233% y el trigo 85%.

El maíz blanco, cuya oferta nacional es mayormente producción local, ha presentado importantes crecimientos en la factura de importación con un 244% en términos relativos. Si bien la harina de trigo, utilizada para la elaboración de pan, no se destaca por ser una mercancía de importación, dado que se privilegia la importación de trigo en grano, en estos últimos 10 años ha tenido un destacado crecimiento con una factura de importaciones de más de US$ 20 millones y un crecimiento relativo de 1,161%. En el caso de la leche en polvo, en 10 años se presenta un significativo crecimiento de 235%, alcanzando una factura de importación en 2011 de US$ 7.8 millones. Puede observarse el caso de otros granos como el frijol cuya producción es mayormente local, muestra también un crecimiento, aunque sin importancia. En cuanto a la papa, llama la atención el incremento a cerca de US$ 2.5 millones en 2010 y, en el caso del ejote francés, también es interesante que, aunque la mayoría de la producción se destina a la exportación, el cultivo tiene una factura de importación de US$ 71,600. 2.5 TENDENCIA DEL TIPO DE CAMBIO

La tasa de cambio evolucionó de manera drástica y de forma creciente en el período 1986 -2000, con un crecimiento constante y con el advenimiento de la nueva norma que prohibió a la Junta Monetaria (JM) autorizar al Banco de Guatemala (BANGUAT) que otorgara financiamiento al Sector Público5, trasladando estas funciones de manera directa exclusivamente al sistema bancario nacional e internacional. Es importante recordar que los efectos de la liquidez primaria son mecanismos de manejo de la política monetaria. Por un lado, permite controlar la liquidez en el poder del público o emisión monetaria; por otro, la liquidez en poder de los bancos. Siendo la segunda la que determina por exclusividad la afectación del nivel y estabilidad del tipo de cambio y de las tasas de interés de corto plazo6. 5 6

Esta medida se concretó mediante la reforma constitucional de 1994. http://www.banguat.gob.gt/inc/ver.asp?id=/info/politica99IV.htm&e=3156.

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De ahí que, tras la reforma constitucional de 1994, una de cuyas medidas implicó suspender el financiamiento del banco central al gobierno, el sistema bancario nacional logró controlar este proceso después de 14 años, posterior a la perdida de la paridad del quetzal o abandono del tipo de cambio fijo. La gráfica muestra perfectamente como a partir de la liberalización del tipo de cambio y de la tasa de interés en 1989, la tasa cambiaria se dispara con sus consecuentes efectos internos, es decir, se abarata el valor monetario de la moneda nacional –depreciación- y se dispara el valor monetario del dólar –devaluación-, impactando fundamentalmente en los importadores y a la economía –siendo la estructura económica guatemalteca altamente dependiente de las importaciones. Gráfica 11

Fuente: elaboración propia con base en BANGUAT.

3. CAUSAS DE LA VOLATILIDAD Y LOS ALTOS PRECIOS / ENCARECIMIENTO DE LOS ALIMENTOS 3.1 DESCRIPCIÓN DE LOS FACTORES – CAUSAS DETERMINANTES PARA EL ENCARECIMIENTO Y LA VOLATILIDAD DE LOS PRECIOS DE LOS ALIMENTOS: FACTORES INTERNOS La volatilidad de los precios en Guatemala se fundamenta en el principio de libre mercado y tiene su expresión en el comercio nacional e internacional. Se considera que en ambas vías, la población guatemalteca y principalmente la de bajos ingresos, considerada la más vulnerable, es lógicamente la más afectada. En principio se evidencia que la población rural no produce los ingresos suficientes para contar con una vida decente, lucha por la conquista del salario mínimo y/o matiza sus ingresos alrededor de esta variable, que por sus montos, no aporta excedentes para la inversión productiva y reinvertir los ingresos necesarios. Esta apatía económica, que a todas luces es social, cierra el círculo perverso de la pobreza, se produce para el consumo “mediato” y una exigua cantidad de lo producido es destinado a satisfacer otras necesidades que, por la cobertura de su monto, se consume de manera inmediata. En ese cuadro debe tomarse en cuenta la realidad extraterritorial del mercado7, el contrabando8 y la exportación de mercancías básicas y de agroexportación que son necesarias desde el territorio nacional, provocando desabastecimiento y, por ende, ejerce presión sobre los precios nacionales de estos segmentos. Esta situación genera una expectativa comercial o efecto demostrativo en los intermediarios que les permite maniobrar con la escasez para incrementar sus beneficios. Estas mercancías exportables, al salir del mercado, generan un incremento en la demanda interna y por tanto un incremento en los precios. Por otro lado, los bienes de consumo de importación, principalmente los granos básicos, se ven afectados por la relación de tipo de cambio existente, dado que los intermediarios comercializan y depositan su confianza en esta situación de cambio. Por un lado, estos importables afectan los costos por la vía del consumo de derivados del petróleo, costos de transporte y los mecanismos de distribución oligopólica existente en el mercado guatemalteco. Principalmente en LA producción de maíz y ganado en las fronteras con México en los meses de junio y julio. Diario Prensa Libre versión electrónica. “Identifican 115 puntos ciegos donde opera el contrabando”. http://www.prensalibre.com/noticias/justicia/contrabando-puntos-ciegos-identifican-mercaderia_0_743325985.html. 7 8

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Por otro lado, las condiciones perversas que ofrece el agro guatemalteco, con una estructura de producción semicolonial, y un agresivo sistema de cambio de esta estructura, reduciendo cada vez más la existencia de la oferta agrícola y pecuaria, dada su altísima capacidad de reproducirse y limitar al pequeño productor en su crecimiento. Esta situación permite crear unas excelentes oportunidades para incentivar el despojo a través de la compra de las pocas tierras del campesinado guatemalteco y constituye una estrategia de alta rentabilidad y, por ende, una prioridad empresarial que empuja al monocultivo. Otro efecto que contribuye y tiene una carga mediática – moralista enorme, es el “efecto cambio climático”, particularmente el efecto que provoca en cuanto a la contaminación y la falta de capacidad social del Estado para crear mejores condiciones en los procesos de la economía nacional. Este efecto, que es perverso, orienta y contribuye a generar condiciones de desasosiego e incertidumbre. En todo caso, al existir sequías, temporales y vientos que destruyen la producción nacional, se liberan contingentes para atender esta necesidad inmediata, y los mismos no son utilizados por el mercado interno dado que en el corto plazo, presionarían a bajar los costos internos y reducir los márgenes de ganancia a los que el mercantilista usualmente está acostumbrado. Se ha observado que estos contingentes son autorizados y los consumen empresas en la producción agroindustrial, por lo que no llegan a los consumidores finales respectivos. También se menciona de la existencia de “empresas de cartón” para solicitar estos contingentes pero no acceden, dejando el mercado saturado de solicitudes con capacidad de absorbidas por un número limitado de interesados. Otro problema identificado en el tema de la volatilidad de los precios es su efecto inmediato y de cascada que se genera en los procesos de intermediación. Estas cadenas son muy grandes, y provoca que en cada paso deban generarse las ganancias previstas para estar dentro del mercado de comercio competitivo. La sociedad no tiene mecanismos de protección. En los años de la década de 1990 se liberalizó la economía y se dejó al mercado la regularización de los precios eliminando los precios tope. Guatemala es el único país de América Latina que no tiene Ley de Competencia9, por lo que se permite, en este sentido, la anarquía indispensable para movilizarse en un mercado superlativamente libre. La capacidad del Estado está limitada estrictamente a ofrecer información a la población para que esta tome decisiones en cuanto a qué y a quién comprar. Las opciones al consumidor interno: sustitución del consumo y/o su reducción a la subsistencia (generación de pobreza extrema). El modelo nacional de producción agrícola y pecuaria quedo relegado. No se tiene la capacidad real de modificar las condiciones del mercado de tierras porque el modelo desde los años de 1990 dejo al mercado de tierras su asignación; la capacidad técnica está limitada a donaciones inoportunas y las capacidades técnicas del campesinado sobreviven a los años de las décadas de 1950 y 1960. Este problema se sustenta en la modificación del enfoque del Estado y su rol en la economía y la sociedad. Tiene un alto beneficio mediático. Por último, se considera que el mayor efecto de volatilidad está en la capacidad de generar riqueza mediante la compra – traslación - traslación – consumidor de mercancías agrícolas, lo que genera hasta un 80% de incremento en los precios, tal como más adelante se argumenta en el apartado sobre los canales de comercialización. 3.2 DESCRIPCIÓN DE LOS FACTORES – CAUSAS DETERMINANTES PARA EL ENCARECIMIENTO Y LA VOLATILIDAD DE LOS PRECIOS DE LOS ALIMENTOS: FACTORES EXTERNOS Es importante tener presente el contexto internacional de la agricultura para sopesar aquellos factores que generan la volatilidad y alzas de los precios de las mercancías agrícolas en los mercados internacionales, pues lo que deriva de estas situaciones puede impactar y transmitirse hacía lo interno del país, principalmente en aquellas mercancías agrícolas en las que tiene que recurrir a las importaciones para poder abastecer su oferta nacional. Asimismo, es posible que algunos factores que se presentan en el plano global se reproduzcan en el plano nacional. Es conocido que en los mercados agrícolas se han observado, en la última década, dos tendencias en los precios internacionales de los alimentos, siendo estas:

Actualmente la Ley de Competencia está siendo sometida a discusión en el seno de la Comisión de Economía del Congreso de la República. Con la llegada del empresario Pedro Muadi a la Presidencia del Congreso de la República para el período 2013, la expectativa que se ha generado es que leyes como ésta sean aceleradamente aprobadas, ya que él ha venido siendo parte de esa comisión ponente.

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a) Cambios en la tendencia histórica de los precios; y, b) Volatilidad de los precios. El cambio en la tendencia de los precios, que se da en períodos de largo y mediano plazo, ocurre por cambios estructurales en los determinantes de la oferta y demanda, en este caso de alimentos. En cuanto a las determinantes de los cambios en la tendencia, puede señalarse, entre otros factores, el que se refiere al incremento del poder de compra de poblaciones en países como China e India, y su transformación a una dieta más occidentalizada. La volatilidad por el contrario, se refiere a los cambios en la tasa de variación de los precios en períodos concretos y sucesivos de tiempo, y sucede cuando los precios de los alimentos están aumentando y disminuyendo constantemente. La volatilidad en los precios de los alimentos es un fenómeno que se ha experimentado de manera reiterada, sobre todo a partir del año 2008. Suele originarse por factores más coyunturales porque tienen un comportamiento en el corto plazo tales como:

Impactos de oferta: La readecuación o el aumento en la disponibilidad de alimentos genera un shock de oferta en diferentes formas. La reducción de la oferta –que es lo más observado en la actualidad- puede tener su origen fundamentalmente en variaciones climáticas como por ejemplo las sequías o, al contrario, el exceso de lluvias, etc.. El cambio climático es una problemática que ha generado un aumento de los fenómenos naturales y con ello, modificaciones en los rendimientos de los cultivos. Otro aspecto que incide en los shocks de oferta es el relacionado a las políticas públicas tales como el aumento de aranceles en un país exportador de alimentos, o la retención de inventarios para el mercado nacional.

Impactos de demanda: Puede tener su origen en el incremento o la reducción de ingresos. Así como las economías emergentes aumentaron la demanda, por ejemplo de carnes, en los países afectados por las crisis, y donde hay reducciones de programas sociales, puede presentarse una reducción en la compra de alimentos. Asimismo, los nuevos usos de las mercancías agrícolas pueden generar shocks de demanda, tal como ocurre con la utilización de maíz y soya para la producción de agrocombustibles. Finalmente, lo que se conoce como financiación de los mercados de materias primas agrícolas es un factor que genera shocks de demanda. La necesidad creciente de los agentes financieros de ampliar hacia nuevos mercados sin que hubiese regulación sobre hacia dónde se destinaban los flujos de inversión, provocó una crecimiento del volumen de contratos de futuros negociados en mercancías agrícolas, principalmente granos. Con esto último nos referimos a los commodities agrícolas, es decir, aquellas mercancías agrícolas que se negocian en mercados de futuros en el mercado internacional. El fenómeno de la volatilidad tiene distintas expresiones pero la que destaca por tener incrementos mayores en uno de los dos semestres del año, es la que provoca más incertidumbre y es en este tipo de volatilidad es que se encuentran el maíz y el trigo, dos granos básicos importantes en la dieta de la población guatemalteca. No obstante esa incertidumbre, se ha estimado que los precios internacionales de los granos podría presentar una tendencia al alza en los próximos diez años. En la siguiente gráfica se puede observar que en el año 2006, los precios internacionales aún eran estables y es a mediados de ese año que empiezan a presentarse fluctuaciones cada vez más drásticas, llegando su momento de mayor volatilidad a mediados del 2008. Para el siguiente año se observa que los cambios son menos drásticos, aunque se mantienen las fluctuaciones. Es importante notar que los precios ya se redujeron al nivel del año 2005.

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Gráfica 12 Precios internacionales de granos básicos para el período 2006 – 2012 (En semestres)

Fuente: UNCTAD

Los precios del arroz se presentan como los más volátiles y por lo tanto con alzas más pronunciadas. Comparando enero del año 2005 con el mismo mes de 2010, el arroz vio incrementado su precio a nivel internacional en un 108%, en tanto que el maíz en un 83% en el mismo período y el trigo un 34%. Posteriormente, a mediados del año 2011 así como durante el primer semestre de 2012, todas las mercancías agrícolas muestran un nivel de volatilidad en sus precios aunque no de manera tan pronunciada como en 2008. 3.3 Manifestación O Impacto De Las Crisis Alimentarias Internacionales En El Mercado Interno La volatilidad y los cambios en la tendencia de los precios internacionales tienen efectos en el mercado nacional, y se expresa de distintas maneras y tiene diferentes causas. Lo más común es que el alza en el precio de una mercancía impacte en el mercado nacional cuando se tiene una dependencia a las importaciones, y cuando existe monopolio en la distribución de alguna otra, lo cual ocurre en Guatemala con la mayoría de granos básicos como se verá a continuación. Cuando se depende de las importaciones, los precios internacionales presentan una integración a los precios nacionales en un tiempo no inmediato –sino hasta que el mercado nacional requiere nuevos abastecimientos- y la transmisión de precios sólo se da hacia el vendedor mayorista y no hacia el productor nacional. Normalmente, los precios nacionales no presentan tanta volatilidad y como se podrá apreciar en las estadísticas nacionales, éstos se mantienen estables al alza. La transmisión de precios también puede extenderse a través de una cadena agroproductiva cuando la mercancía importada es una materia prima tal como sucede con el pollo y los huevos por ejemplo, que dependen del maíz amarillo y, por tanto se afecta tanto el costo final de producción así como al consumidor final. Los precios internacionales pueden afectar de manera indirecta a mercancías que son producidas a nivel local, por ejemplo, si el alza internacional del precio del trigo aumenta la demanda nacional de arroz. En Guatemala se tiene el antecedente con el maíz blanco, que es un grano cuya oferta proviene de la producción nacional, pero cuando el maíz amarillo –mayormente importado- se encareció en 2008, la industria de alimentos se vio en la necesidad de comprar maíz blanco y con un posible impacto en el precio de maíz blanco por el incremento de la oferta. En relación a las materias primas, el precio internacional del petróleo como insumo fundamental para la agricultura, es un factor importante de transmisión de los precios internacionales al mercado nacional, dado que el incremento del precio del barril de petróleo impacta en el costo del flete para las importaciones además de ser un insumo para algunos fertilizantes, por lo que también encarece el precio de los agroquímicos para el productor nacional.

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Dependencia En La Importación En Términos De Los Principales Cultivos Alimenticios (Como Porcentaje De Participación) De Granos Básicos Transmite El Impacto De Los Precios Internacionales Al Mercado Nacional Desde los años de la década de 1990, cuando se empiezan a liberar los aranceles a las importaciones de granos básicos, se estimula el crecimiento de las importaciones de éstos y de esta manera Guatemala experimenta una perdida en su capacidad de autoabastecerse de los granos básicos fundamentales en su dieta tales como el arroz, el maíz y el trigo. Para el año 2010, Guatemala importó el 69% del total de la oferta de arroz con la que cuenta. Asimismo, importó el 72% de la oferta de maíz amarillo, el 3% de maíz blanco y casi el 100% de la oferta de trigo, ya que no es un productor de este cereal. En las siguientes gráficas se muestra la relación entre producción, exportaciones e importaciones de las mercancías ya mencionadas, las cuales, como se observa, tienen el más bajo nivel de autosuficiencia. Gráfica 13 Guatemala: relación entre el volumen de las importaciones, exportaciones y producción nacional de arroz para el año agrícola 2010/2011 (En porcentajes)

Fuente: Elaboración propia con datos del BANGUAT

Es importante resaltar que la dependencia a las importaciones de estos granos no ha sido una constante en Guatemala, ya que en las décadas anteriores, al inicio de la liberalización de granos básicos, el país era autosuficiente en la producción de maíz, arroz y producía un porcentaje significativo de trigo. Es así como las estadísticas nacionales establecen que para 1985, Guatemala producía el 98% de la oferta nacional de arroz y el 39% de la oferta de trigo. En esa perspectiva, la liberalización de las importaciones de granos favoreció la pérdida de autosuficiencia en la producción nacional de arroz, trigo y maíz amarillo. Por consiguiente, se puede deducir fácilmente que el fenómeno de la volatilidad de los precios internacionales está afectando directamente a Guatemala en estas mercancías pues existe una alta dependencia a las importaciones de éstas y la oscilación de sus precios en el mercado internacional, confirmando los aspectos relacionados a la contaminación de los precios internacionales a los nacionales.

Gráfica 14 Guatemala: relación entre el volumen de las importaciones, exportaciones y producción nacional de maíz amarillo para el año agrícola 2007/2008 (En porcentajes)

Fuente: Elaboración propia con datos del BANGUAT

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Gráfica 15 Guatemala: relación entre el volumen de las importaciones, exportaciones y producción nacional de trigo para el año agrícola 2010/2011 (En porcentajes)

Fuente: Elaboración propia con datos del BANGUAT

En cuanto a otras mercancías que integran actualmente la canasta básica guatemalteca como el maíz blanco, el frijol y la papa, no muestran una dependencia a las importaciones tal como se observa en las siguientes gráficas. Gráfica 16 Guatemala: relación entre el volumen de las importaciones, exportaciones y producción nacional de maíz blanco para el año agrícola 2010/2011 (En porcentajes)

Fuente: Elaboración propia con datos del BANGUAT

La producción de maíz blanco, si bien en décadas anteriores aportaba un 100% de autosuficiencia, en la actualidad se estima que la producción nacional representa un 96% de la oferta nacional. En tanto, la oferta nacional de frijol es en un 100% obtenida de la producción nacional, mientras que verduras como la papa presentan excedentes para la exportación, aunque se importa un 1%. Gráfica 17 Guatemala: relación entre el volumen de las importaciones, exportaciones y producción nacional de frijol para el año agrícola 2010/2011 (En porcentajes)

Fuente: Elaboración propia con datos del BANGUAT

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Gráfica 17 Guatemala: relación entre el volumen de las importaciones, exportaciones y producción nacional de frijol para el año agrícola 2010/2011 (En porcentajes)

Fuente: Elaboración propia con datos del BANGUAT

Estas mercancías requieren un análisis distinto respecto de las que tienen alta dependencia a las importaciones puesto que, en principio, no debieran estar sujetas a los precios internacionales ni a la volatilidad o encarecimiento en este ámbito. No obstante, como se verá a continuación todas las mercancías presentan encarecimiento en sus precios y en algunos casos también volatilidad. 3.4 DESARROLLO DE CANALES DE COMERCIALIZACIÓN PARA CADA PRODUCTO ALIMENTICIO DESDE PUESTO EN FINCA HASTA EL CONSUMIDOR Y ¿CÓMO CONTRIBUYE EN EL PRECIO DE CADA PRODUCTO? Las denominadas cadenas de valor10 permiten analizar la diferencia de los precios que se generan en los procesos de la producción, intercambio y consumo. En cada proceso los valores se modifican por circunstancias objetivas y subjetivas. Entre las primeras aparecen los costos de producción que incurren en determinado producto (insumos, materias primas, fuerza de trabajo, etc.). En las subjetivas están los valores que los dueños de la producción quieren generar como ganancia, constituyéndose en un estímulo o recompensa a su trabajo; en ambos casos, los dos fines pueden ser: invertir en nueva producción, reinvertir en la actual y “vivir dignamente”. Estas ganancias normalmente se describen como tasas o simplemente como porcentajes, siendo éste el criterio a utilizar dado que no existe información suficiente para generar otro tipo de indicador.

Incremento = (pn-po)/po Gráfica 16

Para Guatemala, se observa que los canales de comercialización cuenta con una cadena de comercialización que destaca en cuatro niveles, y cada uno de estos se subdivide en un ámbito micro y macro. Esta cadena inicia desde la compra de productos e insumos para la producción, la producción, el intermediario local, el intermediario denominado transportista, el intermediario en el mercado nacional (la terminal y el CENMA) y el consumidor final. Es característico destacar que por ejemplo, este producto le llega al consumidor a través de diversos canales, reparto domiciliar, en supermercados, en mercados cantonales, en tiendas etc. Y cada uno de estos agregará sus ganancias por realizar la actividad. En el presente caso se estudiará en particular la cada que inicia con el productor directo, el intermediario transportista, el intermediario del mercado nacional y el consumidor.

Las cadenas de valor normalmente describen, como modelo teórico, el desarrollo de las actividades de una organización y cómo va generando (aumentando) un determinado valor hasta llegar al consumidor final. Este valor original es generado por un productor y tiene diversos consumidores directos, indirectos (intermediarios), individuales, institucionales, organizaciones, etc. El dibujo permite observar este esquema en el ámbito de la economía nacional e internacional. 10

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Productor directo: recibe la cuota de ganancia por la aplicación de insumos, recursos humanos, capacidad técnica, acopio y su margen de comercialización que se agrega al precio de producción. Intermediario transportista: recibe una cuota de ganancia por la aplicación de su estrategia de comercialización (capacidad técnica), mantenimiento de vehículo y contratación de personal para estibación, combustibles y agrega su margen de dos formas: ante el productor luchando por conseguir el precio más bajo y ante su demanda inmediata en el mercado local lucha por incrementar este valor. El Intermediario del mercado local. Sus costos de operación son bajos, prácticamente cubre gastos de mantenimiento, derecho de plaza, paga a estimadores y “tenderos” a este costo agrega su margen de comercialización, mismo que en algunos casos se ha negociado corporativamente con otros intermediarios con la finalidad de incrementar los precios de los productos. El consumidor final: quién recibe los beneficios de contar con los productos puestos en su plaza o lugar de su preferencia, en la puerta de su casa, etc. Es quién los beneficios que le da es tener el producto disponible y fresco. Es el extremo del comercio que carga con los incrementos de la comercialización, dado que cada intermediario recarga este precio hasta llegar al consumidor final. En Guatemala, para el caso maíz blanco y amarillo, estas ganancias se encuentran determinadas en una banda que va del 12% al 20%, y en casos extremos alcanza el 30%. Este precio, al trasladarlo el intermediario11 mayorista le agrega a este valor su ganancia, que por lo regular oscila entre el 11% y el 15%, y en los casos extremos alcanza hasta el 21%. Al llegar la mercancía del mayorista al consumidor final, este precio sufre otro incremento que va del 18 al 23%. El total porcentual que se genera desde el inicio de cada tramo alcanza como beneficio, una ganancia de 89% más la ganancia en el precio dado por el productor. En todo caso, este incremento beneficia exclusivamente al intermediario o a la cadena de intermediarios, y entre más larga es ésta, los precios tienden a incrementarse provocando un efecto directo al consumidor final denominado inflación, pues cada intermediario debe generar sus propias ganancias y nuevos precios, modificando la estructura del precio. Para observar este dato, se tomó información de una cadena que incluye el precio del productor y de los tres intermediarios12 citados, según el costo de producción que estima el Banco de Guatemala para el año 2011. Veamos: El precio por quintal puesto localmente puede alcanzar teóricamente un valor de Q. 115.00 por quintal13, generando un 29.24% de ganancia al primer intermediario, dado que este vende la mercancía en Q. 144.23, obteniendo una nueva ganancia de Q. 11.97 por quintal y así sucesivamente. Al consumidor final, esta mercancía que tuvo un precio de Q. 115.00 por quintal, le llega con un precio de Q. 215.33, es decir, con un incremento de 87.25%. Gráfica 19

Fuente: Elaboración propia con base en Sistema de Información de Mercados. Anuario para el período 2002-2010. MAGA. 11

El intermediario también tiene costos, que corresponden a gasto de insumos, compra y mantenimiento de transporte, pago de mano de obra (estibadores), alimentos, hospedaje, etc.

Sistema de Información de Mercados del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA). Esta cadena va del intermediario en la zona de producción, al intermediario mayorista, y de ésta al intermediario detallista que vende la mercancía-producto al consumidor final). 13

En las hojas de costos del Banco de Guatemala (BANGUAT) no se estima un valor promedio de ganancia o beneficio; agrega costos de insumos agrícolas, materias primas, depreciación de maquinaria, etc. y el precio de la fuerza de trabajo.

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En el caso del frijol negro, los beneficios generados en el traslado de la zona de producción se mueven en una banda comprendida entre 11% y 15%, teniendo como casos extremos cuotas de ganancias que alcanzan 26%. El frijol llegó al mercado con una pérdida teórica de -9.36%, ya que su costo de producción fue de Q. 338.34 y el intermediario de la zona de producción logró colocarlo al próximo intermediario a Q. 298.05. Luego, llegó al consumidor final con un precio de Q. 497.33 por quintal, lo que representó el 45% de incremento en el precio del grano. Para el caso de arroz, generó ganancias a los intermediarios de la zona de producción que oscilan entre 9% y 17%. De esta zona al intermediario transportista, los niveles son menores: entre el 11 y 12%, en tanto que al consumidor final un 22%. Este grano tiene un costo teórico de Q. 116.66 y llega al consumidor final con un precio de Q. 421.71, lo que representa un 262% en el incremento en el precio del arroz que paga el consumidor final.

Gráfica 20

Fuente: Elaboración propia con base en Sistema de Información de Mercados. Anuario para el período 2002-2010. MAGA.

3.5 ¿CUÁLES SON LAS REGULACIONES PARA CONTROLAR LA MANIPULACIÓN DE LOS PRECIOS PARA CADA COMPONENTE DEL CANAL DE COMERCIALIZACIÓN? Véase en el apartado 9.2 Medidas orientadas al consumidor. 3.6 LOS CULTIVOS PARA LA PRODUCCIÓN DE ACEITE INDUSTRIAL DE ACEITE INDUSTRIAL Y AGROCOMBUSTIBLES, Y SU RELACIÓN CON LOS PRECIOS DE LOS ALIMENTOS Desde el año 2001 se ha venido observando la mayor escalada en los últimos 30 años en los precios mundiales de los commodities14. Esa escalada o revalorización ha estado intrínsecamente vinculada a la desaceleración económica experimentada en Estados Unidos y en países de la Unión Europea (UE), agravada y manifestada en los últimos años en un mayor endeudamiento, desempleo rampante y crisis fiscales. La responsabilidad de esa escalada de precios le corresponde a las rondas del capital financiero internacional en busca de mayores rentabilidades de las que tradicionalmente puede lograr en los mercados tradicionales de deuda y acciones. Es sabido que dos de las características fundamentales del capital financiero es su alta liquidez y, por tanto, su capacidad especulativa. En cuanto a los alimentos, la FAO estimó en el año 2007 que las inversiones en mercados financieros de alimentos ascenderían a unos 129 mil millones de euros, e igualmente se estimaba que el monto de dinero especulativo en futuros de commodities pasó de US$ 5 mil millones en el año 2000 a US$ 175 mil millones, lo que contribuye a que, independientemente de que la producción de cereales se haya triplicado desde el año 1961 y de que en el año 2007 se produjera un record de 2,316 millones de toneladas métricas de granos, las reservas hayan llegado en 2007 a tener el nivel más bajo en 30 años, explicándose esta situación en que para ese año, un 17% de los cereales se hayan destinado para agrocombustibles. Estas acciones especulativas se sumaron a la fuerte depreciación que experimentó el dólar estadounidense desde el año 2006 como divisa de referencia de muchos commodities, así como a la importante colocación de acciones por parte Los commodities son productos-mercancías que se venden a granel tales como los metales, el petróleo y los granos y son transados en los mercados financieros internacionales como activo subyacente bajo la figura de contratos a futuro. También pueden cotizarse en el mercado spot para su entrega futura. 14

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de grandes agronegocios en la década de los años 90, que permitió su capitalización, concentración y consolidación como actores hegemónicos en la alimentación mundial. Estamos hablando de Cargill, Bunge, ADM, el segundo mayor comerciante de granos en el mundo. A la par está que el argumento de un repentino incremento en el consumo de carne y leche en China e India –destinando más cereales a la alimentación animal- perdían fuerza considerando el crecimiento de la producción que en China alcanzó en 2007 un 12%, y en India un 10%. Todos estos factores, tras el aumento de los precios de los alimentos relativizan las oportunidades reales, y más aún sus sostenibilidad y certidumbre, que pueden derivarse para las y los pequeños productores de alimentos. Muchos de los patrones anteriormente señalados para los alimentos son aplicables para el caso del incremento de los precios del petróleo, y de éstos en su transmisión e impacto en el incremento de los precios de agroquímicos que se experimentó desde el segundo trimestre de 200715. En Guatemala, diversos estudios dan cuenta de la multiplicación y expansión sin precedentes de monocultivos como la palma africana y caña de azúcar, en mayor medida, y de piñon en menos proporción que los dos anteriores, a partir fundamentalmente de la segunda mitad de la década de 2000, lo que estaría no sólo cambiando dramática y aceleradamente la fisonomía del agro guatemalteco sino también produciendo una nueva etapa de despojo que se concreta en otro ciclo de concentración y reconcentración de tierras en territorios ocupados históricamente por comunidades indígenas, provocando una sustitución acelerada de la producción interna de alimentos por cultivos de palma africana y acabando dándole definitivamente el tiro de gracia a la economía campesina. Este proceso de expansión se está llevando a cabo desde la costa sur hacia las llamadas tierras bajas del norte, particularmente en los municipios de Ixcán, departamento de Quiché; Sayaxché y San Luis, departamento de Petén; Chisec, Fray Bartolomé de las Casas, Chahal y Panzós, departamento de Alta Verapaz; y, El Estor, Izabal. Este fenómeno tiene su base en el dinamismo ya descrito que se registró a principios de la década 2000 en los mercados globales de agrocombustibles y de commodities. Estudios como el de Laura Hurtado16 calcularon para junio 2008, un total de 83,385 hectáreas cultivadas o en proceso de ser plantadas de palma africana, en perspectiva para la producción de aceite industrial y/o agrodiesel de palma. Esta misma fuente estimaba que para 2010, el área sembrada con palma africana podría alcanzar las 100 mil hectáreas. De acuerdo con datos de la Gremial de Palmicultores de Guatemala (GREPALMA), el área potencial para el cultivo de palma de aceite en Guatemala se estima en 743,400 hectáreas, equivalentes a 7,434 kilómetros cuadrados, es decir, un 55% del total de la superficie del país17. En cuanto a la caña de azúcar, Hurtado señala para 2007, según datos de la Encuesta Agropecuaria de ese año, un total de 260,896 hectáreas sembradas con caña de azúcar, en tanto que la producción de etanol –el combustible que se extrae del bagazo de la caña de azúcar- para el año 2006 fue de 49 millones de litros .

4. FACTORES RELACIONADOS A LA IMPORTACION/INDUSTRIAS IMPORTADORAS DE ALIMENTOS: LAS NORMATIVAS DEL COMERCIO AL SERVICIO DE OLIGOPOLIOS Precios de importación de los productos básicos seleccionados y de la canasta básica alimentaria; principal fuente (país) de importación; ¿Quién importa los alimentos? ¿Entidad estatal o compañías privadas? ¿Compañías nacionales o globales? Desarrollo de canales de comercialización desde el puesto hasta los consumidores con la parte/proporción de cada actor. Las importaciones de granos básicos se han visto favorecidas por convenios comerciales que han eliminado los aranceles a las importaciones de granos básicos como maíz amarillo y blanco, y el arroz. La siguiente tabla muestra cómo se negociaron los contingentes en el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos (DR-CAFTA por sus siglas en inglés). IDEAR-CONGCOOP. “Caña de azúcar y palma africana. Combustibles para un nuevo ciclo de acumulación y dominio en Guatemala”. Guatemala, octubre de 2008, páginas 22 y 23. Hurtado, Laura. “Las plantaciones para agrocombustibles y la pérdida de tierras para la producción de alimentos en Guatemala”. ActionAid – Guatemala, agosto 2008, 47 páginas. 17 Solano, Luis; y, Solís, Fernando. “¿Hacia dónde va la producción de caña de azúcar y palma africana de Guatemala? Versión resumida del estudio: “El mercado de los agrocombustibles: destino de la producción de caña de azúcar y palma africana de Guatemala”. ActionAid-Guatemala y El Observador. Análisis Alternativo sobre Política y Economía, enero de 2011, 40 páginas. 18 Hurtado, Laura, op. cit. 15 16

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Tabla 3 Centroamérica: contingentes negociados en el marco del DR-CAFTA (Cifras en porcentajes y toneladas métricas) Producto

Cuota inicial año 2006

Cuota final

Cuota sin arancel

Período

Maíz blanco

20,400

26,000

20%

Después del año 15, la cuota crece 400 TM y no se elimina el arancel

Maíz amarillo

525,000

725,000

35%

Año 10 ilimitado

Arroz granza

54,600

96,200

29.20%

Año 18 ilimitado

Arroz procesado

10,500

18,500

29.20%

Año 18 ilimitado

Fuente: Anexo 3.3 del DR-CAFTA.

Como se observa, sólo el contingente de maíz blanco se liberó con restricciones, lo cual es una condición favorable para que la producción local siga siendo la que satisfaga la demanda nacional, mientras que en el resto de granos, la amplia apertura a las importaciones ha estimulado su crecimiento y, por ende, la pérdida de autosuficiencia. A continuación se describen algunos datos importantes de mercancías de la canasta básica con mayores volúmenes de importación, tanto desde el país del que se importan como las reglas arancelarias establecidas para su importación, y algunos datos de las industrias que se encargan de esta actividad comercial. El Maíz amarillo, la industria avícola y de frituras El maíz amarillo tiene la más alta factura de importación, lo que obedece a que tiene diferentes usos. Es adquirido fundamentalmente para la fabricación de concentrados para animales, y dentro de este sector destaca la industria avícola que produce carne de pollos y huevos, y el maíz amarillo representa alrededor de la mitad del costo de producción de estos alimentos. También es utilizado por la industria de alimentos en la elaboración de snacks y cereal de hojuelas de maíz. En el año 2011, el 100% del maíz amarillo provino de Estados Unidos y se conoce que son las corporaciones Archers Daniels Midland (ADM) y Cargill las principales proveedoras estadounidenses que distribuye el grano a Guatemala. Sus altos volúmenes y valores de importación tienen relación con la producción nacional avícola19. Los dos grupos más importantes de capital de la industria avícola tienen una participación en el mercado del pollo, que se estima ronda entre el 70% y 80% del consumo nacional20. Se trata, en primer lugar, del Grupo Avícola Villalobos, la empresa matriz de la Corporación Multi Inversiones de la conocida familia Gutiérrez-Bosch, propietarios y promotores de Pollo Rey y de la marca Pollo Campero. En segundo lugar se encuentra el Grupo Frigoríficos de Guatemala S.A. (FRISA), distribuidores de la marca Pio Lindo, empresa liderada por familias de Guatemala y Cuba, fundada por el cubano Domingo Moreira. En las negociaciones del DR-CAFTA se estableció una normativa de uso de los contingentes de 0 arancel para la importación de maíz amarillo que favoreció a las empresas tradicionales de producción de alimentos animales. Se estableció que el 95% del contingente de importación de maíz amarillo sin arancel se otorgaría a empresas denominadas históricas; es decir, que tienen tiempo de existir como empresas que utilizan maíz amarillo como insumo. Sólo un 5% del contingente se puede entregar a empresas que inician en el negocio. Esto fue un caso excepcional, puesto que lo más común es un 80% para empresas históricas y 20% para nuevas empresa21 En 2006, las “empresas históricas” -que son varias, pero con los mismos dueños- acapararon al menos el 50% del contingente CAFTA de importación de maíz amarillo, cuya estructura no se modifica sustancialmente con el transcurrir de los siguientes años. La tabla a continuación presenta el cuadro de las empresas registradas por los Grupos FRISA y Multi Inversiones.

19 20 21

Sigüenza, Pablo. Compilador. “Nuestro Maíz, Nuestro Futuro” Instituto de Estudios Agrícolas y Rurales (IDEAR)-Coordinación de ONG y Cooperativas (CONGCOOP), 2010. Ibídem. Ibídem.

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Tabla 4 Guatemala: descripción de las principales empresas importadoras de maíz amarillo para el año 2006 Importaciones en 2006 en TM

Nombre de empresas

Grupo al que pertenece

Aves Reproductoras de Centroamérica (ARECA)

Grupo PAF

38,231.69

Agribrands Purina de Guatemala S.A.

Grupo PAF

25,806.28

Frigoríficos de Guatemala S.A (FRISA)

Grupo PAF

Total Grupo PAF

en 2006

45,581.83 109,619.80

Alimentos para Animales S.A. (ALIANSA)

CMI

74,782.64

Reproductores Avícolas S.A

CMI

12,137.67

Molino Excelsior S.A.

CMI

4,750.24

Avícola Las Margaritas

CMI

14,929.00

Cerro Colorado S.A.

CMI

9,516.00

Escobio S.A

CMI

8,185.00

San José El Recuerdo

CMI

9,500.00

El Llano S.A.

CMI

9,870.00

Total Multi Inversiones

Total importado

143,670.55

21%

29%

Fuente: Sigüenza Ramírez, Pablo (Compilador). “Nuestro Maíz, Nuestro Futuro”. IDEAR/CONGCOOP, 2010.

Este esquema del uso de las importaciones por parte de estas empresas, dado que están ya inscritas en el Ministerio de Economía (MINECO), se puede deducir que se mantiene igual a la fecha. Al consultar sobre esta concentración del uso de los contingentes, personal de la Dirección de Administración de Contingentes del MINECO señala que no existe alguna normativa que impida a estas empresas acceder al contingente, aunque sean del mismo dueño. Los datos presentados hacen concluir que hay oligopolio de la industria de pollo en Guatemala, pues según el estudio consultado, puede controlar un 80% del mercado, con lo cual fácilmente está en posibilidad de tener control de los precios de la mercancía que llega al consumidor final. Cabe mencionar que en junio de 2011, este sector, organizado en la Asociación Nacional de Avicultores (ANAVI), expresó preocupación porque la liberalización de un contingente de pollo de Estados Unidos establecido en el DR-CAFTA, provocó la pérdida de un 15% del mercado nacional22. Se conoce que de Estados Unidos ha entrado pollo de la marca Tyson23, la cual es una de las exportadoras de carne más grande del mundo que recibe el beneficio de los subsidios a la producción estadounidense24. En la publicación sobre la preocupación de ANAVI, de la entrada de pollo de Estados Unidos se sugiere que se realice alguna acción en contra de la liberalización arancelaria del pollo estadounidense. Además de la industria productora de carne de pollo, se encuentra dentro del sector avícola una serie de empresas de producción de huevos, las cuales son más heterogéneas pues se conoce que existen cerca de 80 empresas avícolas en el país dedicadas mayormente a la producción de huevos. Esta diversificación es beneficiosa tanto para el consumidor y otras industrias de alimentos como las panificadoras que usan el huevo como insumo para su producción, y según expresan, este alimento avícola no presenta tanto incremento y hay más opciones de empresas en donde adquirirlos25.

Diario de Centroamérica. “El sector avícola genera 30,000 empleos directos y 200,000 indirectos, según Anavi”. 17 de junio de 2011. El principal importador de pollo Tyson en piezas es el empresario Raúl García Granados, propietario del Grupo Buena. García Granados ha estado vinculado al ex Presidente de la República y Alcalde de la ciudad capital, Álvaro Arzú, ya que es hermano de la ex esposa de este último. 24 http://www.grain.org/article/entries/4092-la-enorme-industria-de-la-carne-crece-por-el-sur 25 Entrevista a Mónica Rosas, pequeña empresaria de panadería. 22 23

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La importación de maíz blanco. La competencia entre sembradores de maíz y vendedoras de tortillas contra una empresa translatina de harina de maíz y tortillas. Pese a que el maíz blanco fue un producto protegido en el DR-CAFTA por ser un grano sensible a la economía nacional y principalmente para el campesinado que lo produce, el contingente de 0 arancel para las importaciones dentro del DRCAFTA, alcanzó en 2012 un volumen de 22,800 TM. Tras varias investigaciones, se estima que en estos seis años de DR-CAFTA el contingente de maíz blanco ha sido capturado por el Grupo Maseca en un 90% o 95%. Se pudo determinar que la empresa ha utilizado dos figuras jurídicas distintas a fin de tener más acceso al contingente. En 2010, de las 38,300 toneladas importadas casi el 100% le perteneció a Gruma-Maseca26. Aunque existen grupos de cooperativistas que producen harina de maíz, contrario al grupo Maseca estos no logran abarcar todo el mercado nacional y no acceden a los contingentes de importación. Por lo tanto, el Grupo Maseca es el único con capacidad de distribuir harina de maíz en todo el país. De esta forma tiene un dominio de la cadena de valor maíz-harina-tortilla puesto que concentra todas las importaciones de este grano, y con éste produce harina y tortillas para su distribución en todo el país. El principal competidor del Grupo Maseca es la producción tradicional y comunitaria de tortilla nixtamalizada, la cual contiene mayor valor nutritivo que la harina industrializada. Esto podría explicar por qué, pese a los altos precios internacionales, se sigue apostando a las importaciones y no a la compra de maíz de los productores nacionales. Al estimular la producción nacional de alimentos se estimula el consumo de maíz nixtamalizado. En tanto, a la corporación más grande de harina de maíz industrial le conviene más desestimular esta producción, por lo que no se conocen convenios exitosos de compra de maíz blanco a pequeños productores nacionales. Ocurre de manera similar que con el maíz amarillo y la industria del pollo, en Guatemala, con apoyo de los contingentes de maíz blanco, una empresa controla el mercado de harina de maíz con muy pocas opciones de competencia a la vista, lo cual tiene repercusiones en el precio al consumidor final. Al margen de estos casos, de origen más estructural que puede llegar a incidir en los precios, también se identificó un factor coyuntural en relación al maíz blanco que podría generar repercusiones importantes. Es sabido que la industria avícola y otras industrias de alimentos animales, sólo utilizan el maíz amarillo como el grano del cual obtienen la principal materia prima para su producción. No obstante, el maíz blanco puede llegar a ser utilizado si se agregan “carotenoides”, un componente que posee el maíz amarillo y que no está presente en el grano blanco. La industria avícola ha señalado que no utiliza maíz blanco porque el tener que agregar el componente extra le encarece su producción. Además, señalan directivos de ANAVI que tratan de no distorsionar el mercado del maíz que se destina al consumo humano27. No obstante, con la crisis del alza de los precios internacionales de 2008, la industria de comida para animales recurrió a la compra de maíz blanco pues este grano proviene del mercado nacional y les ayudaría a no subir tanto sus costos de producción28. El riesgo de esta sustitución de maíz blanco por maíz amarillo es que efectivamente puede provocar un encarecimiento del grano blanco que afectaría a toda la población guatemalteca como consumidora de maíz blanco, ya que es parte fundamental de su dieta. La importación de trigo: otro sector controlado por un oligopolio que afecta al gremio de panaderos El MINECO ha publicado un estudio en el que señala que cuatro empresas controlan el 70% del mercado interno de harina de trigo. El estudio no menciona nombres y señala que la empresa A participa en el mercado con un 32.8% de la oferta; la empresa B participa con 21.9% -ambas ya rebasan la mitad de la oferta-; en tanto que la empresa C participa con 8.7%, y la D con 6.6%29. De las cuatro empresas, aunque no son nombradas, se detalla una serie de características con las que se puede identificar quienes son. La empresa A es Molinos Centia que es resultado de la fusión entre Molino Central de Guatemala y Molino Helvetia. La empresa B es Molinos de El Salvador (MOLSA), y en cuanto a la C, se habla de un conjunto de 26 27 28 29

Ozaeta, Juan Pablo. En: Seminario Mesoamericano “Incremento de los precios de los alimentos y las políticas públicas agrícolas”, 26 de octubre de 2011. Guatemala. Entrevista a Manuel Hoffman de ANAVI. Entrevista con Gilda Walter de Fewsnet/USAID. “Guatemala: Rasgos fundamentales del mercado de trigo y harina de trigo”. Dirección de Promoción de la Competencia del MINECO, 2009.

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cuatro empresas que se presume, se refiere al grupo de Molinos de la Corporación Multi Inversiones cuyas principales empresas son Molinos Modernos y Molinos de Centroamérica. Esta última corporación es conocida también porque se dedica a la producción y comercialización de pastas y galletas, siendo las marcas: Pastas Ina, Galletas Gama, Harina Gold Medal30. Se sabe que la empresa D, no identificada, también trabaja en la producción de pastas y galletas. Esta información coincide con datos que señalan que del total de importaciones de trigo, el 99% el realizado por seis empresas. Según una representante del sector panadero, lo que más gasto le genera en la producción de pan es la harina de trigo, seguido del gas y la energía eléctrica. La entrevistada señala con preocupación que los encarecimientos de la harina, aunque ocurren dentro de períodos largos, les afectan mucho31. Señala que el gas suele presentar mucha variabilidad en el precio; y aunque en los tiempos del alza del harina, como sucedió en 2008 y 2011, se crearon contingentes de importación de harina de trigo que no siempre son una respuesta contundente pues que hay otros elementos que elevan el precio; además, señala que no se observa que las distribuidoras de harina de trigo les trasladen el beneficio de la apertura de los contingentes al sector panadero que es el principal comprador de esta mercancía. Dado el oligopolio de empresas que comercializan con harina de trigo, es comprensible que no se note el traslado del beneficio del contingente al productor de pan. El arroz El arroz es un grano cuyo gremio ha protegido la producción nacional. En Guatemala se aprobó, junto con la liberalización de contingentes de 0 arancel en el DR-CAFTA, una normativa mediante la cual se establece que una empresa que importe arroz debe comprar el mismo porcentaje de la producción de arroz nacional. Esta medida ha contribuido a no desestimular la producción de arroz y a ser menos vulnerables a la volatilidad o encarecimiento de los precios nacionales. El gremio de productores e importadores de arroz está asociado en la Asociación Nacional del Arroz (ARROZGUA). Dado que el arroz no genera otra cadena de producción alimentaria, esta asociación unifica a lo actores de la cadena: productores y comercializadores, con lo que la asociación establece precios favorables para importadores y productores. De igual manera, datos sobre las empresas importadoras señalan que al año 2009, una sola empresa estaba importando casi el 60% del arroz que vino al país ese año. Esta característica puede entonces no ser beneficiosa para el precio del consumidor final. 4.1 LA CONCENTRACIÓN DE LAS IMPORTACIONES, Y LA INVIABILIDAD DE LA APERTURA DE CONTINGENTES PARA ATENDER EL ALZA DE PRECIOS DE ALIMENTOS Aunque ya se ha descrito en cada uno de los casos, a continuación se presenta una tabla con datos de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) que describe cuántas empresas participan en las importaciones de granos básicos. Tabla 5 Guatemala: concentración de la importación de granos básicos. Porcentaje de utilización de los contingentes libres de arancel (Cifras de 2009 con información hasta el 31 de octubre) Grano Arroz

2006

2007

2008

2009

Una empresa 44%

Una empresa 43.8%

Una empresa 49.3%

Una empresa 57%

Maíz Blanco

Dos empresas (de un mismo propietario) 94.96%

Tres empresas 100% Dos empresas bajo el mismo propietario (90.44%)

Tres empresas 97.7%

Cuatro empresas 100% Dos empresas 84%

Trigo

Cinco empresas 78.75%

Una empresa 48.71%, o bien Cinco empresas 92.62%

Cinco empresas 89.6%

Una empresa 50%, o bien Seis empresas 99%

Fuente: Ozaeta, Juan Pablo. “Cuatro años de DR-CAFTA: promesas no cumplidas y crisis cada vez más profundas”.

30 31

http://corporacionmultiinversiones.com/molinos-modernos.. Entrevista a Monica Rosas, pequeña empresaria de panadería.

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La información vertida en el cuadro anterior, de un estudio de análisis del DR-CAFTA, no coincide exactamente con la cantidad de empresas mencionadas en los apartados anteriores, dado que la información de la tabla no identifica si hay empresas que pertenecen a una misma corporación. A pesar de no coincidir la cantidad de empresas, los niveles de concentración de las importaciones son igualmente significativos. A manera de resumen podemos concluir, a partir de los datos presentados, que en los distintas mercancías aquí analizadas que conforman la canasta básica, existen oligopolios que controlan el mercado nacional e igualmente controlan las importaciones de los granos básicos, y son los principales beneficiarios de la liberalización arancelaria, fundamentalmente la establecida en el DR-CAFTA. En el caso de las importaciones de maíz amarillo, dos corporaciones que controlan el mercado del pollo importan la mayoría de este grano y capturan un 50% del contingente libre de arancel. Son las empresas Grupo FRISA y Grupo Multi Inversiones. En el caso del maíz blanco, el grupo GRUMA-MASECA controla el mercado de la harina de maíz y captura la mayor parte del contingente de maíz blanco del DR-CAFTA. En el caso de la harina de trigo, el mercado nacional es controlado por tres corporaciones: Molinos Centia, Molinos de El Salvador (MOLSA) y la Corporación Multi Inversiones. También domina su participación en las importaciones, aunque en este caso no hay contingentes arancelarios ya que las importaciones de trigo se han liberado por completo. Ante esta realidad de concentración de los mercados y de las prácticas anticompetitivas en el uso de los contingentes de importación, es preciso hacer un cuestionamiento sobre una de las principales políticas públicas utilizadas en los últimos años para atenuar la crisis de precios de los alimentos. En tiempo de crisis como la vivida en el año 2008, cuando el alza de los precios de los alimentos alcanzó niveles no imaginados, el gobierno de entonces optó por la apertura de contingentes de emergencia para la importación, tanto de alimentos como de materias primas para su fabricación, entre éstos: maíz amarillo, harina de trigo, arroz, pollo y leche. Una publicación de un diario local32 presentó entonces un informe del MINECO que señaló que…

…el 82 por ciento de los contingentes de arroz partido, partes de pollo, leche en polvo, leche descremada, maíz amarillo y harina de trigo, fue asignado a las empresas vinculadas al Grupo Buena, propiedad del empresario Jorge Raúl García Granados, y el 18 por ciento restante a un grupo de unas 64 empresas. Este acaparamiento del Grupo Buena representaba también el 82% del total del contingente temporal aprobado como medida de emergencia. A partir de ahí puede decirse que la medida no funcionó para el objetivo de reducir los costos a los alimentos pues la posición anticompetitiva de este grupo de capital lo impidió.

5. IMPACTO INDIVIDUAL Y COMBINADO DE LOS PRECIOS DE LOS ALIMENTOS A NIVEL NACIONAL, PARTICULARMENTE EN MUJERES Y NIÑOS. DESNUTRICIÓN Y DISPONIBILIDAD DE ALIMENTOS. El último censo de talla realizado en el año 2008 por la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN) y el Ministerio de Educación (MINEDUC) a niñez de primer grado primaria, indica cual es la situación de la desnutrición en el país. Según esta medición, el 45. 6% de la niñez censada padece desnutrición crónica. Al dividir la información de este censo por zona y origen étnico, se establece que en el área rural el 49.7% padece desnutrición crónica, mientras que en la población indígena un 62.5% de la población tiene esta problemática. Esto indica que la población indígena y rural es la que más sufre el problema de la desnutrición crónica. Si bien el encarecimiento de los precios de los alimentos no pueda mencionarse como el único factor de esta problemática, sí parece estar muy vinculado. Aún más cuando vemos que en los últimos años ha existido una reducción de la disponibilidad de alimentos, y en particular la disponibilidad para consumo de energía, tal como vemos a continuación. 32

Diario elPeriódico del 28 de agosto de 2008.

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Según el Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP), la disponibilidad promedio de energía ha sido desde inicios de 1990 alrededor de 2,250 kilocalorías (Kcal) per cápita día. Es esta cifra la que dicha institución ha tomado como base para analizar si hay un déficit o superávit de disponibilidad de energía alimentaria. El siguiente cuadro muestra la evolución histórica de la disponibilidad de energía per cápita, es decir lo que en promedio las personas pueden están logrando acceder en kilocalorías, como resultado del tipo de alimentos y la cantidad que están consumiendo. Tabla 6 Guatemala: Disponibilidad energética per capita (Suministro de energía alimentaria –SEA- Kilocalorías / persona / día ) 1990 – 1992

1995 – 1997

2003 – 2005

2,310

2,240

2,270

Fuente: INCAP.

Como puede observarse, en este período el promedio nacional de disponibilidad de calorías se ha mantenido muy cerca de las 2,250 kilocalorías. Ahora bien, tomando como base los datos de 2000 y 2006 que presenta la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI), que indica que hubo una reducción de la disponibilidad, y que para el año 2006, la disponibilidad energética per capita está por debajo de las 2,250 kilocalorías, puede concluirse, si se observa en el cuadro siguiente, que el promedio nacional de disponibilidad energética per capita cubre solamente el 93% de las 2,250 kilocalorías. Tabla 7 Guatemala: disponibilidad nacional de alimentos para consumo humano. Período 2000-2006 Área

2000

2006

Nacional

2,332

2,031

Urbano

2,217

2,045

Rural

2,448

2,014

Fuente: INCAP con datos de ENCOVI 2000 y 2006.

Si nos ubicamos en el área rural, el déficit es mayor. La disponibilidad per capita promedio es de 2014 kilocalorías y cubre solo un 90% de la cantidad de referencia. Llama la atención que la población rural, que es donde está la población productora de alimentos, sea quien menos disponibilidad energética posee. Y si hablamos de población indígena, la ENCOVI 2006 ha señalado que el promedio per cápita en la población indígena es de 1,912 kilocalorías, lo cual cubre el 85% de la cifra de referencia. Cabe hacer mención que cuando se presenta un promedio nacional puede desdibujarse la situación de acceso a alimentos de la población más afectada por el incremento de precios de los alimentos, si no se pone atención a a la diferenciación del tipo de familias que hay en Guatemala con relación al número de miembros y su nivel de ingresos. En ese sentido, el INCAP señala que la disponibilidad per cápita de energía es solamente de 1,715 kilocalorías, cuando el hogar tiene más de 7 miembros, mientras que en hogares de 5 miembros la disponibilidad es de 2,225. Si se desagrega la información por nivel económico se observa que la disponibilidad per capita de la población en pobreza extrema es de 1,513 kilocalorías; la de de la población en pobreza es de 1,849 kilocalorías; en tanto que la de la no pobre es de 2,205 kilocalorías, lo que respectivamente cubre el 67%, 82% y 98% respectivamente el total de referencia de 2,250 kilocalorías. Este análisis nos lleva a concluir que el déficit en la indisponibilidad de energía de la población en pobreza extrema es significativa, sin dejar de mencionar a la población en pobreza, pues aún dentro del grupo de catalogados como no pobres existen deficiencias que arrastran la cifra de ese grupo a un porcentaje menor al de referencia.

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Es importante señalar que el análisis del INCAP enfatiza en la preocupación de que exista dependencia a las importaciones de las mercancías que proporcionan la mayor cantidad de energía a la población, tales como el maíz y el arroz, que aportan en promedio nacional 32.6% y 2.6% respectivamente. Y para la población rural e indígena el aporte energético del maíz es mayor.

6. PLANES DEL ESTADO CONTRA LA VOLATILIDAD E INCARECIMIENTO – INCREMENTO DE LOS PRECIOS DE LOS ALIMENTOS. A continuación se presenta un resumen de las políticas públicas implementadas por el Estado en el transcurso de los últimos gobiernos l gobierno de Álvaro Colom (2008 – 2011) y la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE); y en lo que va de actual de Otto Pérez Molina y Partido Patriota (PP). 6.1 MEDIDAS ORIENTADAS AL COMERCIO Contingentes arancelarios La apertura de contingentes busca reducir los impuestos a las importaciones a fin de que impacte en el precio al consumidor final. Ahora bien, es necesario hacer un análisis de la aplicación de esta medida para constatar si realmente contribuye a evitar el encarecimiento de precios de los alimentos. Como se ha visto en el caso del Grupo Buena y la apertura de contingentes de emergencia en 2008 que se abordó en el capitulo anterior, el efecto en el consumidor final no se puede dar si no hay regulación de este tipo de prácticas anticompetitivas. También debería de estar acompañado de supervisión a las industrias y comercializadoras de alimentos para verificar que el beneficio fiscal que obtienen con la reducción de impuestos se está trasladando al consumidor final. Luego, esta medida que persigue estimular la importación, debiera darse para mercancías de las cuales no se tiene capacidad de abastecer a través de producción nacional como es el caso del trigo. Sin embargo, se han abierto contingentes de emergencia en mercancías como el pollo, el cual se estima Guatemala es autosuficiente. De ahí que en el caso de granos básicos como el maíz amarillo y el arroz, de los que se obtienen un 28% y 29% de la oferta nacional respectivamente, a partir de la producción interna, se hace necesario que además de abrir nuevos contingentes se impulse la producción nacional para no provocar que se llegue a una completa autosuficiencia, lo que no se hace. Sobre la experiencia del Grupo Buena y los contingentes de 2008, deben anotarse otros aspectos. Es sabido que a este grupo le fue otorgado el 82% del total de mercancías con contingente de emergencia. Sin embargo, no importó esos volúmenes que le fueron concedidos. Esto podría tratarse también de una estrategia anticompetitiva. De acuerdo con la Dirección de Atención al Consumidor (DIACO), un determinado sector de producción de alimentos puede solicitar el contingente porque tiene la licencia para hacerlo, pero no importarlo porque no lo necesita. Pero lo solicita para que no venga otro sector y lo utilice para bajar sus precios y le haga competencia. Ha sucedido por ejemplo, que entre la industria de carne de cerdo y la industria de carne de pollo se utilice la estrategia con los contingentes de maíz amarillo para que el otro sector no reduzca sus costos y venda más barato y así le haga competencia33. Hay una verificación con los extensionistas de que hay escasez por sequías. Pero la apertura es para empresas de industria avícola y porcina. Las licencias son para industria de producción animal. Si sube el precio del pollo se solicita el contingente y se autoriza la licencia pero no se utiliza porque no se quiere competencia para este, y ahí se mantiene el precio. Con esto se demuestra que los contingentes no son una medida efectiva para reducir los precios para el consumidor final.

Entrevista a Mónica Gramajo, Directora de la Dirección de Atención al Consumidor (DIACO). Gramajo fue sustituida recientemente por Silvia Padilla en la dirección de esa dependencia. Padilla ya había ocupado este cargo con anterioridad.

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6.2 MEDIDAS ORIENTADAS AL CONSUMIDOR (REGULACIONES PARA COMPROBAR LA MANIPULACIÓN DE LOS PRECIOS PARA CADA COMPONENTE DEL CANAL DE COMERCIALIZACIÓN) Control de precios Tanto el INE- como la DIACO realizan un monitoreo de los precios de los alimentos para conocer si existe tendencia al alza y analizar si hay causas justificables. Si existen situaciones fuera de orden como por ejemplo especulación, o alguna otra alza injustificada, lo que a la DIACO le corresponde es presentar las denuncias ante el Ministerio Público (MP) para que éste investigue y determine si proceden medidas judiciales34. No obstante, según la DIACO, el MP no cuenta con personal suficiente, y frente a una agenda de investigación sobre la violencia criminal y otros delitos, las denuncias por alzas de precios de alimentos son muy poco tomadas en cuenta. Creación de reservas alimentarias Entre las décadas de 1980 y 1990 fueron vendidos los silos de lo que se conocía como Instituto de Comercialización Agrícola (INDECA), que era la institución estatal encargada, dentro del esquema del Sector Público Agrícola (SPA) anterior, de asegurar reservas de granos y mantener precios de garantía. Los silos que no se vendieron han permanecido sin mantenimiento y se han dañado. Durante el gobierno anterior se elaboró una propuesta de reparar y reactivar un total de seis silos para tener reservas de alimentos, con una capacidad de almacenamiento de 15,379 TM, equivalente a un 3% de la demanda de maíz. Esto tendría un costo de Q. 141 millones. Con el cambio de Gobierno, esta propuesta no ha sido hasta el momento retomada. Se conoce actualmente que el Programa Mundial de Alimentos (PMA) impulsa el denominado “Programa Compras para el Progreso (4p4)”, que capacita a los productores de alimentos para obtener mejores ganancias de sus cosechas y está comprando un 1.5% de la producción nacional, según informaciones de Oxfam. Por su parte, el programa gubernamental denominado “Triángulo de la Dignidad” recientemente inaugurado por parte del actual gobierno del PP, plantea otorgar un crédito de Q. 3,000 al campesino con más de una manzana para producir 60 quintales de maíz por una manzana sembrada. El gobierno recibiría como pago, un porcentaje de la cosecha para ser almacenado en INDECA. No obstante, esto no se llegó a desarrollar porque la Ley de Compras y Contrataciones del Estado es un impedimento para que el gobierno pueda comprar a proveedores que no puedan contraponer factura contable. Y en este caso, el campesino no puede dar factura porque no está registrado, y porque dando este documento tendría que pagar impuestos y no le sería rentable la venta. 6.3 MEDIDAS ORIENTADAS AL PRODUCTOR Formas de enfrentar la vulnerabilidad ante el cambio climático No se pudo obtener información de programas gubernamentales de atención al cambio climático. Se conoce que dentro de la unidad de planificación del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAGA) se cuenta con una oficina sobre cambio climático pero se desconoce qué trabajo realiza que esté dirigido a atender el fenómeno y sus impactos en las cosechas de alimentos. Programas de reactivación de la producción campesina de alimentos Los principales programas de asistencia del actual gobierno son el Programa de Fertilizantes –denominado Bono Seguroy el programa Triángulo de la Dignidad. Como ya se dijo anteriormente, en un principio este último programa tenía contemplado dar un crédito de Q. 3,000.00 con posibilidades de que el campesino pagara ese crédito con maíz. No obstante, al lanzar esta iniciativa anunciaron que sólo sería posible pagar el crédito con los Q. 3,000 en efectivo porque el Estado tiene impedimentos legales para comprar a campesinos que carecen de factura contable. El programa está planteado para aquellos con más de una 34

Entrevista a Mónica Gramajo, Directora de la DIACO.

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manzana de terreno, y con potencial de producir más de 60 quintales de maíz. El presupuesto solo cubriría 69,000 familias en 2012, y no aplicaría a las personas que recibieron el fertilizante que son aquellos que tienen menos de una manzana o no tienen ninguna tierra. El programa Triángulo de la Dignidad está orientado a la población campesina de subsistencia que posee más de una manzana, y puede ser excedentario pero con bajos volúmenes. Esta población puede alcanzar los 450,000 según el MAGA, pero solamente cubrirán 69,000 familias. En el caso del Programa de Fertilizantes, otorga dos quintales de agroquímico para cada campesino contra la entrega de factura de un quintal más comprado por ellos mismos. Este programa está orientado a la población campesina de infra subsistencia y se estima que el presupuesto dará para casi un millón de familias, por lo que se cree que cubrirán a toda la población que se encuentran en esta categoría de producción.

7. PLANES DEL ESTADO CONTRA LA VOLATILIDAD Y EL ENCARECIMIENTO/ INCREMENTO DE LOS PRECIOS DE LOS ALIMENTOS EN GUATEMALA35 7.1 MECANISMOS INSTITUCIONALES: LO QUE LOS GOBIERNOS CIVILES HICIERON ENTRE EL PERÍODO 2000 2011 Se han ido modificando a lo largo de las dos últimas décadas, los enfoques gubernamentales para aportar a la seguridad alimentaria y la disponibilidad de alimentos en Guatemala. Desde las Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERP) de los años de la década de 1990, hasta las Estrategias para la Seguridad Alimentaria y Nutricional, incluso, antes del establecimiento del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SINASAN) en 2006. Sin embargo todos estos esfuerzos se presentan insuficientes para las dimensiones de la problemática del hambre y la seguridad alimentaria, en tanto que se tratan de acoplar a las tendencias que impone el mercado global y se basan en la atención a las emergencias alimentarias, sin abordar la necesidad de recuperar y fortalecer el Sistema Alimentario nacional. Pese a ello, es necesario reconocer un avance en los enfoques: desde las primeras acciones aisladas de dotación de alimentos a las familias pobres y mínimos apoyos a la agricultura planteadas desde el gobierno de Alfonso Portillo (2000–2004) y el Frente Republicano Guatemalteco (FRG), continuadas por el gobierno de Óscar Berger (2004–2008) y la Gran Alianza Nacional (GANA), hasta el enfoque ya más sistemático de las Transferencias Monetarias Condicionadas implementadas a partir del gobierno de Álvaro Colom (2008-2012) y la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE)36, y continuadas por el actual gobierno de Otto Pérez Molina (2012–2016) y el Partido Patriota (PP). En 2007 se presenta el Plan Estratégico de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PESAN 2007-2016), el primer plan estratégico que se desarrolla en el marco del SINASAN para un periodo de 10 años. Si bien se reconoce con éste, un primer esfuerzo por tratar de dar respuesta a los objetivos de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PNSAN), no se contaba con una línea basal que le brindara información necesaria para determinar las acciones ni aportaba un sistema de indicadores que hubiera implicado un proceso más ordenado. Además que se trataba de acoplar a las intervenciones que hasta ese momento se realizaban por parte del gobierno de Berger, el cual había establecido el programa Creciendo Bien como su principal política de asistencia. Con el cambio de gobierno en 2008, se suspende su ejecución mientras que los eventos de hambre generados por la crisis alimentaria dio pauta para la incorporación de los denominados planes Coyuntural y de Contingencia, que trataban de incorporar las nuevas metodologías que se plantearon por parte de la administración de Colom37. Es así como el hecho de que la implementación del Consejo de Cohesión Social (CCS) abordara acciones de asistencia alimentaria fue dejando marginado al SINASAN hasta el nivel que se planteara que la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN) se incorporara a una primera propuesta de crear un Ministerio de la Familia38 el cual, si bien posteriormente 35

Este apartado es un resumen apretado de un ensayo más grande de Ricardo Zepeda denominado “De los Planes Estratégicos de Seguridad Alimentaria y Nutricional hasta el Plan Hambre Cero. Análisis de los esfuerzos estratégicos en la lucha contra el hambre en Guatemala”, y el cual será publicado en la edición Nos. 36-37 del boletín El Observador. Análisis Alternativo sobre Política y Economía. 36

Las Transferencias Monetarias Condicionadas es una metodología que busca generar una presión a la familia para que no impidan la asistencia de la niñez a la escuela y a recibir chequeos básicos de salud. La asistencia escolar en este periodo se logró fortalecer aunque el Estado vio rebasada su capacidad para brindar estos servicios. 37

Tanto el Programa Coyuntural como el de Contingencia ubicaron su desempeño en los 46 municipios determinados por el Índice de Vulnerabilidad a la Inseguridad Alimentaria establecido por el MAGA en el año 2002. 38

Al respecto sobre la propuesta de creación de un Ministerio de Familia ver: Marroquín, María Dolores. “El movimiento guatemalteco de mujeres y su relación con el Estado: saldos de los últimos años”. El Observador. Análisis Alternativo sobre Política y Economía No. 15, año 3, noviembre 2008, página 45. En el contexto de la creación del Ministerio de Desarrollo Social (MINDES) se mencionó la posibilidad que la SESAN se incorporara al mismo, iniciativa que no es procedente en tanto que la SESAN es parte del SINASAN.

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se descartó, en concreto dejó marginado al SINASAN. Además, el fuerte impulso que adquirió el CCS, especialmente por medio de su programa emblemático de Transferencias Monetarias Condicionadas “Mi Familia Progresa”, vino a debilitar a ministerios fundamentales del SINASAN tales como el de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA)39. En 2008 se presentó una nueva versión del PESAN, esta vez para un periodo más corto de tan sólo cuatro años, 20092012. Si bien se planteó que su diseño se basó en un proceso participativo, lo cual no quedó claro en su momento, se introdujeron algunos puntos contradictorios. Por ejemplo, en el ámbito del eje de disponibilidad, el cual debería promover la producción para el consumo interno, se planteó el apoyo para la agricultura de exportación, incluso de la palma africana, la cual es un monocultivo que ocupa vastas áreas de las regiones más fértiles del país desplazando cultivos de alimentos, abiertamente cuestionado por los sectores sociales que promueven la soberanía alimentaria. Al finalizar la administración Colom se realizó una cuarta versión del PESAN para el periodo de 2012-2016, el cual se reconoce como una actualización de la versión anterior, en un intento por armonizarse a las políticas de Desarrollo Rural Integral (DRI) y la situación de cambio climático. Además plantea un plan regional, el Plan Estratégico de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Occidente (PLANOCC), el que trata de abordar la problemática alimentaria en la región más vulnerable del país. Si bien esta es la versión vigente, la administración Colom no la operativizó y las nuevas autoridades del Partido Patriota (PP), si bien han hecho referencia a la misma no la asumen como tal40. Contar con cuatro planes estratégicos, además de otro grupo de planes más específicos, en un periodo de apenas seis años, es un indicador de la debilidad de los procesos de planificación estatal. Mientras que un rasgo que ha caracterizado la producción de los planes estratégicos es la ausencia de un proceso más participativo en el que se logre rescatar las visiones de los amplios sectores que tienen interés en aportar. Esto ha restado legitimidad a los planes elaborados, lo que implica que con los cambios gubernamentales finalmente sean descartados hasta que aparece un nuevo plan. 7.2 EL ACTUAL GOBIERNO DEL PP El principal planteamiento del nuevo gobierno de Otto Pérez Molina y del PP relacionado con la seguridad alimentaria y el soporte a la economía campesina, está contenido en el Plan Hambre Cero. Hasta junio del presente año se aprueba formalmente su contenido y es hasta agosto que arranca se en el municipio de Panzos, Valle del Polochic, Alta Verapaz. Si bien desde la toma de posesión de Pérez Molina en enero de 2012 se anunció su implementación a la vez que se anuncian financiamientos superiores a los Q. 2 mil millones, hasta mayo se habían presentado diversas versiones del mismo anunciando actividades que posteriormente no han tenido seguimiento41. El Plan Hambre Cero se basa en dar continuidad a programas desarrollados en gobiernos anteriores, especialmente el de Cohesión Social iniciado por el gobierno de la UNE. Como principal característica se tiene que ahora se desarrollan de forma focalizada, lo que implicaría evidenciar resultados tangibles en el corto plazo. Sin embargo, este supuesto se presenta poco factible de cumplir en tanto que la postergación de las intervenciones en otras regiones del país seguramente implicará retrocesos42. Un punto de incertidumbre es, respecto a la integración al Plan Hambre Cero, de algunos programas fundamentales del MAGA, y el recientemente creado Ministerio de Desarrollo Social (MINDES)43. Específicamente, los programas de Transferencias Monetarias Condicionadas, ahora llamado Mi Bono Seguro; el programa de entrega de alimentos, denominado ahora Bolsa Segura; o el programa de Fertilizantes. Respecto de estos programas, es fundamental mencionar que pese al cambio de denominación se mantienen las metodologías y enfoques propuestos por la UNE. Los cambios más fuertes se describen a continuación44: Considerable incremento del presupuesto del MAGA que pasa de Q. 819.6 millones vigentes en 2011 a Q. 1,759.5 millones aprobados en 2012. Este incremento lo realizó el gobierno de Álvaro Colom previo al cambio de poder, 39

Otros programas que se impulsaron desde el CCS fueron: “Bolsa Solidaria”, “Comedores Solidarios”, “Mi Familia Aprende”, “Escuelas Abiertas” y el Programa “Pro Rural” que se basaba fundamentalmente en entrega de fertilizantes químicos. 40 Para un análisis más detallado del PESAN 2012-2016 y del PLANOCC 2012-2016, revisar el estudio “Monitoreo de las políticas públicas relacionadas a la realización del Derecho a la Alimentación en Guatemala”. Red Nacional por la Defensa de la Soberanía Alimentaria en Guatemala (REDSAG) & The International Food Security Network. Guatemala, 2011. 41 El CONASAN aprobó el Plan Hambre Cero hasta el mes de junio de 2012. 42 A pesar de los publicitados eventos convocados por el gobierno de Otto Pérez mediante la SESAN para desarrollar acciones contra el hambre, las políticas vinculadas mantienen una tendencia a su debilitamiento, especialmente el Ministerio de Salud y Asistencia Social (MSPAS) y MINDES. Si bien el número de muertes por desnutrición ha mantenido una tendencia al decrecimiento, la misma inició durante el gobierno de Álvaro Colom, por lo que se prevé que si se cambia la orientación de las políticas la tendencia se revertirá. 43 El MINDES se creó como la versión del Partido Patriota (PP) del anterior Consejo de Cohesión Social (CCS) de la UNE. Se plantean algunos cambios institucionales mínimos aunque más enfocado en cuanto al cambio de destinatarios de los programas, regiones geográficas y montos financieros. 44 Las informaciones presupuestarias provienen del Sistema de Contabilidad Integrado (SICOIN) del Ministerio de Finanzas Públicas.

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contradictoriamente a la actitud de debilitar el presupuesto a su mínima expresión en los años previos. Sin embargo, el incremento del presupuesto del MAGA se visibiliza como un fortalecimiento del programa de Fertilizantes que, el último año de la UNE alcanzó un monto de Q. 159.9 millones. Para 2012 prácticamente se triplica, alcanzando un monto de Q. 513.4 millones. El proceso de licitación pública para asignar este fondo recibió denuncias por parte de la empresa DISAGRO que manifestó favoritismos45. El surgimiento del MINDES, que agrupa al conjunto de programas que durante el gobierno de la UNE se implementaban directamente por el CCS. El nacimiento de este ministerio se anuncia como un proceso por institucionalizar las políticas denominadas “sociales”, cambio positivo en tanto que el gobierno de la UNE generó muchas dudas sobre el desempeño del mismo, pero que aún carece de mecanismos para su blindaje, por ejemplo, la autonomía del Organismo Ejecutivo. El MINDES nace con un presupuesto de Q. 1,235.4 millones pero al mes de mayo del presente año, solamente se había ejecutado un 2.8% del gasto, comparado con el último año de la UNE en que solamente el Fideicomiso Mi Familia Progresa cerró el año 2011 con un presupuesto de Q. 1,026.2 millones. El programa de Transferencias Monetarias Condicionadas cambia de nombre a Bono Seguro y plantea un financiamiento de Q. 500 millones para la condicionante de educación y Q. 351 millones para el condicionante de salud. Los anteriores programas del CCS se mantienen prácticamente en su totalidad y se asignan: Q. 90 millones para Bolsas de Alimentos y Q. 18 millones para comedores. El cambio más relevante es que se cambia una parte importante de las familias destinatarias del programa de Bolsas de Alimentos y que los anteriores Comedores Solidarios ubicados en el área urbana son cerrados, cambiando de orientación hacia comedores “móviles”, una especie de carretas que reparten alimentos. 7.4 PROGRAMAS DE SUBSIDIOS GUBERNAMENTALES PARA PROTECCIÓN SOCIAL TALES COMO DISTRIBUCIÓN DE ALIMENTOS, COMIDAS ESCOLARES, ETC. ¿QUÉ ÁREAS, SECTORES DE POBLACIÓN Y NÚMERO TOTAL DE PERSONAS CUBIERTAS?46 Los programas sociales –que pueden ser considerados subsidios estatales, aunque ya no se utiliza este término oficialmente-, desde el gobierno de Álvaro Colom (2008–(2012) y la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), han estado centrados básicamente en el mecanismo de apoyo a la disminución de la pobreza extrema conocido como el Consejo de Cohesión Social (CCS), el cual generó al inicio una expectativa técnica y política alta, pero que con el pasar del tiempo se convirtió en el principal punto de enfoque para indicar que la política partidaria se encontraba sobre las posibilidades de los programas de transferencias monetarias condicionadas (TMC)/corresponsabilidad. Este nace a través del Acuerdo Gubernativo Número 117-2008 del 16 de abril de 2008, y mandataba a la Secretaría de la Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP) a ejecutarlo. Posteriormente se aprobó el Acuerdo Gubernativo Número 273-2008 del 22 de octubre de 2008, que estableció un cambio en su dirección. En este proceso y en la decisión de nombrar a una experta para su dirección, perdió validez al ser superado por la sustitución de la figura en manos de la esposa del Presidente de la República, Sandra Torres. Actualmente, ya en el gobierno de Otto Pérez Molina y el Partido Patriota (PP), se sustituye el aparato administrativo generado por el CCS por el Ministerio de Desarrollo (MINDES) para darle, se plantea, sostenibilidad institucional a las decisiones del Gobierno Central. Se fundaron dentro de esta figura los programas denominados “Mi familia progresa”, “Escuelas Abiertas”, Bolsa Solidaria”, “Comedores Solidarios”, “Todos listos ya” y “Becas Solidarias”. Toda una gama y despliegue publicitario gubernamental impresionante ante las altas las necesidades y escasez financiera gubernamental y poblacional. Las funciones continúan siendo las mismas, los actores técnicos han variado y en el ámbito político fueron sustituidos en su totalidad. Este tipo de programas en Guatemala se ha convertido en una apología del remedio para combatir la pobreza extrema que lleva consigo alabanzas, censura y cumplimiento de metas. La característica financiera se debate en un Congreso de la República que permite, bloquea y desenchufa el financiamiento motivado por los alcances partidarios. Inició con bastante dificultad, sin financiamiento estable o institucional, y es a través de las famosas modificaciones que se ha logrado capturar el financiamiento. Su estabilidad no ha existido tal como se observa en la gráfica No. ¿??. 45

Es importante destacar que durante el gobierno de Álvaro Colom se catalogó que DISAGRO fue la empresa que se consideraba más favorecida por el método de entrega de fertilizantes por medio de cupones. El Presidente de este grupo, Roberto Daton, fue el Director del desaparecido Programa de Desarrollo Rural (PRORURAL) hasta su desaparición en 2011. 46

Este apartado fue construido utilizando como base la información y los datos contenidos en el estudio “Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas en Guatemala. Período 2008-2011. Diagnóstico con enfoque de Derechos Humanos “, producido recientemente por el Centro Internacional de Derechos Humanos (CIIDH) e International Budget Partnership (IBP), así como la información proporcionada por el Ministerio de Desarrollo (MINDES).

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Tuvo auge en los dos años posteriores a la toma de posesión del gobierno por parte de la UNE en 2008, y posteriormente, al acercarse la elecciones generales que tuvieron lugar en 2011, se castiga a los beneficiarios con la reducción de los montos presupuestales, al extremo que al iniciar el nuevo gobierno inició sin las bondades que se alcanzaron en periodos anteriores. Gráfica 21

Fuente: elaboración propia sobre la base de estudio “Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas en Guatemala. Período 2008-2011. Diagnóstico con enfoque de Derechos Humanos “, producido recientemente por el Centro Internacional de Derechos Humanos (CIIDH) e International Budget Partnership (IBP).

Al inicio, en el año 2008 pasó con un incremento del 823%, y posteriormente se regulariza en el año 2010 con una tase de 18%, año en el cual se le otorgó el mayor financiamiento. Posteriormente cae al nivel que tenía en el año 2009 con una tasa de crecimiento negativa del orden de -17%, e inicia con la nueva etapa con una negativa de 67%. Es importante comparar esto con la cantidad de beneficiarios, dado que al principio éstos fueron de 280 mil familias, para crecer posteriormente a 870 mil familias. Actualmente se desconoce la cobertura del programa. Gráfica 22

Estos beneficios al observarlos per cápita por familia, para 2008 alcanzaron montos que van de Q. 434.29, y alcanzaron su punto más alto en el año 2009 con Q. 2,115 por familia, y paulatinamente se redujeron hasta llegar a Q. 1,176.00 por familia. Como gasto mensual, las cifras representaron, en el orden: Q. 36.00, Q. 176.00, Q. 124.00 y Q. 98.00 para los años 2008-2011, respectivamente. Al observar estos montos, se considera que el programa como tal no arroja mayores beneficios a las familias, pero si son medianamente redituables al considerar que las familias numerosas logran captar más recursos. Veamos.

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Si las familias tuvieran hasta cinco hijos, estas sumas localmente representaron ingresos que permitieron superar algunas dificultades emergentes, pero notoriamente estos recursos no sirven para el fortalecimiento del capital humano y medianamente permiten aligerar la gran problemática de áreas vulnerables. Estos ingresos por familia, siempre considerando el análisis per cápita mensual, llegarían a las sumas de Q. 180.00, Q. 881.00, luego disminuyen a Q. 620.00 y terminan en Q. 490.00 para el período 2008-2011. Por último, es importante indicar que los programas son ejecutables solo si se cuenta con una base de trabajo técnico permanente. Actualmente se observa que la creación del MINDES, que es considerada por algunos analistas como excelente, tiene la dificultad que le fue desarticulada la base de trabajo y perdió agilidad en el desarrollo de sus procesos. En el mes de agosto del presente año logró alcanzar una ejecución de 33% de los recursos financieros, lo que contrasta –pese a que no es medible temporalmente- con el desempeño de los períodos anteriores. Se esperaría a final del presente año, cuál fue el desenvolvimiento de las acciones emprendidas por sus funcionarios. Cabe destacar que esta ejecución alcanzó los niveles deseados. Gráfica 23

Los beneficios trasladados a las familias se encuentran integrados en una clasificación y montos de los bonos, en familias clase A, B C y D. tal como se muestra en la tabla siguiente: Tabla 24 Guatemala: clasificación y montos de los bonos entregados a las familias por parte de “Mi Familia Progresa” Tipos de Familia

Bono a Recibir

FAMILIA A: con niños (as) entre y/o con madres gestantes o en estado de lactancia

Bono Salud Q 150.00

FAMILIA B: con niños (as) entre 6 a 15 años que estudian en nivel primario

Bono de Educación y Salud Q 150.00 + Q 150.00

FAMILIA C: Con niños (as) entre 0 a 6 años y/o con madres gestantes o en estado de lactancia

Bono Nutrición y Salud Q 100.00 + Q 150.00

FAMILIA D: Con niños (as) entre 0 a15 años con al menos un niño (a) entre 0 a 6 años y/o con madres gestantes o en estado de lactancia

Bono de Nutrición, salud, y educación Q 100.00 + Q 150.00 + Q 150.00

La cobertura que tuvo el programa puede observarse en la siguiente gráfica. Durante el inicio de actividades se mostró un crecimiento permanente en la incorporación de municipios a la iniciativa, cubriendo hasta el 90% de los mismos.

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Gráfica 25

En esta cobertura es importante mencionar el Programa de Escuelas Abiertas, que inicialmente incorporó a 246,344 niñas, niños, adolecente, joven y adulto. Inició en 4 escuelas y para el 2011 alcanzó a 22047. Entre los resultados cabe destacar que se logró organizar a 1,323 jóvenes mediante los gestores juveniles y 37,625 fueron usuarios que participaron en los diferentes talleres. Es importante indicar que en 15 departamentos se logró la integración de redes sociales, alianzas estratégicas. Se dice que el 80% de adolescentes y jóvenes practican un estilo de vida saludable y esa misma proporción actualmente son gestores juveniles con la capacidad de elaborar su proyecto de vida; además, elaboraron 215 proyectos locales y el 20% desarrollaron competencias efectivas para acceder a fuentes de trabajo alternativas a sus realidades. Se inscribieron 55 mil jóvenes de los cuales 31 mil correspondieron al sexo masculino (56%) y 24 mil al femenino (44%). Entre las actividades que destacan la participación en eventos, cursos y talleres de computación, cocina, comunicaciones, automotriz, estilistas, etc, enfatizando que la computación es la moda de los jóvenes. Por otro lado, el fut bol es la actividad que mayormente practican los jóvenes junto con el baile, el basket, la pintura y la música. Hay un grupo muy limitado en las actividades de ecoturismo, letras, y ajedrez.

8. RESPUESTAS ANTE LA VOLATILIDAD Y ENCARECIMIENTO – INCREMENTOS DE LOS PRECIOS DESDE LAS OSC, ONU, Y OTRAS ORGANIZACIONES 8.1 DESDE EXPRESIONES CIVILES La propuesta que más apoyo tiene desde las organizaciones sociales y campesinas está materializada en la iniciativa de Ley 4084-2009, del Sistema Nacional de Desarrollo Rural Integral (LDRI), la cual propone la reactivación de la economía campesina con programas estatales específicos para tal fin. Dentro de la propuesta se ha hecho el análisis de que las tierras aptas para maíz y que están siendo utilizadas, alcanzarían para seguir cubriendo la demanda de maíz blanco y también cubrir la demanda de maíz amarillo. Para ello propone un plan de democratización de la tierra a fin de que el campesino pueda acceder a esa tierra subutilizada u ociosa. Además, contempla la creación de un Instituto Nacional de Abastecimiento Alimentario que compre maíz y frijol al productor con precios de garantía, y cubra, al menos, un 5% del consumo nacional, lo que además de servir para situaciones de emergencia alimentaria puede también contribuir a estabilizar los precios del maíz y frijol en el mercado nacional.

Ministerio de Desarrollo Social. Presentaciones públicas en power point. Mayo 2012..

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8.2 DESDE ORGANISMOS INTERNACIONALES48 La cooperación internacional se ha convertido en la principal fuente de financiamiento de las acciones para el abordaje de las problemáticas sociales a través de canales estatales como no estatales. Esta ayuda, que si bien ha variado en el tiempo, en el período 2005-2009 tuvo un incremento superior al 50%. El PESAN, diseñado durante el gobierno de Álvaro Colom para el periodo 2009-2012 tal como se apuntó antes, estableció algunos marcos de referencia programática. Las asignaciones presupuestarias se basaron en el Plan Operativo Anual (POASAN) del año 2009 y las actividades ya previstas en los presupuestos institucionales. La proyección presupuestaria asignada a las instituciones ejecutoras según objetivos estratégicos del plan para cuatro años, se determinó en Q. 9,808 millones (US$1,257 millones), tomando como base un presupuesto para el primer año de Q. 2,177 millones (US$279 millones) del POASAN 2009, con un incremento estimado del 8% por año que incluyó fondos de donación. Del presupuesto proyectado, el 12.42% correspondió a fondos de la cooperación internacional, equivalentes a un total de Q. 1,218 millones, de los cuales las dos mayores fuentes cooperantes fueron la Comisión Europea (CE) con el 47%, y la Agencia Internacional del gobierno de Estados Unidos para el Desarrollo (USAID) con el 26%. En este periodo, la CE asignó geográficamente los fondos a 135 municipios priorizados que fueron ejecutados principalmente por el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA), el Ministerio de Educación (MINEDUC) y la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (SOSEP). USAID se concentró específicamente en el departamento de Alta Verapaz ejecutando a través de la ONG Mercy Corps, en el periodo 2009-2012 Tanto la Unión Europea (UE) como el Programa Mundial de Alimentos (PMA) representan un 9% sobre el total, mientras que los demás cooperantes representan el 8%. El Fondo de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA), además de ser donantes directos, ejecutan fondos de la Unión Europea. En el caso concreto de la USAID, casi un tercio, US$136.4 millones, de la ayuda total destinada por el gobierno estadounidense en el período 2001-2011, US$ 409.2 millones, ha sido para asistencia alimentaria. En concreto, en los últimos 10 años (2001-2011), Estados Unidos ha invertido casi seis veces más en asistencia alimentaria directa que en crear las condiciones en el sector agrícola para que los guatemaltecos/as puedan alimentarse a sí mismos. Sin embargo, los años fiscales 2010 y 2011 comienzan a marcar cambios en esta inversión como resultado de la implementación de la iniciativa Alimentando el Futuro (FTF, por sus siglas en inglés), el cual da un viraje en la orientación de la asistencia para destinarla hacia el apoyo a la agricultura. Con US$ 13 millones en el año 2011, la intencionalidad de FTF fue mejorar la seguridad alimentaria por la vía de aumentos en la producción, la productividad y los ingresos en el sector agrícola así como apoyos nutricionales complementarios a las poblaciones más vulnerables. En el pasado, la asistencia de Estados Unidos se ha concretado en el desarrollo de los cultivos no tradiciones, particularmente destinados a la agroexportación. Desde hace casi 30 años, USAID ha apoyado el desarrollo de cadenas de valor de cultivos no tradicionales en Guatemala, particularmente por orientar asistencia hacia la ahora constituida Asociación Guatemalteca de Exportadores (AGEXPORT)49. De hecho, en los últimos 10 años (2001-2011) el apoyo al sector privado aumentó en 11 veces al pasar de un promedio de US$ 721 mil en el período 2001-2008, al US$ 8 millones en 2011, ocupando el primer lugar de toda la asistencia estadounidense al país. Lo siguen la protección del medio ambiente con un aumento de 4.4 veces al pasar de un promedio de US$ 2.5 millones anuales entre 2001-2008, a US$ 11.3 millones en 2011. Y, en tercer lugar se encuentra la agricultura que, debido a FTF aumentó en 4 veces, de un promedio de US$ 3.2 millones en el primer período a US$ 13 millones en 2011.

Este apartado está construido tomando como base el estudio de Oxfam en Guatemala denominado: “Sembrando semillas. Oportunidades y desafíos para la ayuda estadounidense a la seguridad alimentaria en Guatemala”, publicado en junio de 2012, 38 páginas. 49 La AGEXPORT surgió a partir de la introducción del proceso de ajuste estructural en Guatemala, en 1982, y fundamentalmente para impulsar los llamados Productos no Tradicionales de Exportación, uno de los ejes fundamentales en los que se empezó a articular la liberalización de la economía que se inicia a lo largo de los años de la década de 1980 y se va a concretar a lo largo de la década de 1990.

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Características básicas de la iniciativa Feed the Future (FTF) en Guatemala

US$13 millones cada año, por cinco años. Inversión enfocada en el altiplano noroccidental en los departamentos definidos por el PLANOCC: Totonicapán, El Quiché, Huehuetenango, Quetzaltenango, Sololá y San Marcos. La intervención se realiza mediante la contratación de ONG y asociaciones directamente desde la USAID, sin la participación del Estado de Guatemala. Áreas y objetivos principales:

Encadenamientos productivos. USAID continuará su aporte de más de dos décadas a las cadenas de valor de cultivos no tradicionales. Se enfocará sobre todo en las cadenas de horticultura (AGEXPORT) y café gourmet (ANACAFE). El objetivo será apoyar la transición de 30 nuevos grupos de pequeños productores (cada grupo con 20-30 participantes) de la agricultura tradicional a cultivos de mayor valor destinados a la exportación30. Prevención y tratamiento de la subnutrición. Reconociendo que la inseguridad alimentaria en Guatemala no es un problema de producción, sino de ingresos y utilización de alimentos, la USAID y USDA continuarán el Programa para Prevenir la Malnutrición en Niños menores de dos años de edad desde su gestación, en seguimiento a la Iniciativa Scaling Up Nutrition.

þ Mejoras de la asistencia alimentaria y redes de seguridad social. Se mantendrán

los aportes de asistencia alimentaria junto a otros donantes y apoyo al Sistema Mesoamericano de Asistencia Temprana para Seguridad Alimentaria (MFEWS, por sus siglas en inglés).

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CONCLUSIONES 1. En las condiciones actuales de la estructura económica guatemalteca, y fundamentalmente una agricultura histórica orientada a la agroexportación, en pos, ahora, de la tesis productivista y del desarrollo competitivo, se encuentran las explicaciones iniciales de las causas de la pobreza y la desigualdad social imperantes en Guatemala, ya que esta situación histórica tiene sus impactos en la economía campesina, la dependencia reiterada de las importaciones de alimentos, en el hambre y en los niveles de desnutrición existentes. Evidentemente, esto no permite que la sociedad guatemalteca sea autosustentable. 2. La propuesta de un nuevo modelo de economía más abierta a la globalización económica impuso desde finales de la década de los ochenta, un Estado que desmanteló el sistema público agropecuario, dejando sin apoyo la producción campesina de alimentos, y estimulando las importaciones subsidiadas y sin pago de impuesto principalmente desde Estados Unidos. Como resultado, aquellos productos-mercancías en los cuales se era autosuficiente como el arroz y maíz amarillo, son ahora mayormente importados, lo cual ha provocado que Guatemala sea un país dependiente de los mercados internacionales y vulnerables a los vaivenes de los precios internacionales de los alimentos. 3. A partir de esa dependencia a las importaciones existe un impacto externo en los precios de los alimentos en Guatemala, y tiene relación con la volatilidad y el encarecimiento de los precios en el mercado internacional. Es de esa cuenta que mercancías como el arroz y el maíz amarillo tienen una alta dependencia a las importaciones, lo que provoca una transmisión de los precios internacionales a los nacionales. No obstante, aquellas mercancías de la canasta básica que dependen mayormente de la producción nacional también pueden verse afectadas por estos factores externos. El caso paradigmático es el maíz blanco, pues en 2008 la crisis de los precios obligó a la industria de alimentos que importa maíz amarillo a utilizar maíz blanco, dando como resultado la transmisión del precio internacional a un producto producido localmente. 4. A partir de las informaciones recabadas sobre los productos-mercancías que integran la canasta básica y que son analizados en el presente documento, puede afirmarse la existencia de oligopolios que controlan el mercado nacional e igualmente las importaciones de los granos básicos, siendo los principales beneficiarios de la liberalización arancelaria, fundamentalmente la establecida en el Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos (DR-CAFTA, por sus siglas en inglés). Ante esta realidad de concentración de los mercados y de las prácticas anticompetitivas en el uso de los contingentes de importación, es preciso hacer un cuestionamiento a una de las principales políticas públicas utilizadas en los últimos años para atenuar la crisis de precios de los alimentos. El gobierno opta por la apertura de contingentes de emergencia para la importación, tanto de alimentos como de materias primas para su fabricación, pero no controla el acaparamiento y la especulación de las importaciones por parte de unas cuantas empresas, lo cual hace que el beneficio de las importaciones sin costo no llegue al consumidor final. 5. Observando las cifras y ubicación de los casos de desnutrición y de la indisponibilidad de los alimentos, se puede inferir una relación directa entre el alto costo de los alimentos y la reducción de posibilidades de acceso a los mismos. Las cifras de disponibilidad energética per capita están por debajo del consumo de energía requerido, siendo las zonas rurales e indígenas las más afectadas. Si se desagrega la información por nivel económico, la situación es aún más preocupante porque la población en pobreza extrema apenas alcanza a tener el 67% de la disponibilidad energética recomendada. 6. La capacidad del Estado para enfrentar las crisis derivadas del alza en el precio de los alimentos, es objeto de cuestionamientos. Por un lado, en tiempos de escasez y precios caros, se limita a ofrecer información a la población para que esta tome sus decisiones de qué y a quién comprar, sin ningún impacto real en los mecanismos de regulación de los precios que son determinados por el mercado. Además, el Estado no tiene capacidad instalada para investigar la especulación, y en el caso de la producción de alimentos, la inversión destinada a la agricultura no es efectiva para reducir los niveles de dependencia a las importaciones, y no se da una prioridad suficiente a los productos básicos de la dieta nacional. En tanto, poco o nada se hace para la creación de reservas alimentarias como solución viable para enfrentar el alza de los precios. Aquí hay que agregar un factor histórico estructural que incide en esta capacidad del Estado que es, el desmontaje del Sector Público Agrícola (SPA) en la década de 1980 con los procesos de ajuste estructural, que impactó ostensiblemente en la economía campesina como modelo de producción nacional.

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7. A nte esta realidad, el Estado tiene pocos márgenes de maniobra para las situaciones de volatilidad generadas por sucesos externos, debido a la estructura de los mercados internacionales. Y, mientras la agricultura campesina de alimentación sigue abandonada, en el campo avanzan los proyectos extractivos y la agroindustria, en un contexto en el donde el Estado promueve ese modelo con estímulos y facilidades. 8. L os procesos inflacionarios en los precios de los granos básicos ocurren por las distorsiones que se generan en la intermediación de los productos agrícolas condenando, por un lado, al productor directo al sistema de dependencia existente y, por otro, al consumidor final al pago de precios incrementados. El intermediario se favorece porque no hay política pública que beneficie a los extremos de la ecuación: productor directo – intermediario – consumidor final. 9. Tanto el Instituto Nacional de Estadística (INE), la Dirección de Atención al Consumidor (DIACO) y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA), si bien cuentan con bases propias de datos e información, entre éstas hay discrepancias debido precisamente a que los sistemas son autónomos y no permiten sensibilizar los análisis técnicos científicos para dar respuesta a la problemática agropecuaria. Los indicadores son coyunturales y se construyen con base en condiciones parapolíticas que no permiten su institucionalización. Si bien el INE cuenta con su sistema de encuestas, éstas se programan de manera temporal. Sustentar un sistema de información fuerte requiere de ampliar las capacidades y recursos en la institucionalidad del INE, y esto evitaría recoger información cada cierto periodo. 10. Existe una base analítica dispersa que por su magnitud debe ser orientada a la organización de redes de investigación que permitan identificar acciones y estudios, así como el mantenimiento y sistematización de una base informativa permanente. Las instituciones públicas, las agencias de cooperación y las ONG deben asumir la responsabilidad de coordinar estos esfuerzos, encaminados al diseño de políticas públicas. 11. L a Dirección de Atención al Consumidor (DIACO) no tiene fuerza jurídica y tampoco jerarquía de acción, ya que no con el instrumental jurídico para castigar los abusos cometidos en los mecanismos que superan la libertad de mercado.

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RECOMENDACIONES 1. S e hace necesaria la aprobación de la propuesta de las organizaciones sociales y campesinas sintetizadas en la iniciativa de Ley 4084-2009, Ley del Sistema Nacional Desarrollo Rural Integral (LSNDRI) para reactivar la economía campesina, promover una producción que nos haga autosuficientes, y generar las reservas alimentarias necesarias para atender las emergencias y regular el mercado nacional. Aquí es de primer orden que el Estado guatemalteco defina una política pública clara y efectiva de promoción de la economía campesina que es la que produce los alimentos, lo que provocaría disminuir la dependencia de las importaciones de alimentos y de los vaivenes de los precios de estas mercancías en el mercado mundial. 2. Básico es que el MAGA cuente con un presupuesto significativo encaminado a promover y reactivar la economía campesina, fundamentalmente la producción de granos básicos y procurar una mayor autosuficiencia en los alimentos. 3. Que se inicie una etapa de reconstrucción de la red de silos del Instituto Nacional de Comercialización Agrícola (INDECA) con la finalidad de acopiar los excedentes de producción y crear redes de comercialización comunitaria con capital mixto, con una inversión inicial del Estado e inversiones locales. Para el efecto deben redimensionarse las acciones técnico – burocráticas del MAGA para desmovilizar estas acciones que no alcanzan a satisfacer una política sana para el conjunto de actores. 4. Debe aprobarse la Ley de Competencia de modo que pueda no sólo evitar los monopolios y oligopolios sino evitar las prácticas anti-competitivas de las industrias vinculadas al uso de granos básicos y producción de alimentos. 5. Para el control de precios se debe fortalecer las capacidades de las instituciones públicas encargadas del control de los precios al consumidor como la DIACO, para evitar especulaciones y alzas injustificadas, no sólo de los alimentos sino de otros insumos clave como el gas propano y el combustible. Es más, la creación de una Procuraduría de Protección al Consumidor con poderes y jerarquías sancionatorias continúa siendo válida, pues el papel de la DIACO se ha quedado corto. La Procuraduría de Protección al Consumidor debe ser una entidad autónoma con capacidad resolutiva y no recomendativa. 6. Debe buscarse el mecanismo para que se fortalezca la rectoría del INE, iIniciando con ampliar sus capacidades técnicas y de recursos físicos. Se hace necesario contar con un único sistema de información para los temas agropecuarios que permita el diseño de políticas para el sector. Debe iniciarse con una etapa en la cual, estudiantes de todos los niveles de educación sean capaces de insertarse en el ambiente de la captura y análisis de datos, por ejemplo.

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