Análisis de situación Año 2,Año No.1 5
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No.de 4, 04Febrero de octubre de 28 de2011 2013
La reforma electoral en Guatemala y el monopolio de la participaciónX X
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X ANÁLISIS de los resultados electorales del 11 de septiembre de 2011, tendencias y escenarios para la segunda vuelta electoral el 6 de noviembre
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La reforma electoral en Guatemala y el monopolio de la participación X X
Por Crosby Girón Periodista por la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC) y colaborador de El Observador
Introducción El presente trabajo es un esfuerzo del equipo de Enfoque y tiene por objetivo analizar y reflexionar sobre qué está ocurriendo en materia electoral en el país. Esta preocupación inicial está relacionada con el hecho de que la Comisión Específica de Asuntos Electorales del Congreso de la República, recién emitió el dictamen favorable (001-2012) a las iniciativas de ley 4443-4535, con la cual el Congreso deberá debatir, tanto las enmiendas como el momento de su aprobación o su estancamiento. La importancia de este hecho radica en que, con ella, se inicia un nuevo proceso para reformar la Ley Electoral y de Partidos Políticos en Guatemala1. En la primera parte se hará un breve recorrido por los hechos que precedieron a los Acuerdos de Paz, por la importancia que han tenido en la configuración del sistema electoral que rige hoy día en el país. Posteriormente se analizará lo que ocurrió en la reforma de ley que se aprobó en el año 2000, tras varios años de haber sido propuesta. Esa primera reforma tras los acuerdos de Paz sería el inicio de varias que hasta el día de hoy persisten en su “perfeccionamiento”. Asimismo se analizarán, en términos muy generales, los factores que intervinieron para que cuatro años más tarde (en 2004) se hicieran nuevamente nuevas reformas que, siendo señaladas de “insuficientes” derivaron en un nuevo proceso con miras a “actualizarlas”, y el cual se aprobó en 2006. En un tercer momento se analizará a la luz de estas reformas, lo ocurrido en el proceso electoral del año 2011 y que llevó al poder a Otto Pérez Molina y Roxana Baldetti Elías, como propuesta del Partido Patriota (PP). 1 Dentro de las organizaciones e instituciones que presentaron propuestas se pueden citar: el Consorcio conformado por la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES), Universidad Rafael Landívar (URL), y la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC); la Convergencia Nacional para la Reforma Política (CONAREP); el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF); el Tribunal Supremo Electoral (TSE); así como la Red Nacional de Jóvenes Mayas (RENOJ), y varias organizaciones que promueven los derechos de las mujeres.
Y finalmente se presentará el panorama que hoy por hoy estará en manos del Congreso de la República, en un momento en que, tanto desde la academia, desde la prensa y la observación electoral ha estado planteándose reiteradamente: el agotamiento del modelo electoral en Guatemala.
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Análisis de situación
El nacimiento del Minotauro En el ensayo “Elecciones y Democracia en América Latina. Guatemala 1990-1991”, Héctor Rosada señaló que el proceso histórico de Guatemala se ha enmarcado dentro de condicionantes derivados de su pasado colonial, el que transcurrió desde 1524 hasta 1821. De acuerdo con este análisis, a partir de ahí todo intento posterior en la búsqueda de la configuración y consolidación de un régimen político nacional y autónomo estuvo determinado por la orientación de esas condicionantes2. Luego, continúa Rosada… …durante más de un siglo (1821-1944), tanto liberales como conservadores, actuando como grupos oligárquicos, al amparo de la riqueza, del dogma y de la fuerza, impusieron su voluntad en materia de organización política, estigmatizando y reprimiendo a toda propuesta de ordenamiento social alternativo (…) Las cosas solo fueron diferentes durante una década (1944-1954), en la que se planteó un proyecto de reforma en el modelo de convivencia social (…) el sistema político guatemalteco ha sido antidemocrático3. Por su parte, Álvaro Velázquez4, señala este período (1944-1954) como el de la génesis institucionalista y normativa, y el más pluralista –en materia de partidos- de la historia guatemalteca. No obstante… …la institucionalización no se logró, si bien quedó el germen de la diferenciación ideológica posterior. ¿Por qué se dice que Guatemala es democrática? ¿Se dice que en Guatemala hay democracia porque hay elecciones? ¿Cuáles son las conclusiones a las que hoy se está llegando sobre el llamado sistema electoral guatemalteco?
2 Rosada-Granados, Héctor. “Elecciones y democracia en América Latina. Guatemala 1990-1991”, publicado en “Elecciones y Democracia en América Latina 1988-1991. Una tarea inconclusa”. Rodolfo Cerdas-Cruz, Juan Rial y Daniel Zovatto, editores. IIDH-CAPEL y Fundación Ebert, Costa Rica, 1992, páginas 67-93. 3 Íbidem, 1992. 4 Velásquez, Álvaro. “Venciendo al Minotauro. Apuntes de reforma política y partidaria en Guatemala”. Revista electrónica Albedrío, 30 30 de junio de 2011.
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De acuerdo con el diputado Roberto Alejos, del recién formado partido Todos: Cuando la Asamblea Nacional Constituyente de 1985 empezó a trabajar, lo que había en Guatemala era una costumbre de ver fraudes electorales, una costumbre de ver partidos políticos que nos imponían a sus candidatos. Llegamos a tener una época en la que todos los candidatos de los partidos políticos eran militares. Entonces la Asamblea Nacional Constituyente, que cuando va a iniciar la redacción de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, lo hace dentro de ese contexto de fraude electoral y gobiernos no democráticos, partidos políticos que habían perdido la razón de ser, un registro electoral ciudadano con doble cédula (una cédula de identidad y otra para votar); o sea, una etapa de mucha desconfianza en cuanto a elecciones y en cuanto a esa participación. Irrespeto total al voto, irrespeto de la voluntad del pueblo expresada en el voto. Para Alejos, los Constituyentes… ...tratando de interpretar la voluntad del pueblo, el deseo de la población de tener partidos políticos fuertes y variados -porque la Constitución de 1985 prohibía partidos políticos de ciertas tendencias ideológicas-; interpretando la voluntad de ir a elecciones libremente y que ese voto se respetara, elaboró una Ley Electoral y de Partidos Políticos y una Constitución, donde primero, creó un Tribunal Supremo Electoral, ese es el primer paso fundamental de lo que teníamos como Registro Electoral de Ciudadanos versus un Tribunal Supremo Electoral. Creó una forma de elegir a ese Tribunal desde el Congreso de la República, que es la representación de todo lo que es el sistema democrático y le dio a ese TSE poderes e independencia para organizar elecciones libres. No obstante, hacia 1991 el diagnóstico que planteaba Rosada mostraba un panorama desalentador: Deliberadamente se ha influido en la desorganización social y en la represión a la participación política de los sectores sociales mayoritarios; el proyecto político dominante se ha orientado hacia intereses económicos y políticos transnacionalizados, influyendo en el deterioro de las instituciones de intermediación social, generando un pluripartidismo aparente, manipulando la comunicación masiva y reprimiendo a cualquier intento de planteamiento de un proyecto alternativo. ¿Qué ha cambiado hasta 2011 para decir que se ha avanzado? La lógica pendular en manos del Minotauro y las contradicciones que configuran el monopolio de la participación política Para lograr una interpretación integradora de los diagnósticos que se han realizado sobre el sistema electoral en Guatemala partiremos de los trabajos de Velázquez y Torres-Rivas, ya citados y del “paper analítico” elaborado por Luis Fernando Mack. El siguiente esquema busca graficar estos procesos:
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Análisis de situación
Reformas Electorales
Informe Guatemala Paz y Democracia: 1998
El Péndulo
El Minotauro Periodo 1944-1954: génesis institucionalista y normativa Periodo 1954-1982: partidos-cártel 1982-1985: entre la libertad y la tutela dictatorial.
Jacobo Árbenz/Juan José Arévalo Gobiernos militares/fraudes electorales/golpes de Estado
I Período (1985-1993) Delineación de la lógica pendular. Primera crisis institucional
1984-1992: reinstitucionalización truncada.
Vinicio Cerezo (DCG)
II Período (1993-1999) Consolidación de la lógica pendular
1996-1999: reintento reformista fracasado
Jorge Serrano Elías (MAS)/Ramiro de León Carpio (sin partido) y Álvaro Arzú (PAN)
III Período (2000-2003). Primer intento de romper la lógica pendular – Segunda Crisis institucional IV Período (2004-2007) Segunda reforma El primer intento de electoral: 2004 2000-2011: tutela “contención” plutocrática y triunfo V Período (2008-2011) del programa El segundo intento de romper Reformas de desideologizador "actualización": 2006 la lógica pendular – Tercera crisis institucional. Dictamen favorable a VI Período (2012 - ¿??) las iniciativas de ley El segundo intento de 4443-4535 (octubre contención. ¿Crisis y 2012) agotamiento del modelo? 2012-2013: ¿Reforma electoral o Constitucional? Primera reforma luego de Acuerdos de Paz: 2000
Gobiernos
Alfonso Portillo (FRG) Óscar Berger Perdomo (GANA) Álvaro Colom (UNE)
Otto Pérez Molina (PP) ¿¿??
Hacia el año 2006, Edelberto Torres-Rivas hacía la que él llama la pregunta inevitable: ¿Puede salir la democracia de la boca de un cañón?5. Los argumentos de Torres-Rivas giran en torno a lo que hace llamar las “contradicciones fatales”. Dice: Aquí ya hay democracia política porque hubo guerra y ésta desacreditó a los militares, no por tanta sangre homicida provocada sino porque no la ganaron. La crisis de su cúpula fue la oportunidad para volver al gobierno civil. 5 Torres-Rivas, Edelberto. “Veinte años de democracia liberal. Contradicciones fatales”. Boletín Diálogo Extraordinario, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), mayo 2006. El ensayo fue publicado en 2006, y en consecuencia, el llamado periodo democrático llevaba 20 años, en tanto que habían pasado 10 años desde la firma de la paz.
Finaliza: Es lo que en otra oportunidad llamamos ´transición a la democracia por la vía autoritaria´. Éste es el punto de partida del balance de veinte años.
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La primera contradicción señalada por Torres-Rivas es la que tiene que ver con el reconocimiento “básico” de determinados derechos y que determinan el “sujeto autónomo y libre que los neoconservadores quieren”. Es decir “un reconocimiento legal en el interior de una sociedad con profundas diferencias y desigualdades”. La segunda contradicción la expresa Torres-Rivas en estos términos… …la democracia electoral guatemalteca ha vivido más tiempo coexistiendo con el conflicto armado que con la paz. La consecuencia de esta situación para la democracia es que ha sido una democracia plagada de violaciones a los derechos humanos, con un pluralismo escaso, derechos civiles limitados y con baja participación electoral6. Según el análisis de Fernando Mack, es en el lapso 1985-1993 que se configura lo que llama la “lógica pendular”, la cual está definida por “la generación de un enfrentamiento bipolar entre dos fuerzas políticas que luchan por el control y la hegemonía del aparato estatal”, cuyo fin en último caso será el de “garantizar la continuidad de un mismo proyecto político”. Esa “bipolaridad” es justamente la que expresa la figura del Minotauro y que desarrolla Velázquez en su diagnóstico. Esa pugna entre dos “fuerzas políticas”, que aunque en principio pudo ser interpretada como “ciertos bríos a la representación ciudadana”, pronto degeneró, influida por la coyuntura… …los partidos políticos se dieron cuenta de los negocios públicos y entraron en competencia por los negocios del programa neoliberal (desincorporación, privatización y descentralización), entrando en conflicto con el empresariado organizado en el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF). Esa pugna, entonces, signó lo que Torres-Rivas caracteriza en la siguiente frase: En Guatemala no hay un sistema político.
6 Íbidem, 2006.
Es también parte de la tercera contradicción que según Torres-Rivas, caracteriza la democracia guatemalteca… …la extrema debilidad del Estado que condiciona el funcionamiento de la democracia.
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Análisis de situación
A las contradicciones ya descritas: la pugna de dos fuerzas políticas sin un proyecto político distinto que simulan una “alternancia en el poder”, se suma una cuarta contradicción, según el análisis de Torres-Rivas… …el paradójico desfase habido entre una larga etapa de importante crecimiento económico (5% promedio anual, 1960-1978) pero sin democracia, y un periodo con estancamiento virtual o crecimiento lento, pero con democracia política (2.4% promedio anual 1985-2005). Se retoma entonces la necesidad de discutir el futuro del sistema electoral en Guatemala. Si se obvia la segunda etapa caracterizada por Mack (que describe la pugna entre los grupos de Álvaro Arzú y Alfonso Portillo), hacia el año 2000, y ya con Portillo en el poder, se da la tercera etapa en la que ocurre un intento de “romper” con la lógica pendular que sería garantizar la participación de Efraín Ríos Montt como candidato presidencial. Es así que hacia los años 2000 y 2001, se aprueba la primera reforma electoral desde la firma de los Acuerdos de Paz, durante el gobierno de Alfonso Portillo, pero que hay que recalcar que no es la contenida en el documento “Paz y Democracia”, que fue la propuesta de reforma electoral que provenía de los Acuerdos de Paz elaborada desde el TSE con la participación de los partidos políticos. El camino recorrido de las reformas en Guatemala A continuación, un breve recordatorio de los procesos previos en que se ha reformado la Ley Electoral, especialmente a partir de 1998, cuando se presentó el Informe Paz y Democracia, el cual supuso una de las propuestas más avanzadas en materia electoral. En efecto, el Acuerdo de Reformas Constitucionales que fue firmado en 1996, mandó a reforzar la institucionalidad electoral y el sistema político del país después de 12 años de vigencia de la Ley Electoral y de Partidos Políticos (LEPP). Este acuerdo señala que todo este proceso de reforzamiento, perfeccionamiento y avance del sistema político electoral debiera estar en manos del TSE, o dirigido por él en conjunto por los representantes de las fuerzas políticas en el Congreso de la República.
Análisis de situación
Producto de eso, el TSE convocó a los partidos políticos y articuló un proceso para elaborar una propuesta de reforma a la LEPP. Este proceso duró aproximadamente un año –entre 1997 y 1998- y estuvo bajo la tutela del TSE7. En aquel momento acababa de iniciar el gobierno de Álvaro Arzú Irigoyen y el Partido de Avanzada Nacional (PAN).
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El resultado de este proceso fue, como se indicó, el Informe “Guatemala, Paz y Democracia”, que fue la propuesta de reforma a la LEPP, considerada una de las más discutidas que ha habido en los 27 años desde la llegada de Vinicio Cerezo a la presidencia del país, y ha sido la más completa porque en ella se plantearon tres cuestiones fundamentales: 1. El financiamiento de los partidos políticos: fuentes y divulgación de fuentes, topes de campaña, etc. 2.
La necesidad de un documento único de identificación; y,
3. Reforzar la institucionalidad del TSE: lo que implicaba darle mayor capacidad de sanción y herramientas. Se planteó en algún momento de que el TSE fuera el 4º. Poder del Estado con capacidad de dirimir conflictos de tipo electoral, y potestad de tener Tribunales Electorales, así como que en su conformación no interviniera el Congreso de la República para que no reprodujera intereses partidarios. Esto implicaba que sus resoluciones no dependieran de instancias superiores como la Corte Suprema de Justicia (CSJ) como actualmente sucede. En resumen, lo que planteó ese informe fue consolidar al TSE como una institución autónoma con la capacidad de generar equilibrios de poder. La otra cuestión que se planteó fue el tema de la representación. Cómo se conjugaba esta ley o esta reforma con el tema de la representación, es decir, cómo se conforma el Congreso de la República: la cantidad de diputados, si será sobre la base de cifras poblacionales o si será un número fijo, etc8. Entonces, se suponía que el Congreso ya no tenía que modificar nada porque la propuesta de reforma estaba planteada y existía el consenso de que era una propuesta bastante completa. El procedimiento era entonces que luego de hecha la propuesta, el Congreso de la República debía dictaminar porque los representantes de los partidos políticos ya habían participado en el proceso de su elaboración y la avalaban. Luego de la aprobación de la ley, el reto era ver cómo se hacía compatible ese proceso con las Reformas Constitucionales que se iban a plantear en 1999 que venían planteadas desde el Acuerdo de Paz respectivo. Pero el proceso de Reformas Constitucionales no pasó porque ganó el “No” y los partidos políticos
7 El presidente del TSE en ese entonces era Félix Castillo Milla. El secretario de ese proceso de discusión fue Alejandro Balsells. 8 Actualmente, Guatemala conjuga los dos tipos de representación en un sistema mixto que contempla lo uninominal y plurinominal, porque tiene dos tipos de listas: la lista nacional y la lista departamental. Este aspecto tiene relación con cómo se está acercando la población a sus representantes, y que busca resolver el problema que enfrentan los votantes de estar votando por listas en las que no sabe con claridad por quién está votando.
no pasaron la propuesta al Legislativo y la detuvieron. El mismo Presidente de la República, Álvaro Arzú, aunque públicamente promovió la Consulta Popular de 1999, en privado hizo un trabajo de bloqueo político a las Reformas Constitucionales.
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Análisis de situación
¿Por qué se detuvo una propuesta que era considerada positiva? De acuerdo con investigaciones del Instituto Centroamericano de Estudios Políticos (INCEP) y la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC): El Informe final de la CRE fue presentado públicamente en abril de 1998, pero entregado por el TSE al Congreso hasta junio del mismo año. Aun así, esta propuesta tropezó en el pleno del Congreso de la República debido a 26 disensos por parte de quienes al seno de la CRE habían sido sus firmantes. Es decir, los partidos y aún el TSE, que en abril de 1998 se habían comprometido a echar a andar esta reforma como parte de los Acuerdos de Paz, terminaron por desdecirse en 19999. Al parecer, el comportamiento de los partidos políticos había sido determinado por el advenimiento de la próxima jornada electoral. El más interesado fue el Partido de Avanzada Nacional (PAN), que estando en el poder y teniendo mayoría en el Congreso, se opuso a la fijación de un techo al financiamiento electoral y al uso del transporte gratuito o al adelantamiento de la fecha electoral. Según la citada investigación… …De esa cuenta, los partidos con representación en la Comisión Específica de Reforma Electoral del Congreso de la República (CEREC) intentaron impulsar una reforma no integral, tomando alrededor de 25 artículos de la propuesta del TSE para que con estos cambios se realizaran las elecciones de noviembre de 1999, pero finalmente ya no se pusieron de acuerdo y las reformas fracasaron. Posteriormente ocurren las elecciones generales de 1999 y Alfonso Portillo y Francisco Reyes López acceden a la Presidencia y Vicepresidencia de la República por el Frente Republicano Guatemalteco (FRG). Ya al frente del gobierno, el FRG convoca nuevamente a un proceso para la discusión de la reforma electoral y de nuevo los diferentes sectores discuten una nueva propuesta de reforma electoral. De allí pasó un año más o menos en el que varios grupos discuten cuál debería ser una nueva propuesta de reforma electoral. Hacia febrero de 2000, nuevamente se retoma el proceso, esta vez bajo el liderazgo de Rudio Lecsan Mérida, del entonces oficialista FRG, y que en ese entonces presidía la CEREC. Lecsan hizo la convocatoria a las organizaciones de sociedad civil para que trasladaran sus propuestas. La CEREC las canaliza, pero pasa un año, y al final de 2000, los diputados toman ese paquete de propuestas y consensuan una nueva propuesta de reforma electoral “parchada”. 9 Instituto Centroamericano de Estudios Políticos (INCEP) e Instituto de Investigaciones Políticas y Sociales (IIPS) de la Escuela de Ciencia Política de la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC). “Elementos del proceso de reforma electoral en Guatemala y Centroamérica”. Investigación para la Incidencia No. 3, octubre de 2001, 149 páginas.
…desde febrero de 2000 hasta septiembre del mismo año, las organizaciones sociales entregaron un total de 16 propuestas de reforma, 15 de las cuales provenían de personas individuales o colectivas de la sociedad civil. La otra era del TSE.
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La amplitud de la convocatoria buscó que otras expresiones de la sociedad plantearan propuestas, pero no ocurrió así. Sin embargo, se evidenció la participación de sectores y personas que se manifestaron a través de colectivos sociales o de la CEREC misma, que contaron con financiamiento, fundamentalmente, externo10.
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Las razones por las cuales no se concretaron las reformas específicas a la LEPP en ese entonces fueron varias. Pero la que más sobresale tiene relación con el papel asumido por los partidos políticos mismos: demostraron falta de voluntad política hacia una reforma integral y se dedicaron a defender intereses particulares como organizaciones. Además, fue evidente la persistencia en la negativa a aceptar mecanismos de fiscalización de los recursos que reciben, tanto de donaciones como la deuda política; también se evidenció la resistencia a introducir nuevas formas de participación política hacia lo interno de las estructuras partidarias, de organizaciones locales como los comités cívicos y de mujeres, entre otros. Tampoco se tomó en cuenta el proceso de cartografía electoral para la instalación de mesas en comunidades muy apartadas, así como no dar vía libre al proceso de institucionalización del documento único de identidad. Asimismo, quedó pendiente lo referente a la depuración, actualización y modernización del padrón electoral, deficiencia que constituye un distorsionador de la participación política electoral. El proceso de reformas electorales de 2004 y 2006 Posteriormente, en el 2004, ya con las bridas del gobierno, Óscar Berger Perdomo y la Gran Alianza Nacional (GANA), se vuelve sobre el tema electoral. La legislatura 2004-2008 inició con la suscripción del “Convenio Político de Gobernabilidad”, el cual fue signado por los partidos integrantes de la GANA 10 La Organización de Estados Americanos (OEA) desarrolló en Guatemala un programa que se llamó Asistencia Técnica Electoral que dirigió Judith Lobos, de origen chileno. Este programa tuvo un asesor principal que fue el abogado Alejandro Balsells, quien fungió anteriormente como Secretario de la Comisión de Reforma Electoral. El ámbito de ese programa era apoyar el reforzamiento de la institucionalidad del TSE en términos de documento único de identidad, de la logística de elecciones, el padrón electoral, siendo el mayor logro la descentralización del voto que se empezó a implementar para las elecciones generales de 2003, con el aumento de Juntas Receptoras de Votos (JRV). Antes del año 2003, las JRV llegaban a un total de 2,900 y sólo funcionaban para un proceso electoral en centros de las zonas urbanas de las cabeceras municipales, y se aumentaron a más de 5 mil implementándolas en zonas rurales y en sitios alejados. Esto se hizo mediante el proceso de construcción de una cartografía electoral. El otro programa que implementó la OEA se llamó Valores Cívicos y Democráticos, el cual fue dirigido por Eduardo Núñez, de origen costarricense, quien hoy es el Director del National Democratic Institute (NDI), con sede en Guatemala. Este programa pretendía fortalecer a los partidos políticos. En el contexto de la fundación de ese programa es que surgió el Instituto de Gerencia Política (INGEP) de la URL, y cuyo es el sociólogo Fernando Valdez, y en alianza con el programa de la OEA inició desarrollando temas de erencia política, formación política, liderazgo, etc. Otros programas que surgieron a principios del actual siglo dirigidos a apoyar el fortalecimiento del sistema de partidos políticos fue el impulsado por el Instituto Holandés para la Democracia Multipartidaria (NIMD, por sus siglas en inglés), quien tuvo como principal asesor a Gustavo Porras, hoy Coordinador del Consejo Económico y Social (CES) y asesor del gobierno de Otto Pérez Molina. Otro programa fue el implementado por el Programa de Naciones Unidas (PNUD) con sede en Guatemala, y el cual se denominó Diálogo Multipartidario. Fue dirigido en un principio por Elena Díez Pinto, y después, en el año 2008 por Miguel Ángel Balcárcel, quien hoy es el Comisionado Presidencial del Diálogo Permanente.
integrada por el Partido Patriota (PP); el Movimiento Reformador (MR); y Solidaridad Nacional PSN-; y los partidos Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) y el Partido de Avanzada Nacional (PAN).
Análisis de situación
En la Memoria General de la XX Sesión Anual del Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos, la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) señala que la reforma aprobada en ese año por el Congreso de la República mediante el Decreto 10-04…
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…Aunque de manera incompleta, contradictoria y a veces confusa, fue aprobada seis años después de haber recibido la primera propuesta integral. Diversos analistas e investigadores sugieren que esas reformas solo significaron un nuevo “parcheo” de la LEPP. Aunque nuevamente no fue una reforma integral de la LEPP, a éstas eufemísticamente se les llamó las reformas de “segunda generación” porque se dieron después de un periodo de aproximadamente 18 años en que la LEPP diseñada en 1984 había regido el sistema político y, por consiguiente, necesitaba reformarse, avanzar más. Desde 1997 hasta el día de hoy, uno de los principales puntos que está en el fondo del proceso de reforma electoral y que es una causante de lo ocurrido en el proceso electoral 2011, es la débil institucionalidad del TSE. Ese es un punto importante que va desde cómo es electo, quiénes lo integran, hasta cuál es su jurisdicción. La debilidad general del TSE está relacionada con el hecho de que no tiene tribunales especializados que atiendan problemas derivados del proceso electoral, es decir, tribunales electorales. De esta cuenta todos los problemas electorales vienen a estar bajo la jurisdicción del sistema de justicia “normal” que los aborda sin especificidad. El TSE no tiene jerarquía para enfrentar este problema y eso se traduce en que hay poca capacidad de sanción. El otro problema es la ausencia de un documento único de identidad confiable. Ya existe el proceso de otorgar a la población mayor de 18 años, el Documento Personal de Identidad (DPI) pero aún hay muchas dudas sobre su efectividad para generar un padrón confiable. El otro tema es quién financia los partidos políticos, de dónde viene el dinero y los topes de gastos en campaña electoral permitidos. Los partidos políticos son empresas electorales donde se llegan a hacer negocios, llegar a los cargos públicos para hacer negocios y los partidos siguen siendo caudillistas sin soporte
Análisis de situación
político técnico o político que les permita hacer propuestas. El partido siempre gira en torno al caudillo. La poca inclusión de jóvenes y mujeres es un problema que persiste.
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De modo que el proceso de transición democrática no ocurrió como decía la teoría. La teoría decía que reforzando las instituciones tendríamos una democracia más inclusiva. Nuestra democracia liberal no es una democracia exitosa porque la base de todos los conflictos no se han resuelto. El problema fundamental de este modelo es que se abrió una brecha, una nueva etapa política, pero sin haber resuelto las causas estructurales del conflicto, y la negociación no resolvió eso. Los Acuerdos de Paz tuvieron poca aplicabilidad y cumplimiento, no por malos o buenos sino porque no se convirtieron en una agenda de un proceso político para el cambio. De haber ocurrido de otra manera, en 1999 hubiera triunfado el SÍ respecto a las Reformas Constitucionales, pero a ello se opusieron los poderes tradicionales, desde Álvaro Arzú que en ese momento era el Presidente de la República. Es por eso que las propuestas de Reformas Constitucionales no han tenido éxito. Y esto ha ocurrido porque son propuestas elaboradas para resolver en el momento, nuevos reacomodos dentro del Bloque en el Poder pero no para resolver los problemas de base en el sistema político. Ese es su problema fundamental, que son propuestas de tipo elitista donde la mayoría de la población no participa. Y no cabe duda de que la propuesta de reforma electoral que se está desarrollando en este momento tenga ese carácter. Sin embargo, según ASIES11… En el 2004 y 2006 el Congreso de la República aprobó un conjunto de reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos (LEPP) con el fin de mejorar y desarrollar el sistema político electoral. Las principales reformas introducidas fueron cambios en la organización; el aumento del número de afiliados; el incremento de la deuda política; cambios en el calendario electoral; la descentralización de las juntas receptoras de votos; el control y fiscalización del financiamiento de los partidos políticos y sus campañas, entre otras. Sin embargo, las mismas se quedaron muy cortas o no han sido aplicadas a cabalidad por lo que el sistema de partidos políticos se encuentra aún muy lejos de su institucionalización y funcionamiento eficiente. Esas reformas se pondrían a prueba en los procesos electorales de 2007 y de 2011. ¿Hasta qué punto modificaron las reglas del juego? ¿Hasta qué punto se puede hablar de avances en cuanto a la transparencia del financiamiento de los partidos políticos? ¿Existe claridad, actualmente, en lo que significa una campaña electoral? ¿Hasta qué punto se puede hablar de una autonomía real del TSE? ¿Es el DPI una garantía en cuanto a la depuración del padrón electoral? ¿Se está realmente rompiendo el monopolio de la participación política en Guatemala?
11 ASIES. “Memoria General XXIV. Sesión Anual 2008, página 21.
El alcance de las reformas electorales y el proceso electoral 2011 Lo que ha caracterizado al país en materia electoral desde el año 2000 es, en palabras de Álvaro Velázquez…
Análisis de situación
…una tutela plutocrática y triunfo del programa desideologizador, en el que los partidos políticos en general renunciaron a ser canalizadores de intereses ciudadanos y se volcaron a ser “partidos atrapa-todo”.
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Por su parte, Mack insiste en la lógica pendular y añade una pregunta: “¿Hay crisis y agotamiento del modelo? Ese “agotamiento del modelo” también fue señalado por Mirador Electoral en el año 2011: Después de 25 años de democracia electoral, la ciudadanía en general tiene la sensación de que sus principales demandas y preocupaciones no han sido escuchadas por los partidos políticos, lo cual configura un generalizado desencanto que tarde o temprano puede generar problemas de gobernabilidad que fácilmente pueden poner al límite la capacidad del sistema de procesar los conflictos. Por todo lo anteriormente descrito, MIRADOR ELECTORAL piensa que el pacto político que dio vida a la Constitución de 1985 y a las leyes electorales que están vigentes hoy en día, ya no representa ni la correlación de fuerzas, ni el sentir y pensar de la mayoría en Guatemala, por lo que es necesario un nuevo pacto político que permita afrontar con mayor capacidad las controversias y problemas que, seguro, vendrán en el futuro. En entrevista con Enfoque, Alejandro Balsells, hoy Presidente del Centro para la Defensa de la Constitución (CEDECON), afirma que el proceso electoral de 2011 fue malo. Definitivamente hay muchas dudas sobre funcionarios electos, sobre todo a nivel municipal. Vimos a un TSE totalmente desarticulado; vimos un despilfarro de recursos; vimos que no se le entró al tema del padrón electoral; vimos que no hubo una fiscalización al financiamiento de partidos políticos; vimos que no hubo un acceso equitativo y conforme a la ley en medios de comunicación; vimos que se gastó más del techo permitido para la campaña y no hay sanciones. Vimos que el TSE se la pasó quejándose a pesar de que es la autoridad; vimos que los partidos simple y sencillamente no respetan la norma y no tienen ninguna sanción; vimos que los ciudadanos podían votar donde se les diera la gana. El investigador de la Universidad Miami, Omar Sánchez12, señala que en
12 Sánchez, Omar. “Guatemala´s party universe: A case study in underinstitutionalization”, en “Latin American Politics and Society, 2008, páginas 123-151. La traducción es nuestra.
Análisis de situación
Guatemala está ocurriendo un proceso de “desinstitucionalización” de los partidos políticos.
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La calidad de la representación es mucho menor en democracias con partidos políticos con un bajo nivel de institucionalización. La representación política en estos contextos depende de formas de representación individualistas y no de vínculos programáticos o ideológicos. El personalismo no ideológico, algo que resulta común en los países donde los partidos políticos tienen raíces débiles o inexistentes, es una forma de representación altamente deficiente. De hecho, se ha argumentado que la Magistrados del TSE representación carece Foto: Internet de sentido cuando no existen vínculos programáticos o ideológicos entre representantes y votantes. Estos vínculos dependen de los vínculos personales entre grupos e individuos y tienden a favorecer a las élites, ya que éstas tienen mejores vínculos políticos y mecanismos de influencia que los pobres. Los políticos que dirigen vehículos electorales o “partidos taxi” buscan que los votantes los apoyen por su carisma o por los vínculos clientelares que establecen con ellos y no como resultado de una representación genuina13. Para Alejandro Balsells, son los partidos políticos los que “no se dejan institucionalizar”. No sé qué es lo que están haciendo para decir que hay una mayor democratización (…) pero lo que veo yo es que (…) los partidos políticos se van a ver fortalecidos cuando dejen de tener el monopolio de la participación y puedan existir candidaturas independientes. Yo eso es lo que diría, somos el país con más partidos políticos en cuestión de dos décadas. Según datos de ASIES, 92 partidos desde la Constituyente para acá. Eso es un exceso, eso quiere decir que la volatilidad de los partidos políticos es demasiado grande. Para la analista, Ana Lucía Blas, de ASIES: En el proceso electoral 2011, la participación de candidatos que no 13 Ibídem, op. cit., 2008.
cumplían los requisitos legales para serlo, generó un proceso de judicialización de la política, además de un clima de incertidumbre, pues hasta 20 días antes de los comicios se desconocía el listado oficial de candidaturas (…) El fenómeno elevó el grado de conflictividad electoral y requirió un intenso trabajo de aplicación de fallos electorales por parte del pleno de magistrados del TSE; tal situación vulneró la implementación del proceso porque debieron compartir las capacidades del pleno entre funciones juris¬diccionales y administrativas.
Análisis de situación
También afirma que… …los elevados costos de la campaña proselitista –arrancó antes de tiempo sin que el TSE pudiera frenarla— contrastaron con los escasos contenidos programáticos de la misma, lo cual es reflejo de la escasa definición ideológica de la mayoría de partidos guatemaltecos.
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De acuerdo con Edmundo Urrutia, de la FLACSO, existe una serie de problemas en el proceso electoral. Se ha visto que desde 1985 en el proceso electoral del distrito central hay un monopolio, de una Junta Electoral dirigida por los empresarios, empresarios de peso, del gran capital, son los que controlan el proceso electoral en el distrito central del departamento de Guatemala. Se dice que eso ocurre de esa manera porque el grupo que está a cargo tiene experiencia, pero experiencia todos tenemos y podemos aprender. No hay pluralismo en la conformación de las Juntas Electorales del país en general. No hay un proceso transparente, plural, abierto de conformación de las Juntas Electorales. La investigadora de ASIES, Carmen Ortiz, enfatiza que…
Carmen Ortíz Foto: internet.
…en general los procesos de reforma electoral en buena medida son cambios aparentes. Por eso es que yo creo que el papel de la sociedad civil, más allá de la presentación de propuestas debería de ser el análisis lógico y racional de hasta dónde las modificaciones van a tener un impacto. Por eso a veces parece como fantasía lo que nos presentan. Cuando uno se pone a analizar el fondo de las cosas y a analizar la verdadera efectividad de las cosas, es muy limitada. En cuanto al tema de la institucionalización de los partidos políticos, Ortiz señala que las últimas reformas que se realizaron en cuanto al financiamiento y en donde ya se introdujeron los techos máximos para la campaña electoral, donde se habían prohibido el financiamiento privado pero de organizaciones internacionales, hubo algunos avances en cuanto a la regulación del financiamiento y regulación al financiamiento de campaña y el hecho de que se
haya acortado el periodo para realizar campaña electoral. Esos aspectos de la reforma pasada, creo que fueron positivos.
Análisis de situación
También dijo que hay muchas personas que se han alejado de la política porque…
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…se sienten instrumentalizados, sienten que van a tener una participación no real, fantasiosa, dentro de los partidos políticos porque las posibilidades de hacer carrera son bajísimas, si no nulas. Esto lastimosamente no se ve. Agregó que la gran debilidad que hubo fue que quedaron contemplados en la LEPP y el TSE intentó desarrollar un reglamento ad hoc a esas reformas que le permitiera implementarlas, pero no contó con el apoyo necesario para llevarlas a cabo finalmente. Es decir, el TSE no tenía la suficiente capacidad para monitorear el control al financiamiento privado de los partidos políticos y en su momento no pudo establecer las coordinaciones necesarias tampoco ni contaba con un despliegue territorial o el suficiente personal para hacer cumplir la ley. Al analizar el tema de las sanciones, Ortiz dijo que las sanciones que pudo imponer y las multas del TSE no permitieron que la ley se cumpliera con seriedad. Las sanciones por empezar la campaña electoral antes de tiempo era de US$100 o US$125; entonces lógicamente para cualquier partido político, a la hora de evaluar el costo-beneficio, prefiere pagar una multa de US$125 y por el otro lado asegurarse que va a tener más impacto en el votante, que va a gar tiempo para el proceso de elección.
Partidos políticos como empresas electorales que juegan a la ruleta rusa. Foto: internet.
Parte de las debilidades del TSE también se evidenciaron en 2011 cuando los problemas tuvieron que dirimirse en los tribunales de justicia14.
Análisis de situación
Para Ortiz…
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…lo que ha pasado con el TSE, si lo analizamos viendo los diferentes informes de cultura democrática, desde la apertura de 1985, había gozado de muchísima credibilidad y respaldo. Lastimosamente esa credibilidad se fue perdiendo con el tiempo y quedó la impresión de que ya no tuvimos un TSE del todo imparcial sino que había ciertos intereses partidistas que se imponían en los diferentes procesos que ellos tenían la responsabilidad de llevar a cabo (…) esa falta de credibilidad afecta en el sentido de que el TSE para poder legitimar más el poder de sus acciones y sus decisiones, tenga que acudir a otras instancias que le refuercen (…) con el actual TSE vimos mucho eso en 2011 (…) Esto no sucedía antes pues existía un nivel de confianza en la autoridad electoral de que regularmente era el TSE el que resolvía todo lo relacionado en materia electoral. Por su parte, Roberto Alejos, diputado y principal figura del recién creado partido Todos, señala que… …para que el TSE de verdad sea supremo, para que de verdad sea tribunal, y que los problemas en esa materia no tengan que ser atendidos por la Corte Suprema de Justicia y que las decisiones del TSE sean definitivas (…) debe tener la capacidad de detener una candidatura por razones legales. El TSE debe tener mayor poder coercitivo, cancelar candidaturas, cancelar partidos políticos. El TSE debe ser fiscalizador, auditor del origen de los fondos de los partidos políticos. Y los términos y los plazos deben ser más cortos para resolver pronto. Velázquez dijo a Enfoque que... …lo ocurrido en las elecciones de 2011 mostró que el financiamiento privado ya pervirtió por completo la dinámica electoral y política y, por tanto, vacía de contenido la democracia y que las mayorías sociales no son mayorías políticas por el sistema privatizado que tenemos (…) las campañas están en manos de los ricos y los partidos en manos de sus dueños. Entonces la única competencia que hay es la competencia del dinero y la gran lucha, aunque suene paradójica es, devolver a los partidos a constituirse en instituciones de derecho público, que es lo que dice el primer artículo de la Ley Electoral. Hoy en día se comportan como instituciones de derecho privado porque pertenecen a sus dueños, quienes los usan como pequeñas empresas, empresas familiares15.
14 El Observador, a través del boletín electrónico ENFOQUE, Análisis de Situación, analizó e interpretó varios de estos aspectos a lo largo del proceso electoral 2001 y las problemáticas que se suscitaron. 15 Esta problemática y los efectos en el proceso electoral 2001 fue analizado por El Observador en: Giron, Crosby, Solís, Fernando, y, Reina, Carmen. “Análisis de los resultados electorales del 11 de septiembre de 2011, tendencias y escenarios para la segunda vuelta electoral del 6 de noviembre”. Boletín electrónico ENFOQUE, Análisis de Situación, año 1, No. 4, 4 de noviembre de 2011.
Análisis de situación
Alejos enfatiza en un aspecto muy pronunciado hoy en los partidos políticos y en el sistema político guatemalteco actual: la volatilidad…
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...aunque parezca broma, nosotros en nuestras presentaciones decimos que los partidos tienen las mismas características de los seres vivos: nacen, crecen, se reproducen y mueren. Un partido nace alrededor de la figura de una persona, para llevar a esta persona a una candidatura presidencial, conforme avanza la campaña electoral, la persona llega a ocupar el puesto, el partido crece, pero una vez en el poder, se divide y hace que muchas personas abandonen el partido y vayan a formar un nuevo partido. Nosotros somos un ejemplo de eso, y eso se llama reproducción, y esa reproducción, el que cada quien vaya a formar su propio partido, es lo que los lleva a la muerte (…) los partidos políticos no son verdaderos y fuertes porque precisamente, no son democráticos y no son participativos. Los partidos políticos no abren sus puertas y ese es otro tema que tenemos que arreglar en la ley, entre otros, como que los candidatos de un municipio no se postulen por otro municipio, ese tipo de cosas. Y entonces eso sigue siendo una deuda, partidos políticos con ideología, de largo plazo, con formación y capacitación de cuadros medios para que sean de larga duración. Los partidos tienen que aprender a ganar y a perder, a jugar su rol cuando estén y cuando no estén en el gobierno. El panorama para la reforma electoral en el país Hasta qué punto ha cambiado la percepción negativa para la reforma electoral en el país, es cuestión de opiniones.| Según Mack… ...La reforma electoral no cuenta con el mejor escenario. La complejidad de las reglas electorales, la falta de una amplia alianza interinstitucional, las pugnas entre los diversos actores por promocionar “su” propia fórmula, generan no pocas oportunidades para que los partidos políticos aprovechen la falta de consenso como una estrategia para pasar una reforma que no atente contra sus propios intereses. Desde el año 2011, el conjunto de colectivos académicos y políticos se reunió en el seno de la instancia denominada Comisión Nacional de Reforma Política (CONAREP)16 para discutir y analizar una propuesta integral de reforma a la LEPP, la cual entró al flujo legislativo a finales de 2012, junto con otras propuestas que ese orden, otros colectivos también presentaron.
16 La Convergencia Nacional para la Reforma Política (CONAREP) surgió del proceso de observación electoral nacional del proceso electoral 2001, en el seno de la iniciativa Mirador Electoral y de la observación electoral del PNUD. De hecho, fueron los consultores del PNUD quienes propusieron tanto a la FLACSO como al INCEP que, como resultado de la observación electoral elaboraran una propuesta. Ambas instituciones convocaron a todas las instancias que estuvieron en la observación electoral. A partir de marzo de 2012 se incorporó el Consejo de Instituciones de Desarrollo (COINDE), INCIDENCIA DEMOCRÁTICA, el Programa para la Paz (PROPAZ) de la URL, y hasta la fecha son aproximadamente 14 organizaciones.
Análisis de situación
Según Edmundo Urrutia , de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) – Guatemala e integrante de la CONAREP:
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Hay varias propuestas de reforma, no una sola (…) Al final han quedado unas 15 propuestas de reforma. Cuando la Comisión del Congreso abrió el proceso de presentación de propuestas, hubo cuatro foros en los que participamos y presentamos nuestras propuestas y hace aproximadamente un mes (octubre o noviembre 2012), cuando se dio a conocer el primer borrador de la Comisión Específica de Asuntos Electorales del Congreso, nosotros tomamos una posición con respecto a ella: había avances y un esfuerzo por recoger lo que la sociedad civil estaba planteando y le dimos un acabado a la propuesta. Sin embargo, el académico informó que los diputados del partido Libertad Democrática Renovada (LIDER) no habían suscrito esa propuesta, no firmaron el dictamen y que tampoco lo había firmado el PP ni tampoco otras organizaciones, o sea que está firmado por un número de miembros de la Comisión pero no por todos. Para Urrutia, existe en el Congreso bastante escepticismo que esta propuesta que supuestamente ya entró al flujo legislativo, vaya a ser debatida en el pleno en el corto plazo. Nosotros no dejaremos de insistir en que se haga y de hecho vamos a organizar un foro próximamente el en cual vamos a interpelar a las bancadas a que tomen una posición con respecto a la propuesta de reforma que sale directamente de la Comisión de Asuntos Específicos del Congreso. Necesitamos una posición clara y firme de los partidos políticos.
I. Contenidos de la propuesta de reforma electoral de la Comisión Específica de Asuntos Electorales del Congreso de la República Hacia octubre de 2012 se anunció que la Comisión Específica de Asuntos Electorales del Congreso de la República emitió el dictamen favorable No. 001-2012 a las iniciativas de Ley 4443-4535. El dictamen en cuestión dice que con los insumos que surgieron de las actividades realizadas en esos pasos previos, se ha trabajado una propuesta de Ley que recoge las mejores propuestas que pretenden lograr una mejora sustancial en el funcionamiento del sistema político
guatemalteco, para lo cual se proponen los siguientes cambios: Partidos Políticos • Se incrementa la presencia territorial de los partidos políticos. Se estipula que tengan organización en al menos dos terceras partes de los departamentos del país y en más de la mitad de los municipios de esos departamentos.
Análisis de situación
• Se aumenta el requisito mínimo de afiliados del 0.30% al 0.50% del padrón electoral.
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• Se crean mecanismos para evitar cacicazgos con el objetivo de institucionalizar los partidos políticos y crear posibilidades de competencia interna. Esto por medio de la representación proporcional en las listas de candidaturas para órganos permanentes de los partidos. • Los Secretarios Generales de los partidos políticos sólo pueden reelegirse en dos ocasiones consecutivas. • Se norma y define el proselitismo en tiempo no electoral. • Aumenta la deuda política de US$ 2 por voto que actualmente está estipulado, a US$ 5 por voto. La formula de distribución quedaría así: La mitad a la sede nacional del partido político y la otra a las sedes departamentales y municipales, quienes se lo dividirán (30-70).Las tres instancias tienen el mandato de usar el 30% (nacionales) y 1/3 del total (departamentales y municipales) para formación y capacitación de afiliados. • Se prohíben las contribuciones anónimas y todas las donaciones privadas deben ser por medio de boleta bancaria en cuentas a nombre del partido político cuando sea en dinero, o por medio de factura cuando sea en especie. • Se estipulan obligaciones de transparencia y rendición de cuentas para el manejo financiero Tribunal Supremo Electoral • Se fortalecen los controles y se instituye la cooperación interinstitucional
para fiscalizar el financiamiento de partidos. Se mandata a la Superintendencia de Bancos (SIB), la ¿??? (IVE), la Contraloría General de Cuentas (CGC) y la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), entre otras, a brindar la asistencia que el TSE solicite para fiscalizar el origen de los fondos privados y el uso de los recursos financieros de los partidos. • Se incrementan las multas que puede imponer el TSE y se establece que éste puede descontarlas directamente del financiamiento público. • Se crea la Dirección General del TSE como máxima autoridad de conducción técnica y administrativa del Tribunal y enlace entre el Pleno de Magistrados y las demás direcciones. • El Pleno de Magistrados se encargará de la función jurídica y jurisdiccional del TSE. • Se establece en ley la Dirección Electoral como el ente técnico y logístico de los procesos electorales y de consulta popular. • El TSE deberá crear en el transcurso de seis meses las Unidades de Control y Fiscalización de las Finanzas de los Partidos Políticos, y la de Medios de Comunicación y Estudios de Opinión • Se establece que el TSE sea el único que comprará y asignará espacios y tiempos en medios de comunicación para los partidos políticos. • El TSE será el que revise los amparos en primera instancia contra las Direcciones y órganos electorales, siendo la Corte de
Análisis de situación
Constitucionalidad instancia.
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(CC)
es
la
última
• Se reforma la Ley de Amparo, Exhibición Personal y Constitucionalidad para darle al TSE la potestad de conocer en primera instancia los amparos contra el Registro de Ciudadanos y los partidos políticos; y que la CC conozca en única instancia los amparos en materia electoral. Proceso Electoral • Se instituye el voto en el extranjero y le da la potestad al TSE para que determine su entrada en vigencia y los mecanismos de su implementación. • En época electoral, el TSE adquirirá espacios y tiempo en medios y lo distribuirá equitativamente entre los partidos políticos. Éstos serán los únicos que podrán utilizar los partidos pues les queda prohibido contratar tiempo o espacios adicionales así como recibir donaciones que los incremente. • Respecto del cronograma electoral, se provee al TSE con mayor tiempo para la gestión electoral y se reduce el tiempo de campaña electoral a 90 días. Congreso
de
la
República
y
Parlamento (PARLACEN)
Centroamericano
• Se norma el llenado de vacantes en puestos en caso del PARLACEN. • Se establece número fijo de diputados: 32 del listado nacional y 128 para los distritos. Cada distrito debe contar como mínimo con dos representantes. • Se establece que con cada censo de población, el TSE revisará el número de diputaciones correspondientes a cada distrito, siempre observando que el total de diputados no puede incrementar. • Se establece que las listas de postulación deben tener la misma proporción numérica y en forma intercalada de mujeres y hombres. En los distritos y circunscripciones cuya composición étnica sea mayoritariamente indígena, xinca o garífuna, no menos de un 50% de sus candidatos deberán ser personas de estas etnias. Consultas Populares • Norma el procedimiento para convocar y participar en las consultas populares; establece que la ciudadanía puede solicitar que se realice consulta y se ponen pisos de participación para considerar vinculantes dichos procesos.
Por el momento, el grupo preponderante en la Comisión Específica de Reforma Electoral en el Congreso de la República es el partido Todos, y por eso la figura de Roberto Alejos aparece mucho en este proceso, pues ha abanderado esta reforma y eso ha creado algunas dificultades desde el punto de vista de otras organizaciones como LIDER, que ven que no han sido incluidos porque Alejos la ha capitalizado, en tanto que estarían dispuestos a incorporarse para que no sea una propuesta con apellido político. Otra de las preocupaciones que plantea Urrutia es el rol de ciertos actores pero principalmente, el del CACIF, a quien se señala de tener una influencia muy fuerte en el Congreso de la República18. 18 Según el medio digital Plaza Pública, el CACIF y su influencia en el Congreso es considerable. ica.com.gt/content/el-cacif-en-el-congreso.
De acuerdo con Urrutia, citando al investigador Omar Sánchez…
Análisis de situación
…el CACIF es la organización política de los empresarios; no usan un partido porque ya tienen al CACIF. El CACIF tiene una característica: que no existe en muchos países una organización parecida al CACIF, que de hecho está prohibido en muchos lugares que exista una “súper cúpula” de las cámaras empresariales.
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También señala que el tema del financiamiento a la campaña política es una gran preocupación, lo que obliga a plantearse el revertir o invertir la proporción entre financiamiento privado y financiamiento público. Por citar un ejemplo, en Costa Rica el financiamiento público andará por el 75 u 80 por ciento y el resto es privado. Aquí en Guatemala el 96 – 97 por ciento es privado y el resto público. La desproporción es demasiado grande y eso ha llevado a quienes se convierten en los financistas de los partidos, sean quienes gobiernan o quienes disfrutan de una serie de privilegios o disfrutan de una influencia muy grande en el ejercicio de gobierno. Carmen Ortiz considera que en el tema del financiamiento, en la propuesta actual hay elementos positivos que podrían no tener grandes efectos. …en una primera instancia, a primera vista, uno podría valorar positivo el hecho de que en los controles del financiamiento ahora se establezca que los partidos tengan que abrir una cuenta bancaria a nombre del partido y que cualquier financiamiento privado tiene que canalizarse a través de esta cuenta, es decir, a nombre del partido político. Eso está muy bien y queda prohibido financiar a personas particulares. Pero quedan, por ejemplo, las llamadas “donaciones en especie”, las cuales deberían ir acompañadas de la presentación de facturas. A respecto, Ortiz señala Eso es para la comisión, dos temas importantes. Y uno podría analizarlo a simple vista como avance pero si esto no es complementado con las leyes anticorrupción, no va a tener ningún efecto. Si no está aprobada la Ley del Secreto Bancario no va a existir ninguna posibilidad de poder fiscalizar las cuentas de los partidos políticos, que escudados en esa ley no van a transparentar sus cuentas. En cuanto a aspectos positivos contemplados en el dictamen, Ortiz señala que una de las prioridades era fortalecer al TSE. Desde esa perspectiva diría que en esta ocasión se lograron varias cuestiones importantes: haber quitado las funciones administrativas a la presidenta del TSE y haber creado una dirección específica para todo lo que va a ser la logística y la administración de las elecciones (…) el aumento del presupuesto del TSE que pasó del 0.5 por ciento al 1 por ciento, es positivo, pero habría que analizar si técnicamente eso es
Análisis de situación
suficiente para que el TSE tenga mayor capacidad de fiscalización y control, ya que ese ha sido siempre el problema. Puede ser que aún con haber duplicado su presupuesto todavía siga siendo insuficiente.
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Un aspecto positivo que se consideró en la propuesta que hoy tiene un dictamen favorable gira en torno a que la legislación anterior permitía que se le entregara el presupuesto al TSE para desarrollar los procesos electorales, el mismo año de la elección, con lo cual tenía que correr mucho y trabajar bajo presión para poder organizar el proceso electoral. En esta ocasión quedó establecido que se le entregará el presupuesto al TSE un año antes del proceso electoral, con lo que ya tiene un mejor margen de acción. No obstante, todo esto no está aprobado; es lo que está contemplado en el nuevo dictamen y justamente se basa en la experiencia que tuvo el TSE en los anteriores procesos electorales y en el monitoreo que hizo el Mirador Electoral, para tratar de corregir esas deficiencias. Pero en el tema de las sanciones y las multas, por ejemplo, todavía quedan debilidades que persisten: los mismos partidos definen que las multas impuestas por el TSE tienen que ir del rango del 1% al 24% del financiamiento público, y que van a ser debitados de ese financiamiento público. Al respecto, Ortiz dice… …si nos vamos a la lógica racional de los partidos, lógicamente, si son juez y parte están tratando de imponerse cuál es el techo máximo de las multas, pero así no es funcional. Este tema debería ser regulado por la autoridad electoral; definir cuáles van a ser los rangos de multa; definir cuáles van a ser las sanciones; qué casos van a ser aplicables, y definir los montos en el caso de las multas no los partidos políticos. Si se acepta que las multas y las sanciones se debiten del financiamiento público, señala Ortiz, este aspecto no abona en positivo a la institucionalidad del TSE y no augura que vaya a mejorar la situación de la permanente transgresión de los partidos a las normas electorales. …las reformas son mínimas. Aquí siempre las organizaciones apuntan al máximo, al ideal, uno esperaría no llegar al mínimo sino poder establecer un punto medio en donde todos ganen: los partidos políticos, el TSE, y la sociedad; y no en donde siempre resulten ganadores los partidos en detrimento en detrimento de la representatividad y la participación de la ciudadanía.
Edmundo Urrutia. Foto: internet
Álvaro Velázquez, quien también participa en la CONAREP por parte de FLACSO, se muestra optimista en cuanto a cómo quedó la propuesta en el dictamen. Según dijo: Esa iniciativa es la más avanzada que se ha tenido desde los Acuerdos de Paz (…) Como CONAREP estamos satisfechos porque vemos que se incorporaron muchas de nuestras demandas.
Por ejemplo, dice, se incluye la lista equitativa paritaria electoral, que tiene también el castigo o la pena de que los partidos que no se presenten así, no se inscriban.
Análisis de situación
La lista paritaria busca eliminar la “lista de la vergüenza” que nosotros le llamamos del anacrónico sistema electoral que vivimos y también contempla la participación con pertinencia étnica como Totonicapán y otros. O sea, siempre iría una lista paritaria pero en esos lugares siempre iría el tema indígena en esta propuesta.
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Además, ve positivo que se eleve el financiamiento público de US$2 a US$5, que se reparten con el criterio de 50% a nivel nacional, 30% a nivel departamental y 20% a nivel municipal para temas de formación política: “eso es otro avance”, señala. Asimismo, considera un avance el que el TSE tendría que contratar el total de la campaña electoral y distribuirla equitativamente a los partidos políticos. Ahí sí hay, digamos, diferencias con el Partido Patriota y LIDER porque consideran que no es justo tasar a todos con la misma vara; creen que los dos partidos mayoritarios deben tener el 50%. Que el 50% se reparta equitativamente entre los pequeños, pero que los mayores puedan aplicar a otros fondos privados. El criterio para repartir sería que quiénes más votos hayan sacado en la última elección, eso es lo que depararía la diferencia. Si en el Congreso de la República los diputados no cambian el dictamen, en este aspecto Velásquez considera que habría equidad. Por ejemplo la ANN tendría derecho a una página completa en el periódico, lo mismo que el Patriota, lo mismo que la UNE, etc. Y también en horas pico, en los canales de televisión, también tendrían un espacio preferencial o consecutivo, como sucede en México. Dentro de las propuestas que “no pasaron” está la elección a medio periodo del Congreso de la República, como sucede en El Salvador. Se trataría de una lista semi abierta, con lo que se podría votar por el partido pero también por un candidato determinado. Tampoco está en el dictamen la prohibición de la reelección a nivel general. Nosotros proponíamos la no reelección de los secretarios generales de los partidos políticos, no más de dos periodos. Igualmente, no reelección por más de dos periodos de diputados; y no reelección por más de dos periodos de alcaldes. Y a nivel de alcaldías, introducir la segunda vuelta19.
19 Entrevista de El Observador con Álvaro Velásquez.
Por el momento no se sabe qué enmiendas harán los congresistas. Sin embargo, existe un compromiso de parte de la Presidencia del Congreso de incluir en la agenda legislativa la iniciativa.
Análisis de situación
Si la incluyen sería un logro en esa contradicción que vimos este año (2012) entre Reformas Constitucionales y reforma electoral. La mayor parte de los diputados y las instancias de sociedad civil hemos estado abogando porque es prioritaria la reforma electoral y que las Reformas Constitucionales del gobierno son muy blandas.
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Lo que está pendiente es conocer la postura que vayan a tomar las bancadas mayoritarias, Patriota y LIDER. Por el momento, el compromiso se limita a la Comisión Específica en el Congreso, pero hay dudas ya que aunque, por ejemplo, el diputado Roberto Villate, del partido LIDER, es miembro de la Comisión, nunca llegó y no avalaría la propuesta. En el caso del PP, tiene diputados en la Comisión pero tampoco han asistido a las reuniones y por otra parte, pesa más en su agenda su propio proyecto de Reforma Constitucional. De acuerdo con Velázquez… …hemos estado buscando vínculos con el Patriota para ver cómo se puede, lo uno o lo otro, o matizar las propuestas y no han querido. Lo mismo que en Totonicapán solo que a un nivel más silencioso, es lo que impide llegar a acuerdos con ellos. Entonces más presión social es lo que hace falta. Del optimismo a la crítica: ¿hacia un “estallido de gobernabilidad”? Aunque las organizaciones de sociedad civil y el sector académico parecen estar entusiasmados con el dictamen, no todos parecen estar de acuerdo con la propuesta tal y como quedó. Uno de ellos es el Alejandro Balsells, quien se muestra escéptico y crítico.
Alejandro Balsells Foto: El Observador
En entrevista con Enfoque, manifiesta sus puntos de vista, y dice estar preocupado por “aspectos que uno no entiende qué está pasando”. Según dijo, sus preocupaciones giran en torno a cuál es el concepto que realmente se está persiguiendo. Más parece que se han tomado ideas de muchos sectores y entonces se ha creado una estructura muy difícil de concebir y de entender. No cabe la menor duda que yo, por lo menos, que creo entender un poquito del tema electoral, no entiendo a dónde nos llevan o qué hacen.
Según explicó, hay dos aspectos en una reforma electoral siempre: 1. El del sistema electoral, o sea el sistema mediante el cual los votos se convierten en escaños. Balsells considera que eso “no está siendo cambiado absolutamente en nada y eso sí preocupa”.
Análisis de situación
2. El del padrón electoral, que ha sido el tema más grande que ha habido en los procesos electorales.
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El abogado considera que existe demasiado desorden en el padrón electoral… …cualquiera se inscribe donde sea y no hay una unidad del padrón, no hay un control del padrón, y eso no puede seguir funcionando y ahí están los acarreos de votantes y los traslados ficticios de votantes. Señala que de esta cuenta, en muchos lugares como La Antigua Guatemala, Chinautla, y Santa Catarina Mita, entre otros… …tenemos autoridades que fueron electas fraudulentamente y no estamos revisando eso (…) si no tenemos sistema electoral y no tenemos una entrada al tema del padrón, no estamos abarcando lo sustantivo (…) el poder de fiscalización no es el adecuado, porque en teoría el sistema electoral puede funcionar si todos los ciudadanos se vuelven votantes y fiscalizadores. Balsells es bastante crítico en cuanto a que en Guatemala no se tenga el derecho a la acción en materia electoral… …se reformó la ley y la CC mantuvo que era un criterio vigente. Sólo los partidos políticos pueden impugnar en materia electoral y eso es absurdo (…) no hay una labor de fiscalización a pesar de que es un mandato constitucional de los ciudadanos y vemos que no se está llegando al tema de fondo. En cuanto al financiamiento, Balsells también plantea sus dudas: …en el financiamiento de los partidos políticos, vemos que se está creando una nueva estructura en el TSE, pero, insisto, no veo un TSE más fortalecido y más fuerte. En cuanto al fortalecimiento del TSE, Balsells considera que… …es absurdo que se pretenda el 1% de aumento al presupuesto del TSE cuando el Tribunal lo que tiene que hacer es repensarse y hacer reingenierías. Es increíble que a estas alturas del partido, ya con el RENAP y con el DPI funcionando, todavía sigan funcionando el concepto de una subdelegación en cada municipio para empadronar a dos o tres personas mensualmente. Eso es un despilfarro de recursos. Indudablemente, Balsells es hasta ahora el verdadero crítico del contenido del
dictamen que eventualmente modificaría la LEPP.
Análisis de situación
Sí creo que la reforma electoral por lo menos no le entra al tuétano del problema, y es lo poco que he visto porque hoy tuve acceso al documento20.
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Respecto a la Consulta a los Pueblos Indígenas, Balsells considera que hay un marasmo total en ello. Ese tema es un retroceso para este país porque se están confundiendo muchísimas cosas y esto no es más que populismo llevado a una Ley Constitucional como lo es la LEPP. Definitivamente, la consulta a los pueblos indígenas no es un tema plebiscitario; basta ver la ley del Perú si nadie me cree o la de Colombia para entender que el tema de consulta previa no tiene nada que ver con votos y con plebiscitos como para que aquí ahora se esté diciendo que esto va a ser tema de votos y plebiscitos, y además se le da carácter vinculante (…) lo que están haciendo es un estallido de gobernabilidad.
20 Entrevista con Alejandro Balsells.
Sus críticas parten, según explica, de que no se puede fiar de “buenas intenciones”… …hay mucha gente que está apoyando la Ley Anticorrupción y esa ley tiene cosas absurdas (…) entonces, de buenas intenciones…
Análisis de situación
Remarca que para que la reforma electoral en Guatemala sea sustancial, insiste en tres temas:
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a) b) c)
El sistema electoral. El padrón electoral; y, El financiamiento Esos son los principales temas que no hay que perder de vista. Todavía no entiendo por qué queremos todavía mantener un TSE con 10 magistrados, 5 titulares y 5 suplentes. Y ahora se les ocurre poner una Presidencia rotativa, lo cual es ridículo porque el periodo son seis años, entonces cada Presidencia va estar cada uno/a un año, un mes y doce días, es ridículo (…) Eso es definitivamente lo que no puede tolerarse, y por eso hay que criticarlo. Por eso desde esta tribuna y desde cualquier otra tribuna digo que me opondré al aumento al 1% al presupuesto del TSE desde ya, eso es tirar los recursos. Guatemala no está para eso.
De esa cuenta, Balsells no ve innovaciones en el sistema electoral. Aun así, dijo que ve con buenos ojos el que el TSE compre los espacios en los medios de comunicación… …eso es excelente, pero es pésimo que se distribuya en sesiones con los fiscales, si el TSE es la autoridad, entonces tiene que tener las reglas para distribuir y se acabó. El TSE no tiene que hacer sesiones con los fiscales, eso es la de nunca acabarse. Ahí lo que va a haber es jugarse el acceso a los medios de comunicación. Eso es corrupción. No obstante, a pesar de ser un acérrimo crítico, Balsells no se considera un “pesimista”. Yo no creo que estemos comenzando de nuevo. Obviamente, yo no soy nada pesimista. El tema es que yo creo que al sistema no se le está entrando al tuétano. Por ejemplo, está presidiendo la Comisión de Asuntos Electorales el partido Todos, y ese partido está en franca campaña, y están normando la campaña anticipada, entonces es absurdo. Por eso yo insisto muchísimo en que la ausencia de autoridad electoral en el país es lo que estamos pagando nosotros, y eso es terrible porque entonces es como jugar un partido de futbol sin árbitro y esas chamuscas siempre terminan con patadas. Finalmente, Balsells se pregunta: ¿Cuál es la exigencia ciudadana de terminar con los privilegios de los partidos políticos? “¿Realmente este es un problema
que le preocupa a la gente o no? Eso es lo primero.
Análisis de situación
No hay ninguna Ley que haya tenido tanto análisis como la LEPP y terminamos de ver este monstruito que ha salido, y definitivamente hay algo que está pasando. Los partidos están quedando bien con todo el mundo, han agarrado algo de todo el mundo, y eso no puede funcionar así.
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¿Qué hay para adelante? Tanto Alejos del partido Todos, como el diputado Mario Taracena de la UNE, han sido los dos diputados con experiencia en la Comisión Específica de Reforma Electoral que están impulsando esta iniciativa. En el caso del PP y de LIDER, se oponen porque ven intensiones electorales en Alejos. Dicen que de aprobarse la Ley tal como está, Alejos podría utilizarla como capital político diciendo que es “la ley Alejos”. Lo cierto es que sea que lo haya hecho por interés personal o lo que sea, sin el apoyo de Alejos y Taracena no se hubieran conseguido los 10 votos de 13 de la comisión. En entrevista con Enfoque, Alejos Cámbara habla de su visión de las cosas. Nosotros hemos tenido un mal concepto de democracia (…) un periodo de 27 años del periodo democrático no son nada para un país que ha vivido en una democracia irreal, porque realmente no hemos vivido una democracia real; en Guatemala estamos desarrollando una democracia que se encuentra muy bien definida en nuestra Constitución, que no se ha desarrollado y que no se cumple. Ese alejamiento de la democracia, afirma el legislador y ex Constituyente, tiene que ver con que… …venimos de una época muy confrontada (…) la Guerra Fría y las ideologías de izquierda y derecha, nos confrontó. Entonces no hay todavía en Guatemala una cultura de diálogo; hablar también es saber escuchar, respetar la diferencia de opiniones, saber disentir y sacar el mejor provecho del diálogo. Es decir, estamos aún desarrollando ese concepto desde el punto de que la población entera aun no participa de la toma de decisiones y ahí es donde esa falta de desarrollo de la misma Constitución y de los conceptos que tiene. Para Alejos, se debe cambiar la forma de elegir al Congreso de la República dejando fijo el número de diputados. Todo en su conjunto sí cambia el sistema de elección y de participación en el país (…) Tenemos que aprender que la clase política en este país es necesaria y no seguir atacándola porque está desapareciendo, y eso es uno de los grandes problemas (…) lo que tenemos es que estamos llenos de oportunistas, de gente que no controla el tema o gente de otros sectores, de otros quehaceres y de otra formación que está
llenando ese vacío. Se debe en gran parte a la falta de líderes, producto de toda la matadera (sic), de todos los muertos que hubo durante el conflicto armado que tuvimos; es lamentable y triste, y por otra parte, por la falta de participación.
Análisis de situación
Su perspectiva sobre la aprobación de las reformas a la LEPP es positiva, pues de lo contrario, afirma… …vamos a parchar nada más la ley. Si los partidos políticos cambian realmente obligados por la Ley, incluyendo la cuota de las mujeres y participación de los Pueblos Indígenas, entonces vamos a elegir políticos diferentes y vamos a rescatar la clase política del país. Si todo esto no se hace, si no aumenta la participación ciudadana en todo sentido, ya sea en los partidos y en el voto, participación en la vigilancia, si no mejoramos el TSE, y si no mejoramos a los partidos y a quienes los dirigen para fortalecer esa participación y no motivamos la participación, vamos a seguir eligiendo a los mismos (…) Estoy totalmente de acuerdo con la población que no se siente representada por sus diputados o sus partidos políticos.
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Roberto Alejos Foto: El Observador.
Pero, ¿Cabe Alejos en la descripción de “los mismos”?. Niega querer beneficiarse con la aprobación de las reformas a la LEPP21. Hace aproximadamente diez o doce años, cuando aún no era diputado, presenté la primera propuesta de reforma a la ley electoral y de partidos políticos. En la legislatura pasada, que presidía la Comisión un diputado patriota, siendo yo presidente del Congreso, le entregué la presidencia de esa comisión a un diputado de la oposición, y participé en esa comisión e hicimos un dictamen que coincide enormemente con el dictamen de ahora. Según afirma… …es un tema de bancada o de partido pero también como una lucha personal por el fortalecimiento de la democracia. Entonces, por supuesto, esa lucha casi personal de buscar un mejor sistema político para fortalecer nuestro sistema democrático, me ha identificado mucho con la propuesta de Ley. 21 Alejos anunció oficialmente el 21 de febrero pasado, su renuncia como diputado al Congreso de la República a partir de la primera quincena de marzo del presente año, junto al también diputado Ovidio Monzón, del mismo partido Todos de Alejos. La razón: se dedicará a tiempo completo a trabajar su campaña presidencial para las elecciones generales de 2015. En su lugar asumirán: el ex diputado César del Águila, así como el ex Viceministro de Agricultura, Jorge Girón, ambos ex integrantes de la UNE. elPeriódico del 22 de febrero de 2013, página 7.
Critica a quienes se niegan a aprobar las reformas bajo la excusa de que él se capitalizaría políticamente.
Análisis de situación
Hay quienes dicen que no van a votar por la ley porque es la ley de Roberto Alejos, y resulta que ahora Roberto Alejos se convierte en un estorbo para que la ley tenga votos.Yo particularmente creo que es un pretexto para no votar por cambios profundos en los partidos políticos que vienen a dañar a quienes se han adueñado de los partidos.
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Álvaro Velásquez Foto: internet.
Por el momento, según Velázquez… …Afortunadamente, en este dictamen, otra cosa productiva que lleva, es que queda institucionalizada la reforma electoral. Es decir, después de que se conocen los resultados electorales, el TSE, si es que logra pasar la ley, está obligado a convocar a académicos, partidos políticos y sociedad civil para distinguir qué de bueno o malo hubo en el proceso electoral (2011) y proponer reformas; eso ya está contemplado en un artículo transitorio. Esto finalmente logra darle al sistema guatemalteco unas esperanzas para seguir no por coyuntura sino que queda institucionalizado el proceso de reforma, eso es lo positivo.
Análisis de situación
ENFOQUE es una publicación mensual de análisis de situación que es producido por la Asociación El Observador. Forma parte
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de la iniciativa: “Análisis Alternativo e Independiente para la Construcción de una Sociedad Democrática” con la cual se pretende contribuir en el proceso de construcción de una sociedad más justa y democrática, a través de fortalecer la capacidad para el debate y discusión, el planteamiento, la propuesta y la incidencia política de actores del movimiento social, organizaciones de la sociedad civil, medios comunicación alternativos y todas aquellas expresiones sociales que actúan en diferentes niveles: local, regional y nacional. Consejo Editorial
Fernando Solís, Luis Solano, Marco Fonseca, Gustavo Illescas. Coordinación de información, análisis y edición:
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