หางกระดิกหมา 2 บรรยง พงษ์พานิช - ธนกร จ๋วงพานิช พิมพ์ครั้งแรก : สำ�นักพิมพ์ openworlds, มิถุนายน 2558 ราคา 200 บาท คณะบรรณาธิการสำ�นักพิมพ์ ภิญโญ ไตรสุริยธรรมา สฤณี อาชวานันทกุล แอลสิทธิ์ เวอร์การา กรมัยพล สิริมงคลรุจิกุล พลอยแสง เอกญาติ วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง ปกป้อง จันวิทย์ กฤดิกร เผดิมเกื้อกูลพงศ์ บรรณาธิการบริหาร วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง กรมัยพล สิริมงคลรุจิกุล บรรณาธิการสำ�นักพิมพ์ วิรพา อังกูรทัศนียรัตน์ ฐณฐ จินดานนท์ บุญชัย แซ่เงี้ยว เลขานุการกองบรรณาธิการ ภรณ์ทิพย์ ปิยฤทธิพงศ์ บรรณาธิการศิลปกรรม กรมัยพล สิริมงคลรุจิกุล • บรรณาธิการเล่ม วิรพา อังกูรทัศนียรัตน์ ออกแบบปก wrongdesign • จัดทำ�โดย บริษัท โอเพ่นเวิลด์ส พับลิชชิ่ง เฮาส์ จำ�กัด 604/157 ถ.สาธุประดิษฐ์ แขวงบางโพงพาง เขตยานนาวา กรุงเทพฯ 10120 โทรศัพท์ 0-2618-4730 email : openworldsthailand@gmail.com facebook : www.facebook.com/openworlds twitter : www.twitter.com/openworlds_th website : www.openworlds.in.th จัดจำ�หน่าย บริษัท ซีเอ็ดยูเคชั่น จำ�กัด (มหาชน) SE-EDUCATION PUBLIC COMPANY LIMITED เลขที่ 1858/87-90 อาคารทีซีไอเอฟทาวเวอร์ ชั้นที่ 19 ถนนบางนา-ตราด แขวงบางนา เขตบางนา กรุงเทพฯ 10260 โทรศัพท์ 0-2739-8222, 0-2739-8000 โทรสาร 0-2739-8356-9 website : http://www.se-ed.com/
ข้อมูลทางบรรณานุกรมของสำ�นักหอสมุดแห่งชาติ บรรยง พงษ์พานิช. หางกระดิกหมา 2.-- กรุงเทพฯ : โอเพ่นเวิลด์ส พับลิชชิ่ง เฮาส์, 2558. 192 หน้า. 1. การทุจริตและประพฤติมิชอบทางการเมือง. 2. การทุจริตและประพฤติมิชอบ. I. ธนกร จ๋วงพานิช, ผู้แต่งร่วม. I. ชื่อเรื่อง. 364.1323 ISBN 978-616-7885-17-9 •
สำ�หรับสถาบันการศึกษา องค์กร หรือบุคคล ที่ต้องการสั่งซื้อหนังสือ จำ�นวนมากในราคาลดพิเศษ โปรดติดต่อโดยตรงที่สำ�นักพิมพ์ หมายเลขโทรศัพท์ 02 618 4730 และ 097 174 9124 หรือ Email: openworldsthailand@gmail.com
สารบัญ ค�ำน�ำ ดูช้างให้ดูหาง ดูรัฐบาลต้องดูงบ พรรคการเมืองรับจ้าง อย่าปฏิรูปโดยลางสังหรณ์ ปฏิรูปด้วย Think Tank แทนรถถัง เติมสมองให้รัฐสภา ปฏิรูปพลังงาน...รีบนักมักได้แร่ แปรรูปให้เต็มรูป ภาษีปิโตรเลียม...เรียกแล้วต้องเก็บให้ได้ รณรงค์ด้วยของจริง ลดช่องโกงในข้าราชการ ลดต้นทุน-ปิดทางคอร์รัปชัน สามด่านต้านหนีภาษี แก้ผูกขาด...ให้หมดไปโดยเด็ดขาด วิธีการก�ำกับ “องค์กรก�ำกับดูแล” ประชาชนคือ “ลูกค้า” ไม่ใช่ “ลูกช้าง” คอร์รัปชันแดนภารตะ ท�ำปฏิรูปให้เป็นรูป (เป็นร่าง) ปฏิวัติเพื่อปฏิรูป...ลองดูซักตั้ง ประชาธิปไตย…คุณต้องไปต่อ
6 10 14 18 22 26 30 34 38 42 46 52 56 60 66 70 74 78 84 88
คืน “สุข” แล้วอย่าลืมคืน “สิทธิ” ปราบฟอกเงิน...ยึดก�ำไรคอร์รัปชัน (1) ปราบฟอกเงิน...ยึดก�ำไรคอร์รัปชัน (2) ไม่รู้ไม่ชี้...มีโทษ! ล่มจมเพราะพรรคพวกนิยม สินบน…จ่ายได้ รับไม่ได้ เงินนี้ท่านได้แต่ใดมา... งานดีๆ...ส�ำหรับสภาสีเขียว ซ้อนกลต�ำรวจโกง กฎหมายปลดป้ายโกง ซ่อมสื่อเพื่อสกัดโกง อย่างไรเล่าจึงเรียก “คอร์รัปชัน” ถอดรหัส “ฮั้วประมูล” จะซ่อมรัฐ ต้องซ่อมรัฐวิสาหกิจ ปราบคอร์รัปชัน...ได้อย่าง อย่าให้เสียหลายอย่าง จ่ายภาษีแบบไร้ศีลธรรม ดูงาน แต่ไร้ผลงานให้ดู ไมค์แพงท�ำปฏิรูปพัง โกงไปไม่โต ระบบจะซื้อจะจ้าง...ใครจะท�ำไม ผลประโยชน์ทับซ้อน...ไม่ต้องระงับ แต่ต้องระวัง สู้โกง ด้วยพลังความเห็นแก่ตัว ประวัติผู้เขียน
92 98 102 106 112 116 120 124 130 134 138 142 146 154 158 162 166 170 174 178 182 186 190
ค�ำน�ำ บรรยง พงษ์พานิช ธนกร จ๋วงพานิช
ความยากที่สุดของการต่อต้านคอร์รัปชันก็คือการฝืน ธรรมชาติมนุษย์ โดยทั่วไป มนุษย์เรานั้นเห็นแก่ได้มากกว่าเสีย เห็นของ ใกล้ดกี ว่าของไกล เห็นแก่ตวั มากกว่าส่วนรวม และคอร์รปั ชันก็ให้ สิ่งที่มนุษย์ชอบเหล่านี้ได้เกือบทั้งหมด โดยแทบไม่มีราคา ประโยชน์อะไรทีจ่ ะค�ำนึงถึงศักยภาพของประเทศทีต่ กตำ�่ ถ้าสินบนจะท�ำให้บริษัทชนะคู่แข่งในการประมูล ประโยชน์อะไร ที่จะท�ำงานจ่ายภาษีสุจริตและรอให้บ้านเมืองมีสาธารณูปโภคดีๆ ถ้าโกงจนรวยแล้วสามารถอยู่คอนโดหรูได้ตั้งแต่วันนี้ ประโยชน์ อะไรที่จะเมาแล้วไปรอถูกปรับห้าพันหกพันที่โรงพัก ถ้าเงินเพียง สองพันก็ท�ำให้กลับมานอนรอสร่างสบายๆ ที่บ้านได้ ประโยชน์อะไรที่จะไม่คอร์รัปชัน ในเมื่อท�ำได้ง่าย และ ท�ำแล้วไม่เห็นเสียอะไร คนที่คอร์รัปชันเองไม่เห็นข้อเสียของคอร์รัปชันอยู่แล้ว เพราะได้ประโยชน์มาทดแทน แต่แม้คนที่ไม่ได้ ซ�้ำกลับต้องเป็น 6 หางกระดิกหมา 2
ฝ่ายเสียอย่างเดียว บ่อยครั้งก็มองไม่เห็นข้อเสียเช่นกันเพราะ องค์ประกอบในสังคมไม่เอื้อ ตั้งแต่ไม่มีข้อมูล ไม่สนใจข้อมูล ไม่เชื่อข้อมูล ไปจนกระทั่งไม่เข้าใจข้อมูล หรือแม้กระทั่งรู้เข้าใจ ข้อมูลทุกอย่าง แต่ก็ไม่มีช่องทางจะท�ำอย่างไรต่อไปได้ หรือท�ำได้ โดยยาก สิ่งเหล่านี้ท�ำให้การต่อต้านคอร์รัปชันเป็นเรื่องเข็นครก ขึ้นเขา และหากเราหวังจะประสบความส�ำเร็จจากการต่อต้าน คอร์รัปชัน จึงไม่มีทางเลือกอื่นนอกจากท�ำลายครกที่ว่า โดยนัยนี้ หางกระดิกหมา 2 ไม่มีอะไรมากไปกว่าการเชิญชวนทุกท่านไป ดูแนวทางปฏิบัติในหลายๆ ที่ ว่าเขาท�ำลาย “ครก” กันอย่างไร ท�ำอย่างไรถึงจะให้การต่อต้านคอร์รัปชันเป็นเรื่องที่ท�ำได้โดยไม่ ฝืนธรรมชาติของคน แน่นอน ไม่มีอะไรเป็นหลักประกันว่าเรื่องราวที่น�ำเสนอ จะแก้ปัญหาคอร์รัปชันได้สมบูรณ์ แต่ในเรื่องคอร์รัปชันนั้น ถึงจะ แก้ได้ไม่เต็มร้อย ก็ออกจะเป็นความส�ำเร็จที่ไม่เลวนัก ดังที่ อลัน กรีนสแปน (Alan Greenspan) อดีตประธานคณะผูว้ า่ การธนาคาร กลางแห่งสหรัฐอเมริกา กล่าวไว้ว่า “การยักยอก ฉ้อโกง และคอร์รัปชันนั้นมีอยู่ทั่วไป เพราะ จะชอบไม่ชอบก็ตาม ธรรมชาติมนุษย์มันเป็นอย่างนี้ สิ่งที่ระบบ เศรษฐกิจทีป่ ระสบความส�ำเร็จท�ำได้กค็ อื การท�ำสิง่ เหล่านีใ้ ห้เหลือ น้อยที่สุด แม้จะไม่มีใครเคยก�ำจัดมันได้ทั้งหมดก็ตาม”
บรรยง พงษ์พานิช - ธนกร จ๋วงพานิช 7
ดูช้างให้ดูหาง ดูรัฐบาลต้องดูงบ
ดูเหมือนว่าการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2557 นั้น เป็นการเลือกตั้งที่คนจ�ำนวนไม่น้อยกาบัตรไปโดยไม่เคยแม้แต่ จะได้ฟังนโยบายหาเสียงของพรรคการเมืองที่ กกต. เอามาเวียน ออกทางโทรทัศน์เลยสักครั้ง จนหลายคนบอกว่านี่เป็นเรื่องผิด ธรรมชาติของการเลือกตั้งที่มีคุณภาพ เพราะคนเข้าคูหาไปโดย แทบไม่มีความรู้หรือข้อมูลเกี่ยวกับสิ่งที่ตัวเองจะเลือก อย่างไรก็ตาม นัน่ ก็ยงั พอจะเข้าใจได้ เพราะล�ำพังแค่เรือ่ ง Vote No หรือ No Vote เราก็เถียงกันจนแทบไม่เป็นอันท�ำมาหากิน อยูแ่ ล้ว จะเอาเวลาทีไ่ หนมาพิจารณานโยบาย แต่ทนี่ า่ เศร้ายิง่ กว่า ก็คือ ต่อให้หาเวลาฟังนโยบายพรรคการเมืองเหล่านี้ขึ้นมาจริงๆ ก็จะพบว่ามันไม่ได้ช่วยให้เรามีข้อมูลหรือความรู้ความเข้าใจอะไร ขึ้นมาอยู่ดี ทัง้ นีเ้ ป็นเพราะบรรดาผูส้ มัครจากพรรคการเมืองกว่า 50 พรรคที่มาออกทีวีนั้นส่วนใหญ่ก็ตั้งหน้าตั้งตาบอกแต่ว่าถ้าตัวเอง เป็นรัฐบาลจะเอาอะไรมาแจกประชาชนท่าเดียว โดยไม่มีการ 10 หางกระดิกหมา 2
ให้ข้อมูลเชื่อมโยงกับความเป็นจริงทางการเมือง เศรษฐกิจ และ สังคมในปัจจุบัน และที่แน่ๆ คือไม่บอกข้อมูลว่าต้นทุนของของ ที่จะเอามาแจกนั้นเป็นเท่าไหร่ หรือจะเอาเงินที่ไหนไปซื้อของ ดังกล่าว การตัดสินใจเลือกตั้งของคนไทยจึงเหมือนถูกบังคับให้ ต้องท�ำอย่างฉาบฉวย แม้อยากจะเลือกตั้งโดยความรู้มากกว่า ความหวังก็ยังท�ำไม่ได้ ในประเทศเจริญแล้วเขาจะไม่ปล่อยให้เป็นอย่างนี้ เพราะ เขารู้ดีว่า “ข้อมูล” นั้นเป็นหัวใจของประชาธิปไตยที่แข็งแรง มีแต่ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่ได้รับข้อมูลอย่างเพียงพอ หรือ “informed electorate” เท่านั้นที่จะสามารถแยกแยะนโยบายอันทรามกับ ประณีตออกจากกันได้ ด้วยเหตุนี้ พอถึงฤดูเลือกตัง้ เขาจึงบังคับให้รฐั ต้องจัดท�ำ “pre-election report” กล่าวคือรายงานสภาพทางการเงินการคลัง ของรัฐบาลที่เป็นอยู่ขณะก่อนเลือกตั้ง โดยระบุเกี่ยวกับทรัพย์สิน หนี้สินทั้งหมดของรัฐบาล รวมไปถึงสินทรัพย์ที่ไม่ใช่สินทรัพย์ ทางการเงิน หนี้สินเงินบ�ำนาญข้าราชการ หนี้สินที่อาจเกิดขึ้น และประมาณการเกี่ยวกับงบประมาณในปีนั้นและอีก 2 ปีถัดไป เพือ่ ให้คนสามารถใช้เป็นข้อมูลพิจารณาประกอบนโยบายหาเสียง ของพรรคการเมืองต่างๆ ได้อย่างเป็นวิทยาศาสตร์ และบอกได้วา่ ประเทศในสภาวะเช่นนั้นควรจะรับนโยบายของพรรคไหนเข้าไป บริหาร และความจริงเขาก็ไม่ได้ท�ำกันแค่นี้ด้วย pre-election report นี้เป็นเพียงส่วนหนึ่งของสิ่งที่เขาเรียกกันว่า fiscal transparency หรือความโปร่งใสทางงบประมาณ อันเป็นสิ่งที่รัฐบาล ดีๆ จะขาดไปเสียไม่ได้ จะว่าไปส�ำหรับประชาชนแล้ว งบประมาณนัน้ กล่าวได้วา่ บรรยง พงษ์พานิช - ธนกร จ๋วงพานิช 11
เป็นสาระส�ำคัญที่สุดของรัฐบาลหนึ่งๆ เพราะมันแปรนามธรรมที่ รัฐบาลฝอยไว้เป็นคุง้ เป็นแควมาเป็นเรือ่ งจริง-เงินจริงทีจ่ บั ต้องได้ โดยนัยนี้รัฐบาลดีๆ จึงจ�ำเป็นต้องมีความโปร่งใสทางงบประมาณ เพราะมันเป็นทางเดียวทีจ่ ะช่วยท�ำให้ประชาชนได้รบั รูถ้ งึ กิจกรรม ทางการเงินของรัฐบาล และสามารถวิพากษ์วิจารณ์เกี่ยวกับการ ใช้งบประมาณได้อย่างเจาะลึกในเนื้อหาสาระ อันจะน�ำไปสู่การ กดดันให้เกิดการบริหารจัดการทีด่ ขี นึ้ ได้ โดยเขานิยามกันว่าความ โปร่งใสทางงบประมาณนั้นคือ “การเปิดเผยข้อมูลงบประมาณ อย่างครบถ้วน ทันเวลา และเป็นระบบ” ซึ่งมีลักษณะส�ำคัญๆ บางส่วน ดังนี้ หนึ่ง งบประมาณจะต้องได้รับการน�ำเสนอในรูปแบบ ที่ เ อื้ อ ต่ อ การวิ เ คราะห์ แ ละการก�ำหนดตั ว ผู ้ รั บ ผิ ด ชอบ มี ก าร บอกวัตถุประสงค์ของการใช้งบประมาณ สมมติฐานที่ใช้ในการ ก�ำหนดงบประมาณ ความเสีย่ งทีส่ �ำคัญ รวมทัง้ ความเสีย่ งจากการ รับประกันและเงินส�ำรองเผื่อเหตุการณ์ที่อาจเกิดขึ้น สอง งบประมาณจะต้องระบุรายรับรายจ่ายอย่างครบถ้วน และมีความเห็นประกอบตัวเลข รวมทั้งระบุถึงข้อมูลที่ไม่ใช่ข้อมูล ทางการเงิน เช่นเป้าหมายของการด�ำเนินการ ควบคูไ่ ปกับรายการ รายจ่ายที่เกี่ยวข้อง สาม งบประมาณจะต้องมีการประมาณผลระยะกลาง (medium-term perspective) ซึง่ แสดงให้เห็นว่ารายรับและรายจ่าย จะพัฒนาไปในทิศทางใดในช่วง 2 ปีหลังจากปีถดั ไป รวมทัง้ แสดง ให้เห็นว่างบประมาณในปัจจุบันสอดคล้องกับการประมาณการ ที่ปรากฏในรายงานฉบับก่อนหน้าหรือไม่ และหากไม่สอดคล้อง มีข้ออธิบายอย่างไร สี่ รายงานงบประมาณจะต้องมีการจัดพิมพ์เผยแพร่เป็น 12 หางกระดิกหมา 2
ระยะเพื่อให้ประชาชนสามารถติดตามความก้าวหน้าในการใช้ วงเงินตามงบประมาณ เช่น pre-budget report, monthly report, mid-year report, year-end report รวมถึง pre-election report เพือ่ ให้เห็นสถานะทางการเงินของรัฐบาลในขณะก่อนการเลือกตัง้ และ long-term report ทุกๆ 5 ปี เพือ่ แสดงให้เห็นข้อมูลในแง่ความ ยั่งยืนของนโยบายต่างๆ ห้ า รายงานจะต้ อ งมี ม าตรฐานการบั ญ ชี และระบบ ตรวจสอบ ตรวจทานที่ชัดเจนตั้งแต่ระดับภายในองค์กร ระดับ ส�ำนั ก งานการตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ระดั บ สภา จนถึ ง ระดั บ การ ตรวจสอบโดยประชาชน ผ่ า นทางการเผยแพร่ ข้ อ มู ล ให้เ ป็ น สาธารณะ ฯลฯ เห็นรายละเอียดแล้วก็นึกอยากให้บ้านเรามีอย่างนี้บ้าง เพราะคงช่วยแก้ปัญหาการหมกเม็ด สับขาหลอก หรือ “ค�ำโกหก สีขาว” ต่างๆ ที่เป็นธรรมเนียมของงบประมาณแบบไทยได้มาก แต่กค็ งต้องรออีกพักใหญ่ เพราะทุกวันนีย้ งั ไม่เห็นเรือ่ งนี้ อยู่ในนโยบายของพรรคไหนทั้งนั้น 3 กุมภาพันธ์ 2557
บรรยง พงษ์พานิช - ธนกร จ๋วงพานิช 13
พรรคการเมืองรับจ้าง
ควันหลงหนึง่ สัปดาห์หลังการเลือกตัง้ ยังคงมีการถกเถียง ไม่จบสิน้ ถึงนัยตืน้ ลึกหนาบางของจ�ำนวนผูอ้ อกมาใช้สทิ ธิเลือกตัง้ ตัวเลขเดียวกันดูเหมือนจะถูกตีความไปได้ต่างๆ กันตามคติและ สังกัดของผู้ตีความ อย่างไรก็ตาม น่าสังเกตว่าในการพิจารณาผล การเลือกตั้งครั้งนี้มักมองกันแบบเหมารวมว่ามีผู้ออกมาเลือกตั้ง กีค่ น โหวตโนกีค่ น มากกว่าจะดูวา่ ใครเลือกพรรคไหน ทัง้ ๆ ทีค่ รัง้ นี้ มีพรรคการเมืองลงเลือกตั้งถึงกว่า 50 พรรค พูดง่ายๆ ก็คอื พรรคการเมืองถูกกลืนไปในความขัดแย้ง ทางการเมือง หรืออีกนัยหนึ่ง เดี๋ยวนี้เรามองการเมืองเป็นสีมาก กว่าเป็นรายพรรค ในระยะยาวนับเป็นเรื่องน่าเป็นห่วง เพราะแท้จริงแล้ว พรรคการเมืองแต่ละพรรคมีบทบาทส�ำคัญอย่างมากในระบอบ ประชาธิปไตย กล่าวคือพรรคการเมืองทั้งท�ำหน้าที่ฝึกคนที่จะมา รับต�ำแหน่งทางการเมือง ทัง้ กระตุน้ ให้คนออกมาเลือกตัง้ ทัง้ ศึกษา ตระเตรียมนโยบาย ทั้งเอานโยบายที่เตรียมไปหักล้างขับเคี่ยว 14 หางกระดิกหมา 2
กันในการเลือกตั้ง จนในที่สุดก็คือท�ำหน้าที่เป็นองค์ประกอบ ของรัฐบาลหรือเป็นฝ่ายค้าน ดังนั้นหากไม่ให้ความสนใจกับ พรรคการเมืองในระดับที่ละเอียดกว่าการมองคร่าวๆ เป็นสองสี อย่างทุกวันนี้ เรื่องอื่นๆ ในประชาธิปไตยก็จะคร่าวตามไปด้วย ได้แต่หวังว่าหมดมรสุมเมือ่ ไรจะมีการปฏิรปู สถาบันพรรคการเมือง ด้วยอีกเรื่องหนึ่ง ไม่เช่นนั้นถึงจะมีพรรคการเมืองลงเลือกตั้ง มากกว่านี้อีกกี่พรรค หรือเลือกตั้งกันอีกกี่ครั้ง ก็ค่อนข้างจะมี ประโยชน์ไม่เต็มที่ การปฏิรูปที่ต้องท�ำคงต้องท�ำจากหลายแง่ แต่แง่หนึ่ง ที่ส�ำคัญมากคือเรื่องการเงินของพรรคการเมือง หรือ “political funding” เพราะพรรคการเมืองนัน้ จะมีอดุ มการณ์ตา่ งกันเพียงไหน ก็มาเหมือนกันตรงทีต่ อ้ งใช้เงินรักษาอัตภาพ ไม่วา่ จะจ้างพนักงาน หรือหาเสียง อย่างทีม่ นี กั การเมืองอเมริกนั คนหนึง่ (Jesse Marvin Unruh, 1922-1987) เคยพูดว่า “การเมืองนั้นมีเงินเป็นนมแม่” (Money is the mother’s milk of politics.) แต่ในทางตรงกันข้าม การปล่อยให้การเมืองเป็นเรือ่ งทีต่ ดั สินกันด้วยก�ำลังเงินอย่างเดียว ก็จะท�ำให้การเมืองกลายเป็นการประมูล ใครเข้ามาได้กม็ โี อกาสจะ ฉวยใช้การเมืองเพื่อคอร์รัปชันถอนทุนมากกว่าจะสร้างประโยชน์ หรือมิฉะนัน้ ก็ท�ำให้พรรคการเมืองต้องฟังนายเงินมากกว่าจะฟังผู้ ทีเ่ ลือกตัง้ ตนเข้ามา ซึง่ ล้วนท�ำให้ประชาธิปไตยกลายพันธุจ์ นผิดรูป ทั้งสิ้น ในเมืองนอก แนวทางควบคุมการเงินของพรรคการเมือง นั้นมักแบ่งออกได้เป็น 3 แนวทางใหญ่ๆ คือ หนึ่ง การจ�ำกัดค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้ง การจ�ำกัดนีม้ ตี งั้ แต่เรือ่ งทีเ่ รารูๆ้ กันอยูแ่ ล้วก็คอื เรือ่ งการ ห้ามใช้เงินซื้อเสียง แม้แต่การใช้เงินประเภทที่เขาไม่ห้าม (เช่น บรรยง พงษ์พานิช - ธนกร จ๋วงพานิช 15
เงินที่ใช้ในการหาเสียง ท�ำป้าย ฯลฯ) ก็จ�ำเป็นต้องมีการจ�ำกัด วงเงิน เพื่อไม่ให้ผู้สมัครหรือพรรคได้เปรียบเสียเปรียบกันเพราะ ทุนทรัพย์อย่างผิดหน้าผิดหลังจนการเลือกตั้งถูกตัดสินโดยเงิน มากกว่านโยบาย ซึ่งมาตรการในเรื่องนี้เมืองไทยก็มีเหมือนกัน กล่าวคือให้ กกต. หารือกับพรรคการเมืองเพื่อก�ำหนดเพดาน ค่าใช้จา่ ยในการเลือกตัง้ เป็นครัง้ ๆ ไป เพียงแต่การจ�ำกัดค่าใช้จา่ ยนี้ จะมีผลก็ตอ่ เมือ่ มีการประกาศพระราชกฤษฎีกาก�ำหนดวันเลือกตัง้ แล้วเท่านัน้ นักการเมืองนกรูท้ งั้ หลายเลยใช้จา่ ยกันอย่างไม่จ�ำกัด เสียตั้งแต่ก่อนประกาศ พ.ร.ฎ. กฎหมายก็เลยท�ำอะไรไม่ได้ ยังไม่ ต้องพูดถึงการเล่นแร่แปรธาตุทางบัญชีเพือ่ ให้คา่ ใช้จา่ ยอยูภ่ ายใน เพดานโดยผิดจากความเป็นจริงอีกต่างหาก สอง การควบคุมเงินบริจาคจากเอกชน พรรคการเมื อ งนั้ น ตั้ ง อยู ่ ไ ด้ ด ้ ว ยการสนั บ สนุ น ของ ประชาชน ดังนั้นเงินบริจาคจึงถือเป็นรายได้ส�ำคัญของพรรค การเมือง ทางหนึ่งก็เป็นสิ่งดี เพราะพรรคการเมืองจะได้ท�ำตัว ให้อยู่ในฐานะที่คนเขาอยากจะบริจาค เพียงแต่ในเมื่อการบริจาค อาจเป็นช่องทางให้ผู้บริจาครายใหญ่ครอบง�ำพรรคการเมืองจน ท�ำให้พรรคการเมืองเห็นแก่ประโยชน์ของผู้บริจาคบางคนเหนือ ส่วนรวมได้ จึงจ�ำเป็นต้องมีการก�ำหนดเพดานการบริจาคและ มีมาตรการบังคับให้การบริจาคเป็นจ�ำนวนมากๆ นั้นต้องท�ำ โดยเปิดเผยชื่อผู้บริจาคและผ่านวิธีการสั่งจ่ายที่ตรวจสอบได้ (เช่น เช็คขีดคร่อม) เพื่อให้คนจับตาดูได้ว่าพรรคการเมืองมี พฤติกรรมเป็นลูกจ้างให้ใครหรือกลุ่มธุรกิจใดหรือไม่ ความจริง มาตรการในเรือ่ งเหล่านีเ้ มืองไทยก็มอี ยูแ่ ล้วอีกนัน่ แหละ เพียงแต่ ในบางกรณีดูเหมือนการหลบเลี่ยงยังจะล�้ำหน้ามาตรการป้องกัน เช่นการให้เงินผ่านองค์กรที่เกี่ยวข้องกับนักการเมือง (อย่างเช่น 16 หางกระดิกหมา 2
การให้สปอนเซอร์กับทีมฟุตบอลของนักการเมือง) หรือการให้ ในรูปแบบที่ไม่ใช่ตัวเงิน (payment in kind) ซึ่งยากจะติดตาม ตรวจสอบได้ครบถ้วน สาม การสร้ า งความโปร่ ง ใสทางการเงิ น ของพรรค การเมือง มาตรการในเรื่องนี้ของประเทศไทยมีอยู่ 2 ประการ ประการแรกคือการให้นกั การเมืองต้องแสดงบัญชีทรัพย์สนิ อย่างที่ รูก้ นั อยูแ่ ล้ว และประการทีส่ องคือการให้ผสู้ มัครหรือพรรคการเมือง ตั้งสมุหบัญชีเลือกตั้งเพื่อจัดท�ำและรับรองบัญชีรายรับรายจ่าย ของผู้สมัครหรือพรรคการเมืองนั้นๆ ในเวลาเลือกตั้ง ซึ่งถือว่า ตั้งต้นมาดีอยู่แล้ว เพียงแต่หากจะให้การท�ำบัญชีนั้นมีผลในทาง ควบคุมความประพฤติของนักการเมืองและพรรคการเมืองได้มาก ขึ้นก็ควรยกระดับมาตรฐานการท�ำบัญชีให้ละเอียดขึ้นไปเรื่อยๆ ครอบคลุมขึ้นไปเรื่อยๆ อย่างเช่นในเมืองนอกนั้น แม้แต่องค์กร หรือมูลนิธิใดๆ ที่มีความเกี่ยวพันกับพรรคการเมืองอย่างมาก เขาก็บังคับให้พรรคการเมืองต้องท�ำบัญชีให้ครอบคลุมไปถึง องค์กรหรือมูลนิธิเหล่านั้นเช่นกัน เพื่อป้องกันการยักย้ายถ่ายเท บัญชีเพื่อเลี่ยงกฎหมาย ดูจากเรื่องการควบคุมการเงินของพรรคการเมืองนี้แล้ว จะเห็นได้ว่า แม้เราจะมีมาตรการใกล้เคียงกับ best practice หลายอย่างอยู่แล้ว แต่ก็ไม่ใช่ว่าทุกอย่างจะเห็นผลสัมฤทธิ์ตาม ที่เราต้องการง่ายๆ เสมอไป ยังต้องค่อยๆ เรียนรู้ ค่อยๆ ปรับแก้ กันไปอีกเรื่อยๆ การปฏิรูป มันคงไม่มีค�ำว่าเสร็จไปได้ 10 กุมภาพันธ์ 2557
บรรยง พงษ์พานิช - ธนกร จ๋วงพานิช 17
อย่าปฏิรูปโดยลางสังหรณ์
ในระหว่ า งที่ ทุ ก ฝ่ า ยออกมาชี้ แ นะแนวทางต่ อ ต้ า น คอร์รัปชันกันมากมายนั้น เรื่องหนึ่งที่ดูเหมือนจะตกหล่นไปก็คือ เรื่องการส�ำรวจเกี่ยวกับคอร์รัปชัน ทั้งที่จริงๆ แล้ว ตามแนวทางการปฏิรูปเรื่องคอร์รัปชัน ของส�ำนักงานป้องกันยาเสพติดและปราบปรามอาชญากรรมแห่ง สหประชาชาติ (United Nations Office on Drugs and Crime UNODC) บอกว่าการส�ำรวจข้อมูลเกีย่ วกับคอร์รปั ชันนัน้ เป็นบาท ต้นของการวางมาตรการต่อต้านคอร์รัปชันเลยทีเดียว เนื่องจาก ก่อนจะพัฒนามาตรการใดๆ ข้อมูลนั้นถือเป็นของจ�ำเป็นส�ำหรับ ใช้ค�ำนวณว่าเรื่องใดจะใช้เวลาหรือทรัพยากรมากน้อย เรื่องใด จะจัดการก่อนหลัง จะได้ก�ำหนดวัตถุประสงค์ของมาตรการต่างๆ ได้อย่างพอเหมาะ ไม่อ่อนจนเสียโอกาส และไม่แข็งเกินไปจน ปฏิบตั ไิ ม่ได้จริงอันจะมีผลบัน่ ทอนศรัทธาของสังคมในการต่อสูก้ บั คอร์รัปชันไปเสียอีก นอกจากนั้นข้อมูลที่รวบรวมไว้ตั้งแต่ต้นนี้ก็ยังจ�ำเป็น ส�ำหรับใช้เป็น base line เพื่อประเมินสัมฤทธิผลของมาตรการ ต่างๆ ในวันข้างหน้า มาตรการอะไรที่ได้ผลก็ท�ำให้มากขึ้น อะไร ที่ไม่ได้ผลก็ยุบเลิก ส่วนประชาชนเอง เมื่อได้เห็นข้อมูลเป็นเนื้อ 18 หางกระดิกหมา 2
เป็นหนังเหล่านีก้ จ็ ะรูส้ กึ ตืน่ ตัวเพราะเห็นชัดว่าผลกระทบทีแ่ ท้จริง ของคอร์รปั ชันมันตืน้ ลึกหนาบางอย่างไร เป็นตัวเลขเท่าไหร่ ไม่ใช่ พูดกันแต่ลอยๆ ทั้งนี้ข้อมูลเกี่ยวกับคอร์รัปชันที่จ�ำเป็นต้องมีการส�ำรวจ ให้รู้ชัดมีอยู่ด้วยกันหลายเรื่อง เช่น หนึ่ง ข้อมูลว่าคอร์รัปชันเกิดขึ้นที่ไหน ค�ำว่าที่ไหนในที่นี้ หมายถึงทั้งองค์กร กระบวนการ หรือความสัมพันธ์ที่มักเกิด คอร์รัปชัน เช่นแผนกไหน ขั้นตอนการท�ำเรื่องอะไร หรือระหว่าง ใครกับใคร สอง ข้อมูลว่าคอร์รัปชันที่เกิดเป็นคอร์รัปชันแบบไหน เช่นถ้าเป็นการท�ำสัญญากับรัฐ เรื่องสินบนก็มักจะเด่น ถ้าเป็น เรือ่ งการแต่งตัง้ โยกย้ายก็อาจเป็นเรือ่ งของการเล่นพรรคเล่นพวก เป็นหลัก สาม ข้อมูลเกี่ยวกับมูลค่าความเสียหายและผลกระทบ จากการคอร์รัปชัน รวมความตั้งแต่ความเสียหายทางเศรษฐกิจ โดยตรงว่ามีมูลค่าเท่าไหร่ ไปจนถึงความเสียหายโดยอ้อมและ ผลกระทบที่ไม่ใช่ตัวเงินทั้งหลาย เช่นผลกระทบทางสังคม สี่ ข้อมูลเกี่ยวกับปัจจัยแวดล้อมการคอร์รัปชัน กล่าวคือ ข้อมูลซึง่ ชีใ้ ห้เห็นว่าพฤติกรรมคอร์รปั ชันของทีใ่ ดทีห่ นึง่ นัน้ มีอะไร เป็นตัวขับหรือตัวสนับสนุน ซึ่งบางทีอาจมีได้พร้อมๆ กันหลาย ปัจจัย เช่นฐานะทางเศรษฐกิจหรือเงินเดือนของเจ้าหน้าที่น้อย เกินไป การครอบง�ำเจ้าหน้าที่โดยผู้มีอิทธิพลในท้องถิ่น อ�ำนาจ การใช้ดลุ ยพินจิ ทีก่ ว้างเกินไป หรือการไม่มรี ะบบตรวจสอบเอาผิด ห้า ข้อมูลเกีย่ วกับ “ความรูส้ กึ ” ของผูม้ สี ว่ นเกีย่ วข้องหรือ ได้รับผลกระทบจากการคอร์รัปชัน ทั้งนี้ เนื่องจากปฏิกิริยาของ คนต่อมาตรการต้านคอร์รัปชันที่จะวางต่อไปนั้นมักถูกก�ำหนด บรรยง พงษ์พานิช - ธนกร จ๋วงพานิช 19
โดยความรู้สึกที่คนคนนั้นมีต่อคอร์รัปชันมากพอๆ กับสิ่งที่เกิด ขึ้นจริง ดังนั้นหากจะให้ได้ภาพครบทุกมิติ นอกจากข้อมูลสิ่ง ที่เกิดขึ้นจริงแล้วจึงต้องมีการส�ำรวจสถานการณ์คอร์รัปชันใน ความรู้สึกนึกคิดของคนเหล่านั้นด้วย เช่นเขาเห็นว่าคอร์รัปชัน ที่เกิดเป็นประเภทไหน มีผลกระทบอย่างไร หรือเห็นว่าอะไรเป็น มาตรการที่ควรน�ำมาใช้แก้ไขปัญหา เป็นต้น อย่างไรก็ตาม เนื่องจากคอร์รัปชันนั้นเป็นพฤติกรรม ซ่อนเร้น ข้อมูลหาได้ยากหรือมีโอกาสถูกบิดเบือนสูง การส�ำรวจ ข้อมูลจึงต้องหาจากหลายๆ แหล่งและหลายๆ วิธี อะไรทีเ่ ป็นอคติ หรือความผิดพลาดคลาดเคลือ่ นจะได้ถกู บ่งชีอ้ อกมา โดย UNODC แนะน�ำวิธีการส�ำรวจหลักๆ ไว้เช่น หนึ่ง การส�ำรวจแบบนั่งโต๊ะ (desk review) วิธีนี้ก็ตรง ตามชื่อเลยคือไม่ต้องออกไปไหน แต่หาข้อมูลเอาจากการอ่าน อยู่ที่โต๊ะ เช่นข้อมูลจากงานวิจัยหรือผลการประเมินที่มีคนท�ำไว้ ก่อนแล้ว ไม่ว่าจะเป็นสถาบันการศึกษา หน่วยงานของรัฐ สตง. ผู้ตรวจการแผ่นดิน หรือรายงานข่าวเจาะของสื่อมวลชน สอง การลงพื้นที่ส�ำรวจ (surveys) กล่าวคือการรวบรวม ข้อมูลจากการตอบค�ำถามของกลุ่มตัวอย่าง โดยวิธีนี้ความส�ำคัญ อยู่ที่การเลือกกลุ่มตัวอย่างให้สอดคล้องกับสิ่งที่ต้องการส�ำรวจ เพราะการส�ำรวจประชากรโดยทั่วไปย่อมได้ผลไม่เหมือนกับการ ส�ำรวจคนที่มีธุระต้องติดต่อกับหน่วยงานของรัฐอยู่เรื่อยๆ การ ส�ำรวจคนนอกหน่วยงานย่อมไม่เหมือนการส�ำรวจคนในหน่วยงาน หรือการส�ำรวจคนต่างจังหวัดก็ย่อมไม่เหมือนการส�ำรวจคนเมือง นอกจากนั้นค�ำถามที่ใช้ต้องออกแบบมาให้คนตอบมีความเข้าใจ ตรงกันแม้วา่ แต่ละคนจะมีพนื้ ฐานและการศึกษาต่างกัน ไม่เช่นนัน้ ได้ข้อมูลมาก็จะเปรียบเทียบกันยาก 20 หางกระดิกหมา 2
สาม การสนทนากลุ่ม (focus group) วิธีนี้ท�ำโดยการ เลือกคนกลุ่มต่างๆ ไม่ว่าภาครัฐ เอกชน หรือภาคประชาสังคม ที่เกี่ยวข้องมานั่งคุยกันแบบเจาะลึก เพื่อสกัดองค์ความรู้เกี่ยวกับ คอร์รัปชันที่คนกลุ่มนั้นๆ มี เช่นความรู้เกี่ยวกับลักษณะ ปัจจัย หรือวิธีแก้คอร์รัปชัน โดยข้อมูลที่ได้จากการสนทนากลุ่มนี้จะถูก ใช้เป็นแนวทางส�ำหรับการวิจัยแบบเจาะลึกต่อไป สี่ กรณีศึกษา (case studies) เป็นการสัมภาษณ์บุคคลผู้ มีสว่ นในการคอร์รปั ชัน หรือค้นข้อมูลจากเอกสารในการด�ำเนินคดี ต่างๆ เพื่อศึกษาดูว่าคอร์รัปชันเรื่องหนึ่งๆ เกิดขึ้นอย่างไร มีใคร เกีย่ วข้อง ผลกระทบคืออะไร และมีการด�ำเนินการอะไร ได้ผลหรือ ไม่ ซึ่งจะช่วยท�ำให้เกิดความเข้าใจในกระบวนการคอร์รัปชันและ ความสัมพันธ์ระหว่างตัวละครต่างๆ ห้า การสังเกตการณ์ภาคสนาม (field observation) วิธีนี้ใช้ส�ำหรับเก็บข้อมูลแบบเจาะลึก โดยการส่งคนที่ฝึกฝนมา แล้วไปสังเกตการณ์เก็บข้อมูลเกี่ยวกับพฤติกรรมอันเกี่ยวเนื่อง กับคอร์รัปชันในที่ต่างๆ แบบไม่เปิดเผยตัว เช่นส่งคนไปดูว่า ข้าราชการใช้เวลามากน้อยแค่ไหนในการด�ำเนินการต่างๆ หรือ ว่าศาลขึ้นนั่งบัลลังก์ตรงเวลาหรือไม่ วันหนึ่งๆ ใช้เวลาในห้อง พิจารณาคดีนานเท่าไร ฯลฯ ซึง่ จะช่วยให้ได้ขอ้ มูลทีม่ รี ายละเอียด หรือข้อมูลที่ยังไม่อาจได้มาโดยวิธีอื่น จริงอยู่ เราอาจรู้สึกตรงกันว่าเมืองไทยนั้นมีปัญหาเรื่อง คอร์รัปชัน แต่ถ้าไม่อยากให้การปฏิรูปประเทศต้องท�ำไปแบบใช้ แต่ความรูส้ กึ หรือลางสังหรณ์ ก็มแี ต่จะต้องลงทุนส�ำรวจให้รชู้ ดั ไป จนถึงข้อเท็จจริงอย่างที่ว่ามานี้เท่านั้น 17 กุมภาพันธ์ 2557 บรรยง พงษ์พานิช - ธนกร จ๋วงพานิช 21