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MESA REDONDA ENTREVISTA RETOS, LIMITACIONES Y ESFUERZOS
La reforma del Estado o el reto de transformar una burocracia kafkiana —La reforma del servicio civil es un reto casi épico que busca un Estado moderno, eficiente y flexible, pero que encuentra fuertes resistencias. OMAR MARILUZ LAGUNA omariluz@diariogestion.com.pe
“Seguramente, alguien había calumniado a Joseph K..., porque, sin que hubiese hecho nada malo, fue arrestado una mañana.” Son las primeras líneas de la famosa novela inacabada de Franz Kafka, El Proceso, en la que relata la pesadilla de un oficinista banca-
rio que intenta defenderse de un sistema que lo acusa de un delito que no conoce y con argumentos nada concretos. Aunque parezca difícil de creer, el escritor checo nunca visitó las salas del Poder Judicial peruano o intentó tramitar una pensión de jubilación en la
ONP. Aún así, el laberinto estatal y muchos funcionarios públicos parecen haber salido de la imaginación del genial Kafka e incluso superarla. Perodesdehacepocomásde seis años un equipo técnico busca emprender la gran reforma del servicio civil en el sector
público con el objetivo de transformar esa pesadilla kafkiana en un Estado moderno, eficiente y flexible. Y para conocer los esfuerzosqueserealizan desde el propio gobierno y las limitaciones que todavía persisten, Gestión y el PAD de la Universidad de Piura organizaron la
mesa redonda: “Avances en la reforma del Estado y Nuevas propuestas”, en la que técnicos de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir), expertos independientes y empresarios plantean ideas en busca de una verdadera reforma del Estado. MANUEL MELGAR
‘‘El servicio civil profesional no es una reforma del Estado, es la reforma del país” CORTÉS SABE QUE HA ASUMIDO UN GRAN RETO, PERO NO SE AMILANA, NI RETROCEDE EN EL LARGO CAMINO QUE AÚN LE QUEDA.
Juan Carlos Cortés PRESIDENTE EJECUTIVO DE SERVIR
Solo habrá desarrollo económico sostenido con un servicio civil profesional. El servicio civil profesional logrará que de alguna manera se sostenga ese desarrollo económico porque el socio, en este caso el Estado, necesita ser eficiente, eficaz y responsable. ¿Qué significa servicio civil profesional? Orientación al ciudadano, ese ciudadano que tiene diversas aristas, ese ciudadano empresario, consumidor, poblador y el Estado tiene que estar pensando seg-
EL DATO Gradual. El presidente de Servir señaló que la implementación de la reforma del servicio
civil en el sector público será gradual, irreversible, pero totalmente sólida. Retos. El reto es cambiar el chip del funcionario público hacia un enfoque de orientación.
mentadamente en cada uno de los intereses de esos ciudadanos, si perdemos esa orientación, estamos perdidos. El servicio profesional significa articulación al interior del Estado y trabajo conjunto con el sector privado, eso está clarísimo y hacia eso estamos yendo en Servir. Articulación interna Pero uno de los grandes problemas del Estado es que no se
articula internamente, cada uno quiere su cuota de poner, y al defender esta cuota de poder que le da su puesto, no permite la articulación interna del Estado. El servicio civil busca generar institucionalidad, a través de reglas claras, estables y predecibles y obviamente un comportamiento ético y con responsabilidad. No es que cambiamos únicamente de un régimen a otro y que ahora creamos
uno nuevo. Lo que se está haciendo es un cambio de las instituciones, obviamente pensando en satisfacción, pensando en calidad. Un cambio cultural Hay un cambio cultural y eso es lo más difícil, en cómo cambiamos el chip del funcionario público hacia un enfoque de orientación al ciudadano. Gestión pública como aporte al desarrollo. La reforma del
servicio civil busca generar meritocracia, que es una contribución a la vena de la excelencia, porque finalmente lo que se logra es tener personas que se desarrollen de una manera adecuada para prestar esos servicios de excelencia. Necesitamos convencer que no es una reforma únicamente del aparato público, sino que es una reforma que va más allá. No estamos hablando únicamente de la re-
forma del Estado, es la reforma del país, porque no es solo como nos reformamos al interior sino en nuestras relaciones y eso tiene que ver en cómo generamos confianza desde el Estado o cómo generamos confianza entre el sector privado y el sector público. No es una reforma del Estado es una reforma del país, y tenemos que entender la magnitud de esto.
MESA REDONDA
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AVANCES Y NUEVAS PROPUESTAS HOJA DE RUTA PARA EL TRÁNSITO AL NUEVO RÉGIMEN
FASE 4 I m p le m e n t a c ió n d e l n u e v o r é g im e n
FASE 3 M e jo r a in t e r n a
FASE 2
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4 A n á l i s i s s it u a c i o n a l
2
FASE 1
1 P r e p a r a c ió n
M a p e o d e p u e st o s y pro c e s o s
3 C á lc u lo d e d o t a c ió n
E la b o r a c ió n d e p e r fi le s d e p u e s t o s
Andrés Corrales
A n á l is is d e p r o c e s o s y p u e st o s -Id e n t ifi c a r o p o rt u n i d a d e s d e m e jo r a
E n t id a d e s p a s a n a l n u e v o r é g im e n
FUENTE: SERVIR - Autoriadad Nacional de Servicio Civil
‘‘Hay 74 entidades que están transitando al nuevo régimen” LA HOJA DE RUTA PERMITIRÁ SIMPLIFICAR LOS PROCESOS DURANTE EL TRÁNSITO. MANUEL MELGAR
Mariana Ballén ASESORA DE SERVIR
Hay 1.5 millones de empleados públicos en este país; alrededor del 10% de la población económicamente activa (PEA). Son más de 2,000 entidades con jefes diferentes. Estamos hablando de 2,000 alcaldes, 25 presidentes regionales, un presidente y 18 ministros. En la reforma del servicio civil estamos incorporando a una gran parte de estos 1.5 millones de empleados públicos y a la mayoría de estas 2,000 entidades. La idea es que estas entidades atraviesen lo que hemos llamado una hoja de ruta. Esta hoja de ruta es un conjunto de pasos que va a llevar a las entidades públicas a reformarse y a orientarse más a lo que requieren los ciudadanos y a un enfoque por resultados. No es que las entidades se reforman como se les da la gana.
Etapas. La primera fase es sensibilizar a sus servidores.
A la fecha, hay 74 entidades que están transitando al nuevo régimen. La primera fase que tienen que cumplir tiene que ver con el apoyo político que implica conformar una comisión de alto nivel, sensibilizar a sus servidores y esto, en realidad, da un inicio a todos los pasos de reforma que va a hacer una entidad
LOS GERENTES DEBEN ESTAR ALEJADOS DE LAS ARBITRARIEDADES POLÍTICAS.
V a l o r iz a c i ó n d e p u e st o s + C P E
S im p lifi c a r pro c e s o s
C o n f o r m a c ió n d e la c o m is i ó n y s e n s i b i l iz a c i ó n a s e r v id o r e s
C o n c u rs o s d e s e le c c ió n
“Los puestos de confianza abren la puerta al clientelismo”
para pasar al nuevo régimen de Servir. En un segundo momento, esa entidad necesita una foto de cuánta gente tiene, cuánto gana cada persona y en qué régimen se encuentran y un tema muy importante es realizar un análisis de procesos y de puestos. La entidad tiene que identificar todos sus procesos, y
a partir de esas dos fotos va a tener que replantear y simplificar procesos para pasarse al nuevo régimen. L a metodolog ía plantea que tienen que priorizar aquellos servicios más importantes que prestan. La tercera fase es la mejora interna. Se va a repensar cuánta gente necesita y para qué necesita esa gente. Con eso, se tendrán los perfiles de puestos y sabremos cuánto deben pagarle a la persona que va a realizar ese puesto. Es en esta fase de mejora interna que las entidades aprueban su nueva estructura y, con eso, van a pasar al nuevo régimen. Van a transitar al nuevo régimen, pero ya con entidades que van a estar bastante más simplificadas y que además tienen que seguir simplificándose en el tiempo, y ahí tenemos que tener los ojos de todos los ciudadanos.
GERENTE DE SERVIR
Lo importante de la reforma es profesionalizar la capa directiva del Estado, porque todos los directivos son de alguna manera el motor del sector público y su capacidad de impacto e influencia. En la Ley del Servicio Civil se ha propuesto un modelo que transforma el segmento directivo, que se inspira en la experiencia que hemos tenido con el cuerpo de gerentes públicos. Es un cuerpo que ha sido creado en el 2008 y que nos ha permitido validar una serie de experiencias. La mayoría de puestos directivos son cubiertos por confianza y eso tiene una serie de problemas, porque están sujetos a una inmensa vulnerabilidad frente a la arbitrariedad política, y la alta rotación, hace que se pierda la mejora institucional, se afecta la continuidad de las políticas públicas. Estamos hablando que más o menos entre el 70% y el 90% de todos los puestos directivos son de confianza y eso abre las puertas al clientelismo, abre la puerta a la corrupción. No es que la confianza este mal en sí misma, de hecho la ley está preservando un 20% de puestos directivos para la confianza, pero la confianza en términos tan abiertos genera una serie de problemas. Con el cuerpo de gerentes públicos desarrollamos primero perfiles por competencia y desarrollamos procesos de selección por competencias. Introducimos el te-
Clave. Gerentes son el motor.
DIXIT “No es que la confianza este mal en sí misma, la ley preserva un 20% de puestos directivos para la confianza”. Andrés Corrales
ma de las competencias, para eso elaboramos estudios técnicos para identificar cuáles son las competencias que los gerentes públicos deberían tener. Cuando hemos asignado gerentes públicos en equipo y han contado con el respaldo de la alta dirección de la entidad hemos identificado una correlación positiva de su presencia. Hemos registrado resultados de inversión pública superiores entre 60% y 300% más a periodos anteriores a la presencia de gerentes públicos en la ejecución de inversión.
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MESA REDONDA
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AVANCES Y NUEVAS PROPUESTAS
“Tiene que haber una conducción del sector privado”
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INTRODUCIR INCENTIVOS QUE HAGAN ATRACTIVA LA CARRERA PÚBLICA ES CLAVE.
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EL ECONOMISTA PLANTEA UNA PARTICIPACIÓN ACTIVA DE LA SOCIEDAD CIVIL.
Elena Conterno
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PRESIDENTE DE LA SNP
2 0 Perú
Corea Colombia Francia España Singapur Alemania Rumanía del Sur
FUENTE: UNIVERSIDAD DE PIURA
Juan José Marthans UNIVERSIDAD DE PIURA
Es indispensable para efectos de recomponer el Estado tener una adecuada concepción de cómo podemos interactuar con él y cómo podemos reconocerlo como un socio estratégico. Sin un Estado eficiente, no hay condiciones adecuadas para crear competitividad o productividad. Sin un Estado eficiente no hay condiciones realmente apropiadas como para emprender un proceso de reformas estructurales. Esa nueva concepción de Estado tiene que ver con per-
“Las prioridades de todo servidor público deben ser las de los ciudadanos”
Perú: El número de ministerios reflejaría la carencia de institucionalidad y de una real reingeniería del Estado
Visión. Estado como socio.
cibirlo como un socio, como aquel ente que mejorando y haciéndose más eficiente va a solucionar gran parte de las condiciones que son necesarias para emprender un crecimiento sostenido en el mediano y largo plazo. Pero ¿cuál es el tablero de ajedrez bajo el cual los em-
CIFRAS PRELIMINARES
presarios se desenvuelven?, ese tablero de ajedrez es poco eficiente. El Estado no está generando las condiciones para crear competitividad y productividad. Y si esperamos la reconversión del Estado dentro del propio Estado, vamos a esperar 200 años más y no va a pasar nada. La pregunta es qué tiene que hacer el sector privado para cambiar esta tónica del Estado poco eficiente que hemos tenido. ¿Quién va a cambiar a ese Estado? ¿El próximo político de turno? No seamos ingenuos. El cambio tiene que venir de una suerte de conducción del sector privado.
Hemos tenido 20 años de un sector privado muy dinámico, con mucha inversión, que se ha desenvuelto en mercados competitivos y que viene ganando mercados no solo en Perú sino en el mundo entero y, lamentablemente, el Estado no ha estado a la par. Es un Estado que si bien tiene el triple de presupuesto que hace 10 años no ha triplicado sus servicios, no ha acelerado sus trámites, no ha acelerado su ejecución de gasto, no ha mejorado su calidad regulatoria sino más bien todo lo contrario. Sin duda esta es una reforma difícil, compleja, que toma tiempo pero que es ineludible. Si queremos tener un crecimiento sostenido necesitamos que el sector público y el sector privado vayan a la par con dinamismo, con me-
Capital. Sector público debe atraer a los mejores profesionales.
DIXIT “Esta es una reforma difícil, compleja, que toma tiempo, pero que es ineludible si queremos tener crecimiento sostenido”. Elena Conterno
“El funcionario público tiene que ser responsable y no culpable”
“El Estado no es la parcela de los políticos que suben”
SE DEBE CAMBIAR LA MENTALIDAD DEL MIEDO A LA TOMA DE DECISIONES.
EL TRABAJO TÉCNICO SE AFECTA CON PERSONAL QUE LLEGÓ POR FAVOR POLÍTICO.
Fernando Parodi CONSULTOR
LareformadelEstadotieneque ser a nivel micro y a nivel macro, porque a una persona que tiene que pasar de ser informal a formal poco le interesa si el señor director de un ministerio es así o es asá, si no logra lo más básico como es un permiso. Lo primero que tiene que hacer la reforma del Estado es generar una especie de aceptación popular, porque si no
va a ser muy difícil. La gente tiene que sentir que hay algo bueno que le va a hacer la vida más fácil. Hay algunas cosas que tiene que cambiarse y una de esas es que el funcionario público tiene que ser responsable y no tiene que ser culpable, y eso es vital. Hay que cambiar la mentalidad de las personas, no solo de los supervisores, sino también la mentalidad del propio servidor público que no quiere cometer ningún error. La reforma no puede ser
Pedro Olaechea PAST PRESIDENT SNI
Reto. Debe generar aceptación.
hecha exclusivamente por el sector público, pero tampoco hecha exclusivamente por el sector privado; tiene que ser hecha por los dos en una especie de comunión. Definitivamente, hay mucha riqueza en la administración pública.
El país históricamente ha desarrollado una lectura de lo que es el Estado, y lo vemos con el número de personas que han sido contratadas. Vamos a encontrar como pisos en épocas de la tierra, terciario, cuaternario, gente de Acción Popular, del primer gobierno del Apra, gente de Toledo, etc. Vamos a encontrar grupos de gente que han ido al Estado
con una concepción: que les tocaba políticamente y que les toca a otros ahora. Es un problema muy marcado: que el que sube políticamente, sube por el empleo. Cada político ya tiene en su mira que cosa es su parcela y eso es gravísimo para el trabajo técnico que se quiere hacer dentro del Estado. Tal vez es esta capa política que después genera otro terciario,otrocuaternariodeempleados públicos, porque hay la ilusión de que ahí están los votos para generar una base electoral
ritocracia y siendo cada vez más competitivos. En el servicio civil de lo que se trata es primero que las prioridades de todo servidor público sean las prioridades de todos los ciudadanos y de las empresas. Para eso es importantísimo un conjunto de incentivos y de poner metas para que se alinien los incentivos e intereses. Se debe reclutar a profesionales de primer nivel. Ojalá que el sector publico ofrezca igualdad de condiciones a los profesionales que recién egresan para incorporarlos y mantenerlos, porque de nada sirve que estén un año o dos y luego migren al sector privado. Tenemos que construir esa carrera de meritocracia que permita mejorar el servicio a los ciudadanos y empresas. Debemos ofrecer a los profesionales una posibilidad de involucrarse a largo plazo con el Estado.
Contratación. Más exigencia.
para la próxima vuelta. Ahí un tema muy importante es la famosa estabilidad laboral. Es uno de los temas que no se quiere tocar pero no es un derecho fundamental del trabajo; pero, por ejemplo, un caso crítico es aduanas. Tiene que haber mayores niveles de exigencia. El sector público debe ser el más exigente, pero que también retribuya adecuadamente los logros de los objetivos.
MESA REDONDA
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AVANCES Y NUEVAS PROPUESTAS
‘‘El objetivo de la reforma es crear riqueza en el país”
SE DICE “Si no creamos condiciones para la salida de los que no son eficientes, eficaces o productivos, hay una injusticia para los que quieren ingresar”.
LOS ESFUERZOS DE LA REFORMA DEBEN ORIENTARSE A CREAR CRECIMIENTO ECONÓMICO EN EL PAÍS EN EL MEDIANO PLAZO.
José Luis Escaffi
Evolución PEA ocupada por el sector público
Retos. Esta es una buena ley, el reto es la implementación.
(En miles)
‘‘No todo lo tiene que hacer el Estado, se puede tercerizar”
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SE REQUIERE UN ESTADO MÁS PEQUEÑO, MÁS FUERTE, MÁS PROFESIONAL PARA QUE SE DEDIQUE A SUPERVISAR.
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ner un mejor Estado, uno más pequeño, más fuerte, más profesional, que deje de hacer y se dedique a supervisar. Los que se queden en el Estado tienen que estar en el régimen del servicio civil. Necesitamos unos pocos buenos que regulen bien, que contraten bien, que supervisen bien y que sancionen justamente a los que incumplan las normas. La primera pregunta es si debe existir esa entidad o si debe o no existir esa función pública. Y si debe, tiene que buscar la mejor manera de cumplirla. Esas son algunas preguntas fundamentales que hay que introducir en la hoja de ruta.
Si no creamos condiciones para la salida de los que no son eficientes, eficaces o productivos, entonces hay una injusticia para todos los que están en la sociedad y quisieran eventualmente entrar al servicio público. El gran problema es el fantasma de la Contraloría. Nadie a definido la frontera fina entre falla, error y delito, una cosa es equivocarse en la toma de una decisión y otra cosa es aprovecharse de los recursos públicos. Servir tiene un gran rol, en mejorar todo el sistema de control. Esta es una buena ley, su gran reto es la implementación.
‘‘La finalidad es algo más elemental, es el bien común”
gremios, y no solo empresariales sino también a los sindicales. Es una tarea muy grande, pero no hay que perder las esperanzas y el país está en una situación estupenda para este tipo de tareas. Hablan de la desaceleración de la economía. Pero no hablemos de cuentos, estamos felices incluso con el nivel de desaceleración que tenemos. Podemos mejorarlo y vamos a mejorarlo. Hay que contribuir. Hace falta una superdosis de optimismo a la vena del empresario, del funcionario público, de todos.
0 1985
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FUENTE: INEI, INE, DANE, INEGI
Lino Abram DIRECTOR MCKINSEY
¿Cual es el objetivo de la reforma del Estado? Crear riqueza en el país para generar crecimiento. Y cualquier cosa que se haga orientada a reformar el Estado, tiene que asegurarse de que el crecimiento se dé en el Perú. Cuando hablamos de reforma, ¿qué puntos debemos incorporar?, temas de productividad, eficiencia, efica-
José Luis Escaffi
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cia y asegurarnos que haya un plan integral que aborde todos los ministerios e incorpore a la sociedad civil. Lo primero es asegurar la estabilidad macroeconómica, eso es algo que claramente Perú viene desarrollando muy bien. Pero tiene que haber cambios profundos en la regulación. Tenemos que hacer que los mercados funcionen. Acá entra todo lo que tiene que ver con informalidad, cómo aseguramos que haya
Visión. Clara y completa.
SOCIO DE APOYO
una gobernabilidad corporativa o cómo logramos que se cumpla la ley. Cómo reducimos las cargas administrativas, la burocracia. Cómo hacemos que finalmente el aparato estatal sea eficiente, y eso pasa por iniciativas como tercerizar gran parte del sector público para que lo ejecute el privado. La reforma tiene que tener una visión clara, que sea simple, pero a la vez debe ser muy completa.
Todos tenemos que plantearnos la siguiente pregunta: ¿Acaso todo lo que tiene que hacer el Estado, lo tiene que hacer personal uniformado como funcionario público? No, y el propio Estado lo ha reconocido cuando generó leyes para asociaciones público-privadas. Hayqueponerlareformadel servicio civil en un contexto de reforma del Estado. No todo es transformar a los 500 mil empleados públicos, porque si parte de esos empiezan a estar en contratos de APP vamos a te-
EL PROBLEMA NO ES EL TAMAÑO DEL ESTADO, SINO LA DIRECCIÓN QUE SE LE HAYA DADO. José Ricardo Stok VICERRECTOR U.PIURA
Discrepo de que la finalidad de la reforma del Estado sea el crecimiento, porque podemos lograr el crecimiento con un Estado autoritario, avasallador y elefantiásico. El crecimiento será una consecuencia de una reforma del Estado, pero no debe ser la finalidad.
La finalidad más bien está en algo muy elemental, que es el bien común. Es decir, servir al ciudadano para que pueda desarrollarse de la mejor manera. No es el tamaño del Estado, sino la dirección del Estado. Ciertamente, el tamaño importa, pero no es lo más importante. Es preferible un Estado bien direccionado a un Estado muy chiquito pero muy mal direccionado. Las personas son
MANUEL MELGAR
Esperanza. Hace falta una dosis de optimismo en el ciudadano.
la base, y por eso es estupendo todo el trabajo que hace Servir de enfocarse en este aspecto. Evidentemente, es un tema amplio en el que habrá que hacer ajustes y creo que lo están haciendo. Un punto importantísimo es que debe plantearse cómo se quiere que sea un sector, y debe reunir ahí a los actores involucrados, no solamente a las empresas privadas, sino