Revista "Espacios Públicos" by Bere Lara

Universidad Autónoma del Estado de México Facultad de Ciencias Políticas y Sociales

revista de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la uaeméx

No. 51

“2018, Año del 190 Aniversario de la Universidad Autónoma del Estado de México”

Espacios Públicos, revista de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UAEMéx, es una revista iberoamericana que se edita desde 1998. Publicación cuatrimestral que tiene por objetivo dar a conocer lo más relevante sobre temas alusivos a la Ciencia Política y la Administración Pública. Indizada en Redalyc (Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal), Dialnet (Portal de difusión de la producción científica hispana), CLASE (Citas Latinoamericanas en Ciencias Sociales y Humanidades). Registrada en Latindex-Catálogo (Sistema Regional de Información en Línea para Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal), HELA (Catálogo Hemerográfico de Revistas Latinoamericanas), DOAJ (Directory Open Access Journal), Red Iberoamericana de Revistas de Comunicación y Cultura y Academic Journals Database.

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Coordinador de Publicaciones Periódicas

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ESPACIOS PÚBLICOS, revista de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UAEMéx. año 21, No. 51, enero - abril 2018, es una publicación cuatrimestral editada por la Universidad Autónoma del Estado de México, a través de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Cerro de Coatepec s/n, Ciudad Universitaria, Toluca, México, C.P. 50100, Tel. +52 (722) 2150494, espaciospub@uaemex.mx Editora responsable: María Cristina Reyes Montes. Reserva de Derechos al Uso Exclusivo núm. 04-2016030213353800-203, e-ISSN: en trámite, ambos otorgados por el Instituto Nacional del Derecho de Autor. Este Número se terminó de editar en septiembre de 2018.

Disponible para su acceso abierto en: http://politicas.uaemex.mx/espaciospublicos

Contenido Ensayos y Artículos Efetividade das instituições participativas no Brasil no processo de participação social e de deliberação Effectiveness of participatory institutions in Brazil in the process of social participation and deliberation Aline G. Peixoto Gouveia Jander Angelo Diogo Ferrerira Monique da Silva Santana Walmer Faroni ....................................................... 7 Características envolvidas no processo de inovação em serviços públicos de saúde Characteristics involved in the innovation process of public health services Cristine Hermann Nodari Isabel Cristina Rosas Barros Rasia António Jorge Fernandes Alipio Ramos Veiga-Neto ......................................... 29 El problema de la impunidad generalizada: explicando el desempeño de México en el Índice Global de Impunidad A General Impunity Problem: explaining Mexico´s Performance in the Global Impunity Index Juan Antonio Le Clercq Ortega ............................... 51

México entre el Gobierno Abierto y la Transparencia Artificial Mexico: Between Open Government and Artificial Transparency Rodrigo Sandoval Almazán...................................... 95 Principales logros y retos del feminismo en México Main achievements and challenges of feminism in Mexico Fabiola Benítez Quintero Graciela Vélez Bautista ............................................ 115 Gobernanza y desarrollo regional en el Noroeste de México Governance and Regional Development in Northwest Mexico Gustavo Córdova Bojórquez Bertha Verónica Martínez Flores María de Lourdes Romo Aguilar ............................. 135 La red clientelar del municipio de Tecámac, Estado de México: Incentivos y vínculos The Customer Network of the municipality of Tecámac, State of Mexico: incentives and links Rosalinda Castro Maravilla...................................... 159 Reseña

Reforma fiscal 2013 en México: implicaciones de las deducciones fiscales en el ingreso salarial 2012-2014 Tax reform 2013 in Mexico: implications of tax deductions in salary income 2012-2014 José Juan Cervantes Niño Eduardo Rivas Olmedo ........................................... 75

Diferentes marcos de actuación desde el Trabajo Social: acción transversal desde la educación María García Aivar................................................. 187

Ensayos y ArtĂculos

Efetividade das instituições participativas no Brasil no processo de participação social e de deliberação Effectiveness of participatory institutions in Brazil in the process of social participation and deliberation Fecha de recepción: 12 de octubre de 2016 Fecha de aprobación: 04 de diciembre de 2017 Aline G. Peixoto Gouveia* Jander Angelo Diogo Ferrerira* Monique da Silva Santana* Walmer Faroni*

Resumo O objetivo deste artigo é analisar a efetividade das instituições participativas no processo de participação social e de deliberação, a partir da identificação de determinadas características na produção científica sobre o assunto, de acordo com as categorias de análise propostas por Oliveira, Pereira e Oliveira (2010). Desta maneira, fez-se necessário extrair as características de efetividade em seus resultados, a partir das condições de organização formal, processo deliberativo e relações interinstitucionais. Para tanto, recorreu-se ao portal Scientific Periodicals Eletronic Library (spell) para o levantamento das publicações sobre os Orçamentos Participativos, os Planos Diretores Municipais e os Conselhos Gestores, do ano de 1988 a 2015, permitindo-se constatar que a maioria dos estudos no Brasil se atém apenas a descrever sobre as Instituições Participativas e poucos tratam de verificar a capacidade de serem efetivas enquanto mecanismos de participação social e de deliberação. Conclui-se que, para melhorar a qualidade do processo participativo e consolidar as Instituições Participativas como espaços efetivos de deliberação e participação, é necessária uma maior mobilização dos cidadãos e o fomento por parte do governo à participação social nas decisões. Palavras chave: Orçamento Participativo, Conselho Gestor de Políticas Públicas, Plano Diretor Municipal, Atuação Social.

Abstract The objective of this article is to analyze the effectiveness of participatory institutions in the process of social participation and deliberation, based on the identification of certain characteristics in the scientific production on the subject, according to the categories of analysis proposed by Oliveira, Pereira e Oliveira (2010). In * Universidade Federal de Viçosa, Brasil. Correo-e de contacto: aline.gouveia@ufv.br e-ISSN: en trámite, año 21, núm. 51, enero-abril 2018, pp. 7-27.

Efetividade das instituições participativas no Brasil no processo de participação social e de deliberação

this way, it was necessary to extract the characteristics of effectiveness in its results, from the conditions of formal organization, deliberative process and interinstitutional relations. In order to do so, the Scientific Periodicals Electronic Library (spell) was used to collect publications on Participatory Budgets, Municipal Management Plans and Management Councils from 1988 to 2015, and it was verified that most of the studies in Brazil, only refers to Participatory Institutions and few try to verify the capacity to be effective as mechanisms of social participation and deliberation. It is concluded that, in order to improve the quality of the participatory process and to consolidate the Participatory Institutions as effective spaces for deliberation and participation, it is necessary to mobilize citizens and promote the participation of the government in social decision-making. Key words: Participatory Budgeting, Council Manager of Public Policies, Municipal Director Plan, social action.

e-ISSN: en trámite, año 21, núm. 51, enero-abril 2018.

Introdução

O processo de ampliação da participação social no país é objeto de discussão na literatura, pois a institucionalização dos procedimentos formais de participação e a sua efetividade ganharam espaços importantes nos debates (Souza, 2010; Avritzer, 2012; Oliveira, Calazans, Cerqueira e Torres, 2013), especialmente quando se coloca em discussão o processo deliberativo como norteador de instrumentos capazes de aproximar a sociedade civil nas decisões públicas. Durante as duas últimas décadas do século xx, o Brasil passou por grandes transformações sociais e políticas, principalmente devido a passagem do regime ditatorial militar para a retomada da democracia, que culminou com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil

em 1988 e uma nova configuração da forma de operação da administração pública. A participação popular durante o processo transitório possibilitou a consolidação de um novo regime, pautado nas práticas cotidianas da população, nas relações com os poderes constituídos e a formalização normativa da participação social (Pires e Nebot, 2013). A Carta Magna de 1988 possibilitou a criação de novos espaços públicos de discussão e deliberação, o que propiciou novas perspectivas para o exercício da democracia ao incorporar a participação direta dos cidadãos no exercício do poder (Gomes, 2003; Ronconi, Debetir e Mattia, 2011). Neste contexto, emergem as Instituições Participativas (ip’s)1, podendo ser compreendidas como mecanismos de participação direta, com formas diferenciadas de inclusão de cidadãos ou de associações da sociedade

São instituições porque não se constituem em experiências episódicas ou eventuais de participação em projetos

ou programas governamentais ou de organizações da sociedade civil ou do mercado. Ao contrário, estão instituídas como elementos característicos da gestão pública brasileira (Cortes, 2011:137).

Aline G. Peixoto Gouveia∗ Jander Angelo Diogo Ferrerira Monique da Silva Santana Walmer Faroni

participação e políticas públicas e devido a discussão, a nível nacional e internacional, sobre democracia deliberativa, que passou a evidenciar a relevância da efetividade da própria deliberação. Os estudos acadêmicos sobre a efetividade das ip’s trazem discussões sobre quanto podem ser tidas como realmente efetivas, ou seja, quais os resultados gerados pelos orçamentos participativos, conselhos e outras modalidades de instituições participativas (Romão e Martelli, 2013); ou ainda como as instituições efetivamente contribuem ou influenciam as decisões. Por outro lado, a efetividade refere-se à capacidade das ip’s serem, de fato, espaços de ampliação da democracia, seja para inclusão dos excluídos nos mecanismos democráticos tradicionais, seja na perspectiva de corroborar com os aspectos referentes a maneira como as decisões são tomadas (Avritzer, 2011). Neste sentido, a efetividade estaria expressa “na institucionalização dos procedimentos, na pluralidade da composição, na deliberação pública e inclusiva, na proposição de novos temas, na decisão sobre as políticas públicas e no controle sobre essas ações” (Cunha, 2007: 5), e na inclusão de “novas e diferentes vozes no processo de implementação, gestão e controle das políticas e de expandir, de forma igualitária, o acesso aos bens públicos nelas envolvidos” (Faria, 2007:1). Ao se analisar a efetividade das ip’s, tomar os aspectos que caracterizam a qualidade do processo participativo2 com as variáveis explicativas possibilita avaliações de efetividade além daquelas relacionadas à existência ou não de uma determinada instituição e passa a se embasar muito mais na qualidade do seu funcionamento, enfatizando os atributos que

Segundo Pires et al. (2011: 355): “a qualidade do processo participativo deve ser entendida aqui como envolvendo

tanto a qualidade e a intensidade do processo deliberativo interno às ips como também as relações estabelecidas entre a ip e seu ambiente, como por exemplo, seu desenho institucional, relação com o governo e com a sociedade civil. Assim, a qualidade do processo participativo reuniria um conjunto de elementos capaz de explicar a incidência da ip nas políticas públicas e na ação do governo”.

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civil na deliberação sobre políticas públicas (Avritzer, 2008). Apresentam-se como potencialidades para influenciar decisões governamentais, atribuindo nova disposição na lógica do poder tradicional. Busca-se preservar a independência e autonomia da sociedade e do governo local para propiciar o equilíbrio de forças no propósito de assegurar a soberania compartilhada (Martins, 2015). Sob este prisma, a participação social pode ser entendida como a quebra de barreiras entre sociedade civil e Estado, promovendo a aproximação entre eles e reduzindo a monopolização na qual este detinha no processo de elaboração das políticas públicas (Oliveira, 2009), geralmente estabelecidas por meio do processo deliberativo nestas arenas de discussão. Habermas (1997) aponta que a operacionalização do procedimento ideal de deliberação e tomada de decisão, depende da institucionalização de procedimentos e condições de comunicação, além da inter-relação entre os processos deliberativos institucionalizados com as opiniões públicas informalmente constituídas. É neste contexto de inter-relações que se manifestam as instituições participativas como possibilidade de estrutura comunicacional baseada no diálogo entre sociedade e Estado que propiciem deliberações que possam representar demandas democraticamente estabelecidas. Oliveira, Pereira e Oliveira (2010) descrevem que o processo deliberativo necessita ainda de estruturas institucionais capazes de sustentar e fortalecer os espaços públicos não estatais, que permitam as construções coletivas decisórias por meio do diálogo. O debate sobre estas instituições ocorre principalmente pela crescente associação entre

Efetividade das instituições participativas no Brasil no processo de participação social e de deliberação

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permitem essas instituições serem capazes (ou não) de proporcionar a melhoria da ação dos governos e das políticas públicas (Pires, Vaz, Almeida, Silva, Lopez e Alencar, 2011). Nesse sentido, pretendeu-se responder por meio da pesquisa documental a seguinte questão norteadora: Como as características existentes na produção científica brasileira sobre ip’s podem colaborar para a verificação da efetividade destes espaços de participação enquanto instrumentos de democracia deliberativa? Tal questão de pesquisa busca conhecer a efetividade das instituições participativas no Brasil quanto aos seus resultados e não simplesmente da sua existência ou não nos municípios brasileiros. Para este trabalho, efetividade diz respeito a capacidade das ip’s em assegurar a participação social nas deliberações de determinada política pública que será discutida em seu espaço, sem fugir do propósito estabelecido por lei, onde os representantes do governo fornecem informações livres de erro, dando voz à população e a sociedade civil nos assuntos de seu interesse, de forma que estes sejam partes integrantes e definidoras dos rumos da comunidade onde estão inseridos. A partir do exposto, o objetivo geral do artigo consistiu em analisar a efetividade das instituições participativas no processo de participação social e de deliberação, conforme a produção científica, levando-se em consideração as categorias de análise desenvolvidas por Oliveira, Pereira e Oliveira (2010) para verificar a efetividade dos Conselhos Gestores. Apesar da proposta ser direcionada para este tipo de ip, as premissas estabelecidas pelos autores estão diretamente relacionadas aos propósitos das outras ip’s, pois estão vinculadas à formação de decisões coletivas por meio do diálogo entre indivíduos politicamente iguais. De modo complementar, buscou-se, como objetivos específicos, fazer o levantamento da produção científica sobre

efetividade dos Orçamentos Participativos (op), dos Planos Diretores Municipais (pdm) e dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas (cg), considerados os principais instrumentos de participação social presentes no Brasil analisar a presença das variáveis que caracterizam a efetividade destas instituições como alicerces da democracia deliberativa; assim como apresentar os principais apontamentos sobre os aspectos concernentes à qualidade do processo participativo na efetividade das ip’s. Este estudo busca contribuir com as discussões sobre efetividade das ip’s e mostra sua importância ao identificar como o tema vem sendo abordado no país nestes últimos anos. Apesar das discussões sobre as efetividades das instituições participativas serem recentes, evidencia-se a qualidade desses espaços de participação social, conforme a produção científica. Caminha-se, conforme Romão e Martelli (2013), para diminuir a distância entre as próprias experiências das instituições participativas e o conhecimento efetivo que se produz sobre seus efeitos.

Instituições participativas: mecanismos de controle e participação social

Com a aproximação dos cidadãos na tomada de decisões sócio-políticas no país, bem como as mudanças ocorridas em relação aos processos democráticos, fez-se necessário instituir mecanismos de participação social no ciclo de desenvolvimento das políticas públicas. Para tanto, foram criados espaços públicos de discussões denominados Instituições Participativas, que possibilitam a participação da sociedade civil nos rumos políticos. Esses desenhos institucionais se diferenciam em alguns aspectos quanto à obrigatoriedade e a forma em que a participação se constitui na

Aline G. Peixoto Gouveia∗ Jander Angelo Diogo Ferrerira Monique da Silva Santana Walmer Faroni

2003), desde o âmbito municipal até o federal possibilitam à população adentrar os espaços destinados a tomada de decisão política e ao controle social por meio de um sistema de vigilância sobre a gestão pública, resultando em maior cobrança e prestação de contas do executivo (Gomes, 2003; Martins, Ckagnazaroff e Lage, 2012). Entretanto, Vizeu e Bin (2008) apontam que nem sempre os conselhos são espaços de construção coletiva e igualdade político-participativa entre seus membros, visto que o governo pode utilizá-lo para apresentar propostas prontas. No que se refere ao op, em assembleias organizadas com o intuito de tomar decisões a seu respeito, os cidadãos participam com os funcionários da Administração Pública para negociarem sobre a alocação de gastos relacionados a novos investimentos de capital em projetos como escolas, hospitais e pavimentação de vias públicas (Abers, 2000; Baiocchi, 2005; Nylen, 2003; Wampler, 2008). É vivenciado em centenas de municípios brasileiros e já foi testado em cidades da Argentina, França, Espanha e diversos países, reconhecido internacionalmente como uma inovação democrática (Fedozzi, 2008, 2007; Avritzer e Navarro, 2003). O pdm por sua vez, está estabelecido como dispositivo para conduzir a política de desenvolvimento e de ordenamento da expansão urbana municipal e para promover a aproximação entre população e Governo. O plano pode contemplar aspectos políticos, econômicos, financeiros, sociais e territoriais, proporcionando um ambiente de debate sobre as estratégias de intervenção na cidade, com a elaboração do Estatuto da Cidade, impondo a participação direta dos cidadãos por meio de estímulos pelo poder público (Estatuto da Cidade, 2002). Logo, o pdm pode ser definido como o principal instrumento de planejamento e de gestão das políticas urbanas

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relação entre Estado e sociedade civil. Quanto à obrigatoriedade tem-se que o op não é exigido por lei, apesar de ter bons exemplos de sua aplicação em algumas cidades do Brasil e do mundo. Podem ser adotados diversos mecanismos de discussão e participação por meio presencial ou eletrônico, ampliando-se desta forma as possibilidades de exercício deste direito. Já o pdm é exigido por lei, para municípios com mais de 20 mil habitantes ou integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, assim como para cidades com áreas de especial interesse turístico, situados em locais de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental na região ou no país (Vieira e Silva, 2011). Quanto aos conselhos, constituem-se normalmente como órgãos públicos de composição paritária entre Estado e sociedade, são criados por lei, regidos por regulamento interno aprovado em plenário, alguns podem ser de caráter obrigatório, uma vez que o repasse de recursos está vinculado à sua existência, podendo exercer atribuições deliberativas, consultivas, fiscalizadoras e/ou mobilizadoras (Gomes, 2003; Buvinich, 2014). Quanto à forma de participação social, no pdm, a população é convidada a participar das discussões, sejam por audiências públicas, plebiscitos, dentre outros meios, sobre os objetivos e estratégias de investimentos públicos ou privados, que poderão ser implementados no local (Vieira e Silva, 2011). Já no op, a sociedade civil é chamada para discussão orçamentária, de forma que a implantação dos recursos aconteça conforme a deliberação sobre as necessidades locais. No que concerne ao ambiente dos Conselhos, a participação social fica condicionada ao seu regimento, onde é estabelecida a sua composição. Os conselhos atuam nas mais diversas vertentes, como na saúde, educação, transporte, meio ambiente, cultura, dentre outras áreas (Gomes,

Efetividade das instituições participativas no Brasil no processo de participação social e de deliberação

municipais (Nascimento e Machado, 2009) e como mecanismo de captação de recursos públicos e privados para o investimento em diversas áreas nos municípios.

Efetividade das instituições participativas: participação social e

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deliberação

Apesar da participação social ser um processo complexo relacionado ao grau de consciência política, organização e mobilização social, pode evidenciar a construção social de realidades por meio dos discursos, para a compreensão de eventos sociais e orientação à ação. Deste modo, a população necessita de espaços para expor seus anseios na formulação de políticas públicas, visto que, a aproximação entre sociedade e Governo local possibilita o exercício da cidadania política e favorece a implementação de medidas pelo Poder Público. Cabe ao Estado, conforme Ferreira Filho (2011), a responsabilidade de estimular a participação no espaço público, legitimando desta forma a consolidação da democracia, onde o povo é governante e exerce a cidadania ativa. A participação, para ser legitimada, deve ser voltada para a conquista da cidadania, abrangendo o envolvimento do próprio indivíduo na construção da realidade que deseja. Assim, o processo democrático se baseia na vontade daqueles que serão afetados pelos resultados da intervenção (Ferreira Filho, 2011). A participação social passou a se tornar mais atuante com a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Souza (2010) aponta que há uma crise de legitimidade da democracia representativa, proporcionada pela expansão das democracias participativa e deliberativa, principalmente a partir do reconhecimento

da Carta Magna a respeito das ip’s. Estas são consideradas mecanismos de melhoria no processo de participação, deliberação e representação, peças chaves para a qualidade dos processos democráticos e também no aprimoramento das políticas públicas (Fung, 2006; Almeida, 2014). Ao passo que as ip’s se disseminam pelo país, a literatura cada vez mais aponta seus limites como alternativa à representação e põe em debate a efetividade destas instituições (Pires, 2011). Para Pires e Nebot (2013), a efetividade é a capacidade que as ip’s têm de atingir os efeitos desejados, ou seja, se em um dado momento a comunidade interessada é convidada a participar da deliberação a respeito das políticas públicas de seu interesse, mesmo que as decisões tomadas sejam posteriormente mal direcionadas pelo governo, sua finalidade foi alcançada. Avritzer (2011) por sua vez, defende a necessidade de analisar até que ponto as instituições, envolvidas nos processos decisórios de políticas em diversos setores, efetivamente contribuem ou exercem influência na tomada de decisão. A análise da efetividade das ip’s é importante não apenas para o aprofundamento deste processo, mas sobretudo da própria justificativa de funcionamento, atuação e sustentabilidade política. Estas instituições tem o propósito de estreitar os laços entre Estado e cidadãos, visto que haja percepção destes atores sobre estas instâncias como canais efetivos e legítimos para tanto (Pires et al., 2011). Dada a importância de se analisar a efetividade das ip’s, Pires et al. (2011: 358) aponta que não existe consenso em relação aos tipos de resultados a serem alcançados, nem dos elementos que se deve considerar para operacionalizar a qualidade do processo de deliberação. Os autores complementam que também não há consenso para padrões e/ou modelos ideais, que definam “estratégias que operacionalizem análises sobre as relações entre as ip’s, as variáveis que lhes afetam

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Procedimentos metodológicos

Para atender ao objetivo proposto de analisar a efetividade das ip’s, em termos de participação social e deliberação, foi realizado o levantamento da literatura já tornada pública em relação ao tema de estudo. Optou-se por priorizar o portal Scientific Periodicals Eletronic Library (Spell) para o levantamento documental. Este portal foi selecionado por organizar a produção científica proveniente de diferentes periódicos das áreas de Administração, Administração Pública, Contabilidade, Economia, Engenharia e Turismo e por facilitar a localização de estudos através da definição de critérios específicos de busca.

Feito isso, foi realizado um levantamento bibliográfico envolvendo artigos científicos, livros, dissertações, teses, dentre outros documentos publicados no portal, que possuíssem em seu título as palavras “Conselho Gestor, Orçamento Participativo e Plano Diretor Municipal”, tanto no singular, como no plural. Apesar de possuírem o mesmo propósito –aproximar os cidadãos das decisões políticas referentes a questões de ordem social–, estes três instrumentos de participação popular apresentam três variáveis que as diferenciam: formas distintas de inserção da população nas deliberações (desenho institucional); na maneira como as associações da sociedade civil se organizam nas áreas a serem discutidas; e o interesse político da Administração Pública em implementar a política participativa, conforme verificado por Avritzer (2008). Tais fatores motivaram a escolha destas instituições para esta pesquisa, já que em cada contexto a efetividade pode se dar de formas variadas. Para delimitar a busca, estabeleceu-se o recorte temporal compreendido entre os anos de 1988 a 2015, devido ao fato das mudanças ocorridas no país após a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e que foram determinantes para a evolução das ip’s. O procedimento de coleta de dados constituiu-se da apreciação dos documentos encontrados e na seleção daqueles que abordassem características de efetividade em seu conteúdo, visando assim, identificar relatos ou apontamentos sobre a efetividade das ip’s. A análise dos dados se fez por meio da codificação de evidências em categorias e agrupados por tema de forma que permitisse encontrar possíveis vinculações. Para tanto, recorreu-se ao estudo realizado por Oliveira, Pereira e Oliveira (2010), que avaliou os conselhos gestores como instrumentos de democracia deliberativa local, a partir de três categorias de efetividade. A primeira delas

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a existência e o funcionamento, bem como, por último, os resultados que elas podem apresentar”. No entanto, podemos entender a efetividade como a capacidade das ip’s em promover a participação social e a deliberação nos processos de formulação, implementação e monitoramento das políticas públicas nas áreas de interesse, dando condições para que os cidadãos tenham acesso e decidam os rumos dos bens e serviços públicos para a comunidade no qual estão inseridos. Ainda, o diálogo deve ocorrer em termos de igualdade política, esperando-se das autoridades governamentais a garantia da isonomia quanto ao acesso as informações e a legitimidade para representar os interesses locais por parte das associações da sociedade civil organizadas (Oliveira, Pereira e Oliveira, 2010). Diante das informações apresentadas, faz-se necessário entender os procedimentos metodológicos no qual os dados foram submetidos a fim de alcançar o objetivo proposto nesta pesquisa.

Efetividade das instituições participativas no Brasil no processo de participação social e de deliberação

retrata a organização formal, que diz respeito aos procedimentos internos e ao desenho institucional. A segunda descreve o processo deliberativo em si, abrangendo a participação e as rotinas de argumentação e acordo entre os atores. Por último, e não menos importante, se encontram as relações institucionais de efetividade, que se referem ao elo institucional dos conselhos com os segmentos sociais e o poder público.

Assim, as categorias de análise são as mesmas propostas por Oliveira, Pereira e Oliveira (2010), a saber: Organização Formal, Processo Deliberativo e Desenho Interinstitucional. Essas categorias são compostas por diversas variáveis, relacionadas às condições de efetividade, com as devidas adaptações para a expansão do instrumento de análise para os pdm e para os op, conforme pode ser observado no Quadro 1:

Quadro 1 Categorias e variáveis de efetividade Condições de

Variáveis relacionadas

Caracterização das variáveis

Efetividade

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Organização formal

Natureza dos órgãos

Consultivos, deliberativos ou fiscalizadores

Mecanismos de instituição

Documentos que formalizam as instituições participativas

Representatividade e Paridade

Equilíbrio de poder e escolha criteriosa dos representantes

Distribuição interna de funções Resguarda a isonomia na ocupação dos cargos internos Autonomia deliberativa

Capacidade física, gerencial e financeira próprias

Procedimentos pedagógicos

Iniciativas que auxiliam na transmissão das informações

Respeito ao método deliberativo Consolidação dos processos democráticos de deliberação

Processo deliberativo

Linguagem clara

As informações devem ser claras e apresentadas de forma didática

Acesso e sugestões de pautas

Abertura das pautas para sugestões dos representantes

Consenso e coerência argumentativos

Os atores precisam dialogar para encontrar soluções coerentes

Conexão entre representantes e Os representantes devem ser porta-vozes dos representados representados Poder de contestação pública

Vigor do processo deliberativo nas esferas públicas

Capacitação dos representantes É vital a figura do representante tecnicamente preparado

Relações Interinstitucionais

Articulação social

A sociedade precisa exercer a capacidade ativa nas esferas

Conexão com poderes locais

Relações com o poder público para dar sequência nas decisões

Fonte: Elaborado pelos autores com base no estudo de Oliveira, Pereira e Oliveira (2010).

Aline G. Peixoto Gouveia∗ Jander Angelo Diogo Ferrerira Monique da Silva Santana Walmer Faroni

Resultados e discussões

Apresentação e análise dos resultados

Para que se pudesse proceder a análise da efetividade das ip’s precisava-se inicialmente levantar o quantitativo de artigos que retratassem sobre os três instrumentos estudados. Foram encontrados no periódico Spell, para o período de 1988 a 2015, o total de 35 artigos, sendo 10 relacionados aos Conselhos Gestores, 14 sobre Orçamentos Participativos e 11 retratavam os Planos Diretor Municipal.

Entretanto, apenas 14% (5) do total dos artigos levantados trataram da efetividade como objeto de estudo, em termos de participação, gestão e controle social (Gráfico 1). Constata-se que pouco se discute em termos de efetividade nos estudos sobre conselhos, e principalmente, sobre os planos diretores e orçamentos participativos. As obras se atem a analisar o funcionamento dos órgãos sem ter como cerne de pesquisa a efetividade destas instituições. Desta forma, recorreu-se ao estudo de Oliveira, Pereira e Oliveira (2010) para encontrar nos resultados dos artigos as características específicas que pudessem levar à efetividade das ip’s. A partir de então, verificou-se que 24 artigos dos 35 levantados apresentavam as características de efetividade, sendo que 10 retratavam sobre Conselhos Gestores, 9 a respeito de Orçamentos Participativos e 5 sobre Plano Diretor Municipal. O Gráfico 1 mostra a relação entre os valores encontrados para cada ip.

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Os achados serão apresentados por categoria de análise, contendo as informações levantadas nos documentos analisados. A divisão proposta por Oliveira, Pereira e Oliveira (2010) permitiu que os autores identificassem em sua pesquisa os elementos substantivos que caracterizam a dinâmica deliberativa nos Conselhos Gestores Municipais, possibilitando concluir ou não a respeito de sua efetividade enquanto arena participativa. Tais categorias possuem pressupostos metodológicos que podem contribuir também para a avaliação da efetividade dos Orçamentos Participativos e dos Planos Diretores Municipais, por meio do alinhamento conceitual proposto com as características encontradas na bibliografia pesquisada. Dada a análise caracterizada como descritiva (por descrever a produção científica com base nas categorias apresentadas), auxiliada pela abordagem quantitativa - ao permitir que maior atenção seja dirigida às regularidades presentes nos dados coletados para o desenvolvimento da pesquisa, a segunda parte da análise se direcionou a abordagem qualitativa. O intuito consistiu em apreender os apontamentos sobre os aspectos concernentes à qualidade do processo participativo na efetividade das ip’s, presentes nos documentos analisados, preocupando-se com o aprofundamento da compreensão dos significados e características apresentados.

Efetividade das instituições participativas no Brasil no processo de participação social e de deliberação

Gráfico 1 Quantitativo de artigos levantados no Spell

Fonte: Elaboração Própria.

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O próximo passo foi a classificação dos artigos de acordo com o objetivo do estudo em questão, a partir da discussão entre os autores sobre as

categorias e variáveis de efetividade citadas. A relação das variáveis que foram tratadas nos estudos pode ser verificada no Quadro 2:

Quadro 2 Frequência das variáveis exploradas pelos autores

Continúa...

Procedimentos pedagógicos

Respeito ao processo deliberativo Linguagem de esclarecimento e interação

Processo deliberativo

Relações Interinstitucionais Total de ocorrências

Aline G.9Peixoto Gouveia∗ 8 Jander Angelo Diogo Ferrerira Monique da Silva Santana Walmer Faroni

8,7%

92%

8,7%

92%

6,7%

71%

Acesso e sugestões de pautas nas reuniões

5,9%

63%

Consenso e coerência argumentativos

5,5%

58%

Conexão entre representantes e representados

5,9%

63%

Poder de contestação pública

6,7%

71%

Capacitação de representantes

4,3%

46%

Articulação social

9,5%

100%

Conexão com poderes locais

4,7%

50%

253

100%

Fonte: Elaboração Própria.

A característica “articulação social” esteve presente em todos os artigos utilizados (24), representando 9,5% em relação a ocorrência total de variáveis encontradas. A presença relevante dessa característica nos estudos pode estar relacionada a questão da busca pelo entendimento sobre como ocorre o processo de participação social nas ip’s e a importância do exercício ativo da sociedade na esfera pública. Em contrapartida, a característica “distribuição interna de funções” foi a menos explorada pelos autores, abarcando apenas 3,6% do somatório de variáveis. Observa-se que este tipo de distribuição propicia a autonomia dos participantes, possibilitando minimizar a ação de grupos de interesse e designações compulsórias de membros. A baixa ocorrência desta variável pode apontar o desinteresse por parte dos pesquisadores ou a dificuldade em percebê-la, principalmente no caso dos orçamentos em que a modalidade de participação da sociedade civil pode ocorrer de forma aberta e não por representantes de um órgão, como ocorre nos conselhos. Deste modo

o op tende a inibir os entraves decorrentes da distribuição interna de funções, por ter etapas de participação aberta a todos os cidadãos. A seguir, serão tratadas as condições de efetividade de acordo com o modelo prescrito por Oliveira, Pereira e Oliveira (2010). Condições de efetividade – organização formal Nessa condição de efetividade busca-se encontrar os elementos formais das ip’s, que resguardam os princípios da dialogicidade e de igualdade política entre as partes. A essência da democracia deliberativa é a formação de decisões coletivas por meio do diálogo entre indivíduos politicamente iguais.

Inicialmente, pode-se verificar que a característica natureza dos órgãos esteve presente em 92% dos artigos pesquisados. Para Buvinich (2014) esse fator é classificado de acordo com a forma de intervenção do órgão, ou seja, a sua capacidade ou influência decisória. O empoderamento

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* Cálculo baseado no total de artigos utilizados no estudo (24).

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estrutural ou político pelos cidadãos favorece e viabiliza o engajamento, a co-responsabilização e o controle social (Carvalho e Araújo, 2011; Kleba e Comerlatto, 2011; Gurgel e Justen, 2013; Buvinich, 2014; Macedo, Villela, Nascimento e Costa, 2015). Porém, segundo Oliveira, Pereira e Oliveira (2010), podem ocorrer desarticulações caso os representados deixem as escolhas apenas nas mãos dos seus representantes, minando dessa forma a capacidade decisória dos órgãos. Em relação aos mecanismos de instituição, Oliveira e Pereira (2014) afirmam que a existência legal dos órgãos, a amplitude de seus regimentos e a presença de regras preestabelecidas constrangem possíveis ações arbitrárias pelo governo, que por muitas vezes resiste em acatar deliberações contrárias à sua vontade (Teixeira, 2005; Costa, 2010; Gomes, 2015). Franzese e Pedroti (2005), ao tratarem do op, descrevem que por vezes não há um dispositivo que garanta o cumprimento dos compromissos assumidos durante as assembleias. Martins, Ckagnazaroff e Lage (2012) analisaram informações a respeito do regimento interno dos conselhos gestores de saúde e perceberam que alguns não possuem e outros estão em desacordo com a legislação, prejudicando assim sua autonomia. A representatividade e a paridade estão diretamente relacionadas as eleições dos representantes e delegados, levando-se em consideração a capacidade crítica e argumentativa, os vínculos comunitários e as virtudes públicas, bem como a interrupção dos mandatos, quando falta assiduidade, compromisso e legitimidade dos representantes (Vieira e Silva, 2011; Ronconi, Deberti e Mattia, 2011; Oliveira e Pereira, 2014; Buvinich, 2014; Gomes, 2015). Os autores ainda relatam que elas não devem apenas ser representadas como igualdade numérica entre sociedade e governo nas esferas de discussão,

mas sim apresentar condições equânimes de acesso a informações essenciais para o processo deliberativo. Oliveira, Pereira e Oliveira (2010) discutem também sobre a distribuição interna de funções, citada em apenas 38% dos artigos estudados. Esta característica pode resguardar a instituição participativa em relação às práticas que visam prejudicar a isonomia das decisões, como por exemplo a escolha de nomes ou designação compulsórias em cargos estratégicos na gestão local, garantindo posições-chave (Coelho, Dallagnelo e Kanitz, 2014; Oliveira e Pereira, 2014; Macedo et al., 2015). De acordo com Ronconi, Deberti e Mattia (2011), muitos conselhos têm apenas ratificado as decisões já tomadas pelo governo, o que acaba privilegiando suas escolhas em detrimento do interesse coletivo. Quanto a autonomia deliberativa, verificouse que esta é relacionada as capacidades física, gerencial e financeira das ip’s. Autores como Franzese e Pedroti (2005), Teixeira (2005) e Carvalho e Araújo (2011), apontam que é de fundamental importância a independência das instituições em relação ao governo, pois, a falta de secretaria executiva e estrutura administrativa própria, leva a dependência de recursos do Estado, prejudicando dessa forma a sua gestão independente. Para o entendimento e transmissão dos ritos deliberativos e funcionalidades da instituição para os participantes que são leigos, faz-se necessário recorrer a procedimentos pedagógicos por meio da troca de informações, que possa expor os limites e potencialidades, as questões históricas dos setores, a legislação correlata e aos procedimentos de formulação, gestão e controle das políticas sociais (Oliveira, Pereira e Oliveira, 2010). Para exemplificar, o estudo de Santiago, Loch e Walkowski (2008) sobre o

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Condições de efetividade – processo deliberativo

Para que os órgãos sejam considerados instrumentos de democracia deliberativa, esta condição deve ser satisfeita, por meio de três conjuntos de fatores assim determinados: “a) a garantia de procedimentos democráticos de argumentação e deliberação; b) a promoção da cidadania deliberativa; e c) a compreensão das nuanças da participação e o estímulo à sua forma política” (Oliveira, Pereira e Oliveira, 2010). O respeito ao processo deliberativo referese à consolidação dos processos democráticos de deliberação, possibilitando que a fala e o posicionamento das partes sejam prioridade, reduzindo com isso as censuras e autocensuras que poderiam surgir nas discussões. Em seu estudo, Martins, Ckagnazaroff e Lage (2012) verificaram que alguns relatórios não foram submetidos a apreciação dos conselhos, prejudicando assim a sua deliberação, favorecendo as decisões tomadas pelo governo. Em contrapartida, Costa (2010), ao estudar o op, acredita na legitimação da gestão participativa quando ocorre a apresentação das demandas sociais e a consequente deliberação das ações públicas necessárias.

Segundo Oliveira, Pereira e Oliveira (2010) a linguagem de esclarecimento e interação é importante para divulgar as informações, bem como os saberes e discursos especializados, técnicos ou burocráticos. A forma como são difundidas as informações públicas aos participantes reduz a assimetria informacional quando elas são evidenciadas de forma clara e didática, possibilitando a deliberação e fundamentação de consensos racionais, para que com isto não sirvam de instrumentos de poder ou exclusão dos representantes (Carvalho e Araújo, 2011; Coelho, Dallagnelo e Kanitz, 2014; Oliveira e Pereira, 2014; Buvinich, 2014; Gomes, 2015; Macedo et al., 2015). Outra variável descrita refere-se ao acesso as pautas nas reuniões, presente em 63% dos artigos. Estas, segundo Oliveira e Pereira (2014), precisam estar abertas a assuntos propostos pelos representantes, pelas organizações sociais e também pelo poder público. O controle de pautas nas reuniões possibilita que os múltiplos atores possam dialogar e incorporar temas relevantes que possam surgir, evitando que o governo local se utilize de manobras para atender a interesses próprios (Kleba e Comerlatto, 2011; Vieira e Silva, 2011; Coelho, Dallagnelo e Kanitz, 2014). Os atores e suas diversas visões devem estar abertos ao diálogo, para que possam influenciar por meio dos discursos e argumentações, cooperando para que soluções coerentes sejam viabilizadas (Carvalho e Araújo, 2011; Gurgel e Justen, 2013; Gomes, 2015; Macedo et al., 2015). É nesta variável que encontramos a cidadania deliberativa, que, nas palavras de Kleba e Comerlatto (2011), é responsável estabelecer como prioridade o consenso válido, efetivado por pressupostos comunicativos a partir da participação social ativa e solidária, que decidirá os rumos de sua comunidade.

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pdm em Florianópolis, relata que a fase de revisão contou com o lançamento de uma cartilha, de linguagem mais acessível, como meio de envolver os cidadãos no processo. Esta característica é importante, pois incentiva o diálogo entre representantes e representados, melhora o processo de discussões deliberativas e também viabiliza ações intersetoriais (Kleba e Comerlatto, 2011; Buvinich, 2014; Macedo et al., 2015).

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Para que as demandas sejam discutidas nos espaços, faz-se necessário a conexão entre representados e representantes. De acordo com Costa (2010) e Oliveira e Pereira (2014), os representantes devem ser porta-vozes das necessidades levantadas pela sua comunidade, exercendo de fato o papel de articulador nas esferas públicas de discussão. Segundo Kleba e Comerlatto (2011), não há lugar para autopromoção e muito menos alienação a respeito das propostas governamentais, já que a preocupação com os assuntos a serem tratados vão além dos interesses pessoais. Oliveira, Pereira e Oliveira (2010) descrevem que é importante o vigor do engajamento social no processo deliberativo dentro das esferas públicas, refletindo-se, desta forma, no poder de contestação pública. Para Franzese e Pedroti (2005), ao estudar o op, a dinâmica das plenárias nas esferas de discussão representam um espaço no qual a população fala livremente e de fato expõe suas preferências a seu representante. Esse processo favorece experiências de tomada de decisão política e de enfrentamento de conflitos, fortalecendo a capacidade de intervenção das ip’s (Kleba e Comerlatto, 2011). Um elemento indispensável é a figura do representante dotado de capacitação técnica e política para refletir a respeito das informações divulgadas, ter capacidade para conduzir as propostas sociais e atuar no controle social, favorecendo a redução da assimetria de informações (Costa, 2010; Freitas e Andrade, 2013; Oliveira e Pereira, 2014). Em seu estudo, Freitas e Andrade (2013) verificaram que a falta de representantes capacitados prejudica o entendimento sobre políticas públicas, bem como o papel principal do conselho na comunidade. Teixeira (2005) ao analisar o pdm de Santo André em São Paulo, dispõe que deve se iniciar um

processo de capacitação de técnicos e moderadores para encaminhar as discussões públicas, antes mesmo de abrir o debate público. Já Kleba e Comerlatto (2011) destacam que a falta de conhecimento técnico pode acarretar a cooptação dos representantes pelo governo por serem alvos fáceis e possuírem limitação na atuação do controle social.

Condições de efetividade – relações interinstitucionais

As condições interinstitucionais descritas pelos autores relacionam-se ao papel de atuação das ip’s como esferas públicas, bem como a sua capacidade enquanto instrumentos de democracia deliberativa nas relações com segmentos sociais (sociedade civil organizada) e poderes públicos locais.

A primeira característica desta condição de efetividade, citada em todos os artigos pesquisados, diz respeito a articulação social, onde a sociedade precisa exercer a cidadania ativa, não regulada, interagindo nos espaços públicos para exigir a transparência das ações do Estado, a coerência e a viabilidade dos programas públicos. Para que isso ocorra, Oliveira, Pereira e Oliveira (2010) apontam que os representantes necessitam de poder para definir e avaliar as políticas públicas, especialmente as de caráter social. Por meio da contestação pública, os representantes precisam mudar sua postura em relação a práticas e concepções que possam gerar passividade e legitimação de atos e discursos prontos do poder público, compreendendo o funcionamento das estruturas e rotinas estatais (Carvalho e Araújo, 2011; Buvinich, 2014; Oliveira e Pereira, 2014; Gomes, 2015).

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Qualidade no processo participativo

A literatura publicada na década de 1980 aposta no protagonismo da sociedade civil nos espaços públicos (Ronconi, Debetir e Mattia, 2011). No entanto, a literatura mais recente, tem como desafio verificar a

efetividade da participação social nestas instâncias, que por vezes não é atingida, fazendo com que esses espaços sejam meros ratificadores de decisões já tomadas pelo governo.

No caso dos conselhos gestores, Ronconi, Debetir e Mattia (2011) apontam que normalmente o que é decido nos conselhos acaba por não ter caráter deliberativo, por não ser colocado em prática pelo poder executivo. O fato caracteriza conflito de interesse no que dispõe a sociedade e o que poder político deseja executar. Já Macedo et al. (2015) observaram que há ausência de diálogo entre o poder público e a sociedade civil. O autor acrescenta que falta estímulo e oportunidades por parte do poder público para que os conselheiros possam, de fato, serem sujeitos participativos. Além disso, conforme Ronconi, Debetir e Mattia (2011) existe disparidade de informações entre os conselheiros representantes do Estado e da sociedade. Essa assimetria é causada principalmente pelo aparato burocrático disponível aos conselheiros representantes do poder público. O que pode fazer com que os cidadãos se enganem quanto a melhor alternativa para o atendimento de seus interesses (Franzese e Pedroti, 2005), comprometendo o processo. Outros desafios e limites enfrentados pelos conselhos referem-se a sua criação para a garantia de repasses de outras esferas, à partilha do poder, à exigência de qualificação técnica e política dos conselheiros, à rotatividade da representação nesses espaços, à falta de clareza do papel da representação e ao compartilhamento de projeto político participativo e democrático (Ronconi, Debetir e Mattia, 2011). Apesar das dificuldades para o funcionamento efetivo dos cg, estes são espaços de encontro entre Estado e sociedade, podendo ser considerados canais institucionalizados de participação, o que

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Para que a concretização e continuidade das decisões tomadas ocorra, as instituições precisam estabelecer relações com o poder público, de tal forma que eles sejam fontes fundamentais de informações, percepções e soluções (Costa, 2010; Kleba e Comerlatto, 2011; Oliveira e Pereira, 2014). O poder executivo não pode subestimar as ideias e deliberações ocorridas nas esferas de discussão, muito menos destituí-los de sentido, autonomia gerencial e recursos. Segundo Ronconi, Deberti e Mattia (2011), ao tratar do cg, algumas decisões tomadas podem ultrapassar os limites das instituições e encontram dificuldades para se realizarem, cabendo neste caso manter relações com o poder legislativo para que este transforme suas ideias ou resoluções em leis municipais. Vieira e Silva (2011), ao estudar o pdm em Caruaru, complementa que o município avança na decisão participativa ao propor um processo permanente e articulado de execução e acompanhamento de ações, por meio da criação de órgãos internos que caminhem para a efetivação e integração do processo de gestão democrática e de planejamento participativo. Outro importante órgão é o Ministério Público, que deve fiscalizar as ações dos órgãos públicos em relação as decisões proferidas pelas instituições. Entretanto, ele também deverá viabilizar o controle social sobre a própria instituição (Giacomoni, 1994; Costa, 2010; Kleba e Comerlatto, 2011; Oliveira e Pereira, 2014; Macedo et al., 2015).

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possibilita uma forma de controle social no qual a sociedade tem a oportunidade de participar nos rumos das políticas públicas sociais (Buvinich, 2014; Freitas e Andrade, 2013; Ronconi, Debetir e Mattia, 2011). No caso do op, Pase (2003) o destaca como uma das melhores experiências de gestão dos recursos públicos com participação de cidadãos. No entanto, segundo o autor, essa afirmação será verdadeira conforme o método de avaliação adotado. Quando a análise é feita sobre a concepção de que o op é uma ferramenta de gestão do Estado que possibilita o acesso de todos os cidadãos ao debate, a decisão e à fiscalização de investimentos a serem realizados pelo orçamento municipal, a afirmação será correta. De outro modo, o autor argumenta que quando a análise é voltada para o op, enquanto espaço de decisão, sob o aspecto dos participantes enquanto demandantes de ações do Estado, a avaliação pode ser outra. A rotatividade dos participantes nas rodadas do op, por exemplo, pode ser observada no momento em que o cidadão possui sua demanda atendida, o que pode representar a desmotivação do cidadão para continuar participando de demais reuniões. Dentre os fatores que proporcionam o desinteresse continuado dos cidadãos está o gasto com deslocamento, o tempo dispendido para as reuniões e o conhecimento mínimo necessário para a discussão da peça orçamentária. A principal razão para que isso ocorra é a dificuldade do gestor público de proporcionar recursos suficientes para realizar investimentos, atrair os cidadãos e os motivarem a dar continuidade no processo (Pase, 2003). O esvaziamento destas instituições, cujo funcionamento fica sujeito às iniciativas que excedem a abrangência da instituição, dão espaço para a predominância de grupos de interesses (partidários, individuais e/ou empresariais). Não

obstante, o mesmo entrave pode ser observado na dinâmica dos conselhos e dos planos diretores. Em relação a elaboração de pdm, deve-se buscar a manutenção de um elevado grau de participação política entre seus variados atores (Vieira e Silva, 2011). Segundo Santiago, Loch e Walkowski (2008), em cada município brasileiro a sociedade civil atua de um modo, frente ao pdm. Os autores expõem, que a metodologia participativa gerou envolvimento da comunidade em determinado município e em outro não. A participação e o envolvimento com o planejamento participativo através do pdm devem ocorrer de modo amplo e conjunto entre todos os atores envolvidos no município (Vieira e Silva, 2011). A discussões a respeito da revisão do plano, em alguns municípios ainda é carente da participação da população, mas aos poucos a comunidade vai percebendo a possibilidade de realmente participar do processo (Santiago, Loch e Walkowski, 2008). Destarte que as práticas participativas são, ainda, marginais na cultura política nacional, muito há o que se fazer para que possam ser totalmente institucionalizadas (Costa, 2010). Porém, apesar das limitações, a ampliação dos espaços públicos representa um avanço para a participação social no país, promovendo maior aproximação entre o Estado e a sociedade civil. Conclusão Este estudo buscou analisar as instituições participavas como mecanismos efetivos de participação social no Brasil após a Constituição Federal de 1998. Entretanto, constatou-se nos artigos levantados que a maioria dos estudos feitos se atêm apenas a descrever o funcionamento dessas instituições, sendo que poucos verificam de fato sua efetividade.

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do conselho, dando espaço para a predominância de grupos de interesses. Desta forma, a sociedade civil precisa ocupar de forma efetiva esses espaços públicos de debate e articulação das políticas, tornando-os, de fato, locais de participação, debate e controle em prol da coprodução dos serviços públicos, aumentando a qualidade e a eficiência do bem e/ou serviço público. Conclui-se que as ip’s são consideradas peçaschave no processo de participação, deliberação e representação nos processos democráticos, porém, para que possam funcionar de forma efetiva, faz-se necessária maior mobilização dos cidadãos e fomento por parte do governo à participação social nas decisões políticas - conforme prevê a Constituição de 1988, com o intuito de fortalecer a democracia e propiciar ao cidadão a oportunidade de construir a realidade que almeja e de exercer de fato sua cidadania.

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As ip’s são instrumentos de democracia deliberativa e propiciam a participação social e a aproximação entre sociedade e governo local. Assim, fica clara a potencialidade da participação no redirecionamento das ações do governo às questões de maior relevância, conforme prioridades locais. Porém, as fragilidades dessa participação são visíveis diante da falta de capacitação da sociedade civil e de condições estruturais para contribuir de forma equivalente aos atores governamentais, principalmente quando estes detêm informações privilegiadas. Diante do problema de pesquisa proposto que se fundamenta em como as características existentes na produção científica brasileira sobre ip’s podem colaborar para a verificação da efetividade destes espaços de participação enquanto instrumentos de democracia deliberativa, as dimensões de efetividade estudadas apresentam condições de se verificar as inovações institucionais, que concentram elementos que possam assegurar o protagonismo de atores sociais e governamentais. Todavia, a desinformação da sociedade e os elos frágeis entre representantes e representados, podem comprometer a democracia deliberativa. A desarticulação social e o oportunismo governamental, que posiciona suas demandas à frente do interesse público, contribuem para esse fato. Verificou-se que as instituições, quanto à qualidade no processo participativo, não corresponde na prática à capacidade de atingir os efeitos desejados, devido a problemas como a desinformação da sociedade a respeito da cidadania, o desinteresse do governo em incentivar a participação social, os conflitos, a burocratização destes espaços e o esvaziamento destas instituições, cujo funcionamento fica sujeito às iniciativas que excedem a abrangência

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Aline G. Peixoto Gouveia∗ Jander Angelo Diogo Ferrerira Monique da Silva Santana Walmer Faroni

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Características envolvidas no processo de inovação em serviços públicos de saúde Characteristics involved in the innovation process of public health services

Fecha de recepción: 09 de febrero de 2017 Fecha de aceptación: 22 de mayo de 2018 Cristine Hermann Nodari* Isabel Cristina Rosas Barros Rasia** António Jorge Fernandes*** Alipio Ramos Veiga-Neto****

Resumo A Atenção Primária à Saúde (aps) é considerada a instância responsável pelo ordenamento e pela coordenação do cuidado em sistemas de saúde de diferentes países. Esta pesquisa teve por objetivo identificar e analisar as características envolvidas no processo de inovação em serviços públicos da aps por meio de análise documental a partir de unidades temáticas de: tecnologia, estrutura, governo, profissionais e clientes/usuários. Os achados apresentaram o elemento governo desempenhando uma importante atuação nos processos de inovação desencadeados, fomentando o mercado com investimentos e recursos à saúde e atuando como comprador dos serviços dos prestadores. No entanto, ele não é destacado na literatura como condição essencial para que a inovação ocorra. Ressaltam-se, a gestão eficaz, novas tecnologias diagnósticas e novas competências como elementos importantes para que as inovações em serviços públicos de saúde ocorram, especificamente neste contexto da aps. Por fim, destacaram-se as limitações e oportunidades de trabalhos futuros incitando uma perspectiva crítica-reflexiva sobre a necessidade de uma abordagem integradora a partir das unidades temáticas destacadas. Palavras chave: Serviços públicos, Inovação, Saúde, Atenção primária à saúde, Processos.

Abstract Primary Care (pc) is considered responsible for the organization and coordination of care in health systems in different countries. This research aimed to identify and analyze the characteristics involved in the process of * Universidade Feevale, Brasil. Correo-e de contacto: cristinenodari@feevale.br ** Universidade Federal de Pelotas, Brasil. *** Universidade de Aveiro, Portugal. **** Universidade Potiguar, Brasil.

e-ISSN: en trámite, año 21, núm. 51, enero-abril 2018, pp. 29-49.

Características envolvidas no processo de inovação em serviços públicos de saúde

innovation in public services of pc, through documentary analysis of thematic units of: technology, structure, government, professionals and customers / users. The findings presented the government element playing an important role in innovation processes, promoting the market with investments and health resources and acting as purchaser of the services of the providers. However, it is not highlighted in the literature as an essential condition for innovation to occur. Efficient management, new diagnostic technologies and new competencies stand out as important elements for innovations in public health services, specifically in the context of pc. Finally, the limitations and opportunities for future work were highlighted, encouraging a critical-reflective perspective on the need for an integrative approach based on the thematic units highlighted. Key words: Public services, Innovation, Health, Primary care, Processes.

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Introdução

A Atenção Primária à Saúde (aps) atua como um núcleo organizador e integrador de serviços de rede de promoção, prevenção e recuperação da saúde. Porém, sua implantação e coordenação têm sido desenvolvidas de forma gradativa e permanente, com diversas discussões sobre sua organização e operacionalização. Para avaliação da qualidade de orientação do serviço de saúde para aps, Starfield (2002) propôs quatro atributos essenciais para a aps: primeiro contato (acesso da população), longitudinalidade, integralidade e coordenação. E, três atributos derivados, a orientação familiar, a orientação comunitária e a competência cultural. Na literatura internacional e nacional, existem evidências que dão sustentação a importância da aps nos sistemas de atenção à saúde (Starfield et al., 2005, Yarnall et al., 2003, Chreim et al., 2010; Waterman et al., 2007; Castro e Machado, 2010, Macinko e Almeida, 2004). O próprio aperfeiçoamento da aps vem sendo discutido e alertado por documentos da Organização Mundial de Saúde que direcionam para as reformas de processo e estrutura. Não obstante, estudos que se propõem a analisar a aps, defrontam – se com dificuldades

de avaliação dos processos pela diversidade de atores e serviços intermediários envolvidos nessa coordenação, como por exemplo, no estudo de Atun et al. (2007) onde conclui – se que para conseguir analisar a aps, torna – se necessário a escolha de um modelo de análise que contemple a diversidade de atores e diferentes níveis de atenção do sistema de saúde. Corroborando, Nyonator et al. (2005) esclarece que na análise da aps conceitos de organização e gestão necessitam ser incorporados e que não só aspectos ligados a qualidade do serviço ofertado são preponderantes para o seu desenvolvimento. Conforme destaca Giovanella e Almeida (2017) apesar de perceberem-se avanços referentes a aps como uma estratégia efetiva de resposta às mudanças de perfis de morbimortalidade que muitos países enfrentam, ainda, existem contradições de esfera econômica, social e política que refletem em dificuldades nos avanços de responsabilização que a aps assume como articuladora nos níveis de complexidade de atenção à saúde. Logo, o princípio de integralidade previsto a partir da Declaração de Alma-Ata sobre cuidados primários em saúde ainda encontra

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selecionadas na obtenção e sustentação dos resultados (Nodari et al., 2015). Assim, considerando a trajetória de conceitos da inovação, e que as bases de análise seguem um modelo capitalista, ou seja, concentrador e excludente, antagônico àquele concebido por diferentes reformas sanitaristas, ou seja, universal e inclusivo, surge a necessidade de compreender: quais as principais características envolvidas em processos de inovação nos serviços públicos de saúde, particularmente, no contexto da aps? Assim, o objetivo desta pesquisa foi de identificar e analisar as características envolvidas no processo de inovação no serviço público de saúde da aps. Sob um aspecto motivacional, de procurar uma aproximação entre os temas propostos pode–se contribuir no âmbito científico com informações acerca da inovação, dos elementos preponderantes neste processo e como ela emerge, e, se desenvolve na aps. Em nível organizacional, pode-se estimular a compreensão das oportunidades de mudanças que contribuam de maneira eficiente, no gerenciamento dos recursos sanitários locais, para a qualidade dos serviços de saúde prestados à população. Serviços Públicos de Saúde: Atenção Primária à Saúde

A ideia de atenção primária foi utilizada como forma de organização dos sistemas de saúde, pela primeira vez no chamado Relatório Dawnson, em 1920. Esse documento do governo inglês procurou, de um lado, contrapor–se ao modelo americano de cunho curativo, fundado no reducionismo biológico e na atenção individual, e por outro, constituir–se numa referência para a organização do modelo de atenção inglês, que começava a preocupar as autoridades daquele país,

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dificuldades, delegando o processo e organização da aps em uma concepção primitiva, da medicina para pobres, conforme destacado por Testa (1992) condicionado à saúde pública. As inovações em serviços públicos de saúde promovem o aumento no estado de saúde da população com redução de morbimortalidade. Conforme Köch e Hauknes (2005) asseguram, os atores envolvidos no processo de inovação no setor público de serviços de saúde estão buscando a uma primeira instância a concretização de objetivos políticos que são norteadores de garantia de direitos, promoção de equidade e melhoria da qualidade do serviço prestado à população de forma que exija esforço junto a prestadores e usuários para viabilizar a implantação de mudanças. Desta forma, surge a dimensão da inovação, ou seja, a introdução de algo novo ou significativamente melhorado para organização ou para a sociedade. Entende-se que as organizações são obrigadas a inovar para adquirirem um potencial à frente das demais organizações e no contexto onde existem, o que sugere a inclusão da dinâmica organizacional em uma complexa rede de relações para o desenvolvimento econômico, e, consequentemente o desenvolvimento social. Assim, sob o aspecto da análise dos conceitos de inovação e suas características, de origem tecnológica torna–se necessário expor evidências da análise em relação a serviços, saúde e contexto público. De acordo com o Manual de Oslo (ocde, 2005) que foi desenvolvido, conjuntamente, pela European Statistics, a inovação pode ocorrer em qualquer setor da economia, incluindo serviços governamentais, como saúde e educação. Compreende-se por processos de inovação as atividades recursivas que estão relacionadas ao contínuo de geração e seleção de ideias, desenvolvimento e implementação das ideias

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devido ao elevado custo, à crescente complexidade da atenção médica e à baixa resolutividade (Matta, 2005). Com o movimento sanitário, no Brasil, dos anos 70, as concepções da aps foram incorporadas ao ideário reformista, compreendendo a necessidade de reorientação do modelo assistencial. Assim, a concepção da aps desenvolveu–se a partir dos princípios do sistema único de saúde (sus), principalmente de universalidade, a descentralização, a integralidade e a participação popular (Brasil, 2006). Mendes (1993) afirma que a aps deve cumprir, nas redes de atenção à saúde, três funções: a função de resolução, a função de coordenação e a função de responsabilização para que todo sistema funcione de forma eficiente. A função de resolução, intrínseca à sua instrumentalidade como ponto de atenção à saúde, consiste em solucionar a grande e maioria dos problemas de saúde; a função de coordenação, relacionada ao desempenho do papel de centro de comunicação, consiste em organizar os fluxos e contra – fluxos das pessoas e objetos pelos diversos pontos de atenção à saúde da rede; e a função de responsabilização consiste em co –responsabilizar– se pela saúde dos usuários em quaisquer pontos de atenção em que estejam sendo atendidos. Além disso, só haverá aps de qualidade quando os seus sete atributos estiverem sendo obedecidos, em sua totalidade. Saltman e Figueras (1997) analisam o papel da aps nas reformas sanitárias europeias e defendem que sua função principal está no crescente número de países que dão a ela, o controle sobre parte ou sobre a totalidade do orçamento do sistema de saúde. O exemplo mais conhecido é do Reino Unido onde grupos de médicos generalistas (general practitioners) recebem recursos para se responsabilizarem por outros serviços

para seus pacientes, como cirurgias eletivas, visitas domiciliares, assistência farmacêutica ambulatorial e cuidados comunitários, num processo de cooperativa (fundholding). Arranjos similares têm sido desenvolvidos em relação à atenção à saúde na Finlândia, em alguns condados (counties) suecos, em algumas regiões da República Russa (Kemarova) e em sistemas de seguro social da Alemanha (Berlim). A aps, por esses mecanismos, responsabiliza–se por 20% dos gastos em atenção hospitalar no Reino Unido e por 100% desses gastos na Finlândia e Suécia. Esse movimento exige que a aps, além de sua tradicional função de resolução de mais de 90% dos problemas de saúde mais comuns, desempenhe a função de coordenação do sistema de saúde. Cabe à aps integrar os serviços que, normalmente, são ofertados, de forma fragmentada, pelos sistemas de saúde convencionais (Mendes, 2007). Liu et al. (2001) relatam a experiência de 52 hospitais transformados em unidades de cuidados primários no Canadá, resultando no maior acesso aos serviços necessários, melhor qualidade do cuidado, maior foco na promoção da saúde e na prevenção das doenças, gestão precoce dos problemas de saúde, a contribuição acumulada da aps a um cuidado mais apropriado, e o desenvolvimento do papel da aps na redução da atenção secundária desnecessária ou danosa propiciada por especialistas. Exter et al. (2004) promoveram uma revisão sistemática sobre a aps. O artigo define – a como o elemento da atenção à saúde que engloba várias disciplinas, cada uma com suas especificidades em termos de conteúdos educacionais, pesquisas, evidências e atividades de cuidado. Esse artigo faz um estudo extenso das evidências do impacto dos sistemas que apresentam forte aps em relação aos que apresentam fraca aps em termos de resultados sanitários, custos, equidade e satisfação

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de serviços públicos como o da saúde, cuja universalização demanda recursos crescentes, resultando, assim, na ampliação do mercado privado nesses setores (Lavinas, 2014). No Brasil a organização da aps está delegada a Gestão Municipal e os repasses de recursos federais são automáticos. Atualmente, a principal estratégia de revitalização da aps, no Brasil, é a Estratégia da Saúde da Família (esf ), implantado em 1994, até então, sob a denominação de Programa de Saúde da Família (psf ), que tem recebido importantes incentivos financeiros visando à ampliação da cobertura populacional e à reorganização da atenção. Cabe, portanto, aos municípios brasileiros organizar, estruturar e gerir a aps. Entretanto como já explicitado, anteriormente, e tomando por exemplo do que ocorre em sistemas de saúde de países, principalmente da América Latina, o sus se apresenta com fragilidades na articulação entre as instâncias gestoras e desarticulação entre os serviços de saúde (Lavras, 2011), não somente no nível de complexidade de atenção, mas nas esferas governamentais - federal, estadual e municipal. Apesar deste contexto, no decorrer dos últimos três anos, a aps tem recebido vigilância quanto à normatização legal de suas funções. A Política Nacional de Atenção Básica no Brasil destaca que a aps se caracteriza por um conjunto de ações de saúde, no âmbito individual e coletivo, que abrangem a promoção e a proteção da saúde, a prevenção de agravos, o diagnóstico, o tratamento, a reabilitação e a manutenção da saúde. E que ainda, a aps: “Utiliza tecnologias de elevada complexidade e baixa densidade, que devem resolver os problemas de saúde de maior frequência e relevância em seu território” (Brasil, 2011: 4). Em revogação das portarias nº 648/GM, 649/ GM e 640/GM de 2006, a portaria nº 2.488, de

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dos pacientes. A conclusão do trabalho é que há evidência de uma relação significativa entre uma aps fortemente estruturada, coordenadora de ações integrais do primeiro contato do indivíduo no sistema de saúde e melhores níveis de saúde. Além disso, os sistemas com forte desenvolvimento da aps estão associados com maior satisfação dos pacientes e com menor gasto agregado na atenção à saúde. Estudos feitos nos países desenvolvidos mostram que a orientação para especialistas está associada à iniquidade no acesso (Ballard, 2003; Cohen et al., 2004). Os sistemas de saúde nos países de baixa renda com forte aps tendem a ser mais equitativos e mais acessíveis (Whitlock et al., 2002; Exter et al., 2004). No início do século xxi, conforme destaca Giovanella e Almeida (2017) com o movimento de processos de redemocratização de governos de centro, esquerda e mesmo centro-esquerda na América Latina, pode-se perceber as tentativas de resgate aos princípios da Declaração de Alma-Ata direcionados para proteção social no âmbito da integralidade à saúde. Entretanto, percebem-se dificuldades em sistemas universais de saúde como a restrição financeira, sistemas com cobertura estratificada e focalizada e novos enfoques multiculturais em saúde. Ou seja, para desenvolvimento da inclusão social por meio da saúde (pilar essencial no processo de ações públicas), torna-se premente a ênfase em programas de transferência de renda acompanhados por ampliação de acesso a serviços públicos de qualidade. Dessa forma, não se tem observado um contexto onde a base da cidadania faz-se pelo acesso universal e incondicional a serviços públicos (des) mercantilizados. Pelo contrário, observa-se um esforço em direcionar um consumo individualizado de bens (conforme capacidade de pagamento), e, não na provisão

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2011, estabelece o Pacto pela Saúde e determina uma Secretaria de Atenção a Saúde, do Ministério da Saúde, de âmbito federal, com o objetivo de publicar manuais e guias com detalhamento operacional e orientações específicas para a prática da aps . Neste âmbito ressaltam-se três documentos. O primeiro deles se refere ao Manual do Instrumento de Avaliação da Atenção Primária à Saúde (Brasil, 2010), reconhecido pela Secretaria de Atenção Básica do Ministério da Saúde, como ferramenta de avaliação da qualidade e, a utilização do termo da aps como equivalente ao termo Atenção Básica, utilizado, historicamente, no contexto brasileiro. O segundo documento se refere à nova publicação da relação nacional de ações e serviços de saúde, denominada renases, onde apresenta uma lista de critérios ou regramentos de acesso aos serviços de acordo com a complexidade dos níveis de atenção (Brasil, 2012), determinando uma identidade quanto à caracterização dos serviços prestados na saúde. O terceiro documento, publicado em 2011, pela Organização Pan-Americana de Saúde (opas), Representação Brasil (Mendes, 2011), se refere à preocupação com a consolidação das Redes de Atenção à Saúde (ras) com o foco de acesso pela aps , destacando seu papel fundamental no contexto de saúde, a partir da consolidação dos mecanismos da esf. Mendes (2011) esclarece que o modelo brasileiro de saúde da família pode ser considerado autóctone, ainda que se deva reconhecer que recebeu influências externas importantes, mas diferiu delas, sobretudo, por não instituir – se como uma proposta exclusiva de medicina familiar e, sim, como uma política pública voltada para a saúde da família. Assim, a esf é uma proposta de saúde da família singular que se distanciou dos modelos de medicina familiar, que, em geral, se

articulam em torno do papel protagônico dos médicos generalistas ou de família. Na concepção de ras, cabe à aps a responsabilidade de articular– se, intimamente, com a população a partir da relação de diferentes profissionais da saúde. O conhecimento profundo da população usuária de um sistema de atenção à saúde é o elemento básico que torna possível romper com a gestão baseada na oferta, característica dos sistemas fragmentados, e instituir a gestão baseada nas necessidades de saúde da população, ou gestão de base populacional, elemento essencial das ras (opas, 2005). O conceito de ras, patrocinando a aps como agente coordenador foi reconhecido através da Portaria 4.279/2010. Em 2011, o MS publicou três portarias (Portaria 1.459/2011; Portaria 1.600/2011; Portaria 3.088/2011) desenvolvendo a Rede Cegonha, Rede de Urgência e Emergência e Rede de Atenção Psicossocial. Em 2012, a Portaria 793/2012 que descreve a Rede de Atenção às Pessoas com Deficiência e em 2013 a Portaria 252/2013 que orienta a Rede de Atenção as Pessoas com Doenças Crônicas. Essas portarias estimulam uma forte atuação das Coordenadorias Regionais de Saúde que, juntamente, com a aps , desenvolvida in loco de ações identificada como a porta de entrada do sistema atuem nos fluxos de referência e contra referência da população. No cenário brasileiro, conforme ressalta Conass (2011), o paradigma encontra – se na ruptura do atendimento ao episódio agudo, da cura para o cuidado contínuo às condições crônicas, da atenção à saúde com o envolvimento do cidadão e da sociedade. Ainda, é necessário que o sistema de saúde brasileiro avance na perspectiva de realmente transformar a aps , adotando – a como uma estratégia de reorganização do sus. Ainda, Castro e Machado (2010) e Giovanella e Almeida (2017) corroboram, no sentido de que o

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Processo de Inovação em Serviços Públicos Numa Era destacada pelo conhecimento o processo de globalização vem sendo exaustivamente debatido associando-se a formas de polarização e exclusão. As novas tecnologias permitiram o avanço em diferentes contextos, possibilitando reduções drásticas de custo e aumento de eficácia principalmente, nos meios de comunicação e transporte. De acordo com Steger (2009) a globalização é um processo desigual, o que significa que pessoas são afetadas por esta transformação de formas diferentes de acordo com suas estruturas sociais e zonas culturais em que vivem. O termo globalização se aplica a um conjunto de processos sociais que aparecem para transformar a nacionalidade em uma globalidade. Assim, a inferência da Era do Conhecimento no transcorrer deste processo permite a identificação de pontos de exclusão e de polarização, também, no contexto brasileiro. A aceleração das chamadas “evoluções”, como as tecnologias de informação e conhecimento, apesar de beneficiarem -em tese- as sociedades que venham a desfrutar destas descobertas, também acabam por alargar os abismos relativos a desigualdade social entre países. O entendimento acerca da globalização e aspectos relacionados a saúde envolve diferentes atores, não somente sociais, mas também naturais. Portanto, alterações nesse sistema de conhecimento instaurado contém perspectivas importantes acerca do modo de lidar com condições ambientais e sociais específicas.

Assim, a promoção do bem-estar delimitado, nesta pesquisa, pela saúde, assume um papel vital nos processos de transformação social. Tomando por base a análise de fatores globais e como estes podem afetar resultados locais diversos pressupõem-se que compreendendo as características envolvidas em um processo de inovação pode-se gerar subsídios para gestão de relações e interações melhor estruturadas em serviços públicos de saúde. Do ponto de vista da análise dos processos de inovação, o conjunto das características distintivas entre um produto e um serviço configura tanto desafios quanto oportunidades para os gestores em qualquer segmento. As inovações em serviços respondem a necessidades internas à organização, sobretudo atinentes à padronização de processos e racionalização de custos. Neste aspecto, uma característica que tem marcado a evolução dos serviços nas últimas duas décadas, aproximadamente, tem sido uma tendência à padronização, normalmente associada aos produtos manufaturados e bastante difícil de implementar na produção de serviços (Gadrey, 1994). O problema da mensuração dos serviços torna–se particularmente desafiador quando a tarefa destina–se a apreender e compreender os padrões de inovação. Além da própria dificuldade em definir claramente o que são os serviços, há desafio de conseguir detectar novidades e alterações de qualidade dos serviços. As já tênues fronteiras entre inovações tecnológicas e organizacionais, ou entre inovações de produto e de processo, se tornam ainda mais indefinidas no caso dos serviços (Castellacci et al., 2005; Van Der Aa e Elfring, 2002). A análise dos processos de inovação, em particular de natureza tecnológica tem incidido, basicamente, no setor da indústria

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efetivo fortalecimento da aps no Brasil, enfrenta, ainda, o desafio de reconfiguração do modelo regulatório federal e a garantia de um aporte maior de recursos para este nível de atenção.

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transformadora, sendo relativamente recentes as tentativas de sistematização do processo de mudança nos serviços. Ao considerar-se as especificidades inerentes ao serviço, torna–se necessário lembrar, à concepção de inovação em serviços, de que forma se desenvolve o processo de produção do serviço e as características de suas interfaces. Como exposto, anteriormente, o setor de serviços é de natureza extremamente heterogênea, compreendendo um leque muito variado de diferentes atividades com amplas características: desde os serviços pessoais, até aos serviços de maior escala como os serviços financeiros e serviços intensivos em conhecimento. Assim, conforme ressalta Miles (2005) existe uma necessidade muito prudente na generalização de conclusões obtidas nas observações ou estudos. Dessa forma, considerando a trajetória de análise dos temas de inovação, a análise sob a ótica da inovação em serviços, exige que se tenha uma atenção direcionada às características específicas da produção de serviços (na oposição à produção de bens materiais ou tangíveis), ou seja, que se

tenha presente a natureza dos serviços e a sua relação com a tecnologia (Miles, 2005). Análoga à situação das dificuldades no setor manufatureiro, as instituições públicas que possuem como produto final a prestação de serviços, no caso da saúde, encontram as mesmas resistências (Djellal e Gallouj, 2006). Em muitos casos, o tamanho e a complexidade do ramo do setor público são consideradas possíveis barreiras ao processo da inovação. No caso do setor da saúde, sua complexidade composta por sistemas, subsistemas interligados a multiníveis e aliados, paralelamente, a quantidade de diferentes formações profissionais e diversos arranjos organizativos, conferem uma situação ainda mais diferenciada (Köch e Hauknes, 2005; Hartley, 2005). Assim, a produção em serviços pode ser determinada por forças impulsionadoras internas e externas em relação ao seu ambiente, conforme figura 1, Sundbo e Gallouj (1998a) determinam que os impulsionadores externos sejam divididos em trajetórias e agentes.

Figura 1 Forças impulsionadoras do processo de inovação em serviços FORÇAS EXTERNAS TRAJETÓRIAS INSTITUCIONAL TECNOLOGIA PROFISSIONAL DE SERVIÇOS CAPACIDADE DE GESTÃO

AGENTES FORÇAS INTERNAS Gestão e Estratégia INOVAÇÃO Departamento de Inovação e P&D

SOCIAL

Fonte: Adaptado de Sundbo e Gallouj (1998a).

CONCORRENTES CLIENTES SETOR PÚBLICO

Funcionários FORNECEDORES

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Desenho da Pesquisa A partir da análise documental que se torna possível analisar a disseminação da informação, pelo impacto das publicações. A base investigatória dessa pesquisa foi operacionalizada no período de julho de 2014 a agosto de 2016, por meio do metabuscador Scopus. Assim, segundo Ginexi e Hilton (2006) procurou-se assegurar a qualidade da contribuição científica por meio de artigos de maior impacto na ciência a longo prazo, bem como, a avaliação das revistas por meio de índices de impacto, por meio da indexação em bases de dados, de modo que permitisse a aquisição de um

corpo teórico coeso na fundamentação em relação ao objeto de análise a que se propõe essa pesquisa. Na identificação dos termos a serem utilizados na pesquisa, buscou-se a identificação sob a metodologia de classificação do setor de serviços definida pela Standard Industrial Classification, sob responsabilidade da Organização das Nações Unidas (onu). Assim, identificou-se palavraschave condizentes com o problema de pesquisa, ou seja, aps, serviços e inovação. Assim, como critério de inclusão, definiram-se as expressões de busca, documentos que trouxessem a associação das seguintes palavras, utilizando mais de um campo para análise: Primary Care ou Primary Health Care e Innovation in service ou Innovation in services. Outro critério de inclusão foi a escolha da área de interesse, que compreendeu as ciências sociais - Social Sciences and Humanities, a fim de situar evidências particulares de análise desse campo. Após essa etapa, submeteu-se a leitura de todos os resumos, que consolidaram-se em 102 documentos, utilizando-se como critérios de inclusão, os artigos que possuíam pelo menos uma citação e que apresentassem em sua estrutura recorrência às unidades temáticas que estão relacionadas aos conceitos multidimensionais envolvidos no processo da inovação em serviços de saúde, com o intuito de padronizar a amostra: a) tecnologia; b) estrutura; c) profissionais; d) governo; e) clientes/usuários. Assim, como resultado final obteve-se uma análise de 50 artigos. Os estudos evidenciados, apresentam em certa medida, a dificuldade em distinguir a dicotomia de inovação de produto e processo. Os argumentos envolvidos neste campo de pesquisa relacionados com a noção que uma delimitação clara entre o produto e as partes do processo de um serviço é quase impossível (Den Hertog et al.,

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As trajetórias são ideias e lógicas que são difundidas através do sistema social. Os agentes são pessoas, empresas ou organizações no qual o comportamento é vital para a prestação dos serviços e, consequentemente, para as respectivas atividades da inovação. Os agentes definem as oportunidades tecnológicas e as de mercado e podem envolver – se no processo de inovação. As forças internas são aquelas relacionadas a organização e como ela administra os aspectos da inovação: i) o tipo de gestão e a estratégia organizacional; ii) as estruturas formalizadas de P&D; e iii) os empregados, fator chave do sucesso da inovação fortemente valorizado nos processos de inovação. De acordo com Windrum (2008) e Hartley (2005), estudos sobre inovação nos serviços públicos, aplicam o mesmo referencial usado para avaliar o setor comercial, adaptando – o a algumas peculiaridades do objeto de estudo. Gallouj e Windrum (2009) ressaltam que estudos sobre inovação nos serviços públicos são serviços complexos produzidos pela combinação de um número variável de outros serviços constituintes a partir de diferentes agentes envolvidos.

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2010; Gallouj e Savona, 2009), devido ao fato de o serviço não ser um artefato, mas um processo que se desenvolve ao longo do tempo (Gallouj, 2002a) e por essa razão, evidenciado nesta pesquisa por processos de inovação. Além disso, conforme explicitado previamente, utilizou-se termos de busca de aps, entretanto, observou-se na amostra final de artigos particularidades específicas de alguns países, em relação ao gerenciamento dos níveis de complexidade e ações da aps. Como exemplo alguns procedimentos cirúrgicos delegados muitas vezes a um nível secundário de atenção passam a serem contemplados em nível primário, ou seja, nessa porta de entrada dos pacientes em um sistema de saúde. Isso deve-se em parte a legislação e contemplação de produtos e/ou serviços ofertados conforme as diretrizes de cada país, inclusive no Brasil, onde são realizadas intervenções cirúrgicas de pequeno porte no ambiente da aps (Nodari et al., 2015). A interpretação e discussão dos resultados por meio das unidades temáticas elencadas foram expostas a seguir. Tecnologia Mudanças na disponibilidade de novas tecnologias e a contribuição de mudança tecnológica podem ter importantes implicações para o sistema de saúde, pois se acredita que a maior parte do crescimento dos custos de cuidados de saúde ao longo dos últimos anos é devido a mudança tecnológica (Shi, 2012). Essa constatação pode ser desenvolvida em quinze artigos da amostra (Greenhalgh et al., 2004; Starfield et al., 2005; Bodenheimer, 2006; Shields et al., 2007; Atun et al., 2006; Ballard, 2003; Atun et al., 2007; Gladwin et al., 2001; Waterman et al., 2007; Grigsby, 2002; Warne et al., 2007; Barnett et al., 2011; Blenkinsopp et al., 2008;

Luck e Peabody, 2002; Retchin et al., 2001). A rápida mudança tecnológica também melhorou significativamente a capacidade da medicina para tratar a doença e, consequentemente, substancialmente melhoraram o bem-estar do paciente (Bodenheimer, 2006; Ballard, 2003; Luck e Peabody, 2002; Retchin et al., 2001). As inovações tecnológicas são de grande importância na assistência médica (Shields et al., 2007; Waterman et al., 2007; Grigsby, 2002) e, o ritmo acelerado da mudança nas inovações tecnológicas na medicina é inegável, amparados pela pesquisa e desenvolvimento (P&D) como suporte e fomentador de seus avanços (Warne et al., 2007; Blenkinsopp et al., 2008). Entretanto, a aplicação de tecnologia de informação e comunicação constitui um traço distintivo para a inovação nesse setor (Gallouj e Weinstein, 1997; Drejer, 2004; Hipp e Grupp, 2005). Porém, conforme Sundbo e Gallouj (1998b) relatam que esta abundância de informação e conhecimento, não atingiu, por igual, todos os setores dos serviços. Como consequência direta, muitos setores de serviços ainda negligenciam as estratégias para a adoção ou gestão de tecnologia e as conexões com o sistema científico e tecnológico onde se inserem a propriedade intelectual, a exemplo, as universidades, centros tecnológicos, etc. As inovações referem-se à introdução de medicamentos, dispositivos e procedimentos médicos e cirúrgicos utilizados nos cuidados médicos, nas organizações e sistemas de apoio, dentro do qual tal cuidado é entregue (Greenhalgh et al., 2004; Smith, 2006; Ballard, 2003). O progresso tecnológico como um dos principais motores da saúde eleva os custos do cuidado ao mesmo tempo em que proporciona uma maior eficácia no cuidado e prevenção de doenças, reiterando o papel do governo como fomentador

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Rohrbach et al., 2006; Cohen et al., 2004; Liu et al., 2001; Atun et al., 2006; Nyonator et al., 2005; Ford et al., 2004; Faulkner et al., 2003; Armstrong et al., 2005; Chreim et al., 2010; Balabanova e Mckee, 2002; Michener et al., 2005; Hamilton et al., 2002; Wakerman e Humphreys, 2011; Mitton et al., 2011; Iliffe, 2002; Retchin et al., 2001). Um uso importante do conhecimento nas organizações de saúde é a aplicação de pesquisas baseadas em evidências para a eficácia estrutural em saúde, normalmente em testes de diagnóstico, medicamentos, procedimentos cirúrgicos, dentre outros, modificando sua prática em conformidade (Liu et al., 2001; Balabanova e Mckee, 2002; Hamilton et al., 2002; Mitton et al., 2011). A disseminação do conhecimento depende da sua circulação em redes interpessoais que vai se espalhar somente se estas características sociais são levadas em conta e as barreiras são superadas (Hamilton et al., 2002; Mitton et al., 2011; Iliffe, 2002). Uma inovação que se encaixa com os valores, normas, estratégias, metas, combinação de competências, apoio a tecnologias na organização e formas de trabalho, são mais facilmente assimiladas e implementadas (Yarnall et al., 2003; Rohrbach et al., 2006).

Estrutura Profissionais Existem evidências que uma organização irá assimilar e gerar inovações em serviços mais facilmente se tem uma estrutura adequada para isso, normalmente, madura, funcionalmente diferenciada, especializada, com foco no profissional, com recursos para canalizar ideias em novos projetos, com estrutura de tomada de decisão descentralizada e uma comunicação bem estruturada. Assim, foram vinte artigos que consolidaram essa perspectiva no contexto da aps (Greenhalgh et al., 2004; Yarnall et al., 2003; Whitlock et al., 2002; Fleuren et al., 2004;

Um dos principais obstáculos para inovação de serviços é a falta de capacidade de gestão suficiente para induzir e realizar os processos de inovação nos serviços das organizações; é a falta de um sistema de aprendizagem através do qual a experiência em, por assim dizer, empresas individuais, que poderiam ser transmitidas a outras empresas para que elas pudessem aprender com que já foi experimentado e aprendido. Nessa perspectiva, catorze artigos da amostra apresentam que as pessoas não são receptores passivos de inovações

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de pesquisas e incentivos (Greenhalgh et al., 2004; Starfield et al., 2005; Ballard, 2003; Gladwin et al., 2001; Waterman et al., 2007). A capacidade de inovação em modelo de serviços de provedores de inovação tecnológica, incluem as inovações feitas nas tecnologias, metodologias e procedimentos formais para a criação e entrega de um serviço. Essas inovações podem ser radicais ou incrementais (Gallouj e Weinstein, 1997). Um exemplo no campo da saúde é a incorporação de uma nova tecnologia diagnóstica, a ressonância, que, até a sua chegada aos centros de tratamento, nem mesmo médicos e pacientes sabiam da sua ajuda diagnóstica, a sua demanda ainda não existia, e hoje é uma ferramenta de suma importância, com clínicas especializadas oferecendo este serviço (Barnett et al., 2011; Blenkinsopp et al., 2008). Nos serviços de saúde, as inovações incrementais podem ser descritas como mudanças em processos organizacionais, melhorias no cuidado ofertado aos pacientes, pequenas mudanças tecnológicas, que melhoram a qualidade da assistência no âmbito da aps (Greenhalgh et al., 2004; Starfield et al., 2005).

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(Greenhalgh et al., 2004; Goddard e Smith, 2001; Grumbach e Bodenheimer, 2004; Atun et al., 2006; Nyonator et al., 2005; Pecukonis et al., 2003; Parfitt e Cornish, 2007; CharlesJones et al., 2003; Anthony, 2003; Wakerman e Humphreys, 2011; Warne et al., 2007; Chang et al., 2007; Roblin et al., 2003; Lockett et al., 2012). Diferentes pessoas em níveis de igual forma no âmbito das diversas organização, buscam inovações. A experiência acumulada nas atividades os ajuda a avaliar os significados para si mesmos, devolvendo sentimentos, positivos ou negativos sobre eles, desafiando-os a buscar soluções diferentes para atender às tarefas específicas e tentar melhorar ou (re) projetá-las, muitas vezes, por meio do diálogo com outros usuários. A decisão por um indivíduo dentro de uma organização a adotar uma inovação em particular raramente é independente da decisão do outro. A adoção de inovações por indivíduos é fortemente influenciada pela estrutura e qualidade de sua rede social (Pecukonis et al., 2003; Anthony, 2003; Roblin et al., 2003; Rogers, 1962) refletindo na cultura e no ambiente da aps. Diferentes grupos têm tipos diferentes de redes sociais. Os médicos, por exemplo, tendem a operar em redes informais horizontais, e os enfermeiros têm mais frequentemente redes formais verticais, diferentes tipos de influência, redes horizontais são mais eficazes para espalhar a influência dos pares e para apoiar a construção e o reenquadramento de significado; redes verticais são mais eficazes para informações em cascada codificada e o repasse de decisões autorizadas (Thomas et al., 2006; Chang et al., 2007). Uma organização é mais propensa a adotar uma inovação se as pessoas que têm laços sociais significativos, tanto dentro e fora da organização, são capazes e estão dispostas a ligar

a organização com o mundo exterior em relação a esta inovação particular. Os indivíduos têm um papel fundamental na captação das ideias e no seu processo de implementação (Goddard e Smith, 2001; Thomas et al., 2006). A formação e a educação são fatoreschave que influenciam o processo de inovação organizacional (Gallouj, 2002a, 2002b). O treinamento pode criar um clima positivo e de atitude por crescente familiaridade e competência técnica. O treinamento leva a mais especialização que, por sua vez, pode levar a um conhecimento de base mais aprofundado, estimulando a troca de ideias e promovendo a inovação. Também pode levar a um profissionalismo, a realização de atividades de maior abrangência e abertura a novos métodos e formas de fazer as coisas (Pecukonis et al., 2003; Grumbach e Bodenheimer, 2004; Parfitt e Cornish, 2007; Charles-Jones et al., 2003). Neste sentido, as integrações de conhecimentos especializados através de indivíduos estão associadas com o desenvolvimento de competências organizacionais e rotinas no âmbito da aps (Grumbach e Bodenheimer, 2004; Atun et al., 2006). Essas competências de conhecimento e desempenho reforçam as atividades do negócio em que a organização é particularmente hábil (Lockett et al., 2012). Governo O conceito da Organização Mundial da Saúde, divulgado na carta de princípios de abril de 1948, implicava o reconhecimento do direito e da obrigação do Estado na promoção e proteção da saúde, definindo saúde não apenas como a ausência de doença, mas como a situação de perfeito bem-estar físico, mental e social. Neste sentido, o Estado desempenha dois

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(Bedregal e Ferlie, 2001; Sundbo e Gallouj, 1998a; Locket et al., 2012).

Clientes/Usuários A participação do cliente/usuário, em diferentes formas, na produção do serviço pode ser a característica mais básica das atividades de serviços, especialmente, os intensivos em conhecimento como a saúde (Sundbo e Gallouj, 1998a, 1998b). Além disso, diferentes funções de co-criação, como usuário, pagador e comprador também devem ser considerados (Gallouj, 2002a, 2002b). Isto se aplica tanto para clientes/usuários individuais e organizacionais, e, dependendo do contexto, a mesma pessoa pode executar as três funções: consumidor, comprador e devedor. Nos serviços de saúde o usuário interage a todo o momento em que o serviço lhe é prestado, solicitando alterações no processo de cuidado. Diferentemente de outras áreas, na saúde, o paciente ou seu médico podem mudar o serviço que foi comprado, ou solicitar alterações de cuidado, o paciente neste contexto pode negar-se a recebê-lo, mesmo que a organização já tenha recebido por este serviço. Dos artigos analisados oito artigos exploram essas variações (Greenhalgh et al., 2004; Rohrbach et al., 2006; Atun et al., 2006; Nyonator et al., 2005; Otani et al., 2003; Pecukonis et al., 2003; Anthony, 2003; Thomas et al., 2006). Há um espaço para os clientes/usuários no processo de serviço, a fronteira entre a atividade do produtor e a de cliente é flexível. Esta flexibilidade oferece a oportunidade para novos arranjos organizacionais (Atun et al., 2006; Otani et al., 2003 Pecukonis et al., 2003). Em muitos casos, essas realocações implicam em uma redefinição da relação e os papéis desempenhados pelos diversos atores, o que muitas vezes envolve

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papéis essenciais: a) como mercado potencial e gerador de requisitos para as soluções inovadoras desenvolvidas pelas empresas; b) como gerador de novas condições de mercado a partir do estabelecimento de novos requisitos e parâmetros para as soluções inovadoras adquiridas das empresas desenvolvedoras. Nos artigos analisados doze apresentam um governo que deixa de cumprir somente a função reguladora e passa a desempenhar funções de consumidor, assumindo, na maioria das economias, o papel de maior comprador de bens e serviços (Greenhalgh et al., 2004; Campbell et al., 2007; Light, 2001; Ginexi e Hilton, 2006; Atun et al., 2006; Mcintyre e Klugman, 2003; Atun et al., 2007; Bedregal e Ferlie, 2001; Wakerman e Humphreys, 2011; Meads et al., 2005; Stanton, 2001; Lockett et al., 2012). As decisões de compra do governo impactam, portanto, não apenas os produtos e serviços adquiridos, mas também em seus fornecedores. As compras públicas deixam de ser vistas como uma função de suporte e assumem a condição de atividade estratégica na transferência de conhecimento. Importante salientar, que em pesquisas prévias realizadas em setores de educação e saúde (Köch e Hauknes, 2005, Hartley, 2005) ressaltam que os estudos sobre inovação em serviços tendem a abstrair o funcionamento e impacto do governo na análise. As políticas públicas devem assegurar a capacidade de distribuição de inovação nos mais amplos sistemas (Light, 2001; Ginexi e Hilton, 2006). Garantir a interação flexível do sistema distribuído de produtores de conhecimento com o sistema público de universidades e outras instituições científicas, instituições de ensino superior e assim por diante, para permitir divisões adequadas de trabalho e incentivos de P&D é uma questão importante para fomentar a inovação

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uma sistemática pesquisa de envolvimento de clientes/usuários no processo de produção de serviço. A produção de serviços é determinada, consideravelmente, no resultado do contato entre o usuário e a organização, ou seja, na qualidade percebida atribuída, exatamente, no momento da verdade, ou seja, no preciso momento em que o prestador do serviço e o usuário interagem (Gann e Salter, 2000). Não obstante, a questão a ser considerada é a de saber se as características específicas dos serviços determinam trajetórias de inovação diferenciadas face às do setor industrial (Miles, 2005). O envolvimento sistemático do cliente no sistema de prestação de serviços requer mudanças nos conceitos fundamentais e das ligações entre eles. Essa característica no processo de inovação é baseada na observação de que os clientes/usuários possam executar certas atividades no processo de entrega do serviço que têm sido, tradicionalmente, realizados pelos funcionários (Rohrbach et al., 2006; Atun et al., 2006). Esses clientes/usuários podem ser vistos como empregados parciais, e a capacidade de motivá-los é crucial para o bom funcionamento do processo de entrega. Assim, uma organização de serviços, como na saúde, tem que informar e educar seus clientes/usuários sobre o seu papel, bem como explicar porque é benéfico para eles envolverem-se na coprodução. A capacidade de motivar os clientes/usuários como coprodutores pode ser visto como novas características a serem desenvolvidas (Anthony, 2003; Pecukonis et al., 2003). Considerações Finais A justificativa para a inovação em serviços de saúde tem incluído na literatura até aqui explorada, a melhoria da produtividade e eficiência, a redução

dos custos, o aumento da qualidade e da capacidade de resposta, a redução da variação na prática assistencial e o aumento ao acesso aos serviços de saúde. De acordo com o referencial teórico abordado, a inovação em serviços é um constructo multidimensional, que envolve o arranjo de diversas variáveis dependendo do contexto (Sundbo e Gallouj, 1998a, 1998b; Droege et al., 2009; Nodari et al., 2015). Dessa forma, a contribuição desta pesquisa foi apresentar associações para que articulando os conceitos e abordagens dos procesos de inovação com as especificidades das atividades em serviços públicos de saúde tomando-se por análise a aps, possa-se incitar uma perspectiva crítica-reflexiva sobre a necessidade de uma abordagem integradora, evidenciando a associação de elementos como estrutura, tecnologia, governo, profissionais e clientes/usuários presentes para o sucesso em processos da inovação que criem vantagens diferenciadas em seu contexto. A abordagem integradora da análise dos procesos de inovação, conforme mencionado previamente na pesquisa, exige uma análise recursiva e ampla de diferentes características. Além disso, no âmbito da aps se observam que as dificuldades encontradas, não somente no contexto brasileiro mas em diferentes países, reincidem, substancialmente, sobre o aspecto da necessidade de integração não somente no aspecto da gestão e articulação com diferentes níveis, mas também em seu financiamento e processo operacional. Dessa forma, esse enfrentamento do atual quadro de saúde exige mudanças na perspectiva de promover portanto, um sistema de saúde integrado, que possa ser iniciado pela análise de características envolvidas no processo de inovação em serviços públicos da aps para o melhor desempenho nos processos de relações e interações de todo o contexto.

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Com as leituras realizadas, percebeu-se que o governo tem um papel importante nos processos de inovação em serviços públicos de saúde, por fomentar o mercado com investimentos e recursos à saúde e por comprar os serviços dos prestadores. No entanto, ele não é destacado na literatura como condição essencial para que a inovação ocorra. Salientou-se, ainda, que a gestão eficaz, novas tecnologias diagnósticas, a busca pela aprendizagem contínua, motivação dos funcionários, a comunicação estabelecida e novas competências, são importantes para que as inovações em serviços de saúde ocorram, pois, a partir delas novas formas de realizar as atividades são ofertadas e novos meios de tratamento são descobertos. Percebeu-se que existe uma oportunidade de pesquisa e publicação com este enfoque, visto que os artigos lidos citam a carência de investigações na área da inovação. Observou-se também que os fatores de produto e processo na literatura sobre inovações em serviços de saúde, têm diferentes visões e enfoque e um apelo de coprodução do serviço (prestador-cliente/usuário) mais acentuado, propondo uma interface com as políticas públicas de atenção à saúde e o importante papel do governo. Outro fator que a literatura tem ressaltado é o papel das pessoas e seus relacionamentos institucionais como fomentador da inovação, estudos futuros que venham a explorar essas redes de relacionamentos e articulações seriam oportunos, mostrando que as inovações em serviços públicos de saúde precisam de um processo de comunicação eficaz, gestão e de um ambiente estimulador. Estas questões passam a ser processo de investigação a fim de que se possa compreender melhor um contexto abastado de oportunidades para pesquisadores que queiram contribuir para o tema de inovação em serviços de saúde.

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El problema de la impunidad generalizada: explicando el desempeño de México en el Índice Global de Impunidad A General Impunity Problem: explaining Mexico´s Performance in the Global Impunity Index Fecha de recepción: 07 de marzo de 2017 Fecha de aceptación: 23 de enero de 2018 Juan Antonio Le Clercq Ortega* Resumen Este trabajo analiza los resultados que obtiene México en el Índice Global de Impunidad (2015), así como el desempeño por entidad federativa en el Índice Global de Impunidad México 2016 (igi-mex 2016). Ambos entrados en el desempeño comparado de los sistemas de justicia y seguridad, así como en la existencia de violaciones a los derechos humanos en México y a nivel global, identifican niveles de impunidad muy altos para el caso mexicano, en comparación con el promedio global y condiciones generalizadas de impunidad entre los estados de la República. Se discute el alcance y la relevancia del concepto de impunidad, explicando criterios metodológicos en los que se basan dichos estudios, además se revisan los distintos factores que explican los niveles de impunidad en forma agregada, al igual que por cada por subdimensión y variable incorporada. Palabras clave: Derechos Humanos, sistema de justicia, sistema de seguridad, procedimiento legal, derecho a la justicia.

Abstract This paper analyzes Mexico´s results in the Global Impunity Index (2015), as well as local government´s performance at in the Global Impunity Index Mexico 2016 (igi-mex 2016). These studies focus on the comparative performance of the justice and security systems, as well as the existence of human rights violations in Mexico and globally, and identifies very high levels of impunity for the Mexican case compared to the global average and general impunity conditions between states. It discusses the scope and relevance of the concept of impunity, explains the methodological criteria on which these studies were based and reviews the different factors that explain the particular levels of impunity for the Mexican case in aggregate, by subdimension and at the different variables. Key words: Human Rights, justice system, security system, legal procedure, right to justice.

* Universidad de las Américas Puebla (UDLAP), México. Correo-e de contacto: juan.leclercq@udlap.mx

e-ISSN: en trámite, año 21, núm. 51, enero-abril 2018, pp. 51-73.

El problema de la impunidad generalizada: explicando el desempeño de México en el Índice Global de Impunidad

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Introducción A pesar de su importancia analítica e impacto en la vida pública, la impunidad ha sido un fenómeno poco estudiado y medido cuantitativamente. Los estudios existentes suelen enfocarse a medir el desempeño del Estado de derecho o explicar el comportamiento de dimensiones como: acceso a la justicia, corrupción, violaciones a los Derechos Humanos, delitos contra periodistas o justicia transicional (Skaaning, 2010; Versteeg y Ginsburg, 2017). En contraparte, el Índice Global de Impunidad (igi) entiende la impunidad como un fenómeno multidimensional y pluricausal, que puede ser explicado en forma particular y desde una perspectiva comparada a partir de indicadores que midan su relación con atributos del diseño y funcionamiento de los sistemas de seguridad y justicia, así como la protección de los Derechos Humanos. La Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en el Informe de Diane Orentlicher (cdhio, 2005: 6), entiende la impunidad como “la inexistencia, de hecho o de derecho, de responsabilidad penal por parte de los autores de violaciones, así como de responsabilidad civil, administrativa o disciplinaria, porque escapan a toda investigación con miras a su inculpación, detención, procesamiento y, en caso de ser reconocidos culpables, condena a penas apropiadas, incluso a la indemnización del daño causado a sus víctimas”. Si bien esta definición enmarca la impunidad dentro del ámbito de la promoción y protección de los Derechos Humanos en el derecho internacional, permite analizarla como un fenómeno con dimensiones jurídicas, políticas y sociales, de hecho, como de derecho, que involucra diferentes fases de la administración de la justicia, la reparación del daño y la protección

de las víctimas y que, por lo mismo, no se limita a la simple ausencia de sanciones para quien es culpable de algún delito. En este sentido, la impunidad, más que limitarse a crímenes que quedan sin castigo, debe entenderse como una patología de la vida pública que afecta el desempeño de las instituciones políticas y daña el tejido social conforme se convierte en práctica generalizada (Friedrich, 1972). Retomando estos criterios, el igi (Le Clercq y Rodríguez, 2015) y el Índice Global de Impunidad México –igi-mex– (Le Clercq y Rodríguez, 2016) miden grados de impunidad en forma comparada para 59 países y las 32 entidades federativas de la República Mexicana. Éstos entienden que la impunidad requiere ser explicada por su propia importancia, pues al extenderse y generalizarse en la vida pública, destruye los fundamentos del Estado de derecho, agrava los efectos de fenómenos como la violencia, inseguridad o corrupción, además contribuye a erosionar la confianza de los ciudadanos en las instituciones y autoridades. Esto se ilustra con la magnitud que ha tomado la impunidad en el caso mexicano y sus consecuencias político-sociales. El presente trabajo analiza los resultados obtenidos para México en el igi 2015 y el desempeño por entidad federativa en el igi-mex 2016. En este sentido, discutir la impunidad es relevante, en primer lugar, porque México presenta los peores grados de ésta entre los 59 países estudiados en el igi. En segundo lugar, el desempeño de este país refleja resultados negativos por cada subdimensión estudiada, lo cual señala un problema que se extiende en diferentes ámbitos institucionales. Tercero, las entidades federativas de la República Mexicana tienden a concentrarse en niveles muy altos de impunidad, lo que nos advierte sobre condiciones comunes y generalizadas de esta condición. Finalmente,

Juan Antonio Le Clercq Ortega

¿Qué es la impunidad? Intuitivamente se refiere al crimen sin castigo, la ausencia de sanción o responsabilidad legal, particularmente de tipo penal, para quien comete algún delito. Pero esta idea sencilla

termina por distorsionar las consecuencias institucionales y sociales de este fenómeno al enfatizar un sentido fundamentalmente punitivo del acceso a la justicia. Si bien, el término hace referencia principalmente a situaciones de carácter jurídico, en la práctica representa un fenómeno multidimensional, de hecho y de derecho, estructural y funcional, que involucra problemas de desempeño institucional en ámbitos como: la seguridad pública, el sistema de la justicia, el uso de recursos públicos o la protección de los derechos humanos. En su trabajo sobre el derecho penal internacional, Ambos (1999a: 35) destaca que si bien la impunidad significa la no persecución penal y la ausencia de castigo de “conductas (acciones y omisiones), que encuadran en principio en el derecho penal nacional material y que pertenecen a la criminalidad común”, en realidad representa un fenómeno mucho más complejo y de carácter multidimensional, con causas y efectos políticos, sociales, y económicos e incluso culturales y psicológicos que trascienden la dimensión propiamente jurídica. A partir de identificar la existencia de una “trampa de seguridad” en el caso mexicano, Bailey (2014: 23-30) señala que “la criminalidad, la violencia, la corrupción y la impunidad se fortalecen mutuamente con la sociedad civil, el estado y el régimen, e invalidan el esfuerzo de construir una gobernanza democrática

El escándalo de la “Casa Blanca” refiere a la revelación de un conflicto de interés en la compra de un bien inmueble que involucraba a la esposa del Presidente Enrique Peña Nieto, Angélica Rivera, y al Grupo Higa, contratista del gobierno. Este escándalo detonó en la opinión pública a partir de la publicación de un reportaje el 9 de noviembre de 2014, realizado por el equipo de la periodista Carmen Aristegui. Por su parte, la desaparición de los estudiantes normalistas representa uno de los casos más graves de violaciones a los Derechos Humanos en México. El 26 de septiembre de 2015, en la ciudad de Iguala, Guerrero, 43 estudiantes de la Escuela Normal Rular, Raúl Isidro Burgos, sufrieron desaparición forzada como resultado de actos encabezados por organizaciones criminales en colusión con autoridades y policías municipales, así como la posible participación de autoridades estatales y federales. Ambos casos obtuvieron una amplia repercusión nacional e internacional y tienen una importancia central para entender el desarrollo posterior de una crisis político-institucional y el deterioro de la imagen del gobierno de Enrique Peña Nieto. 1

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casos emblemáticos como el escándalo de la denominada “Casa Blanca”, la desaparición de los estudiantes normalistas de Ayotzinapa, o los señalamientos de organismos internacionales sobre la existencia de tortura en México, no pueden comprenderse sin referencia a condiciones de impunidad generalizadas.1 En la primera parte se revisan diversos acercamientos al concepto de impunidad para explicar la importancia de un enfoque multidimensional, en especial la idea de “cadena de impunidad” como elemento central de la metodología del igi. En la segunda, se identifican los resultados de diversos reportes internacionales en los que se señalan violaciones a los Derechos Humanos con condiciones de impunidad generalizada. En una tercera parte, se resume la metodología del igi y la selección de variables para el igi 2015 y el igi-mex 2016. En cuarto lugar se analizan los grados particulares de impunidad y sus consecuencias institucionales, problema para el caso mexicano. En la última parte se presentan las conlusiones.

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ética”. Desde esta perspectiva, la impunidad es resultado de un contexto donde el sistema de justicia es incapaz de funcionar adecuadamente y las personas con riqueza, poder o influencia se ubican por encima de la ley. Si bien, la impunidad afecta particularmente al acceso a la justicia, nuevamente se entiende como un fenómeno multidimensional, de hecho y derecho, que tiende a agravarse en el marco de la crisis de seguridad y violencia que enfrenta México en las primeras décadas del siglo xxi. En uno de los pocos trabajos enfocados a discutir específicamente el alcance del concepto, Viñuales (2007) advierte de la tensión interna y altos niveles de ambigüedad que afectan a la idea de impunidad. Desde esta lógica, propone un acercamiento metodológico en dos dimensiones: la distinción de las causas y condiciones que permiten la existencia de ésta en sus aspectos estructurales y funcionales; y la identificación de los actores, estatales y no estatales, involucrados en aquellos actos públicos a través de los que se expresa y extiende la impunidad. Mientras que para Jorgensen (2009), partiendo del enfoque desarrollado por la cdhio (2005), la impunidad implica necesariamente la preexistencia de una cultura política y social que deliberadamente ignora violaciones a las leyes y a los Derechos Humanos, en consecuencia, tampoco permite que los agentes estatales que comenten o participan en estos actos sean sancionados. Finalmente, si bien Zepeda (2011) no presenta una definición específica, entiende que en el diseño del sistema penal mexicano y el funcionamiento cotidiano de las organizaciones de procuración de justicia, en particular al ministerio público, radica “el corazón de la impunidad”. La importancia de este trabajo para establecer criterios para la medición de

la impunidad y comprender la dimensión institucional del problema, consiste en que permite vincular las diferentes etapas de la justicia penal con la definición de indicadores específicos para medir el fenómeno de la impunidad, estrategia metodológica que es retomada por tanto por el igi 2015 como el igi-mex 2016. Como puede observarse, para estos enfoques la impunidad no puede limitarse a la noción de crimen sin castigo o reducirse a un problema estrictamente legal, sino que se relacionada con climas sociales, ambientes políticos y la conducta de actores institucionales que permiten que los delitos, la ilegalidad y la violación de los Derechos Humanos no se investiguen, persigan o sancionen. Todas estas perspectivas tienen en común la preocupación por acercarse a la impunidad como un fenómeno tanto jurídico como político-institucional, de hecho como de derecho, que involucra la procuración e impartición de la justicia, la reparación del daño y la protección de las víctimas, al igual que el combate a problemas como la opacidad y la corrupción, y por lo mismo, no se limita a la ausencia de sanciones para quien tiene responsabilidad en la comisión de algún delito. En síntesis, el concepto de impunidad, sea que involucre diferentes tipos de delitos o actos que constituyan violaciones a los Derechos Humanos, se conforma necesariamente por una doble dimensión: primero, una situación de derecho, de Estado de derecho, lo que refiere tanto a la existencia de leyes, su contenido específico y las autoridades responsables de garantizar su cumplimiento; y segundo, condiciones político institucionales y ambientes sociales que permiten, toleran o justifican la violación de las leyes y obstaculizan el pleno acceso a la justicia, agravando en el camino problemas sociales como la violencia, la inseguridad o la

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de desempeño del Estado de derecho, lo cual implica que contribuye a entender algunos de los problemas en su diseño o funcionamiento, pero no puede explicar el Estado de derecho en sí mismo. En tercer lugar, el énfasis en una codificación basada en información estadística, cuando la mayoría de los índices diseñados para medir atributos del Estado de derecho o grados de corrupción recurren a entrevistas con expertos, población abierta o ambas, condiciona la efectividad del resultado a la existencia de información, así como la calidad y confiabilidad de ésta. Finalmente, aun cuando sea posible definir formalmente un conjunto de indicadores para medir el problema a partir de la definición establecida, la falta de información confiable sobre seguridad, justicia, corrupción o violaciones a los Derechos Humanos obliga en ocasiones a realizar estrategias aproximativas a través de otros tipos de indicadores o proponer correlaciones. Crisis de impunidad en México

México se caracteriza por condiciones generales de impunidad, un tipo de comportamiento políticamente patológico, arraigado en los sistemas de seguridad y justicia que “retroalimenta y multiplica los efectos negativos de fenómenos igualmente complejos como la inseguridad, la violencia, el acceso desigual a la justicia o la violación a los derechos humanos” (Le Clercq y Rodríguez, 2016: 19). Los reportes internacionales coinciden en señalar la magnitud y consecuencias de estos fenómenos a partir de su relación con la existencia de condiciones generalizadas de impunidad. El Relator Especial del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Juan E. Méndez, señala en su Informe sobre la tortura y otros

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corrupción, con lo que se multiplica también el sufrimiento de sus víctimas. En sus dos dimensiones involucra por igual problemas estructurales y de diseño institucional al igual que las condiciones político-sociales que determinan y explican su reproducción cotidiana. Diversos trabajos han puesto énfasis en la desconexión existente entre las definiciones conceptuales, la estrategia metodológica y la selección de indicadores en los índices diseñados para medir la existencia y efectividad del Estado de derecho (Munck y Vercuilen, 2002; Skaaning, 2010; Merry, 2011; Davis, 2014; Moller y Skaaning, 2014; Merry, Davis y Kingsbury, 2015; Versteeg y Ginsburg, 2017). Esto puede ser resultado de distintas causas: construcción conceptual inadecuada, réplica de indicadores sin relación conceptual, dificultades para operacionalizar conceptos, confusión de niveles de abstracción o la selección alternativa de indicadores ante la ausencia de datos. El igi explica la impunidad entendiéndola como problemas de estructura y funcionamiento que ocurren en los sistemas de seguridad y justicia y la protección de los Derechos Humanos, conformando una cadena de eventos (cadena de impunidad) que inicia cuando un delito o acto ilícito ocurre, que continúa con la presentación de una denuncia, la conformación de un expediente, el desarrollo de la investigación y el juicio, hasta llegar a una posible sentencia o proceso de reparación del daño. Enfoque que no está libre de problemas, como ocurre en los índices diseñados para medir el Estado de derecho. En primer lugar, el concepto de impunidad no tiene valor explicativo independiente y se relaciona con otros fenómenos. De esto se desprende un acercamiento metodológico en tres dimensiones: justicia, seguridad y Derechos Humanos. En segundo lugar, el concepto refiere a problemas

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tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes que “La tortura y los malos tratos son generalizados en México” y el “alto número de denuncias y los testimonios recibidos no se reflejan en igual número de investigaciones por torturas y malos tratos y menos aún en condenas. Situación que refleja una “preocupante impunidad” que se explica por “fallas estructurales, repetidas a nivel federal y estatal”. Para el Relator Especial, la impunidad “es aliciente para su repetición y agravamiento” de la tortura y el maltrato y que en un contexto caracterizado por “impunidad predominante” tampoco se puede proteger a las víctimas ni garantizar la reparación del daño (cdhnu, 2014: 8, 9, 18 y 19). En su primer reporte sobre la situación de los derechos en México desde 1998, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (cidh), advierte una grave crisis de violencia y seguridad en este país, enmarcada por niveles críticos de impunidad que se expresa a través de la existencia de casos de desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales y tortura, con especial énfasis en la desaparición de los 43 estudiantes de la Normal Rural “Raúl Isidro Burgos”: “La falta de acceso a la justicia ha creado una situación de impunidad de carácter estructural que tiene el efecto de perpetuar y en ciertos casos impulsar la repetición de las graves violaciones a los derechos humanos” (cidh, 2015: 14). Una situación especialmente dramática por la naturaleza del caso, se desprende de los informes presentados por el “Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes” (giei) ante el caso “Ayotzinapa”. En los dos reportes presentados por dicho grupo (2015 y 2016) se analizan las deficiencias particulares en la investigación, los problemas estructurales y la falta de capacidades institucionales, organizativas y humanas que afectan las investigaciones criminales y de

violaciones graves a los Derechos Humanos en México, lo que imposibilita el acceso a la justicia y reproduce círculos de impunidad. En las conclusiones del segundo informe, el giei señala: La falta de consideración del conjunto de violaciones produjo una investigación incompleta que no analizó la integralidad de los hechos ocurridos. El examen de todo hecho amerita que al iniciar una investigación no se descarte ningún delito y violación de derechos humanos. Investigar sólo lo que supuestamente es más obvio arroja una investigación incompleta que deja sin indagar hechos que quedan en la impunidad. No se debe escatimar ningún delito o violación de derechos humanos cometido. La interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos exige tener una mirada muy atenta a las conductas que vulneran esos derechos, para que no quede ningún derecho violado o amenazado por investigar. Descartar ilícitos fomenta la impunidad (cidh, 2015: 590).

En la misma línea, el Departamento de Estado de los Estados Unidos (usds) afirma en su reporte 2015 sobre Derechos Humanos en México, que los “problemas más significativos relacionados con derechos humanos incluyen cumplimiento de la ley e involucramiento de militares en abusos serios tales como ejecución extrajudicial, tortura y desapariciones, La impunidad y la corrupción en el cumplimiento de la ley y el sistema judicial siguen siendo problemas serios” (2015: 8-9). Impunidad que también se explica por las muy bajas tasas de delitos que llegan a juicio y la inexistencia de información pública sobre casos de violaciones a los derechos humanos. Finalmente, para Open Society Foundations (osf, 2016) los asesinatos, desapariciones y tortura cometidos tanto por las organizaciones criminales

Juan Antonio Le Clercq Ortega

¿Es posible medir estadísticamente la impunidad?

Para medir los grados de impunidad comparados entre países o a nivel subnacional, el igi se enfoca a las dimensiones estructural y funcional en áreas de la gestión gubernamental como el sistema de seguridad pública, la administración de justicia y la protección de los Derechos Humanos. A partir de este enfoque, se identifican

variables que permiten relacionar la cadena de impunidad, que inicia con la comisión de un delito, siguiendo con la denuncia, investigación y proceso hasta llegar a una sentencia o la reparación del daño, con problemas de desempeño en la estructura (diseño institucional y capacidad instalada), funcionamiento (operación efectiva independientemente del marco normativo) de los sistemas de seguridad y justicia, así como la existencia de violaciones a los Derechos Humanos. Los indicadores potenciales son normalizados a través de la técnica de Min-Max para permitir la comparación entre escalas de valores y analizar correlaciones existentes con otros fenómenos (Le Clercq y Rodríguez, 2015, 2016). En una segunda etapa se identifican aquellos casos para los que no existen datos disponibles, que tengan más de una variable faltante o información insuficiente sobre algún indicador particular. El igi 2015 mide grados de impunidad únicamente para 59 países, incluyendo casos con un máximo de cuatro variables faltantes imputando la información con el último dato disponible (no anterior a 2010) o bien tomando como referencia la mediana regional. Para el caso de las entidades de la República Mexicana se recurre a información disponible correspondiente a 2013, para todos los Estados, y se sanciona con la peor calificación posible el no reporte en indicadores específicos. Los indicadores utilizados para cada una de las subdimensiones pueden observarse en la tabla 1. Con el objeto de que cada subdimensión adquiera un valor propio para el análisis, se estima el índice de impunidad aplicando una media simple, con esto cada una de las subdimensiones tiene el mismo peso en el ranking general. Si bien, el lugar que ocupan los países y las entidades federativas es relevante, los resultados se interpretan por la posición y distancia relativa

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como por actores gubernamentales, constituyen crímenes contra la humanidad que, además de ser extendidos y sistemáticos aunque negados o minimizados por la autoridad, representan elementos de una profunda crisis de atrocidad e impunidad que atraviesa México. Diagnóstico que es compartido en los reportes país de organizaciones como Amnistía Internacional (2015/2016), Human Rights Watch (2015) y Freedom House (2016). De esta breve revisión de repor tes internacionales presentados entre 2014 y 2016 se desprende que la impunidad no es un hecho aislado o limitado a casos particulares, sino un fenómeno generalizado que afecta el desempeño de las instituciones de seguridad, procuración de justicia, las investigaciones a violaciones a los Derechos Humanos y que imposibilita el acceso a la justicia y la reparación del daño para las víctimas. Entender el funcionamiento y extensión de la impunidad es relevante porque nos permite comprender la forma en que se expresan y reproducen, así como la magnitud que pueden adquirir problemas sociales como la violencia, la inseguridad, la corrupción, la violación a los derechos humanos y en general la erosión de los fundamentos e instituciones del Estado de derecho.

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entre los casos, no por su valor absoluto. De igual forma, la metodología no se limita a identificar tanto los grados de impunidad como la variación de las posiciones entre casos, su diseño permite desagregar y comparar la situación de cada país o entidad en cada dimensión y variable estudiada. Finalmente, la información base para la construcción de ambos rankings consiste en datos reportados voluntariamente por los propios países a la Oficina de Naciones Unidas contra la Drogas y el Delito (onudd) y por las entidades federativas al Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), a través de los Censos Nacionales de Gobierno del Sistema Nacional

de Información Estadística y geográfica (snieg), regulados por la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica. Los datos sobre la situación de los Derechos Humanos entre países se obtiene de los criterios propuestos por Cingranelli y Richards (ciri), con lo cual las variaciones se califican a partir de una escala que distingue la inexistencia, la ocurrencia ocasional o frecuente de violaciones a los Derechos Humanos. Para el caso de las entidades federativas en México no fue posible incorporar información relativa a la situación de los Derechos Humanos ante las inconsistencias en el reporte que realizan las comisiones estatales.

Tabla 1 Indicadores por Dimensión y Eje Transversal igi 2015/ igi-mex 2016

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Dimensión/ Eje transversal

Sistema de Seguridad

Sistema de Justicia

igi

2015 Personal de policía por cada 100 mil habitantes. Reclusos entre capacidad total penitenciaria. Personal carcelario entre capacidad total penitenciaria. Personal carcelario entre total de reclusos.

igi

Estructural

igi-mex

2016 Personal en las Procuradurías por 100 mil hab. Agencias del Ministerio Público por 100 mil hab. Porcentaje de Agencias del Ministerio Público por mil delitos registrados. Policías judiciales por 100 mil hab. Personal destinado a funciones de seguridad pública por 100 mil hab. (primer nivel, nivel intermedio y nivel operativo).

igi-mex

Funcional

igi

2015 Personas contra las que se iniciaron causas frente a tribunales entre Personas en contacto formal con la policía.

igi

igi-mex

2016 Presuntos delitos registrados por 100 mil hab. Porcentaje de encarcelados por homicidio entre homicidios en averiguaciones previas iniciadas.

2015 Número de jueces y magistrados por cada 100 mil habitantes.

2016 Magistrados y jueces por 100 mil hab. Personal total en Tribunal Superior de Justicia por 100 mil hab. Secretarios en Tribunal Superior de Justicia por 100 mil hab. Personal penitenciario entre capacidad instalada. Personal carcelario entre reclusos.

2015 Personas contra las que se iniciaron causas en Continúa... tribunales entre número de jueces. Encarcelados entre condenados. Porcentaje de encarcelados sin sentencia. Encarcelados por homicidio entre homicidios totales. 2016 Causas penales en 1ra. Instancia entre carpetas de investigación totales. Sentenciados entre ingresos penitenciarios. Porcentaje de reclusos sin sentencia en 1ra. Instancia.

igi-mex

Dimensión/ Eje transversal

Funcional

Derechos Humanos Cifra negra

2016 igi-mex 2016 Personal en las Procuradurías por 100 mil Magistrados y jueces por 100 mil hab. hab. Personal total en Tribunal Superior de Justicia Agencias del Ministerio Juan Público 100 Ortegapor 100 mil hab. Antoniopor Le Clercq mil hab. Secretarios en Tribunal Superior de Justicia Porcentaje de Agencias del Ministerio por 100 mil hab. Público por mil delitos registrados. Personal penitenciario entre capacidad Policías judiciales por 100 mil hab. instalada. Personal destinado a funciones de Personal carcelario entre reclusos. Sistema de Seguridad Sistema de Justicia seguridad pública por 100 mil hab. (primer nivel, nivel intermedio y nivel operativo). igi

2015 Personas contra las que se iniciaron causas frente a tribunales entre Personas en contacto formal con la policía.

igi

igi-mex

2016 Presuntos delitos registrados por 100 mil hab. Porcentaje de encarcelados por homicidio entre homicidios en averiguaciones previas iniciadas. Porcentaje de encarcelados por robo entre robos en averiguaciones previas iniciadas.

igi-mex

2015 Ejecuciones extrajudiciales. Tortura.

igi

2015 Personas contra las que se iniciaron causas en tribunales entre número de jueces. Encarcelados entre condenados. Porcentaje de encarcelados sin sentencia. Encarcelados por homicidio entre homicidios totales. 2016 Causas penales en 1ra. Instancia entre carpetas de investigación totales. Sentenciados entre ingresos penitenciarios. Porcentaje de reclusos sin sentencia en 1ra. Instancia.

2015 Desaparecidos. Encarcelados políticos.

igi-mex

2016 Porcentaje de delitos no denunciados entendido como dimensión de impunidad indirecta.

¿Es relevante esta metodología para medir la impunidad? El igi se distingue de otros tipos de índices en que su metodología está diseñada para medir la impunidad como problema en sí mismo y no como subdimensión del Estado de derecho, o en su relación con otros fenómenos como la corrupción. De igual forma, utiliza información estadística y no cuestionarios aplicados a expertos o población abierta. Estas características representan también una fuente de vulnerabilidad, pues la capacidad del instrumento para medir el fenómeno dependerá siempre de la cantidad, calidad y veracidad de la información que reportan los países a onudd y las entidades federativas mexicanas al inegi.

La calidad y veracidad de la información reportada por los países y las entidades representa un problema central. Con el diseño de una metodología cuya codificación depende de información estadística, se asume que los datos son verdaderos hasta que se pruebe lo contrario y, por lo mismo, el lugar que ocupan tanto los países como las entidades federativas es resultado, en sentido estricto, de dejar que los datos hablen por sí mismos.2 Analizar la veracidad de la información reportada, en especial cuando involucra los problemas aquí tratados, puede ser altamente relevante para garantizar sistemas de indicadores mucho más efectivos, pero representa un proyecto de investigación distinto y con sus propias complejidades. El concepto de “impunidad

Por ejemplo, en el igi-mex 2016 se califica como “caso atípico” al Estado de Michoacán ante la falta de

certidumbre sobre la veracidad de los datos reportados (ver Le Clercq y Rodríguez, 2016: 48-49).

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Fuente: Elaboración propia a partir de igi 2015 e igi-mex 2016.

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estadística” permite clasificar aquellos casos que no reportan información, por falta de capacidad o voluntad política, sin embargo, indiscutiblemente la ausencia de datos dificulta incorporar países a la muestra, en especial de regiones en los que el Estado de derecho es sumamente frágil y, con ello, potenciar una comparación más robusta, lo cual es especialmente crítico en lo que respecta a Derechos Humanos. Finalmente, el estudio de la impunidad no puede limitarse a un análisis cuantitativo. Los resultados del igi se desprenden de una elección metodológica específica, la definición de un conjunto de indicadores particulares e información estadística reportada por los propios países y las entidades federativas mexicanas. Esto implica la necesidad de complementar los esfuerzos de medición estadística con estudios de caso y análisis cualitativos para comprender a mayor profundidad las causas políticas y sociales que permiten la impunidad, así como sus consecuencias institucionales para la vida pública.

La impunidad en México de acuerdo con el igi 2015

La posición de México destaca por su nivel extremadamente alto de impunidad, en comparación con todos los países estudiados en el igi 2015. Este país se encuentra en el penúltimo lugar, únicamente por delante de Filipinas (80), y con un desempeño idéntico a Colombia (75.7 vs 75.6), mientras que Turquía y la Federación Rusa se separan 7 y 8.4 puntos respectivamente. Dicho resultado implica que México se ubica en el último cuarto de la escala del índice, con una distancia de hasta 48.2 puntos con el país mejor ubicado (Croacia 27.5), 27 puntos del país latinoamericano con menores niveles de impunidad (Costa Rica 48.7) y 26.6 puntos del promedio de impunidad del igi 2015 (49.1).

Gráfica 1 Resultados igi 2015

Fuente: igi 2015.

Juan Antonio Le Clercq Ortega

de lo establecido en la legislación o dadas las características de su diseño institucional. Estados Unidos y Malta ocupan los extremos, con un valor estadístico de 100 y cero respectivamente, la media es de 79.9. En este caso, México alcanza un valor extremadamente negativo (97.8), sólo mejor que los Estados Unidos, Barbados, Andorra y Trinidad y Tobago. En la dimensión “Sistema de Justicia/ Estructural”, que registra los atributos y capacidades necesarias para garantizar acceso a la justicia, Nicaragua y Bulgaria ocupan la peor y mejor posición respectivamente, con una media de 73.1. México obtiene una calificación de 94.5, lo cual implica que sólo siete países se encuentran en peor situación: Nicaragua, Filipinas, Jamaica, Singapur, Guayana, Japón e Irlanda. El desempeño de México en esta variable se explica como resultado de los valores negativos, y muy por encima de la media, en cada uno de los cinco indicadores que conforman esta subdimensión (tabla 2). En contraparte, México obtiene su mejor resultado en “Sistema de Justicia/Funcional” con un valor de 46.2, aunque también la media global se reduce hasta 30.7 y únicamente cinco países tienen peor desempeño que México: Malta, Panamá, Chile, Bahamas y Argentina, mientras que Malta destaca por el peor resultado (60.3) y Rumania por el mejor (5.1).

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Si bien, es importante identificar la posición relativa que ocupa cada país en comparación a otros casos, comprender grados específicos de impunidad requiere analizar lo que ocurre dentro de cada una de las seis subdimensiones y los catorce indicadores en los que se divide la metodología. México obtiene un resultado negativo por encima del promedio global (hasta en 12 de las 14 variables), lo que significa que niveles tan altos de impunidad se explican por desempeño ineficiente a nivel agregado y por cada componente particular del índice, antes que derivarse de problemas en algún indicador específico. La subdimensión “Sistema de Seguridad/ Estructural” mide las características del diseño institucional y las capacidades instaladas con que cuentan los países para garantizar condiciones de seguridad pública a los ciudadanos. El peor desempeño corresponde a Filipinas (90.6), el mejor a Andorra (31.6) y la media global es 58. México se ubica negativamente por encima del promedio (65.9), con un resultado únicamente mejor al correspondiente a catorce países: Filipinas, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Georgia, Colombia, Panamá, Paraguay, Costa Rica, Japón, Chile Turquía, Hungría y República de Corea. Mientras que la subdimensión “Sistema de Seguridad/Funcional” identifica la forma en que la seguridad opera en realidad, más allá

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Gráfica 2 Dimensiones igi 2015/igi-mex 2016

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Valores máximos, promedios y mínimos

Fuente: Elaboración propia a partir de igi 2015/ igi-mex 2016. Estructura Sistema de Seguridad (ESS); Estructura Sistema de Justicia (ESJ); Funcionamiento Sistema de Seguridad (FSS); Funcionamiento Sistema de Justicia (FSJ); Derechos Humanos Sistema de Seguridad (DHSS); Derechos Humanos Sistema de Justicia (DJSJ); Cifra Negra (CN). * Singapur, Alemania, Andorra, Países Bajos, Finlandia, Dinamarca, Noruega, Malta, Rep. Checa, Eslovenia y Croacia; ** Argentina, Jamaica, Chile, Estados unidos de América, Guayana, Bahamas, Trinidad y Tobago, Panamá, Mongolia, Paraguay, Barbados, Irlanda, Japón, Costa Rica, Albania, Hungría, Rumania, Singapur, Francia, Chipre, Canadá, Suiza, Italia, Portugal, Estonia, Bosnia y Herzegovina, Andorra, Austria, Países Bajos, Finlandia, Eslovaquia, Dinamarca, Noruega, Serbia, Lituania, Suecia, Montenegro, República Checa, Eslovenia y Croacia.

Juan Antonio Le Clercq Ortega

El importante señalar que México se encuentra en una región con un promedio de impunidad (58.4) por encima de la media del igi (49.1), con niveles de impunidad superiores al promedio también en cada dimensión en particular, además con una marcada correlación entre impunidad y desigualdad socioeconómica (Le Clercq, Chaidez y Rodríguez, 2016).4 Independientemente de esto, y que casos relevantes como Bolivia, Brasil, Guatemala, Uruguay y Venezuela no pudieron ser incorporados al estudio ante la falta de información, México y Colombia destacan por ubicarse entre los tres peores lugares en el igi 2015, sólo por debajo de Filipinas (80) y distanciados al menos en diez puntos del siguiente país de la región en el índice (Nicaragua con un 65.9). Entre los indicadores particulares que en mayor medida afectan el desempeño de México, cuatro merecen especial atención para comprender la forma en que los problemas de estructura y funcionamiento acumulados se traducen en niveles de impunidad tan altos: 1) mientras que el promedio de jueces entre los países estudiados alcanza 17 por cada 100 mil habitantes, en México esta cifra se reduce a 4 jueces por cada 100 mil habitantes; 2) 47% de los presos esperan sentencia, prácticamente la mitad; 3) el coeficiente de homicidios entre sentenciados por homicidio es de 0.0094, el peor resultado de la muestra junto con Bahamas; 4) si bien México cuenta con 355 policías por cada 100 mil habitantes, por encima del promedio (332 por cada 100 mil habitantes), mayor cantidad no significa necesariamente mejor desempeño y mayores capacidades de operación de las fuerzas de seguridad.

3 Lo cual daría la razón a los reportes internacionales que señalan que la desaparición y la tortura son prácticas frecuentes en México. En el caso de la ejecución extrajudicial, los resultados de Cingranelli y Richards (2010) califican este fenómeno en México como de ocurrencia ocasional, sin embargo, los datos están actualizados hasta 2011, por lo que cabe esperar un deterioro en la evaluación de los resultados nacionales luego casos como Tlatlaya en 2014 y Tanhuato en 2015. 4 El igi 2015 encuentra que a mayor desigualdad de ingresos hay también mayor impunidad y, en contraparte, que a mayor desarrollo humano menor impunidad. Por el contrario, no se encontró ninguna correlación entre tamaño del pib e impunidad (ver Le Clercq y Rodríguez, 2015).

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La dimensión de los Derechos Humanos tiene como particularidad que depende de los criterios de medición de Cingranelli y Richards (2010), con lo cual las variaciones existentes se califican en una escala del cero al cien que simplemente distingue la inexistencia de violaciones a los Derechos Humanos (cero), ocurrencia ocasional (cincuenta) y frecuente (cien). A pesar de que esto implica incorporar una métrica distinta en comparación al resto de las variables, permite entender el peso específico de las violaciones a éstos derechos en los niveles de impunidad de cada país. Mientras que el promedio de la violación de los Derechos Humanos en la explicación de los grados de impunidad global es de 17%, reduciéndose a 13% para Europa y alcanzando 20% para América Latina, en el caso mexicano los cuatro indicadores analizados (tortura, desaparición, ejecuciones extrajudiciales y encarcelamiento político) representan, en conjunto, el 34% de la impunidad nacional, proporción sólo superada por Rusia (50%), Colombia (39%), Filipinas (37%) y Turquía (36%), además en el mismo nivel que Bulgaria (33%) Honduras (32%) y Ucrania (32%). En otras palabras, no se pueden entender los grados de impunidad que caracterizan a México, especialmente en el contexto de los primeros diez años de la “Guerra contra el narco”, sin dimensionar el peso de violaciones como: la práctica de la tortura, las ejecuciones extrajudiciales y el fenómeno de la desaparición.3

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Tabla 2 Resultados de México en igi 2015 por variable Dimensión

Máximo igi

Mínimo igi

México

Media global

Media América Latina

Policías por cada 100 mil hab.

Bahamas 86.2

Hungría 725.6

355.0

332.0

352.9

Personal en reclusorios entre capacidad total de los penales.

Chipre 0.1

Georgia 1.2

0.3

0.5

0.3

Reclusos entre capacidad total de los penales.

El Salvador 3.4

Andorra 0.3

1.2

1.4

Personal en reclusorios entre total de reclusos.

Andorra 0.1

Georgia 1.6

0.2

0.5

0.3

ESJ

Jueces por cada 100 mil hab.

Bulgaria 1.2

Nicaragua 57.2

4.3

16.2

8.8

FSS

Personas frente a tribunales entre personas en contacto formal con policía.

Malta 0

EUA 3.4

0.1

0.8

0.6

Personas frente a tribunales entre número de jueces.

Malta 418.2

Trinidad y Tobago 2.9

24.6

67.0

58.8

Encarcelados entre condenados.

EUA 25.1

Chipre 0

2.2

1.6

4.6

Porcentaje de encarcelados sin sentencia.

Panamá 66.0

Austria 0.3

46.9

23.5

29.5

Encarcelados por homicidio entre homicidios totales.

Armenia 0.0

Bahamas 17.2

0.0

5.9

3.6

Tortura.

19 países 0

11 países 2

0.9

0.6

Ejecución extrajudicial.

Turquía, Jamaica, Colombia, Rusia y Filipinas 0

35 países 2

1.5

1.1

Encarcelados políticos.

Colombia, Rep. De Corea, Turquía, Rusia y Filipinas 0

41 países 2

1.6

Desaparecidos.

Colombia México, Rusia y España 0

53 países 2

1.8

1.7

ESS

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Variable

FSJ

DHSS

DHSJ

Fuente: Elaboración propia a partir de igi 2015.

Juan Antonio Le Clercq Ortega

corrupción y violación a los derechos humanos. Impunidad que representa una patología política sistemática, además que se convierte en el factor que retroalimenta y multiplica las consecuencias dañinas que producen esos fenómenos, lo cual coincide con lo que han señalado múltiples estudios y reportes internacionales. Los niveles de impunidad a nivel subnacional

Si bien el análisis comparado de los niveles de impunidad a nivel global permite entender la magnitud y el alcance que adquiere este fenómeno, los datos nacionales agregados no necesariamente reflejan la forma en que el mismo problema se manifiesta en cada entidad federativa. El igi-mex 2016 desagrega datos de cada subdimensión y variable a nivel subnacional, aunque mantiene la misma metodología incorpora un conjunto de indicadores adicionales para reflejar con mayor precisión tanto responsabilidades como capacidades locales en materia de seguridad, justicia y Derechos Humanos (tabla 1). Incrementar el conjunto de variables es posible, a diferencia de lo que ocurre a nivel global, por la disponibilidad de datos en los Censos de Nacionales de Gobierno de inegi. Extender el análisis a las entidades federativas en México tiene algunas ventajas para comprender la impunidad.6 Al acercarnos a la problemática desde lo local, se supera la concepción del Estado como un bloque político coherentemente

De acuerdo a la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre la Seguridad Pública (envipe) 2015, 92.8% de los delitos no se denunciaron o no se inició averiguación previa durante 2014, de este porcentaje el 63.1% de los casos está relacionado con “causas atribuibles a la autoridad”, en especial pérdida de tiempo y desconfianza en la autoridad (inegi, s/f ). 6 Este argumento es desarrollado brevemente en igi-mex 2016. 5

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De estos resultados pueden extraerse cuatro conclusiones principales. En primer lugar, México se caracteriza por problemas de estructura, funcionamiento y desempeño ineficiente en prácticamente todas las variables estudiadas. Segundo, el análisis de las diferentes subdimensiones y variables resalta problemas de desempeño en la estructura del sistema de justicia, lo cual, como se verá más adelante, se replica en las entidades federativas. Esta falta de capacidades y problemas de funcionamiento en el sistema de justicia, nos permite a su vez comprender algunas de las razones por las cuales el porcentaje de delitos no denunciados tiende a ser tan alto: los ciudadanos no denuncian delitos por los problemas de funcionamiento y la ineficiencia del sistema.5 Tercero, es necesario reiterar el peso que adquieren las violaciones a los Derechos Humanos para explicar los elevados niveles de la impunidad en México, lo que Open Society Foundations (2016) ha definido como la crisis de atrocidad e impunidad mexicana. Finalmente, el igi 2015 identifica una correlación entre impunidad y desigualdad socioeconómica, esto hace necesario analizar con mayor profundidad la retroalimentación entre dichos fenómenos y la forma en que esto se traduce en procesos de doble victimización, en especial para quienes son previamente vulnerables como resultado de la marginación económica y social que enfrentan. La conclusión más importante, sin embargo, es que una profunda y extendida impunidad está en el corazón de graves problemas nacionales, tales como inseguridad, acceso desigual a la justicia,

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articulado, coordinado jerárquicamente topdown, que es capaz de actuar congruente y efectivamente ante la violencia, la inseguridad o la corrupción, para pasar a entenderlo como la dinámica conflictiva de una “organización de organizaciones” en donde la cooperación es escasa, la coordinación complicada y los efectos distributivos desiguales para los actores políticos nacionales y locales (North, Wallis y Weingast, 2009). Desde esta perspectiva, la forma que toma la crisis de inseguridad y violencia en México, así como su alcance, también son reflejo de problemas de cooperación y coordinación no resueltos entre las autoridades de los diferentes órdenes de gobierno, incluyendo problemas de corrupción, uso ineficiente de recursos públicos e influencia de free-riders. El fenómeno de la impunidad y los problemas con los que suele asociarse ocurren en realidad como procesos multinivel que, si bien se retoman como parte de un diagnóstico nacional, afectan en forma diferenciada a la federación, los estados, municipios y pequeñas comunidades, involucrando a múltiples actores estatales y no estatales. El análisis de la impunidad a nivel subnacional en forma complementaria a la medición global, requiere de un acercamiento policéntrico que permita identificar cómo se manifiesta y retroalimenta la inseguridad y la violencia dentro de cada nivel (Ostrom, Tiebout y Warren, 1961; Paavola, 2008; Bevir, 2013). Aunque fenómenos como la violencia, la inseguridad, la corrupción o la violación a los Derechos Humanos pueden explicarse como resultado de factores de carácter nacional, su expresión en el ámbito estatal o municipal no 7

pueden separarse de equilibrios o conflictos que tienen componentes estrictamente locales o regionales y que, por lo mismo, otorgan una dimensión específica a la manifestación de crisis de seguridad, violencia o corrupción. En otras palabras, los niveles que toma la violencia en diferentes regiones del país puede explicarse como resultado de problemas políticos de alcance nacional que reactivan y agravan conflictos político-sociales que son propiamente locales (Kalyvas, 2003 y 2006). Por último, al retomar una perspectiva policéntrica, la medición de la impunidad a nivel subnacional permite generar comparaciones entre regiones e identificar problemáticas similares más allá de los resultados nacionales agregados. Lo cual es relevante en casos en los que la disponibilidad de información sobre seguridad, justicia o violaciones a Derechos Humanos a nivel nacional es limitada, aunque disponible para algunas regiones. ¿Cuáles son los resultados que arroja el análisis de la impunidad a nivel subnacional para el caso mexicano? Es un fenómeno generalizado que se extiende a nivel local, se traduce en un promedio de impunidad equivalente a 67.42 puntos y la mayoría de los estados tiende a agruparse a muy poca distancia entre sí. Esto permite reafirmar la existencia de condiciones muy altas y extendidas de impunidad.7 El resultado es menor al que alcanza México en el igi 2015 (75.7), lo que se explica, primero, porque el estudio subnacional no considera datos federales e incorpora únicamente información sobre capacidades estatales; segundo, por la imposibilidad de incorporar los indicadores relacionados con la dimensión de los Derechos

Ante las dificultades para acceder a información homogénea al respecto de la situación de los Derechos Humanos

y la incertidumbre sobre el registro de violaciones graves en las entidades federativas en 2013, el igi-mex 2016 no incorpora esta dimensión al estudio a pesar de considerarla central para entender la magnitud de la impunidad (Le Clercq y Rodríguez, 2016).

Juan Antonio Le Clercq Ortega

Humanos, esto implica que el promedio de impunidad sea mucho más alto en algunos casos. Hasta 25 estados se concentran a sólo 10 puntos de distancia entre sí partiendo del peor resultado (Quintana Roo 76.61), lo que pone de manifiesto que, a pesar de tener diferentes grados de violencia o incidencia delictiva, las entidades comparten niveles de impunidad,

además de problemas de seguridad y justicia muy semejantes, sin dejar de lado que la cifra negra es extremadamente alta en todos los casos. Ante niveles de variación tan reducidos, se interpretan los resultados por estado distinguiendo cuatro niveles de impunidad: Muy Alta, Alta, Media y Baja (tabla 3).

Grado de Impunidad

Entidad

Índice de Impunidad

Baja

Campeche Nayarit San Luis Potosí Sonora Chihuahua Chiapas Guanajuato Zacatecas Colima Nacional Jalisco Tlaxcala Hidalgo Aguascalientes Tabasco Puebla Sinaloa Morelos Baja California Sur Oaxaca Nuevo León Querétaro Veracruz Yucatán Coahuila Guerrero Tamaulipas Durango Baja California México Quintana Roo

47.22 50.42 56.86 58.41 59.94 59.96 65.15 66 67.01 67.42 67.45 67.69 67.9 68.37 69.1 69.19 69.34 69.37 70.74 71.63 71.63 72.24 72.38 72.8 72.93 73.19 73.38 73.97 74.92 76.48 76.61

Michoacán

67.71

Media

Alta

Muy Alta

Atípico

Fuente: igi-mex 2016.

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Tabla 3 Grupos de entidades por nivel de impunidad

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Aunque los estados obtienen resultados diferenciados en cada una de las subdimensiones (el resultado agregado puede generar la falsa impresión de que los problemas de desempeño son semejantes en todos los casos), lo cierto es que la mayoría tiende a coincidir en desempeño ineficiente en la estructura del sistema de justicia y el funcionamiento de su sistema de seguridad. Al igual que en el igi 2015, la impunidad en México está relacionada, en primer lugar, con los problemas de diseño y capacidades del sistema de justicia, en segundo lugar por la forma en que se implementa la seguridad pública. Estos resultados permiten identificar problemas institucionales que explican altos grados de impunidad y, a su vez, ponen en evidencia que los muy altos niveles de la cifra negra (porcentaje de delitos que no se denuncian) tienen una explicación de carácter institucional. El sistema no cuenta con las capacidades para resolver las pocas denuncias que se presentan y los ciudadanos no denuncian los delitos que sufren, porque asumen que las instituciones no funcionan y que no es posible confiar en el trabajo de las autoridades. Los resultados del igi-mex 2016 que parten de información correspondiente a 2013, no necesariamente reflejan la forma en que la inseguridad o la violencia se manifiestan en cada

entidad. Lo que los datos señalan es que podemos encontrar problemas semejantes en la estructura y el funcionamiento de los sistemas de justicia y seguridad, tanto a nivel nacional como en la mayoría de los estados. Esto implica que el diseño ineficiente de los sistemas de seguridad y justicia, así como la falta de capacidades en los estados, aun cuando la incidencia delictiva y el número de homicidios pudieran ser bajos, pueden terminar por detonar tales problemas, o bien, imposibilitar que las autoridades reaccionen efectivamente ante incrementos en la inseguridad o la violencia derivados de cambios en factores exógenos. En otras palabras, las instituciones de justicia y seguridad son vulnerables en prácticamente todas las entidades. Un indicador importante de la disfunción que caracteriza a los sistemas de seguridad y justicia es la incapacidad para atender y responder con efectividad ante sólo el 7.2 % de delitos que se denuncian en promedio. Partiendo de las mismas capacidades existentes, un incremento en los niveles de denuncia podría agudizar los problemas de las instituciones para responder y garantizar el acceso a la justicia, incrementando la desconfianza ciudadana y los espacios para la corrupción.

Juan Antonio Le Clercq Ortega

Tabla 4 Resultados en igi-mex 2016 por variable

ESS

ESJ

FSS

Variable

Promedio nacional

Máximo nacional

Mínimo nacional

Personal en procuradurías por 100 mil hab.

75.7

Colima 164.3

Estado de México 32.4

Agencias del Ministerio Público por 100 mil hab.

3.2

Durango 12.1

Estado de México 1.1

Porcentaje de agencias del Ministerio Público especializadas en delitos graves.

14.8%

Baja California 35.8%

Tamaulipas 1.3%

Agentes del Ministerio Público por mil delitos registrados.

5.31

Campeche 49.71

Baja California 1.67

Policías judiciales por 100 mil hab.

11.1

Baja California Sur 46.5

Colima, Chihuahua, Hidalgo, Sonora, Tamaulipas, Veracruz 0.0

Personal de Seguridad Pública por 100 mil hab. (1er. Nivel, Intermedio y Operativo).

160.5

Ciudad de México 904.7

Baja California 18.3

Magistrados y Jueces por 100 mil hab.

3.5

Campeche 10.2

Puebla 1.5

Personal del Tribunal Superior de Justicia por 100 mil hab.

34.3

Ciudad de México 75.1

Veracruz 4.7

Secretarios del Tribunal Superior de Justicia por 100 mil hab.

11.9

Ciudad de México 28.7

Veracruz 4.7

Personal penitenciario entre capacidad instalada.

0.2

Colima 0.5

6 estados 0.1

Personal penitenciario entre reclusos.

0.2

Guanajuato 0.5

15 estados 0.1

Presuntos delitos por 100 mil hab.

1,444.9

Campeche 201

Baja California Sur 3,208

Porcentaje de encarcelados por homicidio entre homicidio en averiguaciones previas.

27.5%

Baja California Sur 170.1%

Michoacán 8.9%

Porcentaje de encarcelados por robo entre robos en averiguaciones previas.

10.3%

Campeche 71.3%

Morelos 2.9%

0.13

Campeche 1.4

Morelos 0.03

Porcentaje de sentenciados entre ingresos penitenciarios.

58.41%

San Luis Potosí 133.8%

Baja California 5.2%

Porcentaje de reclusos sin sentencia en primera instancia.

35.7%

Ciudad de México 15.7%

Durango 67.1%

92.8%

Hidalgo 87.2%

San Luis Potosí 96.5

Causas penales en primera instancia entre carpetas de investigación. FSJ

Cifra Negra

Fuente: Elaboración propia a partir de igi-mex 2016.

e-ISSN: en trámite, año 21, núm. 51, enero-abril 2018.

Dimensión

El problema de la impunidad generalizada: explicando el desempeño de México en el Índice Global de Impunidad

Conclusión: Impunidad y degeneración

e-ISSN: en trámite, año 21, núm. 51, enero-abril 2018.

institucional

De acuerdo a Ferguson (2013:18): “Donde prevalecen las malas instituciones, las personas quedan atrapadas en círculos viciosos de ignorancia, mala salud, pobreza y, a menudo, violencia”. El caso mexicano representa un ejemplo de malas instituciones, de diseños institucionales extractivos y excluyentes (Acemoglu y Robinson, 2012), que reproducen condiciones de injusticia, a pesar de haber estado sujetas a ciclos constantes de reformas legislativas. Una forma de enfrentar las consecuencias de estos círculos viciosos institucionales consiste en integrar la variable impunidad a la discusión sobre la eficiencia de las políticas públicas y la efectividad del cambio legislativo en materia de seguridad, justicia, Derechos Humanos o combate a la corrupción. Una profunda y extendida impunidad está en el centro de problemas nacionales como la inseguridad, el acceso desigual a la justicia, la violencia, la corrupción y la violación a los Derechos Humanos. El estudio de la impunidad en el caso mexicano permite formular cinco conclusiones generales: 1) México destaca por condiciones estructurales de impunidad que afectan diferentes ámbitos de la vida pública, pero muy especialmente el diseño del sistema de justicia y el funcionamiento del sistema de seguridad; 2) para comprender la magnitud, el alcance y el daño que la impunidad provoca en México, es indispensable incorporar el peso de las violaciones a los Derechos Humanos; 3) los muy altos niveles de impunidad no se limitan a las instituciones federales, sino que tiende a replicarse en las entidades federativas, mismas que comparten grados y condiciones de impunidad semejantes; 4) la impunidad

retroalimenta y multiplica las consecuencias de fenómenos como la inseguridad, la violencia, el acceso desigual a la justicia, la corrupción o la violación a los Derechos Humanos; y 5) la impunidad generalizada, y la existencia de correlación entre desigualdad e impunidad, nos advierte sobre ciclos de retroalimentación que ponen en una situación de mayor vulnerabilidad a aquellas personas que se encuentran previamente en situación de pobreza o marginación. La calidad y veracidad de la información es un tema central de la agenda pública nacional. El igi utiliza información generada por las autoridades y esto necesariamente se traduce en incertidumbre sobre la veracidad de los datos reportados. En especial, en un contexto caracterizado por impunidad generalizada, las autoridades pueden caer en la tentación de alterar datos o sub reportar en aquellos casos en que la información pone en evidencia irregularidades o problemas de desempeño en sus gobiernos. Ante este tipo de problemas, es necesario: 1) garantizar la autonomía de los organismos que generan la información pública para evitar modificaciones arbitrarias a metodologías e indicadores; 2) impulsar mecanismos para facilitar la auditoria ciudadana de la información pública; 3) promover en las universidades y organizaciones de la sociedad civil investigaciones especializadas que se analicen esta problemática desde distintas acercamientos metodológicos; 4) fomentar investigación comparada e indicadores a nivel internacional, en especial cuando la inclusión de la agenda del Estado de derecho se integra a los Objetivos para el Desarrollo Sostenible; y, 5) en el caso de estudios cuantitativos, desarrollar investigación a lo largo del tiempo y series de tiempo que permitan detectar problemas de inconsistencia en el reporte de la información pública.

Juan Antonio Le Clercq Ortega

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e-ISSN: en trámite, año 21, núm. 51, enero-abril 2018.

El igi es un instrumento estadístico diseñado para medir el alcance global y subnacional de la impunidad, los principales retos que enfrenta el proyecto para garantizar una medición efectiva y comparable de la impunidad son: 1) integrar más casos y variables para fortalecer la comparación entre países, lo que depende estrictamente de la cantidad de información que los propios países reportan a la comunidad internacional; 2) verificar la consistencia de la información que los países y entidades reportan a través del análisis longitudinal en los próximos años; 3) incrementar el número de indicadores en las dimensiones de seguridad y justicia para poder afinar la aproximación propuesta por la idea de “cadena impune”, lo que nuevamente depende de la capacidad o voluntad de los países para abrirse al escrutinio internacional; y 4) desarrollar un indicador en materia de Derechos Humanos para las entidades federativas a partir de la información que reportan las comisiones estatales y las organizaciones de la sociedad civil, para integrar el peso de las violaciones al análisis subnacional; 5) desarrollar estudios de caso y análisis cualitativos que permitan profundizar las conclusiones. Sólo a través de la revisión crítica de la metodología de instrumentos como el igi, de identificar su alcance y límites, será posible contribuir con un enfoque centrado en evidencia al debate sobre las políticas de seguridad, justicia y protección a los Derechos Humanos, en especial en casos como el mexicano donde prevalecen condiciones generalizadas de impunidad.

El problema de la impunidad generalizada: explicando el desempeño de México en el Índice Global de Impunidad

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Juan Antonio Le Clercq Ortega

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Reforma fiscal 2013 en México: implicaciones de las deducciones fiscales en el ingreso salarial 2012-2014 Tax reform 2013 in Mexico: implications of tax deductions in salary income 2012-2014

Fecha de recepción: 05 de diciembre de 2016 Fecha de aceptación: 08 de enero de 2018 José Juan Cervantes Niño* Eduardo Rivas Olmedo* Resumen En el contexto de las directrices fiscales internacionales (organismos), la Reforma Fiscal en México (2013) buscó cumplir con ciertos parámetros que incentivarían la ampliación de la base tributaria y el incremento de ingresos. Una parte fundamental de la política se enfocó en endurecer las deducciones que podían reportar los patrones por la otorgación de prestaciones laborales (diversas índoles) a los trabajadores; desde la visión de empresarios, sindicatos y especialistas la medida tendría consecuencias en la situación laboral y específicamente en el ingreso salarial. En este argumento, la presente investigación analiza y explica la estrategia, así como el efecto registrado en las tendencias de la variable (ámbito nacional y asalariado) entre 2012 y 2014. Los resultados muestran que el salario de los ocupados decreció, situación que posibilita el incremento de la precariedad del mercado de trabajo a corto y mediano plazo. Palabras clave: Economía del trabajo, política laboral, política fiscal, tributación.

Abstract In the context of international fiscal guidelines (agencies), the Tax Reform in Mexico (2013) sought to comply with certain parameters, which would encourage the expansion of the tax base and the increase in revenues. A fundamental part of the policy focused on hardening the deductions that employers could report for the granting of labor benefits (various types) to workers and from the point of view of employers, unions and specialists, the measure would have consequences on the employment situation and specifically in wage income. In this argument, the research analyzed and explained the strategy and the effect registered in the trends of the variable (national and salaried scope) between 2012 and 2014. The results found that the salaries of the employed decreased, possibly increasing the precariousness of the labor market in the short and medium term. Key words: Labour economics, labour policy, fiscal policy, taxation. * Universidad Autónoma de Nuevo León, México. Correo-e de contacto: yare95@gmail.com.

e-ISSN: en trámite, año 21, núm. 51, enero-abril 2018, pp. 75-94.

Reforma fiscal 2013 en México: implicaciones de las deducciones fiscales en el ingreso salarial 2012-2014

Introducción: historia, reformas estructurales y políticas fiscales en

e-ISSN: en trámite, año 21, núm. 51, enero-abril 2018.

méxico

Tras el triunfo de la Revolución Mexicana (1920) y de acuerdo con las prospectivas de reactivación de la industria, los empresarios otorgaron prestaciones a los trabajadores con la prospectiva de mejorar integralmente su situación laboral y nivel de vida: filosofía sostenida por ese movimiento armado (Varela, 2006). Desde entonces, y hasta 2013, las políticas fueron apoyadas por los regímenes mediante deducciones fiscales especiales o focalizadas, las cuales se continuaron implementando aun en las épocas de crisis económicas y beneficiando a la clase trabajadora (Jauregui, 2003; Chávez, 2010; Unda, 2012). No obstante, desde los años 80 y 90 del siglo pasado, organismos internacionales propusieron modificaciones a estas estrategias e incentivaron reformas tributarias que contribuyeran a la actualización y modernización de los sistemas tributarios, teniendo como eje la ampliación del universo de recaudación, acorde al modelo de desarrollo neoliberal vigente (Morales, 2008; Díaz, 2013; imf, 2014b; ocde, 2012a; wb, 2013a). En este contexto y como parte de las Reformas Estructurales,1 propuestas por el gobierno de Enrique Peña Nieto (2012-2018), en 2013 se planteó una Reforma Fiscal de amplio alcance, ésta presenta dos líneas de acción fundamentales:

en lo económico, preservar la estabilidad macroeconómica, elevar la productividad y la competitividad para fomentar el crecimiento, reordenar el gasto público y contribuir a disminuir la pobreza y desigualdad; en lo fiscal (de acuerdo con las perspectivas de la ocde, 2012a) se enfocó en transformar el sistema impositivo de forma integral para garantizar su funcionamiento de manera eficiente, con el objetivo de expandir el universo de contribuyentes, transparentar sus procedimientos y lograr tanto la equidad como la progresividad de los ingresos del fisco. Como uno de los ejes principales de la Reforma Fiscal, se propuso y se logró la aprobación de la Ley del Impuesto Sobre la Renta (lisr); ésta normativa fiscal impulsó modificaciones en los incentivos otorgados a empresarios y personas morales por ofrecer prestaciones laborales, ya que disminuye los beneficios fiscales que se podrían obtener. A partir de esta modificación y desde la visión del factible efecto en el ingreso salarial de los ocupados, el presente estudio plantea una interrogante: ¿Cuál es el impacto en las remuneraciones de las personas físicas asalariadas en el ingreso exento por beneficios, dada la implementación de la Reforma Fiscal 2013 y sus implicaciones en el mercado laboral en general? En este cuestionamiento, el objetivo de esta investigación es determinar el impacto en el ingreso neto de los trabajadores asalariados, derivado del cambio en la deducibilidad de las prestaciones laborales desde un nivel agregado. En correlación, la hipótesis sostiene que la reforma fiscal (2013, Art. 28, F. xxx de la lisr: Deducibilidad, y Resolución Miscelánea Fiscal

Las reformas fueron: Laboral; Educativa; Energética; en Competencia Económica; en Telecomunicaciones

y Radiodifusión; Hacendaria y Fiscal; Financiera; Nueva Ley de Amparo; Código Nacional de Procedimientos Penales; Político-Electoral; en Materia de Transparencia y Leyes Anticorrupción.

José Juan Cervantes Niño Eduardo Rivas Olmedo

Fiscal 2013 en las prestaciones y exenciones al trabajo (nacional y asalariados), así como por deciles (mismos ámbitos), la prueba anova para comprobar significancia de las variaciones y los efectos de rmf 2014 en los ingresos exentos. En la tercera se presentan las conclusiones del estudio, las líneas de estudio pendientes y las discrepancias de la problemática en el desarrollo del mercado de trabajo y en la economía nacional. La última parte corresponde a las fuentes consultadas.

Análisis contextual y metodológico Con el objetivo de contextualizar y justificar la implementación en México de determinadas políticas fiscales (reformas), en la primera parte se analizan los antecedentes estas estrategias a partir de tres vertientes: internacional, regional –América Latina y Caribe– y nacional. Desde la perspectiva internacional (fmi, bm, ocde) se describen las posibles tácticas de política fiscal planteadas por los organismos para las economías desarrolladas, en vías de desarrollo y emergentes, así como líneas de acción específicas para el caso del país. En el ámbito regional se examinan las recomendaciones de política fiscal de instituciones como la cepal, el bid y el caf. Y en el nacional los estudios sobre estas temáticas y sus principales resultados.

Perspectiva internacional y regional e implicaciones en México En el ámbito global las principales propuestas de política fiscal de los organismos internacionales son: 1. Banco Mundial: de acuerdo con éste, la agenda fiscal debe incluir la exigencia de una reforma

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para 2014 -dof, 2014-) provocó una modificación en la estructura de retribuciones del mercado laboral, incentivando un decremento en los mismos exentos de las ocupaciones remuneradas según la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (enigh) que aplica el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), específicamente datos de 2012 y 2014. Las líneas de análisis se enfocan en explicar las tendencias de las prestaciones laborales de los trabajadores asalariados, desde sus rangos de ingresos y exentos y la distribución por deciles (empleado y hogar); en la comprobación de las variaciones con la prueba estadística anova; además de que se documenta la existencia de evidencia gráfica de los incentivos perversos creados a partir de la rmf (2014 -I.3.3.1.16), que establece el procedimiento para fijar un porcentaje no deducible para el patrón, aplicable a las beneficios que se consideran libres del empleado. Para demostrar el objetivo y la hipótesis, la investigación se divide en 4 fases: en la primera se analizan las principales propuestas de reformas fiscales, emanadas de los organismos financieros globales (Fondo Monetario Internacional – fmi–, Banco Mundial –bm–, y Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –ocde–) y las referentes a México. En el mismo sentido, se describen las posturas de los entes regionales (America Latina y el Caribe: Banco Interamericano de Desarrollo –bid–, Comisión Académica para America Latina y el Caribe – cepal– y las del Banco de Desarrollo para America Latina –caf, por sus siglas en ingles–), con el propósito de valorar las directrices y posibles implicaciones en el país (visión de estudios). Asimismo, se explica el proceso metodológico y su forma de operación. En la segunda parte se exponen y examinan las consecuencias de la aplicación de la Reforma

Reforma fiscal 2013 en México: implicaciones de las deducciones fiscales en el ingreso salarial 2012-2014

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moderna que integre los sectores fiscales y públicos, aumente los ingresos tributarios no petroleros, mejore la transparencia y la calidad del gasto público y fortalezca el manejo monetario a nivel subnacional (wb, 2014). En el contexto de México menciona la urgencia de instrumentar una reforma tributaria integral que mitigue las inminentes presiones en el mediano plazo sobre la ampliación del presupuesto, y a su vez tienda a ampliar la base tributaria, simplifique el sistema impositivo al eliminar lagunas y reduzca los gastos públicos, lo cual incrementará el ingreso para financiar el desarrollo, sin desincentivar la inversión y la generación de empleo formal (wb, 2013a y 2013b). 2. En cuanto al fmi, las recomendaciones de políticas enfatizan en (ifm, 2013): Alcanzar los objetivos de redistribución al incrementar la progresividad de sus sistemas impositivos y de transferencias; impuestos en las rentas al capital para fortalecer la mejora del sistema tributario; sin embargo, altas tasas pueden tener costos elevados en la eficiencia; impuestos sobre la riqueza, especialmente en bienes inmuebles, los cuales también son una opción para las economías que buscan una tributación progresiva; impuestos al consumo que generalmente tienen un menor desempeño con los propósitos de redistribución, comparado con los impuestos a la renta y las transferencias; tarifas arancelarias adecuadas para incentivar la recaudación. Respecto a lo laboral, señala que la política fiscal no pueda sustituir a una reforma estructural del mercado de trabajo, no obstante, ayuda a la creación de empleo de diversas formas, visión corta y larga. Asimismo, se aceptan las inquietudes de que estas políticas puedan exacerbar las pérdidas

de empleo relacionadas con la crisis, retrasar la recuperación del empleo o tener efectos negativos de largo plazo en el empleo, como es el caso de México después de la coyuntura de 2013 (imf, 2014a y 2014b). 3. Por su parte, la ocde especifica que la política fiscal no solo puede servir como motor de crecimiento, sino también contribuir con otros objetivos del desarrollo económico y social, entre ellos: combatir la pobreza, evitar la exclusión y generar mayor igualdad de oportunidades (ocde, 2012a). Para lograrlo se deben eliminar exenciones fiscales a las deducciones y los regímenes especiales, pues dañan y distorsionan los incentivos, además complican la administración tributaria. En el contexto de México, indica que se necesita una reforma integral del sistema tributario (ocde; 2012a), la que debe impactar en el aumento de los ingresos mediante la ampliación de la base gravable y el fortalecimiento de la administración. En lo laboral y en referencia a componentes salariales y las prestaciones que están total o parcialmente exentos de impuestos que pagan los trabajadores, éstas pueden ser deducidas de la base tributaria de las empresas, ya que con ello generan incentivos para la planeación recaudatoria y, al mismo tiempo, contribuye a desigualdades horizontales y verticales (ocde, 2012b y 2102c). Como se muestra, las directrices internacionales coinciden en la necesidad de implementar una reforma fiscal de amplio alcance, que incluya los siguientes objetivos prioritarios: el aumento de los ingresos tributarios, la transparencia, el gasto público –en seguridad social y servicios sociales– y el manejo fiscal subnacional. Asimismo, los organismos mencionan la importancia de cumplir

José Juan Cervantes Niño Eduardo Rivas Olmedo

1. La cepal (2012 y 2014) propone un pacto fiscal que procure el fortalecimiento del Estado con base en el incremento progresivo de la carga tributaria, de acuerdo al grado de desarrollo de cada país. Para la cepal, la política tributaria es uno de los instrumentos más efectivos en una estrategia macroeconómica contra cíclica, y debe buscar la estabilidad real y nominal de la economía, la transformación de la estructura productiva y la redistribución progresiva del ingreso, con el objetivo de lograr la igualdad. Sobre la política fiscal en México, menciona que sus ingresos tributarios se complementan con los procedentes de los recursos naturales. No obstante, éstos tienen una naturaleza volátil, lo cual puede provocar inestabilidades en el mediano plazo. 2. De acuerdo con el bid (2012 y 2013), en los países en desarrollo hay necesidad de un mayor gasto público, mismo que debe de estar basado en aumentar el nivel de recaudación. Sin embargo, y dado que los gravámenes distorsionan las actividades económicas y desalientan algunos factores del progreso, la decisión de incrementar ha de ser ampliamente evaluada en cuanto a

sus efectos positivos y negativos en todos los ámbitos económicos. Las dos herramientas que recomienda el organismos son el iva y el impuesto al ingreso de las personas físicas (bid, 2015). Para el caso de México, señala que la carga impositiva es relativamente baja, lo cual restringe el espacio para la redistribución del egreso gubernamental. En específico, los gastos fiscales de impuestos a personas morales son altos en comparación con los de las personas físicas. Además, en el país, los incentivos no están concentrados pues se dirigen a muchos sectores en lugar de focalizarse, para con ello lograr incrementar la efectividad de los mismos. 3. El caf (2012a) acota que la recaudación impositiva depende, en parte, de la estructura de los tributos. Una combinación adecuada entre impuestos directos e indirectos debería contemplar el uso generalizado del iva y gravámenes relativamente progresivos a los ingresos y a la riqueza de los individuos, así como a los beneficios y ganancias de las empresas. Asimismo, menciona que América Latina enfrenta importantes restricciones asociadas con el alto nivel de desigualdad en la distribución del ingreso, la informalidad, el costo político y las presiones sectoriales que enfrentan las autoridades para extender la base de contribuyentes e instaurar un sistema tributario más progresivo, las dificultades técnicas para administrar y controlar el recaudo, así como, la percepción de la población sobre la poca eficiencia del gasto público y del funcionamiento del Estado, que debilitan la disposición de los ciudadanos para cumplir con sus obligaciones tributarias. En cuanto a México, el caf (2012b), destaca la incorporación en la ley de publicar estudios sobre evasión fiscal, de impuestos directos

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con el objetivo de redistribución, al aumentar la progresividad del sistema impositivo y cuidar el impacto que tenga en el mercado laboral, pues pueden provocar consecuencias que obstaculicen el desarrollo nacional, cuestión, al parecer, no evaluada integralmente por el actual gobierno, al proponer la política de deducibilidad de la Reforma del 2013. En el contexto de America Latina, las políticas de los organismos regionales (seleccionados) indican la implementación de diversas estrategias, con ejes específicos:

Reforma fiscal 2013 en México: implicaciones de las deducciones fiscales en el ingreso salarial 2012-2014

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e indirectos; investigaciones que facilitan la medición y el seguimiento de delitos fiscales. Como se constata, y en relación a México, los organismos mantienen visiones divergentes sobre su realidad fiscal. Mientras la cepal pone énfasis en la formulación de políticas macroeconómicas contra cíclicas que tengan como objetivo la transformación de la estructura productiva y la distribución del ingreso, mediante una política tributaria progresiva y redistributiva; el bid señala que tiene una carga fiscal y gasto público bajos, provocando gastos tributarios mayores en personas morales y que los incentivos fiscales no están dirigidos a un sector económico sino a varios; y el caf indica la importancia de evaluaciones de evasión, que por ley se realizan en el país. Con estos argumentos, en la siguiente parte se exponen los análisis en el ámbito nacional, sobre las diversas estrategias que se han instrumentado, en cuanto a las prestaciones y deducciones impositivas al empleo.

Revisión de la literatura: prestaciones y deducciones fiscales al trabajo Como se muestra, antes y después de la promulgación de la reforma fiscal de 2013, la literatura sobre las prestaciones y deducciones tributarias incentivan interpretaciones complejas en cuanto a los efectos de las mismas y su contribución al desarrollo del empleo y del trabajador: 1. Varela (2006) menciona que en México existe una variedad de prestaciones que

complementan los sueldos y se pagan directamente a los trabajadores, también conocidas como beneficios marginales. Estas incluyen: pensiones por jubilación, seguridad social, prima y vacaciones, seguro de vida, de gastos médicos mayores y otros servicios que pudieran recibir los empleados. Resalta que en virtud del incremento constante de los costos de las asistencias, muchos directivos cuestionan su valor, tanto para el trabajador como para la empresa. 2. Según Juárez (2014) y Cantú (2015), en la actualidad la situación está cambiando, las prestaciones fueron una forma de compensación que con frecuencia, reportaba ventajas fiscales para la empresa y para el personal. Sin embargo, ante la necesidad de los gobiernos por obtener mayores recursos tributarios se detecta una tendencia creciente a gravar las asistencias como si fueran un ingreso en efectivo que recibe el trabajador, cuestión equivocada que provoca la aplicación de políticas hacendarias regresivas. 3. Hernández y García (2014) analizan los conceptos pagados a los trabajadores de manera directa e indirecta, determinaron que el seguro de vida y de gastos médicos mayores, los de fiestas de fin de año, vales de despensa, restaurante, gasolina, ropa y viáticos de viaje no deberían formar parte de la limitante para deducirlos parcialmente conforme al artículo 28, F. xxx de la lisr. Aunque se considera ingreso exento del trabajador, el pago lo realiza el patrón a un contribuyente que tiende a hacerlo gravable, por lo cual no se presenta el tratamiento asimétrico. Los autores consideran que la deducibilidad parcial de los pagos efectuados a los empleados, ingresos exentos de ellos, pueden tener un impacto económico en

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6. Vanegas (2015) señala que la limitante a la deducción de prestaciones de las personas morales y a través de casos la proporción de ingresos exentos estipulada en la rmf 2015 (3.3.1.29 F. i). Menciona que en el caso de las asistencias exentas como los seguros de vida, de gastos médicos, gastos por fiesta de fin de año y reembolso de gastos médicos, dentales y hospitalarios, se efectúan a contribuyentes que acumulan para el isr como ingresos los pagos realizados por lo cual no hay un tratamiento fiscal asimétrico. Como se confirma, en la literatura sobre México que analiza el impacto del cambio en el monto de las deducciones de las personas morales y los efectos de la rmf señala una tendencia hacia la disminución de las prestaciones y de la previsión social. También, cuestionan el valor de las prestaciones, pero a su vez mencionan una precarización del trabajo y una desmotivación de las personas morales ante este escenario. En cuanto a regla, se señalan casos específicos de algunas prestaciones, que deberían de contemplarse para el cálculo de la proporción, pues no existe la asimetría fiscal, no considera el caso de empresas con más de un sindicato y más de un paquete de asistencias, y además, señalan que la norma no determina efectivamente si disminuyen o no las asistencias del empleo. Propuesta metodológica y líneas de análisis Como se había señalado, la fuente de información estadística de la investigación fueron las bases de datos de la enigh-inegi, años 2012 y 2014. En una visión conjunta, la utilización de los estadísticas del ingreso laboral complementaron operativamente, en el contexto de México, el

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los contribuyentes, incrementando su isr a cargo. 4. De acuerdo con Espinosa et al. (2015), en México se puede observar la desaparición de prestaciones de previsión social (lo que violenta disposiciones constitucionales), así como algunas normas fiscales que era base de la seguridad social. Las empresas no quieren generar pasivos laborales a favor de los trabajadores, por lo tanto, realizan contrataciones a través del outsourcing, en otros casos se elabora un contrato por tiempo específico con el trabajador, que constantemente se está renovando, también se contrata empleados por honorarios, en todos los casos, con el objetivo de no generar antigüedad ni pasivos del trabajo. Para el investigador, al permitir la deducción parcial de la prevención social para las personas morales se desmotiva a los empresarios por no dejarlos deducir al 100%, igualmente a los ocupados al ver disminuido su salario por no percibir ingresos o hacerlo en forma disminuida. 5. Señalan Quiñones y Rodríguez (2015) que, en la práctica, los contratos de prestación de servicios en muchas ocasiones no obligan al empleador a otorgar prestaciones sociales. No obstante, desde el momento en que el trabajador desarrolla sus actividades en las instalaciones del contratante, sujeto a un horario de trabajo, bajo sus órdenes y con los materiales y herramientas propiedad de la empresa, por definición, se suscita una relación de trabajo subordinada que deviene la obligatoriedad de otorgar asistencias. Con la Reforma Fiscal esta situación se puede generalizar, pues dichos instrumentos significan un costo directo no planeado.

Reforma fiscal 2013 en México: implicaciones de las deducciones fiscales en el ingreso salarial 2012-2014

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análisis sobre las principales políticas fiscales internacionales que han emitido diversos organismos, del ámbito global y regional (América Latina), lo que ayudó a completar la propuesta metodológica, misma que se desplegó en tres ejes: 1. Se examinó las más importantes directrices de las Reformas Fiscales del Fondo monetario Internacional (fmi); Banco Mundial (bm), Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde), Banco Interamericano de Desarrollo (bid), Comisión Académica para America Latina y el Caribe (cepal) y el Banco de Desarrollo para America Latina (caf ), principalmente sus propuestas globales y las referentes para el país. En éste mismo se exploraron publicaciones nacionales que han abordado la problemática, antes y después a la aplicación de la Reforma Tributaria de 2013. 2. Con base en la información estadística señalada, se realizaron los cálculos y explicaron los resultados desde tres vertientes: Implicaciones de la Reforma sobre las tendencias de las prestaciones laborales en los trabajadores (nacional y asalariados), así como por deciles (mismos ámbitos); por otro lado, se aplicó la prueba anova para comprobar significancia de las variaciones; y finalmente, se aplicaron regresiones y se identificaron gráficamente los efectos de la rmf 2014 en las prestaciones e ingresos exentos. 3. Se expusieron las conclusiones y las implicaciones de la problemática en el desarrollo del mercado de trabajo y en la economía nacional. También se postularon algunos puntos de líneas de investigación que complementarían los aportes del estudio y, finalmente, se señalaron posibles políticas para reducir el impacto de dichas estrategias fiscales.

Resultados e implicaciones laborales Prestaciones y exenciones laborales Para dimensionar los cambios que provocó la Reforma Fiscal 2013, en primer término, se analizaron los ingresos de los trabajadores asalariados, determinando las principales prestaciones otorgadas, en comparación con la estructura de las remuneraciones. Con esto, se identificó la composición de los ingresos (grabados y exentos) y su variación entre 2012 y 2014. Para 2012 (tabla 1), 20.1 millones de trabajadores obtuvieron prestaciones por aguinaldo, 17.6 por sar o afore y por incapacidad médica 15.9. 17.7 millones reportaron no obtener asistencias de sus empleadores. En el caso de trabajadores asalariados estas ayudas también son importantes, reciben aguinaldo 20 millones, sar o Afore 17.5 e incapacidad médica 15.9. En tanto, 17.3 personas asalariadas reportaron no tener nada. Las prestaciones que menor cantidad de personas reciben son: ayuda en el pago de servicios, servicio de comedor y crédito fonacot. En el mismo orden, para 2014 (tabla 1) se reportaron como las principales prestaciones, un total de 21.2 millones trabajadores con aguinaldo, 19.1 con sar o Afore y 17.9 con incapacidad médica. En el caso de los trabajadores asalariados, se registraron rangos casi similares, 21.1 con aguinaldo, 19.1 con sar o Afore y 17.9 con incapacidad médica. Los niveles menores fueron en las asistencias recibidas de: ayuda en el pago de servicios con 574 mil; el servicio de comedor con 4.1 millones y los apoyos educativos con 4.2. En el rubro de asalariados, los rangos menores fueron 572 mil con ayuda en el pago de servicios, 4.1 servicio de comedor y 4.2 en apoyos educativos. En cuanto al aumento de prestaciones, el mayor registro fue en el Crédito fonacot,

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con incrementos entre 24.3% para el total de trabajadores y 24.4% los asalariados. En segundo lugar, estuvo el reparto de utilidades, con 15.9% y 17.3% respectivamente. También, se registró un aumento las ayudas de pensión en caso de fallecimiento, con 15.5 y 15.7%, en ese orden. En cuanto a las disminuciones (total), éstas se reportaron en otras prestaciones con -11.8%, préstamos y/o caja de ahorro con -7.4%, y la ayuda en el pago de servicios y los cuidados maternos y paternos con -6.0%. Para los trabajadores asalariados, los decrementos se localizaron en otras prestaciones (-11.8%), préstamos y/o caja de ahorro (-7.3%) y los cuidados maternos y paternos (-5.6%).

En este contexto, se encontró una cuestión atípica, un determinado grupo de ocupados que reportaron en las encuestas no tener prestaciones, sin embargo, al correlacionar los ingresos con las mismas, resultó que sí recibieron. En 2012, el 38% mencionó estar esta situación, no obstante sí obtuvieron ingresos por aguinaldo 10.0%, sar o afore 3.0%, entre otras. En el caso de los trabajadores asalariados el análisis reportó datos similares. En cambio, para el año 2014, el porcentaje disminuyo al 28.1%, así como los ingresos: aguinaldo 9.3%, sar o Afore 2.5%, entre otras. En el caso de los ocupados remunerados las proporciones se mantuvieron en esos rangos.

Tabla 1 Trabajadores asalariados identificados por prestación laboral (millones) Prestación

Total

Trabajadores Asalariados

2014 Total

Trabajadores Asalariados

Variación** (%) Total

Trabajadores Asalariados

Incapacidad Medica

15.994

15.945

17.946

17.914

9.6%

9.8%

Aguinaldo

20.102

20.049

21.214

21.176

3.1%

3.2%

Vacaciones

15.522

15.476

16.737

16.703

5.4%

Reparto de utilidades

8.475

7.875

10.050

9.459

15.9%

17.3%

Crédito Vivienda

11.742

11.704

13.239

13.217

10.2%

10.3%

Guarderías

5. 473

5.442

5.746

5.739

2.6%

3.0%

Cuidados Mat o Pat

5.911

5.881

5.687

5.680

-6.0%

-5.6%

17.609

17.574

19.156

19.127

6.3%

Seguro de vida

8.794

8.779

9.174

9.163

1.9%

2.0%

Préstamos* y/o Caja de Ahorro

10.630

10.605

10.075

10.060

-7.4%

-7.3%

Prima vacacional

11.695

11.661

12.330

12.306

3.0%

3.1%

Apoyos educativos

4.177

4.167

4.280

4.278

0.1%

0.3%

Servicio de comedor

3.833

3.819

4.172

4.169

6.4%

6.7%

Crédito fonacot

4.073

4.069

5.184

5.181

24.3%

24.4%

Ayuda de despensas

4.685

4.680

4.780

4.776

-0.3%

sar

o afore

Continúa...

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2012

Reforma fiscal 2013 en México: implicaciones de las deducciones fiscales en el ingreso salarial 2012-2014

Prestación

Total

Trabajadores Asalariados

Total

Trabajadores Asalariados

Total

Trabajadores Asalariados

Ayuda en el pago de servicios

0.597

0.591

0.574

0.572

-6.0%

-5.4%

Pensión en caso de invalidez

8.160

8.134

9.598

9.590

14.9%

15.2%

Pensión en caso de fallecimiento

7.099

7.080

8.390

8.382

15.5%

15.7%

Otras prestaciones

9.445

8.527

-11.8%

No tiene prestaciones

17.789

17.304

17.868

17.809

-1.9%

0.6%

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Fuente: Elaboración propia con datos enigh 2012 y 2014. Nota: (*) Los préstamos se consideran prestaciones en la enigh, pero para efectos de la lisr no son objeto de isr. (**) Las variaciones contemplan el crecimiento de la población de acuerdo a conapo.

Para ejemplificar más integralmente el impacto de las medidas fiscales (Tabla 2) se analizó el ingreso promedio anual de los trabajadores asalariados, ordenado de acuerdo con el decil de ingresos del hogar en 2012 y 2014, así como sus variaciones. En promedio, para 2012, 87.4% de los ingresos son gravados en los ocupados remunerados y el resto se obtiene de ingresos exentos. En el caso del décimo decil 20.5% de su ingreso se considera exento contra un 14.0% del primero. Para 2014 el promedio de ingresos gravados aumenta y queda en 88.7%. En el caso del décimo decil disminuyó la proporción de ingresos exentos a un 15.2% y para el primero a 13.1%. También se encontró (tabla 2) que el ingreso anual aumentó para el tercer y decimo decil 3.0% y 13.6% respectivamente, y en el resto de los deciles se detectaron disminuciones en el total del ingreso anual. Cuando se desglosaron los efectos se mostró que el ingreso gravado creció en el primer decil en 1.0%, para el tercero 5.9% y para el último un 21.1%. En cuanto a los ingresos exentos se encontraron decrementos en todos los deciles excepto el cuarto y quinto que aumentaron 3.5% y 4.5%. La mayor se presentó en el octavo decil, con una baja en la percepción de ingresos exentos de -23.8%. En este sentido,

el análisis reveló que entre los principales ingresos exentos se encuentran los obtenidos por la venta de casas, por herencias, por jubilación de otros países y por seguros de vida. Por otro lado, en la tabla 2 se presentan los datos del promedio de ingreso anual por hogar. Cuando se comparan los resultados de ésta con los de la tabla 1 se puede inferir que los ingresos de la primera son en promedio menores, pues se consideraron el total de emolumentos de la familia. Los estipendios se separan en gravados, exentos y no objeto. Éstos últimos son aquellos que no están considerados dentro de la base para el cálculo del isr, porque representan a los ingresos obtenidos por prestamos generales y por préstamos hipotecarios, que corresponden al 1.6% del ingreso anual para ambos años. En el año 2012, para el primer decil se encuentra que el 55.1% de los ingresos son exentos, el 36.0% para el segundo decil y el 25.5% para el tercero. En el décimo decil, el 17.6% de los ingresos son exentos, un alto porcentaje en comparación con los deciles sexto a noveno. Para 2014, la participación de los ingresos exentos de los primeros tres deciles respecto a sus ingresos son 62.0%, 39.7% y 27.1%, respectivamente. Es decir, hubo un aumento en la participación con

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relación al ingreso total de los ingresos exentos. Analizando a detalle los estipendios exentos, en promedio aumentó el monto de herencias, dotes y legados, así como, de venta de casas.

Sin embargo, una mayor cantidad de personas sumaron mayores beneficios por el programa “Oportunidades”.

Tabla 2 Ingreso Anual de los Trabajadores Asalariados por Decil de Ingresos del Hogar

Ingreso Anual

Ingreso Gravado

2014 Ingreso Exento

Ingreso Anual

Ingreso Gravado

Variación (%) Ingreso Exento

Ingreso Anual

Ingreso Gravado

Ingreso Exento

6,910.88

5,943.85

967.02

7,438.84

6,467.00

971.85

-0.04%

1.04%

-6.67%

16,826.91

15,010.57

1,816.34

17,775.96

16,047.09

1,728.87

-1.90%

-0.72%

-11.61%

III

24,636.97

21,474.35

3,162.62

27,327.77

24,499.44

2,828.33

3.01%

5.95%

-16.95%

31,189.72

27,691.54

3,498.18

33,296.01

29,395.09

3,900.93

-0.86%

-1.42%

3.56%

39,344.92

35,305.04

4,039.88

40,853.04

36,306.73

4,546.31

-3.57%

-4.50%

4.51%

44,726.45

39,742.26

4,984.19

45,805.05

40,640.75

5,164.30

-4.89%

-5.03%

-3.78%

VII

52,732.90

47,065.69

5,667.21

54,296.35

49,374.54

4,921.81

-4.38%

-2.58%

-19.35%

VIII

65,475.41

57,779.21

7,696.20

68,191.74

61,878.15

6,313.59

-3.28%

-0.55%

-23.82%

85,883.44

74,903.21

10,980.23

89,405.87

78,434.83

10,971.04

-3.32%

-2.76%

-7.21%

174,025.68

138,341.29

35,684.39

212,874.86

180,478.96

32,395.90

13.60%

21.15%

-15.69%

Total

62,051.69

52,833.06

9,218.64

68,480.39

59,941.81

8,538.58

2.49%

5.36%

-13.98%

Fuente: Elaboración propia con datos enigh 2012 y 2014. Nota: Para el cálculo del ingreso anual se consideran los ingresos acumulables estipulados en lisr 2014.

En cuanto a la comparación entre 2012 y 2014, en la tabla 3 se muestra que aumentó el ingreso anual de los hogares, en mayor cantidad para el décimo decil en 9.0% y en 7.6% para el primero. Solo para el quinto disminuye el ingreso anual en -1.4%. El ingreso gravado disminuyó para el primer decil en -11.2% y aumentó para el último en 11.0%. En tanto a los ingresos exentos, los principales aumentos se dieron en el primer, segundo y quinto decil con 21.0%, 12.0% y

14.9%. Las disminuciones se dieron en el octavo, séptimo y décimo decil con -10.4%, -3.7% y -2.9%, respectivamente. Asimismo, en los ingresos no objeto, se registraron aumentos en el décimo, primer y segundo de 53.3%, 49.2% y 36.9%. Las disminuciones se produjeron en el octavo, quinto y sexto con -36.3%, -18.1% y 15.2%. En suma, una vez analizadas las tablas 2 y 3 se puede inferir que el ingreso total anual de los

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2012 Decil

Reforma fiscal 2013 en México: implicaciones de las deducciones fiscales en el ingreso salarial 2012-2014

trabajadores asalariados se redujo para la mayoría de los deciles, excepto para el tercer y décimo. Esta disminución se debe a una combinación decreciente tanto del ingreso gravado como del exento. Otra parte importante fue el análisis de la relación del ingreso de los salariados respecto del ingreso total del hogar. Se advierte que en

el hogar se compensa el menor ingreso de los ocupados remunerados ya que en promedio el ingreso anual aumentó para todos los deciles excepto el quinto. Sin embargo, al ser parte de un promedio las familias tienen menores ingresos que cuando se considera solo el estipendio de los trabajadores asalariados del hogar.

Tabla 3 Ingreso Anual de Hogar por Decil 2014

2012 Decil

Variación (%)

Ingreso

Exento

Anual

Gravado

Exento

No Objeto

Ingreso

Gravado

No Objeto

Ingreso

Anual

Gravado

Exento

No Objeto

5,396.75

2,331.20

2,975.67

89.88

6,250.13

2,229.82

3,875.93

144.39

7.55%

-11.17%

20.96%

49.19%

10,408.40

6,495.39

3,743.95

169.07

11,677.64

6,796.43

4,632.05

249.15

4.19%

-2.83%

14.90%

36.85%

III

15,617.59

11,283.64

3,989.83

344.13

17,544.70

12,419.81

4,759.68

365.20

4.33%

2.22%

10.79%

-1.45%

17,540.11

21,115.99

16,123.01

4,636.41

356.57

23,245.98

5,250.42

455.45

2.23%

1.03%

5.16%

18.62%

27530.37

22,297.59

4,764.26

468.52

29,241.60

23,085.58

5,742.72

413.27

-1.36%

-3.85%

11.94%

-18.08%

32,793.30

26,813.88

5,446.36

530.06

35,489.36

28,800.59

6,204.63

484.14

0.50%

-0.26%

5.80%

-15.18%

VII

40,803.07

34,365.94

5,902.66

534.48

44,520.38

37,893.46

6,118.09

508.82

1.33%

2.40%

-3.74%

-11.59%

49,389.28

VIII

52,235.26

43,520.69

7,855.13

859.44

57,558.11

7,579.01

589.83

2.33%

5.39%

-10.40%

-36.27%

71,078.28

59,466.66

10,509.50

1,102.13

78,560.11

65,276.74

12,098.85

1,184.52

2.64%

1.94%

6.91%

-0.19%

167,293.52

136,159.71

29,517.90

1,615.91

196,288.98

162,759.08

30,862.66

2,667.24

8.96%

11.01%

-2.90%

53.29%

Total

44,110.87

35,573.74

7,938.07

599.06

41,197.72

39,856.65

8,643.73

697.34

3.58%

4.05%

1.12%

8.10%

Fuente: Elaboración propia con datos enigh 2012 y 2014.

e-ISSN: en trámite

Nota: Para el cálculo del ingreso anual se consideran los ingresos acumulables estipulados en lisr 2014.

Sobre estas inferencias y con el objetivo de comprobar la relación de las variaciones del ingreso total respecto del exento por prestaciones, se aplicó la prueba estadística anova, que indicó las conmutaciones derivadas de las diferentes variables explicativas (tablas 4 y 5). Primero, se realizó una regresión de la que se obtuvieron los ingresos totales en función de los ingresos gravados y exentos, con la meta de identificar las

asistencias que fueran significativas (95%). Una vez obtenido el modelo apropiado se procedió a realizar el anova con las prestaciones señaladas. En ambos casos, se realizaron estimaciones con el grupo de trabajadores asalariados y tomando en cuenta el factor de expansión. En el modelo para 2012 las prestaciones que fueron significativas son: incapacidad médica, aguinaldo, vacaciones, ptu, crédito vivienda, sar o

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afore, caja de ahorro, prima vacacional, ayuda en el pago de servicios, pensión por invalidez y otras asistencias. Se utilizaron estas ayudas para realizar la prueba del anova, la cual nos indicó que la variación del ingreso total de los trabajadores asalariados se explica en un 17.1% por las variaciones en el ingreso exento. También, cuando se realizó la segunda prueba para corroborar la relación de las prestaciones respecto a las variaciones del ingreso exento, la mayor parte se aplica por cambios en el sar o afore. En referencia al 2014, las prestaciones que fueron significativas son: incapacidad médica, aguinaldo, vacaciones, ptu, crédito vivienda, sar

o afore, prima vacacional, apoyos educativos, crédito fonacot, pensión por invalidez y otras prestaciones. Se utilizaron estas ayudas para realizar la prueba anova, la cual indico que la variación del ingreso total de los trabajadores asalariados explico en un 13.4% los vaivenes en el ingreso exento. En la segunda prueba, se identificó que la mayor parte de los cambios del ingreso exento se debieron a las oscilaciones en el sar o afore. Esto indica que se están topando al máximo las variaciones por ello, una vez implementada la Reforma Fiscal 2013, las prestaciones modifican en menor medida que el ingreso total.

e-ISSN: en trámite, año 21, núm. 51, enero-abril 2018.

Tabla 4 anova Ingresos Totales y Exentos. Año 2012

Fuente: elaboración propia con datos enigh 2012 y 2104.

Reforma fiscal 2013 en México: implicaciones de las deducciones fiscales en el ingreso salarial 2012-2014

e-ISSN: en trámite, año 21, núm. 51, enero-abril 2018.

Tabla 5 anova Ingresos Totales y Exentos. Año 2014

Fuente: elaboración propia con datos enigh 2012 y 2104.

Análisis de la proporción de ingresos exentos: efectos negativos Para identificar otros efectos negativos de estas políticas fiscales fue necesario calcular la relación de éstos con rmf (2014). En este sentido, se debe comprender el tipo de incentivos que genera en el mercado laboral, en el Art. 28 F. xxx de la lisr, se

menciona una comparación entre las prestaciones de un año respecto de otro. Sin embargo, es en la regla I.3.3.1.16 (rmf, 2014) donde se establece el procedimiento para realizar el cálculo y se determina si hubo o no una disminución en las prestaciones. En las gráficas 1, 2 y 3 se observaron los diferentes resultados obtenidos a partir del cálculo

José Juan Cervantes Niño Eduardo Rivas Olmedo

del cociente estipulado en la regla. En la figura 1, se muestra que cuando el numerador, que representa a las prestaciones y remuneraciones consideradas ingresos exentos para el trabajador, y el denominador, que implica el total de las mismas pagadas por el contribuyente a sus trabajadores, son multiplicados por un mismo factor (c) sin importar si es mayor o menor a uno, el cociente seguirá dando el mismo resultado en ambos ejercicios. Es decir, suponiendo que los trabajadores reciben más de un salario mínimo y

no están sindicalizados, el patrón podría disminuir en el ejercicio actual los ingresos y asistencias de los ocupados en la misma proporción para reducir el pago de conceptos no deducibles y el coeficiente no reflejaría dicha reducción en las prestaciones. Sin embargo, este escenario es poco probable ya que en México hay una rigidez en el mercado laboral en donde la reducción del ingreso del empleado por ley no es posible, aunada a la parte de mano de obra sindicalizada cuyos ingresos están respaldados por contratos colectivos.

Fuente: Elaboración propia con base en rmf 2014.

En la gráfica 2 se plantea un escenario en el que se multiplican las prestaciones por un factor. La curva en el medio refleja el escenario en el ejercicio anterior, ahora si en el ejercicio actual el factor es menor a uno el coeficiente será menor que en el ejercicio pasado por lo que se interpretaría

como una disminución en las prestaciones. Por el contrario, si el factor es mayor a uno, el coeficiente será mayor que en el ejercicio anterior y habría un aumento en las ayudas. En este caso, el coeficiente refleja correctamente las modificaciones en las prestaciones laborales de los trabajadores.

e-ISSN: en trámite, año 21, núm. 51, enero-abril 2018.

Gráfica 1 Proporción de Ingresos Exentos

Reforma fiscal 2013 en México: implicaciones de las deducciones fiscales en el ingreso salarial 2012-2014

Gráfica 2 Proporción de Ingresos Exentos

e-ISSN: en trámite, año 21, núm. 51, enero-abril 2018.

Fuente: Elaboración propia con base en la rmf 2014.

En la gráfica 3 se plantea un análisis en el que se multiplican las remuneraciones que no son exentas por un factor. La curva en el medio refleja el escenario en el ejercicio anterior, ahora si en el ejercicio actual el factor es menor a uno el coeficiente será mayor que en el ejercicio pasado por lo que se interpretaría como un aumento en

las prestaciones. Por el contrario, si el factor es mayor a uno, el coeficiente será menor que en el ejercicio anterior y habría una disminución en las prestaciones. En este caso, el coeficiente no corresponde a la realidad sobre las modificaciones en las ayudas.

José Juan Cervantes Niño Eduardo Rivas Olmedo

Gráfica 3 Proporción de Ingresos Exentos

Fuente: Elaboración propia con base en rmf 2014.

Conclusiones, implicaciones y propuestas

Los resultados, desde las vertientes analizadas y en el contexto del objetivo y de la hipótesis del estudio, indican consecuencias que comprueban en parte estas aseveraciones (con el sustento de los instrumentos utilizados), aunque también dejan dudas y líneas por explorar de manera más integral. En estos argumentos, las principales deducciones son: •

•

Para 2014 aumentó el promedio de individuos con ingresos gravados de 87.4 a 88.7%. El décimo decil registra mayor proporción de ingresos exentos en comparación con el primero.

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A partir de este análisis gráfico podemos establecer que esta regla genera incentivos perversos. Como menciona el ccpm (2015), no determina efectivamente si disminuyen las prestaciones en el ejercicio y su uso puede causar efectos contrarios a los buscados. El patrón aun reduciendo las prestaciones puede cumplir con la regla, tener un coeficiente igual o mayor al del ejercicio anterior y con ello deducir el 53% de las ayudas que otorgue. También, el patrón, en el caso de que aumente sus prestaciones, cuando el coeficiente determinado para el ejercicio sea menor pero cuente con los elementos para demostrar el aumento puede no aplicar la regla. Por lo que el empleador tiene incentivos a realizar las modificaciones en el nivel de prestaciones a su conveniencia con el objetivo de subsanar el costo de una menor deducción.

Reforma fiscal 2013 en México: implicaciones de las deducciones fiscales en el ingreso salarial 2012-2014

•

e-ISSN: en trámite, año 21, núm. 51, enero-abril 2018.

•

El ingreso exento disminuye en todos los deciles excepto en el cuarto y quinto, principalmente en el octavo. Hay un grupo de individuos que reporta no tener prestaciones, pero que sí registra ingresos por este rubro. Disminuyó el ingreso anual de los asalariados por una combinación de decrecimientos tanto en el ingreso gravado como en el exento, excepto para los deciles tercero y décimo. Para el hogar hubo un aumento en el porcentaje de participación de ingresos exentos respecto del ingreso total por concepto de herencias, venta de casas y por el programa “Oportunidades”. El ingreso anual promedio del hogar aumentó, sin embargo, los promedios anuales son menores en comparación con la media de ingresos totales de los trabajadores asalariados. Este resultado está estrechamente relacionado con la cantidad de personas en el hogar. La regla I.3.3.1.16 genera incentivos perversos, ya que no refleja la realidad de las modificaciones en las prestaciones de los trabajadores y se queda a la interpretación.

Los hallazgos de esta investigación confirman de manera robusta que el cambio en la ley efectivamente tuvo un efecto significativo en el ingreso de los trabajadores asalariados, ya que la evaluación estadística revalida que dado los escasos recursos en la economía, particularmente de las empresas, éstas buscan maximizarlos. En ese sentido, al encontrar restricciones sobre el rubro de deducibilidad en el pago de impuestos en salarios, los patrones buscan modificar la combinación de retribución de los trabajadores entre ingreso

gravable e ingreso exento. Esto sugiere que los hacedores de política económica deben tomar en cuenta la racionalidad de los agentes económicos para poner en marcha leyes que inciden en el nivel de bienestar de la población. El presente estudio contribuye en el entendimiento de este tipo de procesos fiscales mediante un análisis de los factores que participan. Dados los resultados de la investigación surgen una serie de propuestas de política económica entorno al sistema tributario vinculado a las prestaciones laborales: •

•

La investigación sugiere que sería adecuado regresar al esquema en donde haya deducibilidad al 100% para las empresas con el objetivo de aumentar el ingreso de los trabajadores sin necesidad de que el gobierno realice una transferencia vinculada a la redistribución del emolumento. De seguir con este esquema, regular adecuadamente, en la lisr, los porcentajes de deducibilidad de las prestaciones laborales, que el coeficiente determinado refleje la realidad sobre las modificaciones a las prestaciones de las empresas. Resulta necesario que los hacedores de política económica alineen los incentivos, tanto de empresarios como de trabajadores, para incrementar la actividad económica, así como el ingreso de los ocupados asalariados a través de regulaciones apropiadas.

A partir de estos resultados surgen diferentes líneas de investigación:

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•

Indagar si el diseño de la política fiscal en México sigue las recomendaciones de los organismos internacionales. Evaluar si hubo una simplificación en el sistema tributario a raíz de la Reforma Fiscal 2013. Analizar el cambio en el bienestar de los individuos y de los hogares a causa de la Reforma Fiscal 2013.

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Reforma fiscal 2013 en México: implicaciones de las deducciones fiscales en el ingreso salarial 2012-2014

e-ISSN: en trámite, año 21, núm. 51, enero-abril 2018.

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México entre el Gobierno Abierto y la Transparencia Artificial Mexico: Between Open Government and Artificial Transparency

Fecha de recepción: 04 de septiembre de 2017 Fecha de aceptación: 16 de abril de 2018 Rodrigo Sandoval Almazán* Resumen Para resolver los males de México, la transparencia se ha convertido en la palabra mágica, sin embargo, en el resto del mundo han sido siempre: gobierno abierto. Surge entonces la interrogante que orienta a este ensayo: ¿México quiere ir hacia el gobierno abierto o hacia la transparencia artificial? Para dar una respuesta, el presente trabajo primero busca ayudar a entender el concepto de gobierno abierto, desde una perspectiva científica; en segundo lugar, se profundiza en la construcción de la transparencia proactiva, que orienta actualmente los esfuerzos en México, y se compara con la transparencia académica vinculada al gobierno abierto; esto nos lleva a considerar los riesgos que se corren al seguir esta tendencia, dichos riesgos son analizados en este ensayo a partir de investigaciones internacionales. Finalmente, se concluye con una breve reflexión sobre el Estado abierto. Palabras Clave: datos abiertos, gobierno digital, Estado abierto, rendición de cuentas, gobierno.

Abstract Transparency has become the magic bullet to solve corruption in Mexico. However in the rest of the world the magic words has always been: open government. Mexicans seems to be focusing their efforts only to transparency actions. This problem rises the question that leads this essay: Does Mexico wants to follow the path of open government or an artificial transparency? The purpose of this text is to answer this question. Firstly helping on the understanding of the term open government from an academic perspective; secondly, to analyze in detail the proactive transparency that focus Mexican government and compare it with an academic vision of transparency linked to open government. Thirdly, describe the risks of continue the tendency of transparency actions only, and fourth presents the concept of open state as a perfect goal for openness. Key words: accountability, digital government, openness, proactive transparency, open data.

* Universidad Autónoma del Estado de México, México. Correo-e de contacto: rsandovala@uaemex.mx

e-ISSN: en trámite, año 20, núm. 51, enero-abril 2018, pp. 95-113.

México entre el Gobierno Abierto y la Transparencia Artificial

e-ISSN: en trámite, año 21, núm. 51, enero-abril 2018.

Introducción

En los albores de tiempos turbulentos, como la era Trump, la necesidad del gobierno abierto es más importante que nunca para detener la limitación de las libertades. Sin duda, las telecomunicaciones han traído consigo una comunicación instantánea entre sociedades interconectadas (Castells, 2012), situación que conlleva responsabilidades implícitas e inéditas al estar en permanente contacto entre los ciudadanos del mundo sin pertenecer a una sola nación. Esta eliminación de identidades nacionales para formar parte de un mundo global – nacionalismo resucitado en la era Trump– es lo que causó un mayor impacto en las ideas de transparencia, acceso a la información, rendición de cuentas y gobierno abierto, impulsado por el gobierno de Barack Obama en aquel lejano 2008, tanto para legitimar su gobierno como para crear un mayor acercamiento con los ciudadanos y devolverle legitimidad al gobierno. Tal idea fue retomada por otros países a través de la Alianza para el Gobierno Abierto (aga) –impulsada por Brasil y Estados Unidos–, con la que este conjunto de naciones ha creado un frente común de nuevas prácticas para disminuir la corrupción y mejorar los gobiernos. México no es ajeno a dicho esfuerzo. En 2015 ocupó la presidencia de aga y desde 2002 comenzó a implementar políticas públicas de transparencia a nivel federal, local y municipal, además de expedir decretos para impulsar políticas de datos abiertos y haber creado un organismo público dedicado a la institucionalización de tales políticas: el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (inai).

En 2016 se publica la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública que considera no sólo las dependencias federales del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, sino que incluye como sujetos obligados de la ley a los partidos políticos, sindicatos, universidades, fideicomisos y demás organismos descentralizados que reciban fondos públicos. Sin embargo, estos avances parecen apuntar hacia una dirección opuesta a la construcción de políticas gobierno abierto. Parece que México vive en una transparencia artificial que, si bien permite el acceso a la información, no logra disminuir la corrupción ni ejercer una profunda rendición de cuentas en todos los niveles de gobierno. En dicho contexto surge la interrogante que motiva este ensayo: ¿México quiere ir hacia el gobierno abierto o la transparencia artificial? Cuatro argumentos responderán: el primero es la distinción entre gobierno abierto y transparencia; el segundo, analizar el origen de la transparencia proactiva (que dirige actualmente los esfuerzos del gobierno mexicano); el tercer argumento describe los riesgos de continuar en esta dirección; y en cuarto lugar proponer la idea de un Estado abierto.

Reconstruyendo el Gobierno Abierto desde su Concepto Entender el concepto del gobierno abierto se ha vuelto un reto intelectual. Por una parte, están los que quieren comprenderlo para implementarlo, por otra, los que quieren interpretarlo a su manera por no convenir a sus intereses, es decir, para garantizar la opacidad. Por ello, hay muchas definiciones que buscan destruir la idea original del gobierno abierto o confundir tanto a los ciudadanos como a los tomadores de decisiones.

Rodrigo Sandoval Almazán

Partamos de la más cercana a nuestro contexto, la Carta Iberoamericana del Gobierno Abierto:

Se entenderá el gobierno abierto como el conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la gobernanza pública y al buen gobierno, basado en los pilares de la transparencia, participación ciudadana, rendición de cuentas, colaboración e innovación, centrando e incluyendo a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones, así como en la formulación e implementación de políticas públicas, para fortalecer la democracia, la legitimidad de la acción pública y el bienestar colectivo (clad, 2016: 5).

Esta definición, seguramente colectiva de los países miembros del clad, contiene una visión prospectiva para aspectos como la gobernanza pública y el buen gobierno; pero destaca “incluyendo a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones, así como en la formulación e implementación de políticas públicas”, no menciona nada de esquemas, participación ciudadana, innovación, datos, registros públicos o información gubernamental. El concepto de gobierno abierto de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico dice así: La transparencia de las acciones del gobierno, la accesibilidad de los servicios e información del gobierno y la capacidad de respuesta del gobierno a las nuevas ideas, demandas y necesidades. Juntos, estos tres bloques de construcción respaldan una serie de beneficios para el gobierno y las sociedades: mejorar la base de evidencia para la formulación de políticas, fortalecer la integridad, desalentar la corrupción y crear confianza pública en el gobierno (Eurostat, 2005).

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Este apartado reconstruye esta visión teórica desde distintas perspectivas para darle claridad y sustento. Para aclarar este debate consideraré tanto las fuentes oficiales –organismos internacionales y nacionales–, así como a los estudiosos del tema. Al final de esta sección, con un concepto de gobierno abierto más claro, podremos reflexionar acerca de sus diferencias con la transparencia artificial que dirige actualmente las tareas de transparencia. Para reconstruir el concepto de gobierno abierto en México partamos de la definición que propone el inai como eje central desde donde se toman las decisiones en este tema. En el documento Modelo Teórico del Gobierno Abierto dice así: El presente Modelo parte de una definición normativa de Gobierno Abierto que “entiende este concepto como: un esquema de gestión y de producción de políticas públicas orientado a la atención y la solución colaborativa de los problemas públicos con base en colegiados plurales y, en cuyo trabajo, convergen la transparencia y la participación ciudadana como criterios básicos, buscando propiciar un ambiente de rendición de cuentas e innovación social” (ifai, 2016:18). De esta definición parecen desprenderse dos interpretaciones: una es que el gobierno abierto es un “esquema de gestión y producción de políticas públicas” para resolver políticas públicas de manera colaborativa; la otra interpretación, es que los instrumentos para realizarlo serían la transparencia y la participación ciudadana bajo un marco de rendición de cuentas buscando la innovación. Esta sería la visión del gobierno abierto del inai. Bajo la luz de los conceptos del inai, las propuestas teóricas de los organismos internacionales nos ofrecen una visión distinta.

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En este concepto destaca “la transparencia de las acciones del gobierno” y posteriormente se enfoca en la accesibilidad de la información, con dos objetivos clave: 1. Desalentar la corrupción; y 2. Crear confianza pública en el gobierno. Bastante alejado de la concepción del inai. Revisemos ahora las definiciones académicas más destacadas, por ejemplo McDermott (2010), quien realizó el primer análisis del tema un año después de que Barack Obama publicara su directiva en 2009, dice que: “La iniciativa de gobierno abierto establecería un sistema de transparencia, participación pública y colaboración” En este sentido, la autora le apuesta a una sistematización - u organización - de la participación, colaboración y la transparencia. Meijer, Curtin y Hillebrand (2012) conceptualizan al gobierno abierto basado en la visión (es decir, la transparencia) y la voz (es decir, la participación), en donde la primera se refiere al “acceso abierto a la información gubernamental” y la segunda significa “acceso abierto a los ámbitos de toma de decisiones”. Estos investigadores van mucho más lejos que el esquema propuesto por el inai, proponen que el gobierno abierto es el “acceso abierto a la información gubernamental” y la toma de decisiones del gobierno, lo cual incluye la participación ciudadana. Gascó (2014) complementa la idea anterior, considerando que el gobierno abierto es una definición relacionada con la mejora en la transparencia, la colaboración y la participación mediante la apertura de datos y la acción abierta. Karamagioli y sus colegas, conciben al gobierno abierto de la siguiente forma:

el gobierno, a través de una multitud de canales. En este sistema, el intercambio de información es la norma entre sector público y recursos significativos, la capacitación y los procedimientos administrativos se destinan a la difusión efectiva de los conocimientos y los servicios (Karamagioli et al., 2014).

Comparando el anterior concepto con la propuesta del inai vemos que la concepción mexicana está muy lejos de concebir al gobierno abierto como un flujo de información libre promoviendo el intercambio y dirigiendo sus recursos y procedimientos para lograr una difusión de conocimientos y servicios. Sin embargo, la conceptualización más completa, proviene precisamente de dos investigadores mexicanos, quienes proponen tres componentes para entenderlo: Proponemos una definición de gobierno abierto que incluya principios de datos abiertos, pero también va más allá de ese concepto para integrar varios componentes: (1) el gobierno abierto puede entenderse como una estrategia tecnológica e institucional que transforma la información gubernamental desde la perspectiva de un ciudadano; 2) Los ciudadanos pueden proteger, reutilizar, colaborar o interactuar con la información y los datos de varias formas y (3) como resultado de esta transformación, los ciudadanos están facultados para escudriñar las decisiones y acciones de los funcionarios públicos para aumentar la transparencia y la rendición de cuentas y por lo tanto proponer diferentes alternativas para los servicios públicos y otras

El gobierno abierto se describe como una

acciones gubernamentales (Sandoval-Almazan y

etiqueta global para un sistema de gobierno

Gil-García, 2015).

más transparente, accesible y sensible, donde la información se mueve libremente hacia y desde

Rodrigo Sandoval Almazán

proponer algunos más precisos de “apertura y transparencia” (Schlagwein et.al., 2017), aunque este no es el objetivo de este ensayo, por ello, me limitaré solamente a establecer un conjunto de ideas producto de esta reconstrucción conceptual que apoyen la comparación con la transparencia en el siguiente apartado: • • • • • •

• •

Acceso abierto a la información gubernamental. Acceso abierto a los ámbitos de tomas de decisiones. Sistema de gobierno para acelerar el flujo de información. Tr a n s f o r m a r l a i n f o r m a c i ó n gubernamental. Estrategia tecnológica e institucional. Inclusión de la ciudadanía en la toma de decisiones y en la formulación de políticas públicas. Busca transparentar las acciones del gobierno o accesibilidad de servicios. Busca fortalecer la integridad y desalentar la corrupción.

La transparencia desde la perspectiva del inai

A partir de la reconstrucción del concepto de Gobierno Abierto, dejando a un lado las ambigüedades y confusiones que el término ha traído en distintos espacios, tanto académicos como gubernamentales, es evidente que no es posible considerar el concepto propuesto por el inai para explicar u orientar las políticas a este respecto, dado que carece de la mayoría de los componentes tanto internacionales como académicos.

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Este es uno de los conceptos que integra elementos para describir el fenómeno del gobierno abierto, no sólo porque establece una línea orientadora – una estrategia– sino porque incluye la tecnología y el cambio en las instituciones para “transformar la información gubernamental” que va en la misma dirección que Karamagioli y sus colegas, pero que agrega la función ciudadana –proteger, colaborar, interactuar– con la información, lo que favorece la rendición de cuentas de los funcionarios públicos. En conclusión, el concepto del inai carece de las características que muestran las definiciones de los organismos internacionales analizados aquí –clad y ocde–, tales como las estrategias de gobernanza pública, la inclusión de la ciudadanía en la toma de decisiones y en la formulación de políticas públicas (clad), tampoco integra la conceptualización de la ocde en transparentar las acciones del gobierno o accesibilidad de servicios, mucho menos en fortalecer la integridad o desalentar la corrupción. El modelo teórico de gobierno abierto propuesto por el inai carece de las ideas de acceso abierto a la información gubernamental y a los ámbitos de toma de decisiones (Meijer, Curtin y Hillebrand, 2012), mucho menos se concibe como un sistema de gobierno que busque liberar la información en múltiples canales y fomente el intercambio de información (Karamagioli et al., 2014). Tampoco establece una estrategia tecnológica e institucional que dé certidumbre a los esfuerzos de transformar la información gubernamental desde la perspectiva ciudadana, para garantizar que sean éstos quienes puedan proteger, reutilizar e interactuar con la información gubernamental (Sandoval-Almazan & Gil-Garcia, 2015). En suma, es evidente que hay que utilizar un concepto que describa mejor al gobierno abierto, algunos autores ya han comenzado a

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Sin embargo, es preciso entender el concepto de la transparencia desde la óptica del inai y contrastarla con la teoría. A partir del documento Modelo de Transparencia Proactiva, publicado en el 2015 por el organismo antecedente al inai, el Instituto Federal de Acceso a la Información (ifai), se hace la justificación del concepto de transparencia a partir de tres argumentos. El primero es que la transparencia es la “apertura de los procesos internos de una organización, así como de las decisiones y /o procesos de terceros cuando se involucran en una organización” (pág. 9), citando a Florini 1998, que no aparece en las referencias del documento. El segundo argumento es que la transparencia es el “requisito para un adecuado intercambio de información, un mecanismo para equilibrar el control de estas tres autoridades y sociedad…”, citando a Bouckaert y Van de Walle (2003), que tampoco aparece en las referencias del documento. El tercero es que la transparencia garantiza una efectiva rendición de cuentas, apoyado en Savoie (2003) quien presenta el servicio civil de Canadá, y sólo en su último capítulo se refiere a la rendición de cuentas; dicho documento es fundamental para justificar la idea de transparencia en México, pero revisándolo tiene escaso contenido que aborde el tema, y tampoco tiene relación con los otros estudios de transparencia a nivel mundial. En el Modelo de Transparencia Proactiva la transparencia se define como un:

medidas, previsiones y voluntades con el fin de potenciar el acceso a la información pública de manera expedita, gratuita y comprensible (ifai, 2015: 9).

Por ello, justifican la transparencia a partir de un marco establecido por Guerrero (2008), quien identifica tres generaciones de políticas de transparencia, a partir de las cuales se desprende la transparencia productiva como una política de segunda generación. El concepto de transparencia proactiva, de acuerdo con el texto oficial, proviene de Fung, Graham y Weil (2007) quienes se refieren a “las políticas mediante las cuales los gobiernos publican información relevante, oportuna, accesible y estandarizada para los ciudadanos permitiendo que participen de las decisiones y procesos públicos, tengan un mayor acceso a servicios sociales, reduzcan asimetrías de información y tomen mejores decisiones respecto a sus vidas” (10). Los autores del concepto oficial en México, agregan que Fung, Graham, Weil y Fagotto (2007) sugieren la “focalización” que puede ser comprendida como el diseño e implementación de sistemas o mecanismos de acceso a la información en sectores o temas específicos, sin necesidad de existir previsión legal. En el glosario del documento, la transparencia proactiva aparece definida como: “Publicación de información adicional a la que establece como mínimo la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública a los sujetos obligados,

Esfuerzo institucional encaminado a hacer

considerando las demandas de la sociedad y donde

efectivo el principio de máxima publicidad de la

se promueve la reutilización de la información”

información. En este punto es necesario enfatizar

(ifai, 2015: 29). Finalmente, en el sitio web del

que la existencia de esfuerzos reactivos no es

inai, la transparencia se divide en tres tipos, y

suficiente, se requiere, por parte de las instituciones

aparece otra definición de Transparencia Proactiva

se requiere, diseñar e instrumentar todas las

y su sustento legal:

Rodrigo Sandoval Almazán

Finalmente, de acuerdo con la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (lgtaip), sólo destina un artículo al Gobierno Abierto, que dice: “Artículo 59. Los Organismos Garantes, en el ámbito de sus atribuciones coadyuvarán, con los sujetos obligados y representantes de la sociedad civil en la implementación de mecanismos de colaboración para la promoción e implementación de políticas y mecanismos de apertura gubernamental” (dof, 2015: s/p). Llegado a este punto surgen las interrogantes: ¿qué es la transparencia proactiva?, ¿qué relación existe entre la transparencia proactiva y el Gobierno Abierto?, ¿dónde está el origen conceptual

y la vinculación teórica de la transparencia proactiva? Para intentar resolverlas, describo en el siguiente apartado la relación entre transparencia productiva y gobierno abierto.

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De la transparencia proactiva a la transparencia del gobierno abierto

Desde la perspectiva del gobierno abierto la idea de apertura es mucho más amplia, tanto del acceso a los datos como de los procesos, con esta idea debe concebirse una apertura gubernamental que permita apoyar las distintas formas de transparencia, impulsar la rendición de cuentas y la apertura de datos. Los autores fundacionales de las ideas de gobierno abierto y libertad de información, como Ivester (1977), Parks (1957) y Relyea (1977), han venido impulsándolas argumentando en tal dirección, donde la apertura gubernamental es fundamental para el gobierno abierto. Más recientemente, Barack Obama propone la idea de apertura gubernamental y después la transparencia: “the open government initiative would establish a system of transparency, public participation, and collaboration” (McDermott, 2010). De esta forma, establece que la transparencia es una herramienta parte de un sistema más amplio que incluye la participación y la colaboración ciudadana. Esta idea de un sistema para la transparencia es también recogida por Cruz y Joo (2017), quienes proponen un modelo socio-técnico en específico para los datos del gobierno abierto. De esta forma, la transparencia se convierte en un medio para lograr un fin: alcanzar el gobierno abierto Otra manera de entender esta relación sería ver a la transparencia como una acción. Tratándose del efecto de la apertura. Cuando nos referimos a “abrir el gobierno” estamos

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Transparencia Reactiva: Se refiere a los procedimientos de acceso a la información y a los recursos de revisión que propician la entrega de la información solicitada. El sistema que facilita el registro de las solicitudes de información, así como de los recursos de revisión, y proporciona los elementos necesarios para su seguimiento hasta su resolución es el Infomex. Transparencia Activa: Es la publicación de información por parte de los sujetos obligados de acuerdo a lo establecido en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en su artículo 7. El pot, de la apf, es el medio para la publicación de la información de las dependencias y entidades en formatos estandarizados y con navegación uniforme. Transparencia Proactiva: Conjunto de actividades e iniciativas que promueven la reutilización de la información relevante por parte de la sociedad, publicada por los sujetos obligados, en un esfuerzo que va más allá de las obligaciones establecidas en la Ley. A (artículo 7°, fracción xv)

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hablando de transparentar procesos, datos, archivos e información gubernamental que ha estado resguardada. La apertura es la dirección, la transparencia es el camino. Mariñez Navarro (2013: 313) define la transparencia como “la disponibilidad y aumento del flujo de información oportuna, clara, relevante, de alta calidad y confiable, relacionada con las actividades de la organización gubernamental que por supuesto impacta a la gestión pública misma”. Siguiendo esta idea, Michener y Bersch (2013) definen la transparencia a partir de dos ideas clave: visibilidad y deducción (visibility and inferability). La primera se refiere a traer a la luz un objeto; la segunda propone que puede ser deducido o entendido con cierto grado de precisión de acuerdo a los datos o la evidencia. Estos mismos autores sugieren que el concepto de transparencia adquirió mayor realce en la actualidad con el trabajo de los economistas George Akerlog, Michael Spence and Joseph Stiglitz relacionan el concepto de apertura gubernamental con la idea de “Glásnost” que significa “apertura”, y que fue impulsada por Mikhail Gorbachov en los años ochenta del siglo xx. Villeneuve (2014: 557) propone un concepto más claro de transparencia que “resume lo que se ha aplicado en el sector público como ‘conducir los asuntos públicos de una forma abierta o de otro modo ser sujeto del escrutinio público”, además argumenta que para “activar” esta transparencia un instrumento clave ha sido el acceso a la información y las leyes vinculadas a dicha posición. Pero Villeneuve va más allá, al proponer un concepto sobre la transparencia de la transparencia (ToT): “Es la comunicación productiva, abierta y sin obstáculos de conceptos herramientas y que se ubican para promover o alcanzar la transparencia lo que subraya

los derechos inherentes y la obligación de las administraciones o los ciudadanos” (2014: 557). Alber t Meijer (2009) propone que la transparencia puede entenderse bajo tres perspectivas: pre-moderna, moderna y post-moderna. Su estudio demuestra que la transparencia mediada por computadora es una herramienta de la perspectiva moderna, por lo que le da a la gente mayor información y contribuye a la racionalización de la sociedad. En cambio, los posmodernos se enfocan en la estética de la transparencia analizando las distintas formas de mediación por computadora. Siguiendo la idea de Meijer (2009), en México se están implementando prácticas de lo que llama la “transparencia moderna”, ya que los esfuerzos del gobierno mexicano se han dirigido a implementar formas de “transparencia mediada por computadora”, uno de esos ejemplos es la plataforma nacional de transparencia, y difundir el acceso a la información y la transparencia usando Internet. Por el contrario, la definición de transparencia proactiva entendida como: “Conjunto de actividades e iniciativas que promueven la reutilización de la información relevante por parte de la sociedad, publicada por los sujetos obligados, en un esfuerzo que va más allá de las obligaciones establecidas en la Ley.” (ifai, 2015). Está muy alejada de la concepción de ser una herramienta para implementar el gobierno abierto de apertura, visibilidad, flujo de información y de sistematización que se necesita. En cambio, tal conceptualización favorece otro tipo de transparencia: una transparencia artificial, creada para “transparentar” en apariencia. Sobre la transparencia se ha escrito mucho tanto en relación con el gobierno abierto tanto su impacto en la rendición de cuentas y el acceso a la información, lo cual escapa de este análisis

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Riesgos de la transparencia artificial Este es el punto de inflexión en el análisis del gobierno abierto en México. ¿Hay que decidir entre seguir la ruta de la Transparencia Proactiva o tomar el camino de la Transparencia del Gobierno Abierto? En esta sección argumento los principales riesgos al continuar por la primera ruta: legitimidad y corrupción; rendición de cuentas y transparencia mediada por computadora.

dijo que estaba completa (p. 57), mientras que el 37.7% dijo sentirse Muy satisfecho, por un 22.9% de Insatisfecho (p. 63). ¿Dónde está la legitimidad generada por esta transparencia proactiva? Volviendo a Curtin y Meijer (2006), después de analizar el discurso de transparencia de la Unión Europea y su historia, estos autores plantean tres hipótesis para explicar el vínculo entre transparencia y legitimidad. 1. La transparencia del proceso de elaboración de políticas públicas que puede generar la aceptación social del proceso de políticas y por ende generar mayor legitimidad. 2. Transparentar los resultados de las políticas públicas puede generar mayor confianza en los beneficios que brinden y por lo tanto generar legitimidad. 3. La transparencia de los resultados de las políticas públicas puede generar mayor confianza pública en el gobierno y por lo tanto generar legitimidad social.

Legitimidad y Corrupción en el camino proactivo Curtin y Meijer (2006) hicieron un estudio sobre el portal de transparencia de la Unión Europea (europa.eu.int), en dicho portal único –one-stop– encontraron 6 millones de páginas y más de 50 millones de consultas por mes durante 2006, por lo que se preguntan: ¿acaso estos números han impulsado la legitimidad de los gobiernos europeos? El caso del Brexit en Reino Unido en 2016 y problemas sociales como el auge de las derechas ultraconservadoras en Francia, Austria, Alemania y España indican lo contrario. En México, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (enaid), realizada por el inegi1 en 2016, reporta que sólo un 5.6% de la población mexicana realizó una solicitud formal de información (p. 50) y de ellos sólo consideraron que la respuesta fue útil el 94.3% y verdadera el 93.1%. (p. 56). Pero sólo el 86.5%

Lo que aprendemos de Curtin y Meijer (2006) es que la transparencia no se reduce a dar datos ni tampoco facilitar el acceso hacia la información gubernamental. Para que generen legitimidad es necesario transparentar tanto el diseño de las políticas públicas como sus resultados –positivos o negativos– en aras de impulsar la legitimidad a través de ganar la confianza de los ciudadanos. El tema de la corrupción es aún más complejo. Naurin (2007) se pregunta al respecto: “¿La transparencia realmente hace la diferencia en el combate a la corrupción? ¿Qué evidencia tenemos de ello?”. Lindstedt y Naurin (2010) van más allá,

La encuesta enaid, realizada por el inegi, es nacional, abarcando 14, 400 hogares del 04 al 29 de abril en

todo el país, completando 12,306 entrevistas (inegi 2016a).

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y se profundizará en el siguiente apartado de los riesgos de la “Transparencia Artificial”.

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analizaron 111 países para encontrar que no basta con hacer disponible la información para prevenir la corrupción, es indispensable que exista una serie de condiciones para que la información sea útil; ellos encontraron cuatro: 1. Educar en Rendición de cuentas; 2. Medios de comunicación que circulen libremente; 3. Elecciones libres y justas; y 4. Una prensa libre. Además postulan que habría que acompañar estas reformas fortaleciendo la capacidad de los ciudadanos para actuar con la información disponible, tanto para que procesen la información como que impongan sanciones con ella.2 El caso mexicano parece demostrar lo contrario, tan sólo dos datos nos indican ello, de acuerdo con la enaid (inegi 2016a: 22) se reporta que para el 41.5% de los encuestados, obtener información gubernamental es “Difícil”, y el 17.2% indica que es “Muy difícil”. La suma de ambos porcentajes indica que para el 58% de los entrevistados es muy difícil obtener información del gobierno. El segundo dato, también de esta misma encuesta, es que sólo el 50.6% ha escuchado sobre la existencia de una Ley sobre el Derecho de Acceso a la Información Pública, pero el 67.6% no recuerda el nombre de la Ley. El 50.6% reconoce al inai, pero sólo el 7.7% pudo mencionar el nombre. Estos datos demuestran la falta de una educación en rendición de cuentas. Los asesinatos y desapariciones de periodistas en México de 2012

a 2016 (Relly y Gonzalez de Bustamante, 2014), así como la marginación de los noticieros más críticos –como el caso de la periodista Carmen Aristegui (Santorum, 2013)– demuestran que no existe un flujo de comunicación ni tampoco una prensa muy libre. Algunos académicos (Lawson, 2000 y Schettino, 2002) han cuestionado el nivel de justicia y libertad de las elecciones, pero los elementos anteriores sólo evidencian que no es suficiente transparentar la información. La

rendición de cuentas en la

transparencia proactiva

Shkabatur (2012: 81) propone que “los contenidos de las políticas de transparencia en línea –y no sólo su retórica– deben enfocarse en la información de rendición de cuentas. Las dependencias deben requerir liberar información estructurada en los procesos de decisión y en su desempeño […] este tipo de transparencia debe estar complementado por medidas efectivas de castigo” (p.81).3 Esto es evidente en el caso de México, de acuerdo con la enaid (inegi 2016a: 50), sólo un 5.6% de la población realizó una solicitud formal de información, sobre dos temas: 1. Trámites, requisitos y Formatos (el 49.9%), y 2. Educación y programas sociales (19.7%). En ningún caso es información de rendición de cuentas como podrían ser presupuestos, licitaciones, bonos y prestaciones a servidores públicos. Al parecer todo

La cita sin traducción es “reforms focusing on increasing transparency should be accompanied by measures for

strengthening citizens’ capacity to act upon the available information if we are to see positive effects on corruption” (p. 301). La cita sin traducción: “Accordingly, this Article suggests that the content of online transparency policies-and

not only their rhetoric-should focus on accountability-related information. Agencies should be required to release structured information on their decision making processes and on their performance… this transparency regime should be complemented by effective enforcement measures” (Traducción del autor).

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Transparencia proactiva vs transparencia mediada por computadora

De acuerdo con la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobada en 2015, la información debe ser difundida a través

de medios que más “convengan al público al que va dirigido” (dof, 2015: 19). El medio electrónico con mayor difusión es internet.4 Por lo tanto, es lo que se denomina transparencia mediada por computadora, que es el término usado a nivel mundial para esta práctica de Gobierno Abierto. Grimmelikhuijsen y Welch (2012: 293) reportaron como ventaja de la transparencia mediada por computadora “una herramienta poderosa para vincular políticas públicas que transformen el gobierno”. Sin embargo, encontraron como desventaja que puede alejar a los ciudadanos del gobierno, debido a la falla estratégica de controlar la liberación de la información; como ejemplos de este caso colocan al exceso de información, la propaganda cibernética y la publicación de información sin advertencia. La transparencia proactiva mexicana aporta evidencia en este sentido. La enaid (inegi, 2016a), indica que sólo el 7.1% de los 14,000 ciudadanos entrevistados que hizo una solicitud de información –a través de computadora– y que sí recibió respuesta, consideró que la respuesta fue útil (94.3%) y verdadera (93.1%). Pero sólo el 86.5% de ellos dijo que estaba completa, mientras que el 22.9% dijo sentirse “Insatisfecho”. Otro elemento que aporta esta encuesta en la dirección de alejar a los ciudadanos, es el conocimiento de los organismos de transparencia. Según la enaid (inegi, 2016a), El 50.6% ha escuchado sobre la existencia de la una Ley sobre el Derecho de Acceso a la Información Pública,

El uso de Internet es evidente para la transparencia proactiva, tal como se demuestra en el Artículo 66: “Los

sujetos obligados pondrán a disposición de las personas interesadas equipos de cómputo con acceso a Internet, que permitan a los particulares consultar la información o utilizar el sistema de solicitudes de acceso a la información en las oficinas de las Unidades de Transparencia. Lo anterior, sin perjuicio de que adicionalmente se utilicen medios alternativos de difusión de la información, cuando en determinadas poblaciones éstos resulten de más fácil acceso y comprensión” (dof, 2015: 20).

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el aparato de publicar información no favorece la descarga de este tipo. Otro argumento sobre la rendición de cuentas y este tipo de transparencia es el que manejan Halachmi y Greiling (2014) indican que entre mayor sea la transparencia gubernamental puede ser “disfuncional” y reducir la capacidad operativa del gobierno. En su investigación hacen un balance de cómo pueden ayudar a los funcionarios públicos para equilibrar este reto organizacional. Con los datos recolectados por centaid, se confirma tal idea, de acuerdo con este reporte, durante 2015, trabajaron en los órganos de transparencia 2,116 servidores públicos, de los que 1,435 dependen de los Órganos Garantes y 681 del inai, éste último con 25.8% sólo para asesoría a comisionados; mientras los órganos garantes el 16% está dedicado a Administración y Finanzas (p. 6). Lo más sorprendente es que de este universo de funcionarios públicos, sólo 186 servidores públicos son responsables de atender los archivos y la gestión documental (p. 29), tarea que es esencial en la rendición de cuentas. Es decir, la mayor carga de trabajo de los órganos garantes y del inai se enfoca en actividades administrativas no sustantivas de la rendición de cuentas, pero sí de la transparencia proactiva.

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pero el 67.6% no recuerda el nombre de la Ley. El 50.6% reconoce al inai, pero sólo el 7.7% pudo mencionar el nombre. En esta pregunta, muchos pudieron afirmar la existencia por no verse desinformados o excluidos, pero es claro que menos del 10% puede recordar el nombre de la dependencia. No sólo eso, siguiendo con el razonamiento de Grimmelikhuijsen y Welch (2012), a pesar del exceso de información y la propaganda cibernética que se hace del inai y los órganos garantes, de los mexicanos entrevistados en el reporte antes citado, sólo un 14.1% consultó una página de internet del gobierno para obtener información, de tal porcentaje sólo el 7.3% consultó la parte de organización y actividades de las instituciones de gobierno, y 5.5% directorio de servidores públicos, el 3.2% consultó sobre contratos para obras públicas y servicios, y un 2.8% sobre finanzas gubernamentales. Pero el dato más relevante es que el 62.5% mencionó que no encontró la información que desea en los sitios web del gobierno (inegi, 2016a: 44). Estos mismos autores exploraron las tres dimensiones de la transparencia gubernamental mediada por computadora: Transparencia en la toma de decisiones; Transparencia en Políticas de Información; Resultados de las Políticas de Transparencia, en un orden parecido a Shkabatur, J. (2012), Grimmelikhuijsen y Welch (2012) parecen coincidir en que la transparencia debe contener tanto los procesos como los resultados de las políticas públicas, al mismo tiempo que transparentar la toma de decisiones. Sin embargo, para el caso de México, la transparencia productiva no reúne ninguna de estas tres dimensiones. Siguiendo esta idea, Meijer (2009) advierte acerca de los riesgos que tiene la transparencia mediada por computadora como “unidireccional, estructurada y formas descontextualizadas

de transparencia que pueden resultar en perder la confianza social”. Las acciones de la transparencia proactiva al ser de una sola dirección y altamente estructuradas a partir de los distintos requerimientos tanto de formato (lineamientos para página de inicio, por ejemplo) como de requisitos legales, como las 48 obligaciones de transparencia comunes que se detallan en el artículo 70 de la lgtaip, y que deben ser cumplidas por los sujetos obligados, parecen llevarnos en la dirección que señala Meijer. Este cúmulo requisitos es otro riesgo que se ha estudiado por Cucciniello y Nasi (2014) quienes argumentan que la práctica de la transparencia está ligada a cumplir las obligaciones legales y no resolver las necesidades de información de los ciudadanos. Su investigación se enfoca en encontrar el “hueco” que produce esta situación y tratan de resolverlo. Es evidente que las necesidades de los ciudadanos no se resuelven con estas informaciones, por ejemplo, según datos de la enaid, el 52.2% de los encuestados tiene una percepción del alto nivel de confianza en que la información gubernamental es verdadera. No obstante, sólo el 23.9% indica que está completa y el 13.8 % dice que es imparcial; la suma de ambas categorías –37.7%– es casi igual al de verdadero (inegi, 2016a). Otro dato tomado de esta encuesta, es que sólo un 5.6% de la población realizó una solicitud formal de información, sobre dos temas: 1. Tramites, requisitos y Formatos (el 49.9%) y 2. Educación y programas sociales (19.7%) (p. 50). Al parecer las necesidades de información de los ciudadanos mexicanos entrevistados no se refieren a ninguna de las 48 categorías que refiere el artículo 70, tampoco están completas ni generan confianza (inegi, 2016a). Shkabatur, J. (2012: 80) es contundente cuando en su estudio sobre transparencia

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o en su defecto del inai, si es que se acude a una segunda instancia este elemento (inegi, 2016b). Finalmente, la tercera categoría es la transparencia involuntaria que se refiere a la respuesta que debe darse a las filtraciones –léase Wikileaks o Snowden–, en el caso mexicano la filtración de la “Casa Blanca” de Enrique Peña Nieto parece demostrar que también pueden existir elementos para regular esta categoría. Al analizar Shkabatur, J. (2012) estas tres categorías en el caso de Estados Unidos, se encuentra con que ninguna de ellas fortalece la rendición de cuentas. De hecho, dice: “La arquitectura actual de la transparencia en línea permite a las dependencias mantener el control sobre los datos y retener la información que es esencial para los propósitos de rendición de cuentas” (81).5 Finalmente, Wirtz et. al (2016) identificó que las barreras que impiden la generación de datos abiertos en el gobierno fueron: 1) la actitud de percepción de riesgo entre los servidores públicos –principal barrera–; 2) la estructura jerárquica de las autoridades; 3) la cultura de toma de decisiones burocrática; y 4) la percepción de transparencia organizacional. Estos elementos son evidentes en México, no sólo existen estudios sobre la percepción de riesgo por parte de los servidores públicos, sino de los problemas de una estructura burocrática tan rígida que han obstaculizado la transparencia, que incluyen la toma de decisiones burocráticas y una escasa percepción de transparencia organizacional (Uvalle, 2014). En suma, después de esta rápida revisión, ya que el espacio de este ensayo no alcanzaría para

La cita original es: “The current architecture of online transparency allows agencies to retain control over

regulatory data and thus withhold information that is essential for public accountability purposes” (Traducción del autor).

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y gobierno abierto en los Estados Unidos se pregunta: “¿Puede existir las políticas de transparencia en línea para mejorar la rendición de cuentas?”. Y para responderla propone una tipología de tres tipos diferentes de transparencia que son relevantes para este tipo de estudio. El primero es el llamado “transparencia por mandato”, que se refiere a las políticas que obligan a las agencias federales a liberar categorías específicas de información por ley, en la que entra el caso mexicano, por ejemplo, de acuerdo con la centaid de las 236 actividades de capacitación, a un total de 1,930 servidores públicos, el tema de capacitación más socorrido fue Marco Jurídico, a través de 108 conferencias impartidas durante el 2015 (inegi, 2016b: 7, 12). Esta misma encuesta describe también que el 100% de los portales web de transparencia, tanto del inai como de los órganos garantes, cumplen con publicar sus obligaciones de transparencia marcadas por la ley. La segunda categoría es la transparencia discrecional, la cual se refiere a las políticas que las dependencias publican “alguna información en línea pero no específicamente la que debe ser liberada”, supuesto en el que también recae el caso mexicano en muchos órganos garantes. Los datos de centaid en materia de recursos de revisión proveen evidencia de esta categoría propuesta por Shkabatur, J. (2012). El reporte de esta encuesta dice que se recibieron 24,629 recursos de revisión en materia de acceso a la información pública, el 71.6% fue admitido, 9.7% desechado. 10,112 recursos del Poder Ejecutivo y 6,104 de Municipios o Delegaciones queda a discrecionalidad de los órganos garantes

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incluir todos los autores que alertan sobre los riesgos de esta forma de transparencia, sólo se han considerado los más recientes y representativos del tema, pero sus estudios y conceptos definen los alcances que puede tener la transparencia proactiva a través de legitimidad y corrupción, la rendición de cuentas y la transparencia mediada por computadora. Se puede concluir que de seguir este camino no podremos llegar al gobierno abierto sino a construir una transparencia artificial que fortalezca la opacidad, limite la rendición de cuentas y aliente la corrupción. ¿Qué hacer?, ¿qué dirección tomar?

pública y promover el mejoramiento de la calidad de vida de las personas” (clad, 2016: 16). El Estado Abierto, de acuerdo con el clad incluye al Poder Judicial (justicia abierta), el Poder Legislativo (parlamento abierto) y al municipio abierto. La carta cierra diciendo: Transitar hacia un Estado abierto requerirá ir más allá de promover y aplicar los principios de esta Carta a sus poderes, niveles y sectores. Por ello, se buscará que los estándares de apertura e integridad sean considerados como una condición ineludible para todas aquellas organizaciones que, no importando si son públicas o privadas, bien por su

Hacia un Estado abierto

actividad, su orientación misional o giro, acceden

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a recursos y/o financiamiento público, o bien su

De acuerdo con Gregorio Montero (2016), secretario general del clad, la transformación del Estado es inevitable. Argumentaba que son retos mayúsculos: la lucha efectiva contra el crimen organizado y el cambio climático, las transformaciones de democracia participativa y legitimidad en todos los países del continente, entre otros. ¿Qué transformaciones requiere el Estado? Montero argumenta algunas, pero destacaré sólo: 1. El enfoque ciudadano céntrico e inclusión social; 2. Transformar el modelo de Estado hacia un Modelo de Gestión; 3. Alinear la acción gubernamental con el discurso político; y 4. Compromiso social y responsabilidad de futuro. El clad publicó la Carta Iberoamericana para el Gobierno Abierto, que en su última sección detalla claramente cuál sería el Estado abierto que se espera lograr una vez que atravesemos el limbo del gobierno abierto: “El gobierno abierto no es un fin en sí mismo, sino un medio para fortalecer la democracia, robustecer la institucionalidad

actividad implica el uso, gestión o influencia sobre recursos o bienes públicos (clad, 2016: 19).

Con este objetivo en mente, ¿México hacia donde orienta sus esfuerzos respecto al Gobierno abierto? Los datos recogidos por el inegi en centad muestran que vamos en dirección contraria al clad. En el 2015, el inai y 22 órganos garantes reportaron “haber realizado acciones internas en materia de gobierno abierto” (p. 20). Las acciones de gobierno abierto realizadas, de acuerdo a este documento fueron las siguientes: • • •

•

Sensibilización de servidores públicos en temas de gobierno abierto. Propiciar el diálogo entre la sociedad y autoridades locales. Implementar mecanismos de consulta y participación ciudadana como parte de su operación. Celebración de mesas de trabajo con la sociedad y organizaciones civiles.

Rodrigo Sandoval Almazán

•

Invitar a la sociedad para co-crear soluciones en problemas públicos específicos. Incorporar para la toma de decisiones, comentarios y sugerencias de la sociedad.

Tal como se ha comentado aquí, tales acciones no impactan en los esfuerzos hacia el gobierno abierto. Mariñez Navarro lo explica de esta forma, El Gobierno Abierto, entonces, no lo podemos explicar sin mecanismos institucionales sólidos que permitan a una democracia hacer de lo público lo que es del público por lo que las decisiones públicas deben someterse al escrutinio de los ciudadanos, es decir, en el marco de un nivel de transparencia donde el gobierno esté dispuesto a permitir a la gente monitorear sus resultados y a participar en sus procesos de política pública (2013: 311).

En México todos los esfuerzos se han orientado a construir una transparencia mediante la mediación por computadora, la Plataforma Nacional de Transparencia es el mejor ejemplo de ello. Pero no se ha logrado lo fundamental: transparentar los procesos de toma de decisiones, abrir los datos de los resultados de las políticas públicas, publicar la información que resuelva las necesidades ciudadanas y que ayude a la creación de valor público con dicha información. Una política de gobierno abierto, es que no deberían existir intermediarios de información, se debería poder acceder a ésta sin pasar por trámite alguno: las solicitudes de transparencia y acceso a la información deberían desaparecer. Es increíble que contando con un aparato público inmenso dedicado a la transparencia proactiva, como lo es el inai, que en 2015 gastó $1,566,710,302.70 pesos. Tan sólo el órgano

central del inai $850,295,968.60 y los órganos garantes $716,414,336.10. Adicionalmente, el 76% de este presupuesto se ocupó para servicios personales (inegi, 2016a: 10), además que todo ese gasto sólo sirvió para que un 7.1% de los mexicanos presentaran solicitudes de transparencia. En la Federación Rusa no se ha creado un instituto de acceso a la información, todas las acciones sobre gobierno abierto se decidieron entre los distintos ministerios liderados por el Ministerio de Desarrollo Económico y forman parte de una Coordinación de Gobierno Abierto, con la participación de la Cámara Pública, la sociedad civil y las organizaciones empresariales (Styrin et al., 2017). La mayoría de los países no han creado estructuras adicionales, sino que han impulsado sus organizaciones para adaptarse a esta necesidad usando la tecnología. Baena Alabe y Cruz Viera (2011) presentan las ventajas que implica el gobierno abierto para la efectividad de los gobiernos: 1. El rediseño de procesos administrativos; 2. Reducción de costos y aceleración del tiempo en las transacciones; y 3. el mejoramiento de la rapidez y calidad de los servicios de los ciudadanos. En México, la información gubernamental solo debería estar organizada y clasificada con ciertos estándares –de la Alianza para el Gobierno Abierto– para facilitar el acceso y disponibilidad en todo momento, a través de sitios web que podrían ser auditados por los órganos de contraloría federal, o estatal según sea el caso, evitado así duplicidad de funciones y una disminución en gastos en materia de gobierno abierto. Sandoval Almazán (2013:175) concluye al respecto: “El gobierno abierto llegó para quedarse porque la información ya comienza a aparecer por todos lados, la democratización de

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los datos ha llegado a las manos de los ciudadanos y pensamos aprovecharla […] si el gobierno no abre su información, los ciudadanos la abrirán”. ¿Qué camino tomará México?, ¿el del gobierno abierto o el de la transparencia artificial?

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Principales logros y retos del feminismo en México Main achievements and challenges of feminism in Mexico

Fecha de recepción: 10 de octubre de 2017 Fecha de aceptación: 26 de abril de 2018 Fabiola Benítez Quintero* Graciela Vélez Bautista* Resumen El presente ensayo tiene como objetivo visibilizar los principales retos y logros que el movimiento feminista en México ha obtenido a través de algunas facetas y momentos históricos, así como destacar algunos de los retos pendientes. Los avances más importantes del movimiento feminista se han visto consolidados en materia de educación, trabajo remunerado, participación política y el reconocimiento de la violencia de género como un asunto de interés público; no obstante, es necesaria la creación de políticas de género que realmente se enfoquen en reducir problemas sociales relacionados con las desigualdades de género, tales como: la escasa presencia de las mujeres en la construcción de la ciencia, las brechas salariales entre hombres y mujeres, el reducido número de mujeres que ocupan altos cargos en la política mexicana y los altos índices de violencia hacia las mujeres. Palabras clave: mujeres, feminismos, movimiento feminista, desigualdades de género, políticas de género.

Abstract The objective of this essay is to visibilize the main challenges and achievements of the feminist movements in Mexico through some facets and historical moments, as well as to highlight some of the pending tasks. The most important advances of the feminist movement have been consolidated in the areas of education, paid work, political participation and the recognition of gender violence as a matter of public interest; nevertheless, it is necessary to create gender policies that really focus on reducing social problems related to gender inequalities, such as: the scarce presence of women in the construction of science, the wage gaps between men and women, the small number of women who occupy high positions in Mexican politics and the high rates of violence against women. Key words: women, feminism, feminist movement, gender inequalities, gender policies.

*Universidad Autónoma del Estado de México, México. Correo-e de contacto: fabiola_jego@hotmail.com

e-ISSN: en trámite, año 21, núm. 51, enero-abril 2018, pp. 115-134.

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Introducción Los grandes movimientos sociales han cambiado el rumbo de la humanidad. El feminismo ha sido quizás el movimiento más amplio y representativo de la historia, ya que la lucha se ha encaminado a reclamar la igualdad de derechos de más de la mitad de la población. Sus inicios se encuentran enraizados en Europa hace más de tres siglos; poco a poco, fue tomando forma hasta ser entendido de múltiples maneras; dependiendo del ámbito social desde el que se remita; por lo que resulta apropiado hablar de feminismo y no de feminismo. Es posible asumirlo como una filosofía de vida, como un movimiento social y político de lucha por la igualdad y por la liberación de las mujeres; como teoría y práctica; como pensamiento y como eje rector de las relaciones interpersonales de los sujetos que se identifican con sus principios (Serret, 2008). No obstante, su concepción fundamental debe darse por sentada desde su faceta como movimiento social; debido a que sus raíces históricas se hunden en la acción movilizadora, y fue también por medio del mismo que se logró el cumplimento de las demandas sociales encauzadas hacia una sociedad más justa e igualitaria. Del mismo modo, en la década de los setenta, gracias al movimiento, el feminismo dio origen a la teoría feminista, que cobró el carácter académico que se ha expandido por casi todas las universidades del mundo occidental. Actualmente, este movimiento se enfrenta a una fuerte crisis de desmovilización; como resultado de las condiciones neoliberales y globalizadoras que definen los regímenes políticos (Cobo, 2005). En ocasiones se cree que el feminismo como teoría y como práctica social se ha tratado ya exhaustivamente, sin embargo, en México aún es un tema poco conocido en su esencia por gran parte

de la población ilustrada y no ilustrada; debido a que el término feminismo se ha estigmatizado, precisamente por falta de conocimiento claro del mismo y porque representa un movimiento contestatario, Habermas (1981) que pone en tela de juicio el sistema en su totalidad. También Mc Kinnon destaca: “igual que el método marxista es al materialismo dialéctico, el método feminista es la creación de la conciencia: la reconstitución crítica y colectiva del significado de la experiencia social de la mujer, tal y como la viven las mujeres” (1995:57). De este modo, encontramos que el feminismo se planteó como propósito principal el reconocimiento del derecho de las mujeres a la igualdad, así como la explicación de la dinámica de las relaciones entre hombres y mujeres; para que por medio de ello fuera posible visibilizar la desigualdad social entre los sexos en todas las áreas de la vida (Montero, 2006). Este movimiento ha recorrido un largo camino, presentando diferentes posturas, propuestas e intervención en diversos campos de acción. A continuación, se muestra un breve esbozo de su secuencia histórica. Breve esbozo histórico del feminismo

Como se encuentra en diversas investigaciones (Galeana, 2014; Lau, 2011; Pérez, 2011; Scott, 2006), los orígenes del feminismo pueden localizarse desde el siglo xvii, alimentándose de los planteamientos racionalistas que exigían la igualdad natural entre los individuos –principalmente en lo que respecta al poder político–. No obstante, el mencionado fundamento racionalista tenía como propósito oculto que determinados individuos pudieran acceder al poder, propiciando la exclusión por la que se pronunciaban en contra.

Fabiola Benítez Quintero Graciela Vélez Bautista

Las ilustradas La Revolución Francesa marcó el inicio del movimiento feminista; no obstante, el triunfo de esta revolución, negó a las mujeres el derecho a la ciudadanía. En este contexto emerge una de las figuras más representativas de la lucha: Olympe de Gouges, quien redactó La declaración de los derechos de la mujer y de la ciudadana, y por tal osadía fue condenada a muerte: “Robespierre la mandó a la guillotina en 1793 y ella dijo: hemos ganado el derecho a subir a la tribuna, ya que no se nos niega el de subir al cadalso” (De Dios Vallejo, 2004: 32). Al mismo tiempo, en Inglaterra, Mary Wollstonecraft escribía Vindicación de los derechos de la mujer, en donde afirmaba que las características femeninas no son biológicas, sino socializadas; pugna por el acceso a la educación, al trabajo remunerado y al divorcio (Manzanera, 2012). Esta primera etapa del feminismo fue reprimida por el ascenso de Napoleón al poder en Francia, se prohibieron las reuniones de mujeres por ser calificadas como conspiración. Los albores del siglo xix fueron un duro comienzo para las mujeres por no haber podido ganar todos los derechos civiles y políticos por los que lucharon; lo que daba paso a un escenario decepcionante; pero el movimiento había empezado y ya no podía

parar; por ello se dio origen a la siguiente fase que encabezarían las sufragistas y cuyas principales demandas continuarían siendo la obtención de derechos civiles y políticos (Valcárcel, 2001).

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Las sufragistas Durante el siglo xix, el feminismo ganó terreno en Europa, Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos; el movimiento comenzó a tornarse político, lo que dio origen al “sufragismo”; un grupo de mujeres que exigían la posesión de derechos civiles y políticos, principalmente el ejercicio del sufragio; aunque su meta final, no era el voto concreto, sino el reconocimiento de las mujeres como sujetos de derecho (Suárez, 2004). La adopción de la religión protestante por parte de los países anglosajones dio un giro positivo para las mujeres de principios del siglo xix; debido a que esta religión invitaba a la interpretación personal de las escrituras, y para ello era necesario que las mujeres aprendieran a leer y a escribir en los países de habla inglesa. A partir de este incidente se abrieron colegios para la educación femenina y más adelante, un grupo de mujeres educadas de clase media formaron el núcleo del feminismo norteamericano de esa época, quienes redactaron la “Declaración de Séneca Falls” que exigía los derechos de las mujeres sobre la propiedad y la herencia, al igual que el derecho a la educación y al trabajo. Finalmente, el voto fue concedido por primera vez en Nueva Zelanda en 1839, en Australia en 1902 y en Estados Unidos de Norteamérica en 1920 (Rodríguez, 2008).

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El primer grupo excluido fueron las mujeres (Serret y Méndez, 2011). A partir del movimiento racionalista, las diferencias entre hombres y mujeres se hicieron abismales. Las mujeres carecían de todo derecho; se les negaba la propiedad privada, la herencia y la educación; por ello surgió el feminismo como movimiento, como una respuesta de resistencia a las contradicciones de la ilustración que afectaban principalmente a las mujeres.

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Después del voto… A partir de 1945 un alto número de países europeos habían otorgado el voto a las mujeres; en la mayoría de los países occidentales se había generalizado el acceso de las mujeres a la educación formal desde los niveles básicos hasta la universidad. Del mismo modo, las prohibiciones legales en el proceso de obtener un empleo remunerado con posibilidades de insertarse en profesiones consideradas como “masculinas” también habían desaparecido (Alonso, 2004). Sin embargo, todos los derechos civiles, políticos y educativos que se habían conseguido a raíz de siglos de lucha y que se vislumbraban como garantes de la emancipación femenina, no tuvieron el impacto que las feministas esperaban; ya que parecía que las mujeres no estaban interesadas en hacer uso de su autonomía y seguían apegadas a su rol de género tradicional, sobre todo en el segundo periodo de posguerra, en la que después de haber participado en la fuerza laboral durante la guerra, la mayoría de las mujeres regresaban a sus hogares a desempeñar el papel de esposa y madre, dejando de lado las oportunidades que les garantizaban sus recién adquiridos derechos (Gamba, 2008). Era claro que la subordinación de las mujeres se había modificado a partir del reconocimiento de ellas como sujetos de derecho, no obstante, continuaba siendo subordinación. Las construcciones simbólicas y culturales seguían limitando a las mujeres a pesar de que legalmente ya no existían obstáculos. Esta situación llevó al movimiento feminista a replantear sus exigencias, ya que a nivel institucional se había logrado la adquisición de los derechos civiles y políticos; pero las feministas asumieron que aún faltaba mucho por hacer para que las mujeres realmente lograran apropiarse de su autonomía (Las Heras,

2009). Para dar paso a esta reestructuración en el movimiento, surgió el feminismo académico, que intentó dar respuestas concretas a las verdaderas causas de la subordinación de las mujeres. El feminismo académico El siglo xx fue crucial para el movimiento feminista, en cuyo periodo vio su nacimiento el feminismo académico. Estudiosas de diversas ramas de la ciencia investigaban la subordinación de las mujeres en diferentes sociedades, y en todas ellas encontraron como variable común la dominación masculina; por ello una de las obras más destacadas en este periodo que intentaba dar una explicación a dicho fenómeno fue El segundo sexo de Simone de Beauvoir: el propósito principal de dicha aportación se centró en develar las verdaderas razones sobre las que se ha generado la subordinación de las mujeres; asimismo, apuesta por un cambio de mentalidad capaz de modificar las relaciones desiguales entre hombres y mujeres (Sendón, 2002). El feminismo de la segunda mitad del siglo xx intentó dar cuenta de que no basta con la consecución de derechos, sino que visibilizó la urgencia de cambiar la forma en que se piensa a los hombres y a las mujeres a nivel social (Serret, 1990). Estos planteamientos dieron lugar a los que más tarde sería conocido como “Movimiento de Liberación de la Mujer”. En el momento en que el feminismo se consolidó académicamente, surge su objetivo principal: poder hacer una distinción clara y fundamentada entre el sexo y el género. Esta distinción sería la premisa que permitiría negar la falsa justificación biológica de la subordinación femenina. Para llegar al planteamiento de esta diferenciación; se retomaron los estudios de Stoller y Money, quienes realizaron investigaciones con

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El Movimiento de Liberación de la Mujer Este movimiento intentó visibilizar la diferencia de la socialización que se da en los espacios públicos y privados; por ello algunos de los temas que pretende sacar a la luz es la despenalización del aborto y la violencia sexual. Surge también la conocida frase de Millet (2010: 68): “lo personal es político”, cuya

expresión pretende cuestionar la relación entre lo público y lo privado, así como la visibilización de las relaciones de poder presentes en lo doméstico, sobre las que debería tener injerencia el estado. En este enfoque, el poder trasciende su connotación tradicional ligada a la clase dominante y ahora se disemina al interior del ámbito que se consideraba privado, como la pareja, la sexualidad, el lenguaje, la ideología, las costumbres y todas las construcciones culturales. Se ve política donde antes sólo se veían conflictos privados (Millet, 2010). La importancia del Movimiento de Liberación de la Mujer radica en la revolución que consiguieron hacer a la teoría política y feminista, así como en la visibilización de las desigualdades de género a través de las grandes protestas públicas; del mismo modo se les atribuye la creación de grupos de mujeres donde se fomentaba el desarrollo de la conciencia feminista, y la fundación de espacios para la educación, la salud, el cuidado de los hijos y la defensa personal, instaurados específicamente para la satisfacción de las necesidades de las mujeres (Varela, 2005). La situación actual del feminismo Hay diferentes posturas respecto de la situación actual del movimiento feminista; algunas autoras plantean que se ha desmovilizado como resultado de su institucionalización, otras de ellas señalan que es necesario volver al movimiento para reactivar el feminismo; no obstante, Valcárcel (2001) sugiere que los retos del feminismo actual son muchos; ya que han ido recogiendo históricamente aquellas demandas que no se han cumplido y que se han ido sumando a las nuevas problemáticas; pero el objetivo principal del o los feminismos sigue siendo el mismo independientemente de la teoría y de la postura: contrarrestar la subordinación que los

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niños intersexuales; quienes, por ejemplo, podían haber sido socializados como niñas, pero al llegar la pubertad habían tendido a desarrollar más caracteres sexuales de hombre; no obstante, ellos seguían “comportándose como niñas”. Cuando los investigadores dieron cuenta de esta situación, se volvió obvia la necesidad de replantear el determinismo biológico del sexo. Money propuso el término gender –género en español– para designar las características, gustos, preferencias, actitudes y valores que desarrolla una persona cuando se identifica con un sexo (Serret, 2008). Más adelante surgen importantes investigaciones de las antropólogas feministas, en las que continúan visibilizando la subordinación de lo femenino en todas las sociedades. Según Ortner (2006), todo aquello que es femenino se encuentra asociado a la naturaleza y que es esta asociación lo que encasilla a las mujeres como inferiores. Más adelante, Rubín (1986: 97) propone el sistema sexo/género, que define como “conjunto de disposiciones por el cual una sociedad transforma la sexualidad biológica en productos de la actividad humana, y en el cual se satisfacen esas necesidades transformada”. Desde estos estudios antropológicos es posible dar cuenta del proceso histórico de subordinación, en el que lo femenino se asume en los mitos con un origen oscuro y caótico, y que por ello lo masculino ha tenido la necesidad de instituir un orden superior que resulte funcional.

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varones ejercen sobre las mujeres como colectivo independientemente de la clase, la raza, el idioma o la religión; por ello el reconocimiento de las mujeres como colectivo y como movimiento es de suma importancia para la continuidad de la lucha contra dicha subordinación. Posturas del feminismo

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Desde la segunda ola del feminismo, durante la etapa sufragista (Beltrán y Maquieira, 2008) comenzó a observarse la bifurcación del movimiento en dos posturas principales: la igualdad y la diferencia. La postura de la igualdad exige que las mujeres tengan los mismos derechos que los hombres; mientras que la postura de la diferencia, defiende que hombres y mujeres son distintos en esencia, y que las mujeres tienen cualidades morales más elevadas (D’Elia, 2013; León, 2008). La igualad El feminismo de la igualdad representa una visión de corte individualista radical y defiende que cada persona es única e irrepetible y que lo único que puede garantizar su libertad es que todo ser humano sea respetado en su particular especificidad. Se reclama el reconocimiento de los derechos y libertades de las mujeres porque les corresponde en su calidad de personas individuales, y no porque ello resulte beneficioso a la sociedad. Las feministas de la igualdad pretenden reivindicar para las mujeres los derechos que les corresponden en cuanto individuos son libres por definición como cualquier otro ser humano (Serret, 2007).

La diferencia El feminismo de la diferencia considera inapropiada e ingenua la lucha de quienes persiguen la igualdad; ellas plantean que lo que debe reivindicarse es la valoración de las actividades femeninas; empezando por el hecho de ser madre, cuestión que las acerca más a la naturaleza y ello las hace más sensibles a la defensa de la paz, del medio ambiente y de los más desprotegidos; es por lo ya mencionado que ellas proponen la construcción de la equidad, en lugar de la igualdad (Posada, 2005). El feminismo de la diferencia pugna por una idea claramente esencialista de las mujeres. Estas últimas reclaman sus derechos en cuanto son mujeres, como seres caracterizados por la emotividad, la compasión, la moral y el pacifismo. La crítica principal a esta tendencia es que continúa reforzando la imagen femenina que se ha construido desde el androcentrismo (Rubio, 1990). Estas son las dos grandes tendencias en las que se ha dividido el feminismo, sin embargo, cabe señalar que, fundamentándose en ellas, se han creado nuevas corrientes ideológicas que van en consonancia con los cambios de paradigmas en las Ciencias Sociales. Entre algunas de las propuestas teóricas más destacadas se encuentra: el feminismo socialista, el feminismo liberal, el feminismo anarquista y el feminismo radical; y en las corrientes contemporáneas se identifican: el feminismo posmoderno, el feminismo transmoderno, el ecofeminismo, el ciberfeminismo, el feminismo islámico, los feminismos poscoloniales, entre otros (De Miguel, 2002; Gamba, 2008; Sendón, 2002; Sole, 2011).

Fabiola Benítez Quintero Graciela Vélez Bautista

El feminismo mexicano

Para poder contextualizar el movimiento feminista mexicano, es necesario realizar una rápida revisión de la formación de la ciudadanía en América Latina, ya que la aplicación legítima de la ciudadanía es el aspecto más relevante para lograr la emancipación e individualidad de las mujeres, tal como lo plantean los distintos feminismos. La construcción de la ciudadanía varía en función del tiempo y del contexto cultural en el que se desarrolla, y estas construcciones en las que regularmente lo femenino se encuentra subordinado, afecta directamente en las concepciones políticas y de pertenencia social con la que se concibe a las mujeres (Vélez, 2006). La ciudadanía de las mujeres latinoamericanas se comenzó a construir alejada de los preceptos de la igualdad de los movimientos de liberación europeos y estadounidenses y trataron de partir de la exaltación de las características femeninas tradicionales elevando la maternidad y la domesticidad, asociadas a una importante trascendencia moral. Esta situación les concedió el voto, ya que las haría mejores madres para educar a las futuras generaciones y les sería posible involucrarse en cuestiones municipales, cuya situación se equiparaba a la administración de una casa. Quizás la exaltación de la maternidad y de las virtudes femeninas no ha sido el camino ideal para ir ganando terreno en la adquisición de la ciudadanía; sin embargo, ha sido el único que ha hecho posible algunos cambios en la realidad (Molyneux, 2003).

El periodo revolucionario y posrevolucionario: la movilización de las mujeres mexicanas La Revolución Mexicana de 1910 constituyó la primera revolución social del siglo xx, en cuyo escenario las mujeres irrumpieron en el ámbito de la guerra y su participación en la esfera pública modificó las ideas de género vigentes en el Porfiriato, incursionando en ámbitos exclusivos de los hombres como la política y la guerra; desarrollándose como enfermeras, soldaderas, soldadas y feministas. Más adelante, durante la coyuntura del carrancismo, las feministas formaron organizaciones que pugnaron por sus derechos por medio de la organización de dos congresos feministas en los que se tocaron temas fundamentales respecto de la sexualidad femenina, el deseo, el amor materno y el placer femenino; asimismo se propuso que en las escuelas deberían impartirse cursos de anatomía y fisiología. Las mujeres deberían ser educadas en el conocimiento de su cuerpo (Rocha, 2011). Al finalizar el primer congreso feminista, se señaló con desilusión que no se hubieran abordado dos problemas fundamentales: la educación y el voto femenino. Si bien, ambos fueron defendidos de manera inteligente al final se impusieron las posturas moderada y conservadora. Respecto al voto femenino, el Congreso en su conjunto no avaló dicha petición. Sin embargo, se observaba que el principal santuario masculino sentado en la política, comenzaba a ser abierto por las mujeres que buscaban posicionarse al interior del mismo para incidir sobre las decisiones de la vida pública en el país (Lau, 2011).

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La obtención del voto para las mexicanas Después del arduo trabajo que las mujeres habían realizado durante el periodo cardenista y que no desembocó en el esperado resultado del voto para las mujeres, parecía que durante la campaña de Adolfo Ruíz Cortines por fin se vislumbraba la materialización de décadas de lucha. El candidato presidencial informó que desde su postura las mujeres tenían derecho a participar en política no por igualdad o un sentido de justicia, sino porque desde su hogar ayudarían a los hombres, resolverían con abnegación, trabajo, fuerza espiritual y moral, problemáticas tales como la educación y la asistencia social. Las mujeres eran vistas como una totalidad, sin distinguirlas de acuerdo con sus intereses y necesidades y sólo eran importantes en tanto que alentaban a sus compañeros en el vivir diario y por su papel materno, su relevancia radicaba entonces en ser madres y esposas abnegadas y morales, cualidades que eran para Ruíz Cortines las “femeninas” por excelencia. Para él era invisible la participación de las mujeres en las luchas obreras y campesinas (Tuñón, 2011a). Finalmente, en octubre de 1953, se publicó en el Diario Oficial de la Nación la iniciativa presidencial de otorgar el sufragio a las mujeres que por fin obtenían el derecho a votar y ser votadas en cargos de elección popular. El logro no respondió a una presión de las bases sino a una decisión del gobierno que se llevó a cabo cuando a éste le interesó, aunque sería injusto afirmar que no hubo ningún movimiento en este sentido y que las movilizaciones previas a los años cincuenta no constituyeron un antecedente importante para que las mexicanas alcanzaran este derecho (Tuñón, 2011b).

Logros importantes del feminismo en México La educación De acuerdo con datos del 2014 un 61.8% de las mujeres entre 15 y 29 años de edad asistían a la escuela en algún nivel educativo, mientras que los hombres que se encontraban en el mismo grupo etáreo lo hacían en un 61.2%; con base en dichas cifras es posible observar que el número de mujeres ha superado levemente a la cantidad de hombres que asisten a la escuela (inmujeres, 2015). En el México actual, la matrícula universitaria de las mujeres ha crecido de manera considerable, para 2015, la proporción estaba representada en un 51% por mujeres y en un 49% por hombres (inegi, 2015); por otro lado, hay una fuerte presencia de las mujeres como profesoras universitarias y reconocidas por programas de estímulos de producción, tales como el Programa de Mejoramiento para el Profesorado y el Sistema Nacional de Investigadores. Del mismo modo, la participación femenina se ha incrementado en carreras que eran consideradas exclusivamente para hombres en México (Bustos, 2012), por ejemplo: ingeniería ambiental e ingeniería química registran alta presencia femenina (con un 47.2 y 45.3% respectivamente); ingeniería física (22%), industrial (21%), metalúrgica (21%) y en computación (16%), muestran presencia media; mientras que ingeniería civil (10.2%) electricista (10%), electrónica (4%) y mecánica (4%) son las ingenierías que tienen la más baja concurrencia de mujeres (Razo, 2008).

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En 2013, a nivel mundial un 47.1% del total de mujeres en edad laboral tenían un trabajo remunerado (oit, 2016). México es uno de los pocos países en los que no existen restricciones legales para que las mujeres se desarrollen en las áreas laborales que elijan; ya que hay países en donde la normatividad prohíbe la participación de las mujeres en ciertos empleos; por ejemplo, en Rusia, las mujeres tienen vedado el acceso a 456 tipos de empleo, entre los que se encuentran capitanía de barco y conducción de tractores y trenes; en Francia se les niegan trabajos donde sea necesario levantar más de 25 kilos y en Colombia no pueden ser empleadas durante la noche en ningún trabajo industrial (Sereviakobra, 2010). La Ley Federal del Trabajo (2016) estipula que las mujeres mexicanas tienen derecho a gozar de un periodo de 180 días por licencia de maternidad y una hora de lactancia durante los primeros seis meses posteriores al parto; del mismo modo, tienen derecho a servicio de guardería para sus menores hijos por parte de las instituciones sociales. En México un alto porcentaje de los empleos en que se ocupan las mujeres son informales; las mujeres predominan en sectores que se ocupan en las ventas, el servicio doméstico y la preparación de alimentos; mientras que los hombres lo hacen en la industria, la construcción y el transporte. Dicha situación permite que los hombres tengan mayor acceso a seguridad social, a servicios de salud y a pensiones para la jubilación (Cardero y Espinosa, 2010). Tomando en cuenta a aquellas poblaciones que no tenían acceso a servicios de salud, el gobierno mexicano diseñó el programa “Seguro Popular” que a partir de 2001 se implementó como un seguro médico público y voluntario

dirigido a poblaciones que no contaban con un servicio de atención a la salud. Hasta 2015 se han reportado casi 54 millones de usuarios en este servicio (coneval, 2016), y aunque no es un programa dirigido específicamente para mujeres, cuenta con servicios especializados para pacientes en periodo de embarazo, prevención y tratamiento de cáncer cérvico-uterino y cáncer de mama, así como cirugía por endometriosis; todos ellos, padecimientos exclusivos de la salud de las mujeres (Seguro Popular, s.f.).

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La participación política Como se mencionó, las mexicanas obtuvieron el derecho al voto en 1953. A partir de ese momento, las mujeres comenzaron a participar en la vida pública, primero como alcaldesas, más tarde como representantes en secretarías, en diputaciones locales y federales, en el Senado, así mismo se han contabilizado siete gobernadoras (en Colima, Tlaxcala, Yucatán, Ciudad de México, Zacatecas y en periodo activo Claudia Pavlovich en Sonora), así como cinco mujeres que han contendido por la presidencia de México (Vázquez, 2010). De acuerdo con cifras de los Objetivos del Milenio (pnud, 2014), y gracias también a las leyes de paridad, la participación de las mujeres en la vida política mexicana ha aumentado un 9% entre 2000 y 2014. El reconocimiento de la violencia hacia las mujeres La violencia contra las mujeres es un tema que se registra en las agendas municipales, estatales y federales; debido a que es considerado como un problema social y de salud pública, sin embargo, el reconocimiento de esta violencia es muy reciente. El movimiento feminista se encargó

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de visibilizar la violencia hacia las mujeres como una complicación que le concierne al Estado, sacándola de las sombras del ámbito privado en el que se encontraba posicionada por el patriarcado. Fue hasta 1979 con la firma de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (cedaw) que se reconoció como tal. La cedaw fue un compromiso al que se adhirió el gobierno mexicano (Saucedo, 2011). En México se han promulgado normativas específicas para atender este tipo de violencia; por ejemplo: la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (2007) una de cuyas medidas más importantes es la Alerta de Violencia de Género; así como la Ley para Prevenir, Atender, Sancionar y Eliminar la Violencia contra las Mujeres; la Ley de Igualdad entre Hombres y Mujeres, entre otras. Del mismo modo, se han creado instancias para atender a las mujeres víctimas de violencia: Instituto Nacional de las Mujeres (inmujeres), Fiscalía Especial para los Delitos de Violencia contra las Mujeres y Trata de Personas (fevimtra), Centros estatales de Justicia especializados en delitos contra la Mujer y Consejos Estatales y municipales especializados en atención a las mujeres. Algunos quehaceres pendientes del feminismo

¿Cuáles son las áreas de la vida de las mujeres que presentan mayor desigualdad? En el apartado anterior se han mostrado algunos de los logros más sobresalientes de la lucha feminista en México, no obstante, en esas mismas áreas se encuentran problemáticas importantes que no han sido atendidas; y desafortunadamente parece

ser que son más significativas que los mismos logros mencionados. La educación Asegurar condiciones de igualdad de oportunidades en todos los niveles de educación se considera un elemento de cambio social que repercute en beneficio de la comunidad en general. En el caso de México, la brecha de inequidad es casi nula, es decir, numéricamente se encuentra casi la misma proporción de hombres y mujeres matriculados en las escuelas. Aunque, lo más importante es señalar que ello no quiere decir que se tengan las mismas oportunidades y que no existan aspectos de discriminación basada en las diferencias sexuales (Zamudio, Ayala y Arana, 2013). Una de dichas manifestaciones se encuentra en la tendencia a las “carreras para hombres” y “carreras para mujeres”. El 13.1% de las mujeres en edad de ir a la Universidad tienen la oportunidad de asistir a ella; además de que la mayoría se inscriben en carreras consideradas “para mujeres”, tales como psicología, educación preescolar, educación primaria y enfermería; mientras que la participación en licenciaturas relacionadas con ingeniería y tecnología es significativamente baja (Bustos, 2012). En lo que respecta a la docencia en México, es posible dar cuenta de que a pesar de que el 62% del profesorado en México está compuesto por mujeres, su presencia decrece a nivel de educación superior y posgrado, mientras que en la educación básica la plantilla docente está integrada fundamentalmente por mujeres (inegi, 2015). La misma situación ocurre a nivel nacional con las profesoras universitarias que forman parte del Sistema Nacional de Investigadores: sólo están representadas en un 35.8% al interior del

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El trabajo remunerado Se reporta que en el mundo las mujeres ganan entre el 60 y 75% del sueldo total de sus compañeros varones; ello como resultado de que, para poder cubrir la doble jornada de trabajo, optan por dedicarse a actividades de baja productividad a trabajar en el sector informal, desenvolviéndose en sectores no organizados y sin representación sindical (Organización de las Naciones Unidas dedicada a promover la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres [onumujeres], 2015). De acuerdo con el informe de la Organización Internacional del Trabajo (oit, 2016), serán necesarios 70 años más para acabar con la brecha salarial. En el mismo tenor, las mujeres dedican un promedio de dos horas diarias más al trabajo doméstico en comparación a los hombres, tres

horas más al cuidado (a los niños, ancianos y personas enfermas) y entre una y cuatro horas menos a las actividades laborales. En México, 35% de las mujeres han faltado a trabajar por motivos de índole familiar y personal, frente al 4% de los hombres que han hecho lo mismo. Las consecuencias de la visible disparidad se ven reflejadas en menor productividad de las mujeres a pesar de trabajar más; así como menos tiempo dedicado a la educación, al ocio, a la participación política y al autocuidado (pnud, 2015). En el caso específico de México, las mujeres continúan experimentando múltiples formas de discriminación en el mercado de trabajo, ganan menos que los hombres, son mayoría en los empleos informales, atípicos y de menor jerarquía, deben sortear más obstáculos para obtener cargos altos y conservarlos, y soportan con desigualdad el peso de las responsabilidades familiares. Para poder explicar esta dimensión es necesario comprenderlo desde dos factores: el trabajo en el espacio doméstico y el trabajo en el espacio público (Cardero y Espinosa, 2010). Otras de las cuestiones que las mujeres tienen que enfrentar se relaciona con el hecho de desempeñarse en lugares de trabajo donde no se respeta el tiempo establecido, y ello interfiere y retrasa sus labores domésticas; además de que sigue siendo común que muchas mujeres sean despedidas de sus empleos por estar embarazadas, o se vean obligadas a presentar el resultado de una prueba química de ingravidez como requisito para su contratación (endireh, 2011; Kurczyn, 2000). En el espacio privado existe un mayor número de hombres como jefes de familia; lo cual puede funcionar como una ambigüedad para las mujeres, ya que por un lado, ser jefas de hogar les permite tomar decisiones en lo que respecta a sus propias vidas y sobre los demás miembros de la familia, situación que podría revelar un mayor

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sistema y su producción principal se encuentra en las áreas de Humanidades y Ciencias de la Conducta, Biología, y Ciencias Sociales, es decir, en aquellas áreas del conocimiento menos valoradas por ser asociadas a lo femenino (anuies, 2015; inmujeres, 2016). Asimismo, existen investigaciones que visibilizan la violencia contra las mujeres que deciden ingresar a carreras “para hombres”. Por ejemplo, Castro y Vázquez (2008) dieron cuenta de cómo la universidad es un espacio de reproducción de la violencia de género, a través del testimonio de alumnas inscritas en programas de ingeniería (cuya población es fundamentalmente masculina) sufrían acoso sexual y escolar por parte de compañeros, profesores, trabajadores e inclusive de directivos que las desconocían como compañeras o estudiantes e intentaban remarcar que aquel campo de estudio es exclusivo para varones.

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empoderamiento; por otro lado, la mayoría de las mujeres que son jefas de familia, lo son por viudez, abandono, divorcio, migración, entre otras; es decir, no es una posición que ellas hayan elegido libremente para ejercer su empoderamiento; cuestión contraria a la de los hombres, ya que la mayoría de los jefes de familia viven con su pareja, quien se encargan de satisfacer sus necesidades privadas, tales como su alimentación, la limpieza de su hogar y de su persona, la educación de sus hijos, y la gestión de la vida cotidiana en general, además de que también, en muchas ocasiones, las mujeres también aportan activamente a los ingresos del hogar (Zamudio, Ayala y Arana, 2013). En el espacio público el trabajo constituye un área de importante carácter estratégico, ya que es el que permitirá el acceso a otros recursos sociales, como la salud, la educación y la seguridad social. El rezago para las mujeres en este factor se relaciona con el hecho de la desigualdad de la repartición del trabajo familiar y doméstico, así como con menores percepciones económicas, menor acceso a altos mandos y ausencia de percepción de una pensión que asegure su calidad de vida en la vejez (Zamudio, Ayala y Arana, 2013). Las desigualdades que se presentan en este último factor son las de mayor urgencia de atender, pues el que las mujeres puedan acceder a trabajos igualmente remunerados con prestaciones que les permitan aligerar su carga de trabajo reproductivo, contribuirá a mejorar la condición de la posición de las mujeres; además es urgente llamar a la elaboración de políticas públicas con perspectiva de género, en las que a los hombres se les faciliten los tiempos y disposiciones en sus empleos para participar en el ámbito doméstico, en el trabajo de la casa y en la crianza de los hijos, lo cual también permitirá una

educación en igualdad de las futuras generaciones (Agut y Martín, 2007). La participación política A pesar de que han pasado 64 años del otorgamiento del voto femenino, los partidos políticos continúan valiéndose del tipo de estrategias que utilizó en su momento Ruíz Cortines; siguiendo la mecánica de favorecer superficialmente a las mujeres con políticas afirmativas, programas especializados y propuestas de reforma de leyes en favor de la igualdad de género; sin embargo, la importancia radica en ganar su simpatía política y por tanto su voto, garantizando para las candidaturas una elevación en las encuestas de opinión, ya que actualmente, la población de mujeres es mayor a la de los hombres en México (Tuñón, 2011a). La ocupación de cargos políticos de altos mandos por parte de las mujeres continúa siendo muy baja, y regularmente se insertan en puestos de menor poder e incidencia de decisión pública; como alcaldías o en los departamentos de salud, de protección de la infancia, discapacidad o alguna otra condición relacionada con la vulnerabilidad, por considerarse que su rol genérico las acerca más al cuidado de otros y a la gestión de la vida cotidiana. Esta situación las aleja de áreas relacionadas con finanzas o negociaciones de acuerdos (Lau, 2011). Es cierto que el voto fue otorgado a las mujeres para el ejercicio de su ciudadanía y para reforzar su calidad de individuos, no obstante, este hecho no obedeció directamente a las movilizaciones de las mujeres y al reconocimiento y arduo trabajo que éstas habían realizado en favor de su país, demostrando su compromiso con el desarrollo nacional que también les atañía a ellas; y no sólo por sus familias, sino también por ellas mismas;

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en lo que se refiere a la parte cuantitativa, sin embargo, todavía es un reto la participación sustantiva de las mujeres en los cargos políticos de poder.

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La violencia de género contra las mujeres De acuerdo con la Encuesta Nacional de Dinámica de los Hogares (endireh, 2011), durante 2011 el 47% de las mujeres mayores de 15 años residentes en el país reportaron haber sufrido algún tipo de violencia por parte de sus parejas, alcanzando el mayor índice el Estado de México con 57.6%. En lo que respecta al ámbito laboral, el 20.6% de las mujeres que alguna vez han trabajado con remuneración han sido víctimas de violencia en el espacio laboral. La violencia comunitaria también se ha hecho presente en la vida de las mujeres: el 26.1% de las mexicanas han sido agredidas en la calle por parte de conocidos o desconocidos de manera física, psicológica y/o sexual. Las cifras anteriores son sólo algunos indicadores del panorama de violencia de género que viven las mexicanas; no obstante, hay un tipo específico de agresión que constituye el episodio final de la violencia más extrema hacia las mujeres: el feminicidio. Saucedo (2011) menciona que no hay cifras específicas que den cuenta de esta realidad, sin embargo, existe el emblemático caso de las Muertas de Juárez y recientemente se habla de que esa incidencia ha sido rebasada por los casos de los homicidios de mujeres en el Estado de México. La violencia representa una de las formas más extremas de las desigualdades de género y constituye el factor en donde se requiere mayor corrección a una condición injusta que sufren las mujeres en México (Zamudio, Ayala y Arana,

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sino más bien, tenía que ver con la pertinencia que el partido hegemónico observó, dando cuenta de la ganancia que tendría en cuanto a votos para ganar la presidencia; así como la formación de adeptas y promotoras permanentes para su partido; además de que se le sumaba la ventaja de dar respuesta a los organismos internacionales que comenzaban a dejar sentir la presión sobre el gobierno mexicano en lo relacionado al tema del sufragio (Tuñón, 2011b). En México existen algunos avances en materia legislativa para promover la participación política femenina en diversos ámbitos y órganos del Estado (Ley de Paridad de Género en el Senado, Ley General para la Igualdad entre hombres y mujeres), en las cuales se hicieron modificaciones importantes respecto a las cuotas de género y acciones afirmativas en la búsqueda de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres (Benavente y Valdés, 2014). A pesar de todos los mencionados avances se debe considerar que aquellas mujeres que logran llegar a ocupar espacios de poder suelen sufrir aislamiento y son excluidas de la toma de decisiones fundamentales si no cuentan o logran obtener el apoyo de los hombres en el poder. Los cargos en los que presentan mayores problemas son en elección de diputaciones federales y locales, Cámara de senadores y alcaldías, en dichos puestos, se obstaculiza y se cuestiona la participación de las mujeres porque es donde se concentran la mayoría de toma de decisiones políticas en el país (Zamudio, Ayala y Arana, 2013). Del mismo modo, es importante señalar que a pesar de la existencia de las políticas públicas que intentan fomentar la participación política de las mujeres, es posible notar que durante 14 años sólo ha aumentado en un 9%, lo que representa un incremento significativamente bajo, ello sólo

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2013); lo cual se encuentra relacionado con la repetición cíclica invisibilizada de la violencia en contra las mujeres que se da por medio de la falta de capacitación y formación en perspectiva de género de los profesionales ocupados en instituciones de salud, de justicia, laborales y educativas; dando lugar a la imposibilidad de hacer un correcto reconocimiento y tratamiento de las víctimas de violencia de género, provocando su minimización y su invisibilización, devenida de encontrarse inmersos (tanto el usuario como el servidor público) en la misma dinámica social fundamentalmente patriarcal (Castro, 2009). La violencia hacia las mujeres en México es considerada como un problema de salud pública, lo cual, de acuerdo con el nuevo modelo de salud que responsabiliza al individuo del cuidado de su propia salud, indirectamente también hace responsables a las mujeres de ser víctimas de violencia, ya sea al interior de su hogar o en los espacios públicos. Este tema se abordará con mayor amplitud en el apartado dedicado al tema de salud. La salud La igualdad de género en la salud se entiende como la eliminación de aquellas disparidades innecesarias, evitables e injustas en las oportunidades de hombres y mujeres para gozar las condiciones de vida y servicios que les permitan estar en buena salud, no enfermarse, discapacitarse o morir por causas prevenibles y evitables (Zamudio, Ayala y Arana, 2013). El caso de la salud es uno de los ejes donde se observa mayor desigualdad para las mujeres por varias situaciones: una de las principales situaciones se encuentra en la adopción del nuevo modelo de salud pública, en el que la responsabilidad del cuidado de salud recae

principalmente en el individuo, y por ello las mujeres llevan la mayor carga, al jugar el papel de educadoras, cuidadoras y nutricias (Castro, 2009). Una de las condiciones donde se hace más visible la desigualdad es en el cuidado de la salud sexual y reproductiva, ya que la mayoría de los programas vigentes en el tema (“¿Cómo le hago?”, “Programa de Salud Sexual y Reproductiva para adolescentes”, “Programa Planificación Familiar”) van dirigidos en su mayoría a las mujeres, ya que el mercado de anticonceptivos también se enfoca en prevenir embarazos e infecciones de transmisión sexual desde el cuerpo femenino (Ku, 2010). La ineficacia de las políticas A lo largo de los apartados anteriores se han mencionado algunos nombres de políticas sobre todo en temas de violencia hacia las mujeres, salud y participación política, sin embargo, los problemas que pretenden atender continúan aquejando a las mujeres de manera visible. Por ello, es pertinente plantear la pregunta ¿Qué sucede con las políticas que no cumplen el objetivo de incidir sobre una reducción significativa de los problemas de las mujeres? Es importante entender a la política pública como la práctica de la política, como un asunto a corto plazo, donde resolver lo inmediato es lo imperativo, entenderla y practicarla (Aguilar y Lima, 2009), es decir, darle una solución pragmática a los problemas que aquejan a la sociedad a una escala global. Por ello, los problemas colectivos que involucran como principales afectadas a las mujeres deben buscar la solución en un correcto proceso que incluya la gestación, el diseño, la implementación, la evaluación y el impacto de las políticas públicas pensado desde la perspectiva

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El feminismo ha sido interpretado de muchas maneras: como una forma de ver la realidad, como un eje de conocimiento, como un estilo de vida, como una teoría; pero quizás su relevancia ha radicado en los derechos que ha conseguido para las mujeres a través de una historia que supera los 300 años, manteniendo siempre como propósito principal la explicación de la dinámica de las relaciones entre hombres y mujeres y la visibilización de la desigualdad social entre los sexos en todas las áreas de la vida humana. Como se comentó en el documento, muchos han sido los logros del feminismo en cuanto al acceso a la educación en todos sus niveles, la participación política, los derechos sexuales y reproductivos, el reconocimiento de la violencia hacia las mujeres, el trabajo remunerado, a la propiedad privada, a la creación de leyes y políticas

especializadas para atender las necesidades de las mujeres, entre otra larga lista de beneficios con los que las mujeres cuentan actualmente y que al inicio del movimiento eran inimaginables. Sin embargo, estos logros se han conseguido a medias, la igualdad entre hombres y mujeres por la que se ha luchado, no ha podido materializarse aún en su totalidad, y eso también se observa en todos los espacios públicos y privados; quizás legalmente no existen prohibiciones, prueba de ello es que existe un sinnúmero de políticas dirigidas a las mujeres que se han planteado como meta mejorar las condiciones de vida de las mismas. No obstante, el desconocimiento de la perspectiva de género y las instituciones de carácter fundamentalmente patriarcal, tienen una fuerte resistencia a la pérdida de sus privilegios, lo que ha tenido como resultado el origen de un nuevo mecanismo de control sobre las mujeres; en el que las manifestaciones son prácticamente imperceptibles y es justo ahí donde se centra el actual reto del feminismo: visibilizar las desigualdades por muy sutiles o inocentes que parezcan, continuar retroalimentando la investigación en el tema, para que de esta manera sea posible incidir no sólo sobre leyes y propuestas, sino sobre la realidad de hombres y mujeres, dando lugar a una sociedad igualitaria en cuestión de género. El feminismo no es un movimiento que haya terminado, actualmente se encuentra en una etapa cuya principal responsabilidad se sitúa en seguir en la lucha por la igualdad; desde el movimiento social y desde la institucionalidad, sobre todo en lo que respecta a la violencia hacia las mujeres, la participación política, el trabajo, la educación y la salud, cuyos ejes constituyen las áreas de atención más urgentes para seguir encaminándose hacia la igualdad.

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de género; un proceso en el que se comprenda a las mujeres en la posición inferior que les ha sido asignada socialmente, mientras que al mismo tiempo se reconozca a los hombres en la postura de privilegios sociales que históricamente han tenido; devenido de lo anterior, el propósito de las políticas públicas debería ser no perder de vista esta desigualdad, planteándose la necesidad de buscar siempre iguales oportunidades para los géneros. Sobrevenido de lo anterior, sería necesario instruir en perspectiva de género a quienes se encargan de elaborar y evaluar las políticas públicas, así como a los servidores públicos que se encargan de ejecutarla a nivel estructural; como son las instituciones de salud, de justicia, de educación y laborales, para que de esta manera, también se impacte en el área personal, familiar y comunitaria, dando lugar a una verdadera transformación en la vida de las sociedades. Reflexiones finales

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Sin duda, se ha legislado en favor de la igualdad de las mujeres, sin embargo, el proceso social y las estrategias para aplicar la Ley son ineficaces; quienes tienen la autoridad soslayan la importancia de armonizar los códigos, reglamentos y legislación interna de los organismos públicos para que sean capaces de llevar a práctica las leyes establecidas con la finalidad de lograr la igualdad de género y el derecho a la justicia para las mujeres. De tal manera que sigue siendo un reto para la sociedad mexicana y su gobierno, entender que el movimiento feminista no beneficia sólo a las mujeres, sino a la sociedad en su conjunto; puesto que el potencial de ellas aún no ha tenido las condiciones favorables para su desarrollo, de manera que todavía hacen falta esfuerzos para que la igualdad de género fructifique y se refleje en un mayor desarrollo humano y social en México.

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Sugerencias A pesar de que el tema de igualdad de género se ha trabajado en las investigaciones de los últimos años, es urgente seguir visibilizando los espacios y las prácticas donde las desigualdades de género se han vuelto casi imperceptibles, basándose en el arduo conocimiento de las teorías feministas como bases teóricas que sustenten las investigaciones en esta materia. Las investigaciones que se lleven a cabo basadas en el feminismo darán lugar a la correcta intervención en la creación de políticas públicas con perspectiva de género, lo cual impactará directamente en el mejoramiento de la calidad de vida de las mujeres mexicanas y en la sociedad, sobre todo en lo que respecta a problemas sociales asociados a la violencia de género, a la educación, a la salud y a la incompatibilidad del trabajo doméstico con el trabajo remunerado.

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Gobernanza y desarrollo regional en el Noroeste de México

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Gustavo Córdova Bojórquez Bertha Verónica Martínez Flores María de Lourdes Romo Aguilar

El corredor Pacífico se refiere a un corredor económico-comercial entre la Baja California de México con

California en Estados Unidos. Por su parte, el corredor económico-comercial canamex surge a raíz del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica en 1995 fomentado en gran medida por la Comisión Arizona México tratando de mejorar las condiciones de infraestructura para el traslado de mercancías generadas desde la costa del Pacífico mexicano hasta Canadá pasando por Nogales, Sonora hasta Calgary Canadá pasando por las Vegas Nevada llegando a tener una alta prioridad y reconocimiento oficial Americano a través del Acta Sistema de Designación de Carreteras Nacionales (National Highway Systems Designation Act) y la Ley Pública 104-59 del 28 de noviembre de 1995, disponible en http://www.canamex.org/.

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Gobernanza y desarrollo regional en el Noroeste de México

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Mapa 1 Localización de los corredores económicos Pacífico y Canamex en el Noroeste de México

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Fuente: Romo y García (2014).

El proyecto se tituló: “Elementos para la elaboración de la estrategia nacional de desarrollo regional de los

corredores económicos Pacífico y canamex”, coordinado por la Dra. María de Lourdes Romo Aguilar y el Dr. Rigoberto García Ochoa, ambos investigadores de El Colegio de la Frontera Norte (El Colef ) y con participación de investigadores de la Universidad Estatal de Arizona, de El Colegio de Sonora, del Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey y el Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo.

Gustavo Córdova Bojórquez Bertha Verónica Martínez Flores María de Lourdes Romo Aguilar

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Gobernanza y desarrollo regional en el Noroeste de México

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Gobernanza y desarrollo regional en el Noroeste de México

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Cuadro 1 Relación de actores identificados y entrevistados e-ISSN: en trámite, año 21, núm. 51, enero-abril 2018.

por estado en los corredores económicos Pacífico y CANAMEX Tipo de actor Estado/región

Gobierno

Empresarios

De la sociedad civil organizada

Académicos

Total

Número de actores identificados en Baja California

Número de actores entrevistados en Baja California

Número de actores identificados en Baja California Sur

Número de actores entrevistados en Baja California Sur

Número de actores identificados en Sonora

Número de actores entrevistados en Sonora

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Número de actores identificados en Sinaloa

California Sur Número de actores entrevistados en Baja California Sur Número de actores Tipo de actor identificados en Estado/región Sonora

13 Gobierno

2 Gustavo Córdova Bojórquez Bertha Verónica Martínez Flores María de Lourdes Romo Aguilar

14 Empresarios

2 De la sociedad civil organizada

4 Académicos

33 Total

Número de actores entrevistados en Sonora

Número de actores

Número de actores entrevistados en Sinaloa

Total de actores identificados

110

Total de actores entrevistados

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identificados en Sinaloa

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Fuente: elaboración propia con base en Romo y García (2014).

Gobernanza y desarrollo regional en el Noroeste de México

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Cuadro 2 Número de actores contactados para el ejercicio de deliberación política en los corredores económicos Pacífico y CANAMEX Actores sociales

Empresarial

Social

Temas del desarrollo regional

Competitividad y desarrollo productivo

Gubernamental

Académico

Total

Conectividad y accesibilidad

Medio ambiente

Desarrollo social y cultural

Turismo

Total

197

Fuente: elaboración propia con base en Romo y García (2014). 3

Es importante aclarar que la alta presencia de actores del sector gubernamental y empresarial tiene que ver

con el número de dependencias de los tres órdenes de gobierno que se relacionan con el desarrollo regional y por la variedad de asociaciones, cámaras y grupos empresariales que existen en la región de los dos corredores. Una vez identificados los actores sociales clave, se procedió a contactar y personalizar a dichos actores de acuerdo con sus responsabilidades del cargo o la representación que ostentaban en ese momento. Al final se pudo identificar plenamente 197 actores sociales en ambos corredores.

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Gobernanza y desarrollo regional en el Noroeste de México

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Primer tpe celebrado en septiembre de 2014 en el Centro Público de Investigación conacyt: Centro de

Investigación en Alimentación y Desarrollo A.C. (ciad).

Gustavo Córdova Bojórquez Bertha Verónica Martínez Flores María de Lourdes Romo Aguilar

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Segundo tpe celebrado en noviembre de 2014 en el Hotel Lucerna de Tijuana B.C.

Gobernanza y desarrollo regional en el Noroeste de México

Cuadro 3 Cartera de acciones de impulso y proyectos prioritarios según los actores sociales convocados en tpe para el corredor económico CANAMEX

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Tema

aceptación social de productos naturales, -Evaluación y mejoramiento del orgánicos, reciclados y elaborados con transporte público para las ciudades base en el uso de energías limpias. nodo de la región CANAMEX (Hermosillo-Obregón; Los Mochis-Determinar sitios susceptibles de infiltraGustavo Córdova Bojórquez Culiacán Mazatlán). ción de aguas de lluvia para cosecha de Bertha Verónica Martínez Flores agua de lluvia en zonas rurales y urbanas. -Proyecto de tecnificación para uso Romo Aguilar María de Lourdes eficiente del agua y reúso de aguas -Evaluación y monitoreo dela los gea seleccionados Nuevas propuestas comopermanente resultado de Propuestas delSonora residuales en y Sinaloa. como ríos de la regióndeliberación por contaminantes propro prioritarios -Fortalecimiento de medidas de seguridad y protección ambiental en la industria minera en sitios de extracción y rutas de transporte de sustancias y materiales en la región de los corredores Pacífico-canamex. -Evaluación de las capacidades regionales para establecer zonas o sitios turísticos con alto perfil de sustentabilidad ambiental en la región de los corredores Pacíficocanamex.

Total

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ducido por aguas residuales y actividades humanas. -Impulsar viveros forestales locales. -Integración de sistemas-producto de cultivos de zonas áridas. -Programa para remediar y reforestar las presas de jales por minería.6

-Establecer el centro de promoción e investigación de agricultura orgánica en los valles agrícolas de Sonora y Sinaloa. -Estudio para la conservación y protección de los manglares de las costas de Sonora y Sinaloa como sitios de anidamiento de especies marinas del Golfo de California.

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-Establecer la educación ambiental de manera obligatoria en los niveles básicos, y media básica de la región canamex.

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En esta mesa fueron 10 proyectos los propuestos por los participantes de los cuales sólo siete quedaron como prioritarios.

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Tema

Propuestas del gea seleccionados como prioritarios

Nuevas propuestas como resultado de la deliberación

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Fuente: Elaboración propia con base en Romo y García (2014).

Total

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Tema

Propuestas del gea seleccionados como Nuevas propuestas como resultado de la prioritarios deliberación

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Continúa...

Total

laboral, incorporando a jóvenes, mujeres y personas con discapacidad en empleos dignamente remunerados.

Tema

-Proyecto para la ampliaciónGustavo del Córdova Bojórquez acceso a la infraestructura social Bertha Verónica Martínez Flores básica en las zonas con mayor grado María de Lourdes Romo Aguilar de marginación para el desarrollo de comunidades. Propuestas del gea seleccionados como Nuevas propuestas como resultado de la prioritarios deliberación -Impulsar la interconectividad territorial de la península de BC y BCS por medio de la ampliación de la infraestructura carretera. Corredor Turístico de las Californias para fomentar el turismo en pueblos y localidades.

Total

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-Fomento de turismo de buceo recreativo y parque de arrecifes artificiales. -Mejorar la imagen urbana y el equipamiento turístico para centros históricos del medio urbano y rural.

-Integración de cadenas productivas entre el sector turístico y el resto de los sectores productivos locales.

Turismo

-Impulsar la reconversión de las pesca ribereña hacia la acuacultura marina para reducir el impacto en la pesca de especies de pesca deportiva en el corredor La Paz-Cabo San Lucas.

Total

Conclusiones La experiencia descrita, permite ver que los actores sociales pudieron interactuar y consensuar abiertamente vía la deliberación pública. Esto reafirma los postulados de muchos autores de que el ser humano es capaz de comunicarse públicamente cuando hay espacio suficiente para dialogar, debatir y consensuar, lo cual es la pauta obligada para la formulación de políticas públicas en el marco de la gobernanza moderna. Sin embargo, le queda al gobierno federal, en este caso a través de la sedatu, instrumentar estrategias, acciones y proyectos estratégicos consensuados por medio de la participación social y la confianza mostrada por un buen número de actores sociales participantes en este ejercicio de gobernanza. Se pudo apreciar en esta dinámica que el paradigma de la gobernanza es pertinente ante la pluralidad de intereses, las redes subnacionales e internacionales creadas a partir de la entrada de México al modelo de democracia liberal y una participación relativamente buena de actores

pertenecientes a los sectores gubernamental, empresarial, académico y de las organizaciones de la sociedad civil. Se pudo observar entre los participantes, que tienen la intención por participar en los procesos de toma de decisiones y todavía están dispuestos a asumir nuevas responsabilidades para alcanzar niveles de bienestar óptimos en un escenario de alta competitividad, incertidumbre financiera y atraso en muchas comunidades de estos dos corredores. La gobernanza ofrece una serie de elementos que deben quedar en la memoria de todos los actores que generan la región de estos dos corredores: 1) hay un marco jurídico institucional estable que permite la interacción entre actores que se basa en la planeación democrática del desarrollo nacional; 2) lo que se discute, es la eficacia directiva y la transparencia del gobierno con base en lo que una pluralidad de actores propone que se implemente en su región; 3) los métodos de interacción son diversos, en este caso, el gobierno federal se apoya en expertos académicos para determinar las formas en que se llevará a cabo

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Fuente: Elaboración propia con base en Romo y García (2014).

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un proceso deliberativo, que sea lo suficientemente robusto como para tener elementos para desarrollar su estrategia de desarrollo regional; 4) se asume un compromiso de todos los actores, incluyendo los tres órdenes de gobierno, para un intento de implementación de las acciones de impulso y proyectos estratégicos derivados del ejercicio deliberativo; 5) se debe considerar en todo momento, que las acciones de impulso y proyectos estratégicos pueden tomar tres caminos diferentes: a) que por limitaciones en el presupuesto se consideren solamente algunos de ellos; b) que sean aplazados hasta contar con condiciones favorables para implementarse y; c) que se lleven a cabo por haber condiciones favorables y cumplir con una serie de aspectos técnicos, financieros y políticos,7 y 6) que, con base en estas resoluciones y de cara al régimen político que se vive, queda descartada la posibilidad de que exista una gobernanza donde los actores ajenos al gobierno tomen por sí solos las decisiones y lleven a cabo los proyectos, es ineludible la participación del gobierno, en especial el gobierno federal para legitimar cualquier acción pública al respecto. Para el caso particular, los componentes de la gobernanza regional analizados, la imagenobjetivo, la identificación de actores y el método de participación, son pertinentes. La imagenobjetivo es imprescindible, ya que es la base de toda la discusión y el debate porque es la cristalización de lo deseable y lo posible. Para su construcción se requiere de un alto conocimiento de la región, pero en especial, de las formas de relacionarse de los diferentes actores y sectores que, natural y racionalmente han creado redes de interacción subnacional e internacional que deben conocerse plenamente.

La identificación de actores permitió convocar a aquellos actores clave que participaron de manera amplia, respetuosa y profunda, esto último, por la cantidad, calidad y variedad de propuestas en acciones de impulso y proyectos estratégicos. La deliberación pública como instrumento de la gobernanza probó ser un ejercicio útil que debe privilegiarse en los encuentros, talleres, foros y consultas públicas. Para que la deliberación sea exitosa se debe considerar cuando menos tres elementos: a) que exista un espacio adecuado, neutral, es decir, que no se identifique el espacio con alguna fuerza política o económica; b) que haya un ejercicio previo deliberativo, ya sea en el seno de un grupo académico o gubernamental con base en datos duros de la realidad social, ambiental, económica y geopolítica de una región determinada y; c) que el gobierno participe como un actor más, no tanto como autoridad, sino como un actor reflexivo que en cierto momento articulará las demandas consensuadas de un público que espera sea respetada la voluntad de la mayoría. El método de tpe (Talleres de Planificación Estratégica) como espacio para la deliberación pública es muy adecuado y totalmente pertinente para hacer participar a los actores de una región tan extensa. Partiendo de la imagen-objetivo y un buen diagnóstico realizado a priori por un grupo de expertos, se ahorra un tiempo valioso y provoca una discusión más enfocada, esto sin demeritar los aportes que en su momento pueden hacer, en cualquier momento, alguno de los participantes en el ejercicio deliberativo. El resultado de este proceso puede verse al ir decantando y agregando nuevas propuestas. En este caso, se partió de

En los tres casos, los actores sociales quedan a la expectativa de lo que el gobierno federal, en este caso, haga

en coordinación con los gobierno estatal y municipal, y fortalecer con ello el pacto federal.

Gustavo Córdova Bojórquez Bertha Verónica Martínez Flores María de Lourdes Romo Aguilar

para que se materialicen estas acciones de impulso y proyectos estratégicos, considerando en todo momento la participación de los actores y sectores ya involucrados y de otros que pueden agregarse a este tipo de ejercicios de gobernanza.

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Gobernanza y desarrollo regional en el Noroeste de México

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La red clientelar del municipio de Tecámac, Estado de México: Incentivos y vínculos The Customer Network of the municipality of Tecámac, State of Mexico: incentives and links

Fecha de recepción: 05 de julio de 2017 Fecha de aceptación: 04 de diciembre de 2017 Rosalinda Castro Maravilla*

Resumen El propósito de este trabajo es describir cómo opera la red clientelar que se ubica en el municipio de Tecámac, Estado de México, cómo es su estructura, cuáles son las posiciones que la conforman, qué características reúnen, quiénes ocupan esas posiciones y cuáles son las funciones que desarrollan dentro de ella. Para dar respuesta a cada una de estas preguntas se desarrolló una investigación empírica en el municipio referido en donde se llevaron a cabo entrevistas semiestructuradas a diversos integrantes de esta red clientelar, así como a exintegrantes de esta estructura que ocuparon, en su momento, posiciones privilegiadas dentro de ella. De igual forma, se utilizaron algunos de los elementos del corpus teórico de la Teoría de Redes Sociales y de la Teoría de la Elección Racional que nos ayudan a explicar las razones que motivan, a quienes la integran, a ingresar y permanecer en ella. Palabras clave: Clientelismo electoral, red clientelar, patrón, mediador, cliente.

Abstract The purpose of this paper is to explain how the customer network operates in the municipality of Tecámac, State of Mexico, how its structure is, what positions it comprises, what characteristics meet who occupy those positions and what are the functions that develop within it. In order to answer each of these questions, an empirical investigation was carried out in the referred municipality where semi-structured interviews were carried out with various members of this customer network, as well as former members of this structure who occupied, at the time, positions privileged within it. Similarly, some of the elements of the theoretical corpus of Social Network Theory and the Theory of Rational Election were used to help us understand the reasons that motivate, those who integrate it, to enter and remain in it. Keywords: Electoral clientelism, customer network, pattern, mediator, client. * Universidad Autónoma del Estado de México, México. Correo-e de contacto: rosalindacm@yahoo.com

e-ISSN: en trámite, año 21, núm. 51, enero-abril 2018, pp. 159-184.

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Introducción El municipio de Tecámac se localiza en la parte nororiente de la capital del Estado de México y se ubica al norte de la Ciudad de México, es considerado uno de los municipios que forman parte de la Zona Metropolitana del Valle de México. Limita al norte con el municipio de Tizayuca, Hidalgo; al sur con Ecatepec y Coacalco; al oeste con Zumpango, Nextlalpan, Tonanitla, Tultitlán y al este con Temascalapa y Teotihuacán. Políticamente hablando, el municipio de Tecámac pertenece al 28 Distrito Federal Electoral y al xxxiii Distrito Local Electoral,1 con sede en Tecámac de Felipe Villanueva. Se encuentra dentro de la Región v del Estado de México, con cabecera en Ecatepec, a la que pertenecen los municipios de Acolman, Axapusco, Ecatepec, Nopaltepec, Otumba, San Martín de las Pirámides, Tecámac, Temascalapa y Teotihuacán. Desde que se tiene registro del primer presidente municipal de Tecámac, 1940, hasta 1996 este municipio siempre fue gobernando por el mismo partido, de 1940 a 1945 el Partido de la Revolución Mexicana (prm) ocupó el Ayuntamiento Municipal, posteriormente fue transformado 2 en el Partido Revolucionario Institucional (pri), quien desde 1946 hasta 1996 se encargó de dirigir el destino político de los habitantes de este municipio.

En 1996, Aarón Urbina Bedolla, empresario exitoso y miembro del pri a nivel municipal, intentó ser candidato a presidente municipal por el partido en el que militaba, pero Gaspar Ávila Rodríguez3 y Eduardo Guadalupe Bernal Martínez4 le negaron esa posibilidad, ya que en ese momento ellos controlaban el comité municipal del pri y el ayuntamiento. Ante la negativa, Aarón Urbina5 buscó y obtuvo el respaldo del Partido Acción Nacional (pan) para intentar alcanzar la alcaldía municipal. Al lograr obtener el triunfo en las elecciones se convirtió en el primer presidente municipal de un partido opositor al que siempre había gobernado Tecámac, hecho que rompe con 56 años de gobierno priista. Con Aarón Urbina como presidente municipal por el pan, se supuso la alternancia política para este municipio, sin embargo, en los hechos esta alternancia duro muy poco. Entre el 2000 y el 2003, Aarón Urbina, siendo diputado local por el partido que lo catapultó, convenció a 14 diputados panistas para declararse independientes, esta acción le quitó la mayoría al pan en el congreso local y benefició al pri al devolvérsela en ese mismo espacio político. Este acto le permitió a Urbina regresar al pri y le ganó el apoyo incondicional de este partido para su postulación, por segunda ocasión, como candidato a presidente municipal de Tecámac, pero ahora por el partido que lo vio nacer.

Antes de 2016 este distrito estaba constituido por un total de dos municipios: Ecatepec (parte) y Tecámac, teniendo como sede Distrital a la cabecera municipal de Ecatepec. 2 El 18 de enero de 1946 por el entonces presidente Ávila Camacho y el recién nominado candidato presidencial Miguel Alemán Valdés. 3 Presidente municipal de Tecámac en el periodo de 1988-1990. 4 Presidente municipal de Tecámac en el periodo de 1994-1996. 1

Presidente municipal de Tecámac para los periodos 1997-2000 (pan), 2003-2006 (pri), 2009-2012 (pri), 2015-2018 (pri), y Diputado Local en los periodos 2000-2003 (pan), 2006-2009 (pri) y 2013-2015 (pri). 5

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a partir de diferentes programas sociales.6 La eficacia de esta red clientelar, en el municipio estudiado, ha significado la permanecía de su líder en espacios políticos de suma relevancia, impidiendo que otros actores o partidos tengan la posibilidad de acceder a la alcaldía municipal y permitirle una verdadera alternancia. Las investigaciones en México sobre el clientelismo electoral son abundantes, no obstante, las investigaciones sobre redes clientelares constituyen una asignatura pendiente para los expertos en el tema, ya que las investigaciones realizadas sobre estas estructuras son pocas, tal vez, esto se debe, no a la ausencia de estas redes, ya que abundan en todo el país y su presencia es reconocida por los especialista, sino en la dificultad de tener acceso a ellas y de acceder a información que sólo quien forma parte de estas estructuras posee. Esta dificultad aumenta porque quienes integran las redes clientelares son conscientes de que la información que se distribuye dentro de estas estructuras no debe de ser del conocimiento público, saben que si rompen esa regla informal pueden ser expulsados de la red o recibir algún otro tipo de sanción, perdiendo con ello los beneficios a los que tienen acceso, en el mejor de los casos.7 Es así como, dentro de los estudios que se han realizado en México sobre el clientelismo electoral encontramos a Audelo (2004), quien distingue al clientelismo tradicional del moderno, y lo separa de prácticas con las que está relacionado,

6 Este planteamiento se expone a partir de la entrevista realizada a Carlos Rodríguez, expresidente municipal de Tecámac, en donde explica que esta estructura clientelar se financia a partir de los programas sociales municipales, estatales o federales e incluso, el entrevistado plantea que, de ser necesario se podría hacer uso del dinero del líder de la red clientelar para ganar las elecciones. No se hace alusión a que la redes clientelares también utilizan recursos de fuentes privadas o ilegales, como dinero del narcotráfico o de contratistas o empresarios, entre otros, ya que para argumentar eso, en este caso, se requeriría demostrar con pruebas este planteamiento. 7 Durante las entrevistas realizadas para esta investigación, todos los entrevistados se mostraron temeroso de ser descubiertos dando información sobre la red con alguien externo a ella.

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Desde ese momento hasta la fecha, Urbina Bedolla no ha abandonado las filas priistas y ha sido en tres ocasiones presidente municipal y dos veces diputado local por el pri. Pero el apoyo del partido al cual casi siempre ha pertenecido no ha sido el único que lo respalda en sus aspiraciones políticas, la red clientelar que él opera desde la primera ocasión en que fungió como presidente municipal de Tecámac (1997-2000), le ha permitido mantener un vínculo clientelar con quienes habitan este municipio y le ha aportado en las urnas los votos suficientes para que él y su grupo político se mantengan en el poder durante casi 20 años. Mientras la red clientelar siga operando y logrando resultados favorables para el líder y sus allegados, las elecciones en Tecámac no podrán ser libres y auténticas, la coacción y la compra de votos seguirán alterando el resultado de las elecciones, afectando así el desarrollo de un verdadero sistema democrático. Esta red clientelar, que opera Urbina Bedolla, surgió a partir de la experiencia vivida ante el rechazo de sus antiguos opositores políticos y ha tenido como objetivo posicionarlo políticamente, dentro y fuera del municipio, sin necesidad de depender de algún partido para ganar elecciones. A lo largo de 20 años, esta estructura ha pasado por diversos procesos que le han permitido expandirse en todo el municipio, esto se ha logrado gracias a los diferentes acomodos políticos que su líder ha realizado en su trayectoria y que le han dado la posibilidad de “alimentar” a su red clientelar con recursos municipales, estatales y/o federales,

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pero que, son diferentes una de otras: corrupción y corporativismo. Pinzano (2001) analiza el fenómeno del clientelismo desde una perspectiva histórica y expone que éste no es un fenómeno nuevo en América Latina. Buve (2003) plantea que las variables demográficas, geográficas, culturales, sociales y político-económicas de México mantuvieron un clima social idóneo para el desenvolvimiento de un poder personalista y exclusivo, el caciquismo. Ruiz (2009) argumenta que analizar el concepto de familia política en su vertiente consanguínea puede ser útil para estudiar algunas manifestaciones de poder. Corrochano (2002) expone que es necesario hablar de dos tipos de clientelismo, el tradicional y el moderno, y enuncia las características de lo que él denomina el clientelismo posmoderno. Mantilla (2013) explica que en el clientelismo instrumental nace y crece la competencia, el intercambio de bienes toma un carácter claramente material, tangible y es incesante el aumento de los costos del intercambio. Ramírez (2011) revisa el caso del Estado de México, y el apoyo que tiene el ejecutivo local y la relación que existe con el gasto municipal. De acuerdo con Ramírez, la conexión viene en la creación de grupos clientelistas que asocian los bienes que reciben con determinado partido político. Mancha (2011) muestra cómo el concepto de participación ciudadana es utilizado para seguir promoviendo políticas y programas de carácter desarrollista impulsados tanto por el aparato gubernamental mexicano y cómo estos programas son utilizados con fines clientelares por los propios miembros del aparato gubernamental mexicano. Para el caso de las investigaciones realizadas sobre redes clientelares en México se encontró que González y González (2011), investigaron a una organización de emigrantes zacatecanos en los En la colonia San Lázaro.

Estados Unidos, en el marco del Programa 3×1 para Migrantes del gobierno federal, y descubren que se ha adoptado una relación oscilante entre autonomía y clientelismo con las autoridades locales y que dicha relación es funcional para los participantes del Programa. Tosoni (2007) centra su investigación en el municipio de Nezahualcóyotl,8 y observa que el clientelismo que se genera ahí, dista mucho de lo que se conoce como una relación asimétrica en la cual el político ofrece recursos para manipular a los pobres. En esta colonia, los habitantes participaron en las campañas para condicionar a los políticos a intervenir en la solución de la propiedad de los terrenos, demostrando que la apelación a las prácticas clientelares puede originarse en los colonos pobres. Como se observa, las investigaciones sobre el clientelismo son variadas y se pueden encontrar estudios desde la participación ciudadana, análisis históricos sobre el origen del clientelismo, distinciones entre el clientelismo tradicional, moderno o hasta el posmoderno, vinculado al gasto municipal, a la familia, a los programas sociales, entre muchos otros. Sin embargo, como se mencionó, las investigaciones sobre redes clientelares en México son escasas, por ello, es relevante que el análisis también se centre en estas estructuras clientelares porque son estas redes las que favorecen que determinados actores políticos ingresen o permanezcan en el poder alterando el resultado de las elecciones con la compra de votos. Ante esto, es necesario que se conozcan las dinámicas y los procesos internos que permiten que estas estructuras funcionen eficazmente, tal vez, con este tipo de estudios se abone de alguna manera al sistema democrático de este país.

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2014, en el marco de una investigación más amplia, se entrevistó a un expresidente municipal de Tecámac,13 al coordinador general de la red, quien es familiar cercano del líder de la red clientelar, a dos coordinadores de sección, a diez coordinadoras de grupo, a siete clientes de la red y, finalmente, a tres personas externas a la red clientelar que con sus testimonios ayudaron a conocer la trayectoria política del líder de la red clientelar.14 El trabajo se divide en dos partes, en la primera se reflexiona brevemente sobre algunos de los elementos teóricos del clientelismo, redes clientelares, la Teoría de Redes Sociales y la Teoría de la Elección Racional. En la segunda parte, se utilizan algunos de los elementos del corpus teórico de ambas teorías para explicar que quienes ingresan y permanecen en la red clientelar lo hacen porque, además de obtener beneficios materiales, poseen vínculos con quienes la integran, y estos elementos permiten el funcionamiento de esta red clientelar. Clientelismo Por clientelismo político se entiende a una relación de intercambio entre dos o más personas, que conforman un vínculo desigual, en donde uno de ellos, el patrón, cuenta con los recursos, propios o

Antes de la elección de 2013 eran 19 regiones. Datos aproximados. 11 De acuerdo con Coneval, el municipio de Tecámac no se halla en una situación de pobreza extrema, ya que de sus 364 579 habitantes sólo el 30.4% se encuentra en situación de pobreza, de este porcentaje el 26.4% de sus habitantes está en pobreza moderada, mientras que el 4.0% se ubican en pobreza extrema. De acuerdo con esto, si no es la pobreza lo que motiva a sus integrantes a ingresar y permanecer en la red ¿qué explica que las personas de este municipio la conformen? Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/42717/Mexico_081.pdf 12 Los nombres originales de todas las personas entrevistadas han sido modificados con la finalidad de proteger su identidad. 13 Quien integra esta red clientelar desde antes de ocupar esa posición política y que, hasta el momento de redactar este documento, sigue permaneciendo en ella. 14 Es necesario mencionar que la intención de la investigación era realizar más entrevistas a quienes integran esta red clientelar, sin embargo, las entrevistas solicitadas no fueron aceptadas ante el temor latente de ser sancionados por dar información de la red. 9

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En estos términos, la red clientelar Tecámac opera en todo el municipio y éste ha sido dividido en 24 regiones por quienes dirigen la red.9 Su estructura está compuesta por el patrón, un coordinador general, 24 coordinadores de región, 157 coordinadores de sección, 3 925 coordinadoras de grupo y 98 12510 clientes. Son muchas las preguntas acerca de esta red clientelar, no obstante, la cuestión principal es comprender ¿qué motiva a los habitantes de este municipio a ingresar y a permanecer en ella,11 son los incentivos materiales suficientes para su ingreso y permanencia en esta estructura o existe algún otro tipo de incentivo lo que los motiva a hacerlo? La respuesta a esta pregunta nos permitirá entender por qué funciona esta estructura clientelar. Para dar respuesta a esta y a otras preguntas sobre la red clientelar estudiada, se realizaron 24 entrevistas semiestructuradas a diferentes miembros12 de la red. Las entrevistas permitieron conocer cómo está organizada la red, su estructura, su funcionamiento, las posiciones y los roles de quienes la integran, las características de las personas que la integran, las metas de esta estructura, las transacciones que se realizan, el origen de los recursos que la mantienen funcionando, entre otros aspectos. Estas entrevistas se aplicaron en

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ajenos, para “apoyar” a otro, el cliente, a satisfacer cierto tipo de necesidades básicas que de otra forma no lograría hacerlo. Este vínculo opera desde la informalidad y en algunos contextos puede considerarse ilegal (Auyero, 2002; Audelo, 2004; Moreno, 1995; Vittadini, 2009). Hace algunos años la relación clientelar se llevaba a cabo únicamente entre el patrón y el cliente, es decir, se desarrollaba una relación personalizada entre ambos actores, no obstante, este vínculo se ha modificado a causa del crecimiento en el número de clientes que han pasado a formar parte de este tipo de relación, por ello, ahora, además del patrón y el cliente se observa otro actor importante en la relación clientelar: el mediador. Para Moreno (1995: 194), el clientelismo consiste en un conjunto de relaciones no formales, que no están reguladas a través de un contrato y son consideradas distintas a un orden institucional, pero que se llevan a cabo de forma simultánea. Para este autor, la parte nodal de una relación de este tipo radica en un intercambio bilateral de bienes y servicios de diferente clase entre dos personas, conformando así la denominada “diada”, parte fundamental de un vínculo clientelar: en donde, por un lado se encuentra el patrón, quien proporciona incentivos materiales, como apoyo y acceso a recursos, tanto privados como públicos; y por el otro, el cliente, que brinda servicios personales, como lealtad y apoyo, que puede traducirse en votos. Este autor considera, que aunque una relación clientelar puede ser considerada de carácter instrumental, existe la posibilidad que en este tipo de vínculos se generen elementos afectivos o de tipo emocional, este punto es uno de los aspectos a destacar del autor, ya que reconoce que en el vínculo clientelar no sólo se puede encontrar una relación de tipo racional. En el caso de Kitschelt y Wilkinson (2012: 13), los autores definen al clientelismo como un proceso

específico de intercambio entre electores (que serían los principales) y los políticos (que actuarían como agentes) en sistemas denominados democráticos. Ese intercambio se focaliza en un tipo singular de bienes, pero la posibilidad y persistencia del vínculo clientelar no es determinada por el tipo de bienes que se intercambian. Los autores reconoce que el intercambio clientelar está compuesto de tres elementos fundamentales: intercambio directo y contingente, predecible y supervisado. El primer elemento consiste en que el intercambio entre los electores y los políticos es contingente y directo, es decir, que se intercambian bienes entre diversos actores, pero quienes no participan en él son excluidos de los beneficios. El segundo aspecto, consiste en que, en este tipo de intercambios los electores retribuyen los incentivos clientelares sin un excesivo oportunismo. Finalmente, los políticos tienen el capital económico y social para invertir en estructuras que supervisen y fortalezcan los intercambios clientelares (Kitschelt y Wilkinson, 2012: 16).

Como se mencionó, Kitschelt y Wilkinson (2012: 17) explican, que en una relación clientelar, la asignación de bienes o incentivos materiales se entregan a miembros específicos del electorado, es decir, los políticos entregan estos beneficios sólo a los individuos que ya han dado (o prometido dar) su apoyo electoral. A cambio, los electores aseguran su voto sólo aquellos políticos que les han asegurado la entrega de bienes o servicios de los cuales ellos son beneficiarios como individuos o como parte de pequeños grupos. Como se observa en ambos autores, las relaciones clientelares dejan fuera a grandes grupos de los beneficios que se otorga a los

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Si se aceptase la dependencia de una parte sobre la otra se estaría hablando de un estado

de dominación, lo cual no es compatible con el y orientaciones cognitivas que conceden al intercambio la legitimidad para practicarlo (Silva, 1994, citado en Corzo, 2002: 15).

De acuerdo con lo expuesto por la autora, es necesario preguntarse si el vínculo clientelar puede ser considerado como una relación libre, en donde el cliente tiene la autonomía para decidir si entra a la relación clientelar o no, si se parte de que, en general, los clientes de este tipo de relación están conformados por personas que carecen hasta de lo más básico para subsistir, como lo han planeado algunos autores, Landini (2012), es decir, ¿su condición de precariedad les permite la libertad de entrar en una relación de este tipo? ¿Su lucha por subsistir les permite negarse a emitir un voto por alguien que en algún momento lo “ayudó” a comprar medicamentos para algún hijo enfermo? Sí, es verdad, ningún actor político los presiona para formar parte del vínculo clientelar pero, ¿su estado de indefensión no es suficiente presión para que este vínculo se genere? La otra opción para ellos, sería como dice Corzo no formar parte de este tipo de relación pero ¿cómo lograrían subsanar momentáneamente la situación en la cual se encuentran? Si se observa, se puede plantear que en términos generales para el caso de los “pobres” la libertad sólo se puede dar en elegir a qué patrón apoyar o no, pero su libertad de elección15 se queda ahí, más aún si alguien llega y le ofrece algún tipo de ayuda, y es necesario aclarar que ese “alguien” no es precisamente el Estado.

Cabe destacar, que algunos clientes deciden en grupo a quién le otorgan su voto o a quién no, dependiendo de los beneficios que obtienen u obtendrán del candidato a elegir, como se observó en la investigación realizada por Banégas (2011) en Benín, en el continente Africano. 15

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hecho de que ambos actores comparten valores

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clientes, beneficiando sólo a aquellos que se han comprometido a devolver el apoyo otorgado o a otorgar, no obstante, es necesario mencionar, contrario a lo que dicen Kitschelt y Wilkinson, que las relaciones clientelares se caracterizan por cierto grado de incertidumbre, ya que la respuesta al intercambio puede fallar por ambos lados de la relación, a pesar de que se tengan estructuras organizativas que supervisen y refuercen los intercambios clientelares, sobre todo si el voto tiene cierto grado de secrecía. En el caso de Corzo (2002: 14), explica que “el clientelismo político consiste en una relación personal de intercambio en el ámbito político y se establece voluntaria y legítimamente”, dice la autora, que se considera legal entre quienes pretenden ocupar u ocupan algún espacio público y entre quienes requieren acceder a servicios o recursos públicos difíciles de obtener, de no ser por este tipo de vínculo. Para Corzo, se trata de un intercambio circunstancial entre partes, benéfica para ambas, ya que su situación desigual no afecta al intercambio que ambas partes requieren para alcanzar sus fines. La autora explica que el vínculo clientelar se lleva a cabo de forma libre, ya que no existe un acuerdo explícito ni tampoco bajo alguna forma de presión. Ambas partes, dice Corzo, deciden autónomamente este vínculo porque satisface cierta necesidad, la entrada en una relación clientelar es voluntaria, ya que la relación es de complementariedad de intercambios.

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Vertientes analíticas del clientelismo electoral

El propósito de este apartado es hacer un breve recuento de la postura teórica de las principales vertientes analíticas que estudian el clientelismo: la histórico-cultural, la psicológica, la de redes sociales y la instrumental, con la finalidad de observar cómo se ha analizado el clientelismo en México y en otras partes del mundo.

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Vertiente histórico-cultural La que se puede denominar vertiente históricocultural señala que el contexto sociopolítico y socioeconómico de los individuos da pie a que se inclinen por adherirse a prácticas clientelares de forma permanente. De acuerdo con esta postura, el clientelismo suele ser una realidad cotidiana en la sociedad y es más que difícil desprenderse de sus prácticas, porque se sitúan en un tipo de cultura, donde la falta de respeto a las reglas formales, forma parte del repertorio individual y colectivo para la sobrevivencia; en este marco, los demás son una suerte informal de amistades útiles y jerárquicas.16 Vertiente Psicológica La vertiente psicológica, a diferencia de la histórico-cultural, no busca evidencia en el contexto o contextos. Si bien, obvia lo colectivo, se centra en los individuos para conocer las subjetividades que motivan a las personas a realizar prácticas clientelares. A través de trabajo de campo se busca darle voz a quienes

son considerados los clientes; tomar en cuenta la realidad que viven y cómo ellos viven esa relación; es decir, se preocupan menos por la realidad objetiva, que para efectos de esta discusión serían las condiciones estructurales (pobreza, autoritarismo político, corrupción gubernamental, etc.).17 Vertiente de Redes Sociales Esta vertiente se enfoca principalmente en los vínculos de parentesco, vecindad y de tipo laboral que dan pie a la construcción de redes sociales a partir de las cuales cada actor tiene acceso a cierto tipo de recursos materiales (dinero, cemento, tinacos, etc.) o inmateriales (apoyo, amistad); pone énfasis en el desarrollo de una relación de reciprocidad de largo plazo en el plano de las redes sociales vecinales; analiza el vínculo existente entre un grupo o una comunidad con actores u organizaciones de mayor poder que tienen más recursos, información y autoridad formal legitimada.18 Vertiente instrumental Esta vertiente considera al clientelismo como una relación de intercambio entre un cliente y un patrón, benéfica para ambas actores, su posición de desigualdad y desventaja no afecta el trueque que ambas partes requieren para alcanzar sus objetivos (Corzo, 2002:14). También, para esta vertiente lo trascendental ya no es si están en igualdad de condiciones los clientes y los patrones, sino en lo que cada actor está en

Bermúdez, 2005; Vittadini, 2009; De la Torre, 2001; Audelo, 2004; Pinzano, 2001; Buve, 2003. Auyero, 2002; Landini, 2012; Combes, 2011; Landini, 2013; Banégas, 2011. 18 García, 2011; Gutiérrez y Ramírez, 2002; Barrios, 2011; Vommaro y Quirós, 2011; Meneses, 2002; Ruíz, 2009; Arriagada, 2003; Tosoni, 2007; Durston, 2003. 16 17

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Red clientelar Las redes clientelares se entienden como a un conjunto de actores-patrones, mediadores y clientes vinculados a partir de una relación clientelar más o menos permanente, que conforman una estructura en donde cada uno de estos ocupan diversas posiciones y roles funcionalmente diferenciables que condicionan sus acciones y preferencias dentro de la red haciéndola funcionar (Aguirre, 2012: 14). En este sentido, en una red clientelar se puede observar, tres tipos de actores, ubicados en posiciones jerárquicas y con funciones determinadas. En la posición más alta se sitúa el “patrón político” que ocupa la mejor posición por el capital económico, político y social del que dispone, lo que le permite acceder a cierto tipo de recursos que emplea para conceder protección o beneficios a agentes en situaciones desfavorables. El patrón político realiza estas actividades con la intención de obtener o mantener cargos de poder formal (Arriagada, 2008: 7). El segundo agente de esta estructura es el bróker o mediador político, es lo que comúnmente se denomina como un “operador político”. El mediador político es el agente que permite y facilita el vínculo entre el patrón y los electores. Este agente articula las demandas particulares de los electores con un patrón potencial, su función consiste en canalizar

recursos desde el patrón a los votantes y apoyo político hacia aquél. En términos generales, Bourdieu (2000: 150) explica que los mediadores políticos pertenece al mismo estrato social de los clientes, sin embargo, a partir de la posición que ocupan suelen acumular capital social que les permite adquirir poder para negociar los votos que los candidatos o políticos necesitan. En este sentido, el poder de un bróker consistirá en el número de integrantes de la red que él dirige y tenga la capacidad de movilizar en tiempo electorales, así como del capital (económico, cultural o simbólico) poseído por aquellos con quienes está negociando. Arriagada especifica que los mediadores no desarrollan su función solos, construyen un estrecho círculo vinculado a través de lazos de amistad, parentesco o vecindad (real o ficticio). Una red clientelar o un partido político puede tener varios mediadores dentro de un mismo territorio, que pueden diferir en poder (principalmente capital social) y que los distingue de la posición que ocupan dentro de la estructura clientelar. Por ello, no es extraño que dentro de una red clientelar los mediadores compitan entre ellos para ver quién puede alcanzar una mejor posición (Arriagada, 2008: 8). El actor que se ubica en la parte más baja de la estructura jerárquica de una red clientelar es el denominado cliente, su participación dentro de la estructura clientelar consiste en brindar apoyo a un patrón político –a través del mediador– a cambio de bienes, favores y servicios particulares (Auyero, 2002), que generalmente están relacionados con la seguridad física y los

Kitschelt y Wilkinson, 2012; Corzo, 2002; Carneiro, 2009; Ortiz, 2010; De Barros, 2011; Ochoa, García y Montilva, 2000; Moriconi, 2011; Corrochano, 2002; Mantilla, 2013; Ramírez, 2011; González y González, 2011. 19

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disposición de ofrecer. Desde esta perspectiva se plantea que la compra de votos es más factible en las sociedades donde la distribución del ingreso es más desigual, independientemente del tamaño del electorado.19

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medios necesarios para la subsistencia (Arriagada, 2008). Hernández (2006), citando a Auyero (2002), indica cómo los actores participantes de una red clientelar son patrones, mediadores y clientes. El autor concede a los políticos el rol principal, ya que ellos articulan la red clientelar y la destinan para satisfacer específicos problemas individuales o colectivos, y ésta le ayudará a promocionarse personalmente. Este patrón les otorga autoridad a los mediadores que no son, a decir de Auyero (1996), solo intermediarios dentro de la red clientelar, sino figuras claves en la distribución de favores en la cual se imbrican intereses mutuos y cálculos utilitarios (Hernández, 2006: 120-121). Finalmente, para Auyero: Las redes clientelares viven una vida en la objetividad de primer orden en tanto distribución de bienes y servicios a cambio de lealtades políticas, apoyo y

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votos; y una subjetividad del segundo orden, de forma que las redes clientelares existen como esquemas de apreciación, percepción y acción en las estructuras mentales de los sujetos involucrados en esas relaciones de intercambio (1996: 45-46).

Teoría de la Elección Racional y Teoría de Redes Sociales En este apartado se retoman algunos de los elementos del corpus teórico de La Teoría de Redes Sociales y de la Teoría de la Elección Racional con la intención de que nos ayuden a dar respuesta a la pregunta

principal que guía esta investigación ¿qué motiva a los habitantes de Tecámac a ingresar y a permanecer en esta red clientelar,20 son los incentivos materiales suficientes para su ingreso y permanencia en esta estructura o existe algún otro tipo de incentivo lo que los motiva a hacerlo? En otro aspecto, no hay que olvidar que ambas teorías parten de las vertientes analizadas anteriormente: la Teoría de Redes Sociales de la Vertiente de Redes Sociales y la Teoría de la Elección Racional de la Vertiente Instrumental. Teoría de Redes Sociales Barozet argumenta que esta teoría se origina en los años setenta, pero es en los noventa cuando las investigaciones sobre redes y vínculos sociales surgen con fuerza. A partir de ese momento se integra plenamente a las prácticas de investigación en sociología. La autora explica, que los aportes más importantes para la teoría de redes se generan a finales de los años setenta en la Universidad de Harvard, gracias a las formalizaciones matemáticas expuestas por sus representantes más importantes, tales como C. White, J.P.Boyd, E.Laumann, J.Levine y R. Bur (Barozet, 2002: 17-22). De acuerdo con Montecinos, “el análisis en ese momento se centró específicamente en las propiedades formales de las redes globales y en el estudio de los vínculos institucionales, los estamentos y las acciones determinadas por una situación, sea por un lugar o por un espacio físico” (2007: 18).

De acuerdo con Coneval, el municipio de Tecámac no se halla en una situación de pobreza extrema, ya que de sus 364 579 habitantes, sólo el 30.4% se encuentra en situación de pobreza, de este porcentaje el 26.4% de sus habitantes está en pobreza moderada, mientras que sólo el 4.0% se ubican en pobreza extrema. De acuerdo con esto, si no es la pobreza lo que motiva a sus integrantes a ingresar y permanecer en la red ¿qué explica que las personas de este municipio la conformen? Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/42717/ Mexico_081.pdf 20

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Las raíces de la teoría de redes son anglosajonas y provienen del trabajo de sociólogos, quienes aplicaron los análisis de la antropología participativa a sociedades complejas o a comunidades urbanas. En efecto, se considera que la estratificación social también es el resultado de los vínculos sociales y de los juicios de valor que cada uno hace acerca de la posición de los demás y de la relación entre ellos y uno mismo. La formación de vínculos más cercanos o más fuertes sería el resultado de una serie de elecciones, las que al final conforman subgrupos o círculos sociales (Montecinos, 2007: 17).

¿Cómo se define una red? Una red, se define como “un conjunto de relaciones específicas de colaboración, apoyo, consejo, control o también influencia entre un número limitado de actores” (Lazeaga, 1998: 5). Gribaudi (1998:10), la define “como un espacio social en el que conviven distintos espacios de actividad, que pueden ser analizadas a partir de los elementos que constituyen tales vínculos”. Para Lozares, “una red consiste en un conjunto bien definido de actores-individuos, grupos, organizaciones, comunidades, sociedades globales, etc., que están vinculados unos a otros a través de una o un conjunto de relaciones sociales” (1996: 109). De acuerdo con este autor, las unidades pueden ser personas o colectividades como empresas y otras organizaciones formales.

¿Cómo son las relaciones en una red?

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Según Alba, en una red “las relaciones pueden ser formales, institucionales, regladas o informales; permanentes o pasajeras; en proceso o consumadas; unidirigidas o mutuas; superficiales o profundas; conscientes o inconscientes. Todo dependerá de la naturaleza del problema analizado” (Alba, 1982, citado en Lozares, 1996: 8). Tras los fundamentos de la teoría de redes se puede observar nítidamente la naturaleza eminentemente social del ser humano, es decir, son fundamentales los vínculos y las relaciones que se establecen a lo largo de la vida del sujeto, ya sea, a través de vínculos que se construyen por medio de las relaciones laborales, de amistad o de parentesco. En el caso del comportamiento electoral, estos vínculos pueden influir en el momento de votar por un candidato u otro. Así lo explica Montecinos: De esta manera, cada individuo actúa por el hecho de que vive de manera constante en una relación de interdependencia con otros individuos formando parte de un conjunto de cadenas y lazos que constituyen a los demás y a cada uno de esos otros individuos. A su vez, el individuo es parte de las cadenas que lo ligan, las cuales no tienen un carácter visible o tangible. Son más flexibles, elásticas, variables y más cambiantes, pero no son menos reales ni seguramente menos sólidas. Se trata de cuestiones como la amistad, la solidaridad o la identidad grupal, entre muchas otras (2007: 18).

Como puede notarse, para la teoría de redes, es relevante comprender la conexión o ligazón que existe entre los individuos y los procesos de la sociedad. Por ello, es necesario que los individuos no sean vistos como entes o sujetos aislados, hay que reflexionar acerca de los vínculos que

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Montecinos explica que la teoría de redes se originó en Estados Unidos, principalmente de trabajos sociológicos que aplicaron los análisis de la antropología a sociedades complejas y comunidades urbanas.

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construyen y las funciones que cumplen dentro de las agrupaciones que conforman. En este sentido, Montecinos explica que, en cualquier sistema, se encuentran actores que son esenciales y actores que no. Por ello, para él, es necesario identificar la ubicación de cada actor dentro la estructura social, así como la cantidad y la calidad de relaciones interpersonales que detenta con la finalidad de comprender la posición que ocupa dentro de los grupos a los que pertenece. El autor argumenta que si lo anterior se utiliza con fines políticos se puede considerar como un gran recurso de poder electoral, situación relevante en momentos de insuficiente distinción ideológica en el proceso de las campañas electorales (Montecinos, 2007: 19).

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Teoría de la Elección Racional Aunque en esta investigación no se reflexiona sobre el comportamiento electoral del votante, este apartado es relevante porque los fundamentos de la Teoría de la Elección Racional nos permiten entender que los actores toman decisiones racionales con el objetivo de maximizar sus beneficios y reducir los costos que esa decisión les puede generar. En este sentido, algunas personas deciden ingresar a las redes clientelares con la intención de obtener beneficios a partir de su estancia en este tipo de estructuras, recursos a los que no tienen acceso o no pueden conseguir de otro modo. "Esta propuesta plantea que las decisiones políticas son tomadas a partir de que los actores asumen que la vida política es un espacio mercantil en donde se elige la opción que beneficia más al consumidor" (Montecinos, 2007: 11). Este modelo propone que los actores políticos eligen racionalmente, motivados y orientados por

elegir la mejor opción, siempre con el objetivo de maximizar sus ganancias. Downs (1973) establece que, “el termino hombre racional se refiere al que encuentra, después de realizar un análisis minucioso, la opción que le representa el menor coste y el mayor beneficio para lograr sus objetivos”. En este sentido, “el análisis constará de dos fases principales: el descubrimiento de los objetivos que persigue el sujeto de decisión y el análisis de los medios más razonables para conseguirlos, es decir, de los que exigen menos empleo de los recursos escasos” (Downs, 1973: 12). De acuerdo con este enfoque, la gente vota por tres aspectos: 1) Por los beneficios que se obtendrán si el candidato o partido elegido resulta vencedor; 2) La posibilidad de que el voto del elector sea determinante en el resultado de la elección; 3) Que los costos de votar, incluido lo invertido en informarse, el tiempo y dinero destinado en trasladarse hasta el lugar de la votación, se contrasten con las probables ganancias de acudir a votar, o bien de abstenerse (Montecinos, 2007: 11-12). Desde este enfoque, el ciudadano decide por quién votar a partir de dos consideraciones: 1) La primera plantea que el elector es un actor racional que tiene preferencias políticas claras y por ciertos atributos de los candidatos, con base en esto, el elector ordena esos elementos en un “ranking”, dependiendo de la información disponible sobre toda la oferta electoral; 2) El segundo elemento, considera la visión retrospectiva, es decir, la información y la valoración que el elector posee de la actuación que han tenido los partidos y los representantes políticos sobre sus acciones pasadas y cómo han beneficiado o perjudicado la vida del elector, de forma que puede recompensarlos por los logros o culparlos por los fracasos (Fiorina, 1981, citado en Montecinos, 2007: 14 -15; Moreno, 2009: 30).

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Red clientelar, Tecámac21 Como se mencionó, la red clientelar de Tecámac está dividida en 24 regiones 22 que abarcan todo el municipio. Su estructura vertical la componen un patrón, un coordinador general, 24 coordinadores de región, 157 coordinadores de sección, 3 925 coordinadoras de grupo y 98 125 clientes, la presencia de cuatro mediadores, así como del número de integrantes que la componen nos indican que es una red amplia y en constante crecimiento. En este sentido, Carlos Rodríguez, expresidente municipal de Tecámac,23 expone que los recursos para sostenerla provienen principalmente de las arcas del gobierno municipal. “Porque nadie de los funcionarios municipales pone de su bolsa” (Carlos Rodríguez, comunicación personal, 16 de abril de 2014). Aunque Carlos Rodríguez argumenta que la estructura de la red clientelar solo funciona con regularidad en las elecciones, en realidad esta estructura clientelar funciona de manera ininterrumpida, es decir, los diferentes incentivos materiales que entrega a los clientes como: despensas, becas, material para construcción, créditos, tarjetas u otros, se hace de forma permanente, aunque no de forma intensa, ya que es en procesos electorales cuando se les entregan más recursos a los clientes. Estos incentivos con los que se beneficia a los clientes que integran la red provienen principalmente de programas

21 Los nombres originales de todas las personas entrevistadas para la realización de este apartado han sido modificados con la finalidad de proteger su identidad. 22 Antes de la elección de 2013 eran 19 regiones. 23 No se incluye el periodo para proteger la identidad del entrevistado.

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Aunque en la párrafo anterior se habla específicamente del proceso que un actor instrumental lleva a cabo para elegir por qué candidato o partido votar o por quién no hacerlo, esos planteamientos se pueden utilizar para comprender qué proceso llevan a cabo ciertos actores para decidir su ingreso o permanencia en las redes clientelares. Es decir, algunas personas antes de decidir ingresar a una estructura clientelar analizan la información previa que tienen sobre esa red, reflexionan sobre el tipo de beneficios que la red clientelar distribuye a quienes la integran, analizan el tiempo y el dinero que tendría que invertir si forma parte de esa estructura clientelar, revisan el costo que tendrán que pagar por permanecer en ella y si éste supera a los beneficios que podría obtener, de igual forma, valorarán si la estructura clientelar, en el pasado, ha retribuido a los clientes el apoyo recibido en las urnas, entre otros elementos. Estos planteamientos recuerdan a la investigación realizada por Tososni (2007), en el municipio de Nezahualcóyotl, en donde descubre que los clientes que integraban la red clientelar analizada, apoyaban al político pero esperaban que él les devolviera el apoyo recibido, si esto no sucedía, elegían a otro patrón a quién apoyar o les ofreciera mejores beneficios que los recibidos. Esta teoría, a diferencia de la Teoría de Redes Sociales, nos expondría que quienes ingresan en una estructura de este tipo lo harían de forma racional y esperarían obtener beneficios por pertenecer a ella.

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sociales del municipio, del gobierno estatal y del gobierno federal. Por más económico que resulte, sería muy difícil sostener todos los apoyos que se otorgan a las personas, sean becas o despensas. En todo caso funciona con muy baja intensidad, porque de lo contrario, se corre el riesgo de que en el transcurso de los meses o años, antes de las elecciones, llegue algún personaje, que se dice líder o representante y empieza a pedir para formar su propia clientela porque ya le tomaron la medida al Ayuntamiento y al partido (Carlos Rodríguez,

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comunicación personal, 16 de abril de 2014).

Para el caso de Tecámac, Carlos Rodríguez, expresidente municipal de Tecámac, explica que cuando se da el caso de una elección competitiva la red clientelar también puede utilizar los recursos económicos y en especie que envía el pri del Estado de México, pero también dispone de los recursos personales del líder de la red. Para Rodríguez, a diferencia de otros municipios, no es necesario hablar con líderes empresariales, de comerciantes o de transportistas para solicitar su apoyo económico o en especie para triunfar electoralmente. Esto, dice él, se debe a que se tienen los recursos suficientes para ganar una elección, es decir, el líder de la red no pide favores a ningún actor político o social del municipio: “él no hace acuerdos y por lo tanto no debe favores”. Por lo cual, la única persona que conoce a cuánto asciende el capital económico y social con que dispone la red es Aarón Urbina Bedolla, su líder o patrón.24

En este orden de ideas, como lo apuntan Kitschelt y Wilkinson (2012), cuando se refieren a que el intercambio clientelar es directo y contingente, los incentivos que entrega la red clientelar, Tecámac, solo son entregados a aquellas personas que forman parte de esta estructura clientelar, quienes no forman parte de ella son excluidos de obtener algún tipo de beneficios. Esto se confirma a partir de que solo se puede acceder a algún tipo de programa o beneficio si quien lo solicita forma parte de algún grupo liderado por alguna de las coordinadoras de grupo, es decir, mediadoras de esta estructura, a pesar de que estos recursos provienen de programas, federales, estatales o municipales que tienen como objetivo beneficiar a ciertos sectores de la población indistintamente de su ideología o afiliación política. ¿Cómo está organizada la red? Hasta las elecciones de 2012, la estructura, que en este documento se identifica como red clientelar Tecámac, estaba organizada en 157 secciones, para esta organización se utilizó como eje rector el padrón del Instituto Nacional Electoral (ine)25 y del Instituto Electoral del Estado de México (ieem), que sirve de guía para la organización de la red en su distribución en secciones, aunque esta distribución no obedece a un proceso aleatorio, también se puede decir que responde a usos y costumbres de las diferentes comunidades y en particular se toma en cuenta el sentimiento de identidad.

En este párrafo se expone únicamente el resultado de la entrevista realizada a Carlos Rodríguez, expresidente municipal de Tecámac, en torno al financiamiento que utiliza la red clientelar Tecámac para continuar operando. No se hace alusión a que la redes clientelares también pueden utilizar recursos de fuentes privadas o ilegales como dinero del narcotráfico o de contratistas o empresarios, entre otros, ya que para argumentar eso, en este caso, se requeriría demostrarse con pruebas este planteamiento. 24

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Origen La red clientelar tiene su origen en 1997, cuando su líder, Aarón Urbina, salió de las filas del pri para convertirse en el candidato del pan a la presidencia municipal de Tecámac. Desde entonces lleva perfeccionado su organización y su práctica desde hace casi 20 años. Cuando la red se creó se construyó una base de datos con información sobre sus clientes, pero con características muy elementales, se registraban datos personales de los candidatos a obtener beneficios de forma poco especializada, es decir, se apuntaban los nombres de los clientes y se elaboraba una lista. Actualmente esta red elabora una base de datos especializada, con cálculos estadísticos sobre cómo está distribuida la población que la integra; proyecciones y estimaciones del crecimiento de esta población en cada comunidad, sección y región (Ángel Núñez, comunicación personal, 6 de junio de 2014). En este sentido, los 25

Antes Instituto Federal Electoral (ife).

responsables de la red están desarrollando un sistema informático para hacer un padrón de beneficiarios y potenciales votantes. Para tal efecto, se trabaja sobre una base de datos sofisticada y “profesional” que permita saber a quiénes están llegando los recursos de los diferentes programas municipales, estatales o federales con el objetivo de entregarlos eficazmente evitando repetir a un mismo beneficiario o a un mismo grupo familiar (Ángel Núñez, comunicación personal, 6 de junio de 2014). La construcción de esta base de datos tiene como propósito conocer quiénes, el día de las elecciones, retribuyen los incentivos clientelares que reparte la red y qué elector no lo hace con la intención de excluirlo de estos beneficios. Como lo plantean Kitschelt y Wilkinson (2012) cuando hacen referencia al segundo de los componentes constitutivos del intercambio clientelar: la predictibilidad, es considerada como el aspecto que hace referencia a que el favor otorgado por el patrón sea devuelto en este tipo de vínculos y éste se requiere para que este tipo de intercambio continúe. De acuerdo con Ángel Núñez, coordinador general de la red, esta información es esencial porque “no conviene apoyar a las personas que no votan por nosotros. Tener esta información es posible si se tiene una base de datos confiable” (Ángel Núñez, comunicación personal, 6 de junio de 2014). En relación con esto, Lozares (1996) específica que las relaciones dentro de las redes sociales están contextualizadas específicamente y se alteran y desaparecen según dichos contextos de tal manera que un actor es solamente considerado a partir de la interacción con otras partes relevantes del contexto de la red o simplemente

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Un dato relevante, es el hecho de que algunas secciones son muy grandes en cuanto al número de habitantes y éstas son dirigidas por dos coordinadores de sección, o por el contrario, hay secciones con un menor número de habitantes y un solo coordinador de sección se encarga de ellas. En este sentido, el número de la población que habita una sección puede determinar el número de coordinadores que se harán responsables. De acuerdo con las estimaciones que han hecho los encargados de las proyecciones y de la base de datos, la red necesita hacer trabajo de campo para comprometer y asegurar entre 60 y 61 mil votos a favor del candidato que ellos apoyen.

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no es considerado si no se incluye en un contexto situacional dado. La construcción de esta base de datos, de acuerdo al coordinador general de la red, ha significado meses de trabajo, a causa de que se recopila la información recibida, se revisa la calidad de los datos obtenidos, se actualiza la información de forma permanente, se depura el padrón con referencia a los incentivos que se entregan y quiénes los están recibiendo. Para lograr todo lo anterior, se utiliza la lista nominal para un seguimiento puntual sobre los puntos que interesan: quiénes son, qué apoyos reciben y si votan por quien apoya la red. El coordinador general de la red explica que el trabajo resulta complejo porque la depuración y la actualización requieren hacer trabajo de campo.26 De acuerdo con Ángel Núñez, uno de los principales objetivos de esta estructura consiste en atraer a la población joven del municipio para que la red se mantenga por mucho tiempo. Por lo que se procura realizar una campaña de afiliación entre las personas de este sector de la población, ya que observaron que este grupo etario representa aproximadamente el 40% de los votantes.27

Posiciones en la red La red presenta la siguiente estructura jerárquica: Patrón Coordinador General Coordinador de Región Coordinador de Sección Coordinador de Grupo Cliente

Como se puede observar, en la estructura jerárquica de esta red clientelar se encuentran los tres actores constitutivos de una red de este tipo, como lo argumentan los autores antes citados (Arriagada, 2008; Auyero, 2001; Hernández, 2006). Sin embargo, resalta que en esta red no hay un mediador, sino cuatro: coordinador general, coordinador de región, coordinador de sección y coordinadora de grupo, lo que significa no sólo que es una red muy amplia, sino también en constante crecimiento por lo que es probable que el número de mediadores aumenten. En este punto, es necesario mencionar que a diferencia de las redes clientelares investigadas por Tosoni (2007), en el municipio

Entrevista con Ángel Núñez, coordinador general de la red clientelar de Tecámac, quien argumenta que “La red, además de llevar un registro permanente, busca consolidarse como una estructura organizada para “bajar” los programas que se distribuyen desde el Ayuntamiento. En este sentido, dice él, que resultaría muy complicado y costoso para el ayuntamiento municipal o para la estructura del pri entregar los apoyos a todas las comunidades del municipio. Se puede pensar que un recurso también podría distribuirse a través de convocatorias públicas o espectaculares pero, no todas las personas podrían ir por el recurso, y más aún, no podría establecerse la relación entre apoyo y compromiso de votar por el pri”. 27 El coordinador general de la red tiene el dato de que buena parte de los jóvenes son apáticos, pues sólo acuden a votar el 23% de este grupo etario. 26

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Características de quienes forman la red Los coordinadores de región y de sección, se caracterizan por ser actores sociales que destacan dentro del municipio, son personas con cierto capital social y económico, en algunos casos cuentan con experiencia administrativa previa dentro del ayuntamiento. Además de formar parte de la estructura también laboran dentro del ayuntamiento y los puestos que ocupan suelen ser de directores o jefes de

departamento.28 Para quienes ocupan estás posiciones no es relevante su nivel académico, pero sí sus vínculos con el líder de la red lo que les permite formar parte de esta estructura clientelar.

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En términos generales, el perfil socio-laboral de los coordinadores de región y sección son las siguientes: son hombres y mujeres; pueden ser jóvenes o adultos, sobresale su experiencia previa con la gente, han trabajado administrativa, política o electoralmente en el partido (el pri) o en el Ayuntamiento, es decir, están familiarizados con las actividades de la red en su respectivo espacio y conocen como funciona la rutina del trabajo político-electoral en su región (Mario Pérez, comunicación personal, 25 de marzo de 2014).

Las coordinadoras de grupo son casi exclusivamente mujeres, amas de casa, jóvenes o adultas, tienen un bajo nivel educativo, no laboran formalmente lo que les permite dedicar su tiempo a las diferentes actividades que se realizan dentro de la red clientelar y viven en la misma sección que sus clientes. Los grupos que ellas dirigen están constituidos casi exclusivamente por personas a quienes están vinculadas a partir de lazos familiares, de amistad o de vecindad. De acuerdo con esto, la Teoría de Redes explica que los vínculos o las relaciones que los actores establecen a lo largo de la vida son fundamentales para entender no sólo por quién vota un sujeto, también nos sirve para descifrar cómo, por qué y por quiénes están integradas ciertas estructuras sociales. En este sentido, para la Teoría de Redes es imprescindible comprender la conexión o ligazón que existe entre los individuos y los procesos de la sociedad, en este tenor, para el caso de esta red, sobresale que los coordinadores de región, de sección,

28 De acuerdo con las entrevistas realizadas, por formar parte de la red perciben una bonificación extra, además del sueldo que obtienen por laborar en el ayuntamiento.

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de Nezahualcóyotl, Estado de México, en la red investigada no se observan rasgos de independencia de los mediadores con respecto al patrón o líder de la red, es decir, en este caso, no hay jefes o mediadores con su propia clientela, que puedan negociar su apoyo a un actor político en específico, por el contrario, se puede plantear que esta estructura “pertenece por completo” a Aarón Urbina, esto se puede explicar por varias razones: 1) Urbina Bedolla fue quien dio origen a la red y las diferentes posiciones políticas que ha ocupado le permiten que esta logre no sólo mantenerse a través del tiempo, sino crecer, aumentando así el apoyo electoral del que ya dispone; 2) el coordinador general de la red es un familiar del líder y, además de ocupar un puesto clave en el Ayuntamiento municipal, se encarga que esta estructura funcione eficazmente; 3) todos los coordinadores de región y sección tienen un empleo formal dentro del ayuntamiento ocupando posiciones claves dentro de este, si salen de la red o ésta no obtiene triunfos electorales perderán sus empleos, lo que le permite al líder de la red tener control sobre ellos.

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las coordinadora de grupo y los clientes han ingresado a esta estructura clientelar por los vínculos y las relaciones que han establecido a lo largo de su vida. En esta red prevalece los lazos laborales, familiares, afectivos o de vecindad que los sujetos han tejido a lo largo de su trayectoria y los han llevado no sólo a integrarse a esta estructura, también a posicionarse en determinados espacios dentro de ella. De igual forma, las ligazones que han construido y el grado de intensidad que los une a diferentes integrantes de la red permiten que los sujetos permanezcan en la misma posición en la que ingresaron, asciendan o en su defecto, si se rompe esta conexión, salgan de la red, porque nada es seguro dentro de una estructura clientelar. Un dato que esta red comparte con otras redes clientelares que han sido analizadas en otro momento (Tosoni, 2007; Aguirre, 2012) es que entre más mediadores hay dentro de una red, los lazos que unen a todos los integrantes se van haciendo cada vez más difusos y aquí es donde la función que ellos realizan dentro de la red es fundamental, ya que sirven de puente o de “lazos débiles”29 logrando así “conectar” a toda la red clientelar.

Funciones en la red Aunque las diferentes figuras que conforman la red, coordinador general, coordinadores de región, coordinadores de sección, coordinadoras de grupo, no tienen funciones específicas formalmente, es decir, no hay un documento en donde se estipulen qué actividades les corresponde a cada actor realizar,30 todos conocen perfectamente las actividades que deben llevar a cabo dentro de la red clientelar. Como lo específica Barozet (2002) cuando habla de redes personales, también dentro de las redes clientelares a pesar de su informalidad, se observa a un conjunto de individuos entre quienes existen códigos de reconocimiento y de comportamiento, reglas y símbolos que hacen que la red funcione. En este sentido, el coordinador general 1) organiza la red; 2) vincula al líder de la red con los diferentes coordinadores que hay dentro de la estructura; 3) promueve y desarrolla análisis estadísticos sobre la intención de voto; 4) actualiza el padrón de la red; 5) revisa que todos los actores que forman la red cumplan con sus funciones; 6) resuelve los problemas que se gestan dentro

29 Por lazos débiles Granovetter (1983), entiende a una relación entre dos actores que puede no ser intensa, este vínculo en algunos casos puede servir como un puente entre dos grupos que presentan en su interior una relación intensa entre quienes lo conforman, a ese tipo de relación o vínculo el autor lo denomina lazos fuertes. Para Granovetter, los lazos débiles son fundamentales ya que permiten vincular a dos grupos que estarían totalmente aislados, lo cual podría conducir a un sistema social más fragmentado. Granovetter explica que si una persona careciera de lazos débiles estaría aislado dentro de un grupo estrechamente tejido y no tendría información sobre lo que sucede en otros grupos y en la sociedad. Por lo tanto, los lazos débiles evitan el aislamiento y permiten a los individuos la integración en la sociedad (Ritzer, 2002: 449). 30 Entrevista con Ángel Núñez, coordinador general de la red clientelar de Tecámac. Explica con respecto a las tareas de los coordinadores seccionales que eso siempre se define sobre la marcha. Todas las actividades que se van a realizar las deciden los miembros con mayor jerarquía en la red, es decir, coordinadores de región y de sección definen conforme la situación lo amerite, lo que se va a hacer, pero es una rutina que una vez que se traza un plan de trabajo por escrito, deben destruir la información. Igualmente tienen prohibido enviar información por correo postal, por servicio de paquetería o por correo electrónico.

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llevan al Ayuntamiento y les sirve de insumo para gestionar apoyos e incluso coordinarlos. Básicamente nuestro coordinador de área nos bajaba la información a nosotros como coordinadores de sección, lo que nosotros hacíamos era bajar la información a las coordinadoras de grupo y tal cual como a nosotros nos las bajaban para darles indicaciones de las actividades programadas de una semana, aquí podría variar entre, que fueran de un día para otro o a lo mejor el plazo máximo que te daban era para una semana, entonces tienes que estar muy movido y luego tienes problemas con las coordinadoras de grupo porque también ellas tienen más actividades que hacer propias de su hogar y eso te conflictúa un poquito (Mario Pérez, comunicación personal, 25 de marzo de 2014).

La coordinadora de grupo es una de las figuras más importantes, dentro de la red: 1) vincula a los clientes con el coordinador de sección; 2) organiza a los clientes para que asistan a los diferentes eventos que organiza la red, desde ir a votar, el más importante, hasta formar parte de campañas políticas; 3) informa a los clientes los incentivos que les serán entregados; 4) solicita documentos a los clientes para la entrega de beneficios: ife, curp, Predial, Recibo de luz, Actas de nacimiento, Boletas de calificaciones, etc; 5) decide a quién entregar los beneficios o a quién invitar a los eventos que organiza la red y 6) el día de la elección se encarga de recordar a sus clientes que deben asistir a votar o acude a su casa para “incentivarlo” a devolver el favor otorgado por la red.31 La coordinadora de grupo tiene a su mando un grupo de aproximadamente

De acuerdo con los clientes entrevistados las coordinadoras de grupo no les dicen por quién deben votar, pero ellos asumen que los incentivos que reciben provienen del pri. 31

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de los grupos de la estructura (Mario Pérez, comunicación personal, 25 de marzo de 2014); 7) coordina la entrega de los apoyos o beneficios que se van a dar y 8) coordina los eventos políticos que se van a realizar, entre otros. El coordinador de región es quien 1) vincula al coordinador general de la red con los coordinadores de sección y de grupo; 2) organiza la entrega de los recursos en cada una de las regiones; 3) forma parte de la organización de los eventos políticos a los que deben asistir los coordinadores de grupo con sus clientes. Como ya se mencionó, en esta red hay 24 coordinadores de región. Cada región está compuesta de varias secciones electorales, por lo que, un coordinador de región tiene a su cargo varios coordinadores de sección. El coordinador de sección es quien se encarga de organizar el trabajo en cada una de las secciones de la red, hay un coordinador por sección, cada uno de ellos se encarga de coordinar a aproximadamente 25 coordinadoras de grupo. Se estima que en la red hay 157 coordinadores de sección. El coordinador de sección: 1) vincula a las coordinadoras de grupo con los coordinadores de región; 2) coordina la entrega de beneficios a los clientes y los requisitos que ellos deben cumplir para obtenerlos; 3) asiste junto a las coordinadoras de grupo y sus clientes a los diversos eventos políticos; 4) mantiene reuniones con ellas de forma continua para ponerlas al tanto de los beneficios a entregar o de los eventos políticos a participar; 5) resuelve los inconvenientes que se presentan dentro de “su grupo de coordinadoras” y 6) en algunos casos se encargan de recopilar información sobre necesidades, sobre intención de voto o sobre inconformidades, esa información la

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25 personas.32 Se estima que en esta red hay aproximadamente 3 925 coordinadoras de grupo. "En entregar los apoyos que nos estrega el municipio y el gobernador a las personas que yo tengo dependiendo de qué es lo que se nos baje de recurso" (Diana Cruz, comunicación personal, 30 de mayo de 2014). Pese a que las coordinadoras de grupo tienen el trabajo más arduo de todos los coordinadores que integran la red, ellas no perciben un salario por su labor, ni ocupan un puesto dentro de la estructura del ayuntamiento. No obstante, en diferentes momentos33y sí los resultados han sido favorables al candidato apoyado por la estructura clientelar, ellas son gratificadas por el apoyo brindado al líder de la red.34 Económico, pero es esporádico, no es siempre, se hace un compromiso “esto es la campaña, si ganamos te vamos a dar tanto”, también depende mucho de tu

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resultado de sección, igual si perdiste no esperes tanto porque quiere decir que a lo mejor tu movilización no fue tan buena, ese tipo de cosas influyen… ¿Cómo las motivaba yo? (coordinador de sección). Siempre fui muy franco con ellas , les dije “ miren yo tengo 23 años, estudié esto, no por eso quiere decir que me sepa todo de la A a la Z, así como yo voy a aprender de ustedes, ustedes van a aprender de mí, porque yo sé el conocimiento teórico, cosas que a la mejor ustedes no saben, pero yo no sé cómo moverme en campo, pero me voy a apoyar de ustedes, vamos a jalar al mismo lado, cualquier inconformidad me avisan, igual con

problema si les puedo ayudar, adelante” … siempre trabajé en territorio neutral, nunca me metí a casa de nadie, siempre fue en un espacio público (Mario Pérez, comunicación personal, 25 de marzo de 2014). “Son como, yo calculo, como entre 7 y 10 mil pesos”.35

En algunos casos, y cuando la ocasión lo permite, las coordinadoras de grupo “se recompensan”36 con parte de los recursos que deben entregar a la gente como: despensas, tabiques, bultos de cemento, tinacos, utensilios de cocina, becas. Es importante destacar, que la comunicación que se desarrolla entre los diferentes actores que conforman la red clientelar se da vía telefónica o personalmente, no hay una comunicación a través de correos electrónicos o notas que dejen constancia de su vínculo, esto con la finalidad de proteger la información que se transmite entre ellos y de no dejar evidencias. Como ya se mencionó, los clientes que conforman a esta red clientelar suelen ser principalmente familiares, amigos y/o vecinos de las coordinadoras de grupo, en pocas ocasiones el coordinador de sección o de región les solicita que incorporen a alguna persona desconocida, pero en términos generales son las coordinadoras de grupo quienes eligen “su equipo”. Así es como, en esta estructura, se observa cómo las coordinadoras de grupo construyen en términos de Granovetter (1983) lo que él denominó como “lazos fuertes”, es decir, un conjunto de relaciones intensamente

En algunos casos esta cifra asciende. Especialmente después de las elecciones. 34 Esta gratificación no llega inmediatamente, en algunos casos pasan algunos años para que su apoyo sea retribuido, pero la obtiene antes de que el líder tenga la necesidad de una nueva ayuda. 35 De acuerdo con las entrevistas realizadas con las coordinadoras, el último apoyo que recibieron constó de $20, 000 pesos cada una. 36 Esta situación es cada vez más difícil, ya que para evitarlo, quienes entregan actualmente los recursos a los clientes son los coordinadores de región y sección. 32

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si ellos continúan laborando en el Ayuntamiento Municipal y esto les permite acceder a los diferentes recursos que reparte la red. Para el caso de los clientes, permanecerán en ella mientras consideren que los beneficios obtenidos superan los costos que implica su participación. Por lo que respecta a las coordinadoras de grupo, como lo apunta Auyero (1996) en sus diferentes investigaciones, que si bien recibir diferentes beneficios por pertenecer a la red clientelar es significativo para ellas, también lo es, el asistir a los diferentes eventos o actos políticos o sociales organizados por la estructura, ya que esto les permite momentos de distracción en sus vidas rutinarias. A partir de los elementos teóricos arriba expuestos y los datos empíricos encontrados, es factible pensar que quienes integran esta red clientelar ingresan y permanecen en esta estructura a partir de dos elementos: 1) los vínculos que los unen a otros integrantes de la red; y 2) por el interés de obtener cierto tipos de beneficios que los alienta a permanecer en ella. Reflexiones finales Como se puede observar, este documento no tiene como objetivo analizar el comportamiento electoral de quienes integran la red clientelar Tecámac, el propósito fundamental es describir cómo está constituida la red y explicar por qué los habitantes del municipio de Tecámac deciden ingresar y permanecer en ella. Para el caso de esta red, se encontró que el ingreso y permanencia obedece a dos razones que teóricamente podrían considerarse contrapuestas: se debe tanto a incentivos materiales como a inmateriales, es decir, incentivos inmateriales como sentirse parte de un grupo o comunidad y/o por el respaldo obtenido por quienes integran la red en situaciones de

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entrelazados a través de la proximidad con quienes forman su grupo, para este autor, los lazos fuertes son esenciales, ya que para él las personas que sostienen lazos fuertes presentan una mayor motivación por apoyarse mutuamente (Granovetter, 1983, citado en Ritzer, 2002: 449). Tomar en cuenta este factor es fundamental, ya que de acuerdo con la Teoría de Redes, las decisiones que toman los actores no solo se realizan de forman instrumental, o según sus características o categorías tradicionales, también puede responder a su inserción en redes mediante vínculos sociales, los que le proveen opiniones, influencias, convicciones, puntos de comparación, preferencias, etc. Sin embargo, aunque los lazos o vínculos que los actores han tejido son fundamentales para entender su ingreso y permanencia en la red, cabe aclarar que ésta no es la única razón de esta decisión, otro elemento fundamental consiste en el interés de los actores por obtener cierto tipo de beneficios a los que fuera de la red les sería difícil acceder, no obstante, como lo apunta la Teoría de la Elección Racional, estos incentivos deben superar los costos generados por ingresar y permanecer en la estructura clientelar. Este interés por obtener beneficios de la red clientelar se percibe visiblemente en los diferentes actores que conforman la red. El coordinador general de la red, es un familiar de Aarón Urbina, se beneficia económica y políticamente si la red logra posicionar políticamente a su candidato o candidatos, ya que esto le permite seguirse manteniendo en espacios políticos que le aseguran a él y al líder de la red el acceso a recursos económicos y políticos que utilizan para su beneficio y no para el de los habitantes del municipio estudiado. El trabajo realizado dentro de la red por los coordinadores de región y de sección se gratifica

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crisis e incluso escapar de su vida rutinaria, son tan importantes para quienes integran esta red clientelar como lo son los incentivos de tipo material, material para construcción, despensas, becas o tarjetas, entre otros. Sin embargo, es necesario ser más puntuales, todos los actores que conforman la red clientelar ingresan a ella por los vínculos o lazos que han tejido a lo largo de sus vidas, vecindad, laboral, familiar o de amistad, esto les permite ocupar ciertas posiciones dentro de la estructura y en algunos casos ocupar determinados puestos en el ayuntamiento, pero para el caso de los coordinadores de sección, de región y general, se observó que permanecen en ella por un interés netamente material: empleos o beneficios económicos, por lo que trabajan para que la estructura cumpla con los objetivos propuestos, ya que del resultado obtenido depende su vida laboral y los recursos a los cuales tienen acceso.37 Sin embargo, para el caso de las coordinadoras de grupo se encontró que su permanencia dentro de la red obedece sí a un interés material, pero también a un interés inmaterial, es decir, en la red encuentran un espacio no sólo para escapar de una vida cotidiana carente de estímulos, también suponen que en la estructura clientelar

encontrarán una red de apoyo que les puede ser necesaria en momentos de crisis.38 Las coordinadoras de grupo son esenciales para la estructura clientelar porque son ellas quienes realizan el trabajo más arduo e importante dentro de la red, esto porque son las encargadas de influir en la preferencia electoral de sus clientes y movilizarlos en el proceso electoral, sin embargo, su trabajo es el menos valorado dentro de la red clientelar ya que, como se explicó a diferencia de los coordinadores que se ubican por encima de ellas en la estructura jerárquica de la red, no cuentan con un empleo formal dentro del ayuntamiento y tampoco perciben un salario por la labor realizada dentro de la red, además de que el trabajo que ellas realizan no es apreciado por quienes dirigen esta estructura.39 Aunque los clientes son beneficiados con distintos incentivos materiales, se reconoce que estos recursos no son suficientes y no son entregados a ellos de forma constante40, de igual forma, los clientes entrevistados explican que no dependen de estos recursos para su sobrevivencia. A esto se suma el hecho de que estos recursos son focalizados, ya que sólo son destinados a quienes integran la red y no a quienes realmente podrían

Esto se logra porque muchos de los recursos que son destinados a los clientes se quedan en manos de los actores que ocupan las posiciones más altas de la estructura jerárquica de la red. 38 En las entrevistas realizadas a las coordinadoras de grupo ellas expresan que su permanencia en la red clientelar obedece a que 1) se consideran parte de “algo importante”; 2) en la red está su círculo íntimo: familiares, amigos y vecinos, y 3) sí requieren algún tipo de apoyo ante una eventualidad, ellas estiman que la red les ayudará a resolverlo, pero esto no sucede necesariamente. Destaca que en la red hay coordinadoras de grupo que han permanecido en ella más de 16 años y excepcionalmente se retiran, esto a pesar del trato que reciben dentro de la estructura por parte de algunos de los coordinadores de región o sección y de las constantes promesas incumplidas de mejorar su situación o de recibir más beneficios. 39 En las reuniones a las que ellas asisten, con los diferentes coordinadores de región y sección, el trato que se les brinda en diversos momentos es amenazante e intimidatorio. 40 A pesar de las promesa por parte del patrón de la red de que así será. 37

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Nos gusta estar ahí, la otra vez platicaba con fulanita y me decía que nos pagan como 8 pesos por día, lo que nos dan no nos sirve para nada, pero ¿a quién le vamos a pedir que nos dé más?, de todas formas nos van a mandar a la fregada. Nos regaña el coordinador, la gente nos dice de cosas: que no los molestemos, que los tenemos cansados (clientes), pero tampoco se salen, no sé decirte por qué pero me gusta andar ahí (Diana Cruz, comunicación personal, 30 de mayo de 2014).

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necesitarlos. Sin embargo, ellos sí esperan recibir algo a cambio de su participación en la estructura, de la cual no estarían seguros que sucedería si otro partido gobernara el municipio, por lo que permanecerán en la red siempre que el costo por su participación no supere los beneficios obtenidos por ello. Analizando los casos de quienes integran esta red clientelar y sus motivaciones, llama la atención el caso de las coordinadoras de grupo, ya que si bien ellas reciben diferentes tipos de incentivos por su participación antes, durante y después de cada proceso electoral estos no retribuyen sus largas horas de servicios ni los años dedicados a su participación dentro de la red, este caso se podría explicar con lo que en su momento planteó Auyero (2002) en sus investigaciones, por su deseo de participar en actividades diferentes a su vida cotidiana que está exenta de momentos gratificantes y porque para ellas su participación en la red es importante.

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Reseña

Diferentes marcos de actuación desde el Trabajo Social: acción transversal desde la educación Fecha de recepción: 15 de febrero de 2017 Fecha de aprobación: 21 de agosto de 2017 María García Aivar*

Título: Riesgos y Trabajo Social Autoras: Silvia Vázquez González, Blanca Guadalupe Cid de León Bujanos y Elena Montemayor Rodríguez Edición: Universidad Autónoma de Tamaulipas ISBN: 978-607-401-997-1 Núm. de páginas: 457 Año: 2015 Este libro analiza los riesgos de la compleja realidad social contemporánea desde diferentes perspectivas a través de estudios e investigaciones realizados en Argentina, Cuba, España y México. Dicha complejidad requiere la actuación profesional de distintos ámbitos (servicios sociales, sanidad, educación, vivienda y justicia) y paradigmas para poder dar respuesta a las nuevas demandas sociales de manera óptima y global. El libro está compuesto por: introducción, 17 capítulos sobre diferentes temáticas vistas desde el Trabajo Social, las cuales se clasifican en tres apartados: fundamentos teóricos para el análisis de los riesgos y el trabajo social, que abarca los primeros cuatro capítulos; sectores de población en riesgo, que incluye los siete siguientes; y la intervención social con población en riesgo, que engloba los últimos seis. Por último, las reseñas biográficas de los autores. En el primer capítulo, Silvia Vázquez y Cristina Estrada, profesoras-investigadoras de la Universidad Autónoma de Tamaulipas y de la Universidad de Guadalajara, respectivamente, tratan los conceptos de “riesgo, vulnerabilidad y cohesión social” y explican la interacción constante entre ellos. Después, plantean diferentes enfoques teóricos del riesgo (Teoría Cognitiva, Teoría Funcionalista, Interaccionismo, Teoría del control, entre otros), a partir de esto, establecen categorías de clasificación del riesgo que pueden servir de guía en los procesos de investigación e intervención en comunidad. Más adelante, Arantxa Hernández, profesora asociada de la Universidad de Valladolid, recoge los riesgos sociales provocados por la actual crisis económica, como el desempleo y el aumento del nivel de exclusión y pobreza de la clase media, entre otros. El objetivo de esta investigación es establecer las líneas de avance del Trabajo Social a nivel universitario y profesional mediante la percepción de expertos sobre dichos riesgos. Para ello, expone la situación de la cuestión en España y describe un nuevo marco de comprensión e intervención de los nuevos riesgos sociales globales, argumentando la necesidad de desarrollar nuevas investigaciones. Después, explica el objetivo, las hipótesis y el método de la investigación, justificando el uso de una metodología prospectiva. Finalmente, expone los resultados y las conclusiones; destaca la necesidad de fortalecer las bases científicas, lograr un desarrollo universitario mediante doctorados, ejercer * Universidad de Granada, España. Correo de contacto: mariagarciaaivar@gmail.com e-ISSN: en trámite, año 21, núm. 51, enero-abril 2018, pp. 187-190.

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un trabajo social creativo, proactivo, vinculado con la comunidad, y conseguir un compromiso político y prosocial. En el tercer capítulo, Cruz García, profesor de la Universidad Autónoma del Estado de México, Javier Carreón, Jorge Hernández y José Marcos Bustos, profesores de la Universidad Nacional Autónoma de México, complementan la Teoría de la Gobernanza del Riesgo con la Teoría del Sentido de Comunidad para realizar un estudio documental y así analizar los efectos del cambio climático sobre los estilos de vida comunitarios; mientras ésta última señala que la identidad colectiva es resultado del apego hacia un lugar, la primera indica que dicho apego resulta de las políticas públicas. Los autores concluyen que es la relación entre identidad sociopolítica y sentido de comunidad la que explica el éxito o fracaso de las estrategias de protección civil, prevención de desastres o conservación del patrimonio. Finalmente, se contrasta esta vinculación con otras revisiones de la literatura. En el siguiente capítulo, Enrique Pastor, profesor de la Universidad de Murcia, defiende que el Trabajo Social comunitario se dirige a dar respuesta a las necesidades desde una perspectiva integral y coherente con su marco contextual, pues la realidad social es compleja, y la pobreza y exclusión se distribuyen de manera desigual en un mismo país. Menciona que el Trabajo Social en comunidades se implementa a través de diversos ámbitos o sistemas, como los servicios sociales, la educación, sanidad, vivienda y justicia, además nos explica cómo es la intervención en cada uno de ellos. Es en el quinto capítulo Magdalena Jiménez, profesora de la Universidad de Granada, expone las dificultades que los jóvenes encuentran en

el contexto actual y cómo afectan éstas en la configuración de sus trayectorias vitales, no solo prolongando y retrasando la transición de una etapa a otra (educación-formación, inserción laboral, conformación familiar y transición residencial), sino además convirtiéndolas en reversibles. Presenta un análisis teórico sobre el significado de juventud en las Ciencias Sociales, cuestionando los tópicos atribuidos a este constructo social, y detalla los problemas sociales que colocan en situación de riesgo a este colectivo, afectando sus procesos de emancipación. El siguiente estudio, realizado por María Josefa Vázquez, Evaristo Barrera y José Luis Sarasola, profesores de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla, presenta un modo de lograr la inserción sociolaboral de jóvenes que proceden de casos de fracaso escolar extremo a través de itinerarios de inserción globalizadores, contando con la figura del Trabajador Social. Los resultados demostraron que podían conseguirse dichas inserciones si se llevaban a cabo itinerarios flexibles y personalizados junto con el acompañamiento de un insertor social, así como incrementando los recursos y las capacidades de los agentes implicados. Emma Liliana, profesora-investigadora de El Colegio Mexiquense A.C., revisa la situación de la población juvenil entre 15 y 24 años de edad que ni estudia, ni trabaja (ninis), centrándose en el número de habitantes que afecta y rasgos individuales (edad, escolaridad y características familiares). Entre los resultados se observa que el número de “ninis” ha ido disminuyendo, además en relación con su posición en el interior de su hogar son sobre todo hijos de familia y que cada vez afecta más a los escolarizados, incluso a los que han logrado trayectorias educativas exitosas.

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Además de existir una serie de riesgos para la población usuaria de los servicios de Trabajo Social, también hay un conjunto de peligros para aquellos que ejercen dicha profesión. Al respecto, Silvia Vázquez y Blanca Guadalupe, profesoras de la Universidad Autónoma de Tamaulipas, aplicaron un cuestionario a profesionales del Trabajo Social de unidades hospitalarias para valorar si se practican acciones de autocuidado. Concluyeron que existen conductas de autodescuido personal de las trabajadoras y de la organización, además refieren que es necesaria una intervención integral para desarrollar programas que fomenten una cultura de autocuidado de la salud. Las personas sin hogar son otro colectivo en riesgo de exclusión, Evaristo Barrera, María Josefa Vázquez y Rosario Rodríguez, de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla, analizan esta situación y sus múltiples variables con el fin de concretarlas y plantear soluciones desde el Trabajo Social para facilitar su inserción laboral y social. Desarrollar políticas desde una perspectiva integral y holística, además de continuar realizando investigaciones acerca de las personas sin hogar son las dos grandes necesidades detectadas mediante dicho estudio. Siguiendo la misma línea, Rodolfo Guillermo Hernández, educador popular en el Centro Memorial Martin Luther King Jr., en La Habana, aborda la problemática de los niños y niñas con historias de calle. Analiza la labor del Trabajo Social desde una institución escolar que busca la inclusión de los infantes mediante la incorporación de métodos de educación popular a los tradicionales. El reto principal es evitar el fracaso escolar, reintegrarlos con sus familias y en su comunidad, además de formarlos y capacitarlos para su desarrollo personal y profesional.

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Asimismo reporta las causas de los casos de jóvenes que ni tienen ni buscan trabajo, entre ellas: razones personales, no tener escolaridad o experiencia y una tendencia a pensar que no encontrarán empleo. El objetivo del proyecto de Silvia Vázquez, Blanca Guadalupe, Elena Montemayor y Susana Mansilla, profesoras de la Universidad Autónoma de Tamaulipas, es categorizar el concepto de “riesgo” relacionado con la inseguridad social, entendida como primer factor de vulnerabilidad, mediante la percepción de jóvenes universitarios que viven con inseguridad; entre las categorías asociadas al riesgo social se encuentran: la pobreza, el desarrollo en contextos violentos, la ausencia o falta de funcionalidad de zonas públicas de ocio y recreación, la falta de una democracia participativa, la desconfianza en el gobierno y la corrupción. En el capítulo siguiente, Sagrario Garay, Alejandro Francisco, profesores de la Universidad Autónoma de Nuevo León, y Verónica Montes, investigadora titular de la Universidad Nacional Autónoma de México, se analizan las características socioeconómicas, de salud y de apoyo social de la población adulta mayor del área metropolitana de Monterrey, e identifican una brecha de género en la medida en que la mayoría de las mujeres, al no haber ejercido un empleo formal no tienen derecho a una pensión y tampoco acceso a servicios médicos por su propia cuenta. Por ello, son sobre todo las mujeres quienes obtienen el beneficio del “Programa de Apoyo al Adulto”, sin embargo, cuando se analiza el apoyo no material, es decir, el de acompañamiento y cuidado, son también las principales cuidadoras, tanto de sus padres como de su pareja.

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Susana Dolores, trabajadora social por la Universidad Juárez del Estado de Durango, y Blanca Mirthala, profesora-investigadora de la Universidad de Nuevo León, exponen un proyecto de intervención social sobre conductas suicidas dirigido a un público adolescente, debido a que este hecho ocurre en edades cada vez más tempranas. Su objetivo fue analizar los grados que comprenden dicho fenómeno, los factores de riesgo y de protección relacionados, para posibilitar intervenciones adecuadas a esta problemática. A través de este proyecto, los jóvenes desarrollaron habilidades personales y sociales, mejoraron las relaciones interpersonales, especialmente con iguales, y manifestaron autonomía y una apropiación del proyecto gracias a la metodología empleada. Por otra parte, el teatro puede servir como recurso de intervención social, hecho que corroboraron Nuria Cordero y Manuel Muñoz al aplicarlo con un grupo de personas sin hogar en Sevilla a través del arte, se logró desarrollar la identidad y la autodeterminación de dichas personas mediante la creación de un espacio público en el que tuvieran la oportunidad de expresarse, facilitando intercambios y generando procesos de inclusión con aquellos a quienes antes no se les había dado voz. El capítulo presentado por María Cristina Melano, Miriam Noemí Matossian, Fernanda Gómez, Mariela Staffolani, profesoras de la Universidad de Buenos Aires, hace referencia a las acciones pedagógicas realizadas con un grupo de presos privados de libertad. Se alude a la educación y a la cultura como herramientas para revertir las desventajas sociales de estas personas. Asimismo, analiza las interacciones desarrolladas por el Servicio Penitenciario Federal y los procesos

pedagógicos organizados con el fin de formar trabajadores sociales en el ámbito penitenciario. Finalmente, Enrique Javier Gómez, investigador del Centro de Investigaciones Psicológicas y Sociológicas de Cuba, realiza un análisis teórico-metodológico con el objetivo de mostrar la realidad del Trabajo Social en Cuba. Inicia con una revisión histórica y concluye con una propuesta de fundamentos básicos para transformar el Trabajo Social, potenciando una praxis que vaya más allá del asistencialismo y dé respuesta a las necesidades del contexto actual cubano. En conclusión, la presente obra nos muestra la diversidad en las condiciones de bienestar, el desarrollo social y humano, y las políticas sociales de distintas regiones del mundo. Todo ello requiere que la actuación profesional esté acorde con los contextos sociohistóricos y que los profesionales del Trabajo Social luchen por reducir las brechas sociales existentes; tener en cuenta las características y demandas sociales, intervenir desde diferentes marcos de actuación y apostar por la calidad en la formación de profesionales son los elementos clave para lograr las metas del Trabajo Social, entre las que se incluyen el aumento del nivel de bienestar, la justicia, la cohesión y la inclusión social, la democracia, la lucha contra la desigualdad y la defensa de los derechos humanos.

Referencias 1. Vázquez González, S., Cid de León Bujano, B.G. y Montemayor Rodríguez, E. (coords.) (2015), Riesgos y Trabajo Social. Ciudad de México, Universidad Autónoma de Tamaulipas.

LINEAMIENTOS PARA RECIBIR COLABORACIONES

Lineamientos generales 1. Los escritos deberán ser trabajos originales e inéditos con temas de investigación en Ciencias Políticas y Administración Pública, que no hayan sido enviados a revisión al mismo tiempo y no se encuentren publicados, parcial ni totalmente, en ninguna otra revista científica, nacional o extranjera. Así mismo, el autor(es) deberá reconocer que no existen compromisos ni obligaciones financieras con organismos estatales ni privados que puedan afectar el contenido, resultados o conclusiones de sus respectivas publicaciones. 2. Por el carácter eminentemente científico de la revista no se aceptarán trabajos de género periodístico o comentarios generales sobre algún tema. 3. Los textos pueden ser artículos, ensayos y reseñas de libros. 4. El nombre del autor deberá ir acompañado de sus datos curriculares más importantes, como la especialidad de sus estudios, institución, nacionalidad, ocupación actual, teléfono(s), domicilio y correo electrónico. 5. Se aceptan trabajos en español, inglés y portugués. 6. La recepción de un documento no implica su aceptación para ser publicado. 7. Las colaboraciones serán sometidas, en primera instancia, a un dictamen editorial para verificar que cumplan con todos los lineamientos establecidos. Sólo aquellas colaboraciones que acrediten el dictamen editorial continuarán con el proceso de dictamen, las colaboraciones que no cumplan con esta condición se considerarán rechazadas. 8. Una vez acreditado el dictamen editorial se procederá a la firma de la declaratoria de originalidad, la cual deberá ser remitida (ya sea personal o vía correo electrónico) a la revista. 9. Las colaboraciones que acrediten el dictamen editorial serán enviadas a dos pares académicos, quienes dictaminarán, de forma anónima, si el documento: a) Es aprobado y será publicado tal y como está, b) Aprobado una vez atendidas las modificaciones menores, c) Es condicionado y puede ser publicado, pero con modificaciones sustanciales, d) Es rechazado. En caso de controversia en los resultados, se enviará a un tercer dictaminador, cuya decisión determinará la publicación, o no, de la contribución. El resultado del dictamen se hará llegar al autor(es) y será inapelable. Se dará como tiempo límite 30 días naturales para que el autor(s) realice, en su caso, las correcciones solicitadas por los dictaminadores, de lo contrario, el manuscrito se considerará rechazado. 10. El límite para reenvíos de un trabajo será de tres, después de ello, el artículo será rechazado por superar dicho límite.

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11. El proceso de dictamen de los manuscritos está determinado por el número de colaboraciones en lista de espera, la revista informará a los autores sobre el proceso de evaluación y edición de sus trabajos en cada una de sus respectivas etapas. 12. El sistema de arbitraje recurre a evaluadores, tanto externos como internos, de la entidad que la pública, quienes son investigadores y profesores con prestigio nacional e internacional, implementando así un sistema objetivo para salvaguardar la confidencialidad, tanto del autor como del dictaminador de los documentos, así como para asegurar la imparcialidad de los dictámenes, éstos se realizan con el sistema doble ciego y los resultados obtenidos se conservan bajo el resguardo del Comité Editor. 13. La revista deberá publicarse de manera cuatrimestral de acuerdo al siguiente calendario: enero-abril, mayo-agosto y septiembre-diciembre, cada número se integrará por ocho artículos y una reseña que al momento de cierre de la edición hayan sido aprobados para su publicación. De acuerdo con los criterios de contenido de la publicación, Espacios Públicos se reserva el derecho de adelantar o posponer la publicación de los artículos aceptados. 14. Una vez que el trabajo ha sido aprobado para su publicación, el autor(es) cederá la propiedad de los derechos de autor a Espacios Públicos para que su artículo y materiales sean reproducidos, publicados, editados, fijados, comunicados y transmitidos públicamente en cualquier forma o medio, incluido Internet, en la modalidad Open Access, así como efectuar su distribución al público en el número de ejemplares que se requieran y su comunicación pública, en cada una de sus modalidades, incluida la puesta a disposición del público a través de medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología, para fines exclusivamente científicos, culturales, de difusión y sin fines de lucro. Para ello, el autor (es) debe remitir (ya sea personal o vía correo electrónico) el formato de Carta-Cesión de la Propiedad de los Derechos de Autor (que se puede consultar en la página web de la revista: http://politicas.uaemex.mx/espaciospublicos/) debidamente requisitada y firmada por el autor(es). 15. Los textos deberán entregarse en cd-rom en Word para Windows, de cualquier versión, acompañados de una impresión, y/o por correo electrónico. 16. Espacios Públicos se reserva el derecho de realizar la corrección de estilo y cambios editoriales que estime oportunos para mejorar los documentos aceptados. 17. No se devolverán originales. 18. La recepción y procesamiento de las colaboraciones no tiene costo. 19. Todo caso no previsto en los lineamientos será atendido y resuelto por el Comité Editorial de la revista.

Para artículos y ensayos 1. Todo artículo o ensayo deberá tener una metodología discursiva que incluya los siguientes apartados: título en el idioma original y en inglés, nombre del autor, resumen, palabras clave, introducción o presentación, desarrollo, conclusiones, propuestas y/o recomendaciones, así como fuentes bibliográficas. 2. Sólo se aceptarán documentos presentados por un máximo de cuatro autores, el primer nombre que aparezca en el trabajo se considerará autor principal y el o los siguientes será(n) coautores.

3. La extensión de los escritos deberá ser de 15 cuartillas, como mínimo, y 30 como máximo. 4. El tipo y tamaño de letra a utilizar en los trabajos será Times New Roman, a 12 puntos, con un interlineado de 1.5. 5. Se recomienda la inclusión de subtítulos cada dos cuartillas, aproximadamente. Los títulos y subtítulos podrán ser modificados por el Comité Editor. No se aceptan epígrafes al inicio del trabajo. 6. Todo artículo deberá contener un resumen de entre 100 y 150 palabras, el cual deberá señalar el objetivo, la metodología y los resultados o conclusiones principales del trabajo. Presentar cinco palabras clave. El resumen y las palabras clave se presentarán en el idioma original y en inglés. 7. Las siglas deben ir desatadas la primera vez que aparezcan en el texto, seguido de la sigla entre paréntesis: Organización de las Naciones Unidas (onu). 8. Las notas a pie de página se deberán utilizar con carácter aclaratorio o explicativo y no se deberán utilizar para indicar o hacer referencia a fuentes bibliográficas. 9. Las gráficas, cuadros y esquemas deberán ser ordenados numéricamente (números arábigos), de acuerdo con la secuencia de aparición en el texto, así como referenciar la fuente (pie de figura). El formato para imágenes deberá ser JPG y procesarse en escala de grises (blanco y negro), sin ningún tipo de resaltado o textura. Tampoco deberán ser copia de Internet. En el caso de las tablas y gráficas deberán enviarse en el formato original de creación. Sólo se admitirán fotografías en casos excepcionales. El autor(es) será responsable de obtener los permisos para la reproducción de aquellos materiales con derechos de autor, para lo cual deberá anexar copia de los respectivos permisos a la revista. 10. Las referencias bibliográficas utilizadas en el texto seguirán el sistema autor-fecha, también conocido como Sistema Harvard. Se elaboran bajo el siguiente formato: apellido del autor, año de edición: página o páginas. Todo lo anterior deberá ir entre paréntesis.

Ejemplos: • Citas textuales: “La diputación provincial fue la institución más interesante, entre las establecidas por la Constitución española de 1812” (Benson, 1980: 11). • Benson menciona que “La diputación provincial fue la institución más interesante, entre las establecidas por la Constitución española de 1812” (1980: 11). • Más de tres autores (Álvarez et al., 1990: 23). • Si se refiere a la idea global de un autor, se indica autor y año: Por un lado señala Benson (1980) que el virrey ejecutaba lentamente los mandatos de la constitución... • Si el autor tiene más de una publicación del mismo año, deben ordenarse alfabéticamente y se les distinguirá con una letra minúscula después del año: (Uvalle, 2003a: 90) y (Uvalle, 2003b: 75). • Información sin autor, contenida en prensa. Periódico, fecha abreviada: página sección. (La Calle, 08/03/2002: 3C). Si es con autor (Carmona, 24/06/2003: 6 El Nacional). • Leyes: Autor, año: artículo (ife, 1999: Artículo 15).

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11. La bibliografía empleada en el trabajo se enlistará de forma alfabética y numerada; únicamente la bibliografía que sea citada en el documento. Se consigna al final del texto bajo el sistema Harvard. Apellido(s) y nombre completo, año entre paréntesis, título en cursivas, número de edición (no se anota si es la primera edición), lugar, editorial.

Ejemplos: Libro Benson, Nettie Lee (1980), La diputación provincial y el federalismo mexicano, 2a ed., México, El Colegio de México / LI Legislatura Cámara de Diputados. Álvarez, Norma et al. (1990), Reforma del sistema político mexicano, México, Diana. Obras de instituciones Nombre de la institución, año, título y ciudad. uaem (Universidad Autónoma del Estado de México) (2002), Programa de estímulos al desempeño del personal docente, Toluca. Revista Aguilar Hernández, Felipe (2001), “La universidad y las profesiones del nuevo milenio”, en Revista Espacios Públicos, año 4, núm. 8, Toluca, uaem, Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública, pp. 231-249. Periódico Nombre del periódico, fecha abreviada, título del trabajo, ciudad, país. La Calle, 24/06/2003, “Demandará diputado Emilio Ulloa a procurador mexiquense por difamación”, Toluca, México. Carmona Soto, Aída (2003), “Espacios Públicos logra una presencia internacional”, en La Calle, 24 de junio, Toluca, México. Leyes Autor, año, nombre de la ley, ciudad. ife (Instituto Federal Electoral) (1999), Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, México. Diccionario Debbasch, Charles et al. (1985), Diccionario de términos políticos, Bogotá, Ed. Temis. Diccionario Oxford Escolar (1996), México, Oxford University Press. Enciclopedia Enciclopedia de México (1987), t. 9, México, sep.

Documentos electrónicos Responsabilidad principal, título, tipo de soporte [en línea, CD-ROM, cinta magnética, disquete], lugar de publicación, editorial, fecha de edición. Monterroso Salvatierra, Neptalí (2000), “La participación de la sociedad civil en el manejo de los recursos forestales”, en Seminario-taller internacional sobre metodologías participativas para el desarrollo forestal sostenible [CD-ROM], Petén Guatemala, 3-7 de abril. Internet Responsabilidad principal, título, fecha de la cita, disponibilidad y acceso. Salazar Medina, Julián (2003), Reseña histórica, s/f, en http://l48.215.9-2/his.html, consultado el 16 de octubre de 2003. Obras del mismo autor y año Si de un mismo autor existen varias referencias de un mismo año, se especifican los años seguidos en un orden alfabético. Uvalle, Ricardo (2003a), “El servicio profesional y la nueva gerencia pública en México”, en Memoria del Foro Profesionalización del servicio público en México: hacia la innovación y la democracia, México, Gárgola Ediciones, pp. 89-90. Uvalle, Ricardo (2003b), La ética del servidor público, Toluca, iapem.

Para reseñas: 1. Las reseñas deberán ser sobre libros relacionados con las Ciencias Políticas y Administración Pública, cuya publicación sea, como máximo, de dos años previos a la fecha de publicación de la revista. 2. Sólo se aceptarán reseñas presentadas por un solo autor. 3. Las reseñas tendrán una extensión de cinco cuartillas como mínimo y máximo 10 cuartillas, y deberán utilizar el tipo de letra Times New Román, a 12 puntos, con un interlineado de 1.5. 4. La reseña deberá tener un título diferente al del libro que se presenta. 5. El autor deberá anexar la portada de la reseña del libro en formato jpg, además deberá añadir los siguientes datos: título de libro, autor(es), año, editorial, país, número de páginas y número isbn. 6. Las reseñas serán seleccionadas por el Comité Editorial de la revista en función de su calidad y actualidad.

Envío de trabajos: Las colaboraciones deberán entregarse en la siguiente dirección: Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Cerro de Coatepec, Ciudad Universitaria, Toluca, Méx., C.P. 50100. Tel. (01-722) 2131607 o 2150494, a la atención de Ma. Cristina Reyes Montes, o en el correo electrónico: espaciospub@uaemex.mx

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PUBLICATION GUIDELINES

General guidelines

1. The proposals that are sent in must be original and related to Political Science and Public Administration topics. Such proposals must not have been already published, submitted for review to another publication or partially published in any other scientific, national or foreign journals. Likewise, the author(s) must acknowledge that there are no previous commitments or financial obligations to State or private organizations that could influence either the content, the results or the conclusions of their respective publications. 2. The submissions must be of a scientific nature. Opinion or journalistic documents will not be accepted. 3. The proposals can be articles, essays or book reviews. 4. The authorâ&#x20AC;&#x2122;s name must include the most relevant information from his curriculum: academic degrees, institution, nationality, current occupation, telephone(s), address and email. 5. Articles can be written only in Spanish, English or Portuguese. 6. The reception of a proposal does not automatically imply that it will be published. 7. All the collaborations are submitted, at first, to an editorial review, which consists in verifying the content and its compliance with all the established guidelines. 8. Once the editorial review is approved, the disclaimer of originality is signed. The authors of the proposals must remit (physically or via e-mail) the disclaimer (which is available on the website of the journal) along with the signature of the author(s). 9. The proposals that have been approved in the preliminary stage will be sent to two â&#x20AC;&#x201C; pairs of certified academics, who will anonymously determine the following decisions: a) Approved and it will be published as is, b) Approved once minor modifications have been made, c) On hold and could be published if certain substantial modifications are made d) Rejected. In case of a controversial decision, the proposal will be sent to a third evaluator, who will determine if the submission will be published or not. The results will be sent to the authors and it will be final. There will be a 30-day period to turn in the proposals with their respective corrections; otherwise the proposal will be dismissed. 10. The proposal can only be sent three times for corrections. If this number exceeds, then the proposal will be rejected. 11. The approval of the proposals is determined by the number of collaborations that are pending on the waiting list. Espacios PĂşblicos will keep the authors updated about the process of evaluation and edition of the proposals in each phase of the process.

12. The arbitration system relies on the internal and external advisers. These advisers that are affiliated to Espacios Públicos are professors and researchers with national and international prestige. The approval system is an objective system that ensures the confidentiality between the author and the evaluator in order to assure the impartiality of the decisions. Such system is based on double-blind review and the Editorial Board will safeguard the results. 13. Espacios Públicos must be published every quarter in accordance to this calendar: January – April, May – August and September – December. Every volume will be comprised of 8 articles and a book review. All of these proposals have been previously approved for publication. In accordance to the criteria of content of this publication, Espacios Públicos reserves the right to advance or postpone the publication of certain approved proposals. 14. Once the proposal has been approved for publication, the author(s) must relinquish their intellectual property to Espacios Públicos so that the article and other materials can be reproduced, published, edited, set and transmitted publically in any form or medium, including the Internet through Open Access. Also Espacios Públicos is committed to the publication of their quarterly publication through printed, electronic, optical and any other medium for scientific, cultural, educational purposes. This effort is pro bono, which means that no profit is expected from the dissemination of the scientific content that is subscribed to Espacios Públicos. The authors of the proposals must remit (physically or via e-mail) the letter of Transfer of Copyright (which is available on the website of the journal: http://politicas.uaemex.mx/espaciospublicos/) along with the signature of the author(s). 15. The proposals must be delivered in Word documents in a cd-rom, along with a printed version or an electronic version of the file attached in an e-mail. 16. Espacios Públicos holds the rights to modify the content of the proposal in order to accommodate certain redaction changes and editorial modifications that are deemed appropriate. 17. The original documents and materials will not be returned. 18. The reception and process of approval will not be paid by the authors of the proposals. 19. The Editorial Board of Espacios Públicos will solve all of the issues in relation to the general guidelines.

Articles and essays 1. Every article or essay must have a discursive methodology that includes the following sections: title in original language and English, name of author, abstract in original language and in English, keywords, introduction, conclusions, proposals and/or recommendations, as well as the bibliographical sources. 2. The maximum number of authors per proposal is four. The first name that appears on the proposal shall be deemed as the lead author and/or the following will be the coauthors. 3. The proposal must be between 15 and 30 pages in length. 4. The format of the proposal must be the following: Times New Roman, 12 points with a 1.5 spacing. 5. The inclusion of headings is recommended every two pages or so. Titles and subtitles may be amended by the Editorial Board. An epigraph at the beginning of the proposal is not accepted.

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6. All of the articles must include an abstract of between 100 and 150 words, which shall state the purpose, methodology and main results or conclusions. Five keywords must be aggregated as well. The abstract and keywords will be presented in the original language and in the English language. 7. Acronyms must be defined the first time they appear in the text with the definition and the acronym inserted in a bracket. E.g.: United Nations (un). 8. Notes and footnotes shall be used for explanatory purposes and should not be used to indicate or refer to bibliography. 9. Graphs, charts and diagrams shall be sorted numerically (in Arabic numerals) according to the sequence of appearance in the text and the reference source (figure or caption). The format of these objects must be in the jpg format and processed in grayscale (black and white), without any highlighting or additional textures. None of these objects shall come from a source that is not the author’s. Tables and graphs shall be submitted in their original format. Photographs will be accepted in exceptional cases. The author(s) will have to acquire the copyright permission to reproduce elements produced by a third party; therefore the author must also send a letter from the third party which indicates that his graphs, images or schemes may be used. 10. The references used in the proposal must go according to the Harvard citation system. They must be presented in the following format: last name, year of publication: page or pages. The citation must be enclosed in parentheses.

Examples: • Citations: “The county council was the most interesting institution, including those established by the Spanish Constitution of 1812” (Benson, 1980: 11). • Benson mentions that “The county council was the most interesting institution, including those established by the Spanish Constitution of 1812” (1980: 11). • More than three authors (Alvarez et al., 1990: 23). • If the citation refers to the whole idea of an author, then the year of the publication must be enclosed in parentheses: Benson (1980) states that the viceroy was slowly excising his constitutional mandates... • If the author has more than one publication of the same year, then the publications should be listed alphabetically and distinguished by a lower case letter after the year: (Uvalle, 2003a: 90) and (Uvalle, 2003b: 75). • In the case that a citation of a newspaper does not have the name of the author the citation must have this structure: Newspaper, date: section page (La Calle, 08/03/2002: 3C). If there is an author, then the quote must be as follows: (Carmona, 24/06/2003: 6 El Nacional). • Laws or legislations: Author, year: Article (ife, 1999: Article 15).

11. The referenced bibliography must be cited alphabetically and shall be listed; only the bibliography cited must be included in the document. The Harvard system must be implemented in the following order: Name(s) and full name, (year in parentheses), title in italics, edition number, place, publisher.

Examples: Book: Benson, Nettie Lee (1980), The county council and the Mexican federalism, 2nd ed., Mexico, El Colegio de Mexico / LI Legislature House of Representatives. Alvarez, Norma et al. (1990), Reform of the political system, Mexico, Diana. Institutional documents: Name of institution, year, title and city. uaem (Autonomous University of the State of Mexico) (2002), Incentives Programme performance of teachers, Toluca. Journal: Aguilar Hernandez, Philip (2001), “The university and the professions of the new millennium”, Journal Public Spaces, Year 4, no. 8 Toluca, uaem, Faculty of Political Science and Public Administration, pp. 231-249. Newspaper: Name of the newspaper, brief date, title, city, country. La Calle, 24/06/2003, “Will Demand deputy prosecutor Emilio Ulloa mexiquense defamation”, Toluca, Mexico. Carmona Soto, Aida (2003), “Espacios Públicos achieved an international presence” in La Calle, June 24, Toluca, Mexico. Laws: Author, year, name of the law, city. ife (Federal Electoral Institute) (1999), Federal Code of Electoral Institutions and Procedures, Mexico. Dictionary: Debbasch, Charles et al. (1985), Dictionary of Politically, Bogotá, Ed. Themis. Oxford School Dictionary (1996), Mexico, Oxford University Press. Encyclopedia: Encyclopedia of Mexico (1987), t. 9 Mexico, sep.

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Electronic documents: Author, year, title, media type [online, cd-rom, magnetic tape, diskette], place of publication, publisher, date of publication. Monterroso Salvatierra, Neptalí (2000), “The participation of civil society in the management of forest resources”, International seminar-workshop on participatory methodologies for sustainable forest development [cd-rom], Peten Guatemala, 3-7 April. Internet: Author, year, title, date of appointment, availability and access. Medina Salazar, Julian (2003), Historical Overview, s/f, at http: //l48.215.9-2/his.html, accessed October 16, 2003. Works by the same author and year: If the same author there are several references in the same year, specify the year followed by an alphabetical order. Uvalle, Ricardo (2003a), “Professional Service and the New Public Management in Mexico”, Memorial Forum professionalization of public service in Mexico: towards innovation and democracy, Mexico, Gargoyle Editions, pp. 89-90. Uvalle, Ricardo (2003b), The ethics of public servants, Toluca, iapem.

For reviews: 1. Book reviews must be related to Political Science and Public Administration publications that have been at the most two years old before it gets published by Espacios Públicos. 2. Book reviews submitted by a single author will only be accepted. 3. All book reviews must be between 5-10 pages in length. The format of the book review must be the following: Times New Roman, 12 points, with a 1.5 spacing. 4. The book review must have a different name from the book, which the review is based on. 5. The author must attach the cover of the book in a jpg format file and another file with the following information: title of book, author(s), year, publisher, country, number of pages and isbn. 6. All the book reviews will be selected by the Editorial Board according to the quality and relevance of the themes of the book.

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Espacios Públicos, revista de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la uaeméx, núm. 51, se terminó de imprimir en septiembre de 2018, en Editorial CIGOME S.A de C.V. La edición consta de 250 ejemplares.