Espacios Públicos 52 by Bere Lara

Universidad Autónoma del Estado de México Facultad de Ciencias Políticas y Sociales

revista de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UAEMéx

No. 52

“2019, Año del 75 Aniversario de la Autonomía ICLA-UAEM”

Espacios Públicos, revista de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UAEMéx, es una revista iberoamericana que se edita desde 1998. Publicación cuatrimestral que tiene por objetivo dar a conocer lo más relevante sobre temas alusivos a la Ciencia Política y la Administración Pública. Indizada en Redalyc (Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal), Dialnet (Portal de difusión de la producción científica hispana), CLASE (Citas Latinoamericanas en Ciencias Sociales y Humanidades). Registrada en Latindex-Catálogo (Sistema Regional de Información en Línea para Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal), HELA (Catálogo Hemerográfico de Revistas Latinoamericanas), DOAJ (Directory Open Access Journal), Red Iberoamericana de Revistas de Comunicación y Cultura y Academic Journals Database.

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ESPACIOS PÚBLICOS, revista de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UAEMéx. año 21, No. 52, mayo-agosto 2018, es una publicación cuatrimestral editada por la Universidad Autónoma del Estado de México, a través de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Cerro de Coatepec s/n, Ciudad Universitaria, Toluca, México, C.P. 50100, Tel. +52 (722) 2150494, espaciospub@uaemex.mx Editora responsable: María Cristina Reyes Montes. Reserva de Derechos al Uso Exclusivo núm. 042010-021913204300-102, ISSN: 1665-8140, ambos otorgados por el Instituto Nacional del Derecho de Autor. Certificado de Licitud de Título y Contenido No. 14987 otorgado por la Comisión Calificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas de la Secretaría de Gobernación. Impresa en los talleres de Editorial CIGOME S.A. de C.V. Este Número se terminó de imprimir en enero de 2019 con un tiraje de 250 ejemplares. Disponible para su acceso abierto en: http://politicas.uaemex.mx/espaciospublicos

Contenido Ensayos y Artículos 20 anos do plano diretor da reforma do aparelho de estado no brasil: avanços e limites 20 years of the master plan introduction for the state apparatus reform in brazil: advances and limitations Maria Arlete Duarte de Araújo Djalma Freire Borges .............................................. 7 Atribuições de conselheiros de saúde no Brasil e informações dos relatórios de prestação de contas Assignments of health advisers in Brazil and the information in the accountability reports Tiago José Gonzaga Borges Rodrigo de Souza Gonçalves Andrea de Oliveira Gonçalves .................................. 25 El Sistema Nacional Anticorrupción como política pública para reconfigurar al Estado de derecho The National Anticorruption System as a public policy to reconfigure the rule of law Gabriel Pérez Pérez Mario C. Chavarría Suárez ................................... 45 Interacciones entre diferentes tipos de capital social: una aproximación teórica Interactions between different types of social capital: a theoretical approach Alma Patricia de León Calderón .............................. 61 Finanzas y gasto público en México: un equilibrio imprescindible para el federalismo fiscal Finance and public spending in Mexico: a balance essential to the fiscal federalism Alberto Guevara Baltazar Jaime Espejel Mena José Hernández Ramírez ......................................... 83

Participación ciudadana, funciones directivas en consejos cívicos en el municipio de León, Guanajuato Citizen participation, directing functions in civic councils in the municipality of León, Guanajuato José de Jesús Godínez Terrones .................................. 109 Territorio y elecciones: un acercamiento teórico a la importancia de la distritación en la representación política del Estado de México Territory and elections: a theoretical approach to the relevance of electoral districts in political representation at Estado de México Miguel Ángel García Hernández ............................ 135 Programas de fomento a la lectura como política de bienestar estudiantil. Caso: UAEM Reading development programs as student welfare policy. Case: UAEM Alma Leticia Ferado García Francisco José Argüello Zepeda ................................. 153 Reseña El impacto de las comunicaciones en las elecciones presidenciales Zaray Labastida Mejía............................................. 167

Ensayos y ArtĂculos

20 anos do plano diretor da reforma do aparelho de estado no brasil: avanços e limites 20 years of the master plan introduction for the state apparatus reform in brazil: advances and limitations Fecha de recepción: 24 de abril de 2017 Fecha de aprobación: 30 de agosto de 2018

Maria Arlete Duarte de Araújo* Djalma Freire Borges* Resumo Decorridos vinte anos do Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado torna-se pertinente perguntar-se sobre os avanços e limites das propostas de reforma e se elas conformaram um novo padrão de atuação do Estado. Este é precisamente o objetivo deste artigo que está estruturado da seguinte forma: inicialmente discute o foco, filosofia e princípios da reforma; em segundo lugar aborda os avanços e limites das principais iniciativas e, em seguida, tece considerações sobre temas que continuam na agenda de reformas para um novo padrão de atuação do Estado. Conclui que há necessidade de reposicionar o tema da reconstrução do Estado como prioritário na agenda para continuar avançando em sua reforma a partir do aprendizado sobre os avanços e limites consagrados nesses últimos vinte anos. Palavras-chave: Reforma do Estado, Plano diretor, Política, Governo, Brasil.

Abstract After twenty years of the Master Plan introduction for the State Apparatus Reform in Brazil one might ask about the progress and limitations of the reform proposals and whether they resulted in a new standard for State action. This is precisely the aim of this article, which is structured as follows: initially, it discusses the focus, philosophy and principles of the reform; second, it debates the advances and limitations of the major initiatives, and then it elaborates on the issues that remain on the reform agenda for a new State action standard. It concludes that there is a need to reposition the State reconstruction issue as a priority on the agenda so as to continue advancing in its reform by learning about the advances and limitations established in the last twenty years. Key words: State reform, Master plan, Politics, Government, Brazil.

* Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Brasil. Correo-e de contacto: mariaarlete1956@gmail.com ISSN 1665-8140, año 21, núm. 52, mayo-agosto 2018, pp. 7-24.

20 anos do plano diretor da reforma do aparelho de estado no brasil: avanços e limites

ISSN 1665-8140, año 21, núm. 52, mayo-agosto 2018.

Introdução A partir dos anos 70, em vários países do mundo, intensificaram-se as iniciativas para reformar o Estado em função do déficit de capacidade institucional de gestão. Os organismos internacionais, os países desenvolvidos e em desenvolvimento deram início a um conjunto de ações para repensar a função do Estado. É claro que os motivos para a revisão do papel do Estado e de suas funções nem sempre foram os mesmos. Entre os motivos, destacavam-se: crise fiscal, globalização, inovações tecnológicas, demandas do cidadão, tamanho da organização estatal, burocracia impermeável ao cidadão. Do mesmo modo, as soluções também foram condicionadas pelas particularidades econômicas, sociais, políticas e culturais de cada país. No entanto, independentemente das diferenças existentes entre um e outro país, o certo é que se tornou lugar comum a necessidade de transformação do Estado para lidar com demandas cada vez mais crescentes dos cidadãos e com a crise fiscal do Estado que foi assumindo centralidade no debate e influenciando de forma decisiva as políticas formuladas. Decorridos mais de quatro décadas, o debate ainda encontra lugar importante nas agendas de governos, seja pelo agravamento dos problemas sociais que demandam uma intervenção do Estado, pelo surgimento de novas questões-sociais, ambientais, econômicas ou tecnológicas, pela escassez de recursos, pela intensificação do uso das tecnologias de comunicação ou pela manutenção de problemas antigos que as propostas de reforma não foram capazes de solucionar. A discussão de reformar o Estado ocorreu e continua a ocorrer em um contexto marcado por dois traços fundamentais do capitalismo contemporâneo: a mundialização do capital e a centralidade do capital financeiro que criam dinâmicas novas e consequências para a economia mundial a partir

do esgotamento relativo do padrão de acumulação desenvolvido no período do pós-guerra (Marques, 2015). “A fase atual seria caracterizada por relações novas tanto entre o capital e o Estado, quanto entre o capital em suas diferentes determinações ou componentes, especialmente o capital produtivo e o capital dinheiro” (Marques e Nakatani, 2009: 4). A essa nova forma de relacionamento, que leva ao aumento significativo da participação dos financistas e rentistas na renda nacional, Bresser Pereira (2017) denomina de globalização financeirizada ou capitalismo global rentista e financista. A nova hegemonia global e liberal além de defender a supremacia do mercado para regular a vida em sociedade procura colocar em xeque o papel do Estado como ator da ação coletiva e promotor da prestação dos serviços sociais aos cidadãos (Bresser-Pereira, 2017). Em 1995, a discussão sobre a reforma do Estado no Brasil assumia como premissa básica que se fazia necessário, diante de uma ofensiva neoliberal, legitimar o estado social a partir de uma entrega de serviços aos cidadãos de modo eficiente e com qualidade e equacionar o problema da crise fiscal. A reforma proposta focalizou quatro problemas: a delimitação do tamanho do Estado (privatização, terceirização e publicização), a redefinição do papel regulador do Estado (grau de intervenção no funcionamento do mercado), a recuperação da governança ou capacidade administrativa e financeira de implementar as decisões políticas e o aumento da governabilidade ou capacidade política de mediar interesses e governar (BresserPereira, 1998a). Essas ideias foram apresentadas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado do Ministério da Administração e Reforma do Estado (mare), em 1995, como resposta à crise do Estado, interpretada como uma crise fiscal, uma crise do modo de intervenção do Estado no econômico

Maria Arlete Duarte de Araújo Djalma Freire Borges

ção. Assim, para o núcleo estratégico e para as atividades exclusivas do Estado a propriedade devia ser estatal; nas atividades não-exclusivas a propriedade seria pública não-estatal e no setor de bens e serviços para o mercado, a propriedade seria em princípio privada. No caso dos serviços não-exclusivos a sua transformação em organizações sociais seria feita através de um programa de publicização que asseguraria o seu caráter público, mas de direito privado. No que se referia à desregulamentação, a ideia é de que havia uma extensa regulamentação sobre as atividades econômicas e sociais e que havia necessidade de revisar o grau de regulamentação existente. Essa nova arquitetura institucional implicava pensar nas formas de controle que poderiam ser estabelecidas para favorecer a responsabilização na gestão pública. Assim, emergiram além dos controles clássicos (tendo como foco o trabalho da burocracia dentro dos princípios da legalidade, impessoalidade, publicidade e moralidade através dos órgãos de controle e poder judiciário) e parlamentar (controle mútuo entre o Executivo e o Legislativo), os controles de resultado, por competição administrada e social que deveriam ocupar um espaço maior na gestão pública do que os controles procedimentais (clad, 2006). O controle de resultados focaliza o desempenho das políticas secundarizando o foco nos procedimentos. Definição de prioridades, metas, indicadores de desempenho, medidas de avaliação passam assim a ditar uma nova forma de pensar, de atuar e de realizar as políticas públicas. Quanto ao controle por competição administrada o principal mecanismo é a concorrência entre os diversos provedores de serviços-estatais, privados ou públicos não estatais, criando um quase-mercado.

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e no social e uma crise da forma burocrática de administrar o Estado (Bresser-Pereira, 1998a). Em relação à delimitação da área de atuação do Estado o Plano Diretor distinguia quatro áreas: o núcleo estratégico do Estado; as atividades exclusivas do Estado; os serviços não-exclusivos; e a produção de bens e serviços para o mercado. O núcleo estratégico seria o núcleo com elevada capacidade técnica e com a competência de realizar escolhas estratégicas para o conjunto de políticas e formular diretrizes para as diferentes atividades de natureza pública. “Tratava-se de criar uma nova arquitetura institucional com um núcleo que tivesse capacidade de formulação e monitoramento das políticas públicas, separando as funções de concepção das de implementação” (Levy, 2002: 38-39). Essa compreensão se apoiava em diagnóstico publicado pela enap, em 1993, que apontava os graves problemas que envolviam a baixa capacidade de planejamento, implementação e controle das políticas públicas pela burocracia da administração pública (Levy, 2002). Para as atividades exclusivas do Estado o entendimento era que elas deveriam permanecer dentro do Estado e para os serviços não-exclusivos a ideia era de que sendo atividades competitivas, poderiam ser controladas não apenas através da administração pública gerencial mas também e principalmente através do controle social e da constituição de quase-mercados. Neste sentido, a alternativa seria a publicização dessas atividades, ou seja, a transferência para o setor público não-estatal. A produção de bens e serviços para o mercado deveria ficar prioritariamente com a iniciativa privada. A partir da existência dos setores de atuação do Estado (núcleo estratégico, atividades exclusivas, serviços não-exclusivos ou competitivos e a produção de bens e serviços para o mercado), definia-se a forma de propriedade e administra-

20 anos do plano diretor da reforma do aparelho de estado no brasil: avanços e limites

Já o controle social implica em ampliação do espaço público para permitir a participação do cidadão nas decisões que envolvem as diferentes etapas da política-formulação, implementação e avaliação. As diferentes formas de controle estavam diretamente vinculadas à ideia de responsabilização que passava a ser um dos pilares básicos da reforma através da redução dos controles burocráticos baseado em regras e procedimentos e do aumento de sua autonomia na tomada de decisões e do controle social, dado que:

cional-legal’, trazia embutida uma contradição

Sua tarefa não é apenas pública, como afirma a

Finalmente, a reforma do Estado deveria envolver uma reforma política que garantisse a governabilidade ou capacidade política de governar uma vez que seria impossível encaminhar modificações profundas no Estado sem que houvesse uma base de sustentação política para aprovação das propostas e intermediação de interesses sempre conflitantes dos diversos grupos sociais (Bresser-Pereira, 1998a). Constata-se pois que a reforma do Estado apoiava-se em três orientações teóricas: transferir maior autonomia e maior responsabilidade aos administradores públicos para tornar a administração pública voltada para o cidadão, melhorar a capacidade do Estado em transformar de forma eficiente e efetiva as decisões tomadas (governança) e melhorar a governabilidade aprofundando os mecanismos democráticos de responsabilização e transparência. Para Bresser-Pereira (1998a), a ideia de uma administração pública gerencial não era nova no Brasil, podendo serem identificadas duas iniciativas anteriores: a criação da primeira autarquia, em 1938, com a ideia básica de separar as funções executivas das funções de formulação e a reforma administrativa (Decreto-Lei, 200) que enfatizava a descentralização mediante a autonomia da administração indireta (autarquias e fundações)

administração burocrática, mas, ao contrário do que essa versão da administração pública assegura, é uma atividade essencialmente política. O gestor público nas democracias modernas não é um mero aplicador das leis e políticas públicas definidas pelos políticos eleitos, mas alguém que ISSN 1665-8140, año 21, núm. 52, mayo-agosto 2018.

toma decisões com autonomia tendo em vista o valor fundamental da política – o interesse público (Bresser-Pereira, 2004:14).

É dentro dessa lógica de controles que se inseria o terceiro elemento fundamental da reforma do Estado: o problema da governança. Para tanto, uma nova filosofia gerencial deveria ter lugar na administração pública burocrática, de modo a valorizar: orientação do Estado para o cidadão, ênfase no controle dos resultados através dos contratos de gestão, fortalecimento da autonomia da burocracia estatal, separação entre agências formuladoras e executoras, transferência para o setor público não-estatal de serviços sociais e científicos, adoção cumulativa de controles e terceirização de atividades. Para Bresser-Pereira (1998a: 79-80): A administração pública burocrática que Weber descreveu como uma forma de dominação ‘ra-

intrínseca. A administração burocrática é racional, nos termos da racionalidade instrumental, na medida em que adota os meios mais adequados (eficientes) para atingir os fins visados. E, por outro lado, na medida em que define regularmente os objetivos e os meios para atingi-los na lei. Ora, em um mundo em plena transformação tecnológica e social, é impossível para o administrador ser racional sem poder adotar decisões, sem usar de seu julgamento discricionário, seguindo cegamente os procedimentos.

Maria Arlete Duarte de Araújo Djalma Freire Borges

Avanços e limites das medidas propostas

A compreensão dos diferentes paradigmas sobre o funcionamento da gestão pública exige um olhar atento sobre as diferentes propostas de reforma, pois elas são derivadas não só da concepção teórica prevalecente, mas também das opções políticas a serem adotadas e da capacidade técnica e política dos governos para implementarem tais opções. No marco das propostas se redefinem as funções do Estado e as obrigações da administração pública. Se o novo papel do Estado está fortemente orientado para viabilizar o mercado ou para oferecer parâmetros a partir dos quais seja possível uma convivência dignificante, justa e igualitária é uma questão a ser examinada. A fim de apreender a configuração que assumiu a proposta de reforma no Estado brasileiro, discutir-se-á a seguir os pontos mais importantes, procurando avaliar seus avanços e limites a partir da perspectiva acima.

Proposição de uma nova arquitetura organizacional (agências reguladoras e executivas e organizações sociais)

Em relação a uma nova arquitetura organizacional para a execução dos serviços públicos - Agências reguladoras e Executivas e Organizações Sociais (os) - pode-se afirmar que houve um avanço enorme, em especial em relação às agências reguladoras e organizações sociais. Também deve-se registrar o crescimento das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (oscip), que não estavam previstas inicialmente no Plano Diretor mas que foram propostas, ainda em 1999, para operar

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como forma de combate à rigidez da administração direta. Após a reforma burocrática ou reforma do serviço público que diz respeito à formação de um serviço público profissionalizado-ocorrida em meados do século xix na Europa ocidental, no início do século xx nos EUA e na década de 30 no Brasil-tornava-se fundamental, na concepção de Bresser-Pereira (2002), a reforma gerencial para dar mais autonomia e flexibilidade à administração pública. A reforma tratava assim de apoiar as ações do Estado nas ideias do setor privado provenientes das ciências administrativas – racionalização de estruturas e procedimentos, revisão dos processos de tomada de decisão, incremento da produtividade, aplicação das tecnologias da gestão privada nas organizações públicas, focalização nos resultados organizacionais e incentivos do mercado, princípios de descentralização, accountability, competição, clareza nos objetivos, presunção sobre maior eficiência do setor privado e desempenho. Tratava de rediscutir as ações da burocracia em busca de um incremento de responsabilidade de quem administra os serviços públicos, de maior autonomia para o atendimento das demandas. O ponto de chegada era um Estado que funcionasse com economia, eficiência e eficácia. Decorridos vinte anos do lançamento do Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado torna-se pertinente perguntar-se agora sobre os avanços e limites da reforma proposta e se ela conformou um novo padrão de atuação do Estado. Este é precisamente o objetivo deste artigo, cuja estrutura, além desta Introdução, com foco na filosofia e princípios da reforma, aborda os avanços e limites das iniciativas e, em seguida, tece considerações sobre temas que continuam na agenda de reformas para um novo padrão de atuação do Estado.

20 anos do plano diretor da reforma do aparelho de estado no brasil: avanços e limites

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as atividades de promoção da assistência social, cultura, defesa e conservação do patrimônio público, segurança alimentar e nutricional, saúde, meio ambiente e educação, entre outras, através de Termo de Parceria. Tanto as Organizações Sociais (Brasil, 1998: Lei nº 9.637) quanto as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Brasil, 1999: Lei nº 9.790), passaram a constituir novos formatos organizacionais para execução das políticas públicas em atividades vinculadas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde. O instrumento a regular as atividades é o contrato ou termo de parceria onde deve ficar claro a forma de atuação e a possibilidade de controle social dos serviços executados. A premissa de que a eficiência, eficácia e efetividade da ação pública decorreria da introdução de novos arranjos organizacionais e adoção de um conjunto de ferramentas gerenciais, a exemplo do contrato de gestão, autonomia e liberdade de atuação dos gestores públicos e da subordinação a mecanismos de controle social levou também à institucionalização dos modelos de Agência Executiva e Agência Reguladora para a implementação das políticas públicas. O modelo de Agência Executiva foi instituído no dia 27 de maio de 1998 (Brasil, 1998: Lei nº 9.649) para ser implementado no segmento de atividades exclusivas do Estado, alcançando, sobretudo, autarquias que precisavam do poder do Estado para cumprimento de suas competências. Por meio da celebração do contrato de gestão espera-se que haja uma preocupação maior pelo alcance de resultados e a internalização de uma cultura pautada pela eficiência, indicadores, metas e avaliação. O plano contendo as diretrizes e as medidas racionalizadoras embasam o pedido de qualificação das autarquias ou fundações que

desejem transformar-se em Agência Executiva. A autonomia de gestão e as condições orçamentárias e financeiras são definidas pelo Poder Executivo. As Agências Reguladoras, por sua vez, surgiram com o objetivo de regular a competição entre empresas na prestação de serviços à sociedade, a partir do processo de privatização das empresas estatais, dentro de parâmetros de qualidade, preço e incentivo à atividade realizada pelo mercado. Durante todos esses anos tem proliferado o número de agências reguladoras diferenciando-se pelo mercado em que atuam, se monopolista ou competitivo. Assim, foram criadas a partir do marco regulatório: Agência Nacional de Telecomunicações (anatel), Agência Nacional de Energia Elétrica (aneel) e Agência Nacional do Petróleo (anp), Agência Nacional de Vigilância Sanitária (anvisa), Agência Nacional de Saúde Suplementar (ans), Agência Nacional de Águas (ana), Agência Nacional do Cinema (ancine), Agência Nacional de Transportes Terrestres (antt) e Agência Nacional de Transportes Aquaviários (antaq). Em relação ao número de Agências Executivas não tem sido observado movimento semelhante. A celebração de contrato de gestão entre a Agência Executiva e o respectivo Ministério Supervisor para imprimir uma gestão por resultados baseada no cumprimento de objetivos e metas acordados não tem ocorrido com a velocidade esperada. Assim, as propostas contidas no Plano Diretor da Reforma do Estado se materializam apenas de modo parcial, assumindo nesse desenho maior importância as agências reguladoras. Essa mudança implicou em uma redefinição do papel do Estado que passou a assumir a regulação de um conjunto de atividades econômicas e a operar um conjunto de políticas públicas através de organizações sociais e de organizações da sociedade civil de interesse público.

Maria Arlete Duarte de Araújo Djalma Freire Borges

A avaliação sobre a arquitetura organizacional criada ainda não foi realizada em sua totalidade. Santana (2002), ao examinar as Agencias Executivas considera que ainda se faz necessário ampliar a autonomia e flexibilidades tendo com referencial o contrato de gestão para que elas possam funcionar de forma mais adequada. No que se refere às Agências Reguladoras faz a seguinte avaliação: Três questões emergem do processo de criação e funcionamento das agencias reguladoras no Brasil: a) ausência de marco legal da função regulatória; b) ausência de controles democráticos; c) dificuldades

de uma oscip não garante a celebração de termo de parceria, possibilidade de dois regimes de emprego publico na os (celetista e servidores públicos) acaba demandando um aprendizado gerencial que leva tempo, questionamento pelos órgãos de controle sobre a possibilidade da os ter patrimônio público causa receio das entidades interessadas no modelo, a qualificação da os depende de uma decisão política o que pode atrasar, enquanto a qualificação da oscip é imediata desde que atenda os critérios da Lei. Pacheco (2013: 9), ao analisar a macroestrutura do Estado afirma que:

(...) Percebe-se claramente que o processo de cria-

O Brasil está atrasado na busca por formatos mais

ção de agencias reguladoras atendeu a demandas

flexíveis de organização; caminha dificilmente pela

internas do governo, sem uma análise sistêmica do

via das flexibilidades de gestão e retrocede quanto

setor e definição de seus macroprocessos, tendo

à concessão de autonomias a entidades que não

como referencial as funções do Estado moderno

deveriam estar ao alcance das mãos do Executivo;

em sociedades democráticas e complexas, num

não tem implementado medidas de simplificação

contexto de globalização econômica.

de normas e procedimentos; tem apostado na

Por outro lado, a independência e autonomia da

ampliação do numero de entidades que integram

agencia podem acarretar o insulamento burocrá-

a máquina do Estado, desconsiderando as lições

tico na ausência de controles democráticos. (...)

que mais organizações estatais não significam au-

Mecanismos de audiências/ consultas públicas,

tomaticamente melhor desempenho ou melhores

ouvidorias, entre outros, têm se mostrado insufi-

serviços e políticas públicas, sendo necessárias

cientes e pouco efetivos, de um modo geral, dada

várias outras medidas; preocupa-se com o controle

a pouca tradição da sociedade brasileira na parti-

do governo sobre sua extensa base aliada, mas não

cipação e controle na esfera do Estado (Santana,

promove avanços concretos quanto à interseto-

2002:82-83).

rialidade e ao processamento dos objetivos amplos e centrífugos inerentes ao novo desenvolvimento.

No que se refere às os e oscips, dado que são distintas entre os entes da federação, não há consenso sobre a correta adequação desses novos arranjos para a execução das políticas públicas. Estudo realizado por Afonso (2002), sobre as os e oscip revelaram alguns problemas: dificuldades de celebração dos contratos de gestão e termos de parceria, escolha discricionária para a escolha de os tem sofrido muitos atrasos, a qualificação

Balanço negativo, portanto, que indica inúmeros desafios a enfrentar.

Compartilhando com Santana (2002), a definição de modelos institucionais são importantes mas são limitados se não vêm acompanhados de um processo de transformação cultural que coloque em foco a eficiência, a eficácia e a efetividade das políticas em sintonia com valores democráticos.

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na gestão.

20 anos do plano diretor da reforma do aparelho de estado no brasil: avanços e limites

Adoção de instrumentos gerenciais inovadores (contratos de gestão, programas de inovação e de qualidade

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na administração pública)

A reforma do Estado por se apoiar fortemente no ideário gerencialista trouxe para o debate da gestão pública temas como contratualização, profissionalização dos servidores públicos, produtividade, avaliação de desempenho, gestão por resultados, construção de indicadores, contratos de gestão, entre outros. Assim, pode-se afirmar que houve consideravelmente um esforço em diferentes níveis de governos para a adoção de novas tecnologias de gestão que contribuíssem para reduzir o déficit de capacidade de gestão. A superação dos déficits, na concepção de Oszlak (2004), implica na constituição de tecnologias de gestão para melhorar a capacidade estatal. São reformas “hacia dentro” do Estado para que o mesmo disponha de capacidades para formular, implantar, coordenar, monitorar, avaliar e prestar contas. Nesse esforço podemos citar programas importantes de formação que foram criados a partir do acumulo de inciativas voltadas para a melhoria da gestão pública desencadeadas pela discussão da reforma. Nos referimos aos programas: a) Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal (pnage), fruto de parceria entre o Banco Interamericano de Desenvolvimento (bid), os Estados e a União com o objetivo de melhorar a eficiência, eficácia e efetividade do gasto público dos Estados e do Distrito Federal, concretizado em 2006. Principais componentes do Programa: (I) Fortalecimento da capacidade de planejamento e de gestão de políticas públicas; (II) Desenvolvimento

de políticas e da capacidade de gestão de recursos humanos; (III) Modernização de estruturas organizacionais e de processos administrativos; (IV) Fortalecimento de mecanismos de transparência administrativa e de comunicação; (V) Modernização da gestão da informação e integração dos sistemas de tecnologia de informação; (VI) Desenvolvimento de uma cultura de promoção e implantação de mudança institucional; e (VII) Apoio à cooperação em gestão. b) Programa de Modernização dos Tribunais de Contas dos Estados, Distrito Federal e Municípios (promoex), que tem por objetivo fortalecer o sistema de controle externo como instrumento de cidadania, incluindo o aperfeiçoamento das relações intergovernamentais e interinstitucionais, com vistas, inclusive, ao controle do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal. O Programa também foi resultante de um contrato de empréstimo com o bid e teve início em 2006. c) Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros (pnafe). Em 11 de dezembro de 1996, o Banco Interamericano de Desenvolvimento aprovou empréstimo de U$ 500 milhões ao Brasil, em apoio à modernização fiscal do Distrito Federal e dos estados brasileiros (vigente de 1997 a 2006). d) Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros ( pnafm ) com o objetivo de fortalecimento institucional dos órgãos responsáveis pela gestão administrativa e fiscal dos municípios brasileiro. Entre os resultados esperados: introduzir modelo de gestão com foco na sociedade; instituir uma política abrangente e transparente de recursos humanos; implantar métodos e instrumentos de planejamento e de elaboração do orçamento municipal; integrar a administração financeira;

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15 As mudanças requeridas não são simples. A máquina pública é uma imensa organização complexa que abriga culturas organizacionais distintas, uma constelação de organizações, tradições, além de inúmeros atores implicados nas decisões e condução da mudança. Dai decorre que a evolução de práticas e culturas não será nem simultânea nem homogênea e, sim um processo de transformação e aprendizagem onde avanços interrompidos em determinados espaços são retomados e aprofundados em outros contextos.

Ou seja, há ainda um longo caminho para a profissionalização da administração pública, dada a extrema fragmentação das ações, a falta de articulação das políticas, superposição de políticas e competências entre setores do governo e, em especial, a dificuldade em produzir uma mudança cultural na forma de operar a administração pública.

Controle social pela sociedade civil como uma forma principal de accountability

É possível afirmar que houve um aumento consistente da adoção de diferentes formas de interlocução com a sociedade civil no conjunto das diferentes políticas públicas. O leque de interlocução abrange vários mecanismos de participação social, a exemplo dos Conselhos de Política Pública, Conferências de Políticas Públicas, Ouvidoria Pública, Audiências Públicas, Consultas públicas, Grupos de trabalho e Reuniões. Esses espaços criam condições para que a transparência e legitimidade das ações favoreçam a fiscalização dos gestores e das políticas implementadas.

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aperfeiçoar o controle do cumprimento das obrigações tributárias; habilitar as prefeituras para o melhor exercício das funções de educação tributária e consciência fiscal. Constata-se assim um esforço de modernização da gestão pública a partir de 1995. É claro que todas essas iniciativas não podem ser creditadas diretamente às propostas de reforma apregoadas pelo mare. Mas, também não se pode dizer que elas estejam dissociadas desse esforço. Nesse processo, papel de destaque tem assumido o Congresso de Gestão Pública promovido pelo Conselho Nacional de Secretários de Estado da Administração (Consad), já em sua décima edição – 2017, pelo espaço de troca de experiências e disseminação de boas práticas. Assim, a gestão tem ocupado a agenda dos governos e muitas iniciativas têm sido propostas, implementadas e aperfeiçoadas, tais como: melhoria dos processos de compra, criação de Escolas de Governo, políticas de pessoal com remuneração variável, atendimento ao cidadão, portal da transparência, criação de ouvidorias, novos marcos regulatórios, conferências de políticas públicas, controle de gastos, novos arranjos organizacionais, adoção de prêmios de inovação, uso das tecnologias da informação para dar mais agilidade e transparência à administração pública. Além desse esforço, o modelo de governança através dos acordos de resultados, comitês de resultados, construção de indicadores e monitoramentos têm sido buscados em várias esferas de governo, mesmo que de forma insuficiente e têm mobilizado muita energia dos governos, em especial para evitar o deslocamento entre as áreas-meios e área-fim com prejuízos claros para a coordenação das políticas de gestão pública. O fato da gestão ter entrado na agenda dos governos é algo muito positivo. Mas, como afirma Pacheco (2013:16):

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Além das instâncias de participação também surgiram muitos instrumentos jurídicos e mecanismos institucionais de participação, tais como: direito de petição, de certidão, ação popular, mandado de segurança coletivo, mandado de segurança individual, ação civil pública. Reforçando o controle social e estimulando a mobilização do controle social destaque para o papel da Controladoria Geral da União (cgu) com um conjunto de ações voltadas para o combate à corrupção, monitoramento das políticas públicas, promoção da transparência. Entre as diversas iniciativas desenvolvidas pela cgu, de forma isolada ou em parceria com outras instituições, destaque-se: criação do Conselho da Transparência Pública e Combate à Corrupção; criação do Programa de Olho Vivo no Dinheiro Público; organização da Conferência Nacional sobre Transparência e Controle Social (Consocial); Lei de Acesso à Informação; Cadastro Nacional de Empresas Comprometidas com a Ética e a Integridade (cgu+ Instituto ethos); e a Lei nº 7.592, de 28/10/2011, referente ao Cadastro de Entidades Privadas sem Fins Lucrativos. Todos esses avanços são importantes sem dúvida e têm contribuído enormemente para o controle social. No entanto, o fato de existirem muitas instâncias participativas não significa dizer que de verdade o Estado democratizou-se, uma vez que operacionalizar a participação social como método de governo é permitir que o desenho e a implementação das políticas viabilize a participação do cidadão no processo decisório das políticas em distintas fases. Isto significa dizer que a simples possibilidade do controle social apesar de importante não basta,

pois as relações entre Estado e sociedade são muito complexas. Como afirma Di Pietro (1998: 131): Para que o controle social funcione, é preciso conscientizar a sociedade de que ela tem o direito de participar desse controle; é preciso criar instrumentos de participação, amplamente divulgados e postos ao alcance de todos. Enquanto o controle social não fizer parte da cultura do povo, ele não pode substituir os controles formais hoje existentes.

A participação exige um conjunto de instrumentos para mediar a relação Estado/ sociedade, ou seja, uma estrutura que diga respeito aos direitos legais dos cidadãos à informação, consulta e participação ativa na formulação da política pública e à avaliação das atividades e capacidade geral para conduzi-las, na ausência da qual o Estado invocará a exclusividade para fazer e refazer as políticas governamentais, sem levar em conta a sociedade e as organizações civis. Isto implica em institucionalizar a deliberação e dar lugar à: Argumentación que es el otro elemento para sustentar la mejor comunicación con los ciudadanos. Los argumentos son un recurso para convencer sobre la pertinencia e importancia de las políticas. Implican posturas razonadas, evidencia diáfana e información convincente para elaborar y, en su caso, implementar las políticas en la complejidad de los sistemas políticos (Berrones, 2001:158).

Ou seja, a construção de uma esfera pública que envolva a sociedade e os cidadãos na gestão das políticas públicas e redefina o papel da racionalidade técnica, pode ampliar a permeabilidade do Estado ao jogo das interações sociais. O questionamento das ações do Estado é parte essencial da cidadania.

Maria Arlete Duarte de Araújo Djalma Freire Borges

Para Berrones (2001:149):

por influencias exteriores e modificado por un

nuevo acontecimiento. Los expertos competentes Cuando los ciudadanos son limitados en el ejercício

son incompetentes para todo lo que excede su

de las libertades, significa que el poder político

especialidad y hacen que los ciudadanos sean in-

tiende al desarrollo proprio sin reconecer la im-

competentes en los campos científicos, técnicos y

portancia que la vida pública tiene para consolidar

economicos cubiertos por los especialistas.

los valores de la democracia competitiva. Si el se desvincula del mundo ciudadano y unicamente lo invoca de manera universal y general sin asumir compromisos explícitos de respeto y equidad.

Assim, a abertura de espaços públicos com atores diversos para constituir uma faixa de atuação para encaminhamento das demandas dos cidadãos é fundamental para a redefinição das relações Estado/sociedade. Nesta definição dos espaços públicos as políticas articulam distintas esferas– mercado/Estado, cidadão/governo e público/ privado - facilitando uma relação mais direta entre cidadãos e governos e evitando situações que desfavorecem a vida pública com a geração de áreas de exclusividade a cargo de quem detém o saber burocrático (Berrones, 2001). Outrossim, não podemos deixar de levar em conta a perspectiva de Morin (2004) de que as sociedades sofrem processos de degradação democrática para compreender os limites que são colocados nos diferentes espaços públicos. Como afirma Morin (2004: 11): Puesto que los desarrollos de la tecno-ciencia han invadido a la esfera política, el carácter cada vez más técnico de las decisiones políticas y de los problemas los vuelve esotéricos para los ciudadanos, y son los expertos, y no los ciudadanos, los que disponen de los conocimientos que permiten abordar los problemas técnicos; la competencia de los expertos en un campo cerrado se acampanã de incompetencia cuando ese campo está parasitado

Assim, a agenda de aprofundamento da democratização do Estado continua na ordem do dia pois ainda estamos distantes de efetivar plenamente a participação do cidadão na tomada de decisão no ciclo das políticas públicas formulação, implementação, monitoramento e avaliação.

Controle por resultados

Considerando todos os tipos de controle que deveriam recair sobre a gestão pública é possível afirmar que o controle por resultados ganhou centralidade nas agendas de governo com as propostas de reforma do Estado. Dada a escassez de recursos e o número crescente de demandas da sociedade, tornou-se referência obrigatória dos governos a preocupação em fazer uma gestão orientada por objetivos e metas. Tornou-se mais frequente o esforço de produzir um conjunto de indicadores para avaliar a efetividade da ação pública. No entanto, em que pese o esforço de muitos governos no âmbito estadual e municipal, a gestão por resultados ainda caminha a passos lentos dada a ausência de uma cultura que privilegie respostas para um conjunto de questões, tais como: dificuldade de aferir desempenho e resultados, de definir o que medir, de definir indicadores, de mudar a cultura processualística, de contratualizar.

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poder se constituye en referencia propia y ajena,

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Como afirma Kettl (1998: 90):

por resultados é possível inferir que as dificuldades recaem sobre um conjunto de aspectos. Em primei-

Não há dúvida de que as avaliações de resultado

ro lugar, a transformação da estrutura burocrática

são vitais. O que os cidadãos e os formuladores

permeada por excesso de normas, regulamentos e

de políticas públicas mais precisam saber é se os

procedimentos para uma estrutura mais flexível

programas funcionam ou não. E o funcionamento

que se adapte às necessidades colocadas pelos

dos programas não depende apenas do desempenho

cidadãos, exige desde modificações na forma de

individual dos funcionários da burocracia, mas

gerir o aparato estatal até modificações no contexto

também – e quase sempre mais – da interconexão

institucional. E mais do que isso, o fortalecimento

entre as várias peças dos complexos sistemas políti-

da responsabilidade do Estado no cumprimento

cos. [...] Ao mesmo tempo, porém, é preciso saber

dos compromissos assumidos com os cidadãos.

se os administradores administram, bem.

Em segundo lugar, assumir enfoques de prestação

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de contas distintos dos burocráticos - hierárquicos,

Dito de outro modo, sem criar as condições para que se possa produzir uma avaliação ex-post a partir de um conjunto de indicadores e metas de desempenho, sem definir uma cadeia de responsabilização dos diversos atores envolvidos no ciclo das políticas públicas, sem a adoção de um conjunto de mecanismo aferidores de desempenho e sem que haja a integração dos ciclos de programação, execução, controle e avaliação, dificilmente a gestão por resultados deixará de ser apenas um bom discurso. De qualquer modo, o esforço que tem sido feito ajuda os administradores públicos a dirigirem suas ações para a obtenção de desempenho e para a identificação dos pontos frágeis e correção de rumos. Outrossim, dado o crescente nível de cobrança por parte dos cidadãos sobre a qualidade dos serviços públicos recebidos, aumentam as chances de fortalecimento do valor do resultado como um elemento chave da gestão. Uma gestão por resultados pode ajudar os gestores a ter foco em suas iniciativas e a aperfeiçoar seus métodos de trabalho, definir a cadeia de responsabilização e ampliar o envolvimento dos servidores públicos para obtenção dos objetivos. Apesar da ampla concordância a respeito da necessidade e importância de uma gestão orientada

implica em substituir a aprendizagem coletiva de uma concepção de responsabilização burocrática - hierárquica (regras de aplicação geral, fórmula uniforme de responsabilização, isolamento do órgão controlador como sinal de independência e imparcialidade, sistema de incentivo que estimula a busca de irregularidades) para construir uma responsabilização que seja marcada pela aceitação de diversos graus de materialização do referente, importância do elemento subjetivo na avaliação, pluralidade de formas de responsabilização, orientação à prevenção do problema, um marco relacional entre as funções de gestão e controle, um equilíbrio entre as recompensas e sanções (Araujo, 2010:131-132).

Além dessas dificuldades deve-se mencionar o nível de conflito existente entre os diversos atores que reivindicam uma ação pública. Em consequência, a definição dos objetivos, indicadores e resultados será um processo eminentemente político no sentido de que será precedida de negociação entre os distintos atores.

Maria Arlete Duarte de Araújo Djalma Freire Borges

Em que pese o avanço de algumas propostas, vários temas continuam a fazer parte da agenda de reformas e a exigir atenção redobrada dos governos. Sem a pretensão de cobrir todo o espectro de temas, para um novo padrão de atuação do Estado, se faz necessário: Profissionalizar a gestão pública Os problemas de governança e governabilidade do Estado na contemporaneidade colocam em evidência que sem profissionalizar a gestão pública para lidar com a complexidade e a diversidade das demandas que atualmente recaem sobre o Estado, dificilmente o mesmo será capaz de criar as condições para assegurar o desenvolvimento. A profunda crise financeira e política em que se encontra mergulhado o Estado brasileiro torna evidente que sem produzir os ajustes necessários na forma de operar a administração pública será difícil assumir o protagonismo que se espera da ação estatal. O esforço feito nos últimos anos pelas escolas de governo tem sido significativo, mas ainda aquém das necessidades de qualificação da burocracia e, em especial, da mudança de mentalidade para lidar com complexas e crescentes demandas dos cidadãos e para executar políticas públicas com atores diversificados e ambientes em mutação.

serviços ao cidadão expressa um profundo déficit de desempenho (Marini, 2002). Logo a melhoria da eficiência estatal é imperativa, pois cada vez mais há cobranças mais exigentes da sociedade por serviços de boa qualidade. Isto implica em aprofundar o esforço já iniciado em torno de uma gestão orientada para resultados que busque maior efetividade da gestão pública orientando-a por metas, indicadores e avaliações em sintonia com as demandas apresentadas pelos cidadãos. A busca pela eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas continua sendo tema prioritário e, neste sentido, a preocupação com a qualidade do gasto público assume centralidade. O nível de insatisfação com a qualidade de alguns serviços públicos - em especial os serviços de saúde, educação e segurança - são alarmantes e indicam que é imperiosa a necessidade de melhorar o padrão de execução das políticas e, por conseguinte, de administrar com foco na demanda recebida e no resultado a ser entregue. A ênfase no desempenho pressupõe que a ação pública não pode prescindir da avaliação pois ela fornecerá o que Thoenig (2000) chama de conhecimento utilizável, necessário para rever práticas e redirecionar as ações. Neste sentido, trata-se de gerir o desempenho como um processo de aprendizagem. Para Thoenig (2000: 67): A avaliação pode aumentar a eficiência, o grau em que as metas são alcançadas com relação aos recursos disponíveis. Também torna possível gerar outras formas de valor agregado que estão longe de ser negligenciáveis; dá visibilidade a um julgamento

Eliminar o déficit de desempenho na implementação das políticas públicas

ou medida em termos da adequação (no nível em que as metas atribuídas são alcançadas); apoia a memória administrativa das soluções de ação;

Diretamente relacionado ao déficit das capacidades estatais, a baixa qualidade na prestação de

fornece variedade de habilidades para os tomadores de decisão em todos os níveis; apoia uma atitude

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Conclusão

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de sabedoria (agir com conhecimento enquanto se duvida de que se sabe) e ajuda a criar competição por status baseada na habilidade administrativa.

Outrossim, o foco no desempenho constitui um instrumento de vigilância sobre a efetividade das ações do governo. Como afirmam Caiden e Caiden (2001: 95), “la publicación de las medidas del desempeno contribuye con la difusión de la información acerca de los gobiernos, y con la creación y el mantenimiento de una ciudadania informada y una sociedad civil motivada”.

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Desenhar nova arquitetura democrática para o ciclo das políticas públicas Aprofundar o caminho da democratização, pois ainda estamos longe de inserir de forma plena o cidadão nos assuntos de natureza pública. O crescimento do número de conselhos e a existência de diversos canais de escuta - audiências, fóruns, ouvidorias, conferências - sem dúvidas constitui um avanço na forma de operar as políticas públicas, mas ainda insuficiente para a criação de um verdadeiro espaço público. A democratização foi a “grande esquecida nos processos de reforma. Além das poucas iniciativas voltadas para a melhoria do atendimento em algumas áreas do serviço púbico, como os sacs ou shoppings ou casas do cidadão, quase nada se faz nesse sentido” (Costa, 2003: 2). Compartilhando com Harris (2000) é preciso consolidar a cultura da democracia que inclui as considerações subjetivas, valores, costumes e regras do jogo que condicionam o comportamento dos grupos e das relações interpessoais, de tal forma que a gestão pública seja pautada pelos seguintes diretrizes: ter como foco servir

aos interesses dos cidadãos ao invés dos interesses particulares dos funcionários; ver as políticas, problemas e práticas da perspectiva do cidadão e não da burocracia; respeitar os direitos civis dos cidadãos; efetivar a participação cidadã na gestão pública; e integrar as necessidades individuais e coletivas com as metas da organização.

Ampliar a autonomia dos administradores públicos A ideia de mais autonomia e liberdade para os administradores públicos como pressupostos para reduzir o peso da estrutura burocrática e melhorar a gestão, ideia forte de sustentação da administração gerencial, não avançou. A gestão pública continua sendo executada com muitos controles e a margem de liberdade do gestor é muito pequena e insuficiente para alterar o padrão de atuação da administração pública. Assim, continuam vigentes os padrões de hierarquia, autoridade e controle do modo burocrático de governar. O controle de processos continua sendo prioritário apesar de que há um esforço considerável para internalizar a ideia do controle por resultados. Mas ainda insuficiente para que prevaleça a ideia de deixar o gerente gerenciar. A resistência de setores do governo às ideias de autonomia e maior liberdade de ação dos gestores acabaram por reduzir a dimensão da mudança institucional requerida, ao tempo em que as reformas que envolviam a dimensão fiscal ganharam relevo. Compartilhando do pensamento de Rezende (2002: 66-67) a explicação pode ser encontrada no dilema do controle e a cooperação dual. Ele afirma:

Maria Arlete Duarte de Araújo Djalma Freire Borges

A não-cooperação com a mudança institucional dos atores estratégicos no caso específico apresentou razões claras. Primeiro, a reforma não era uma proposta dotada de crédito por parte de atores estratégicos, sobretudo em sua dimensão mudança institucional. A proposta de mudança institucional foi percebida pelos atores estratégicos como “uma ameaça a estrutura de controle burocrático “nas relações entre a administração direta e indireta no governo federal; e, ainda, a mudança institucional não foi percebida como um mecanismo capaz de produzir impactos de curto prazo no problema de equilíbrio fiscal. [...] O modo específico como os

tudo? Como melhorar radicalmente a qualidade dos serviços públicos? Como utilizar os modelos organizacionais para abrir a participação cidadã e ingressar seriamente no tema do controle social? Como criar condições para o desenvolvimento humano? Todas essas questões ainda sem reposta indicam que precisamos reposicionar o tema da reconstrução do Estado como um tema prioritário na agenda de discussões para continuar avançando em sua reforma a partir do aprendizado sobre os avanços e limites consagrados nesses últimos vinte anos.

diversos atores se posicionam em torno da questão do controle é o ponto-chave para explicar a de decisão no governo percebem que a introdução de instituições descentralizadas, e os novos padrões de controle alterariam em muito os graus de uma burocracia excessivamente fragmentada, autônoma e com precários controles, regulando a formulação e implementação de políticas públicas. [...] Os setores que defendiam o ajuste fiscal argumentavam que a excessiva descentralização do Estado brasileiro e a precariedade dos controles eram nocivas ao ajuste fiscal.

Outrossim, o tema da autonomia e liberdade do administrador não tem encontrado espaço na agenda dos órgãos de controle dado os frequentes casos de corrupção que envolvem de diferentes modos setores da administração pública. Assim, mais controle tem sido a solução. Quando listamos esses temas estamos alinhados com o pensamento de Kliksberg (2002), quando coloca entre as novas demandas que a gestão pública precisa responder as seguintes questões: que tipo de Estado devemos ter? Como lidar com a incerteza e a complexidade em um mundo globalizado em que tudo se interconecta com

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Atribuições de conselheiros de saúde no Brasil e informações dos relatórios de prestação de contas Assignments of health advisers in Brazil and the information in the accountability reports

Fecha de recepción: 10 de octubre de 2017 Fecha de aceptación: 08 de octubre de 2018 Tiago José Gonzaga Borges* Rodrigo de Souza Gonçalves* Andrea de Oliveira Gonçalves*

Resumo

Este artigo analisa se a divulgação de informações obrigatórias e voluntárias dos relatórios de prestação de contas das Secretarias Estaduais de Saúde (ses) da região do Centro-Oeste do Brasil podem contribuir para o cumprimento das atribuições dos conselheiros. Trata-se de estudo descritivo e qualitativo. Os dados foram coletados nos relatórios de prestação de contas das ses dessa região. Os resultados gerais obtidos por meio de análise documental e de conteúdo demonstraram que as informações contidas nos relatórios de prestações de contas das ses não permitem aos conselheiros de saúde o exercício de suas atribuições legais, o que prejudica, consequentemente, o exercício do controle social. Verificou-se, em outro estado, que, além de um cenário com maior divulgação de informações, inclusive voluntárias, há a tendência de melhoria ao longo do período analisado, o que pode caracterizar um ambiente mais favorável aos conselheiros para o exercício de suas atribuições. Palavras-chave: informação obrigatória, informação voluntária, accountability, conselhos de saúde, participação social.

Abstract

This article analyzes whether the disclosure of mandatory and voluntary information of the reports of accounts of the State Health Secretariats (ses) in the central region of Brazil can contribute to the fulfillment of the duties of the advisers. This is a descriptive and qualitative study. The data were collected in account reports of Health Secretaries of the Central-West Region (Brazil). The general results obtained showed that * Universidade de Brasília, Brasil. Correo-e de contacto: tiagoborges32@gmail.com ISSN 1665-8140, año 21, núm. 52, mayo-agosto 2018, pp. 25-43.

Atribuições de conselheiros de saúde no Brasil e informações dos relatórios de prestação de contas

the information contained in the ses report of accounts does not allow health counselors to exercise their legal duties. This consequently impairs the exercise of social control. It was verified in another state that, in addition to an environment with greater disclosure, including voluntary information, there is a tendency for improvement over the analyzed period, which can characterize an environment more conducive to advisers for the exercise of their duties. Key words: mandatory information, voluntary information, accountability, health council, social participation.

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Introdução A promulgação da Constituição Federal (cf ) de 1988, no Brasil, trouxe uma nova concepção para os serviços de saúde no Brasil, tornando-os universais –possibilitando amparo a todos os cidadãos– e instituindo-os como dever do Estado (Silva, 1999). Nos incisos I e II do artigo 198, foram implementadas, respectivamente, a descentralização e a participação da comunidade. Na esteira dessas evidências, a criação do Sistema Único de Saúde (sus) veio dar forma aos preceitos citados e, por consequência, foi balizada nos princípios da universalidade e da equidade (Coelho, 2007). No entanto, para cumprir a finalidade precípua do Estado de prover serviços de qualidade aos cidadãos, precisa-se, entre outros fatores, de recursos que proporcionem o cumprimento dessas atribuições. Na área de Saúde, tais quantias são relevantes, pois normalmente é destinado em torno de 4% do orçamento federal, segundo os dados oficiais do governo brasileiro. Somente para efeito comparativo, foram destinados à educação R$ 71,7 bilhões, em 2013, que equivalem a 3,185% do orçamento, e R$ 81,2 bilhões, em 2014, equivalentes a 3,291% do orçamento (dados do mpog, 2012, 2013). Sob esse enfoque, a sociedade, por meio das organizações participativas, deve promover o controle das ações do Estado, de modo que esse

incorpore as demandas e os interesses da população em matéria de políticas públicas de saúde (Correia, 2000), em todos os aspectos, inclusive na promoção da transparência nas ações do gestor de saúde, mediante a elaboração dos relatórios de prestação de contas. Esses possibilitam, em um primeiro momento, o controle, por parte das instâncias participativas, e a discussão acerca do cumprimento das metas estabelecidas para a ação governamental. Não por acaso, é possível visualizar um elo entre participação social, controle social, prestação de contas e gestão da saúde. A integração desses elementos pode promover maior transparência dos atos públicos do gestor e, por conseguinte, melhor debate das melhorias para a sociedade. Assim, o ato de prestar contas poderia ser visto como um canal que instrumentaliza a participação social, no intuito de fiscalizar as ações da saúde, o auxílio e a cobrança da gestão com respeito à entrega de serviços de qualidade. Para avaliar relatórios dessa natureza, é preciso que esses possuam a qualidade necessária do ponto de vista da contabilidade, isto é, que estejam revestidos dos aspectos qualitativos da informação. Entende-se, portanto, que os relatórios de prestações de contas acabam tornando-se um canal de comunicação entre governo e sociedade, pois

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Conselhos de saúde, transparência e prestação de contas

Para Gohn (2001), a expressão conselho deriva de um conceito já utilizado desde a época dos clãs

visigodos e remete à ideia de instrumento que promove a participação popular. Em perspectivas contemporâneas, a literatura organizacional norte-americana considera que o board (conselho administrativo) possui a função de deliberar acerca das questões a ele atribuídas (Câmara, 2008). De acordo com Telles (1999), os conselhos podem ser vistos como “arenas públicas” que podem tornar evidentes questões relacionadas aos conflitos de demandas sociais e promover visibilidade a essas questões. Dessa forma, segundo esse autor, os conflitos de demandas sociais podem permitir a construção de parâmetros públicos responsáveis por nortear a criação de políticas que afetem a vida de todos na área de saúde. Na perspectiva de Giovanella et al. (2012), instâncias participativas podem ser consideradas como espaços em que os indivíduos podem atuar em conjunto, com o objetivo de dar forma aos seus anseios sociais. Essas instâncias reúnem atores políticos para definir estratégias, submetidas a um processo de escolha, e para direcionar sua atuação na promoção do processo participativo (Giovanella et al., 2012; Morita, Guimarães, Di Muzio, 2012). A CF/88, que definiu a saúde como direito de todos e dever do Estado, determinou que o sus fosse criado sob o prisma do acesso universal, a partir do qual a ideia de conselhos de saúde floresceu como uma das estruturas do controle social, tornando essa instância responsável por integrar a comunidade no processo de gestão da saúde local (Coelho, 2007; Saliba et al., 2009). Embora a regulamentação do sus tenha ocorrido nos anos seguintes (Lei n.º 8.080/1990, Lei n.º 8.142/1990 e nob n.º 01/1993), a atuação dos conselhos de saúde e de seus conselheiros somente apareceu em 2003, com a Resolução cns n.º 333/2003, que definiu as diretrizes para criação, estruturação e reformulação dos

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é a partir da avaliação desse instrumento que são tomadas decisões sobre políticas públicas de saúde que visem atender as necessidades da população. Ao estabelecer um canal de comunicação efetivo por meio da participação social, as instituições públicas e suas autoridades podem ser questionadas e cobradas, dado que esse serve como um dos instrumentos de accountability, ao evidenciar os atos governamentais e suas consequências à sociedade (Oliveira, 2012). Dessa forma, este artigo objetiva analisar se as informações de natureza econômico-financeiras contidas nos relatórios de prestações de contas das Secretarias Estaduais de Saúde (ses), da região Centro-Oeste do Brasil, dão suporte aos conselheiros de saúde no cumprimento de suas atribuições, à luz da Resolução cns n.º 453/2012 e da Lei Complementar (lc) n.º 141/2012. O artigo está assim organizado: esta introdução, com a contextualização do tema; a segunda seção, que apresenta os principais conceitos que fundamentam a análise e a discussão dos resultados; a terceira seção, que descreve os aspectos relevantes adotados no percurso metodológico e no desenvolvimento da pesquisa; a quarta seção, com a síntese dos resultados e as discussões que aprofundam o debate acerca do papel do conselho de saúde como arena pública e espaço de atuação dos conselheiros; as considerações finais, que permitem observar os instrumentos do controle social e o papel dos conselheiros em direção a uma melhor política de saúde.

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conselhos de saúde, recentemente alterada pela Resolução cns n.º 453/2012. Tal resolução trouxe importantes inovações, entre as quais o fato de o conselho passar a ter poder de decidir sobre seu orçamento e não mais apenas gerenciar verbas, e também a responsabilização dos conselheiros pelo exercício de suas atribuições. Essa resolução, também, inseriu mudanças realizadas pela lc n.º 141/2012 e pelo Decreto n.º 7.508/2011 – normas responsáveis por regulamentar a los –, no tocante às atribuições dos conselhos, como avaliar o funcionamento e a organização do sus, examinar indícios de irregularidades, responder a consultas relativas a ações e serviços de saúde e apresentar recursos referentes às deliberações do conselho nas devidas instâncias. É nesse contexto que se acredita nessa importante ferramenta – os relatórios de prestações de contas – como um dos meios de monitoramento das ações do gestor nas decisões tomadas para a melhoria do sus em nível local. Logo, o acesso às informações das prestações de contas e a qualidade dessas informações podem ser vistos como importantes mecanismos no exercício dos conselheiros de saúde, do que decorre a necessidade da aplicação do conceito de transparência no setor público. A preocupação com transparência na gestão pública ganha expressão social a partir do século xx e passa a integrar a agenda governamental (Heald, 2003). A defesa desse conceito tem se apresentado em países que protegem o modelo democrático e estimulam a concepção de transparência de acesso às informações sobre a ação dos gestores públicos (Silva, 2009; Justice, Melitski e Smith, 2006). No atual contexto de acesso às informações públicas no Brasil, a Lei n.º 12.527/2011 (conhecida como Lei de Acesso à Informação) regula o acesso à informação na administração pública. Em

seu art. 5º, ressalta a atribuição do Estado no sentido de “garantir o direito de acesso à informação, que será franqueada, mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão”. Esse mesmo artigo aborda uma questão inerente ao mosaico proposto nesta pesquisa: o acesso, a tempestividade, a transparência e a clareza das informações acerca da gestão pública, no caso deste estudo, por meio dos relatórios de prestação de contas, que deverão permitir a avaliação das ações do gestor da saúde. A justificativa dá-se em razão de a qualidade da informação estar alinhada ao disposto no art. 5º da Lei de Acesso à Informação. Todavia, para considerar se determinada linguagem é transparente, clara e de fácil compreensão, avaliam-se as características necessárias para cumprir essa finalidade. Com o objetivo de responder ao questionamento posto, salientem-se os aspectos qualitativos da informação contábil como instrumentos de avaliação da qualidade dos relatórios de prestação de contas das ações governamentais de saúde. Nazário, Silva e Rover (2012) consideram que a qualidade da informação é requisito essencial para que haja efetiva transferência de conhecimento e informações – vistos aqui como insumos para transparência – entre os indivíduos que atuam nas diversas áreas do conhecimento. Considerando o foco deste trabalho, é possível traçar, então, um paralelo entre os aspectos qualitativos da informação contábil, a transparência das ações do Estado e a participação efetiva, no sentido de se promover meios para o fortalecimento do controle social. A esse respeito, a Controladoria Geral da União (cgu), em 2009, expõe que a participação ativa do cidadão no controle social pressupõe a transparência das ações governamentais. Portanto,

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de prestações de contas, que sabidamente seguem legislações específicas. No que tange à área de saúde, as informações a serem divulgadas estão contidas no escopo da Resolução cns n.º 453/2012 e na lc n.º 141/2012, que, sob a ótica da amplitude necessária para avaliação das ações dos gestores, ainda se encontram em fase embrionária. Acredita-se que, para dar cumprimento aos preceitos relativos à transparência das ações governamentais, o Relatório de Gestão, definido na lc n.º 141/2012, deve conter outras informações além das definidas como obrigatórias, isto é, o gestor deve se preocupar em divulgar informações de natureza voluntária. Watson et al. (2002) definem como informação voluntária aquela que é divulgada além do que é requerido por meio de lei ou normatização específica. Essas informações são relevantes não somente como instrumento de acesso e compreensão do processo decisório do gestor, mas também como sinalização aos seus usuários da transparência perseguida por esse. Para tanto, esta pesquisa busca, considerando-se essa perspectiva, avaliar os relatórios de gestão, apontando como tais informações estão divulgadas sob o prisma da natureza da informação: obrigatória ou voluntária.

Percurso metodológico Esta pesquisa caracteriza-se como qualitativa do tipo descritiva e documental (Richardson et al., 1999). Foram escolhidos para análise os relatórios de prestações de contas das Secretarias Estaduais de Saúde (ses) da região Centro-Oeste do Brasil, excluindo-se o Conselho de Saúde do Distrito Federal, que acumula funções de Secretarias Estadual e Municipal, o que poderia causar viés na análise entre os demais conselhos. A escolha

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revestir o controle social de maior participação – incentivando uma maior amplitude participativa – pode gerar, por consequência, mais transparência. Além disso, a cgu julga ser necessário disponibilizar a todo cidadão brasileiro acesso às informações da gestão pública, como forma de privilegiar a relação entre governo e sociedade, a partir do prisma da transparência e da responsabilidade social. Para esse órgão governamental, a transparência da gestão pública depende da publicação de informações, de espaços públicos de participação que procurem solucionar problemas e da construção de canais de comunicação entre sociedade civil e governante. No que tange à aplicação dos recursos públicos e sua transparência, é preciso informar como se gasta o dinheiro e, mais do que isso, prestar contas dos seus atos. Diante dos aspectos relativos à transparência do gestor – via relatórios de prestação de contas –, é preciso destacar, também, o papel do conselheiro de saúde na fiscalização das ações do Estado relativamente aos recursos aportados na saúde. Kleba et al. (2007) consideram que é atribuição dos conselheiros participar do planejamento, do acompanhamento, da avaliação e da execução de políticas públicas destinadas à saúde – em conformidade com as diretrizes contidas em documentos oficiais (Plano Estadual de Saúde, por exemplo). Contudo, Grisotti et al. (2010) destacam que o papel do conselheiro de saúde está envolto em deficiências na dinâmica de funcionamento dos conselhos de saúde, sobretudo quanto à capacidade de aprovar relatórios de prestação de contas e de planos de saúde. A justificativa dos autores está pautada na falta de condições dos conselheiros de interpretarem as complexas informações existentes nos relatórios. Logo, reitera-se que o cumprimento das atribuições dos conselheiros está intimamente ligado à qualidade dos relatórios

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dessa região deve-se a sua representatividade no cenário nacional, mas, sobretudo, à existência de poucos estudos relacionados à temática cujo enfoque tenha sido essa região brasileira. Foram analisados os relatórios de prestação de contas das ses do período de 2011 a 2013, para o que se utilizou o instrumento de pesquisa proposto por Gonçalves et al. (2010) e validado por Rezende (2013). Além das dimensões (relevância, representação fidedigna e tempestividade), o instrumento é composto de 13 variáveis, classificadas a partir de quatro categorias teóricas, que permitem a avaliação da informação prestada, por meio da técnica de análise de conteúdo (Bardin, 1977), conforme Gonçalves et al. (2010: 99):

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1. restrita – quando a informação requerida não é divulgada; 2. baixa – quando a informação requerida não é divulgada, mas o gestor manifesta a intenção e passa a divulgá-la;

3. média – quando o gestor divulga a informação requerida, mas não o faz de forma completa, segundo os critérios estabelecidos no instrumento de evidenciação; 4. ampla – quando o gestor divulga a informação requerida de forma completa, segundo os critérios do instrumento de evidenciação. A fim de avançar na discussão acerca da qualidade da informação prestada, buscou-se tipificar a informação entre obrigatória e voluntária, como demonstrado na tabela 1, que contribui na análise comparada entre as ses, a ponto de identificar o esforço adicional que o gestor da saúde tem empreendido para trazer à sociedade informações complementares àquelas que estão previstas obrigatoriamente pela legislação – Resolução cns n.º 453/2012 e lc n.º 141/2012.

Tabela 1 Distribuição das variáveis entre obrigatórias e voluntárias Variável Var(01) Recursos previstos na proposta/lei orçamentária Var(02) Confronto dos resultados com as metas estabelecidas para a área de saúde Var(03) Evidenciação da aplicação dos recursos financeiros Var(04) Especificação da fonte dos recursos financeiros

Classificação

Fundamentação

Obrigatória

Resolução n.º 453/2012, Quinta Diretriz, inc. XIV

Obrigatória

LC n.º 141/2012, art. 36, inc. III + Resolução n.º 453/2012, Quinta Diretriz, inc. XIV

Obrigatória

LC n.º 141/2012, art. 36, inc. I

Obrigatória

LC n.º 141/2012, art. 36, inc. I

Var(05) Participação do Conselho nas decisões da Secretaria de Saúde

Voluntária

Var(06) Objetivos e metas para o exercício subsequente

Voluntária Continúa...

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Variável Var(07) Divulgação das prioridades para a destinação dos recursos financeiros Var(08) Evidenciação das retificações orçamentárias Var(09) Previsão de recursos para os exercícios compreendidos no PPA/PSP (Plano de Saúde Plurianual) para a área da saúde Var(10) Divulgação dos pontos que necessitam de melhorias Var(11) Evidenciação do conteúdo legal Var(12) Periodicidade de disponibilização dos relatórios Var(13) Disponibilização do relatório em análise

Fundamentação

Classificação

Voluntária Voluntária

Obrigatória

LC n.º 141/2012, art. 38, inc. I

Voluntário Obrigatória

Resolução n.º 453/2012, Quinta Diretriz, inc. X

Voluntária

Obrigatória

LC n.º 141/2012, art. 41 + Resolução n.º 453/2012, Quinta Diretriz, inc. XVII

A partir do que preceitua a Resolução cns n.º 453/2012, em sua Quinta Diretriz, incisos X e XIII, e a lc n.º 141/2012, art. 36, incisos de I a III, identificam-se as informações obrigatórias que devem integrar o Relatório de Gestão elaborado pelas ses. Dessa forma, é possível identificar, no instrumento elaborado por Gonçalves et al. (2010), sete variáveis cujas informações podem ser consideradas obrigatórias. Entretanto, à medida que a Resolução cns n.º 453/2012 atribui aos conselhos de saúde tarefas

como as que estão contidas nos incisos IV, XIII, XIV e XV1 da Quinta Diretriz, é possível que informações como as que estão contidas na variável 07, que trata das prioridades na destinação dos recursos orçamentários, bem como na variável 08, que cuida das retificações orçamentárias, possam ser entendidas como informações obrigatórias. Para fins deste estudo, essas variáveis foram consideradas como informações voluntárias em razão de não estar apontado, de forma explícita, que essas devam compor o Relatório de Gestão.

IV - atuar na formulação e no controle da execução da política de saúde, incluindo os seus aspectos econômicos e

financeiros, e propor estratégias para a sua aplicação aos setores público e privado; XIII - aprovar a proposta orçamentária anual da saúde, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, observado o princípio do processo de planejamento e orçamento ascendentes, conforme legislação vigente; XIV - propor critérios para programação e execução financeira e orçamentária dos Fundos de Saúde e acompanhar a movimentação e o destino dos recursos; XV - fiscalizar e controlar gastos e deliberar sobre critérios de movimentação de recursos da Saúde, incluindo o Fundo de Saúde e os recursos transferidos e próprios do Município, Estado, Distrito Federal e da União, com base no que a lei disciplina.

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Fuente: Elaboración propia del autor.

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Por fim, ressalte-se que esta pesquisa possui limitações: uma delas é referente ao uso da técnica de análise de conteúdo para a avaliação dos relatórios de prestação de contas; outra, ainda acerca do instrumento de pesquisa, é relativa ao escopo das variáveis que o compõem, pois pode haver a omissão de informações que, possivelmente, poderiam capturar uma tendência no comportamento dos relatórios diferente daquela que foi apontada. Para fins de comparação acerca da tipificação da informação – voluntária ou obrigatória –, a pesquisa tomou como base a legislação que abrange todas as ses, de modo que não foram levadas em consideração legislações específicas de cada estado.

Análise dos resultados

Esta seção, inicialmente, evidencia os resultados encontrados a partir da avaliação dos relatórios de prestação de contas das ses componentes da amostra (go, mt e ms). Nesse sentido, é apresentado o resultado ao final de cada ano (tabela 2), considerando-se a moda dos resultados dos relatórios analisados. Para o ano de 2011, os relatórios são trimestrais e, para os anos de 2012 e 2013, a periodicidade é quadrimestral. Na sequência, os resultados são discutidos com a finalidade de se analisar a tendência da qualidade da informação entre as ses, identificar o comportamento de informações obrigatórias e voluntárias e verificar se as informações contribuem para o cumprimento das atribuições dos conselheiros de saúde, conforme preconizado na Resolução cns n.º 453/2012 e na lc n.º 141/2012.

Tabela 2 Resultado das variáveis no período de 2011 a 2013, distribuídas entre obrigatórias e voluntárias

Fuente: Elaboración propia.

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Considerando-se que foram avaliadas 13 variáveis, a discussão dos resultados está estruturada a partir da disposição apresentada na tabela 2. A tendência para a var01 (obrigatória), em todos os relatórios das ses pesquisados no período de 2011 a 2013, foi considerada restrita. Essa tendência ocorreu em razão de não haver menção a recursos financeiros destinados para o ano seguinte e tampouco sua evidenciação por programas e ações de saúde, resultado também verificado por Rezende (2013) na Secretaria Municipal de Saúde de Anápolis/go. Apesar da var01 ser considerada obrigatória, de acordo com a Resolução cns n.º 453/2012, observou-se que as ses, pelo fato de não divulgarem esse tipo de informação, prejudicam o cumprimento das atribuições dos conselheiros de saúde relativas à avaliação do planejamento financeiro, a fim de atender aos objetivos e às metas definidos, pois não permite que o usuário possa ter uma análise prospectiva das ações que serão empreendidas no ano subsequente, levando-se em conta os recursos orçamentários destinados para cada tipo de programa/ações. Adicionalmente, a var02 (obrigatória) busca analisar o confronto dos resultados obtidos com as metas estabelecidas. No estado de Goiás, para os anos de 2011 e 2012, houve tendência restrita, e, em 2013, a tendência foi média, o que evidencia uma melhora, mas não promove mudança no quadro de baixa qualidade dos relatórios. Para Mato Grosso, apesar da tendência média apresentada para todo o período analisado (2011-2013), não foram justificadas as metas que não foram alcançadas. Dessa forma, é exigido dos conselheiros um trabalho maior de convocar/solicitar aos responsáveis pela informação explicações adicionais, o que pode,

em determinados casos, retardar ou até mesmo impedir o processo de análise das informações, já que nem sempre essas justificativas são respondidas. Na análise dos relatórios de prestação de contas, a tendência das informações prestadas possui um resultado linear ao longo do período analisado (2011-2013), ou seja, não houve demanda pelo incremento dessas informações ao longo do tempo. No caso da ses/ms, a tendência para var02 foi considerada média. Embora não tenha evidenciado as previsões de recursos para o ano seguinte – como no caso da ses/go –, essa ses apresentou uma situação adicional em seus relatórios, pois houve uma comparação posterior com a “previsão orçamentária” realizada anteriormente. Apesar de não terem sido abordadas metas e objetivos para o ano seguinte, fato que não permite o devido planejamento dos conselhos estaduais de saúde (ces) e dos profissionais da saúde, foram realizados, no exercício corrente, confrontos entre o previsto e o executado. Gonçalves et al. (2013: 32) encontraram resultado semelhante e o atribuíram a uma provável “falta de comprometimento por parte do gestor público, haja vista que os aspectos complementares, como as metas e os objetivos futuros, deixam de ser evidenciados para, em momento posterior, apresentá-los a partir dos resultados já obtidos”. As informações relativas à programação de ações de saúde para o exercício seguinte podem auxiliar o conselheiro de saúde a não só entender como está sendo desenvolvido o planejamento da saúde, mas também propor melhorias a partir de intervenções e diálogo com os responsáveis pela gestão da saúde pública. Assim, esse tipo de informação torna-se importante para a consecução do planejamento e, portanto, do controle da gestão da saúde. De acordo com Gonçalves et al.

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Discussão dos resultados

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(2011), a ausência dessa informação compromete qualquer reivindicação ou planejamento por parte do Conselho ou de profissionais ligados à saúde, pois, para diminuir ou aumentar determinado montante de recursos a ser aplicado, é preciso verificar a sua previsão na prestação de contas. Ademais, o referido panorama não permite à sociedade e aos conselheiros acompanhar as metas, os objetivos e as prioridades determinados pela ses em face da programação orçamentária do ano seguinte, mesmo que a informação a respeito das duas variáveis (var01 e var02) tenha a sua divulgação prevista em legislação. Considerando-se a materialidade como requisito mínimo necessário para que a informação possa ser útil para o seu usuário (Glautier; Underdown, 2001), tem-se a análise das variáveis 03 e 04. Para tanto, as informações devem permitir a visualização de como os recursos foram aplicados em cada programa e ação e de suas discriminações por fonte de recursos. Ao avaliar tais características para os relatórios de prestações de contas da ses/go, da ses/mt e da ses/ms, verificou-se uma tendência final ampla para a apresentação da aplicação de recursos por programas e ações (var03/obrigatória), mencionando-se, inclusive, as fontes (var04/ obrigatória). Destaque-se que houve evolução, nos dois aspectos mencionados, para a ses/go e a ses/ ms. No primeiro caso, a partir do segundo quadrimestre de 2012, os recursos aplicados foram apresentados com percentual de execução e valor utilizado no quadrimestre, além de se mencionar o acumulado e a indicação das fontes de recursos. Já as informações dos relatórios da ses/ms, no mesmo período analisado, foram mais bem evidenciadas –var03 e var 04– em comparação com a ses/go. A evolução ocorrida nesses dois aspectos apresenta um cenário cujo

controle social das ações do gestor pode ser mais atuante, por ser possível avaliar como os recursos estão sendo aplicados. Ainda se pode considerar que a evidenciação dessas variáveis auxilia o trabalho dos conselheiros na medida em que fornecem condições de se avaliar o planejamento da ses, com vistas ao atendimento das demandas da sociedade. Em se tratando de variáveis obrigatórias, as ses atenderam plenamente, pelo menos a partir de 2012 – ses/go e ses/ms –, o que está preceituado na lc n.º 141/2012. No que diz respeito à interação entre o ces e a ses (var05 – voluntária), pelo menos nos relatórios de prestações de contas, não se configurou um cenário em que se evidencie a participação do ces nas decisões dos gestores da saúde. A tendência para esse aspecto é considerada restrita para os relatórios de todas as ses, o que indica o não atendimento das sugestões de melhoria propostas pelos conselheiros de saúde. Supõese que, mesmo na hipótese de os conselheiros realizarem o controle social, esse não parece ser efetivo, quanto ao quesito ora abordado, pois não se evidencia o compromisso do gestor de atender e de solucionar eventuais problemas elencados nos pareceres dos conselheiros de saúde. Percebe-se, assim, que a não divulgação voluntária desse tipo de informação pode indicar a falta de comprometimento da gestão da saúde com a atuação dos conselheiros ou, o que é pior, o silêncio dos conselheiros diante do alijamento institucional (Saliba et al., 2009; Guizardi, Pinheiro, 2009). Conforme aduzem Guizardi e Pinheiro (2009: 804), em determinadas situações, os conselheiros afirmam sentir-se “isolados, não conseguindo levar as informações da comunidade para o conselho, tampouco ‘a ela participar’, ou mesmo torná-la ciente de seus processos. A maioria disse sentir-se presença individual, e não institucional, no conselho”.

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conteúdo legal (var11 – obrigatória), que trata da divulgação dos itens previstos na Resolução cns n.º 453/2012, Quinta Diretriz, inciso X. Considerando-se os aspectos elencados, a tendência geral da representação fidedigna nos relatórios de prestações de contas da ses/ go foi considerada restrita, categorização essa motivada por alguns dos seguintes fatores: (i) as prioridades para a aplicação de recursos não foram divulgadas; (ii) os remanejamentos de recursos, também, não foram divulgados, o que corrobora o não estabelecimento de prioridades –tendência restrita–, e isso pode prejudicar a avaliação dos conselheiros em relação ao atendimento das prioridades da alocação de recursos estabelecidas pela ses (Gonçalves et al., 2011) e resultar no “isolamento” deles, conforme mencionado por Guizardi e Pinheiro (2009); (iii) a evolução quanto à evidenciação de recursos em consonância com o ppa foi observada, chegando a uma tendência média; (iv) a divulgação de pontos que necessitam de melhoria na gestão da saúde, também, foi verificada, apresentando maior parcialidade do gestor da saúde e, por consequência, menor confiabilidade da informação nesse quesito – tendência restrita. Em tais aspectos, ressaltem-se os achados de Morita, Guimarães e Di Muzio (2006), que mencionam o fato de diversas decisões não passarem pelo crivo do Conselho e, sobretudo, não serem levadas ao conhecimento dos conselheiros, o que configuraria uma forma de dificultar a participação deles no processo de melhoria do sistema; (v) o atendimento parcial das informações requeridas pela legislação vigente revelou uma tendência média. As prestações de contas do ces/go não continham a agenda de saúde e suas respectivas prioridades, com exceção do 2.º e do 3.º quadrimestre de 2012, em que foram apresentados, ainda que de modo incompleto, alguns indicadores e eixos

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Adicionalmente aos resultados observados na (var05), verifica-se, ainda, que não foram apresentados os objetivos e as metas para o ano seguinte (var06/voluntária) nos relatórios da ses/ go e da ses/mt, o que prejudica o planejamento dos conselheiros em relação à gestão da saúde nos seus vários programas e ações. Contudo, para a ses/ms, houve uma melhora registrada a partir de 2011, pelo fato de as prestações de contas apresentarem metas relativas a indicadores, como cobertura de pré-natal, cobertura vacinal da tríplice viral, entre outros. Nesses casos, foram apresentadas as metas anuais de acordo com as diretrizes do Plano Estadual de Saúde (pes), seus níveis percentuais de execução de metas até o momento e o que se esperava para o ano seguinte. Em face do cenário apresentado, é possível conceber a ideia de que a avaliação dos conselheiros em relação a metas e objetivos seja facilitada na medida em que as informações apresentem-se de maneira mais clara. O aspecto da representação fidedigna é avaliado a partir da divulgação das prioridades para a utilização dos recursos (var07 – voluntária) e da evidenciação das retificações orçamentárias (var08 – voluntária) (Gonçalves et al., 2010). O objetivo dessas variáveis é permitir ao usuário (conselheiros e sociedade) a avaliação da utilização dos recursos frente às prioridades estabelecidas, sobretudo se houver diminuição das receitas previstas para a saúde, caso em que os remanejamentos devem ser realizados conforme a necessidade da sociedade, com a aprovação do Conselho, e não em razão de mera indicação do gestor. Ademais, tem-se a evidenciação dos recursos previstos no ppa que suportem a aplicação de recursos para as necessidades da saúde (var09 – obrigatória), dos aspectos que necessitam de melhoria (var10 - voluntária) – caracterizando-se, dessa forma, a neutralidade do gestor em sua gestão –, do

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prioritários, o que corrobora, de certa forma, o não estabelecimento de prioridades para a destinação de recursos, pois não é elencado o que, efetivamente, deve ser priorizado no atendimento das necessidades da comunidade. Os aspectos voluntários não foram divulgados pela ses/go nas prestações de contas. Quanto às informações obrigatórias, destaca-se a evidenciação da aplicação de recursos por programas e ações, inclusive com indicação das fontes, tendo-se adotado integralmente a solicitação da lc n.º 141/2012. A tendência da dimensão da representação fidedigna para os relatórios de prestação de contas da ses/mt também foi considerada restrita, como identificado na ses/go, e suas principais motivações são as seguintes: (i) não divulgação de pontos de prioridades para a alocação de recursos nos relatórios, caracterizando-se, assim, que o gestor da saúde pode empregar recursos de forma aleatória e sem a participação dos conselheiros, ou seja, sem utilizar parâmetros consistentes para avaliar prioridades mais relevantes (Gonçalves et al., 2013; Morita, Guimarães, Di Muzio, 2006) – tendência restrita; (ii) verificação de que, nas retificações orçamentárias, só constavam os programas e as ações dos quais estavam sendo retirados recursos, sem menção da destinação desses, e, portanto, os programas e as ações envolvidos foram apresentados parcialmente, o que poderia prejudicar a avaliação do conselheiro em relação ao atendimento das prioridades da alocação de recursos estabelecida pela ses (Gonçalves et al., 2011) – tendência média. Ainda acerca da compreensão dos relatórios, sobretudo no âmbito orçamentário, esses ainda são divulgados em formatos complexos – com a apresentação de diversos termos técnicos e códigos contábeis –, que dificultam a análise (Saliba et al., 2009); (iii)

não divulgação dos montantes alocados na saúde em consonância com a vigência do ppa, o que dificulta a capacidade dos conselheiros de prever determinados cenários com o fim de se tomar medidas preventivas, segundo Gonçalves et al. (2013) – tendência restrita; (iv) não apresentação, nos relatórios, de pontos relativos à gestão da saúde que necessitam de melhorias, o que levanta indícios da parcialidade do gestor da saúde, pois ele pode tentar demonstrar somente aquilo que lhe é favorável – tendência restrita; (v) divulgação de boa parte do conteúdo legal requerido pela lc n.º 141/2012 e pela Resolução cns n.º 453/2012 – tendência média. Nesse cenário, novamente, os aspectos voluntários não foram divulgados pela ses/mt, à exceção da divulgação de remanejamentos, mas sem apresentar a destinação do recurso. Quanto às informações obrigatórias, destaca-se, também, a evidenciação da aplicação de recursos por programas e ações, inclusive com indicação das fontes. Para a ses/ms, o resultado apresentou uma tendência média, motivada em razão de as informações contidas nos relatórios de prestações de contas possuírem nível de confiabilidade médio e, por isso, poderem contribuir para o exercício do controle social das ações na área da saúde – atribuição geral dos conselheiros. Alguns fatores que motivaram essa categorização foram os seguintes: (i) evolução na divulgação de pontos de melhoria na gestão da saúde, passando de restrita (1.º, 2.º e 3.º trimestres/2011) para ampla (do 4.º trimestre de 2011 ao 3.º quadrimestre de 2013), apresentando, assim, maior neutralidade do gestor da saúde e, por consequência, mais confiabilidade nesse quesito; (ii) atendimento a boa parte da evidenciação de informações requeridas pela legislação vigente – tendência média; (iii) não ocorrência frequente da divulgação de remanejamentos

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momento algum, esse aspecto, apresentando-se, assim, tendência restrita. Esse tipo de ocorrência pode prejudicar o planejamento das atividades dos conselheiros, porque determinadas decisões precisam estar alinhadas com informações oportunas/tempestivas. Gonçalves et al. (2013) corroboram esse entendimento ao afirmarem que uma tendência restrita demonstra que o ces fica impossibilitado de planejar um calendário de atividades relativo ao uso da informação, pois pode haver prejuízo para a eficácia do controle social se a informação chegar tardiamente. Quanto ao aspecto da disponibilização dos relatórios de prestação de contas para o ces, no prazo legal, que também instrumentaliza o processo decisório dos conselheiros, a tendência foi considerada média, por ter sido apresentado, nos relatórios, o mês em que foram disponibilizados pela ses ao Conselho. Todavia, de todos os relatórios analisados, somente o do 1.º quadrimestre de 2012 foi entregue no prazo legal (maio/2012), conforme determina a lc n.º 141/2012. Essa verificação coaduna-se com a situação encontrada no aspecto anterior – disponibilização do próximo relatório –, já que reforça a ideia de que decisões acerca da gestão da saúde podem não ser tomadas por conta da chegada tardia de determinadas informações, ou seja, da perda de sua relevância. No caso da ses/mt, a tendência da dimensão da tempestividade foi restrita para a apresentação das datas em que o próximo relatório de contas seria disponibilizado, e foi média para a evidenciação das datas em que esse foi encaminhado pela ses ao Conselho. Novamente, verificou-se a questão da impossibilidade dos conselheiros de realizarem uma agenda de atividades. Quanto à data de encaminhamento dos relatórios ao Conselho, houve evolução da evidenciação a partir do 3.º trimestre de 2011, que passou de restrita a média,

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com a destinação e as partes envolvidas, pois esses só foram mencionados em alguns relatórios. Relativamente a esse aspecto, a análise do intervalo de 2011 a 2013, de forma geral, foi considerada média, por não ter sido evidenciada a destinação dos recursos remanejados. Novamente, destaca-se a mesma questão mencionada para esse quesito nos relatórios da ses/mt de que a não divulgação desse tipo de informação pode prejudicar a avaliação dos conselheiros em relação ao atendimento das prioridades da alocação de recursos estabelecidas pela ses (Gonçalves et al., 2011; Morita, Guimarães, Di Muzio, 2006); (iv) evolução na divulgação dos montantes alocados na saúde em consonância com a vigência do ppa – variável obrigatória –, o que facilita a capacidade dos conselheiros de avaliarem o planejamento da aplicação de recursos de acordo com as necessidades, além de atender a lc n.º 141/2012. No que concerne à dimensão da representação fidedigna, os relatórios de prestação de contas da ses/ms evidenciaram um conjunto maior de informações obrigatórias com tendência média/ ampla e apresentaram aspectos de divulgação voluntária. A avaliação da dimensão da tempestividade nos relatórios de prestação de contas está focada em dois aspectos – menção da data em que será disponibilizado o próximo relatório de prestação de contas (var12 – voluntária) e data de entrega dos relatórios de prestações de contas ao ces, por parte da ses (var13 – obrigatória) –, que permitem identificar se as informações acerca da gestão da saúde são consideradas relevantes, o que se denota caso estejam disponíveis oportunamente, de forma a subsidiar o processo decisório no Conselho. Ao analisar informações relativas à disponibilização do próximo relatório de prestação de contas a ser encaminhado ao ces/ go, constatou-se que a ses não evidenciou, em

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com informação do mês em que esses foram entregues, sem especificação do dia. Contudo, em alguns quadrimestres, o relatório foi enviado fora do prazo estabelecido pela legislação, o que, como dito anteriormente, pode acarretar a perda da relevância da informação para os conselheiros. A tendência para a ses/ms, em relação aos aspectos apresentados, foi considerada restrita, o que indica que essa ses, pelo menos para o período analisado, não tem subsidiado o processo decisório do Conselho de forma adequada. Como justificativa, citam-se (i) a ausência de menção à data em que o próximo relatório será disponibilizado e (ii) o descumprimento do prazo legal de entrega dos relatórios e de disponibilização das datas de entrega. Em relação ao primeiro aspecto, avalia-se, novamente, que existe impossibilidade de se planejar o calendário de atividades, conforme Gonçalves et al. (2013). Quanto ao segundo aspecto, a informação contida nos relatórios pode perder a capacidade de fornecer meios para que os conselheiros de saúde possam intervir ou propor melhorias, de forma tempestiva, em determinados programas ou ações de saúde, o que acarretaria o não atendimento de demandas da comunidade. De modo geral, as três ses não apresentaram a informação voluntária relativa à divulgação de uma possível data para o próximo relatório. Em relação à informação obrigatória – disponibilizar o relatório para a apreciação do ces, conforme a lc n.º 141/2012 –, a ses/go e a ses/mt apresentaram as datas de entrega, mas a maior parte sem cumprir os prazos legais, ao passo que a ses/ms apresentou uma involução nesse quesito. Destaque-se, ainda, a conjuntura da divulgação das informações de forma voluntária e obrigatória. Primeiramente, verificou-se que a qualidade da informação dos relatórios de prestações de contas da ses/go só obteve tendência média/

ampla nas variáveis de divulgação obrigatória, o que significa afirmar que só houve qualidade em aspectos pontuais, porque a legislação exige a divulgação desse tipo de informação. Mencionese que o instrumento de evidenciação totaliza 53,84% de variáveis obrigatórias, conforme a lc n.º 141/2012 e a Resolução cns n.º 453/1202, ou seja, das 13 variáveis que compõem o instrumento de evidenciação (100%), sete consideradas obrigatórias perfazem 56,84% do total. Como forma de exemplificar o foco na divulgação de variáveis obrigatórias, verificou-se que 38,46% do total de variáveis foram classificadas com tendência média/ampla (23% médias/15% amplas). Assim, verificou-se que não se divulgou nem o percentual obrigatório, feito apenas por imposição legal. Destaque-se a não evidenciação, em momento algum, das var01 e var02 nos relatórios de prestação de contas. Ao analisar esse aspecto, observa-se que, ao não divulgar essas informações, não é possível aos conselheiros avaliarem se os resultados obtidos/ alcançados pela gestão estão, de fato, condizentes com o que foi proposto para aquele exercício. Quando não permite a realização dessa avaliação, o gestor dificulta a análise dos conselheiros e da sociedade quanto ao seu desempenho, ao cumprimento do planejamento de saúde realizado em exercícios anteriores e ao processo decisório para o planejamento de ações futuras. Esse quadro conduz a um caminho em que as decisões são tomadas a partir de situações emergenciais, sem, contudo, atuar em ações que permitam uma coordenação entre áreas da ses, que levem a uma melhoria, por exemplo, na atenção básica e, consequentemente, a uma possível redução nos serviços de média e alta complexidade. Na ses/mt, assim como na ses/go, foram verificadas variáveis com tendência média/ ampla apenas em aspectos pontuais pelo fato

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da saúde. Por tais características, é possível considerar que o cumprimento das atribuições dos conselheiros de saúde na ses/ms pode ocorrer em melhores condições do que na ses/go e na ses/mt. A partir do que foi analisado, e tomandose por base que os conselhos podem ser vistos como “arenas públicas”, conforme Telles (1999), ressalte-se que o uso de tal espaço deve ser observado não somente sob a ótica de que os conselhos são canais de atendimento às demandas da população, já que atribuições legais e inerentes ao papel de conselheiro impelem que sua atuação vá além, que possa, de fato, intervir em aspectos como a política pública de saúde e sua execução. Para tanto, a transferência de conhecimento por meio de informações que retratem fielmente a ação do gestor, relativamente aos interesses da população, deve estar refletida, entre outros canais, no relatório de prestação de contas, para permitir não somente o conhecimento acerca da gestão, mas, sobretudo, uma avaliação por parte da sociedade. O cenário ora observado não é diferente daquele já mencionado por Guizardi e Pinheiro (2009), Saliba et al. (2009) e Grisotti et al. (2010), em que o papel do conselheiro de saúde está relacionado a deficiências na dinâmica de funcionamento dos conselhos de saúde, conforme constatado nesta pesquisa, entre as quais a baixa qualidade das informações prestadas e a dificuldade na compreensão das informações divulgadas e na efetividade do processo de participação e de decisão das ações em saúde. Esses aspectos somados dificultam o exercício voluntário dos conselheiros de saúde, que assumem enorme responsabilidade à luz do que preceituam a lc n.º 141/2012 e a Resolução cns n.º 453/2012.

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de a legislação exigir a divulgação desse tipo de informação. Como forma de elucidar o foco na divulgação de variáveis obrigatórias, verificou-se que 46% do total de variáveis foram classificadas com tendência média/ampla (31% médias/15% amplas), ao passo que o percentual de variáveis obrigatórias, antes de qualquer classificação, no instrumento de evidenciação, totalizou algo próximo de 54%. Deve-se fazer uma distinção entre a qualidade dos relatórios da ses/go, que chegou a 38%, muito próxima à dos relatórios da ses/mt, a qual apresentou qualidade da informação um pouco superior, pelo fato de as variáveis com tendência ampla, no período de 2011 a 2013, terem sido verificadas com maior frequência. Adicionalmente, verificou-se que a var09 (obrigatória) não foi divulgada. De forma geral, a qualidade da informação pode ser vista como baixa e centralizada apenas nas informações de divulgação obrigatória, quando atendidos os preceitos da legislação pertinente. Na ses/ms, diferentemente da ses/go e da ses/mt, houve maior qualidade da informação, representada por variáveis com tendência média/ ampla, sobretudo nos aspectos relacionados à divulgação voluntária. Verificou-se que a divulgação de variáveis voluntárias perfaz 46,15% do total de variáveis do instrumento, ao passo que, na ses/ms, o percentual de variáveis classificado com tendência média/ampla, para esse tipo de informação, chegou a 30% (23% médias/7% amplas), ou seja, atingiu mais de 50% do total de variáveis voluntárias. No aspecto geral da qualidade dos relatórios, a ses/ ms chegou a praticamente 70% de evidenciação, considerando-se tendências médias/amplas. Portanto a qualidade de seus relatórios foi superior, sobretudo no aspecto voluntário, o que representa a neutralidade do gestor em divulgar os pontos que necessitam de melhorias na área

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Considerações finais Com o objetivo de analisar se as informações de natureza econômico-financeira, contidas nos relatórios de prestações de contas das Secretarias Estaduais de Saúde da região Centro-Oeste do Brasil, dão suporte aos conselheiros de saúde no cumprimento de suas atribuições, em atenção à Resolução cns n.º 453/2012 e à lc n.º 141/2012, verificou-se que os aspectos relacionados à relevância, à materialidade e à representação fidedigna denotam uma tendência restrita para a ses/go e a ses/mt, ao passo que, para a ses/ms, foi verificada uma tendência média. Quanto à dimensão da tempestividade, verificou-se o pior cenário, pois os relatórios das três ses possuem uma tendência restrita, e duas observações devem ser feitas a esse respeito: (i) informações que não são oportunamente apresentadas perdem a sua relevância, pois não contribuem para o processo decisório do ces, e (ii) possíveis ações corretivas, ainda que realizadas pelo ces, a partir de tais informações, se não são tempestivas, sobretudo na área de saúde, perdem sua capacidade de promover melhorias à sociedade. A análise da qualidade da informação – considerando-se o conjunto de variáveis divulgadas de forma obrigatória e voluntária – permitiu verificar que os gestores das ses dos estados de Goiás (go) e Mato Grosso (mt) cumpriram tão somente o que lhes é imposto pela legislação pertinente, ao passo que, na ses do Mato Grosso do Sul (ms), são apresentadas informações voluntárias no total de 50% de variáveis com tendência entre média e ampla. A ses/ms, ainda, possui uma tendência de melhoria na qualidade da informação prestada, o que sugere que o gestor busque permitir a análise de suas ações pelos conselheiros de saúde.

Considera-se, com isso, a necessidade de os relatórios de prestação de contas divulgarem informações relevantes, além das chamadas informações obrigatórias, porque isso estabelece uma vinculação de responsabilidade pública com vistas a facilitar o processo de tomada de decisão, em relação à análise da aplicação de recursos sociais. Nesse sentido, a divulgação de informações voluntárias e relevantes, por parte das ses, pode contribuir para o exercício das atribuições legais dos conselheiros de saúde e, ainda, incrementar a transparência entre os gestores e a população interessada. A partir dos resultados desta pesquisa, e à luz do que estabelecem os normativos legais antes citados, conclui-se que os relatórios de prestação de contas da ses/go e da ses/mt não permitem aos conselheiros de saúde o exercício de suas atribuições legais, o que prejudica, consequentemente, o exercício do controle social. Em relação à ses/ms, acredita-se que, em um cenário virtuoso em que não só há divulgação de um maior conjunto de informações obrigatórias e voluntárias – como verificado na tendência de melhoria, nessa ses, ao longo do período de 2011 a 2013 –, uma possível justificativa ou até mesmo uma consequência pode ser vislumbrada a partir de um ambiente mais favorável ao exercício das atribuições legais dos conselheiros. Para pesquisas futuras, sugere-se verificar se a participação social dos conselheiros de saúde é qualificada a ponto de compelir o gestor a buscar uma maior transparência por meio dos relatórios de prestação de contas.

Tiago José Gonzaga Borges Rodrigo de Souza Gonçalves Andrea de Oliveira Gonçalve

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El Sistema Nacional Anticorrupción como política pública para reconfigurar al Estado de derecho The National Anticorruption System as a public policy to reconfigure the rule of law Fecha de recepción: 13 de marzo de 2017 Fecha de aceptación: 31 de agosto de 2018 Gabriel Pérez Pérez* Mario C. Chavarría Suárez* Resumen

El 18 de julio de 2016 se promulgó la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (sna) con el objetivo de establecer políticas públicas para la coordinación entre las autoridades de todos los niveles de gobierno en la prevención, detección y sanción de hechos de corrupción (Secretaría de Gobernación, 2016). Frente al desencanto social con la política y la democracia, el debilitamiento de la soberanía estatal y el descrédito en el ejercicio de la función pública, nos preguntamos ¿Cómo funcionan las políticas públicas de nueva generación? Considerando nuestro pasado presidencialista autoritario ¿Cuál es el papel del Poder Legislativo Federal en el diseño e implementación de este tipo de políticas? ¿Qué tipo de proceso legislativo se da cuando se discute de manera incluyente un tema tan complejo como la corrupción? Estas preguntas forman parte de una agenda de investigación social que promueve el Estado de derecho y el mejoramiento de las democracias actuales. Palabras clave: Estado de derecho, democracia, legislación, corrupción, ciudadanía.

Abstract

On July 18, 2016, the National Anti-Corruption System General Law was promulgated with the objective of establishing, among other things, public policies for coordination between authorities at all levels of government in the prevention, detection and punishment of acts of corruption. Faced with social disenchantment with politics and democracy, the weakening of state sovereignty and discrediting the exercise of the public function, we ask ourselves, How do the new generation public policies work? Considering our authoritarian presidential past. What is the role of the Federal Legislative Branch in the design and implementation of these types of policies? What kind of legislative process occurs when an issue as complex as corruption is discussed in an inclusive manner? Questions that are part of a social research agenda that promotes the rule of law and the improvement of current democracies. Key words: Rule of Law, democracy, legislation, corruption, citizenship. * Universidad Autónoma Metropolitana-Unidad Cuajimalpa, México. Correo-e de contacto: gpperez@correo.cua. uam.mx ISSN 1665-8140, año 21, núm. 52, mayo-agosto 2018, pp. 45-60.

El Sistema Nacional Anticorrupción como política pública para reconfigurar al Estado de derecho

ISSN 1665-8140, año 21, núm. 52, mayo-agosto 2018.

Introducción Nos encontramos en uno de los mejores contextos para explicar el proceso de diseño e implementación de una política que debió adoptarse en México varias décadas atrás: un llamado Sistema Nacional, que por lo menos en su etapa inicial y en términos semánticos, se asemeja más a un mecanismo que agrupa distintas y numerosas instituciones para funcionar en torno a dos objetivos en común: prevenir y sancionar la corrupción en México. En la medida en que este conjunto de reglas y principios normen de manera cotidiana, la interacción social encajará, entonces sí, como un Sistema Nacional Anticorrupción (sna), que de forma racional y ordenadamente contribuye a disminuir la utilización de la función pública y de sus recursos en beneficio de intereses privados o individuales. De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), las Políticas Públicas de Nueva Generación en Latinoamérica deben dirigirse hacia los tres problemas más grandes de la región: la pobreza, la desigualdad y el cambio climático.1 Después de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm), que debieron cumplirse hace tres años, y en el marco de la Agenda 2030 para

el Desarrollo Sostenible se deben promover las acciones legislativas, las reformas institucionales y el fortalecimiento cultural que faciliten el avance hacia el progreso multidimensional, que incluye 17 tareas prioritarias e impostergables (pnud, 2016).2 Nos concentramos en el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ods) número 16 (pnud, 2016), que se traduce en perseguir la paz, la justicia y lograr instituciones fuertes; especialmente, nos interesa lo que tiene que ver con promover el Estado de derecho; la reducción sustancial de la corrupción y el soborno en todas sus formas, con la creación de instituciones eficaces, responsables y transparentes en todos los niveles; con la adopción de decisiones inclusivas, participativas y representativas que respondan a las necesidades de la sociedad; y con garantizar el acceso público a la información. El Estado de derecho y el combate a la corrupción son considerados en el orden internacional como herramientas necesarias para atender la pobreza y la desigualdad en Latinoamérica. Tal es su importancia que han sido incluidos como metas a alcanzar –por los países miembros de la Organización de las Naciones Unidas (onu) y de la cual México forma parte– en un periodo de 12 años a partir del 2018.

Algunas líneas académicas de investigación explican que el déficit de las democracias contemporáneas se

debe, en gran parte, al abuso de los derechos civiles y políticos, a los altos niveles de criminalidad y de violencia, a la corrupción y a los altos grados de pobreza y desigualdad. De ahí el interés de organismos internacionales en promover la consolidación de gobiernos libres y eficaces; por dirigir el interés de las dimensiones electorales y procedimentales, hacia las dimensiones sustantivas de la democracia (Magen y Morlino, 2009). Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods), de acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para

el Desarrollo (pnud) y de manera general, son los siguientes: 1. Fin de la pobreza; 2. Hambre cero; 3. Salud y bienestar; 4. Educación de Calidad; 5. Igualdad de género; 6. Agua limpia y saneamiento; 7. Energía asequible y no contaminante; 8. Trabajo decente y crecimiento económico; 9. Industria, innovación e infraestructura; 10. Reducción de las desigualdades; 11. Ciudades y comunidades sostenibles; 12. Producción y consumo responsables; 13. Acción por el clima; 14. Vida submarina; 15. Vida de ecosistemas terrestres; 16. Paz, justicia e instituciones sólidas; y 17. Alianzas para lograr los objetivos.

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del ámbito institucional en el marco de la división de poderes y niveles de gobierno, se requiere un nuevo tipo de relación con la sociedad. La aportación que se pretende es explicar a partir de la integración de iniciativas legislativas con diferentes concepciones sobre lo que debe ser el Estado de derecho y el servicio público; de la modificación integral de distintos ordenamientos jurídicos; del trabajo coordinado entre secretarías de estado y de la creación de organismos ciudadanos en colaboración con autoridades. Se puso a funcionar el engranaje institucional para crear al sna. De acuerdo con el pnud, el combate a la corrupción e instituciones fuertes son acciones necesarias para atender y reducir, en el mediano plazo, los niveles de pobreza y desigualdad. Cabe decir que el sna es nuevo en su tipo y el primero que se genera en México y América Latina con esas dimensiones, por lo que es importante conocer el proceso mediante el cual se diseñó e implementó.

Sistema Nacional Anticorrupción El 18 de julio de 2016 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, como disposición legal y vigente, la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (sna). Sin embargo, el proceso de discusión y aprobación inició el 15 de noviembre de 2012 en el Senado de la República, a partir de un conjunto de iniciativas legislativas presentadas por senadores de los grupos parlamentarios de los partidos: Revolucionario Institucional, Verde Ecologista de México, de la Revolución Democrática y Acción Nacional, pero también con la opinión de funcionarios públicos, magistrados, auditores e integrantes del sistema de procuración de justicia mediante un foro de análisis que tuvo lugar el 5 de febrero de 2013; así como con la participación de organizaciones ciudadanas relacionadas con

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El caso del sna es un ejemplo paradigmático en la creación de este tipo de políticas públicas. La descripción general de su contenido en el siguiente apartado tiene el propósito de contextualizar tres preguntas de investigación (apartado iii) que surgen a partir del ods, y que persigue la paz, la justicia e instituciones fuertes, lo cual, ubica al Poder Legislativo como nuevo protagonista, facultado para incorporar temas de la agenda política internacional y para sentar las bases de coordinación y colaboración entre los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) en dos tareas concretas: prevenir y sancionar la corrupción (apartado iv). El proceso legislativo para la generación del sna (apartado v) da cuenta de las distintas etapas que abarcan desde posturas ideológicas plasmadas en ofertas programáticas de los partidos políticos con representación en el congreso; compromisos adquiridos mediante instrumentos internacionales; foros de consulta abierta con organizaciones de la sociedad civil y especialistas en materia anticorrupción, hasta la emisión de una propuesta final que se convierte en mandato constitucional para la república y sus entidades federativas, cerrando un ciclo de interacción institucional con inclusión social y nuevas formas democráticas de participación. La creación de un sistema nacional que tiene como objetivo fundamental combatir la corrupción, así como la atención de la agenda global para mejorar las democracias contemporáneas, contribuyen ampliar el catálogo de derechos ciudadanos. En el apartado vi se argumenta que el Estado de derecho tiene que ver no sólo con el debido proceso legal para la creación de leyes, instituciones y políticas, sino con el ejercicio real que la ciudadanía hace de sus derechos fundamentales sin restricción, involucrando a otras dimensiones de la democracia. De ahí la consideración de que el sna como política pública signifique una oportunidad para reconfigurar al Estado de derecho en su conjunto, porque además

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los temas de transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción, en un segundo foro realizado el 12 de febrero del mismo año; en su conjunto, originaron las reformas y adiciones de seis artículos constitucionales.3 En términos generales, el sna establece los principios, las bases generales y las políticas públicas para la coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno en la prevención, detección y sanción de faltas administrativas, y hechos de corrupción,4 así como para la fiscalización y control de recursos públicos. La finalidad de esta instancia es establecer, articular y evaluar la política en la materia, cuyos principales propósitos son:

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Establecer las directrices básicas que definen la coordinación de las autoridades competentes para la generación de políticas públicas en materia de prevención, detección, control, sanción, disuasión y combate a la corrupción; Establecer las bases y políticas para la promoción, fomento y difusión de la cultura de integridad en el servicio público, así como de la rendición de cuentas, de la transparencia, de la fiscalización y del control de los recursos públicos; y

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Establecer las acciones permanentes que aseguren la integridad y el comportamiento ético de los Servidores públicos, así como crear las bases mínimas para que todo órgano del Estado mexicano establezca políticas eficaces de ética pública y responsabilidad en el servicio público (Secretaría de Gobernación, 2016).

Para ello, se promulgaron y reformaron seis instrumentos jurídicos: •

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Ley General de Responsabilidades Administrativas: para detallar las responsabilidades administrativas y obligaciones de los servidores públicos, de presentar declaraciones patrimoniales, de conflicto de intereses y fiscal; Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación: para fortalecer a la Auditoría Superior de la Federación para el combate de la corrupción; Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa: para crear al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, como órgano jurisdiccional con autonomía para emitir sus fallos y con jurisdicción plena;

Artículos 73, fracción XXIX-H; 107, fracción V, en su primer párrafo e inciso b); 109; 113; 114, tercer

párrafo, y 116, fracción III, quinto párrafo, y se adiciona el artículo 73, con una fracción XXIX-V, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de combate a la corrupción. Proceso en el cual participaron de manera inicial las Comisiones Ordinarias de Puntos Constitucionales, Gobernación, Anticorrupción y Participación Ciudadana y Estudios Legislativos Primera (Senado de la República, 2016). La Constitución general y la Ley del sna disponen la creación de los Sistemas Locales Anticorrupción. Las

entidades federativas están obligadas a modificar su constitución y leyes secundarias para crear sus propios sistemas anticorrupción con la participación de las autoridades municipales. Dada la complejidad que representa el análisis de cada uno de los 32 sistemas locales y considerando que la voluntad política en los estados responde a incentivos diferentes que a nivel federal, el interés de este artículo se concentra en el sistema nacional, como caso paradigmático en el perfeccionamiento del Estado de derecho y de las posibles mejoras en las condiciones democráticas en el país.

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Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República: para crear la Fiscalía Especializada de Combate a la Corrupción, como órgano autónomo para investigar y perseguir actos de corrupción; Código Penal Federal: para establecer las sanciones que serán acreditables a quienes cometan actos de corrupción: servidores públicos y particulares; y Ley Orgánica de la Administración Pública Federal: fortalecer la Secretaría de la Función Pública para la prevención y combate de la corrupción.

Una de las principales características del sna es que se concibe como un mecanismo ciudadano para prevenir y castigar la corrupción; para eliminar trámites innecesarios y transparentar la contratación de obras públicas. Coordinar actores sociales y autoridades de los distintos órdenes de gobierno a través de dos comités: Comité Coordinador y Comité de Participación Ciudadana;5 así como investigar y sancionar casos de enriquecimiento ilícito en los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo hayan adquirido sin poder justificar. Se contemplan facultades que buscan prevenir los actos de corrupción a través de Códigos de Ética, protocolos de actuación y mecanismos de autorregulación utilizando instrumentos como la Plataforma Digital Nacional, conformada por el sistema de evolución patrimonial y de declaración de intereses; el Sistema Nacional de servidores públicos y particulares sancionados; el Sistema Nacional de Fiscalización; el directorio de servidores públicos que participan en contrataciones públicas y las denuncias públicas por faltas administrativas y hechos de corrupción. 5

De acuerdo con la ley promulgada, el sna está conformado por un Comité Coordinador, un Consejo Nacional para la Ética Pública y un Comité de Participación Ciudadana,6 que se coordinarán entre sí para cumplir con las políticas en materia de prevención, corrección, combate a la corrupción y promoción de la integridad pública (Secretaría de Gobernación, 2016). El Consejo Nacional para la Ética Pública está conformado por el presidente de la República (quien lo preside), el ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn), los presidentes de las mesas directivas de cada una de las cámaras del Congreso de la Unión, los titulares de los órganos constitucionales autónomos en el ámbito federal, el auditor Superior de la Federación, el presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, los titulares de los Poderes Ejecutivos de las Entidades Federativas y los integrantes del Comité de Participación Ciudadana. La Auditoría Superior de la Federación (asf) podrá investigar las faltas administrativas graves y los hechos de corrupción; si ésta determinara la existencia de una probable responsabilidad administrativa o penal, podría promover las acciones procedentes ante cualquier autoridad competente para imponer sanciones. El Tribunal Federal de Justicia Administrativa contará con autonomía para dictar sus fallos y establecer su organización, funcionamiento, procedimientos y, en su caso, recursos contra sus resoluciones. Además de la asf, la Secretaría de la Función Pública (sfp) y el Tribunal Federal serán los responsables de auditar el uso de los recursos públicos e investigar, con las más amplias facultades, posibles actos de corrupción.

Los cuales se integraron y funcionaron a partir de abril de 2017. Disponibles en: cpc.org.mx/

Hasta la fecha el Consejo Nacional para la Ética Pública no se ha integrado.

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Aunque el presidente de la República puede nombrar y remover a secretarios de Estado, en el caso de la sfp, el titular propuesto tendrá que ser ratificado por el Senado de la República. La asf podrá investigar el uso de los recursos provenientes de las participaciones federales, que son repartidos entre los estados. No obstante, uno de los grandes temas que quedó fuera de discusión es que el presidente de la República no podrá ser acusado por actos de corrupción o conflictos de interés, sino sólo por traición a la patria y delitos graves del orden común, dejando una laguna en el sistema de transparencia y rendición de cuentas que se intenta poner en marcha. Sin embargo, el sna, como política pública nacional, se diseñó bajo el objetivo de prevenir y sancionar la corrupción en los tres niveles de gobierno. Para lograrlo se involucraron otras dimensiones de la democracia que tienen que ver con mecanismos de transparencia y acceso a la información pública gubernamental, de rendición de cuentas no sólo entre instituciones, sino entre ciudadanía y gobierno, así como el mejoramiento del estado de derecho en casos de corrupción, enriquecimiento ilícito o uso indebido de la función pública en torno a intereses individuales o de grupo. La modificación integral del marco normativo, por su parte (seis leyes federales) permitió la atribución de facultades que en conjunto facilitan el acceso a la justicia y evitan la impunidad en la comisión de este tipo de delitos. Asimismo, se crearon nuevos mecanismos de participación ciudadana a través de comités directamente involucrados con la investigación y sanción de la corrupción. Si bien es cierto que se han detectado posibles omisiones o limitantes –como en el caso de actos de corrupción por parte del presidente de la Repúbli-

ca–, es importante destacar que se incluyeron como objeto del sna, a figuras representativas del poder político en México, como líderes de sindicatos, de partidos políticos, legisladores e incluso, particulares que incurran en faltas administrativas graves o hechos de corrupción.7

El SNA con la posibilidad de convertirse en Política Pública de Nueva Generación Con base en lo anterior, el debate que se generó no sólo en los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, sino en la sociedad, en el ámbito intelectual, en la investigación académica y en organizaciones nacionales e internacionales, en torno al sna, abrió la puerta sobre un tema que parecía estar fuera del interés gubernamental. Dicha discusión, al margen de las modalidades o detalles de los cambios en la norma jurídica, lo que plantea de fondo es la necesidad de reforzar el papel del Estado de derecho, dimensionar sus alcances y mejorar el ejercicio cotidiano de la ciudadanía en condiciones democráticas. Si consideramos el conjunto de problemas por los que atraviesa nuestro sistema político, como el desencanto general con la política y la democracia, el debilitamiento de la soberanía estatal y el descrédito en el ejercicio de la función pública, la implementación del sna se presenta como una oportunidad no sólo para reconfigurar al Estado de derecho, sino para fortalecer el Estado mexicano en su conjunto mejorar las condiciones democráticas y construir ciudadanía participativa (Attili, 2013). Sin embargo, dicho esfuerzo se quedará corto si a la par del sna no se implementan otras disposiciones que de manera integral aporten para la

Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos del 108 al 114.

Disponible en www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_150917.pdf.

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(Apartado iv). Considerando nuestro pasado presidencialista autoritario ¿Qué tipo de proceso legislativo se da cuando de manera incluyente se discute un tema tan complejo como la corrupción? (Apartado v) ¿Cómo funcionan las políticas públicas cuando asumen las necesidades de una nueva generación e incorporan mecanismos de rendición de cuentas y participación ciudadana? (Apartado vi). Subrayando la necesidad de ampliar la agenda de investigación social que contribuye a mejorar las condiciones de las sociedades latinoamericanas, nos proponemos abordarlas en las siguientes páginas.

Agenda Legislativa, Participación Ciudadana y Políticas Públicas Durante las últimas dos décadas, la importancia del Poder Legislativo Federal en México se ha fortalecido, convirtiéndolo en un actor fundamental para la generación de nuevas leyes e instituciones que contribuyen en el caso del sna, para reforzar al Estado de derecho y en consecuencia, para atender las crecientes condiciones de desigualdad y de pobreza en el marco de una agenda global para la democracia. En la actualidad, votar, legislar, juzgar y administrar son considerados procesos de decisión pública. Desde el punto de vista ideal, la decisión debería ser producto del cálculo objetivo que identifique la mejor opción, vinculada a un proyecto de gobierno con sus propios procedimientos y reglas y

Después de alcanzar un alto grado de eficiencia técnica y procedimental de las democracias electorales en

América Latina y México, se resalta la necesidad de fortalecer otras dimensiones, que en conjunto permiten evaluar su desempeño en torno al cumplimiento gradual de un conjunto de derechos ciudadanos: Rendición de Cuentas Electoral e interinstitucional; Competencia entre partidos; Participación; Estado de derecho; Respeto pleno de derechos que tienen que ver con el principio de libertad; Igualdad política, social y económica; y Responsividad, es decir, satisfacción ciudadana con las respuestas de gobierno (Morlino, 2014).

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consolidación de nuestra democracia. Sin menoscabo de los resultados que pueda tener el combate a la corrupción, hace falta fortalecer también la rendición de cuentas, la participación ciudadana, la competencia política y la respuesta del gobierno a las demandas sociales.8 La búsqueda de la igualdad y libertad como principios de la democracia mexicana exige más allá de los mecanismos procedimentales o formales que se utilizan, por ejemplo, en el sna; y es justamente en el marco de la agenda de investigación sobre políticas públicas que podemos encontrar una metodología adecuada para afianzar los avances ya alcanzados y frenar posibles retrocesos. Después de la breve descripción que pretende darles el contexto general del proceso, del contenido y de los objetivos por los cuales fue concebido el sna, es importante destacar la oportunidad que se tiene para convertir una política pública nacional, en el instrumento idóneo para contribuir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible, por lo menos (como se menciona en páginas anteriores), con el que se busca la paz, la justicia e instituciones fuertes a través del estado de derecho, del combate a la corrupción en todos los niveles de gobierno, de la inclusión social, de la participación ciudadana y de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas. Un proceso que inició como parte de una agenda legislativa, a partir de exigencias sociales y de grupos empresariales organizados en materia de combate a la corrupción, hace pertinente preguntar ¿Cuál es papel del Poder Legislativo Federal en el diseño e implementación de este tipo de políticas?

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como un acto “libre” ejecutado por el decisor, cuyo destinatario es la sociedad. Sin embargo, de acuerdo con Tommasi (2006), en la realidad las decisiones son resultado de una actividad política en la cual los actores entran en conflicto, buscan aliados, negocian, movilizan, etc., es decir, la decisión pública son producto de la conciliación de intereses que participan en una sociedad plural y como tal, los actores que intervienen buscan imponer sus objetivos. Uno de los escenarios propicios para llevar a cabo dicha actividad es el poder legislativo. En este sentido, las decisiones legislativas como decisiones colectivas, al tiempo que concilian intereses sociales y políticos de corte coyuntural, son decisiones cuya base se definen en términos de objetivos nacionales y/o permanentes plasmados en la Constitución. Por su parte, las políticas públicas, sean cursos de acción, o como menciona Lowi (1972), Políticas Públicas institucionales9 son los mecanismos de acción del Estado, desarrollados por el gobierno a través de procesos por los cuales la sociedad se organiza. En esta concepción se encuentran integradas instituciones como el Poder Legislativo, el gobierno (Secretarías de Estado) y el Poder Judicial, instituciones que rigen, fijan, modifican o transforman las reglas o normas que tutela el estatus de personas físicas y morales, y el régimen jurídico de sus bienes y derechos. Esta postura ubica a las políticas públicas institucionales dentro de una perspectiva dinámica. Las instituciones se reforman, se crean o se modifican 9

en un proceso complejo donde participan distintas instancias que se traducen en el proceso de reforma constitucional y/o normativa. Para llevar a cabo dicho proceso, el Poder Legislativo tiene un papel importante, pese a que para algunos autores, como Ferrano (2006), la influencia es sobre todo informal, es ahí donde los acuerdos, la negociación o incluso las coaliciones se construyen como intercambios de concesiones (Lahera, 2004). Dentro de este intercambio, el papel del legislativo, además de constituir ese marco informal, el congreso representa el marco formal para conocer demandas, influir en la agenda del gobierno, establecer canales de interlocución y negociación, identificar la correlación de fuerzas políticas para decidir, aprobar el presupuesto para las políticas públicas y monitorear la implementación de las mismas, en conjunto podemos decir que las decisiones legislativas forman parte del ciclo de las políticas públicas.10 En el ciclo de las políticas institucionalizadas se reconoce la participación de actores institucionales como el Ejecutivo y el Legislativo, así como la sociedad civil –en tanto actores no institucionales–, pero que convergen en la decisión legislativa de acuerdo con la capacidad de integración de canales de participación ciudadana más o menos abiertos o vinculatorios (marcos normativos de la participación); así como a la capacidad de incidencia de los propios grupos en términos de sus propios intereses: particulares si se trata de grupos

Las políticas públicas institucionales son aquellas que tienen por objeto principal la promoción, la transformación

o la desagregación de instituciones del Estado. El objeto central de este tipo de políticas afectará directamente a una institución o un sistema de instituciones, destacando su aspecto institucional, tiende a provocar regularidades y permanencias en el carácter del régimen, en la acción del gobierno y en el comportamiento de la sociedad (Quermonne, 1985). 10

Tal es la aportación de las legislaturas a las políticas gubernamentales, que Rosenbloom (2001) considera

para el congreso norteamericano que el control operativo sobre la burocracia le permite intervenir de forma activa en el proceso de formulación e implementación de políticas públicas.

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Congreso de la Unión–, tienen mayor potencial para generar políticas institucionalizadas y principalmente, políticas públicas de nueva generación que atiendan los principales problemas del país. El caso del sna, no sólo por su proceso institucional, sino de apertura a las demandas de la sociedad y de organizaciones civiles en materia anticorrupción, es un ejemplo de que los instrumentos legislativos se pueden transformar en acciones reales que modifican la forma de organización política e impactan sobre las condiciones de la democracia. La agenda política internacional en el contexto de una democracia globalizada abrió la posibilidad de reconfigurar al Estado de derecho en México, por ejemplo, a partir del combate a la corrupción, pero se mejoraron colateralmente, mecanismos de fiscalización de recursos públicos, de transparencia y acceso a la información, de rendición de cuentas y eliminación de lagunas legales que propiciaban climas de impunidad. Por eso es importante conocer sus diferentes etapas.

Etapas del proceso legislativo para la generación del SNA como política pública

Del análisis e investigación sobre el origen y contenido del sna, se identifican cinco etapas, que van desde la presentación de iniciativas legislativas por parte diferentes partidos políticos con representación en el Congreso de la Unión; la incorporación de los instrumentos internacionales, que obligan al país a legislar en materia anticorrupción; la apertura a la participación ciudadana y organizaciones de la sociedad civil en la materia, hasta la discusión y aprobación del dictamen final que se concretó en la Ley General del sna y que entró en vigor en julio

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de presión o asistenciales o colectivos que incluye a grupos académicos o profesionales que coadyuvan o proporcionan información retrospectiva y prospectiva de las políticas, así como del conocimiento que poseen para integrarse al proceso de argumentación e influir en la elaboración, gestión o interpretación de las políticas públicas. En suma, las políticas públicas están siempre impregnadas de decisiones legislativas, donde de manera informal o formal, encuadran la participación de actores facultados, como los legisladores y sus partidos políticos; el ejecutivo y sus cuerpos administrativos y la sociedad civil representada por los grupos de presión, o grupos profesionales y/o académicos, cuyo propósito es influir, modificar, alterar, transformar, regular e incluso construir políticas donde el dominio no sea sólo gubernamental. Es decir, el congreso contribuye a elaborar políticas que afectan el funcionamiento del conjunto del gobierno en tres dimensiones: 1. A través de las políticas públicas de control o políticas que vigilan e intervienen en el funcionamiento del gobierno mediante la rendición de cuentas horizontal, de parte del Ejecutivo hacia el Poder Legislativo, así como en la creación de órganos encargados de auditar tribunales judiciales, que resguardan los derechos humanos, o cualquier otro procedimiento de rendición de cuentas; 2. Políticas públicas regulatorias, como aquellas que alteran el comportamiento ciudadano en términos sociales, económicos, políticos, de medio ambiente e incluso valores; y 3. Las políticas públicas constituyentes como aquellas que modifican al régimen político y/o administrativo. Retornando a la pregunta: ¿Cuál es el papel del Poder Legislativo Federal en el diseño e implementación de este tipo de políticas? Encontramos que el Senado de la República, como cámara de origen –y la Cámara de Diputados como parte del

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de 2016. En las siguientes páginas se resaltan las características más importantes de cada una de ellas:11

distribución inequitativa de recursos públicos y de un gasto ineficiente.

Etapa 1. Propuestas de los distintos grupos parlamentarios para abordar la problemática de la corrupción en México.

Etapa 2. Estudio de los modelos anticorrupción propuestos en el conjunto de las iniciativas presentadas y su viabilidad.

Resaltando que la corrupción ha debilitado los esfuerzos para combatir la pobreza y la desigualdad, se reconoce que ha disminuido las posibilidades de crecimiento económico, ha alejado inversiones productivas del país y ha sido una de las causas de la propagación del narcotráfico y de la crisis de seguridad pública que vive México. La corrupción además de ser un problema ético, es un obstáculo para el desarrollo. En conjunto, las distintas iniciativas de ley coincidieron en que el abuso del poder público y la impunidad, propiciados por una democracia disfuncional, han provocado que prácticamente cualquier servidor público tenga incentivos para realizar acciones u omisiones en su deber público con miras a obtener un beneficio privado. Ante los escándalos de endeudamiento de estados y municipios, licitaciones fraudulentas, concesiones pactadas, sindicatos opacos, aduanas ineficientes, guarderías sin medidas de seguridad y un conjunto de leyes laxas, el fenómeno de la corrupción distorsiona el funcionamiento de los órganos del Estado y de sus servidores públicos: la corrupción deslegitima a las instituciones públicas, genera vicios en la gestión pública, incrementa los niveles de desigualdad, presiona para la creación de legislaciones y políticas públicas inapropiadas e ineficaces, y profundiza la

Las iniciativas propusieron la creación de órganos constitucionales autónomos para combatir a la corrupción por diferentes vías: instituir una Comisión Nacional Anticorrupción; la creación de una Agencia Nacional para el Combate a la Corrupción; la implementación de un Instituto Nacional Anticorrupción y Control con una Fiscalía Especial a su cargo; así como la creación de órganos similares en las entidades federativas y sus municipios. Sin embargo, la diferencia esencial entre los modelos propuestos descansa en la institución facultada para sancionar hechos de corrupción, ya sea en el ámbito administrativo, en el ámbito penal o ambos. Al final de esta etapa, el modelo del sna adoptó tanto las sanciones administrativas como penales para prevenir y sancionar la corrupción.

Etapa 3. Estudios de derecho comparado y revisión de los compromisos adquiridos por México a través de instrumentos internacionales. Esta etapa es interesante porque gran parte de las motivaciones para aprobar mecanismos anticorrupción tienen su origen en instrumentos internacionales. Los intereses de una economía global con mercado internacional han obligado a nuestro país a mejorar las condiciones de inversión extranjera y

Senado de la República, Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Gobernación,

de Anticorrupción y Participación Ciudadana y de Estudios Legislativos Primera, con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción, presentado el 13 de diciembre de 2013 (Senado de la República, 2016).

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La Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, adoptada por el Consejo de la ocde el 23 de mayo de 1997. Mediante esta recomendación los países miembros acordaron establecer de coordinación para disuadir, prevenir y combatir el cohecho de servidores públicos extranjeros en relación con las transacciones comerciales internacionales. Intenta prohibir y penalizar el pago de sobornos para la obtención de negocios internacionales, así como fomentar buenas prácticas y estándares en materia de compras gubernamentales, requisitos contables, auditorías externas y controles internos de las empresas; La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, adoptada el 4 de diciembre de 2000 y de la cual México fue sede de la Conferencia de Alto Nivel para su firma del 9 al 11 de diciembre de 2003 en la ciudad de Mérida, Yucatán. Lo anterior, a partir de la gravedad de los problemas y amenazas que plantea la corrupción para la estabilidad y seguridad de las sociedades al socavar las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia y al comprometer el desarrollo sostenible y el imperio de la ley. Sus objetivos se basan en la promoción y fortalecimiento de medidas para prevenir y combatir la corrupción; en la cooperación internacional y la asistencia técnica, incluida la recuperación de activos; así como en la obligación de rendir cuentas

y en la debida gestión de los asuntos y bienes públicos; y La Convención Interamericana contra la Corrupción de la Organización de Estados Americanos, adoptada el 29 de marzo de 1996 en Caracas, Venezuela, la cual reconoce el alcance global de la corrupción y, por tanto, la necesidad de contar con un instrumento multilateral para combatirla eficazmente. Advierte que la corrupción no puede ser combatida bajo la perspectiva represiva sino que es necesario adoptar medidas preventivas a través de la modernización de las instituciones públicas para identificar las causas y condiciones que dan origen y fortalecen la corrupción. Y algo importante, es que reconoce no sólo el compromiso del Estado en su conjunto sino además la activa participación de la sociedad civil.

Este conjunto de instrumentos internacionales aplicados en el proceso legislativo para dar forma al sna, muestra la importancia y la influencia que durante las dos últimas décadas han cobrado organismos internacionales, no sólo en materia económica, sino para promover la construcción de instituciones eficientes y en general, la consolidación de las democracias en el marco de las economías globalizadas. Etapa 4. Inclusión de las posturas y opiniones de expertos, especialistas y representantes de las organizaciones de la sociedad civil. Como resultado de la realización de dos foros con la participación de funcionarios, expertos en la materia y ciudadanía, se coincidió en que la corrupción es un fenómeno complejo y multicausal, por lo que su combate requiere una atención integral, que priorice

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a elevar las garantías sobre los bienes financieros. Entre los más importantes se encuentran:

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la prevención, antes que las acciones punitivas. A manera de diagnóstico, se presentaron las siguientes conclusiones: •

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La estructura institucional en materia de combate a la corrupción presenta altos índices de descoordinación y fragmentación en materia de transparencia (a cargo del Instituto Federal de Acceso a la Información); de fiscalización (a cargo de la asf); de responsabilidades (a cargo de la Procuraduría General de la República y de la sfp); de evaluación (a cargo del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social); y de finanzas públicas (establecido por el Presupuesto de Egresos de la Federación y la Ley de Ingresos y contabilidad gubernamental); Ausencia de la cultura de la denuncia, en parte por el temor a las consecuencias de hacerlo y por la falta de confianza en las instituciones responsables de velar por la legalidad; Insuficiente infraestructura institucional para prevenir, investigar y perseguir la corrupción; Débil marco jurídico de responsabilidades, principalmente en lo que se refiere a las conductas delictivas relacionadas con la corrupción y su adecuada acreditación; Carga de trabajo excesiva en los tribunales correspondientes. Los tribunales administrativos están saturados de asuntos, principalmente, fiscales. De ahí que los casos de responsabilidades sean relegados. Por su parte, los del Poder Judicial, si bien, ya cuentan con tribunales en materia penal y administrativa, en la práctica la promoción de juicios de amparo saturan su actividad;

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Debilidad en el sistema de documentación y archivo de las acciones de gobierno. No existe un archivo eficiente para documentar y organizar las principales decisiones públicas a fin de permitir a los órganos fiscalizadores reconstruir el proceso de toma de decisiones en materia de contratos, licitaciones, compras y adquisiciones, obras públicas, etc. y con ello verificar que éstas se hicieron apegadas a derecho; Exceso de trámites o de discrecionalidad de los servidores públicos para autorizarlos, para lo cual se promulgó la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y se creó la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer), con la intención de reducir trámites innecesarios e incrementar la competitividad nacional; y Debilidad en los sistemas de contratación, de permanencia y de estímulos de los servidores públicos. Los especialistas consideraron que la legislación del servicio profesional de carrera no está permitiendo atraer y retener a los mejores perfiles al servicio público. Por naturaleza, las instituciones gubernamentales operan con recursos humanos en su mayor parte, de ahí la importancia de que los mecanismos de ingreso promuevan la incorporación de personas éticas, profesionales y responsables.

Etapa 5. La presentación del dictamen final que dio forma y organizó al SNA como ahora lo estamos conociendo. Pese a las diferencias ideológicas y programáticas entre los partidos políticos, en el dictamen final se logró coincidir en que la corrupción es un fenómeno social, multifactorial y político muy complejo.

Gabriel Pérez Pérez Mario C. Chavarría Suárez

Enfoque preventivo Con controles y sanciones que desalienten la corrupción; • Transparencia en las acciones gubernamentales; • Con incentivos para que los servidores públicos no se corrompan; y • Participación ciudadana para monitorear y fiscalizar de manera permanentemente al gobierno. •

Enfoque punitivo Con la coordinación de instancias responsables de fiscalizar, supervisar y controlar las funciones y el presupuesto públicos; • Con adecuados y eficaces instrumentos persecutorios para sancionar actos de corrupción; • Marco jurídico claro, preciso y severo contra la corrupción en todas sus modalidades y espacios; y • Persecución y sanción de la corrupción en el sector privado, que vaya contra el corruptor y contra el corrompido. •

Cada una de las etapas muestra de manera breve el fortalecimiento del Congreso de la Unión para legislar sobre problemas de relevancia nacional, pero que se insertan en una agenda política internacional que muestra las grandes dificultades de las democracias latinoamericanas para su desarrollo y/o consolidación. En este caso, el combate a la

corrupción se ha considerado como prioridad por las consecuencias que ésta genera en los índices de pobreza y desigualdad, pero como se menciona en la introducción, existen otras 16 necesidades que se pretenden resolver para el 2030. Por ello, el sna es un ejemplo de los alcances y limitaciones que pueden tener las políticas públicas de nueva generación, ya sea en cuanto al Estado de derecho, en la participación ciudadana o en la competencia política. El asunto relevante, es que este tipo de procesos abiertos obligan de alguna manera, a la reconfiguración política e institucional que en ocasiones genera resistencias. Por ejemplo, a poco más de dos años de su entrada en vigor, el sna no ha podido integrar su estructura operativa al cien por ciento. En agosto de 2018, además del Consejo Nacional para la Ética Pública, que no se ha conformado, existen nombramientos que no se han realizado: la ratificación de 18 magistrados anticorrupción por parte del Senado de la República, el Fiscal General de la República y la Fiscalía Anticorrupción. A partir de su creación, el sna ha enfrentado diferentes coyunturas que dificultaron su integración óptima y que implican vacíos legales entre lo que marca la constitución y la ley, con respecto a las facultades institucionales para cumplirlas. El encono entre las distintas fuerzas políticas en medio de un proceso electoral que por sus dimensiones y resultados ha pasado a la historia de la democracia mexicana, puede ser una explicación, pero también, una posibilidad de que entrando el nuevo gobierno federal se integre en su totalidad. En México, aún persiste la promesa de un Estado Democrático de Derecho. Si el objetivo es construir democracia, hay que construir ciudadanía.

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Por lo mismo, requiere un conjunto de medidas y de acciones en múltiples frentes para su combate efectivo. Una reforma integral contra la corrupción, como lo sugirieron los académicos, los especialistas y los representantes de la sociedad civil y de diversas instituciones gubernamentales, tenía que incorporar los dos enfoques más importantes:

El Sistema Nacional Anticorrupción como política pública para reconfigurar al Estado de derecho

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Reflexión final

La relación entre democracia y Estado de derecho en países en vías de desarrollo como el nuestro, tiene un contexto global que se identifica claramente a partir de la década de los ochenta y de los noventa, en el marco de un nuevo orden mundial y mercado internacional que afectan en cierta medida la vinculación entre estado y sociedad. Con la llegada del neoliberalismo como nueva doctrina económica del capitalismo, se implementó un cambio radical en cuanto a la función y tareas de los estados nacionales, reduciendo al máximo su intervención no sólo como reguladores de sus mercados y sectores productivos internos, sino como últimos responsables de la formulación e implementación de políticas económicas, relegando el control del capital a la llamada “mano invisible” del neoliberalismo económico, cuyo postulado fundamental se basó en la oferta y la demanda de bienes y servicios como moderadores de las relaciones de capital. La rectoría que tenían los estados nacionales de su economía se trasladó hacia las grandes empresas multinacionales (Borja, Jordi; Castells, Manuel, 1997). Las democracias del siglo xxi no han conseguido satisfacer las expectativas ciudadanas sobre algunos de los procedimientos, contenidos y resultados del sistema político (Martínez González, 2009). La ciudadanía parece estar insatisfechas con sus resultados; no atribuyen impacto positivo en sus condiciones de vida, de trabajo, ni en sus perspectivas de futuro personal y familiar. Aunque la mayoría de los ciudadanos siguen considerando a la democracia como el mejor sistema político, un segmento significativo estaría dispuesto a sacrificar las libertades políticas a cambio de mejores resultados económicos. A lo que se agrega la generalizada decepción, cuando no abierto rechazo, a los partidos

políticos y legisladores por los pobres resultados de sus gobiernos surgidos de procesos de alternancia (Alcocer, 2009). Pero ¿Cómo se inserta el sna en este contexto global? Para entender las variantes de la relación entre estado, democracia y sociedad, debemos tener presentes las siguientes consideraciones: •

•

La economía global limita la soberanía de los estados a través de organizaciones supranacionales en función de una división internacional del trabajo, que a su vez, demanda altos índices de obediencia y conformidad de sus respectivas sociedades; Un margen de acción limitado de los estados para generar instituciones y/o políticas públicas, genera una tensión permanente entre capitalismo y democracia, reflejada esencialmente, en los efectos negativos de la economía global y el surgimiento de grupos sociales que se oponen mediante nuevas formas de protesta y mecanismos de participación; La democracia como forma de gobierno, es el eje que regula y norma la relación entre estado y sociedad, abriendo o cerrando la posibilidad de modificar la acción del estado a través de instrumentos de representación, de tutela de derechos y satisfacción de demandas (Santos, 2007).

Ya sea para insertarse en la economía global, para lograr la transformación económica, o para limitar o modificar las acciones de los estados nacionales, la sociedad debe ser considerada como la pieza fundamental que determina el tipo de relación entre estado, democracia y estado de derecho. En el caso de México, encontramos que en pleno siglo xxi, al igual que en el resto de América Latina, el principal problema de la democracia es la desigualdad (Morlino, 2012) que va creciendo a la par de problemas económicos generados por políti-

Gabriel Pérez Pérez Mario C. Chavarría Suárez

desigualdad económica y social, pues las políticas e instituciones públicas que debían estar destinadas para su atención, son las más susceptibles a prácticas corruptas. De acuerdo con Laurence Whitehead (2006), los dos mecanismos más importantes para controlar el poder desmedido de la riqueza privada son: el gobierno de la ley y derechos civiles y políticos de la ciudadanía, ambos ausentes –cuando más limitados– durante más de setenta años en la conformación del sistema político mexicano. Así, el Estado de derecho se convierte en una herramienta que puede ser utilizada por la sociedad en general, no sólo para denunciar actos de corrupción, sino para hacer exigibles las garantías individuales mediante su participación activa, responsable e informada. El sna con todo y sus limitaciones, puede ser un catalizador importante de este tipo de participación a través de los comités de Coordinación, de Participación Ciudadana y del Consejo Nacional para la Ética Pública (cuando funcione), siempre y cuando se acompañe de otras dimensiones democráticas, como la rendición de cuentas, la responsividad, la participación o la competencia política.

Morlino define ocho tipos de democracia sin calidad: Ineficiente, Irresponsable, Pasiva, Bloqueada, Ilegítima,

Reducida, Inequitativa y Mínima. Para efecto de la argumentación, se retoma la definición de democracia inequitativa, sin excluir otras características de la democracia mexicana que pueden estar contenidas en las otras definiciones (2012: 38-41). 13

En un país como México, con más de 70 millones de personas en condiciones de algún tipo y grado de

pobreza, un solo varón se ha ubicado en los últimos años, como parte de las tres personas más ricas del mundo.

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cas económicas que están ancladas en concepciones del mercado y la competencia, pero sin promover ni fomentar lazos de solidaridad ni justicia social. En este tipo de democracia inequitativa,12 como la mexicana, las distancias sociales y económicas entre subgrupos de la población aumentan constantemente en lugar de declinar.13 No obstante, también se observan nuevas formas de participación y de protesta social que buscan, en algunos casos con éxito, limitar o modificar las acciones de gobierno en sus estados. Ya sea con objetivos bien delimitados o agendas temáticas: grupos sociales, organizaciones no gubernamentales, asociaciones de la sociedad civil o ciudadanos organizados de manera espontánea, se manifiestan en torno a las deficiencias de la democracia o en coyunturas electorales; denuncian actos de corrupción, de violencia o ineptitud de sus gobernantes, e incluso, utilizan los instrumentos jurídicos internacionales disponibles para llegar hasta las últimas instancias internacionales con las cuales los gobiernos adquirieron compromisos y obligaciones a través de convenios. La corrupción en México, además de ser un fenómeno complejo y multicausal, encuentra una de sus explicaciones en la experiencia de un sistema político presidencialista autoritario y con partido hegemónico, en donde el poder del presidente no tenía límites ni controles, aún con la existencia de los poderes judicial y legislativo, con partidos de oposición y elecciones regulares pero no competitivas. Como característica de las democracias de reciente instauración, la corrupción política es la que tiene mayor impacto sobre la generación de

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Interacciones entre diferentes tipos de capital social: una aproximación teórica Interactions between different types of social capital: a theoretical approach

Fecha de recepción: 31 de enero de 2017 Fecha de aceptación: 09 de agosto de 2018 Alma Patricia de León Calderón* Resumen

El documento discute la interacción entre el capital social de unión y el capital social de puente en cualquier organización. El estudio no pretende redundar en la relación causal entre capital social y obtención de beneficios, sino que busca establecer cómo las combinaciones de estos condicionan los objetivos en una organización. Se postula que las organizaciones con una proporción más desigual entre capital social de unión, respecto al de puente, tienden a presentar objetivos estables y especializados, al mismo tiempo que poseen más capacidades para la acción colectiva. En contraste, las organizaciones con una proporción más dispar entre capital social de puente, respecto al de unión, tienden a exhibir objetivos inestables, que incorporan con más frecuencia ideas externas, pero tienen menos capacidades para la acción colectiva. Finalmente, se sugiere que, partiendo de ciertos niveles, un equilibrio entre ambos tipos de capital social se traduce en organizaciones que pueden experimentar cambios en sus objetivos, además de que son capaces de alcanzarlos. Palabras clave: capital social, unión, puente, redes, organizaciones.

Abstract

The paper discusses the interaction between bonding social capital and bridging social capital in any organization. The study does not intend to redound in the causal relationship of capital and profits, but seeks to establish how combinations of these, condition the goals in an organization. It is postulated that organizations with a more unequal proportion of bonding social capital, respect to bridging social capital, tend to have stable and specialized objectives, while they have more capacity for collective action. In contrast, organizations with more disparate proportion of bridging social capital, relative to bonding social capital, tend to exhibit unstable goals and more often incorporate outsides ideas, but have less capacity for collective action. Finally, it is suggested that, starting from certain levels, a balance between two types of social capital, produces organizations that may experience changes in their objectives and have the ability to achieve them. Key words: social capital, union, bridge, networks, organizations.

* Universidad Autónoma Metropolitana, México. Correo-e de contacto: a.deleon@correo.ler.uam.mx. ISSN 1665-8140, año 21, núm. 52, mayo-agosto 2018, pp. 61-82.

Interacciones entre diferentes tipos de capital social: una aproximación teórica

ISSN 1665-8140, año 21, núm. 52, mayo-agosto 2018.

Introducción

Este artículo tiene como objetivo hacer una propuesta teórica sobre la forma en que el capital social de unión interactúa con el capital social de puente en una organización y cómo esta interacción incide en la definición y alcance de sus fines. Si bien, existen diferentes enfoques teóricos que abordan la comprensión de las organizaciones, tal como la teoría sistémica (Luhmann, 1997) y, más recientemente, el neoinstitucionalismo (Powell y DiMaggio, 1999; March y Olsen, 1989; Williamson 1989, Norht, 1990); el capital social brinda una perspectiva teórica que complementa el conocimiento que se tiene sobre el funcionamiento y desempeño de las organizaciones. En el caso del enfoque sistémico, la organización es analizada como un sistema parcial dentro de un sistema global o entorno, entre los cuales se percibe cierta funcionalidad (Velázquez, 2007). “Esta visión teórica parte del supuesto de una estabilidad que depende de muchos factores, como el tamaño, la cantidad y diversidad de subsistemas y el tipo de conectividad que exista entre ellos” (Velázquez, 2007:134). Este enfoque no considera que, en las sociedades modernas, las organizaciones surgen en contextos muy institucionalizados que influyen en las conductas sociales de la organización (Meyer y Rowan, 1999). El nuevo institucionalismo es de los enfoques más utilizados en el análisis organizacional. Las investigaciones hechas bajo estos lentes conceptuales explican cómo la conducta de los actores, en este caso organizaciones, son establecidas a partir de un marco institucional, es decir, las normas y reglas influyen de manera determinante sobre el comportamiento individual (DiMaggio y Powell, 1999; Meyer y Rowan, 1999; Brunsson y Olsen, 1993).

En el nuevo institucionalismo, la definición de los fines dependerá del marco institucional que tenga la organización, ya que para asegurar la persistencia de los objetivos, basta que sean institucionalizados, es decir, que existan como hecho, como parte de la realidad objetiva, y se puede transmitir directamente sobre esa base. En este sentido, “para que un acto sea institucionalizado es suficiente que una persona diga a otra que esta es la forma en que se hacen las cosas” (Zucker, 1999: 126). Tanto en el enfoque sistémico como en el nuevo institucionalismo –económico, político o sociológico– no se detalla la manera en que las relaciones que prevalecen al interior de una organización, así como los vínculos externos, pueden ser determinantes en el cambio de reglas y fines, es decir, cómo las relaciones internas y externas influyen en su institucionalización. Pues si hay pocas o nulos vínculos al interior no habrá posibilidades para la reproducción de las instituciones, esto es medido por el capital social de unión. Tampoco se considera la forma en que la organización se relaciona con otras y cómo la interacción entre los vínculos internos y externos puede llevar a cambios institucionales dentro de las organizaciones. Por lo anterior, esta publicación retoma el capital social como enfoque teórico que complementa el análisis organizacional. El enfoque de capital social permite explicar los tipos de relaciones que se dan tanto al interior como al exterior de las organizaciones; de esta forma, se tiene una mejor aproximación al proceso de interacción que se presume en el enfoque sistémico, así como en el proceso de institucionalización de objetivos y fines que analiza el nuevo institucionalismo. Aunado a esto, el capital social contribuye a exponer las causas que explican el cumplimiento o no de los objetivos y fines definidos por una organización. El capital social ha sido ampliamente utilizado en ciencias sociales desde diferentes ángulos. Algu-

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particulares sobre el capital social de unión y de puente; la tercera parte presenta la propuesta teórica sobre la interacción entre estos dos tipos de capital social; y, finalmente, se plantean algunas conclusiones sobre el tema.

Las diferentes concepciones del Capital Social

Es común que a ciertas personas o grupos les vaya mejor que a otros, pues reciben mayores beneficios por sus esfuerzos. Inicialmente, la explicación de esa desigualdad se puede atribuir al capital humano (Schultz, 1968; Becker, 1983; Blaug, 1983 y Londoño, 1996), es decir, “algunas personas lo hacen mejor porque son más capaces, más inteligentes, más atractivas, más elocuentes o más especializadas” (Burt, 2000: 347). Pero, ¿qué pasa cuando el capital humano es similar y los beneficios no? El capital social es el complemento contextual del capital humano. La metáfora del capital social es que la gente que lo hace mejor está de alguna manera mejor conectada. “Ciertas personas o grupos están vinculados con otros, confían en ellos, se encuentran mutuamente obligados a apoyarse o dependen de ciertos intercambios” (Burt, 2000: 347). Existen estudios (ocde, 2001) que relacionan, por ejemplo, la vida asociativa y la confianza social con la calidad de la gestión pública. El capital social, a diferencia del capital humano, es un recurso que nace de las relaciones sociales y no es consecuencia de las “capacidades” naturales (Bourdieu, 2001). El capital social agrega a la teoría de la acción colectiva motivos basados en la solidaridad e identidad con un grupo. Bourdieu lo define como “la suma de los recursos, reales o virtuales, que se acumulan en un individuo o un grupo en virtud de poseer una red duradera de relaciones

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nos autores han puesto el énfasis en las fuentes del capital social (Portes, 1998); otros en su estructura (Lin, 2002 y Lomnitz, 2006); otros en sus efectos (Coleman, 1990; Putnam, 1993 y Bourdieu, 2001); mientras que algunos se han concentrado en las diferencias entre los lazos internos de confianza dentro de una colectividad (capital social de unión) y los lazos entre actores de diferentes colectividades –capital social de puente– (Burt, 1992). En suma, no existe una única forma de utilizar el capital social como enfoque teórico, en este caso se retoma para el análisis organizacional. Este artículo parte del supuesto de que en toda organización el capital social de unión y el capital social de puente coexisten como fuerzas centrifuga y centrípeta. Además, se considera que existen efectos en las acciones de las organizaciones cuando las dos fuerzas están fuera de balance. A partir de este planteamiento, surgen algunas proposiciones sobre la forma en que interactúan los dos tipos de capital social, así como los efectos de dicha interacción. La primera hipótesis es que una organización en la que predomina ampliamente el capital social de unión sobre el de puente tendería a perseguir objetivos bastante estables, con gran capacidad para la acción colectiva. La segunda hipótesis es que una organización en la que predomine ampliamente el capital social de puente tendería a tener objetivos menos estables al incorporar ideas externas; sin embargo, debido a la debilidad de lazos internos, generaría poca capacidad para la acción colectiva. La tercera hipótesis es que cuando las dos fuerzas están en relativo equilibrio, a partir de cierta dotación inicial de capital social, se pueden esperar organizaciones con capacidad de cambiar, también de implementar los cambios adoptados. Para la consecución del objetivo planteado, este escrito se divide en tres secciones: en la primera, se realiza una revisión de la literatura sobre el capital social; posteriormente, se exponen los conceptos

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más o menos institucionalizadas de conocimiento y reconocimiento mutuo” (Bourdieu y Wacquant, 1992: 119). A continuación se realiza una revisión de las principales posturas teóricas sobre el capital social, los primeros autores, así como los autores más relevantes actualmente. Asimismo, se exponen las ideas básicas sobre las fuentes, efectos y estructura del capital social.

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Definiciones de Capital Social Los autores más representativos del capital social son Bourdieu (1986), Coleman (1990) y Putnam (1993 y 1995). Bourdieu hizo una distinción entre el capital económico, cultural y social. Este último lo enuncia como “el agregado de los recursos reales o potenciales que se vinculan con la posesión de una red duradera de relaciones más o menos institucionalizadas de conocimiento o reconocimiento mutuo” (1986: 248). Para este autor, “las relaciones de capital social sólo pueden existir sobre la base de relaciones de intercambio materiales o simbólicas que contribuyan, además, a su mantenimiento. Para que estas relaciones puedan funcionar deben ser uniones reconocidas, por lo que nunca pueden reducirse a relaciones de proximidad física (geográfica), económica o social” (Bourdieu, 2001: 149). De acuerdo con este autor (2001: 151), la existencia de una red de relaciones no es un “fenómeno” natural ni social que sea establecido, de una vez y para siempre, mediante un acto original de institucionalización. Al contrario, es el producto de un esfuerzo continuado de institucionalización. La red de relaciones es el producto de estrategias individuales o colectivas de inversión, consciente o inconscientemente dirigidas a establecer y mantener relaciones sociales que prometan, más tarde o más temprano, un provecho inmediato.

Bourdieu plantea una definición instrumental del capital social, pues “se concentra en los beneficios que reciben los individuos al participar en grupos” (Portes, 1998: 245). Por “grupos”, él entiende familias, clubes selectos y la nobleza. Para Bourdieu (2001: 150) “el volumen de capital social ostentado por un individuo dependerá de cuántas conexiones pueda movilizar, como del volumen de capital (económico, cultural o simbólico) que tengan aquellos individuos con quienes está relacionado”. Así, las conexiones son tan importantes como los recursos que tienen aquellos con quienes se establece la conexión. Otra precisión que hace este autor consiste en que, en el interior de un grupo, el capital social puede ser objeto de delegación institucionalizada, lo que produce su concentración en manos de un individuo o de unos pocos. “Estos individuos ejercen la tarea de hablar y actuar en nombre del grupo al disponer de la totalidad del capital social en su haber, lo cual trasciende con mucho su capacidad individual” (Bourdieu, 2001: 154). Por su parte, Coleman (1990: 302) “señaló que el capital social se define por su función, no es una entidad única, sino una variedad de entidades diferentes que tienen dos características en común: todas constituyen algún aspecto de la estructura social, y facilitan ciertas acciones de los individuos que están dentro de la estructura”. Como otras formas de capital, el social es productivo haciendo posible el logro de ciertos fines que no serían alcanzables en su ausencia. Coleman (1990: 304), al igual que Bourdieu, distingue entre diferentes tipos de capital. En su caso, “diferencia entre el capital físico, el capital humano y el capital social. El primero es totalmente tangible y se encarna en forma material observable; el segundo es menos tangible, está consagrado en las habilidades y conocimientos adquiridos por un individuo; y, finalmente, el tercero es aún menos

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para los grupos marginados, como una potencial solución a su situación. Sin embargo, Coleman presenta una visión individualista al suponer que las acciones de las personas son utilitarias todo el tiempo, ya que se basan en la expectativa generada de un intercambio futuro y de una obligación social, y no de un gesto altruista. Otro de los teóricos más célebres sobre el capital social es Robert Putnam, percibido como el rostro popular y público de esta teoría, a diferencia de Bourdieu y Coleman, que son más conocidos en los círculos académicos. El artículo que lo hizo famoso fue “Bowling Alone: America’s declining social capital”, publicado en Journal of Democracy, en 1995. Dos años antes, publicó su libro Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, (1993), en el que plasma el papel del capital social en la regionalización de la política pública en ciertas áreas de Italia. Putnam (1993: 6) planteó la siguiente pregunta central: ¿cuáles son las condiciones que permiten crear instituciones fuertes, responsables, representativas y eficaces? “Su objetivo fue entender los factores que influyen en el desempeño de las instituciones democráticas” (1993: 3). Descubrió que algunas regiones de Italia gozaban de redes sociales y unas normas de compromiso cívico muy activas, mientras que otras padecían de una política estructurada verticalmente, una vida social de fragmentación, aislamiento y desconfianza (1993:15). Esas diferencias en la vida ciudadana desempeñaron un papel fundamental a la hora de explicar el éxito institucional. Lo anterior llevó a preguntarse: ¿por qué algunas regiones son más cívicas que otras? (1993: 1516) Encontró la respuesta en un periodo trascendental –hace casi un milenio– en el que se establecieron dos regímenes diferentes e innovadores en distintas partes de Italia: una poderosa monarquía en el sur y un notable conjunto de repúblicas comunales en

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tangible porque está encarnado en las relaciones entre las personas”. Coleman contrasta el capital humano del social a través de un triángulo en el que el capital humano reside en los nodos y el social en las líneas que conectan los nodos. Coleman ofreció una descripción detallada sobre las posibles formas de capital social: 1) obligaciones y expectativas; 2) información potencial; 3) normas y sanciones efectivas; 4) relaciones de autoridad; 5) organizaciones sociales apropiables y 6) las organizaciones intencionales. Esta clasificación de las formas del capital social ha fomentado polémica; por ejemplo, Ramírez (2005: 28) “sostiene que Coleman fue poco cauteloso en separar lo que podría considerarse capital social de lo que podría identificarse como sus efectos”. En el mismo tenor, Putnam (2004: 668) señala que la inclusión de las consecuencias (como la eficiencia social mejorada) dentro de la definición de capital social representaría afirmaciones acerca de su importancia causal tautológica, ya que en la actualidad se concibe que, al igual que el capital físico y humano, el social pueda ser usado para fines prosociales o antisociales. Por lo tanto, Portes (1998: 247) señala que “un tratamiento sistemático de este concepto debe distinguir entre: a) los poseedores del capital social (quienes hacen reclamos), b) las fuentes de capital social (quienes aceptan esas demandas) y c) los recursos mismos”. Para Bourdieu, “la base de la creación del capital social es la organización económica como estructura, mientras que para Coleman el capital social es creado por individuos racionales que construyen el capital social para maximizar sus oportunidades individuales” (Alarcón y Bosch, 2003: 6). La contribución de Coleman ofrece una visión más amplia del capital social; pues a diferencia de Bourdieu, de corte más pesimista al considerar la eterna autorreproducción de las élites, Coleman resalta la utilidad del capital social no sólo para las élites sino también

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el centro y en el norte. Desde esa temprana época medieval, pasando por la unificación de Italia en el siglo xix, Putnam siguió la pista de unas diferencias regionales sistemáticas respecto de los patrones de participación cívica y solidaridad social. Estas tradiciones tienen, para dicho autor, consecuencias decisivas para la calidad de la vida pública y privada en las regiones de la Italia actual. Putnam también argumentó que, en las regiones cívicas de Italia, a diferencia de Nápoles, la confianza social ha sido un ingrediente clave en el espíritu que ha sostenido el dinamismo económico y el desempeño del gobierno. “La región norte tenía relaciones horizontales, mientras la del sur se caracterizaba por relaciones verticales: fuerza terrateniente, menos participación social y una concepción más individualista. Esto condujo a una mayor desigualdad social” (1993: 170). A pesar de que esos gobiernos regionales parecían idénticos en el papel, sus niveles de eficacia variaban dramáticamente. La investigación sistemática de Putnam mostró que la calidad de la gobernabilidad fue determinada por las tradiciones de larga data. El número de votantes, lectores de periódicos, la pertenencia a sociedades corales y clubes de fútbol, fueron las señales de identidad de una región exitosa. De hecho, el análisis histórico sugirió que estas redes de reciprocidad y solidaridad

cívica organizadas, lejos de ser un epifenómeno de la modernización socioeconómica, eran una condición previa para ello (1995: 66). En suma, para Putnam, la confianza, las normas y las redes de compromiso cívico, afectan poderosamente las posibilidades de tener un gobierno eficaz y receptivo. Las redes de participación ciudadana son conformadas por asociaciones que presentan una interacción horizontal intensa. También argumenta que cuanto más densas sean tales redes en una comunidad, mayor será la probabilidad de que sus ciudadanos sean capaces de cooperar para beneficio mutuo (1993: 173). Los trabajos de Bourdieu, Coleman y Putnam han influido considerablemente en la construcción del concepto de capital social. Dichos autores presentan algunas coincidencias en su análisis. Los tres autores concuerdan en el énfasis que le dan a la estructura social como facilitadora de recursos para la consecución de ciertos fines (ver cuadro 1). En efecto, para Bourdieu, las relaciones entre las personas existen sobre la base de intercambios materiales o simbólicos en una red; Coleman ve el intercambio a través del análisis de las obligaciones y expectativas dentro de una estructura, mientras que Putnam se fija en las redes, normas y confianza.

Cuadro 1 Primeras definiciones de Capital Social Autor Pierre Bourdieu

Definición “Es el agregado de los actuales o potenciales recursos que están relacionados con la posesión de una red perdurable de relaciones más o menos institucionalizadas de conocimiento y reconocimiento mutuo –es decir, con la pertenencia a un grupo– que le brinda a cada uno de los miembros el respaldo del capital socialmente adquirido, una credencial que les permite acreditarse, en los diferentes sentidos de la palabra” (1986: 249). Continúa...

Alma Patricia de León Calderón

Autor

Definición

James Coleman

“El capital social se define por su función. No es una sola entidad, sino una variedad de distintas entidades que tienen dos características en común: todas consisten de algún aspecto de una estructura social y facilitan ciertas acciones de los individuos que están dentro de la estructura” (1990: 302).

Robert Putnam

“El capital social se refiere aquí a las características de la organización social, tales como confianza, normas y redes, que pueden mejorar la eficiencia de la sociedad facilitando acciones de coordinación” (1993: 167).

En lo que respecta a los efectos, la definición de capital social tiene un carácter instrumental para los autores. Bourdieu y Coleman evocan los beneficios que reciben los individuos en virtud de su participación en grupos u organizaciones, aunque Coleman no dice claramente cuáles son esos beneficios, sino que se limita a mencionar que éstos facilitan las acciones colectivas. Putnam, por su parte, se refiere más al logro de objetivos comunes en una comunidad, región o nación. Por lo tanto, como señala Portes (1998), existen grandes diferencias en la escala de observación: individual y colectiva. Putnam, a diferencia de los anteriores, se enfoca en agregados sociales más amplios. Esto se observa cuando establece que detrás de las experiencias de éxito o fracaso –en cuanto a prosperidad económica, desarrollo social y gobernabilidad democrática– de las regiones italianas, se encuentran formas distintas de resolver los problemas generados por los dilemas de la acción colectiva (Ramírez, 2005: 33).

Un aspecto esencial a la hora de analizar el concepto de capital social es considerar las fuentes del mismo. Revisando lo dicho por los autores se puede observar que, para Putnam, la confianza social es uno de los elementos principales; que Coleman también lo considera, pero lo denomina grado de confiabilidad, y que Bourdieu habla de reconocimiento mutuo y pertenencia a un grupo, lo cual también se asocia con un concepto de confianza o familiaridad. Por otra parte, entre los autores más recientes que han escrito sobre capital social se encuentran: Baker (1990); Boxman, De Graaf y Flap (1991); Burt (1992); Loury (1992); Shiff (1992); Fukuyama (1995); Belliveau, O’Reilly y Wade (1996); Woolcock (1998); Portes (1998); Robinson, Schmid y Siles (2000); Lin (2002); Durston (2002); entre otros (cuadro 2).

Cuadro 2 Definiciones de capital social Autor

Definición

Baker

“Un recurso que los actores obtienen de estructuras sociales específicas y luego utilizan para perseguir sus intereses; éste es creado por los cambios en las relaciones entre los actores” (1990: 619).

Boxman, De Graaf y Flap

“El número de personas que puede estar obligado a proporcionar el apoyo y los recursos a esas personas que tienen a su disposición” (1991: 52). Continúa...

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Fuente: elaboración propia.

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Autor

Definición

Bourdieu y Wacquant

“La suma de los recursos, reales o virtuales, que se acumulan a un individuo o a un grupo en virtud de poseer una red duradera de relaciones más o menos institucionalizadas de conocimiento y reconocimiento mutuo” (1992: 119).

Burt

“Amigos, colegas y más contactos generales a través de quienes recibes la oportunidad de utilizar tu capital financiero y humano” (1992: 9).

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“Las oportunidades de intermediación en una red” (1997: 355). Loury

“Las relaciones sociales entre las personas que promueven o ayudan a la adquisición de habilidades y rasgos de valor en el mercado... un activo que puede ser tan importante como los legados de la contabilidad financiera para el mantenimiento de la desigualdad en nuestra sociedad” (1992: 100).

Schiff

“El conjunto de elementos de la estructura social que afecta a las relaciones entre las personas y las entradas o los argumentos de la producción y/o función de utilidad” (1992: 160).

Portes y Sensenbrenner

“Las expectativas para la acción dentro de una colectividad que afectan a los objetivos económicos y el comportamiento de búsqueda de objetivos de sus miembros, incluso si estas expectativas no están orientadas hacia la esfera económica” (1993: 1323).

Fukuyama

“La capacidad de las personas de trabajar juntas para propósitos comunes en grupos y organizaciones” (1995: 10).

Belliveau, O’Reilly y Wade

“Red personal del individuo y de las afiliaciones institucionales élite” (1996: 1572).

Thomas

“Los medios voluntarios y los procesos desarrollados dentro de la sociedad civil que promueven el desarrollo para todo el colectivo” (1996: 11).

Pennar

“La red de relaciones sociales que influyen en el comportamiento individual y por lo tanto afecta el crecimiento económico” (1997: 154).

Brehm y Rahn

“La red de relaciones de cooperación entre los ciudadanos que faciliten la resolución de problemas de acción colectiva” (1997: 999).

Inglehart

“Una cultura de confianza y tolerancia, en la que una extensa red de asociaciones voluntarias surge” (1997: 188).

Portes

“La aptitud para asegurarse beneficios en virtud de la pertenencia a redes u otras estructuras sociales “ (1998: 248).

Nahapiet y Ghoshal

“La suma de los recursos reales y potenciales incrustada dentro, disponible a través de, y derivada de la red de relaciones que posee una unidad individual social. Capital social, por tanto, incluye tanto a la red como a los activos que pueden ser movilizados a través de la red” (1998: 243).

Woolcock

“La información, confianza y normas de reciprocidad inherente a una de las redes sociales” (1998: 153).

Knoke

“El proceso por el cual los actores sociales crean y movilizan a sus conexiones de red dentro y entre organizaciones para tener acceso a los recursos de otros actores sociales” (1999: 18).

Woolcock y Narayan

“Se refiere a las normas y redes sociales que permiten a las personas actuar colectivamente” (2000: 226). Continúa...

Alma Patricia de León Calderón

Autor

Definición

Lin

“Se define operacionalmente como los recursos incrustados en las redes sociales a las que los actores acceden y usan para acciones” (2002:24-25).

Durston

“El contenido de ciertas relaciones y estructuras sociales, es decir, las actitudes de confianza que se dan en combinación con conductas de reciprocidad y cooperación” (2002: 15)

Baker (1990: 619), siguiendo a Coleman, describe y explica prácticas específicas utilizadas para reunir y movilizar el capital social en los mercados. Para Baker, el capital social es un recurso creado por los cambios en la relación entre los actores, obtenido de estructuras sociales específicas y que, posteriormente, usan para perseguir sus intereses. Por su parte, el economista Glen Loury señaló que las teorías económicas dogmáticas eran demasiado individualistas, ya que se concentraban únicamente en el capital humano individual y la creación de un campo nivelado para la competencia sobre la base de esas características individualistas. Al analizar el legado social de la esclavitud, este autor basó su estudio en la tesis de que las diferencias raciales en el mercado laboral, reflejadas en el ingreso, tendían a mantenerse en la medida en que el nivel bajo de educación y los ingresos de los afroamericanos inhibían la capacidad de sus hijos para convertir sus habilidades naturales en habilidades valoradas por los empleadores (1977: 153). Loury concluyó que las prohibiciones legales contra el racismo en el empleo y la implementación de programas de igualdad de oportunidades no reducían las desigualdades raciales. “La noción meritocrática de que, en una sociedad libre cada individuo se elevará hasta el nivel justificado por su competencia, está en conflicto con la observación de que nadie recorre ese camino completamente

solo. El contexto social dentro del que se produce la maduración individual condiciona fuertemente lo que pueden lograr individuos que en otros aspectos son igualmente competentes. Esto implica que la igualdad absoluta de oportunidades (…) es un ideal inalcanzable” (Loury, 1977: 176). Boxman, De Graaf y Flap (1991: 52) señalan que el capital social es una combinación del número de personas que pueden estar obligadas a proporcionar asistencia y recursos a esas personas que tienen a su disposición; su análisis se centra en la interacción entre el capital social y el capital humano en el proceso de obtención de ingresos de los directivos de las empresas en los Países Bajos. Los autores concluyen que el capital social (contactos externos de trabajo y afiliaciones) se complementa con el capital humano (educación y experiencia) para la consecución de ingresos. Burt (al igual que Boxman, De Graaf y Flap) ve al capital social como las relaciones con otras personas que influyen en el éxito profesional. Así, un individuo tiene amigos, colegas y contactos más generales por medio de los cuales recibe oportunidades para utilizar su capital financiero y humano. Por ejemplo, para obtener ascensos en el trabajo, tener participación en proyectos importantes, etcétera (1992: 9). Mientras Coleman y Loury hicieron hincapié en la densidad de las redes como condición para

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Fuente: Elaboración propia con base en Adler y Kwon, 2002: 20.

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el surgimiento del capital social, Burt, en cambio, destaca la situación opuesta. En su opinión, es la relativa ausencia de lazos, etiquetada como “huecos estructurales”, lo que facilita la movilidad individual; esto debido a que las redes densas tienden a transmitir información redundante, en tanto que los vínculos más débiles pueden ser fuente de nuevos conocimientos y recursos. Por su parte, Francis Fukuyama, politólogo estadounidense, “considera preferible definir el concepto en sentido amplio y emplearlo en todas las situaciones en que la gente coopera para lograr determinados objetivos comunes, sobre la base de un conjunto de normas y valores informales compartidos” (2003: 33). Así, el capital social se refiere a la capacidad de las personas para trabajar juntas –cooperación– para propósitos comunes en grupos y organizaciones (Fukuyama, 1995; Fukuyama, 2003). Portes (1998: 248) hace una revisión teórica del concepto de capital social y considera que, a pesar de las diferencias que hay en la literatura, existe un creciente consenso en que el capital social representa la aptitud para asegurarse beneficios en virtud de la pertenencia a redes u otras estructuras sociales. Nan Lin ha enmarcado el estudio del capital social desde la perspectiva de redes y sus escritos se han constituido en una fuerte corriente de análisis empírico. Lin define al capital social “operacionalmente como los recursos incrustados en las redes sociales a las que los actores acceden y usan para acciones” (2002: 24-25). Para este autor, “la red es el lugar del intercambio, el mercado en el que ocurren las interacciones, que son el medio para el mismo. El capital social es visto como un bien social en virtud de las conexiones del actor y el acceso a los recursos de la red o grupo como miembros de los mismos” (2002: 19).

Woolcock considera que “la estructura del Estado, la naturaleza y extensión de su intervención en la vida cívica y corporativa, así como la organización de la sociedad en conjunto, constituyen los factores clave que determinan si un país tiene éxito o falla en el desarrollo. En este sentido, el capital social es un concepto que proporciona contribuciones significativas para los temas de desarrollo económico” (1998:197-198). Durston define al capital social como “el contenido de ciertas relaciones y estructuras sociales, es decir, las actitudes de confianza que se dan en combinación con conductas de reciprocidad y cooperación” (2002: 15). Esta definición sitúa el capital social en el plano conductual de las relaciones y sistemas sociales y no en un plano abstracto de la cultura simbólica de las normas, los valores y las cosmovisiones. Robinson, Schmid y Siles (2000: 7-11) consideran que este tipo de recursos sociales cuentan con características afines a otros tipos de capital: capacidad transformadora, es decir, que el capital social sirve para medir otros bienes o servicios; durabilidad, o sea, que el capital social dura mientras dura la simpatía que relaciona a los agentes; sustituibilidad y complementariedad, es decir, que la simpatía puede ser utilizada como sustituto o complemento en diversos procesos de consecución de fines; degradación, o bien, que está sujeta al proceso de degradación cuando la simpatía entre los agentes no se mantiene –al igual que otros tipos de capital, se afirma que requieren de cierto mantenimiento para poder ser sujetos de uso–; e inversión (aunado al proceso de degradación), esto es, para que la simpatía continúe debe tenerse en mente que las relaciones se fortalecen a partir de una inversión continua, ya sea en tiempo o en algún tipo de gratificación. El concepto de capital social, como se ha detallado en las páginas anteriores, se utiliza en

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Las fuentes, estructura y efectos del capital social Las definiciones de capital social pueden variar dependiendo del énfasis que tengan en las fuentes, la estructura, o los efectos de éste. Desde la primera perspectiva (fuentes), se busca conocer la motivación de otros para hacer accesibles los recursos que poseen. Por ejemplo, Portes distingue entre motivaciones consumatorias versus motivaciones instrumentales. Las primeras son las que hacen posible que las personas presenten determinadas conductas debido a normas internalizadas que luego son apropiables como recursos por otras personas. Por otro lado, las segundas coinciden con una visión más económica al considerar al capital social, primordialmente, como la acumulación de obligaciones de otros, de acuerdo con la norma de reciprocidad. En esta versión, los dadores brindan acceso privilegiado de los recursos, con la expectativa de que serán plenamente recompensados en el futuro (Portes 1998:248). Torcal y Montero consideran que existen dos concepciones diferentes sobre capital social: culturalista y racional. Ambas se pueden asociar con la noción de Portes (1998) sobre las motivaciones. La primera se relaciona con las motivaciones consumatorias, mientras que la segunda se asocia con las

instrumentales. En la concepción culturalista, “la confianza social es un fenómeno cultural colectivo presente entre las sociedades y que se manifiesta en un conjunto de actitudes” (Torcal y Montero, 2000: 80). En la segunda, domina el concepto racional de confianza social. Por otra parte, los resultados que se obtienen del capital social tienen múltiples caras. Se pueden ver desde los positivos hasta los riesgos asociados con el mismo. “El capital social, que puede ser benéfico para un actor determinado, puede también tener consecuencias negativas para los agregados más amplios donde el actor es una parte. Así, los resultados tienen un valor diferente para cada actor” (Adler y Kwon, 2002: 28). Portes (1998: 250-252) distingue tres funciones del capital social: 1) como fuente de control social, 2) como fuente de apoyo familiar y 3) como fuente de beneficios a través de las redes extrafamiliares. La función más común atribuida al capital social es, con mucho, la de fuente de beneficios mediados por una red más allá de la familia inmediata. Esta definición es la que más se acerca a la de Bourdieu, para quien los beneficios derivados de la pertenencia a un grupo constituyen, a su vez, el fundamento de la solidaridad que los hace posible. Dichos beneficios pueden ser materiales, simbólicos y prestigiosos (2001:150-151). Adler y Kwon definen esta función –control social– como beneficios de influencia, control y poder, que permiten al actor alcanzar sus metas. A diferencia de Portes, consideran que la solidaridad es un beneficio del capital social y no una fuente del mismo. Las normas fuertes y las creencias asociadas con un alto cierre de la red social son las que fomentan el cumplimiento de las normas y costumbres locales, reduciendo así la necesidad de controles formales (2002: 29). La segunda función (fuentes de apoyo parental y familiar) consiste en el apoyo que las familias parental

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los análisis de distintos campos y disciplinas de la investigación social; se ha utilizado en estudios urbanos (Sampson, Raundenbush y Earls, 1997) y en análisis sobre migración (Portes, 1995); así como para determinar las causas de unas tasas más elevadas de desempeño institucional y de desarrollo económico de una región respecto de otra, en un mismo país (Putnam, Leonardi y Nanetti, 1994), y los ejemplos podrían multiplicarse.

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y familiar brindan en la tarea primaria de criar a los hijos. Portes (1998: 251) menciona que “las familias intactas y aquellas en las que uno de los padres tiene la función de criar a los hijos, poseen más de esa forma de capital social que las familias monoparentales o aquellas en las que ambos padres trabajan”. Por su parte, “el uso más común de la tercera forma de capital social se da en el campo de la estratificación, que involucra el acceso al empleo, la movilidad a través de los escalafones ocupacionales y el éxito empresarial” (Portes, 1998: 252). Aquí, el papel de las redes sociales es de suma importancia para su análisis. Adler y Kwon (2002) mencionan algunos beneficios que se derivan de esta estructura en red. Uno de ellos es la información que se obtiene en tiempo real para el actor principal. Aquí el capital social facilita el acceso a fuentes más amplias de información y mejora la calidad, la relevancia y la oportunidad. De los conceptos analizados es posible detectar un elemento en el que convergen las definiciones: las relaciones sociales que posibilitan la obtención de recursos o beneficios para la consecución de un fin o interés determinado. En consecuencia, el capital social se halla sólo en cierto tipo de relaciones sociales. Para Adler y Kwon (2002: 18), si bien de manera genérica se reconocen las relaciones sociales como todas aquellas en las que interactúan las personas (mercados, jerarquía, o en la sociedad), en este caso se denominan como “sociales”, específicamente las relaciones que generan reciprocidad de favores y regalos. Lomnitz (2006: 26) nombra estas relaciones de reciprocidad como redes de intercambio. A través de ellas explica el mecanismo socioeconómico que compensa la falta de seguridad social, que es remplazada por un tipo de ayuda mutua que constituye la forma que utilizan los marginados para sobrevivir. La autora concibe las redes sociales como un conjunto de individuos entre los cuales se produce, con cierta

regularidad, una categoría de eventos de intercambio (Lomnitz, 2006: 141). Actualmente, la investigación del capital social está fuertemente influenciada por los teóricos de la red. “El término red se puede usar en dos sentidos: 1) como el conjunto de relaciones diádicas referidas a un individuo determinado y centradas él, denominadas redes egocéntricas, y 2) como el campo de las relaciones sociales en general, sin referirse a un foco individual, conocidas como redes exocéntricas” (Lomnitz, 2006: 140). Ciertamente, las redes son esenciales para el análisis del capital social. Si bien, éste ha sido estudiado desde diferentes perspectivas, por ejemplo, se pueden distinguir autores que centran su estudio en los actores o individuos (Bourdieu, 2001, Coleman, 1992) o en la red (Burt, 1992, Putnam, 1993 y 1995, Lin, 2002); se observa que el capital social asegura beneficios en virtud de la pertenencia a redes o estructuras sociales (Portes, 1998: 248).

El Capital Social de Unión y de Puente

El capital social puede manifestarse en diferentes tipos de configuraciones de red de acuerdo con la forma en que se estructuren las relaciones que le dan sustento. Así, las relaciones o vínculos internos dentro de las colectividades se les ha llamado capital social de “unión” (bonding), mientras que a las relaciones exteriores se les denomina capital social de “puente” (bridging) (Adler y Kwon, 2002: 19). El primer enfoque –de unión– se centra principalmente en el capital social como un recurso que es inherente en la red social de un grupo o de una colectividad, atando un actor central a otros actores (red egocéntrica). Desde esta perspectiva, el capital social puede ayudar a explicar el éxito diferencial de los individuos y organizaciones: sus acciones pue-

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autores que se han enfocado en los vínculos externos son: Bourdieu (1985), Baker (1990), Boxman, De Graaf y Flap (1991), Bourdieu y Wacquant (1992), Belliveau, O’Reilly y Wade (1996), Burt (1992 y 1997), Knoke (1999), y Portes (1998) (ver cuadro 2). Roland Burt es uno de los autores que destacan la prioridad de vínculos externos en el capital social. Identificó a éste como los contactos –amigos, colegas y relaciones más generales– a través de los cuales uno tiene oportunidades de usar su capital financiero y humano (1992: 9) Actualmente, de acuerdo con Durston y López (2006: 107), “los tipos de capital social más conocidos son los de unión, de puente y de eslabón (linking)”. Ese esquema fue desarrollado para el Banco Mundial1 por Woolcock (1998); sin embargo, es criticado porque ha dejado de lado las desigualdades que genera el poder, como en un primer momento lo reconoció Bourdieu (2001) al desarrollar el concepto. El capital social de vínculo o escalera es aquel que conecta grupos e individuos a otros con una posición social diferente; por ejemplo, más poderosos o con mejor situación social (National Economic and Social Forum, 2003: 34). En realidad, se trata de un tipo de capital social de puente, con la particularidad de que establece niveles en la red de forma jerárquica al estilo de Burt (1992) y Lin (2002). Demasiado capital de unión y poco capital de puente pueden sofocar y restringir la iniciativa personal y la innovación. Por otra parte, demasiado capital de puente y poco capital de unión pueden dejar a las personas vulnerables. Asimismo, insuficiente capital de escalera puede dejar a ciertos grupos sociales aislados de los centros de poder e influencia necesarios para la realización de sus derechos e intereses. Por lo anterior, un equilibrio entre los

1 El capital social se refiere a las normas y redes que disponen de acción colectiva. En incremento de la evidencia muestra que la cohesión social –capital social– es crítica para el alivio de la pobreza y el desarrollo sostenible, humano y económico. Disponible en www.bancomundial.org.

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den ser facilitadas en gran medida por sus vínculos directos e indirectos con otros actores en las redes sociales (Adler y Kwon, 2002: 19). Entre los autores que han dado prioridad a los vínculos internos se encuentran Coleman (1990), Portes y Sensenbrenner (1993), Fukuyama (1995), Brehm y Rahn (1997), Inglehart (1997), Putnam (1995), y Thomas (1996) (ver cuadro 1 y 2). “El capital social de unión es más frecuente en las familias u otros grupos relativamente con más igualdad, que comparten identidades, intereses y lugar de residencia. Éste puede proporcionar importantes beneficios emocionales, personales y de salud para sus miembros a través de estrechos vínculos y del apoyo para salir adelante en la vida” (National Economic and Social Forum, 2003: 34). Este tipo de capital social existe, pues, en relaciones socialmente estrechas; generalmente se basa en puntos de coincidencia heredados o creados como resultado de compromisos para toda la vida y de un contacto personal frecuente (Forni, Siles y Barreriro, 2004: 6). El enfoque del capital social de unión se centra en las características internas de los actores colectivos. Así, el capital social de una colectividad (organización, comunidad, nación, etc.) no se concentra en las relaciones externas que la colectividad tiene con otros agentes externos, sino en su estructura interna, en los vínculos entre los individuos o grupos dentro de la colectividad. Se enfoca, principalmente, en las características que le dan cohesión y facilita la búsqueda de fines colectivos (Adler y Kwon, 2002: 21). El capital social de puente es aquel que conecta a diferentes tipos de personas y grupos (étnicos, sociales, de género, política o regional, etc.) y puede ser particularmente eficaz para personas que buscan beneficios sociales y económicos más allá de su sociedad, de sus comunidades o de sus grupos. Algunos

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diferentes tipos de participación social es deseable, cuando se trata de promover la participación social y la inclusión de grupos desfavorecidos (National Economic and Social Forum, 2003: 34). Propuesta teórica Con base en la revisión de la literatura, este artículo presenta una propuesta teórica susceptible de ser puesta a prueba en futuras investigaciones. En

primer lugar, se considera necesario conceptualizar al capital social como un ciclo que puede repetirse indefinidamente (figura 1). El ciclo está en función del enfoque a partir del cual se construya el concepto de confianza, sustento principal del capital social. Así, desde el individualismo metodológico, la confianza puede estar afincada en la reputación de los actores que realizan transacciones, así como en la efectividad de la red.

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Figura 1 Ciclo del capital social

Fuente: elaboración propia.

En este caso, el ciclo del capital social inicia con transacciones repetidas entre un conjunto de actores que van generando reputación; continuaría con la traducción de esta confianza en redes más o menos estables entre los actores, producto de las rutinas formales e informales que se van generando (estructura). Como consecuencia, se esperaría que estas redes afincadas en la confianza produjeran ciertos beneficios (efectos) para los miembros de la red. Si se dan tales, se considera que la red es efectiva y posibilita la continuación del ciclo. En este sentido, los beneficios son efecto y fuente del ciclo. La red, desde este enfoque, es meramente

instrumental, es decir, es una herramienta para lograr ciertos fines. En este punto se converge con el enfoque del neoinstitucionalismo económico, para el cual, la estabilidad es resultado de la obediencia a un conjunto de reglas que norman la actividad. Estas reglas pueden ser formales e informales, y su obediencia está garantizada por sanciones para quienes las transgredan (Vergara, 1989: 20). En esta situación, la sanción yacería en perder desde la reputación del actor hasta los beneficios que generen estar dentro de la red. Por lo tanto, se trata de actores racionales que intentan maximizar sus preferencias respetando

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generalización de conductas que se contrapongan a dicha matriz. Derivado de lo anterior, en este escrito se sostiene que las organizaciones, definidas como unidades sociales deliberadamente construidas o reconstruidas para alcanzar fines específicos (Etzioni, 1979: 4), tienen, en cierta cuantía, los dos tipos de capital social que son de interés en este artículo. En una organización con niveles minúsculos de ambos tipos de capital social, las interacciones entre los dos tipos son triviales. En cambio, las interacciones entre los dos tipos de capital social empiezan a ser pertinentes a partir de ciertos niveles mínimos. La propuesta que aquí se presenta es sobre los efectos que pueden producirse, a partir de las interacciones entre los dos tipos de capital social, en los objetivos de una organización, así como en la capacidad que esta tiene para alcanzarlos. Sin considerar la interacción, las proposiciones iniciales que se plantean son las siguientes: (A) Una organización con más vínculos en el interior del grupo (capital social de unión) tiende a tener objetivos estables y especializados, fomentado la unión del mismo; ya que la información entre sus miembros es redundante. (B) Una organización con más vínculos en el exterior (capital social de puente) tiende a diversificar sus objetivos, pues los actores externos (otros grupos, comunidades o regiones) proveen ideas nuevas. El capital social de unión está asociado tanto con los objetivos de una organización como con la capacidad que ésta tiene de conseguirlos. Se esperaría que a medida que se incremente el capital social de unión en una organización, medido como la cantidad o intensidad de sus

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Efectos

ciertas reglas del juego y que son capaces de calcular sus beneficios potenciales si se modificaran algunas de estas reglas (Vergara, 1989:21). A través del enfoque de capital social, se puede analizar cómo una red de este tipo tendería a ser más fuerte cuando, en cada iteración del ciclo, se reafirmara la reputación de los individuos (confianza al interior de la red), así como cuando dicha red produjera beneficios para sus miembros (confianza en la red). En el mismo sentido, se reduciría cuando los niveles de confianza se deterioraran. En un caso extremo, el capital social podría extinguirse después de varias iteraciones con los dos niveles de confianza deteriorándose. Por su parte, desde un enfoque estructuralista, la confianza se analiza tomando como punto de partida la existencia de determinados valores, normas, convencionalismos o costumbres ampliamente aceptados en un entorno social. En este sentido, la reputación no significa únicamente “honrar la palabra” sino hacerlo atendiendo a los convencionalismos o tradiciones pertinentes internalizados por los actores participantes. La red que se configura no es un instrumento neutral para alcanzar ciertos beneficios, sino una amalgama de actores que se relacionan para reproducir los valores en los que está inserta la red. Esta descripción se enlaza con el enfoque del nuevo institucionalismo sociológico, que concibe que las reglas y tradiciones institucionales son resultado de un proceso de “construcción de la realidad”, es decir, son un fenómeno cultural y constituyen el marco de referencia a partir del cual los actores se explican el mundo que los rodea (Meyer y Rowan, 1977 citado en Vergara, 1989: 21). En este caso, el capital social tenderá a incrementarse a medida que los miembros de la red interactúen atendiendo la matriz de valores compartidos por sus integrantes. En contraste, dicha red se deterioraría a partir de la

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conexiones internas, sus miembros tendrían acceso a información cada vez más redundante. La disponibilidad de información redundante limitaría las posibilidades de la organización de cambiar sus objetivos. Por lo que, la exposición a la misma información de forma recurrente provocaría un reforzamiento de la legitimidad de dichos objetivos, o a la institucionalización de los mismos, desde otro enfoque. En suma, a más capital social de unión, menos variación en los objetivos de una organización. El capital social de unión está asociado también con la efectividad de una organización para alcanzar sus objetivos. En la medida que las conexiones internas se incrementan o se intensifican, es más probable que los miembros de la organización estén mejor comunicados entre sí, además de que se puedan distribuir tareas entre ellos de forma más eficiente. Esto implica que, a más capital social de unión las probabilidades de que una organización alcance sus objetivos se incrementan.

El capital social de puente se asocia con la estabilidad de los objetivos que persigue una organización. Las organizaciones con más capital social de puente serían aquellas que tienen más vínculos externos con otras organizaciones o individuos. Una forma especialmente importante de capital social de puente es la que permite que una organización pueda ser intermediaria entre otras organizaciones, individuos o redes. Estar en medio de otros facilita recabar información privilegiada sobre diferentes contextos. Eventualmente, esta información externa puede convertirse en una fuente de cambio en una organización. En la medida que está más conectada al exterior, las posibilidades de exponerse a ideas nuevas que resulten atractivas para sus miembros se incrementan. Es decir, a más capital social de puente más variación en los objetivos de una organización. Cuando se considera la interacción entre los dos tipos de capital social, las hipótesis se modifican (el cuadro 3 resume la interacción que existe entre éstos). Si bien, en la realidad las organizaciones

Cuadro 3 Tipología de organizaciones con base en la combinación de capital social de unión y capital social de puente. (-)

(+)

Capital social de unión

(1) Multi-propósito Baja efectividad global

(+)

(2) El capital social no determina el cambio en los objetivos Alta efectividad

Capital social de puente

(-)

(3) Irrelevancia del capital social en los objetivos Baja efectividad

Fuente: elaboración propia.

(4) Mono-propósito Alta efectividad global

Alma Patricia de León Calderón

(C) Las organizaciones diversifican sus objetivos, por las nuevas perspectivas que ofrecen los agentes de la red, pero cuyos fines son ejecutados de manera ineficiente e ineficaz, ya que los miembros no son muy unidos, lo que dificulta las actividades de la organización. La predominancia del capital social de puente propiciaría organizaciones volcadas hacia el exterior, con muchos vínculos con otras organizaciones o actores externos. Esta orientación se combina con la existencia de pocos vínculos entre sus miembros, lo que configura una organización desconectada internamente, con poca comunicación y con islas departamentales que pueden perseguir múltiples objetivos. Por lo tanto, se esperaría que las organizaciones del primer cuadrante tuvieran baja

efectividad para alcanzar objetivos generales, debido a su desconexión interna, aunque esto no significa que sus departamentos no pudieran ser efectivos al perseguir objetivos particulares. Las organizaciones del segundo cuadrante son aquellas que tienen conexiones tanto en el exterior como en el interior. Por lo tanto, la proposición: (D) Las organizaciones tendrían objetivos diversificados, al ser influidos por otras ideas, además de tener la capacidad de llevarlos a cabo de manera eficiente y eficaz, al contar con fuertes vínculos al interior. En este caso, como en el tercer cuadrante, los niveles de los dos tipos de capital social están en equilibrio y, por lo tanto, plantean escenarios menos contundentes. Ambos tipos de capital social son altos, en niveles que los hacen estar medianamente equilibrados. En este tercer cuadrante, las organizaciones pueden ser altamente efectivas de forma global, pero la cantidad de objetivos que persigan dependerá de otros factores ajenos a los niveles de capital social. Es decir, las dos fuerzas contrarias (centrífuga y centrípeta) de la organización se neutralizan para dar paso a otras variables, tal es el caso de los recursos económicos, materiales, humanos, tecnológicos, entre otros, cuyo estudio escapa al análisis de este artículo. En el tercer cuadrante se ubican las organizaciones aisladas e inconexas, es decir, no tienen contacto ni en el interior ni en el exterior. La siguiente proposición es: (E) Las actividades son pocas, inefectivas e ineficientes, pues no se cuenta con los recursos ni los contactos para hacerlo, además son organizaciones con pocos objetivos.

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transitan entre una gama de particularidades, la matriz ayuda a caracterizarlos con base en el tipo de capital que predomina. Por lo tanto, el cuadro muestra una tipología de las organizaciones, ya que cada cuadrante constituye un tipo de organización caracterizado por una serie de atributos relacionados con el capital social que poseen. Son de especial interés los cuadrantes en los que existe un pronunciado desequilibrio entre los dos niveles de capital social (1 y 4). En los cuadrantes “desequilibrados” las interacciones entre los dos tipos de capital social pueden explicar una buena parte de las variables organizacionales que son de interés en el presente artículo. En el primer cuadrante se ubicarían aquellas organizaciones con bajos niveles de capital social de unión y altos niveles de capital social de puente, es decir, organizaciones con fuertes conexiones en el exterior y débiles vínculos al interior. Por lo tanto, la proposición (C) es:

Interacciones entre diferentes tipos de capital social: una aproximación teórica

En el cuarto cuadrante estarían ubicadas las organizaciones aisladas, pero con mucha cohesión en el interior. La proposición:

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(F) Las organizaciones serían aquellas que no han hecho contacto con ningún agente externo, por lo que no se han retroalimentado de otras ideas, y, en consecuencia, tendrían poca innovación en sus fines, es decir, serían de carácter endógeno. En el cuadrante cuatro corresponde a organizaciones profundamente retraídas en su interior, con una densa red de interacción entre sus integrantes, al mismo tiempo que dispondrían de pocas conexiones al exterior. En este caso, no existirían islas al interior de este tipo de organizaciones, sino que todos los miembros tendrían un flujo continuo de comunicación entre sí, por lo que es más probable que existieran objetivos compartidos por todos. En consecuencia, este tipo de organizaciones tenderían a tener pocos, sino es que un único propósito, ampliamente compartido por todos sus integrantes. La densidad de las conexiones internas no sólo permitiría consensuar más ágilmente los objetivos de una organización, también les facilitaría ejecutar las acciones necesarias para alcanzarlos.

Conclusiones

El capital social brinda una perspectiva teórica que complementa otros enfoques en el análisis de las organizaciones, específicamente en la definición y alcance de sus fines. La propuesta teórica que aquí se presenta se basa en la interacción del capital social de unión con el capital social de puente y los efectos que producen en estructuras organizacionales, que se manifiestan de forma más contundente cuando

uno predomina ampliamente sobre el otro. En particular, se propone que los desequilibrios entre los tipos de capital social se relacionan con la variación de los objetivos que una organización detenta, así como con la capacidad que tiene para alcanzarlos. Cuando el desequilibrio inclina la balanza hacia el capital social de unión, las organizaciones tienden a ser más endogámicas, persiguen unos cuantos objetivos, generalmente compartidos por toda la organización. Además, un alto desequilibrio en favor del capital social de unión favorece la comunicación interna, que es una precondición para la eficacia. En contraste, cuando el desequilibrio inclina la balanza hacia el capital social de puente, significa que la organización está desconectada en su interior, pero tiene múltiples vínculos hacia afuera. Se esperaría que estas organizaciones estuvieran fragmentadas en grupúsculos internos con objetivos propios, que serían parte de redes interorganizacionales. En este caso, los objetivos se relacionarían con información que se genera fuera de la organización más que con la que se da al interior. Comprender las interacciones entre los dos tipos de capital social permite conocer las limitaciones que una organización puede tener para implementar acciones diferentes de las que tradicionalmente ejecuta o, en sentido contrario, conocer por qué ciertas organizaciones no transitan a otros objetivos más innovadores. Por ejemplo, son comunes las políticas públicas que buscan incorporar a la sociedad civil organizada, pero no consideran un diagnóstico de las organizaciones que se incorporan basado en las interacciones del capital social y su efecto en el cambio o alcance de sus objetivos. La propuesta teórica que aquí se presenta plantea una agenda de investigación futura para incorporar métodos que midan la interacción entre los diferentes tipos de capital social y contrastar empíricamente las proposiciones teóricas. En este sentido, si bien las definiciones de capital social

Alma Patricia de León Calderón

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Finanzas y gasto público en México: un equilibrio imprescindible para el federalismo fiscal Finance and public spending in Mexico: a balance essential to the fiscal federalism Fecha de recepción: 26 de abril de 2017 Fecha de aceptación: 02 de agosto de 2018 Alberto Guevara Baltazar* Jaime Espejel Mena* José Hernández Ramírez*

Resumen

El presente ensayo plantea un diagnóstico de los problemas más relevantes de las finanzas públicas en México, aquellos en los que debería centrarse el manejo de la Hacienda Pública. No se trata de una lista exhaustiva, sino de abordar los aspectos centrales del asunto. Así, el documento no incorpora soluciones y propuestas de políticas públicas; más bien trata de plantear un escenario sobre cuáles y qué dimensiones son las debilidades del sistema hacendario en factores como déficit financiero, niveles de deuda, excesos en el gasto corriente, y la falta de liquidez para enfrentar sus pasivos. Por la presente administración federal de Enrique Peña y los gobiernos estatales salientes de Chihuahua, Oaxaca, Sonora, Puebla y Veracruz. Palabras clave: Federalismo fiscal, finanzas públicas, deuda estatal, gasto corriente, corrupción.

Abstract

This essay presents a diagnosis of the most relevant problems of public finances in Mexico, which focus on the management of public finances. It is not an exhaustive list, but an address to the central issues. Thus, the document does not incorporate solutions and proposals of public policies; Rather, it seeks to provide a scenario about which and what dimensions are the weaknesses of the financial system in factors such as financial deficit, debt levels, excess current expenditure and lack of liquidity to meet its liabilities. By the present federal administration of Enrique Peña and the outgoing state governments of Chihuahua, Oaxaca, Sonora, Puebla and Veracruz. Key words: Fiscal federalism, public finance, public finance, current expenditure, corruption.

* Universidad Autónoma del Estado de México, México. Correo-e de contacto: aguevarab@uaemex.mx ISSN 1665-8140, año 21, núm. 52, mayo-agosto 2018, pp. 83-107.

Finanzas y gasto público en México: un equilibrio imprescindible para el federalismo fiscal

ISSN 1665-8140, año 21, núm. 52, mayo-agosto 2018.

Presentación Las finanzas públicas constituyen una rama del derecho público, tienen por objeto el estudio de las reglas y las operaciones relativas a los fondos públicos, comprenden el manejo de los ingresos y gastos públicos, y sus principales elementos son: a) el presupuesto de ingresos, –donde están todos los rubros que permiten captar recursos por parte del Estado, tales como impuestos, tarifas y derechos–; b) la administración adecuada de los ingresos captados, –todos los recursos se deben distribuir en forma conveniente y que no haya evasión fiscal–, y c) el gasto público, –representa la distribución de los recursos captados en función de las necesidades sociales–. El manejo de las finanzas públicas implica emisión de papel moneda y regulación de la actividad bancaría y bursátil, que deriva del proceso económico interno y del intercambio con el exterior. Las finanzas públicas constituyen la espina dorsal del federalismo mexicano, por ello los saldos positivos de los trabajos de los funcionarios fiscales y la Comisión Nacional Hacendaria (cnh) a lo largo de más de 40 años y a la luz de Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (lfprh) vigente, constituyen un activo para revisar las experiencias acumuladas de los diferentes órdenes de gobierno. Desde 1997 el partido del presidente no ha vuelto a tener la mayoría calificada en la Cámara de Diputados, la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación (pef ) es un acto legislativo. Hoy la etapa de “gobiernos divididos” ha detonado una nueva dinámica: la aprobación del pef se convirtió en una negociación entre poderes, grupos

parlamentarios, gobernadores y diversos grupos de interés. El documento supone y argumenta que después de dos décadas de apertura democrática, la negociación anual de las finanzas públicas ha pasado de ser una útil reforma constitucional a un hecho fallido. La descoordinación entre ámbitos de gobierno, la complicidad entre la clase política, aun siendo de diferentes colores políticos, los vacíos legislativos y operativos –y sin más– la irresponsabilidad administrativa, en el uso discrecional de los recursos y la corrupción en los tres ámbitos de gobierno han debilitado nuestro andamiaje federal. Ante ello, la reacción más inmediata, pero de ningún modo la más conveniente, ha sido el sobreendeudamiento como en el siglo pasado con los gobiernos populistas. Bajo este escenario de incertidumbre financiera y económica, el presente diagnóstico se divide en seis secciones: reglas de operación del sistema fiscal mexicano; consideraciones sobre el gasto público; gasto público y auditoría; criterios distributivos del Ramo 23; inercias del gasto corriente en la educación básica y aspectos de la deuda estatal, un problema público distorsionado.

Reglas de operación del sistema fiscal mexicano

El Estado Federal Mexicano 1 se encuentra fundamentado en el artículo 40 constitucional, donde ejerce su división de Poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), a través de los artículos

1 El federalismo supone el reconocimiento de la existencia de fuerzas distintas al poder central, que tienen su propia vida, y que en esa virtud reclaman un campo propio de acción jurídico-política, traducido entre otras cosas en la posibilidad de crear por sí mismo normas jurídicas y aplicarlas a una estructura geográfica y a través de la descentralización normativa (Tello, 2007).

Alberto Guevara Baltazar Jaime Espejel Mena José Hernández Ramírez

los programas que se emanan del mismo. Durante esta planeación se desarrollan los Criterios Generales de Política Económica (cgpe), a través de los cuales se explicarán las medidas de política fiscal que se utilizarán para el logro de los objetivos, las estrategias y metas, así como las acciones que correspondan a otras políticas que impacten directamente en el desempeño de la economía. Asimismo, se deberán exponer los costos fiscales futuros de las iniciativas de ley o decreto relacionadas con las líneas generales de política, acompañados de propuestas para enfrentarlos (Congreso de la Unión, 2018a). En los cgpe también se debe exponer el entorno actual y esperado del Sistema Fiscal Mexicano, así como los riesgos más relevantes que se pudieran tener en el corto plazo, acompañados de propuestas de acción para enfrentarlos. El proceso para la aprobación de la lif y el pef se encuentran regulados en el artículo 42 de la lfprh. El entorno que se espera guíe al Sistema Fiscal Mexicano que se encuentra plasmado en los precriterios de Política Económica y en los cgpe, documentos que deberán ser presentados por el ejecutivo federal en dos etapas: la primera en un documento que se muestra a más tardar el 1 de abril (conocido como precriterios), y la segunda el 8 de septiembre junto con la iniciativa de lif y el proyecto del pef. Tanto

La asf es un organismo que depende del Poder Legislativo Federal, se encarga de fiscalizar, de manera

externa, el uso de los recursos públicos federales en los tres Poderes de la Unión; los órganos constitucionales autónomos; los estados y municipios y, en general a cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada que haya captado, recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos federales. La fiscalización está sujeta, por ley, a los principios de anualidad y posterioridad. La anualidad se refiere a que la institución revisa las cuentas correspondientes a un año fiscal en específico y la posterioridad implica que esta revisión se lleva a cabo una vez que los gastos fueron efectuados. Sin embargo, el rol del auditor de la asf en la medición de los Criterios Generales de Política Económica (cgpe) es aún limitado. Han existido iniciativas de ley en las que se propone el examen, discusión y aprobación de un programa trianual de gasto, ingreso y deuda pública federal, así como de los criterios trianuales de política económica que lo sustentaran, además del examen y discusión anual de los criterios generales de política económica que debería presentar el Ejecutivo mediante una nueva obligación expresa. Sin embargo, se ha quedado como iniciativa por lo que aún hay mucho por hacer.

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50 al 107. Las facultades que corresponden a las entidades federativas y municipios están previstas en los artículos 40, 41, 115 y 122. En este sentido, los gobiernos de la federación como proveedores de bienes y servicios públicos, así como vigilantes de los derechos que emanan de la Carta Magna, requieren de recursos económicos que provienen principalmente de toda la población y de la producción del país. Para normar la asignación y gestión de estos recursos, en 2006 el Congreso de la Unión aprobó la lfprh, ley que tiene por objeto reglamentar los artículos 74, fracción IV, 75, 126, 127 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de programación, presupuesto, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos públicos federales. Además, obliga a que la administración de los recursos públicos federales se realice con base en criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendición de cuentas y equidad de género, la Auditoría Superior de la Federación (asf )2 fiscalizará el estricto cumplimiento de la misma. Para asignar los recursos públicos, a través de la Ley de Ingresos de la Federación (lif) y el pef, es necesaria una planeación previa de recursos acorde a las metas del Plan Nacional de Desarrollo y a

Finanzas y gasto público en México: un equilibrio imprescindible para el federalismo fiscal

los precriterios de política económica como los cgpe se basan en indicadores macroeconómicos dado que su dinámica tiene una incidencia en la estabilidad económica, social y fiscal del país. Los precriterios generales de política económica deben publicarse a más tardar el 1 de abril, estos mantienen una relación con las disposiciones contenidas en el artículo 42, fracción I, de la lfprh que tienen como objetivo iniciar un diálogo con el Congreso de la Unión sobre las perspectivas económicas y de finanzas públicas para el ejercicio fiscal siguiente al año en el que son publicados. El artículo señala: La aprobación de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos se sujetará al siguiente procedimiento: I. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, deberá enviar al Congreso de la Unión

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a más tardar el 1 de abril, un documento que presente los siguientes elementos: a) Los principales objetivos para la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del año siguiente; b) Escenarios sobre las principales variables macroeconómicas para el siguiente año: crecimiento, inflación, tasa de interés y precio del petróleo; c) Escenarios sobre el monto total del Presupuesto de Egresos y su déficit o superávit; d) Enumeración de los programas prioritarios y sus montos (Congreso de la Unión, 2018a).

Los elementos a los que se refiere el artículo 42 de la lfprh son los precriterios de cada año, los cuales se dividen en tres apartados: la economía al cierre del año anterior; la evolución reciente y proyecciones de la economía mexicana para el año en curso, y las perspectivas económicas para el siguiente año.

Consideraciones sobre el gasto público Del anterior aparato se puede inferir que existen indicadores macroeconómicos, tanto en los ppe como los cgpe, las autoridades hacendarias del país han sufrido una pérdida de confianza considerable, debido a que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp) ha subestimado una y otra vez los pronósticos para el saldo de la deuda interna a lo largo del sexenio. Por ejemplo, en los cgpe 2014, emitidos hacia finales de 2013, se pronosticaba un panorama de ingresos y egresos de la federación de tal manera que el saldo de la deuda para 2016 sería del 40.9% del pib (shcp, 2016a). En 2014 la estimación fue de 43.3%, en 2015 de 47.8%, e incluso en los cgpe para el ejercicio fiscal de 2016 la estimación alcanzaba 48.5% del pib. Sin embargo, el saldo de la deuda finalmente observado fue mayor y se ubicó en 49.1% del pib (shcp, 2016a), lo cual implica que la shcp, según su último informe Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública Cuarto trimestre 2016, gastó un total de 5 billones 396 mil 301.4 millones, es decir, cerca de 582 mil 181 mil 03 millones de pesos más que el 2015, lo que significa el 8.2% de incremento con respecto al año anterior. De igual manera, detalla que para finalizar el 2016, el gasto neto total fue de 7 billones 193 mil 8.9 millones de pesos (shcp, 2016a: 80). El documento mencionado, puntualiza que el alza del gasto neto total fue utilizado para cubrir parte de los pasivos laborales de Petróleos Mexicanos (Pemex) y de la Comisión Federal de Electricidad (cfe), y mayores participaciones enviadas a los estados y municipios, por el orden de 14 mil 967 millones de pesos, ante una mayor recaudación federal. “El gobierno federal durante 2016 realizó erogaciones de carácter no recurrente en inversión financiera para fortalecer la posición

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y pensiones. En ese sentido, la deuda neta de Pemex aumentó 29.5% (187 mil 020 millones de pesos) entre 2012 y 2015. El pasivo laboral de Pemex –que implica los pagos de liquidaciones, jubilaciones y pensiones que la empresa debe a sus empleados– creció 378 mil 861 millones de pesos entre 2012 y 2015. “En contraste, el gasto de Pemex por “Impuestos y derechos”, es decir, sus contribuciones fiscales se contrajeron 69% durante los tres años mencionados, sin embargo, en 2015 todavía alcanzaron los 331 mil 500 millones de pesos” (Centro de Análisis de Políticas Públicas, 2016: 4). Por el contrario, el Centro de Estudios de Finanzas Públicas (2016: 62), “sostiene que, 5.4 millones de adultos mayores de 65 años que dependen de los programas sociales gubernamentales, cuyo objetivo es aliviar la pobreza en la etapa de la vejez, no cuentan con los recursos suficientes para cubrir los gastos de la canasta básica alimentaria y de otros servicios básicos”. Además, indica que durante los tres años de operación del “Programa Pensión para Adultos Mayores” de la Secretaría de Desarrollo Social (sedesol), cada beneficiario recibía 580 pesos mensuales, mientras que la “línea de bienestar mínimo” se encontraba por encima de los 800 pesos en áreas rurales y por encima de los 1 200 pesos en áreas urbanas. El Centro también refiere que en 2017, el gobierno federal deberá destinar el 3.5% del pib (720 mil 128 millones de pesos) para pagar pensiones tanto a adultos mayores que pagaron impuestos como a quienes no contribuyeron. Este desembolso explica el estudio, se convierte en una presión para las finanzas públicas, por lo que se necesita una estrategia de acción que contemple educación para el ahorro; aumentos en los porcentajes de las contribuciones voluntarias al sistema de retiro e incluso gravar las pensiones.

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financiera de Pemex y para cubrir parte de los pasivos laborales de Pemex y cfe de acuerdo con lo señalado en la lfprh por un total de 321.8 mil millones de pesos; además, realizó una aportación de recursos al Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros (eip), por 70 mil millones de pesos” (shcp, 2016b). Más aún, el informe explica que durante el año pasado, gobierno federal apoyó financieramente con un monto de 295.3 millones de pesos a Pemex, mientras que a la cfe otorgó recursos por 161.1 mil millones de pesos, conforme a lo establecido en la Reforma Energética. “Es equivalente al ahorro que las empresas lograron en sus pasivos pensionarios como resultado de las modificaciones que aplicaron a sus esquemas de pensiones y jubilaciones” (shcp, 2016b). Así, precisa el escrito, el gobierno federal hizo transferencias a Pemex y cfe por un total de 345.3 miles de millones de pesos (mmp), incluyendo una operación preliminar de apoyo por 50 mmp a Pemex en 2015, pero tanto Pemex como cfe mejoraron su posición financiera en 368.4 y 322.2 mmp, respectivamente, por lo que el sector público en su conjunto logró un ahorro con estas reformas de pensiones de 345.3 mmp (shcp, 2016b). Para el Centro de Análisis de Políticas Públicas (2016: 4), “resulta contradictorio que a pesar de que los precios, la producción y las exportaciones han ido en descenso, la plantilla laboral de Pemex haya crecido a lo largo del periodo comprendido entre 2004 y 2014. El incremento en Pemex Corporativo fue del 83%. Entre 2012 y 2015 las ganancias de la empresa bajaron 1.37 billones de pesos, es decir, una caída de 104%. En 2015 Pemex cerró con pasivos que superan sus activos por 75% o 1.33 billones de pesos”. Como resultado de dichos pasivos, los pagos que más le pesan a Pemex son los de jubilaciones

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Lamentablemente, el gobierno federal no especifica los beneficios que espera obtener cuando solicita al Congreso autorización para endeudarse. No sabemos cuáles son los programas y proyectos específicos que se financian con la deuda que se propone año con año. El Congreso Federal, de manera desinformada, consciente los niveles de endeudamiento solicitados sin hacer un análisis costo-beneficio de lo que va aprobar. De esta manera se puede adquirir deuda para financiar gastos superfluos, o programas y proyectos de baja rentabilidad económica y/o social, en resumen, la discusión fiscal en muchos aspecto es subjetiva y deficiente.3 Estas deficiencias, en parte, se sostienen por un marco normativo insuficiente. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sí establece los criterios bajo los cuales puede endeudarse el gobierno. En su artículo 73, fracción VIII, dice que “el endeudamiento sólo podrá utilizarse para obras que aumenten

los ingresos, para fines de política monetaria, operaciones de renegociación de deuda o emergencias nacionales” (Congreso de la Unión, 2018d). Sin embargo, la legislación no regula adecuadamente lo dictado en la Carta Magna porque la lfprh no define de manera específica las causales o casos en los que es legítimo solicitar y aprobar endeudamiento. Como resultado de dichos vacíos y reglamentos en su operación, las agencias calificadoras internacionales, como Moody’s, Standard & Poors y Fitch, han alertado que podrían rebajar la calificación crediticia de México, debido a su débil crecimiento económico y al tamaño de su deuda. Ambos factores ejercen “presión adicional sobre el perfil crediticio de México”. En la actualidad, nuestra nación ostenta una nota de “BBB+”, lo que representa que el país tiene un grado de confianza “bajo medio” para pagar sus deudas (Becerril, 2016: 6).4

El artículo 40 de la lfprh establece en su inciso III que: en caso de considerarse ingresos por financiamiento, se deberá incluir en la Ley de Ingresos: a) Los ingresos por financiamiento; b) El saldo y composición de la deuda pública y el monto de los pasivos; c) El saldo y composición de la deuda del Gobierno Federal y el impacto sobre la misma del techo de endeudamiento solicitado diferenciando el interno del proveniente del exterior; d) Saldo y composición de la deuda de las entidades y el impacto sobre la misma del techo de endeudamiento solicitado, diferenciando el interno y el externo; e) Justificación del programa de financiamiento al sector privado y social, las actividades de fomento y los gastos de operación de la banca de desarrollo, así como los fondos de fomento y fideicomisos públicos; f ) La previsión de que, en caso de otorgarse avales y garantías, estos se ajustarán a lo dispuesto en la normatividad aplicable; g) Memorias de cálculo con las que se efectuaron las estimaciones presentadas; proyecciones de las amortizaciones y disposiciones a tres años en adición al ejercicio fiscal de que se trate. 3

Como presintiendo que el escenario macroeconómico puede cambiar, el 8 de marzo de 2017 el gobierno federal anunció la contracción de una deuda de 15 mil millones de pesos, a un plazo de 30 años, a través de una subasta sindicada de bonos con una tasa fija del 7.85%. Esto quiere decir que el gobierno le pidió un préstamo, con intereses, a diversas instituciones bancarias y financieras nacionales (57%) e internacionales (43%). La deuda contraída sería liquidada hasta el 2047, al cubrir para entonces un monto de al menos 16 mil 170 mdp (con intereses). Esta operación fue realizada a través de los formadores de Mercado de Bonos a Tasa Nominal Fija entre los cuales hsbc, bbva Bancomer y jp Morgan tuvieron una destacada participación. De acuerdo con la dependencia, esta operación busca contribuir al buen funcionamiento del mercado local de deuda y fortalecer las referencias de mercado para otros emisores. 4

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Dichas agencias también advirtieron que la economía nacional en el 2017 podría verse afectada si las nuevas políticas de Estados Unidos restringen la actividad comercial entre ambos países, y si la shcp, no ajusta el gasto público y continúa deteriorando el nivel de la deuda pública, las agencias se verán obligadas a bajar la calificación crediticia del país, situación que ahuyentará aún más a la inversión, cuya caída encarecería la calidad de vida, generaría desempleo; lo cual estaría relacionado con mayor inseguridad, aumento a los precios de la canasta básica, nulo incremento al salario mínimo y oportunidad de financiar, y fortalecer a las pequeñas y medianas empresas.

Gasto público y auditoria

Como complemento a lo anterior, Mario Guzmán (2014) detalla que el gasto público en México creció en un 120% entre 1997 al 2014: pasó de 2 billones de pesos en 1997 a 4 billones 467 mil millones en 2015, en términos reales. En contraste el pib creció solamente 54.3%. El gasto público en México representó el 20.4% del pib, aunque para el 2010 alcanzó el 27%. En ese sentido, según el autor, la negociación presupuestaria de manera anual ante el Congreso de la Unión, por lo menos durante los últimos 15 años, sólo ha afectado el 10% del pef de los dos anteriores presidentes y el actual, el restante 90% ha sido un cheque en blanco para el Ejecutivo (gráfica 1).

Fuente: Elaboración propia con datos de Guzmán (2014).

En efecto, Marcelo Delajara (2016) apunta que cuando Enrique Peña Nieto asumió la Presidencia de México, a finales de 2012, el saldo de la deuda bruta del sector público federal llegaba a 33.9% del pib y que al final de 2016 aumentó poco más de 15 puntos porcentuales para ubicarse en 49.1%. Este aumento

significativo coloca a la actual administración como la más endeudada de los últimos sexenios: al término de su administración, Ernesto Zedillo había logrado colocar el saldo bruto de la deuda en 22.6%; Vicente Fox en 21.4% y Felipe Calderón en 33.9% (gráfica 2).

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Gráfica 1 Gasto del sector público total (promedios sexenales)

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Gráfica 2 Evolución del saldo bruto de la deuda pública (porcentaje del PIB)

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Fuente: Elaboración propia con datos de Delajara (2016).

Aunado a lo anterior, las condiciones económicas que enfrenta hoy nuestro país lo hacen más vulnerable ante la caída de los precios del petróleo, la reducción del envío de remesas y una posible recesión tras la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan). Así, el 30 de enero de 2015, se anunció un recorte presupuestal por más 124 mil millones de 265.0 millones de pesos. Pero de acuerdo con la Auditoria Superior de la Federación (asf ), la información pública no permite saber qué se hizo con ese recorte aunque, gracias a los requerimientos de información de dicho organismo, se sabe que lo intacto fue el gasto corriente del gobierno federal. En contrapartida, según el Banco Mundial, la corrupción nos cuesta a los mexicanos cerca del 10% del pib, esto es alrededor de 2.2 billones de pesos anuales (Flores, 2017; Roldán, Castillo y Ureste, 2018). La asf, a través del Análisis del Informe de Avance de Gestión Financiera 2016, encontró que los recortes presupuestales realizados en 2015 por la shcp a fin de reducir el gasto público de

la Administración Pública Federal, se realizaron e impactaron sólo en rubros de desarrollo económico, -pero como se señaló- el gasto corriente quedó intacto. Además, “los altos grados de opacidad no permitieron conocer a la asf, cómo y en qué se aplicó la política de austeridad que el gobierno federal anunció” (asf, 2016: 118). Según el informe, “no se pudo determinar en la Cuenta Pública si la medida fue aplicada en cada una de las dependencias, entidades y empresas productivas del Estado anunciadas, debido a que no se publicaron las adecuaciones presupuestarias correspondientes a dicho ajuste durante el primer semestre de 2016, ni fue posible identificarlas a partir de la información disponible” (asf, 2016: 118). Por ejemplo, en el periodo de 2000 a 2015, el gasto neto total creció de 4.5% de la Tasa Media de Crecimiento Real Anual (tmcra), superior al avance promedio de los ingresos de 3.9% y de la actividad productiva de 2.1% en este lapso. Asimismo, se observó un comportamiento procíclico del gasto público, el cual “implica

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Entre el primer semestre de 2012 y 2016, la deuda externa bruta del gobierno federal pasó de 49 645.0 millones de dólares (mdd) (17.6% del total de su deuda) a 90 287.7 mdd (25.2% del total), aunque la política de endeudamiento se ha focalizado en el mercado local, principalmente, el saldo de la deuda externa neta del Ejecutivo federal en el primer semestre de 2016 ascendió a 87 904.7 mdd, monto superior en 5 584.4 mdd respecto del cierre de 2015 y en 6 835.3 mdd en relación con el mismo periodo del 2014. En términos nominales aumentó 9.3%, resultado de un endeudamiento neto de 6 977.1 mdd y de ajustes contables por 722.3 mdd (asf, 2016: 202-203).

La asf (2016: 116), “ya había advertido en los últimos ocho años, al gobierno federal de dichos niveles de endeudamiento, y una de sus recomendaciones fue la de implementar modelos

que permitieran medir las sensibilidades del gasto público respecto del pib, en específico mediante los programas de inversión, de provisión de bienes, servicios y de subsidios que tienen un mayor efecto multiplicador en la actividad económica”. En ningún momento la shcp atendió dichas recomendaciones. Ahora, “los niveles del Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (shrfsp) han aumentado en 46.9% del pib, este incremento corresponde al nivel más elevado desde que el Fondo Monetario Internacional (fmi) mide este indicador” (asf, 2016: 111). Una de las explicaciones por las cuales el gobierno federal ha aumentado la deuda, –destaca la asf–, es que entre el 2010 al 2014 los ingresos petroleros pasaron de representar 32.6% en promedio del total a 18.7% en 2015 y 13.5% en el primer semestre de 2016, mientras que los ingresos presupuestarios fueron de 23.3% del pib en 2008 y de 23.55% en 2015. Lo anterior, en conjunto con el débil crecimiento económico, “significa que los ingresos tributarios no petroleros han sido insuficientes para financiar el nivel que ha alcanzado el gasto público, y los fondos de estabilización también han mostrado limitaciones en el cumplimiento de sus objetivos” (asf, 2016: 111). Asimismo, el órgano fiscalizador buscó revisar que el aumento del gasto público federal de 2015, se ajustara al pef y a las medidas de responsabilidad fiscal para mantener la estabilidad y evaluar la rendición de cuentas del gasto público ejercido. No obstante, “al primer semestre de 2016, el 79.9% del gasto neto total y el 74.6% del gasto programable por la shcp tuvo un carácter inercial e incremental que se reflejan en un mayor costo en los servicios personales, pensiones, subsidios, participaciones fiscales y

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91 que aumenta cuando crece el pib y los ingresos, pero no disminuye proporcionalmente con ellos en las fases de recesión o desaceleración del ciclo económico, lo que ha resultado en déficit presupuestario y mayor deuda pública” (asf, 2016: 108). Como proporción del pib, el gasto público fue equivalente a 19.2% en 2000 y a 27.0% en 2015, por lo que se incrementó 7.8 puntos porcentuales del Presupuesto Programable (pp) en ese lapso. Esta expansión fue principalmente en el gasto público que aumentó 7.9%, con un mayor ritmo en las erogaciones corrientes de 5.0 puntos porcentuales del pp que en las de capital con 2.9%. “El gasto en pensiones y jubilaciones aumentó 2.1, y significó poco más de la cuarta parte del incremento del gasto programable” (asf, 2016: 109). En ese sentido:

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el costo financiero de la deuda, principalmente” (asf, 2016: 113). En contraste, con un menor gasto en economía 31.6%; turismo 26.2%; medio ambiente y recursos naturales 20.4% y comunicaciones y transportes, 19.1%. La asf “no pudo determinar puntualmente la aplicación del ajuste preventivo en cada una de las dependencias y entidades, debido a que la shcp no publicó las adecuaciones presupuestarias, ni fue posible identificarlas a partir de la información disponible” (2016: 120).

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Criterios distributivos del ramo 23 En el apartado de reglas de operación del sistema fiscal mexicano se mencionó los tiempos para presentar la lif y el pef, sin embargo, no se señalaron los aspectos políticos de negociación y cabildeo entre los diferentes representantes populares, los cuales constituyen factores reales de poder. En ese sentido, las diferentes

fracciones parlamentarias en el Congreso de la Unión negocian el Presupuesto de Egresos de la Federación, a través de lo que ellos llaman la “piñata” o bolsa negociables. De acuerdo con Mario Guzmán (2014: 6), “la “piñata” o bolsa negociables son recursos modificables de la propuesta de presupuesto enviada por el Ejecutivo a la Cámara de Diputados que son reasignados a proyectos clientelares. La bolsa concentra recursos dirigidos a obras o proyectos de gran interés para los diputados y gobernadores; notablemente las carreteras”. En la revisión del pef, los legisladores sólo modifican para beneficio de su partido político y su interés personal, entre el 6 y 10% de la propuesta del Ejecutivo, –lo demás es un cheque en blanco para el gobierno federal– en su mayoría partidas provenientes del gasto federalizado, un ejemplo de estos recursos es el Ramo 23, en la negociación presupuestaría de los últimos años, algunos fondos de este Ramo han sido más propensos a formar parte de “la piñata” (cuadro 1).

Cuadro 1 Fondos del Ramo 23 discrecionalmente negociable en el presupuesto de egresos de la federación (PEF) 2014 y 2015

Fondos del Ramo 23

PEF 2014 (millones)

PEF 2015 (millones)

Fondo de Pavimentación y Desarrollo Regional

$ 5 000

$ 2 000

Fondo de Infraestructura Deportiva

$ 3 211.58

No incluye

Fondos del Ramo 23

PEF 2014 (millones)

PEF 2015 (millones)

Fondo de Cultura

$ 2 728.53

No incluye

Total

$ 10 940.11

$ 2 000

Fuente: Elaboración propia con datos de Guzmán (2014).

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los partidos “satélite” logran mantener su registro electoral y su capacidad financiera. Garantizando al pri fuerza, organización, presencia y gobernabilidad en los estados y municipios que gobierna, a cambio de posiciones políticas, cuotas de poder y apoyos sociales a sus estructuras gremiales y sindicales (Tello, 2015). Dicho escenario político muestra que en 2015, “el Ramo 23 se distribuyó de la siguiente manera: 57.2% a desarrollo social (981 063.8 mdp); 5.0% a desarrollo económico (85 057.6 mdp); 1.2% a gobierno (19 954.6 mdp), y 36.7% (629 130.1 mdp) a la finalidad otras no clasificadas en funciones anteriores, así mismo los programas de desarrollo social aumentaron en 64 980.7 mdp respecto del presupuesto aprobado (7.1%). En comparación con 2014 se ejerció mayores recursos en 10.0%, debido a un incremento de 127.4% reales en subsidios” (asf, 2016: 146). De igual forma, el gasto corriente del 2015 fue superior en 5% respecto del año previo. Las mayores variaciones fueron para los grupos inscritos en el Ramo 23 que incluye: pensiones y jubilaciones (9.2%) y otros gastos de operación (6.7%). Los pagos de servicios personales en estas variaciones concentraron el mayor monto del presupuesto corriente ejercido (37.2%), especialmente pagos a la burocracia y organizaciones gremiales. Dicho en forma breve, “el gobierno federal aumentó en 2016 un 8% en términos reales o 29 mil 231 millones de pesos a la retribución salarial u otros apoyos a servidores públicos de los tres ámbitos de gobierno” (Centro de Análisis de Políticas Públicas, 2016: 5). La “austeridad presupuestal”, anunciada por el Presidente Enrique Peña Nieto, afectó a rubros como el de la salud, infraestructura y programas sociales, entre otros –que buscan crear ciudadanía mas no clientela política permanente– y no

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Como se observa en el cuadro 1, en el 2015 el proyecto del Ejecutivo no incluyó en los Fondos clientelares los de Infraestructura Deportiva y el Fondo de Cultura en las partidas de gastos federalizados. En el pef 2015, el Fondo de Pavimentación y Desarrollo Regional fue menor que el aprobado un año antes, aunque se espera que aumente después de la negociación (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, 2015). Al hacer una lectura más detallada de la forma de operar y actuar del Ejecutivo federal se podría decir que durante muchas décadas, el Ejecutivo y su partido fueron una maquinaria política que consiguió apoyos mediante el clientelismo. La posibilidad de continuar con ese método se vio reducida por circunstancias económicas apremiantes y por ser cada vez más difícil de aplicar en una sociedad donde grupos importantes dependen menos del Estado. Paradójicamente, el propio adelgazamiento del Estado producido por la privatización aceleró este proceso. Más aún cuando en las tres últimas décadas han surgido grupos cada vez más importantes, que no caben dentro de una estructura corporativa y clientelar. No obstante, es necesario reconocer que sigue conservando su dominio en los grupos más tradicionales de la población, es decir, los sectores populares y campesinos (Olmeda y Armesto, 2017). En consecuencia, el Ejecutivo y su partido han tenido que elaborar nuevas fórmulas para conseguir alianzas, algunas de ellas sin duda, han sido para negociar el Presupuesto de Egresos –como ya se ejemplificó– con los gobiernos estatales de su propio partido u organizaciones políticas que les reditúen suficientes votos y escaños en el Congreso de la Unión, donde todos ganan: el Partido Revolucionario Institucional (pri) consigue obtener la mayoría calificada;

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el Ramo 23. Este rubro, año con año levanta severas críticas, ya que se le considera una red informal de recursos, donde de manera poco clara se reparte a estados y municipios. Se trata de dinero discrecional, corporativo y clientelar que el gobierno federal distribuye a la burocracia, grupos, sindicatos y gremios, para diferentes fondos, además de un generoso gasto corriente, en partidas presupuestales de: previsión salarial; prestaciones de seguridad social; pólizas de seguro; incrementos en pagos de retabulaciones; promociones de plazas y distribución de los ingresos petroleros excedentes. Este Ramo es un instrumento presupuestario creado para comprar lealtades políticas y fomentar cacicazgos regionales, –como se verá en el siguiente apartado– que no están contempladas en el gasto directo de las entidades, en el que finalmente los tres ámbitos de gobierno se benefician, sin importar su filiación política (Centro de Análisis de Políticas Públicas, 2016). También, es necesario reconocer que el sistema fiscal mexicano, ha generado una debilidad recaudatoria significativa en los niveles estatal y municipal. Lo anterior, porque las entidades locales tienen una menor necesidad de hacer un esfuerzo fiscal, pero igualmente y de forma importante, porque los impuestos que pueden cobrar los estados y municipios (a excepción clara del predial) son de bajo potencial recaudatorio. Adicionalmente, la eliminación del ingreso federal coordinado más importante, que es el impuesto a la tenencia y uso de vehículo, ha puesto de manifiesto la debilidad política para mantener el cobro de impuestos cuando otras entidades los eliminan. Así, de manera

inmediata la estabilidad de las finanzas y su buen desarrollo hacendario es un tema central que debe necesariamente incluir una discusión sobre la capacidad en recursos humanos, especializados y tecnológicos de los estados y municipios para recaudar más impuestos.

Inercias del gasto corriente en la educación básica

El capítulo 1000 de la Cuenta Pública 2016 “señala que los servicios personales se dividen en varios conceptos: Otras prestaciones sociales y económicas (1500), remuneraciones al personal permanente (1100), seguridad social (1400), pago de remuneraciones al personal de carácter transitorio (1200), pago de estímulos a servidores públicos (1700), previsiones de carácter laboral, económico y de seguridad social (1600) y remuneraciones adicionales y especiales (1300)” (Centro de Análisis de Políticas Públicas, 2016: 52). En ese sentido, las instituciones que más contribuyeron al incremento en gastos en servicios personales fueron Educación Pública, Salud, Instituto Nacional de Estadística Geográfica e Informática (inegi), Gobernación, entre otras. Sin embargo, por cuestiones de espacio y para un análisis más exhaustivo nos centraremos en la primera. En el capítulo 1100, “Remuneraciones al personal permanente”, la Secretaría de Educación Pública incrementó sus gastos en 48% del 2012 al 2015, es decir, 2 mil 115 millones de pesos (gráfica 3).

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Gráfica 3 Instituciones con mayor incremento del gasto en remuneraciones al personal permanente de 2012 a 2015 (mdp 2015)

“En las asignaciones a seguridad social capítulo 1400, destinado a cubrir prestaciones de seguridad social y primas de seguros en beneficio del personal a su servicio, tanto de carácter permanente como transitorio, gastó un 12%, es decir, 915 millones de pesos” (Centro de Análisis de Políticas Públicas, 2016: 54). El capítulo 1700, pago de estímulos a servidores públicos, se incrementó en un 12% en términos reales, 1 mil 161 millones de pesos, este incluye estímulos por productividad y eficiencia, titulación de licenciatura, calificación de méritos, premios y recompensas a empleados, estímulos por años de servicio, entre otros. “Los Ramos que más destacan por su aumento en este rubro son previsiones y aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos con 44% del aumento, 509 millones de pesos” (Centro de Análisis de Políticas Públicas, 2016: 55).

Finalmente, “de 3 mil 113 millones de pesos, 49% fue el aumento, entre 2012 y 2015, en el capítulo 1300, remuneraciones adicionales y especiales. Este concepto abarca elementos como primas por años de servicio, primas vacacionales, horas extras y aguinaldos. Cabe mencionar que este aumento residió principalmente en los programas de prestación de servicios y educación técnica” (Centro de Análisis de Políticas Públicas, 2016: 56). Cómo frenar la inercia del gasto corriente en los sindicatos corporativos y clientelares, es una de las grandes asignaturas de las finanzas públicas, ya que, como lo indica el término, se transforma en un gasto recurrente, irreductible, cuyos recortes conllevan altos costos sociales, que ya se están aplicando en proyectos de inversión en lo que va de 2017 y para el presupuesto 2018. Estos recortes afectan el gasto social y a la infraestructura, que deberían ser el motor para el crecimiento económico. Los principales ajustes se hicieron a

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Fuente: Centro de Análisis de Políticas Públicas (2016:53).

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programas como el Seguro Popular (6 mil 500 millones de pesos), Programa de Construcción de Carreteras (5 mil 243 millones de pesos), Programa de Infraestructura Indígena (4 mil

millones de pesos), Proyectos de construcción de carreteras, alimentadoras y caminos rurales (2 mil 578 millones de pesos), entre otros (gráfica 4).

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Gráfica 4 Programas con mayor recorte anunciado por la SNCP EN 2016

Fuente: Centro de Análisis de Políticas Públicas (2016:57).

Volviendo a las cifras y porcentajes mencionados en los últimos tres años del sistema educativo y normal, reflejan que uno de los grandes retos a modificar es el esquema actual en la transferencia de recursos. Cuando en mayo de 1992, el gobierno federal, los estados y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (snte) firmaron el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (anmeb) con el objeto de descentralizar los servicios educativos, la firma de este acuerdo implicó que el gobierno federal entregara la

administración de recursos a los gobiernos estatales, pero no propuso una redistribución de atribuciones a las entidades federativas y tampoco una clara asignación de funciones entre órdenes de gobierno en materia de gestión y uso de recursos. Las autoridades estatales quedaron como responsables de la construcción, renovación y equipamiento de los espacios escolares, desempeñado papeles desiguales entre regiones. El marco legal y programático que rige el federalismo educativo ha heredado esos problemas históricos de la descentralización educativa. Los artículos 25, 26 y 27 de la Ley General de

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a que hay problemas de coordinación entre los niveles de gobierno debido a que el municipio y el estado hacen un diagnóstico de necesidades de mantenimiento diferente al de la federación. Ante la falta de coordinación, planeación y la insuficiencia presupuestaria, las escuelas públicas han recurrido a diversas instancias (gobierno municipal, estatal, padres de familia, entre otras) para financiar necesidades apremiantes de infraestructura. La falta de coordinación entre órdenes de gobierno local, con las secretarías de educación estatales, genera ineficiencias debido a duplicidades o porque las obras no se realizan a tiempo. Asimismo, el nivel de recursos que las escuelas reciben es bajo y desigual, y depende de procedimientos burocráticos que obstaculizan el desarrollo. Las escuelas casi no tienen ninguna autonomía ni fondos que puedan asignar de manera directa. La distribución de recursos no se hace con base en necesidades, lo que se traduce en desigualdad. Si bien, el esquema firmado en 1992 se diseñó para ser transitorio, es decir, para que eventualmente la descentralización educativa fuese completa, tanto en recursos como en responsabilidad laboral, el proceso se estancó. Lo anterior derivó en la coexistencia de dos sistemas de educación que prevalecen en la actualidad, Así, los maestros de escuelas federales sostienen anualmente una negociación salarial con la Secretaría de Educación Pública (sep), de acuerdo con los resultados de esta negociación, los estados pagan parcialmente con los recursos del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (faeb) y en parte con sus recursos propios, aun cuando no tengan ningún control sobre dicha negociación. Más relevante y contradictorio es el hecho que las negociaciones salariales federales se

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Educación (Congreso de la Unión, 2018c) establecen los principios para el financiamiento educativo. Se especifica que el Ejecutivo Federal y los gobiernos de las entidades federativas concurrirán en el financiamiento de los servicios educativos y contribuirán en el fortalecimiento de las fuentes de financiamiento y su crecimiento en términos reales, si bien en la última reforma de 2016, se establecen atribuciones y criterios que regulen el ejercicio del recurso, la mayor parte de los fondos que se distribuyen a los estados mediante el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (faeb) se destina a pago de salarios. Los estados y municipios también reciben recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal (fism) y del Fondo de Aportaciones Múltiples (fam) que pueden destinar a infraestructura educativa, pero no hay ningún mínimo establecido en la ley que deban de asignar. Los servicios educativos y de financiamiento son proporcionados mediante programas, que son intervenciones estructuradas con objetivos y actividades específicas, a los que se añade un presupuesto planeado. Estos programas pueden ser federales, estatales o concurrentes. Dado que los tres niveles de gobierno implementan distintos programas, no se sabe con exactitud el monto de las inversiones que se realizan, ni los objetivos de los mismos. Si bien, el Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa (inifed) debe cumplir este papel, no se ha erguido como un órgano rector de la infraestructura educativa. Los programas no han solucionado el problema de la desigualdad financiera, ya que sólo cerca de 50% de las escuelas accede realmente a ellos. Muchas escuelas en las regiones más pobres o aisladas no pueden acceder a estos programas, ni a sus recursos humanos, capitales y financieros (ocde, 2016). En parte, se debe

Finanzas y gasto público en México: un equilibrio imprescindible para el federalismo fiscal

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convierten en un “piso” para los gobiernos estatales y los sindicatos de sus correspondientes sistemas educativos. Lo anterior es un problema para el equilibrio de las finanzas públicas, ya que la negociación federal salarial impacta los presupuestos estatales sin que exista un completo fondeo a los estados para absorber los efectos. Actualmente, según el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (2015), las entidades federativas destinan en promedio 30% de sus ingresos en educación y de este porcentaje, 90% corresponde a servicios personales. Todo lo anterior se realiza sin que se establezca una liga entre el gasto y la calidad educativa, lo que no permite una correcta valoración del impacto del gasto sobre los resultados en la materia. En este sentido, México destinó para el 2017, 715 mil millones de pesos al sector educativo, de los cuales, el 80% (572 mil millones) fue para servicios personales. El resto, 143 mil millones, al nuevo modelo educativo, que será implementado a partir de agosto de 2018, que buscará reorganizar en 10 años al sistema educativo, conformado por 35 millones de niños y jóvenes. Sin embargo, en la actualidad, muchos de los profesores y alumnos no son aptos: de más de 7 mil 400 docentes de primaria y secundaria evaluados en 2015 por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (inee), sólo el 24.2% resultó calificado como “idóneo”. Asimismo, el Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (pisa) 2015 refirió que el desempeño de los alumnos en México “se encuentra por debajo del promedio” establecido a nivel internacional por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde), sobre todo en las áreas de lectura, ciencias y matemáticas (Flores, 2017).

Aspectos de la deuda estatal, un problema público distorsionado

Otro de los asuntos coyunturales que de manera simultánea es urgente atender es el aumento de la deuda y de los pasivos estatales, este problema financiero ha sido tema de discusión desde hace años en México. Los escándalos recientes de corrupción, de verdadero desfalco en algunas entidades como Chihuahua, Oaxaca, Sonora y Veracruz, entre otras, son algunos ejemplos de la gravedad del problema: prácticamente en todas las haciendas estatales existen pasivos y compromisos financieros elevados para las siguientes generaciones. Lo más grave, es que los congresos locales fueron cómplices junto con los gobernadores para aumentar el gasto y esconder la deuda. De acuerdo con el resumen del último informe semestral 2016 de la empresa Moody’s en México, 22 estados –66.66%– de las entidades muestran perspectivas negativas en términos crediticios, Baja California, Chiapas, Ciudad de México, Durango, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y Zacatecas aparecen en la lista, Veracruz es el estado con muy baja calificación. Moody’s reiteró que el Proyecto de Presupuesto 2017 de México tuvo un efecto negativo para los estados debido a la gran dependencia que estos tienen sobre las participaciones federales (Becerril, 2016). El informe señala que Chihuahua, Oaxaca, Sonora y Veracruz son algunas de las entidades que vieron empeorar sus calificaciones crediticias por factores como déficit financiero, altos niveles de deuda, excesos en el gasto corriente, falta de liquidez para enfrentar sus pasivos, entre otros. Estas cuatro entidades tuvieron cambio

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el endeudamiento público. “Este endeudamiento no es sostenible y representa riesgos graves para las finanzas públicas, las cuales en los años siguientes estarán más restringidas y con un mayor costo por el servicio de la deuda pública” (asf, 2016:153). Sin embargo, si agregamos a estos datos los “otros pasivos” reportados por primera vez por la asf, que consideran las cuentas públicas estatales, la cifra es muy distinta. “Los pasivos totales de los estados aumentan más de 50 mil millones de pesos, de 536 269 a 586 733 millones de pesos en diciembre de 2015. Esto significa una diferencia de 9.4% por la inclusión de los pasivos no registrados. Es decir, varios estados no habían reportado una desmesurada cantidad de los pasivos, que ya tenían, pero que no se conocían. En promedio, la deuda estatal, al igual que la federal, va en aumento más rápido que el pib, lo cual es preocupante” (asf, 2016: 154-159). Ahora bien, en estos datos no figuran los pasivos correspondientes a los contenidos en fideicomisos “privados” en los estados, cuyo pago está garantizado por impuestos locales, y en estos casos, hay pasivos que comprometen ingresos futuros por más de veinte años y que no sabemos a ciencia cierta a cuánto ascienden en total. Por tanto, el endeudamiento estatal es mayor aún. Paralelamente, con el endeudamiento de los últimos años aparecieron las figuras jurídicas definidas como: “Proyectos de Prestación de Servicios” (pps) y Asociaciones Público Privadas (aps), clasificadas como “no deuda”, pero que generan pasivos. En años anteriores se llegaron a modificar leyes estatales para permitir el endeudamiento a través de diversas figuras legales como ésas, pero no se las llamó deuda, por lo tanto, no tuvieron que pasar por la aprobación de las legislaturas.

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de gobierno ese mismo año y los gobernadores salientes fueron acusados de haber provocado quebrantos por presuntos actos de corrupción (Becerril, 2016). En general, el tema del endeudamiento estatal se ha minimizado por creer que no afecta el equilibrio macroeconómico del país, toda vez que es de alrededor del 3.5% del pib (Hurtado y Zamarripa, 2013). Lo anterior sería correcto si el endeudamiento registrado en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público fuera el total de los pasivos estatales y que el endeudamiento estatal no registrado fuera controlado y legal. Sin embrago, en su último Análisis del Informe de Avance de Gestión Financiera 2016, la asf “reporta que el endeudamiento estatal registrado ante la shcp es de 529 719 millones en el primer semestre de 2016, mientras que un año antes era de 511 719.1 millones, se presenta un aumento de 3.5%” (2016:153). En el Registro de Obligaciones y Empréstitos de las Entidades Federativas y Municipios (roeefm) se destaca que en el primer semestre de 2016, se registró un aumento de (529 718.6 mdp, con un aumento real de 0.9% (17 999.5 mdp), respecto de los 511 719.1 mdp del mismo lapso del 2015. En 13 entidades aumentó el saldo en términos reales, sobresalió Durango (26.4%) y Colima. Asimismo, “los municipios representaron el 8.9% (47 243.7 mdp) de la deuda total de las entidades federativas al primer semestre de 2016, y en 21 municipios, de los 2 456 que existen en todo el país, se concentró el 46.6% (21 999.0 mdp) de la deuda pública municipal total (17.4%)” (asf, 2016:155). Destaca que el periodo de 2008 a 2015 el saldo de la deuda pública local se duplicó a nivel nacional (105.6% real), resultado de una limitada consolidación fiscal en respuesta a los efectos de la crisis global que afectó a los ingresos y aumentó

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En el estado de Puebla, la Ley de Presupuesto y Gasto Público y la de Deuda Pública se reformaron en 2012 para permitir un endeudamiento indiscriminado y masivo en “proyectos de inversión”. Para que a un proyecto se lo considere como de inversión, la Secretaría de Finanzas del Estado debe definirlo así, y de éste debe obtenerse un beneficio social y existir ventajas financieras a otras formas de contratación. En ese sentido, el gobierno estatal reportó a la shcp una deuda de 8 609 millones de pesos al 31 de diciembre de 2015, mientras que el total de pasivos en realidad es de 47 209 millones de pesos. Hasta ahora dicha legislación estatal no ha sido modificada y contiene visos de inconstitucionalidad, que le garantizan al siguiente gobierno un interminable endeudamiento (Centro de Análisis de Políticas Públicas, 2016). En un esfuerzo por modificar dicha situación, el Congreso Federal promulgó recientemente la Ley de Disciplina Financiera para Entidades y Municipios (ldfem), con el cual se pretende racionalizar el uso de la deuda y abaratar su financiamiento mediante garantías federales. Dicho instrumento legal representan un avance notable en la materia, pero no cambia el escenario real del endeudamiento estatal y local, porque sólo abren la posibilidad de que el Ejecutivo federal ahora, garantice una deuda inconstitucional (Congreso de la Unión, 2018b). Así, la ldfem establece disposiciones que especifican las causales de endeudamiento para los gobiernos locales. En el artículo 7, se definen las causales (Congreso de la Unión, 2018b):

1. Cuando una caída del Producto Interno Bruto de manera real origine una caída en participaciones federales respecto a lo aprobado en el pef y no se logre

compensar con lo que se reciba del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (feief ) en términos del artículo 19 de la lfrph. 2. Cuando sea necesario cubrir los costos de reconstrucción por desastres naturales. 3. Cuando existan costos mayores al 2% del gasto no etiquetado relacionado a procesos administrativos que vayan a generar mayores ingresos locales y a propiciar una reducción futura del gasto. En estos casos se tendrá que cuantificar el monto del desbalance, exponer las fuentes para financiarlo y el número de ejercicios fiscales que tardará en sanearse.

Adicionalmente a lo anterior, en el artículo 23 de esa misma ley, se establece que la contratación de deuda deberá ser aprobada por dos terceras partes de la legislatura local. Y, el artículo 24 establece que para la autorización de la legislatura se deberá especificar: 1) Monto autorizado de la deuda pública u obligación a incurrir; 2) plazo máximo autorizado para el pago; 3) destino de los recursos; 4) en su caso, garantía de pago y 5) en su caso, autorizaciones específicas que deberán ser aprobadas por dos terceras partes de la legislatura local. En resumen, “los pasivos totales registrados en el documento titulado Análisis del Informe de Avance de Gestión Financiera 2016, suman 50 464 millones de pesos más respecto de lo anteriormente registrado” (asf, 2016: 164). El caso más grave es el de Puebla –como ya se mencionó–; el segundo es Tabasco, su deuda ante la shcp es de 4 344 millones de pesos, pero sus pasivos totales alcanzan los 10 790 millones

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cambio de maximizar el uso del gasto público al menor costo político por el cobro de impuestos a la población, además el flujo de recursos de excedente petrolero es el regalo esperado de tiempo en tiempo y que posterga cualquier reforma mayor al federalismo fiscal. Pero más allá de estas conjeturas sobre la complejidad o complicidad, algo que sí queda claro es que los ciudadanos terminan siendo los grandes perdedores de este desequilibrio, ya que bajo este esquema la responsabilidad gubernamental se diluye y se torna opaca, el gasto público se vuelve ineficiente y con amplios márgenes de discrecionalidad; y ni hablar de la poca existencia de instrumentos de coordinación en el nivel de las políticas públicas que permitan una integración de estrategias de gobierno. Por lo tanto, es fundamental que la Suprema Corte de Justicia de la Nación atraiga todos los amparos de endeudamiento estatal que están sustentados en legislación inconstitucional y declare la nulidad a los fideicomisos o lo que conforme a derecho proceda.5 Esperar a que se agoten todas las instancias legales en lugar de atraer dichos amparos no hace sino retrasar la solución a un problema que se agrava día con día.

Amparos interpuestos por personas con interés legítimo y otros con interés jurídico: 1) Quejoso: Rodrigo

Bernardo Díez Gargari Amparo indirecto 2041/2015 en Juzgado Décimo Primero en Materia Administrativa en el Distrito Federal en trámite. Audiencia constitucional para el 14 de diciembre de 2016; 2) Quejosos: Elena Morera Mitre, Ricardo Raphael de la Madrid, José Octavio López Presa y Mauricio Merino Huerta. Amparo indirecto 813/2016 en Juzgado Tercero de Distrito en Materia de Amparo Civil, Administrativa y de Trabajo y Juicios Federales en el Estado de Puebla. En espera de resolución; 3) Quejosos: Claudio X. González Guajardo, Haydeé Pérez Garrido, José Roldán Xopa y José Buendía Hegewisch; Amparo indirecto 1247/2016 en Juzgado Primero de Distrito en Materia de Amparo Civil, Administrativa y de Trabajo y Juicios Federales en el Estado de Puebla. El Juzgado lo sobreseyó con fecha 27 de octubre de 2016 y se encuentra su revisión en el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito (473/2016); 4) Quejoso: Hostales de la Familia, S.A. de C.V. Amparo indirecto 278/2016 en Juzgado Sexto de Distrito en Materia de Amparo Civil, Administrativa y de Trabajo y Juicios Federales en el Estado de Puebla. El Juzgado sobreseyó con fecha 10 de octubre de 2016 y se

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de pesos. El tercer caso grave es Michoacán: la deuda es de 17 473 millones, pero el total de pasivos llega a 31 414 millones de pesos. En ese orden le siguen Hidalgo, Morelos, Oaxaca, Zacatecas, Yucatán, Nayarit, Durango y Tamaulipas (véase anexo 1). Tabasco y Michoacán no han tenido alternancia política en periodos recientes. En otros estados donde no la ha habido, como en el Estado de México, no sabemos ni remotamente cuál es el estado verdadero de sus finanzas estatales. En estados donde apenas hubo alternancia política, como en Nuevo León, Chihuahua, Veracruz, Quintana Roo y Durango, ha habido casos de sobreendeudamiento y, en algunos otros, hasta de desfalco (Morroy, 2016). ¿Por qué ha persistido esta situación? Pareciera que el arreglo fiscal y federal que persiste en nuestro país se sustenta –más allá del discurso que expresan los actores– en un estado de comodidad compartida. Un acuerdo implícito, en el que el ámbito federal asume el costo de los desequilibrios fiscales a cambio de mantener cierta capacidad de control y dependencia de los gobiernos estatales como mecanismos de negociación y acuerdo; el ámbito estatal asume el costo de ceder la autonomía fiscal y política derivada de ello a

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Comentarios finales Como se señaló al inicio, este ensayo es un diagnóstico de las principales deficiencias del sistema hacendario. Trabajar en el sentido de lo que aquí se ha planteado llevaría a una estructura fiscal y de gasto más sencillo, más justo y que contribuya al crecimiento económico de México. Se busca orientar la discusión, la investigación y el análisis profundo de las finanzas públicas sobre un número reducido de ejes que conduzcan a un desarrollo sano de la hacienda pública. Esta discusión debería llevar a la definición de prioridades con el fin de conseguir el sistema hacendario más robusto posible, resolviendo lo inmediato y sentando las bases para el futuro. Una de estas prioridades o de resolución inmediata es la deuda pública federal y estatal. México corre el riesgo de repetir errores del pasado: endeudarse con garantía de bonanzas pasajeras que transfieren los costos a generaciones futuras. En 1982 fue el espejismo de la bonaza petrolera y de los altos precios internacionales, en 1994 fue la estabilidad y el crecimiento económico y un tipo de cambio sobrevaluado. Hoy vivimos el espejismo de un aparente gobierno federal fuerte financieramente y gobiernos estatales “ricos” por las altas transferencias federales y por la facilidad de contratar deuda, pero igual que en 1982 y 1994, son bonanzas sin sustento. Si las condiciones macro de la economía cambian como está sucediendo con la caída de los precios del petróleo, la reducción

del envío de remesas y una posible recesión tras la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan), México puede enfrentar una vez más una crisis deudora, que dificultará el desarrollo, la competitividad e incluso la gobernabilidad democrática. Salir de la trampa en la que ha caído el sistema federal fiscal es inaplazable e imprescindible. Pero más allá de los peligros del sobre endeudamiento en la actuación de los diferentes ámbitos de gobierno, se debe reforzar el andamiaje institucional que garantice la eficacia de los instrumentos legales adecuados: procesos bien definidos órganos donde trabajar con protección y medios e imparcialidad suficiente. Estos órganos en México existen, falta que sean plenamente autónomos y profesionales, y que posean más facultades constitucionales y reglamentarias para actuar en un real Estado de derecho. Gracias a estos mecanismos se aseguraría que los derechos y libertades de los ciudadanos en una sociedad abierta –parafraseando a Popper– estén garantizados, al menos en cuatro niveles de rendición de cuentas a saber: Control político: Este control es ciertamente del Poder Legislativo sobre el gobierno, no hay que olvidar que el gobierno tiene un rostro político y otro administrativo, éste debe informar, explicar y asumir consecuencias de sus éxitos y fracasos en la solución de problemas sociales ante los representantes populares y debe justificar de

encuentra su revisión en el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito (474/2016); 5) Quejoso: Ábaco Computadoras para Negocios, Sociedad Anónima. Amparo indirecto 374/2016 en Juzgado Sexto de Distrito en Materia de Amparo Civil, Administrativa y de Trabajo y Juicios Federales en el Estado de Puebla. El Juzgado sobreseyó con fecha 13 de octubre de 2016 y se encuentra su revisión en el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito (473/2016). Reporte de amparos tomados del Centro de Estudios Espinoza Iglesias (ceey, 2016: 4).

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Control legal y procedimental: Los diferentes niveles de gobierno deben someterse a la ley y al derecho, y para ello el papel de los jueces y magistrados es fundamental; sus decisiones pueden anular disposiciones administrativas e, incluso, aportar soluciones alternativas en ciertos casos. Más aún, si como consecuencia del control judicial surgen responsabilidades penales o económicas, aportadas por la Auditoria Superior de la Federación (asf ), la Secretaría de la Función Pública, las Procuradurías y las Contralorías Estatales o en el caso de elecciones el Instituto Nacional Electoral (ine), la Fiscalía Especializada para la Atención de los Delitos Electorales (fepade) o el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf ), los servidores públicos afectados deberán asumir individualmente sus consecuencias. En dichas investigaciones, el Poder Legislativo –a través de la activación de los Juicios Políticos y Declaraciones de Procedencias de manera oportuna–, puede

auxiliar en su labor de control al poder judicial sin dilaciones o entorpecimientos ilícitos. Control económico-administrativo: Este control debe ser respaldado y reforzado constitucional e institucionalmente a través de la asf, no sólo de manera contable y legal, sino también de eficacia, eficiencia y de gestión económicofinanciera. Dicho órgano debe continuar sus investigaciones de forma rigurosa por los auditores e interventores, además de un control de riesgos económicos, organizativos y éticos, con medios y protección suficiente para desarrollar su tarea. Ello debe a mediano y largo plazo evidenciar mejoras a los sistemas de contabilidad analítica y control en el diseño y ejecución de presupuestos de manera imparcial e independiente. Por último, pero no menos importante, es el Control profesional: En su libro Moral pública en los procesos de buen gobierno Felipe Aguilar Hernández (2000), señala que los códigos éticos deben ser algo más que nombramientos protocolarios en la vida profesional del empleado público, para ello deben monitorearse sus acciones laborales, su capacidad de servicio y su actualización profesional, a fin de que las contralorías internas, las direcciones, la gestión de la calidad o recursos humanos, coadyuven a mejorar su sensibilidad y razonamiento moral, así como el carácter y la motivación ética del servidor público. El sutil, pero continuo comportamiento profesional de los servidores públicos, es un instrumento esencial para un sano federalismo fiscal mexicano.

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forma clara cómo se gasta el presupuesto. Este control político debe incorporar la medición de los impactos de dichos esfuerzos organizativos y presupuestarios en los problemas sociales, si los resolvieron o minimizaron. Los diferentes ámbitos de gobierno tienen que facilitar este control político aportando la información y conocimientos adecuados, y deben estar dispuestos a actuar con plena objetividad si el poder legislativo federal o los estatales solicitan su cooperación en la revisión de las cuentas públicas.

$ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $

Oaxaca

Michoacán

Nayarit

Quintana Roo

Coahuila

Zacatecas

Chihuahua

Chiapas

Veracruz

Sonora

Nuevo León

Durango

Morelos

Baja California

Hidalgo

Colima

3 265.00

6 246.00

18 169.00

5 197.00

7 497.00

63 832.00

22 781.00

45 880.00

18 833.00

42 762.00

7 609.00

38 009.00

22 423.00

6 277.00

17 473.00

13 176.00

8 609.00

Deuda reportada a SHCP (dic. 2015)

Puebla

Estado

n. a

2 463.00

1 792.00

1 631.00

1 054.00

1 254.00

5 361.00

3 017.00

5 166.00

178.00

144.00

445.00

157.00

1 630.00

810.00

7 034.00

$ 21 138.00

Otros Pasivos (mayo 2015)

Deuda Estatal

Anexo 1

7 229.00

3 277.00

434.00

3 759.00

2 084.00

5 088.00

1 275.00

3 678.00

1 814.00

12 091.00

4 172.00

2 850.00

2 695.00

2 017.00

13 941.00

7 840.00

16 047.00

Otros Pasivos (dic. 2015)

8 294.00

8 957.00

9 581.00

3 717.00

$ 10 818.00

$ 17 735.00

$ 58 744.00

$ 24 056.00

$ 42 202.00

$ 17 019.00

$ 30 671.00

$ 11 781.00

$ 40 859.00

$ 19 747.00

$ 31 414.00

$ 21 016.00

$ 24 655.00

Total Pasivos 2015

Continúa...

1.14

1.73

0.98

1.72

1.28

0.92

1.06

0.92

0.90

0.72

1.55

1.07

0.88

1.32

1.80

1.60

2.86

Total pasivos a deuda reportada

$ $

$ $ $

Sinaloa

Tabasco

Tlaxcala

Aguascalientes

San Luís Potosí

$ $ $ $

Guanajuato

Guerrero

Querétaro

Campeche

1 539.00

1 626.00

2 832.00

6 978.00

2 375.00

2 316.00

4 264.00

3 264.00

33.00

4 344.00

7 516.00

41 698.00

25 591.00

71 084.00

12 925.00

Fuente: Delajara (2017).

Yucatán

Edo. de México

Baja California Sur

Deuda reportada a SHCP (dic. 2015)

Jalisco

Ciudad de México

Tamaulipas

Estado

475.00

12.00

n.a

412.00

313.00

54.00

299.00

258.00

1.00

258.00

1.00

1 976.00

2 463.00

8 012.00

1 986.00

Otros Pasivos (mayo 2015)

317.00

2.00

128.00

586.00

949.00

622.00

254.00

215.00

1 326.00

215.00

1 326.00

6 446.00

662.00

4 106.00

1 276.00

Otros Pasivos (dic. 2015) 1 603.00

8 179.00

1 856.00

1 629.00

2 704.00

7 564.00

4 519.00

2 879.00

1 359.00

2 879.00

1 359.00

$ 10 790.00

$ 37 592.00

$ 26 867.00

$ 78 313.00

Total Pasivos 2015

1.21

1.00

0.95

1.08

1.40

0.73

1.06

0.93

41.17

2.48

1.09

0.90

1.05

1.10

1.25

Total pasivos a deuda reportada

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Referencias

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Participación ciudadana, funciones directivas en consejos cívicos en el municipio de León, Guanajuato Citizen participation, directing functions in civic councils in the municipality of León, Guanajuato Fecha de recepción: 16 de agosto de 2017 Fecha de aceptación: 30 de agosto de 2018 José de Jesús Godínez Terrones* Resumen

Se estudia la participación ciudadana en los consejos ciudadanos, en el municipio de León, Guanajuato, durante la administración municipal 2009-2012. También se formula un índice con datos estadísticos de los reglamentos y sesiones, como un referente numérico calificador de las funciones directivas y consultivas en los consejos ciudadanos en el municipio. La investigación que se realiza es cuantitativa descriptiva, las muestras usadas son los reglamentos y actas, que aparecen en el portal de transparencia municipal de León, Guanajuato, de los consejos ciudadanos. Existen dos tipos de consejos: los consultivos, que son 12 y no tienen capacidad para dirigir o administrar un organismo o unidad municipal, y los directivos, que son el órgano de gobierno encargado de la dirección administración y funcionamiento en los 17 organismos descentralizados. La opacidad es un elemento presente en los consejos. Los consultivos no publican actas, mientras que los directivos son 12 los que publican sus actas, 373 en total, dos asuntos por sesión es el número que más se presenta. La conclusión, hay un deficiente desempeño de los consejos en las funciones directivas. Palabras clave: consejos directivos, consejos consultivos, Dirección organismos municipales, participación ciudadana, desempeño en funciones directivas.

Abstract

Citizen participation in city councils in the city of León, Guanajuato, will be study during the municipal administration 2009-2012. An index is formulated with statistical data of the regulations and sessions, as a numerical reference qualifier of the directive and advisory functions in the citizen councils in the municipality. The research done is descriptive quantitative, the samples used are the regulations and acts, which appear on the website of municipal transparency of León, Guanajuato, of the citizens councils. There are two types of * Universidad del Centro del Bajío, México. Correo-e de contacto: jjoseph94@hotmail.com ISSN 1665-8140, año 21, núm. 52, mayo-agosto 2018, pp. 109-134.

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councils: advisory councils and directives. There are 12 advisory councils, are unable to direct or manage agency or local unit. The directives councils are the body in charge of manage, administration and operation in the 17 decentralized agencies. The opacity is a present item on the councils. Advisory councils do not publish acts. Only 12 directive councils publish 373 proceedings, two issues per session is the number that most present. The conclusion is the deficient performing of the councils in leadership roles. Key words: directive councils, advisory councils, management municipal bodies, municipal administration bodies, performance in managerial functions.

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Introducción “El hombre es “por naturaleza”, por esencia, un “animal político”, en el sentido aristotélico, “un animal de la polis”, un “animal social”, un ser relacional. “La polis es una de las cosas naturales”, es decir, de las cosas por naturaleza, por esencia. La ciudad es por naturaleza anterior al individuo, el individuo no puede de por sí, bastarse a sí mismo, el hombre no es autárquico, sino que depende en su existencia de otros” (Arendt, 1997: 67), deberá estar con el todo político en la misma relación que las otras partes lo están con su respectivo todo. “La participación en la polis como ciudadano es algo “por naturaleza”, algo esencial al ser humano. La ciudad es así mismo por naturaleza anterior a la familia y a cada uno de los individuos. Quien se encuentra fuera de la polis es mal hombre, un hombre disminuido, o más que hombre” (Aristóteles, 1985: 159). “Ser ciudadano consiste en vivir asociado con los semejantes en una relación de colaboración y de complementariedad” (Bonafé, 2003: 14). El individuo, en cuanto tal, sólo existe en referencia a una comunidad, la idea que se tiene de individuo, se tiene como un referente a la comunidad. Históricamente no han existido individuos aislados, el hombre nace y crece en una comunidad, por lo que el hombre es criado

en una comunidad y la comunidad es creada por el hombre. “La organización política se configura con los procesos interaccionales que los miembros tienen entre sí en el tiempo. La morfogénesis o creación de forma, es inseparable de los procesos organizativos que establecen un doble vínculo entre el nivel de la totalidad con el de sus elementos constituyentes” (Guthrie, 1993: 113-118). La ciudad es un ente compuesto, como cualquier otro conjunto que está integrado por muchas partes, es un cuerpo de ciudadanos capaz de llevar una existencia autosuficiente. La ciudad es concebida como un todo y el ciudadano como elemento constitutivo de la misma, como parte de la totalidad. El ciudadano se define por su participación en la justicia y en el gobierno, es el que tiene el derecho de participar en el poder deliberativo o judicial de la ciudad (Aristóteles, 1985). La idea de ciudadanía está ligada al surgimiento de individuos dotados de derechos en “relación con el gobierno de Estados territoriales soberanos” (Falk, 2002: 232). La relación entre el ciudadano y la ciudad está mediada por el régimen político. La ciudadanía no es una condición que se alcanza al llegar a una determinada edad; es la práctica continua de ciertos valores que el ser humano practica en la ciudad en la que habita. “Es una relación dialéctica entre el ser humano y

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pueda participar en los asuntos públicos de la comunidad de la que forma parte, “ha de ser efectiva a través de mecanismos aplicables, asimilables y mensurables en su efectividad” (Sánchez & Muriel, 2007:24) y no quedar reducida a un sistema corporativista y clientelar (Sánchez Ramos, 2009), que refleja y recrea constantemente una relación socio-estatal de favoritismo (Espinosa, 2009) en la que la opacidad es una constante (Hevia, Vergara-Lope y Ávila Landa, 2011). Planificar, organizar, dirigir, controlar y supervisar son funciones para que los recursos físicos y humanos presenten resultados útiles y efectivos (Terry & Franklin, 1990). Son procesos de cambio continuo para optimizar resultados tomando en cuenta el entorno. La ciudadanía es un concepto relacional, que enunciado como abstracción, como cualidad que se posee, hace a un lado de quien se genera el concepto, los ciudadanos. Hay que recrearlo desde un sujeto relacional, que desde la libertad condicionada puede generar, crear y proponer soluciones. “Una ciudadanía participativa es sustancial para fortalecer la democracia. Pero es indispensable un diseño institucional que obstaculice que las instituciones sean utilizadas para perpetuarse en el poder, tampoco puede ser un apéndice de las responsabilidades del Gobierno” (Tejera, 2006: 47-59). La participación es un hecho social que tiene por objetivo influir en los rumbos y direcciones de la vida política en el sentido más amplio (Herrera, 2010). “La participación ciudadana es un derecho que da la posibilidad de que cualquier persona pueda participar en los asuntos públicos de la comunidad de la que forma parte, ha de ser efectiva a través de mecanismos aplicables, asimilables y mensurables en su efectividad” (Sánchez & Muriel, 2007: 24). “Es necesario desplegar medios técnicos, económicos, metodológicos y el

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la ciudad: mientras ésta lo ciudadaniza, aquella se humaniza” (Rodríguez, 1999: 16). “La política es una actividad ciudadana, el ciudadano se reconoce como sujeto y no objeto de la política y de los actos de gobierno” (Woldenberg, 2007: 44). “Es propio de las democracias que todos los ciudadanos decidan sobre todo y esta especie de igualdad es la que el gobierno procura” (Aristóteles, 1985: 236). “La democracia supone la participación en la toma de decisiones del país, que sirva e incluya en la toma de sus decisiones a los intereses de la gente, en las que repercuten en mayor medida en la vida de la gente” (Stiglitz, 2003: 6). La participación ciudadana es la intervención del ciudadano en la toma de decisiones que afectan su vida cotidiana o sus perspectivas de desarrollo. Se presenta la participación ciudadana cuando las acciones están orientadas a incidir en el ejercicio del poder, ya sea a favor o en contra. La participación ciudadana se ha considerado como una manera de ampliar la democracia (Cunill, 1991). El concepto de participación es un concepto polisémico que está sujeto a múltiples interpretaciones que van desde una legitimación de quien está en el poder, hasta considerarse como un proceso, donde lo significativo es el proceso mismo: la participación entendida como un objetivo en sí mismo y no como un instrumento para alcanzar fines (Alguacil, 2005), también se entiende como un fin para resolver asuntos de interés público, para el progreso de la comunidad (Guillen et al., 2009). “La participación no es una finalidad en sí misma sino un medio para conseguir algo. El objetivo de la participación es para ayudar a transformar la ciudad” (Pindado, 2004: 314). La participación ciudadana es un derecho que da la posibilidad de que cualquier persona

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instrumental adecuado para que puedan realizarse y ser efectivos, lo que requiere una acción de gobierno clara y decidida para favorecer esa participación” (Pindado, 2004: 314). “Es en el espacio local donde se interrelaciona el gobierno y la ciudadanía y donde más claro se manifiestan las capacidades políticas para facilitar la participación ciudadana” (Vargas, 2006: 87). “La cercanía de las autoridades con el ciudadano se presenta de una manera más sensible, las autoridades tiene la posibilidad de dar una respuesta más inmediata a las demandas de la ciudadanía” (Morales et al., 2006: 38-39). Es un proceso de socialización que en la inmediatez física los ciudadanos viven con sus diferencias, conflictos, acuerdos y desacuerdos. “Aunque la participación ciudadana aumenta la legitimidad al gobierno y se asocia con un incremento en la eficiencia en la gestión pública, la toma de decisiones y en la cultura democrática, hay en México, trabas para la creación de mecanismos institucionales efectivos para la participación” (Arellano, 2011: 70-71). Brasil ha buscado en el diseño de los consejos, que son por representación, “se presenten dinámicas deliberativas y democráticas en los procesos de la toma de decisiones” (Duque & Carneiro, 2011: 81-82). “En Chile se han usado, para simular una participación democrática cuando los resultados muestran que han sido más para fines fiscales” (Montecinos-Montecinos, 2007: 727). Con la crisis de los años 70 se plantea la necesidad de una nueva gestión pública, que propone la participación ciudadana, como una respuesta a la ineficiencia de las administraciones para resolver los problemas que se plantean desde el ámbito social, se vuelve un factor estratégico para conseguir la gobernabilidad y la democracia. En León a finales de los 80, Medina Plascencia fomenta la organización de los ciudadanos

por colonias, con los comités de colonos. La participación ciudadana se ha incrementado gradualmente de forma que se han creado consejos ciudadanos en diferentes dependencias y organismos hasta con Ricardo Sheffield (20092012). Medina Plascencia al iniciar su gobierno como presidente municipal, impulsa los comités de colonos, organización de los ciudadanos por colonias, a fin de canalizar la participación social en la planeación de la ciudad. Los comités se centran en distintos temas de interés para la ciudad, con lo que posteriormente se estructuran los consejos ciudadanos, que se vinculan directamente con las dependencias del gobierno local, teniendo como principio el funcionar como órganos civiles de autoridad, en cuanto a la planeación de presupuestos y proyectos. Con esta organización social, se celebran asambleas donde se detectan las necesidades más urgentes de los colonos que posteriormente se tratan en los consejos ciudadanos. “Con Eliseo Martínez, el segundo presidente municipal panista, los comités se hacen más cargo de velar por el equipamiento urbano existente en sus colonias y como un canal para hacer llegar las demandas a los gobiernos municipales” (Téllez, 2012: 49-50). Condición que prevalece hasta el gobierno del último presidente municipal panista, Ricardo Sheffield. Las investigaciones que se han encontrado sobre los consejos ciudadanos en León, las han realizado organizaciones de la sociedad civil: Propuesta Cívica Guanajuato y el Observatorio Ciudadano de León. Propuesta Cívica Guanajuato publica un reporte sobre los consejos ciudadanos en León, para registrar si son una forma de participación democrática y formular propuestas para su mejoramiento (Mata, 2009). En una encuesta de

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sesiones, como un referente numérico calificador de las funciones directivas y consultivas en los consejos ciudadanos en el municipio de León, Guanajuato, durante la administración municipal 2009-2012, desde la información del portal de transparencia municipal. La hipótesis que se trabaja en esta investigación es que la transparencia municipal muestra que los consejos ciudadanos del ayuntamiento de León, Gto., en el periodo 2009-2012, en cuanto a su reglamentación y desempeño expresado en las actas, permiten una participación ciudadana que interviene y colabora en el ámbito del poder público: con funciones consultivas y directivas en los consejos municipales. La variable independiente es los consejos ciudadanos en cuanto a su reglamentación y desempeño expresado en las actas. La variable dependiente es la participación ciudadana que interviene y colabora en el ámbito del poder público: con funciones consultivas y directivas en los consejos municipales. El método que se utiliza en esta investigación es de tipo cuantitativo descriptivo, las muestras usadas son los reglamentos y actas, que aparecen en el portal de transparencia municipal de León, Guanajuato, de los consejos ciudadanos. El objeto de estudio en esta investigación está delimitado por: •

• •

Temporalidad: se estudian los consejos ciudadanos vigentes en la administración municipal 2009-2012. Espacialidad: los consejos ciudadanos del municipio de León, Gto. Accesibilidad: la información ofrecida por la trasparencia municipal.

Se revisan los reglamentos y actas de los consejos ciudadanos, se realiza un análisis de contenido,

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opinión en 2011, “el Observatorio Ciudadano del Municipio de León, revela que el 86% percibe que el gobierno local se mantiene distante y ajeno de las necesidades de la población” (Téllez, 2012: 51). En 2010 la Propuesta Cívica Guanajuato publicó un segundo reporte, la información la obtuvo de su asistencia a más de 30 sesiones en 8 consejos ciudadanos, pláticas y entrevistas con algunos ciudadanos que participan en los consejos y concluye que algunos consejos subieron su información al portal de transparencia, que los cambios de consejeros se realizan al inicio de la administración, que los ciudadanos consejeros responden más al honor de ser invitados y no a su papel como ciudadanos, que los consejos ciudadanos se renuevan y operan con procesos no suficientemente transparentes, democráticos y ciudadanos (Mata, 2010). La Fundación Internacional para el Desarrollo de Gobiernos Confiables, que la preside Carlos Medina Plascencia, primer presidente municipal panista en León, a través del Observatorio Ciudadano de León, financiado por la presidencia municipal de extracción panista, presenta los resultados de la tercera verificación al Gobierno Municipal de León, Guanajuato, en la administración 2009-2012. El Observatorio Ciudadano de León considera que “los consejos ciudadanos tienen una función limitada, que generalmente sus integrantes son designados por las autoridades, es necesario crear nuevos mecanismos e instrumentos de participación que permitan discutir y hacer propuestas sobre los programas y acciones de una forma democrática y transparente. Propone que conviene revisar la normatividad en la materia e incluir un Reglamento Integral Municipal de Participación Ciudadana” (2012: 11). El objetivo de este trabajo es formular un índice con datos estadísticos de los reglamentos y

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se detectan las categorías que describan la participación ciudadana en funciones directivas y consultivas en los consejos ciudadanos y se procesan estadísticamente en el programa informático denominado SPSS 19. Este proceder permite que los hallazgos de la investigación se puedan analizar de manera objetiva, incrementa la probabilidad de la constatación de la información y los resultados. Las muestras se consiguen al realizar una revisión en el portal del gobierno del municipio de León, Gto., para obtener los nombres de los consejos en la sección dedicada a la normativa municipal (Gobierno del Municipio de León, 2012) y en la sección dedicada a las Actas de Sesiones de los Consejos Municipales de León, Guanajuato (Gobierno del Municipio de León, Gto., 2013). El único medio para tener acceso al reglamento y a las actas de los consejos es a través del portal de transparencia. Los datos y acciones que se presentan en las actas son los considerados oficiales y legales, por lo que las decisiones expresadas en las actas generan consecuencias en la cadena de mando establecida para los actores subordinados a los consejos. Al procesar estadísticamente todos los documentos que ofrece el portal de transparencia del municipio se incrementa la confiabilidad de los resultados. Se usa la estadística descriptiva, como una herramienta matemática que recolecta, presenta y caracteriza el conjunto de los datos.

Con los datos estadísticos, obtenidos con las técnicas de la estadística descriptiva se formula un índice con datos estadísticos de los reglamentos y sesiones, como un referente numérico calificador de las funciones directivas y consultivas en los consejos ciudadanos. Para realizar la codificación de los reglamentos y de las actas, se elabora un libro de códigos con las diferentes variables que conforman las funciones directivas y consultivas, estas variables después se cuantifican y son procesadas en el programa estadístico, autores como Coffey, A. y Atkinson, P. (2003), Hammersley, M. y Atkinson, P. (1994), Hernández Sampieri, R., Fernández Collado, C. y Baptista Lucio, P. (1998) dan cuenta de manera específica cómo se realiza este procedimiento. Resultados obtenidos de la investigación

Los resultados se dividen en tres secciones: los consejos, funciones directivas y consultivas en reglamentos, y funciones directivas en actas. Los consejos En el portal de transparencia municipal (Gobierno del Municipio de León, 2012), aparecen los reglamentos de los consejos municipales. Se encuentran dos tipos de consejos: consultivos y directivos.

Tabla 1 Consejos consultivos Nombre del consejo 1

Comité de la Plaza Expiatorio de la ciudad de León, Guanajuato

Comité del Centro Histórico de la ciudad de León Continúa...

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Consejo de Ciudades Hermanas del Municipio de León

Consejo Consultivo para el Desarrollo Sustentable en Materia Ambiental, Movilidad y Urbanismo en el Municipio

Consejo Consultivo Ambiental del Municipio de León

Consejo Consultivo de Turismo Médico del Municipio de León

Consejo Consultivo Indígena del Municipio

Consejo Consultivo para el Desarrollo Económico del Municipio

Consejo de Competitividad y Mejora Regulatoria

Consejo de Consulta y Participación Ciudadana en Materia de Seguridad Pública de León, Guanajuato

Consejo de Participación Social en la Educación del Municipio

Consejo Municipal de Protección Civil

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Los consejos consultivos promueven reformas, fomentan la realización de estudios y gestionan ante autoridades los temas concernientes al objeto para el que fueron creados, pero

no tienen capacidad para dirigir o administrar organismo o unidad municipal. En el portal aparecen 12 consejos de tipo consultivos (Gobierno del Muicipio de León, 2012). Tabla 2

Consejos directivos

Tipo de consejo directivo

Nombre del consejo

Comisión Municipal del Deporte y Atención a la Juventud de León

Consejo de Administración del Instituto Municipal de Vivienda de León

Consejo Directivo del Patronato de Bomberos

Consejo Directivo del Patronato del Parque Ecológico Metropolitano de León

Consejo Directivo del Instituto Cultural de León

Consejo Directivo del Instituto Municipal de la Mujer Continúa...

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Fuente: Elaboración propia.

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Tipo de consejo directivo

Nombre del consejo

Consejo Directivo del Instituto Municipal de la Juventud

Consejo Directivo del Instituto Municipal de Planeación

Consejo Directivo del Patronato de Educación contra el Uso de Drogas y Violencia del Municipio de León

Consejo Directivo del Patronato de Explora

Consejo Directivo del Patronato de la Ciudad Histórica de León

Consejo Directivo del Patronato de la Feria Estatal de León y Parque Ecológico

Consejo Directivo del Patronato del Parque Ecológico Metropolitano Oriente, del Municipio de León

Consejo Directivo del Patronato del Parque Zoológico

Consejo Directivo del Sistema de Agua Potable, Alcantarillado Sanitario de León

Consejo Directivo del Sistema DIF León

Consejo Directivo del Sistema Integral de Aseo Público de León

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Fuente: Elaboración propia.

En total son 17 los consejos de tipo directivo que tienen la capacidad de planear, dirigir, supervisar, controlar y evaluar el funcionamiento del organismo o unidad municipal. Son 29 consejos en total: 12 consultivos y 17 directivos.

En el portal municipal se publican las actas de los consejos (Gobierno del Municipio de León, 2013).

Tabla 3

Cantidad de consejos y actas publicadas por el Gobierno Municipal Numerador

Consejo

Actas

Sistema Integral de Aseo Público de León

Instituto Municipal de la Mujer

Parque Ecológico Metropolitano de León

Parque Zoológico

Bomberos

Comisión Municipal del Deporte y Atención a la Juventud de León

Instituto Cultural de León

Sistema DIF León

Explora

Feria Estatal de León

Instituto Municipal de Planeación

31 Continúa... 27

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Numerador

Consejo

Actas

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Tabla 4 Total de consejos directivos y consultivos que publican actas Consultivos

Total

Cantidad

Porcentaje

Cantidad

Porcentaje

Cantidad

Porcentaje

Consejos municipales

59%

41%

100%

Consejos que publican actas

70%

41%

Variable

Fuente: Elaboración propia.

Como se observa en la tabla 3 son 12 los consejos que publican sus actas, todos son directivos y suman un total de 373 actas. Los consejos municipales son 29 en total, 17 que representan el 59% son directivos, 12 que representan el 41% son consultivos. Son 12 directivos los que publican sus actas y representan el 41% del total de consejos.

Funciones directivas y consultivas en reglamentos Establecer si el consejo tiene funciones directivas o consultivas y si éstas dependen del tipo de organismo al que pertenece.

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Directivos

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Tabla 5 Funciones directivas y consultivas

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Funciones que realizan

Frecuencia

Porcentaje

Sí

Total

Sí

Total

El consejo es el órgano de gobierno encargado de dirección administración y funcionamiento.

58.6

41.4

100

El consejo planea, dirige, supervisa, controla y evalúa funcionamiento.

65.5.

34.5

100

Promueve reformas, fomenta realización de estudios y gestiona ante autoridades.

34.5.

65.5

100

El presidente del consejo puede nombrar y remover personal técnico y administrativo.

10.3

89.7

100

El consejo otorga poderes para administración de bienes y cobranzas.

58.6.

41.4

100

El presidente supervisa la administración eficiente.

72.4.

27.6

100

Fuente: Elaboración propia.

Se presenta la frecuencia con la que las funciones directivas y consultivas están presentes en los consejos.

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Tabla 6 El consejo es el órgano de gobierno encargado de dirección administración y funcionamiento. Tipo de organismo.

Tipo de organismo Organismo público descentralizado o entidad paramunicipal

El consejo es el órgano de gobierno encargado de dirección administración y funcionamiento Total

Total

Organismo público descentralizado o entidad paraminicipal

Organismo permanente consultivo de gestión y promoción

Sí

Unidad municipal

La prueba de chi-cuadrado se usa como un instrumento de inferencia estadística que permite probar la existencia o no de la asociación de dos variables. Se realiza la prueba de chi-cuadrado entre las variables tipo de organismo y el consejo es el órgano de gobierno encargado de dirección administración y funcionamiento. La fórmula es χ2 (2, N = 29) = 29.000, p <. 001. El valor de chicuadrado de Pearson es de 29.000 el cual, en la distribución χ2 con 2 grados de libertad (gl), con 29 casos validos tiene asociada una probabilidad

(Sig. asint.= Significación asintótica) de 0,000. Puesto que esta probabilidad (denominada nivel crítico o nivel de significación observado) es muy pequeña, se rechaza la hipótesis de independencia de las variables y se puede concluir que las variables: tipo de organismo y el consejo es el órgano de gobierno encargado de dirección administración y funcionamiento sí tienen relación, ya que el valor obtenido es menor que 0.001.

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Fuente: Elaboración propia.

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Tabla 7 Tabla de contingencia, el consejo planea, dirige, supervisa, controla y evalúa funcionamiento. Tipo de organismo.

Tipo de organismo Organismo público descentralizado o entidad paramunicipal

El consejo planea, dirige, supervisa, controla y evalúa funcionamiento

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Total

Organismo público descentralizado o entidad paramunicipal

No Sí

Organismo permanente consultivo de gestión y promoción

Total Unidad municipal

34.5% 58.6% 58.6%

34.5%

34.5% 6.9%

65.5%

6.9%

100.0%

Fuente: Elaboración propia.

Se realiza la prueba de chi cuadrada, la fórmula es χ2 (2, N = 29) = 29.000, p <. 001. En la prueba valor de chi-cuadrada de Pearson es de 29.000, el cual, en la distribución χ2 con 2 grados de libertad (gl), tiene asociada una probabilidad (Sig. asint.= Significación asintótica) de 0,000. Puesto que esta

probabilidad (denominada nivel crítico o nivel de significación observado) es muy pequeña, se rechaza la hipótesis de independencia de las variables y se puede concluir que las variables: tipo de organismo y el consejo planea, dirige, supervisa, controla y evalúa el funcionamiento están relacionadas.

José de Jesús Godínez Terrones

121

Tabla 8 Consejo promueve reformas, fomenta realización de estudios y gestiona ante autoridades. Tipo de organismo. Total

Tipo de organismo Organismo público descentralizado o entidad paramunicipal

Promueve reformas, fomenta realización de estudios y gestiona ante autoridades Total

Organismo permanente consultivo de gestión y promoción

Unidad municipal

Sí

Se realiza la prueba de chi cuadrada, la fórmula es χ2 (2, N = 29) = 29.000, p <. 001. En la prueba valor de chi-cuadrada de Pearson es de 29.000 el cual, en la distribución χ2 con 2 grados de libertad (gl), tiene asociada una probabilidad (Sig. asint.= Significación asintótica) de 0,000. Puesto que esta probabilidad (denominada nivel crítico o nivel de significación observado) es muy pequeña, se rechaza la hipótesis de independencia de las variables y se puede concluir que las variables: tipo de organismo y promueve reformas, fomenta realización de estudios y gestiona ante autoridades sí tienen relación, ya que el valor obtenido es menor que 0.001. Funciones directivas en actas Establecer los asuntos de tipo directivo votados por el consejo, total de asuntos de administración

y funcionamiento del organismo votados, máximo, mínimo y rango; medidas de tendencia central y dispersión de asuntos de administración y funcionamiento del organismo, asuntos votados de estados financieros, remoción del director, administración y cobranzas de cada uno de los consejos; porcentaje del total de asuntos votados de estados financieros, remoción del director, administración y cobranzas de todos los consejos; porcentaje del total de asuntos votados de estados financieros, remoción del director, administración y cobranzas del consejo; porcentaje del total de asuntos votados de estados financieros, remoción del director, administración y cobranzas por consejo; consejo nombra y remueve al director, suma, rango, mínimo, porcentaje de cada consejo.

ISSN 1665-8140, año 21, núm. 52, mayo-agosto 2018.

Fuente: Elaboración propia.

Participación ciudadana, funciones directivas en consejos cívicos en el municipio de León, Guanajuato

122

Tabla 9 Total de asuntos votados de administración y funcionamiento del organismo, máximo, mínimo y rango

ISSN 1665-8140, año 21, núm. 52, mayo-agosto 2018.

Consejo

Asuntos de administración y funcionamiento del organismo Sesiones

Asuntos votados

Mínimo

Máximo

Rango

Sistema Integral de Aseo Público de León

184

Instituto Municipal de la Mujer

201

Parque Ecológico Metropolitano de León

Parque Zoológico

Bomberos

159

Comisión Municipal del Deporte y Atención a la Juventud de León

324

Instituto Cultural de León

Sistema DIF León

110

Explora

Feria Estatal de León

106

Instituto Municipal de Planeación

Instituto Municipal de Vivienda de León

165

Total

373

1638

Fuente: Elaboración propia.

En un total de 373 sesiones se votan 1 638 asuntos en los consejos relacionados con la administración

y funcionamiento del organismo, se presenta un mínimo de 0, un máximo de 18 y un rango de 18.

José de Jesús Godínez Terrones

123

Tabla 10 Medidas de tendencia central y dispersión de asuntos de administración y funcionamiento del organismo por sesión

Asuntos de administración y funcionamiento del organismo Media

Mediana

Moda

Varianza

Desviación típica

Sistema Integral de Aseo Público de León

Instituto Municipal de la Mujer

Parque Ecológico Metropolitano de León

Parque Zoológico

Bomberos

Comisión Municipal del Deporte y Atención a la Juventud de León

Instituto Cultural de León

Explora

Feria Estatal de León

Instituto Municipal de Planeación

Instituto Municipal de Vivienda de León

Total

Sistema DIF León

Fuente: Elaboración propia.

En la medida de tendencia central, el total de los consejos presentan una media de 4, una mediana de 4, una moda de 2, una varianza de 13 y una

desviación típica de 4, lo que nos indica una amplia dispersión.

ISSN 1665-8140, año 21, núm. 52, mayo-agosto 2018.

Consejo

Participación ciudadana, funciones directivas en consejos cívicos en el municipio de León, Guanajuato

124

Tabla 11 Desempeño en asuntos de administración y funcionamiento del organismo

ISSN 1665-8140, año 21, núm. 52, mayo-agosto 2018.

Consejo

Máximo

Media

Índice de desempeño en asuntos de funciones directivas

Sistema Integral de Aseo Público de León

38.89%

Instituto Municipal de la Mujer

35.71%

Parque Ecológico Metropolitano de León

42.86%

Parque Zoológico

22.22%

Bomberos

46.15%

Comisión Municipal del Deporte y Atención a la Juventud de León

44.44%

Instituto Cultural de León

50.00%

Sistema DIF León

40.00%

Explora

37.50%

Feria Estatal de León

33.33%

Instituto Municipal de Planeación

50.00%

Instituto Municipal de Vivienda de León

31.25%

Total

39.36%

Fuente: Elaboración propia.

El índice de desempeño en asuntos de funciones directivas resulta de la división de la media entre el máximo del rango y se expresa en porcentaje. El rango indica el número máximo de asuntos de funciones directivas tratados en una sesión. La media indica la suma de los valores entre el número de factores, por lo que siendo una medida de tendencia central al dividirla con el extremo, que es el rango, proporciona un índice en porcentaje

de la distancia entre el extremo y la media. A más cerca de 100% significa que el número de asuntos votados de funciones directivas en una reunión es más constante. Más cercano al 0% indica que la cantidad de asuntos votados de funciones directivas en sesiones es menos constante. El índice promedio del total de los consejos en cuanto desempeño en asuntos de funciones directivas es de 39.36%.

José de Jesús Godínez Terrones

125

Tabla 12

Consejo

El consejo aprueba estados financieros

El consejo nombra y o remueve al director del instituto

El consejo es el órgano de gobierno encargado de dirección administración y funcionamiento

Sistema Integral de Aseo Público de León

184

208

Instituto Municipal de la Mujer

201

231

Parque Ecológico Metropolitano de León

122

Parque Zoológico

Bomberos

159

Comisión Municipal del Deporte y Atención a la Juventud de León

324

365

Instituto Cultural de León

109

El consejo otorga poderes para administración de bienes y cobranzas

Total

Sistema DIF León

110

133

Explora

103

Feria Estatal de León

106

132

Instituto Municipal de Planeación

Instituto Municipal de Vivienda de León

165

182

Total

243

1638

1905

Fuente: Elaboración propia.

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Asuntos votados de estados financieros, remoción del director, administración y cobranzas de cada uno de los consejos

Participación ciudadana, funciones directivas en consejos cívicos en el municipio de León, Guanajuato

126

De los 1 905 asuntos votados, en 243 aprueban estados financieros, en 15 nombran y/o remueven al director, sobre administración o funcionamiento

son 1 638 asuntos y en 9 ocasiones se votan asuntos para otorgar poderes de administración de bienes y cobranzas.

Tabla 13 Porcentaje del total de asuntos votados de estados financieros, remoción del director, administración y cobranzas de todos los consejos

El consejo nombra y remueve al director del organismo

% Del total de decisiones

Sistema Integral de Aseo Público de León

1.15%

0.05%

9.66%

0.05%

10.92%

Instituto Municipal de la Mujer

1.47%

0.10%

10.55%

0.00%

12.13%

Parque Ecológico Metropolitano de León

1.15%

0.21%

5.04%

0.00%

6.40%

Parque Zoológico

0.47%

0.05%

2.73%

0.00%

3.25%

Bomberos

0.00%

8.35%

0.00%

8.35%

Comisión Municipal del Deporte y Atención a la Juventud de León

1.89%

0.10%

17.01%

0.16%

19.16%

Instituto Cultural de León

1.31%

0.05%

4.36%

0.00%

5.72%

Sistema DIF León

1.15%

0.05%

5.77%

0.00%

6.98%

Explora

1.10%

0.05%

4.20%

0.05%

5.41%

Feria Estatal de León

1.31%

0.05%

5.56%

0.00%

6.93%

Instituto Municipal de Planeación

1.10%

0.00%

4.09%

0.00%

5.20%

Instituto Municipal de Vivienda de León

0.63%

0.05%

8.66%

0.21%

9.55%

Total

12.76%

0.79%

85.98%

0.47%

100.00%

Consejo

ISSN 1665-8140, año 21, núm. 52, mayo-agosto 2018.

El consejo es el órgano El consejo otorde gobierno ga poderes para encargado administración de dirección de bienes y administración cobranzas y funcionamiento

El consejo aprueba proyectos y estados financieros

Fuente: Elaboración propia.

Total

José de Jesús Godínez Terrones

Del total de decisiones, el 12.76 % corresponde a la aprobación de estados financieros, del total de decisiones el 0.79% corresponde a asuntos votados en los que el consejo nombra y remueve al director del instituto, del total de decisiones el 85.98% corresponde a asuntos referentes a los que

el consejo es el órgano de gobierno encargado de dirección administración y funcionamiento, del total de decisiones en el 0.47% el consejo otorga poderes para administración de bienes y cobranzas. Sumando todos los resultados dan un total del 100%.

127

Tabla 14 Porcentaje del total de asuntos votados de estados financieros, remoción del director, administración y cobranzas por consejo. % El consejo aprueba proyectos y estados financieros

% El consejo nombra y remueve al director del instituto

% El consejo es el órgano de gobierno encargado de dirección administración y funcionamiento

% El consejo otorga poderes para administración de bienes y cobranzas

Sistema Integral de Aseo Público de León

9.10%

7.00%

11.00%

10.90%

Instituto Municipal de la Mujer

11.50%

0.00%

12.10%

Parque Ecológico Metropolitano de León

9.10%

27.00%

6.00%

0.00%

6.40%

Parque Zoológico

3.70%

7.00%

3.00%

0.00%

3.30%

Bomberos

0.00%

10.00%

0.00%

8.30%

Comisión Municipal del Deporte y Atención a la Juventud de León

14.80%

13.00%

20.00%

33.00%

19.20%

Instituto Cultural de León

10.30%

7.00%

5.00%

0.00%

5.70%

Sistema DIF León

9.10%

7.00%

0.00%

7.00%

Explora

8.60%

7.00%

5.00%

11.00%

5.40%

Feria Estatal de León

10.30%

7.00%

6.00%

0.00%

6.90%

Instituto Municipal de Planeación

8.60%

0.00%

5.00%

0.00%

5.20%

Instituto Municipal de Vivienda de León

4.90%

7.00%

10.00%

44.00%

9.60%

100.00%

Total

Fuente: Elaboración propia.

13.00%

12.00%

Total

ISSN 1665-8140, año 21, núm. 52, mayo-agosto 2018.

Consejo

Participación ciudadana, funciones directivas en consejos cívicos en el municipio de León, Guanajuato

128

Del total de asuntos votados, los del consejo de la Comisión Municipal del Deporte y Atención

a la Juventud de León un 19.20% en contraste con el consejo del parque zoológico con 3.30%.

Tabla 15 Porcentaje del total de asuntos votados en el consejo de estados financieros, remoción del director, administración y cobranzas del consejo

Consejo

El consejo aprueba proyectos y estados financieros

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% Del total de decisiones

El consejo es el órgano de gobierno encargado de la dirección administración y funcionamiento

El consejo otorga poderes para administración de bienes y cobranzas

Total

% Del total de % Del total de decisiones decisiones

% Del total de decisiones

El consejo nombra y remueve al director del instituto

Sistema Integral de Aseo Público de León

10.58%

0.48%

88.46%

0.48%

100.00%

Instituto Municipal de la Mujer

12.12%

0.87%

87.01%

0.00%

100.00%

Parque Ecológico Metropolitano de León

18.03%

3.28%

78.69%

0.00%

100.00%

Parque Zoológico

14.52%

1.61%

83.87%

0.00%

100.00%

Bomberos

0.00%

100.00%

0.00%

100.00%

Comisión Municipal del Deporte y Atención a la Juventud de León

9.86%

0.55%

88.77%

0.82%

100.00%

Instituto Cultural de León

22.94%

0.92%

76.15%

0.00%

100.00%

Sistema DIF León

16.54%

0.75%

82.71%

0.00%

100.00%

Explora

20.39%

0.97%

77.67%

0.97%

100.00%

Feria Estatal de León

18.94%

0.76%

80.30%

0.00%

100.00%

Instituto Municipal de Planeación

21.21%

0.00%

78.79%

0.00%

100.00%

Instituto Municipal de Vivienda de León

6.59%

0.55%

90.66%

2.20%

100.00%

Total

12.76%

0.79%

85.98%

0.47%

100.00%

Fuente: Elaboración propia.

José de Jesús Godínez Terrones

90.66% del total de sus votaciones Instituto Municipal de Vivienda de León las dedica a la misma etiqueta.

En el consejo de Bomberos, las votaciones son como órgano de gobierno encargado de dirección administración y funcionamiento. Con un

129

Tabla 16 Consejo nombra y remueve al director, suma, rango, mínimo, porcentaje de cada consejo

Sesiones

Nombra y remueve al director

Mínimo

Máximo

Rango

% de sesiones de consejo

Sistema Integral de Aseo Público de León

3.70%

Instituto Municipal de la Mujer

4.76%

Parque Ecológico Metropolitano de León

10.34%

Parque Zoológico

3.13%

Bomberos

0.00%

Comisión Municipal del Deporte y Atención a la Juventud de León

5.00%

Instituto Cultural de León

3.85%

Sistema DIF León

3.23%

Explora

3.57%

Feria Estatal de León

3.13%

Instituto Municipal de Planeación

0.00%

Instituto Municipal de Vivienda de León

3.13%

Total

373

Consejo

3.75%

Fuente: Elaboración propia.

Los consejos de 373 sesiones, en 14 sesiones nombran y remueven al director del instituto, lo que equivale a un 3. 75%.

Índice de funciones directivas Se formula el índice de funciones directivas como un referente a la cantidad o magnitud de un conjunto de parámetros o atributos

ISSN 1665-8140, año 21, núm. 52, mayo-agosto 2018.

El consejo nombra y remueve al director del instituto

Participación ciudadana, funciones directivas en consejos cívicos en el municipio de León, Guanajuato

130

de los consejos ciudadanos. Las funciones directivas (fdc) se obtienen del consejo que es el órgano de gobierno encargado de la dirección administración y funcionamiento (nrdi), el consejo nombra y remueve al director del

instituto y el desempeño en asuntos de funciones directivas. Cada una de estas variables aporta un tercio de valor a la variable funciones directivas. Su expresión en fórmula es:

Tabla 17 Índice de funciones directivas

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Consejo

El consejo es el órgano de gobierno encarga do de dirección adminis tración y funcionamiento

El consejo nombra y remueve al director del instituto

Desem peño en asuntos de funciones directivas

Suma funciones directivas

Sistema Integral de Aseo Público de León

33.33%

12.96%

79.63%

Instituto Municipal de la Mujer

33.33%

11.90%

78.57%

Parque Ecológico Metropolitano de León

33.33%

14.29%

80.95%

Parque Zoológico

33.33%

7.41%

74.07%

Bomberos

33.33%

0.00%

15.38%

48.72%

Comisión Municipal del Deporte y Atención a la Juventud de León

33.33%

14.81%

81.48%

Instituto Cultural de León

33.33%

16.67%

83.33%

Sistema DIF León

33.33%

13.33%

80.00%

Explora

33.33%

12.50%

79.17%

Feria Estatal de León

33.33%

11.11%

77.78%

Instituto Municipal de Planeación

33.33%

0.00%

16.67%

50.00%

Instituto Municipal de Vivienda de León

33.33%

10.42%

77.08%

Total

33.33%

27.78%

13.12%

74.23%

Fuente: Elaboración propia.

José de Jesús Godínez Terrones

Conclusiones Los consejos consultivos promueven reformas, fomentan realización de estudios y gestionan ante autoridades los temas concernientes al objeto para el que fueron creados, pero no tienen capacidad para dirigir o administrar organismo o unidad municipal. Son 12 consejos que no publican actas. Son 17 en total los consejos de tipo directivo, tienen la capacidad para planear, dirigir, supervisar, controlar y evaluar el funcionamiento del organismo o unidad municipal. Son 29 consejos en total: 12 consultivos y 17 directivos. Son doce los consejos que publican sus actas, todos son directivos, representan el 41% del total de consejos, es un total de 373 actas. La opacidad

es un factor presente en los consejos, el 59% no publica actas. El total de asuntos votados son 1905, en 243 aprueban estados financieros (12.76 %), en 15 nombran y o remueven al director (0.79%), sobre administración o funcionamiento son 1 638 asuntos que representan el 85.98%, en nueve ocasiones se votan asuntos para otorgar poderes de administración de bienes y cobranzas (0.47%). La aprobación de los estados financieros se presenta esta variable una vez por sesión, se obtiene su presencia sólo en el .65% de las 373 sesiones, hay poco interés en conocer cómo se han usado los recursos, los resultados de la operación, la situación financiera y económica del organismo que es dirigido por el consejo. En un total de 373 sesiones se votan 1 638 asuntos en los consejos relacionados con la administración y funcionamiento del organismo, se presenta un mínimo de cero, un máximo de 18. Una media y mediana de cuatro y una moda de dos asuntos por sesión. La cantidad de asuntos votados plantea la posibilidad de poco interés y conocimiento del organismo sobre el que toman decisiones, otra posibilidad es que los parámetros que el consejo tiene sobre el funcionamiento están plenamente satisfechos y consideran que es muy poco lo posible a modificar en el organismo, una línea de investigación es la correlación entre el número de decisiones que toma el consejo con los parámetros de eficiencia, resultados y niveles de satisfacción del usuario del organismo municipal. Índice de funciones directivas incluye las variables: el consejo es el órgano de gobierno encargado de dirección administración y funcionamiento (33.33%), el consejo nombra y remueve al director del instituto (27.78%), el desempeño en asuntos de funciones directivas (13.12%). La suma funciones directivas es un 74.23%. Los dos primeras variables obtienen esta

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En la tabla 17 se muestran tres rubros y todos los valores de las etiquetas se expresan en porcentaje. En el rótulo, el consejo es el órgano de gobierno encargado de dirección administración y funcionamiento que se genera en la tabla 6. En la etiqueta, el consejo nombra y remueve al director del instituto que se genera con la información de la tabla 16; si está presente la condición se le asigna un valor de 100 y si no está presente el valor es 0. En la etiqueta desempeño en asuntos de funciones directivas la información se obtiene de la tabla 11. El valor obtenido en cada rótulo representa la tercera parte de la unidad y la suma de los tres rubros da un máximo de 100%. El total es la media de la etiqueta de todos los consejos muestra en el consejo es el órgano de gobierno encargado de dirección administración y funcionamiento un 33.33%, en el consejo nombra y remueve al director del instituto un 27.78%, en desempeño en asuntos de funciones directivas y consultivas un 13.12%, en suma funciones directivas y consultivas un 74.23%.

Participación ciudadana, funciones directivas en consejos cívicos en el municipio de León, Guanajuato

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puntuación por ser facultades que otorgan los reglamentos, pero el desempeño de los consejos de un 33% que debiera alcanzar apenas consigue un 13.12%, equivale a un 39.75% del valor máximo a conseguir, un pobre desempeño de los consejos en las funciones directivas. El desempeño en asuntos de administración y funcionamiento del organismo alcanza un nivel de 39.36%, este dato plantea cuestionamientos serios sobre la efectividad de la participación ciudadana como elemento instrumental de una democracia participativa. Es cuestionable si los consejos ciudadanos son un instrumento que permite una participación activa y formal en la toma de decisiones, ya que ésta se presenta de una manera tan pobre. Es necesario revisar si hay interés por parte de la ciudadanía de participar de este modo, cuáles son los criterios para invitar a los ciudadanos a participar y ponderar el diseño institucional de los consejos. Nuestra hipótesis con el instrumento diseñado para medir la participación ciudadana que interviene y colabora en el ámbito del poder público: con funciones consultivas y directivas en los consejos municipales muestra cuantitativamente que se alcanza un 74.23% de un 100% que se debería alcanzar. El desempeño en asuntos de administración y funcionamiento del organismo alcanza un nivel de un 13.12%, que equivale a un 39.75% del 100% que debería alcanzar un desempeño muy deficiente. Este índice cuantitativo puede ser referente y punto de partida para sistematizar la participación ciudadana en los consejos ciudadanos de otros municipios.

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José de Jesús Godínez Terrones

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Territorio y elecciones: un acercamiento teórico a la importancia de la distritación en la representación política del Estado de México Territory and elections: a theoretical approach to the relevance of electoral districts in political representation at Estado de México

Fecha de recepción: 15 de marzo de 2018 Fecha de aceptación: 07 de noviembre de 2018 Miguel Ángel García Hernández* Resumen El artículo presenta una renovada discusión sobre el impacto que tiene el proceso de distritación electoral del Estado de México en la representación política de la entidad. Se desarrolla un enfoque teórico que permite esbozar líneas analíticas para comprender la interacción entre geografía, dinámicas poblacionales y la representatividad electoral, en un contexto de variantes sociodemográficas complejas que deben ser tomadas en cuenta por las autoridades electorales para brindar a la ciudadanía la certeza y efectividad del sistema electoral en la entidad. La distritación, por tanto, es uno de los eslabones más importantes del sistema electoral porque de él depende en buena medida que se garanticen condiciones de equidad en los comicios para renovación de cargos públicos, especialmente la Cámara de Diputados estatal. Palabras clave: Sistema electoral, representación política, ciudadanía, geografía política, Estado de México.

Abstract This article presents a renewed discussion about the impact that has the electoral distribution process in Estado de México political representation. It is a theoretical approach that sketches some analytical lines to understand the interaction between geography, population dynamics and electoral representation, in a context of complex sociodemographic variables that must be observed by the electoral authorities in order to provide certainty and effectiveness of the electoral system. This process, therefore, is one of the most important links of the electoral system because it ensures the conditions of equality in elections for the renewal of public office, especially the local Congress. Key words: Electoral system, political representation, citizenship, political geography, State of Mexico.

* Instituto Electoral del Estado de México, México. Correo-e de contacto: migarcia@ieem.org.mx ISSN 1665-8140, año 21, núm. 52, mayo-agosto 2018, pp. 135-151.

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Introducción

Una de las constantes al interior del sistema político mexicano posrevolucionario fue la adecuación de los límites geográficos que marcaron los ámbitos de representación electoral en un contexto de baja competencia política. No sería hasta las décadas de los años sesentas y setentas cuando, a partir del proceso de apertura política, que la configuración del mapa electoral dio la bienvenida a nuevos actores que, aún y con las limitantes estructurales del sistema, participaron en las contiendas por diversos cargos de elección popular. Derivado de lo anterior, como señalan Casar (2010), Martínez (2010), Merino (2003) y Zebadúa (2010), se apreciaron ajustes en los equilibrios de la representación política que transitó de un sistema de partido hegemónico a uno multipartidista, pasando por la integración de un Congreso de la Unión sin mayorías legislativas –hasta 1997 que se presentó el primer gobierno dividido– y llegar a la alternancia en la Presidencia de la República con las elecciones federales del 2000. Si bien, la literatura ha registrado vastos y exhaustivos análisis al respecto,1 un elemento que parece haber quedado al margen de la discusión ha sido el impacto de la distritación electoral entendida como un proceso para determinar los límites geográficos electorales para garantizar a los votantes equidad en el ejercicio de sus derechos políticos (ife, 2005).

En efecto, los cambios políticos no pueden entenderse sin incluir la interacción que existe entre la distribución de la población sobre el territorio –es decir, los procesos sociodemográficos– y la búsqueda de su armonización con el diseño institucional democrático –o sea, la integración de órganos de representación popular. Desde este planteamiento, es indispensable animar una reflexión que gire en torno a las reacciones del sistema político frente a las dinámicas poblacionales para garantizar a la ciudadanía que los espacios institucionales de deliberación pública (Congresos), se adecuan a los principios de equidad y proporcionalidad. Por tanto, el objetivo del presente texto se circunscribe a perfilar un marco teórico que permita explicar por qué la distritación electoral no sólo es un precepto legal que debe ser cumplido por las autoridades competentes, sino que se convierte en un insumo de la arena política para garantizar tanto a partidos como a electores condiciones de igualdad en la representación, particularmente en una entidad con variaciones sociales complejas como el Estado de México. Para ello, el documento se divide en tres partes: en la primera, se ofrece una referencia a lo registrado en la literatura sobre el concepto de distritación en un sistema político; en la segunda, se aborda el recorrido histórico-legal que definió al actual diseño electoral a nivel federal y estatal, haciendo énfasis en este último; finalmente, el

Destacados estudios han abordado el proceso de transición democrática en México desde varias perspectivas. Por

ejemplo, Lujambio (1995) lo hace desde la óptica institucional, es decir, los cambios a nivel del diseño del sistema electoral y de partidos; López (2000) se aproxima a las dinámicas en el ejercicio de poder entre Ejecutivo y Legislativo, Langston (2008) o Lomelí (2003) han examinado el tema exclusivamente desde la competencia electoral, por mencionar algunos.

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Representación política y geografía electoral

Una de las características distintivas de los regímenes democráticos es la búsqueda de andamiajes institucionales (políticos y legales) que permitan su adecuado funcionamiento. No obstante, tales diseños se alinean a las condicionantes sociales que, en buena medida, determinan los alcances que éstos puedan tener. Así, en este proceso de cambio social en el que se consolide la democracia no sólo como forma de gobierno sino como forma de vida implica que también las formas de representación se ajusten a la diversidad del conglomerado ciudadano, observado en fenómenos tales como la migración, condiciones socioeconómicas asimétricas o contextos demográficos desequilibrados. Con dicho telón de fondo, las instituciones políticas en regímenes democráticos representativos –como el caso mexicano– buscan que sus diseños garanticen que los ciudadanos cuenten con canales formales de comunicación entre ellos y aquéllas, de tal manera que las decisiones colectivas estén sustentadas en el principio de representación política, es decir, que una autoridad pública tenga el mandato legítimo de un conjunto de personas quienes la eligen para actuar en su nombre. Por ende, es posible decir que la representación política tiene un punto en el que confluyen las interacciones entre ciudadanos que juegan los roles de representantes y representados, ubicado en el espacio geográfico en el que se conforma y demarca territorialmente la lucha electoral que deriva en la conformación de los espacios de poder en las instituciones del Estado, de manera particular en

el Ejecutivo y el Legislativo. Es en esta palestra que el derecho electoral tiene un papel fundamental, toda vez que las reglas en las que se desenvuelve todo proceso político implica que estén sujetas a condicionamientos legales claros y tendientes a procurar justicia electoral. México no está ajeno a esta circunstancia que permea a la mayoría de los Estados en occidente. En efecto, desde los procesos de cambios políticos sucedidos hace casi cuatro décadas en donde paulatinamente se ha transformado el viejo sistema político emanado de la Revolución Mexicana, se han desmantelado las estructuras autoritarias generando pesos y contrapesos institucionales favoreciendo, en no pocas ocasiones, dinámicas de democratización extendidas que, a su vez, se ve inmerso en una reingeniería institucional, donde los procesos de ajuste más dinámicos y constantes se dieron en la arena electoral. De lo anterior se desprende la relevancia de aproximarse a la manera en cómo se han adecuado los instrumentos teóricos y técnicos para equilibrar tanto el ejercicio del poder como la representación política de las instituciones públicas. De manera particular, los sistemas electorales tienden a ello; en efecto, como señala Giovanni Sartori (1994), estos inciden en la manera en que los sufragios se convierten en posiciones legislativas y dependen del contexto político de cada país por lo que son un núcleo preponderante dentro del diseño institucional de los regímenes democráticos contemporáneos. Así, Diego Reynoso (2004) sostiene que los sistemas electorales dan lugar a la estructura que determina la distribución de la representación política a partir de las preferencias explícitas de los electorales, lo que de suyo impacta directamente en la conformación de espacios de poder y de toma de decisiones públicas. Por otro lado, para Nohlen el sistema electoral contiene “desde un punto de vista técnico, el modo

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tercer apartado esboza líneas reflexivas generales a manera de conclusión.

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según el cual el elector manifiesta a través del voto el partido o el candidato de su preferencia, y según el cual esos votos se convierten en escaños” (1994: 34). Paralelamente, Gary Cox (1997) sugiere que el papel central de los sistemas electorales es regir la competencia entre y dentro de los partidos políticos, lo cual supone un equilibrio entre leyes y normas partidistas.2 Sobre esta misma línea, Bastida (2002) sugiere que el sistema electoral es uno de los componentes más relevantes de un sistema político, ya que entre ambos aseguran el funcionamiento y el desarrollo de la vida del Estado a través de un conjunto coherente de instituciones sociales, políticas y jurídicas. En sintonía con ello, Giuliani Urbani afirma que: …el sistema político se trata de un conjunto de instituciones, de grupos y de procesos políticos caracterizados por un cierto grado de interdependencia recíproca [de modo que] el análisis sistémico en

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términos políticos se ocupa de conocer las razones y el modo en que los protagonistas e instituciones se influyen recíprocamente logrando dar vida a varios tipos de regímenes políticos (2000: 1464).

En suma, se puede aseverar que “los sistemas electorales proceden de forma paralela al sistema político,

de tal modo que cada uno conforma una institución. (…) La relación entre ambos sistemas (político y electoral) mantiene una congruencia, de modo que el sistema político no puede ser comprendido a cabalidad si se le desvincula del sistema electoral” (Hernández, 2016: 5). Esta relación deriva, además, en una serie de mecanismos que activan dinámicas propias de un régimen democrático especialmente aquellas que se enfocan a la integración de los cuerpos de representación popular dando origen a reglas electorales específicas según sea el consenso político que se construya para tal efecto. De acuerdo con Lijphart (1995) y Nohlen (1995), la lógica de estas reglas confieren las propiedades elementales a los sistemas electorales, las cuales se traducen en elementos técnicos propios de cada sistema como la fórmula electoral –que convierte en escaños el número de votos–, el tamaño y número de distritos y/o circunscripciones –que es propiamente el ámbito geográfico que delimita la representación política–, el umbral electoral –o sea el mínimo de votos para alcanzar una curul en el legislativo– y el tipo y tamaño del cuerpo representativo –que puede ser de mayoría o de representación proporcional.3 Los sistemas de mayoría se han definido como aquellos en los que la representación del electorado

A mayor abundamiento, conviene señalar que Nohlen (1993) hace una propuesta de diferenciación entre tres conceptos

estrechamente relacionados: régimen electoral que corresponde a todos los fenómenos relacionados con una elección, derecho electoral referido a todo lo regulado por la ley en relación con los comicios, y la propia noción de sistema electoral vinculado con el procedimiento técnico de la elección y la transformación de esos resultados en escaños o poder público. En ese sentido, estas voces teóricas sugieren diversos niveles analíticos de los cuales se desprenden formas complementarias para entender los ámbitos electorales. De acuerdo con los propios intereses de este trabajo, tales categorías atraviesan la idea de la distritación pues, como se expone en el cuerpo del mismo, tienen un ámbito geográfico bien delimitado dentro del cual cumplen su función legal, procedimental y técnica. Dado que el alcance de este artículo no implica una revisión exhaustiva de los postulados teóricos sobre los diferentes tipos de sistemas electorales, sino de bosquejar algunas líneas que permitan encuadrar la discusión sugerida, no se precisa un desglose mayor al que la literatura ya ha registrado al respecto. El lector interesado en ampliar esta perspectiva puede recurrir a la obra clásica de Sartori Ingeniería constitucional comparada o diversos manuales de Ciencia Política que desarrollan el 3

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fundamental del sufragio volviéndose un factor de relevancia para explicar los cambios políticos dentro de un determinado régimen.4 Así, por ejemplo, en los sistemas democráticos la relación entre territorio y elecciones revela la necesidad de establecer condiciones similares para el ejercicio del voto ciudadano, impactando forzosamente en los diseños institucionales de representación popular. En efecto, al armonizar una distribución equitativa de la población en zonas de competencia política (distritación) y al equilibrar el peso de cada espacio (distrito) en los órganos deliberativos populares (congresos), los sistemas democráticos tienden a fortalecer la base de la división territorial contribuyendo a integrar puestos de elección esencialmente representativos. El principal propósito de la distritación electoral es, por tanto, garantizar a los ciudadanos la equidad del voto (ife, 2005). Lo anterior implica que cada sufragio en el ámbito distrital debe tener un mismo peso, independientemente de quien lo realice.

tema. En ese sentido, y más allá de un examen a profundidad de las características de los diferentes sistemas electorales, vale la pena decir que “la validez de un sistema electoral se mide en su capacidad de alcanzar objetivos explícitamente definidos y, en las democracias, sufragados por el consenso más elevado posible de los actores políticos (…) Los sistemas electorales no son variables irrelevantes respecto a la calidad de la política y de la democracia. Por eso mismo es útil saber que pueden ser sabiamente construidos y oportunamente reformados” (Pasquino, 2011: 163-164). Para el caso mexicano, la delimitación de esta geografía electoral está a cargo del Instituto Nacional Electoral (ine) y

busca, al menos, cuatro objetivos: a) que cada voto emitido tenga el mismo valor, por servir siempre para elegir un número similar de representantes; b) evitar que en la delimitación de los Distritos prevalezcan motivos políticos que beneficien a un partido en especial; c) facilitar a los ciudadanos la emisión del sufragio, de tal forma que les sea asequible el traslado al lugar donde habrán de sufragar y la autoridad no encuentre dificultades para recibir los expedientes de casilla y realizar los cómputos respectivos, y d) La homogeneidad de la población, con lo cual se busca preservar, en la medida de lo posible, la división geográfica preestablecida de barrios, colonias, delegaciones, municipios y la integridad de comunidades rurales e indígenas. Cabe recordar que a raíz de la reciente reforma político electoral, varias atribuciones del ine han ido estableciéndose progresivamente dotando de un marco jurídico robusto al sistema electoral en el país.

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–es decir, un escaño dentro del cuerpo legislativo– recae en aquel candidato que ha alcanzado el mayor número de votos en los comicios (Nohlen, 1994, 1993), que además resulta ganador de la contienda dentro de un sólo distrito electoral (Cox, 1997). Por el contrario, un sistema de representación proporcional existe cuando los votos son distribuidos proporcionalmente lo más exactamente posible entre los partidos (Lijphart, 2007; Reynoso, 2004) que presentan candidatos en una lista o circunscripción electoral. Además, existen sistemas mixtos –como el caso mexicano– que conjugan ambos principios, lo cual significa la presencia en un solo territorio de distritos y de circunscripciones, cada uno atendiendo a un principio propio de representación. Desde ese ángulo se puede apreciar que la articulación de diseños institucionales orientados a conformar espacios de representación está indisolublemente vinculado al ámbito geográfico. En efecto, como señalan algunos autores (Levitt, 2011; Martínez, 2010; Rich, 2015; Sonnleitner, 2013), el voto también es una conducta territorializada, esto considera al espacio como una dimensión

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Bajo esas premisas, un distrito electoral es una subunidad territorial de representación política sobre la que se aplica el principio de mayoría y del que se elige a un candidato que ocupará un escaño en el parlamento. Por otro lado, una circunscripción es una unidad territorial más amplia de representación política bajo la que se eligen escaños por el principio de representación proporcional, siendo asignados regularmente a candidatos presentados en listas por los partidos políticos (Reynoso, 2004; Vilalta, 2002). Para la conformación idónea de los distritos electorales, algunos estudios teóricos (Edwards et al., 2017; Gelman y King, 1994; López, 2006; López y Soto-Reyes, 2008; Vilalta, 2002) señalan que deben respetarse algunos criterios dentro de los que destacan el de contigü̈idad, la compacidad y la comunidad de intereses. Se entiende por contigü̈idad que el distrito no esté separado en partes; por compacidad, que el distrito sea compacto, es decir, que mantenga distancias similares, desde todos sus lados hacia el centro; sin contigü̈idad no habría compacidad, y ésta, aunque de manera subjetiva, sí se puede medir y mejorar; finalmente, la comunidad de intereses o integridad de comunidades “responde a la idea de que los ciudadanos votan conforme a su identificación con ciertos intereses, como por ejemplo, de clase social, de ocupación o profesión, rural vs. urbano, etc.” (Vilalta, 2002: 157). Así entonces, la distritación es el proceso mediante el cual se trazan y se ajustan los límites sobre una extensión territorial, modificando el número de distritos electorales (aumentándolos o disminuyéndolos), según la contigü̈idad, compacidad y

comunidad de intereses; esto último alineado con diversos factores sociales, políticos o económicos. Se trata de un proceso técnico de alta complejidad que, según el diseño de cada régimen, le es asignado a una institución o cuerpo legislativo5 que en última instancia debe atender a dos principios básicos: representatividad –es decir, que en la elección de candidatos los límites del distrito coincidan con las comunidades de interés– e, igualdad de fuerza de voto– que todos los distritos sean iguales en población, o sea, equidad para contar con un voto de igual peso o fuerza (ieem, 2009). Dado que la distritación está relacionada con procesos sociodemográficos, ésta no puede ser definitiva e inamovible, puesto que hay factores externos que alteran y desequilibran el peso poblacional de cada distrito, que constituye el elemento primario para su conformación. Tales factores externos pueden ser los fenómenos demográficos o la movilidad poblacional generada por los eventos migratorios. Nohlen señala que: Las circunscripciones electorales no pueden definirse de una vez y para siempre. Los procesos migratorios exigen el ajuste permanente de las circunscripciones a las nuevas realidades demográficas, ya sea mediante un cambio geográfico de los límites de las circunscripciones electorales o mediante un cambio en el número de escaños en la circunscripción (1995: 53).

En ese sentido, la variabilidad en la distribución de los habitantes a lo largo de un territorio es el factor clave para entender cómo la geografía incide en los

En México, y derivado de la reforma político-electoral de 2014, tal facultad recae en el ine, según el Apartado B de la fracción V del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra señala: “Corresponde al Instituto Nacional Electoral en los términos que establecen esta Constitución y las leyes: a) Para los procesos electorales federales y locales: (…) 2. La geografía electoral, así como el diseño y determinación de los distritos electorales y división del territorio en secciones electorales”. 5

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El diseño geo-electoral en México y en el Estado de México: una revisión

Como se advirtió líneas arriba, cada sistema democrático cuenta con reglas de juego propias para

determinar la manera en la que se habrán de integrar sus cuerpos de representación popular, tomando en cuenta las dinámicas sociodemográficas y políticas de sus habitantes; esta particularidad no es ajena en México aunque es menos añeja que en otras latitudes.8 En efecto, “los procesos de demarcación distrital se encuentran inmersos en los principios propios de un sistema democrático, en el que la adecuada representación ciudadana constituye la piedra angular de la legitimación del sistema mismo” (Hernández, 2016: 50), por lo que es pertinente acercase a estos para comprender sus alcances y limitaciones. Los primeros intentos por establecer con claridad cómo habría de organizarse el territorio para dar cabida a la representación política en el México contemporáneo se establecieron en el marco de la promulgación de la Carta Magna de 1917, quien fijó en su artículo 36 la obligación ciudadana de votar en las elecciones del distrito electoral correspondiente, mediante el sistema de elección directa para Diputados, Senadores y Presidente de la República.9 Sobre el número de habitantes que permitiría la elección de cada diputado, se enmarcó en el texto original de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum, artículo 52, 2018) que:

El politólogo italiano afirma que “(…) Por encima del tema de la representación, la teoría del gobierno democrático ha desarrollado otro tema estrechamente vinculado con el poder visible: el tema de la descentralización entendida como revaluación de la importancia política de la periferia con respecto al centro. Se puede interpretar el ideal del gobierno local como un ideal inspirado en el principio de que el poder es más visible en cuanto es más cercano. De hecho, la visibilidad no depende únicamente de la presentación en público del que está investido de poder, sino también de la cercanía entre el gobernante y el gobernado” (Bobbio, 2003: 99). 6

Un estudio relevante sobre el particular es el realizado por Baños y Palacios (2014) sobre la evolución que ha tenido el proceso de distritación tanto en México como en otras latitudes. 7

Si bien, autores como Becerra, Salazar y Woldenberg (2008) sugieren que el diseño distrital tiene sus antecedente en los primeros marcos normativos en el siglo xix cuando México nació a su vida soberana e independiente, no es menos cierto que las bases fundacionales del actual sistema político mexicano se fincaron a partir de la segunda mitad del siglo xx, por lo que para efectos de este documento se partirá de este último periodo. 8

9 El texto de 1917 dice: “Artículo 36. Son obligaciones del ciudadano de la República: (…) III. Votar en las elecciones populares en el distrito electoral que le corresponda (…)” .

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mecanismos de representación política. Para autores como Bobbio (2003), este tema reviste total importancia para los sistemas democráticos, pues implica hacer visibles relaciones de poder asociadas tanto a los mecanismos legales de elección popular como a la cercanía de dichas autoridades electas con la ciudadanía.6 En el fondo, es este acompañamiento doble (lo político y lo espacial) el que asigna a la distritación su importancia para el sistema político. Aunado a lo anterior, vale la pena tomar en cuenta que cada régimen decide cómo estructurar sus procesos de empalme geográfico-político, dando como resultado diversas estrategias de distritación y, por tanto, también de configuración institucional de congresos o parlamentos.7 Desde esa perspectiva, conviene conocer cómo se ha (re) configurado el trazo distrital en el país y qué relación guarda con el caso particular mexiquense. En el siguiente apartado se da cuenta de ello.

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142 Se elegirá un diputado propietario por cada sesenta mil habitantes o por una fracción que pase de veinte mil, teniendo en cuenta el censo general del Distrito Federal y el de cada Estado y Territorio. La población del Estado o Territorio que fuese menor que la fijada en este artículo, elegirá, sin embargo, un diputado propietario.

Atendiendo este mandato en 1918 se publicó la Ley para la Elección de los Poderes Federales, en cuyo cuerpo se precisó que la Cámara de Diputados se compondría de representantes de la Nación, electos en su totalidad cada dos años, cuya elección se realizaría de acuerdo con lo previsto en la Constitución, es decir, con base en los criterios contenidos en la transcripción a que se refiere el párrafo anterior.

Por su parte, la Cámara de Senadores se integraría con dos miembros de cada entidad federativa y dos del Distrito Federal, que durarían cuatro años en su encargo, renovándose la Cámara, por mitad, cada dos años. Las particularidades previstas en la Constitución sobre el número de habitantes necesarios para la elección de cada diputado se han modificado en diversas ocasiones, destacando las reformas de 1951 (en el gobierno de Miguel Alemán), 1960 (durante la administración de Adolfo López Mateos) y 1972 (en el sexenio de Luis Echeverría). Tales cambios versaron sobre la división territorial basada en el número poblacional para elegir a los diputados. A manera de síntesis, la tabla 1 muestra la evolución de dichas modificaciones legales:

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Tabla 1 Número de habitantes representados por diputado federal Fecha de la reforma constitucional

Representatividad por diputado

20 de agosto de 1928

100 000 habs. o fracción que pase de 50 000

30 de diciembre de 1942

150 000 habs. o fracción que pase de 75 000

11 de junio de 1951

170 000 habs. o fracción que pase de 80 000

20 de diciembre de 1960

200 000 habs. o fracción que pase de 100 000

14 de febrero de 1972

250 000 habs. o fracción que pase de 125 000

Fuente: Elaboración propia.

Al analizar esta información, queda de manifiesto el esfuerzo por armonizar el crecimiento de la población y el principio de representatividad política. Además, es de resaltar que el modelo mexicano ha buscado salvaguardar la proporcionalidad en la elección de los representantes populares tanto a nivel federal como estatal.10 Planteadas estas reglas –que 10

no han sido inamovibles– se dieron los primeros pasos para avanzar hacia un sistema electoral que favoreciera en todo momento la representación ciudadana en función del número de habitantes por distrito. A fin de evitar injerencias del orden federal y respetar en la medida de lo posible las condiciones

Ejemplo de ello es el mismo texto original de la Constitución de 1917, cuyo artículo 115, fracción III estableció:

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de las minorías. Esta ley se anunció como parte de las adecuaciones necesarias emanadas de la reforma político-electoral a nivel federal y, en efecto, tuvo un impacto más perceptible en el orden jurídico mexiquense, al adoptarse en la entidad un sistema político-electoral de mayor similitud al previsto en el orden federal. A mayor abundamiento, en el Estado de México –a través de las reformas correspondientes a los años de 1984, 1990 y 1993– el sistema electoral mixto adoptado en la entidad estableció la integración de la Legislatura mediante los principios de mayoría relativa y de representación proporcional. Destaca el incremento en el número total de legisladores en el Congreso local, hasta llegar a la reforma integral de la Constitución mexiquense en 1995, por virtud de la cual el Constituyente en la entidad determinó que la Legislatura estaría compuesta por 65 diputados locales, de los cuales 45 serían electos bajo el principio de mayoría relativa, en igual número de distritos uninominales; mientras que los 30 diputados restantes serían electos a través del mecanismo de la representación proporcional en una sola circunscripción estatal.

10 Ejemplo de ello es el mismo texto original de la Constitución de 1917, cuyo artículo 115, fracción III estableció: “El número de representantes en las Legislaturas de los Estados, será proporcional al de habitantes de cada uno, pero, en todo caso, el número de representantes de una Legislatura local no podrá ser menor de quince diputados propietarios”. Por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de agosto de 1928, el precepto en comento fue reformado en los siguientes términos: “El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete Diputados en los Estados, cuya población no llegue a 4000 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a 8000 mil habitantes, y de once en los estados cuya población sea superior a esta última cifra”. Este principio de proporcionalidad, previsto desde el texto original de la Constitución, tenía el propósito de cuidar la representación y la representatividad, para evitar la sobre y sub-representación en los congresos de las distintas entidades federativas. Por ello, inicialmente se estableció que la representación política debía ser proporcional al factor poblacional representado en cada distrito; pero además, se incluyeron previsiones específicas en torno al número mínimo de diputados con los que habría de conformarse cada congreso local. 11 En obvio de espacio no es necesario reproducir el largo camino jurídico que ha vivido esta entidad para llegar al estado actual que guarda su sistema electoral. Baste con recordar que la actual Constitución local ha sido reformada en distintos momentos, teniendo como etapa importante de evolución para el régimen democrático las modificaciones de 1977 en las que se adoptó un sistema electoral mixto, incluyendo a diputados de mayoría relativa y de representación proporcional, tal como se conoce actualmente.

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sociodemográficas de cada estado, hacia 1946 se crearon sendas comisiones y comités electorales que tenían como principal atribución dividir el territorio nacional en distritos electorales. Más adelante, en 1975, la expedición de una Ley Federal Electoral dispuso que los diputados se considerarían representantes de la nación y se elegirían por votación directa, mayoritaria y uninominal por distritos electorales (Hernández, 2016). Esta aportación no es menor, ya que revela el vínculo estrecho entre territorio, población y política al señalar que los diputados (electos por un espacio geográfico determinado), son investidos de un ropaje ciudadano (la población a la que representan) y, por tanto, constituyen la pieza clave del acercamiento entre el poder y la ciudadanía. Paralelamente a lo que acontecía en lo federal, en el Estado de México también se fueron adecuando los marcos normativos para atender sus cambios demográficos,11 generando que las interconexiones entre estos ámbitos fueran temporalmente sincronizadas. Por ejemplo, el 20 de abril de 1978, al expedirse la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales del Estado de México (loppem), se reconoció el derecho de representatividad

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Este diseño distrital funcionó hasta el 2016 cuando, en el marco de los cambios a la legislación electoral en el país, el ine realizó un nuevo trazado de los distritos federales y locales, aumentando los primeros a 41 y quedando los segundos en 45 aunque con una demarcación diferente. La autoridad nacional, a través del Acuerdo INE/CG608/2016, realizó estas últimas modificaciones a la distritación local. …en atención a que con su implementación se persiguen los siguientes objetivos: a) Que cada voto emitido tenga el mismo valor, por servir siempre para elegir un número similar de representantes; b) Que en la delimitación de los Distritos no prevalezcan motivos políticos que beneficien a un partido en especial; c) Facilitar a los ciudadanos la emisión del sufragio, de tal forma que les sea asequible el traslado al lugar donde habrán de sufragar y la autoridad no encuentre dificultades para recibir los expedientes de casilla y realizar los cómputos respectivos, y d) La homogeneidad de la población, con

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lo cual se busca preservar, en la medida de lo posible, la división geográfica preestablecida de barrios, colonias,

delegaciones, municipios y la integridad de comunidades rurales e indígenas (ine, 2016: 20; cursivas propias).

Esto implicó la consideración de diversas variables a fin de contar con una delimitación distrital que se armonizara con los factores técnicos indispensables. El mismo documento citado indicó que tal proceso se efectuó “con base en los criterios de equilibrio poblacional; los Distritos integrados con municipios de población indígena; la integridad municipal; la compacidad; los tiempos de traslado; la continuidad geográfica; así como los factores socioeconómicos y accidentes geográficos” (ine, 2016: 22). Con ello, se buscó el cumplimiento de dos tipos de objetivos: por un lado, aquellos orientados a garantizar el ejercicio del voto bajo los principios de igualdad y certeza para la población y, por el otro, que la representación política derivada de los comicios locales se ciñera a un balance poblacional adecuado. A continuación, se presentan los mapas correspondientes a la distritación antes y después de la intervención de la autoridad electoral nacional:

Figura 1 Comparativo de distritos electorales locales 1993-2016

1993 Municipios: 125 Población: 9 815 795 habs. (1990)

2016 Municipios: 125 Población: 16 225 409 habs. (2015)

Fuente: Elaboración propia con información del área cartográfica del Instituto Electoral del Estado de México.

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uno de los distritos no contiene la misma población o número de electores que los distritos restantes [es decir] idénticas porciones [territoriales] de representación no son asignadas a la misma porción de electores” (Reynoso, 2004: 82). En ese sentido, la autoridad electoral ponderó el propio crecimiento poblacional de la entidad (cerca de 7 millones de habitantes en el lapso de 20 años) para ofrecer un dibujo distrital que atendiera variaciones demográficas importantes tales como concentración de la población, sentido de comunidad y la colindancia (ine, 2016). El gerrymandering, entendido como los cambios discrecionales en el trazo distrital para favorecer a un partido político, candidato, grupo étnico o sector en las elecciones de representantes (Meng y Palmer-Rubin, 2015), se evitó al entreverar dos o más municipios que tradicionalmente tenían por sí solos un distrito. Si bien, sobre este fenómeno subyacen cuestiones de índole política, el aspecto técnico de la distritación consideró la pertinencia de los nuevos distritos conforme al equilibrio poblacional deseable para cada uno de los 45 escaños de la legislatura. Dichos elementos intentan apuntalar un proceso de distritación apegado lo más posible a un óptimo de representación política, no es posible comprender en su totalidad el sendero por el que ha avanzado la reconfiguración jurídica del sistema electoral mexiquense sin mencionar los rediseños institucionales derivados de ésta. Desde esa tesitura, la creación de instancias jurisdiccionales como el Tribunal Electoral del Estado de México (1996) o administrativas como el Instituto Electoral del Estado de México (1996), son prueba fehaciente de un régimen democrático dinámico que no deja

Vale la pena señalar que el estudio técnico realizado por el ine y que se incorpora al Acuerdo referido –disponible en www.ine.mx– contempló exhaustivamente proyecciones poblacionales y situaciones topográficas para poder presentar esta nueva demarcación. 12

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Con la numeralia disponible, se advierte que el promedio poblacional por cada distrito electoral aumentó de manera significativa al pasar de 218 mil 128 habitantes en 1993 a 360 mil 564 en 2016, lo cual implica un alto número de pobladores que son representados en el Congreso por cada escaño de mayoría. Además, atendiendo a los criterios técnicos mencionados, se observa que hubo un ajuste en cuanto a la contigüidad de los municipios que integran algunos distritos, especialmente cuando se apreció un incremento demográfico considerable entre ellos.12 Un ejemplo de lo anterior es el caso de los Distritos 02, 34 y 36, los cuales, previo al modelo 2016, correspondían a Toluca (norte), Ixtapan de la Sal y Villa del Carbón, respectivamente, pasando a ser ahora Toluca (parte), Toluca (parte) y Zinacantepec. Al aproximarse a estos, resalta que el criterio rector de esta modificación fue el del número de habitantes que es significativamente mayor en estos municipios que en los que anteriormente formaban los distritos referidos. Inclusive, el nuevo distrito 36 (Zinacantepec) absorbió lo que en el modelo de 1993 era el 1 (Toluca sur) y para equilibrarlo se dividió el anterior Distrito 2 (Toluca norte) en los actuales 2 y 34. Esta lógica también operó para algunos distritos de la zona conurbada a la Ciudad de México, especialmente en municipios con alta densidad de población como Ecatepec (4 distritos), Naucalpan (3 distritos), Nezahualcóyotl (3 distritos) o Tlalnepantla (2 distritos), por mencionar algunos. Un primer balance de esta reconfiguración estatal arrojaría que se trató de un esfuerzo por evitar dos fenómenos relacionados a todo proceso de distritación: la sobrerrepresentación y el denominado gerrymandering o manipulación de límites distritales. Respecto del primero, “se produce cuando cada

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de perseguir el objetivo de contar con esquemas de elección popular acordes a las realidades temporales bajo las que opera. Tal como señalan algunos autores (Merino, 2003; Niño, 2011; Reveles y Sánchez, 2012; Villarreal, 2011) fenómenos políticos como la alternancia, una mayor competencia partidista, oferta política ampliada y la exigencia ciudadana de transitar a estadios democráticos distintos al régimen hegemónico del siglo xx, forzaron una serie de cambios en distintas esferas, cuyos efectos se pueden apreciar hoy en día. De los más trascendentes por su correspondencia con la descentralización de funciones electorales fue el dotar a organismos públicos de autonomía para la organización de los comicios. En efecto, la introducción al sistema político de actores como el entonces Instituto Federal Electoral (ife) –hoy Instituto Nacional Electoral (ine)– organismo público autónomo que constituyó un parteaguas rumbo a la ciudadanización de los procesos electorales (Carmona y Jiménez, 2006; Jacobo, 2014; García, 2011) que, además de ser arena natural de la competencia política, se volvieron espacios de deliberación y legitimación del régimen. En este contexto: (…) las autoridades electorales [son quienes] deben garantizar que la demarcación distrital y la representación política eviten situaciones favorables o ventajosas para ciertos actores o fuerzas políticas;

Por ende, lograr la igualdad del voto –que constituye ser un principio fundamental de la democracia representativa– es una tarea de Estado que tanto a nivel federal como estatal pone en el centro de atención a los organismos electorales. Los retos que se imponen a estos son complejos, pues en ocasiones hay limitaciones políticas, económicas, sociales y técnicas que pueden obstruir sus labores. Sin embargo, su diseño institucional apunta a un reforzamiento de atribuciones para lograr que la representatividad política se traduzca en elecciones confiables, transparentes, legales y certeras para el ciudadano. Para el Estado de México, entidad con una población cercana a los 16 millones de personas (inegi, 2015), el tamaño del quehacer electoral supone encontrar el balance adecuado entre zonas territoriales con diferencias notables (por ejemplo: la densidad de población, actividades económicas, etc.) y la representación política en el Legislativo (que basa las reglas de competencia en un sistema local multipartidista). Es ahí donde la distritación, sea federal o estatal, adquiere un rol fundamental, pues más allá de delinear límites geográficos electorales, es la primera garantía que tiene el ciudadano de que su voto vale en igualdad de circunstancias. Además, se trata de una actividad integradora que en el fondo apuntala el régimen democrático estatal, por lo cual merece particular atención por parte de los actores políticos, autoridades y sociedad en general.

antes bien, deben privilegiar en todo momento que las ventajas de estos mecanismos se reflejen en beneficios concretos para la ciudadanía y la pobla-

Reflexiones finales

ción en general. Mientras más cercano al equilibrio poblacional se encuentre el establecimiento de las demarcaciones distritales, la representatividad política y la igualdad del voto ciudadano dejarán de ser simples aspiraciones, para convertirse en elementos inherentes a los procesos democráticos (Hernández, 2016: 88).

A la luz de lo expuesto en este artículo, es notorio que la distritación forma parte de la columna vertebral que estructura el funcionamiento de un sistema político, ya que de ésta depende que se cumpla el precepto de la representación política, pilar de los

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entenderse como resultado de interacciones sociales que marcan directrices claras a las autoridades a fin de que las instituciones políticas den cuenta de la diversidad poblacional y garanticen con ello cuerpos de representación legítimos. El Estado mexicano ha atravesado por múltiples variaciones que, como dice María Amparo Casar (2010) le han dotado de particularidades en el ejercicio del poder tales como: la época de poderes meta constitucionales del presidente, el partido hegemónico, oposición atomizada, entre otras; sin embargo, en décadas recientes, se han observado momentos en los que los actores políticos se han enfrentado a fenómenos inéditos como la alternancia en los ejecutivos federal y estatales o los gobiernos sin mayorías. Todo ello está enlazado a lo territorial, pues no pueden concebirse cambios de orden político sin considerar lo que sucede en un espacio determinado. Así, los esquemas de gobernabilidad democrática no sólo descansan en los andamiajes legales de que se ha dotado el país y sus entidades federativas, ante todo pasa por el reconocimiento de que es en los procesos de organización electoral que se definen los pesos y contrapesos del poder público. De ahí que la distritación tenga un peso importante en la representatividad política, pues dependiendo de cómo se efectúe alterará o equilibrará las fuerzas políticas en un Congreso, ya que un trazo sesgado o mal equilibrado podría sub o sobre representar a un partido o a un sector de la población (Hernández, 2016). Particularmente en el caso mexiquense, su historia reciente apunta hacia la generación de dispositivos de equilibrio de la representación política –empezando por una nueva demarcación electoral y siguiendo con la aplicación de un nuevo marco jurídico en la materia– mismos que pueden llegar a modificar el comportamiento de los votantes aunque, en última instancia, obedecen a una ola de

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regímenes democráticos. De hecho, la configuración territorial electoral y la representación política son vectores que confluyen en el valor igualitario que se le asigna al voto de un ciudadano, por lo que las democracias actuales no pueden entenderse sin esta relación geo-electoral que se debe reinsertar en el debate público por las consecuencias que tiene en diferentes dimensiones. En efecto, como señala Cox: “Si la representación se define según la posibilidad de cada votante de encontrar un legislador que defienda opiniones similares a las suyas, es obvio que las mayores magnitudes de un distrito incrementan la representación. Si la representación se define en función de la proximidad de la política gubernamental con respecto al ideal de cada votante, entonces el argumento en favor de los distritos de mayor magnitud se torna menos inmediato (…)” (1997: 297). Para el caso mexicano, la distritación ha sido una preocupación latente a lo largo de diferentes momentos, particularmente en el siglo xx cuando se vislumbró el proceso de apertura política y la transición de un régimen hegemónico a uno de mayor pluralidad política. En ese contexto, la representatividad política (es decir, la integración del Congreso de la Unión y las Legislaturas estatales) ha pasado, inexorablemente, por cambios en su forma, pero no en su fondo: se ha buscado afanosamente lograr el equilibrio entre territorio y población representada. La geografía electoral tiene mucho que decir y que aportar al entendimiento de los procesos electorales en su conjunto, pues “la dimensión espacial, lejos de ser una categoría meramente geográfica o de localización, se constituye en un factor influyente del comportamiento electoral, en la medida que las pertenencias espaciales [habitar en cierta comunidad o localidad] se conjugan e interactúan con los determinantes sociales” (Gómez Tagle, 2010: 32). En esa misma línea, Balderas (2012) sostiene que la relación entre territorio y elecciones debe

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cambios inevitables dadas las condiciones sociodemográficas de su geografía. Por ello es inaplazable un replanteamiento sobre cómo se entiende la distritación, que deje de ser un tema exclusivo de las autoridades electorales para convertirse en un asunto de dominio público que aliente una discusión de altura pensando en las condiciones democráticas de equidad e igualdad a la que aspira la ciudadanía. Se trata, en otros términos “(…) de romper los mecanismos de la gobernabilidad autoritaria para trasladarnos hacia la posibilidad de la gobernabilidad democrática, en la cual el ejercicio del poder se resuelve en el reconocimiento del poder electoral como resultado de la competencia” (Reyes, 1995: 27). En efecto, si la demarcación electoral se armoniza adecuadamente con el factor poblacional y en la misma medida garantiza la adecuada representatividad política de la ciudadanía, se convierte en un instrumento esencial para el fortalecimiento democrático de la entidad. Para ello, se requiere garantizar la correcta distritación, identificación de los elementos que inciden en la inmovilidad o adecuación de la geografía electoral para, de ese modo, estar en posibilidades de cumplir el principio constitucional de un ciudadano, un voto.

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Programas de fomento a la lectura como política de bienestar estudiantil. Caso: UAEM Reading development programs as student welfare policy. Case: UAEM Fecha de recepción: 30 de mayo de 2017 Fecha de aprobación: 23 de abril de 2018 Alma Leticia Ferado García* Francisco José Argüello Zepeda*

Resumen

En el presente artículo se analiza si los programas de fomento a la lectura cumplen con las particularidades para ser considerados políticas de bienestar estudiantil. Al inicio se define lo que es una política pública y sus características. También se presentan las políticas relacionadas con el fomento a la lectura a nivel federal e institucional, así como las acciones que se han tomado al interior de la uaem. Se concluye principalmente que las acciones tomadas sugieren que sí se deba considerar el fomento a la lectura como política de bienestar estudiantil. Palabras clave: política de bienestar estudiantil, programa de lectura, fomento a la lectura, uaem.

Abstract

This article analyzes whether the programs to promote reading among BA students, fulfill the peculiarities to be considered policies of student welfare. The definition of a public policy as well as its characteristics are presented. Policies related to the promotion of reading at the federal and institutional levels are presented as well. The actions that have been taken inside the uaem are shown. It concludes with the idea that the actions taken suggest that the promotion of reading should be considered as a policy of student welfare. Key words: student welfare policy, reading program, reading encouragement, uaem.

* Universidad Autónoma del Estado de México, México. Correo-e de contacto: leitit@hotmail.com ISSN 1665-8140, año 21, núm. 52, mayo-agosto 2018, pp. 153-164.

Programas de fomento a la lectura como política de bienestar estudiantil. Caso: UAEM

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Introducción

Frecuentemente se habla del lugar que ocupa México en cuanto al número de libros que se leen, así como de las acciones que se han tomado para hacerlo un país de lectores. Sin embargo, dichas encuestas presentan una muestra de toda la población mexicana, pero, por otro lado, aquí se observan los resultados específicos de una Institución de Educación Superior con el fin de conocer su posición con respecto a este tema. Es necesario analizar lo que es una política pública y saber si los programas de fomento a la lectura cumplen con los requisitos para considerarse una política, específicamente, una política de bienestar estudiantil. Al respecto del tema, que compete a este artículo, se presenta la definición, las características y los elementos de una política pública para después centrarse en lo referente a las políticas de bienestar estudiantil; asimismo, se habla especialmente de las políticas de fomento a la lectura en la Universidad Autónoma del Estado de México (uaem), así como del grupo de Fomento a la Lectura y sus acciones emprendidas.

Políticas públicas y políticas de bienestar estudiantil

Tecnologías de la Información y la Comunicación (tic) han favorecido”. El tradicional asigna un papel central al estado, mientras que el nuevo concepto crea oportunidades para mejorar los servicios públicos, permite un mejor acceso a la información y aumenta la participación ciudadana. Laswell (en Nateras, 2006: 255) expresa que las políticas cuentan “con una orientación multidisciplinaria, pues por su naturaleza conllevan aspectos políticos, económicos, administrativos, culturales, entre otros”. Martha Nateras (2006: 255) menciona que “la definición de policy se puede obtener dentro de los enfoques descriptivo y teórico; en la noción descriptiva se pueden encontrar diferentes formas de concebirlas y entre éstas se encuentran las propuestas de acción específica, dentro de las cuales se hayan acciones como la reforestación de parques nacionales o como las políticas de alfabetización de adultos; es aquí donde se puede incluir la política de fomento a la lectura”. Añade que desde el aspecto teórico se aprecia que las políticas son elaboradas a partir de la interacción gobierno-ciudadanos y que al estudiarlas se tiene que hacer referencia a tres elementos fundamentales que las constituyen, los cuales son: • Objetivos públicos del Estado • Programas diseñados para cumplir con esos objetivos • Su impacto en la sociedad

Las políticas públicas “corresponden a soluciones específicas de cómo manejar los asuntos públicos” (Lahera, 2002: 9). Una política o policy, “hace referencia a toda decisión social, en donde el sujeto de la decisión puede ser un individuo, una organización o el Estado” (Bazúa y Valenti, 1993 citados por Nateras, 2006: 254). Según Lahera (2002: 4), existen dos conceptos, “el tradicional y el que los adelantos en las

Para Lahera (2002: 4), una política pública de calidad debe incluir: • Orientaciones o contenidos • Instrumentos o mecanismos • Definiciones o modificaciones institucionales • Previsión de sus resultados

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1. 2. 3. 4. 5. 6.

El problema El diagnóstico La solución La estrategia Los recursos La ejecución

El bienestar estudiantil puede ser entendido como aquellos programas enfocados a promover la salud física y mental de los estudiantes a través de acciones deportivas y culturales, los cuales se orientan a estimular el desarrollo integral de los estudiantes. Al hacer una búsqueda sobre los tipos de políticas, no se encontró el fomento a la lectura como una política de bienestar estudiantil como tal, debido a que dentro de estas últimas se suelen considerar los programas de becas, los programas deportivos y los programas culturales. Es así como se propone que, dentro de este aspecto de formación cultural de los individuos, se incluyan los programas de fomento a la lectura debido a los beneficios que la lectura aporta no sólo a los estudiantes, sino a la sociedad en general. Entre estos beneficios se encuentran los siguientes:

155 • •

•

La lectura ayuda a ser más inteligentes (Smith, 1978: 8). La lectura, a cualquier edad, es una herramienta para tener acceso al saber y no caer en la marginación social (Franky, 2011: 17). Tener la convicción de que la lectura es un ejercicio útil, que perfecciona el pensamiento, hace avanzar al ser humano y va cambiando, va mejorando la sociedad (Franky, 2011: 18). La lectura estimula el desarrollo del lenguaje, aumenta el vocabulario, mejora la comunicación y desarrolla la imaginación, lo que conlleva beneficios cognitivos y emocionales. La lectura enriquece profundamente el alma de los niños y les permite un mayor desarrollo social e intelectual, un mayor entendimiento del universo que los rodea (Franky, 2011: 15). “No hay ocupación más útil para toda clase de gentes que el leer. El entendimiento se fertiliza, la imaginación se aviva, el corazón se deleita, y el fastidio huye a grandes pasos ante la presencia de un libro” (Centro de Estudios Históricos, 1947: 105).

Se tiene entonces que, si la lectura ayuda a ser más inteligentes, el desempeño de los discentes será más alto y mejorará su trayectoria escuela y, por lo tanto, su desempeño profesional cuando egresen contribuirá a una mejor sociedad. Asimismo, socialmente se tendrán ciudadanos pensantes y críticos mejor integrados a su entorno, además de que contarán también con el beneficio del desarrollo de su inteligencia lingüística. Pero ello no se da por sí solo, sino que hace falta crear conciencia de las diferentes funciones de la lectura,

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Para determinar si los programas de fomento a la lectura pueden ser considerados una política pública, es necesario conocer el resultado de las acciones que se han tomado. Al respecto, José Luis Méndez (2000 citado en Nateras, 2006) menciona que existen cuatro situaciones del curso de la acción pública, a saber: la inacción pública, la decisión pública, la política pública y los resultados públicos, los cuales son producto de las tres anteriores entre, otros factores. En este caso, nos encontramos ante una política pública, debido a que, el Estado ha detectado un problema específico y desarrollado un programa de acción para solucionarlo. Existen al menos seis elementos para definir a las políticas públicas:

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y que no basta, como señala Cantón (2009), de quedarse en el nivel de lectores sino que hay que formar lectores autónomos y comprometidos con los significados de lo que leen y que ello pueda ser capaz de contribuir a explicar su condición humana. En diversos discursos se menciona que existe un bajo nivel de lectura en México. Aristegui (2014, Notimex) concluye una nota sobre la cantidad de libros que leemos los mexicanos expresando que “es imprescindible contar con políticas a favor de la lectura que beneficien a toda la población y conjunten los esfuerzos de diferentes actores tanto del Estado como de la sociedad civil”. A continuación se presentan de lo general a lo particular los programas, las estrategias o las acciones que a distintos niveles se están implementando en nuestro país y específicamente en la uaem, en torno al tema. Hablemos en primer lugar sobre el Plan Nacional de Desarrollo (pnd) 2013-2018. En este documento de la Secretaría de Gobernación (segob) publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de mayo de 2013, se establecieron cinco metas nacionales y tres estrategias transversales como plan del Gobierno de la República para lograr su objetivo general que es:

las estrategias y líneas de acción para alcanzar los objetivos y el Capítulo VII establece los indicadores. El pnd indica que se busca este México con Educación de Calidad “para garantizar un desarrollo integral de todos los mexicanos y así contar con un capital humano preparado, que sea fuente de innovación y lleve a todos los estudiantes a su mayor potencial humano” (segob, 2013). Consideramos que la lectura es parte importante de ese desarrollo integral y que la función de los docentes es indispensable para lograrlo. Se indica también que el enfoque del pnd es “promover políticas que cierren la brecha entre lo que se enseña en las escuelas y las habilidades que el mundo de hoy demanda para desarrollar un aprendizaje a lo largo de la vida” (segob, 2013). Dentro del Capítulo III, el pnd señala que:

(…) llevar a México a su máximo potencial en un

No obstante, aclara que debido a que todavía existen deficiencias en la aplicación de políticas de equidad y calidad “es urgente reducir las brechas de acceso a la educación, la cultura y el conocimiento (…)” (segob, 2013). Nos encontramos entonces en ese punto de reconocimiento ante el análisis en el que debemos actuar y crear las condiciones de calidad para el desarrollo estudiantil. Este documento aclara también que “la cultura coadyuva a la formación de una ciudadanía capaz de desarrollar plenamente su potencial intelectual” debido a que “una sociedad culturalmente desarrollada tendrá una mayor capacidad para entender su entorno y estará mejor

sentido amplio. Además del crecimiento económico o el ingreso, factores como el desarrollo humano, la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres, la protección de los recursos naturales, la salud, educación, participación política y seguridad, forman parte integral de la visión que se tiene para alcanzar dicho potencial (segob, 2013).

Como se aprecia, la tercera de estas metas nacionales es un México con Educación de Calidad. Cada una de las metas describe los retos para cada sector y establece un plan de acción con sus respectivos objetivos para resolverlos. El Capítulo VI detalla

(…) un México con Educación de Calidad propone implementar políticas de Estado que garanticen el derecho a la educación de calidad para todos, fortalezcan la articulación entre niveles educativos y los vinculen con el quehacer científico, el desarrollo tecnológico y el sector productivo, con el fin de generar un capital humano de calidad que detone la innovación nacional (segob, 2013).

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•

Objetivo 3.3. Ampliar el acceso a la cultura como medio para la formación integral de los ciudadanos. Estrategia 3.3.1. Situar a la cultura entre los servicios básicos brindados a la población como forma de favorecer la cohesión social. Líneas de acción: Diseñar un programa nacional que promueva la lectura.

El pnd está contemplando en esta cuarta línea de acción el diseño del programa nacional de promoción de la lectura y en el Capítulo VIII de este plan instruye a las diferentes dependencias federales los pasos a seguir para la implementación de este pnd a través de los Programas Sectoriales, Regionales y Especiales (segob, 2013). Es por esto que se presentan los aspectos relacionados con las políticas de lectura que presenta el Programa Sectorial de Educación (pse). La Secretaría de Educación Pública (sep), para dar cumplimiento a lo señalado en el artículo 22 de la Ley de Planeación, elaboró el Programa Sectorial de Educación (pse) 2013-2018, en el cual, dentro de su primer capítulo relativo al diagnóstico, presenta el apartado de Cultura y Educación, en el cual manifiesta que:

157 La realidad social por la que atraviesa el país hace imperativa una nueva agenda de política cultural que establezca con claridad las vías para movilizar los recursos culturales de México, (…) Una estrategia fundamental para lograr una nueva agenda cultural será el fortalecimiento y renovación del vínculo de la cultura con el proceso educativo, (…) El Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (…) encabezará los esfuerzos para dar un nuevo enfoque a los campos de acción permanentes de la tarea cultural: (…) fomento al libro y la lectura, (…) (sep, 2013: 32).

Más adelante, dentro del pse, se encuentra el Objetivo 5 “que concierne la promoción y difusión del arte y la cultura como recursos formativos privilegiados para impulsar la educación integral. Cada objetivo presenta sus estrategias y líneas de acción, para el tema de la lectura se encontraron las siguientes” (sep, 2013: 64): •

•

Estrategia 5.1 Fomentar la educación artística y cultural y crear mayores oportunidades de acceso a la cultura, especialmente para el sector educativo. Línea de acción 5.1.3 Fomentar la lectura como habilidad básica en la superación de la desigualdad.

Se resalta el hecho de que se esté considerando dar el énfasis de acceso del sector educativo a la cultura y que la línea de acción se encuentre dirigida al fomento de la lectura con la finalidad de disminuir las brechas de desigualdad que se encuentran presentes en la sociedad. Al terminar la exposición de las estrategias del quinto objetivo, se presentan las líneas de acción transversales, dentro de las cuales se encuentra que en la estrategia 3 sobre la Igualdad de Oportunidades y no Discriminación contra las Mujeres, la

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capacitada para identificar oportunidades de desarrollo” (segob, 2013). Es entonces que en el Plan de acción se indica que para lograr el objetivo de esta meta “se requiere una política que articule la educación, la cultura y el deporte con el conocimiento científico, el desarrollo tecnológico y la innovación” (segob, 2013) y, continuando, para ampliar este acceso a la cultura es menester situarla entre los servicios básicos brindados a la población. Llegamos ahora a los objetivos, estrategias y líneas de acción que presenta el pnd 2013-2018 en materia de lectura (segob, 2013):

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primera línea de acción establece “promover círculos de lectura y apreciación literaria presenciales y virtuales para mujeres trabajadoras remuneradas y no remuneradas” (sep, 2013: 65). Este artículo no se enfocará a la realización de un estudio de género, pero es necesario conocer las acciones que realizan las autoridades relacionando el tema de la lectura y las líneas transversales que tiene establecidas en el pnd. En el mismo sentido, la Ley de Fomento para la Lectura y el Libro (2008), pretende ser equitativa a nivel social y de género, y a la vez garantizar la libertad en las publicaciones de libros. Todo ello representa un acierto, pero no dejan de haber obstáculos estructurales que impiden que muchos sectores sociales no logren tener acceso a libros (impresos o electrónicos). De esta manera, se aprecia que el pse da seguimiento a la línea de acción establecida en el pnd respecto al fomento de lectura. De estos documentos emanan el Programa Nacional de Lectura, así como los Programas Estatales de Lectura; sin embargo, en este momento no se presentarán estos programas, sino que se dirigirá la atención a presentar políticas de lectura en un terreno institucional. Para esto, en seguida se muestran las acciones que la uaem, como universidad pública mexicana, establece respecto a las políticas de fomento a la lectura. El Rector de la uaem, Dr. en Ed. Alfredo Barrera Baca, en su Plan Rector de Desarrollo Institucional (prdi) 2017-2021, específicamente en la función sustantiva Difusión de la cultura para una cultura universal, expresa que la Universidad “tiene la obligación de formar profesionistas competentes y ciudadanos ejemplares, al tiempo de aportar elementos de juicio tanto a quienes toman decisiones de políticas públicas como a la sociedad y los individuos” (2017:100) y establece en el objetivo específico IV de esta función que es necesario “incrementar los índices de lectura recreativa entre

la comunidad universitaria y la sociedad, con contenidos orientados a la promoción de la ciudadanía universal” (Barrera, 2017: 109). Las políticas que se plasman en este documento, en cuanto a incrementar los índices de lectura recreativa, son las que se presentan a continuación (Barrera, 2017): •

•

La Secretaría de Difusión Cultural establecerá un comité que defina un acervo de lecturas recreativas para ponerlo a disposición de la comunidad universitaria en las bibliotecas de los espacios educativos. El Consejo General Editorial de la universidad definirá una colección de 20 libros orientados a la difusión y promoción de la ciudadanía universal. La Secretaría de Difusión Cultural evaluará y redefinirá las políticas de promoción de la lectura.

Resulta primordial hacer un análisis de cada una de estas políticas para ver su pertinencia, factibilidad e impacto entre la población universitaria. Sin embargo, en este momento surgen interrogantes como los criterios que establecerá el comité que defina el acervo de lecturas recreativas y la inversión que se requerirá para ponerlas a disposición en las distintas bibliotecas. Existen innumerables lecturas que se encuentran en formato digital y podría ser que a lo que se tengan que destinar más esfuerzos es a la difusión de estas obras. Para contar con más elementos de análisis será necesario analizar las políticas de promoción de la lectura que establece la Secretaría de Difusión Cultural. Las estrategias que se establecieron a respecto son (Barrera, 2017): •

Publicar una revista de literatura en la que se difundan textos de poesía, narrativa breve, ensayo literario y traducciones literarias.

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•

Promover la adquisición de un acervo básico de literatura en prosa y verso para la ciudadanía universal que esté a la disposición de la comunidad en las bibliotecas universitarias. Intensificar la difusión de las obras ganadoras de los premios internacionales de poesía “Gilberto Owen Estrada” y de narrativa “Ignacio Manuel Altamirano”, así como del Premio de Literatura Infantil, que están en acceso abierto en el repositorio institucional.

Todo ello constituye un reto que para lograrlo hace falta difundir más la labor cultural y editorial que se lleva a cabo dentro de la uaem, cabe mencionar que actualmente la revista oficial de rectoría ya cuenta con el código del ISSN, lo cual es un incentivo para que publiquen en ese espacio tanto alumnos como académicos. Cabe mencionar que, dentro de esta Institución de Educación Superior, desde hace varios años se han realizado acciones para promover la lectura buscando el bienestar de su población y más adelante se hablará del grupo encargado de llevarlas a cabo. Retomando el quinto punto para definir a las políticas públicas, podemos decir que al respecto de los recursos se puede hacer un análisis de los recursos organizativos, presupuestarios y legales. Aquí sólo se abordan los organizativos, no se hablará de presupuestos ni de asuntos legales. En cuanto a la ejecución se tiene que hablar sobre la instrumentación y la evaluación. Para hablar de esta ejecución se desarrollarán las políticas de fomento a la lectura que se han establecido, y que evidentemente requieren de apoyo presupuestario para continuar con los eventos culturales como “Abril mes de la lectura” que han tenido un impacto positivo en la comunidad universitaria.

Políticas de fomento a la lectura

Se presenta brevemente y a manera de contexto, algunas políticas de fomento y promoción de la lectura en el ámbito educativo en México del siglo xix a la posrevolución. Cantón (2009) en Historia de la lectura en México, hacia la formación de lectores autónomos (1ª. parte) describe las diferentes funciones que ha cumplido la lectura históricamente, comenzando con la época colonial en donde la educación se orientaba a la evangelización principalmente, destacando la labor humanitaria de los misioneros que implementaron diversas estrategias de lectura. Siguiendo a dicho autor en la misma obra (2ª parte), expone los factores que favorecieron el desarrollo de la lectura durante el siglo xix y el Porfiriato que, a pesar de la profusión de materiales escritos (libros, periódicos) y el aumento de escuelas, la gran mayoría de la población continuaba siendo analfabeta. Añade que se observó un aumento en la afición de leer gracias a los materiales específicamente dirigidos a gremios y sectores de la sociedad para invitarlos a leer. Aumentó la cantidad de ciudadanos instruidos en diversos asuntos y temáticas. Nuevamente el deseo de participación política es una motivación individual para aprender a leer y escribir. Se menciona que la oferta mayor de materiales gracias a la imprenta y un amplio espectro de lecturas propician la emergencia y presencia visible de un lector cada vez más crítico y autónomo (Cantón, 2009). Para la época de la Revolución y la Posrevolución tenemos que José Vasconcelos, durante su gestión al frente de la Secretaría de Educación, inició la primera campaña nacional de promoción y fomento a la lectura, la cual tuvo una influencia notable en campañas posteriores y se considera un

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punto de referencia. Se reconoce que los maestros desempeñan un papel fundamental en la derrama educativa y la promoción del libro. Existe una gran variedad de títulos, temas y niveles. En este periodo se crean bibliotecas y es indudable el esfuerzo oficial por promover la lectura (Cantón, 2009). Posteriormente en la época de la posguerra hubo factores externos (influencia de los emigrados españoles) e internos (desarrollo de la industria editorial) que impulsaron la lectura en la población mexicana (Torres, 1988). En el periodo posterior, 1960-1985, hubo logros, con la aparición de los cuadernos de la sep de los setentas que contribuyeron a popularizar la lectura, pero también hubo retrocesos en los ochenta dado que en esa década disminuyó el gasto público destinado a la educación en el contexto de la crisis económica de 1982 (Greaves, 1988). Hoy en día surge un nuevo impulso al fomento a la lectura y el libro, otorgado por el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (conaculta) que se transformó en la Secretaría de Cultura.

Fomento a la Lectura en la UAEM

Frecuentemente se considera el número de libros leídos por persona anualmente como el principal indicador de lectura. Una nota en este tenor expresa que: De una lista de 108 naciones de la unesco sobre el índice de lectura, México ocupa el último lugar. En promedio, los mexicanos leen 2.8 libros al año, y sólo 2% de la población tiene como hábito permanente la lectura, mientras que en España se leen 7.5 libros al año y en Alemania 12 (Villamil, 2013).

En otra nota más reciente (Aristegui, 2014), se expresa que conaculta señaló que en la Encuesta Nacional de Lectura (enl) la cifra de libros leídos al año es de 2.94, la cual no avanzó mucho de la Encuesta de 2006 en la que se leían 2.6 libros de forma anual. Sin embargo, en el Capítulo 1 de dicha Encuesta (conaculta, 2006: 36), “se muestra que el promedio anual es de 2.9 libros, con lo que se confirmaría que prácticamente no ha habido variación”. En 2015 (concaulta, 2015: 104, 169) “se reporta que el promedio de libros leídos anualmente tanto por necesidad como por gusto es de 5.3. De esta cifra corresponde 3.5 al promedio de libros leídos al año por gusto, más 1.8 del promedio de libros leídos al año por necesidad”. Estas cifras muestran un incremento respecto a la encuesta anterior y se aprecia que la lectura por placer es más común que la lectura por necesidad. Debido a que la enl es aplicada seleccionando cuidadosamente la muestra a nivel nacional que abarca todos los sectores de la población, el promedio de libros leídos al año dentro de una institución educativa debe ser mayor al de la población general. Así se ha comprobado, pero sólo con un ligero incremento. En el ámbito institucional, las cifras revelaron en el 2010 la cantidad de 3.4 libros por placer al año y para el 2012, 3.9 libros. La meta del prdi 20132017 de que los alumnos leyeran 4 libros de cultura general al año fue alcanzada. En el 4° Informe de la Administración 2013-2017 (Olvera, 2017: 30) se reporta que, derivado de la encuesta de lectura uaem 2016, “el índice de lectura por placer es de 4.9 libros al año por estudiante, lo cual comprueba haber alcanzado y superado la meta esperada”. Empero, es necesario continuar fortaleciendo las acciones para aumentar de manera más significativa esta cifra, ya que aún se encuentra lejos de alcanzar la cifra de poblaciones en general de países desarrollados. En el

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(…) coordinar técnica y normativamente el fun-

Una división de la dia es el Área de fomento a la lectura, la cual, dentro de sus acciones, tiene las siguientes (dia, 2010): •

•

cionamiento del Sistema Bibliotecario, así como también los Laboratorios y Talleres, procurando su permanente desarrollo, modernización y mejoría, con el fin de ofrecer servicios de calidad que satisfagan las necesidades de información, de acceso al conocimiento técnico y científico, al arte, la cultura y a la lectura por placer de la comunidad universitaria (2015: 4).

Dentro de la visión de esta dirección se destacan dos puntos relacionados con el tema aquí desarrollado (dia, 2010), los cuales son que esta dirección contará con: •

•

Bibliografía actualizada y acorde a los programas y planes de estudio, así como a las unidades de aprendizaje universitarias. Mayor número de lectores, a través del fomento a la lectura.

El primer punto es importante debido a que es fundamental que los estudiantes cuenten con el material de lectura académica necesario para sus estudios superiores; el segundo es del que se hablará a continuación.

•

Organizar y coordinar al grupo de fomento a la lectura con representantes de cada uno de los espacios académicos y dependencias de la Universidad. Coordinar reuniones mensuales de los integrantes del fomento a la lectura para establecer acciones que promuevan los hábitos de lectura. Programar la jornada cultural de “Abril, mes de la lectura” de la Dirección de Infraestructura Académica, así como dar seguimiento a los eventos programados en los espacios académicos. Recabar y difundir los programas de Fomento a la Lectura de los diversos espacios Académicos a fin de que la comunidad universitaria esté al tanto y pueda ser partícipe de ellos.

Una de sus actividades era la planeación, organización y coordinación de la publicación del Boletín virtual Xookil Lectura, pensamiento y arte, el cual era un mecanismo de difusión y fomento a la lectura (dia, 2010). El boletín Xookil (que en maya significa lectura) fue una publicación trimestral que inició su circulación en 2003 y concluyó en enero de 2011, posteriormente este boletín cambió a ser una revista electrónica, su última publicación fue con el No. 20, Año. 1, julio-octubre de 2012. Xookil contenía varias secciones como la zona de habilidades lectoras, zona éxito, zona top ten, zona de escritores, de recomendaciones, de lectores y de trabajo. Todas las secciones eran muy interesantes; sin embargo, rescato la de habilidades lectoras, ya que en ésta se hablaba sobre estrategias, proceso, tipos

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prdi 2017-2021 no se estableció una cifra a alcanzar de libros leídos anualmente. Resulta importante que no sólo se exprese en un número la cantidad de libros que se deben leer, sino que se pueda ver de una manera más cualitativa el impacto de leer distintos tipos de textos acordes con el nivel educativo y que están contribuyendo con el desarrollo cognoscitivo y social de la comunidad estudiantil. Una de las Direcciones dependientes de la Secretaría de Docencia de la uaem es la Dirección de Infraestructura Académica (dia), cuyo objetivo es:

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de lectura, entre otros temas de ayuda y orientación para desarrollar dicha habilidad. Posteriormente, en el 2013 la dia comenzó a publicar un cartel informativo y a partir del número 5 cambió a ser un boletín. Actualmente, la dia publica mensualmente y de manera electrónica el boletín informativo Enjambre Lector, el cual cuenta también con secciones interesantes como “Mejorando la disortografía”, “Top 5”, “Recomendación del mes”, entre otras. El grupo de fomento a la lectura tuvo la iniciativa de dar comienzo a un proyecto en el cual se aplicarían encuestas a todos los estudiantes de la Universidad para conocer más sobre sus intereses y hábitos de lectura para poder, con esta información, tomar acciones que coadyuvaran al cumplimiento de las metas institucionales. Estas encuestas arrojaron información útil sobre el tipo de materiales que es leído con mayor frecuencia, así como sobre los hábitos de lectura prevalecientes, entre otros aspectos. Gracias a esta evaluación, se puede conocer la situación actual de lectura en la universidad, los intereses y necesidades en lo general y también en lo particular por los distintos organismos académicos debido a que aunadas a las políticas globales, se establezcan estrategias particulares de fomento a la lectura que contribuyan a mejorar los índices de lectura y, por ende, el bienestar de los estudiantes de las distintas áreas de formación profesional.

Conclusiones

Si bien es cierto que históricamente ha habido progresos en cuanto al impulso a la lectura y la disminución paulatina del analfabetismo en México, aún existen desigualdades regionales y sociales en esta materia.

Como se mencionó al inicio de este artículo, Méndez (2000 en Nateras, 2006: 256) establece “que para reconocer una política pública hay que reconocer los resultados de las acciones del Estado”, y después de haber presentado el desarrollo de este tema, podemos afirmar que al respecto sí se ha establecido una política pública debido a que se aprecia que el Estado, ya sea el Gobierno Federal, Estatal o particularmente la uaem, sí han reconocido el problema, han hecho un diagnóstico para definir objetivos y estrategias y han llevado a cabo programas de acción para solucionarlos. El establecimiento y cumplimiento de una política de promoción de la lectura, coadyuvará de forma definitiva en el bienestar estudiantil de forma personal y profesional; y no sólo de ellos, sino de todos los sectores relacionados. El Gobierno debe formular las políticas correctas para propiciar y promover las condiciones que lleven a cabo de forma exitosa los programas de lectura; sin embargo, toda la sociedad civil debe estar comprometida desde su papel como estudiante, padre de familia o profesor. Este esfuerzo conjunto redundará en el crecimiento individual y social. Aunado a las estrategias de promoción de la lectura, las editoriales también constituyen un eslabón importante. Deben promover material de calidad, que satisfaga diversos intereses, que esté disponible y que tenga precio accesible. Resulta necesario seguir promocionando actividades como las ferias del libro, presentaciones de libros, bibliotecas móviles, entre otras, con la finalidad de que los estudiantes estén en contacto con los textos, ya que así existen más posibilidades de generar lectores y contagiarse del gusto por la lectura. Las políticas implementadas al interior de la uaem para incrementar el índice de libros leídos por placer anualmente fueron satisfactorias y se logró aumentar el promedio, cumpliendo con esto

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6. Referencias

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la meta que se tenía al principio de la Administración 2013-2017. Se propone que las políticas de fomento a la lectura deben ser consideradas dentro de las políticas de bienestar estudiantil, dentro de las cuales actualmente consideran principalmente los diversos programas de becas, seguidas de programas de cultura y el deporte debido a que proporcionan grandes beneficios a nivel intelectual, de creatividad, inclusión social, emocionales y de desarrollo en general; todo esto contribuirá al bienestar de los estudiantes. El desarrollo del hábito de lectura no debe derivar únicamente de la imposición de la institución, sino que, se encauce al estudiante a que desarrolle su autonomía; que busque por sí mismo desarrollar su hábito lector por convicción propia y no condicionado por la institución escolar o por las acciones gubernamentales. El Gobierno en sus distintos niveles debe establecer estrategias adecuadas y congruentes para el fomento a la lectura, pero se debe buscar que el estudiante sea un ciudadano convencido del beneficio personal que le traerá el allegarse de conocimiento a través de la lectura y que no se quede en ser un analfabeto funcional.

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8. dia (Dirección de Infraestructura Académica) (2010), Área de fomento a la lectura, disponible en http://www.uaemex.mx/DIA/ DIA/Infraestructura.htm, consultado el 3 de enero de 2014. 9. dia (Dirección de Infraestructura Académica) (2015), Enjambre Lector. Boletín de la Dirección de Infraestructura Académica, núm. 25, año 3, julio 2015. 10. Franky, Melba (2011), “Lectores tempranos”. Programa de Educación Continua en Pediatría, disponible en https://scp.com. co/precop-old/precop_files/modulo_10_ vin_4/2_jtw.pdf, consultado el 6 de junio de 2015. 11. Greaves, Cecilia (1988), “La sep y la lectura, 1960-1985”, en Josefina Zoraida Vázquez, Historia de la lectura en México, México, ceh/colmex. 12. Lahera Parada, Eugenio (2002), Introducción a las políticas públicas, Chile, Fondo de Cultura Económica. 13. Méndez, José Luis (2000), “La política pública como variable dependiente: hacia un análisis más integral de las políticas públicas”, en Nateras González, Martha Elisa (2006), “Las políticas públicas: ¿discurso o realidad?”, en Revista Espacios Públicos, vol. 9, núm. 17, Toluca, México, uaem, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, pp. 252-274. 14. Nateras González, Martha Elisa (2006), “Las políticas públicas: ¿discurso o realidad?”, en Revista Espacios Públicos, vol. 9, núm. 17, Toluca, uaem, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, pp. 252-274.

15. Olvera García, Jorge (2013), Plan Rector de Desarrollo Institucional 2013-2017, Toluca, México, uaem. 16. Olvera García, Jorge (2017), Cuarto Informe, Administración 2013-2017, Dr. en D. Jorge Olvera García, Rector, Toluca, México, uaem, disponible en http://web. uaemex.mx/4informe1317/pdf/Cuarto_ Informe_2016.pdf, consultado en marzo de 2017. 17. segob (Secretaría de Gobernación) (2013), Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Diario Oficial de la Federación del 20 de mayo de 2013, disponible en http://www. dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=52994 65&fecha=20/05/2013, consultado en 2015. 18. sep (Secretaría de Educación Pública) (2013), Programa Sectorial de Educación 20132018, disponible en http://www.sep.gob. mx/work/models/sep1/Resource/4479/4/ images/PROGRAMA_SECTORIAL_DE_ EDUCACION_2013_2018_WEB.pdf, consultado el 27 de noviembre de 2014. 19. Smith, Frank (1978), Reading, Great Britain, Cambridge University Press. 20. Torres, Valentina (1988), “La lectura, 19401960”, en Josefina Zoraida Vázquez, Historia de la lectura en México, México, ceh/colmex. 21. Villamil, Jenaro (2013), “Entre 108 países, México es penúltimo lugar en lectura”, en Proceso, 23 de abril, disponible en http://www.proceso.com.mx/339874/entre108-paises-mexico-es-penultimo-lugar-enlectura, consultado en 2015.

Reseña

El impacto de las comunicaciones en las elecciones presidenciales Fecha de recepción: 14 de junio de 2016 Fecha de aprobación: 05 de julio de 2017 Zaray Labastida Mejía*

Título: Comunicación Política y Compromiso Cívico en México: Medios, campañas y su impacto en las actitudes y la participación cívica en la elección presidencial de 2012 Autor: Oniel Francisco Díaz Jiménez Edición: Fontamara ISBN: 9786077363125 Número de páginas: 107 Año: 2016 El estudio del papel que desempeñan los medios de comunicación y las nuevas tecnologías en las campañas electorales contemporáneas, es un tema de análisis crecientemente relevante, puesto que factores como la presencia de los medios de comunicación y la normatividad en materia de acceso a medios, el Internet y las redes sociales como canales de intermediación entre los candidatos y los electores; representan en conjunto la posibilidad de influir en la cultura política y la participación ciudadana. El libro Comunicación Política y Compromiso Cívico en México: Medios, campañas y su impacto en las actitudes y la participación cívica en la elección presidencial de 2012, de Oniel Francisco Díaz Jiménez, profesor investigador de la Universidad de Guanajuato y especialista en elecciones, comunicación política, cultura y participación ciudadana, fue desarrollado con el objetivo de analizar el impacto que generaron los medios y las campañas electorales sobre las actitudes y la participación política de los mexicanos en la elección presidencial de 2012. El aporte teórico del libro reside en la orientación desde la cual el autor desarrolla su investigación, que se centra en el análisis del impacto mediático y de las campañas, a partir de las diferencias estructurales de democracias emergentes, como México, respecto a las democracias avanzadas, aspecto que ha sido un tema poco analizado en estudios comparados previos sobre el tema. Los análisis que se presentan en la obra ofrecen evidencia empírica importante que podría ser retomada en análisis posteriores sobre la relación de la comunicación política con la cultura cívica y la participación ciudadana en nuevas democracias. En términos generales, el libro es de fácil lectura y evidencia un robusto trabajo de investigación, sustentado en datos estadísticos analizados a partir de las teorías de la movilización y del malestar mediático, el cual es desarrollado a lo largo de cuatro capítulos y un apartado de conclusiones. En la primera parte del libro, que corresponde a los dos primeros capítulos “Comunicación política y campañas electorales” y “Teorías acerca del impacto de los medios y las campañas sobre el compromiso cívico”, se presenta una amplia revisión de la literatura, así como el marco teórico del estudio.

* Universidad de Guanajuato, México. Correo-e de contacto: zaraylabmej@gmail.com ISSN 1665-8140, año 21, núm. 52, mayo-agosto 2018, pp. 167-170.

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El primer capítulo inicia con una breve discusión sobre el estudio de las campañas electorales, su definición y áreas de análisis relevantes, con especial énfasis en la investigación acerca de los efectos de los medios y las campañas en la opinión pública, la cultura y el comportamiento político, así como del proceso de mediatización y profesionalización de las comunicaciones de campaña en el caso mexicano y su impacto sobre diversas actitudes y formas de participación política de los ciudadanos. El capítulo presenta, de manera sucinta, las etapas en el desarrollo de las campañas electorales, de acuerdo con la literatura comparada, para después examinar el cambio en las tácticas y estrategias de campañas en el caso mexicano, desde la década de los noventa hasta el periodo actual, destacando la transformación significativa del papel que han desempeñado los medios de comunicación en los procesos electorales, los cuales se han constituido como los principales intermediarios electorales entre los partidos políticos y los votantes. El capítulo finalmente señala que, pese al avance considerable en el estudio de los efectos de los medios y las campañas en México ocurrido durante las últimas décadas, mucho de este progreso se ha concentrado principalmente en el análisis del impacto de la publicidad política y de la cobertura informativa de las campañas en la participación electoral y la orientación del voto. Por el contrario, son menos las investigaciones sobre los efectos de los medios y las campañas en otras actitudes y formas de involucramiento político de los mexicanos. En el segundo capítulo, el autor desarrolla una profunda revisión de las teorías de la movilización y del malestar mediático, en torno a los efectos resultantes de la exposición a los medios y las

campañas electorales sobre el compromiso cívico, definido como un conjunto de diversas actitudes políticas y formas de participación ciudadana, en el contexto de las democracias avanzadas y las democracias emergentes en América Latina. El autor presenta numerosos estudios que son parte del debate entre las teorías de malestar y las teorías de movilización. Por un lado, se señala que los partidarios de las teorías del malestar mediático consideran que la desafección, la desconfianza, la ignorancia y el descenso del compromiso político de las personas es resultado de la lógica de comercialización de los medios de comunicación. En contraposición, los teóricos de la movilización relacionan el incremento en la participación y el compromiso cívico con el papel que desempeñan los medios de comunicación en las democracias contemporáneas. Posteriormente, el autor se centra en la discusión de las aportaciones relevantes del estudio del caso mexicano para la literatura comparada sobre la relación entre comunicación política y compromiso cívico, haciendo énfasis en las diferencias estructurales de las democracias emergentes, las cuales presuponen efectos mediáticos y de las campañas distintos respecto a los que ocurren en democracias consolidadas y que han sido el objeto de análisis en numerosos estudios previos. Con base en la revisión de la literatura, el autor señala que en nuevas democracias como México, los efectos negativos de la exposición a los mensajes de los medios y las campañas se pueden ver favorecidos por diversos aspectos del ambiente contextual de las campañas electorales, incluyendo: un sistema de medios muy concentrado, con un predominio de los medios de comunicación electrónicos (principalmente la televisión), un

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comienza explicando que a partir de las elecciones presidenciales efectuadas en el año 2000, las elecciones de 2006 y posteriormente la elección presidencial de 2012, se muestra un uso intensivo de las técnicas profesionales de campañas respecto a años anteriores y el papel decisivo que jugaron para la definición de los resultados, se muestra una síntesis del cambio en las estrategias políticas y las campañas electorales en las últimas décadas y ofrece un análisis cuantitativo de los efectos que tuvieron la exposición a los medios y las campañas electorales sobre el compromiso político de los ciudadanos mexicanos en las elecciones presidenciales de 2012. Contrario a las teorías del malestar de los medios, que enfatizan los efectos negativos resultantes de la exposición a medios como fuentes de información política durante las campañas, los resultados de los análisis muestran una relación positiva entre la exposición a diversos canales de comunicación política durante las campañas (medios electrónicos e impresos, Internet y redes sociales) y los indicadores de compromiso cívico de los ciudadanos. Por lo tanto, el capítulo concluye que los resultados de los análisis muestran una mayor correspondencia con las teorías del círculo virtuoso, las cuales sugieren que la información política presente en las campañas y los medios de comunicación, contribuye a la reducción de la complejidad de la política, incrementa los niveles de conocimiento político, de confianza en las instituciones políticas y promueve el activismo político y social de los ciudadanos. En general, la obra evidencia un profundo conocimiento del campo de estudio, así como trabajo de investigación y análisis estadístico exhaustivo. Asimismo, sus hallazgos contribuyen significativamente al estudio de los efectos de

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déficit en la presencia de los medios impresos respecto a los hábitos de consumo de noticias e información política entre las audiencias, principalmente orientadas al entretenimiento mediático, y un creciente desalineamiento partidista entre el electorado mexicano. El capítulo permite identificar aspectos relevantes de la estructura y la lógica del sistema de medios que pueden favorecer el impacto de los medios y las campañas en el compromiso cívico. En el tercer capítulo “El compromiso cívico en México”, el autor comienza exponiendo las dimensiones de la variable dependiente del estudio y sus tendencias en México. Con base en autores como Robert Putnam, Michael X Delli Carpini y Pippa Norris, se define al compromiso cívico como un conjunto amplio y multidimensional de actitudes y formas de participación política que incluyen el conocimiento de la gente sobre la política, sus vínculos de capital social, su apoyo al sistema político, la participación electoral y el activismo en campañas. Por medio de un análisis descriptivo longitudinal y en perspectiva comparada, se evidencia que los patrones de comportamiento de los ciudadanos mantienen cierta estabilidad durante el periodo de análisis, no obstante es posible apreciar los bajos niveles de México en distintas dimensiones de compromiso cívico respecto a otros países de América Latina y un marcado declive en áreas tales como el nivel de confianza en las instituciones políticas y los sentimientos de competencia y eficacia política de los ciudadanos, variables que denotan el buen o mal funcionamiento de un gobierno democrático. El último capítulo “Los efectos de las comunicaciones de campaña en el compromiso cívico en la elección presidencial de 2012”

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la comunicación política en nuevos sistemas democráticos. Pese a no ser un libro de texto propiamente, los estudiantes de materias tales como opinión pública, comunicación política, cultura política, comportamiento político, entre otras, se beneficiarían de una lectura de la obra, dado que por un lado, resume efectivamente una buena parte de la literatura especializada sobre medios, campañas electorales y sus efectos. Y por otro lado, los resultados del estudio también evidencian el poder de los medios de comunicación y las campañas para incidir en el compromiso cívico de los mexicanos en las elecciones. Por tal motivo, la lectura de la obra no sólo compete a los estudiosos en la materia, es un texto que permite a cualquier interesado en el tema de los medios y las elecciones aproximarse al fenómeno de estudio a través de dos perspectivas teóricas, y comprender mejor el papel de los medios y las campañas políticas en nuevas democracias, mediante la síntesis de las aportaciones más relevantes de la literatura y sus aplicaciones en al caso mexicano. Sin embargo, una disminución en el uso de tablas y gráficos, quizás podría facilitar al lector una mejor comprensión del texto, sin que ello afectara o disminuyera la calidad y relevancia del trabajo realizado.

Referencias 1. Díaz Jiménez, Oniel Francisco (2016), Comunicación Política y Compromiso Cívico en México: Medios, campañas y su impacto en las actitudes y la participación cívica en la elección presidencial de 2012, México, Fontamara.

LINEAMIENTOS PARA RECIBIR COLABORACIONES

Lineamientos generales 1. Los escritos deberán ser trabajos originales e inéditos con temas de investigación en Ciencias Políticas y Administración Pública, que no hayan sido enviados a revisión al mismo tiempo y no se encuentren publicados, parcial ni totalmente, en ninguna otra revista científica, nacional o extranjera. Así mismo, el autor(es) deberá reconocer que no existen compromisos ni obligaciones financieras con organismos estatales ni privados que puedan afectar el contenido, resultados o conclusiones de sus respectivas publicaciones. 2. Por el carácter eminentemente científico de la revista no se aceptarán trabajos de género periodístico o comentarios generales sobre algún tema. 3. Los textos pueden ser artículos, ensayos y reseñas de libros. 4. El nombre del autor deberá ir acompañado de sus datos curriculares más importantes, como la especialidad de sus estudios, institución, nacionalidad, ocupación actual, teléfono(s), domicilio y correo electrónico. 5. Se aceptan trabajos en español, inglés y portugués. 6. La recepción de un documento no implica su aceptación para ser publicado. 7. Las colaboraciones serán sometidas, en primera instancia, a un dictamen editorial para verificar que cumplan con todos los lineamientos establecidos. Sólo aquellas colaboraciones que acrediten el dictamen editorial continuarán con el proceso de dictamen, las colaboraciones que no cumplan con esta condición se considerarán rechazadas. 8. Una vez acreditado el dictamen editorial se procederá a la firma de la declaratoria de originalidad, la cual deberá ser remitida (ya sea personal o vía correo electrónico) a la revista. 9. Las colaboraciones que acrediten el dictamen editorial serán enviadas a dos pares académicos, quienes dictaminarán, de forma anónima, si el documento: a) Es aprobado y será publicado tal y como está, b) Aprobado una vez atendidas las modificaciones menores, c) Es condicionado y puede ser publicado, pero con modificaciones sustanciales, d) Es rechazado. En caso de controversia en los resultados, se enviará a un tercer dictaminador, cuya decisión determinará la publicación, o no, de la contribución. El resultado del dictamen se hará llegar al autor(es) y será inapelable. Se dará como tiempo límite 30 días naturales para que el autor(s) realice, en su caso, las correcciones solicitadas por los dictaminadores, de lo contrario, el manuscrito se considerará rechazado. 10. El límite para reenvíos de un trabajo será de tres, después de ello, el artículo será rechazado por superar dicho límite. 11. El proceso de dictamen de los manuscritos está determinado por el número de colaboraciones en

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lista de espera, la revista informará a los autores sobre el proceso de evaluación y edición de sus trabajos en cada una de sus respectivas etapas. 12. El sistema de arbitraje recurre a evaluadores, tanto externos como internos, de la entidad que la pública, quienes son investigadores y profesores con prestigio nacional e internacional, implementando así un sistema objetivo para salvaguardar la confidencialidad, tanto del autor como del dictaminador de los documentos, así como para asegurar la imparcialidad de los dictámenes, éstos se realizan con el sistema doble ciego y los resultados obtenidos se conservan bajo el resguardo del Comité Editor. 13. La revista deberá publicarse de manera cuatrimestral de acuerdo al siguiente calendario: enero-abril, mayo-agosto y septiembre-diciembre, cada número se integrará por ocho artículos y una reseña que al momento de cierre de la edición hayan sido aprobados para su publicación. De acuerdo con los criterios de contenido de la publicación, Espacios Públicos se reserva el derecho de adelantar o posponer la publicación de los artículos aceptados. 14. Una vez que el trabajo ha sido aprobado para su publicación, el autor(es) cederá la propiedad de los derechos de autor a Espacios Públicos para que su artículo y materiales sean reproducidos, publicados, editados, fijados, comunicados y transmitidos públicamente en cualquier forma o medio, incluido Internet, en la modalidad Open Access, así como efectuar su distribución al público en el número de ejemplares que se requieran y su comunicación pública, en cada una de sus modalidades, incluida la puesta a disposición del público a través de medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología, para fines exclusivamente científicos, culturales, de difusión y sin fines de lucro. Para ello, el autor (es) debe remitir (ya sea personal o vía correo electrónico) el formato de Carta-Cesión de la Propiedad de los Derechos de Autor (que se puede consultar en la página web de la revista: http://politicas.uaemex.mx/espaciospublicos/) debidamente requisitada y firmada por el autor(es). 15. Los textos deberán entregarse en cd-rom en Word para Windows, de cualquier versión, acompañados de una impresión, y/o por correo electrónico. 16. Espacios Públicos se reserva el derecho de realizar la corrección de estilo y cambios editoriales que estime oportunos para mejorar los documentos aceptados. 17. No se devolverán originales. 18. La recepción y procesamiento de las colaboraciones no tiene costo. 19. Todo caso no previsto en los lineamientos será atendido y resuelto por el Comité Editorial de la revista.

Para artículos y ensayos 1. Todo artículo o ensayo deberá tener una metodología discursiva que incluya los siguientes apartados: título en el idioma original y en inglés, nombre del autor, resumen, palabras clave, introducción o presentación, desarrollo, conclusiones, propuestas y/o recomendaciones, así como fuentes bibliográficas. 2. Sólo se aceptarán documentos presentados por un máximo de cuatro autores, el primer nombre que aparezca en el trabajo se considerará autor principal y el o los siguientes será(n) coautores. 3. La extensión de los escritos deberá ser de 15 cuartillas, como mínimo, y 30 como máximo.

4. El tipo y tamaño de letra a utilizar en los trabajos será Times New Roman, a 12 puntos, con un interlineado de 1.5. 5. Se recomienda la inclusión de subtítulos cada dos cuartillas, aproximadamente. Los títulos y subtítulos podrán ser modificados por el Comité Editor. No se aceptan epígrafes al inicio del trabajo. 6. Todo artículo deberá contener un resumen de entre 100 y 150 palabras, el cual deberá señalar el objetivo, la metodología y los resultados o conclusiones principales del trabajo. Presentar cinco palabras clave. El resumen y las palabras clave se presentarán en el idioma original y en inglés. 7. Las siglas deben ir desatadas la primera vez que aparezcan en el texto, seguido de la sigla entre paréntesis: Organización de las Naciones Unidas (onu). 8. Las notas a pie de página se deberán utilizar con carácter aclaratorio o explicativo y no se deberán utilizar para indicar o hacer referencia a fuentes bibliográficas. 9. Las gráficas, cuadros y esquemas deberán ser ordenados numéricamente (números arábigos), de acuerdo con la secuencia de aparición en el texto, así como referenciar la fuente (pie de figura). El formato para imágenes deberá ser JPG y procesarse en escala de grises (blanco y negro), sin ningún tipo de resaltado o textura. Tampoco deberán ser copia de Internet. En el caso de las tablas y gráficas deberán enviarse en el formato original de creación. Sólo se admitirán fotografías en casos excepcionales. El autor(es) será responsable de obtener los permisos para la reproducción de aquellos materiales con derechos de autor, para lo cual deberá anexar copia de los respectivos permisos a la revista. 10. Las referencias bibliográficas utilizadas en el texto seguirán el sistema autor-fecha, también conocido como Sistema Harvard. Se elaboran bajo el siguiente formato: apellido del autor, año de edición: página o páginas. Todo lo anterior deberá ir entre paréntesis.

Ejemplos: • Citas textuales: “La diputación provincial fue la institución más interesante, entre las establecidas por la Constitución española de 1812” (Benson, 1980: 11). • Benson menciona que “La diputación provincial fue la institución más interesante, entre las establecidas por la Constitución española de 1812” (1980: 11). • Más de tres autores (Álvarez et al., 1990: 23). • Si se refiere a la idea global de un autor, se indica autor y año: Por un lado señala Benson (1980) que el virrey ejecutaba lentamente los mandatos de la constitución... • Si el autor tiene más de una publicación del mismo año, deben ordenarse alfabéticamente y se les distinguirá con una letra minúscula después del año: (Uvalle, 2003a: 90) y (Uvalle, 2003b: 75). • Información sin autor, contenida en prensa. Periódico, fecha abreviada: página sección. (La Calle, 08/03/2002: 3C). Si es con autor (Carmona, 24/06/2003: 6 El Nacional). • Leyes: Autor, año: artículo (ife, 1999: Artículo 15). 11. La bibliografía empleada en el trabajo se enlistará de forma alfabética y numerada; únicamente la

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bibliografía que sea citada en el documento. Se consigna al final del texto bajo el sistema Harvard. Apellido(s) y nombre completo, año entre paréntesis, título en cursivas, número de edición (no se anota si es la primera edición), lugar, editorial.

Ejemplos: Libro Benson, Nettie Lee (1980), La diputación provincial y el federalismo mexicano, 2a ed., México, El Colegio de México / LI Legislatura Cámara de Diputados. Álvarez, Norma et al. (1990), Reforma del sistema político mexicano, México, Diana. Obras de instituciones Nombre de la institución, año, título y ciudad. uaem (Universidad Autónoma del Estado de México) (2002), Programa de estímulos al desempeño del personal docente, Toluca. Revista Aguilar Hernández, Felipe (2001), “La universidad y las profesiones del nuevo milenio”, en Revista Espacios Públicos, año 4, núm. 8, Toluca, uaem, Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública, pp. 231-249. Periódico Nombre del periódico, fecha abreviada, título del trabajo, ciudad, país. La Calle, 24/06/2003, “Demandará diputado Emilio Ulloa a procurador mexiquense por difamación”, Toluca, México. Carmona Soto, Aída (2003), “Espacios Públicos logra una presencia internacional”, en La Calle, 24 de junio, Toluca, México. Leyes Autor, año, nombre de la ley, ciudad. ife (Instituto Federal Electoral) (1999), Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, México. Diccionario Debbasch, Charles et al. (1985), Diccionario de términos políticos, Bogotá, Ed. Temis. Diccionario Oxford Escolar (1996), México, Oxford University Press. Enciclopedia Enciclopedia de México (1987), t. 9, México, sep. Documentos electrónicos

Responsabilidad principal, título, tipo de soporte [en línea, CD-ROM, cinta magnética, disquete], lugar de publicación, editorial, fecha de edición. Monterroso Salvatierra, Neptalí (2000), “La participación de la sociedad civil en el manejo de los recursos forestales”, en Seminario-taller internacional sobre metodologías participativas para el desarrollo forestal sostenible [CD-ROM], Petén Guatemala, 3-7 de abril. Internet Responsabilidad principal, título, fecha de la cita, disponibilidad y acceso. Salazar Medina, Julián (2003), Reseña histórica, s/f, en http://l48.215.9-2/his.html, consultado el 16 de octubre de 2003. Obras del mismo autor y año Si de un mismo autor existen varias referencias de un mismo año, se especifican los años seguidos en un orden alfabético. Uvalle, Ricardo (2003a), “El servicio profesional y la nueva gerencia pública en México”, en Memoria del Foro Profesionalización del servicio público en México: hacia la innovación y la democracia, México, Gárgola Ediciones, pp. 89-90. Uvalle, Ricardo (2003b), La ética del servidor público, Toluca, iapem.

Para reseñas: 1. Las reseñas deberán ser sobre libros relacionados con las Ciencias Políticas y Administración Pública, cuya publicación sea, como máximo, de dos años previos a la fecha de publicación de la revista. 2. Sólo se aceptarán reseñas presentadas por un solo autor. 3. Las reseñas tendrán una extensión de cinco cuartillas como mínimo y máximo 10 cuartillas, y deberán utilizar el tipo de letra Times New Román, a 12 puntos, con un interlineado de 1.5. 4. La reseña deberá tener un título diferente al del libro que se presenta. 5. El autor deberá anexar la portada de la reseña del libro en formato jpg, además deberá añadir los siguientes datos: título de libro, autor(es), año, editorial, país, número de páginas y número isbn. 6. Las reseñas serán seleccionadas por el Comité Editorial de la revista en función de su calidad y actualidad.

Envío de trabajos: Las colaboraciones deberán entregarse en la siguiente dirección: Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Cerro de Coatepec, Ciudad Universitaria, Toluca, Méx., C.P. 50100. Tel. (01-722) 2131607 o 2150494, a la atención de Ma. Cristina Reyes Montes, o en el correo electrónico: espaciospub@uaemex.mx

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PUBLICATION GUIDELINES

General guidelines

1. The proposals that are sent in must be original and related to Political Science and Public Administration topics. Such proposals must not have been already published, submitted for review to another publication or partially published in any other scientific, national or foreign journals. Likewise, the author(s) must acknowledge that there are no previous commitments or financial obligations to State or private organizations that could influence either the content, the results or the conclusions of their respective publications. 2. The submissions must be of a scientific nature. Opinion or journalistic documents will not be accepted. 3. The proposals can be articles, essays or book reviews. 4. The authorâ&#x20AC;&#x2122;s name must include the most relevant information from his curriculum: academic degrees, institution, nationality, current occupation, telephone(s), address and email. 5. Articles can be written only in Spanish, English or Portuguese. 6. The reception of a proposal does not automatically imply that it will be published. 7. All the collaborations are submitted, at first, to an editorial review, which consists in verifying the content and its compliance with all the established guidelines. 8. Once the editorial review is approved, the disclaimer of originality is signed. The authors of the proposals must remit (physically or via e-mail) the disclaimer (which is available on the website of the journal) along with the signature of the author(s). 9. The proposals that have been approved in the preliminary stage will be sent to two â&#x20AC;&#x201C; pairs of certified academics, who will anonymously determine the following decisions: a) Approved and it will be published as is, b) Approved once minor modifications have been made, c) On hold and could be published if certain substantial modifications are made d) Rejected. In case of a controversial decision, the proposal will be sent to a third evaluator, who will determine if the submission will be published or not. The results will be sent to the authors and it will be final. There will be a 30-day period to turn in the proposals with their respective corrections; otherwise the proposal will be dismissed. 10. The proposal can only be sent three times for corrections. If this number exceeds, then the proposal will be rejected. 11. The approval of the proposals is determined by the number of collaborations that are pending on the waiting list. Espacios PĂşblicos will keep the authors updated about the process of evaluation and edition of the proposals in each phase of the process.

12. The arbitration system relies on the internal and external advisers. These advisers that are affiliated to Espacios Públicos are professors and researchers with national and international prestige. The approval system is an objective system that ensures the confidentiality between the author and the evaluator in order to assure the impartiality of the decisions. Such system is based on double-blind review and the Editorial Board will safeguard the results. 13. Espacios Públicos must be published every quarter in accordance to this calendar: January – April, May – August and September – December. Every volume will be comprised of 8 articles and a book review. All of these proposals have been previously approved for publication. In accordance to the criteria of content of this publication, Espacios Públicos reserves the right to advance or postpone the publication of certain approved proposals. 14. Once the proposal has been approved for publication, the author(s) must relinquish their intellectual property to Espacios Públicos so that the article and other materials can be reproduced, published, edited, set and transmitted publically in any form or medium, including the Internet through Open Access. Also Espacios Públicos is committed to the publication of their quarterly publication through printed, electronic, optical and any other medium for scientific, cultural, educational purposes. This effort is pro bono, which means that no profit is expected from the dissemination of the scientific content that is subscribed to Espacios Públicos. The authors of the proposals must remit (physically or via e-mail) the letter of Transfer of Copyright (which is available on the website of the journal: http://politicas.uaemex.mx/espaciospublicos/) along with the signature of the author(s). 15. The proposals must be delivered in Word documents in a cd-rom, along with a printed version or an electronic version of the file attached in an e-mail. 16. Espacios Públicos holds the rights to modify the content of the proposal in order to accommodate certain redaction changes and editorial modifications that are deemed appropriate. 17. The original documents and materials will not be returned. 18. The reception and process of approval will not be paid by the authors of the proposals. 19. The Editorial Board of Espacios Públicos will solve all of the issues in relation to the general guidelines.

Articles and essays 1. Every article or essay must have a discursive methodology that includes the following sections: title in original language and English, name of author, abstract in original language and in English, keywords, introduction, conclusions, proposals and/or recommendations, as well as the bibliographical sources. 2. The maximum number of authors per proposal is four. The first name that appears on the proposal shall be deemed as the lead author and/or the following will be the coauthors. 3. The proposal must be between 15 and 30 pages in length. 4. The format of the proposal must be the following: Times New Roman, 12 points with a 1.5 spacing. 5. The inclusion of headings is recommended every two pages or so. Titles and subtitles may be amended by the Editorial Board. An epigraph at the beginning of the proposal is not accepted.

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6. All of the articles must include an abstract of between 100 and 150 words, which shall state the purpose, methodology and main results or conclusions. Five keywords must be aggregated as well. The abstract and keywords will be presented in the original language and in the English language. 7. Acronyms must be defined the first time they appear in the text with the definition and the acronym inserted in a bracket. E.g.: United Nations (un). 8. Notes and footnotes shall be used for explanatory purposes and should not be used to indicate or refer to bibliography. 9. Graphs, charts and diagrams shall be sorted numerically (in Arabic numerals) according to the sequence of appearance in the text and the reference source (figure or caption). The format of these objects must be in the jpg format and processed in grayscale (black and white), without any highlighting or additional textures. None of these objects shall come from a source that is not the author’s. Tables and graphs shall be submitted in their original format. Photographs will be accepted in exceptional cases. The author(s) will have to acquire the copyright permission to reproduce elements produced by a third party; therefore the author must also send a letter from the third party which indicates that his graphs, images or schemes may be used. 10. The references used in the proposal must go according to the Harvard citation system. They must be presented in the following format: last name, year of publication: page or pages. The citation must be enclosed in parentheses.

Examples: • Citations: “The county council was the most interesting institution, including those established by the Spanish Constitution of 1812” (Benson, 1980: 11). • Benson mentions that “The county council was the most interesting institution, including those established by the Spanish Constitution of 1812” (1980: 11). • More than three authors (Alvarez et al., 1990: 23). • If the citation refers to the whole idea of an author, then the year of the publication must be enclosed in parentheses: Benson (1980) states that the viceroy was slowly excising his constitutional mandates... • If the author has more than one publication of the same year, then the publications should be listed alphabetically and distinguished by a lower case letter after the year: (Uvalle, 2003a: 90) and (Uvalle, 2003b: 75). • In the case that a citation of a newspaper does not have the name of the author the citation must have this structure: Newspaper, date: section page (La Calle, 08/03/2002: 3C). If there is an author, then the quote must be as follows: (Carmona, 24/06/2003: 6 El Nacional). • Laws or legislations: Author, year: Article (ife, 1999: Article 15).

11. The referenced bibliography must be cited alphabetically and shall be listed; only the bibliography cited must be included in the document. The Harvard system must be implemented in the following order: Name(s) and full name, (year in parentheses), title in italics, edition number, place, publisher.

Examples: Book: Benson, Nettie Lee (1980), The county council and the Mexican federalism, 2nd ed., Mexico, El Colegio de Mexico / LI Legislature House of Representatives. Alvarez, Norma et al. (1990), Reform of the political system, Mexico, Diana. Institutional documents: Name of institution, year, title and city. uaem (Autonomous University of the State of Mexico) (2002), Incentives Programme performance of teachers, Toluca. Journal: Aguilar Hernandez, Philip (2001), “The university and the professions of the new millennium”, Journal Public Spaces, Year 4, no. 8 Toluca, uaem, Faculty of Political Science and Public Administration, pp. 231-249. Newspaper: Name of the newspaper, brief date, title, city, country. La Calle, 24/06/2003, “Will Demand deputy prosecutor Emilio Ulloa mexiquense defamation”, Toluca, Mexico. Carmona Soto, Aida (2003), “Espacios Públicos achieved an international presence” in La Calle, June 24, Toluca, Mexico. Laws: Author, year, name of the law, city. ife (Federal Electoral Institute) (1999), Federal Code of Electoral Institutions and Procedures, Mexico. Dictionary: Debbasch, Charles et al. (1985), Dictionary of Politically, Bogotá, Ed. Themis. Oxford School Dictionary (1996), Mexico, Oxford University Press. Encyclopedia: Encyclopedia of Mexico (1987), t. 9 Mexico, sep.

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Electronic documents: Author, year, title, media type [online, cd-rom, magnetic tape, diskette], place of publication, publisher, date of publication. Monterroso Salvatierra, Neptalí (2000), “The participation of civil society in the management of forest resources”, International seminar-workshop on participatory methodologies for sustainable forest development [cd-rom], Peten Guatemala, 3-7 April. Internet: Author, year, title, date of appointment, availability and access. Medina Salazar, Julian (2003), Historical Overview, s/f, at http: //l48.215.9-2/his.html, accessed October 16, 2003. Works by the same author and year: If the same author there are several references in the same year, specify the year followed by an alphabetical order. Uvalle, Ricardo (2003a), “Professional Service and the New Public Management in Mexico”, Memorial Forum professionalization of public service in Mexico: towards innovation and democracy, Mexico, Gargoyle Editions, pp. 89-90. Uvalle, Ricardo (2003b), The ethics of public servants, Toluca, iapem.

For reviews: 1. Book reviews must be related to Political Science and Public Administration publications that have been at the most two years old before it gets published by Espacios Públicos. 2. Book reviews submitted by a single author will only be accepted. 3. All book reviews must be between 5-10 pages in length. The format of the book review must be the following: Times New Roman, 12 points, with a 1.5 spacing. 4. The book review must have a different name from the book, which the review is based on. 5. The author must attach the cover of the book in a jpg format file and another file with the following information: title of book, author(s), year, publisher, country, number of pages and isbn. 6. All the book reviews will be selected by the Editorial Board according to the quality and relevance of the themes of the book.

Submission: All of the proposals must be delivered to the following address: Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Cerro de Coatepec, Ciudad Universitaria, Toluca, Méx, C.P. 50100. Tel. (01-722) 2131607 or 2150494. All messages or documents must be forwarded to Ma. Cristina Reyes Montes. e-mail: espaciospub@uaemex.mx