Libro

Propuestas y Oportunidades para un desarrollo alternativo del Distrito Federal

Adolfo Orive Bellinger, coordinador Miguel Ángel Rojas Arciniega Alberto Castro Jaimes Diana Ponce Nava Andrés Orozco Loreto Franklin Martínez Mendoza María Teresa Escalante Rodríguez Lorena Galindo Anibal Gutiérrez Lara Rolando Cordera Campos Carlos Tello Macías

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1. Instrumentación transversal de las políticas de desarrollo para el Distrito Federal La industria al interior de las delegaciones como eje de reactivación 2. Clusters de Microempresas: una opción necesaria de reactivación económica para la Ciudad de México 2.1 Introducción 2.2 Terciarización de la economía 2.3 Industria y pequeña industria en el Distrito Federal 2.4 Dinámica y recursos disponibles para la reactivación económica 2.4.1 Industria Textil 2.4.2 Industria alimentaria 2.5 Esquema de Clusters por tipo de mercado Bibliografía 3. El mercado de abasto y comercialización en el Distrito Federal 3.1 Introducción 3.2 El Sistema de Abasto en México 3.2.1 Cadenas de Valor 3.3 Los canales de Distribución y Comercialización 3.4 Centrales de Abasto 3.4.1 El Sistema de Abasto en la Ciudad de México 3.5 Comercio al por Mayor en las Delegaciones 3.6 Elementos sobre la integración Logística en el Distrito Federal 3.7 La Logística Nacional 3.8 Embarque y Transporte 3.8.1 Rutas de Origen y Destino y flujo de mercancías Bibliografía 4. Chinampas y ecoturismo tradicional para el Sur-Oriente de la Ciudad 4.1 Introducción 4.2 El sector agropecuario del Distrito Federal 4.3 Productividad, pluricultivo y transición tecnológica 4.3.1 Comercialización, abasto e ingreso de la población de la ciudad de México 4.4 Empleo y participación de los chinamperos: turismo ecológico y cultural Bibliografía

7 10 19 19 27 28 29 32 35 38 40 43 51 52 54 56 58 58 58 64 67 69 72 73 79 80 82 85 88 88

INDICE

Introducción I. Propuestas de reactivación productiva

II. Educación y medios para desarrollo 1. Bono demográfico y el empleo del Distrito Federal 2. Centros de Desarrollo Infantil contra la pobreza y la desigualdad social Introducción 2.1 Contexto latinoamericano 2.1.1 Educación y desigualdades en la capital del país 2.1.2 Infraestructura y servicios: escuelas y bibliotecas 2.2 Necesidad de una política diferenciada 2.3 Centros de Desarrollo Infantil: una vía de transformación social en el contexto de la pobreza 2.3.1 Transformación social y educación efectivas 2.4 Conclusión Bibliografía 3. Ciudad Digital: construyendo una sociedad del conocimiento Introducción 3.1 La Economía del conocimiento: un modelo teórico y su praxis en México 3.1.1 ¿Por qué es deseable construir una ciudad, que base su modelo en una economía del conocimiento?

II.1 Elementos o dimensiones que conforman el Índice de Economía del Conocimiento (IEC) 1 Resultados estatales del ITESM y Fundación Este País.

1.1 Capital humano y un uso intensivo del conocimiento en la producción (1) 1.2 Sistemas de innovación y capacidad emprendedora (1) 1.3 Atractividad internacional, competitividad y orientación hacia el exterior (5) 1.4 Infraestructura de información, comunicación y tecnología (5) 1.5 Marco institucional y capital social (14) 2.2 La ciudad de México: una economía del Conocimiento 2.2.1 El Internet y los Derechos Humanos 2.2.2 Usuarios de Internet en México 2.3 Penetración de Internet por estado en México 2010 2.4 Tecnologías de Información en los hogares 2.5 Tecnologías de Información en las empresas 2.3 Brecha Tecnológica 2.3.2 Distrito Federal a la Vanguardia

91 91 103 104 106 107 108 109 111 113 116 117 118 120 122 123 124 124 124 124 124 124 124 126 127 129 129 130 130

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III. Derechos Sociales, Medio ambiente y Calidad de Vida 1 Desarrollo sustentable y políticas ambientales en el Distrito Federal.

Perspectiva 2030 Introducción 1.1 Ordenamiento Territorial 1.2 Riesgo y vulnerabilidad ambiental 1.3 El Agua 1.4 Residuos sólidos 1.5 Áreas verdes y arbolado urbano 1.6 Áreas naturales protegidas 2. Programa Especial de Agua para la Ciudad de México

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IV. Los objetivos del gasto y las Políticas Públicas 1. Las finanzas públicas en el Distrito Federal y la Disputa por la Nación Introducción 2. La Política Social en el Distrito Federal: la ruta de la izquierda Introducción 3. El gasto en el Distrito Federal a principios de siglo Introducción La Cuenta Pública de 2000-2006 Programas de Fomento Económico Fomento al empleo Protección Social Educación, Cultura y Deporte Infraestructura Urbana Agua y Drenaje Gabinete de Gobierno y Seguridad Pública Gabinete de Progreso con Justicia y Eje Estratégico de Equidad Gabinete de Desarrollo Sustentable Nuevo Orden Urbano, Servicios Eficientes y Calidad de Vida para Todos Conclusiones

137 139 140 144 146 149 152 154 157 169 188 193 209 211 212 214 217 220 222 224 226 228 229 231 233

5 INDICE

3. Propuesta de Política: Modelo de Ciudad Digital con Sentido Social 3.1 Conclusión Bibliografía

Introducción Adolfo Orive Bellinger

alternativa de gobernar. Desde esos años, la política económica y la política social que han lanzado estos gobiernos ha incorporado un compendio de prácticas y programas que buscan el desarrollo de la ciudadanía plena desde distintas esferas.

En el período de gobiernos de izquierda en la Ciudad de México se ha mostrado que hay opciones reales, diametralmente distintas a la política económica del gobierno federal. Ésta última, afín al modelo de libre mercado que ha polarizado la desigualdad social, ha agotado la capacidad de la economía para generar empleo y ha profundizado la pobreza en todo el país. El entramado organizacional e institucional en grandes metrópolis, como la nuestra, tiene un lugar primordial para el impulso de opciones de desarrollo, que ataquen certeramente la pobreza que el mercado por sí solo no resolverá.

Por esta razón, los gobiernos de izquierda están obligados a concebir y a formular responsablemente políticas públicas concretas que respondan a las necesidades de los capitalinos, por encima de la premura política y administrativa.

El desarrollo estratégico de nuestra megalópolis requiere de un Plan Transversal de Desarrollo que coordine y comprometa a empresarios, trabajadores, familias y órganos de gobierno para asegurar que los frutos de este esfuerzo se expresen irreversiblemente en mejores condiciones de vida para todos. Se requiere una visión integral que reduzca notablemente las grandes diferencias entre el poniente y las delegaciones de oriente, norte y sur de la ciudad. La desigualdad de condiciones entre estos núcleos corroe el tejido social y limita las oportunidades de desarrollo armónico en el largo plazo, y desvanece los principios de equidad que rigen a los gobiernos de izquierda. De ahí que sea necesario reformular la política económica, la política social y el enfoque del desarrollo urbano para lograr mediante consensos, un nivel de bienestar para la sociedad capitalina.

Con la finalidad de dar pautas a un esfuerzo conjunto e integral de desarrollo que comience por una intervención sustancial en los problemas de la ciudad, la V Legislatura de la Asamblea del Distrito Federal, en una labor inusitada que proyecta con el Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad (PUEC) de la UNAM, llevó a cabo un ciclo de talleres entre los meses de febrero y marzo

PROPUESTAS Y OPORTUNIDADES PARA UN DESARROLLO ALTERNATIVO DEL DISTRITO FEDERAL

A finales de los años noventa el cambio democrático en el Distrito Federal abrió a la izquierda política del país un espacio para mostrar una forma

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de 2011, en los que se avanzo en el análisis de un conjunto de propuestas para el desarrollo local; en una segunda etapa se incluyó a través de una consulta, la opinión de integrantes de Comités Ciudadanos respecto de las recomendaciones de los especialistas que, finalmente, fueron discutidas en cuatro foros ciudadanos sobre el desarrollo urbano de la Ciudad de México en agosto del mismo año.

Este proceso concluyó con la formación de un compendio de proyectos que buscan insertarse en una estrategia transversal de desarrollo urbano englobante e incluyente; que parte de los problemas y necesidades particulares del Distrito Federal y mira hacia el horizonte de largo plazo.

Este compendio

integra temas tan diversos como la vialidad, la

reactivación económica, la recuperación de espacios, la educación (como signo de competencias para el empleo, pero también como impulsora de calidad de vida), así como el acceso al agua, el derecho a un ambiente de calidad, las formas en que el gobierno central de la ciudad ha buscado corregir las deudas sociales y las posibilidades de financiamiento del Distrito Federal. Cada uno de estos temas busca entrelazarse en una misma propuesta de política pública. El presente texto documenta las propuestas que la ciudadanía, las organizaciones y los especialistas han incorporado al proyecto de desarrollo transversal que se tiene entre manos.

Para cada aspecto considerado se cuenta con un análisis más extenso que se reúne una revisión de segmentos específicos de las condiciones de vida en el Distrito Federal buscando reflejar la realidad apremiante y las acciones faltantes, que serán contrastadas con la evolución de los distintos instrumentos que desarrollados a lo largo de estos últimos 15 años de gobiernos de izquierda en la ciudad y con las posibilidades de instrumentar proyectos que fortalezcan la definición de una estrategia de desarrollo alternativa de la ciudad.

El libro se divide en cuatro secciones, cada una de las cuales aporta datos y diagnósticos meticulosos a diferentes problemas que enfrenta la ciudad de México.

El primero de ellos recoge las posibilidades de reactivación económica para el mediano y largo plazos que fueron encontradas en la búsqueda de propuestas para la generación de empleos y el desarrollo productivo de la ciudad. El primer apartado adelanta una visión transversal de las visiones que serán encontradas en todo el apartado y hace un esbozo concreto de cómo se aplicaría esta visión en las dos delegaciones más pobladas de la entidad: Iztapalapa y Gustavo A. Madero. De manera que se sacrifica una visión metropolitana funcional, por una composición completa transversal que puede traducirse en propuestas concretas,

a la mano de la toma de decisiones. Los siguientes tres apartados hacen referencia específica a la formación de cadenas de valor industriales con pequeñas empresas,

El segundo apartado comienza con un diagnóstico de las presiones demográficas a la economía, con una visión local. La educación y las opciones de transformación disponibles son abordadas por los capítulos que siguen. Entre ellos se encuentra la propuesta probada de los Centro de Desarrollo Infantil, como un ejemplo de política educativa y política de desarrollo social focalizada integral; para luego complementarse con las opciones de acceso a la información y a la educación en una ciudad digital.

Se incluyen en el tercer apartado el diagnóstico y análisis de los retos ambientales para la ciudad de México y una síntesis de la propuesta de acceso al agua y manejo de drenaje que se basa en una visión social de esta realidad, que ejerce los medios políticos al alcance para buscar soluciones.

Por último, se hace una revisión de las finanzas públicas en el Distrito Federal, desde una visión renovada por de la disputa por la nación, entre las vertientes del neoliberalismo encarnado en el gobierno federal y las políticas progresistas de la izquierda incrustada en el corazón político del país, el Distrito Federal. Se hace luego una somera revisión de la evolución de las políticas sociales y de los programas operativos anuales de los gobiernos de izquierda en el Distrito Federal en los capítulos subsecuentes.

9 PROPUESTAS Y OPORTUNIDADES PARA UN DESARROLLO ALTERNATIVO DEL DISTRITO FEDERAL

y consideran al sector turismo y a la reactivación de la producción agrícola en el sur de la ciudad como opciones viables para la generación de empleos.

Propuestas de reactivación productiva

Adolfo Orive Bellinger, Alberto Castro Jaimes y Miguel Ángel Rojas Arciniega

Instrumentación transversal de las políticas de desarrollo para el Distrito Federal Alberto Castro Jaimes, Miguel Ángel Rojas Arciniega

Introducción Para introducir esta visión, considérese que se parte de una visión en la que la estructura económica, social y política de las ciudades es determinada por la voluntad y acciones de su gobierno; estas determinan el tipo de organización, el diseño institucional y la composición urbana que fundan una dinámica económica y demográfica. La orientación política y la solidez de las acciones de estos gobiernos se ven directamente reflejadas en el bienestar de sus habitantes.

En el estudio del desarrollo urbano, el entramado organizacional e institucional de las grandes metrópolis ha tomado gran importancia en los últimos años, ya que de ahí se derivan las reglas de convivencia, de participación y las opciones de desarrollo.

Por el contrario, la visión neoclásica de crecimiento supone que las regiones y las ciudades tienden a equilibrar niveles de capital y producto por trabajador1.

Luego de la revisión amplia de experiencias, los diagnósticos que se presentan en este libro y el aprendizaje de los talleres de análisis, realizados junto con el PUEC, nos inclinamos por un enfoque que apuesta por la acción gubernamental como la clave para impulsar el capital humano y la potencialización de los factores de producción, la conducción de las estructuras económicas, reducción de desigualdades y el desarrollo robusto de la ciudadanía, como capital social y ejercicio político. Las equidad social, así como la disposición de infraestructura y oportunidades necesarias para conseguir bienestar debe tomar las riendas de una participación estatal, ya sea con políticas de acompañamiento (Chang, 2002), una exigibilidad de derechos y cumplimiento de normas asequible por todos los ciudadanos (O’Donnell, 2001) o simplemente encontrar diseños de política económica realistas que busquen el bienestar de sus habitantes, junto con el crecimiento económico (Stiglitz, 1998). Los gobiernos de izquierda han propuesto continuamente que el mercado por sí solo no resolverá esas asimetrías.

1 La teoría del crecimiento endógeno, intenta resolver dos de los principales supuestos que limitan el enfoque neoclásico desde la perspectiva del desarrollo urbano: 1) el aumento de la productividad depende del progreso técnico exógeno; 2) existen rendimientos constantes o decrecientes.

El primer supuesto se eliminó de acuerdo a las aportaciones de Arrow, Romer y Lucas, que consideraron un progreso técnico endógeno, producto del aprendizaje en la producción y de la inversión en conocimiento. Lucas demostró que las regiones o ciudades mejor dotadas de capital humano y físico mantienen las desigualdades que las separan con las menos desarrolladas.

Cheshire y Carbonaro proponen que los rendimientos crecientes del capital humano resultado de la difusión tecnológica debida a la generación del conocimiento que implica la no rivalidad entre las empresas y, parcialmente su no exclusión.

desigualdad y desempleo. En busca de soluciones reales para incrementar las condiciones de vida en la ciudad más grande del país, se propone con estas líneas una nueva forma de gobernar y un diseño innovador en la formulación de políticas públicas, como han venido haciendo los gobiernos de izquierda desde el triunfo del Ingeniero Cárdenas.

Enfocando los esfuerzos en problemas comunes y relevantes para la ciudadanía, que respondan a las necesidades de los capitalinos, así como de la ciudad, por encima de la premura política y administrativa. El desarrollo estratégico de nuestra megalópolis requiere de un Plan Transversal de Desarrollo que coordine y comprometa a empresarios, trabajadores, familias y órganos de gobierno para asegurar que los frutos de este esfuerzo se expresen irreversiblemente en mejores condiciones de vida para todos, tal como lo hacen los Consejos Económicos y Sociales de Europa. Una visión integral y de transversalidad reduciría las grandes diferencias entre el Oriente, el Norte y el Sur de la ciudad, por un lado; y por el otro del centro y el poniente. La desigualdad de condiciones entre estos núcleos corroe el tejido social y limita las oportunidades de desarrollo armónico en el largo plazo de todos los habitantes de la ciudad, y desvanece los principios de equidad que rigen a los gobiernos de izquierda. De ahí que sea necesario eliminar los disensos entre la política económica y la política social, consiguiendo una reformulación de las mismas, encontrando la convergencia y los consensos para lograr un nivel de bienestar para la sociedad capitalina.

El presente capítulo pretende una revisión de segmentos específicos de la dinámica económica y social de la Ciudad de México, para contextualizar una propuesta de política transversal que podría instrumentarse en las dos delegaciones más pobladas de la ciudad, como caso particular que no considera por ahora la interacción con el resto de la ciudad ni la importancia de la dinámica metropolitana. Sirva este primer esbozo como muestra del reto más ambicioso de desarrollo para la Izquierda gobernante. Por ello, el texto se encuentra dividido en: 1) Los elementos básicos de una Propuesta Económica concreta que busca ser funcional y transversal respecto de un plan de desarrollo social y de intervención urbana; y 2) La construcción de un ejemplo de política transversal, aplicada al caso concreto de las delegaciones Iztapalapa y Gustavo A. Madero,

13 PROPUESTAS DE REACTIVACIÓN PRODUCTIVA

El persistente descontento social ante la política económica afín al modelo de libre mercado se debe a la percepción de mayor precariedad, pobreza,

a partir de sus condiciones actuales y de sus recursos productivos potenciales, centrado en las posibilidades de reactivación económica.

Si bien, los gobiernos de izquierda en el Distrito Federal se han centrado hasta ahora en la consolidación e institucionalización de una política social responsable, se ha descuidado el diseño de políticas económicas que integre la superación paulatina de rezagos sociales con crecimiento y generación de empleos. Por ejemplo, y como podrá verse en capítulos posteriores, se encuentran programas de corte económico en rubros de política social y, por otro lado, se ha soslayado el proceso por el cual el fortalecimiento de la actividad económica podría ir eliminando la necesidad de proteger a la población vulnerable mediante programas sociales.

Ha faltado una política de Estado que sume esfuerzos, sistemáticamente, para mirar a largo plazo el futuro de la economía y la sociedad, junto con la ciencia y la tecnología. La prospectiva parte del concepto que el futuro aún no existe y se puede concebir como una realidad múltiple dependiente de la acción humana. Por ello, el hombre puede construir el mejor futuro posible, para lo cual debe tomar las decisiones correctas en el momento apropiado y ese momento ya está aquí, la visión del futuro que provee la prospectiva puede contribuir a generar prácticas y a diseñar herramientas a largo plazo y la formulación de políticas públicas que beneficien a todos los habitantes de la ciudad; que coadyuven a acercar las circunstancias futuras deseables, a las posibles de alcanzar en la construcción de la ciudad que queremos, que soñamos, por eso es de suma importancia la conjunción de esfuerzos, de discusiones, de argumentaciones, de consensos y disensos lo que determinó, que una propuesta transversal e integral es lo que necesita los nuevos gobiernos de izquierda.

Por otro lado, dado que Iztapalapa y GAM son las delegaciones con mayor número de población, la representatividad de sus condiciones de vida cobra importancia en la instrumentación de acciones estratégicas necesarias para intervenir en pos de una mejora real de la calidad de vida, que no podrán hacerse efectivas sin el respaldo de un impulso económico y un ordenamiento urbano consistentes.

En Gustavo A. Madero y en Iztapalapa, el 60 y más del 80% de las colonias, respectivamente, pertenecen a las zonas con grados de desarrollo más bajas de la población. Las condiciones de productividad y de infraestructura de transporte, sin embargo, no establecen una estructura favorable a la población como medios generadores de empleo (Índice de Desarrollo Social, 2006).

Al considerar un conjunto de variables como el grado educativo medio, el acceso a un ingreso suficiente, y las condiciones de vivienda, el indicador de marginación, el número de colonias bajo condiciones de vida precarias en la delegación Gustavo A. Madero, es proporcionalmente bajo. El Índice de Marginación muy bajo se distribuye en la zona del norte de la demarcación, colindante con el municipio de Ecatepec del Estado de México. Así, gran parte de la población en Iztapalapa califica en un grado de Desarrollo Social muy bajo y se concentra en el extremo oriente y sur de su territorio. En la parte colindante con Ciudad Nezahualcóyotl, el Municipio de Chalco y la delegación Tláhuac.

Un sector reducido de colonias cercanas a las delegaciones Coyoacán y Tlalpan, exhibe un alto grado de desarrollo. A pesar de ello, estas zonas se encuentran totalmente desarticulas del resto de la delegación.

El grueso de la población se encuentra en las zonas de más difícil acceso a las vías de comunicación de gran capacidad.

Generalmente, las delegaciones más castigadas en productividad, infraestructura e ingresos salariales, también cobijan el mayor número de población sin educación en términos absolutos y relativos. La mitad de los niños del Distrito Federal que no asisten a la escuela (8,300) se encuentran en las delegaciones de Iztapalapa y Gustavo A. Madero (GAM). De igual manera, el conjunto de personas de 12 a 14 años de edad que no asiste a la escuela en el Distrito Federal suma poco más de 17 mil habitantes (5.9% del total de población de este rango), de ellos, a Iztapalapa le corresponden 4,800: una cuarta parte se ubica al norte y al extremo oriente de la delegación, en las zonas con mayor incidencia de inmigrantes y de población joven.

La disponibilidad de trabajadores calificados también expone las desigualdades al interior de estas delegaciones. El número de técnicos profesionales en las delegaciones Gustavo A. Madero e Iztapalapa es

15 PROPUESTAS DE REACTIVACIÓN PRODUCTIVA

Las desigualdades Gustavo A. Madero e Iztapalapa

proporcional a su participación en el total de población del Distrito Federal, pero el rezago educativo es visible si se considera la proporción de profesionales y posgraduados que habitan en estas delegaciones, y es más profundo si se observa, por ejemplo, en Milpa Alta. Como reflejo de ello en las condiciones del empleo, si se toma el acceso a los servicios médicos como un indicador de precariedad laboral, se completa el panorama de los rezagos. Con cifras de 2010 (INEGI), la tasa de desempleo abierto asciende a 6.9%.2 Además, con tendencia creciente si se observa de 2005 a la fecha, la tasa de ocupación en el empleo informal en el Distrito Federal es de 27% de la PEA (porcentaje de un total ligeramente mayor a 42 millones de personas). Para observar de mejor manera las condiciones de precariedad laboral, considérese que existen dos millones de personas sin acceso a servicios de salud.

Escolaridad y disponibilidad de Trabajadores Calificados en el Distrito Federal, 2005 Variable

Total del Distrito Federal

Benito Juárez

Gustavo A. Madero

Iztapalapa

Milpa Alta

Población total (%)

100%

4.1%

13.7%

20.9%

1.3%

Grado promedio de escolaridad

10.15

12.89

9.87

9.29

8.65

Alumnos egresados en profesional técnico., 2008

100%

4.0%

9.6%

21.0%

2.8%

Población de 18 años y más con nivel profesional, 2005

100%

9.0%

12.5%

13.6%

0.6%

Población de 18 años y más con posgrado, 2005

100%

14.3%

8.1%

7.5%

0.2%

Población no derechohabiente (respecto del total en la delegación)

42.6%

27.8%

40.9%

50.5%

66.1%

Fuente: INEGI, Conteo de Población 2005. Disponible en www.inegi.gob.mx

Con esta descripción inicial se busca mostrar cuáles son las desigualdades que es necesario superar.

Mediante la exposición de los casos específicos, también se pretende mostrar la importancia de definir como objetivo el resolver la exclusión económica y social a través de un desarrollo transversal que reduzca las desigualdades territoriales y sociales desde los elementos básicos del desarrollo, como marco necesario para que los esfuerzos de política social tengan éxito en el largo plazo.

2 Y la tasa de subocupación (empleos que no cubren el número de horas que garantizan un ingreso suficiente) llega a 7.6 % de la PEA.

La superación real de las condiciones aquí documentadas, requiere de esfuerzos reales, que eslabonen los avances en cada uno de los ámbitos sociales, urbanos y productivos para completar el desarrollo integral de los ciudadanos. El aprendizaje que ha asimilado la izquierda en estos últimos años incorpora una visión transversal del desarrollo, que ha observado la importancia de los programas sociales, pero no olvida el desarrollo productivo.

La planeación de largo plazo requiere de una visión transversal que implica una complementariedad obligada de cada elemento. Es decir, el éxito de cada política que la compone es dependiente de los resultados de todos los otros frentes. Además, la transversalidad se compone de compromisos, por su sentido bilateral -o multilateral- entre sociedad, familias, empresas e instituciones. De manera que no sólo busca conjuntar políticas, sino asegurar que los actores implicados se involucren con un objetivo común de gran alcance.

Con la finalidad de dar pautas a un esfuerzo conjunto e integral de desarrollo que comience por una intervención sustancial en los problemas más comunes, se logró conjuntar un número de propuestas específicas que animan a la discusión de los problemas de fondo que limitan el desarrollo de la ciudad. En este sentido, los ámbitos de intervención estratégica son: 1.- La reactivación productiva, que echa mano de la colaboración de grandes empresas con medianas microempresas en sectores específicos, aprovechando la capacidad tractora de unas y el potencial productivo que emana de una organización y un aprendizaje conjuntos. La incorporación tecnológica de estas asociaciones estaría basada en las posibilidades reales, y apoyada por la experiencia y la dirección de las universidades públicas.

2.- El plano educativo requiere, por otro lado, de flexibilizar las posibilidades de apropiación de capacidades, a través de la educación para y desde el trabajo, así como la apertura de sistemas de educación a distancia. Se requiere además un sistema de certificación de saberes y capacidades para que los trabajadores calificados puedan competir e incorporarse a las exigencias del mercado laboral, aún cuando éstos no hayan tenido la oportunidad de estudiar formalmente.

3.- Del lado de la movilidad, la conectividad y la priorización del transporte de gran capacidad reduciría la necesidad de utilizar el automóvil. Además, una estrategia exitosa de reactivación económica y recuperación de espacios públicos en el Norte, Oriente y Sur-Oriente de la ciudad, reduciría la necesidad de movilizar a los 3 millones

17 PROPUESTAS DE REACTIVACIÓN PRODUCTIVA

Propuesta de desarrollo transversal e intervención urbana

de habitantes de esas zonas, al poniente y centro de la ciudad para poder trabajar, estudiar y divertirse. De esta manera, no sólo se reducirían las presiones al transporte público y a la vialidad en la ciudad, sino que se reducirían los tiempos de traslado diarios de las personas, incrementando automáticamente su calidad de vida.

4.- Una combinación de los ámbitos productivos y de transporte implica necesariamente a la planificación del transporte de mercancías y el sistema de abasto de la ciudad. Se requiere planificar una red de corredores de transporte para reducir en horario y en rutas la circulación de transportes de gran tamaño para la ciudad.

Además, las presiones a la Central de Abasto en el Oriente de la ciudad, han rebasado la capacidad de operación. Por lo que se propone modernizar las actividades de la Central, tanto en su operación como en infraestructura, además de complementar su actividad con la incorporación de puntos de distribución especializados en diferentes puntos de la ciudad, al Norte, al Sur y al Poniente, que reduzcan el flujo, los tiempos y los costos de traslado de mercancías y alimentos al resto de la ciudad.

Un modelo transversal de desarrollo urbano, abarcante e incluyente, considera que la pobreza, la desigualdad, la inseguridad y la saturación de vialidades son una combinación de ausencias y prácticas que deben resolverse desde diversos frentes simultáneos. Centrándose en la interdependencia de las políticas será posible guiar el cambio hacia un desarrollo compuesto por: desarrollo urbano y ordenamiento vial, una producción popular basada en la modernización e industrialización por clusters de pequeños productores, y de corredores industriales de gran escala que impulsen el resto de las actividades. De manera que los servicios y la distribución de alimentos y mercancías encontrarían grandes posibilidades de crecer en un mercado interno fortalecido.

Debe entenderse esta estrategia como un sistema de incentivos que reduce costos de transacción, por el lado económico; y que eleva la confianza y las expectativas de las familias y empresas al elevar las oportunidades de empleo de calidad y la calidad de los servicios educativos, y de transporte. Así, el enfoque transversal incentiva la percepción de bienestar ofreciendo opciones de calidad en los ámbitos económico, social y urbano. Los incentivos de uno y otro lado de los nodos del modelo integral impulsan la retención de población, la ventaja económica de empleos y mercancías que pueden abastecer a la ciudad y a su zona metropolitana.

En lo que sigue, se revisan los recursos productivos, las disposiciones de abasto y distribución de mercancías, así como las brechas todavía no cubiertas de infraestructura y planeación urbana para mejorar la movilidad y el transporte en la Ciudad de México. Finalmente, se presentan dos casos de planeación que parten del diagnóstico minucioso de las delegaciones Iztapalapa y Gustavo A. Madero.

La industria al interior de las delegaciones como eje de reactivación El caso de la delegación Gustavo A. Madero es importante para ejemplificar la transversalidad del modelo de intervención, ya que, aunque su producción industrial solo contribuye en 6% al total del producto industrial en el Distrito Federal, representa un 40% de la producción al interior de la delegación.

Dado que la industria ha estado presente en la historia de la delegación, el potencial de los remanentes se ha desaprovechado por las tendencias de la producción, no bien asimiladas por sus productores pues sólo 34 mil personas en empleo industrial en la delegación (INEGI, Censo Económico 2010).3 Por otro lado, y no obstante, la producción industrial de Iztapalapa es significativa en el total de producción secundaria del Distrito Federal, en especial en las ramas de Alimentos, Textil, Química y Plásticos, la concentración del valor agregado y el empleo mejor remunerado se orienta a las medianas y grandes empresas de las ramas Farmacéutica, de Alimentos y Plásticos.

De la misma manera, la industria alimentaria en Gustavo A. Madero es también una muestra de las grandes desigualdades productivas al interior de un solo territorio. Por un lado, se observa que la quinta parte de la producción industrial es industria alimentaria y contribuye con 10% del Valor Agregado de la delegación, distribuido en centenares de empresas de pequeño tamaño y algunas empresas especializadas con gran capacidad productiva. Por otro lado, hay alrededor de 60 empresas medianas que contribuyen poco al valor agregado industrial de la delegación que generan maquinaria y equipo para diversos fines. Es el potencial de estas últimas el que podría servir de gozne en un proyecto de Política de Desarrollo Transversal. 4

Una característica que también comparten ambas delegaciones, es la ubicación geográfica. Ambas se encuentran en importantes puntos estratégicos al Norte y al Oriente, respectivamente, para la entrada y salida de mercancías, por lo que su reactivación productiva y el aprovechamiento de las capacidades de su población, no sólo podría generar los encadenamientos y empleos de calidad necesarios para alcanzar las metas de desarrollo integral de estas zonas, sino que da la posibilidad de aprovechar su ubicación como 3 A partir de los cuarenta empezaron a instalarse grandes fábricas en los terrenos de la delegación. El desarrollo industrial trajo aparejado el crecimiento de colonias populares, entre ellas la Bondojito, La Joya, Lindavista, Industrial, Martín Carrera y San Juan de Aragón. Algunas de éstas, en la actualidad, encabezan la lista de colonias con mayor índice delictivo en el Distrito Federal.

4 En dos cuadros anexos al final de este artículo, se resumen las características principales del sector industrial en ambas delegaciones. Entre esas actividades, se encuentran: la generación de Productos Químicos, la Industria Alimentaria y los Textiles.

La composición por tamaño de empresas y la capacidad y orientación de sus actividades son, sin embargo, muy diversas.

19 PROPUESTAS DE REACTIVACIÓN PRODUCTIVA

Iztapalapa y Gustavo A. Madero: dos retos para la aplicaciónde la transversalidad.

punto de distribución de su producto a un mercado de 20 millones de consumidores a los ancho de la Zona Metropolitana de la ciudad de México.

Las ventajas de la transversalidad sólo se lograrían vinculando el conocimiento tácito, con el conocimiento de procesos productivos e ingeniería que pueden aportar las universidades. Se puede asistir además a la modernización y extensión del sistema de abasto para el Arco Norte, y para puntos de distribución que aprovechen las vías de comunicación establecidas en la GAM. Puesto que existe un grupo de empresas dedicadas a la producción de maquinaria y equipo. Con estas últimas actividades puede plantearse la fabricación de maquinaria para apoyar la reactivación de la industria textil, de la industria alimentaria y, posteriormente, de la industria de plásticos, las cuales, podrían incorporar un nivel tecnológico más bajo que el promedio en su proceso de producción inicialmente, pero generando al mismo tiempo núcleos de aprendizaje en el largo plazo.

La elaboración de maquinaria se puede integrar en muchos sentidos a la generación de cadenas de valor, ligadas al desarrollo de otros núcleos. Y puede ser apoyada por instituciones de educación superior para incorporar tecnología e innovar paulatinamente conforme a las necesidades productivas, según los requerimientos tecnológicos según cada grupo de actividad, comenzando por los textiles hasta la elaboración de productos de plásticos y otras actividades en Iztapalapa e Iztacalco.

Por otro lado, las ventajas de la modernización del sistema de distribución y la introducción de nuevos núcleos de abasto en la G.A.M. implica una conexión de esta producción con el mercado metropolitano, abasteciendo maquinaria y complementos para una mejor distribución de cadenas de frío y cadenas de transporte ordenados. Ello se une a la generación de nuevas plazas para personal calificado y medianamente calificado.

Los centros de abasto y comercio que tienen ambas delegaciones debe de estar vinculados con las oportunidades de transporte, empleo, educación e industrialización de ahí que la Central de Abastos de Iztapalapa debe de modernizarse las zonas de carga, crear una infraestructura de cadenas de frío, regular las visitas de los pequeños comerciantes a un solo día para evitar el congestionamiento vial, pero sobre todo la generación de cadenas de valor con la comercialización y la producción; ya que en estas dos vías se puede hacer más eficiente la cadena y generar menores precios que beneficiarían al consumidor a través de un mayor poder adquisitivo. En el norte de la ciudad es necesaria la creación de nuevos centros modales de distribución no sólo con características de abasto, sino con un enfoque industrial, aprovechando los corredores industriales existentes en la zona.

Estos beneficios se verían reflejados en menor congestión de vialidades, generada por la creación de nuevos centros de abasto, por la regulación y, sobre todo, por el cumplimiento del marco institucional y organizacional de las centrales de comercio. Esto reduciría las horas de viaje (medidas en horas-hombre) y traería un consecuente aumento en la productividad de los trabajadores. El respeto a los reglamentos internos derivaría en un horario establecido para el abastecimiento a las colonias, a los mercados y a los centros comerciales, reduciendo el flujo diario de personas a la central de abastos.

Como complemento, la creación de clusters y parques industriales de alta tecnología; que sirvan como proyectos “ancla” para estas zonas, que fomenten la creación y generación de oportunidades de empleo, educación, vivienda y salud; evitando así la movilización de alrededor del 70% de los habitantes de Iztapalapa y GAM. Los beneficios se verían reflejados también en el gasto de las familias, en la reducción de congestionamientos viales de la ciudad y, con ello, en la calidad de vida de sus habitantes y en los costos de transporte de mercancías. La demanda de empleo por el sector industrial requeriría de personal mayor capacitado siendo esto un aliciente para el empleo de estas zonas.

Un punto toral para mejorar la infraestructura de transporte es la Modernización de los Centros de Transferencia Modal (CETRAM´S), ya que estos han dejado de ser una solución para el ascenso y descenso de pasaje, la función de estos centros es la transferencia entre las modalidades de transporte público y el Metro, los cuales agudizan el problema de la movilidad, por la falta de regulación, inseguridad y comercio informal que existe, por ejemplo en el paradero del metro Indios Verdes, el cual está considerado como uno de los 4 más conflictivos de la Ciudad de México,5 es el segundo con mayor afluencia de pasajeros con aproximadamente 650,000 personas diarias, de los cuales sólo 130,000 usan el Sistema de transporte 5 Ocupa junto con los CETRAM de Pantitlán, El Rosario, y Universidad el 42% de superficie de los mismos, junto al de Pantitlán, Chapultepec y Taxqueña el 33% de la afluencia a estos centros. SETRAVI 2002.

21 PROPUESTAS DE REACTIVACIÓN PRODUCTIVA

Abasto y Transporte en las delegaciones

Colectivo Metro6, la mayoría provenientes de Ecatepec y Tlalnepantla (Sistema de Transporte Colectivo Metro, 2010).

La creación de infraestructura tanto en la zona Norte como en el Oriente, o la modernización de las mismas, permitirá aumentar la velocidad de tránsito y reducir gradualmente el congestionamiento vial.

Una propuesta sencilla y que mejora el nivel de rodamiento de los automóviles es el reencarpetamiento en base de concreto hidráulico. Hacer estudios de diagnostico para la construcción de nuevas vías y la sustitución de transporte de baja capacidad (microbuses, combis, camionetas,etc) por transporte de alta capacidad.

6 Esto significa casi el 8.5% de los viajes totales provenientes de los municipios conurbanos a la delegación GAM, el 4.16% del Estado de México.

23

Uno de los objetivos para la consolidación de la democracia es la de ejercer plenamente sus derechos los ciudadanos. Los lazos de cooperación y los efectos económicos, políticos y sociales dependen del ejercicio integral y coordinado de instrumentos de fomento financieros y fiscales, de órganos desconcentrados que permitan y faciliten la coordinación; y políticas de investigación aplicada para su incorporación en proyectos productivos. Una medida efectiva de coordinación con bajos costos relativos para incentivar la producción se basa en la organización de los productores conformando un sujeto colectivo, social y políticamente activo. La organización y la asociación facilitan además la apropiación de conocimiento. La generación de conocimiento; tanto práctico como tácito.

La falta de planeación y la opacidad en la creación y formulación ha provocado que la política social no cumpla con sus objetivos reales de atacar los problemas frontales, sirviendo solamente como paliativos sociales y, en unos casos, reproduciendo los sistemas clientelares del pasado, prestándose a la corrupción y a la discrecionalidad. De ahí que sea necesario una reformulación y revisión de las reglas de operación de los programas sociales para evitar su duplicidad y la ineficacia e ineficiencia del gasto; así como la optimización de los recursos.

PROPUESTAS DE REACTIVACIÓN PRODUCTIVA

Conclusiones

Bibliografía.

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Delegación Gustavo A. Madero.

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Documento preliminar de los talleres del PUEC de la UNAM, impartidos para la ALDF, V Legislatura, entre febrero y marzo de 2011

Anexos Principales Ramas de Actividad industrial en la delegación Gustavo A. Madero Características Generales

Subramas

Molienda de grano y semillas para la obtención de aceites y grasas Y

Industria Alimentaria

Contribuye con cerca del 10% del producto Industrial

Elaboración de azúcares, dulces y Chocolates

Productos de panadería y tortillas

Características La mitad del producto alimentario es generado por: 13 empresas dedicadas a la molienda de grano, que ocupan a 900 empleados 16 empresas dedicadas a la elaboración de azúcares, dulces y chocolates que ocupan a 1,120 trabajadores, en conjunto Generan un 6% del total industrial en la delegación.

Un gran número de pequeñas empresas, casi de subsistencia, con 2000 empleados en 800 empresas.

Industria Química

Fabricación de Productos Metálicos

Es la rama industrial donde se expresan con mayor profundidad las desigualdades productivas en l delegación.

Se compone de un número reducido de empresas medianas, cuyas actividades generan casi una cuarta parte del valor agregado industrial en la delegación.

Elaboración de galletas y pastas

En esta subrama se ocupa a 1400 empleados distribuidos en una decena de empresas

Fabricación de pinturas y recubrimiento

35 empresas medianas que en conjunto emplean a 1330 trabajadores.

Fabricación de jabones, limpiadores y dentríficos

18 empresas, 6 de las cuales son medianas y grandes. En conjunto ocupan a casi 900 empleados.

Fabricación de herrajes y cerraduras, productos de alambre y resortes, calderas, tanques y envases metálicos y

360 empresas medianas que emplean a poco más 1500 empleados en conjunto

Maquilado de piezas metálicas y fabricación de tornillos

Fabricación de accesorios, aparatos eléctricos y equipo de generación de energía eléctrica

Fabricación de otros equipos y accesorios eléctricos, instalaciones eléctricas, y carrocerías y equipo de transporte.

44 empresas con 1400 empleados y 3.5% del producto de la delegación

Fabricación de maquinaria y equipo.

De 62 empresas grandes con alrededor de 1200 empleados en conjunto, que generan un 2.6% del producto industrial de la delegación.

8 empresas que generan un 0.5% del producto industrial de la delegación con 150 empleados en conjunto

Aire acondicionado, calefacción y refrigeración, industrial y comercial.

7 empresas, pequeñas y una mediana, que emplean a 135 trabajadores, pero que generan 0.3% de la producción industrial en la delegación.

Fabricación de Equipo de Transporte.

26 empresas que ocupan a 500 empleados y generan el 1.4% del producto industrial de la delegación

Elaboración propia, con base en datos del Censo económico, 2009. Disponible en wwww.inegi.gob.mx

PROPUESTAS DE REACTIVACIÓN PRODUCTIVA

Principales ramas de actividad

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Principales ramas de actividad industrial en la Delegación Iztapalapa Principales ramas de actividad

Características Generales

Procesamiento y envase de alimentos

10% de la producción industrial en la demarcación.

Las limitaciones de productividad están explicadas por una composición de más del 90% de empresas con menos de 5 trabajadores, que emplean a 4 mil de los más de 10 mil empleados en la industria alimentaria de Iztapalapa.

Contribuye en 13% al valor total de la producción industrial de la delegación.

Industria Química y Plásticos

Industria Textil

Ocupa a unos 5000 trabajadores (6% de los 73 mil trabajadores industriales en la delegación).

Por el tamaño de la mayor parte de las unidades y su orientación hacia la producción final, pueden asociarse para el mercado final.

Subramas

Características

Elaboración de pan y tortillas en pequeña escala

5000 empleados en más de 2000 empresas que se dedican a la (menos de 5 empleados en promedio).

Actividades de preparación y envasado de pescados y mariscos.

Gran parte de los establecimientos del ramo en la delegación son 1200 empresas, 2200 empleados en

Industria farmacéutica

2.62% en el total de productos farmacéuticos del distrito federal,

Jabones, limpiadores y preparaciones de tocador,

Genera 700 empleos, y participa con 4% en el total de la industria de la delegación, y 30% del total de la producción de químicos en la delegación.

Preparación de jabones

Participan 30 empresas. La mitad de éstas son empresas con menos de 50 empleados, y nueve de las cuáles son unidades económicas con menos de 5 trabajadores

Plásticos

La producción de plásticos se distribuyen en poco más de 100 empresas con menos de 15 trabajadores

Confección de prendas

316 unidades económicas, y poco menos de la mitad están registradas como unidades de hasta 2 trabajadores.

Elaboración propia, con base en datos del Censo económico, 2009. Disponible en wwww.inegi.gob.mx

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Alberto Castro Jaimes, Miguel Ángel Rojas Arciniega

CLUSTERS DE MICRO EMPRESAS

Clusters de Microempresas: una opción necesaria de reactivación económica para la Ciudad de México

Introducción Luego de los ajustes económicos ejecutados para enfrentar las crisis en los años ochenta y del cambio en la estructura productiva que siguió toda América Latina, se observaron profundas reconfiguraciones en las dinámicas económicas.

Entre otras, nos encontramos frente a nuevas relaciones de producción entre las cuales, es posible frenar la concentración de la productividad en unas cuantas empresas, para constituir una nueva relación de las microempresas en gran parte improductivas y las grandes empresas. De tener éxito esta propuesta, podrían mejorar las relaciones contractuales y las condiciones laborales de una gran número de trabajadores, cuya situación se vuelve impresentable e insostenible, ya también en los términos del mercado.

Tal como se ha venido discutiendo a lo largo de estos capítulos, se requiere de una visión e instrumentación transversal de políticas públicas que incluyan el desarrollo y diseño urbano, sostenible, el incremento de la educación y del empleo, así como políticas sociales que intervengan coordinadamente con una reactivación económica efectiva, que no deje al mercado la generación de empleo y bienestar.

Algunas de las estrategias sobre la mesa, consideran que la competitividad ha conformado el eje de distribución de la producción, y su resultado se plasma en la calidad de vida de sus actores principales. Siguiendo las sugerencias todavía vigentes de Michael Porter debe verse más allá de la ventaja comparativa, que pertenece a un orden inferior. La competitividad en el largo plazo se apoya en las ventajas que el hombre mismo posee y no en los recursos físicos. Las capacidades humanas, individuales y colectivas, como la creatividad, la organización, el diseño, la investigación y el desarrollo, son la base fundamental de la cadena de valor de los productos (Porter, 1985), y se traducen en productos y servicios diferenciados que, pagan bien y se venden a precios muy superiores. La política industrial basada en el desarrollo de la pequeña economía tiene mucho que aportar a la competitividad regional del Distrito Federal, pero también a la equidad entre empresas, trabajadores y ciudadanos.

El presente documento aborda la importancia de formar clústers y encadenamientos productivos como una opción de mejorar las condiciones de vida de los capitalinos a través de mejores oportunidades de empleo, esto lo sustentamos debido a que las experiencias internacionales han reforzado esta visión: conjuntándolo con un desarrollo regional y una economía del conocimiento; los elementos básicos son la innovación, la ciencia y la tecnología las cuales son aplicadas a los procesos productivos.

Terciarización de la economía En el total nacional, se observa en México un incremento de las exportaciones con uso intensivo de mano de obra entre 1990 y 2003, con un efecto positivo en la generación de empleo para esos años.

tecnológico mediano a alto, no obstante, esas industrias dependen en gran medida de la importación de bienes intermedios, que representan más del 80% de las ventas de exportación y la mayor parte del valor agregado.

En una escala de competitividad de acuerdo a la OCDE, entre 66 áreas metropolitanas de la OCDE, la ZMCM, y en particular el Distrito Federal, ocupa el lugar número 63. Esto debido a que el modelo de desarrollo económico continúa basándose en la acumulación de factores y minimización de costos; el cual no ha conseguido disminuir las desigualdades de ingreso, crear el empleo necesario, y ha fomentado una terciarización de la economía en actividades de bajo valor agregado. Es particularmente preocupante la tendencia de la polarización espacial de segmentos de la población cada vez más empobrecidos. Estas áreas son caracterizadas a menudo por el acceso limitado a los servicios claves, tales como la atención médica, educación, y bajos niveles de seguridad.

Ante este panorama y un número limitado de sectores industriales (farmacéutico, automotriz, de impresiones y editorial), caracterizados por una alta intensidad de capital, por mayores flujos de inversión externa directa, y por contar con operaciones transnacionales, han sido responsables del crecimiento de algunos sectores específicos y de las ganancias en la productividad. Sin embargo, estos ejemplos del buen desempeño no parecen estarse esparciendo y “derramando” sus beneficios a todo el área del Distrito Federal, en donde prevalecen áreas focalizadas y plenamente identificadas en donde el capital humano tiene bajos niveles de productividad, debido al bajo nivel educativo y a la baja inversión en materia educativa.

Así como vínculos insuficientes o inexistentes entre investigación e industria para facilitar y difundir la innovación.

En general, las características que más definen a la economía de la ciudad de México son la consolidación del sector terciario como la fuerza conductora de la economía regional,1 ha existido un descenso constante en el sector de la manufactura y la capacidad de las grandes empresas para generar empleos ha sido muy reducida. Teniendo una escasa o nula capacidad para competir exitosamente en los mercados internacionales, y una creciente dependencia en las micro y pequeñas empresas, tanto en el sector formal como en el informal.

1 En el año 2010, se estimó que el % de la fuerza laboral en la ciudad de México se encontraba en el sector de los servicios.

29 CLUSTERS DE MICRO EMPRESAS

(Ernst, Berg y Peter, 2007). El sector exportador nacional, se ha especializado en manufacturas por efecto de la industria maquiladora. A finales de la década de 1990 el 60% de sus exportaciones era de nivel

Esta transformación de la economía ha tenido consecuencias importantes para el mercado laboral local, reflejándose en un descenso en los empleos del sector manufacturero, los cuales aunque han estado acompañados por un aumento de los empleos en el sector servicios, la capacidad del mercado laboral formal para absorber a los antiguos trabajadores de las fábricas es limitada. La brecha entre la oferta y la demanda de trabajo ha conducido al desarrollo de un sector informal grande, más que al desempleo abierto.

Dado el lento crecimiento económico, social y regional persisten las desigualdades y marginación, no sólo a nivel nacional, sino también en el Distrito Federal; sobre todo en las delegaciones del norte y oriente de la ciudad. En la ciudad de México hay delegaciones que tienen indicadores de educación y de calidad de vida similares a las observadas en Europa occidental, y delegaciones con condiciones visiblemente más precarias.

Con mayor impacto en la evolución del tipo de actividades, el 90% de los empleos en la región latinoamericana se han creado en el sector terciario durante la última década del siglo XX (Weller, 2004).

Los efectos divergentes se observan entre los nuevos empleos, cercanos a las dinámicas de competitividad sistémica, y los empleos de baja calidad que surgen como válvula de la presión demográfica sobre la oferta de trabajo. Son estos últimos los empleos precarios de baja productividad y de bajas remuneraciones.

En los países industrializados la expansión del sector terciario generalmente es vista como evolución de la estructura productiva y de la sociedad en general. Con la expansión de la ciencia y la tecnología se reduciría la proporción de trabajadores manuales y no calificados y la mayor parte de la fuerza laboral produciría bienes y servicios no tangibles (Castells, 1997: 260-268). Algunos servicios tienen las barreras de entrada más bajas de todas las ramas de actividad, debido a bajos o nulos requisitos de capital, tierra, tecnología y capital humano. Esta tendencia es mucho más marcadas en América Latina y el Caribe que en los países industrializados, por lo que se ha planteado que la expansión del empleo terciario en la región refleja una terciarización espuria (Weller, op. cit).

La terciarización de las actividades en México devela dos aspectos fundamentales en los nuevos empleos. El primero es que el aumento de la participación en las actividades de este sector se debe esencialmente a las bajas barreras a la entrada del sector. Por consecuencia, este bajo requerimiento de inversiones, sobre todo en los servicios personales y el comercio, trae una dinámica de baja productividad entre la población que se ocupa en estas actividades. Es además, este sector, en el que encuentran refugio un gran número de trabajadores que conforman la inmensa masa de microempresas de baja productividad.

No hay que olvidar que la productividad de estas actividades puede mejorar mediante estrategias de organización y coordinación. Con mayores posibilidades de encadenamiento y crecimiento, las microempresas industriales pueden insertarse en ciclos de producción dinámica. Además, el apoyo a las actividades manufactureras, por su capacidad de expansión de impulso hacia otros sectores tiene un papel fundamental para reactivar el total de la economía en el Distrito Federal 31

financiamiento para las empresas más pequeñas, deben acercar los medios para elevar el nivel educativo e incorporar capacidades creativas e innovadoras a trabajadores y empresarios (OCDE, 2010)

CLUSTERS DE MICRO EMPRESAS

Los instrumentos de política industrial en el Distrito Federal deben ofrecer posibilidades de

Industria y pequeña industria en el Distrito Federal En el Distrito Federal como en el resto del país la mayor parte de las actividades productivas se dispersan en unidades económicas con menos de 10 empleados. Gran parte de la actividad, incluida la industrial, se presenta en empresas compuestas por hasta 5 trabajadores. Por el contrario, el mayor porcentaje del producto y del valor agregado de las ramas industriales es generado por empresas de más de 250 empleados. La diferencia de productividades se refleja en la porción de remuneraciones de cada rama, respecto del personal ocupado que emplean. Está lógica ha demostrado que las microempresas y pequeñas empresas generan empleo y las grandes valor agregado.

La industria de las bebidas, el papel, derivados de petróleo y carbón, la industria química, transformación de productos basados en minerales no metálicos, maquinaria y equipo y aparatos eléctricos, son las ramas que mantienen una relación equitativa entre la proporción de trabajadores ocupados y su participación en las remuneraciones totales de la industria en el Distrito Federal. De éstos, las ramas industriales mejor pagadas son la industria farmacéutica y la fabricación de equipo de transporte, con participaciones en la remuneración total de alrededor del doble de su participación en el personal ocupado (Farmacéutica con 7.5% del personal ocupado en la industria y 16% de remuneraciones; Equipo de transporte con 2.5 y 3.5, respectivamente).

Unidades Económicas por estratos de personal ocupado en Manufacturas, Distrito Federal, 2010

Clasificación de empresas por personal ocupado

Unidades Económicas (porcentaje del total industrial en la entidad)

Total (absoluto) Micro: 1 a 10 empleados Pequeña: 11 a 50 empleados

27, 727 82.1 12.5

Personal Ocupado (porcentaje del total industrial en la entidad) 447,857 14.7 17.5

38 025,419 3.8 10.5

Valor Agregado Censal Bruto (porcentaje del total industrial en la entidad) 76 032,097 6.3 10

Mediana: 51 a 250 empleados

4.3

28.2

24.3

17.3

Grande: 251 y más empleados

1.1

39.5

61.3

66.3

Remuneraciones (porcentaje del total industrial en la entidad)

Fuente: Elaboración propia con base en: INEGI. Perspectiva estadística 2010. Distrito Federal.

Con datos de 2003, el 82% de las unidades económicas del sector industrial lo componen las microempresas. Con cifras preliminares del Censo económico de 2009, son 92% de unidades productivas las que se encentran entre las microempresas, y menos del 2% las que se cuentan entre las medianas y grandes empresas. Esta estructura de empresas no sólo explica la disparidad de ingresos entre trabajadores, sino la concentración de oportunidades de supervivencia y expansión entre empresas del mismo ramo.

Existe un número de actividades que, por sus características, pueden beneficiarse de una organización de pequeños proveedores para aprovechar canales de información y economías de escala en la producción y el transporte. Son éstas las que se busca señalar en este análisis.

Dada la concentración de actividades económicas en la ciudad de México, se observan ramas que, sin ser necesariamente los principales detonantes de empleo y remuneración en la entidad, encabezan la dinámica nacional de su ramo, y la generación de valor agregado al interior de la entidad.

En este contexto, y con base en los análisis realizados por la ALDF, se propone que la formación

y coordinación de pequeños productores, no sólo son una vía para la generación de empleo en el corto y mediano plazos, sino que representan una oportunidad real de conseguir empleos de calidad en el largo plazo, así como incrementar la competitividad de las actividades que intervienen en el proceso.

Los clusters son una alianza estratégica de un grupo de unidades económicas que buscan un beneficio común al compartir segmentos de mercado o complementar sus actividades.

Con la política industrial tradicional, la creación de cadenas de valor, la pertenencia a redes de producción dinámicas, hacia la exportación, no conlleva necesariamente mayor cercanía con productores y proveedores locales. Lo que explica Capdeville al respecto es que en forma paradójica “las empresas pueden hacer uso de tecnología de punta en la producción de bienes complejos, sin que esto vaya acompañado del pago de remuneraciones más altas” (Capdeville, en Cimoli, 2005: 120). La inserción en procesos dinámicos de producción no implica un encadenamiento con proveedores locales o regionales, ni un incremento en la calidad del empleo o en la productividad basada en mayor complejidad tecnológica. Lo que describe este autor, es que la productividad de algunas de estas plantas se basa en el costo de mano de obra, aún si sus actividades son intensivas en capital.

Es por ello importante identificar los eslabones del proceso de producción para algunas ramas, donde puedan surgir nuevos proveedores y actores cuando la estructura de las actividades tiene cubierto el nicho, y exista la identificación plena de sistemas dinámicos de innovación, conocimiento y tecnología.

El punto central del cambio de modelo es la creación de una estrategia integral y transversal que incluya la creación de conocimiento, incremento de productividad, mejoramiento de la competitividad, un mejoramiento en la calidad de la educación y la tecnología. Aplicados en la creación de cadenas de valor en el sector industrial y en la creación de empleos de calidad. El postulado fundamental es que se debe de invertir en las capacidades de los individuos, en donde lo más importante es la innovación, el espíritu emprendedor y sobre todo las redes y comunidades. Esto permitirá que una economía como la actual en la que abunda la información, el conocimiento disponible, y el capital humano se conjunten, con la necesidad de buscar en la especialización una ventaja competitiva y comparativa, porque se considera que aquellos actores económicos que operen vínculos de cooperación, serán capaces de abarcar la mayor parte de los temas y tomar ventaja de las innovaciones y la generación de nuevos conocimientos. De ahí que

33 CLUSTERS DE MICRO EMPRESAS

de clusters es una opción viable y necesaria de política pública que aproveche los recursos humanos, productivos y sociales disponibles, y los potencie desde su propio entorno. Las acciones de organización

sea necesario que la innovación se convierta en una pieza importante tanto para el desarrollo económico como para el crecimiento de la productividad. Las unidades básicas de producción son las empresas, piezas centrales del proceso de innovación; sin embargo, no operan de forma individual. Por eso se debe de potencializar de forma creciente los clusters 2 y los sistemas de innovación regional.

Retomando el trabajo seminal de Porter el cual identifica lo que él llama los determinantes de la ventaja competitiva nacional, los cuales la competitividad de cualquier empresa y se ve reflejada en la conformación de la industria, la cuál de acuerdo a Porter está basada en cuatro factores: 1)firmas competitivas con visión estratégica, 2) exigente demanda doméstica e internacional, 3) alta capacidad de industrias relacionadas y 4) un buen ambiente de instituciones especificas de apoyo3, para promover el crecimiento económico y social de una región, resaltando la participación de todos los agentes relevantes de educación, empresa y estado.

La innovación es una pieza importante tanto para el desarrollo económico como para el crecimiento de la productividad Las políticas nacionales no apoyan lo suficiente a los clusters ni a los sistemas de innovación regional. Esos clusters pueden ser parte de un sistema de innovación regional más amplio, donde el conocimiento se cree, se difunda y se aplique. En la mayoría de los países de la OCDE hay una convergencia de políticas nacionales que contribuye a la competitividad regional mediante el fomento de clústers y de innovación regional.

La vinculación de una política transversal e integral debe de enfocarse tres áreas básicas para mejorar la competitividad, de acuerdo a la OCDE:4 1. Desarrollo de negocios, enfocados en ofrecer un puente para superar las brechas existentes en materia de tecnología e información que afectan a las pequeñas y medianas empresas.

2. Desarrollo del capital humano, que ataje las deficiencias en materia de habilidades, asegurando el acceso a la capacitación y recapacitación, con la finalidad de mejorar la funcionalidad del mercado laboral.

3. Regeneración urbana, para revitalizar los barrios históricos del la ciudad de México y áreas circunvecinas, fortaleciendo su potencial turístico y con ello detonar el desarrollo urbano.

2 Aunque las definiciones de qué es un cluster pueden variar, a este término comúnmente se le conoce como la concentración de empresas y de otros actores afines e instituciones interconectadas, donde además la proximidad geográfica facilita esa interacción.

3 Porter, citado en Altenburg, Hillebrand, Meyer–Stamer, 1998) 4 OCDE (2004) Estudio Territorial: La ciudad de México. ww.oecd.org/publications/Pol_brief

Dinámica y recursos disponibles para la reactivación económica Los diferentes estudios entorno a las posibilidades de encadenamientos productivos y generación

que puedan incluir a las empresas industriales más pequeñas en el oriente de la ciudad. No sólo es urgente reactivar la franja oriente de la ciudad, también debe buscarse una estrategia para incorporar innovaciones, cooperación y aprendizaje productivo entre los productores de la zona. Apoyándose en el análisis profundo que presentó el Dr. Normand Asuad en los talleres organizados por la Asamblea Legislativa junto con el PUEC de la UNAM, se contró un número de actividades con mayores posiblidades de encadenamiento productivo en estas zonas.

Coincidentemente, el Instituto Tecnológico de Estudios de Monterrey, ha publicado un trabajo que estudia las actividades productivas con mayores posibilidades de inserción en mercados dinámicos locales y de exportación. No puede dejarse pasar la oportunidad de incorporar el conocimiento disponible con la finalidad de obtener mejores resultados futuros. De manera que se analizarán estas opciones para generar una propuesta conjunta a en este documento.

La metodología del documento del ITESM para identificar las actividades productivas que representan oportunidades para la formación de clusters, utiliza los términos de actividades “Motoras”, “Estrellas” y “Líderes” para indicar el peso relativo en el total de la producción, la concentración de las actividades y el dinamismo de las mismas. Por otro lado el análisis del Dr. Asuad, identifica las actividades insertas en un eslabón de diferentes cadenas de valor. Bajo este marco las actividades son clasificadas como “eslabones potenciales”, “eslabones de impulso” y “eslabón principal”.

Así, el documento del ITESM propone la identificación de clusters bajo un criterio basado en las posibilidades de éxito. Esta última, es una propuesta es una aportación al desarrollo de actividades empresariales con mayor acceso al crédito productivo y capacidad de inversión de largo plazo; que son elementos muy valiosos frente a la competencia de mercado. Si bien esta visión no excluye a las empresas más pequeñas y a las unidades productivas informales, sería una falta orientar los esfuerzos únicamente a este tipo de actividades.

Lo que se busca, es incluir la mayor cantidad de actividades que puedan incorporar innovaciones tecnológicas, entendidas como tecnología de procesos y de organización, para que tanto medianas como microempresas se inserten a una curva de aprendizaje que colectivamente desprendan mayor productividad y mejores empleos. Por esta razón, se requiere de una estrategia diferenciada, en la que se impulsen las

35 CLUSTERS DE MICRO EMPRESAS

de clusters de producción en la ciudad de México, coinciden en que hay diferentes ramas de especialización en las delegaciones del Distrito Federal. La asamblea legislativa se ha enfocado al análisis de las actividades

actividades de pequeñas empresas y se incentive su coordinación y colaboración paulatina de actividades hacia mercados más dinámicos. Se requiere de apoyos específicos (no limitados a la inversión en infraestructura) que incentiven la inversión conjunta y la posibilidad de enfrentar los riesgos de financiamiento de manera conjunta para el caso de las empresas pequeñas y medianas. Para todo caso, las metas de producción y crecimiento deben ser claras y una contraparte necesaria al financiamiento.

En el cuadro que sigue, se muestran las actividades de mayor impacto que se proponen desde diferentes estudios, según la zonificación que define cada uno de éstos. Debe observarse que en el estudio que publica el ITESM, la delegación Tlalpan se integra a una zona de carácter metropolitano, como un corredor turístico Tlalpan-Cuernavaca. Dado que la síntesis que se presenta aquí pretende identificar las acciones que directamente puede ejercer el gobierno del Distrito Federal, este corredor se ha omitido. Por otro lado, en los análisis de la UNAM y de la Asamblea Legislativa, se ha buscado identificar las actividades que afectan positiva y directamente la actividad de las zonas de desarrollo con mayor población y con mayor urgencia de reactivación de empleos y producción; razón por la cual se ha omitido el análisis de las actividades en la zona Poniente.

Cabe destacar que las actividades financieras, al igual que las del sector turismo, son actividades que si bien ya ha n consolidado sus mercados en algunas zonas, tienen en estas secciones amplias posibilidades de incrementar su mercado, de modernizarlo, y de fungir, por un lado como actividades complementarias de la actividad industrial, y por otro, como actividades impulsoras de la producción industrial si se eslabonan correctamente en la zona de influencia.

Comparativo de Propuestas de desarrollo y reactivación para el Distrito Federal, por fuente y metodología.

Zona de Desarrollo

ITESM

Zona Norte:

G. A. Madero, Venustiano Carranza, Iztacalco, Iztapalapa

Zona Centro:

Zona poniente:

Conjunto de actividades propuestas

-Tratamiento y envasado de leche

-Panificación industrial

-Panificación industrial

-Embotelladoras de agua

Impresión de formas continuas

Azcapotzalco,

-Enchufes, contactos y fusibles -Elaboración de cigarros -Laminación secundaria de cobre -Comercio al por menor -Productos farmacéuticos

-Molienda nixtamal -Comercio al por menor

-Motores y generadores eléctricos

-Envases metálicos G. A. Madero.

-Tinta para impresora - Bebidas -Galletas y pastas

Iztapalapa ,

Zona Oriente:

Zona Sur:

PUEC-UNAM / ALDF

Iztacalco

Magdalena Contreras Xochimilco, Milpa Alta, Tláhuac

-Fabricación de cosméticos -Productos farmacéuticos -Hospitales -Acabado de fibras e hilados -Otros productos metálicos -Impresión de libros y revistas

Cuauhtémoc, Benito Juárez, Coyoacán.

-Productos editoriales -Equipos electrónicos y de cómputo -Servicios financieros Turismo

Cuauhtémoc, Venustiano Carranza

Miguel Hidalgo, Álvaro Obregón, Cuajimalpa

Elaboración de cerveza, preparaciones farmacéuticas, Fabricación de jabones y dentríficos, Servicios financieros

Miguel Hidalgo Álvaro Obregón, Cuajimalpa, Benito Juárez, Coyoacán Tlalpan Magdalena Contreras

Xochimilco,

Milpa Alta, Tláhuac

-Panificación tradic.

-Confección de prendas -Envases de plástico -Preparaciones farmacéuticas -Preparaciones famracéuticas -Cosméticos y perfumes -Turismo -Comercio al por menor -Elaboración Tortillas y molienda de nixtamal -Impresión de libros -Partes de vehículos -Industria de alimentos -Servicios Financieros; -Turismo -Comercio al por menor; -Transporte y servicios relacionados;

37 CLUSTERS DE MICRO EMPRESAS

Azcapotzalco,

Conjunto de actividades propuestas

Industria Textil Las delegaciones que más contribuyen en el total del producto industrial en el Distrito Federal son Azcapotzalco, en primer lugar (con casi 21%), Miguel Hidalgo (con 13%), Coyoacán (11.8%), Iztapalapa (11.7%) en Iztacalco (con una participación de 8.1%). Sumadas, estas 5 delegaciones generan el 65% de la producción industrial en el Distrito Federal. Sin dejar de lado que este sector sólo genera el 10% del producto industrial de la entidad, de estas 5 delegaciones principales sólo Iztacalco, Miguel Hidalgo e Iztapalapa son productores principales de textiles e insumos para la industria textil. Se les suma Cuauhtémoc como primer productor, y Benito Juárez como quinto.

Considerando las ramas de fabricación de insumos textiles, fabricación de telas y confección de prendas como conjunto (ramas 313, 314 y 315, respectivamente), las delegaciones que más contribuyen al producto de industria textil en el Distrito Federal son Cuautémoc, Iztacalco, Miguel Hidalgo, Iztapalapa y Benito Juárez. La delegación Cuauhtémoc, Iztacalco e Iztapalapa participan con La rama principal dentro del subsector de textiles es la fabricación de prendas de vestir. Las cinco principales productoras de textiles, contribuyen a mantener un porcentaje de participación aún mayor en el total de prendas de vestir confeccionadas en la entidad.

Por otro lado, manteniendo su perfil de productor de hilos, telas y prendas, poco más de la tercera parte de la producción industrial de la delegación Cuauhtémoc se orienta hacia este sector de actividad. Le sigue la delegación Iztacalco, donde la cuarta parte de su producto manufacturero se genera desde los textiles; Venustiano Carranza participa con 20% de su producción para ser el octavo textilero de la entidad (con 4.3% de la producción del subsector).

Las delegaciones de Tlálpan y Benito Juárez se ubican en 4o y 5o lugares, respectivamente, en importancia de la producción textilera dentro de su demarcación. No debe olvidarse que, señalar la importancia interna de estos sectores dentro de las delegaciones, ayudará a mantener focos fomento para la asociación de productores.

Por lo que el número y tamaño de las empresas involucradas es lo que permite identificar los grupos las mejores posiciones para la organización de grupos de productores.

En la delegación Cuauhtémoc, 600 empresas se dedican a la confección de prendas de vestir con 13,700 empleados (la tercera parte de sus trabajadores industriales). Más de la mitad de éstas son microempresas con menos de 10 trabajadores, que aportan 7% del total textil en la entidad, empleando una décima de estos trabajadores. Sus remuneraciones son las más bajas del ramo, comparadas con el resto de actividades dentro de la delegación. Por el contrario, son 136 empresas medianas (entre 30 y 100 empleados, que contribuyen con 3% del total en la industria de la delegación) las que generan el 50% del producto en textiles, y como más del 15%

del total Industrial en Cuauhtémoc, y dan empleo a poco más de 5000 personas, con remuneraciones un poco superiores a la media de la delegación.

En Iztacalco el 25% de la producción industrial se dedica a los textiles. La mayor parte (18% del total de industria) es producido por la fabricación de prendas de vestir. La preparación de hilado y la fabricación de telas en esta delegación están a cargo de un número reducido de empresas medianas y pequeñas.

a casi la mitad de trabajadores textiles de la demarcación. Lo que insinúa que la productividad de las empresas grandes está basada en la mano de obra intensiva, mientras que son otros factores los que participan en la productividad de las empresas medianas, puesto que, a pesar de su importante participación en la producción de prendas de la delegación, las 64 (de 160 en total) pequeños y medianos fabricantes de prendas sostienen una participación equitativa entre producto, remuneraciones y número de ocupados, respecto del total textil en la delegación.

En Venustiano Carranza hay una relativamente importante producción de textiles diferentes a las prendas, donde 3.5 de los 19% que toca a la industria textil dentro de la delegación, se integra por la confección de alfombras y, sobre todo, por la confección de otros productos textiles.

La fabricación de prendas de vestir está concentrada en 4 empresas grandes (más de 500 empleados).

Seis de cada 10 pesos producidos en prendas de vestir son fabricados por estas unidades económicas, que emplean a la mitad de trabajadores. Las remuneraciones y la productividad del trabajo, iguales.

En Tlálpan, por otro lado, la producción textil se encuentra en la fabricación de insumos. 13.3 del 14.5% que compone su industria textil manufacturera es dedicado a la producción de hilos y la fabricación de telas. al menos de dos grandes empresas que generan casi el 14% de la producción industrial en la delegación, y casi el 90% de las remuneraciones de la industria textil en la delegación.

En las delegaciones Miguel Hidalgo e Iztapalapa, la participación de los textiles dentro de su composición manufacturera es similar. En ambas domina la confección de prendas de vestir. Sin embargo, casi el 60% de la confección de prendas de vestir en la delegación Iztapalapa está encabezado por dos grandes empresas (de más de 500 empleados). En la delegación M. Hidalgo, en cambio, el 60% de la producción en el mismo rubro está distribuido en pequeñas y medianas empresas. De este porcentaje, sólo un sexto es producido por dos empresas de más de 100 empleados.

La generación de clusters, por ejemplo es más viable en la delegación Miguel Hidalgo, que en la delegación Iztapalapa. El enfoque de la delegación Iztapalapa, en cambio puede ligar estas grandes empresas con clusters de proveedores, que atiendan a los requerimientos productivos y de calidad de las empresas.

CLUSTERS DE MICRO EMPRESAS

La producción de de prendas está concentrada en pequeñas y medianas empresas (de 30 a 100 y de 101 a 250 empleados) que ocupan al 15% del trabajo industrial. Por otro lado, la mitad del 20% de la producción ocupa

39

Industria alimentaria En el Distrito Federal, el 14% de las actividades industriales pertenece a los alimentos procesados.

De casi 28 mil empresas (unidades económicas) industriales en el Distrito Federal,5 poco más de 9 mil procesa alimentos, y da empleo a 16% de los trabajadores empleados en la industria; la cuarta parte de éstos trabajadores labora en empresas no mayores de 5 empleados. Sin embargo, 20% de los ocupados directamente con las actividades industriales de esta rama son absorbidos por empresas de entre 50 y 250 empleados, y 34% en empresas de entre 251 y más de 1000 empleados. Así, la capacidad de las empresas está altamente concentrada: casi la mitad del valor de lo producido en la industria de alimentos (40%) es generado por l35 empresas de gran tamaño (con más de 500 empleados cada una; y que en conjunto representan el 0.2% del total de empresas en el sector). Por otro lado, casi 8% de la producción industrial en la entidad pertenece a la industria de las bebidas. Las concentraciones del producto, empleos y remuneraciones por tamaño de empresa se comportan de manera similar a las del proceso de alimentos.

Las actividades más significativas del subsector de alimentos son la Elaboración de productos de panadería y tortillas, cuya tercera parte es producida por empresas de más de 1000 empleados, con menos de un décimo de los trabajadores del ramo, y el resto se encuentra distribuido en empresas de menos de 5 personas, que generan una octava parte de la producción en la actividad. Las Delegaciones que más contribuyen al producto total de alimentos son Cuajimalpa, Miguel Hidalgo, Cuauhtémoc e Iztapalapa, con participaciones de entre 6 y 12%. La principal actividad industrial de estas delegaciones, sin embargo, se orienta hacia la Industria Química, al Tabaco y a las Prendas de vestir, en general. En Iztapalapa, por ejemplo, participan más de 5000 empleados en más de 2000 empresas que se dedican a la elaboración de lácteos y elaboración de pan y tortillas en pequeña escala (menos de 5 empleados en promedio). En Cuauhtémoc, las actividades más importantes del subsector son la elaboración de lácteos, el pan y las tortillas, donde participan casi cinco mil de los 7500 ocupados que participan en la industria alimentaria dentro de la delegación.

Puede identificarse otro número de delegaciones cuyo producto industrial no aporta gran parte del producto de alimentos en el Distrito Federal, pero al interior de su composición productiva estas actividades adquieren importancia. Entre éstas se encuentran Milpa Alta, Azcapotzalco, Cuajimalpa, Tláhuac, G. A. Madero, M. Contreras e Iztacalco. Como puede observarse en el cuadro, la estructura de actividades industriales dentro de cada delegación presenta una composición donde los alimentos tienen gran presencia. Empezando por Milpa Alta, Azcapotzalco y Magdalena Contreras, los alimentos participan en el valor de su Producto Industrial con 80, 34 y 32%, respectivamente.

5 Dato del Censo Económico 2004. Los datos más actuales del Censo Económico 2009, no publican todavía información desagregada disponible.

Según los datos disponibles, Milpa Alta cuenta con menos de 350 empresas con actividades industriales; de las cuales alrededor de 200 son menores de 5 personas y buena parte de ellas se dedica a la producción de alimentos. Como contraste, la principal rama alimentaria en Milpa Alta, es la Molienda de grano y semillas, que contribuye con el 28% de su producto industrial, generado casi por completo por

entre 2 y 30 personas. No obstante un 33% más de su producción industrial es realizado por unidades económicas (más de 150) con menos de 5 trabajadores, éstas dan empleo a la tercera parte de trabajadores industriales de la entidad. Con ello se observa que la producción de alimentos se extiende en un gran número de empresas pequeñas, que no tienen más posibilidad de asociación y organización.

Delegaciones por participación de la industria de alimentos en el total de Producto Industrial 2003

Delegación

Distrito Federal

Milpa Alta

Azcapotzalco

Participación del sector Alimentario en el total del PIB Industrial

14%

80%

34%

Participación del sector en personal ocupado del sector industrial

16%

70%

26%

Descripción del Sector

Otras Actividades

La industria de alimentos en el Distrito Federal contribuye en 12% al total de remuneraciones del sector industrial, y ocupa 35% de las unidades productivas, concentradas en empresas de menos de 5 empleados (6 de cada 7 empresas).

El 66% de unidades productivas.

Las principales actividades son semillas y oleaginosas( 28% del total industrial), Matanza, empacado y procesado de carne de ganado y aves (13% ), y Elaboración de Tortillas y panadería (33%).

Elaboración de lácteos, en grandes empresas (más de 250 personas) y más de la mitad de las unidades económicas en elaboración de pan y tortillas con empresas de menos de 5 personas.

Las actividades industriales de mayor importancia en la delegación, después de alimentos son la fabricación de productos químicos, y la industria de Tabaco, con 13 y 10%, respectivamente.

El 14% del producto industrial en la delagación es la fabricación de equipo y aparatos eléctricos.

41 CLUSTERS DE MICRO EMPRESAS

una empresa de 200 empleados. Otra actividad importante en esa demarcación es la Matanza, empacado y procesado de carne de ganado y aves, a la que pertenece el 13% de la actividad industrial en 16 empresas de

La Magdalena

32%

40%

Contreras

Tláhuac

Venustiano Carranza

18%

19%

18%

20%

32% industria alimentaria, con 58% de unidades productivas, en especial, elaboración de pan y tortillas.

Con 40% del personal ocupado del sector

Con 43% de unidades económicas dedicadas al sector, predominantemente de menos de 5 trabajadores y 19% del total de ocupados industriales.

Destacan las actividades de Elbaoración de alimentos para animales y Panadería y Tortillas.

Con 35% de unidades económicas y 15% de las remuneraciones del sector. La actividad se distribuye en fabricación de chocolates, dulces y similares; Matanza, empacado y procesamiento de carne de ganado y aves, panadería y tortillas y conservación de frutas y verduras.

También participan la Industria de Papel, Hules, Productos con minerales no metálicos. Aparatos y accesorios eléctricos, productos metalicos, muebles.

Otras Actividades participan en el total del producto industrial con 15% Prendas de vestir; 16% Fabricación de aparatos eléctricos; y 10% Fabricación de hule.

Además de la química, el tabaco y la fabricación de aparatos eléctricos, en la Delegación Azcapotzalco la Industria de Alimentos emplea al 26% de los trabajadores industriales, y contribuye con el 34% de la producción en el sector. La mayor parte de este producto viene de empresas dedicadas a la Elaboración de pan y tortillas ocupando, cada una, entre 250 y más de mil empleados. El resto se distribuye, equitativa, pero casi marginalmente entre Molienda de granos y semillas; Elaboración de chocolates y dulces y Elaboración de productos lácteos. En estas ramas participan también grandes empresas, que contribuyen con 3 a 7% del producto industrial total.

En esta misma delegación, el 60% de los ocupados en la industria laboran en empresas de entre 100 y mil personas; en La Magdalena Contreras sólo el 20% labora en empresas de entre 100 y no más de 250 personas. La contribución de esta delegación a la rama de alimentos total en el Distrito Federal es de menos de 0.5%, pero la contribución de la rama al total industrial de la delegación es de 32%. Nueve de cada diez pesos producidos por la rama de alimentos en la Delegación M. Contreras son generados por unas 150 empresas de entre 1 y 10 empleados dedicados a la elaboración de Pan y Tortillas.

Esquema de Clusters por tipo de mercado

de muy pequeña escala. El desarrollo de clusters y proveedores dentro del proyecto transversal considera que existen recursos económicos físicos, capacidades, mano de obra desocupadas y subocupadas. La reactivación debe partir de los recursos disponibles y aprovechar todas las oportunidades posibles.

Agrupando las actividades identificadas, según la visión de diferentes análisis, podemos mencionar al menos tres estrategias diferentes para impulsar la formación de clusters.

Orientación a mercados dinámicos: búsqueda de actividades dinámicas de alto valor agregado.

Para el desarrollo de estas actividades se requieren fuertes inversiones y un sistema ya especializado de aprendizaje e innovación. Buena parte de estas actividades tienen amplias posibilidades de insertarse, o están ya insertas, en cadenas de valor internacionales.

Orientación al mercado Metropolitano: se refiere a la inserción y fortalecimiento del consumo y el empleo local, del crecimiento de la producción y expansión del empleo. Son ramas de actividad que impulsan o arrastran otras actividades. Las posibilidades de encadenamiento son más altas, y la posibilidad de generar valor agregado utilizando la infraestructura existente, y permitiendo que la productividad y el valor agregado dependan más de la mano de obra, que del capital instalado o nuevo.

Orientación a proyectos barriales o locales, como primera etapa, cuya función principal será integrar redes de productores y trabajadores que estén dispuestos a trabajar coordinada y ordenadamente hacia un fin común que repercuta en el aprendizaje y crecimiento de las actividades económicas y su integración a la comunidad. Como segunda etapa, estas asociaciones (ya sea de tipo cooperativa o de tipo cluster) deberán ser capaces, por sencilla que parezca su actividad, de innovar e incorporar nuevos procesos y mejores formas de organización y distribución. Actividades que permitan la agrupación e incorporación de muy pequeñas empresas, entre las cuales puedan nacer núcleos de producción que absorban gran cantidad de población subcupada, que generen proveedores locales y estén dispuestas a organizarse y coordinarse estratégicamente. La intención de este último grupo no es buscar la productividad, sino incrementar los salarios y superar las líneas de pobreza, aunque ello no limita su crecimiento posterior.

43 CLUSTERS DE MICRO EMPRESAS

Mostrando las posiciones y la composición de las actividades anteriores, se observa que sería igualmente un error limitar el diseño de esquemas de reactivación hacia la economía popular y las empresas

Siguiendo este razonamiento, la agrupación de actividades puede sistematizarse como se muestra a continuación: Comparativo de proyectos por actividad y potencial de influencia (1)

(2)

(3)

Proyecto barrial como primera etapa

Mercado Metropolitano -Motores y generadores eléctricos

Mercados dinámicos

-Enchufes, contactos y fusibles -Molienda nixtamal

Zona Norte:

-Tratamiento y envasado de leche

-Comercio al por menor

-Panificación industrial

-Turismo (La villa)

-Tinta para impresora

-Galletas y pastas

-Envases metálicos

-Laminación secundaria de cobre -Productos farmacéuticos

-Embotelladoras de agua -Panificación tradic.

Zona Oriente:

Zona Sur:

-Confección de prendas

-Envases de plástico

-Comercio al por menor -Comercio al por menor

-Acabado de fibras e hilados

-Elaboración Tortillas y molienda de nixtamal

-Impresión de libros

-Elaboración de jabones y productos cosméticos

-Partes de vehículos -Industria de alimentos

-Textiles, prendas y accesorios de vestir

-Cosméticos y perfumes

-Turismo

-Turismo

Zona Centro:

-Turismo -Confección de prendas

-Comercio al por menor -Transporte y servicios relacionados

-Productos farmacéuticos

-Preparaciones farmacéuticas -Cosméticos y perfumes -Turismo

-Turismo -Turismo -Transporte y servicios relacionados

-Servicios Financieros

-Productos editoriales

-Transporte y servicios relacionados

-Equipos electrónicos y de cómputo

Característica principal de (1) es que se basa en pequeñas empresas, pero puede trabajar y ligarse a (3) y (2). Las actividades incluidas en las columnas (2) y (3) se pueden enfocar al mercado local, pero son las actividades que, por el tamaño de las empresas podrían incorporarse a mercados más dinámicos, en términos de producto, y en su relación con otros mercados.

45

El denominador común de la mayoría de las experiencias exitosas de desarrollo metropolitano en el mundo es la presencia de una voluntad política decidida hacia el cambio y de una implicación fuerte de la sociedad civil, ya que estos elementos permitirán que las acciones de política pública que se emprendan sean aceptadas y “adueñadas” por la participación de la ciudadanía en sus localidades, en los distintos proyectos de infraestructura, rescate urbano, de educación y de desarrollo económico.

CLUSTERS DE MICRO EMPRESAS

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El mercado de abasto y comercializaciﾃｳn en el Distrito Federal Alberto Castro Jaimes, Miguel ﾃ］gel Rojas Arciniega

Introducción El crecimiento de la población, así como la rápida expansión de los espacios urbanos implican retos que comienzan en la seguridad alimentaria, y llevan a sistemas eficaces y eficientes de abasto y distribución de mercancías.

En la búsqueda de una mayor productividad, competitividad y crecimiento económico, el desarrollo no sólo debe buscar avances tecnológicos, sino que debe buscar la creación de empleos de calidad, de oportunidades de educación y salud para la población.

En el Distrito Federal, los retos en materia de abasto y transporte de productos conciernen a la logística, a la infraestructura, a la modernización y planeación de las centrales de comercio y abasto, y de las plataformas de carga y embarque de productos e insumos. Los mercados populares, los centros de abasto y las plataformas multimodales requieren de especial atención en las rutas, la distribución de productos y los sistemas para desahogar el flujo diario de miles de toneladas de mercancía.

Sumándole retos, los elevados costos, las mermas y vías ineficientes que fragmentan y sesgan las cadenas de valor, es urgente transformar los sistemas de distribución en canales más competitivos y eficientes para mejorar la calidad de vida de los capitalinos y provea oportunidades de ingreso, empleo bien remunerado y alimentación. El problema del abasto y distribución se relaciona con el transporte de carga y el urbano, generando el congestionamiento diario de avenidas. El proceso de globalización mundial ha cambiado los patrones de consumo tradicionales, donde el comercio al por menor se ha visto seriamente afectado favoreciendo el comercio al por mayor. 1 La Central de Abasto (CEDA) de Iztapalapa se ha visto inmersa en esta situación y ha dejado de ser un centro exclusivo de ventas al por mayor, transformándose en un gran mercado, esto derivado de una falta de visión integradora y de propuestas de planeación del comercio. Lo que ha provocado que no se haya modernizado y no presente ventajas competitivas en comparación con las centrales de abasto europeas.

El presente documento se divide en 3 partes: la primera hace un breve diagnóstico del abasto de alimentos en México y en particular del Distrito Federal, 1 De acuerdo con la Comisión de Abasto y Distribución de Alimentos de la V Legislatura 2009-2012, el 52% de comercio se realiza de ventas al por mayor.

una segunda parte describe las rutas de comercialización y la importancia de la logística en México y en el Distrito Federal, mostrando los retos que enfrenta 2

este sector en materia de logística y almacenaje de mercancías. Las cadenas de valor, lo mismo que los sistemas de transporte de carga se benefician de una planeación estratégica que podría mejorar las redes de abasto, tanto como facilitar el acercamiento de empresas industriales dentro y fuera de la ciudad.

productos puede planearse con mayor firmeza.

2 Se hace referencia a la Central de Abastos de Iztapalapa ya que es la más grande del mundo con 327 has; la central de Abasto de Europa, más grande es la de Rungis en París con 223 has.

53 EL MERCADO DE ABASTO Y COMERCIALIZACIÓN EN EL DISTRITO FEDERAL

Las redes que posibilita esta estrategia apenas esbozada incluyen indicios para localizar clusters y zonas de producción donde el acceso a ciertos corredores de

El Sistema de Abasto en México En 1981, el Gobierno Federal estableció por decreto el Sistema Nacional para el Abasto (SNA), con el objetivo de integrar, ordenar y modernizar el proceso comercial de productos alimenticios de consumo generalizado, considerando las distintas fases del proceso de abasto como son: acopio, acondicionamiento, industrialización almacenamiento, transporte, distribución y comercialización.3 Derivado de ello, en la década de los años ochenta, se impulsó la creación de centrales de abasto.

Una central de abasto tiene como objetivo el concentrar en un solo punto diversos productos de varias regiones, fomentar la competencia y la formación de precios, en mercados establecidos.

El propósito fundamental de las centrales fue proveer alimentos suficientes, a precios accesibles a las poblaciones urbanas. Algunas de la funciones de las centrales incluye el movimiento físico de mercancías como la selección, manejo, almacenamiento, procesamiento y entrega a domicilio. Otras funciones incluyen la integración de la oferta, consolidación de proveedores, promoción y servicios de crédito.

La cadena de suministro del sistema alimentario mexicano presenta una serie de restricciones que hacen que su operación sea poco eficiente, sus estructuras se volvieron obsoletas, faltas de competitividad y con pocas oportunidades de empleo e ingreso, dando como resultado un serio proceso de atraso en el sector. Entre ellas destacan la heterogeneidad en los canales de distribución, reducida infraestructura de almacenamiento y transporte sobre todo en cadenas de frío (bajo cero y positivo), poco uso de estándares y normas de calidad (un sistema de metrología y normalización que no es ocupado al 100%), fallas de mercado en los procesos de distribución y comercialización derivado de una falta de cultura empresarial y emprendedora, generando altos costos de transacción, costos hundidos y poco énfasis de la política pública para solucionar estos problemas, a raíz del proceso desregulatorio que se llevó en todo el mundo, a partir de la década de los años noventa y sobre todo porque el Gobierno Federal determinó la necesidad de transformar y reducir su participación en la economía, así como la entrada de México al GATT en la década anterior, se tradujo en una política comercial, de libre mercado perjudicando a los productores minoristas y los medio mayoristas, en el sistema alimentario mexicano.

No podemos hablar exclusivamente del abasto como un único sistema, ya que tiene otras implicaciones en las cadenas de valor4, se estima que casi un 60% de la producción mundial de frutas y hortalizas se consume en fresco en los mismos países productores, el 30% lo demanda la industria para su procesamiento y el resto se comercializa en mercados internacionales. En nuestro país existen 90 puntos de comercialización al mayoreo de los cuales 65 son centrales de Abasto, siendo la más importante la localizada en la ciudad de México en la delegación Iztapalapa.

3 Agenda de Competitividad para las Centrales de Abasto 2008-2012. Secretaría de Economía. Gobierno Federal.

4 También comprende producción, comercialización y distribución

En 2006 el valor en alimentos a nivel nacional ascendió a 718 mil 545 millones de pesos, esto representa el 20% del PIB nacional, a través de las Centrales de Abasto circula el 70% de la producción agrícola nacional, el Sistema alimentario genera 10 millones de empleos. Así como las Centrales de abasto son fundamentales para el campo mexicano y para la asistencia ya que son los organismos privados que más donativos entregan a los bancos de alimentos5. Otro punto muy importante es que el 60% del Abasto de frutas y hortalizas que se realiza en México se efectúa por estos canales.

55 EL MERCADO DE ABASTO Y COMERCIALIZACIÓN EN EL DISTRITO FEDERAL

5

Confederación Nacional de Agrupaciones de Comerciantes de Centros de Abastos, A.C.

Cadenas de Valor Las cadenas de valor del sistema agroalimentario son amplias, ya que implica no sólo la producción, sino también tópicos relacionados a aspectos de control sanitario, inocuidad, genética, manejo de insumos, logística y riesgos.

Los eslabonamientos de estas cadenas se conforman de la siguiente forma: Insumos para la producción Producción primaria Centros de acopio Procesamiento y transformación de productos Transporte Comercialización Consumidor Final El primer paso para percibir la complejidad de la situación es comprender que en las cadenas agroalimentarias existen diferentes modelos para la producción y acopio de los productos primarios. Por un lado, existen los grandes productores, que debido a su escala pueden invertir en sus propios centros de acopio e integrarse verticalmente para vender en diferentes regiones. Por ejemplo, los productores integrados tienen una alta presencia en el mercado de EE.UU. (California y Florida), así como en algunas regiones de México.

Cadenas de Valor

Otro sector lo comprende los productores con una mediana o pequeña escala de producción y comercialización que tienen la necesidad de asociarse a otros, para alcanzar la escala necesaria que solvente las inversiones en centros de acopio, empaque y/o procesamiento de su producción primaria.

Este tipo de productor, debido a su fragmentación y a las oportunidades que existen para integrarse en asociaciones y cooperativas (reglamentos, apoyos y subsidios), forman grupos con intereses comunes para alcanzar economías de escala. Un ejemplo de este tipo de organización son las cooperativas europeas, en donde se pueden ver tres diferentes modelos de desarrollo, el nórdico, centroeuropeo y el mediterráneo.6 mismos o agrupados. Este tipo de productor depende de intermediarios para vender y a veces hasta para acopiar sus productos.

“El sistema de abasto nórdico presenta economías de escala mayores con un grupo de cooperativistas promedio mayor a los otros grupos. Sus ingresos por asociado también son mayores, por lo que las cooperativas nórdicas se encuentran entre las principales de Europa por volumen de ventas. En el otro extremo están situadas las cooperativas del mediterráneo con escalas menores, un menor número de empleados y ventas por asociado significativamente menores.

6

A pesar de estas diferencias, se han identificado que lo que marca la diferencia en las cooperativas exitosas es la existencia de una estrategia de crecimiento, donde se busca la integración de todas las actividades del grupo y se enfocan en la creación de valor. Además en todas las cooperativas exitosas existe una conexión permanente al mercado en todos sus planes”. Retos y oportunidades del sistema agroalimentario de México en los próximos 20 años. SAGARPA. Gobierno Federal, Octubre de 2010.

EL MERCADO DE ABASTO Y COMERCIALIZACIÓN EN EL DISTRITO FEDERAL

Finalmente están aquellos productores que no tienen un acceso adecuado a los mercados, ya sea por sí

57

Los canales de Distribución y Comercialización El tema que nos interesa desarrollar es el relacionado a las cadenas de abasto, el cual se refleja en sus canales de comercialización y distribución de productos. Este sector comprende muchos tipos de combinaciones, desde los productores que venden directamente al consumidor, hasta los productores que dependen completamente de distribuidores para la cosecha y venta de sus productos.

A escala mundial, en general los productores primarios comercializan sus productos a través de subastas, cooperativas, distribuidores y por medio de centrales de abasto.

Centrales de Abasto En los últimos 40 años el modelo de las centrales de abasto ha sido duramente probado por el crecimiento de las grandes cadenas de autoservicio. Ya que mientras tradicionalmente las centrales de abasto sustituían a los pequeños comerciantes, ahora las nuevas cadenas tienen el tamaño suficiente para diseñar y manejar sus propias plataformas logísticas; ello, junto con la desaparición de los pequeños comercios, también ha afectado las ventas de los canales tradicionales, causando que cada vez menos productos pasen por las centrales de abasto.

El Sistema de Abasto en la Ciudad de México Este breve esbozo permite iniciar el análisis del Sistema de Abasto de la Ciudad de México, a través de la situación y estudio de las centrales de abasto del país y en particular de la Central de Abasto (CEDA) de Iztapalapa.

Es importante señalar que las Centrales de abastos son la fuente de abastecimiento, para productos perecederos, de los canales detallistas, los cuales están conformados por mercados tradicionales y modernos:7 1) Mercados públicos 2) Mercados sobre ruedas y tianguis 3) Pequeñas tiendas (verdulerías, fruterías) 4) Cadenas de autoservicio 5) Clientes Institucionales (cafeterías, restaurantes, hospitales, instituciones de asistencia social, etc.)

7 Los canales modernos definidos como las tiendas de autoservicio, departamentales, de membresía y de conveniencia se encuentran en ciudades de más de 100,000 habitantes; los canales de distribución tradicionales son aquellos que conocemos como son los mercados municipales, tianguis, mercados sobre ruedas, tiendas de abarrotes, tiendas específicas y vendedores ambulantes.

El principal problema reside las ventajas competitivas y comparativas que presentan los canales modernos de distribución los cuales, utilizan técnicas de investigación de operaciones, de programación, se localizan en zonas urbanas de alta densidad demográfica, la utilización de cadenas de frío, encadenamientos productivos desde los centros de acopio hasta llegar al consumidor local de las grandes urbes, con el objetivo de crear centros de distribución y logística, que reduzcan los costos de transacción y elimine los costos hundidos. Los canales tradicionales carecen de una visión empresarial y de una modernización

territorio nacional, a pesar de las desventajas generadas en las vías tradicionales son los canales preferidos para la adquisición de alimentos y bebidas con un 66% de participación.8 Se ha calculado una merma en los canales tradicionales de un 15% a un 35% de sus ventas, mientras que para los canales modernos este indicador se ubica entre 7 y 15% en nuestro país, porque hay países en vías de desarrollo que llega a ser de 50%.9

La problemática más sobresaliente de las Centrales de Abasto y en particular de la CEDA de Iztapalapa queda expresada en el siguiente cuadro el cual refleja 20 dificultades específicas, divididas en 6 puntos torales: PROBLEMAS MÁS RELEVANTES QUE IMPIDEN EL DESARROLLO DE PRÁCTICAS LOGÍSTICAS INNOVADORAS EN LAS CADENAS DE ABASTO La producción en el campo

(1) Incompleta transferencia de tecnología para el manejo del producto cuando se adoptan semillas de nuevas variedades, en particular para pequeños productores (2) Lenta extensión y escasa certificación en las “mejores prácticas agrícolas”, en particular para pequeños productores (3) Débil acción proactiva de las pequeñas empacadoras y de comerciantes mayoristas no líderes, orientados al mercado nacional, para mejorar el manejo del producto en la cosecha, para utilizar envases adecuados y para gestionar la selección de vehículos de transporte con un mejor servicio a la carga

El acopio

(4) Escasos o nulos servicios básicos post-cosecha en el campo para la presentación del producto, y consecuente realización posterior con localización inadecuada en Centrales de Abasto, en particular para mercado nacional (5) Razonamiento circular perverso, en mayoristas que no fomentan la aplicación de normas (calidades, calibres, etc.) ni el uso de envases adecuados (incluyendo el no aconsejado reciclado de cajas), basado en que el mercado nacional “no lo paga” (Continua)

8 Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 2006. Instituto Nacional de Estadística y Geografía, INEGI. 9 Fuente: UNAM (2006), IPD (2007), tomados del documento: Desarrollo de Mercados CES 6. SAGARPA, Marzo de 2010.

59 EL MERCADO DE ABASTO Y COMERCIALIZACIÓN EN EL DISTRITO FEDERAL

de sus infraestructuras y sobre todo de la creación de cadenas de valor en cada una de las fases, las cuales generalmente están fragmentadas, estos canales de distribución se encuentran extendidos en todo el

(6) Sensible antigüedad y pobre innovación tecnológica de los vehículos del parque de camiones utilizados para el transporte de productos agroalimentarios, en general para los primeros eslabones de la cadena de suministro, y en particular para EL mercado nacional en cada uno de los eslabones subsecuentes.

La oferta de servicios de transporte y logística

(7) Heterogénea oferta de servicios de transporte: frente a empresas con servicios de calidad, un mercado “spot” amplio de pequeños transportistas y hasta una intervención de hombres camión que toman propiedad del producto para asegurar un flete (8) Deficiente estado de conservación de la red alimentadora de carreteras federales y de autopistas de cuota (9) Estrecho abanico de tecnologías disponibles para vehículos de carga con temperatura controlada (10) Insuficiente infraestructura para integrar un sistema de cadenas de frío a nivel nacional

La cadena de frío

(11) Inexistencia de una cultura de “cadenas de frío positivo” (12) Dificultades para gestionar una oferta de camiones con temperatura controlada “positiva” (13) Las malas condiciones de accesibilidad vial de las Centrales de Abasto elevan los costos de las cadenas de suministro de productos agroalimentarios (14) Las restricciones del esquema de distribución (lay-out), el diseño antiguo y deficiente de los andenes y el incumplimiento de horarios de descarga y carga y de las normas de estacionamiento de vehículos en las Centrales de Abasto impiden el desarrollo de operaciones de logística del transporte eficientes.

(15) La carencia de infraestructura suficiente para carga y descarga (cross-docking) en las Centrales de Abasto fomenta una mala gestión de la operación de los andenes adjuntos a los pisos de venta.

la rama industrial donde se expresan con mayor profundi

(16) Escaso desarrollo de las actividades complementarias en las Centrales de Abasto que podrían fomentar la innovación de operaciones logísticas y los procesos de externalización con flotas dedicadas, para la distribución metropolitana (17) La carencia de tecnologías adecuadas en los vehículos y las prácticas arcaicas de consolidación de unidades de carga en el campo aumentan las mermas

(18) El uso de prácticas antiguas y la falta de equipamiento para comunicaciones en los sectores de subasta en Centrales de Abasto fomentan largas estancias de vehículos cargados que aumentan las mermas (19) La carencia de frío y las prácticas de descarga, de manejo y de carga de producto (más apropiadas a un tianguis en una localidad en área de producción que en un mercado central) en las secciones de hortalizas en las Centrales de Abastos aumentan las mermas.

Las normativas especiales

(20) A excepción de las operaciones de exportación, las nulas exigencias de “trazabilidad” no fomentan la incorporación de tecnologías logísticas innovadoras como la gestión con código de barras de lotes de producto, esta trazabilidad de vehículos, así como el uso de detectores de violaciones al nivel de servicio exigido (temperatura máxima y mínima, máxima aceleración y/o vibraciones).

Fuente: Instituto de ingeniería de la UNAM, Modelo de distribución al mayoreo de frutas y hortalizas para la reconversión de las Centrales de Abastos. 2005

En comparación con las centrales de abasto europeas donde el apoyo gubernamental es un factor preponderante, los cuales consideran a las centrales como un interés nacional, 10 y su política es de una activa promoción y financiamiento en su desarrollo. En nuestro país se dejó de promover, atender e invertir en el sector, en toda su cadena de valor también en perjuicio del consumidor final, tanto por la vía de los precios como por calidad de la mercancía.

Otra diferencia entre las centrales europeas es la regulación y apoyo gubernamental, la cual consiste en actividades de promoción y financiamiento. El apoyo gubernamental no sólo se limita a la propiedad y fomento, sino también a las regulaciones al comercio de alimentos. Por ejemplo, en muchas ciudades europeas se tienen restricciones a los supermercados de cierto tamaño, con el objetivo de proteger a los pequeños y medianos comercios independientes.

Por eso es necesario que el papel gubernamental sea más activo, y no sólo el de un promotor de las actividades comerciales y de distribución; sino el de un órgano regulador y creador de infraestructura y supervisor de precios (no regulador), tal como sucede en muchos países europeos como Inglaterra, España y Francia, en donde las centrales de abasto cumplen con una función de formación de precios, y tienen personal de los Ministerios de Agricultura registrando y publicando los precios para cada producto de acuerdo a su tamaño y calidad.

En la siguiente tabla observaremos algunas diferencias entre las Centrales de Abasto europeas y las mexicanas, pero haciendo un mayor énfasis en la CEDA de Iztapalapa.

10 Francia y España consideran a las centrales como interés nacional, ya que fomentan sus tradiciones, culturas y son parte de su seguridad alimentaria.

11 En Italia, conforme a una tradición derivada de conquistas sindicales de las alianzas con la Democracia Cristiana que gobernó largos períodos en la posguerra, se acepta la visita del público en general para compras minoristas, sólo los sábados por la mañana, actualmente la cifra de ventas minoristas de esa mañana; la cual es poco significativa, y más que todo permite liquidar el producto sobrante, para evitar su deterioro dado que los mercados centrales están cerrados el domingo.

61 EL MERCADO DE ABASTO Y COMERCIALIZACIÓN EN EL DISTRITO FEDERAL

En las centrales europeas, sólo se vende a compradores institucionales registrados, por lo que el número de compradores registrados habla de la importancia de las mismas. 11

Análisis Comparativo de las Centrales de Abasto, europeas y de la Central de Abasto de Iztapalapa (continúa) Variable

Europa

México (Iztapalapa)

Recomendación de Política y/o Comentario

Localización y accesibilidad

Están siendo relocalizados a no menos de 30 km de los centros de las ciudades.

Actualmente están en la estructura interna de la ciudad de México.

Podría en futuro pensarse en relocalizarse la CEDA de Iztapalapa en una vía cercana al arco Libramiento Norte de la ciudad de México lo que permitiría que fuera más eficiente el transporte y comercialización de las mercancías.

Coeficiente de utilización del suelo

Se establecen redes viales jerarquizadas, que aseguren una velocidad promedio de 55 km/ hora. Tienen una utilización del 35% del suelo inferior.

La velocidad de de los vehículos en la CEDA nunca supera los 35 km/hora.

Mientras no haya un ordenamiento territorial de la CEDA, como la eliminación de puestos ambulantes no se podrá incrementar la velocidad de los vehículos.

Naves

El dimensionamiento típico en los nuevos proyectos de naves es: anden, 8 m; puesto mayorista confinable, 12m; pasillo de venta, 4m; área de exposición, 8m; puesto mayorista confinable 12m y andén, 8m.

En la CEDA tienen las siguientes dimensiones: anden, 3m; puesto o bodega mayorista, entre 20 y 32 m; dentro de los cuales los mayoristas realizan la exhibición de sus productos; pasillo de venta, 5m; puesto o bodega mayorista, entre 20 y 32 m; y andén, 3m.

Son parecidas en dimensión y tamaño a las europeas, pero tienen una operación logística deficiente por las limitaciones del posicionamiento entre ellas, y por las características de vinculación.

Son desarrolladas por la Sociedad del Mercado u oficina administradora, en alianza con inmobiliarias que las rentan a largo plazo y con características especiales requeridas por los usuarios.

Las centrales de Abasto en México son esencialmente mercados, no existen naves designadas -y menos equipadas- en Zonas para actividades complementarias.

Mientras no exista una participación clara y de regulación por parte del gobierno, así como esquemas de financiamiento y de diversificación de proyectos es impensable la construcción de naves complementarias, ya que no existe un plan de adecuación y modernización de la CEDA.

Naves para actividades complementarias.

Infraestructura para crossdocking1¹

Se contemplan en las nuevas prácticas de los comerciantes En la CEDA, los proyectos medio mayoristas que de equipamiento para compran por orden de clientes cross-docking están finales y pueden operar un orientados a resolver cross-docking transitorio problemas de congestión sobre los andenes en las en los andenes frente cabeceras de las naves y a los puestos de venta cargar vehículos adaptados a de mayoristas. la distribución metropolitana.

Andenes para carga y descarga

Son más anchos hasta de 15 m, tienen rampas mecánicas y/o hidráulicas con fuelles, para operar con temperatura controlada, e integrarse a cadenas de frío.

Los andenes son estrechos, en la mayoría de los casos no hay posibilidades de una reingeniería, y tienen una operación deficiente.

Cadena de Frío

Es el propósito mayor de los nuevos proyectos, y el motivo para llevar una reingeniería en las naves.

En México se rompen las cadenas de frío.

La falta de planeación no permite que se de una recomposición y asignación de funciones y áreas en la CEDA lo que provoca que no se de una modernización de todo el complejo.

El proyecto de logística y modernización de andenes es poco probable que se de en el C.P. debido a la falta de cultura de cadenas de frío.

Mientras no haya una cultura de cadenas de frío y exista una visión empresarial de reducción de costos es poco probable que se invierta en la modernización de las cadenas de frío.

Análisis Comparativo de las Centrales de Abasto, europeas y de la Central de Abasto de Iztapalapa (Concluye) Europa

México (Iztapalapa)

Lay-out y vialidad interna

Los vehículos que se utilizan en Europa las cajas de trailers son de 55/58 pies

En México se utilizan los de 53 pies.

Oficinas para vendedores mayoristas, para compradores mediomayoristas y por cuenta de otros.

Para garantizar el cumplimiento de horarios de los mercados centrales, y ante el incremento de las compras no presenciales, se incrementa la oferta de edificios fuera de la nave del mercado.

En las centrales de Abasto de México no existe oferta de oficinas de otros edificios fuera de las naves de mercado.

Infraestructura para operaciones de supermercado

Se alienta su instalación por las oportunidades de negocio y promueve la innovación en la logística de las cadenas de suministro.

Seguridad y control de accesos

En todos los proyectos en operación existe una barda perimetral, existen cargos de peaje por ingresar el Sistema de peajes y no puede ingresar al piso de ventas un comprador no acreditado ante el mercado.

Existe recelo por las plataformas logísticas de las cadenas de supermercados, así como por proveedores especializados de productos hortofrutícolas con alto valor agregado.

Normativa para acreditarse como usuario comprador y su aplicación

En los mercados no se admite al público como comprador, todo comprador medio-mayorista y minorista debe acreditarse; la cual se resuelve en poco tiempo y la credencial se entrega expedita y es gratuita.²

Tenencia de la Propiedad

En las centrales de Abasto en México los comerciantes La tendencia mundial de son los propietarios de reducción de activos ha los puestos de venta y creado un mercado de pocas veces atienden las renta de largo plazo de las reglamentaciones para instalaciones, pero sin dejar realizar modificaciones en de ser de propiedad pública. sus bodegas, en perjuicio del conglomerado comercial.

Recomendación de Política y/o Comentario Es la caja más usada en los traileres de Estados Unidos y Canadá principales socios comerciales de México.

La creación de oficinas fuera de la CEDA accederá a la diversificación de opciones de comercialización y evitar costos de transacción, así como costos hundidos, conjuntándose con la creación de un moderno sistema de subastas, el cual permitirá está mejora.

La falta de competitividad provoca que se tenga un recelo en contra de las cadenas de supermercados, lo que provoca que los mediomayoritas no aprovechen las ventanas de oportunidades que puede ser este sector.

En la Central de Abastos de Iztapalapa se aplican peajes.

Siempre es importante tener el control de los accesos para cuestiones de seguridad, y control de cargas y compradores.

En México no existe ninguna normatividad al respecto.

En México el público en general tiene acceso y puede comprar productos en muy bajas cantidades, lo que ha provocado que las centrales de abasto vayan perdiendo su vocación de mayoreo.

La necesidad de establecer compromisos y objetivos reales a través de la participación de todos los miembros de la CEDA podrá ayudar a tomar decisiones en beneficio del conglomerado comercial.

¹ En sentido estricto el cross-docking se hace sin ningún tipo de almacenaje intermedio. Evitar las operaciones de almacenamiento permite reducir el plazo necesario a las operaciones logísticas. Es porque este sistema es utilizado especialmente, para los productos frescos o la prensa, por grandes distribuidores, su intención es también acordar con los proveedores una preparación de la mercancía para reducir costes de recepción, almacenaje y preparación.

Así, una otra ventaja de este sistema reside en la reducción del coste de almacenamiento y de posesión del stock.

Fuente: Instituto de ingeniería de la UNAM, Modelo de distribución al mayoreo de frutas y hortalizas para la reconversión de las Centrales de Abastos. 2005

63 EL MERCADO DE ABASTO Y COMERCIALIZACIÓN EN EL DISTRITO FEDERAL

Variable

Comercio al por Mayor en las Delegaciones La actividad de comercio al por mayor tiene un valor agregado en la ciudad de México de 21.78% por medio de un nivel de producto de 22.81% el cual ocupa el 16.46% del total de empleo del país dedicados a esta rama, distribuido en 10.89% empresas.

Las principales delegaciones que tienen venta al mayoreo son Miguel Hidalgo, Cuauhtémoc, Iztapalapa, la descripción de las actividades se manifiesta en el siguiente cuadro: Participación del Comercio al por Mayor por Delegaciones 2008 (continúa)

9.79%

Distrito Federal

Descripción de la Actividad en la Delegación

La delegación concentra un importante número de unidades económicas como proporción del D.F., siendo el subsector de comercio al por mayor de abarrotes, alimentos, bebidas, hielo y tabaco; el más importante ya que agrupa el 57.14% del personal ocupado en este subsector a nivel delegacional y el 66% de la producción como el 67.63% de V.A. Se concentra el valor en unidades de producción de 101 a 250 empleados (21.5%)

13.03%

Nacional 2.13% 2.84%

Distrito Federal 8.60% 12.10%

1.96%

Nacional

Participación Participación del subsector del subsector por nivel de por valor producto agregado

2.76%

Distrito Federal 13.53% 12.18%

Nacional 2.23%

Distrito Federal 17.85%

1.94%

Participación del subsector por nivel de ocupación

2.01%

Benito Juárez

433 Comercio al por mayor de productos farmacéuticos, de perfumería, artículos para el esparcimiento, electrodomésticos menores y aparatos de línea blanca

0.89%

Iztapalapa

431 Comercio al por mayor de abarrotes, alimentos, bebidas, hielo y tabaco

8.18%

Subsector

Nacional

Delegación

Participación del subsector por unidades económicas

El subsector más importante en Benito Juárez se centra en el comercio al por mayor de productos farmacéuticos, de perfumería, artículos para el esparcimiento, electrodomésticos menores y aparatos de línea blanca; con un total de 11.32% unidades económicas que utilizan el 34.13% de personal y producen un 47.03% de producto con un total de 49.38% de V.A. El cual se concentra en empresas de más de 500 personas (29.21%).

Participación del Comercio al por Mayor por Delegaciones 2008

16.56%

Distrito Federal

Descripción de la Actividad en la Delegación

El subsector más importante en está delegación es similar a la Benito Juárez el cual se centra en el comercio al por mayor de productos farmacéuticos, de perfumería, artículos para el esparcimiento, electrodomésticos menores y aparatos de línea blanca; con un total de 2.34% unidades económicas que utilizan el 34.13% de personal y producen un 47.03% de producto con un total de 49.38% de V.A. El cual se concentra en empresas de más de 500 personas (29.21%).

23.51%

3.61%

Nacional

Participación del subsector por valor agregado

5.12%

Distrito Federal 13.41% 23.62%

3.06%

Nacional

Participación del subsector por nivel de producto

5.39%

Distrito Federal 21.51% 15.80%

Nacional 2.34% 2.60%

Distrito Federal 15.22%

2.50% 0.84%

Cuauhtémoc Miguel Hidalgo

434 Comercio al por mayor de materias primas agropecuarias y forestales, para la industria, y materiales de desecho

Participación del subsector por nivel de ocupación

La estructura de comercio al por mayor en la delegación presenta el 36.98% de unidades económicas, ocupando el 16.78% de está actividad y en la generación de producto de un 16.52% así como un V.A. de 18.25% focalizado en las empresas que concentran de 251 a 500 empleados (23.86%).

Estas cuatro delegaciones generan el 46% del producto del sector de comercio al por mayor y ocupan cerca del 62% de empleados, distribuidos en 48% unidades económicas de la Ciudad de México.

De esta forma podemos darnos cuenta que independientemente de la gran importancia que tiene la cadena de valor del sistema alimentario, no debemos de olvidar, que existen otras actividades dentro del comercio al por mayor (Ver anexo).

65 EL MERCADO DE ABASTO Y COMERCIALIZACIÓN EN EL DISTRITO FEDERAL

433 Comercio alpor mayor de productos farmacéuticos, de perfumería, artículos para el esparcimiento, electrodomésticos menores y aparatos de línea blanca

7.68%

Subsector

Nacional

Deleg.

Participación del subsector por unidades económicas

(concluye)

Es de vital importancia que haya una política activa que incentive la participación de los sectores involucrados para mejorar la infraestructura, la logística y el transporte; de esto dependerá la reducción de la merma en el sector alimentario, la reducción de precios para beneficio del consumidor y el incremento de valor, no sólo en el sistema alimentario, también en la industria a través de un mercado más eficiente a través de la reducción de tiempos de traslado y las operaciones de acopio, traslado y embarque de materias primas, insumos y productos finales.

Elementos sobre la integración Logística en el Distrito Federal Acorde con la formación de clusters que se sugiere en capítulos anteriores de este proyecto, los centros de almacenaje y terminales de carga son un indicador importante para ubicar las zonas convenientes, cercanas a rutas de distribución que cada tipo de producto requiere para adherirse a segmentos de valor que permitan a las empresas aprender, cooperar e innovar.

las rutas establecidas por el flujo de mercancía y el conocimiento de algunos corredores comerciales y de producción son una guía necesaria para la búsqueda y coordinación de redes de productores. Sin dejar de lado las necesidades de almacenamiento, carga y distribución de mercancías, tanto la orientada a otros productores, como la orientada al consumidor final de la ciudad.

Además de puertos de embarque aéreos, marítimos y fronterizos, en la logística nacional destaca la formación de puertos interiores, llamados: terminales intermodales interiores; como estrategia logística esta infraestructura es un complemento necesario para las ya existentes en puertos y fronteras terrestres. Aún si la producción se orienta al mercado local y regional, los nodos de articulación de flujos de mercancías e insumos desprenden una integración física eficiente y competitiva de las cadenas productivas (Peyrelongue, 2003).

La Logística se encarga de planificar, y controlar el flujo (hacia atrás y hacia delante) de una cadena de abasto y producción, así como almacenar eficaz y eficientemente los bienes, servicios e información, relacionados con puntos de origen y destino de producción hasta el consumo final. 12 La diversificación de actividades de transporte es importante en una visión global sobre la funcionalidad y eficiencia de los costos logísticos. El transporte, almacenamiento y embarque son en efecto parte de los costos de transacción que pueden incrementar las posibilidades de éxito de los flujos productivos y comerciales o, por contraparte, pueden dificultar sus metas.

El 85% del flujo doméstico de mercancías en México es transportado por carretera. Esta concentración del transporte en carreteras resulta de los medios disponibles y eleva los costos de encadenar actividades por la falta de un proyecto integral de almacenaje, embarque y transporte que contemple fuertes inversiones de largo plazo en tecnología e infraestructura, y una participación coordinada de iniciativa privada con distintos niveles de gobierno.

12 Council of Supply Chain of Management Professionals en http://logisticaenmexico.com, enero 2009, consultado en diciembre de 2010.

EL MERCADO DE ABASTO Y COMERCIALIZACIÓN EN EL DISTRITO FEDERAL

El conocimiento de los destinos de cada producto requiere de un análisis más detallado. Sin embargo,

67

No obstante la mayor parte de los vehículos que circulan por ciudades y carreteras son automóviles, la concentración del volumen transportado de mercancías por tierra genera un uso intensivo de los caminos que también eleva el costo de mantenimiento de las carreteras.

La circulación de vehículos pesados en la ciudad, encarece el mantenimiento del encarpetado, y dificultan el tránsito de vehículos.

De manera que se rescata aquí una propuesta de coordinación logística que zonifica los flujos mercantiles de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM), junto con localizaciones específicas de actividades que pueden beneficiarse de un sistema coordinado de transporte que no requiere grandes inversiones en infraestructura, sino en organización.

La Logística Nacional Las carreteras en todo el país son recorridas por 60 a 80% automóviles, 11 a 16% de transporte de carga, y solo 1 a 4% de autobuses. Considerando que más del 80% de las mercancías en el país son transportadas por carretera, la escasa diversificación de medios de transporte de productos no sólo genera afectaciones en la vialidad de las zonas urbanas, incluido el D. F., sino que genera ineficiencias determinantes en el costo de los transportes, además de encarecer el mantenimiento de las carpetas asfálticas.

registró, junto con las actividades de almacenaje un alza del 3.7% en el último año, ocupando con ello el cuarto lugar entre las actividades económicas del país. La relevancia de esta participación indica que el transporte es una actividad importante en la economía nacional, pero también puede significar que existen posibles ineficiencias en el sector, por ejemplo que los precios del servicio son demasiado elevados, o que en el traslado de las mercancías se efectúan recorridos demasiado extensos o tardados.

A nivel nacional, los rubros de transporte: automotor de carga y automotor de pasajeros, participaron con 80% del valor agregado de la rama. El valor agregado del almacenaje y refrigeración creció 10.3% entre 2003 y 2008, seguido por el transporte aéreo con 6.9% y el automotor de carga con 5.1% en todo el período.

La rama de los transportes participó a nivel nacional con el 5.8% del empleo total, convirtiéndose en la quinta actividad económica que más genera empleos en los 20 sectores económicos del país. Y gran parte (90%) de esos empleos se distribuyeron entre el transporte de carga y el de pasajeros (con 1,050 mil y 944 mil puestos remunerados, respectivamente). Las ramas que completan el total son los servicios conexos (3.8%), el transporte por ferrocarril (1.4%), los servicios de transporte aéreo (1.1%) y por agua (0.5%), almacenaje y refrigeración con 0.7%. Siendo ésta última actividad la que ha generado empleos con mayor velocidad.

En la delegación Azcapotzalco se producen 4.7% del producto en transportes, correos y almacenamiento del D. F. y en Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo y Venustiano Carranza se genera el 20, 22 y 40% del ingreso por transportes de la entidad, respectivamente. Iztacalco, Iztapalapa, Tlalpan, Benito Juárez, Álvaro Obregón y Gustavo A. Madero generan entre 2 y 4% cada uno. El autotransporte de carga representa el 1.24% del total generado en el ramo en el distrito federal. Para Coyoacán es el 1.28 % de la industria en el D. F. Cuajimalpa, Milpa Alta, Magdalena Contreras y Xochimilco.

La logística en escala nacional y dentro del Distrito Federal, está concentrada en grandes empresas que cuentan con la inversión y la tecnología mínima que requiere el transporte de mercancías rápido, organizado y, en ocasiones, altamente especializado. Las concentraciones de valor y gran parte del personal ocupado en estas actividades concentran los beneficios en unidades económicas de más de 50 trabajadores, y a veces más de 1000.

EL MERCADO DE ABASTO Y COMERCIALIZACIÓN EN EL DISTRITO FEDERAL

Según el manual estadístico del sector transporte 2009 (IMT), la producción de la rama Transporte

69

A partir de 1989, los cambios al Reglamento Federal para el Transporte de Carga permitieron a todo transportista registrado el transporte de cualquier mercancía sin distingo de especialización, y permitió la libre negociación del precio del servicio. Esto dio como resultado el crecimiento casi ininterrumpido del número de transportistas registrados. De 3,337 transportistas en 1989, a 14,923 en 2007. La distinción entre transporte general y transporte especializado de carga se ha trazado vía la competencia entre unidades productivas. Para 2007, el 76% del valor agregado generado en esta rama de servicios pertenecía al transporte especializado, y el resto al transporte de carga regular.

En el Distrito Federal, el transporte especializado concentra el 60% del ingreso generado por estos servicios, aproximadamente. De éstos, la concentración de los ingresos y del valor agregado se focaliza aún más en el transporte especializado foráneo de carga, que además. Donde además, 9 de cada 10 pesos generados son ingresos para empresas de entre 50 y 250 empleados, y solo unas 10 empresas con más de 1000 empleados (INEGI, Censo Económico, 2009) En la delegación Azcapotzalco, por ejemplo, las actividades del ramo, en conjunto, concentran casi el 52% de las actividades económicas en 10 unidades económicas de correo de correo y servicios conexos de más de 500 empleados cada una.

En parte por la infraestructura disponible, en parte por la disponibilidad de equipo, las actividades de logística son un área a la cual debe atenderse con la finalidad de mejorar la productividad y competitividad de la actividad económica global, y también de las actividades generadoras, como la construcción y la industria.

Las pequeñas unidades productivas del transporte de carga, y otro tipo de servicios de mensajería y almacenaje son servicios con bajo nivel agregado. Por la cantidad de mercancía y la cantidad de ingresos por persona en este tipo de unidades de transporte y almacenaje revela bajos ingresos derivados del empleo de niveles mínimos de inversión para emplear capacidades.

El problema fundamental de atraso en la logística, se puede dividir en varios segmentos. 1) Por un lado, el problema de infraestructura que implica el acceso a almacenes, carreteras y otros servicios de financiamiento, necesarios para la actividad que salen de las posibilidades de acción aislada del gobierno de la entidad. Por otro lado, hace falta la adhesión de rutas y encadenamientos con actividades modernas, que además de productividad busquen de nuevo innovación y competitividad El autotransporte de carga en la delegación genera el 26% del producto con poco más del 50% de las unidades productivas. La mayor parte del personal ocupado en esta actividad participa en la cuarta parte de empresas, y generan 18 de cada 26 pesos de la actividad. En Azcapotzalco sólo un 5% del ingreso en logística es almacenamiento, en Coyoacán es casi inexistente, y los servicios de carga representan un 8% del

valor de la logística. Concentrados en dos empresas de más de mil empleados. En Cuajimalpa solamente dos empresas se dedican al transporte especializados foráneo, y en Gustavo A. Madero el transporte de carga significa un 25%, donde 16 puntos son transporte de carga foráneo y 13 para el foráneo de carga especializado.

En la delegación Iztacalco el transporte no es representativo; en Iztapalapa el 45% de la logística se genera por transporte de carga: 21% general foráneo, y 14% foráneo especializado. En la Magdalena

En Tláhuac, el transporte foráneo especializado se concentra en empresas de 20 a 50 personas y representa el 80% de la logística en la Delegación. En Tlalpan el transporte de carga es un 8%, en Xochimilco, transporte de carga local especializado, representa un 2% de la logística y 1.5% es almacenamiento. M Hidalgo, 4% foraneo de carga especializado.

En total, la logística genera 157 mil empleos en el Distrito Federal. El personal ocupado dentro de las delegaciones se encuentra entre el 25 y 35% dentro de las delegaciones que sobresalen en el transporte de carga foráneo, y entre 5 y 8% en las delegaciones donde no se mantiene una tendencia grande. Sólo en Iztapalapa 4700 trabajadores representan el 50% del empleo en logística en la delegación.

71 EL MERCADO DE ABASTO Y COMERCIALIZACIÓN EN EL DISTRITO FEDERAL

Contreras, Milpa Alta y Obregón no se tiene transporte de carga representativo, sin embargo, en A. Obregón el almacenamiento representa un 7% de la logística en la delegación y genera 2700 empleados.

Embarque y Transporte El Distrito Federal es uno de los grandes puntos de embarque de mercancías, con una acumulación de necesidades y reordenamientos profundos en este ámbito. En el mediano plazo, frente a la imposibilidad de cambiar el rumbo de los medios de transporte y realizar grandes inversiones en infraestructura, la opción del transporte de carga puede adherirse a una propuesta (Rico Rodríguez, 1999). Trazar puntos de almacenaje y embarque multimodales en cada uno de los puntos de entrada y salida de mercancías industriales de la zona metropolitana.13 Utilizando datos detallados sobre el flujo de mercancías en cuatro puntos de ingreso a la Ciudad de México, Rodríguez y compañía analizan los productos más importantes de acceso a la ciudad.

Mapa 1.

Fuente: Rodríguez, 1999.

El análisis que brevemente se describe por capacidades e infraestructura física, así como de flujos comerciales de entrada y salida de carga, puede combinarse con los avances sobre la información de productores principales dentro de las delegaciones cercanas. Como veremos, las posibilidades de crecimiento y encadenamiento de la industria en el Distrito Federal han de considerar las rutas de acceso al mercado nacional y a los segmentos de corredores de producción que incluyen al Distrito Federal dentro de sus segmentos de valor.

13 No debemos de olvidar que este análisis se basó en el realizado por Rodríguez y otros, el cual data de 1999, el gobierno federal a través de la SCT construyó el denominado Arco Norte para hacer más eficiente la logística y el transporte de mercancías. Cuando se disponga de más datos se complementará el análisis.

Rutas de Origen y Destino y flujo de mercancías.

Medidas por tonelaje diario, las principales rutas de transporte diario de mercancías son elegidas como aquellas que mueven más de mil toneladas por día. Entre estas, Se encuentran las rutas de Nuevo León – Tamaulipas, Quintana roo - Yucatán, Quintana roo –Quintana roo, Veracruz – Veracruz, Distrito Federal – Chihuahua y Distrito Federal – Quintana roo.

73

Fuente: Rodríguez, 1999.

Visto así, el Distrito Federal se encuentra entre los principales consumidores y productores del país. De acuerdo con la Matriz de Insumo Producto 2003 (INEGI, 2003), el costo de los transportes y almacenaje representa casi el 14% del costo de insumos industriales en México. Según el BID, los costos logísticos generales de Estados Unidos son de 9.5% del PIB, mientras que para México son de 13.5%. 14 El transporte de carga por carretera, o movimiento por carretera sigue siendo clave en la distribución de mercancías a las diversas regiones del país, dada la gran flexibilidad del servicio de autotransporte para adaptarse a las necesidades de los clientes, y la extensa cobertura alcanzada por la red carretera.

Se estima que para 2008, con un incremento de 2% respecto del año anterior, el volumen de mercancías transportadas por este medio fue de 486 millones de toneladas, representando el 86% del ‘movimiento doméstico local’. Los medios de transporte de mercancías que siguen en orden de importancia son el ferroviario y el marítimo. Aunque el traslado de mercancías por aire sólo participa con 0.2%, 14 Estudio Connecting to Compete 2010. Optimización de los procesos logísticos de importación y exportación en www.logisticaytransporte.org

EL MERCADO DE ABASTO Y COMERCIALIZACIÓN EN EL DISTRITO FEDERAL

Mapa 2.

su crecimiento medio anual entre 1993 y 2009, casi ha doblado el ritmo de crecimiento del transporte doméstico de carga, con 3% anual (IMT, 2009). Los corredores que operan hacia Estados Unidos y Canadá, por efecto de aproximaciones productivas, son el Corredor del Pacífico que va desde Alaska, Vancouver, Seatle, Los Ángeles, Hermosillo y Guadalajara, y hasta la Ciudad de México. Existe también el Corredor Centro- oeste, de Alaska- Calgary- Salt Lake City - Las Vegas - Hermosillo - Guadalajara - Ciudad de México; o bien, de la frontera canadiense hacia Denver- El paso - Cd. Juárez - Chihuahua - Guadalajara - Cd. de México. ; Corredor Atlántico: de Montreal- Boston- New York- Filadelfia- Washington- AtlantaMiami- Nueva Orleans- Houston, Cd. Victoria- Tampico - Cd. de México; y Centro este: Montreal, Toronto, Atlanta, Houseton, Monterrey y Distrito Federal, que se vincula a la cuenca industrial del noreste, que genera automóviles localizada en la zona de los grandes lagos.

El vínculo con este ramal, es la conexión que busca la industria desde Guadalajara con la Ciudad de México y Monterrey, ubicando el punto más céntrico en San Luis Potosí.

La proporción del valor de los productos que entran y salen diariamente del Distrito Federal en todos sus puntos, da una idea de la magnitud del comercio. Para el año 2000 salió del Distrito federal una cantidad de ‘Papel, cartón, y manufacturas de pasta de celulosa ligeramente superior a la que entró en promedio por día del mismo ramo. Lo mismo ocurrió con el ‘Vidrio y las manufacturas de vidrio’.

Con las preparaciones alimenticias, esta proporción asciende a 1.3 veces (el valor de los productos que salen respecto de los que entran a la ciudad). Por último, el valor del conjunto de vehículos terrestres automotores, partes y accesorios que salen de la ciudad, superan en razón de 1.4 pesos cada peso de producto que ingresa. Estos son los productos que, en general vende mejor el Distrito Federal de lo que compra. Es decir, son los grupos de productos que ofrece el D. F. al resto del mercado interno (Rodríguez, 1999).

Como caso particular, sólo el papel y el cartón son vendidos con mayor proporción en la ruta hacia el norte del país (la carretera México Querétaro). El resto, salvo las materias plásticas y las preparaciones alimenticias, son productos cuyo valor total vendido representa casi la mitad del valor que entran al mercado local por el norte de la ciudad.

Destaca que, los productos con destino al oriente del país, son casi todos para fines de venta final o insumos. Las inserciones más exitosas en las cadenas de valor nacionales, incluida la exportación, se encuentran al oriente de la ciudad. Salvo reserva de adherir este análisis a las perspectivas de la conformación de uno o varios corredores industriales, el flujo de mercancías hacia el oeste y pacífico indica una actividad fuertemente ligada a estas cadenas de valor industriales, donde las manufacturas de fundición y los accesorios y partes de vehículos automotores superan por más de dos veces el valor de los productos que entran a la ciudad.

De manera que los segmentos de cada corredor comercial pueden seguirse desde la ciudad de México en la búsqueda de asociaciones y actividades industriales que incentiven el empleo y la competitividad.

Las rutas industriales y comerciales que pueden encontrarse hacia cada uno de los puntos de salida de mercancías tuvieron un lento proceso de eslabonamiento, que Rodríguez y compañía proponen como una manera de reordenar la distribución de camiones grandes a pequeños, sin dañar la infraestructura pública por el peso de camiones. Lo que puede aprovecharse, incluso para productos y empresas no

con dirección al norte, la formación de corredores tienen elementos ya establecidos para generar mayores oportunidades de inserción, y mejores desarrollos de organización entre el transporte, el almacenamiento, el empaque y el traslado.

75 EL MERCADO DE ABASTO Y COMERCIALIZACIÓN EN EL DISTRITO FEDERAL

asociadas. Desde la Ciudad de México hacia el Oriente del país, el plástico y el vidrio son los productos industriales proporcionalmente más vendidos. No obstante el grueso de estos productos salen de la ciudad

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77

El comercio al por mayor está constituido de acuerdo a la clasificación del INEGI por: 431 comercio al por mayor de abarrotes, alimentos, bebidas, hielo y tabaco 432 comercio al por mayor de productos textiles y calzado 433 comercio al por mayor de productos farmacéuticos, de perfumería, artículos para el esparcimiento, electrodomésticos menores y aparatos de línea blanca 434 comercio al por mayor de materias primas agropecuarias y forestales, para la industria, y materiales de desecho 435 comercio al por mayor de maquinaria, equipo y mobiliario para actividades agropecuarias, industriales, de servicios y comerciales, y de otra maquinaria y equipo de uso general 436 comercio al por mayor de camiones y de partes y refacciones nuevas para automóviles, camionetas y camiones 437 intermediación de comercio al por mayor

EL MERCADO DE ABASTO Y COMERCIALIZACIÓN EN EL DISTRITO FEDERAL

Anexo: Clasificación del Comercio al por mayor

Chinampas y ecoturismo tradicional para el Sur-Oriente de la Ciudad Miguel ﾃ］gel Rojas Arciniega

Introducción El sector agropecuario mexicano y en particular el sector agrícola de la Ciudad de México, ha tenido cambios continuos influenciados por el proceso de urbanización, las transformaciones demográficas y la presión del proceso de globalización. Esto ha afectado a la cuenca hidrológica del sur de la ciudad, comprendida por la franja de Xochimilco, Tláhuac, Tlalpan, y Milpa Alta, que era la zona de producción agropecuaria por excelencia desde tiempos precolombinos, y se ha retraído paulatinamente; falta planificar la configuración de un nuevo entorno para el área agrícola del Distrito Federal.

La agricultura nacional se caracteriza por un sector duable. El sector agropecuario en sus interacciones con el mercado interno tiende a polarizar la situación del campo entre un sector asociado al mercado exportador, que cuenta con inversiones cuantiosas que le permiten mejorar su productividad e introducir mejoras tecnológicas, y la agricultura tradicional de subsistencia que aumenta la producción sobre la base de métodos extensivos (Rodríguez, et al., 1998). La parte ligada al mercado exterior existen sectores muy dinámicos, con cambios tecnológicos que redundan en mejoras de la productividad; nuevos cultivos que se ajustan a las exigencias de un mercado internacional; modificaciones genéticas que mejoran las variedades de los productos; nuevos esquemas organizacionales que dinamizan las formas de comercialización y modifican los métodos de inserción en el mercado; e incluso, el surgimiento de nuevos esquemas de desarrollo rural (Escalante y Rello, 2000, Ibarra y Acosta, 2003).

Junto con ello, las acciones gubernamentales se han concentrado fundamentalmente en propiciar la reconversión productiva, diversificar los cultivos tradicionales, ofrecer asesoría tecnológica, generar infraestructura, atender los problemas derivados del desajuste en el equilibrio poblacional urbano-rural y las condiciones de incertidumbre del mercado.

Esta política pública no ha sido la solución a esquemas de producción eficientes y dinámicos, ya que nuestro país es un importador neto de alimento

básicos1, en la actualidad el tema que es de preocupación nacional es el de la soberanía alimentaria en nuestro país, debido a que el sector agrícola mexicano ha dejado de tener preponderancia en su participación con respecto al Producto Interno Bruto representando un 4% para el año 2009.2 Esta situación es peor en el Distrito Federal ya que representa solo el 0.32% menos del 1% del PIB de la entidad agrupando su valor en solo 5 productos: Nochebuena, flores, nopalitos,

de productos de otros países.3

1 El secretario de agricultura de Sinaloa dice que “La FAO recomienda producir 75 por ciento de alimentos que se consumen para avanzar hacia la independencia alimentaria, pero México no es autosuficiente ni en granos básicos. En fríjol existe un déficit de 70 por ciento, en maíz y arroz de 30, y en oleaginosas de 90. La Jornada 18 de septiembre de 2011.

2 Fuente: INEGI, 2011 consultado el 30 de noviembre de 2011 www.inegi.org.mx 3 Max Agustín Correa, secretario general de la Central Campesina Cardenista, aseveró que se tiene registro de la importación del 99 por ciento de leche en polvo; 60 por ciento de carne de res, 80 por ciento de arroz, 90 por ciento de oleaginosas, 25 por ciento de maíz y 35 por ciento de sorgo. La Jornada 5 de junio de 2011

81 CHINAMPAS Y ECOTURISMO TRADICIONAL PARA EL SUR-ORIENTE DE LA CIUDAD

avena, y rosa. De ahí que su soberanía y seguridad alimentaria depende de la producción de alimentos de otras entidades de la república y de la importación

El sector agropecuario del Distrito Federal

Es indiscutible que la política agropecuaria a nivel nacional incide en la política de los estados y por consiguiente también se ve reflejada en la Ciudad de México y en su estructura productiva. A nivel nacional, un sector importante de la extrema pobreza se encuentra en las zonas rurales, dichas zonas están desconectadas de los mercados de productos, de comercialización, y del sector financiero y laboral, así como de una baja productividad y falta de servicios públicos como son los servicios de salud y educación.

Las oportunidades productivas de la zona sur-oriente del Distrito Federal, empata con la necesidad de respetar más de 80mil hectáreas de conservación, de las cuáles 30 mil son usadas para el cultivo. El desuso y la baja rentabilidad de los cultivos en estas zonas pueden mermar sus posibilidades de supervivencia al causar abandono o erosión de estas tierras que, tienen la capacidad productiva por conocimiento acumulado, y por construcción prehispánica. La posibilidad de recuperación después de su pérdida sería un costo económico insostenible.

La importancia de la franja rural de la Ciudad de México descansa en que en ellas radican 145 de los 160 pueblos originarios que enriquecen la diversidad cultural de la Ciudad de México. La producción agrícola importa por su función ambiental, importa por su contribución cultural y, en la estrategia transversal que aquí se propone importa por su potencial económico. Especialmente la producción chinampera, representa una oportunidad real de reactivación productiva del sector alimentario, pero también representa la oportunidad de encadenar actividades ambientalmente funcionales y sostenibles.

Los análisis indican que el capital productivo acumulado en las zonas chinamperas, está en riesgo de perderse y poco se sabe de éstos. Al abandonar la producción tradicional de estas zonas se pierde también el beneficio ecológico y cultural, tal como pasó en Iztapalapa algunas décadas atrás.

La propuesta que se desarrolla aquí es sobre la reactivación de la zona chinampera de Xochimilco, Tláhuac y parte de Chalco, ya que a mediados del siglo pasado producían la mayor parte de hortalizas que consumía la Ciudad de México. (No debemos olvidar que estamos hablando de una ciudad de 3 millones de habitantes y con un área mayor de cultivo y de área rural).4 La productividad de las chinampas en esa época, obtuvieron rendimientos de 3,5 y 6,3 toneladas por hectárea (Sanders, 1957). En esa época, eran los rendimientos más altos y estables del país.

Comparativamente, el promedio de los rendimientos de maíz en los Estados Unidos en 1955 era de 2,6 toneladas por hectárea y no superó las 4 toneladas por hectárea hasta 1965 (USA, FDA, 1972). Sanders 4 West, Robert C. y Armillas Pedro, “Las chinampas de México: poesía y realidad de los jardines flotantes” en Cuadernos Americanos, núm 50, México, 1950. Tomado del libro Las Chinampas de Xochimilco México, 2010. INEGI 1950 Censo de Población.

(Ídem) estimó que cada hectárea de chinampa podía producir el alimento suficiente para 15-20 personas por año en los niveles de subsistencia modernos. Para 1986 cada chinampero podía trabajar tres cuartos de hectárea de chinampa por año, lo que significa que cada agricultor puede mantener entre 12 y 15 personas.5 De acuerdo a Sergio Méndez (UAM-X, 2011) en la actualidad el 70% de producción, es para autoconsumo y el 30% restante para mercado interno, del cual un 10% se destina para la Central de Abastos y de esta producción el 80% es de San Gregorio Atlapulco en Xochimilco.

Una de las condicionantes de la baja aportación al PIB, es la vocación productiva de la ciudad que

La superficie destinada en el Distrito Federal a uso agrícola es cerca del 25%.

Gráfico 1

Distribución de la superficie del Distrito Federal por tipo de suelo 2008

Agricultura, 25.03% Áreas urbanas, 39.85%

Áreas sin vegetación, 0.09%

Pastizal, 6.32% Vegetación secundaria, 16.48%

Bosque, 11.59% Matorral xerófilo, 0.45%

Cuerpos de agua, 0.19%

Agricultura

Pastizal

Bosque

Matorral xerófilo

Vegetación secundaria

Áreas sin vegetación

Cuerpos de agua

Áreas urbanas

En la actualidad sólo 9 delegaciones tienen entre sus actividades la producción de cultivo pero sólo es de importancia en Xochimilco, Tláhuac, Milpa Alta y Tlalpan.

5 Las características agroecológicas de las estrategias agrícolas indígenas. FAO consultada el 2 de diciembre de 2011 http://www.fao.org/docrep/005/y4137s/y4137s0j.htm#fnB214

CHINAMPAS Y ECOTURISMO TRADICIONAL PARA EL SUR-ORIENTE DE LA CIUDAD

se ha centrado en el sector terciario, otra de las explicaciones del bajo valor agregado que genera en el producto total, es la producción de cultivos de bajo valor agregado con grandes extensiones de superficie.

83

Gráfico 2 Superficie delegacional destinada a la Agricultura 2008

65.38%

65.68%

70.00%

60.00%

50.00%

41.14%

40.00% Agricultura

Porcentaje

28.88%

30.00% 19.04% 20.00% 8.61%

6.88% 10.00%

0.97%

2.88%

0.00% Álvaro Obregón

Cuajimalpa de Morelos

Gustavo A. Madero

Iztapalapa

La Magdalena Contreras

Milpa Alta

Tláhuac

Tlalpan

Xochimilco

Delegaciones

Debido a estos factores que afectan el mercado local, es de vital importancia diseñar un plan estratégico para la recuperación de la actividad agrícola que implique un plan de desarrollo sustentable que vincule la producción económica, la creación de un soporte social básico de seguridad social, educación y de preservación del medio ambiente. Esta situación se ha tornado apremiante porque desde 2006 se presenta un Incremento continuo del precio de los alimentos que genera la crisis alimentaria actual. Esto se explica por: El crecimiento de la demanda de economías emergentes como China, Brasil y la India.

El aumento en los precios del petróleo, que impacta en un mayor costo en los insumos de producción.

Combustibles alternativos: la utilización de alimentos para la producción de biocombustibles.

El cambio climático: pérdidas masivas de cultivo por catástrofes naturales.

Crecimiento de fondos especulativos en el mercado de commoditties agrícolas.

Bajo desarrollo de investigación e innovación.

Cambios en la demanda de alimentos, dependiendo de la calidad y demandas específicas en búsqueda de productos orgánicos y con mejores índices nutricionales.

Productividad, pluricultivo y transición tecnológica

En 1950, en”La sistematización de las teorías del desarrollo y de la dependencia de los países asiáticos y latinoamericanos”, A. Lewis (1951) argumentaba que el desarrollo debía contener un componente rural fuerte. Aunque relativamente menor en el total del producto, la productividad del campo no sólo generaba los ahorros y divisas suficientes para importar tecnología y maquinaria, sino que generaba la posibilidad de incrementar los salarios reales de los trabajadores de la industria.

alimentaria local. Asegurar el abastecimiento de alimentos básicos para los sectores populares, que puedan reducir la presión de los precios y permitan el desarrollo de un sistema de comercialización y abasto, también, cuidadosamente planificados.

A raíz de esto se debe de explorar y explotar esta alternativa ya que en tiempos de la colonia se producía maíz, calabaza, tomate, jitomate, frijol, chile, chilacayote, chayote, quelites, huazontles, amaranto y chía con la introducción de especies del viejo continente se enriqueció la producción con nabo, cebolla, rábano, col, lechuga, coliflor, espinaca, alfalfa, cilantro, apio, pepino, betabel, brócoli, chícharo, hierbabuena y flores de ornato. Esta es una ventaja ya que los monocultivos propician la erosión de la tierra. Otra ventaja de las chinampas “es que la agricultura en humedales permite excelentes rendimientos, pues aprovecha las condiciones que caracterizan estos ecosistemas que combinan suelos fértiles con la constante disponibilidad de humedad, por lo que no dependen directamente del régimen de lluvias; sin embargo, su explotación efectiva depende del desarrollo de un régimen agrohidrobiológico…6 En un estudio compilado por Sagarpa en 2008, se identificaron 8 cultivos hortícolas, y al menos otras 6 actividades rurales, cuyos proyectos de modernización tenían amplias posibilidades de encadenamiento con procesos productivos existentes en la Ciudad de México.

El potencial de impulso a las cadenas de valor en esta zona se basa en 8 productos hortícolas, en la producción de nopal y en la producción de amaranto. Los beneficios se miden en la posibilidad de oferta de una variedad de alimentos baratos y con alto contenido de nutrientes que, además, están incluidos en los platillos populares, tradicionales, de la zona centro del país.

6 González Pozo, Alberto. Coordinador. Las Chinampas de Xochimilco. Al despuntar el siglo XXI: inicio de su catalogación. UAM-Xochimilco, 2010.

85 CHINAMPAS Y ECOTURISMO TRADICIONAL PARA EL SUR-ORIENTE DE LA CIUDAD

En los tiempos actuales, en la Ciudad de México, la industrialización y la incorporación tecnología renacen como una necesidad para generar empleos de calidad en masa. La estrategia que se tiene en manos es la reindustrialización planificada y estructurada de las zonas norte y oriente de la ciudad. La necesidad de alimentar a esta población, y de satisfacer las necesidades básicas, requiere de una suerte de seguridad

Las posibilidades de encadenamiento, incluyen la modernización y los insumos requeridos para un impulso profundo; incluyen la asesoría y las cadenas de distribución; y, proponemos en esta plataforma con base en la estrategia de desarrollo transversal, el encadenamiento con la industria alimentaria de empaque y conserva, así como la industria de plástico que se propone incrementar en el oriente del país.

La propuesta también considera las cadenas de distribución y producción industrial a partir de proyectos relacionados con la industria alimentaria y con la industria de manufacturas de herramientas, utensilios, fertilizantes de la zona oriente; así como con la investigación e innovación que se relaciona con las universidades locales.

Por la constitución de su suelo, de sus prácticas y del tipo de riego, es posible incrementar la productividad de la zona sur, en especial de las chinampas. Pero sigue siendo necesaria una transición tecnológica; en esta zona debe explorarse si es posible desarrollar una interconexión entre un sistema de cultivo tradicional particular y el sistema de cultivo hidropónico. Lo requerido para este sistema de cultivo es el desarrollo de estructuras y la capacitación de los productores. La productividad y rentabilidad esperada es viable; y lo necesario para el desarrollo de infraestructura es la producción de estructuras de plástico y fibra de vidrio que pueden conectarse con la producción que será incentivada en Iztapalapa.

La producción hidropónica de hortalizas es un proyecto de éxito probado de la técnica de cultivo hidropónico. La capacidad de riego, que es sustentable y funcional en la zona chinampera, puede aprovechar mejor el agua y los recursos de la zona a través de sistemas de cultivo que incorporen esta tecnología de producción.

Una de las ventajas que se discuten sobre estas técnicas de producción, es la localización geográfica: “se necesita además de este espacio, electricidad, combustible y agua. Sistemas construidos de esta manera tendrán la ventaja agregada de estar cerca del mercado, eliminando la necesidad de transportar el producto por largas distancias”. Sin embargo, por la cercanía y la infraestructura del transporte en la ciudad, este acercamiento podría impulsar el aprovechamiento de espacios e inversión para localizar el desarrollo de una industria alimentaria en la zona, que permita el procesamiento y el almacenamiento de estos productos para su distribución sobre demanda.

Por ejemplo, la distribución de lechugas en el Distrito Federal, tira más del 70% de estos productos por cuestiones de demanda y comercialización. El precio de la lechuga y los costos de transporte, por tanto se elevan innecesariamente.

Además, como afirma María Rosa Márquez, titular de la Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades (Sederec) del gobierno capitalino, “no sólo debemos reconocer, sino defender la continuidad de este suelo de conservación y productivo, pues no se puede concebir un futuro para

la Ciudad de México sin el suelo rural (...) que está sirviendo de sustento para la viabilidad ambiental y cultural de la ciudad y la zona metropolitana.”

Además, estos procesos se pueden sistematizar y automatizar con el tiempo; se requiere de sistemas de bombeo y recubrimientos de plástico, tuberías, válvulas y depósitos que pueden producirse en el norte y oriente de la ciudad. De igual manera, estos invernaderos pueden utilizar fertilizantes químicos y pesticidas hechos en el Distrito Federal.

en este campo. Con el desarrollo de calentadores gas butano o propano, ha sido posible la construcción de invernaderos en casi cualquier lugar.

Con la incorporación de este tipo de avances, se puede incrementar la productividad de la zona para abastecer el mercado local. Se puede instrumentar una política de fomento de productos alimentarios, a través de los cuales se desarrolle una industria intensiva que abastezca nuevos desarrollos de zonas de productores con técnicas hidropónicas y de invernadero fuera del mercado local. Los desarrollos productivos de estas estructuras son posibles; y, por otro lado, también son posibles los desarrollos productivos de industrias de alimentos, de procesamiento y empaque, para la producción de conservas y el abastecimiento de productos alimenticios modernos nutritivos y de bajo costo para el mercado local.

El desarrollo de estas actividades, son fundamentales para la reactivación económica y para el abastecimiento de un porcentaje cada vez mayor de la ciudad de México; se puede buscar, al menos para el segmento popular, una seguridad alimentaria que aproveche los productos, infraestructura agrícola, el cultivo y la distribución de tipo tradicional, que inicie un proceso de transición tecnológica.

87 CHINAMPAS Y ECOTURISMO TRADICIONAL PARA EL SUR-ORIENTE DE LA CIUDAD

Inicialmente, la mayoría de los invernaderos usaban vapor para aumentar la temperatura; pero el costo del equipo requerido para su aplicación, no permitía en gran parte que el pequeño productor entrara

Comercialización, abasto e ingreso de la población de la ciudad de México Si se presenta un incremento en la producción chinampera7, generará excedentes que podrán comercializarse en otros mercados y abastecer de hortalizas al resto de la ciudad de México, esto reactivaría la simbiosis entre la zona agrícola y urbana, ya que generaría menores recorridos de traslado, productos más frescos, de mejor calidad y se reduciría el precio por tener que recorrer menos distancias que al interior de la república o de los mercados internacionales; está política debe de conjugarse con un mejoramiento de infraestructura de transporte (los canales se están desecando, y el proceso de urbanización ha cortado la vía natural de transporte), y logística para reducir la merma en el sector alimentario, reflejándose en una disminución en el precio de los productos, para beneficio del consumidor y un incremento de cuantía en la producción con bienes comercializables de mayor valor agregado.

Empleo y participación de los chinamperos: turismo ecológico y cultural La agricultura chinampera, a través de su fomento y desarrollo sería una excelente opción de generación de empleo ya que generaría un mayor arraigo en la población, recobraría sus raíces y mitigaría la migración y el proceso de envejecimiento de la población agrícola ya que generaría incentivos y expectativas de ganancia y de mejores índices de bienestar.

Además, el potencial turístico de esta zona no sólo se encuentra en el proyecto de corredor turístico que va de Xochimilco al aeropuerto; junto con éste, o por separado, el potencial de turismo ecológico que tiene la visita a zonas de producción agrícola chinampera es muy amplio. La riqueza cultural y la forma de cultivo local pueden aprovecharse para un tipo de turismo ecológico y de aprendizaje, del tipo de los recorridos que se realizan en viñedos, en granjas que producen quesos, como se hace en otras zonas del país y en otras naciones.

La variedad de productos y la posibilidad de producción todo el año, harían de esta práctica una actividad constante y rentable. La conservación del canal, con menor crecimiento de las trajineras de uso turístico, que lo contaminan y desvirtúan las actividades productivas. Además, un factor de cohesión social son las fiestas de la zona.

Los puntos anteriores, de diferentes análisis y del marco de estrategia de desarrollo transversal que se está construyendo, son las propuestas que deberían explorarse en la zona chinampera de la franja sur del Distrito Federal. Las cuestiones de espacio y concentración demográfica requieren de inversiones fuertes y de proyectos viables que beneficien del todo. En este sentido, el conjunto de propuestas podrían 7

A través de un rescate previo de las chinampas, cuidado de las descargas residencias y de la calidad del agua.

beneficiar la entrada de recursos y desarrollo del sector turístico, la incorporación de las actividades agrícolas tradicionales a desarrollos tecnológicos que modernicen las prácticas de manera sustentable y conserven el ambiente y la cultura de la región. Además, estas prácticas harían posible la incorporación de las zonas y la actividad agrícola del D. F. a mercados y sistemas de distribución modernos del área Metropolitana.

Se concibe el campo de la Ciudad de México como una fuente de abastecimiento al mercado local, que tiene la capacidad de incorporar empleos e innovaciones para aumentar, con su productividad, la capacidad de alimentar a los trabajadores del Distrito Federal.

89

y empresas de distribución estatales que requieran de la participación directa de los productores y los acerquen con productores locales dentro de los barrios y colonias.

CHINAMPAS Y ECOTURISMO TRADICIONAL PARA EL SUR-ORIENTE DE LA CIUDAD

Las redes de distribución, a su vez, requieren de un esfuerzo simultáneo de ordenamiento vial

Bibliografía Buzzeti Irribarra, Gino (2011). Seminario de actualización periodística: “Los Grandes Temas de la Agricultura Mundial” “Seguridad Alimentaria” Instituto Americano de Cooperación para la Agricultura.

Escalante Semerena Roberto y Catalán Horacio (208). Situación actual del sector agropecuario en México: perspectivas y retos. Economía Informa Núm. 350 Enero-Febrero 350.

González Pozo, Alberto (2010). Coordinador. Las Chinampas de Xochimilco.

Al despuntar el siglo XXI: inicio de su catalogación. UAM-Xochimilco.

Fundación Grupo Produce A. C. (2009). Agenda de innovación tecnológica.

Investigación y transferencia de tecnología. Distrito Federal, Coordinadora Nacional de Fundaciones Produce A. C. Lewis, Arthur (1951). Teoría sobre el crecimiento económico.

Educación y medios para desarrollo Alberto Castro Jaimes, Miguel Ángel Rojas Arciniega, Franklin Martínez Méndez

Bono demográfico y el empleo del Distrito Federal Alberto Castro Jaimes

Introducción La población total en el Distrito Federal es de poco menos de 9 millones de personas, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) del INEGI. Como puede Verse en el Cuadro 1, la población en edad de trabajar ha crecido a un lento, pero firme ritmo promedio anual de casi 0.46%, ocupando casi el 80% de la población total. La tasa de participación, sin embargo, indica que 6 de cada 10 personas que pueden trabajar trabajan o buscan trabajo en este total.

Según la CONAPO (2004) el Bono Demográfico indica un crecimiento más que proporcional de la Población Económicamente Activa, respecto del crecimiento de la población total. De acuerdo con las cifras disponibles este incremento es cierto, pero se encuentra en franco descenso. Entre los años 2007 y 2008, se deduce que el crecimiento de la población activa fue reducido debido a una migración de alrededor de 30, mil personas anuales. Puesto que la población total crece, pero la población en edad de trabajar se reduce en este monto absoluto. Por esta razón, en conjunto, la PEA creció en 86 mil trabajadores en 5 años, de 2005 a 2010 sólo en el Distrito Federal. La participación y los empleos nuevos requeridos para cubrir esta demanda, requirió atender poco más de 100 mil empleos entre 2005 y 2008, pero sólo permanecieron 86 mil de estos trabajadores.

Cuadro 1 Distribución de población en el Distrito Federal, según clasificación económica

Absolutos y porcentajes (Continúa)

Tasas de crecimiento e Incremento absoluto

Absolutos

Población Población en Edad de Trabajar Económicamente Activa

Población Ocupada

Empleos Remunerados y Subordinados

Desempleo abierto

2005

6,894,002

4,085,841

3,825,673

2,814,572

260,168

2008

6,974,074

4,198,273

3,929,885

2,878,352

268,388

2010

7,030,913

4,284,225

3,985,184

-- --

299,041

2005 a 2008

0.386%

0.909%

0.900%

0.75%

1.042%

2005 a 2010

0.394%

0.953%

0.820%

-- --

2.824%

2005 a 2008

80,072

112,432

104,212

63,780

8,220

2005 a 2010

56,839

85,952

55,299

-- --

30,653

Fuente: INEGI, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo; con cifras del tercer trimestre de cada año.

Tasas de crecimiento Población en e Distrito Federal, 2005 – 2008 (Concluye)

Porcentaje Población Porcentaje Porcentaje Población de Población Económicamente de PEA en de PEA Total (PT) en Edad de PET: Tasa de Activa (PEA) en PT Trabajar (PET) Participación

Tasas de crecimiento PT

PET

PEA

2005

8,813,504

78.2%

4,085,841

46.4%

59.3%

2006

8,817,489

77.5%

4,257,423

48.3%

62.3%

0.02%

-0.44%

2.08%

2007

8,830,319

78.3%

4,229,796

47.9%

61.2%

0.07%

0.60%

0.32%

2008

8,836,817

78.9%

4,198,273

47.5%

60.2%

0.04%

0.43%

0.37%

2010

8,847,279

79.5%

4,284,225

48.4%

60.9%

0.06%

0.41%

1.02%

93

Por otro lado, y como puede verse en el Cuadro 2, el cambio de esta población trabajadora puede observarse notablemente en la estructura de edades de la población en el Distrito Federal. Considerando a los trabajadores que entran al mercado de trabajo como la población con 14 a 24 años de edad, y las edades laborales más activas entre los 25 y los 69 años de edad observamos un cambio en la composición etaria de la entidad.

En 2005, el porcentaje de población de 14 a 24 años era de 19.6%, reduciéndose en 2010 a 18.4%. Esto indica una reducción del crecimiento poblacional de los últimos años. Esto es, según Hernández Laos, efecto del agotamiento previsto del Bono Demográfico. La Incorporación de esta población a las edades laborales más activas puede verse en el aumento de los porcentajes de personas de 45 a 69 años en la población total, de 21.8 a 24%. Y en una notable reducción de la población dependiente (población sin edad de trabajar) de casi 30% a 27% de la población en el Distrito Federal. Esta reducción ha sido encabezada por una menor presencia relativa, y absoluta, de la población menor de 14 años.

EDUCACIÓN Y MEDIOS PARA DESARROLLO

Fuente: INEGI, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo; con cifras del tercer trimestre de cada año

Estos números significan, que la población del Distrito Federal, no sólo envejece rápidamente por efecto del crecimiento demográfico lento, sino que debe aprovechar hacer un máximo esfuerzo por generar empleos para la Población Activa que crece más que proporcionalmente. Como puede verse en Cuadro 3, la generación de empleos no sólo es una necesidad de ocupar económica y socialmente a los ciudadanos, sino una oportunidad de aprovechar este Bono Demográfico para reproducir y generar crecimiento económico.

Cuadro 2.

Estructura etaria de la población en el Distrito Federal 2005 y 2008

2005

Absolutos

14 a 24

25 a 44

45 a 69

25 a 69

Dependientes

Dependientes < 14 años

Dependientes > de 70 450,554

8,813,504

1,725,047

2,799,808

1,917,833

4,717,641

2,615,320

1,919,502

Participación en total

100%

19.6%

31.8%

21.8%

53.5%

29.7%

21.8%

Dependientes > de 70

2010

Total

Absolutos Participación en total

14 a 24

25 a 44

45 a 69

25 a 69

Dependientes

Dependientes < 14 años

8,847,279

1,632,155

2,699,745

2,149,888

4,849,633

2,365,491

1,816,366

100%

18.4%

30.5%

24.3%

54.8%

26.7%

20.5%

Fuente: INEGI, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, tercer trimestre de 2008 y 2010.

5.1%

549,125 6.2%

Cálculo del Bono demográfico en el Distrito Federal Utilizando la metodología de Hernández Laos, y actualizando sus cálculos, en el siguiente cuadro aparece un comparativo del aprovechamiento de Bono Demográfico en el Distrito Federal entre 1970 y 2000, y en los últimos años disponibles, de 2005 a 2008.

Uno de los indicadores que señalan la expansión de la economía es el número y perfil de los puestos remunerados que se crean, los cuales deberán ser ocupados por personas que buscan una ocupación remunerada1 en el mercado formal de trabajo. A nivel agregado, las plazas remuneradas existentes en un momento dado deberán ser ocupadas por la población en edades activas interesadas en trabajar, es decir,

“Si ambas magnitudes son de dimensiones similares —es decir, si la cuantía de la PEA es parecida al número de plazas remuneradas existentes— las presiones en el mercado laboral no serán muy significativas y la economía operará en condiciones relativamente cercanas al pleno empleo. Empero, si el número de puestos de trabajo no es tan dinámico como lo reclama la expansión de la PEA, las presiones en el mercado laboral serán mayores, lo que se reflejará con toda seguridad en uno (o en los dos) de los fenómenos siguientes: a) una presión para mantener deprimidas las remuneraciones reales al trabajo, y/o b) una porción de la PEA permanecerá desocupada y/o subocupada.”2 Siguiendo con está lógica en el siguiente cuadro podemos apreciar: que para el año de 1970 en el Distrito Federal 7.9% de la PEA no había encontrado un empleo en el sector formal, para el 2005 se incrementa a un 31.11% y finalmente para el año 2008 aumenta a un 37.07%. Lo que significa que ha crecido el desempleo y la informalidad en las últimas tres décadas derivadas de un mal manejo de la política económica de este país, donde se ha caracterizado periodos constantes de crisis (sexenales), o largos periodos sin crecimiento económico o decrecimiento (la década de los 80´s y varios años de crecimiento negativo o estancamiento de la economía en esta década).

1 De acuerdo con Hernández Laos, conforme se expande la demanda final de bienes y servicios, tanto de carácter doméstico como externo, nuevos proyectos de inversión resultan rentables en términos económicos, lo que genera una corriente de formación de capital fijo, tanto para reponer los acervos depreciados por uso u obsolescencia, como para la ampliación de la capacidad instalada. Dependiendo de muy diversos factores, lo anterior da lugar a la creación de nuevos puestos de trabajo que, por lo general, son de carácter remunerado si las plazas tienen lugar en el sector formal de la economía.

2 Desarrollo demográfico y económico de México. 1970-2000-2030. Hernández, Laos. CONAPO

95 EDUCACIÓN Y MEDIOS PARA DESARROLLO

por la población económicamente activa (PEA). Sin embargo, estas plazas no siempre son suficientes para cubrir la oferta de fuerza laboral.

Cuadro 3.

Producto interno bruto, población económicamente activa y número de puestos remunerados nacional y del Distrito Federal PIB PEA ER

Entidad Federativa

1970

Distrito Federal

27.6%

Nacional

100%

2005

2005

2008

1970

2005

2008

1970

2005

2008

18.25% 18.01% 17.2% 9.67%

9.22%

16.70%

10.66%

10.05%

7.9%

31.11%

31.44%

100%

100%

100%

100%

5.3%

37.57% 37.07%

100%

2008

100%

1970

(PEA-ER)/PEA

100%

100%

Fuente: Elaboración propia basada en la metodología de Hernández Laos

El cuadro 4 presenta la tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto, de la Productividad del Empleo y de la Población total en el Distrito Federal. Muestra el incremento de la proporción de la PEA en la Población con edad de trabajar y del empleo remunerado y Subordinado formal como porcentaje de la población ocupada. Con esta metodología, el Bono Demográfico se calcula como una suma algebraica del crecimiento de la PEA con la tasa de formalidad.

La segunda mitad del Cuadro, muestra la proporción en que contribuye cada una de estas variables al crecimiento del PIB. Es decir, qué porcentaje de ese incremento del producto corresponde a las variables demográficas. De manera q1ue puede observarse el grado en que ha sido aprovechado el Bono Demográfico. Debe subrayarse que pequeños incrementos en la el ritmo de crecimiento de la productividad del empleo, pueden contribuir más que proporcionalmente en el crecimiento, pasando de 60 a más de 70% en la participación del crecimiento.

El lento crecimiento poblacional ha dejado de contribuir al crecimiento, si comparamos el período de expansión demográfica con los últimos 5 años (2005 - 2010). El incremento de la tasa de participación es mínimo, pero la reducción del empleo formal reduce notablemente las oportunidades de expansión de la economía.

Por último, mientras que el Bono Demográfico contribuyó al 16% del crecimiento económico entre 1970 y 2000, esta participación ha aumentado a 23% del crecimiento total del producto en el Distrito Federal.

En particular por una mayor participación de individuos en las cohortes de edad laboral más productiva.

Cuadro 4.

Tasas de crecimiento medio anual y aprovechamiento del bono demográfico, 1970 a 2008 (puntos porcentuales) Tasas de crecimiento de variables demográficas que afectan el PIB Distrito Federal

PIB

Productividad del empleo

Crecimiento poblacional

Tasa de Participación

Tasa de formalidad

Bono demográfico

1970 – 2000*

3.29%

2.02%

0.75%

0.89%

-0.38%

0.50%

2005 – 2010**

2.84%

2.07%

0.09%

0.82%

-0.16%

0.66%

Porcentaje de contribución al crecimiento del PIB en el Distrito Federal PIB

Productividad del empleo

Crecimiento poblacional

Tasa de Participación

Tasa de formalidad

Bono demográfico

1970 - 2000*

100%

61.6%

22.9%

27.1%

-11.6%

15.5%

2005 2010**

100%

72.9%

3.2%

28.9%

-5.6%

23.2%

* Cálculos tomados de Hernández Laos, 2004. ** Cálculos propios con base en la metodología de Hernández Laos Fuentes: Con base en datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, al tercer trimestre de 2005 a 2008. Calculado utilizando la metodología de: Hernández Laos, Enrique (2004). Desarrollo demográfico y económico en México 1970 - 200 - 2030. México: CONAPO

El desaprovechamiento del Bono demográfico implica una pérdida de oportunidades valiosas para educar, emplear y mejorar la calidad de vida de la población, además de la contribución que puede hacerse al crecimiento. Como pudo verse en la contribución al crecimiento del incremento de la población en la actualización de los cálculos del Cuadro 4, un crecimiento demográfico no genera por sí solo crecimiento económico. Si se detallan las características del empleo en el Distrito Federal, podrá comprenderse mejor por qué el Bono Demográfico no ha desplegado para nuestros días los beneficios que parecía tener en la década de 1980, cuando comenzaba a discutirse el tema.

Cuadro 5.

Condiciones Laborales como porcentaje de la Población Ocupada (PO), Nacional y del Distrito Federal

2008

2009

2010

Entidad

Tasa de Condiciones Críticas de Ocupación

Tasa de Ocupación en el Sector Informal

Tasa de Desempleo abierto*

Tasa de Subocupación

Nacional

10.42

27.13

4.19

6.75

Distrito Federal

Nacional

8.18

12.28

25.73

28.17

6.39

6.24

5.29

8.71

Distrito Federal

Nacional

8.99

11.49

26.61

27.98

8.67

5.62

8.01

8.53

Distrito Federal

9.34

26.82

6.98

7.59

* Se calcula como porcentaje de la Población Económicamente Activa

Trabajadores Remunerados sin Acceso a Prestaciones de Ley (% de PO)

40.26 31.99

41.35 32.57

41.51 34.60

97 EDUCACIÓN Y MEDIOS PARA DESARROLLO

Distrito Federal

Fuente: INEGI; Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, Indicadores Estratégicos, tercer trimestre de 2008, 2009 y 2010.

Las condiciones críticas de Ocupación es un indicador calculado por el INEGI, que reúne el porcentaje de la población ocupada que representan las personas en condiciones de 1) subempleo3 y bajo salario4; 2) Personas que ganan entre uno y dos salarios mínimos pero laborando sobre jornadas (más de 48 horas a la semana).

Apegándose a la definición del INEGI, el empleo informal se refiere a todas las personas ocupadas que laboran en unidades económicas que no llevan un registro o contabilidad de sus actividades en la forma en que puede ser auditable por la autoridad fiscal. Para no confundir con las definiciones de empleo Precario las condiciones de acceso a prestaciones garantizadas por ley se incluye en el mismo Cuadro 4.

Como puede observarse, a nivel nacional, pero más en el Distrito Federal, la generación de empleos con restricciones de acceso a servicios aumenta rápidamente como proporción de la población ocupada total.

3 Personas que no laboran jornadas completas (menos de 35 horas en total en la semana) por razones ajenas a su voluntad.

4 Personas que sí trabajan jornadas completas pero percibiendo menos de un salario mínimo.

El Empleo en el Distrito Federal y el sector de la Construcción Al observar, dentro del Distrito Federal, qué sectores económicos contribuyen en mayor medida a empleos de calidad, se encuentra que la Construcción y la Industria son los mayores generadores (en términos relativos) de empleo formal con acceso a prestaciones. Aún así, la proporción del total de trabajadores en ambos sectores es rebasado por mucho, tan sólo por el número de empleaos en el comercio; tal como puede observarse en el cuadro 5.

Cuadro 6.

Ocupación y Calidad del Empleo por Sector de Actividad en el Distrito Federal, 2008

99

Estado por Sector de Actividad Económica

Distrito Federal Agropecuario

Población ocupada

Acceso a instituciones de salud y a otras prestaciones

3,929,885

25,540

No tiene acceso a Sin instituciones prestaciones de salud pero sí a otras prestaciones

1,725,059

820

1,854,776

23,730

Sólo acceso a instituciones de salud

271,535

990

No especificado

72,800

0

5,715

0

Construcción

221,460

46,239

152,758

15,203

7,260

0

Industria manufacturera

525,115

300,173

173,820

39,303

11,819

0

Comercio

827,004

227,231

537,481

50,521

11,771

0

Servicios

2,282,550

1,115,136

956,014

165,518

41,049

4,833

Otros No especificado2

33,562

32,661

0

0

901

0

14,654

2,799

10,973

0

0

882

Fuente: INEGI, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo. Cifras del 3er trimestre de 2008.

De acuerdo con información vertida a través de la Encuesta Nacional de Empleo y Ocupación la población ocupada por sector de actividad se distribuyó de la siguiente manera: en los servicios se concentró 42.1% del total, en el comercio 19.9%, en la industria manufacturera 15.3%, en las actividades agropecuarias 13.3%, en la construcción 7.8%, en “otras actividades económicas” (que incluyen la minería, electricidad, agua y suministro de gas) 0.8% y el otro 0.8% restante no especificó su actividad.

Durante octubre de 2010, las entidades que observaron las tasas de desocupación más altas fueron Tabasco con 8.82% de la PEA, Sonora 8.73%, y Tamaulipas 8.28%, siendo el Distrito Federal de las más altas con un 7.10% por ciento. En contraste, las tasas más bajas en la desocupación se presentaron en Guerrero con 2.36%, Oaxaca 2.44%, y Chiapas 2.80 con 3.83 por ciento.5 5

Comunicado de Prensa del INEGI, del 25 de noviembre de 2010 número 387/10

EDUCACIÓN Y MEDIOS PARA DESARROLLO

Prestaciones laborales

A su vez el INEGI a través de la Encuesta Nacional de Empresas Constructoras (ENEC)6, señala que el valor de producción generado durante septiembre pasado mostró un crecimiento anual de 4% en términos reales, derivado de las mayores obras relativas a Transporte; Petróleo y petroquímica; “Otras construcciones”; Electricidad y comunicaciones, y a las de Agua, riego y saneamiento. Por el contrario, descendieron las obras relacionadas con Edificación. Desafortunadamente las principales aportaciones al valor total de la obra construida por entidad federativa están en otras entidades como Nuevo León con 11.2%, y el Estado de México 10%, el Distrito Federal sólo aporta el 7%. De ahí que de acuerdo al INEGI el empleo proporcionado por las empresas constructoras en comparación con el nacional sea de aproximadamente un 25%.

De acuerdo a este dato las empresas de la construcción en el D.F. el número de obreros contratados para septiembre de este año son 48,322 obreros que representan un 72% y 18,725 empleados, los cuales significan el 38% restante.7 Grafica 1.

450,000 400,000

Personal Ocupado en las Empresas Constructoras en el Distrito Nacional y en el Distrito Federal Junio, 407,531

403,659

393,631 2010 Enero, 379,598

350,000

Empleados

300,000 250,000

Nacional

200,000 150,000

Distrito Federal 106,470

99,803 Junio, 83,158

100,000

2010 Enero, 103,760

Septiembre

Agosto

Julio

Junio

Mayo

Abril

Marzo

Febrero

2010 Enero

Diciembre

Noviembre

Octubre

Septiembre

Agosto

Julio

Junio

Mayo

Abril

Marzo

Febrero

0

2009 Enero

50,000

Periodo

Incluye tanto a empresas afiliadas a la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción como a otras empresas que no se encuentran afiliadas a la misma.

6

7 Por empleados se considera al personal cuyas funciones son de dirección, gerencia, administración, contabilidad, ventas, archivo, trabajos generales y de oficina o especializados en planeación. A su vez la categoría de obreros se integra a los trabajadores ocupados directamente en las etapas y procesos de la construcción como: albañiles, yeseros, carpinteros, electricistas, pintores, operadores de maquinaria, mecánicos, choferes, soldadores, etcétera; incluye además, al personal de limpieza, veladores y bodegueros.

Gráfica 2.

100,000

PERSONAL OCUPADO EN LAS EMPRESAS CONSTRUCTORAS EN EL DISTRITO FEDERAL

90,000

89,403

89,530

88,199

64,966

65,107

64,126

84,878

70,000

72,278 61,436

60,000 50,000

52,605

67,047

48,322

40,000 30,000 20,000

19,673

23,442

24,437

24,423

24,073 18,725

10,000 0 2005

2006

2007

2008

AÑOS

2009

2010

101 EDUCACIÓN Y MEDIOS PARA DESARROLLO

NÚMERO DE EMPLEOS

80,000

Total Obreros Empleados

Centros de Desarrollo Infantil contra la pobreza y la desigualdad social

Franklin Martﾃｭnez Mendoza, Lorena Galindo, Alberto Castro Jaimes, Miguel ﾃ］gel Rojas Arciniega

Introducción La profunda desigualdad que cimienta la estructura social se expresa visiblemente en las condiciones educativas de la población mexicana, entre otras necesidades básicas no cubiertas. Estas desigualdades han irrigado nocivamente las dinámicas productivas y laborales de sus habitantes. Es decir, el difícil acceso a servicios a los educativos ha caído en un círculo regresivo de tipo pick the winners, como lo llama la OCDE, en el que sólo un 10% de la población ha salido avante en medio de fuertes descalabros económicos, y tienen acceso a una educación eficaz.

En especial entre la población pobre, aún dentro del Distrito Federal, las desigualdades educativas reflejan una marcada polarización social y económica.

El aprovechamiento escolar, así como la adquisición de capacidades, castigan a las delegaciones con mayor densidad poblacional y menor capacidad para generar empleos e ingresos.

El acceso a los servicios frente a la densidad poblacional denota una intensa concentración de oportunidades. Las evaluaciones sobre las condiciones y el acceso a servicios educativos se suman a una visión donde la escolaridad no sólo representa la asimilación de capacidades individuales, sino la adquisición de habilidades societales.

En este capítulo, se presenta una propuesta concreta de sistemas educativos que ha probado su eficacia en comunidades marginadas del estado de Nuevo León. En concreto, los Centros de Desarrollo Infantil del Frente Popular Tierra y Libertad han operado por más de 20 años y han incorporado técnicas de desarrollo individual que planifica el desarrollo educativo y personal de los niños en comunidades marginadas. Los resultados indican que buena parte de estos niños continúan con estudios universitarios, aún cuando, por su entorno social y las condiciones de pobreza en que crecen estos niños, esto parecería casi impensable.

Se presenta en primer lugar una revisión de la educación en México, respecto del esfuerzo de países latinoamericanos por alcanzar las Metas de Desarrollo del Milenio para 2015. Posteriormente se revisa la importancia de la educación en el desarrollo y se proponen elementos de análisis que muestran

necesario un modelo de intervención directa en la educación de los grupos marginados de la sociedad mexicana; no sólo para conseguir las condiciones de equidad educativa que norma el discurso del desarrollo actual, sino para corregir las disparidades sociales y la exclusión educativa, laboral y social que priva a grandes capas de la población en el Distrito Federal. Por ello, y por último, se presentan las condiciones y la experiencia acumulada que ha compartido el equipo de los Cendis del Frente Popular Tierra y Libertad de Nuevo León.

105 CENTROS DE DESARROLLO INFANTIL CONTRA LA POBREZA Y DESIGUALDAD SOCIAL

Contexto latinoamericano El nivel educativo de la población se asocia directamente con mejoras en el desarrollo social y económico; se asocia también con canales de movilidad social, por lo que contribuye directamente a la reducción de la desigualdad, a la reducción de la pobreza y a la oportunidad de incrementar los niveles de productividad, a la construcción de una identidad común y al ejercicio pleno de la ciudadanía. El bajo desempeño de la inversión educativa limita el desarrollo de capacidades productivas. México es uno de los pocos países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico que ostenta impresentables resultados en torno al nivel educativo frente al grado de crecimiento de su economía.

Por la expansión de la informalidad, la pertenencia sistemas de seguridad social, se han ido sustituyendo por arreglos informales para la satisfacción de necesidades básicas, entre las cuales, frente a la necesidad, la educación pasa a segundo plano.

La educación, además, profundiza el horizonte de incorporación tecnológica y amplía la eficiencia de las inversiones en desarrollo del conocimiento. Así, la inversión en ciencia y tecnología, del mismo modo que la formación de cuadros científicos y técnicos, debe vincular necesariamente a la iniciativa privada con la generación de conocimiento, considerándole un factor productivo importante. En síntesis, la educación siempre tiene una alta tasa de retorno económica y social desde el nivel básico, hasta el posgrado (CEPAL, 2010).

Considerando los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), la meta 2.A plantea que, para el año 2015, todos los niños deben terminar un ciclo completo de educación primaria. La importancia de la educación primaria radica en que, en esta etapa es en la que puede intervenirse favorablemente en la formación de los individuos.

En general, los indicadores educativos en la escala nacional son más indulgentes a México que el promedio de países latinoamericanos. Así, por ejemplo, el porcentaje de población niños en edad escolar que culminaron la educación primaria en México llegó a 92.3% en el año 2006, frente al 83% de América Latina, en promedio, y por debajo de 7 países. La tasa de analfabetismo en jóvenes de entre 15 y 24 años de edad en México es de 2%, frente a un promedio de 3% en el total de los países latinoamericanos (CEPAL, 2010). Con todo ello, sin embargo, el ritmo de crecimiento que indica el esfuerzo efectivo para alcanzar las metas fijadas ha sido más lento que en otros países como Chile y Cuba.

Desde un enfoque individualista, además del alfabetismo, el nivel educativo mínimo requerido para una inserción adecuada en el mercado de trabajo, que reduzca el riesgo de pobreza, es la educación secundaria completa. Luego de terminado este nivel educativo las oportunidades de incrementar las condiciones de vida

aumentan considerablemente. Así, la tasa neta de matriculación en educación secundaria1 en México asciende a 78% de la población joven. Pese a las desigualdades regionales, México se ubica en el lugar 14 de matriculación, por debajo de países como Chile, Perú y Cuba, con una media del total latinoamericano de 83%. Y en general: “pese a los avances que se han registrado en la región desde 1990 en cuanto al acceso y conclusión de la educación secundaria, América Latina y el Caribe está lejos de cumplir con el umbral educativo mínimo requerido para asegurar el futuro de las personas fuera de la pobreza (CEPAL, 2010: 9).

Educación y desigualdades en la capital del país

Entidad

Población en edad escolar por delegación en el Distrito Federal, 2008 Población de 6 a 14 Población de 0 a Población de 6 a Población años (% delegación 14 años (% en total 14 años (% en total Total en total de población de población) de población) del rango de edad)

Distrito Federal Azcapotzalco Coyoacán Cuajimalpa de Morelos Gustavo A. Madero Iztacalco Iztapalapa Magdalena Contreras Milpa Alta Álvaro Obregón Tláhuac Tlalpan Xochimilco Benito Juárez Cuauhtémoc Miguel Hidalgo

8,720,916

23.4%

14.2%

100.0%

425,298

21.4%

13.1%

4.5%

628,063

19.8%

12.2%

6.2%

173,625

27.0%

16.0%

2.2%

1,193,161

23.3%

14.2%

13.7%

395,025

22.4%

13.7%

4.4%

1,820,888

26.6%

16.0%

23.6%

228,927

25.7%

15.5%

2.9%

115,895

30.4%

18.5%

1.7%

706,567

24.1%

14.5%

8.3%

344,106

28.9%

17.5%

4.9%

607,545

23.9%

14.4%

7.1%

404,458

25.9%

15.8%

5.1%

355,017

14.6%

8.9%

2.6%

521,348

19.3%

11.7%

4.9%

353,534

18.4%

11.1%

3.2%

Venustiano Carranza

447,459 21.7% 13.5% 4.9% Fuente: elaboración propia con cifras de los Informes estadísticos en línea, en www.inegi.org.mx

1

Absorción de los que tienen la edad de cada grado y se encuentran inscritos.

107 CENTROS DE DESARROLLO INFANTIL CONTRA LA POBREZA Y DESIGUALDAD SOCIAL

En el Distrito Federal las delegaciones donde la población de hasta 14 años representa entre el 25 y 30% del total de habitantes son Cuajimalpa, Iztapalapa, Milpa Alta, Xochimilco y Tláhuac; lo que las hace las delegaciones con población más joven de la entidad política. Es en estas mismas delegaciones donde el porcentaje de población de 8 a 14 años que no sabe leer ni escribir es ligeramente mayor que en el resto de las demarcaciones. Mientras la tasa global de población analfabeta de entre 8 y 14 años de edad es de 0.65%, las delegaciones más castigadas en productividad, infraestructura e ingresos salariales, también cobijan el mayor número de población sin educación, en términos absolutos y también relativos.

En especial Iztapalapa, donde habitan 2200 de los 8000 niños y adolescentes sin educación en el Distrito Federal. Son estas delegaciones, además, aquellas en las que la proporción de población joven es más alta y el nivel educativo es más bajo, aún para los grupos de población que tienen acceso.

Además, del total de niños en edad escolar (6 a 11 años), son dieciséis mil (1.6% del total de niños en el Distrito Federal) los que no asisten a la escuela. No obstante la proporción no presenta diferencias relativas significativas entre cada delegación, casi la mitad de los niños que no asisten a la escuela (8,300) se encuentra en las delegaciones Iztapalapa y Gustavo A. Madero (GAM). De igual manera, la población de 12 a 14 años que no asiste a la escuela suma poco más de 17 mil habitantes (5.9% del total de población en este rango de edad), la cifra en Iztapalapa y GAM asciende a 7,100 en conjunto, con 4,800 en la primera.

Entre los adultos, la población de 15 años o más con educación básica incompleta asciende a 1,590 mil personas (23% de la población adulta total) en el Distrito Federal. Las delegaciones donde este segmento representa una mayor proporción de la población total son Milpa Alta, Iztapalapa, Magdalena Contreras y Álvaro Obregón. Así, el grado promedio de escolaridad en el Distrito Federal es de 10.15 años de estudio.

Infraestructura y servicios: escuelas y bibliotecas Subrayando que no sólo con más escuelas, sino restando limitaciones por desigualdad de oportunidades de empleo, de ingreso y de formación de comunidades que generen cohesión social, es posible expandir el alcance de la educación y la salud en las delegaciones más rezagadas. El número de total de escuelas no cede información interesante si no se considera respecto de la proporción de población que atiende. Relacionando el número de habitantes en edad escolar (6 a 14 años) respecto del número total de escuelas Las desigualdades y las necesidades de cobertura y atención también se reflejan por delegación, donde: las delegaciones Cuauhtémoc, Benito Juárez y Miguel Hidalgo presentan entre 120 y 180 niños por escuela de educación básica; mientras que las delegaciones Álvaro Obregón, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Milpa Alta, Tláhuac y Xochimilco presentan entre 300 y 380 niños por escuela, en promedio.

Las delegaciones Benito Juárez, Miguel Hidalgo, Cuauhtémoc e Iztacalco cuentan con un profesor de educación básica por cada, 10 a 14 niños, mientras que las delegaciones Álvaro Obregón, Iztapalapa, M. Contreras, Milpa Alta, Tláhuac y Xochimilco tienen un docente por cada 22 a 24 niños en edad escolar, en promedio.

Con base en los tiempos y la tasa de término se calcula que sólo el 72% del gasto en educación básica se aprovecha para en la forma y tiempo que suponen los programas. El 28% restante es considerado gasto ineficiente. De cada mil estudiantes que ingresaron a la primaria el ciclo 1998-1999, 654 terminaron en el tiempo establecido (451) o hasta dos años después de éste (203), (Ramírez, 2009).

Necesidad de una política diferenciada La mayor parte de las evaluaciones de la educación en México coinciden en que uno de los grandes problemas para conseguir mayor equidad y aprovechamiento de la educación entre la población, es la pobreza y la desigualdad social. Incluso la distribución de los servicios educativos se encuentra diferenciada por recursos asignados, por calidad de los servicios y por las posibilidades de aprovechamiento de los

En México, y en el Distrito Federal, la desigualdad económica, social y cultural se expresa, de esta manera, también en un sistema educativo diferenciado e inequitativo. Se manifiestan en la concentración de oportunidades de acceso a los servicios educativos, en la calidad del aprendizaje y en las condiciones de la infraestructura que se ofrece a los sectores marginados (Méndez, 2008).

La solución se planteó en torno al diseño de planes compensatorios, especialmente dirigidos a los alumnos que proceden de los sectores marginados de la sociedad. Los resultados en este sentido serían siempre insatisfactorios, pues se requiere una política que corrija las condiciones sociales, que observe las carencias y las necesidades del proceso de formación de los alumnos. Es sólo de esta manera que los grupos marginados superarán las barreras del sistema escolar tradicional; y superar los mecanismos de exclusión de reprobación y deserción. Al respecto, Castro López (2006) afirma: “quienes están socialmente excluido del modelo de desarrollo económico, son los mismos que resultan rechazados por la institución escolar. Deserción y reprobación son los mecanismos que utiliza la escuela para desplazar a los alumnos que proceden de las clases mayoritarias”.

Desde la lógica de la eficiencia productiva, las políticas sociales y el gasto social se han orientado a lograr la eficiencia del gasto, pero no a mejorar la calidad de la enseñanza y han reducido el rezago educativo en términos de un avance en términos absolutos, pero el sistema educativo sigue mostrando ser un factor de polarización social que, por demás, también limita las posibilidades de elevar la eficiencia productiva y la calidad de vida de la población (Ídem). La desigualdad educativa se encuentra presente en el discurso, pero los resultados que se presentan en este capítulo muestran la dificultad de ofrecer un acceso universal a la educación básica de calidad.

CENTROS DE DESARROLLO INFANTIL CONTRA LA POBREZA Y DESIGUALDAD SOCIAL

alumnos. Los mayores índices de deserción son aquellos de las zonas rurales y urbanas en condiciones de pobreza.

109

Con objeto de reducir el rezago educativo que deriva en reprobación y deserción escolar, se ha apoyado a los sistemas de educación estatales desde 1992 incorporando programas compensatorios al Consejo Nacional de Fomento Educativo, como parte de la política educativa de equidad orientada también a las comunidades urbano-marginales. Esta política actualmente se suma a otras estrategias para mejorar la infraestructura física, la dotación de material didáctico, y ofrecer capacitación a maestros y a padres de familia (Méndez, 2008: 147). Sin embargo, estas políticas de apoyo educativo han resultado insuficientes para contrarrestar los factores estructurales que limitan la permanencia escolar y el aprendizaje efectivo.

Como lo muestran diferentes evaluaciones el desempeño en habilidades lectura y matemáticas mantiene una relación estrecha con el nivel socioeconómico de los estudiantes; y existe una visible desigualdad en los aprendizajes logrados, es decir: los niños y jóvenes no aprenden lo que se supone que deben aprender de acuerdo al programa escolar” (Mendez, 2008).

De acuerdo con este panorama, el rendimiento escolar, fuera del análisis de los planes de estudio, se encuentra limitado por la desigualdad que sujeta amplias capas de la población; pero también tira por la borda el potencial de generaciones completas de niños en condiciones pobreza. Quedan así desaprovechadas las capacidades que pueden adquirir en una importante etapa de formación y desarrollo individual. Y no sólo se desperdician los recursos educativos por el bajo aprovechamiento, medidos en términos de eficiencia terminal. Sino que se desperdicia un capital humano y social que queda atrapado en políticas compensatorias que todavía no asimilan la necesidad de un cambio social radical y realista, que requiere invertir en estas cuestiones.

No debe escatimarse en recursos si estos se dedican a una policía integral de formación y educación para los individuos de zonas marginadas. En estas zonas, la educación debe ser integral, como proponen los CENDI del Frente Popular Tierra y Libertad desde hace más de 20 años. Las evaluaciones disponibles hablan de sus propios resultados.

Los resultados son muy distintos, porque no sólo se logra un incremento intergeneracional del grado escolar medido por años de estudio;2 sino que los resultados permiten a los individuos involucrados (incluida la familia) superar en una sola generación muchas de las barreras culturales, educativas, motrices y societales, que limitan su inserción económica y social y los mantienen en una suerte de metástasis de la pobreza y de la marginación.

2

Aún cuando los contenidos de los mismos, a través de los años van cambiando, y ello dificulta su comparabilidad.

Centros de Desarrollo Infantil: una vía de transformación social en el contexto de la pobreza La edad preescolar es fundamental para el aprendizaje de un individuo el resto de sus días. No solo por estimulación, sino por las ventajas que ofrece considerar las habilidades y la madurez de los infantes según cada etapa de desarrollo motriz, es necesario incorporar en los sistemas educativos una distinción más seria sobre los procesos de aprendizaje. Sólo en la delegación Iztapalapa hay 2500 niños bajo los cuidados de un CENDI, no obstante, ello no significa que reciben la atención que aquí se propone, sí da una pauta para pensar en las posibilidades de beneficio a más familias de escasos recursos.

desarrollo de estos niños como ciudadanos.

El vínculo de esta corrección se encuentra, por un lado en la esfera económica, entre el impulso educativo que irrigue a nivel individual un incremento en las capacidades y la disponibilidades de medios de aprendizaje para el infante, así como por el lado social, en una política educativa que no sólo acerque los medios y los recursos necesarios a quienes tienen que ejercer los programas educativos, sino que también en un ambiente social más relajado respecto de las necesidades de la población. Se requiere un empleo para los padres del infante, y también empleo para las madres, en especial para las madres solteras.

Considerando que es en las zonas más marginadas, como abundan en Iztapalapa, donde las condiciones de vida, la descomposición social y las necesidades deterioran las posibilidades de una inserción social, laboral y participativa, es en estas zonas donde, por tanto deben atenderse con mayor énfasis estos problemas.

Considerando la experiencia que presentaron la Lic. Lorena Galindo y el Dr. Franklin Martínez en una mesa de trabajo con la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, el esquema de los Centros de Desarrollo Infantil (CENDI) del Frente Popular Tierra y Libertad (FPTL) de Monterrey, Nuevo León, es un ejemplo claro de los proyectos comprometidos con las necesidades de equidad educativa y desarrollo social. Más aún, parten de una concepción planificada, organizada y personalizada de la atención educativa que deben recibir los niños en situaciones de marginación.

El origen de los CENDI data de 1990, cuando la situación económica del Estado de Nuevo León se complicaba para las madres de familia que tuvieron que incursionar en el ámbito laboral para sostener una familia, y requerían de un servicio para la atención de sus hijos que les permitiera obtener un grado de libertad para desempeñarse con menos preocupaciones. En ese marco inició el proyecto de un

111 CENTROS DE DESARROLLO INFANTIL CONTRA LA POBREZA Y DESIGUALDAD SOCIAL

La propuesta de los CENDIS es, en primer lugar, una formación integral del los infantes. Bajo el entendido de que el entorno es fundamental para coadyuvar al aprendizaje de una mente en proceso de madurez, también la personalidad y las capacidades motrices y sociales son importantes para un futuro

sistema de guardería del FPTL que, con el paso del tiempo y la adaptación de numerosas investigaciones se transformo en un Centro de Desarrollo Infantil con la capacidad de transformar y desarrollar las capacidades de esos niños.

Se atiende a los usuarios en dos modalidades educativas: la primera, es la vía institucional, que considera a todos los niños que asisten al CENDI; y la segunda, es la atención por vías no formales, mediante el programa “aprendiendo juntos”, por el cual las madres que pueden permanecer con sus hijos en casa se capacitan dos veces por semana para ejercer en su casa el rol de educadoras, teniendo así ese vinculo afectivo y muy poderoso que facilita el desarrollo de sus hijos.

Estos centros son instituciones basadas en un programa educativo de alto impacto para la social dirigido principalmente a niños en edad temprana en condiciones de alta pobreza. La mayoría de los CENDI se ubican en zonas marginales del estado, y buscan intervenir desde la educación inicial a la preescolar, que abarca desde los 45 días de nacido hasta los 6 años de edad. En cada período del crecimiento, los niños interiorizan de diferentes maneras los conocimientos y habilidades. Ello hace necesario elaborar métodos pedagógicos particulares, adecuados a cada etapa. De esta manera, la educación deberá ajustarse a las propias condiciones de cada una de las fases de desarrollo. Se requieren métodos apropiados para la primera infancia y, por ello es fundamental que cualquier programa educativo responda las particularidades del desarrollo infantil con el sistema de influencias educativas, y a las particularidades de un entorno social específico. Partiendo de esta concepción es posible dirigir y planificar la formación de los procesos psíquicos, y las cualidades que construyen la personalidad de un niño. Esto vuelve indispensable la creación de Centros de Desarrollo Infantil que, a partir de esta concepción, organicen el proceso educativo sobre estas bases científicas.

El sistema CENDI del FPTL, ha ganado diferentes premios de calidad, tales como el premio Nuevo León a la calidad en 2005 y el premio Nuevo León a la competitividad en 2009. Y en palabras de la Lic. Lorena Galindo dice: “hemos recibido muchos premios desde 1998 hemos recibido premios estatales, nacionales e internacionales; el CENDI ha sido modelo de referencia para el Banco Mundial y para la Organización de los Estados Americanos, Este es un proyecto en el que nos preocupamos por seguir innovando; el crecimiento, sigue; el desarrollo de nuestros niños, sigue. Nuevas metodologías están llegando y las estamos implementando. Insistimos en que el objetivo es impulsar un desarrollo pleno e integral a nuestros niños y a la comunidad donde están, pues no podemos educarlos en una burbuja y sacarlos después a una comunidad distinta, tenemos que adecuar el entorno de la comunidad de nuestros niños para que ellos sigan teniendo ese desarrollo pleno”.

Transformación social y educación efectivas De acuerdo con lo dicho por el Dr. Franklin Martínez Mendoza (2011), “solamente mediante [la] acción del adulto el niño es capaz de apropiarse de [la] experiencia social. [Esta] apropiación, implica que el niño reproduzca en sí mismo, la experiencia histórico-social de todas las generaciones que le han precedido, […] de las capacidades y formas de conducta, y siempre está [mediada] por su relación con las personas con quienes establece comunicación práctica y verbal”.

Es decir, la acción del adulto pone al niño en contacto con experiencias y actitudes que permiten la asimilación de acciones y cualidades psíquicas, necesarias para el desarrollo pleno de conductas y capacidades que serán requeridas a lo largo de su formación y crecimiento. De manera que la enseñanza, es totalmente indispensable para cualquier tipo de manifestación del desarrollo psíquico, porque solamente a través de

contraproducentes sobre el desarrollo del niño, si no se consideran las necesidades del niño en formación.

El proyecto cuenta ya con 13 centros; uno en el municipio de San Nicolás de los Garza donde está ubicado el CENDI número 12; dos en el municipio de Escobedo, uno en el municipio Ciénaga de Flores y los nueve restantes están en el municipio de Monterrey, la población atendida en este año escolar es de 4800 niños, tanto por la vía formal y la no formal, un dato importante que no debe pasar desapercibido que, desde 1990 han atendido a más de 50 mil niños y, se sabe que, algunos rasgos sobresalientes son que todos sus exalumnos han continuado estudio superiores. A pesar de que su contexto económico, social y cultural indicarían lo contrario. Los exalumnos de estos Centros marcan la diferencia al tener estudios de grado universitario.

En gran medida esto es resultado de cómo se organiza el trabajo en estos Centros de Desarrollo Infantil. En ellos se busca que diferentes procesos sean manejados por especialistas en áreas: pedagógica, psicológica, trabajo social, médica y en el área nutricional. Cada Centro está a cargo de estos especialistas que trabajan coordinados para lograr un desarrollo integral de los niños que participan. Cada uno se conduce por manuales de procedimiento para seguir proyectos de trabajo específicos para dar a cada niño atención individualizada. Cada uno de los alumnos del CENDI es evaluado para poder brindarle una atención particularizada. Se siguen los criterios por la Secretaria de Educación, en los que los niveles de atención son definidos por edades: el área de lactantes que abarca desde los 45 días al año y medio de edad, dividiendo lactantes 1, 2, y 3, donde cada seis meses se cambia de área, maternales que es de un año y medio a tres años de edad, igualmente se cambian cada seis meses de área y los preescolares (kinder normal) son tres años manejando la dinámica de preescolar 1, 2, y 3, así hasta los seis años de edad.

113 CENTROS DE DESARROLLO INFANTIL CONTRA LA POBREZA Y DESIGUALDAD SOCIAL

ella es que al niño puede transmitírsele la experiencia social. Pero no toda enseñanza es igualmente efectiva en cada edad; lo que incluso plantea la posibilidad de que una enseñanza mal llevada puede tener efectos

Los CENDI del Frente Popular Tierra y Libertad se distinguen de otros por impulsar el desarrollo humano, social y económico en contextos de pobreza. Es en contextos de vulnerabilidad social en los que, por la situación familiar, a estos niños debe dárseles atención personalizada buscando fomentar la capacidad Bio-psiquico-social, emocional y de valores; cumpliendo sus derechos al recibir una educación de calidad, calidez y excelencia. Por ello, la innovación científica también es una característica que identifica a estos Centros.

A su vez, el personal del CENDI maneja capacitación semanal a cargo de algún especialista, nutriólogo, psicólogo o trabajador social, por ejemplo. Se organiza un foro o taller mensual y encuentros anuales con conferencias sobre temas científicos actualizados, impartidos no sólo al personal docente sino a toda persona involucrada con el CENDI, como el personal de cocina, limpieza o administrativos para que todos conozcan las investigaciones en torno al desarrollo integral de los niños. Estos programas son básicos para que el personal sea sensibilizado en la atención al niño.

Al contratar personal, no puede colocarse inmediatamente frente a los niños, sino que debe capacitarse y sensibilizarse. Al contratar personal se busca a integrantes que cuenten con vocación para ello.

En los CENDI del FPTL se busca garantizar una intervención educativa y eficiente que impacte positivamente en el desarrollo de los niños en condiciones de pobreza. Considerando que la primera etapa (etapa temprana) de desarrollo cerebral es fundamental, para el desarrollo de capacidades y habilidades de un individuo, las bases para un futuro prometedor del niño, que adquiera una personalidad estable y se convierta en un trabajador líder.

A diferencia de otros centros, estos CENDI cuentan con una planeación estratégica, operativa de acción; es decir, que cada uno de los especialistas planifica individualmente, y se suma a la planeación del como Centro Educativo como plantel y, a su vez, a una planeación estratégica coordinada de los 13 CENDI de Nuevo León.

Para este sistema de educación los sistemas de evaluación son sumamente importantes, porque el desarrollo del niño se entiende por etapas. De manera que debe evaluarse continuamente; si se halla una problemática con el niño se debe atender en ese momento, y no hasta el final del año escolar o cuando el niño termine su ciclo en el CENDI. De inmediato es canalizado con un especialista, dependiendo el problema; pues el contexto social y el empleo de los padres obligan a postergar el cuidado de la salud y la nutrición de los hijos y, por ende, limita su pleno desarrollo.

También se pide a los padres y al personal del Centro evaluar el servicio, para reconocer los aspectos en que puede mejorarse. Se ha implementado además un programa de exalumnos que, mediante encuestas

y entrevistas a maestros y maestras de primaria y secundaria, da seguimiento al desempeño del niño cuando salió del CENDI; los resultados son incluidos en la planeación operativa.

El sistema CENDI incluye un programa de educación inicial y preescolar que busca un desarrollo armónico para los niños incluyendo educación física, música, computación, danza, dibujo y modelado, inglés y yoga, con la finalidad que el niño desarrolle todas sus habilidades y destrezas. El punto, relata el personal de los Centros, es darles un abanico de opciones las habilidades que cada niño puede desarrollar, desde un enfoque constructivista dándole prioridad a las necesidades individuales y a las inquietudes, conociendo las problemáticas de un alumno inmerso en entornos sociales de violencia, venta de droga, poco salubres y mala alimentación.

cómo trabajar las matemáticas en la casa; o, desde el enfoque nutricional, qué alimentos pueden comprar las madres para hacer menús en casa.

Se implementan también programas comunitarios y brigadas médicas asistenciales cada seis meses en las que se observa el riesgo de cáncer cervicouterino y de mama, para prevenir y canalizar a otras instituciones. Se observa que un 37% de la población en Nuevo León no ha podido ingresar al seguro popular debido a que les faltan documentos. Recuérdese que se trabaja con sectores marginados, afectados, en los que, a veces, se desconoce qué es la CURP o se carece de un acta de nacimiento actualizada.

115 CENTROS DE DESARROLLO INFANTIL CONTRA LA POBREZA Y DESIGUALDAD SOCIAL

Todas estas materias curriculares, aunadas a programas de reforzamiento educativo, tales como los de adaptación, alimentación, control esfínter, estimulación temprana, terapia de lenguaje, los bits de inteligencia y el programa aprendiendo a través del juego, están orientados a la familia y a la comunidad. Se trabaja con los padres en reuniones mensuales donde se ofrece capacitación para educar a los hijos o cómo trabajar en equipo.

Un ejemplo en el área médica es el cómo prevenir y tratar accidentes en el hogar; en el área de pedagogía,

Conclusión

Los CENDI deben constituirse como un elemento íntegro que abarque una atención de de atención individual y comunitarios. Dado que las etapas de crecimiento de la infancia cruzan aspectos de desarrollo neuronal, físico, psicológico y social, la desigualdad educativa, así como la desigualdad social, sólo pueden corregirse mediante una intervención multidisciplinaria en educación temprana de calidad.

Bajo este esquema el desarrollo de los niños que atraviesan por las esferas de pobreza, descomposición social, rezago educativo y malnutrición deben recibir atención prioritaria, que más que compensar, estabilicen, planifiquen y organicen el crecimiento de los infantes. La personalidad y el desarrollo de capacidades incorporan la experiencia familiar, social y educativa entre 4 elementos que entran en interacción: el desarrollo cognitivo; la nutrición, la salud; y el desarrollo social. Estos elementos requieren, por tanto de de un proceso de atención integral, mediante guía y asesoría. La propuesta de estos CENDI, lleva más de dos décadas de éxito en comunidades marginadas de Nuevo León. Dadas la desigualdad profunda que se revela en el Distrito Federal debe considerarse un modelo educativo de esta naturaleza para atacar con seriedad los problemas estructurales de pobreza, desocupación y exclusión.

Ciudad Digital: construyendo una sociedad del conocimiento Andrﾃｩs Orozco Loreto, Miguel ﾃ］gel Rojas Arciniega

Introducción Este documento ha retomado algunas ideas de la intervención del Ing. Andrés Orozco Loreto, en los Foros Ciudadanos, organizados por la V Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en la mesa correspondiente de Educación y Empleo, las cuales tuvieron a bien llevarse a cabo en el mes de agosto de 2011.

La importancia de este tema se ha puesto de relieve en la actualidad ya que los principales motores de este enfoque, tiene que ver mucho las economías desarrolladas y los estandartes logrados de calidad de vida. Está es una alternativa que las economías de los países desarrollados han comprobado desde hace muchas décadas: La Economía del Conocimiento. 1 La economía mundial transita hacia un nuevo modelo cada cierto periodo de tiempo; lo cual ha caracterizado a la humanidad desde sus inicios y se ha dado a través de tres grandes cambios: cuando el hombre se vuelve sedentario (gracias a la agricultura), la invención de la máquina de vapor y el desarrollo tecnológico (que dio como resultado la Revolución Industrial), y ya en el siglo XX el tercer gran cambio es el desarrollo a partir de la tecnología de la información. Poniendo énfasis que han quedado atrás las etapas de la economía agrícola e industrial.

Hoy en día, la economía se caracteriza por la integración de los países y regiones a mercados globales2 en donde el uso de las tecnologías de información y comunicación han librado las barreras geográficas. El aumento de los índices de bienestar de las principales economías y el surgimiento de otras como Taiwán, Hong Kong, Malasia, con elevadas tasas de crecimiento, se ha sustentado en el uso de la tecnología, la información y el conocimiento en los procesos de producción de bienes y servicios, la creación de zonas de abastecimiento, de conglomerados, siendo está una fuerza centrípeta que concentra y reagrupa los procesos productivos, también conocidos como agrupamientos o clusters especializados en procesos y productos particulares.3 1 BM (2001): señala que en la nueva economía el conocimiento es creado, adquirido, transmitido, y utilizado con mayor efectividad por los individuos, las organizaciones y las comunidades para promover el desarrollo económico y social.

OCDE (2003): son aquellas basadas directamente en la producción, distribución, y uso del conocimiento y la información, que están apoyadas por los rápidos avances de la ciencia y de las tecnologías de la comunicación y de la información. Distingue que la creación rápida de conocimiento y la mejora al acceso a las bases de conocimiento son factores que están incrementando la eficiencia, la innovación, la calidad de los bienes y servicios, así como la equidad.

3

DUSSEL, Peters Enrique. Políticas e Instrumentos para profundizar la integración regional

También es característico un mayor flujo de bienes, en particular de media y alta tecnología; de hecho, 60% del comercio internacional de los países de la OCDE se integra por este tipo de bienes. A nivel teórico, este comportamiento ha obligado a replantear los modelos del crecimiento que sostenían que el desarrollo económico de un país se determina por su capacidad productiva, basada en la acumulación de los factores de la producción (capital, trabajo y tierra). Los cuales son necesario, pero no suficiente para potencializar el nivel de bienestar de una sociedad.

La evidencia histórica y empírica demuestra que para lograr el anhelado crecimiento y desarrollo se requieren de otros factores. El crecimiento a largo plazo

crecimiento basado en la acumulación de factores y la minimización de costos, y un nuevo paradigma de la economía sustentada en el conocimiento.

Este documento describe en un primer apartado algunos conceptos y variables de la economía del conocimiento, en un segundo apartado la economía del conocimiento en el Distrito Federal finalmente una tercera parte describe la propuesta de política a través de la ampliación de la banda ancha y, del uso intensivo y masivo del internet.

de la industria del vestido en la zona del TLCAN. CNIV-FE-UNAM Noviembre de 2009.

119 CIUDAD DIGITAL: CONSTRUYENDO UNA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO

en estos modelos no era sostenible en virtud de los rendimientos decrecientes de las funciones de producción, por lo que se planteó introducir cambios en la tecnología como una variable que hiciera factible mantener el crecimiento de la producción. Lo anterior ha dado origen a la escisión entre el paradigma del

La Economía del conocimiento: un modelo teórico y su praxis en México.

Nuestro país a pesar de ubicarse a nivel mundial como la treceava economía por el valor de su Producto Interno Bruto, ocupa el lugar número 61 por su paridad de poder de compra y por su PIB percápita de acuerdo al Banco Mundial en la posición 51.4 Estas grandes desigualdades han creado un México no homogéneo en el cual parece caracterizarse varios “Méxicos” en un solo país, uno en donde hay oportunidades y estándares de calidad de vida comparables con los países de desarrollo y otros con niveles semejantes del África Subsahariana o de las islas del Caribe.

Esto debido a que el modelo de la economía mexicana continúa basándose en la acumulación de factores y minimización de costos, sustentando en ello su competitividad a nivel internacional, en un modelo de libre mercado, el cual no ha conseguido disminuir las desigualdades de ingreso, crear el empleo necesario, y fomentando una terciarización de la economía en actividades de bajo valor agregado, así como el incremento de los márgenes de pobreza, que se desean. Sin embargo, México compite con otras economías en desarrollo que han orientado su competitividad hacia la aplicación del conocimiento, cuando en nuestro país la inversión en ciencia y tecnología apenas representa menos del 1% del PIB.5 El punto central del cambio de modelo es la creación de una estrategia integral y transversal que incluya la creación de conocimiento, incremento de productividad, mejoramiento de la competitividad, un mejoramiento en la calidad de la educación y la tecnología. Aplicados en la creación de cadenas de valor en el sector industrial en la creación de empleos de calidad. El postulado fundamental es que se debe de invertir en las capacidades de los individuos, en donde lo más importante es la innovación, el espíritu emprendedor y sobre todo las redes y comunidades. Esto permitirá que una economía como la actual en la que abunda la información y el conocimiento disponible, conjuntado con la necesidad de buscar en la especialización una ventaja competitiva, se considera que aquellos actores económicos que operen vínculos de cooperación, serán capaces de abarcar la mayor parte de los temas y tomar ventaja de las innovaciones y la generación de nuevos conocimientos. De ahí que sea necesario que la innovación se convierta en una pieza importante tanto para el desarrollo económico como para el crecimiento de la productividad.

Las unidades básicas de producción son las empresas, piezas centrales del proceso de innovación; sin embargo, no operan de forma individual. Por eso se debe de potencializar de forma creciente los clusters6 y los sistemas de innovación regional, no obstante estos esfuerzos podrían ser redirigidos dando un mayor énfasis a una economía basada en el conocimiento. Los estados y en particular el gobierno del Distrito Federal necesitan hacer importantes esfuerzos con el fin de integrar ciencia y tecnología e innovación a sus agendas de desarrollo económico y competitividad. Al mismo tiempo es necesario que cooperen de forma coordinada, integral y de mayor compromiso.

4 FMI abril de 2011 y BM 2010 5 Representa el 0.51% del Presupuesto de Egresos de la Federación para 2011.

6 Aunque las definiciones de qué es un cluster pueden variar, a este término comúnmente se le conoce como la concentración de empresas y de otros actores afines e instituciones interconectadas, donde además la proximidad geográfica facilita esa interacción.

En un esfuerzo nacionalista que vincule una mayor corresponsabilidad en materia de inversión de tecnología y vinculación con los centros de investigación, de centros de enseñanza tanto pública como privada, universidades, podrá crear una derrama económica para la ciudad y para su población.7 Desafortunadamente las políticas nacionales no apoyan lo suficiente a los clusters ni a los sistemas de innovación regional. Esos conglomerados industriales pueden ser parte de un sistema de innovación regional más amplio, donde el conocimiento se cree, se difunda y se aplique. En nuestro país no existe un enfoque coordinado de políticas para la integración de cadenas productivas, de transversalidad de políticas públicas ni de promoción del desarrollo regional; los esfuerzos actuales están encaminados al desarrollo de las comunidades y de las ciudades tiene un enfoque de abatimiento de la pobreza o en la construcción de infraestructura más que en la competitividad, e innovación y creación de cadenas de valor y zonas de

A nivel mundial nuestro país se ubica en la posición 59, destacando las economías nórdicas en los índices de desarrollo mundial generalmente, seguido de las economías norteamericanas y de Europa Occidental. En el caso de América Latina Chile (39) y Brasil (54) se encuentran mejor posicionadas. Índice Mundial de Economía del Conocimiento, 2007 País Posición Suecia 1 Finlandia 4 Canadá 7 Estados Unidos 10 Irlanda 14 España 24 Korea 27 Chile 39 Turquía 53 Brasil 54 México 59 China 75 India 101 Fuente: Fundación Este País. Instituto del Banco Mundial 2007.

7 Si bien se supone que las grandes empresas manufactureras (GEM) y la IED producirán externalidades tecnológicas mediante los gastos en C&T (ciencia y tecnología), mayor productividad y salarios más altos, ése no ha sido necesariamente el caso. La productividad y los salarios por trabajador son más elevados en las empresas que tienen menos de 50 por ciento de IED (a diferencia de ninguna o más de 50 por ciento de capital extranjero). Sorprendentemente, las ramas de las GEM sin IED presentan el coeficiente de gasto en C&T más alto – el 6 por ciento del PIB. Innovación regional en 15 estados mexicanos. OCDE, 2009.

121 CIUDAD DIGITAL: CONSTRUYENDO UNA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO

abasto. El concepto de competitividad necesita adaptarse a la economía del conocimiento. En México se ha convertido a la “competitividad” en una “moda” de rankings con énfasis en la regulación y en el medioambiente de negocios que en un enfoque más integral.

¿Por qué es deseable construir una ciudad, que base su modelo en una economía del conocimiento?

Las grandes urbes en la actualidad que han basado en este modelo de desarrollo su economía se caracteriza por: Generan empleos de mayor calidad Es mayor el crecimiento del ingreso y bienestar de las personas Tienen economías sustentables Existen vínculos estrechos entre las universidades, las empresas y los centros de investigación Cuentan con una industria cultural desarrollada Existen mecanismos que facilitan el acceso de las personas al conocimiento Buscan incorporar nuevas tecnologías en el diseño urbano y arquitectónico Utilizan y explotan su legado histórico, arquitectónico y natural como instrumento de desarrollo Promueven el acceso de todos los ciudadanos a las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones.

Desarrollan capacidades para proteger el medio ambiente y la comunidad participa activamente en la toma de decisiones a favor del mismo.

En México el ITESM y la Fundación Este País son las principales promotores de las Economías y sociedades del conocimiento. El Banco Mundial es quien marca la pauta a nivel internacional: los parámetros de medición, los ámbitos, indicadores, variables y las líneas a seguir. Ambas organizaciones coinciden en las dimensiones o elementos a medir (ámbitos), ya que se han basado en la metodología del Banco Mundial, la diferencia entre ambos y sus resultados se dan por la agrupación de variables. En el siguiente cuadro se muestra las principales diferencias:

Elementos o dimensiones que conforman el Índice de Economía del Conocimiento (IEC) Dimensiones o elementos para la obtención de un Índice de Economía del Conocimiento Fundación Este País ITESM

Marco Institucional y Orientación hacia el exterior, la seguridad y el orden público son condiciones necesarias para el desarrollo de cualquier sociedad. La protección a las personas y sus propiedades, la certeza jurídica, la adecuada regulación de las actividades económicas y los incentivos para la competencia y la actividad empresarial, entre otros aspectos, son atributos del Estado de Derecho y del marco regulatorio, que pueden favorecer el crecimiento y fortalecimiento de las economías. Esto no es una excepción en la economía basada en el conocimiento.

Dentro del régimen económico e institucional también destaca la importancia de la apertura al exterior y la inversión extranjera directa (IED), como elementos que pueden favorecer el intercambio de bienes, servicios e ideas con otros países.

Marco institucional y capital social, que favorezcan la certidumbre y la confianza entre los agentes, y que disminuyan los costos de transacción de las actividades económicas. La eficiencia económica y la capacidad productiva de un país se incrementan entre más agentes económicos ofrezcan nuevos y mejores productos, produzcan con nuevas y mejores técnicas y procesos, y generen nuevos conocimientos para la producción a partir de experiencias compartidas. Sin embargo, para que suceda cualquier esfuerzo conjunto en el ámbito económico se requiere, entre otros incentivos, de una base mínima de confianza y vinculación entre los actores.

Sistema de Innovación dinámico, la capacidad de innovación, generación y difusión de conocimientos, y su aplicación a las necesidades productivas constituyen componentes esenciales de un sistema de innovación, una de las dimensiones prioritarias en la economía basada en el conocimiento. En el sistema de innovación, la interacción entre las empresas y los centros de investigación son fundamentales para intercambiar ideas, productos y tecnologías.

Sistemas de innovación, en conjunción con una buena capacidad emprendedora. La economía del conocimiento es una economía no-estática porque que se reinventa constantemente con nuevos productos y nuevos procesos emanados de la aplicación del saber a la actividad económica y de fuertes inversiones en investigación y desarrollo. La generación y aplicación del conocimiento, ocurre principalmente por la interacción del gobierno, los empresarios y las universidades (Leydesdorff y Etzkowitz, 2001).

Educación y recursos humanos calificados, uno de los pilares fundamentales de la economía basada en el conocimiento es la capacidad de la población para adquirir, comprender y comunicar la información y el conocimiento a su alcance. Estas habilidades son prioritarias para que las personas puedan realizar actividades productivas que hacen un uso intensivo de la tecnología y el conocimiento.

Capital humano, calificado y un uso intensivo del conocimiento en la producción. Una población bien educada y poseedora de diferentes habilidades es esencial para la creación, adquisición, diseminación y utilización del conocimiento en la producción. Entre mayor sea el capital humano —entendido como los conocimientos y habilidades que cada persona posee y que puede aportar al proceso productivo— mayor será la productividad y por ende mayor será el crecimiento económico (Chen y Dahlman, 2004).

Infraestructura de Tecnologías y las Comunicaciones, el crecimiento y desarrollo de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), como la telefonía, las computadoras y el Internet, ha sido una plataforma esencial para el crecimiento de economías basadas en el conocimiento.

Al tener acceso a estas tecnologías y emplearlas de forma eficiente, las empresas y las personas pueden mejorar su capacidad productiva. La infraestructura TIC es esencial para la economía del conocimiento, pero su potencial sólo se aprovecha realmente cuando se combina con las habilidades y capacidad creativa de las personas.

Infraestructura de información, comunicación y tecnología, la producción de TIC como su uso tienen una importante contribución al crecimiento económico actual (Oliner y Sichel, 2000; Pilat and Lee, 2001). Particularmente se ha argumentado que las ramas económicas que se encargan de la producción de estas tecnologías son las que a nivel internacional muestran el mayor dinamismo, mientras que aquellas ramas que no son productoras de estos bienes pero que los utilizan intensivamente en sus procesos han obtenido importantes ganancias en su productividad (Jorgenson and Stiroth, 2000). A grandes rasgos es posible afirmar que la infraestructura de información, comunicación y tecnología expande la capacidad de acumular, analizar y comunicar información y conocimiento a un costo mínimo y en un periodo corto de tiempo.

123 CIUDAD DIGITAL: CONSTRUYENDO UNA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO

Desempeño económico, constituye la capacidad de una región o país para generar riqueza, condición necesaria para el crecimiento y desarrollo de cualquier economía

Cierto grado de atractividad internacional, un buen nivel de competitividad y una clara orientación hacia el exterior. La atractividad puede entenderse como “la capacidad para crear un ambiente doméstico propicio para atraer inversión directa productiva a una región” y la competitividad se define como el medio ambiente creado en una economía, el cual es suficientemente atractivo para localizar y desarrollar actividades económicas en ella. Los factores que generan ese ambiente son los que constituyen las fortalezas de esa economía y que deben ser mejorados a fin de mantener y mejorar la competitividad, mientras que aquellos factores considerados como debilidades pueden ser corregidos o minimizados a través de la intervención de política pública.”

Resultados estatales del ITESM y Fundación Este País.

A nivel estatal los resultados que muestran ambas instituciones muestran al Distrito Federal como el mejor posicionado; el ITESM, para 2010 en los elementos que conforman el índice señalan que el estado de Querétaro y el Distrito Federal como las entidades que tienen valores de muy alto seguido de los estados fronterizos y Jalisco con una calificación de muy alto. Así como Guerrero, Oaxaca y Chiapas cuentan con pocos elementos que puedan soportar un desarrollo económico centrado en el uso del saber.

El Distrito Federal en los subíndices para 2010 obtuvo las siguientes posiciones: Capital humano y un uso intensivo del conocimiento en la producción (1) Sistemas de innovación y capacidad emprendedora (1) Atractividad internacional, competitividad y orientación hacia el exterior (5) Infraestructura de información, comunicación y tecnología (5) Marco institucional y capital social (14) El Índice que calculó la Fundación Este País no muestra los cálculos para cada dimensión, sino presenta los resultados generales:

La ciudad de México: una economía del Conocimiento El proceso de urbanización acelerado que se ha dado en los últimos 50 años ha generado que las ciudades en todo el mundo tengan características propias. Esto ha creado que las localidades se distingan por sí mismas, que impongan tendencias y destacan por encima de sus propios países. Hoy ciudades como Amsterdam, Londres, Tokyo, Nueva York, París, Barcelona, entre otras sean denominadas cosmópolis, tecnópolis o ciudades corazón.8 Como se menciono anteriormente uno de los ámbitos de la economía del conocimiento es la creación de Infraestructura de Tecnologías y de Comunicaciones (TIC), esto es la telefonía, las computadoras y el Internet, son una plataforma esencial para el crecimiento de economías basadas en el conocimiento. Al tener acceso a estas tecnologías y emplearlas de forma eficiente, las empresas y las personas pueden mejorar su capacidad productiva. La infraestructura TIC es esencial para la economía del conocimiento, pero su potencial sólo se aprovecha realmente cuando se combina con las habilidades

8 Impulso a la Sociedad de la Información y a la Economía del Conocimiento para construir la Ciudad Global más competitiva, equitativa y con progreso social del Mundo. Mateo Lejaraza. Documento Interno de trabajo.

y capacidad creativa de las personas. Consciente de esto la Unión Internacional de Telecomunicaciones,9 concluyo que: “si los gobiernos de todo el mundo han de formular y aplicar rápidamente planes nacionales multisectoriales de banda ancha a riesgo de verse seriamente en desventaja en el actual entorno digital, que se mueve a velocidades cada vez mayores. Para optimizar los beneficios que reporta a la sociedad, la banda ancha ha de coordinarse a escala nacional, fomentar la competencia de instalaciones y contar con políticas que animan a los proveedores de servicio a ofrecer acceso en un mercado equitativo […] la coordinación se ha de efectuar entre todos los sectores industriales, la administración y la economía. La realización de proyectos aislados o puntuales y la duplicación de redes no sólo no son eficaces, sino que retrasan la implantación de una infraestructura tan importante en el mundo moderno como las carreteras o la electricidad”.

Basándose en estudios de caso de países y en informes de empresas de consultoría punteras, el Informe también considera la banda ancha como un factor clave del crecimiento económico y de la creación de empleo10.

125

la RFID, sin necesidad de intervención humana. Esas redes ya están revolucionando el control de inventarios y la gestión de flotas y su papel será cada vez más importante en sectores sociales clave, como la atención sanitaria, gracias a las aplicaciones de cibersalud, la educación, mediante el aprendizaje a distancia y la formación de docentes, y la gestión medioambiental, con aplicaciones como las redes inteligentes, los sistemas de vigilancia y los edificios inteligentes”.

Como se demostró en el informe de la Comisión de la Banda Ancha que el aumento de la penetración de la banda ancha está directamente relacionado con el aumento del PIB. En pocas palabras, cuanto más barata y accesible sea la banda ancha, mejores serán las perspectivas económicas y de crecimiento de un país. También coadyuva al proceso educativo de ahí que la propuesta de política pública para la Ciudad de México sea la creación de una Ciudad Digital.

No obstante que el Internet existe desde la década de 1960, su uso actual en todo el mundo a través de diferentes grupos de edad, y su incorporación a prácticamente todos los aspectos de la vida humana moderna, no tiene precedentes.

9 El 6 de junio de 2011 se presentó en París, Francia el Informe Informe de la Comisión de la Banda Ancha para el Desarrollo Digital, titulado Banda ancha: Una plataforma para el progreso.UNESCO, 2011.

10 Uno de estos estudios sugiere que, por ejemplo, en China cada incremento del 10% de la penetración de la banda ancha podría contribuir a un crecimiento adicional del 2,5% del PIB. Otros datos citados en el Informe dejan pensar que, en los países con ingresos medios y bajos, un aumento de diez puntos porcentuales de la penetración de la banda ancha podría representar un aumento de hasta el 1,4% del crecimiento económico.

En cuanto al empleo, un análisis elaborado por la Comisión Europea estima que la banda ancha podría crear más de dos millones de trabajos en Europa antes de 2015. Un estudio realizado en Brasil indica que el acceso a la banda ancha ya ha contribuido en un 1,4% a la tasa de crecimiento de empleo.

CIUDAD DIGITAL: CONSTRUYENDO UNA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO

De acuerdo a la Unión Internacional de Telecomunicaciones: “Las redes de banda ancha representan mucho más que un acceso más rápido a las páginas web: son un elemento fundamental del “Internet de las cosas”, como se denomina a la comunicación entre objetos inanimados ordinarios mediante tecnologías como

Según la Unión Internacional de Telecomunicaciones, el número total de usuarios de Internet en todo el mundo es ahora de más 2 mil millones de personas, y los usuarios activos de Facebook, una plataforma de redes sociales, creció de 150 millones a 600 millones de usuarios entre 2009 y 2011.

El Internet y los Derechos Humanos El Relator Especial de las Naciones Unidas para la promoción y protección del derecho de la libertad de opinión y expresión considera que el Internet es uno de los instrumentos más poderosos del siglo 21 para aumentar la transparencia en la gestión de los Gobiernos, el acceso a la información y para facilitar la participación activa de los ciudadanos en la construcción de sociedades democráticas. Por lo tanto, facilitar el acceso al Internet para todos los individuos, con las menos restricciones posibles a los contenidos en línea, debe ser una prioridad para todos los Estados. En el siguiente cuadro apreciamos el acelerado incremento de usuarios en nuestro país.

Usuarios de Internet en México Usuarios de Internet en México 2005-2010 (cifras en millones de personas) 34.9 35 30.6 30

25

20

27.6

23.9 20.2 17.2

15

10

5

0 2005

2006

2007

2008

2009

2010

Año

Fuente: Estudios AMIPCI 2005-2009. Hábitos de los usuarios de Internet en México, mayo 17 de 2011.Cifras calculadas por COFETEL al mes de diciembre de 2010, con base en información de INEGI

De la misma forma en está dinámica el Distrito Federal es la segunda entidad con más usuarios, pero es la primera con mayores niveles de penetración.

Penetración de Internet por estado en México 2010 Estado

%Usuarios

%Penetración

Estado de México Distrito Federal

14.9%

11.8%

36.2%

Jalisco

7.4%

38.6%

Nuevo León

5.2%

42.5%

Veracruz

47.3%

5.5%

27.6%

Fuente: Cifras calculadas por COFETEL al mes de diciembre 2010, con base en in formación de INEGI AMIPCI Hábitos de los Usuarios de Internet en México, Mayo 17, 2011

127

Economía del conocimiento y conseguir mejores niveles de bienestar para todos ya que en la actualidad los que han incrementado su uso son los niveles más altos de ingreso.

Tal muestra en el siguiente cuadro: Penetración del uso de Internet por nivel socioeconómico (2009) Cuenta con Internet

20%

D/E

80%

37%

D+

63%

48%

C

52%

71%

ABC+

0%

Sin acceso a internet

20%

29%

40%

60%

80%

100%

Fuente: TGI by Kantar Media Research México, 2009, wave I + II + III v.01.15.2010. Base: total usuarios de Internet (últimos 30 días).

AMIPCI Hábitos de los Usuarios de Internet en México, Mayo 17, 2010

120%

CIUDAD DIGITAL: CONSTRUYENDO UNA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO

La importancia de hacer la banda ancha más accesible para todos es que se podrá avanzar en una

Una de las posibilidades que puede desarrollarse es aprovechar el bono demográfico, tal como se muestra en la siguiente gráfica observamos que la población joven es la que más utiliza el Internet.

Población con Internet por grupos de edad en México 2009 Cuentan con acceso a Internet

Sin acceso a Internet

100% 90%

32%

80%

39% 62%

70%

69%

60%

77% 88%

50% 40%

68%

30%

61% 38%

20%

31%

10%

23% 12%

0% 12 a 19

20 a 24

25 a 34

35 a 44

45 a 54

55 a 64

Fuente: TGI by Kantar Media Research México, 2009, wave I + II + III v.01.15.2010.

Base: total usuarios de Internet (últimos 30 días). AMIPCI Hábitos de los Usuarios de Internet en México, Mayo 17, 2010

En el caso de la ciudad de México, existe una gran posibilidad de desarrollar el proyecto de una política pública de banda ancha para todos, porque sus niveles de accesibilidad a TIC son menores que la media nacional.

Tecnologías de Información en los hogares Disponibilidad de computadora y/o Internet en los hogares 2010 Nacional

Distrito Federal

45.30% 50.00%

36.10%

45.00% 40.00%

29.80%

35.00%

22.20%

30.00% 25.00% 20.00%

129

10.00% 5.00% 0.00%

Hogares con Computadora

Hogares con Internet

Fuente: INEGI. Módulo sobre Disponibilidad y Uso de las Tecnologías de la Información en los Hogares,

Tecnologías de Información en las empresas La utilización de tecnologías de la información en los procesos productivos (como ya se menciono), podrá incrementar el valor y generará zonas de valor, como se observa en el siguiente cuadro, el Distrito Federal en su estructura productiva no llega en muchos casos ni al 10% en la utilización de procesos tecnológicos.

Establecimientos que usan tecnologías de la información en sus procesos y relaciones con los clientes, por entidad federativa, 2003 Entidad federativa

Estados Unidos Mexicanos

Distrito Federal

Total

3,005,157 100% 342,475 100%

Emplea equipo de cómputo en procesos administrativos

Emplea internet en sus relaciones con clientes y proveedores

Emplea equipo de cómputo en procesos técnicos o de diseño

Desarrolla programas o paquetes informáticos para mejorar sus procesos

Si emplea No emplea Si emplea No emplea Si emplea No emplea Si desarrolla No desarrolla 371,591 2,633,566 245,496 2,759,661 186,392 2,818,765 139,037 2,866,120 12% 88% 8% 92% 6% 94% 5% 95% 56,238 286,237 41,509 300,966 29,869 312,606 19,805 322,670 16% 84% 12% 88% 9% 91% 6% 94%

NOTA: El universo de refrencia son los establecimientos que realizaron actividades en el año 2003.

INEGI. Módulo de innovación e investigación del Censo Económico 2004.

FUENTE: Fecha de actualización: Viernes 19 de septiembre de 2008

CIUDAD DIGITAL: CONSTRUYENDO UNA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO

15.00%

Brecha Tecnológica A pesar del rápido crecimiento del uso de las tecnologías de información y comunicación, existe una brecha que separa a aquellos que tienen acceso a éste tipo de tecnologías de los que no, traduciéndose en un menor acceso a información, educación y servicios; una menor competitividad en el mercado laboral para las personas y pobre competencia de negocios para las empresas, sobre todo para la MPyMes. Los factores que subyacen en esta brecha son el nivel socioeconómico, la edad, el nivel de educación, el género y en el caso de las empresas su tamaño y capacidad económica.

Una Ciudad Digital con Sentido Social Es una comunidad que se encuentra interconectada entre sí combinando una infraestructura de comunicaciones de banda ancha; una infraestructura informática flexible, orientada a los servicios basada en estándares abiertos de la industria y servicios innovadores para satisfacer las necesidades de los gobiernos locales, sus empleados, los ciudadanos y las empresas. Cuando se piensa en este tipo de ciudades con un sentido social el objetivo principal es que la tecnología y sus servicios estén al alcance y disponible para todos los ciudadanos de forma incluyente, permitiendo una mejor relación entre el Gobierno y los Ciudadanos así como fomentando el desarrollo de la sociedad en su conjunto.

Distrito Federal a la Vanguardia Al igual que Hong Kong, Nueva York y Kuala Lumpur, a partir de octubre el Distrito Federal será parte del grupo “Digital Cities” de la Organización de Naciones Unidas (ONU), debido al desarrollo que ha tenido en los últimos años para garantizar el acceso a internet. Se destacan la política de espacios digitales que ha desarrollado la Ciudad de México, la red de fibra óptica que se ha instalado en el metro de la capital mexicana, así como el Programa de Aulas Digitales que se puso en marcha en el DF11. En general el Distrito Federal se encuentra por encima del promedio nacional en accesibilidad a las TIC’s estando entre las principales entidades federativas en este rubro.

11

Fuente: En octubre, D.F. será “Digital Cities“ El Sol de México Arlette Gutiérrez 10 de mayo de 2011

Propuesta de Política: Modelo de Ciudad Digital con Sentido Social

131

varios rubros: Plataforma Informática Infraestructura de telecomunicaciones Plazas Digitales Comunitarias Centros Tecnologías de Información para PyMe’s DF Digital Spots

a) Plataforma Informática El objetivo es desarrollar una interface virtual entre el Gobierno del Distrito Federal, las Delegaciones y Organismos Descentralizados y los ciudadanos a través de la cual se proporcionaran servicios de forma más rápida y eficiente, facilitando la comunicación y participación ciudadana. Esta plataforma es accesible a través de la nube de Internet.

CIUDAD DIGITAL: CONSTRUYENDO UNA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO

Para incrementar y optimizar los recursos tecnológicos se ha diseñado una estrategia que contempla

b) Infraestructura de telecomunicaciones El establecimiento de una red de telecomunicaciones de banda ancha permitirá y facilitará a los ciudadanos el acceso a la plataforma informática del gobierno así como a la nube de Internet. Está red estará disponible de forma gratuita a través de las Plazas Digitales Comunitarias, los Centros TI para PyMe’s y de forma inalámbrica en los DF Digital Spots.

c) Plazas Digitales Comunitarias Las Plazas Digitales Comunitarias serían espacios públicos administrados por el Gobierno del Distrito Federal, ubicados estratégicamente que ofrezcan los siguientes servicios: Acceso a los servicios de Gobierno provistos a través de la plataforma informática desarrollada.

Disponibilidad de equipo de cómputo con conexión a Internet para uso personal, los usuarios podrán navegar en Internet, utilizar programas, comunicarse vía web, y utilizar equipos periféricos como impresoras, escáner, cámaras web, etc.

Cursos de computación (Básico, para niños, para adultos mayores, capacitación laboral, informática, diseño, etc.)

Aulas de educación en línea.

Programas de emprendimiento.

Conectividad Wi Fi gratuita.

Las Plazas Digitales deben de ser edificios que realicen intervenciones urbanas en las comunidades con una concepción arquitectónica que los convierta en íconos de referencia para los habitantes de la zona, representando un digno reconocimiento de su calidad de ciudadanos y un espacio de convivencia.

d) Centros Tecnologías de Información para PyMe’s Los Centros de Tecnologías de Información para PyMe’s tienen el objetivo de apoyar a los micro, pequeños y medianos negocios a integrarse a las tecnologías de información y aumentar su productividad y competitividad. Estos centros pueden ofrecer los siguientes servicios: Acceso a los servicios de Gobierno provistos a través de la plataforma informática desarrollada.

Disponibilidad de equipo de cómputo con conexión a Internet.

Cursos de computación (Básico, capacitación laboral, administrativa, contable, informática, etc.)

Módulos de apoyo para realizar trámites en Internet (Impuestos, Solicitudes, etc.)

Servicios de consultoría para el desarrollo de páginas web, hospedaje, comercio electrónico, facturación electrónica.

Programas de emprendimiento.

Conectividad Wi Fi gratuita.

e) DF Digital Spots Los DF Digital Spots serían puntos distribuidos en la ciudad en lugares de interés público como estaciones del metro, ciclopuertos, plazas públicas, parques, etc. en los cuales esté disponible una conexión de banda ancha de forma gratuita ya sea Wi Fi o alámbrica. Adicionalmente, se podrán instalar en estos lugares kioskos digitales que provean de información al ciudadano o visitante como: Lugares de Interés 133

Transportación Emergencias Trámites Entre otros.

CIUDAD DIGITAL: CONSTRUYENDO UNA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO

Oferta de servicios

Conclusión Es importante resaltar que la sociabilización del conocimiento y la existencia de una industria sólida permitirá que se genere una economía del conocimiento en el país y en particular del Distrito Federal, la potenciabilización de los factores productivos conjuntándolo con la innovación, la tecnología, la capacitación y generación de empleos, pero sobre todo de espacios donde se pueda aplicar el conocimiento podrá converger, en el proyecto de convertir a la Ciudad de México en una Ciudad Digital con Sentido Social, lo cual permitirá que los ciudadanos ejerzan de mejor manera sus Derechos y tengan una mayor participación democrática y activa en su comunidad. Más allá de establecer una infraestructura tecnológica en la ciudad, el objetivo a conseguir es cerrar la brecha tecnológica existente en la sociedad y de esta forma mejorar las condiciones de vida de las personas y la competitividad de las empresas sobre todo las PyMe’s.

La piedra angular del proyecto son las Plazas Digitales Comunitarias las cuales abren la posibilidad de desarrollo de forma incluyente para todos, poniendo a su disposición un medio de fácil acceso a estas tecnologías.

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Molina Ortiz, Alfredo y Hernández Rodríguez Clemente. La Economía Basada en el Conocimiento. La evolución de los Estados Mexicanos. ITESMGuadalajara, 2011

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Agosto 2011. Ponencia presentada en los Foros Ciudadanos organizados por la V Legislatura de la ALDF y el Programa Universitario sobre la Ciudad.

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Robles Peiro, Héctor La economía basada en el conocimiento. Las condiciones de los estados mexicanos. ITESM-Guadalajara 2005.

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el 17 de noviembre de 2011. Sobre Economía de la Información.

135 CIUDAD DIGITAL: CONSTRUYENDO UNA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO

OCDE. Innovación regional en 15 estados mexicanos., México 2009.

Derechos Sociales, Medio ambiente y Calidad de Vida Perspectivas para 20 aĂąos Diana Ponce Nava, Adolfo Orive Bellinger

Desarrollo sustentable y polĂ­ticas ambientales en el Distrito Federal. Perspectiva 2030 Diana Ponce Nava

Introducción El fin de una administración sexenal y el período de recambio político que se presenta en el 2012 es una oportunidad para revisar y valorar la voluntad y compromiso, tanto de la sociedad como de los actores políticos de nuestro país y nuestra ciudad, con el desarrollo sustentable. En este ensayo se identifican temas para contribuir en la construcción de una agenda de desarrollo sustentable que parta de la percepción ciudadana, porque se estima que sólo contando con un amplio respaldo social será posible contener y resolver los problemas más críticos en materia de sustentabilidad.

El reto actual, y en el mediano y largo plazo, es lograr un enfoque transversal en el que el desarrollo económico no sea logrado a expensas de la inequidad y disparidad social, y peor aún, a expensas de mayores riesgos ambientales. En esta aspiración a la sustentabilidad, abundan los ejemplos que muestran la insuficiente interacción que existe en la práctica, entre los tres pilares del desarrollo sustentable –desarrollo ambiental, desarrollo social y desarrollo económico-.

Invariablemente, los imperativos ambientales y el bienestar humano están siendo tratados como algo opcional y secundario al crecimiento económico.

Los “tres pilares del desarrollo sustentable”, como son reconocidos en el léxico internacional, son contrapuestos, favoreciéndose el desarrollo económico simple y excluyendo la protección ambiental y el desarrollo social por los costos que implican su ejecución y puesta en práctica.

En datos y estadísticas oficiales recientes se observa sistemáticamente que los niveles de pobreza e inequidad en la calidad de vida y principalmente en el acceso a bienes y servicios ambientales y urbanos específicos –agua, espacios públicos, áreas verdes y arbolado, aire limpio, etc.- entre diferentes grupos sociales y zonas de la Ciudad de México, no alcanzan a compensarse con la intervención económica gubernamental. Revisando los mismos datos y estadísticas oficiales y las proyecciones al mediano plazo, se observa que si no se logra una mayor equidad entre las generaciones actuales, no será posible lograr la equidad intergeneracional -como está propuesta en el Informe Brundtland desde 1987- ni en el mediano, ni en el largo plazo. ¿Cuál es la percepción de los habitantes de la ciudad? La percepción social es que los problemas ambientales y urbanos más críticos son los usos de suelo

ilegales, la falta de mantenimiento y conservación del arbolado y las áreas verdes urbanas y el ruido. Adicionalmente, la información con que cuenta la población respecto a sus derechos y obligaciones ambientales y urbanos es muy limitada, con la percepción generalizada, de que toca al gobierno –las autoridades en general, sin distinguir órdenes de gobierno- resolver la problemática ambiental y urbana.

En contraste, la mejor información científica y técnica disponible nos indica que los principales problemas ambientales del Valle de México en el 2012, que inciden en la viabilidad futura de la zona metropolitana, son la disponibilidad deficitaria de agua y el manejo irracional de la cuenca hidrológica, el manejo de los residuos y las tendencias de ocupación irregular del suelo rural de la ciudad.

especializada en la materia que se realiza en el país es precisamente sobre el Valle de México. Esta centralización y concentración ocurren en parte, por el efecto que tiene el trabajo de instituciones como la Universidad Nacional Autónoma de México y el Instituto Politécnico Nacional asentadas en la Ciudad de México.

La incongruencia entre la información que prevalece colectivamente y la información real en materia de sustentabilidad, es una gran limitante y nos lleva a sumar como reto adicional para el desarrollo sustentable de la Ciudad de México, la construcción de una conciencia colectiva que reconozca los alcances y limitaciones del ecosistema que soporta las actividades económicas, ambientales y sociales que soporta la capital de México. Pensar que la mera proactividad gubernamental será la solución, no es una opción.

Sin pretender agotar la agenda de sustentabilidad de la Ciudad de México, a continuación se analizan algunos temas reconociendo los logros alcanzados a través de políticas, planes y programas públicos en las últimas dos o tres décadas, y se intentan perfilar los retos de un enfoque transversal para resolver problemas sociales, urbanos y ambientales rumbo a la sustentabilidad de la ciudad en el 2030.

139 DERECHOS SOCIALES, MEDIO AMBIENTE Y CALIDAD DE VIDA: PERSPECTIVAS PARA 20 AÑOS

Vale la pena resaltar que existe una abundante información sobre el uso y disponibilidad de los recursos naturales, así como los servicios ambientales en la Ciudad de México. El 60% de los especialistas del país en esos temas, residen en el Distrito Federal. Un porcentaje similar de los estudios y la información

Ordenamiento Territorial En el tema del ordenamiento territorial los habitantes de la Ciudad de México no tienen una idea clara de lo que es el cuidado del territorio y la interacción que ocurre entre los patrones de ocupación del territorio y el estado del medio ambiente y los recursos naturales. Esta percepción social proviene sin duda, de la ambigüedad del marco normativo en donde predomina la discrecionalidad gubernamental que resulta en incongruencias sistemáticas en el uso del territorio del Distrito Federal.

Existe y se han mantenido discrepancias entre los instrumentos rectores de planeación que son los Programas Delegacionales de Desarrollo Urbano y el Programa de Ordenamiento Ecológico del Distrito Federal. En el año 2012 debe publicarse un nuevo decreto con el ordenamiento ecológico territorial del suelo rural del Distrito Federal, que mostrará que en los últimos 10 años se han perdido 13,000 hectáreas que habiendo sido “decretadas” como suelo de conservación, hoy son una franja de transición entre los espacios urbanos y los espacios rurales donde prevalece la anarquía en el uso de suelo, la inequidad social y la vulnerabilidad ambiental para sus ocupantes.

Figura 1: Distribución espacial de los asentamientos humanos irregulares y su grado de consolidación.

Fuente:SEDUVI, SMA Y PAOT 2011.

Este mapa de ubicación de asentamientos humanos irregulares coincide con el mapa de índice de marginación en el que la CONAPO evalúa el impacto global de las privaciones que padece la población como resultado de la falta de acceso a la educación, residencia en viviendas inadecuadas y la carencia de bienes.

Figura 2. Marginación y pobreza en el Distrito Federal

141 DERECHOS SOCIALES, MEDIO AMBIENTE Y CALIDAD DE VIDA: PERSPECTIVAS PARA 20 AÑOS

A pesar de que el pronóstico demográfico es de decrecimiento poblacional, el uso de recursos económicos, sociales y ambientales apunta a problemas de gobernabilidad, pérdida de competitividad económica y pérdida del tejido social y cultural de la ciudad. Hay que tomar en cuenta que en el pronóstico demográfico de CONAPO no se considera a la población flotante de aproximadamente 4 millones de personas que diariamente entran y salen de la ciudad.

Tabla 1: Proyección de población al 2030

729,193 413,785 389,140 628,420

Población Total 2020 726 262 380 908 354 653 585 944

Población Total 2030 711 485 343 467 340 117 544 336

187,206

233 310

264 810

539,104 1,184,099 383,421 1,815,596

527 363 1 047 961 347 996 1 872 691

508 849 933 193 312 262 1 830 395

239,595

241 121

239 628

372,050 130,511 361,014 651,839 430,022 418,022 8,873,017

351 325 172 797 449 038 637 776 397 508 481 757 8 808 410

337 177 208 591 496 755 632 384 357 531 514 109 8 575 089

Delegación

Población Total 2010

Álvaro Obregón Azcapotzalco Benito Juárez Coyoacán Cuajimalpa de Morelos Cuauhtémoc Gustavo A Madero Iztacalco Iztapalapa La Magdalena Contreras Miguel Hidalgo Milpa Alta Tláhuac Tlalpan Venustiano Carranza Xochimilco Distrito Federal

Fuente: Proyección de población elaborada con datos de CONAPO.

La proyección de la dinámica demográfica del DF del2010 al 2030 indica que6 delegaciones tendrán crecimiento en el número de pobladores: Cuajimalpa de Morelos, Iztapalapa, La Magdalena Contreras, Milpa Alta, Tláhuac y Xochimilco. Las 10 delegaciones restantes tienen proyectado un decrecimiento poblacional.

A pesar de ese decrecimiento poblacional, de continuar con las tendencias actuales en los patrones de ocupación del territorio, no se vislumbra un escenario de desarrollo sustentable hacia el 2030. No se han logrado crear los vínculos ni los instrumentos apropiados para prever y compensar los impactos derivados de las nuevas dinámicas espaciales, tales como la urbanización desordenada o los impactos ambientales acumulativos de obras públicas y privadas. Tampoco hay políticas, planes o programas para disminuir las presiones de la urbanización sobre zonas de gran fragilidad y alto valor ambiental.

Alternativamente, frente a las zonas de pobreza y marginación que existen y se reproducen al suroriente de la Ciudad de México, se presentan casos emblemáticos que perfilan, al menos como ejemplo, que de prevalecer la corresponsabilidad social, el estado de derecho, la certeza jurídica y la transparencia, podrían combinarse el desarrollo económico, el desarrollo social y el desarrollo ambiental.

Tal es el caso de la zona agrícola chinampera que se encuentra en las Delegaciones Xochimilco, Tláhuac y Milpa Alta, cuyo valor social, cultural y ambiental está reconocido en convenciones internacionales y que con voluntad política permitiría contribuir al problema de la gestión hidrológica integral de la cuenca del Valle de México.

Figura 3:Zona chinampera de Xochimilco, Tláhuac y Milpa Alta.

143

Una propuesta ya discutida en múltiples foros de expertos es que la política de ordenación territorial, ambiental y urbana se integre en un solo ordenamiento territorial, con el uso de la mejor tecnología geoespacial que hoy está disponible.

DERECHOS SOCIALES, MEDIO AMBIENTE Y CALIDAD DE VIDA: PERSPECTIVAS PARA 20 AÑOS

Fuente: PAOT, 2008.

Riesgo y vulnerabilidad ambiental Al tratar el tema de riesgo y vulnerabilidad ambiental, se encuentra que como en muchas megaurbes del planeta, la percepción social del riesgo puede significar cosas distintas para personas distintas en contextos diferentes y que los límites aceptables de riesgo son diversos para distintos grupos sociales y comunidades. Así, los habitantes del suroriente de la Ciudad de México, al igual que aquéllos asentados de manera irregular en barrancas y zonas inundables, prefieren quedarse en situaciones de alta vulnerabilidad ambiental antes que quedarse sin vivienda.

La realidad muestra que cuando los eventos extremos ocurren, principalmente eventos hidrometeorológicos, las políticas y programas públicos consisten en la aplicación de costosísimas medidas de protección civil que no resuelven las causas de los daños sociales, económicos y políticos de los riesgos.

Es común que los grupos de menor nivel sociodemográfico, principalmente en el suroriente de la ciudad, sean más vulnerables.

El escenario hacia el 2030, de continuar con las políticas, programas y planes actuales es que la vulnerabilidad y el riesgo ambiental aumentarán, y será con consecuencias exponenciales ante el incumplimiento sistemático de leyes y reglamentaciones en materia territorial.

Figura4: Mapa general de riesgos ambientales para el Distrito Federal.

Fuente: PAOT, 2011

La reducción efectiva de la vulnerabilidad y el riesgo ambiental es posible si se impulsa la participación ciudadana y la realización de acciones conjuntas entre los habitantes de la ciudad y sus gobernantes. A manera de ejemplo, se puede señalar el caso emblemático de la restauración parcial de la Barranca San Borja en la Delegación Álvaro Obregón, donde en 2009 se combinaron el interés y la participación social, con la voluntad política de las autoridades delegacionales para restaurar una barranca de alto valor ambiental.

Figura 5: Estado de la Barranca San Borja en 2007.

145

Figura 6: Barranca San Borja después de las jornadas de limpieza.

Fuente: PAOT 2009

DERECHOS SOCIALES, MEDIO AMBIENTE Y CALIDAD DE VIDA: PERSPECTIVAS PARA 20 AÑOS

Fuente: PAOT, 2007

El Agua El tema del agua permite observar profundas contradicciones entre la percepción social y lo que realmente ocurre en la cuenca hidrológica del Valle de México. Aunque la Ciudad de México está asentada en lo que alguna vez fue un sistema de lagos, hoy, para el común de las personas y muchas autoridades federales y locales, el agua es sólo un preciado servicio urbano, valioso en tanto está disponible en tuberías y llaves.

La población de la ciudad percibe que la disponibilidad de agua potable es deficitaria, pero estima que el problema puede ser resuelto por “el gobierno” con la construcción de ductos, tuberías, instalación de bombas y grandes obras de infraestructura. Esta percepción social es reforzada por el hecho del altísimo nivel -97%- de conectividad hidráulica ya instalada en el Distrito Federal.

En un patrón que es repetitivo en la ciudad, el acceso al agua potable como servicio urbano, en calidad y cantidad adecuadas, es inequitativo. En el sur y oriente de la ciudad, casi un millón y medio de personas reciben el agua por tandeos o pipas. Esta vulnerabilidad aqueja a las familias de menor nivel sociodemográfico de la ciudad.

El acceso al agua en estas delegaciones se encuentra restringido en contextos sociales de pobreza, ya que entre el 50% y 60% de las personas reciben menos de 2 salarios mínimos mensuales. Tal como se muestra en la siguiente figura.

Figura 7: Consumo de agua calculado por delegación y por AGEB.

147

Si la Ciudad de México continúa manejando el agua “en volúmenes” en lugar de cambiar al paradigma del manejo integral de la cuenca hidrológica del Valle de México, nos enfrentaremos no sólo a problemas de sustentabilidad sino a poner en riesgo la viabilidad de la ciudad. El cambio de paradigma incluye principalmente, participación y corresponsabilidad social en el uso y manejo del agua, de la infraestructura hidráulica de la ciudad, el pago del servicio del agua.

Entre los cambios de paradigma hay que considerar seriamente la recuperación de algunos lagos y ríos, como podría ser el caso emblemático que es la zona del humedal de Tláhuac y su conexión con el lago de Texcoco.

DERECHOS SOCIALES, MEDIO AMBIENTE Y CALIDAD DE VIDA: PERSPECTIVAS PARA 20 AÑOS

Fuente: Datos de SEDECO. www.uia.mx/web/files/la_problematica_del_agua%20.pdf

Los humedales de Tláhuac en el Distrito Federal y su contraparte, la Laguna de Xico en el Estado de México, que tienen un estatus de protección conforme a la Convención RAMSAR, cubren una superficie mayor a las 3,000 hectáreas. El desecamiento, urbanización no planificada, contaminación y consecuente pérdida de capacidad de recarga de mantos acuíferos es parte de la problemática ambiental que enfrenta el humedal.

Es de importancia estratégica, el establecimiento de mecanismos para delimitar el suelo urbano y regulación del crecimiento de los asentamientos humanos así como restaurar y conservar el humedal de Tláhuac para propiciar la recarga del acuífero, además de podrían proporcionar un espacio recreativo.

Residuos sólidos Por lo que toca a los residuos sólidos, se observa que en la percepción social la basura es simplemente un problema de contaminación ambiental. Siete de cada diez habitantes opina que no se cumple la ley en la materia y que corresponde al gobierno corregir los comportamientos ilegales.

A pesar del avance en la promulgación de un Ley para el manejo integral de los residuos sólidos y su reglamento, su falta de aplicación es un obstáculo para lograr la gestión integral de los residuos sólidos en la ciudad. Aunque la mayor generación de residuos sólidos en números totales ocurre en la Delegación Iztapalapa, esto ocurre por la alta densidad poblacional que existe en esa demarcación territorial.

Cuando la generación de residuos sólidos se desagrega por persona y por demarcación territorial, encontramos que la zona poniente de la ciudad genera una cantidad mayor de residuos sólidos que la zona suroriente.

149 DERECHOS SOCIALES, MEDIO AMBIENTE Y CALIDAD DE VIDA: PERSPECTIVAS PARA 20 AÑOS

Figura 8: Distribución de la generación de residuos sólidos urbanos en el Distrito Federal.

Fuente: Generado con datos del Programa de Gestión Integral de Residuos Sólidos del Distrito Federal, 2010 e información de las AGEB.

El escenario

para el 2030, sobre todo ante el cierre oficial del relleno sanitario denominado Bordo Poniente, es de inequidad social, ambiental y económica. Este escenario negativo puede tornarse en uno positivo, con amplia participación social, incluyendo la de los trabajadores del Servicio de Limpia de la ciudad y la voluntad política gubernamental.

Un caso emblemático es el del manejo de los residuos de construcción. En este giro se cuenta con la normatividad vigente que ordena la separación desde el momento de su generación, existe tecnología para hacerlo y existe por lo menos una empresa privada dentro del territorio del Distrito Federal con las instalaciones para reciclar estos residuos.

Desafortunadamente, en las últimas tres décadas, Tláhuac se ha convertido en destino de tiros de cascajo. Esto se ha convertido en un gran negocio informal y ha contribuido al fenómeno de la especulación del suelo.

En la actualidad hay entrada a ciertas colonias en las que se cobra por recibir el cascajo y los dueños de los predios lo usan para rellenar sus terrenos y nivelarlos, con lo que se promueve además la ocupación del suelo de conservación y áreas para la conservación como son los humedales. Las consecuencias del depósito en el suelo de conservación dan como consecuencia la pérdida de servicios ambientales que son de suma importancia para la ciudad.

Figura 9. Tiros ilegales de cascajo en los humedales de Tláhuac. 2008

Ante esta problemática una de las tareas pendientes de la Ciudad de México, es determinar dónde se van a disponer estos residuos o cuándo se va a empezar a invertir en la tecnología necesaria que permita reciclar y reusar estos residuos como se hace en otros países más avanzados que el nuestro. Hay una gran oportunidad económica y mejora de la calidad de vida de los habitantes de zonas de la ciudad con menor nivel socioeconómico, o su grave deterioro con la consecuente pérdida de bienes y servicios ambientales e impactos sociales negativos.

Si se logra la voluntad política para que tanto los generadores de residuos de construcción como las autoridades gubernamentales asuman los costos del servicio de recolección y manejo de residuos, podría generarse una actividad económica altamente rentable en lugar de convertir algunos sitios de la ciudad en tiraderos de cascajo, en perjuicio de la calidad de vida de esas demarcaciones.

151 DERECHOS SOCIALES, MEDIO AMBIENTE Y CALIDAD DE VIDA: PERSPECTIVAS PARA 20 AÑOS

Áreas verdes y arbolado urbano Las áreas verdes y el arbolado urbano son el tema ambiental y urbano que ocupa el segundo lugar en importancia para los habitantes de la Ciudad de México. Los vecinos de las delegaciones y colonias con mayor nivel sociodemográfico tienen más interés en el cuidado y protección de las áreas verdes de sus calles y parques, mientras en que el suroriente de la ciudad, las personas solicitan con más frecuencia la poda y derribo de árboles para ocupar los espacios para funciones que les son más importantes, como estacionamientos, por ejemplo.

Gracias a que existen inventarios muy detallados sobre la existencia de áreas verdes y arbolado, tanto en zonas urbanas como rurales, sabemos que hay una profunda inequidad en el acceso a los bienes y servicios ambientales que se derivan de la presencia de estos bienes colectivos y públicos.

Figura 10: Distribución geoespacial de las áreas verdes en el territorio del Distrito Federal

Fuente: PAOT, 2010

Al analizar la información estimada para el 2010 y comparándola con el 2030, se encuentra que de continuar con los patrones de cambios de usos de suelo en el Distrito Federal, se podrían perder alrededor de 8,400 ha. de cobertura forestal en zonas urbanas y rurales.

Figura 11: Proyección de pérdida de cobertura forestal al año 2030

153

En esta proyección, las delegaciones con mayor pérdida de cobertura forestal son Tlalpan y Milpa Alta; juntas suman una superficie de 6,267.44 ha aproximadamente, que equivalen al 79.81% con respecto a la superficie total de pérdida de cobertura forestal al año 2030. Álvaro Obregón e Iztapalapa tienen las menores pérdidas en cobertura forestal, dando como resultado que entre las dos se afectaría una superficie de 140.53 ha, que equivalen al 1.79% con respecto a la superficie total de pérdida de cobertura forestal al año 2030.

Existen muchos ejercicios de participación ciudadana que ofrecen una gran oportunidad de revertir el deterioro de las áreas verdes y generar políticas que permitan el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, generando además oportunidades de desarrollo social, ambiental y económico.

Tal ha sido el caso del Parque Hundido, localizado en la Delegación Benito Juárez, que requería desde el año 2001 un manejo fitosanitario. La autoridad delegacional inició trabajos en 2004, mismos que fueron detenidos por un movimiento vecinal debido a que no contaban con un programa de manejo para

DERECHOS SOCIALES, MEDIO AMBIENTE Y CALIDAD DE VIDA: PERSPECTIVAS PARA 20 AÑOS

Fuente: PAOT, elaborado por Centro Geo. (2010a). Diagnóstico y Modelo para el Análisis Tendencial de la Cubierta Forestal.

el parque. En 2008, con un ejercicio intensivo de información vecinal, se realizó un censo diagnóstico de las condiciones del arbolado, resultando la necesidad de derribar 442 ejemplares, por ser de alto riesgo. El ejercicio de información a los vecinos permitió que reconocieran el deterioro del parque, lográndose una intervención controlada de derribos y podas.

Figura 12: Imagen satelital del emblemático Parque Hundido, localizado en la Delegación Benito Juárez

Áreas naturales protegidas Otra oportunidad es la que nos ofrecen las áreas naturales protegidas federales y locales que se han decretado para proteger zonas que no han sido significativamente alteradas por la actividad de los seres humanos. Las poco más de 23 mil hectáreas que tienen un estatus legal de protección, están concentradas en el surponiente del territorio del Distrito Federal, ni aún la población geográficamente más cercana a esas áreas reconoce los bienes y servicios ambientales que general.

Bibliografía Arévalo G., G. 2008. Situación de la Áreas Verdes, Barrancas y Zonas de Transición entre el Suelo Urbano y Suelo de Conservación en el Distrito Federal.

Centro de Investigación en Geografía y Geomática, “Ing. Jorge L. Tamayo” A. C (Centro Geo). (2010a). Diagnóstico y Modelo para el Análisis Tendencial de la Cubierta Forestal Centro Geo. 2010. Evaluación de la vulnerabilidad ambiental que presenta el suelo de conservación por la pérdida de servicios ecosistémicos a consecuencia del cambio de uso de suelo.

155

INIFAP. 2010. Proyecto: Estimación de captura de carbono como indicador del estatus del derecho de los habitantes del Distrito Federal a gozar de áreas verdes urbanas adecuadas para su desarrollo, salud y bienestar. Estimación de la infiltración de suelo en el área de conservación del Distrito Federal. Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP)Labougle M., J. y Alviar L., M. 2010. Actualización estadístico espacial como fuente de un ordenamiento territorial en la región de la zona sur de la Ciudad de México, en las delegaciones Cuajimalpa de Morelos, Álvaro Obregón, Milpa Alta, Tlalpan y Xochimilco.

PAOT, (2009a). Estudio sobre la superficie ocupada en Áreas naturales Protegidas del Distrito Federal.

DERECHOS SOCIALES, MEDIO AMBIENTE Y CALIDAD DE VIDA: PERSPECTIVAS PARA 20 AÑOS

González Pozo, Alberto, Coord. Las Chinampas de Xochimilco al despuntar el siglo XXI: inicio de su catalogación. Noviembre de 2010

Programa Especial de Agua para la Ciudad de MĂŠxico

Introducción El agua es un recurso de gran valor para las actividades humanas: agrícolas, industriales, de servicios, como de consumo humano y animal. En el mundo existe un gran consenso para cuidar su uso y su sustentabilidad, desafortunadamente no se puede avanzar en nuestro país y en la ciudad en un sentido de consciencia ecológica, de conservacionismo y sustentabilidad del recurso hídrico; cuando una gran cantidad de población es ajena a este derecho, actualmente de acuerdo al XIII Censo Nacional de Población y Vivienda 91.3% de la población tiene servicio de agua potable y 89.9% tiene cobertura de alcantarillado. Considerando la cobertura actual y el crecimiento poblacional, el reto en materia de agua potable será incorporar a 36.8 millones de habitantes a la cobertura de agua potable y 40.5 millones a la de alcantarillado.

Las entidades federativas con mayores retos en materia coberturas de agua potable y alcantarillado son Baja California, Chiapas, Estado de México, Jalisco, Puebla y Veracruz.1 Estos datos hablan de la carencia, de la falta del recurso, pero no de la calidad y del suministro del vital líquido, esto afecta desproporcionadamente a los grupos de bajos ingresos y las áreas rurales. La insuficiente cobertura y la mala calidad de los servicios no sólo causan efectos negativos en la salud de la población sino que, además, afectan el medio ambiente, la economía, el comercio exterior y la disponibilidad de agua para varios usos como es el de carácter industrial.

Con el grupo parlamentario del Partido del Trabajo en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, V Legislatura, promovimos una iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la ley de aguas del Distrito Federal, no sólo con el objeto de cubrir la cobertura, sino la creación de un Plan Integral del Agua de gran visión que incluya la creación de infraestructura, subsidios cruzados y sustentabilidad. En este capítulo quedan asentados el diagnóstico y la propuesta concreta que motivaron esta iniciativa.

1 Agenda del Agua. Comisión Nacional del Agua CONAGUA. Marzo de 2011. www. conagua.gob.mx

Diagnóstico de la insuficiencia y abundancia del Agua en el Distrito Federal La población de la Ciudad de México se enfrenta a dos grandes problemáticas con respecto al agua: la escasez y la abundancia del recurso en temporada de lluvia.

1) La escasez del agua se presenta por las complicaciones de abastecer a la ciudad, que presenta una densidad de población muy alta y con un consumo mayor al disponible en las fuentes locales. La ciudad de México consume 31.8m³ de agua por segundo, lo que ha provocado la sobreexplotación de recursos internos y el uso intensivo de fuentes externas como el Cutzamala (29% de la oferta) y el Lerma (13%).

2) La abundancia del recurso en época de lluvias. La ciudad de México ha sufrido inundaciones por la alta precipitación de la temporada de lluvias y por lluvias atípicas generadas en parte por el cambio climático.

Está situación que impera en la actualidad se debe a varios factores que han afectado a la ciudad de México en los últimos 50 años, que a continuación se numeran y describiremos más ampliamente: 159

Desde mediados del siglo pasado, la ciudad ha experimentado un crecimiento desmesurado; en 1950 la población era de 3,050,442 y en la actualidad son cerca de 8,851,080 habitantes (Si le sumamos la zona metropolitana de la Ciudad de México, podemos hablar de una población a los 20.1 millones de habitantes)2 que en conjunto suman una gran demanda de servicios y de consumo de agua potable (no olvidemos que una gran cantidad de mexiquenses realizan y cubren sus actividades y necesidades de educación, empleo y salud en la ciudad).

Extracciones de agua del subsuelo Los mantos acuíferos de la región han sido sobreexplotados, el consumo para el abastecimiento de agua potable proviene de las siguientes fuentes: Lerma (14.29%), Chalmitarisco (7.71%), Cutzamala (24.06%), Acuífero (51.64%) y Manantiales (2.3%). Existe una gran dependencia del agua proveniente del acuífero, lo que conduce a su sobreexplotación. Es necesario equilibrar su explotación mediante el incremento de la recarga natural y la reducción del volumen de extracción.

2

XIII, Censo de Población y Vivienda, INEGI 2010.

PROGRAMA ESPECIAL DE AGUA PARA LA CIUDAD DE MÉXICO

Crecimiento demográfico y urbanización

Niveles de cobertura En cuanto a la cantidad de agua disponible, se observa un rezago importante en la dotación de agua a la población del Distrito Federal, de acuerdo a la información proporcionada por el Sistema de Aguas de la Ciudad de México, según la cual de un total de 8 millones 851 mil habitantes, 1 millón 328 mil reciben agua por tandeo diario (8 horas al día en promedio), 885 mil por tandeo semanal (uno a dos días por semana) y 354 mil de calidad deficiente o enmascarante. Es decir, 2 millones 567 mil habitantes (el 29%) no reciben agua en la cantidad y calidad necesarias, mientras que los restantes 6 millones 284 mil personas (el 71%) sí recibe agua de buena calidad y cantidad.

De acuerdo a Evalúa DF Bajo una visión conservadora, aproximadamente 255 mil ocupantes de viviendas en el Distrito Federal no disponían de agua entubada ni dentro de la vivienda ni en el terreno en 2005. Además hay que agregar a los cerca de un millón de habitantes que sólo disponían de agua fuera de la vivienda (en el terreno), teniendo que en realidad eran un poco más de 1 millón 255 mil habitantes quienes no tenían una disponibilidad de agua inmediata dentro de su vivienda, equivalentes al 14.93% del total de ocupantes en viviendas particulares y al 14.39% de la población total del D.F. En relación con su frecuencia, el 81.50% de la población que está conectada a la red de agua potable la recibe de manera diaria (aproximadamente 6 millones 966 mil 815 habitantes). Sin embargo, más de 1 millón 443 mil personas la reciben de manera irregular durante la semana. Es así que, en primer lugar se encuentran las personas que reciben suministro tres días a la semana (6.45%), seguidas de quienes reciben agua sólo uno, cuatro y dos días (2.58, 2.54 y 2.47, por ciento respectivamente). Sin embargo, para alrededor de 138,480 personas (1.62%) la espera de la llegada de agua potable a sus viviendas es, en promedio, de más de una semana.

Todas las delegaciones presentan un aumento en la cantidad de personas que disponen de agua entubada en el ámbito de la vivienda (en particular dentro de ella). Las demarcaciones que se han visto mayormente beneficiadas son Iztapalapa (que pasó de una cobertura de 70.97 a 82.67, por ciento entre 2000 y 2005), Magdalena Contreras (de 70.07 a 84.88, por ciento), Álvaro Obregón (de 83.01 a 92.53, por ciento), entre otras. Sin embargo, existen otras delegaciones que, aunque han mejorado, continúan teniendo altos porcentajes de habitantes sin disponibilidad de agua de la red pública; tal es el caso de Tláhuac (que pasó de 61.76 a 77.43, por ciento), Xochimilco (de 61.48 a 71.64, por ciento) y Milpa Alta (de 42.48 a 61.12, por ciento), que es la entidad que presenta los mayores rezagos. O sea que, los volúmenes de agua suministrados y consumidos presentan patrones no equitativos de distribución entre delegaciones.

Los grupos de bajos ingresos La mayoría de las personas sin acceso a los servicios de agua potable y saneamiento pertenecen a grupos de bajos ingresos. Muchos de ellos se concentran en las zonas peri urbanas, principalmente en los cinturones de pobreza que existen en la periferia de muchas de las ciudades de la región. Ha resultado sumamente difícil dotar a estas zonas marginadas de servicios de aceptable calidad. Los problemas principales que enfrenta la expansión de los servicios a las poblaciones marginadas se relacionan, por un lado, con los altos niveles de pobreza y escasa capacidad y cultura de pago, y por otro, con los altos costos de construcción y operación, debido a que muy a menudo han tenido un crecimiento explosivo y se han desarrollado en forma desordenada, lejos de las redes existentes y se han instalado en zonas con condiciones topográficas más complicadas.

Como resultado de esta situación, los grupos de bajos ingresos, en muchos casos, deben comprar el agua a vendedores privados a precios que sobrepasan con creces; hasta 100 veces en algunos casos (Bosch y otros, 1999) los que cobran las empresas oficiales, las que —debido en parte a la insuficiencia de los

por lo que terminan gastando en proporción a sus ingresos más en agua que personas en mejor situación económica, y además representan un elevado riesgo para la salud, puesto que no garantizan la calidad del agua obtenida.

Las áreas rurales En los países de América Latina, los niveles de cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento son significativamente más altos en las áreas urbanas en comparación con las áreas rurales.

Además, es común que las soluciones tecnológicas adaptadas en las áreas rurales (como pozos, tanques sépticos y letrinas) no aseguren un nivel de calidad o funcionalidad de los servicios que sea comparable al existente en las ciudades (principalmente, conexiones domiciliarias).

Calidad de los servicios En muchos países de la región, los servicios de agua potable son intermitentes, incluso en áreas importantes de las principales ciudades. Se estima que, más de 219 millones de personas, que constituyen el 60% de la población atendida a través de conexiones domiciliarias de agua potable, están servidas por sistemas con funcionamiento intermitente (OPS, 2001a). En algunos países, más del 95% de los sistemas de abastecimiento tienen problemas de intermitencia (OPS, 2001b).

En casi todos los países de la región, debido a una inadecuada mantención y deficiente gestión comercial, los sistemas de abastecimiento de agua potable tienen elevadas pérdidas de agua, lo cual pone

161 PROGRAMA ESPECIAL DE AGUA PARA LA CIUDAD DE MÉXICO

ingresos— no pueden extender sus servicios a las zonas donde viven los pobres. Muchas de las soluciones (tales como camiones cisterna) a las cuales deben recurrir los pobres, tienen un altísimo costo para ellos,

en riesgo la integridad de las redes de distribución, la calidad del agua potable y la sostenibilidad financiera del sector. En las grandes ciudades de la región, los niveles de agua no contabilizada como facturada a los usuarios se estiman en un 42%, e inclusive más (por ejemplo, entre el 40% y el 75% en Venezuela), de la entrega inicial a la red de distribución (OMS/UNICEF, 2000; González, 2000). En muchos casos, los elevados valores del agua no contabilizada se originan en la deficiente gestión comercial, y no se deben solamente al alto porcentaje de pérdidas por fugas físicas en los sistemas de distribución.

La población cubierta con sistemas adecuados de vigilancia y control de la calidad del agua potable es muy limitada en las áreas urbanas e insignificante en las rurales: tan sólo el 24% la población urbana de la región cuenta con sistemas efectivos de vigilancia de la calidad del agua potable (OPS, 2001b). Se estima que en las grandes ciudades de la región, el 94% del agua potable se desinfecta en forma efectiva, pero casi el 18% de las muestras viola normas nacionales en cuanto a sus propiedades microbiológicas, químicas, físicas y organolépticas (OMS/UNICEF, 2000). Es importante señalar que, a raíz de la epidemia del cólera de 1991 (véase el Recuadro 1),4 en la mayoría de los países ha aumentado el monitoreo de la calidad del agua potable y mejorado la desinfección de la misma, pudiéndose decir que hay un esfuerzo regional tendiente a lograr un 100% de desinfección (OPS, 2001a).

Impactos socioeconómicos de los déficit de cobertura En todos los países de la región, los servicios de agua potable y saneamiento son consumidos casi exclusivamente por los usuarios domiciliarios y el comercio. Toda la agricultura de riego, toda la minería y una elevada proporción de las industrias, con la excepción de las más pequeñas localizadas en centros urbanos, normalmente se autoabastecen de agua (es decir, la captan o extraen de las fuentes naturales); inclusive en las áreas cubiertas por sistemas de abastecimiento de agua potable, muchas industrias han abandonado el servicio público debido a que: Tienen acceso a fuentes alternativas de agua de aceptable calidad (captación directa de agua de los ríos, lagos y otras fuentes superficiales o explotación de las aguas subterráneas), las cuales en muchos casos pueden aprovechar gratuitamente o a un costo nominal y con pocas regulaciones.

En muchos casos, los usuarios industriales requieren grandes volúmenes de agua, pero de menor calidad que el agua tratada para el consumo humano.

La mala calidad del servicio que proporcionan muchos sistemas de abastecimiento público de agua potable de la región, especialmente en lo que respecta a la continuidad del suministro y la calidad del agua suministrada.

Muchos países adoptan una política de subsidio al consumo de grupos de bajos ingresos, o del total de consumidores, a través de tarifas más altas cobradas a los usuarios industriales y comerciales (Ibídem, p.53). Como los servicios de agua potable y saneamiento son consumidos casi exclusivamente por los usuarios domiciliarios, el efecto más importante de los déficit de cobertura se relaciona con la salud pública. Desde hace mucho tiempo se reconoce que el acceso adecuado a los servicios eficientes y seguros de agua potable y saneamiento reduce considerablemente la morbilidad y mortalidad por las enfermedades transmitidas por el agua.

De acuerdo con Lvovsky (2001), alrededor del 5,5% de la pérdida de los años de vida ajustados en función de la disposición de medios (“disability-adjusted life years” – DALY) en América Latina y el Caribe tiene su origen en las deficiencias de los servicios de agua potable y saneamiento, en comparación con el 1,0% en los países industrializados y el 7,0% en los países en vías de desarrollo. En los países de la región, dichas deficiencias constituyen el factor de riesgo más importante de todos los relacionados con el medio ambiente (contaminación del aire, enfermedades causadas por vectores y contaminación de origen agrícola e industrial).

Propuestas específicas Tal como se expresó en la iniciativa de Ley que tuvo a bien presentarse al pleno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, un primer planteamiento para resolver la problemática del agua en el Distrito Federal en 2009 el Partido del Trabajo impulsó reformas al Código Fiscal. En éstas, el cobro de derechos por suministro de agua debía hacerse tomando en cuenta el grado de desarrollo del lugar donde se presentara el consumo, de tal modo que se cobrara más a las personas con mayores ingresos y menos a las de menores recursos, estableciéndose así un esquema de subsidios cruzados entre ambos tipos de consumidores. Este esquema tarifario fue tomado por el Jefe de Gobierno y aprobado por este órgano legislativo en el marco de la discusión del paquete presupuestal 2010. Por demás, significó para el Sistema de Aguas un incremento de sus recursos por concepto de derechos por suministro de agua potable del orden de los 1 mil 500 millones de pesos en 20103. No obstante, la problemática del agua persiste en su aspecto más significativo: el desigual acceso a este recurso.

3 En 2009 los ingresos por derechos por suministro de agua fueron del orden de los 3,572 millones de pesos, mientras que en 2010 ascendieron a 5,011 millones de pesos.

163 PROGRAMA ESPECIAL DE AGUA PARA LA CIUDAD DE MÉXICO

Hutton y Haller (2004) estimaron los costos y beneficios de la expansión de la cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento. De acuerdo con su análisis, los beneficios de la expansión de cobertura en los países de la región varían entre 2,2 y 69,2 mil millones de dólares por año, dependiendo de la magnitud de inversiones y soluciones tecnológicas adoptadas, con una rentabilidad estimada de entre 5 y 20 dólares por cada dólar invertido. Estos beneficios potenciales representan el costo de oportunidad de no mejorar el acceso a los servicios de agua potable y saneamiento.

Por ello, es impostergable emprender una reforma sustentada en una visión de izquierda y de largo plazo al Sistema de Aguas de la Ciudad de México, reforma que debe obedecer a los dos siguientes principios: El acceso al agua es un derecho humano fundamental de todos los habitantes del Distrito Federal.

La protección de la propiedad de los habitantes de la Ciudad de México contra riesgos asociados a fallas en el Sistema de Aguas (inundaciones).

Las propuestas que fueron vertidas en la iniciativa de ley de 2011 consistieron en una serie de reformas y adiciones a la Ley de Aguas local, cuyos principales contenidos son los siguientes: Establecer en el artículo 1 de la ley que el objetivo de ésta es garantizar el derecho humano al agua.

Prevé, como parte de los instrumentos de planeación, la existencia de un Programa Especial del Agua de Largo Plazo, que sustituye al Programa de Gestión Integral de los Recursos Hídricos y que es definido como el documento rector de la política de largo plazo en materia de agua, que garantiza el derecho humano al agua y que contiene los lineamientos, acciones y metas en la materia.

Señala como objetivos primordiales del Programa Especial del Agua de Largo Plazo el entregar agua potable en cantidad, calidad y oportunidad al cien por ciento de los habitantes del Distrito Federal, y eliminar inundaciones y encharcamientos severos. Para tal efecto se requiere:

Reparar y modernizar la infraestructura de agua potable: en el Distrito Federal existen 13 mil kilómetros de red de agua potable, de acuerdo con las cifras de la distribución de agua potable que obran en el anexo estadístico del Cuarto Informe del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el 30% de dicha agua se va en fugas y tomas clandestinas. Es imperioso contar con recursos para reparar y modernizar la red de agua potable. Además, se requiere construir y rehabilitar las plantas potabilizadoras.

Evitar las inundaciones: la Ciudad de México cuenta con una red de 12 mil kilómetros de tuberías de drenaje, es ineludible su rehabilitación y sustitución para garantizar el desalojo de agua negras y pluviales, y así evitar inundaciones como las de febrero de 2010 en la Colonia Arenal de la Delegación Venustiano Carranza.

No sobreexplotar los mantos acuíferos de la Ciudad: de acuerdo con el anexo estadístico del Cuarto Informe del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, las fuentes de suministro de agua potable en 2010 y sus participaciones respectivas son las siguientes: Lerma (14.29%), Chalmitarisco (7.71%), Cutzamala (24.06%), Acuífero (51.64%) y Manantiales (2.3%). Hay una gran dependencia del agua proveniente del acuífero, lo que conduce a su sobreexplotación. Es necesario equilibrar su explotación mediante el incremento de la recarga natural y la reducción del volumen de extracción.

Dispone que en la elaboración, aprobación, modificación, publicación, difusión y ejecución del Programa Especial del Agua de Largo Plazo, participarán de manera conjunta los órganos ejecutivo y legislativo de la Ciudad. En vista de que existe una responsabilidad compartida en esta materia de parte de los órganos de gobierno ejecutivo y legislativo, se establece un esquema en el que el Jefe de Gobierno elabore y presente el Programa Especial del Agua de Largo Plazo, y la Asamblea Legislativa lo apruebe.

De esta manera se garantiza la difusión masiva del programa, su conocimiento y, más importante, se

Deja en la Asamblea Legislativa la facultad de aprobar los montos de los derechos y subsidios por suministro de agua potable. El esquema vigente de fijación de derechos y subsidios por suministro de agua incentiva la concurrencia de voluntades de los poderes ejecutivo y legislativo, donde el primero propone y el segundo aprueba. Por consiguiente, la presente iniciativa deja inalteradas las atribuciones con que hasta el momento cuentan ambos órganos de gobierno. Empero, se plantean dos cambios: 1) que el organismo del agua, y no la Secretaría de Finanzas, maneje en forma directa los ingresos provenientes de derechos por suministro de agua, y 2) que la Asamblea Legislativa profundice el esquema diferenciado de derechos y subsidios vigente (cobrando montos altos a consumidores industriales y comerciales y domésticos de ingresos altos y medios altos, y montos bajos y subsidios a los consumidores de ingresos medio bajos y bajos), teniendo en consideración los requerimientos financieros previstos en el Programa Especial del Agua de Largo Plazo.

Crea al organismo público descentralizado Sistema de Aguas de la Ciudad de México, con el propósito de que cuente con autonomía técnica y financiera para el cumplimiento de sus dos objetivos principales: entregar agua potable en cantidad, calidad y oportunidad al cien por ciento de los habitantes del Distrito Federal, y eliminar inundaciones y encharcamientos severos.

165 PROGRAMA ESPECIAL DE AGUA PARA LA CIUDAD DE MÉXICO

convierte en un instrumento de cumplimiento obligatorio para los órganos ejecutivo y legislativo, con lo que se asegura que este último apruebe los recursos presupuestarios contemplados en el programa y aquél lo ejecute.

Actualmente el Sistema de Aguas de la Ciudad de México es un órgano desconcentrado subordinado al Jefe de Gobierno y sectorizado a la Secretaría del Medio Ambiente; como parte de la administración pública centralizada carece de autonomía de gestión y de patrimonio propio. La propuesta es convertir al Sistema de Aguas en un organismo descentralizado que tenga personalidad jurídica y patrimonio propio, autonomía técnica, financiera y de gestión. Lo anterior, a diferencia de la situación actual en la que el Sistema de Aguas está subordinado a las necesidades de la Secretaría de Finanzas, se traducirá en una mayor independencia del organismo del agua en el manejo y aplicación de sus recursos.

Conclusiones La importancia del agua es sumamente vital para cualquier sociedad, ya que su existencia o la falta de esta, deriva la coexistencia pacífica de los habitantes de las grandes urbes y de los países; así como el desarrollo económico de las poblaciones. Es un tema tan relevante que se ha convertido en un asunto de seguridad nacional, y los organismos internacionales como la ONU han declarado como un derecho fundamental el servicio y obtención de agua potable.

La problemática del agua en la ciudad de México no es solo una cuestión de ingresos, de infraestructura o de drenaje, sino también de voluntad política cuando los gobiernos de izquierda dejen de

pueden combinar instrumentos económicos como las asociaciones público-privadas (se encargarían de la infraestructura, No de la provisión del bien) con la función social del Estado, tal como se hizo con la reforma al código fiscal en materia de agua que permitió recaudar más y beneficiar a los más pobres mediante subsidios cruzados, esto podrá tener como objetivo final construir una mejor ciudad que sea realmente una opción de vida con mejores índices de desarrollo humano.

167 PROGRAMA ESPECIAL DE AGUA PARA LA CIUDAD DE MÉXICO

medrar con las personas de menores ingresos, y no las vean solamente como su clientela política, versara un cambio en un proyecto alternativo real de gobierno y de su economía, cuando comprendan que se

Bibliografía Agenda del Agua 2030. Semarnat. Conagua Marzo de 2011.

Eválua DF. Evaluación externa del diseño e implementación de la política de acceso al agua potable del Gobierno del Distrito Federal. PUEC Mayo de 2010 Jouravlev Andrei. Los servicios de agua potable y saneamiento en el umbral del siglo XXI. CEPAL julio de 2004.

Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Aguas del Distrito Federal. Presentada por el Dip. Adolfo Orive Bellinger. En la V Legislatura de la ALDF en Septiembre de 2011.

Los objetivos del gasto y las Políticas Públicas Alejandra Barrales Magdaleno, Adolfo Orive Bellinger, Anibal Gutiérrez Lara, Rolando Cordera Campos, Carlos Tello Macías, Miguel Ángel Rojas Arciniega, Alberto Castro Jaimes, María Teresa Escalante Rodríguez

Las finanzas públicas del DF y la disputa por la nación 1 Alejandra Barrales Magdaleno, Anibal Gutiérrez Lara, Rolando Cordera Campos, Carlos Tello Macías

Introducción

Alejandra Barrales Magdaleno

Considero importante destacar la importancia de lo que significa la Disputa por la Nación, porque es una obra escrita hace 30 años y aún no pierde vigencia. Los planteamientos que en ella se hacen, refieren a la disputa entre dos modelos económicos, uno neoliberal, que desde hace 30 años se hizo presente en el mundo, en nuestro país; y el otro, el que ubicamos como nacionalista.

Esta disputa, tiene sentido para nosotros, legisladores, como representantes de los capitalinos, que estamos justo ahora enfrascados en una lucha. Esa tiene que ver con el presupuesto que se pretende asignar de forma impositiva al Distrito Federal. Consiste en un reclamo y una prioridad para nosotros disponer de los recursos necesarios.

La disputa por la nación no ha terminado. La Ciudad desde hace 14 años es víctima de castigos presupuestales provenientes de la Cámara de Diputados.

La reducción sistemática es, en los hechos, un castigo presupuestal. Este año la situación está en el extremo, toda vez que por atender intereses personales y de partido, han colocado al borde del colapso al Distrito Federal. En riesgo están servicios básicos como transporte, agua y educación.

Para nosotros es claro que todo lo anterior tiene un fondo político, que la disputa involucra esas dos visiones de nación, esas dos visiones de gobierno: el modelo neoliberal, el cual ha despertado el rechazo y protesta de amplios sectores en países de todo el mundo; por otra parte, un modelo nacionalista, representado por este gobierno de izquierda, que hasta ahora nos da condiciones diferentes, hacen a la Ciudad un territorio con índices de violencia en disminución. Cierto es que quedan muchos asuntos por resolver, pero tenemos la mejor calidad de vida del país.

Esta referencia es muy importante para nosotros. El Distrito Federal es la mejor carta de presentación de ese modelo nacionalista, de izquierda; y una herramienta dentro de esa disputa es el presupuesto. Vamos a instrumentar una serie de medidas para que no se reduzca el presupuesto. Por ningún motivo 1 Este capítulo se basa en una mesa de análisis con el mismo nombre, realizada en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, el 20 de octubre de 2011. En ella se contó con la participación de Aníbal Gutiérrez, Carlos Tello y Rolando Cordera, así como con la participación de diputados de diversos grupos parlamentarios. Los editores agradecen la amable transcripción de María Teresa Rodríguez.

debemos volver a pasarle la factura a los capitalinos, a los ciudadanos, para que sean los legisladores quienes resuelvan esa falta de visión de la Federación, que pretende reducir en 14 mil millones de pesos lo asignado al Distrito Federal en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

171 LOS OBJETIVOS DEL GASTO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

La asignación del Presupuesto: un proceso inequitativo Aníbal Gutiérrez Lara

Al inicio de la obra La disputa por la nación, los maestros y amigos Rolando Cordera y Carlos Tello nos recuerdan algo muy interesante: esa frase de Humboldt, en la que testifica que, de todos sus viajes, en ningún lado había encontrado tal contraste y tal desigualdad como en México. Con tal concentración de la riqueza y tanta desigualdad, como decía la diputada, parece que seguimos en la misma situación después de tantos años.

Sin duda, para poder hacer y echar a andar una política pública se requieren recursos. Si el presupuesto no va acorde con las prioridades de planeación, poco puede hacerse; o si nuestro presupuesto es inercial, poco podemos hacer para abatir las causas de fondo que originan la desigualdad y la pobreza.

La situación de las finanzas del Distrito Federal es atacada desde tres flancos: uno es el que tiene que ver con la construcción del sistema de coordinación fiscal, el cual hoy ya a nadie deja satisfecho; otro tiene que ver con su condición de sede de los poderes federales; y otro que se deriva de la tendencia en las participaciones a partir de la reforma hacendaria y de un presupuesto federal eminentemente electoral.

En principio, un punto que debe estar en la agenda de todos es la revisión del federalismo. No sólo en el tema hacendario, sino en los temas de seguridad pública, educación y salud. Es pertinente revisar cuál es ese gran acuerdo federal que nos dio origen, cuáles los principios, si hoy son vigentes. De no ser así, definir qué hacer para mejorarlos.

Se decía que era voluntad del pueblo mexicano el constituirse en una república representativa, democrática y federal, y me pregunto: ¿Qué implica esto? Implica una distribución territorial del poder: los estados renuncian a una parte de su soberanía para construir el Estado-Nación, para construir a México.

Cada entidad preservará facultades para gobernarse.

Para el Distrito Federal fue diferente. Esta parte del federalismo nos limita. La soberanía de los estados se manifiesta en la capacidad que tienen para darse sus propias leyes en las materias sobre las que no legisla la Federación y en su capacidad para elegir gobernantes. El artículo 124 constitucional señala que las materias que no corresponden expresamente a la federación, son competencia de los estados, pero no hay un listado específico de atribuciones y responsabilidades estatales. En materia hacendaria, la falta de precisión de competencias afectó las capacidades de las entidades federativas.

Por ejemplo, si la educación es pública, resta definir qué le toca hacer al gobierno federal, qué a las entidades federativas y qué a los municipios. Por otra parte, estipular cuáles son los recursos, las fuentes de ingreso con que cuentan para cumplir con esas responsabilidades. Todo lo anterior no se señala, y por lo tanto se generan tensiones y relaciones de inequidad.

El sistema de coordinación fiscal y los ingresos de los estados Al igual que el desarrollo se concentra en unas cuantas regiones y el ingreso también se concentra en unos cuantos grupos, el poder se va concentrando en unos cuantos grupos políticos, y se va concentrando institucionalmente en el Ejecutivo Federal. Estos problemas se relacionan con un federalismo fiscal, que presenta tendencias hacia un centralismo fiscal, en el que se fortalecen las fuentes de ingreso que tienen que ver con el gobierno federal y se debilitan las fuentes de ingreso de los otros órdenes de gobierno.

Se ha intentado modificar esta relación, ordenar la cuestión hacendaria. Basta recordar las convenciones nacionales fiscales que buscaron redefinir las fuentes de ingreso propias de los órdenes de gobierno. Posteriormente vino la Convención Nacional Hacendaria, pero en el inter, en la década de los ochenta, se creó el Sistema de Coordinación Fiscal, el cual tuvo la característica de suspender las potestades de las entidades federativas, facultades concebidas para grabar determinados impuestos, particularmente los más fuertes, aquellos que tienen que ver con el ingreso y con el consumo.

El resultado fue un sesgo evidentemente centralista, en el que se concentraron las capacidades fiscales más importantes en el gobierno federal y se redujeron notablemente las capacidades fiscales de

Casi simultáneamente, se generó un proceso en sentido inverso: se descentralizan responsabilidades hacia las entidades federativas. De tal suerte que, por un lado, se limitan las fuentes de ingreso de entidades federativas y, por otro, se les va imputando una serie de tareas y responsabilidades. Ejemplos de ello lo encontramos en el rubro educativo y de salud; hoy se está discutiendo el tema de seguridad pública, y esto es importante porque aumenta las responsabilidades de las entidades federativas.

El Distrito Federal resintió efectos similares en materia de educación y de salud. Se descentralizan y se asignan responsabilidades, pero no se dan recursos suficientes para afrontarlas. En este acuerdo fiscal, las entidades aceptaron dejar de cobrar el impuesto sobre la renta (ISR), e impuestos al consumo, que actualmente cobra el gobierno federal. Incluso las entidades federativas eran las responsables de administrar el IVA. Es así que acuerdan que todos los ingresos de cualquier fuente iban a generar una bolsa, de la cual se iba a beneficiar a todos los órdenes de gobierno. Lo que se observa ahora es que ya no todo es participable (Ver esquema siguiente).

173 LOS OBJETIVOS DEL GASTO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

las entidades federativas. De la diversidad de impuestos que había, se concentran ahora los ingresos en las principales fuentes de recursos que pertenecen al gobierno federal.

Fuentes de ingresos de los gobiernos estatales • De acuerdo con lo anterior, los dos

ramos generales del gasto federalizado que tienen las partidas presupuestarias más altas son las Participaciones y las Aportaciones federales.

• Las primeras son recursos que los

estados y municipios pueden ejercer libremente.

• Las

segundas son recursos etiquetados que determina la Ley de Coordinación Fiscal.

En un inicio, por ejemplo, se acordó que los derechos petroleros fueran todos a una misma bolsa de ingresos que se repartiría. Posteriormente se excluyeron los derechos especiales y la bolsa de recursos se redujo. Actualmente, las entidades quedan limitadas a cobrar solamente una serie de impuestos locales que son su fuente de ingreso principal. Pensaban que con esa “gran bolsa”, Hacienda era ya más eficiente y recaudaría cada vez más, lo que se traduciría en más recursos para repartir. En los hechos no ocurrió.

En estricto sentido, las participaciones no son gasto, son ingreso que comparten los distintos órdenes de gobierno. Con esto limitado, nosotros vemos cómo van creciendo estas responsabilidades y se crean una serie de fondos agregados al esquema de coordinación fiscal que posteriormente son las aportaciones denominadas Ramo 33, el cual contiene el fondo para educación, el fondo para salud, el fondo de aportaciones para infraestructura social, el cual es muy importante.

La reducción en la bolsa no se ha compensado con un incremento en el porcentaje de recursos que se distribuyen a los estados y al Distrito Federal. Esto nos ubica en un contexto en el que los ingresos propios son limitados y las responsabilidades aumentaron. Casi la mitad del gasto federalizado sale de estas participaciones que, cabe subrayar, no son gasto, son un ingreso que acordamos compartir municipios, estados y Distrito Federal; el cual el Gobierno Federal toma como si fuera su dinero y tuviese que gastarlo.

Falso: se trató de un compromiso, un acuerdo nacional para que juntos se tomaran las medidas necesarias a fin de recaudar y distribuir más equitativamente ese ingreso.

De esas aportaciones, llega poco al Distrito Federal; el monto depende de la correlación de fuerzas en la Cámara de Diputados. También se decide de esa forma el Fondo de Aportaciones Múltiples, el Fondo de Aportación para Adultos, Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública –cuya suma se ha incrementado debido al apoyo del Ejecutivo federal—, el Fondo de Aportaciones para el Crecimiento de las Entidades Federativas. Este último fue creado por los diputados federales para apoyar a los estados con desequilibrios financieros producto de los procesos de descentralización. Es decir, fue tal la magnitud de ese proceso, que se tuvo que crear un fondo especial que hoy ya forma parte de este Ramo.

De esta manera, se observa una serie de responsabilidades que se transfieren al Distrito Federal, a los estados y a los municipios pero no hay un soporte financiero suficiente. Las fuentes que tienen hoy los gobiernos estatales son estas fuentes de ingreso de libre participación, las aportaciones vienen etiquetadas, no se puede destinar más que a lo que definieron las autoridades centrales. Por otra parte, los ingresos propios tienen un peso limitado. Existe una tendencia a endeudarse, lo cual deriva en tensión financiera, y para la cual habrá que buscar una solución federalista. Será necesario revisar el acuerdo federal hacendario a fin de definir responsabilidades y financiamientos.

175 LOS OBJETIVOS DEL GASTO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

La reforma hacendaria de 2007 Aumentan también las presiones a la coordinación fiscal. Tenemos que sumar el esquema que priva a partir de la reforma hacendaria de 2007, el cual borra el acuerdo de reparto de esa bolsa de participaciones entre los estados y los pone a competir. Introduce elementos extrafiscales para decir cuántos recursos llegarán a cada entidad, suma que se establece con relación a la población y con la capacidad que tengan los gobiernos locales para hacer crecer su actividad económica, el PIB local, y aumentar la recaudación de sus ingresos propios (elementos que no necesariamente son una variable dictada por los ejecutivos locales).

La Reforma Hacendaria de 2007 • La reforma hacendaria de 2007 modificó los términos del reparto del

Fondo General de Participaciones incorporando criterios extrafiscales, ya que considera elementos relacionados con la dinámica de crecimiento del PIB estatal y la población.

• Además, se estableció un sistema de competencia por recursos, sin

añadir mayores fuentes de recursos a los ingresos participables.

• No obtante lo anterior, no se consideró un esquema de

compensación para aquellos gobiernos locales afectados por la nueva distribución de las transferencias federales, aunque se logró el establecimiento de dos fondos de recursos para las entidades federativas fuera de la fórmula.

• La reforma hacendaria (2007) introdujo modificaciones para resolver

la inercia bajo la que se distribuía el ingreso fiscal pero no resolvió la brecha fiscal. La inequidad en la distribución se acentuó.

Revisando el crecimiento de la bolsa de participaciones de la reforma hacia el cierre del 2010, se observará que una consecuencia es la distribución inequitativa del crecimiento.

La pregunta es: ¿Quién gana? Ostensiblemente el Estado de México. La gran mayoría de los estados prácticamente queda igual. Lo que se hizo fue una reforma hacendaria para poner a competir a los estados por la misma bolsa en un juego de suma cero, donde hay grandes perdedores y unos cuantos ganadores.

Ese es el esquema que estableció una tendencia al deterioro de los ingresos vía participaciones. Éste es uno de los efectos importantes de la reforma hacendaria y una de las cuestiones que deben revisarse.

Es necesario reordenar este acuerdo hacendario. Es fundamental buscar un nuevo equilibrio. Por ejemplo, de cada 100 pesos que se recaudan en el país, 94 corresponden al orden federal y seis a los estados y municipios. Es decir, aunque estos últimos duplicaran su participación, tampoco se resolvería el problema. El problema es de fondo y tiene que ver, como señalé al inicio, con poder, una disputa por el poder.

Primeros Impactos de la Reforma 2007 Distribución del crecimiento del Fondo General de Participaciones, 2007-2010

Millones de pesos

• 177

En contraste con las “bondades” de la reforma hacendaria, los ingresos tributarios van a caer un 2.3 por ciento. Recientemente algunos comentaban que era un éxito, porque los ingresos tributarios habían crecido un punto del PIB en tres, cuatro años. Si tomamos en cuenta el nuevo impuesto “IETU”, considero poco el incremento; también se menciona el aspecto del no crecimiento de la recaudación porque estamos exportando muchas facturas y tenemos devoluciones de IVA. Les recuerdo que en algunos momentos de nuestra historia reciente hemos exportado más y no existió problema fiscal.

Vemos entonces cómo hay una limitada propuesta en términos de crecimiento, pero sobre todo de crecimiento de los ingresos fiscales. Esto va en detrimento del Distrito Federal. Se estima el cierre del año

LOS OBJETIVOS DEL GASTO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Existe una serie de supuestos en torno a la discusión de la Ley de Ingresos a nivel federal. Algunos parecen todavía muy optimistas por todos los ajustes; por un crecimiento del 3.5 por ciento del PIB y por el precio base del petróleo, que deben tomarse con reserva, pues la economía global apenas crecerá uno por ciento; y nuestro principal mercado se estancará. Si la economía no crece, tampoco lo hará el ingreso ni el valor agregado y, por consecuencia, se recaudará menos.

con una recaudación por debajo de lo originalmente proyectado por la Ley de Ingresos. Tenemos así la tendencia a caer en ese juego de suma cero de la bolsa que le toca a la capital; es casi un hecho consumado la incapacidad de tener una recaudación fiscal este año que cumpla con lo que se había comprometido.

Los Criterios de Política Económica y los equilibrios macroeconómicos Por el lado del presupuesto se plantea una serie de prioridades: seguridad pública, desarrollo social y consolidar el crecimiento económico; se espera un crecimiento del 4.4 por ciento real en el gasto del gobierno y en lo que toca a los ramos administrativos; el gasto programable prácticamente no aumenta (0.8 por ciento real respecto a 2011); seguridad pública sí crece (13.5 por ciento), y en su conjunto educación, salud y desarrollo representan casi la mitad del gasto que tienen asignado los ramos administrativos.

Hay ramos administrativos que caen bastante. Por ejemplo, SAGARPA cae 19 por ciento; la SCT presenta una reducción de 21 por ciento; la Secretaría de la Reforma Agraria, a pesar de su importancia, tendrá una caída del 14 por ciento; Medio Ambiente y Recursos Naturales, menos de 15 por ciento.

Criterios Generales de Política Económica El Paquete Económico considera un crecimiento económico del Producto Interno Bruto (PIB) de 3.5 por ciento para 2012 esto frente a un entorno económico internacional complejo.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) prevé un desempeño de la economía mexicana de: • Crecimiento real del PIB de 3.5 por ciento • Inflación de 3.0 por ciento. ciento • Tasa de interés promedio de 4.6 por ciento. ciento • Tipo de cambio promedio de 12.2 pesos por dó dólar.

• Mantiene la plataformas de producción en 2,550 miles de barriles diarios (mbd) y se reduce ligeramente la plataforma de exportación de crudo a 1,167 mbd. mbd • Precio de exportación del petróleo de 84.9 dólares por barril.

Iniciativa de Ley de Ingresos Ingresos Estimados para 2012

Concepto

Millones de pesos de 2012

% del PIB

Crec.

Real

2011 a/ 3,162,249.3

2012 p/ 2011 2012 3,281,976.2 21.6 21.6

1,040,328.3

1,147,831.3

7.1

7.6

10.3

Gobierno federal

640,304.1

736,759.5

4.1

4.9

15.1

Pemex

400,024.2

411,071.8

2.7

2.7

2.8

2,121,921.0

2,134,144.9

14.5

14.1

0.6

Gobierno Federal

1,615,239.9

1,566,587.1

11.0

10.3

-3.0

Tributarios

1,524,012.0

1,488,328.7

10.4

9.8

-2.3

91,227.9

78,258.4

0.6

0.5

-14.2

506,681.1

567,557.8

3.5

3.7

12.0

Ingresos presupuestarios Petroleros

No petroleros

No tributarios Organismos y empresas

3.8

a/ Aprobado p/ Presupuestado Fuente: SHCP.

179

• Cabe destacar que los Ramos Administrativos que presentan un

decremento en términos reales en su presupuesto son:

• SAGARPA con un -19.4 % • COMUNICACIONES Y TRASPORTES con -21.2% • REFORMA AGRARIA con -14.0 5 % • SEMARNAT con -14.7% • Los ramos administrativos con mayor incremento en 2012 respecto a

2011 son:

• GOBERNACIÓN 39.1 % • PGR 23.9% • CONACYT 16.5%

LOS OBJETIVOS DEL GASTO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación

Las dependencias que verán incrementados sus recursos para 2012 son la Procuraduría General de la República, Gobernación y el CONACYT. Cuando entramos al detalle de ese presupuesto, nos dice que es un crecimiento para funciones normales y específicas, es decir, no hay programas nuevos.

De acuerdo a las cifras oficiales, el Ramo 33 crece un 3 por ciento. El Ramo 23, que contiene las provisiones salariales y económicas, cae un 25.5 por ciento. Para los Ramos Generales se propone un gasto de 932,354.7 millones de pesos, monto que representa un incremento de 3.5 por ciento real con respecto a lo aprobado en 2011: Ramo 19 Aportaciones a Seguridad Social, 9.9 por ciento mayor con respecto al monto aprobado para 2011.

Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, 3.2 por ciento mayor que en 2011.

Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas, - 25.5 por ciento.

Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos, -8.0 por ciento en relación a lo aprobado en el 2011.

La razón por la cual se incrementa el monto destinado al Ramo 33 es que incluye dos programas del Ejecutivo federal vinculados a salud. Aunque no es suficiente. En el sexenio de Vicente Fox existió una serie de manejos para desviar recursos y sacar adelante su iniciativa de Seguro Popular. Hoy es un problema para las entidades federativas del país, puesto que les ocasionó un doble boquete financiero. Este crecimiento es engañoso, no alcanza a compensar la insuficiencia que existe. ¿Por qué es considerado tan importante al Ramo 23? Porque tiene fondos metropolitanos, fondos de pavimentación, fondo regional Chiapas, Guerrero y Oaxaca, programas regionales, fondo de Modernización de los Municipios y el Fondo de Apoyo para el Desarrollo Rural Sustentable.

Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación • En el Ramo 23 Previsiones Salariales y Económicas, existe una reducción de 13,123.0

mdp a los recursos destinados a las entidades federativas y municipios, lo que representa una caída de -77.1% real.

Programa Presupuestario

Millones de pesos

Variación

PEF 2011 49,324.9

PPEF 2012 38,567.3

Nominal -10,757.6

% Real -24.1%

Fondos Metropolitanos

7,846.0

1,000.0

-6,846.0

-88%

Fondo de Pavimentación y espacios deportivos para Municipios

2,200.0

0.0

-2,200.0

-100%

2,485.0

643.1

-1,842.0

-75%

Fondo Regional - Chipas, Guerrero y Oaxaca

3,735

1,300

-2,435.0

-66%

Programas Regionales

300.0

500

200.0

62%

300.0

300.0

0.0

-3%

RAMO 23

Fondo Regional - Siete Estados Restantes

181

Fondo de Apoyo para el Desarrollo Rural Sustentable TOTAL

300.0

300.0

0.0

-3%

17,166.0

4,043.1

-13,123.0

-77.1%

Los recursos incluidos en el Proyecto de Decreto proyectan una reducción de casi siete mil millones de pesos con respecto a lo autorizado en 2011. Sus participaciones caen 7 por ciento: una pérdida de 2 mil 291 millones de pesos; los proyectos de inversión caen en casi 5 mil millones de pesos y las aportaciones aumentan únicamente en 500 millones de pesos. Este es el escenario en el cual el gobierno de la ciudad está replanteando precisamente los recursos que se requieren para poder financiar todos los proyectos.

LOS OBJETIVOS DEL GASTO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Fondo de Modernización de los Municipios

Ramos 33, 28 y PPI para el Distrito Federal PEF 2011 vs PPEF 2012 (Millones de pesos) PEF 2011 (a)

Concepto

PPEF 2012 (b)

Diferencia Nominal (b-a)

Var. Real %

TOTAL

77,570.3

70,842.3

-6,728.0

-11.8%

Total Ramos Generales (I+II) (sin Ramo 25)

67,678.5

65,921.6

-1,756.9

-5.9%

9,111.1

9,645.7

534.6

2.3%

na

na

na

-

2,976.9

3,217.4

240.5

4.4%

na

na

na

-

3,945.4

4,191.7

246.3

2.6%

470.2

480.2

10.0

-1.3%

I. Ramo 33 Aportaciones Federales

1/

FAEB FASSA FAIS FORTAMUN FAM FASP

nd

nd

nd

-

FAETA

na

na

na

-

FAFEF II. Ramo 28 Participaciones Federales1/ III. Programas y Proyectos de Inversión

2/

1,718.6

1,756.4

37.8

-1.3%

58,567.4

56,275.9

-2,291.5

-7.2%

9,891.8

4,920.7

-4,971.0

-51.9%

na: No aplica.

1/ Datos del PEF 2011 con base al calendario de ministración publicado por la SHCP en el DOF el 27 de diciembre de 2010.

Para el caso del PPEF 2012 corresponde a la estimación que hace la SHCP en la Exposición de motivos del PPEF 2012.

2/ Programas y Proyectos de Inversión identificados en el PEF 2011 y PPEF 2012.

Fuente: Elaboración propia con información del PEF 2011 y PPEF 2012, SHCP.

El Distrito Federal se ve afectado por la tendencia de crecimiento de las participaciones, su exclusión del fondo de aportaciones para infraestructura social. Otro asunto digno de resaltar es el engaño montado por el gobierno federal en el asunto de la tenencia vehicular. Los recursos no eran del gobierno federal, eran un compromiso de la coordinación fiscal; los ingresos de tenencia eran 100 por ciento participables, se los quedaban los estados y el Distrito Federal. Esto es una afectación de más de seis mil millones de pesos.

Programas y Proyectos de Inversión: PEF vs PPEF 2012 para el Distrito Federal (Millones de pesos) Concepto Programas y Proyectos de Inversión

PEF 2011 (a)

PPEF 2012 (b)

Dif. Nominal (b-a)

Var. Real % -51.9%

9,891.8

4,920.7

-4,971.0

Presidencia

66.0

65.6

-0.3

-3.9%

Gobernación

70.0

100.0

30.0

38.1% -11.1%

Relaciones Exteriores Hacienda Defensa Nacional Comunicaciones y Transportes

99.8

91.8

-8.0

671.5

133.8

-537.7

-80.7%

91.0

36.0

-55.1

-61.8%

2,416.9

1,493.1

-923.8

-40.3%

Economía

33.7

6.2

-27.5

-82.1%

Educación

1,127.2

1,350.0

222.8

15.7%

Salud

1,405.2

642.1

-763.1

-55.9%

Marina

145.0

Sin Recursos

145.0

n.a.

Trabajo

24.5

11.9

-12.6

-53.1%

Reforma Agraria

3.2

Sin Recursos

3.2

n.a.

Medio Ambiente

29.3

87.9

58.6

190.0% 66.6%

PGR

62.8

26.4

Sin Recursos

100.0

n.a.

Desarrollo Social

10.2

9.5

-0.7

-10.1%

Función Pública

0.5

Sin Recursos

0.5

n.a.

Tribunales Agrarios

8.6

1.1

-7.5

-87.9%

210.0

120.0

-90.0

-44.8%

Seguridad Pública

3,339.8

702.0

-2,637.8

-79.7%

Consejería Jurídica

1.4

0.7

-0.7

-50.2%

6.1

4.5

276.4%

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa

CONACYT Fuente: Elaboración propia con información del PEF 2011 y PPEF 2012,1.6 SHCP.

Otra adversidad para la capital es la negativa del Ejecutivo federal a pagar el Impuesto sobre Nómina correspondiente a los programas del Ramo 33, puesto que las dependencias del gobierno federal operan en el Distrito Federal. Lo anterior implicaría una suma importante para la administración local.

Hay programas y recursos que en algunas dependencias crecen dentro de los programas sujetos a reglas de operación. En la Secretaría de Hacienda encontramos cuatro mil millones para el Programa de Esquema de Financiamiento y Subsidio Federal para la Vivienda. Sigue la Sedesol, Ramo 20, programas presupuestarios que en su clasificación económica crecen casi siete mil millones de pesos. Hay un renglón que aumenta casi en nueve mil millones de pesos: el Programa “Setenta y más”, y el apoyo a adultos mayores.

183 LOS OBJETIVOS DEL GASTO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

36.5 100.0

Energía

Fuente: Elaboraci贸n propia con informaci贸n del PEF 2011 y PPEF 2012, SHCP.

185

Para concluir, puede decirse que es evidente el sesgo en la distribución presupuestal con fines electorales. Hay una serie de elementos adicionales, tanto estructurales, como de coyuntura, que están afectando las finanzas de la ciudad de México.

LOS OBJETIVOS DEL GASTO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Fuente: Elaboración propia con información del PEF 2011 y PPEF 2012, SHCP.

Los recursos se ganan, no se dan Carlos Tello Macías

El punto de partida es que el Gobierno del Distrito Federal, por lo menos desde 1980 –año en que se aprobó la Ley de Coordinación Fiscal y una serie de mecanismos— aceptó las reglas del juego que norman toda la actividad de las finanzas públicas y, mientras éstas no se cambien, es muy poco lo que podrán hacer. Comentaba con Adolfo Orive que existe un marco, el cual se aceptó voluntariamente y que por lo visto el gobierno de la capital no ha propuesto públicamente modificarlo. Es lo que se tiene, y debemos aceptar las consecuencias que todo ello entraña.

Si se quiere cambiar el marco normativo es necesario trabajar mañana para, quizá en un lapso de un año, se cambie, pero hoy ya no se puede. Justo ahora, la Cámara de Diputados está aprobando la Ley de Ingresos. Es fundamental para el país tenerlo presente. Actuamos al revés: primero se aprueban los ingresos y posteriormente los egresos. Debería ser totalmente un procedimiento a la inversa, definir qué hacer, cuánto cuesta hacerlo y después conseguir los recursos para hacerlo.

Si buscan cambiar las reglas es primordial que se empiece a trabajar inmediatamente. Dicha labor involucra todo un proceso de negociación, no sólo entre las entidades federativas, también entre ellas y el gobierno federal.

Quiero comenzar por precisar con claridad qué quiere hacer el gobierno del Distrito Federal. En el último cuadro de este folleto que nos repartieron muestran que quiere hacer cosas por un total de 7 mil millones de pesos, cantidad que por cierto me parece poca. Pero debe estar claramente especificado porque, si no se presenta con claridad es muy difícil obtener los recursos para ello. Los recursos se ganan, no se dan.

Hay que incrementar las rutas de transporte público, llevar agua potable cierta, segura y diaria a Iztapalapa, entre otras muchas cosas. Después necesitamos precisar cuánto cuesta, es decir, definir qué quiero hacer y cuánto me cuesta. Todo lo anterior para el próximo año, es decir, queda muy poco tiempo por la atenuante de la aprobación de la Ley de Ingresos el día de hoy, lo cual pone techos a lo que pueda hacer el gobierno local. Angustioso sin duda, pero una vez establecido qué hacer y cuánto me cuesta hacerlo tiene sentido ir por los recursos para financiarlo. Conseguir el dinero entonces dentro de los límites que existen al sistema normativo en materia de finanzas. Esa sería mi propuesta.

Es recomendable precisar lo que se necesita, y para qué se necesita, así como revisar quiénes pueden pagar impuestos, quiénes tienen dinero. Se puede hacer estableciendo el monto que se requiere. Buscar conjuntar fondos mediante modificaciones como el impuesto sobre el empleo, porque el de nómina no va a dar dinero. Me parece muy bien que se sustituya, e incluso a tasa más alta, el impuesto sobre tenencia que va a quitar el gobierno federal, por una razón: es el único impuesto, junto con el predial, que afecta a la propiedad en México.

Lo único que permitiría recaudar dinero son otras herramientas. En primer lugar, una sobretasa a los impuestos federales. Si la tasa general es 16 por ciento en el IVA, propongo una sobretasa, por ejemplo, de dos puntos porcentuales adicionales –18 sigue siendo muy bajo si lo comparamos con lo que existe en el mundo y en ciudades comparables con el Distrito Federal—; otra sobretasa al Impuesto sobre la Renta.

Claro que se tendría que negociar con la Secretaría de Hacienda, sobre todo para la administración de ese tributo adicional, pero es una medida con enorme potencial. Cabe recordar que en el IVA queda exenta la parte de los consumos relacionados con alimentos y medicinas que representa un porcentaje muy alto del gasto de la gente pobre. Es decir, no se va a afectar a la gran masa de personas.

Podemos echar mano de otros impuestos. El predial sigue siendo muy bajo para el grueso de la población. Se hizo recientemente un ajuste, pero sigue siendo bajo. El otro es el agua: sugiero ligar el derecho de agua con el predial. Esto se hace en algunas partes del mundo, pero no en México porque es mucho más fácil gravar la propiedad inmueble que el consumo. Esta liga puede ser muy productiva en términos de dinero porque el predial se movería con una progresividad mayor y automáticamente se cobraría más a quien más agua consuma. No es igual el consumo de una casa con 45 ó 50 metros cuadrados, que el de una con 200 metros cuadrados.

invertir en infraestructura. Emitió programas de impuestos para financiarlo y de esa forma, consideró ganar las elecciones. Lo veo así puesto que la gente verá que el dinero recaudado se destinará a carreteras, la gente que no trabajaba va a estar trabajando, y entonces votará por él.

Los impuestos se ganan en años electorales porque se fijan para hacer cosas en beneficio de las mayorías. Es poco el margen de maniobra; si se quiere ampliar hay que empezar a trabajar hoy para mañana.

187 LOS OBJETIVOS DEL GASTO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

A decir del propio gobierno federal, al enviar el Presupuesto de Egresos, el paquete económico, como era año de elecciones no movería algo. Ante eso, podría encontrarse apoyo en algo similar a lo puesto en marcha por Barack Obama, quien lanzó todo un programa de gasto para recuperar empleo e

Democracia sin objetivos Rolando Cordera Campos

La extraordinaria presentación de Aníbal Gutiérrez y el juego de prioridades que hizo Carlos Tello en torno a la cuestión fiscal en general, y particularmente en torno al Distrito Federal, nos iluminan. Por un lado, el hecho de que seguimos haciendo presupuestos desde la inequidad en esta República. En la escuela como en el servicio público, presupuesto era el espacio institucional por excelencia para que las sociedades por las vías con que cuenta definieran sus prioridades, por lo menos, en lo inmediato. Y lo ideal debería ser que estas prioridades, definidas cada año, estuvieran inscritas en un marco más general de prioridades derivado de unos ejercicios, como dijo Aníbal Gutiérrez, de programación e incluso de planeación, que se tradujeran entre los tiempos acordados por la sociedad y el Estado en asignaciones de recursos. Eso era la teoría.

Incluso en los tiempos del régimen autoritario –en los cuales tuve oportunidad de prestar mis servicios en el gobierno federal—, donde se expresaban en la vida práctica hacendaria y fiscal, con una terrible opacidad e increíble celo burocrático en un culto permanente. A esto que Max Weber llamaba el secreto burocrático como fuente de poder. Incluso en eso, en esas circunstancias se discutían prioridades, se pujaban prioridades que no eran las mismas para todos los funcionarios. Pero era un espacio, aunque imperfecto desde el punto de vista político democrático, donde se dirimían las prioridades del país.

Tomando términos de nuestra citada obra, existía esta disputa por fijar las preferencias, en el espacio de toda república constitucional, porque ese presupuesto fuera transparente y enriquecido. En la teoría, el pluralismo brilla en este campo, y la disputa por la representación también abrió la posibilidad de que se gestaran no sólo diferendos concretos por los recursos existentes, sino también programas destinados a crear futuros programas de inversión de mediano y largo plazo, y programas de financiamiento del desarrollo que incluirían impuestos y otros instrumentos para apoyar esa creación de futuro.

Lo que primero tendría que decir es: nos quedamos. Nos hemos convertido en un Estado nacional sin prioridades, que renuncia a discutir sus

prioridades y todavía más, renuncia a arriesgarse, a fijar prioridades. Fijar prioridades implica que se posponen ciertos consumos y ciertos gastos para privilegiar otros y a alguien le va mal. Cuando no le va mal a nadie, no hay prioridades, cuando a todos nos va igual que siempre no hay prioridades, es una inercia política y burocrática que desemboca en ese espectro presupuestario que nos han presentado esta mañana.

Así como Enrique Krauze propuso, hace muchos años frente a los abusos presidenciales, una democracia sin adjetivos –según él—, nosotros nos convertimos en una democracia sin objetivos. Temo que lo que se haga no resulte bien porque es una maraña que afecta a todo el país. Ocurre así porque no hay ni siquiera prioridades en las políticas de los grupos en pugna. Es como dice Humptey Dumptey: lo que importa es saber quién manda.

Hay que decirlo con toda claridad: después de que por la vía de los hechos se aceptó que se constituyese en México una vicepresidencia económica, encarnada por el secretario de Hacienda (facilitada por Vicente Fox) con su alternancia, hay una especie de poder constituido que implica una visión de las

mundo político.

Mientras no nos planteemos eso con toda apertura y, si es posible, sensatez, no comenzaremos a desenredar esta madeja; comparto las propuestas de Carlos Tello. La cuestión es, políticamente, ¿por dónde empezamos? Algunos generamos expectativas falsas en la Convención Nacional Hacendaria porque pensamos que esa sería la plataforma de despegue del nuevo federalismo que nos prometía el cambio político nacional, la reducción del presidencialismo y la pluralidad política. Quedaríamos entonces con nuevas reglas dentro del conjunto de la sociedad y en el plano de las formas de gobierno. Esa era la hipótesis y la ilusión. No ocurrió así y no nos hemos explicado bien por qué no ocurrió así.

Hoy, disputamos centavos frente a los pesos que ya están decididos.

189 LOS OBJETIVOS DEL GASTO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

cosas, una ideología; implica un tipo de personal, encargado de hacer esas cosas; e implica una manera de lidiar con el resto de los intereses que dan cuerpo al

La disputa de la nación: el rumbo de la nación Cuando escribimos La disputa de la nación pensamos que había una disputa por el rumbo del país, por la riqueza del país, que aparecía a los ojos de todos, y del mundo, como una gran riqueza en perspectiva, proveniente del petróleo y de la posibilidad de potenciar ese petróleo con nuestras capacidades productivas existentes. Esa era la apuesta de todos: la disputa por el rumbo que tomaríamos para utilizar esa riqueza y por definir quién iba a aprovecharla.

La disputa, después de tantos años de extravío neoliberal, nos obliga a un recuento. Son 30 años de experiencia en una estrategia de desarrollo. Hay que hacer ese recuento y hay que hacerlo bien. Por ello hemos puesto en circulación una nueva edición de nuestra obra con una actualización de lo que ocurrió en estos 30 años. Sintéticamente les parecerá esquemática, pero creo que tiene cierta eficacia porque nos pone frente a los grandes resultados. ¿Cuál es el gran resultado? Que este país no crece a la altura de la demografía; que se ha propiciado un gran divorcio entre la economía, transmutada en código neoliberal, y la demografía que no encuentra acomodo en la economía transformada. El resultado también es una sociedad muy afectada y con el peligro de que esta demografía que no encuentra lugar en la economía se vuelva una demografía anti política.

Deberíamos repensar nuestras formas de elaborar y discutir el presupuesto, nuestras formas de recaudar y nuestras formas de ver el país y el futuro. Es decir, recuperar para comenzar a vivir de nuevo. Recuperar la idea de los objetivos más allá de la idea de las oportunidades, la cual nos plantea el neoliberalismo: oportunidades que aprovecha el más apto. Por la vía de la competencia el más apto se demostrará como tal, el mundo es un mundo de oportunidades, es un mundo abierto, sin restricciones y con un Estado que no limita, entonces “compitan y sean mejores”. Esa es la consigna neoliberal. Pero lo que hemos visto es que este ambiente de “libertad” por sí solo no da los bienes públicos que la sociedad necesita, ni da esta equidad mínima de puntos de partida, condición sine qua non; esta idea de la competencia para ser mejores es una falacia, ideología pura.

Una recomendación que hemos hecho en distintos espacios es: pongan a trabajar a la Secretaría de Hacienda a partir de lo que haga el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la UNAM. Es pertinente realizar preguntas elementales: ¿por qué vamos a crecer 3.5 por ciento? Ellos dicen que sí, y el Centro de Estudios tiene modelos de simulación. Pónganlos en juego para que nos digan algo cercano a la realidad. Escucho que el mundo está en peligro porque los diputados decidieron aumentar el déficit de 0.2 a 0.4 del PIB. El déficit de Estados Unidos debe estar cercano al 10 por ciento. Es el keynesianismo al revés más fantástico del que yo he tenido noticia.

Agradecería mucho que el poder legislativo, tanto de orden federal como local, llevara a cabo ese tipo de ejercicios para, por lo menos, poner a discusión un marco conceptual y hasta numérico a partir del cual, sin apresurar como reclamo ciudadano, surgiera una verdadera reforma del presupuesto en México. Si no reformamos, y no cambiamos la manera en que vemos y entendemos el presupuesto, no vamos a poder estipular que es primero el gasto y luego el ingreso. Racionalmente hablando, no creo que tenga mucha discusión, pero políticamente sí.

Si no se elaboran bien los objetivos, se definen y se generan compromisos con las prioridades, no habrá quién pague impuestos. Ya se instaló la idea de que pagar impuestos es una grave equivocación moral porque le vamos a dar dinero a unos tipos que llamamos políticos, los cuales por definición son irresponsables, sino es que ladrones. Por ello me parece tan importante plantear como punto de partida la reforma presupuestaria puesto que nos daría nuevos mecanismos para determinar objetivos, arriesgar prioridades y, entonces sí, pedirle a la sociedad que contribuya.

Cuando redactamos La disputa por la nación decíamos que, dada la situación mexicana, el gran objetivo que debía articular a los otros era crear un Estado de bienestar que garantizara el acceso universal

dibujamos en este libro hace 30 años, el país cambió mucho: abierto al mundo, diverso y plural.

Cuando entramos a ver necesidades, formas de ser, formas de entender, nos da miedo. Pero ese es el México de hoy, y lo que nosotros hemos planteado es nacionalizar la globalización. ¿Qué quiere decir esto? Generar capacidades nacionales humanas e intelectuales y, desde luego, físicas: de máquinas, de fábricas, de infraestructura que permitan aprovechar las ganancias de estar en el mundo. Incluso el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, con todas las imposiciones que aceptamos, no nos impone estar como estamos. Debemos analizar el hecho de la renuncia a actuar, a plantearse objetivos y a hacer política económica y a hacer política industrial.

A pesar de quienes promovieron el Tratado con la ilusión de poner fin a la intervención estatal, en Estados Unidos y Canadá el intervencionismo estatal no ha cedido, por el contrario, aumentó. Hay ahí una cuestión que nos corresponde resolver a nosotros, sin menoscabo de las presiones, restricciones y amenazas del mundo que nos rodea.

191 LOS OBJETIVOS DEL GASTO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

a los derechos sociales. Al cabo de 30 años de experiencia, de cambio en el modelo económico, la sociedad está más desprotegida. Desprotección que ya se traduce en inseguridad personal y social. Más allá de ideologías, para trabajar es necesario tener una sociedad mínimamente segura y mínimamente protegida.

Tenemos que replantear los términos. Creo que mas que afirmar un proyecto nacionalista como el que

La política social en el Distrito Federal: la ruta de la izquierda1 Alberto Castro Jaimes

1

Se agradece la colaboración de María Teresa Rodríguez en la revisión documental de este capítulo.

Introducción Aunque los perfiles económico, social y político del Distrito Federal lo ubican en una posición privilegiada frente a la media del país, es precisamente en la capital donde se observan niveles altos de pobreza que coexisten con la población de mayores ingresos en espacios urbanos (y rurales) compactos, como síntesis de la desigualdad que aqueja a todo el país. Resultado del proceso de transición democrática que tomó impulso 1997 con el triunfo del Partido de la Revolución Democrática, primer gobierno de oposición electo por votación directa en la ciudad de México, existe un esquema político progresista que consiguió luego continuidad en los siguientes dos períodos electorales. Desde el año 2000, con la alternativa electa para el gobierno federal, se han mostrado caminos distintos para resolver los contrastes sociales.

Las administraciones de izquierda en el D.F. se erigen alrededor de un proceso mayor de democratización en México y, con ello, se restituyeron los derechos políticos de los habitantes de la ciudad y se politizó a los habitantes de un espacio que, desde 1928, figuraba como entidad administrada por el gobierno federal. Queda pendiente una reforma política que enriquezca al gobierno local con completa autonomía. Con ello se daría soporte profundo a la erradicación de prácticas aparentemente clientelares que obstaculizan también la formación de una ciudadanía local (Briceño, 2009).

Lo que se busca en este capítulo es reconstruir la evolución de la política social instrumentada por los diferentes gobiernos de Izquierda del Distrito Federal; por sana crítica, y con la intención de identificar los elementos centrales de cada período, sus logros y los faltantes hacia el futuro. Para ello, se inicia con una breve descripción de rezagos sociales que caracterizan a la ciudad de México, basada en el estudio hecho para comprender la problemática abordada en este volumen.

Se adelanta una reconstrucción del proceso político que acompaña el diseño de los distintos programas, para luego identificar sus cambios. Al final, se discuten los rubros faltantes a partir de la percepción de necesidades más urgentes según una consulta a Comités Ciudadanos que realizó la V Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en 2011.

Condiciones Sociales. Un campo de lucha política Los esfuerzos de diseño y operación de políticas públicas a lo largo de más de una década de gobiernos de izquierda, han erigido una suerte de Estado de bienestar en el nivel local; sin agregar calificativos, las brechas sociales reflejan procesos aún inacabados de atención a necesidades básicas. Según las cifras presentadas por EvaúaDF en junio de 2011, todavía el 18% de los hogares en el Distrito Federal cuenta con un excusado sin conexión de agua, al que se le echa agua con cubeta; el 21% de los baños en el total de hogares no cuenta con lavamanos, y un porcentaje similar no cuenta con regadera. Un 7% de los hogares, adicionalmente, sólo cuenta con agua fría para bañarse y poco menos del 15% de las familias vive en condiciones de hacinamiento.

Cabe preguntarse si a pesar del camino que se ha recorrido, la dirección es correcta. Así, el ingreso mensual corriente que recibe un citadino, no cruza la línea de pobreza sino hasta el VI decil de población.

Es decir, sólo el 40% de los hogares recibe ingresos por persona mayores a la línea de pobreza. Aún así, el octavo decil todavía percibe en promedio ingresos por persona 1.73 veces sobre la línea de pobreza (EvalúaDF, 2011).

De acuerdo con esta fuente, el uso de anticonceptivos también muestra una brecha preocupante:

tema radica en un conocimiento básico de salud reproductiva, además de la correlación estrecha entre el uso de estos métodos y el nivel de educación y de salud de cada persona.

Debe agregarse, que la distribución territorial de la población también ha formado una tendencia de inequidad y de condiciones de vivienda. El acceso a los servicios sanitarios, a servicios básicos de salud, educación y transporte, han marcado un castigo adicional a las condiciones de pobreza. La irregularidad de los predios en las zonas periféricas del Distrito Federal, son un factor de inmovilidad. La única certeza jurídica de una parte de esta población sobre sus propiedades es la ocupación directa.

De acuerdo con una consulta hecha por la Asamblea Legislativa de Distrito Federal a 1,115 miembros de Comités Ciudadanos de esta entidad en 2011, la mención de necesidades más urgentes de cada colonia, agrupadas por tema, las menciones sobre reactivación económica subrayan la falta de oportunidades de empleo, los bajos sueldos y la falta de capacitación y competencias para el trabajo como los temas que concentran casi la mitad de las menciones. Relativo a la educación resalta que las personas consultadas indican falta de infraestructura educativa, mala calidad de la educación y regulación de escuelas, así como el vínculo entre la educación y el empleo como los principales problemas de la educación; y nuevas rutas, calidad y limpieza en el servicio de transporte, baches, inseguridad en el transporte público

195 LA POLÍTICA SOCIAL EN EL DISTRITO FEDERAL: LA RUTA DE LA IZQUIERDA

mientras que el 60% de las personas que componen el decil de ingresos más alto utiliza métodos anticonceptivos, tan sólo el 32% de las personas en el I decil de ingresos los utiliza. La relevancia de este

y, principalmente, congestionamientos viales, como los principales problemas a resolver sobre la vialidad del Distrito Federal.

En contraste, la protección a la alimentación, la inseguridad social, relativa al acceso a servicios de salud no son temas recurrentes. Lo son, sin embargo, la preocupación de abandono y deserción escolar, así como la desocupación juvenil en delegaciones como Álvaro Obregón, Azcapotzalco, Iztapalapa, Iztacalco y Venustiano Carranza. No obstante, las demandas sobre los rezagos sociales se centran en los bajos salarios y las oportunidades de empleo.

Aún cuando los programas de estas administraciones han buscado un cambio gradual de las condiciones que reproducen la desigualdad, la percepción de necesidades observa una marcada diferencia entre el oriente y el poniente de la ciudad. Con ello y otras condiciones de diferenciación y distanciamiento social, la marginación en la que vive el grueso de la población se ha concentrado en los barrios y colonias de la periferia y en algunos de los barrios más viejos. Además, tal como se documentó en el diagnóstico general del tomo de análisis ALDF-PUEC, el tema del empleo es todavía un abismo de carencias entre la oferta y la calidad de los empleos para el grueso de la población, así como la brecha de adquisición y asimilación de habilidades y capacidades de la población con menores ingresos.

El Distrito Federal fue una ciudad subvencionada y protegida por la cúpula del régimen priísta.1 Luego de la manifestación de descontento por las elecciones presidenciales de 1988, se abrió en México la necesidad de reformas institucionales que dieran salida a una creciente presión por democratizar los procesos políticos. Hacia 1990 la apertura política y la necesidad de estabilización social se sumaban a una apertura hacia la globalización del comercio (Briseño, 2009). La apertura política fue considerada un logro democrático, no obstante, también complementaba las reformas económicas hasta entonces observadas.

Enfilados en el cambio estructural de la economía, la apertura democrática alineaba el entramado institucional con la lógica de mercado (que trastocaba los muros de un viejo Estado de Bienestar). Con este nuevo orden, el Estado podría garantizar certidumbre jurídica (Ibíd.), ganar terreno al descontento social y debilitar las estructuras corporativistas que limitaban la apertura y flexibilización productivas.

En el D.F., el primer indicio de avance, fue hacia 1993, en el que se conforma la Asamblea de Representantes del Distrito Federal que más adelante se volverá Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

La reforma política nacional de 1996 hizo posible que el jefe de gobierno de la capital fuera elegido por sus habitantes.

El triunfo de un partido de Izquierda al gobierno de la ciudad comprometía una serie de líneas de acción que esculpían, dice Arauz (2002), una “forma perredista de gobernar”; cuyos principios básicos 1 Pues contaba con una red densa y extensa de sistemas de tipo clientelar, donde diferentes gremios de trabajadores y organizaciones se vieron favorecidas por el gobierno federal, bajo la “intermediación” del partido del gobierno.

resaltaban la necesidad de una verdadera alternativa a la política conservadora del gobierno federal (Ibíd.: 70).

Es así que la Política Social se transforma, en principio, en la expresión de uno de los campos más relevantes de lucha política que pretende trascender los esquemas de control y poder.

Al ganar independencia el Distrito Federal, que era un dominio del régimen de la revolución, ganó la oportunidad para destacar las capacidades de los gobiernos de izquierda y mostrar la consistencia de su proyecto.

El partido percibe al Estado mexicano como autoritario, de un presidencialismo exacerbado, apoyado por leyes federales y estatales, auspiciadas por un sistema político con partido de Estado. A partir de estas premisas, el PRD construye una estrategia basada en lineamientos de acción que incluyen tópicos como, reformas económicas y sociales; educación y trabajo; y preservación del medio ambiente; siempre cobijados bajo un principio de soberanía (Ídem).

Para este cometido se advirtió que requerían superarse dos barreras. Por una parte, era crucial la desaparición de los cacicazgos políticos y del corporativismo del viejo régimen. Por la otra, oponerse a las medidas neoliberales de política social y política económica, también en la práctica. Se definió entonces, como primer propósito del partido, impulsar políticas públicas e iniciativas legislativas con la intención de 197 LA POLÍTICA SOCIAL EN EL DISTRITO FEDERAL: LA RUTA DE LA IZQUIERDA

“favorecer a la mayoría de la población y resistir la lógica neoliberal y conservadora. Estas políticas abrirán la posibilidad de articular un polo nacional progresista, democrático y de izquierda” (Arauz, 2002: 97).

Con este objeto se utilizó, como instrumento político, la fuerza de movimientos sociales y civiles, así como el impulso de las movilizaciones populares. Es así como la política pública del Distrito Federal por los gobiernos de izquierda, inicia asimilando las demandas más urgentes de la población; y para ello colaboró estrechamente con la sociedad civil.

Distrito Federal, ¿paradigma de política social?

La relación de los distintos niveles de gobierno en torno a las políticas públicas supone un espacio de pugna política, compuesta por visiones, partidos y grupos de interés. Las distintas visiones sobre el desarrollo contribuyen a que el panorama de la política social en México muestre distintas posibilidades, causes y condiciones, expresadas en sus instituciones (Martínez, 2010). La política social en el Distrito Federal, ha buscado cambios de las condiciones de vida y avances en la construcción de espacios y vías de convivencia y participación.

La propuesta ideológica del partido gobernante desde 1997 en torno al desarrollo social, se expresa en la Ley de Desarrollo Social de 2000, que fue la primera en su tipo a nivel nacional; continuó consolidando sus instrumentos y adquiriendo congruencia mediante los distintos dispositivos institucionales que han surgido y sobrevivido cada administración. Aún cuando algunos estudios intentan reconstruir un solo paradigma de la política social en el Distrito Federal (i. e. Martínez, 2010), los elementos comunes y la continuidad de líneas estratégicas reflejan más una incorporación gradual de necesidades dentro de un compendio coherente de programas efectivos.

La incorporación de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) sustentó desde 1997 la propuesta de desarrollo social de la Ciudad de México, y es éste el concepto central de la primera visión de la izquierda citadina. Esta perspectiva se ha ido transformando a lo largo del período hasta orientarse casi totalmente con la de derechos humanos (Martínez, 2010). Si bien, esta mudanza facilita la coordinación de los niveles de gobierno locales con la política federal, el enfoque cambia del todo. Al cambiar la centralidad de los DESC por la incidencia de Derechos Humanos, la concepción sobre el hombre y su dimensión relacional se traslada hacia concepciones más individualistas de la sociedad.

Como lo señala D. Martínez, el artículo 1º de la Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal (LDSDF) define: “las disposiciones de la presente Ley son de orden público e interés social y tiene por objeto promover, proteger y garantizar el cumplimiento de los derechos sociales de los habitantes del Distrito Federal” (Ibídem). Además, en las modificaciones de 2005 a la misma Ley el desarrollo social, también se define como un “proceso de realización de derechos mediante el cual, [… se persigue] la

erradicación de la desigualdad, de la exclusión e inequidad social entre individuos y grupos, con el fin de lograr su incorporación plena a la vida económica, social y cultural” (GDF 2005:12-13).

Siguiendo este camino, la inclusión social no emerge como tema prioritario. La incorporación a la vida “económica, social y cultural” sugiere que deben generarse las oportunidades objetivas y los instrumentos para erradicar la desigualdad. Es decir, estrictamente la equidad social requeriría reducir la distancia social y económica, pero ello exige un análisis de privilegios económicos y legales, cuya definición y acción se sustituyen al individualizar los objetivos de la política social.

Por otro lado, esa estructura está compuesta por una política económica nacional dominante, y las restricciones de mercado al crédito y la falta de regulación de costos financieros para el grueso de la población, aunado a un ritmo insuficiente de las inversiones, no logran generar la equidad de oportunidades que buscan las metas en el discurso.

Así, incluso las modificaciones de 2007 a la LDSDF enfatizan este proceso: “el centro del quehacer institucional es la atención prioritaria de los grupos mayoritarios, la ampliación de sus derechos sociales y la búsqueda de una mayor y mejor convivencia democrática de todos que nos ayude a superar el régimen de privilegios en el que todavía vivimos” (Martínez, op. cit).

Mientras la visión del gobierno federal, en los hechos ha mostrado una política social basada en la asistencia social meramente, la justicia distributiva en el Distrito Federal se define luego entonces en el sentido liberal. Hace falta la búsqueda de condiciones de equidad real, mecanismos firmes de acceso irrevocable y resuelto a servicios sociales, urbanos y económicos; no sólo en capacitación, microcréditos y oportunidades de negocios, sino en la construcción de un aparato productivo y logístico que garantice el éxito de las inversiones de los negocios más pequeños; el reto está en la formación de redes, como se discutió en los primeros capítulos de este compendio.

Aún cuando fuera posible rescatar un solo paradigma, pueden observarse diferencias a lo largo del tiempo. El grado de avance (progresivo en todo caso) de la institucionalidad y el alcance de los programas; tanto de manera aislada, como desde una visión de conjunto, como programas y acciones coordinadas

199 LA POLÍTICA SOCIAL EN EL DISTRITO FEDERAL: LA RUTA DE LA IZQUIERDA

Entre estos dos momentos, hay una diferencia fundamental y un faltante discursivo. Lo que es cierto, según revisa Martínez, es que los principios de “universalidad, equidad de género, equidad social, justicia distributiva, diversidad, integralidad, y exigibilidad” están presentes en las definiciones y, sin embargo, no logran traer a flote definiciones concretas para hacer frente a esta exclusión sistemática. El resultado implica un extenso margen de maniobra en el diseño de programas, que implica un uso político de la política social. Así, uno de los principales faltantes que los estudios señalan, es la urgencia de profundizar la institucionalización de esas políticas sociales (Murayama, 2010).

desde una concepción transversal, cuya lógica interna sostenga una relación estrecha entre dependencias y los programas de gobierno. Mas, no es éste un eje verdaderamente coordinado entre el gobierno de la ciudad y los gobiernos delegacionales, ni entre gobiernos delegacionales. No obstante en las primeras definiciones de la política de desarrollo social se mostró la intención, ha faltado completar (que no sólo complementar) la el desarrollo social con el desarrollo urbano, económico y democrático. Es decir, es hora de que una política social moderna se sume a los esfuerzos de una política de desarrollo también transversal, que recoja los elementos necesarios de un impulso económico sólido, como un avance en la erradicación de las condiciones de marginación y exclusión, y no sólo como la provisión de medios para sobrellevar la pobreza y mejorar la calidad de vida dentro de la pobreza. Debe romperse con estructuras profundamente arraigadas desde el corto plazo, para que estos factores no limiten la absorción de próximas generaciones a la sociedad urbana moderna que se busca desarrollar. De nada sirve un plan de desarrollo y modernización de la Ciudad de México, si la misma ciudad moderna que se obtenga sigue presentando tales niveles de pobreza y marginación. Si esta ciudad, será una megalópolis moderna, sus ciudadanos deberían cohabitar en condiciones prósperas y con oportunidades de crecimiento. Es sólo de este modo, que la participación política, el desarrollo democrático y el crecimiento económico serán horizontes alcanzables por los capitalinos.

Presupuesto real, ejercido por el gobierno del Distrito Federal Por ámbitos, 1998-2001 (Miles de pesos, 1997=100)

Ámbitos Programáticos

1998

%

Justicia y Seguridad Pública

11,788,491

22.96

Bienestar Social

10,820,878

21.08

Medio Ambiente

3,414,046

6.65

Transporte

7,368,833

14.35

Infraestructura Urbana

6,118,730

11.92

Desarrollo Económico

574,238

1.12

Administrativo

8,533,455

16.62

Total del Presupuesto

51,336,417

100

1999

%

Ciudad Segura y con Justicia Sociedad Democrática y Partic.

17,221,709 1,598,185

25.86 2.40

Sociedad Incluyente y Solidaria

8,581,650

12.89

Desarrollo Sustentable

2,930,113

4.40

Infraestructura y Serv. Urbanos

19,998,631

30.03

Gobierno Responsable y Eficiente

12,023,882

18.05

Total del Presupuesto

66,599,398

100

2000

%

Ciudad Segura y con Justicia

23,737,455

27.16

Sociedad Democrática y Particip.

3,469,101

3.97

Sociedad Incluyente y Solidaria

11,278,946

12.90

Desarrollo Sustentable

3,762,788

4.31

Infraestructura y Servicios Urbanos

24,595,471

28.14

Gobierno Responsable y Eficiente

15,783,421

18.06

Total del Presupuesto

87,403,856

100

2001

%

Gobierno y Seguridad Pública

22,737,307

21.46

Progreso con Justicia

17,753,715

16.75

Administración y Finanzas

16,042,705

15.14

Desarrollo Sustentable

35,981,283

33.95

Órganos Autónomos

5,553,256

5.24

Gasto No programable

7,903,480

7.46

Fuente: Cuentas Públicas 1998-2001. Secretaría de Finanzas, Gobierno del Distrito Federal; en Arauz, 2002.

Es vital saber que, un alto grado de institucionalización de derechos implica la creación de secretarías, institutos y dependencias de diferente índole e incluso de programas, pero implica el estrecho acompañamiento de un marco legal que haga vinculante la acción gubernamental con los derechos ciudadanos en juego; y un monitoreo y rendición de cuentas constante.

Con este grado de institucionalización de la Política Social, se ha incrementado el alcance de la protección pero, aún así, la creciente desigualdad indicaría que hace falta supeditar ésta a una política de desarrollo. Como fase inicial, se requiere avanzar en la formalización de prácticas, y normalización de procesos y reglamentos, que fundamenten y hagan transparente la asignación y ejecución.

El período de Andrés Manuel A comienzos del primer milenio, era ya visible el grave problema de desaprovechamiento de mano de obra, que se centra en el desaprovechamiento de los jóvenes que ingresan apenas al mercado laboral.

Es en esta población donde se concentra el mayor porcentaje de desocupación. Por otro lado, debido a que los procesos de desregulación y flexibilización de las relaciones laborales permiten que los trabajadores tengan cada vez menor acceso a prestaciones y seguridad social; y a que se han erosionado los sistemas de representación gremial; antes del año 2003, la mitad de la población que trabajaba en el área metropolitana

201 LA POLÍTICA SOCIAL EN EL DISTRITO FEDERAL: LA RUTA DE LA IZQUIERDA

La diferencia central del primer período con el primer año de labores del segundo período, se puede observar en la composición del gasto, la fluctuación de los recursos asignados va reduciendo los montos destinados, y la proporción es ligeramente recuperada en 2001.

de la ciudad de México se encontraba en un empleo informal o precario (De la Garza, 2003).

De acuerdo con Ziccardi (2009), una perspectiva que incorpora la inclusión social debe otorgar particular atención a aquellos grupos más expuestos a privaciones o a un acceso limitado a bienes y servicios básicos. Se identifica como grupos vulnerables a los que “hay que atender prioritariamente a través de programas de apoyo económico y asistencia social focalizados” (Ziccardi, 2009). Sin embargo, los apoyos económicos focalizados no cambian el entorno social adverso, ni las dinámicas de exclusión que mantienen a estos grupos bajo condiciones marginales. Debe regularse el mercado de trabajo, y avanzar de tajo en la reducción de carencias educativas, de vivienda y de oportunidades de empleo, que sólo se logran fomentando inversiones productivas orientadas a la generación de empleo de calidad.

Es cierto que, en el contexto nacional, las leyes vigentes de desarrollo social de las entidades federativas buscan principalmente reducir la pobreza, la exclusión y la desigualdad económica (Cámara de Diputados, 2010). La mayor restricción a dichos objetivos, según los análisis disponibles, es la coordinación entre niveles de gobierno. La solución a esta limitante, generada por dichas competencias, es lograr un mayor grado de institucionalización de la política social local, dando forma a los ejes de acción y los objetivos últimos de las estrategias. Para definir afinidades hay que encausar los objetivos y las estrategias, de manera que puedan complementarse las acciones y homologarse las coincidencias.

Se considera que “la primera ley de desarrollo social que coordina, regula y define los criterios de política social es la Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal”. La importancia de esta ley radica en la definición local de los criterios de política social; lo que da la posibilidad de orientar los esfuerzos hacia las necesidades particulares de la población del Distrito Federal (Cámara de Diputados, 2010). El 24 de enero de 2004 se publicó la Ley General de Desarrollo Social en el Diario Oficial de la Federación. Dando lugar a una política Nacional de Desarrollo Social y a un Sistema Nacional de Desarrollo Social, que tiene por objeto: ‘determinar la competencia de los gobiernos municipales, así como las bases para la concertación de acciones con los sectores social y privado’ (Cámara de Diputados, 2010).

De esta manera, el primer intento de integración transversal de programas sociales en el Distrito Federal fue el definido por la administración de 2000-2006, llamado Programa integrado Territorial para el Desarrollo Social (PIT). De las viviendas en el Distrito Federal, tal como se ha visto en el diagnóstico sobre condiciones de vida, más del 60% de las viviendas en el área metropolitana “pertenecen a colonias populares y poco menos de un tercio son viviendas rentadas” (Ziccardi, 2008). La exclusión social se presenta porque el Estado es incapaz de garantizar el derecho formal a la propiedad privada de los pobladores pobres. La focalización, por tanto, requiere considerar la gran masa de población que vive en ambientes populares.

Reducirse a gestores de políticas sociales definidas en el ámbito de gobiernos nacionales; supone no sólo disponer de cuantiosos recursos sino también de una nueva institucionalidad.

Si bien, la política social de la administración de Cuauhtémoc Cárdenas, se orientó a “impulsar una política pública que pretendía la reconstrucción del tejido social”, posterior al descalabro económico de 1995, lo que se logró durante el gobierno de López Obrador, fue el cimiento de una institucionalización de la política social. Es decir, una definición clara y consistente de objetivos integrados, aunque todavía perfectibles. Durante este período la visión se amplió, decidiéndose subrayar la integración territorial de los programas sociales (en el PIT), coordinados en tres ejes: género, desarrollo urbano y salud; los cuales se diseñaron y controlaron centralmente. Aún así, los espacios de participación ciudadana se redijeron a la condición de posibles beneficiarios de programas sociales; faltaban aún regulaciones e instrumentos de participación política (Ziccardi, 2008).

Según Ziccardi (Ídem), la dimensión operativa de las políticas sociales del gobierno de la ciudad del período 2000-2006, asignaron considerables montos de recursos a los programas agrupados en el PIT. Lo que le ordena como programa central de la administración. Entre 2001 y 2003, se observa que la Secretaría de Salud prácticamente ha mantenido su presupuesto, el cual representa alrededor del 25% del total de los recursos del gobierno central, porcentaje similar a la Secretaría de Seguridad Pública A ello se agregan los recursos del PIT asignados, entre otros programas, al pago del apoyo económico a adultos mayores para alimentación y medicinas, y al mejoramiento de vivienda en lote propio de barrios populares (Ziccardi, 2008).

Configuraciones recientes expresó la necesidad de “construir sistemas de planeación, evaluación e información”. El primer paso para sistematizar consideró necesaria la coodinación entre dependencias en torno a un Programa de Desarrollo Social para la siguiente administración, que permitiera la coordinación más adecuada entre dependencias (Martínez, 2010).

Este propósito se insertó también en el Programa de Desarrollo Social 2007-2012 e introduce un punto titulado “El desarrollo institucional de la política social”, cuyo objetivo es mejorar los procedimientos de planeación mediante una Comisión Interinstitucional del Desarrollo Social, Instituciones y órganos consultivos (Martínez, 2010).

Así, “en el Plan de Gobierno se habla de tres ejes: equidad de género, ciencia y tecnología y desarrollo de la vida pública en la ciudad.” (Martínez, íbid: 27). El eje Equidad de Género es el eje transversal que ha avanzado más, tanto por sus esquemas de administración pública como en su impacto.

Señala Clara Jusidman (2010) que la política social de la ciudad no “está definida adecuadamente (…)hay que recolocar los trabajos teóricos”. El concepto de dignidad humana, entiende que sólo hay

LA POLÍTICA SOCIAL EN EL DISTRITO FEDERAL: LA RUTA DE LA IZQUIERDA

Al revisar los avances de institucionalización de la política social en el período 2000-2006, se

203

desarrollo completo de las personas si satisfacen necesidades básicas” (Martínez, 2010). Bajo este marco, la orientación de los programas, tiende a reconstruir el paradigma de política social del DF: el universalismo.

Aunque claramente hay procesos nacionales e internacionales que limitan la postura del gobierno local, no sólo en términos la configuración de riesgos o problemas propios de la Ciudad de México sino en la capacidad de intervención.

Por ello, la política social y la política de desarrollo en el Distrito Federal debe cobrar autonomía, no sólo de la lógica de mercado que se ha insertado en las diferentes dinámicas económicas y sociales, sino de la visión del desarrollo y de la insuficiencia de la inversión privada en ámbitos económicos y sociales.

Así, se sugiere que debe confrontarse el suponer la universalidad de la oferta, frente a garantizar el universalismo de la satisfacción, de la mano de los derechos humanos y de la ciudadanía. Precisar el significado de la participación podría ayudar a clarificar el modo en el que grupos de interés específicos abordan presiones derivan en problemas como el clientelismo y el corporativismo. Es decir, es importante reducir el campo de uso político de la política social.

En la Ley de Desarrollo Social se expresan conceptos que sí parecen ser principios de equidad y justicia distributiva; otros que son inherentes al enfoque de derechos como universalidad, integralidad y la exigibilidad. Otros más que reflejan la teoría social de adscripción: equidad social, diversidad, equidad de género. No obstante, debe recordarse que la transformación de las dinámicas de exclusión es un paso necesario para la superación de las condiciones de marginación de una capa mayoritaria de población.

En palabras de David Martínez (2010): debe asumirse “el enfoque del universalismo progresivo”, que gradualmente articule de manera “inteligente la focalización (como medio) y el universalismo (como objetivo)”.

El programa llamado Red Ángel, recientemente inaugurado, tiene como propósitos alinear los procesos de forma que la ciudadanía tenga la información sobre los distintos programas a los que tiene derecho, se establezca una red de los programas sociales desde las necesidades y demandas de la población y se avance en la conformación de una instrumentación unitaria e integral.

La estrategia de Red Ángel sigue, cuando menos, los pasos siguientes: a) Conformación de un padrón único de beneficiarios o sujetos de derecho; b) Visitas domiciliarias para levantar información relativa al padrón; c) Georeferenciar el padrón; y d) Entrega de tarjeta universal de derechos. Después de estos primeros pasos, plantea reestructurar los programas y las instituciones de soporte, la construcción precisa de indicadores para el avance de los programas, y también modificar las reglas de operación, en un trabajo conjunto con las Delegaciones.

Discusión para no olvidar Es cierto que la focalización individualiza las carencias y reconstruye parcialmente el tejido social mermado por la marginación. Sí ha funcionado, por otro lado, como un principio básico para la institucionalización, ya que ordena el padrón de beneficiarios y ayuda a una administración eficiente de los recursos.

La intermediación y la focalización de los programas, sin embargo, corre el riesgo de conformar un clientelismo renovado que retraería el campo de la exigibilidad y universalidad de los derechos ganados en la institucionalización de la política social. Son estos los retos de superar las prácticas clientelares por una institucionalización de la política social, con énfasis en el grado de exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales que luego se incorporan en la Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal.

Frente a una profunda concentración de oportunidades, expresada en

En México, la desigualdad no se limita a la distribución del ingreso, sino que se “vincula a la discriminación de género, étnica y de lugar residencial” (Jusidman, 2009). Al igual que la discriminación de género, la diseminación se manifiesta en los requisitos educativos y horarios de trabajo que desfavorecen a quienes viven en la periferia de la ciudad, así como por acceso escaso a las TICs. El análisis que hace Jusidman 2009 sobre los elementos que fundamentan la desigualdad por grupo étnico y lugar de residencia puede extrapolarse a la Ciudad de México, donde no necesariamente considera etnias, sino pertenencia a comunidades, posesión de capitales cultural, relacional y económico.

Debe superarse así el alejamiento del discurso, acción y diseño de las políticas públicas del tiempo y las formas políticas que están supeditadas al ciclo económico. Las estrategias económicas y los programas sociales se muestran

205 LA POLÍTICA SOCIAL EN EL DISTRITO FEDERAL: LA RUTA DE LA IZQUIERDA

prácticas de exclusión y segregación (sociales, económicas y políticas), al final se reflejan en necesidades de empleo, educación y vivienda. Los alcances de la estructura burocrática prueban su capacidad en las instituciones y mecanismos de intermediación de las diferentes formas que toman estas demandas y necesidades.

insuficientes, frente al desgaste de la economía formal y la reducción del aparato productivo a un 90% de unidades de menos de 10 empleados. Las MyPimes y las empresas informales (junto con el autoempleo) son las fuentes de ingresos del 80% de la población, que además de reflejar baja productividad, cierra sus posibilidades al crédito productivo y a condiciones de crecimiento y acceso a mercados por la baja densidad de sus redes de negocios y la característica de que, buena parte de estas unidades económicas son de sobrevivencia, más que de carácter empresarial. Debe reactivarse el mercado interno.

En el tiempo, los programas sociales evolucionan lentamente, sino que sólo se adecuan a la concepción de política social que define a cada gobierno.

Es de esta manera, que la importancia de una definición de política social de los gobiernos de izquierda, mantiene un carácter integral y lo va renovando con innovaciones institucionales y programas asociados al desarrollo social. Sólo hace falta un entramado conceptual más complejo que incorpore estos avances en la política social a una estrategia de desarrollo económico y político del Distrito Federal. “Aún con gratuidad y obligatoriedad, el acceso a los servicios sociales se ha mostrado diferenciado e insuficiente” (Jusidman, 2009).

Opinión de la ciudadanía: demandas de una política social en democracia participativa Si bien, los esfuerzos por disminuir las condiciones precarias en que vive un número muy significativo de población pueden funcionar, organizarse, coordinarse e institucionalizarse; pero aún cuando se dedique un alto porcentaje del gasto público y se logre consensuar la voluntad y la intención de los diferentes grupos dominantes de la política social (y también de la nacional), ninguna de estas estrategias mostrará resultados (incluso en el largo plazo) si los ciudadanos se enfrentan al nivel salarial y a las condiciones de empleo (todavía en proceso de precarización: reduciendo la capacidad de compra, las prestaciones y la posibilidad de respaldarse por un contrato) que ofrece el mercado, y permite el Estado.

Además, de acuerdo con la opinión de más de mil Comités Ciudadanos del Distrito Federal, recogida en una consulta a cargo de la V Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, las necesidades y los renglones faltantes todavía trascienden el diseño institucional.

La información disponible a partir de este ejercicio muestra que buena parte de las propuestas tuvieron una alta aceptación. Pueden observarse, sin embargo, diferencias particulares en el grado de aprobación de cada una de las propuestas si se agrupan por delegación y por polo de desarrollo. Cumpliendo con uno de los propósitos de esta consulta, estas diferencias servirán para obtener información más detallada sobre las necesidades expresadas por los habitantes del Distrito Federal según el contexto en el que se desenvuelven.

207

ejes temáticos que definen la estrategia. Como puede observarse en el cuadro síntesis que sigue, de acuerdo con la sistematización del número de menciones que hacen los consultados sobre problemas puntuales de su colonia según su experiencia, la calidad y eficacia de las propuestas de la estrategia que resulta de este arduo período de análisis y debate, pueden enriquecerse si se consideran las necesidades más sensibles de la población.

Por un lado, las propuestas de reactivación económica no sólo deben enfocarse a la generación de oportunidades de empleo y al acercamiento de mecanismos de capacitación de la población, sino que estas acciones deberán reflejarse en la percepción de oportunidades de empleo y en el nivel salarial de la población.

Por otro lado, elevar la calidad de la educación, de acuerdo con estas opiniones requiere de mayores recursos, mayor y mejor infraestructura educativa. Además, las propuestas sobre vialidad deberán incorporar los temas sobre seguridad en el transporte, educación y mejoramiento de las calles, por mencionar algunos aspectos.

LA POLÍTICA SOCIAL EN EL DISTRITO FEDERAL: LA RUTA DE LA IZQUIERDA

La información cualitativa que se obtiene, desprende la percepción de problemáticas en torno a los

PRINCIPAL PROBLEMÁTICA MANIFESTADA EN LA CONSULTA A LOS CÓMITES CIUDADANOS

REACTIVACIÓN ECONÓMICA

EDUCACIÓN

MOVILIDAD Y TRANSPORTE

1

FALTA DE OPORTUNIDADES DE EMPLEO

7.7%

INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA

8.5%

INSEGURIDAD

14.1%

2

BAJOS SUELDOS

6.4%

PROFESORES: CALIDAD DE LA EDUCACION

6.2%

EDUCACION VIAL

5.1%

5.0%

CALIDAD EDUCATIVA Y ACTUALIZACION DE LOS PLANES DE ESTUDIO

5.6%

TRÁNSITO VEHICULAR Y CONGESTIONAMIENTO VIAL

4.9%

4.5%

BACHES

4.8%

2.8%

SEMÁFOROS

3.9%

2.4%

AMBULANTAJE

2.6%

2.3%

TOPES

2.2%

2.1%

CALIDAD DEL SERVICIO DE TRANSPORTE

1.9%

2.1%

LIMPIEZA

1.8%

2.1%

ILUMINACION

1.8%

1.9%

MAS TRANSPORTE PÚBLICO

1.8%

1.7%

CAPACITACION DE CONDUCTORES

1.8%

1.6%

CONTAMINACION

1.5%

1.6%

NUEVAS RUTAS

1.3%

1.6%

SEÑALIZACION

1.2%

3

FALTA DE CAPACITACION

4

IMPULSAR EL EMPLEO Y LA APERTURA DE ESTABLECIMIENTOS

1.4%

INCORPORACION DE VALORES Y EDUCACION INTEGRAL

5

EMPLEO MEDIANTE COLABORACION CON AUTORIDADES

1.1%

CUMPLIMIENTO DE APOYOS EDUCATIVOS

6

REGULAR HORARIOS, ABUSOS Y DERECHOS DE EMPLEO

0.9%

7

EMPLEO PARA GRUPOS VULNERABLES (JOVENES, MADRES SOLTERAS Y ADULTOS MAYORES)

1.3%

8

DESEMPLEO

3.4%

9

INFORMALIDAD LABORAL, EMPLEO PRECARIO SIN PRESTACIONES Y SUBEMPLEO

0.8%

10

TRABAJO CERCANO

0.7%

TICS EN EDUCACION COMPROMISO DE AUTORIDADES, VIGILANCIA Y REGULACION EN ESCUELAS FALTAN PROFESORES INSEGURIDAD

11

FALTA DE EXPERIENCIA

0.8%

12

FALTA DE APOYOS

0.7%

13

CALIDAD DEL EMPLEO

0.8%

14

MOVILIDAD

0.5%

15

INSEGURIDAD

1.0%

1,199 Menciones

SEGURIDAD ESCOLAR COSTO DE LA EDUCACION APATIA DE ESTUDIANTES DESERCION ESCOLAR POR INGRESOS EDUCACION BASICA EDUCACION BASICA 2,421 menciones

2,639 menciones

Estos insumos para la discusión, indican la importancia de subrayar que en el imaginario de la población, se encuentran incrustados los problemas que circundan su vida diaria de la gente; y dan elementos para preguntarnos si los avances en las estrategias de desarrollo social se han reflejado hasta ahora en un orden, coordinado e institucionalizado, o falta incorporar criterios más definidos que busquen la reducción de las distancias sociales; así como la solución de temas más cercanos a la cotidianidad de los ciudadanos.

El gasto en el Distrito Federal a principios de siglo

Marﾃｭa Teresa Rodrﾃｭguez Escalante, Miguel ﾃ］gel Rojas Arciniega, Alberto Castro Jaimes

Introducción El documento presente es una síntesis y sistematización de los cambios que han seguido los programas de política pública en el Distrito Federal en los últimos 10 años. El análisis se basa en la descripción plana de los diferentes temas que se han discutido en las propuestas de intervención para el desarrollo urbano de la Ciudad de México. Se han seleccionado los programas con mayor asignación de recursos en algún momento de estos años, según los Programas Operativos Anuales y los registros de la Cuenta Pública de 2001 a 2010. Los temas abordados por esta revisión son: Desarrollo Urbano, Protección Social, Salud, Educación, Medio ambiente, Equidad de género, Readaptación social, Seguridad, Transporte y Fomento Económico.

Se realiza una revisión de la Cuenta Pública que es el documento que contiene el ejercicio presupuestario a cargo del Ejecutivo del Gobierno Central del Distrito Federal, para que sea revisado por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y que comprende el gasto realizado por los tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. De la misma forma el Programa Operativo Anual es un instrumento que traduce los lineamientos generales de la planeación del desarrollo económico y social, en objetivos y metas concretas a desarrollar en el corto plazo, definiendo responsables, temporalidad y espacialidad de acciones, para lo cual se asignan recursos en función de las disponibilidades y necesidades contenidas en los balances de recursos humanos, materiales y financieros.

La Cuenta Pública de 2000-2006 El triunfo del Ingeniero Cuauhtémoc Cárdenas tuvo grandes repercusiones en la vida democrática de la Ciudad de México y uno de estos ámbitos es el referente a las finanzas públicas del Distrito Federal, esto significó un rediseño en la ejecución del Gasto Público, a través de la reformulación de programas, la fusión de acciones, proyectos y programas. La administración de Cárdenas fue un esfuerzo muy importante en poner orden y “sanear” al Distrito Federal, esta nueva visión se refleja y se concreta, durante la administración de Andrés Manuel López Obrador, mediante el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2000-2006, el cual dividió la acción gubernamental en cuatro gabinetes: Gobierno y Seguridad Pública Progreso con Justicia Administración y Finanzas Desarrollo Sustentable

La administración de Marcelo Ebrard Casaubón (2006-2012) dejó de planear y programar el gasto en forma de gabinetes y lo hizo a partir de 7 ejes estratégicos: Reforma Política: Derechos Plenos a la Ciudad y sus Habitantes

Seguridad y Justicia Expedita Economía competitiva e incluyente Intenso movimiento cultural Desarrollo Sustentable Nuevo orden urbano: servicios eficientes y calidad de vida para todos De acuerdo al Programa de Desarrollo del D.F. a través de estos ejes se busca garantizar una vida digna a los ciudadanos del Distrito Federal por medio del respeto a sus derechos elementales, reducción de las desigualdades sociales y económicas, seguridad a su patrimonio y persona, acceso al mercado laboral, conocimiento de su entorno cultural y disfrute de los bienes públicos; todo esto en un contexto de políticas amigables hacia el medio ambiente.

211 EL GASTO EN EL DISTRITO FEDERAL A PRINCIPIOS DE SIGLO

Equidad

Este documento se enfocará a hacer una revisión de los programas más significativos desde dos puntos de vista: 1) Los que tienen un mayor volumen de recursos asignados y 2) Por el mayor número de beneficiarios, ya que estas acciones permean en el nivel de bienestar y calidad de vida de la ciudadanía.

Programas de Fomento Económico La evolución de los programas referentes a la promoción de la actividad económica indica que al principio de la década hay una intención de reactivación económica que incluye a cada uno de los grandes sectores económicos, que paulatinamente se simplifica. Los recursos asignados a promover y fomentar la actividad industrial, para toda la ciudad no rebasaron los 6 millones de pesos y se manejaron por proyectos.

Uno de los programas con mayores recursos fue el de apoyo a pequeñas y medianas empresas del sector industrial en etapa de consolidación en el mercado.

Fomento Económico 2001 - 2007 (Miles de Pesos corrientes) Promoción Industrial

2001

2003

Eje o programa

Presupuesto

%

A*

Presupuesto

%

A*

Progreso con Justicia Social

8,828,636.4

100.0

0.7

12,550,545.5

100

-4.0

Promoción y fomento industrial

5,596.3

0.1%

5%

6,685.4

0.1%

-8%

Apoyar a las Pymes del sector industrial en las etapas de operación y consolidación del mercado

1,257.8

0.0%

-8%

1,065.6

0.0%

-6%

A*: Sobreejercicio/subejercicio Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios año y Programa Operativo Anual 2001 – 2010

Buena parte de los recursos para el fomento económico y del empleo a principios del sexenio de López Obrador, se dedicó a registrar, actualizar, reorganizar y planificar el trabajo y la ubicación de los trabajadores en vía pública. La cantidad de recursos utilizados para empadronar e identificar mercados y grupos de comerciantes, sirvió para reubicar, negociar y regular estas prácticas. Como puede verse en el siguiente cuadro:

Fomento Económico 2001 - 2007 (Miles de Pesos) Comercio y asfalto

2001 Presupuesto

Eje / Programa

2003 %

A*

Presupuesto

2005 %

A*

Presupuesto

Progreso con Justicia Social

Progreso con Justicia Social

%

A*

Presupuesto

Progreso con Justicia Social

Total

8,828,636.4

100.0

0.7

12,550,545.5

100

-4.0

Fomento y regulación del comercio

15,313.7

0.2%

-5%

13,181.7

0.1%

-5%

Producir material asfáltico

205,621.6

2.3%

17%

139,268.5

1.1%

-38%

20 Producción y comercialización de bienes y servicios

2007 %

A*

Equidad

15,244,597.0 100.0

4.0

202,304.4

1.3%

88%

321,143.5

-22%

372,040.6

2.4%

29%

658,533.7

-3%

A*= Sobreejercicio o subejercicio Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios año y Programa Operativo Anual 2001 – 2010

Los recursos asignados al fomento económico directo, desde 2007, se orientaron al apoyo de la formalización de comerciantes y microempresas.

En 2005, comienza a definirse un programa de promoción del corredor turístico Reforma – Centro; se resta importancia a la actividad industrial, englobando el fomento industrial en acciones de fomento de actividades “Industriales, Comerciales y de Servicios”.

Fomento Económico 2001 - 2007 (Miles de Pesos)

Agricultura 2003

2001

2005

2007

Eje o programa

Presupuesto

%

A*

Presupuesto

%

A*

Presupuesto

%

A*

Presupuesto

%

A*

Producción y fomento de la actividad agrícola

149,591.2

100

-16%

101246.8

100

-48%

100

100

196,034.8

-1%

3%

21 Producción y fomento de la actividad agrícola, forestal y pecuaria

A*= Sobreejercicio o subejercicio Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios año y Programa Operativo Anual 2001 – 2010

264,902.3

213 EL GASTO EN EL DISTRITO FEDERAL A PRINCIPIOS DE SIGLO

Un monto de los recursos destinados al rubro de reactivación se orientaron a la agricultura y al fomento de productores rurales, enfocándose en la producción agrícola, con el objetivo activo inicial, fue la consolidación de mercados de materias primas y productos agropecuarios producidos en el Distrito Federal. A partir de 2005 destacan dos acciones específicas que impulsan el cuidado del área forestal de la ciudad, así como la producción de viveros, orientando la política a una visión donde la cuestión espacial del fomento económico se inaugura con apoyos a la producción agrícola.

También en 2005 el fomento a la actividad agrícola y forestal recibe más recursos y los proyectos son más concretos en el Programa Operativo. Para 2009 y 2010, esta visión de fomento se funde en un eje de “Economía competitiva e incluyente”, que adopta los tres principales rasgos que se observaron a lo largo de los años anteriores: es decir, basa sus principales programas en el fomento al comercio; el fomento a la reforestación y a la producción agrícola delimitada; y el fomento a las actividades económicas a partir de los corredores turísticos, para aprovechar la capacidad de empuje de este sector económico.

Las actividades apoyadas también incluyen créditos a MiPymes y al ordenamiento del comercio desde el sistema de abastos de la ciudad.

Fomento al Empleo y Fomento Económico 2009 - 2010 (miles de pesos corrientes) 2009 2010

Economía competitiva e incluyente

Original

Ejercido

Original

Ejercido

2,238,243.8

2,641,775.6

2,285,986.6

2,328,974.9

33

Los bienes y servicios producidos por el GDF se llevan a cabo de forma eficiente

932,202.6

985,333.2

937,401.8

883,393.7

34

La ciudad promueve el crecimiento económico equitativo

616,019.6

958,376.5

563,712.5

800,509.9

Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios año y Programa Operativo Anual 2001 – 2010

Fomento al empleo Se identificaron por separado las políticas de fomento económico con las de fomento al empleo.

Además de reducirse las políticas de inversión y consolidación de mercados para productores agrícolas y la desaparición de los programas de gobierno para fomento industrial intencionado, las políticas de fomento económico no están ligadas del todo con las de apoyo al empleo. Los recursos asignados se dirigen a la búsqueda de coincidencias entre oferta y demanda de empleos.

Aún así, los programas para canalizar vacantes de empleo han visto reducida su participación presupuestal y el número de beneficiados. Por otro lado, debe anotarse el crecimiento notable de recursos de los programas de apoyo al desempleo. Los beneficiarios fueron creciendo de 2001 a 2007, de 400 a 600 mil personas incluidas en los programas de apoyo al desempleo; así como el número de personas que se incorporan a los programas de capacitación para el empleo.

Por otro lado, el fomento a la inversión acordonó en un mismo rubro el fomento a la inversión industrial, inversión en actividades comerciales y de servicios.

Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios año y Programa Operativo Anual 2001 – 2010 Fomento al empleo (Miles de Pesos corrientes)

Eje o Programa

2001 Presupuesto

%

2003 A*

Progreso con justicia 8,828,636.4

(Continúa)

100.0

0.7

Presupuesto

2005 %

A*

Presupuesto

Progreso con justicia 12,550,545.50

2007 %

A*

Presupuesto

Progreso con justicia

100

-4.0

15,244,597.0

100.0

4.0

%

A*

Equidad 20,186,310.9 100..

5%

Becas de capacitación a trabajadores desempleados (PROBECA)

98,153.3

1.1%

110.8173844

70,968.3

0.6%

-1.1%

93,210.3

0.6%

-1%

Otorgar apoyos a desempleados

71,770.4

0.6%

-1.1%

93,210.3

0.6%

-1%

103,354.0

0.5%

59%

Otorgar apoyo a desempleados

2,736.9

0.0%

26%

3,812.3

0.0%

3%

17,206.1

0.1%

-6.3%

11,656.6

0.1%

-11%

9,176.8

0.0%

7%

Conducción de la política y fomento del empleo

21,914.6

0.2%

0.495815575

36,420.7

0.3%

11.1%

A*=Sobreejercicio o subejercicio

215 EL GASTO EN EL DISTRITO FEDERAL A PRINCIPIOS DE SIGLO

Atender, registrar y canalizar a una vacante a buscadores de empleo

Fomento al empleo (Miles de Pesos corrientes) 2005

2007

Progreso con justicia

Equidad

Presupuesto

%

A*

TOTAL DEL GABINETE

15,244,597.0

100.0

4.0

2.4%

20%

57,888.1

0.4%

1%

104,859.7

0.7%

51%

19 Promoción, fomento y regulación de las actividades comerciales, industriales y de servicios

358,791.2

Apoyar a las micro y pequeñas empresas en las etapas de operación y consolidación del mercado Promover proyectos estratégicos de desarrollo económico y promoción al turismo

(Final)

Presupuesto

%

20,186,310.9

A* 100

5%

1.8%

20%

50,301.2

0.2%

-16%

192,447.9

1.0%

134%

358,791.2

A*=Sobreejercicio o subejercicio Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios año y Programa Operativo Anual 2001 – 2010

Para los años 2009 y 2010, las líneas programáticas que fomentan el empleo son definidas concretamente en los servicios de canalización de empleo, en programas para la capacitación de los trabajadores, y en apoyos, más que inversiones.

A partir de 2009 se institucionaliza un programa de capacitación para orientar el empleo hacia una economía social. Esto quiere decir, que se incentiva el empleo popular, más que incentivar la economía y la producción dentro de las colonias.

Fomento al Empleo y Fomento Económico 2009 - 2010 (miles de pesos corrientes) Eje o programa

Economía competitiva e incluyente

35

El empleo es promovido en un marco de productividad y protección laboral

2009

2010

Original

Ejercido

Original

Ejercido

2,285,986.6

2,328,974.9

784,872.3

645,071.4

2,238,243.8 2,641,775.6

690,021.6

698,065.9

Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios año y Programa Operativo Anual 2001 – 2010

Protección Social Aparte de los programas orientados a la infraestructura urbana, y a garantizar el funcionamiento de los sistemas de Agua y Drenaje, los programas de Protección social son de los que obtienen mayores recursos asignados.

Buena parte de los programas que continuaron o se consolidaron a lo largo del periodo continúan presentes, aunque con nombres distintos. Dentro de los mismos ejes de “Progreso con Justicia Social” y “Equidad”, han sido incluidas actividades de reivindicación de los derechos humanos y de defensa de los derechos de los trabajadores. Para separar esta tendencia en el análisis, se han reagrupado en cuestiones del Fomento Económico, Fomento al Empleo y Educación, junto con el rubro de protección social.

Los programas de Protección social agrupados en este análisis benefician en 2001 a 4000 niños en riesgo de calle, dan atención a 2,500 adultos indigentes; y apoyos a 16 mil personas discapacitadas en un principio.

Para el año 2003, los programas de Atención a población con problemas de adicción benefician a 26 mil personas; Realizar ayudas sociales en beneficio de adultos mayores 335 mil personas; Brindar apoyos a personas con discapacidad 63,630 beneficiarios.

Eje o Programa

Protección social 2001 - 2007 (miles de pesos corrientes)

2001 2003 2005 Eje o Eje o Original Ejercido.

Original Ejercido. Programa Original Ejercido. Programa

Protección social

1,510,820

1,785,117

4,018,000

3,774,053

Progreso con Justicia Social 17 Protección social

4,789,407

4,829,206

Equidad 17 Protección social

Original

Ejercido.

5,800,626

6,012,490

Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios año y Programa Operativo Anual 2001 – 2010

En el año 2005 el programa Otorgar ayudas a adultos mayores y personas de escaso recurso logró beneficiar a 380 mil ciudadanos; Otorgar apoyos económicos a personas con discapacidades llegó a los 70 mil; y Promover la prestación de servicios básicos de asistencia social a 100 mil personas. Destaca el número de apoyos del programa Otorgar apoyos económicos a la población consumidora de leche LICONSA en este año, con 2 millones 422 mil apoyos. Cifra reducida a 2 millones, 94 mil apoyos en 2007.

Para 2007 las acciones de asistencia social se despliegan en acciones tales como: Promover el desarrollo integral de la niñez benefició a 110 mil niños, Otorgar ayudas a jóvenes en situación de riesgo: con 5000 jóvenes beneficiados; Otorgar becas a menores que se encuentren en condiciones de pobreza y vulnerabilidad social que alcanzó una cifra de 19 mil menores. Hay programas que, a partir de la reclasificación de los programas de política pública de 2009, fueron incorporados a los ejes de Derechos

217 EL GASTO EN EL DISTRITO FEDERAL A PRINCIPIOS DE SIGLO

Progreso con Justicia Social

2007

humanos. De estos, los más importantes son: la Prevención de la violencia familiar, y las acciones de promoción de la equidad de género.

El programa “Por el Bien de Todos, Primero los Pobres”, que operó hasta 2006, se renombra a “Equidad en la ciudad” a partir de 2007 y considera buena parte de los programas especiales y acciones del programa precedente.

Protección social 2001 - 2007 (miles de pesos corrientes)

2001

2003

2005

2007

Eje o Programa

Original

Ejercido.

Original

Ejercido.

Original

Ejercido.

Eje o Programa

Original

Ejercido.

Progreso con Justicia Social

Equidad

Realizar acciones para propiciar igualdad de la mujer

33091.4

30033.8

-

-

12971.4

13361.9

0014 Promover la igualdad de género

7556.6

19869.7

29451.8

20178.3

Dirigir y operar las unidades de Atención y prevención a la violencia familiar**

22699.3

19705.5

29021.4

26858.9

0015 Normar y coordinar la atención y prevención de la violencia familiar

Brindar apoyos a personas con discapacidad***

-

-

473793.9

487312.9

590271.1

590842.3

0009 Brindar atención a personas discapacitadas

23489.9

20568.1

0644 Otorgar apoyos económicos a personas con discapacidad

642553.9

642553.9

Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios año y Programa Operativo Anual 2001 – 2010

La evolución de los programas de apoyo a adultos mayores, así como los programas de protección a los menores en condiciones de vulnerabilidad, desde la violencia familiar y riesgo de calle, como el apoyo a la alimentación, son los principales logros en el período analizado. Otro de estos logros es la instalación y operación de los comedores comunitarios.

La definición de programas de protección a hijos de trabajadoras del GDF, se amplió desde 2001 a un programa de apoyo a los hijos de madres trabajadoras, en general; y de estos, también se recondujo una parte de la política de asistencia de largo plazo a la configuración y asignación de programas específicos a los Centros de Desarrollo infantil con más de 36 millones de pesos en 2010.beneficiando a casi 40 escuelas y al menos unos 2000 menores beneficiados.

Protección Social 2009 - 2010 (miles de pesos corrientes) 2009 2010 Eje o Programa Original Ejercido Original Ejercido Equidad

14 15

La desigualdad económica y sus consecuencias se reducen en la Ciudad de México Se fortalece el principio de cohesión social en la Ciudad de México

16

Los Derechos Humanos son respetados

21,568,823.9

23,531,321.3

22,721,412.7

26,613,257.8

6,164,603.8

5,904,688.1

6,768,119.6

6,864,667.3

607,892.8

806,713.8

806,116.8

1,003,017.2

771,221.7

736,154.4

56,862.7

77,212.1

219 EL GASTO EN EL DISTRITO FEDERAL A PRINCIPIOS DE SIGLO

Educación, Cultura y Deporte Las principales líneas de acción a partir de 2001, son la construcción y mejoramiento de escuelas de educación básica, en los rubros de infraestructura educativa, por un lado; y la construcción y posterior sostenimiento de los planteles del sistema de educación superior y media superior del Gobierno del Distrito Federal, por otro.

En materia de Cultura y deporte, destacan los programas de organización de actividades deportivas, como la organización de torneos y eventos culturales, así como la atención a la construcción y recuperación de espacios públicos para la cultura, el deporte y el esparcimiento.

Educación 2001 – 2007 (miles de pesos corrientes) Ejes o Programas Progreso con justicia

2001 Original

2003

Ejercido

Original

Ejercido

8,766,678.5 8,828,636.4 13,068,013.0 12,550,545.5

Ejes o Programas

2005 Original

2007 Ejercido

Original

Ejercido

Progreso con justicia Equidad

14,658,243.3

1,475,147.0

995,989.6

2,213,910.8

2,243,055.6

15,244,597.0

19,312,683.6 20,186,310.9

Infraestructura educación preescolar

3,210.9

4,214.7

183,948.9

153,798.5

13 Fomento y desarrollo de la educación y el deporte

Infraestructura educación primaria

5,777.8

5,485.7

297,976.0

283,423.7

0001 Construir inmuebles educativos

-

-

604,354.8

276,390.4

Infraestructura educación secundaria

7,190.0

3,829.9

220,864.6

214.0

04 Infraestructura escolar de Nivel Básico

68,486.6

77,722.6

20,000.0

54,411.9

307,258.7

0019 Promover el desarrollo de ciencia y tecnología

100,000.0

104,495.5

Infraestructura para la Educación media superior y superior

279,389.5

Por el bien de Todos, Primero los Pobres

323,002.8

246,148.3

279,389.5

307,258.7

Construir nuevos planteles

323,002.8

244,256.1

279,389.5

306,347.2

12 nuevos planteles

6 planteles nuevos

0012 Planear, coordinar y operar el sistema de enseñanza superior del gobierno del Distrito Federal 0013 Planear, coordinar y operar el sistema de bachillerato del Gobierno dl Distrito Federal 0031 Operar estímulos a estudiantes de bachillerato

370,034.3

-

-

34,053.2

530,839.4

386,423.1

446,584.6

454,060.2

-

336,048.4

Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios año y Programa Operativo Anual 2001 – 2010

Deporte, Cultura y Esparcimiento 2001 - 2007 (miles de pesos corrientes) 2001

2003

2005

2007

Ejes o Programas

Original

Ejercido

Original

Ejercido

Ejes o Programas

Progreso con justicia

8,766,678.5

8,828,636.4

13,068,013.0

12,550,545.5

Progreso con justicia

14,658,243.3

15,244,597.0

Equidad

19,312,683.6

20,186,310.9

124,318.6

107,601.2

75,251.4

81,959.0

321,286.0

338,222.4

360,167.3

421,015.0

14 Cultura y esparcimiento

367,202.6

523,158.2

58,500.0

16,713.6

-

-

Desarrollo del Deporte Atención y apoyo a la cultura, recreación y esparcimiento Infraestructura para el Desarrollo y Promoción de la Cultura

Original

Ejercido

Original

Ejercido

21,897.9

-

Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios año y Programa Operativo Anual 2001 – 2010

En los años 2009 y 2010, destaca el número de apoyos alcanzado por los programas de alimentación

Educación 2009 - 2010 (miles de pesos corrientes) 2009 Original Ejercido Original

2010 Ejercido

Equidad

21,568,823.9

23,531,321.3

22,721,412.7

26,613,257.8

20

El gobierno de la ciudad contribuye activamente para garantizar el derecho a la educación, mediante el mejoramiento de la educación inicial y básica

1,264,538.1

1,434,699.6

1,183,391.3

1,432,423.1

1,183,909.2

1,736,415.9

1,859,014.8

1,778,546.2

La Ciudad de México incide en el mejoramiento de la educación media superior

21

y superior fortaleciendo el Derecho a la Educación

22

La Ciudad impulsa la ciencia y tecnología

193,591.9

249,700.2

Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios año y Programa Operativo Anual 2001 – 2010

207,109.1

221 EL GASTO EN EL DISTRITO FEDERAL A PRINCIPIOS DE SIGLO

escolar para la educación básica, así como los programas de apoyo para asegurar la continuidad de los estudios. La promoción educativa y cultural se define con programas específicos; y sobresalen los recursos asignados a la promoción de la ciencia y la tecnología.

Infraestructura Urbana En cuestión de infraestructura Urbana, la inversión creciente es una constante en muchos de los rubros. La producción de asfalto, incrementa sus actividades de 400 a casi 600 mil toneladas anuales hasta 2009. Entre 2003 y 2005 incrementa el monto destinado a la construcción de puentes vehiculares así como los recursos asignados al mantenimiento del alumbrado público, así como a la habilitación y repavimentación de vialidades.

En el año 2001 los resultados de los programas como Repavimentación de vialidades alcanzaron los 765mil m2 y el Mantenimiento de carpeta asfáltica, 553mil m2; el programa referente a Rehabilitar y dar mantenimiento a luminarias atendió 56,312 piezas y las acciones para ampliar y recuperar la Señalización horizontal y vertical atendió 266km.

Para 2009 y 2010, se definieron acciones específicas para el mantenimiento, la instalación y la operación sistematizada de los semáforos en la ciudad. En 2001, el gasto para la construcción de vialidades alcanzó los 42,562m2.

En 2007, se lograron los programas, Construir vialidad primaria en 316 mil m2; Ampliar y mantener la carpeta asfáltica en 1,450 mil m2; Construir puentes vehiculares con 5 puentes y Mantener Puentes vehiculares: 40 puentes. En cuestiones de señalización y balizamiento, se logró atender 2165 señalamientos como parte del rubro Mantener el señalamiento vial vertical y horizontal; Instalar alumbrado público comenzando con 6634 postes y Mantener y rehabilitar el alumbrado público con 45.5 mil piezas de alumbrado Presupuesto de Infraestructura Urbana 2001 - 2007 (miles de pesos corrientes) 2001 Eje de acción

2003

Ejercido.

Original

Original

Total Eje

Infraestructura Urbana

Ejercido.

Original

507,696.8

2005 Eje de acción

545,249.2

Ejercido.

Original

Ejercido.

1,239,715.5

2007

2,717,416.0

22 Infraestructura ecológica, de transporte y urbanización

1,398,154.3

2,941,191.4

1,398,154.3

2,941,191.4

Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios año y Programa Operativo Anual 2001 - 2010

Infraestructura Urbana 2009 - 2010 (miles de pesos corrientes)

2009

2010

Original

Ejercido

Original

Ejercido

19,515,143.6

22,010,988.3

21,959,360.5

23,655,360.2

Nuevo Orden Urbano, Servicios Eficientes y Calidad de Vida para Todos 223

26 28

866,817.1

157,922.4

1,096,901.3

1,783,792.7

Se fortalece el derecho a la vivienda y los asentamientos humanos son ordenados La infraestructura vial se amplia y el tráfico se reduce

2,099,959.1

1,928,067.8

2,504,811.2

2,123,099.9

2,592,965.1

2,956,786.1

2,813,983.3

3,754,079.5

Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios año y Programa Operativo Anual 2001 - 2010

Además, se amplía el ejercicio de los recursos para el mantenimiento de la carpeta asfáltica. Los recursos asignados al control del tránsito y la agilización vial incrementan considerablemente, de la misma manera que los montos asignados al control de semáforos y señalizaciones. Para los años 2009 y 2010, se encuentran mejor definidos los rubros de planeación urbana y regulación territorial. Así como la seguridad de la propiedad privada por la vía de la sucesión testamentaria. Un punto importante de la definición y sistematización del gasto se encuentra en la reclasificación de los programas orientados al mejoramiento de los asentamientos humanos, que antes participaba de los fondos para el ambiente.

EL GASTO EN EL DISTRITO FEDERAL A PRINCIPIOS DE SIGLO

25

La administración e infraestructura humanas se mejoran

Agua y Drenaje El gasto en los sistemas de Agua y Drenaje de la Ciudad de México destaca por los montos requeridos para el mantenimiento y la operación. Destaca el gasto en estudios sobre el sistema de agua y drenaje en todos los años que abarca el análisis, y la construcción de plantas de bombeo de agua potable, y tratamiento de aguas residuales. Las inversiones más fuertes se dedicaron a los apoyos en obras de saneamiento de la Cuenca del Valle de México.

Respecto del sistema de agua, resalta la cantidad de recursos dedicada al pago de derechos por aprovechamiento del agua de fuentes locales y federales; así como la inversión en Instalación de medidores y tomas domiciliarias; mantenimiento preventivo del sistema y el mantenimiento electromagnético de la red de drenajes y de bombeos de agua. Un gasto también notable es el dedicado a la actualización y renovación del sistema de información de usuarios de agua. El cobro eficiente del servicio depende de este sistema.

Drenaje 2001-2007 (miles de pesos corrientes)

(Continúa)

2001

2003

Presupuesto

Presupuesto

Eje de acción

Original

Ejercido.

Original

Ejercido.

1,187,473.7

25 Drenaje y tratamiento de aguas negras

Infraestructura para el drenaje y tratamiento de aguas negras

1,373,240.2

908,417.8

1,402,572.7

2005 Presupuesto Original

Ejercido.

1,778,455.1 1,550,385

2007

Presupuesto

Original

Ejercido.

2,429,068.1

2,083,958.6

Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios año y Programa Operativo Anual 2001 - 2010

2001

2003

2005

2007

Presupuesto

Presupuesto

Presupuesto

Presupuesto

Eje de acción

Original

Ejercido

Original

Ejercido

Original

Ejercido

Original

Ejercido

Por el bien de Todos, Primero los Pobres

489,105.3

238,300.7

Conectar plantas de bombeo de agua residual

373,491.4

146,170.7

Limpieza y reconstrucción de accesorios del sistema de drenaje

395,151

404,050.2

Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios año y Programa Operativo Anual 2001 – 2010 Programas para la operación del sistema de Drenaje 2009 – 2010

2009 2010

Original

Ejercido

Original

Ejercido

9867591

10637951.6

10884737.9

11800835.8

2940628.2

3363027.6

2853954

3447839.6

Desarrollo Sustentable y de largo plazo

30

El sistema de saneamiento funciona eficientemente

Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios año y Programa Operativo Anual 2001 - 2010

Agua 2001-2007 (miles de pesos corrientes) 2001

Eje de acción

Original

Desarrollo Sustentable Suministro de Agua Potable

Ejercido.

Ejercido.

16913380.6 1608102802 16729443.1 17351636.4

1928412.3

2331486

2005

2003 Original

1936623

2732289.9

225

24 Agua

Original

2007 Ejercido.

Original

Ejercido.

18923983.5 21493936.2 8032755.3 10058165.7 4053112.4

4267641.6

4317669.1

5633433

Potable

Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios año y Programa Operativo Anual 2001 - 2010

29

Programas para la operación del sistema de Agua 2009 - 2010 2009 Eje o Programa Original Ejercido 9867591 10637951.6 Desarrollo Sustentable y de largo plazo

Se garantiza el derecho al Agua potable a través de un suministro de calidad

4813756.9

5261358.2

2010 Original Ejercido 10884737.9 11800835.8 5833799.5

5707426.7

Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios año y Programa Operativo Anual 2001 - 2010

EL GASTO EN EL DISTRITO FEDERAL A PRINCIPIOS DE SIGLO

(Continúa)

Gabinete de Gobierno y Seguridad Pública Para el año 2001 en el gabinete de Gobierno y Seguridad Pública se ejercieron durante el año 14,090,459.4 miles de pesos, cifra 15.5% superior a la programación original de 12,204,589.8 miles de pesos.

En este ejercicio presupuestal destacan los programas: Administración de Justicia y Persecución del Delito, Seguridad Pública y Readaptación Social, los cuales absorbieron el 98.7% de los recursos ejercidos.

Para el año 2003 se ejercieron 15,039 millones 194.3 mil de pesos y se subejerció, el presupuesto en un 2.7% ya que originalmente estaba previsto en 15,461 millones 896.5 mil pesos autorizados originalmente.

Los programas de Administración de Justicia y Persecución del Delito, Seguridad Pública y Readaptación Social en conjunto absorbieron el 97.6% del presupuesto ejercido. Para 2005 el monto ejercido fue de 17,149,746.9 miles de pesos representando un 3.6% más de lo que originalmente estaba autorizado, 16,552,098.5 miles de pesos.

La mayor parte se enfocó a los programas de Seguridad Pública que absorbió el 69.7% de los recursos y Procuración de Justicia con un 21.4% del total del presupuesto.

PRESUPUESTO DE GOBIERNO Y SEGURIDAD PÚBLICA (Miles de Pesos)

2001

2003

2005

Presupuesto

%

A*

Presupuesto

%

A*

Presupuesto

%

A*

TOTAL DEL GABINETE

14,090,459.4

100.0

17,149,746.9

100.0

3.6

Seguridad Pública

9,901,840.3

70.3

10,528,864.8

70.0

6.5

11,944,880.4

69.7

1.2

Readaptación Social

1,010,932.9

7.1

933,209.8

6.2

12.9

1,210,880.4

7.1

12.6

23.4

* A partir del 2003, del gabinete de desarrollo sustentable el rubro de Protección Civil, se traslada al gabinete de gobierno y seguridad.

Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios año y Programa Operativo Anual 2011

En estos años el mayor porcentaje del presupuesto se fue en acciones de seguridad pública, y en el 2001 se subejerció Prevención al delito (92.7%) y la Capacitación de los policías (15.6%).

En la presente administración 2007-2012, ha existido un mayor desglose en algunos rubros o en otros se cambiaron de acuerdo a los ejes estratégicos. Por medio de estos ejes, para 2007, se ejercieron 74,482,856.3 miles de pesos. Como proporción de este monto destacan el Eje de Equidad, con 27.1 por ciento; Seguridad y Justicia Expedita, con 26.8 por ciento; Nuevo Orden Urbano: Servicios Eficientes y Calidad de Vida para Todos, con 16.5 por ciento; Desarrollo Sustentable y de Largo Plazo, con 13.5 por ciento, y Reforma Política: Derechos Plenos a la Ciudad y sus Habitantes, con 13 por ciento. El presupuesto ejercido en conjunto por estos ejes, representa el 97 por ciento del total.

Este es un “parte-aguas” en la ejecución del gasto, ya que significa a nivel nacional, la entidad que más gasto social tiene.

Para 2009, en estos ejes se ejercieron 120,732.3 mdp en presupuesto programable, 2,576.1 mdp más que los autorizados por la ALDF. Entre los ejes que sobresalen, como proporción del presupuesto ejercido u original, los de Reforma Política; Seguridad y Justicia Expedita; Equidad, y Nuevo Orden Urbano, Servicios Eficientes, y Calidad de Vida para Todos, ya que constituyen el 84.5 por ciento del presupuesto programable aprobado por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y el 84.3 por ciento del presupuesto programable ejercido.

Seguridad y Justicia Expedita 2007-2011

2007

2009

2010

Presupuesto

%

A*

Presupuesto

%

A*

Presupuesto

%

A*

TOTAL

19,996,342.6

100.00

-0.5

20,818,109.5

-0.4

23230196.9

100.00

0.06

Programa nacional de seguridad pública (Gob Fed)

186,732.9

0.93

-6.3

16,854.2

0.08

-84.0

255,179.80

0.01

Acciones del Programa de Seguridad Pública

13,932,337.5

69.67

-0.1

14,620,534.5

70.23

0.0

Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios años. Secretaría de Finanzas del D.F.

227 EL GASTO EN EL DISTRITO FEDERAL A PRINCIPIOS DE SIGLO

A partir del 2009 observamos un nivel de desagregación mayor de los ejes estratégicos, y en el eje de Seguridad Pública sigue representando el programa más importante, se ejercieron 22,048.9 millones de pesos, 18.3 por ciento del presupuesto programable.

Gabinete de Progreso con Justicia y Eje Estratégico de Equidad En este Gabinete de Gobierno se ejercieron 8,828,636.4 miles de pesos, durante 2001 y se presentó un sobre ejercicio de un 0.7%. El destino del gasto se canalizó principalmente a los programas siguientes: Atención Preventiva, Curativa y Hospitalización, Atención y Mejoramiento Nutricional, Atención de Urgencias Emergencias y Desastres, Protección Social y Pensiones, Jubilaciones y Ayudas.

PRESUPUESTO DE PROGRESO CON JUSTICIA (Miles de Pesos)

2001

Presupuesto

TOTAL DEL GABINETE

8,828,636.4

2003 %

A*

2005

Presupuesto

100.0 0.7 12,550,545.50

%

A*

Presupuesto

%

A*

100

-4.0

15,244,597.0

100.0

4.0

Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios años. Secretaría de Finanzas del D.F.

En el año 2003 se tuvo un ejercicio presupuestal de 12,550,545.5 miles de pesos; cifra que representó el 96 por ciento con relación a los recursos previstos originalmente. Del total del presupuesto erogado el 32 por ciento se destino al programa de Atención Preventiva, Curativa y Hospitalización, Protección Social 30.1 por ciento, a Pensiones, jubilaciones y otras ayudas el 8.2 por ciento, así como un 2.7% a la Atención y Mejoramiento Nutricional.

Para 2005 se erogaron 15,224,597 miles de pesos. El 40.7 por ciento se destino al programa de servicios de salud, el 31.7 por ciento a protección social el 11.8 por ciento a pensiones, jubilaciones y ayudas.

Para la administración del jefe de gobierno MEC (2006-2012) hay un nivel mayor de desglosamiento de los programas en todos los niveles. Los programas del Eje de Equidad durante 2007 y fue el monto de 27,736 mdp, lo que representó el porcentaje más alto de los 7 ejes, esto significó el 23 por ciento del presupuesto programable ejercido. Entre las principales acciones realizadas destacan los Apoyos Económicos a la atención médica hospitalaria a personas sin seguridad social.

Equidad 2007-2010 AÑO

2007

2009

PROGRAMA

Presupuesto

%

A*

Presupuesto

TOTAL

20,186,310.9

100

-7.4

23,531,321.3

2010 %

A*

Original

100.0 -2.8 22,721,412.7 100.0

Ejercido 0.15

Fuente: Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal, varios años. Secretaría de Finanzas del D.F.

Para el año 2007 los principales ajustes se dieron por parte de la Secretaría de Salud y Servicios de Salud Pública transfirieron recursos a la Secretaría de Desarrollo Social para que ésta opere el Programa

de Adultos Mayores por medio de la Dirección General del Instituto de Atención a los Adultos Mayores en el D.F. Estos movimientos se sustentaron en las reformas al Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal, publicadas en la Gaceta Oficial del D.F. del 29 de junio de 2007.

El gasto en el Eje de Equidad asciende a 27,736 mdp, lo que representa el porcentaje más alto de los 7 ejes, 23 por ciento del presupuesto programable ejercido. Entre las principales acciones realizadas destaca la reducción del gasto general en servicios en salud, y se gasto más en vacunas, esto debido en parte por la crisis de la influenza A (H1N1).

Gabinete de Desarrollo Sustentable En el año 2001 los programas y actividades institucionales que conformaron este Gabinete, ejercieron 16’081,028.2 miles de pesos, cifra inferior en 4.9% de su programación original que fue de 16’913,380.6 miles de pesos. Durante el año 2001, los programas que destacaron por su participación en el gasto fueron: el de Infraestructura para el Transporte Urbano, el de Servicio de Transportación y de Estacionamientos, el referente a Suministro de Agua Potable, el de Construcción, Mejoramiento y Apoyo a la Vivienda, el de Control de Residuos Sólidos, el de Infraestructura para el Drenaje y Tratamiento de Aguas Negras; los cuales agruparon el 75.8% del monto total ejercido.

Durante el transcurso del año 2003 los programas que conformaron el gabinete de Desarrollo Sustentable ejercieron 17,351,636.4 miles de pesos, un monto superior al programado de 16,729,443.1 miles de pesos, lo que representó un 3.7 por ciento.

En el año fiscal de 2005 el programa de regulación de transporte urbano con un 40 por ciento, el de agua potable con 19.9 por ciento y el de infraestructura ecológica de transporte y urbanización con un 13.7 por ciento; que en conjunto conformaron el 73.6 por ciento.

En este eje estratégico se ejerció un gasto por 13,540.8 millones de pesos, es decir el 11.2 por ciento del gasto programable. Con estos recursos se desarrollaron acciones para el cuidado del medio ambiente en la Ciudad, mediante la preservación de ecosistemas y del suelo de conservación; el monitoreo de las condiciones ambientales; el manejo y disposición de residuos sólidos; la operación, ampliación y mantenimiento del sistema de agua potable y de drenaje.

EL GASTO EN EL DISTRITO FEDERAL A PRINCIPIOS DE SIGLO

Los programas que destacaron fueron los de Infraestructura para el transporte urbano, el de suministro de agua potable, el de infraestructura urbana, el de servicios de transportación y estacionamientos, el de construcción, mejoramiento y apoyo a la vivienda, el de infraestructura para el drenaje y tratamiento de aguas negras con un 80 por ciento.

229

PRESUPUESTO DE DESARROLLO SUSTENTABLE (Miles de Pesos)

2001

2003

Presupuesto

%

A*

TOTAL DEL GABINETE

6,352,177.9

100.0

Presupuesto

2005

%

17,351,636.40 100.0

A*

Presupuesto

%

A*

3.7

21,493,936.2

100.0

En la administración de AMLO (2001-2006) todos los programas relacionados al transporte se encontraban en este gabinete, donde podemos observar que los principales programas son el de Transportar a pasajeros en transporte público, y los relacionados a mantenimiento de vías férreas, líneas, carros del metro y metrobús.

PRESUPUESTO DE DESARROLLO SUSTENTABLE (Miles de Pesos)

2001

2003

2005

Presupuesto

%

A*

Presupuesto

%

A*

Presupuesto

%

A*

Servicio de Transportación y de Estacionamientos

2,736,632.4

43.1

3.6

2,314,245.20

13.3

1.8

Proporcionar mantenimiento a equipos electrónicos, electromecánicos y vías dobles del metro y metro férreo

830,600.7

13.1

-5.1

939,082.80

5.4

0.0

Realizar obras de mantenimiento en estructuras e instalaciones de diversas líneas

830,600.7

13.1

-5.1

0.0

810,528.3

3.8

-5.4

Transportar pasajeros en Metro y Metrobús

1,883,600.9

29.7

0.00

1,459,809.30

8.4

0.0

0.0

Nuevo Orden Urbano, Servicios Eficientes y Calidad de Vida para Todos En la administración de MEC (2007-2012) lo que antes contemplaba desarrollo sustentable, se desagregó en: Nuevo Orden Urbano, Servicios Eficientes y Calidad de Vida para Todos y en Desarrollo sustentable de largo plazo; en el primer eje se ejercieron 26,735.5 millones de pesos, para el año 2007, lo que representó el 22.1 por ciento del gasto programable; con estos recursos se desarrollaron acciones como la operación de un servicio de transporte público eficiente, seguro y económico. Destaca en este sentido, la construcción de la Línea 12 del Metro y la operación del Metrobús.

Dentro de lo presupuestado para el Sistema de Transporte Colectivo (Metro), se destinaron 8,565,027.0 un 10.3% más que el presupuesto original, los cuales se destinaron para la adquisición de 99 carros de rodadura férrea para la Línea“A”, lo que permitió ampliar el parque vehicular y reducir la saturación de pasajeros en las horas pico.

231 EL GASTO EN EL DISTRITO FEDERAL A PRINCIPIOS DE SIGLO

En la red de transporte de pasajeros del D.F. se tuvo un incremento de un 13.7 por ciento de los recursos de pasar de 888,774.1 a 1,010,454.5, esto se debió a la compra de 12 autobuses articulados y 3 grúas de arrastre, a utilizarse en los corredores de Insurgentes Sur, Dr. Gálvez, El Caminero y Eje 4 Sur Xola, Tacubaya, Tepalcates, entre otras contingencias. El servicio de transportes eléctricos del D.F. ejerció un presupuesto mayor en 9.6% el cual paso de 831,284.0 miles de pesos a 911,080.8; esto se debió a la canalización de mayores recursos para cubrir el pago de energía eléctrica, así como para pagar el impuesto predial y para cubrir oportunamente el programa de abasto de refacciones para el mantenimiento a trolebuses, trenes ligeros y la infraestructura operativa.

En el uso del Metrobús hubo un subejercicio de un 11.8 por ciento que pasó de 93,167.1 a 82,203.6 por “el ahorro” generado por los estudios de “Análisis de prefactibilidad técnica de los corredores de transporte Ejes 5 y 6 sur e Insurgentes Sur” y “Diagnóstico de la situación actual del transporte público en el corredor estratégico Eje 4 Sur” fueron financiados por la Secretaría de Medio Ambiente y no por esta entidad. Y una optimización por el uso de autobuses articulados, debido a que se controló permanentemente el desempeño del servicio de peaje y de acceso, conforme a la demanda de los usuarios.

Durante el ejercicio presupuestal de 2009 se creó el Proyecto Metro para la construcción de la Línea 12 del Metro Tláhuac-Mixcoac, con un presupuesto de 4,026.7 millones de pesos.

Nuevo Orden Urbano: servicios eficientes y calidad de vida para todos 2007-2010

2007

2009

2010

Presupuesto

%

A*

Presupuesto

%

A*

Presupuesto

%

A*

TOTAL

12,316,981.3

100.0

-4

22,010,988.3

100.0

-0.3

21,959,360.5

100.0

0.07

Conclusiones La revisión consiste en un análisis general que busca dar seguimiento a la gran cantidad de información de los registros de programación y gasto público para el Distrito Federal. El Gobierno del Distrito Federal se ha esforzado por simplificar los tomos de la Cuenta Pública pero éstos aún son insuficientes para lograr un manejo “amigable” del progreso y la evolución de los programas.

Aún nos encontramos con la imposibilidad de dar seguimiento a la eficacia y optimización de cada uno de los programas, ya que algunos agrupan diferentes segmentos de impacto, y desaparecen al año siguiente, o son reasignados a un gabinete o eje estratégico distinto sin justificación accesible. Durante la administración de Marcelo Ebrard Casaubón se cambió la asignación del gasto por programas y se decidió agruparlos por Ejes estratégicos. Aún siguiendo la formación y evolución de dichos ejes estratégicos para el año 2009 cambia la estructura programática y con ello la clasificación y la nomenclatura asignada para los diversos temas relacionados con el gasto.

Este constante cambio de orden, de estructuras programáticas, dificulta su estudio. En un estudio

de costo-beneficio entre los recursos utilizados y el padrón de beneficiarios, así como el diagnóstico de las necesidades de la población por medio del presupuesto participativo. Con ello se puede contribuir a la definición de objetivos del gasto, documentando primero las necesidades realmente cubiertas y las necesidades más urgentes, junto con las demandas generales.

Si con base en ello, se planifica también la recaudación para financiar estos programas, se lograría un mayor consenso social y político sobre la política fiscal, con una base transparente del gasto; un verdadero avance en un gasto socialmente útil, fiscalmente eficiente y accesible para la población general en términos de rendición de cuentas sería: Un proceso de Planeación y Presupuestación Alternativo, es decir no-neoliberal.

233 EL GASTO EN EL DISTRITO FEDERAL A PRINCIPIOS DE SIGLO

posterior, podrá profundizarse en las causas de reasignación, desaparición, ejercicio y subejercicio de cada programa, y constatarlo con las necesidades y circunstancias que le rodean. Deberá utilizarse un análisis