Julio
2008
ANÁLISIS PROYECTO DE LEY GENERAL DE EDUCACIÓN Exposición ante Comisión de Educación del Senado } Felipe Bettancourt Presidente FEUC Claudio Alvarado Secretario General FEUC
FEDERACIÓN DE ESTUDIANTES PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE www.feuc.cl
Análisis Proyecto de Ley General de Educación
ÍNDICE I. ANÁLISIS DEL DEBATE EDUCACIONAL DEL ÚLTIMO TIEMPO II. ANÁLISIS DE LA VERSIÓN ACTUAL DEL PROYECTO DE LEY GENERAL DE EDUCACIÓN (EN ADELANTE LGE). III. ASPECTOS PREOCUPANTES RELATIVOS A LAS DISCUSIONES QUE VIENEN. IV. CONCLUSIONES
I. ANÁLISIS DEL DEBATE EDUCACIONAL DEL ÚLTIMO TIEMPO -
La discusión educacional ha presentado aspectos positivos dignos de destacarse: 1. La educación y sus distintas aristas han estado en el centro de la noticia y del debate público nacional. Hoy la educación es una prioridad tanto para los políticos como para los medios de comunicación. 2. El Acuerdo por la Calidad de la Educación suscrito entre Gobierno, Concertación y Alianza manifiesta y concreta un espíritu de diálogo y de alcanzar acuerdos. Esto es sumamente necesario cuando se legisla sobre una materia de tanta importancia, que no puede estar sometida a mayorías circunstanciales.
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Sin embargo, el debate educacional también ha presentado aspectos negativos y preocupantes, que deben ser denunciados: 1. Centrarse casi todo el año 2007 exclusivamente en temas como el lucro y la selección. Si bien ambos temas son importantes, distaban de ser decisivos o mayoritarios. Por lo demás, no es posible establecer un nexo causal entre dichos temas y la deficiente calidad de la educación chilena. 2. Gran desinformación, ideologización y agresividad mostrada por muchos de los “actores sociales” que han protagonizado la discusión pública sobre la LGE. 3. Grandes ausentes en el debate educacional: la familia; los docentes no instrumentalizados por partidos políticos; la discusión sobre lo que pasa en el aula de clases, etc. 4. En muchas ocasiones el debate ha ignorado preguntas tan básicas como qué es la educación o qué educación se desea para Chile. La educación no es éticamente neutral. Por el contrario, siempre lleva consigo consideraciones morales y filosóficas que no pueden ignorarse, porque siempre estarán presentes, explícita o implícitamente. 5. Han abundado las excusas en el debate educacional. Aparte del dudoso mérito de las mismas, no es bueno ni razonable que la discusión se caracterice por las excusas antes que por las propuestas y las soluciones. FEDERACIÓN DE ESTUDIANTES PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE -2-
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II. ANÁLISIS DE LA VERSIÓN ACTUAL DEL PROYECTO LGE -
El proyecto LGE presenta ciertos aspectos positivos dignos de considerarse: 1. Manifiesta una firme decisión de velar por el derecho que tienen todos los chilenos a una educación de calidad, independiente de su situación socioeconómica (Art. 6°, entre muchos otros). 2. Muchos de los principios que según el proyecto LGE inspiran el sistema educativo chileno (Art. 3°). Debe destacarse que, a diferencia de la redacción original del proyecto LGE, se reconoce, al menos formalmente, la importancia de la libertad de enseñanza, de la autonomía de los colegios y de la diversidad de proyectos educativos. 3. Entender la calidad en función de los estándares de aprendizaje, es decir, en función de cuánto aprenden los niños y jóvenes (Art. 3° b). 4. El reconocimiento de derechos y deberes de los distintos actores que participan en la educación (Párrafo 2°). 5. Diversas alusiones relativas al respeto que debe existir de la normativa, proyecto o reglamento interno del colegio (Art. 10° entre otros), aspectos importantísimos que olvidaba la LGE original. 6. Las mayores exigencias que deben cumplir quienes deseen desempeñarse como sostenedores de un establecimiento educacional. Destaca particularmente la rendición pública de cuentas que se verán obligados a realizar. (Arts. 10 f y 46). 7. La consagración de los bancos de planes y programas complementarios que debe disponer el Ministerio de Educación (Art. 33°). Aunque incompleto e incipiente, es un esfuerzo concreto por promover la diversidad de proyectos educativos. 8. La posibilidad que se da a jóvenes profesionales a hacer clases en disciplinas afines, cumpliendo ciertos requisitos (Art. 46° g)
Sin perjuicio de lo anterior, el proyecto LGE presenta múltiples problemas, inconvenientes, vacíos y defectos, que opacan notoriamente los aspectos positivos antes destacados. Dichos problemas se analizan a continuación.
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Aspectos negativos y problemas del Proyecto LGE: 1. El proyecto LGE no permite ni asegura la educación de calidad que se ha prometido, porque no ataca aquellos problemas cuya solución constituye una condición necesaria para mejorar la educación chilena. Dichos problemas son: (a) el bajo e insuficiente monto de la subvención escolar por niño y (b) las rigideces del Estatuto Docente. Si bien es discutible que dichos temas sean propios de una Ley General de Educación, lo cierto es que mientras ellos no se solucionen no es posible dar el salto en calidad que se ha prometido con este proyecto de ley, porque estos son los verdaderos problemas de la educación pública: a. Bajo monto de la subvención por niño:
Señalado por expertos, alcaldes y sostenedores de todas las tendencias.
Todos coinciden en que el monto mínimo de subvención por niño que se requiere para brindar una educación de calidad corresponde, al menos, al doble del que se otorga actualmente.
La escasez de recursos origina una serie de inconvenientes que atentan directamente contra una buena educación. Ejemplos: las normas que disponen los 45 o 50 alumnos por sala de clases, o las que obligan a los profesores a estar 45 minutos en aula y sólo 15 fuera de ella por cada hora de clases.
La falta de recursos contradice el texto mismo del Acuerdo por la Calidad de la Educación: “Educar con calidad significa contar con los recursos adecuados para que se puedan cumplir los estándares de aprendizaje…”. Sin embargo, hasta el momento no se vislumbran grandes cambios en la materia.
b. Rigideces del Estatuto Docente:
Este es otro tema apuntado por distintos sectores y que suscita gran consenso nacional.
Claudio Orrego, Alcalde (DC) de Peñalolen, ha explicado con total nitidez la gravedad del problema, explicando cómo dicho cuerpo legal constituye una verdadera camisa de fuerza para los sostenedores de educación: “hoy un profesor puede defender su horario de trabajo como si fuera un objeto de su propiedad, independientemente de las necesidades del establecimiento, los estudiantes y/o su sostenedor. Podría incluso ser remunerado por horas de clase que no realiza, en la medida en que su horario esté establecido en un contrato amparado por el Estatuto Docente. Lo increíble es que dicha situación no sólo no sería causal de despido, sino que, además, significaría que el colegio tendría que contratar a un profesor adicional para que lo reemplace… Otro ejemplo absurdo y grave es lo que ocurre con los directivos de establecimientos…Hoy de facto los municipios no podemos elegir a los directivos de nuestros establecimientos. ¿Por qué, dirán algunos, si la ley faculta el concurso público para elegirlos? Muy sencillo. Si bien existe la facultad de llamar a concurso, la norma establece que si el director de turno pierde el concurso en cuestión mantiene su derecho a permanecer en el mismo establecimiento ganando el mismo sueldo que ganaba originalmente” (en FEDERACIÓN DE ESTUDIANTES PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE -4-
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Gestión educacional municipal de calidad, un desafío posible; La reforma al sistema escolar: aportes para el debate; UDP-UAI, mayo 2007).
El proyecto LGE ignora completamente este problema, cuya solución es condición necesaria para alcanzar la calidad educacional que se promete.
Se ha señalado, como excusa, que los problemas relativos a la educación pública se abordaran en el futuro proyecto de ley relativo a la materia. Sin embargo, el Protocolo para el fortalecimiento de la educación pública en Chile, firmado por la Presidenta Bachelet, la Ministra Jiménez y los partidos de la Concertación, dice explícitamente que “en lo referido a participación y desarrollo de la carrera docente, el trabajo se desarrollará en forma paralela al proyecto de ley”. ¿Acaso se seguirá postergando la solución a este problema? ¿Hasta cuándo deberán esperar los sostenedores públicos para tener atribuciones sobre sus docentes y poder dar incentivos a los buenos educadores?
Seguir ignorando este problema resulta gravísimo. Tal como señala un Informe de Mckinsey & Company, “el nivel educativo de un país depende de la formación, motivación y aprendizaje permanente de sus profesores”. El proyecto LGE no sólo no dice nada en este sentido, sino que no permite que los sostenedores de la educación pública puedan trabajar al respecto.
A partir de todo lo anterior cabe preguntarse, ¿qué calidad podrá exigir la Agencia de Calidad de la Educación que crea el proyecto LGE? ¿Qué fiscalización cabe efectuar a la Superintendencia que ella contempla? ¿Es exigible dicha calidad mientras no se cuente con las condiciones mínimas para educar aceptablemente? Esto es sumamente grave, y contradictorio con el Art. 4° del Proyecto LGE, que establece dentro de los deberes del Estado en materia educacional, que a éste le corresponde “velar por la calidad de la educación, estableciendo las condiciones necesarias para ello”.
2. El proyecto LGE promueve un sistema educacional que considera escasamente a la sociedad civil. No sólo no promueve una sana diversidad de proyectos educativos, sino que en la práctica se dificulta enormemente su existencia. a. El sistema contemplado por la LGE desconoce el rol de la familia como primera y principal educadora:
Si bien se contemplan declaraciones formales que reconocen su papel en este sentido (Art. 4°, Art. 18°, entre otros), también se contemplan declaraciones en sentido contrario (el Art. 2° coloca a la familia al mismo nivel que los medios de comunicación y el entorno dentro del proceso educativo; el Art. 8° entiende el derecho de los padres a elegir la educación que quieren para sus hijos exclusivamente como escoger el establecimiento de enseñanza al que ellos asistan, y no el tipo de educación que los mismos reciban).
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Más importante que las declaraciones formales son las disposiciones orgánicas: no se establecen mecanismos de promoción y apoyo a la familia, que siempre será la primera y principal educadora (la realidad siempre se impone).
b. El proyecto LGE se preocupa casi exclusivamente de fortalecer e incrementar el aparato y la influencia estatal en materia educacional.
El Estado tiene un papel fundamental en materia educacional, nadie lo discute. Sin embargo, no es aceptable que una Ley General de Educación se encargue casi exclusivamente de reforzar la institucionalidad del Estado, porque su primer papel consiste en promover y garantizar el buen funcionamiento de la sociedad civil, de la familia y de la escuela, no en suplantarlas o impedir su buen actuar.
En este sentido, resulta altamente discutible que los estándares de aprendizaje sean definidos uniforme y centralmente, porque esto atenta directamente contra la diversidad de proyectos educativos y la libertad de enseñanza. Eso, en la práctica, dificulta casi absolutamente la existencia de distintos tipos de proyectos educativos respecto de los cuales se pueda elegir la educación que se desea para los hijos.
El proyecto LGE establece un complejo y asfixiante aparataje estatal en materia educacional: el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad, compuesto por el Ministerio de Educación, el Consejo Nacional de Educación, la Agencia de Calidad y la Superintendencia. Si bien esto es menos radical que la versión original del proyecto LGE, que establecía una verdadera dictadura del MINEDUC (al menos la versión actual coloca contrapesos como el Consejo Nacional de Educación), el foco sigue estando en el lugar equivocado.
En efecto, el foco sigue puesto exclusivamente en el Estado, y en particular en el MINEDUC. Sin perjuicio de las aprobaciones que al respecto deba efectuar el Consejo Nacional de Educación, el MINEDUC cuenta con las siguientes atribuciones: Autoriza estudios de mayor o menor duración (Art. 26° entre otros); Elabora planes y programas que – cumpliendo con las bases curriculares – deben ser aprobados por el Consejo Nacional de Educación; Elabora las normas mínimas nacionales sobre calificación y promoción (Art. 39°); Establece los criterios, orientaciones y el procedimiento para la certificación de aprendizajes y la promoción de cursos (Art. 39°); Otorga el reconocimiento oficial a los colegios (Art. 46°); Reglamenta los requisitos que la LGE establece para los sostenedores (Art. 46° inc. final); Resuelve reclamos ante el no reconocimiento oficial del SEREMI (Art. 47°); Inicia procedimientos ante la Superintendencia, pudiendo ordenar directamente la formulación de cargos (Art. 50°); Ejerce las facultades de la Superintendencia de Educación y de la Agencia de Calidad de Educación mientras no entren en vigencia las normas que crean éstas (Art. 10° transitorio).
Todo lo anterior despierta muchas inquietudes: ¿Por qué seguir colocando el foco en el control estatal, si hasta el momento dicho camino no ha traído los resultados esperados? ¿Qué asegura que los nuevos organismos funcionaran mejor que el MINEDUC? Hasta ahora, pese a aumentar de modo gigantesco su FEDERACIÓN DE ESTUDIANTES PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE -6-
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presupuesto año tras año, el MINEDUC y la administración central no sólo no han obtenido buenos resultados, sino que se han visto continuamente envueltos en graves irregularidades, como los problemas con el pase escolar durante el verano (ahora llamada TNE), con el crédito con aval del estado (cuyos plazos de apelación fueron aplazados, no cumpliéndose la fecha original), y con el último escándalo de corrupción relativo a las subvenciones. ¿No será la hora de cambiar el enfoque?
c. El proyecto LGE no corrige el grave problema de los contenidos mínimos obligatorios (CMO), principal atentado contra la diversidad de proyectos educativos:
El Art. 6° transitorio mantiene vigente, hasta que no se dicten las nuevas bases curriculares, los actuales contenidos mínimos obligatorios, que actualmente provocan que los colegios sólo alcancen a enseñar entre el 50% y el 75% aprox. de los planes y programas de cada curso; y que consecuentemente aumente año a año la brecha social entre los puntajes de la PSU de los colegios públicos y privados, producto de la imposibilidad de alcanzar a pasar dichos inabarcables contenidos.
El Art. 31° establece que será el MINEDUC quien establezca las nuevas bases curriculares para la educación parvularia, básica y media (siendo aprobadas por el Consejo Nacional de Educación). Estas reemplazarán a los CMO. ¿Qué asegura que las nuevas bases curriculares sean más abarcables que los CMO? (no bastan declaraciones formales en este sentido).
Concretamente, el proyecto LGE sólo permite un 30% de tiempo de libre disposición por parte de cada colegio para el desarrollo de su propio proyecto educativo (Art. 31°). Esto coarta enormemente la diversidad de proyectos educativos. Al no haber diversos tipos de proyectos no se puede elegir entre distintas opciones, lo cual atenta directamente contra la libertad de enseñanza.
En la práctica, se mantiene el mismo esquema que se ha seguido durante los últimos años: la libertad de cada colegio para desarrollar su propio proyecto es mínima, y sólo se admiten proyectos que cumplan los objetivos generales definidos en las bases curriculares establecidas por el MINEDUC, es decir, los nuevos CMO (Art. 31°). ¿De qué libertad estamos hablando?
d. Los objetivos establecidos en el proyecto LGE contienen una serie de expresiones que dificultan la existencia de proyectos educativos diversos (Arts. 28°, 29° y 30°):
Se establecen múltiples objetivos de naturaleza ética, moral o “valórica”, que al ser obligatorios para todos los planes y programas de todos los colegios, impiden diversidad en dicho sentido, lo cual resulta al menos discutible.
Además, dichos objetivos contienen una serie de palabras y expresiones equívocas, que pueden ser interpretadas de maneras muy distintas, absolutamente contradictorias entre sí. Esto hace aún más discutible la conveniencia de dichos objetivos. Ejemplos, entre otros: diversidad cultural; FEDERACIÓN DE ESTUDIANTES PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE -7-
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respeto por la diversidad de ideas, formas de vida e intereses; diversas formas de responder a las preguntas sobre el sentido de la existencia, la naturaleza de la realidad y del conocimiento humano. ¿Es coherente con una sana diversidad de proyectos educativos obligar a todos los colegios a enseñar estas visiones de la realidad?
Por otro lado, y dado que se establecen ciertos principios y objetivos generales, resulta bastante discutible que en los objetivos de la educación básica y media se suprima la capacidad de comprender la “dimensión trascendente” de la realidad. Esto sorprende no sólo porque la religiosidad ha sido un valor esencial de la cultura y la historia nacional y universal, sino que sobre todo por el hecho de que el 96% de la población chilena se declara creyente, y un 85% cristiana (cifras de Adimark).
e. Como puede advertirse, el proyecto LGE no incentiva ni el aporte de las personas particulares ni la diversidad de proyectos en educación. ¿Acaso no ganaría el país si se promoviera que muchas personas ofrecieran una diversidad de proyectos educativos de calidad en sectores de extrema pobreza?
III. ASPECTOS PREOCUPANTES RELATIVOS A LAS DISCUSIONES QUE VIENEN -
Muchas de las indicaciones a la LGE fracasadas en la Cámara de Diputados, así como también los planteamientos sobre educación pública realizados por el Gobierno, dejan muchas dudas e inquietudes dignas de considerarse: 1. Pareciera que se entiende lo público exclusivamente como sinónimo de lo estatal: a. Se olvida que toda educación representa un bien público:
Lo relevante al momento de analizar el carácter público de la educación es el servicio que se preste a la comunidad, independiente de la naturaleza de la institución que la imparta.
Resulta altamente cuestionable que los sostenedores no-estatales sean excluidos del ámbito de la llamada educación pública.
Lo público es de todos, y primordialmente de la sociedad civil, a la cual sirve el Estado, y no al revés.
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2. Se ha planteado diferenciar entre los distintos tipos de educación, privilegiando la llamada educación pública. ¿Cuál es el argumento? a. Es importante que los sectores de escasos recursos puedan acceder a una educación de excelencia, y a la que ellos elijan.
Pero por lo mismo se debe apoyar a quienes más lo necesitan, independiente de la naturaleza del órgano que provea la educación
En este sentido no cabe hacer diferencias a priori entre los distintos tipos de organismos que imparten educación, las que han sido planteadas por algunas personas. El Acuerdo por la Calidad de la Educación reconoce expresamente la importancia de “mantener y desarrollar un sistema educacional de provisión mixta”. De hecho actualmente el 47% de la matrícula total asiste a colegios particulares subvencionados.
Lo anterior cobra relevancia considerando que los establecimientos particulares subvencionados no cobran financiamiento compartido en las escuelas que atienden a los estudiantes más vulnerables, y el 30% de la matrícula vulnerable está en establecimiento particulares. Además, el 40% de los colegios particulares subvencionados no cobra financiamiento compartido.
b. ¿Es razonable entonces que el Estado plantee dos tipos de ciudadanos, que siendo igual de vulnerables, obtengan distinto financiamiento?
¿Por qué mayores recursos para la educación municipal que para la particular subvencionada, siendo que en muchos casos ambas educan a alumnos de similares características? ¿Acaso las personas de escasos recursos no pueden elegir colegios particulares? Eso sería una injustica y una arbitrariedad, que atenta contra los principios reconocidos por el propio proyecto LGE (Análisis basado en artículo de Rodrigo Bosch en El Mercurio, 6 de junio de 2008)
3. Se ha señalado que la llamada educación pública debe ser pluralista y laica. ¿Qué significa esto? ¿Qué se entiende por estos conceptos? a. La diversidad de proyectos educativos es sana y debe ser promovida con mucha mayor fuerza.
Dicha diversidad consiste en concurrir con proyectos propios al ámbito público y de la educación en general. Esto debe promocionarse, porque garantiza la libertad educacional.
Sin embargo, es absolutamente contradictorio con esto obligar a todos los colegios a enseñar un solo proyecto que centralmente se define como “pluralista”. Nada más uniformador que una visión de pluralismo definida por unos pocos. Esto elimina la verdadera diversidad de proyectos educativos, y el mismo pluralismo educativo que supuestamente muchos dicen promover. FEDERACIÓN DE ESTUDIANTES PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE -9-
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b. No existe argumento para obligar a los llamados colegios públicos a abandonar los legítimos carismas religiosos que ellos pueden adoptar.
¿Acaso se pretende prohibir a los colegios municipales adherir a determinadas confesiones? ¿O se busca privar de fondos públicos a los colegios que sí lo hagan? Esto atenta contra la diversidad de proyectos educativos y contra la libertad de las personas.
IV. CONCLUSIONES 1. Si bien se pueden rescatar ciertos aspectos del debate educacional del último tiempo, éste se ha caracterizado por la desinformación y la ideologización de muchos de sus protagonistas. 2. La actual versión del proyecto LGE presenta ciertos avances en comparación a su redacción original de abril de 2007, entre los que destacan principalmente el respeto que establece en múltiples ocasiones a los reglamentos o normativas internas de cada establecimiento. 3. Sin perjuicio de lo anterior, dichos aspectos positivos se ven absolutamente eclipsados por los problemas y vacíos que presenta la LGE. 4. Entre ellos destaca la imposibilidad de contar con la educación de calidad que se promete por todos los sectores políticos, porque se siguen ignorando aquellos problemas que necesariamente deben solucionarse. Estos son la escasa e insuficiente subvención escolar y las rigideces del Estatuto Docente, que impide promover e incentivar a los buenos profesores. 5. Otro gran problema que presenta la LGE es su nula promoción de una sana diversidad de proyectos educativos. Se coloca el foco en el control del cada vez mayor aparataje estatal, se imponen múltiples requisitos a los cada vez menos libres proyectos educativos de los colegios, y no existen nuevos incentivos para atraer sostenedores particulares al mundo de la educación, en especial a la vinculada a las personas de más escasos recursos. 6. Las futuras discusiones anuncian señales preocupantes: entender lo público exclusivamente como sinónimo de lo estatal; pretender diferenciar a priori entre los distintos tipos de establecimientos que imparten educación, sin preocuparse verdaderamente de los alumnos vulnerables, independiente del colegio al cual ellos asistan; y por último un dudoso concepto de pluralismo que se ha esgrimido por algunas personas. 7. Todo lo anterior indica que el desafío del Senado de Chile es muy grande: debe ser capaz de identificar las consignas ideológicas que nos apartan de las soluciones que requieren los problemas de la educación chilena. Sólo esto permitirá corregir los múltiples defectos que han presentado tanto la discusión pública educacional como el proyecto LGE. Tal como dice el Acuerdo por la Calidad de la Educación, se debe “velar en forma eficaz por elevar la calidad de nuestra educación… colocar en primer lugar a los niños y jóvenes de Chile”. “…Por sobre todas las cosas está el bien de Chile y el futuro de nuestros hijos” Ojalá esto se aplique, y no se quede en meras declaraciones de buenas intenciones. Estamos confiados en el Senado. Estamos confiados en que así será. FEDERACIÓN DE ESTUDIANTES PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE -10-