RESUMEN DE LA PROPUESTA DE LA DIRECTIVA FEUC, SOBRE LA REFORMA AL SISTEMA DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACION SUPERIOR
INTRODUCCIÓN La directiva de la FEUC 2003, teniendo en cuenta la vital importancia de la educación como herramienta de movilidad social, de formación, desarrollo espiritual y de igualación de oportunidades, ha creído pertinente hacer una propuesta de modificación al sistema de créditos universitarios, apoyándose en estudios realizados por estudiantes de la UC y rescatando los aspectos favorables del proyecto de ley (Boletín 3223-04) que hoy se discute en la Cámara de Diputados y que dice relación con establecer un sistema de créditos para Universidades Privadas, (en adelante UP) Centros de Formación Técnica (CFT) e Institutos Profesionales (IP). En este documento, nos referiremos a las líneas generales de la propuesta, con el objetivo de hacer un breve análisis de la situación actual y un paralelo con la aplicación de esta nueva propuesta. FUNDAMENTACIÓN La educación ocupa un sitial de indiscutida importancia en la vida de todo ser humano. Ésta es la que permite el máximo desarrollo de las potencialidades de cada persona, a través de la entrega de los conocimientos y destrezas que nos permiten desenvolvernos en el mundo e ingresar plenamente a la vida en comunidad. La educación, ya sea técnica o profesional, es la que administra las oportunidades que esa persona tendrá a futuro, y los recursos en general que tendrán las nuevas generaciones. La economía mundial está cambiando a medida que el conocimiento reemplaza el capital físico como fuente de riqueza actual. En gran parte, este proceso está siendo impulsado por la tecnología, mediante la informática y otras innovaciones que están cambiando nuestra forma de vida. A medida que el conocimiento se va haciendo cada vez más importante, algo similar ocurre en la educación superior. Los países necesitan educar a una mayor proporción de sus jóvenes a estándares más altos, ya que en la actualidad, poseer un grado universitario es requisito básico para muchos trabajos especializados. La calidad de los conocimientos generados en las instituciones de educación superior y la disponibilidad de éstos para la economía en general, se ha ido transformando en un problema cada vez más serio para la competitividad de los países, lo que constituye un fenómeno importante a considerar para el mundo en desarrollo. Quién estudia, o cómo seleccionamos como nación a los “privilegiados” que podrán ingresar a la educación terciaria, es un tema que no sólo le corresponde al Gobierno sino a la sociedad como un todo. Cuando las Instituciones de educación superior deciden quiénes se educan, están decidiendo quiénes tendrán derecho a este prestigio, a desarrollarse como persona y quiénes tendrán influencia en el Chile del mañana. En las actuales condiciones, la educación es la única promesa de mayores niveles de igualdad de oportunidades y es el principal mecanismo de movilidad y ascenso social conocido. En general las políticas de educación superior producen fuertes repercusiones en el desarrollo de un país, por esto no deben limitarse a respetar simplemente el patrimonio cultural preexistente ni sólo a reproducir a las elites, deben ser precursoras de cambios en pos de igualdad de oportunidades y de equidad. Por otra parte, si revisamos la tabla N°1 podremos concluir con facilidad que la Educación Superior es un bien prácticamente inalcanzable para una gran mayoría de chilenos, que no tienen los recursos para cancelar hoy la colegiatura que las universidades exigen.
Tabla N°1: Cobertura de la Educación formal en Chile por quintil Quintil I
Quintil II
Quintil III
Quintil IV
Quintil V
Total
Educación Preescolar
25,5
29,6
32,7
37,6
50,2
32,4
Educación Básica
97,7
98,6
98,9
99,3
99,7
98,6
Educación Media
82,3
88,0
92,4
96,1
98,5
90,0
Educación Superior
9,4
16,2
28,9
43,5
65,6
31,5
Fuente: Casen 2000 La tabla presentada es simplemente un reflejo de la realidad nacional, y contrasta violentamente con la garantía constitucional sobre el derecho a la educación1, para el pleno desarrollo de la persona en las distintas etapas de su vida. En cumplimiento con su rol subsidiario, el Estado debe garantizar los recursos necesarios para que los chilenos podamos educarnos, independiente de si los recursos provienen de fuentes privadas o públicas. Si existiese forma de ayudar a superar el estado de iliquidez temporal en la que se encuentra un estudiante previo a recibir su título2, es deber del Estado de proporcionarlo, entendiendo “proporcionarlo” como la creación de un sistema de cualquier especie, que no atente contra la Constitución, la moral ni las buenas prácticas públicas y privadas, que resuelva el problema. Por otra parte, cada uno es responsable de su educación, y tiene, por tanto, el derecho a elegir el tipo de educación y las instituciones que mejor le parezcan. En este sentido, la Constitución reconoce el derecho que tienen los padres para elegir la educación de sus hijos,. Desgraciadamente, más de la mitad de las familias no están en condiciones de ejercer este “derecho” por motivos económicos. Todos debiésemos poder elegir libremente en qué institución estudiar, ya sea pública o privada, sea formación técnica o profesional o la distinción que se pueda hacer, con la única condicionante de comprometerse a devolver al Estado los costos en que la sociedad incurrió para darle esos conocimientos, con los ingresos futuros que esta educación le proporcionará. El actual sistema de crédito universitario es aplicable sólo a los estudiantes de aquellas universidades que pertenecen al Consejo de Rectores; o sea, menos del 50% de los jóvenes que actualmente están en una institución de Educación Superior tiene derecho siquiera a postular a este beneficio. Por lo tanto, los alumnos de las universidades privadas, los de los institutos profesionales y los de los centros de formación técnica no tienen acceso al sistema de crédito universitario. En el proyecto se establecen normas para el financiamiento privado de estudios en las instituciones mencionadas con el objeto de procurar que la “falta de ingresos no sea un impedimento para acceder a la Educación Superior”,o como hemos repetido en innumerables veces, que los problemas económicos no se transformen en un impuesto a la inteligencia, y puedan acceder a la educación superior los más capaces, y no sólo los que pueden pagarla. En el mismo sentido, se establece un sistema de ahorro familiar que, junto a un subsidio estatal, pretende incentivar los esfuerzos de ahorro de las familias destinados a la educación de sus miembros. REVISIÓN SISTEMA ACTUAL
1
En la Constitución de la Republica en su Capítulo III “De los derechos y deberes constitucionales”, en su punto 10° se lee textual: El Derecho a la Educación. La Educación tiene por objeto el pleno desarrollo de la persona en las distintas etapas de la vida. 2 Las Naciones Unidas plantean: “Los alumnos de la pos-secundaria de América Latina y el Caribe no están realmente en una situación de pobreza, sino de iliquidez temporal; de hecho, ellos están haciendo una inversión rentable que en el futuro generara ingresos más que suficientes para cubrir los costos de su formación.”
La situación actual del sistema de créditos estudiantiles ha sido ampliamente estudiada por muchos autores, como y el veredicto es el mismo. Los argumentos difieren, los órdenes en los cuales se presentan los argumentos varían bastante, pero la conclusión es la misma: el sistema está absolutamente colapsado y requiere de un cambio radical -lo antes posible- para poder contener este pozo sin fondo y no seguir menoscabando las finanzas públicas. Hay consenso en que las herramientas de cobranza son insuficientes, lo que ha llevado a una recuperabilidad de los créditos muy baja. Por otra parte, se cuestiona fuertemente los subsidios implícitos que tiene el actual diseño, que han ido erosionando año a año la salud financiera del sistema. Las dimensiones del problema, hacen que sea en extremo complicado que el gobierno pueda solucionarlo con fondos propios, por lo que la idea de incorporar fondos privados ha adquirido cada vez más fuerza entre los estudiosos del tema. Los incentivos del sistema en general van en direcciones incorrectas por ejemplo; se incentiva a las universidades a sobredeclarar necesidades para conseguir más fondos por parte del gobierno, más que ha mejorar la eficiencia en la cobranza; dado el plazo fijo de devolución de la deuda, el deudor está incentivado a posponer los pagos hasta la condonación de la misma, etc. En las tablas Nº2 y Nº3 se observa la tasa de recuperación del crédito por institución. El porcentaje de recuperación de los créditos es de solo 47,4% en promedio Es evidente que parte del problema radica en la bajísima recuperación del crédito solidario, que de solidario tiene bien poco, ya que aquellos que no pagan su crédito merman la posibilidad de que nuevos estudiantes puedan ingresar a la Educación Superior. . Tabla Nº2: tasa de recuperación de crédito solidario: 5 primeros lugares Institución Recuperación P. Universidad Católica 77,0% Universidad de a Frontera 66,1% Universidad de Talca 64,8% Universidad Católica del Maule 64,4% Universidad de Chile 61,8% Fuente: Compendio Estadístico MINEDUC Tabla Nº3: tasa de recuperación de crédito solidario: instituciones con menor recuperación Institución Recuperación Universidad del Bio - Bio 16,9% Universidad Católica de Valparaíso 19,5% Universidad de Los Lagos 21,8% Universidad Austral de Valdivia 22,9% Universidad Arturo Prat 27% Fuente: Compendio Estadístico MINEDUC Por su parte la Tabla Nº4 presenta la composición socioeconómica de la Educación Superior que refleja la tremenda desigualdad en el acceso que se da hoy en Chile. También se evidencia la tremenda injusticia con los alumnos de los CFT, IP y UP que todavía no tienen acceso al sistema de créditos; no es posible que el proyecto de ley en cuestión todavía no sea una realidad. Es preciso hacer notar que tener – como se pretende - 2 sistemas paralelos con distintas condiciones, introduce una violenta discriminación en los estudiantes, tratándolos como si fuesen de primera o segunda categoría, y ello es inaceptable. Debe existir la real libertad de elegir dónde y qué estudiar.
Tabla N°4: Composición socioeconómica Educación Terciaria Quintiles Universidades Tradicionales Ues. Privadas Institutos Prof. CFT
I 5,0
II 13,6
III 17,4
IV 24,2
3,8 6,6 7,0
2,7 13,2 15,7
9,1 17,9 23,2
24,2 35,4 34,1
V 39,7 61,2 26,8 20,0
Total
5,1
11,5
16,3
27,2
40,0
Fuente: Compendio estadístico MINEDUC
Podríamos seguir dando muchísimos datos más acerca del sistema de créditos actual, pero no vale la pena. Este sistema a todas luces requiere un cambio urgente. No se puede seguir pidiendo un parche a una herida que requiere una cirugía mayor. En el período 1990-2001 se han otorgado más de $307.802 millones y el sistema no logra autosustentarse, pese a que fue diseñado con ese fin. Desde un punto de vista económico, podemos resumir que el sistema actual fracasa por los siguientes motivos (entre otros): -
Tasa de interés que no representa el costo alternativo de los recursos. Fracción de pago contingente al ingreso muy bajo y con plazo definido, que se traduce en un incentivo a postergar el pago con el fin de expirar el plazo y por ende la condonación de la deuda. Ninguna manera de aseguramiento de la veracidad de lo declarado por el deudor en cuanto a ingreso y falta de herramientas de cobranza. Ninguna facilidad de pago al sistema ni de incentivos a pagar lo más rápido posible. Inequidad horizontal al existir una administración descentralizada, ya que el estudiante no conoce el monto del crédito hasta una vez matriculado.
PROPUESTA DE MODIFICACIÓN La situación no es alentadora: con el modelo actual no hay ninguna posibilidad de subsistencia del sistema, ni del ingreso de los más pobres a la Educación Superior. Teniendo en cuenta los datos anteriormente señalados, y que una persona que ingresa a la Educación Superior ganará en promedio 4 veces más que aquel que no pudo ingresar (Osvaldo Larrañaga), que la educación tiene una altísima tasa de retorno privada (Arellano y Braun 1999), y que se estima que al año 2011 habrán más de 800.000 estudiantes (según una estimación del MINEDUC, pero que es poco realista en la situación actual), proponemos un sistema con las siguientes características: -
Un único sistema de créditos para toda la educación superior. Discriminar a los jóvenes por optar qué y dónde estudiar no es aceptable; es hacer una distinción entre estudiantes de “primera” aquellos que eligen las universidades tradicionales – y estudiantes de “segunda categoría” – aquellos que eligen estudiar en CFT, UP o IP. Los estudiantes deben poder elegir libremente dónde y qué estudiar.
-
Emisión de un Bono Securitizado. Esto se refiere a la venta de una cartera de deuda, dividida en dos partes fundamentales: a. b.
Bono Principal: recibe los primeros pagos de cada mes y es asegurado por el gobierno, para que el riesgo de éste sea atractivo para los inversionistas, mediante una subvención directa. Bono Subordinado: son los flujos que se reciben una vez que el principal está saldado.
-
Ley para levantar el secreto tributario. Este aspecto es uno de los que se rescata del proyecto de ley enviado al Senado por el Presidente, y que es discutido en la Cámara de Diputados, en donde se plantea que para asegurar el pago del crédito se le retendrá la devolución de impuestos a aquellos que no hayan cumplido con sus obligaciones.
-
Flexibilizar la forma de pago. Esta es otro de los aspectos destacables del proyecto, sin embargo, en éste sólo se plantea la posibilidad de descuento por planilla automático y por parte del empleador, por lo que creemos que debe existir una serie de opciones que faciliten el pago a los estudiantes, y sean éstos quienes elijan la opción que más les acomode. Otras maneras pueden ser pago de cuota fija, pago de cuota variable (contingente al ingreso), pago de cuota variable más alta con descuento por pronto pago, etc… En definitiva, creemos que el pago contingente al ingreso es lo óptimo dadas
las condiciones de los estudiantes chilenos ya que es un compromiso razonable para asumir a los 18 años, un sistema obligatorio de cuota fija discrimina a quienes enfrentan mayor incertidumbre respecto de sus ingresos futuros (quintiles I, II y III), existe mucha mas flexibilidad en modalidad de pago (cuota fija plazo fijo). -
Creación de una Comisión Administradora del Sistema de Créditos para Estudios Superiores. Las funciones de esta comisión serían principalmente la cobranza del crédito y la entrega de información para los estudiantes económica y académica, tema que es tremendamente relevante para tomar una decisión correcta. Con la información recolectada por esta comisión, se podrá saber cual es el nivel de empleo de cada carrera en una determinada universidad, sueldo futuro, arancel de la carrera, planta de profesores titulares, investigación, infraestructura, conocimiento del monto del crédito previo a estar matriculado, etc. Una de las ventajas de tener una agencia centralizada es que todos los esfuerzos se concentran en la colocación de un bono. Si existiesen distintas securitizadoras podrían tener distintos resultados, encareciendo el sistema. Se dan economías de escala por el volumen de créditos y por ende mayor facilidad y eficiencia para la cobranza del crédito. Además, aporta simpleza para el comienzo de la creación de bases de datos estadísticos sobre el desempeño de estudiantes de las distintas Instituciones, tal como afirmábamos más arriba. Eso sí, como se propone la existencia de una sola securitizadora, ésta debiese ser elegida en una licitación o algo semejante, con el fin de incentivar la competencia. Otra forma es que sea estatal, pero independiente del gobierno y por un período determinado. La aplicación de esta propuesta tendría el siguiente resultado,
Tabla N°5: Comparación de la capacidad de préstamo del sistema actual versus propuesta
Sistema Actual Propuesta Sistema Actual Propuesta
Gasto Gobierno Actual (MM$) 70.600 97.576 Base 100 100 100
Gasto Social (MM$) 66.776 68.4
Capacidad de préstamo 70.600 206.094 100 211
Veamos cuanto reparte el sistema actual anualmente (datos 2001 en pesos del 2002)
Recursos Fiscales y Beneficiados (MM$ del 2002) 1990 2001 Programas CREDITO UNIVERSITARIO Recursos Fiscales MM$ 26.146 42.745 Becas MINEDUC Beca Juan Gomez Millas Beca Presidente de la Republica Total de Recursos Fiscales
11.823 4.084 6.459 26.146
70.600
Si el Gobierno invierte MM$ 97.500 para créditos, la sociedad podrá recibir MM$ 206.000 pesos en para ayudas estudiantiles para jóvenes. Esto quiere decir que por cada peso que invierte el Gobierno, puede prestar 2,1 pesos para los citados créditos. Y dado que el Estado en el futuro recuperará ciertos flujos, la sociedad recibe 3,1 pesos en créditos por cada peso que prestó el gobierno de hoy.
Y en términos de costos, se concluye que el costo del sistema asciende al 47,3% de los dineros entregados (32,4% para el caso social). Esto permite a la contabilidad nacional (exigida por el FMI y las instituciones financieras internacionales) no contabilizar como deuda pública el 61,5% de los dineros prestados para estos efectos. Con la propuesta se debería aumentar el gasto por parte del gobierno, lo que aparentemente estaría presupuestado, pues recordemos que el Presidente Lagos prometió que más que duplicaría los recursos destinados a la Educación Superior. Este aumento del gasto, tendría un efecto de casi triplicar la capacidad de préstamo actual, y por ende, de mejorar el nivel de cobertura. Resumen: o o o o
o
La Educación juega un rol fundamental como herramienta de movilidad social, de formación, desarrollo espiritual y de igualación de oportunidades. El sistema actual de créditos esta absolutamente colapsado y requiere de un cambio profundo, no sacamos nada con seguir poniendo todos los años un parche a una herida que necesita de una cirugía mayor. Existe hoy en proyecto de ley para realizar un sistema de créditos para universidades privadas, centros de formación técnica e institutos profesionales, en el cual existen varios puntos que son rescatables. Si bien es un tremendo avance este proyecto de ley, pues termina con una injusticia tremenda, no se puede permitir la coexistencia del sistema antiguo, pues es discriminar a los alumnos como si fuesen de primera o segunda categoría. Creemos que debe existir un único sistema de créditos, basado en la libertad e igualdad de los jóvenes ante la ley. Existen varios puntos que creemos son necesarios para el correcto funcionamiento del sistema de créditos, tales como incentivos correctos a las universidades, la creación de una agencia administradora, el levantamiento del secreto tributario y la consiguiente retención de impuestos a los deudores, amplia gama de posibilidades de pago del crédito como descuento por planilla y otros, etc.