ANTOLOGÍA DE POLÍTICAS PÚBLICAS SECTORIALES

NO ESCOLARIZADA

Maestría en Ciencia Política y Gestión Pública

ASIGNATURA: Políticas Públicas Sectoriales

Antología

I PRESENTACIÓN DE LA ASIGNATURA: El curso presenta el concepto y características de las políticas públicas, las políticas sectoriales y su vinculación con las políticas globales, incidiendo en los marcos teóricos que las estructuran, el análisis de políticas y la evaluación en las diferentes etapas de las políticas públicas.

II DATOS GENERALES DE LA ASIGNATURA NOMBRE DEL PROYECTO CURRICULAR: MODALIDAD: NOMBRE DE LA ASIGNATURA: CLAVE DE LA ASIGNATURA: SERIACIÓN:

Maestría en Ciencia Política y Gestión Pública No Escolarizada Políticas Públicas Sectoriales POL610

III PROPÓSITOS GENERALES DE LA ASIGNATURA Conceptuales (saber): Relaciona las políticas públicas sectoriales con los planes de desarrollo gubernamentales, mediante el uso de los enfoques teóricos, el análisis de los niveles globales y sectoriales, así como los actores, el marco institucional, las dinámicas de decisión y las líneas de actuación, para distinguir la pertenencia de su alineación.

Procedimentales (saber hacer): Propone políticas públicas sectoriales, mediante el análisis de sus características principales, para identificar los factores que las definen ex ante, en su implementación y ex post.

Actitudinales y valorales (ser/estar): Valora la importancia de todos los actores y sistemas implicados en las políticas públicas sectoriales, analizando sus características desde una visión ética y humanista, para promover el bien común.

IV COMPETENCIAS DE LA ASIGNATURA Distingue el ciclo de las políticas públicas sectoriales, su marco normativo y los enfoques utilizados para el análisis de las mismas.

Aplica los enfoques teóricos y los instrumentos jurídicos, para el análisis de políticas públicas sectoriales e identificar las mejores prácticas en la operación, desde los planes de acción y la administración pública central.

Elabora políticas públicas sectoriales, realizando el análisis ex ante, en su implementación y ex pos con una visión humanista y de bien común pero también de eficiencia.

V TEMAS Y SUBTEMAS

1. Políticas Públicas.

1.1. Qué son las políticas públicas.

1.2. Características de las políticas públicas.

1.3 El ciclo de las políticas públicas.

2. Políticas Públicas Sectoriales.

2.1Las políticas públicas y el concepto de sectorización.

2.2La relación entre los niveles globales y sectoriales.

2.3 El marco normativo de las políticas públicas sectoriales.

3. Los enfoques teóricos y el análisis de políticas públicas.

3.1 Las dimensiones del análisis: el sistema político y el sistema específico de poder.

3.2 Los enfoques teóricos.

3.2.1 Enfoques empíricos.

3.2.2 Enfoques normativos.

3.3 Los tipos de instrumentos jurídicos: prescriptivos, de incentivos, de coordinación, de organización y procedimiento, materiales y de delegación a socios.

4. Análisis de casos de las políticas sectoriales más relevantes.

4.1 El análisis ex ante.

4.1.1 Los grupos de interés o mediadores.

4.1.2 Su consideración desde el poder.

4.2 El análisis concomitante.

4.2.1 La operación desde los planes de acción y la administración pública central.

4.2.2 La comunicación gubernamental de las políticas 4.3 El análisis ex post.

4.3.1 La(s) evaluación(es).

4.3.2 La integración de la(s) evaluación(es) a la reformulación de las políticas.

1. Las políticas públicas Qué son las políticas públicas

Joan Subirats y sus colaboradores [CITATION Sub08 \l 2058 ] definen a las políticas públicas como: “una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no públicos - cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían- a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales)” (p. 36).

La expresión «política pública» es bastante reciente. Se introdujo en el lenguaje de las ciencias políticas y administrativas europeas en los años 1970 como traducción literal del término «public policy». Este último debe diferenciarse del término «política» («politics»), con el que se acostumbra a designar las interacciones y conflictos entre los actores políticos más tradicionales (especialmente los partidos políticos, los grupos de interés, los sindicatos, o los nuevos movimientos sociales), que pretenden acceder al poder legislativo o gubernamental respetando las reglas constitucionales e institucionales (designadas en inglés por el término «polity»)” (p. 35).

Características de las políticas públicas De manera general, los elementos que constituyen una política pública son los siguientes:

a) Solución de un problema público Una política pública pretende resolver un problema social reconocido políticamente como público. La definición propuesta supone pues el reconocimiento de un problema, es decir, la existencia de una situación de insatisfacción social, cuya solución requiere la acción del sector público.

Sin embargo, algunos problemas que han sido objeto de políticas públicas pueden reintegrarse en la esfera privada o social y desaparecer por tanto de la agenda política.

b) Existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema público Toda política pública busca modificar u orientar la conducta de grupos de población específicos (target groups, o grupos-objetivo), ya sea de manera directa o actuando sobre el entorno de tales actores. El «modelo de causalidad»), presupone la coherencia de la política pública, y conduce a la identificación de los grupos-objetivo de esa política, es decir, los grupos sociales cuyo comportamiento, se supone, genera el problema que se trata de resolver. Una política debe identificar los «objetivos» o colectivos que deberán cambiar su conducta para que el aire sea más limpio, para que mejore la seguridad o se reduzca el paro.

b) Una coherencia al menos intencional Una política pública que quiera implementarse, presupone una cierta base conceptual de partida. De alguna manera parte de «una teoría del cambio social» (Mény y Thoenig 1989: 140; Muller 1985, 1995) o un «modelo causal» (Knoepfel et al. 1998: 74) que se tratará de aplicar para resolver el problema público en cuestión. Supone asimismo que las decisiones y las actividades que se lleven a cabo estén relacionadas entre sí. Así, la falta de coherencia se manifestará a través de una coincidencia sólo ocasional de medidas que se dirigen a los mismos grupos-objetivo pero que de hecho no están relacionadas ni en la propia voluntad del legislador. Ese es el caso, por ejemplo, de la política energética cuando se introducen medidas para ahorrar energía mientras que por otro lado y al mismo tiempo, se aumenta el IVA de los productos energéticos por razones puramente fiscales. Si la política energética no plantea entre sus medidas el uso de medidas económicas como mecanismo de desincentivo del consumo, no podemos considerar las medidas fiscales como instrumentos de esa política al no existir esa coherencia intencional en el decisor.

c) Existencia de diversas decisiones y actividades Las políticas públicas se caracterizan por constituir un conjunto de acciones que rebasan el nivel de la decisión única o específica, pero que

no llegan a ser una declaración de carácter muy amplio o genérico. Una simple declaración de política gubernamental afirmando que el SIDA es un problema público, sin por ello definir los grupos sociales a los que concierne la existencia de tal problema, ni las medidas a impulsar, no puede, per se, considerarse como una política pública. Sin embargo, una declaración de ese tipo puede (aunque no necesariamente) contribuir al surgimiento de una nueva política pública si es seguida de una legislación en la materia y que tal legislación acabe aplicándose de manera concreta.

d) Programa de intervenciones Este conjunto de decisiones y de acciones debe, además, contener decisiones más o menos concretas e individualizadas (decisiones relativas al programa y a su aplicación). Pero, atención, si se trata de un único programa de intervención que no tiene continuación en otras acciones, no deberíamos considerarlo como una política pública, sino un producto entre otros de los elementos constitutivos de una política pública.

e) Papel clave de los actores públicos Este conjunto de decisiones y de acciones sólo podrá considerarse como una política pública en la medida en que quienes las toman y las llevan a

cabo lo hagan desde su condición de actores públicos. O dicho de otra manera, es necesario que se trate de actores integrados en el sistema político-administrativo o bien de actores privados que posean la legitimidad necesaria para decidir o actuar en base a una representación jurídicamente fundada. Sin esta condición, un conjunto de decisiones (que de hecho pueden ser obligatorias para terceros) sólo podrá considerarse como una política «corporativa (asociativa)» o incluso «privada».

f) Existencia de actos formales Una política pública supone la producción de actos u outputs que pretenden orientar el comportamiento de grupos o individuos que, se supone, originan el problema público a resolver. En este sentido, nuestra definición de una política pública supone la existencia de una fase de implementación de las medidas decididas.

g) Naturaleza más o menos obligatoria de las decisiones y

actividades Tradicionalmente, la mayoría de los autores daba por sentado el carácter básicamente coercitivo de las decisiones de los actores político administrativos (Mény y Thoenig 1989: 132). Sin embargo, si bien los actos públicos se imponen desde la autoridad legítima que reviste el poder público, la diversificación actual de los medios de acción y de intervención del sistema político administrativo es tal, que este aspecto coercitivo puede acabar resultando ser más la excepción que la regla. Tanto si se trata de actividades públicas convencionales (Lascoumes y Valuy 1996) o de actividades contractuales (Gaudin 1996; Godard 1997; Bressers Pereira,

1998), las formas de acción pública son actualmente tanto incentivadoras como coercitivas. Así, actualmente muchas de las intervenciones públicas se llevan a cabo a través de contratos entre el Estado y otras administraciones o entes públicos (administración de residuos, mantenimiento de carreteras, desarrollo urbano, universidades), entre los poderes públicos y empresas privadas o públicas, fundaciones o cooperativas, etc. (contratos de prestación de servicios con entidades que llevan a cabo funciones públicas tales como hospitales, empresas concesionarias de transporte público, instituciones formativas, etc.) (Finger 1997; Chevalier 1981: Genoud, 2000).

El ciclo de las políticas públicas La concepción cíclica de las políticas públicas es muy virtuosa, ya que nos permite observar su inicio, su transformación, su reconsideración, sus alcances, sus logros, etc.

Como podemos ver en la imagen que se presenta arriba, las políticas públicas inician con el Surgimiento de un problema colectivo y el análisis de las

percepciones de los problemas privados y públicos implicados. Posteriormente, lograr la inclusión del problema colectivo en la agenda de gobierno es vital para el futuro de la política. La formulación de alternativas de solución al problema colectivo incluye el trabajo de especialistas de diversas disciplinas y de funcionarios y personal con oficio en el gobierno, así como de los grupos objetivo.

La decisión y adopción de un programa legislativo le proporciona la estructura normativa, legal, a la política. Cuando se implementa, vemos en acción a los gobiernos, las instituciones, a los ciudadanos y demás actores implicados.

Finalmente, la evaluación permite estimar los efectos de la política pública e integrar cambios en la misma para determinar acciones más puntuales, que permitan lograr el objetivo de la política.

2. Políticas públicas sectoriales Las políticas públicas y el concepto de sectorización Pierre Muller [CITATION Mul02 \n \t \l 3082 ] emplea la definición mínima de política pública de Yves Mény y jean-Claude Thoening: “una política publica se presenta bajo la forma de un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o espacio geográfico” 1. También indica Muller que “el objeto de cada política pública es tomar a su cargo los desajustes que pueden ocurrir entre un sector y otros sectores, o aun entre un sector y la sociedad global. Se dirá que el objeto de una política pública es la gestión de la relación global-sectorial”. (p. 48).

1 Tomada del libro Politiques publiques, París, PUF, Col. “Thémis”, 1989, p. 130.

“La relación global-sectorial es a la vez el objeto de las políticas públicas (el problema que se busca resolver poniendo en marcha unas políticas), así como la variable clave que determinará las condiciones de elaboración de una política” (p.

49).

Por lo tanto, en políticas públicas llamamos sector a un conjunto de: a) Personas que comparten actividades laborales en un ámbito específico (sector campesino, sector empresarial, sector magisterial), b) Actividades que impactan un campo de trabajo (sector de la educación, sector agrícola, sector automotriz), c) Territorios definidos por un contexto socioeconómico común (sector urbano, sector semiurbano) d) Personas y comunidades que comparten una cultura (sector indígena, sector de las culturas urbanas).

Para Muller [CITATION Mul02 \n \t \l 3082 ], la lógica sectorial nos lleva a considerar que existe política pública si los gobiernos intentan “modificar el ámbito cultural, social o económico de actores sociales” [CITATION Mul02 \p 51 \n \y \t \l 3082 ].

Por ello, las políticas públicas inician con “una tentativa para manejar la posición, el rol y la función del sector considerado, en relación con la sociedad global o con otros sectores”. Enseguida se establece una representación de la relación global-

sectorial, conocida como referencial de una política pública, es decir, “el conjunto de normas o imágenes de referenia en función de las cuales se definen los criterios de intervención del estado y los objetivos de la política pública considerada”. Posteriormente se determina quién será el actor o actores que construirán el referencial de la política pública, estos actores son conocidos como mediadores y sosn estratégicos en el sistema de decisión. Muller presenta estas tres etapas y el papel estratégico de los mediadores en el siguiente esquema:

Es fundamental notar que los mediadores definen el referencial, que a su vez determina la puesta en marcha de los procedimientos y la intervención que llevan a cabo las políticas públicas y, por supuesto, de forma paralela definen la relación global-sectorial.

Cuando se elabora una política pública se hace una imagen aspiracional de la sociedad, un ideal. Este ideal es “el referencial de la política pública”. La construcción del referencial de una política pública pasa por un doble proceso [CITATION Mul02 \p 73-74 \l 3082 ]: 1. La decodificación de lo real, a cargo de especialistas, quienes observan el problema y establecen que existen soluciones.

2. La redecodificación de lo real, que consiste en la “definición de modos operacionales susceptibles de definir un programa de acción política”.

La relación entre los niveles globales y sectoriales y el marco normativo La construcción de los referenciales a nivel de los sectores se enfrenta en la articulación de los mismos, de forma que se pueda observar un referencial unificado, un referencial de la sociedad, global.

Podemos identificar tres operaciones en la construcción del referencial: 1. Clasificación de la información para construir un marco de perfección de la realidad. Este proceso explica los cambios que afectan la relación globalsectorial, justificando la deseabilidad de los mismos.

2. Construcción de algoritmos profesionales, que son afirmaciones prescriptivas “que definan a la vez la necesidad y las modalidades de la acción”.

3. Integración de los algoritmos con una estructura de valores que permita observar un referencial con poder y deseabilidad social.

Si consideramos lo anteriormente descrito, el referencial de una política pública es la “representación del puesto y del rol de un sector en una sociedad dada y en una época dada”. De tal forma, este referencial revela tres elementos: 1. El referencial global, como un ideal al que tienden y en función del cual se ordenan y jerarquizan las diferentes representaciones de los sectores.

2. El referencial sectorial, también es un ideal, una imagen modelo, pero del sector.

3. Los operadores de transacción, que establecen juicios y cambios de rumbo o modificaciones.

El marco normativo es una construcción de los actores, quienes realizan las operaciones de transacción, en las cuales se pueden observar las luchas de poder en el sistema político.

3. Los enfoques teóricos y el análisis de políticas públicas

Enfoques para el análisis Algunos evaluadores y varios analistas de políticas públicas prefieren distinguir y acostumbrar a relacionar tres niveles diferentes de evaluación: el nivel estructural o institucional, que como su nombre lo indica, está relacionado con la misma organización; la evaluación del proceso de implementación, que trata de comparar el proceso tal y como se estableció, con respecto a lo que realmente se puso en marcha o llevó a cabo; y la evaluación de objetivos, que intenta comparar éstos desde el punto de vista de su consecución, cambios, cumplimiento o distorsión.

Conjugando tanto las clases de evaluación como los niveles de ella, Eric Monnier describe cinco grandes enfoques para la evaluación de políticas públicas, que dan fe de la riqueza y de las vacilaciones de los evaluadores frente a la complejidad de su objeto.

En efecto, cada uno de los métodos privilegia un aspecto particular, con frecuencia, en reacción contra al sesgo introducido por otro método.

A) El enfoque a partir de los objetivos oficiales es el más antiguo. Consiste en partir de los objetivos del programa para contestar la pregunta siguiente: “¿en qué medida el programa ha producido los efectos esperados?”

Semejante enfoque genera numerosas dificultades en la medida en que la descripción de objetivos formulados con claridad y bien jerarquizados, pertenecen –en la mayoría de los casos– al mito de la decisión puramente racional.

B) Es por eso que un segundo enfoque escoge privilegiar los medios utilizados, siendo la pregunta, entonces, saber si estos medios han sido desplegados de manera óptima. El enfoque es más operacional y menos ambicioso, pero las intenciones de los autores–actores del programa, quedan en el centro del proceso de evaluación.

C) Es así como algunos investigadores han propuesto eliminar completamente el hecho de tomar en cuenta los objetivos iniciales en el dispositivo de evaluación, de manera que se puedan concentrar en el estudio de los efectos del programa, ya sean aquellos previstos o no por los promotores de la política pública. El problema es ¿cómo apreciar los resultados? Este interrogante se resuelve, entonces, mediante la intervención de las “necesidades fundamentales” de la población, lo que evidentemente es lo mismo que introducir otros sesgos por parte del investigador.

D) En el enfoque de los procesos, lo que se trata es de poner en marcha una perspectiva global del proceso político, que incluya los cambios en los objetivos, las negociaciones sobre los medios y –de manera general– todo eso hace que la puesta en marcha de la política pública se aleje de la descripción abstracta que se podía hacer de ella inicialmente. fuertemente influida por el análisis del sistema, este enfoque es el más seductor de todos, pero es muy complejo ponerlo en marcha, dada la heterogeneidad de las variables consideradas.

E) Finalmente, un último enfoque rompe explícitamente con el punto de vista de los decisores, al proponer hacer de la evaluación “un proceso nunca acabado de aprendizaje colectivo y de búsqueda pluralista de solución a los problemas sociales”. En este caso, el conjunto de los decisores y de los utilizadores (o usuarios), así como su sistema de valores, “se concibe como un sistema abierto en el cual se integra la evaluación y sus objetivos, evolucionando también a medida de su desarrollo”.

Complementa este aspecto el profesor Muller en: Las políticas públicas (traducción de Jean FranÇois Jolly y Carlos Salazar Vargas, Estudios de Caso No. 3, Edición de la Universidad Externado de Colombia, 2002.), al aseverar que el enfoque pluralista toma mucho más en cuenta los límites de las teorías de la decisión: incertidumbre en cuanto a la racionalidad y coherencia de los objetivos iniciales, incluidos los mecanismos de percepción propios de los diferentes actores, incertidumbre en cuanto al encadenamiento de las secuencias del proceso decisional, incertidumbre en cuanto a las fronteras mismas del sistema de decisión.

Este enfoque tiene otro aspecto atractivo: permite romper con la tentación permanente de juzgar los resultados de una política pública a través de la mirada del decisor. Es en esta perspectiva que Bruno Jobert y Phillipe

Warin proponen evaluar las políticas públicas “desde abajo”: “si las políticas públicas no están hechas por profesionales y por hombres políticos, ¿acaso, no hay que evaluarlas a partir de los criterios de juicio de a quienes están destinadas?”

El único riesgo de este enfoque es olvidar que las políticas públicas se elaboran en una sociedad jerarquizada en la cual, a los criterios de juicio de los usuarios directos de la política, no necesariamente se les asigna un peso determinante. Atractiva a priori, la propuesta de confrontación pluralista de los intereses en juego tiene el riesgo evidente de chocar con numerosos actores, quienes no tienen ningún interés en el proceso.

Carlos Salazar [CITATION Sal19 \n \t \l 3082 ] nos dice que para Dunn, el análisis de políticas públicas es una metodología para formular problemas con la finalidad de buscar soluciones y se incorporan cinco procedimientos generales: estructuración de problemas, pronóstico, recomendación, monitoreo y evaluación.

De manera tal que la evaluación forma parte integral del proceso de análisis de políticas públicas. De ahí que se considere el análisis de políticas públicas como un proceso cíclico que comprende la definición del problema, la elección de políticas, el monitoreo o evaluación de los resultados de esas políticas y la redefnición del problema. A su vez, para elaborar una política pública, se recurre a un “análisis de políticas públicas” como parte del estudio necesario para su formulación e implementación, lo cual representa más un arte que una ciencia propiamente dicha, porque –dentro de este concepto– el ámbito de la política pública es meramente práctica y repetitiva.

Componentes esenciales del análisis: Toda política pública involucra tres sistemas: el político, el administrativo y el social. a) El social porque de alguna manera pretende ser una respuesta del Estado/gobierno a problemas, demandas o necesidades de la sociedad. b) El sistema político, porque fundamentalmente es en el ámbito de lo político donde se toman las decisiones. c) El sistema administrativo,porque es el que va a ejecutarla, a poner en marcha esas posibles soluciones que impactan en el subsistema social que es el que recibe los benefcios o los perjuicios de la ac-ción del Estado/gobierno.

En este orden de ideas, cuando se habla de análisis de políticas públicas es necesario mirar el proceso global y dentro de él, la forma singular y característica como se involucran estos tres sistemas, con el fin de intentar dar explicación a lo que sucede con la acción del Estado/gobierno y derivar elementos que permitan contribuir a mejorar la gestión. De ahí que el análisis de políticas no sólo tenga un carácter explicativo y académico sino que contribuya también, con un intento para buscar que la gestión sea cada vez mejor.

Al respeto asegura Toenig, que es por medio del análisis de políticas públicas como se logra entender aquello de que el trabajo científico puede ser como una caja de herramientas, en el sentido de que existe un conjunto de modos de razonamiento, de maneras de saber hacer las cosas, de formas de operar –las idas y venidas– entre los conceptos involucrados, con las técnicas y los datos.

Esta caja de herramientas contendría la práctica, la investigación, la consejería, la formación y la reunión de expertos, por lo cual, las divergencias teóricas y epistemológicas pueden ser considerables –y a menudo explícitas– en la presentación de ciertos trabajos que son reconocidos como muy iluminadores.

Características del análisis de políticas públicas Para cualquier buen análisis de políticas públicas, es bien importante tener siempre presente –y sobre todo– hacer frecuente alusión a por lo menos cinco características: 1. La primera, toma la política pública como unidad de análisis: su unidad de análisis es la política pública considerada como un todo, vista en su proceso global, es decir, sin hacer un retrato de la realidad o seccionarla en un momento dado. Desde esta perspectiva se mira en conjunto lo que pasa desde que se inicia esa política hasta el momento en que se analiza.

2. El segundo lugar, el análisis de la política, tiene una ambición explicativa.

Pretende decir qué fue lo que pasó y por qué pasó, no simplemente contar lo que sucedió. El análisis de política es como la puesta a prueba de una hipótesis, en el sentido de que si se realiza un determinado tipo de acción, probablemente se producirán determinados tipos de efectos. Lo que en realidad hace el analista recurriendo a los instrumentos de las ciencias sociales y económicas es mirar si esa hipótesis es válida o no. Debe también sacar a flote cuáles fueron los verdaderos objetivos de la acción estatal, porque no siempre lo que dice el discurso de la política es lo que efectivamente se realiza. El analista de la política no se puede contentar con lo que es para consumo público, tiene que escudriñar y mirar qué es lo que efectivamente se propone una política, qué es lo que realmente persigue como efecto.

3. La tercera característica es que el análisis de política apela al análisis diacrónico, es decir, al análisis histórico. Una política, sin duda, tiene que ser considerada dentro de un contexto histórico. Al analizar, por ejemplo, la

política de vivienda social en un país cualquiera, no se pueden mirar simplemente los resultados; hay que considerar por qué se llegó a formular esa determinada política, cuáles fueron los antecedentes, en qué consistió el discurso de la política, cómo se ejecutó, cuáles fueron los recursos que se le asignaron, qué pasó en el proceso de implementación y, finalmente, qué resultados tuvo. Con base en toda esa información, se intenta – considerando el proceso en su conjunto– formular tesis o hipótesis explicativas.

4. En cuarto lugar, el análisis de políticas hace saltar, por así decirlo, las barreras entre el sistema político, el sistema administrativo y el sistema social. Se puede entender como un corte trasversal que pone en relación estos tres sistemas y, por lo tanto, establece una novedosa forma de abordar la relación Estado–sociedad, priorizando lo que podríamos denominar el momento estatal administrativo.

5. Por último, la quinta característica demuestra que el análisis de políticas públicas trabaja con un supuesto teórico–metodológico muy importante: considera al Estado como una organización social compleja al interior de la cual hay conflictos.

En este sentido se podría decir que el proceso de ejecución de la política pública es el reflejo y la síntesis de: a) Los intereses del sistema político (o régimen político) que se expresaron en su Formulación. b) Los intereses del sistema administrativo –que también entran a jugar en la implementación– haciendo que ésta, por momento, se desvíe en uno u otro sentido. c) También, por supuesto, los intereses de las Fuerzas sociales donde están –al final de cuentas– las personas que reciben las acciones concretas y pueden reaccionar a favor o en contra de ellas. Y es que cuando se hace referencia a los intereses del sistema administrativo, hay que tener presente que los distintos sectores de la administración pública –en la medida en que ganan autonomía– imponen sus intereses por encima de los intereses de la política pública. Lo mismo puede suceder con los intereses del sistema social, pues muchas veces es la misma ciudadanía que en la medida que gana autonomía, impone sus intereses por encima de aquéllos de la política pública.

Dos tipos de profesionales en el análisis: Dos grandes corrientes han hecho carrera entre los analistas de políticas públicas, en relación tanto con los papeles que desempeñan quienes integran cada grupo, como con el énfasis de cada uno de ellos en las particularidades del proceso:  Una primera categoría es la de los asesores de quienes toman decisiones políticas. Para ellos –por lo general– la política pública es básicamente un conjunto de decisiones y, por consiguiente, la etapa o momento fundamental es la formulación. Su preocupación central es que la política se formule de la mejor manera posible, que tenga el mayor nivel de coherencia. Su énfasis se concentra en el problema de la decisión y la previsión. Su preocupación primordial radica en la forma como los distintos

problemas de la incertidumbre presentes en toda decisión están manejados y en la manera de llegar a la mejor decisión posible. En principio, no les preocupa mucho lo demás.



Una segunda corriente o tendencia es la de los analistas independientes–es decir, que no son funcionarios del Estado–, quienes consideran que la política pública “NO” son sólo buenas intenciones. Les importa lo que efectivamente el Estado hace y, por consiguiente, aseguran que el momento más importante de la política es la ejecución. Ponen en la etapa de implementación todo su énfasis y empeño. Para esta clase de analistas, la política pública no es como para los anteriores, un conjunto de intenciones, sino un conjunto de acciones.

Estas dos posiciones, antes de verse como excluyentes, deben asumirse en su conjunto porque la política pública es tanto lo que el Estado dice como lo que el Estado hace: tanto las formulaciones como las acciones mismas que desarrolla el Estado. Lo anterior, implica que cuando se analice una política pública, sea necesario indagar y estudiar qué pasó en su origen, cómo, cuándo y por qué se incluyó en la agenda gubernamental, cómo se formuló, cómo se implementó y hacer los ejercicios de evaluación correspondientes.

Es lo que proponemos llamar el proceso integral de las políticas públicas.

Por eso también para el análisis –y en relación con el origen de cualquier

política– es muy importante determinar cómo se da el tránsito de un problema cualquiera (que ya existe en la sociedad) a un problema considerado por esa misma sociedad, como importante y, por ello, socialmente relevante. Es decir, es necesario averiguar ¿qué fue lo que pasó?, ¿cuántos, quiénes y cómo intervinieron?, ¿cuáles otros actores se involucraron y podrán en el futuro hacerlo?, ¿quiénes se opusieron? y también, ¿con qué recursos de poder contaron? etc. A esto también se le llama establecimiento de AGENDA.

La agenda política gubernamental En el proceso de formulación de política, esta etapa es crucial. Tiene éxito si logra llamar la atención en: 1. La seriedad del problema 2. Las temáticas que logran imponerse sobre las barreras 3. Se identifican las etapas del ciclo económico y el ciclo electoral en el que se ubica la formulación de la política 4. Se definen los paradigmas que sustentan la formulación de la política pública 5. Se logra la confluencia entre la definición del problema, la posibilidad de llevar a cabo la solución y el trabajo con los actores políticos para que acepten la política pública.

4. Análisis de las políticas sectoriales

El análisis ex ante y ex post Nos concentraremos en las políticas sociales, que sin duda son un elemento de común preocupación, sobre todo en países en desarrollo. Consideraremos un documento chileno, “Metodología de evaluación ex ante de problemas sociales” [ CITATION Esp00 \l 3082 ]: Según la etapa en la que se encuentre el programa de política pública, se pueden realizar tres tipos de evaluaciones: Ex ante La evaluación ex ante se refiere al examen, o valoración, de una propuesta de intervención (programa o proyecto) que busca solucionar o mitigar problemas o necesidades que aquejan a una comunidad de personas antes de que esta se realice; por eso es que precede a la asignación de los recursos que permitirán posteriormente su implementación. El examen ex ante puede basarse en variados tipos de análisis, los más conocidos son el análisis costo-beneficio, costo-impacto, costo-eficiencia y el análisis del diseño basado en la pertinencia y coherencia lógica, entre otros aspectos.

Las metodologías de evaluación ex ante asociadas a la asignación presupuestaria han mostrado un escaso avance cuando se trata de evaluar programas sociales de inversión en capital humano y social que no contemplan ejecución física o al menos no han logrado la legitimidad suficiente para su aplicación.

El desarrollo metodológico se basa fundamentalmente en definiciones de la segunda mitad de los años 70, plasmadas en las orientaciones del Sistema Nacional de Inversiones (SNI). Se refieren a la necesidad de asignar recursos a los proyectos de mayor rentabilidad social, lo que alude a un modelo específico de evaluación llamado Evaluación Social de Proyectos. En la actualidad dicha metodología se utiliza bajo el análisis costo eficiencia, en los programas analizados por el SNI. Existe otra metodología de evaluación que representa una variante respecto a la Evaluación Social de Proyectos como lo es la Evaluación Costo Efectividad. La misma permite estimar los costos en relación a las estimaciones de impacto propuestas, y entrega una unidad de comparación llamada CUI (costo por unidad de impacto), que indica cuánto cuesta una unidad de impacto. Sin embargo, no ha podido ser aplicada, sobre todo en el momento ex ante, porque se requiere información diagnóstica y estratégica que permita estimar el impacto a alcanzar y para ello se requiere de decisiones políticas, técnicas y financieras que hasta ahora no se han tomado.

Una situación distinta se observa en la evaluación ex ante de proyectos sociales practicada por organismos públicos que resuelven autónomamente la asignación de recursos financieros a proyectos específicos vía, generalmente, concurso público. Una mayor flexibilidad metodológica para evaluar ex ante les permitió avanzar en el desarrollo y aplicación de metodologías (que si bien no permiten establecer la rentabilidad social de un proyecto) logran discriminar entre proyectos

alternativos, asignando recursos a aquellos que ofrecen mayores grados de certeza respecto al cumplimiento de sus objetivos. Para esto recurren a lo que se ha denominado Evaluación del Diseño.

La Evaluación Social de Proyectos, bajo la versión costo-eficiencia y la Evaluación de Proyectos Sociales, bajo el análisis costo-efectividad no son alternativas metodológicas que puedan satisfacer los requerimientos evaluativos en el corto plazo dada la disponibilidad actual de la información y el tiempo que requieren los procedimientos correspondientes.

Además sólo presentan conclusiones analíticas sobre dos aspectos de las propuestas: la rentabilidad social o el costo por unidad de impacto, pero no se pronuncian sobre los otros aspectos constituyentes de una intervención social, por lo tanto, no se asumen como alternativas metodológicas para ser desarrolladas en las actuales circunstancias.

De esta manera, la opción propuesta se basa en la Evaluación Integral del Diseño. Tiene la ventaja que permite someter a evaluación ex ante, en el corto plazo, a un conjunto importante, sino a todos, los programas sociales nuevos, que por su envergadura ameriten ser evaluados, con el sólo requisito que sus diseños9 contengan la información básica necesaria para ello. Y permite emitir un juicio que recoge valoraciones sobre los diferentes componentes de un programa social: el diagnóstico, los objetivos, productos, actividades, costos, recursos, etc.

Adicionalmente, al abarcar en una sola etapa al conjunto de programas sociales nuevos se favorece el establecimiento de un clima de confianza y transparencia entre los organismos participantes, en relación al proceso evaluativo ya que provee de información técnica sobre las bondades de la propuesta que solicitará recursos. Se establece así claramente que la evaluación es una función permanente del Estado y que debe ser aplicada por igual al conjunto de las iniciativas propiciadas por las instituciones públicas.

El diseño de programas y proyectos sociales constituye el insumo principal del proceso de evaluación y como tal debe satisfacer los requerimientos de información que hacen posible aplicar los criterios evaluativos que forman parte de la metodología.

Este tipo de evaluaciones se proponen valorar la consistencia del diseño de intervención social.

La evaluación integral del diseño se conforma mediante un conjunto de componentes que hacen posible la evaluación. Entre ellos se encuentran: 

El Enfoque del Marco Lógico que con su jerarquía de objetivos, conceptos y relaciones lógicas cruzan el conjunto del análisis evaluativo.



Los criterios de evaluación que definen el análisis a realizar y orientan al respecto los juicios de valor.

Los juicios que resultan de las evaluaciones ex ante de programas y proyectos sociales se fundan en un conjunto de criterios que pueden ser económicos, sociales, políticos, ambientales, financieros, legales, de género o de otro tipo.

Es así como, la Evaluación Social de Proyectos privilegia los criterios de eficiencia y rentabilidad social. El análisis costo efectividad para evaluar programas y proyectos sociales agrega, al criterio de eficiencia ya mencionado, el criterio de efectividad (en relación al logro del impacto estimado).

La Evaluación Integral del Diseño se basa en el juicio emitido sobre un conjunto de criterios que permiten valorar de manera integral la propuesta a calificar. Los criterios que utiliza no son exclusivos, varios de ellos se aplican también en otros enfoques que analizan el diseño. Por ejemplo, para algunos autores, la evaluación del diseño sirve para determinar el grado de idoneidad y de factibilidad de las acciones propuestas (Espinoza, 1980), mientras que para otros, la evaluación se basa en el análisis de consistencia y coherencia (CPU, 1998). En las pautas de evaluación de proyectos sociales utilizadas por el Fondo de Solidaridad e Inversión Social se privilegia el análisis de los siguientes criterios: pertinencia, coherencia, complementariedad e idoneidad institucional y profesional. Por consiguiente, determinados criterios aparecen ligados a modelos o propuestas específicas de evaluación. A continuación se describen: 

Pertinencia La pertinencia de un programa es el grado de adecuación de la propuesta de intervención a las necesidades y perfil de la población objetivo



Coherencia La coherencia de un programa corresponde al carácter lógico de la relación entre los diferentes contenidos del diseño y entre éste y elementos externos como la política social y el resto de la oferta pública. De esta manera, el análisis de coherencia de un programa adquiere dos dimensiones: interna y externa. o Coherencia externa: Se refiere al grado de coherencia lógica entre el diseño de la intervención y las políticas que orientan la acción social del gobierno y la oferta pública existente, extra e intra-institucional. o Coherencia interna: Es el grado de coherencia lógica entre los distintos elementos centrales que componen el diseño, tanto en su eje vertical (actividades, productos, propósito y fin) como horizontal (indicadores,

metas, fuentes de verificación y supuestos). Para este análisis se utilizará el Enfoque del Marco Lógico, específicamente, como se muestra en la figura Nº 6, el encadenamiento de las hipótesis que articulan lógicamente los distintos niveles de objetivos y su operacionalización.

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Eficiencia La eficiencia, en la evaluación ex ante, se refiere a la relación entre el cumplimiento de los productos del programa al menor costo posible y en el tiempo programado.



Eficacia La eficacia, en la evaluación ex ante, se refiere al grado en que se podrán alcanzar las metas de los objetivos y productos, en un período de tiempo determinado.

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Sostenibilidad Se entenderá por sostenibilidad la capacidad del programa de mantener en un período prolongado de tiempo el flujo de beneficios que forman parte de sus objetivos de intervención



Evaluabilidad Corresponde al grado en que el sistema evaluativo descrito en la presentación del programa permitirá efectivamente realizar las evaluaciones ex dure y ex post adecuadas.

El juicio sobre la evaluabilidad debe fundarse en el análisis de los objetivos, actividades, indicadores, metas y sistema de evaluación propuesto en el diseño del programa. Será evaluable en la medida que en su diseño se establezcan estándares con los cuales se puedan comparar los resultados obtenidos. Para ello deberá contar con objetivos claros, actividades programadas, indicadores que permitan observar el cumplimiento de los objetivos y metas realmente plausibles de lograr y un sistema de evaluación pertinente al tipo de intervención que se trate.



Consistencia Se refiere al grado de solidez de la propuesta de intervención y por lo tanto entrega niveles adecuados de certidumbre respecto al logro de sus objetivos.

El criterio de consistencia se construye en relación a la valoración entregada por el análisis de los criterios antes mencionados. El grado máximo de solidez se obtiene en la medida que el programa sea: pertinente, coherente, eficiente, eficaz, sostenible y evaluable.



Las pautas de evaluación que desagregan el análisis que corresponde realizar en torno a cada criterio y se constituyen en la guía para el trabajo de los panelistas.

Las pautas son un conjunto de preguntas, agrupadas de acuerdo a los criterios de evaluación antes mencionados, que orientan el análisis segmentado de los evaluadores para que estos finalmente y de manera deductiva puedan emitir un juicio respecto del diseño de un programa de intervención social. Así, las interrogantes no surgen de manera arbitraria sino que se desprenden lógicamente del desarrollo conceptual y operacionalización que previamente se ha hecho de cada criterio de evaluación.

Las interrogantes que integran las pautas conducen a que el evaluador pueda contrastar la información contenida en un diseño de intervención y el análisis que hace de ellas, con sus propios conocimientos y experiencias.



El panel de evaluación constituido por expertos que enjuician el diseño de los programas sociales.

Ex dure o intermedia La evaluación ex dure es la que se realiza durante la implementación a fin de observar su funcionamiento y el logro de los productos, entre otros aspectos.

En este tipo de evaluación se analiza si los objetivos perseguidos se están consiguiendo para pronunciarse sobre la validez de la estrategia en curso, prestando atención en los porqués de las diferencias observadas entre lo conseguido y lo esperado, y haciendo una estimación predictiva de la consecución de resultados finales.

Ex post La evaluación realizada ex post analiza la materialización de lo que se propuso en el diseño (examinado en forma ex ante), ya sea una vez que ha concluido o dentro de su ejecución. Su objetivo es entregar información relevante para tomar

decisiones que mejoren el diseño en que se basa, la gestión de los recursos involucrados o incluso decidir la continuidad o término de la iniciativa. Se trata, por lo tanto, de una evaluación realizada a posteriori de las actividades, productos o impactos alcanzados por el programa o proyecto.

La evaluación

Carlos Salazar [ CITATION Sal19 \l 3082 ] indica que según el Ministerio de Administraciones Públicas (MAP) de España, la evaluación es el proceso sistémico de observación, medida, análisis e interpretación encaminado al conocimiento de una intervención pública, sea ésta una norma, programa, plan o política pública, para alcanzar un juicio valorativo basado en evidencias, respecto de su diseño, puesta en práctica, efectos, resultados e impactos. La finalidad de la evaluación es ser útil a los decidores, a los gestores públicos y a la ciudadanía en general. Dunn define la evaluación con un carácter valorativo, en el sentido de valores éticos. Por su parte, Weiss considera que la evaluación se enfoca no sólo en los resultados, sino que también estudia los procesos.

La evaluación formula juicios sobre lo deseable de las políticas públicas e intenta determinar los valores que están detrás de sus objetivos, pues el objetivo de toda política pública debe ser la resolución de un problema social, definido éste como “un contraste entre un estado de cosas observado y una expectativa valorada”.

Según Jean Leca, la evaluación es “la actividad de recolección, análisis e interpretación de la información, que tienen que ver con la puesta en marcha y el impacto de las medidas que buscan actuar sobre una situación social, así como la preparación de nuevas decisiones”.

En términos generales se puede entender, entonces, por evaluación, la actividad de comparar un determinado proceso o unos específicos resultados con propósitos u objetivos previamente establecidos o planteados. Evaluar significa, por consiguiente, confrontar la validez de un determinado proceso. De igual manera, el proceso y la misma metodología y, por supuesto, los índices para la evaluación de políticas públicas deben ser particulares y propios de la “administración pública” y, definitivamente, distintos y diferentes de aquéllos utilizados en la “administración privada”.

Funciones de la evaluación de políticas públicas La función más importante de la evaluación es proporcionar información acerca del desempeño de las políticas públicas, es decir, permitir detectar las discrepancias entre el desempeño real de las políticas públicas y el esperado y su contribución al alivio de los problemas públicos (Dunn).

Por su parte, Weiss divide las funciones de la evaluación en dos áreas: el proceso de toma de decisiones y el aprendizaje organizacional:

a. Proceso de toma de decisiones: la evaluación contribuye a la reestructuración de problemas y a la ormulación de nuevas políticas o reformulación de aquéllas que no estén cumpliendo sus objetivos. En otras palabras, la evaluación permite

una mejor toma de decisiones en cuanto a la planifcación de programas y a la asigna-ción de presupuestos.

b. Aprendizaje organizacional: en cuanto al aprendizaje organizacional, la evaluación suministra retroalimentación al personal que implementa el programa, brindando información sobre lo que están haciendo, cómo están respondiendo los benefciarios y qué variables externas inciden en el programa. Por otro lado, los gerentes del programa pueden aprovechar la evaluación para resaltar al personal las metas del mismo. Además, la evaluación permite la generación de conocimiento para entender mejor las intervenciones sociales, aunque pocas evaluaciones se hacen con este fin. También sirve para la rendición de cuentas, es decir, para que el público se entere de lo que están logrando los organismos públicos con los Fondos que manejan. Finalmente, la evaluación permite registrar la historia de las políticas públicas, para que otros puedan derivar lecciones de este proceso y analizarlo en proFundidad.

Por eso, los principales criterios para la evaluación de políticas públicas son: (1) efectividad en el logro del valor final, (2) efciencia para alcanzar ese logro, (3) adecuación del objetivo logrado para la solución del problema público, (4) equidad en la distribución de los benefcios y (5) los costos y la satisfacción real de los beneficiarios.

Al momento de evaluar un programa es importante conocerlo bien, entender cuáles son las “teorías de cambio” del programa. Estas teorías no son otra cosa que los mecanismos que median entre la implementación del programa y la obtención de los resultados deseados. Y es que hay quienes aseveran que la base para su evaluación es comprender las teorías de cambio del programa, pues el evaluador sigue la pista a la realización de los supuestos implícitos en la teoría.

Weiss señala dos grandes ventajas para realizar la evaluación: basándose en la teoría: una es que el evaluador puede detectar posibles fallas en el programa sin tener que esperar a los resultados de largo plazo; la otra, es que le ayuda a

explicar cómo y por qué ocurrieron los efectos del programa. Sin embargo –como se verá más adelante–, hay quienes aseguran que estos procesos también corresponden al análisis.

En todo caso, no sólo el evaluador se beneficia con la elaboración de teorías de cambio del programa. Los diseñadores de políticas públicas, así como los funcionarios que las implementan, se ven obligados a explicar –de manera explícita– sus supuestos y examinar la lógica de sus ideas. Por otro lado, las bases teóricas de las políticas públicas pueden ser de gran utilidad para implementar programas similares

Enfoques para el análisis Algunos evaluadores y varios analistas de políticas públicas prefieren distinguir y acostumbrar a relacionar tres niveles diferentes de evaluación: el nivel estructural o institucional, que como su nombre lo indica, está relacionado con la misma organización; la evaluación del proceso de implementación, que trata de comparar el proceso tal y como se estableció, con respecto a lo que realmente se puso en marcha o llevó a cabo; y la evaluación de objetivos, que intenta comparar éstos desde el punto de vista de su consecución, cambios, cumplimiento o distorsión.

Conjugando tan-to las clases de evaluación como los niveles de ella, Eric Monnier describe cinco grandes en-foques para la evaluación de políticas públicas, que dan fe de la riqueza y de las vacilaciones de los evaluadores frente a la complejidad de su objeto. En efecto, cada uno de los métodos privilegia un aspecto particular, con frecuencia, en reacción contra al sesgo introducido por otro método.

F) El enfoque a partir de los objetivos oficiales es el más antiguo. Consiste en partir de los objetivos del programa para contestar la pregunta siguiente:

“¿en qué medida el programa ha producido los efectos esperados?”

Semejante enfoque genera numerosas dificultades en la medida en que la descripción de objetivos formulados con claridad y bien jerarquizados, pertenecen –en la mayoría de los casos– al mito de la decisión puramente racional.

G) Es por eso que un segundo enfoque escoge privilegiar los medios utilizados, siendo la pregunta, entonces, saber si estos medios han sido desplegados de manera óptima. El enfoque es más operacional y menos ambicioso, pero las intenciones de los autores–actores del programa, quedan en el centro del proceso de evaluación.

H) Es así como algunos investigadores han propuesto eliminar completamente el hecho de tomar en cuenta los objetivos iniciales en el dispositivo de evaluación, de manera que se puedan concentrar en el estudio de los efectos del programa, ya sean aquellos previstos o no por los pro-motores de la política pública. El problema es ¿cómo apreciar los resultados? Este interrogante se resuelve, entonces, mediante la intervención de las “necesidades fundamentales” de la población, lo que evidentemente es lo mismo que introducir otros sesgos por parte del investigador.

I) En el enfoque de los procesos, lo que se trata es de poner en marcha una perspectiva global del proceso político, que incluya los cambios en los objetivos, las negociaciones sobre los medios y –de manera general– todo eso hace que la puesta en marcha de la política pública se aleje de la descripción abstracta que se podía hacer de ella inicialmente fuertemente influida por el análisis del sistema, este enfoque es el más seductor de todos, pe-ro es muy complejo ponerlo en marcha, dada la heterogeneidad de las variables consideradas.

J) Finalmente, un último enfoque rompe explícitamente con el punto de vista de los decisores, al proponer hacer de la evaluación “un proceso nunca acabado de aprendizaje colectivo y de búsqueda pluralista de solución a los problemas sociales”.

En este caso, el conjunto de los decisores y de los utilizadores (o usuarios), así como su sistema de valores, “se concibe como un sistema abierto en el cual se integra la evaluación y sus objetivos, evolucionando también a medida de su desarrollo”. Complementa este aspecto el profesor Muller en: Las políticas públicas (traducción de Jean FranÇois Jolly y Carlos Salazar Vargas, Estudios de Caso No. 3, Edición de la Universidad Externado de Colombia, 2002.), al aseverar que el enfoque pluralista toma mucho más en cuenta los límites de las teorías de la decisión: incertidumbre en cuanto a la racionalidad y coherencia de los objetivos iniciales, incluidos los mecanismos de percepción propios de los diferentes actores, incertidumbre en cuanto al encadenamiento de las secuencias del proceso decisional, incertidumbre en cuanto a las fronteras mismas del sistema de decisión.

Este enfoque tiene otro aspecto atractivo: permite romper con la tentación permanente de juzgar los resultados de una política pública a través de la mirada del decisor. Es en esta perspectiva que Bruno Jobert y Phillipe Warin proponen evaluar las políticas públicas “desde abajo”: “si las políticas públicas no están hechas por profesionales y por hombres políticos, ¿acaso, no hay que evaluarlas a partir de los criterios de juicio de a quienes están destinadas?”.

El único riesgo de este enfoque es olvidar que las políticas públicas se elaboran en una sociedad jerarquizada en la cual, a los criterios de juicio de los usuarios directos de la política, no necesariamente se les asigna un peso determinante. Atractiva a priori, la propuesta de confrontación pluralista de los intereses en juego tiene el riesgo evidente de chocar con numerosos actores, quienes no tienen ningún interés en el proceso.

Fuentes consultadas: Bibliografía Espinoza, Álvaro y Andrea Peroni. (2000). Metodología de evaluación ex ante de Programas Sociales. Ministerio de Planificación y Cooperación.

Muller, P. (2002). Las Políticas Públicas. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

Salazar Vargas, c. (2019). La evaluación y el análisis de políticas públicas. Revista Ópera, 23-51.

Subirats, Joan, Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frederic Varonne. (2008).

Análisis y gestión de políticas públicas. Barcelona: Ariel.