ประเทศไทยจะไปทางไหน Moving Forward 2 ล้านล้าน
จากแผนการกู้เงินเพื่อลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ด้ า นคมนาคมขนส่ ง ของประเทศตามร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ให้อ�ำนาจกระทรวงการคลังกูเ้ งินเพือ่ การพัฒนาโครงสร้างพืน้ ฐาน ด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... (ร่าง พ.ร.บ.) ถือเป็น การลงทุนครั้งใหญ่ของประเทศไทยที่รัฐบาลมีนโยบายจะผลักดัน ให้ ป ระเทศไทยเป็ น ศู น ย์ ก ลางความเจริ ญ ของภู มิ ภ าคเอเชี ย เพือ่ รองรับการขยายตัวทางด้านเศรษฐกิจและสังคม ภายใต้กรอบ ของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (AEC) และเพิม่ ขีดความสามารถ ในการแข่งขันของประเทศ
2
3
โครงการลงทุนภายใต้ร่าง พ.ร.บ.จะเป็นตัวเร่งการพัฒนา และยกระดับการให้บริการในระบบโครงสร้างการคมนาคมขนส่ง ของประเทศไทย ปรับรูปแบบการขนส่งทางถนนไปสู่ระบบราง และการขนส่งทางน�้ำ เพื่อลดต้นทุนการขนส่งและพัฒนาระบบ โลจิสติกส์ของประเทศโดยรวม และพัฒนาระบบขนส่งมวลชน เพื่ อ ลดความสู ญ เสี ย จากการใช้ น�้ ำ มั น เชื้ อ เพลิ ง และเป็ น มิ ต ร กับสิง่ แวดล้อม รวมทัง้ พัฒนาและยกระดับการบริการด่านศุลกากร เพื่ อ รองรั บ การขยายตั ว ด้ า นการค้ า ระหว่ า งประเทศของไทย กับกลุ่มประเทศอาเซียน
ทั้ ง ในประเทศและระหว่ า งประเทศ เพื่ อ รองรั บ AEC และ อ� ำ นวยความสะดวกด้ า นการคมนาคมให้ แ ก่ ป ระชาชน ในพื้นที่ชนบท พื้นที่เมืองและพื้นที่เศรษฐกิจที่ส�ำคัญ รวมทั้ง เชื่ อ มโยงฐานการผลิ ต กั บ ฐานการส่ ง ออกระหว่ า งประเทศ เพือ่ ให้ประเทศไทยเป็นศูนย์กลางด้านการคมนาคมขนส่งเชือ่ มโยง ฐานการผลิตและการส่งออก ซึ่งจะเป็นการเพิ่มขีดความสามารถ ในการแข่งขันของประเทศ ลดต้นทุนค่าใช้จ่ายการบริหารจัดการ ระบบการขนส่งของประเทศ
ความจ�ำเป็นที่ต้องยกร่าง พ.ร.บ. ท�ำไมต้องออกเป็นร่าง พ.ร.บ. พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานฯ ประเทศไทยมีความจ�ำเป็นต้องพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ด้านคมนาคมขนส่งเพื่อรองรับการขยายตัวของเมือง และการเพิ่ ม ของประชากรที่ เ กิ ด ขึ้ น อย่ า งรวดเร็ ว และรองรั บ การขยายตั ว ด้ า นเศรษฐกิ จ การค้ า และการลงทุ น
4
5
ในการพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่ง ขนาดใหญ่ให้เสร็จตามเป้าหมายและทันต่อการพัฒนาประเทศ เช่นนี้ จะต้องใช้จ่ายเงินจ�ำนวนมากและต้องมีแหล่งเงินที่แน่นอน ที่จะน�ำไปใช้จ่ายได้อย่างต่อเนื่อง ต้องมีการวางแผนการเงิน ระยะยาวที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบคมนาคม ขนส่งของประเทศ ดังนัน้ รัฐบาลจึงจ�ำเป็นต้องจัดท�ำแผนการลงทุน ควบคู่ไปกับแนวทางการลงทุนที่เหมาะสม และจ�ำเป็นต้องมี การกู ้ เ งิ น เพิ่ ม เติ ม เป็ น การเฉพาะ นอกเหนื อ จากการกู ้ เ งิ น ที่ก�ำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะ เพื่อเป็น แหล่งเงินในการใช้จ่ายเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน
ทางเศรษฐกิจทั้งในและนอกประเทศ ประกอบกับรายจ่ายประจ�ำ ภาครัฐก็มีแ นวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง ปัจจัยดังกล่าวอาจท�ำให้ การด� ำ เนิ น โครงการลงทุ น ขนาดใหญ่ ที่ มี ภ าระผู ก พั น ต่ อ เนื่ อ ง หลายปีและใช้จา่ ยเงินจ�ำนวนมากซึง่ ถูกบรรจุไว้ในงบลงทุนภายใต้ งบประมาณรายจ่ายประจ�ำปีมีปัญหาในการด�ำเนินโครงการได้ เนื่องจากโครงการอาจไม่ได้รับการลงทุนต่อเนื่องและเพียงพอ ดังนั้น การน�ำโครงการลงทุนขนาดใหญ่ที่มีภาระผูกพัน ต่อเนื่องหลายปีจ�ำเป็นต้องด�ำเนินการให้มีความเชื่อมโยงกัน และมีแหล่งเงินแน่นอนที่จะใช้เพื่อลงทุนอย่างต่อเนื่องติดต่อกัน จนเสร็จสิ้นโครงการ
งบลงทุนในงบประมาณรายจ่ายประจ�ำปี และเงินกู้ตามกฎหมายว่าด้วย การบริหารหนี้สาธารณะ ไม่เพียงพอ ส�ำหรับการลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานหรือ งบประมาณรายจ่ายประจ�ำปีมขี อ้ จ�ำกัดจาก “ประมาณการ รายได้ของรัฐ” ที่คาดว่าจะจัดเก็บได้ในแต่ละปี โดยมี การก�ำหนด “กรอบ” การขาดดุลงบประมาณ และ “เพดาน” การกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ ดังนั้น หากรัฐจัดเก็บ รายได้ ไ ด้ น ้ อ ยลงหรื อ ไม่ ส ม�่ ำ เสมอ อั น เป็ น ผลจากปั จ จั ย
6
7
เงินกู้ภายใต้ร่าง พ.ร.บ. รัฐจะลงทุนในโครงการใด ท�ำไมต้องก�ำหนดวงเงินกู้ไว้สูงถึง 2 ล้านล้านบาท เพื่อพัฒนา โครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่ง กระทรวงคมนาคมได้ประมาณการความต้องการลงทุน ด้านโครงสร้างพืน้ ฐานด้านคมนาคมระหว่างปี 2556-2563 ที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ด้านคมนาคมขนส่งของประเทศเบื้องต้น ซึ่งตอบสนองเป้าหมาย การพัฒนาประเทศทั้งด้านเศรษฐกิจและสังคม วงเงินรวม 4.245 ล้านล้านบาท ประกอบด้วย 3 ยุทธศาสตร์หลัก ได้แก่ 1) ยุ ท ธศาสตร์ ก ารปรั บ เปลี่ ย นรู ป แบบการขนส่ ง สิ น ค้ า ทางถนนมาสูก่ ารขนส่งทีม่ ี “ต้นทุนต�ำ่ กว่า” 2) ยุทธศาสตร์การพัฒนา โครงสร้ า งพื้ นฐานและสิ่งอ�ำนวยความสะดวกในการเดินทาง และขนส่งไปสู่ “ศูนย์กลางของภูมิภาค” ทั่วประเทศและเชื่อมโยง กั บ ประเทศเพื่ อ นบ้ า น และ 3) ยุ ท ธศาสตร์ ก ารพั ฒ นา และปรับปรุงระบบขนส่งเพื่อ “ยกระดับ” ความคล่องตัว
8
9
จากกรอบประมาณการวงเงิ น ลงทุ น ประมาณ 4.245 ล้ า นล้ า นบาท สามารถระดมทุ น จากแหล่ ง เงิ น รู ป แบบต่ า งๆ นอกเหนือจากการกู้เงินตามร่าง พ.ร.บ. 2 ล้านล้านบาท อาทิ งบประมาณแผ่นดิน การกู้เงินตามกฎหมายว่าด้วยการบริหาร หนี้ สาธารณะ การใช้ร ายได้จากรัฐวิส าหกิจเจ้าของโครงการ รวมถึงการร่วมลงทุนกับภาคเอกชน (Public Private Partnerships : PPPs) เป็นต้น เพื่อพัฒนาและปรับปรุงระบบโครงสร้างพื้นฐาน ของประเทศ ทั้งนี้ โครงการที่จะลงทุนด้วยร่าง พ.ร.บ. จะต้อง มีความพร้อมในการด�ำเนินการในระดับหนึ่งแล้ว
ท�ำไมถึงให้ความส�ำคัญ กับการลงทุนด้านการคมนาคมขนส่ง การขนส่ ง เป็ น บริ ก ารขั้ น พื้ น ฐานที่ มี ค วามเชื่ อ มโยง กั บ เศรษฐกิ จ ของประเทศ ทั้ ง ในภาคอุ ต สาหกรรม เกษตรกรรม การค้ า และบริ ก าร การลงทุ น ภายใต้ ร่ า ง พ.ร.บ. จะช่ ว ยเพิ่ ม ประสิ ท ธิ ภ าพและความสามารถ ในการแข่งขันของประเทศ โดยจะท�ำให้ต้นทุนการขนส่งสินค้า ต่ อ GDP ของประเทศอยู ่ ใ นอั ต ราที่ เ หมาะสมและแข่ ง ขั น ได้ นอกจากนี้ ยังช่วยส่งเสริมการใช้ระบบการเดินทางสาธารณะ และก่อให้เกิดระบบขนส่งทางระบบรางทีม่ ปี ระสิทธิภาพมากยิง่ ขึน้ ลดความสู ญ เสี ย ในการใช้ น�้ ำ มั น เชื้ อ เพลิ ง และเพิ่ ม ปริ ม าณ การขนส่งสินค้าผ่านเข้า - ออก ณ ด่านการค้าชายแดนที่ส�ำคัญ ในช่วงทีผ่ า่ นมา ประเทศไทยประสบกับปัญหาความผันผวน ทางเศรษฐกิจ ซึง่ ท�ำให้การลงทุนด้านโครงสร้างพืน้ ฐานของประเทศ เกิดการชะงัก และขาดความต่อเนือ่ ง ส่งผลให้ตน้ ทุนด้านโลจิสติกส์ ของประเทศไทยอยูใ่ นระดับค่อนข้างสูงเมือ่ เปรียบเทียบกับประเทศ อืน่ และเมือ่ พิจารณาในเชิงคุณภาพ จากการจัดอันดับคุณภาพของ โครงสร้างพืน้ ฐานของประเทศไทย จะพบว่าคุณภาพด้านโครงสร้าง พื้นฐานของไทยอยู่ในอันดับ 49 ซึ่งค่อนข้างต�่ำเมื่อเปรียบเทียบ
10
11
เหตุที่ก�ำหนดให้ลงทุนในวงเงินไม่เกิน 2 ล้านล้านบาทนั้น เป็ น การพิ จ ารณาโดยยึ ด กรอบวิ นั ย ทางการคลั ง โดยการกู ้ เ งิ น 2 ล้ า นล้ า นบาท ในระยะเวลา 7 ปี เพื่อน�ำมาลงทุนภายใต้การบริหารจัดการหนี้อย่างมีประสิทธิภาพ กระทรวงการคลั ง เชื่ อ มั่ น ว่ า จะสามารถบริ ห ารจั ด การหนี้ ดังกล่าวได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยจะรักษาสัดส่วนหนีส้ าธารณะ ต่ อ GDP ให้ อ ยู ่ ใ นระดั บ ไม่ เ กิ น ร้ อ ยละ 50 และแม้ ว ่ า กรอบความยั่ ง ยื น ทางการคลั ง จะก� ำ หนดหนี้ ส าธารณะ ต่อ GDP ไม่เกินร้อยละ 60 แต่รัฐก็ตระหนักดีว่า จ� ำ เป็ น ต้ อ งมี ที่ ว ่ า งทางการคลั ง เผื่ อ ไว้ บ ้ า ง กรณี ที่ เ กิ ด เหตุ ก ารณ์ น อกเหนื อ จาก ที่ ค าดการณ์ ไ ว้ อี ก ประมาณร้ อ ยละ 10 ของ GDP กั บ ประเทศอื่ น ๆ ดั ง นั้ น รั ฐ บาลจึ ง มี ค วามจ� ำ เป็ น ต้ อ งลงทุ น ในโครงสร้างพื้นฐานด้านการขนส่งเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและ ความสามารถในการแข่งขันของประเทศ
ท�ำไมจึงก�ำหนดวงเงินกู้ 2 ล้านล้านบาท แล้วร่าง พ.ร.บ. ฉบับดังกล่าวจะส่งผล ต่อระดับหนี้สาธารณะอย่างไร
12
กระทรวงการคลังโดยส�ำนักงานบริหารหนีส้ าธารณะ (สบน.) ได้จัดท�ำประมาณการหนี้สาธารณะต่อ GDP ในช่วง 7 ปีข้างหน้า (ปีงบประมาณ 2557-2563) โดยได้ค�ำนึงถึงภาระหนี้ที่คาดว่า จะเกิดขึน้ ในช่วงเวลาดังกล่าว ปรากฏว่าหนีส้ าธารณะจะอยูร่ ะดับ ที่ไม่เกินร้อยละ 50 ของ GDP
13
โดย ณ สิ้ น ปี 2555 หนี้ ส าธารณะต่ อ GDP ของ ประเทศไทยเมือ่ เปรียบเทียบกับประเทศอืน่ ยังถือว่าอยูใ่ นระดับต�ำ่ ทั้งนี้ ข้อมูลหนี้สาธารณะคงค้าง ณ วันที่ 30 เมษายน 2556 มี จ� ำ นวน 5.15 ล้ า นล้ า นบาท หรื อ คิ ด เป็ น ร้ อ ยละ 44.21 ของ GDP โดยแบ่งเป็นหนี้ ที่ รั ฐ บาลกู ้ โ ดยตรง จ� ำ นวน 2.46 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 21.12 ของ GDP
14
กระทรวงการคลังจะระดมทุน เงินกู้ 2 ล้านล้านบาทอย่างไร ภายใต้ร่าง พ.ร.บ. ให้อ�ำนาจกระทรวงการคลังสามารถ กู้เงินทั้งในและต่างประเทศ อย่างไรก็ดี จากการประเมิน สภาพเศรษฐกิจในปัจจุบันและในระยะ 3-5 ปีข้างหน้า คาดว่าปริมาณเงินในประเทศจะมีสภาพคล่องมากพอที่กระทรวง
15
การคลั ง สามารถระดมทุ น ในประเทศมาเพื่ อ รองรั บ การลงทุ น ดังกล่าวได้ ดังนั้น กระทรวงการคลังจึงจะมุ่งระดมทุนในประเทศ เป็นหลัก ส�ำหรับเครือ่ งมือในการระดมทุนนัน้ กระทรวงการคลังได้ พัฒนาเครื่องมือในการระดมทุนหลากหลายรูปแบบ ทั้งการกู้เงิน จากสถาบันการเงิน (Term Loan) และการออกพันธบัตรรัฐบาล ซึ่งมีหลายรุ่นอายุ ตั้งแต่ 1 เดือน ถึง 50 ปี ส� ำ หรั บ การลงทุ น ในโครงสร้ า งพื้ น ฐานด้ า นคมนาคม ซึ่ ง มี ร ะยะเวลาการก่ อ สร้ า ง ไม่ พ ร้ อ มกั น จึ ง เหมาะที่ จ ะ ออกพันธบัตรแบบผสมผสาน หลายรุ ่ น อายุ และจะเพิ่ ม สั ด ส่ ว นการออกพั น ธบั ต ร ออมทรั พ ย์ เ พื่ อ นั ก ลงทุ น รายย่ อ ย ซึ่ ง เป็ น พั น ธบั ต ร ที่ มี ค วามมั่ น คงสู ง สุ ด และมี ผ ลตอบแทนจู ง ใจ หรื อ ที่ นิ ย ม เรียกว่า “Safe Heaven” เพื่อส่งเสริมการออมของประชาชน และเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถมีส่วนร่วมในการสนับสนุน และมีส่วนเป็น “เจ้าของ” โครงการภาครัฐ และเป็น “เจ้าหนี้” ของรัฐบาล อีกทั้งภาระดอกเบี้ยที่รัฐบาลต้องช�ำระก็จะตกเป็น ผลตอบแทนให้กับประชาชนในที่สุด
16
17
การระดมทุนและบริหารจัดการ โครงการลงทุนภายใต้ร่าง พ.ร.บ.
โครงการลงทุนภายใต้ร่าง พ.ร.บ. มีการบริหารจัดการอย่างไร ในการบริหารจัดการโครงการจ�ำแนกได้เป็น 5 ขั้นตอน ได้แก่ 1) การเตรียมความพร้อมโครงการ 2) การอนุมัติ โครงการและอนุมัติจัดสรรวงเงินกู้ 3) การจัดซื้อจัดจ้าง 4) การจัดสรรและการเบิกจ่ายเงินกู้ และ 5)การติดตามประเมินผล และการรายงานผล (ตามแผนภาพ)
ท�ำไมต้องกู้เงินให้เสร็จภายใน 7 ปี ระยะเวลา 7 ปี นั้ น เป็ น การพิ จ ารณาจากระยะเวลา ในการด�ำเนินการก่อสร้างของโครงการด้านการขนส่ง จะใช้ ร ะยะเวลาประมาณ 5 -7 ปี ต ่ อ โครงการ และ เพื่อเป็นการเร่งรัดให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเร่งด�ำเนินการให้ทัน ตามกรอบระยะเวลาทีก่ ำ� หนดไว้ เนือ่ งจากมีความพร้อม ในเรือ่ งของ แหล่งเงินที่จะน�ำมาใช้ได้ในการด�ำเนินโครงการแล้ว
18
19
ถ้าครบก�ำหนด 7 ปีแล้ว โครงการยังด�ำเนินการไม่แล้วเสร็จ กระทรวงการคลังจะท�ำอย่างไร กับวงเงินกู้ส่วนที่เหลือ กระทรวงการคลั ง จะด� ำ เนิ น การกู ้ เ งิ น ให้ เ ฉพาะ โครงการที่ ไ ด้ รั บ การอนุ มั ติ ใ ห้ ด� ำ เนิ น โครงการ และได้ รั บ การจั ด สรรเงิ น กู ้ เ พื่ อ ด� ำ เนิ น โครงการ จากคณะรัฐมนตรีเท่านั้น โดยโครงการดังกล่าวต้องด�ำเนินการ ตามขั้นตอนตามกฎหมายอย่างครบถ้วน ซึ่งในกรณีที่เลยก�ำหนด ระยะเวลาวันที่ 31 ธันวาคม 2563 ที่ร่าง พ.ร.บ. ก�ำหนดไว้ กระทรวงการคลังจะไม่สามารถกู้เงิน ภายใต้ร่าง พ.ร.บ. ได้อีก
****
20
ประโยชน์ที่คนไทยและประเทศจะได้รับ การด�ำเนินการตามกฎหมายนี้ จะส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจ และสังคมอย่างไร แผนการลงทุนเพือ่ พัฒนาโครงสร้างพืน้ ฐานด้านคมนาคม ขนส่ ง ของประเทศวงเงิ น 2 ล้ า นล้ า นบาท เป็ น แผน การลงทุนขนาดใหญ่ที่จะพลิกโฉมระบบคมนาคมขนส่ง ของไทยเพื่อให้ประเทศไทยเป็นศูนย์กลางด้านคมนาคมขนส่ง ลดต้นทุนค่าใช้จ่ายการบริหารจัดการระบบคมนาคมขนส่ง และ อ�ำนวยความสะดวกในการเดินทางของประชาชน โดยจะส่งผล ทางบวกในเชิงเศรษฐกิจ 5 ประการส�ำคัญ คือ 1. เพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ 2. สร้างธุรกรรมทางเศรษฐกิจ ทั้งทางด้านการค้า การลงทุน และการท่องเที่ยว 3. สร้างความเชื่อมโยงในภูมิภาคอาเซียนเพื่อประโยชน์ ทางเศรษฐกิจแก่ประเทศและภูมิภาค 4. ลดต้นทุนการขนส่งและการเดินทาง 5. ลดความสูญเสียจากน�้ำมันเชื้อเพลิง
21
ด้วยจ�ำนวนเงินลงทุนทีอ่ ยูใ่ นระดับสูง รัฐบาลจึงได้ดำ� เนินการ ศึกษาถึงผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจอย่างละเอียด โดยค�ำนึงหลัก ความยัง่ ยืนทางการคลัง ซึง่ สามารถทีจ่ ะรักษาระดับหนีส้ าธารณะ ต่อ GDP ได้ไม่เกินร้อยละ 50 ต�ำ่ กว่ากรอบความยัง่ ยืนทางการคลัง ที่ ว างไว้ ที่ ร ้ อ ยละ 60 ต่ อ GDP ทั้ ง นี้ การด� ำ เนิ น การพั ฒ นา โครงสร้ า งพื้ น ฐานด้ า นคมนาคมขนส่ ง ของประเทศจะช่ ว ย เสริมสร้างความแข็งแกร่งเชิงเศรษฐกิจ ซึ่งรวมถึงด้านการค้า การลงทุน การท่องเทีย่ ว และการจ้างงาน รวมทัง้ เป็นการเชือ่ มโยง โครงข่ายคมนาคมกับประเทศในภูมิภาคเพื่อรองรับการเข้าสู่ ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนในปี 2558 นอกจากนี้ การเชื่อมโยง โครงข่ายด้านคมนาคมของประเทศ ยังเป็นการกระจายความมัง่ คัง่ สู่ชุมชนทั่วทั้งประเทศด้วย
22
23