La capacitación laboral en Chile:1966-2014 (Enero) by Pedro Flores

ING. PEDRO FLORES SEPULVEDA ABRIL 2014

PRESENTACION La industria de la capacitación ha venido experimentando un agitado proceso de cambios, en especial desde la presentación de un Informe de la “Comisión Revisora del Sistema de Capacitación e Intermediación Laboral”1 (2011) hasta la presentación del Proyecto de la Ley que modificaría legalmente el funcionamiento del Sistema de Capacitación, firmado en las postrimerías del gobierno del Presidente Piñera (Enero 2014). En este trabajo, hemos creído necesario sintetizar el desarrollo de la capacitación laboral en Chile, para dar una perspectiva a las modificaciones que se pretenden impulsar. Desde luego, hacemos referencia a la rica experiencia que trajeron los países europeos que apoyaron la formación profesional a través de INACAP, luego está la aprobación del Estatuto de Capacitación en 1976 que delega la ejecución de estas actividades a la iniciativa privada, con regulación y financiamiento aportado por el Estado. Agregamos posteriores modificaciones que iban adaptando el sistema a intentos por maximizar el uso de la Franquicia a través de organismos intermedios, para llegar a una macro proyecto que tomó casi una década y que activó la creación de ChileValora. Sin duda que en el origen del Estatuto de Capacitación debió primar el principio de la buena fe con que deberían actuar sus actores; lamentablemente, sucesivas irregularidades que expulsaban a las instituciones que las cometían, implicaban nuevas exigencias que se imponían a los que seguían operando en el Sistema. Un hito relevante fue exigir el giro único y la certificación de su sistema de Gestión de Calidad (2006) a toda la industria de capacitación, hecho inédito y gran negocio para los certificadores, con un costo importante que se ha mantenido por los últimos ocho años. Las modificaciones ya realizadas y las que se proyectan en el Sistema de Capacitación, de acuerdo a lo señalado en el proyecto que modifica la ley 19. 518, dan espacio para realizar un análisis del proceso, sus puntos positivos y negativos, pero por sobre todo advertir que hay experiencias que no pueden desecharse, así como irregularidades descubiertas que no pueden utilizarse como pretexto para imponer un punto de vista necesariamente discutible, más aún cuando las mismas fuentes que impulsan el cambio identificaron puntos críticos que generalizan a todos quienes trabajan en esta actividad como factor que justificaría su eliminación o reducirla a un punto que es equivalente a eliminarla. NOTA: este documento cubre el periodo 1966- 2014 (Enero) y ha recibido modificaciones originadas en aportes y comentarios que serán reconocidos en su versión final. EL AUTOR

Informe final. Comisión Revisora del Sistema de Capacitación Intermediación Laboral. www.mintrab.gob.cl

Contenido PRESENTACION .......................................................................................................................................................... 1 ORIGEN DEL SISTEMA DE CAPACITACION PROFESIONAL DE CHILE .......................................................................... 3 LEGISLACION DE LA CAPACITACION LABORAL EN CHILE ........................................................................................... 6 FORMACION CONTINUA BASADA EN COMPETENCIAS. .......................................................................................... 12 ANALISIS CRÍTICO DE LA OPERACIÓN DE LA FRANQUICIA TRIBUTARIA. ............................................................... 20 EL SISTEMA ACTUAL DE CAPACITACION LABORAL .................................................................................................. 36 UNA VISION DE LA CAPACITACION 2020. ............................................................................................................... 39 ANEXOS.................................................................................................................................................................... 43 I.

INVERSIONES 2014 DEL ESTADO EN LOS ORGANISMOS DEL REGISTRO ESPECIAL ( 02/2014) .................. 43

II.

LA MODULARIZACIÓN EN FORMACIÓN TÉCNICA........................................................................................ 44

III.

UNIDAD DE COMPETENCIA: SISTEMAS DE CLIMATIZACIÓN ................................................................... 46

IV.

RESOLUCIONES SENCE ............................................................................................................................. 47

VOCABULARIO ............................................................................................................................................. 48

VI.

BIBLIOGRAFIA .......................................................................................................................................... 49

ABREVIATURAS ........................................................................................................................................................ 50

ORIGEN DEL SISTEMA DE CAPACITACION PROFESIONAL DE CHILE 1.1 El desarrollo de la capacitación laboral en Chile sin duda está asociada

CAPITULO 1

a la creación misma del país como nación. Pero como hoy la conocemos probablemente debe referenciarse, a la industria salitrera, a la textil y a la industria carbonífera, entre otras. En todos estos sectores la capacitación nació por la necesidad de contar con trabajadores calificados en sus procesos típicos y también por la visión sabia de sus gestores, que probablemente asimilaban los principios taylorianos de incremento de la productividad propios de la revolución industrial.

1.2 Un factor del desarrollo de las políticas de formación de capital humano, no solo en Chile sino también en América Latina, fue impulsada desde Estados Unidos a través de un programa denominado Punto IV ( H. Truman; 1949) que se basaba en fortalecer y consolidar la ayuda técnica hacia el sur del hemisferio, reafirmando la noción de que el desarrollo económico se alcanzaría con una mayor participación de América Latina en el comercio internacional, a la vez que se permitía la entrada de capitales extranjeros para fortalecer la economía de los países más pobres. 1.3 Uno de los programas más relevantes de esa estrategia – también reafirmada por la Alianza para el Progreso (J.F. Kennedy, 1961), implementado inicialmente en Chile desde CORFO, se conoce como TWI (Training Within Industry) creado durante la segunda guerra mundial. El programa respondía al desafío de la industria que se vio obligada a incrementar la producción, al mismo tiempo que perdía a los trabajadores con experiencia que fueron llamados a filas. En esa situación, las empresas se vieron obligadas a contratar personal no cualificado, jóvenes y mujeres, que nunca antes habían trabajado en la industria y que por tanto requerían disponer lo antes posible de supervisores que pudieran orientarlos y capacitarlos, aumentando la productividad para hacer frente a las necesidades urgentes causadas por la guerra2. 1.4 Pero la capacitación laboral - como hoy día se conoce – con rango de preocupación y gestión del estado chileno-

nació formalmente en el

Gobierno del presidente Frei Montalva, quien designó al Ingeniero Raúl Sáez como Vicepresidente Ejecutivo de CORFO, desde donde impulsó la creación del Instituto Nacional de Capacitación Profesional (INACAP), lo que se concretó el 21 de Octubre de 1966. Y esto transforma las acciones sectoriales en una política oficial del Estado.

www.inacap.cl

1.5

misión

declarada

por

INACAP

fue,

de una dotación de

…INACAP llegó a contar con 32

trabajadores capaz de respaldar la política de desarrollo

centros a lo largo del país, siendo

industrial que impulsaba CORFO, incrementando la

uno de los más modernos el

esencialmente, el fortalecimiento

capacidad profesional y la inclusión

social

de los

inaugurado

por

propio

presidente Frei en Concepción en

trabajadores que se incorporaban al mundo del trabajo o

1969, el cual respondía - con un

que ya estaban en él. Esa urgente necesidad de contar

equipamiento de primer nivel- a las

con mano de obra calificada, originada en los planes de

demandas

industrialización que impulsaba CORFO en la década de

personal calificado, especialmente

los sesenta, la motivación inherente a una obra de esta

formación

del sector metal mecánico.

naturaleza y la convocatoria de profesionales altamente comprometidos con su misión permitieron un crecimiento vertiginoso y eficiente de INACAP, al que el Presiente Frei llamaba la “Universidad de los Trabajadores”. En este punto, es relevante aclarar que la actividad de INACAP era paralela al Sistema Regular de Educación del país, conformando un Sistema de Formación y Capacitación Laboral extraregular. El sistema, posteriormente reconocido en el Estatuto de Capacitación de 1976 está en la actualidad cuestionado, como lo veremos en el desarrollo de este trabajo 1.6 En el desarrollo de INACAP fue crucial la experimentada ayuda de países europeos (Francia, Italia, España, entre otros), los que no solo trajeron la estrategia de alta eficiencia en el proceso de enseñanza-aprendizaje3 que poseían, sino que también contribuyeron con el levantamiento de centros de primer nivel dotados de una maquinaria de alta tecnología y con el apoyo para formar aquí y en sus propios países - instructores especializados en la Formación de Adultos. 1.7 El Estado entonces, a través de INACAP; era el ejecutor directo de las acciones de formación y capacitación laboral en un esquema centralizado y tripartito 4 en su gestión. En efecto, en el Directorio de INACAP estaba la representación de CORFO, SERCOTEC, del Ministerio de Educación y del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, de la Confederación de la Producción y el Comercio y dos representantes del sector laboral, por lo cual, especialmente por la presencia de CORFO que impulsaba proyectos de desarrollo industrial, hacen pensar que la naturaleza de la oferta de capacitación tenía una adecuada orientación hacia las demandas que se recibían del sector productivo.

www.inacap.cl 4

Artículo 3º. Estatutos Instituto Nacional de Capacitación. Citado en Participación en la capacitación en Chile. Pazos, Nils. Aportes para el Diálogo Social y la Formación, 11. Montevideo: CINTERFOR, 2004.

1.8 Un aspecto esencial del trabajo de INACAP desde su nacimiento fue enfocarse en la población económicamente activa que, sin estar en el proceso educativo regular, carecían de capacidades que les permitieran incorporarse a un puesto de trabajo con alguna calificación (FORMACION) o, que estando en él, simplemente se habían incorporado sin la preparación adecuada y con un bajo o simplemente nulo nivel educativo (CAPACITACION). Eran trabajadores que el desarrollo industrial necesitaba, incluso eran los que levantaban las plantas y se quedaban en ellas para operar procesos en que se habría requerido una mayor preparación. En este contexto, la estrategia de formación y capacitación laboral de esas personas tenía que adaptarse a su población objetivo con serias limitaciones educativas e implicaba, en el caso de los trabajadores ya insertos en un puesto, una estrecha relación de INACAP con las empresas. Pero también se cubrían aspectos de reconversión laboral forzada o actualización tecnológica requerida por la incorporación de modernizaciones de los procesos. Resumiendo, la calificación laboral de jóvenes y personas que buscaban trabajo la hace INACAP mediante la “formación en oficios”, a la cual hemos llegado nuevamente en el Siglo XXI, pero por razones un poco distintas, que esperamos revisar más adelante 1.9 La formación en oficios tiene en su ADN un proceso técnico pedagógico que difiere radicalmente del proceso educativo regular, siendo precisamente esa la diferencia que le da su valor. Se trata de programas que se estructuran en base a itinerarios de aprendizaje que descansan sobre tareas concretas (ahora llamadas unidades de competencia) que entregan la tecnología inmediata (SABER) y la práctica operativa (SABER HACER) de modo conjunto, lo que implica el desarrollo de un Planning formativo que combina de modo apropiado esas características y, junto con contar con los recursos didácticos, lo más importante es disponer de Instructores debidamente preparados en el sistema. En Chile existió un centro de INACAP exclusivamente dedicado a este propósito (Centro Nacional de Formación de Instructores y Supervisores), en tanto las metodologías y los recursos didácticos estuvieron siempre disponibles en una gran cantidad de oficios a través de la OIT, que jugó un rol esencial en el desarrollo de la Formación Profesional en América Latina, respaldando la instalación de instituciones similares a INACAP en Brasil, Colombia, México, Argentina y Centro América, entre otros. 1.10 La síntesis de la estrategia en la enseñanza de Oficios – descrita como Formación Profesional Acelerada -era el “aprender haciendo”, por lo cual su éxito radicaba precisamente en que la destreza operativa se desarrollaba durante el aprendizaje controlado por un Instructor, que en definitiva establecía la relación de aprendiz- maestro, con lo cual el paso al ámbito laboral sería mucho más rápido y eficiente. Y hay otro aspecto esencial en la estrategia didáctica: la evaluación de aprendizaje de oficios consideraba no solo las destrezas operativas, sino otro conjunto de capacidades como Orden, Seguridad, Calidad, Rapidez, etc. Si, efectivamente, la formación en oficios es la base de lo que ahora conocemos como formación por competencias. Nada nuevo bajo el sol. Y esto lo subrayamos porque la idea esencial de las modificaciones ya instaladas sobre el sistema y las que se propusieron en el proyecto que modifica la ley 19518 reorientan el Sistema de Capacitación en Chile, transformándolo en uno de formación en oficios.

LEGISLACION DE LA CAPACITACION LABORAL EN CHILE 2.1 La década del setenta (siglo XX) trajo profundos cambios en los paradigmas económicos, políticos y sociales del país, desarrollándose el modelo de mercado. En ese contexto, año

1976,

se promulga

“Estatuto de Capacitación y Empleo”, que desliga al Estado de su

CAPITULO 2

participación directa en las acciones de capacitación, creando el Servicio

Nacional

Capacitación

Empleo

(SENCE)

con

atribuciones de financiamiento, regulación y control de la actividad, dejando a las empresas la responsabilidad de tomar las decisiones sobre el desarrollo de sus recursos humanos5.

2.2 Al mismo tiempo creaba los Organismos Técnicos de Capacitación (OTEC), lo que estimuló la iniciativa

Principios esenciales del Sistema de Capacitación Laboral

privada para dedicarse a esta actividad. El sistema

1º.El

implementado puede ser caracterizado (en su gestión)

capacitación en las empresas como una manera de asegurar que la oferta de capacitación corresponda efectivamente a las necesidades del sector productivo.

como un subsidio a la demanda de capacitación laboral, puesto que financiaba con fondos públicos la capacitación que requerían las empresas a través de una franquicia tributaria (equivalente al 1% de la masa salarial anual), utilizando la oferta que recibían de los OTEC. Además, el sistema reconoció desde su origen como “beneficiarios” no solo a los trabajadores que se encontraban en actividad, sino también a los cesantes y a los desempleados buscando trabajo por primera vez,

subsidio

demanda

2º. La competencia entre los proveedores como una manera de estimular una mayor eficiencia en la producción de servicios formativos. 3º. La acción subsidiaria del Estado para ofrecer oportunidades de capacitación a los trabajadores no considerados en los programas de las empresas.

estableciendo un programa de becas directamente financiado con fondos del Estado

y se

comprometió al desarrollo de una permanente investigación de las condiciones, requerimientos y posibilidades del mercado de trabajo para orientar sus programas ( Art 4º y 5º del Estatuto). 2.3

Junto a los OTEC; se crean los Organismos Técnicos Intermedios (OTIC), organizados

sectorial o regionalmente y cuyo objetivo sería otorgar apoyo técnico a sus empresas adheridas,

principalmente a través de la promoción, organización y supervisión de programas de capacitación y de asistencia técnica para el desarrollo de recursos humanos. Estos organismos no podrían impartir ni ejecutar directamente acciones de capacitación laboral, sino que servirían de nexo entre las empresas afiliadas y los organismos técnicos de capacitación (OTEC). 5

Estatuto de Capacitación y Empleo. Ley 1446 de 1976

Jurídicamente, los OTIC se crearon y se mantienen como corporaciones privadas sin fines de lucro pensando que “deberían reclutar principalmente empresas pequeñas y medianas que no tienen su propio departamento de capacitación”. Sin embargo, en la práctica, el sistema lo terminó utilizando con mayor fuerza la gran empresa que vio una forma de tercerizar este servicio, como también lo hizo con servicios que no eran propios del giro de sus negocios. En los hechos, fue la capacitación intermediada por los OTIC la que pasó a determinar el desarrollo del proceso de capacitación y cuya evolución anual se muestra en la siguiente tabla6:

2.4 .De acuerdo a lo expuesto, el esquema de capacitación empresarial financiado con franquicia tributaria quedó como aparece en la figura7. 1

Presupuesto nacional

2 SENCE 3 6 OTEC

OTIC

Empresas

Programas públicos

Trabajadores dependientes

Trabajadores desocupados e independientes

Flujo de financiamiento Flujo de servicios

http://issuu.com/alexaraneda/docs/libro_un_nuevo_sistema_sence_livian

http://www.oei.es/etp/sistema_formacion_profesional_chile_financiamiento_martinez.pdf

2.5 La legislación de capacitación evolucionó, especialmente en lo que se refiere a) orientar el uso de la franquicia en niveles de trabajadores menos calificados, b) en el intento de involucrar a los trabajadores en la asignación de los recursos dentro de las empresas (CBC) y c) en la creación de nuevas alternativas para el uso de la franquicia, como es el caso de los pre y post contrato. Algunas de estas modificaciones se hicieron en función de irregularidades al propósito de “buena fe” con que se debía utilizar la Franquicia, para finalmente proponer eliminarla, punto al que hemos llegado por estos días. 

En 1985 se dictó la Ley 18.391 que obligó a las empresas a soportar el 30% de los gastos de capacitación cuando se capacitaba a trabajadores que ganasen más de doce ingresos mínimos. Y, si se tratare de cursos realizados en el extranjero, la empresa debía soportar el 40% de los gastos, cualquiera que sea el nivel de remuneración de los trabajadores que seguían los cursos.



En mayo de 1988 se dictó la Ley 18.709 que restringió el beneficio tributario solo al 50% de los gastos de capacitación de trabajadores cuyas remuneraciones individuales mensuales fuesen iguales o superiores a diez ingresos mínimos mensuales y eliminó el uso de franquicia para cursos en el extranjero, dando acceso al uso del beneficio a jóvenes de un programa de aprendizaje



En 1997 en la Ley 19.518 , actualmente vigente, destacamos: o Se amplían las facilidades para constituir los OTIC , o Se crea el Fondo de Capacitación FONCAP administrado por SENCE, destinado a financiar una gama más amplia de programas públicos. o Se crea además el Consejo Nacional de Capacitación y los Consejos Regionales de Capacitación, organismos tripartitos destinados a asesorar al gobierno en materias de políticas públicas de capacitación; o Se crea la figura del Comité Bipartito de Capacitación (CBC) en la empresa, y se concede una ampliación de la franquicia tributaria (20% adicional) para cursos de capacitación acordados con el Comité Bipartito respectivo8; o Se eleva a 13 Unidades Tributarias Mensuales (US$ 580) el subsidio para las pequeñas empresas donde el 1% de los salarios es insuficiente; o Se fija en un 50% del gasto la franquicia máxima para la capacitación de trabajadores con un ingreso entre US$ 1.100 y US$ 2.200 y solo en un 15% del gasto para personas con ingreso superior a US$ 2.200; y o Se extiende la cobertura de la franquicia tributaria a la capacitación de personas pre y post contrato de trabajo. o Se crea la opción de que las municipalidades actúen como OTEC

Ya en el 2002 estas medidas mostraban inefectividad: solo el 6% de los trabajadores capacitados lo hicieron por la vía del CBC y el Consejo de Capacitación había sido convocado en raras ocasiones.

2.6 En relación con programas financiados con el FONCAP, de acuerdo a la Ley 19.518, el SENCE los agrupa en: Bonos de Capacitación, Formación en el Puesto de Trabajo y Capacitación en Oficios (programa Formación para el Trabajo)9 Debido a la importancia que han adquirido en el cuatrienio 2011-2014, e incluso al rol que jugarían en la posible modificación de la Ley 19.518 vigente, creemos interesante comentar que la Formación para el trabajo debía ser desarrollada por los OTEC de un Registro Especial que tenía como objetivo garantizar el aprendizaje de un oficio que responda en sus contenidos y en la forma, a las necesidades de los sectores productivos, para aumentar las posibilidades de inserción laboral y la capacitación a jóvenes vulnerables, a fin de mejorar su condición de empleabilidad. Al Registro Especial de OTEC pertenecerían solo Fundaciones sin fines de lucro según quedó establecido en el artículo 46, letra e de la Ley 19.518, lo que introduce una primera discriminación al acceso de estos programas para al resto de los OTEC. 2.7 Estas organizaciones no estaban contempladas en el proyecto inicial de la Ley 19.518, ya que el artículo 46 se cerraba en el inciso d) del proyecto original. La indicación que la creó fue cuestionada durante su discusión por la propia autoridad del SENCE que consideró que “adjudicar directamente recursos va contra el espíritu de los que se está realizando en materia de capacitación, donde hay un mercado muy abierto. Por ejemplo, señaló la Autoridad, en el último llamado del Programa Chile Joven se presentaron 1500 propuestas. Entonces la competencia permite disminuir costos y poner

mayores exigencias de

Tres observaciones cuestionaron creación del Registro Especial:

a) Adjudicar directamente recursos va contra el espíritu de los que se está realizando en materia de capacitación, donde hay un mercado muy abierto. b) Podría generarse un incentivo perverso para constituirse en este tipo de instituciones especiales, a otras que no lo son. c) El objetivo del financiamiento se relaciona con programas que deben cumplir con ciertos objetivos, independiente de la razón social de quienes los realizarían

calidad en las instituciones que se presentan. Por lo tanto la adjudicación directa, de alguna manera, pervierte este sistema. Además, podría generarse un incentivo perverso a constituirse en este tipo de instituciones especiales, a otras que no lo son . Otra observación que fue realizada en la sala en que se discutió el punto, se refería a que el objetivo del financiamiento se relacionaba con programas que debían cumplir con ciertos objetivos y no con la razón social de quienes los realizarían”.10

9 10

www.sence.cl www.bcn. Historia de la Ley 19518

2.8 Otro aspecto relevante a destacar de las modificaciones introducidas en la Ley 19.518 se refieren a nuevos requisitos impuestos a los OTEC – algunos de los cuales actuaban como consultoras en Recursos Humanos- a certificarse en la Norma 2728- equivalente a la actual Norma ISO 9001:2008- y a declarar como giro único la Capacitación, para mantenerse/ingresar al Registro de OTEC que permite capacitar utilizando la Franquicia Tributaria. Para este efecto se otorgó un plazo que venció el 4/09/2006, para los que ya estaban en el registro de OTEC del SENCE. 2.9 Respecto al manejo de la Franquicia, la Ley 19.518 autorizó a que los “ excedentes no utilizados por las empresas aportantes a los OTIC se pudiesen destinar al desarrollo de programas de becas de capacitación orientados a trabajadores de menor calificación y remuneración que se desempeñen para empresas que no sean afiliadas al mencionado organismo, así como a jóvenes, personas de escasos recursos que se encuentren cesantes o que buscan trabajo por primera vez, como asimismo a los demás grupos vulnerables definidos como tales por resolución del Director Nacional del SENCE”. 2.10 Asimismo, se autorizó a que los programas de becas de capacitación “podrían destinarse a trabajadores de empresas no adherentes al OTIC pero que presten servicios en régimen de subcontratación o servicios transitorios a las empresas afiliadas, de acuerdo a la ley Nº 20.123, e incluso, podrán financiar programas de evaluación y certificación de competencias laborales”11. Solo a título de ejemplo, E. Martínez12 señala que el 2002 los OTIC captaron $ 48.261,11 millones (equivalente a US$ 74 millones, aproximadamente) y aplicaron $ 33.367,35 millones (US$ 51,3 millones, aproximadamente) para contratar programas de capacitación de trabajadores en servicio de las empresas adherentes. Descontados los gastos administrativos, que ascendieron a $ 5.820,25 millones (el 12,1% del presupuesto total de los OTIC), el excedente se destinó a programas de becas de formación de nuevos trabajadores para el sector respectivo. Este margen de financiamiento licitado anualmente por las diferentes OTIC, dio origen a OTEC especializados en las denominadas “Becas Franquicia”. En la actualidad las becas por sectores se distribuyen de acuerdo al gráfico adjunto13.

Decreto 122 30-03-1999. Aprueba reglamento especial de la ley nº 19.518 http://www.oei.es/etp/sistema_formacion_profesional_chile_financiamiento_martinez.pdf 13 http://issuu.com/alexaraneda/docs/un_nuevo_sistema_de_capacitacion_pa 12

2.11 Una posterior modificación de la Ley 19.518 de Capacitación, realizada en el año 200114 - que sus autores pudieron pensar como relevante- implicaba utilizar franquicia tributaria en materias para nivelar o acceder a estudios propios del sistema educativo, permitiendo que las empresas pudieran financiar: (i) Estudios básicos o medio de trabajadores que hubiesen discontinuado sus educación en el sistema regular, e (ii) Ingreso a la Educación Técnica profesional (ETP), siempre que en la malla curricular de los centros de estudio correspondientes se integraran módulos de aprendizaje basados en estándares de competencias laborales, previamente aprobados por el MINEDUC15. El enfoque de competencias laborales había interrumpido con fuerza como modalidad de formación profesional y era un aspecto esencial del proyecto ChileCalifica que comentaremos a continuación 2.12 La exigencia de modularizar las mallas de carreras técnicas con un enfoque de competencias implicó ingentes esfuerzos de capacitación y entrenamiento previo de los organismos involucrados. Sin embargo, desde un comienzo se planteó que este requisito no debería limitar el uso de la franquicia solo a ese tipo de programas, ya que se consideraba que las mallas de aprendizaje en los Centros de Formación Técnica existentes tenían alta efectividad

Y no es difícil proyectar las dificultades que se encontrarían, ya que a diferencia del La competencia acreditada a un individuo define enfoque de la educación regular que se basa su capacidad productiva, medida en términos en programas de acuerdo a una malla de de desempeño real y demostrado en un aprendizajes y un cronograma previamente determinado contexto de trabajo y que no establecido, el modelo de capacitación por resulta solo de capacitación, sino que además competencias habilita a un individuo para realizar tareas relacionadas con trabajos puede ser fruto de la experiencia adquirida en específicos. La diferencia esencial en la situaciones concretas de ejercicio ocupacional, modalidad de Formación Basada en lo que le permite acreditarla sin necesariamente Competencias es que la unidad de avance pasar por un proceso de formación controlada. no es el “ramo”, sino una competencia expresada en una realización laboral concreta, observable y evaluable. La demostración exitosa de esa competencia o calificación implica el uso de conocimientos, habilidades, actitudes y prácticas necesarias para el desarrollo de la actividad. 2.13 El programa de nivelación de la enseñanza media y la incorporación a carreras técnicas podría considerarse como el inicio de un esfuerzo por establecer un Sistema de Formación Continua, proyecto que impulsaba paralelamente el programa ChileCalifica que revisaremos a continuación. 14

Ley 19765 del 02-11-2001 Reglamento Especial a la Ley Nº19.518, relativo a los módulos de Formación en Competencias Laborales para carreras impartidas por los Centros de Formación Técnica. 15

FORMACION CONTINUA BASADA EN COMPETENCIAS. 3.1 Pasados más de 25 años de vigencia del sistema de capacitación, el Gobierno de Chile apoyó la implementación de un proyecto con el doble desafío

CAPITULO 3

de a) establecer las bases de un sistema continuo que incluyera

nivelación de estudios, formación laboral de adultos, capacitación y Educación Técnica y b) se realizará bajo el modelo de competencias laborales, que es a nuestro juicio el criterio determinante y más complejo en este tipo de proyectos.

La modernización del sistema de formación, capacitación y educación técnica se planteó como objetivo que “Chile pasara de un estado en el que sólo eran reconocidas las calificaciones formales de su población, especialmente de sus trabajadores, a otro que fuera capaz de dar valor no sólo a aquellas sino también a las competencias que los trabajadores van adquiriendo durante su vida, sea por métodos formales o no. Por otra parte, se esperaba abrir vínculos, para establecer una conexión permanente y multidireccional entre los diversos subsistemas de formación de adultos y los espacios productivos, dando así, la posibilidad a los trabajadores de desarrollar itinerarios personales de formación que, en ausencia de tales vínculos, no tendrían posibilidad de realizar”

. Por supuesto que el

Programa consideró un diagnóstico serio, debidamente contextualizado a las condiciones imperantes el año 2001.

3.2 El programa, denominado Chile Califica (2002), puede también considerarse una respuesta natural a las críticas que se venían realizando al sistema de capacitación financiado por el Estado y se propuso “lograr la formulación e instalación de una política que fije el marco de acción para una nueva forma de intervención del Estado en los mercados de la capacitación y educación”, lo que permitiría , una vez en funcionamiento, producir bienes o servicios diferentes a los actuales, que darían solución a la problemática existente en el sector productivo del país y dejarían instaladas las bases de un sistema articulado de capacitación y educación continua.

El Programa ChileCalifica se impuso un objetivos realmente ambiciosos como los de “establecer una conexión permanente y multidireccional entre los diversos subsistemas de formación de adultos y los espacios productivos” y además hacer una reformulación de los diseños instruccionales en un Marco de Cualificaciones Laborales basado en Competencias, que serviría de referencia para generar el ciclo perfecto de “ diagnosticarcapacitar-evaluar” aprendizajes pertinentes a las demandas de los sectores económicos. Este Programa replicaba una “experiencia mexicana de similares características con una inversión de US 400 millones financiados por el Banco Mundial y que luego de concluir, se consideró la necesidad de gestionar una segunda etapa con financiamiento BIDGobierno de México”. Cita con referencia a: “Costos de la Formación Profesional en México” L Mertens. 2005

http://www.dipres.gob.cl/595/articles-50155_doc_pdf.pdf

3.3 El programa ChileCalifica proyectado para realizarse en 6 años, fue financiado con fondos del Banco Mundial y el Estado chileno por un total de 150 millones de dólares, y debía apoyar la implementación de una oferta de formación integrada, que incluía el sistema de formación

educación completo. Hecho los diagnósticos deficitarios en los sistemas formativos, educativos y de capacitación, el proyecto tuvo como componente esencial la construcción de un Marco Nacional de Competencias Laborales 17, cuya finalidad era integrar los sistemas educativos regulares con los de Formación y capacitación para facilitar la transferencia entre ellos, Evaluado y Certificado mediante un sistema formal. Como apoyo, se contemplaba un Sistema Nacional de Nivelación de Estudios que cubriría el déficit de cumplimiento de los niveles educativos mínimos exigidos (en Chile son 12 años)18.El esquema de las áreas a intervenir por el Programa es el siguiente:

EDUCACION SUPERIOR (ciclo corto) Centrosde Formación Técnica Insitutos Profesionales

EDUCACION SUPERIOR (ciclo largo) Universidades

FUERZA DE TRABAJO

PROGRAMAS DE CAPACITACION CON FRANQUICIA TRIBUTARIA

PROGRAMAS PUBLICOS DE CAPACITACION

EDUCACION MEDIA (4 años) Cientìfico-Humanista Técnico Profesional

EDUCACION BASICA (8 años)

3.4 Como base de Gestión, el Programa buscaba la integración de los actores del sistema asociado al desarrollo de la Fuerza de Trabajo del país (Estado-Empleadores-Trabajadores) en las llamadas Redes de Articulación19. Un punto esencial de la propuesta para que el Proyecto logrará producir

los impactos esperados y se mantuviera en el tiempo, asegurando la sustentabilidad de las Redes, lo que implicaba implementar una estructura administrativa y financiera que diera proyección a la institución”. 17

18 19

Ver vocabulario de competencias laborales en Anexo http://www.dipres.gob.cl/595/articles-50155_doc_pdf.pdf

El proyecto de Ley presentado recientemente para modificar la Ley 19518, formaliza y financia un ente similar definido como Organismo Sectorial de Competencias Laborales (OSCL), el que ya se encuentra reconocido en la Ley de Competencias Laborales

3.5 Una Red que avanzó positivamente patrocinada por el sector forestal e identificada como Redforma, declaró como objetivo “corregir la cobertura insuficiente de técnicos de nivel superior, la débil conexión con los requerimientos del mundo productivo y el desarrollo regional y la desarticulación curricular de los diversos niveles y modalidades de formación, incluyendo la capacitación (en oficios)”20. 3.6 Al cierre del Programa ChileCalifica, la DIPRES realizó una evaluación del proyecto del cual destacamos algunas de sus conclusiones que están más alineadas con este trabajo21:



Se reconoce que el Marco de Competencias Laborales que propuso Chile Califica “probó ser útil para ir generando condiciones para la consolidación de acuerdos institucionales. En efecto, si bien se levantaron más de 300 perfiles en ocupaciones relevantes en diversos sectores de la economía, solo en algunos de ellos se dispuso de los itinerarios formativos que debían complementarlos22.



En relación con Evaluación y Certificación de Competencias Laborales, el informe reconoce que las experiencias realizadas en carácter demostrativo por la Fundación Chile, fueron completas, adecuadas y coherente con el objetivo planteado. Uno de los ejemplos citados, es el piloto realizado en el Sector Logístico. El informe de resultados demuestra cierta precariedad en la metodología y bajo impacto económicos en los participantes.23. En relación al proceso de Articulación de Redes para consideró que

la Formación Técnica, la DIPRES

” no resultó completo ni coherente con el objetivo propuesto, pues la

estrategia de conformación de consorcios para la elaboración y ejecución de los proyectos no tuvo en consideración los incentivos de cada tipo institución (universidades, CFT, IP, OTEC, establecimientos EMTP, empresas)24; además, la ejecución basada en un programa operativo anual no disponía de procesos bien diseñados ni con mecanismos de aseguramiento de calidad, y el seguimiento desde el nivel central se enfocaba principalmente en aspectos administrativos. Otro aspecto relevante de la imposibilidad de mantener las redes de articulación

fue no haber

encontrado apoyo para sostenerlas administrativa y financieramente hablando.



Tomar en cuenta estos resultados nos parece relevante para futuras decisiones en este campo, ya que se han reconocido como Organismos Sectoriales de Competencias Laborales en la legislación que continua con el proyecto de ChileCalifica.

www.redforma.cl http://www.dipres.gob.cl/595/articles-50155_doc_pdf.pdf 22 Una experiencia similar es de la Corporación de Capacitación de la Construcción en la década de los 80 23 www.sence.cl 24 La frase “ incentivos de cada tipo de institución” deja claro las dificultades de hacer conversar este tipo de instituciones, para lograr las articulaciones , salvo obviamente que lo hagan en niveles educativos de su propia institución. 21

3.7 Si bien se tramitó durante varios años, sólo en Junio de 2008 se dictó la Ley 20.267 que crea una Comisión- en adelante ChileValora - a fin de establecer el “ Sistema Nacional de Certificación de Competencias Laborales”, lo que significó en la práctica una especie de continuidad del Proyecto ChileCalifica. Este Sistema permitiría “dar reconocimiento formal a las capacidades laborales de las personas, independientemente de la forma en que hayan sido adquiridas y de si tienen o no un título o grado académico otorgado por la enseñanza formal de conformidad a las disposiciones de la ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza; así como favorecer las oportunidades de aprendizaje continuo de las personas, su reconocimiento y valorización” 25. 3.8 El primer paso para un objetivo de esta envergadura se concentra en la estructuración de un Catálogo de Competencias Laborales, ya iniciado en el Programa ChileCalifica, el que describe puestos de trabajo en “un registro público que integra el almacenamiento organizado y oficial de los datos de cada uno de los perfiles ocupacionales acreditados”. Además, ChileValora tiene atribuciones para acreditar instituciones Evaluadoras y Certificadoras de competencias y las Personas que pueden actuar como evaluadores. En este contexto aparece la relación de este Servicio con SENCE, ya que éste último acredita los Centros de Formación Para el Trabajo a los que asigna recursos FONCAP o aprueba el uso de Franquicia para financiar procesos de evaluación y certificación de competencias laborales. 3.9 Los “perfiles ocupacionales” acreditados de ChileValora recogen la descripción de ocupaciones en Oficios cuyos levantamientos han sido solicitados por sectores interesados (¿en ofrecer puestos de trabajo?) y cuyo dominio puede adquirirse de modo práctico (por pura experiencia laboral) o a través de la denomina Formación Profesional Acelerada26, por lo cual es relativamente fácil que se relacionen entre sí (el aprendizaje práctico con el formal). 3.10 Los Oficios tienen niveles de Calificación. El punto de partida de estos niveles considera un trabajador “No calificado”, que es el que realiza tareas rutinarias y básicas, como es el caso de labores de vigilancia, aseo, o apoyo en esfuerzos físicos especialmente en la pesca, la minería, la agricultura, etc. Estas actividades las aprendían las personas con instrucciones mínimas y supervisión directa En la economía de servicios en que nos movemos actualmente, se pueden preparar personas como auxiliares, operadores de carnicería, reponedor de abarrotes en cursillos de 20 a 40 horas, etc., los que los mantendrían aún en este nivel básico.

http://issuu.com/alexaraneda/docs/libro_un_nuevo_sistema_sence_livian

Especialmente se reconoce a SENCE la responsabilidad- entre otras - de asignar recursos al proceso de evaluación y certificación de competencias laborales. 26

Como la realizada por Inacap desde su creación como institución del Estado ( ver pág. 5)

Un oficio de “semicalificación” requiere una preparación sistemática que puede estar entre 150-300 horas de capacitación como podrían ser labores operativas en el sector agrícola, forestal, pesca e incluso manufactura, implicando normalmente la operación de algún tipo de máquina o de equipos sin mayor complejidad (operador de grúa horquilla, operadores de motosierras, etc.). El nivel de “calificación” en un oficio puede lograrse en cursos de 500-700 horas desarrollando capacidades para operar con eficacia equipos más complejos, habilidades motoras que requieren alta coordinación y manejo de buenas prácticas de operación. Esta formación puede cubrir puestos de trabajo en diversos sectores de la producción artesanal, construcción, mecánica e industrias entre otros. En esta categoría se ubicaba a maestros mecánicos de equipos más complejos como tornos, fresas o similares. También podíamos ubicar a soldadores profesionales que dominan dos o más técnicas del oficio (soldar al oxígeno, al arco, soldaduras especiales, etc.). También podemos citar oficios en el área de mantenimiento eléctrico, como operadores de redes de alta o baja tensión. 3.12 En diversas áreas productivas, INACAP construyómientras lideraba el sistema- un amplio conjunto de niveles de especialización en Oficios que las propuestas actuales todavía están muy lejos de alcanzar y, por supuesto, estas áreas de especialización tenían un continuo de desarrollo profesional, que hoy día se presentan como

“Marco de

Cualificaciones Laborales”. Otra experiencia notable que trascendió en esta modalidad fue desarrollada por la Cámara Chilena de la Construcción, a través de su Corporación de Capacitación27, incluyendo los itinerarios de aprendizaje para cada perfil ocupacional levantado en diversos sectores de la economía. En la actualidad, lo que observamos es que el catálogo tiene perfiles de puestos que han dado origen a planes formativos al parecer creados por SENCE y que semicalifican o califican en oficios pero sin ninguna especificación de niveles dentro de una misma especialidad28.

27 28

Análisis de Ocupaciones y Programas .CCC; Sector Pesquero. 1989. http://www.sence.cl/sence/wp-content/uploads/2014/01/Operador-de-grua-hidraulica.-PF-Completo.pdf

3.13 Para acreditar el dominio de competencias en un Sistema Formal se requiere de un Marco de Cualificación de Competencias Laborales el que se define como “un instrumento para el desarrollo, la Un Marco de Cualificación de clasificación y el reconocimiento de destrezas, Competencias Laborales es “un conocimientos y competencias a lo largo de un instrumento para el desarrollo, la continuo de niveles acordados. La disposición de clasificación y el reconocimiento de este marco permite la “comparabilidad” de destrezas, conocimientos y cualificaciones diferentes y cómo se puede progresar competencias a lo largo de un continuo de un nivel a otro, dentro y a través de sectores de niveles acordados. La disposición de 29 este marco permite la “comparabilidad” ocupacionales o industriales” . de cualificaciones diferentes y cómo se Un Marco de Cualificaciones implica un estudio puede progresar de un nivel a otro, cualitativo de los puestos a considerar y su posterior dentro y a través de sectores estandarización que es lo que deberíamos encontrar ocupacionales o industriales en el catálogo de competencias. 3.14 La implementación de un Marco de Cualificaciones laborales es un proceso complejo, de alto costo y puede tomar décadas su concreción, como lo estamos demostrando en Chile. De hecho, se requiere limitar con precisión cual será el campo que éste cubrirá y las dificultades que pueden encontrarse, por lo que la literatura señala que éstos se estructuran con más facilidad en los denominados sistemas de educación vocacional (VET). Esencialmente, un Marco de Cualificaciones jerarquiza los oficios u ocupaciones de acuerdo a criterios de complejidad, autonomía y responsabilidad en áreas y en niveles que pueden concebirse como itinerarios de aprendizaje. Los niveles señalan grados de complejidad, autonomía y responsabilidad que se hacen más relevantes según se asciende. Solo para ilustrar el modelo de un Marco de Cualificaciones se presenta el siguiente esquema30: NIVEL

Administración

Salud

& Finanzas

Educación

Ventas

Minería

servicios

Operadores

Procesamiento

Maquinas

5 4 3 2 1 Nota: Las áreas ocupacionales se incluyen solo a modo de ejemplo; su número y definición pueden cambiar según lo que adopte cada país.

“An Introductory Guide to National Qualifications Frameworks” ILO 2007. . Competencia Laboral. M.Irigoin; F. Vargas. CINTERFOR 2002

3.15 El Marco de Cualificaciones, al contener puestos de trabajo debidamente jerarquizados en niveles, facilita que el aprendiz conozca su itinerario de Aprendizaje y de formación continua, aspecto que está lejos de alcanzarse en Chile. Por otra parte, los “planes formativos” que debe presentar SENCE en relación con esos “perfiles ocupacionales acreditados en el marco”, se encuentran en desarrollo y los disponibles no parecen responder de verdad a las especificaciones del perfil acreditado31. 3.16 Cuando se disponga de un Catálogo de Competencias bien estructurado, se definan los Planes Formativos que se requieren, el Marco de Cualificaciones Laborales con sus respectivos niveles, las entidades Evaluadoras y Certificadoras en cada Puesto del Oficio documentado entonces podremos avanzar al Sistema de Formación Continua, el que requiere el diseño de estrategias didácticas que deben realizar expertos con una sólida formación técnico –pedagógica, para preparar y disponer de los materiales de aprendizaje necesarios32. En el siguiente esquema se muestra cómo opera un sistema de Formación Continua con dos entradas33: ENSEÑANZA APRENDIZAJE

CETIFICACION DE COMPETENCIAS

ESTUDIO CUALITATIVO DEL TRABAJO

NORMAS DE COMPETENCIA LABORAL

PROGRAMAS DE FORMACIÓN

REQUERIMIENTOS DE CALIFICACIONES LABORALES

ACCIÓN FORMATIVA

CONSTATACIÓN DE COMPETENCIAS LABORALES

APRENDIZAJE DEL CONTENIDO PROGRAMÁTICO

DIAGNÓSTICO DE COMPETENCIAS LABORALES FORMACIÓN COMPLEMENTARIA CONCORDANTE NO CONCORDANCIA CON EXIGENCIAS LABORALES

OBJETIVOS FORMACIÓN NO

SI CERTIFICADO DE COMPETENCIA LABORAL

EMPLEO

El esquema muestra que se hace interactuar la evaluación-capacitación-certificación en un proceso interrelacionado por el que pueden avanzar tanto los que necesitan formarse (enseñanza-aprendizaje, como los que poseen la experiencia adquiridas en el desempeño del oficio(certificación de competencias). 31 32 33

Comparar Perfiles de (ChileValora) con Planes Formativos (SENCE) www.ccminero.cl Agudelo Mejía, Santiago. “Alianza entre formación y competencias” OIT/CINTERFOR 2002

Pero lo más importante es disponer de una red de centros de formación y de instructores y evaluadores capacitados para completar el modelo: diagnóstico-capacitación-evaluación. La implementación del Sistema de Formación en Oficios tomando los perfiles acreditados por ChileValora y los “módulos formativos” correspondientes presentados por SENCE, se encuentra en desarrollo, todavía con dificultades de cobertura y pertinencia formativa de las unidades de competencia del perfil respecto de lo que presenta el plan formativo, como ya lo comentamos. 3.17 En relación a la extensión del Marco de Cualificaciones Laborales (MCL) al sistema regular de educación, la División del MINEDUC

responsable de lo que sucede en Universidades, Institutos

profesionales, Centros de Formación Técnica, y otras instituciones especializadas- encontró serias dificultades para generar el Marco (MCL) en esos niveles por los cuales responde y además coordinarlos con la Enseñanza Técnica de Nivel Medio (ETNM)34. Y esto es bastante comprensible ya que,

como dijimos,

la f ormación

basada en

competencias avanza desarrollando realizaciones laborales concretas, observables y evaluables y esas realizaciones se apegan a un perfil de competencias

debidamente

estandarizado.

profesión en cambio se basa en un cuerpo sistemático de teorías y las habilidades se

La diferencia entre el oficio y la profesión es que el oficio se relaciona más con trabajos manuales, en donde el trabajador debe ser muy hábil para realizar una tarea específica. Generalmente el oficio se aprende trabajando directamente con la materia, es decir, se puede aprender empíricamente fruto de la experiencia. Ejemplos de oficios: zapatero, panadero, carpinteros, etc.

alcanzan luego de disponer de información que ha sido organizada en un sistema internamente consistente, llamado cuerpo de conocimientos, por tanto se trata de una experiencia formativa eminentemente intelectual, aún cuando se pueden reconocer aspectos prácticos que en suma le dan su expertise.

www.cpce.cl/.../163-¿Necesita-Chile-un-Marco-de-Cualificaciones?

Mientras que la profesión se enseña en las universidades o institutos, ya que requieren conocimientos especializados. Un profesional tiene el respaldo académico para realizar un trabajo específico. Ejemplos de profesión: Médicos, Ingenieros, Periodistas, Arquitectos, etc.

ANALISIS CRÍTICO DE LA OPERACIÓN DE LA FRANQUICIA TRIBUTARIA.

CAPITULO 4

4.1 El modelo de financiamiento de la capacitación de trabajadores dependientes basado en franquicia tributaria no ha dejado de tener obstáculos u objeciones desde la década de los 90 (siglo XX). El efecto de las críticas tarde o temprano implicó cambios al sistema. Hasta llegar a un intento más definitivo de modificar la Ley 19.518 en que prácticamente se pretende eliminarla35, lo que da espacio para mirar retrospectivamente lo sucedido, hasta ahora, agregando una opinión al menos autóctona del tema.

4.2 El cuestionamiento al modelo de financiamiento del Estado a la Capacitación de los trabajadores dependientes es de larga data. Si bien el modelo fue en un comienzo elogiado36 porque se le asignaba un estímulo al incremento de la productividad de uno de los factores claves de la economía como son las personas y por ende a mejorar la competitividad del país - especialmente en la etapa que abrió sus mercados al mundo- pronto se advirtió un lado negativo ya que se dijo que “ tendía a favorecer a los sectores que menos los necesitaban: grandes empresas y, dentro de éstas, a los empleados de más alto nivel, dejando prácticamente fuera a las pequeñas empresas”37. 4.3 Como medida de contención, recordemos que el beneficio a trabajadores de remuneraciones altas, tuvieron sucesivos ajustes para contrarrestar esas críticas, hasta llegar a la rebaja de un 50% del gasto de la franquicia máxima para la capacitación de trabajadores con un ingreso entre US$ 1.100 y US$ 2.200 y solo en un 15% del gasto para personas con ingreso superior a US$ 2.200, indicadas en la Ley 19.51838. De acuerdo con estas modificaciones y bajo la afirmación que se ha estado capacitando a trabajadores mejor remunerados, sin agregar datos concretos para evaluar, podríamos colegir que se estaría ante la situación de que por cada peso que colocaba el estado, la empresa ponía una cantidad similar para capacitar a los trabajadores mejor remunerados, sin considerar costos indirectos y de oportunidad que debe cubrir el empleador. 4.4 Por otra parte , los recursos que las empresas no utilizaban en el año de declaración y que debían ser licitados anualmente para becas sociales, terminaron acogiéndose a diversas resoluciones que permitieron que estos recursos no utilizados quedaran como “excedentes de un año determinado, pasando a un segundo y tercer año, y siguieron disponibles para capacitación de trabajadores de la propia empresa y becas en el primer año y los no utilizados solo en el tercer año recién quedaban disponibles solo para becas a grupos vulnerables, tergiversando el real sentido de la Franquicia” 39 . 35

http://www.camara.cl/pdf.aspx?prmID=10412 &prmTIPO=TEXTOSESION Modernización de la Formación Profesional en América Latina y el Caribe. CINTERFOR 2000 37 Eduardo Martínez E. Boletín Nº 131de CINTERFOR-OIT. Uruguay 1995. 38 38 http://www.oei.es/etp/sistema_formacion_profesional_chile_financiamiento_martinez.pdf 39 El proyecto que modifica la ley 19518 podría eliminar este procedimiento. 36

4.5 La crítica más extrema al sistema dio base a que se recomendara “el reemplazo de la franquicia tributaria porque este instrumento no cumple las condiciones necesarias para justificar la inversión de recursos públicos y porque sus fallas son lo suficientemente importantes para que se requiera una reforma antes que simples ajustes de su actual funcionamiento”. Un antecedente que se manejó era que se estaba utilizando el 80% del total de recursos que invierte el Estado en capacitación solo en trabajadores dependientes, por lo que recomendaban la redestinación de esos recursos hacia la formación en oficios que preparasen a la población económicamente activa que no está ni el sistema educativo regular ni trabajando para cubrir puestos de trabajo que realmente necesita el desarrollo económico. De esta forma quedó planteada

una competencia entre dos funciones vitales en el desarrollo

económico del país para dar sustento a una reforma del sistema de capacitación que, en su esencia es absolutamente compartible, pero que parece ignorar

el aporte de la función que cumple la

capacitación en las empresas y desconociendo el hecho de que prácticamente no existe ningún país en el mundo que no disponga de sistemas de ayuda a la capacitación de los trabajadores dependientes, más cuando se habla de formación a lo largo de la vida, siendo el desempeño laboral el tiempo que cubre gran parte o casi la totalidad de la vida activa de un individuo. Al respecto es interesante señalar el contexto en que se realizan las observaciones-años 20082011- en que se tenía una alta tasa de desempleo, pero que a fines de 2013 se revirtió para llegar a una tasa prácticamente de pleno empleo sin ninguna acción de intervención en el tema de formación y con la incesante llegada de inmigrantes. 4.6 En los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ( OCDE), a la cual pertenece Chile, se dispone de incentivos que deberían interesar a quienes puedan intervenir en futuras modificaciones a la Ley 19.518, considerando especialmente las relativas a subsidios directos o beneficios tributarios para capacitar a sus trabajadores y que existen en prácticamente todos los países de esa comunidad, siendo una de sus justificaciones la necesidad adaptar a la cultura organizacional específica a los jóvenes que inician su vida laboral41 4.7 Un aspecto interesante que se ha venido imponiendo en Europa son las cláusulas de reembolso de las inversiones en capacitación de personal que eventualmente pudiera emigrar con su “capital humano”42. En esta materia, en algunos países europeos se formaliza un protocolo de modo que cuando se termina una relación laboral en período de retención contractual se deben reembolsar (parcialmente) los gastos de formación realizados por del empleador.

http://issuu.com/idb_publications/docs/technicalnotes_es_41838/1 Subsidies and levies as policy instruments to encourage employer-provided training. OCDE ; EWP Nª80 42 “Payback clauses in Europe: supporting company investment in training” CEDEFOP 2012 41

www.cedefop.europa.eu/EN/publications/20294.aspx

Las condiciones de reembolso pueden ser reguladas: (a) a nivel nacional por la ley; (b) en los convenios colectivos entre los interlocutores sociales; y (c) a nivel de empresa en los contratos individuales de trabajo o convenios de formación. 4.8 En lo que no puede existir duda, es en la inequidad manifiesta en la utilización de franquicia por parte de las pequeñas empresas. A juicio de un estudio presentado por el BID, se debería a que “no se cumplió el rol asignado a las OTIC para operar como intermediarias para los demandantes de menor información de mercado (empresas medianas y pequeñas sin departamento de capacitación propio), porque estas organizaciones se concentraron en segmentos de empresas grandes con sistemas de recursos humanos robustos y un gran número de trabajadores, lo que hace innecesaria esa función de intermediación. Se suma a ello el que la integración vertical entre oferentes e intermediarios disminuyó la competencia”43. En este aspecto, debe ser analizado seriamente un trato específico para desarrollar intervenciones más integrales, incluso considerando experiencias abandonadas que se intentaron para este sector tan vital de la economía en relación al número de empleos que ofrece; esas intervenciones podrían orientarse en mejor forma a través de redes nacionales o locales, clúster productivos o sistemas productivos locales44 . Desde luego es básico considerar el gap educativo que se encuentra en los trabajadores de este sector, ya que está demostrado que el costo de la capacitación para ser efectiva se eleva considerablemente en función de la (baja) escolaridad45. Pero sugerir que las grandes empresas se preocupen de la productividad de terceros – como se hace en el proyecto de modificación de la Ley 19.518 - con los que establecen contratos por obras ejecutadas que deben cumplirse en plazos, condicionados, no parece que vaya a generar espacios para capacitación. 4.9 Resumiendo, por la vía de “demostración de la inequidad” del sistema, se estarían orientando los recursos de la Franquicia que utilizan las empresas para destinarlos a la Formación en Oficios, los que se encontrarían definidos en un marco de cualificaciones laborales en desarrollo, sugiriendo que el apoyo del estado se encauce por otras vías de incentivos a la productividad En todo caso, las modificaciones de la Ley 19.518 que se proponen implican acuerdos políticos que deberán aceptarse cuando se logren. Sin embargo, un entusiasmo desmedido por apoyar un sistema complejo y que está en plena formulación parece estar imponiéndose por la vía de resoluciones y asignaciones que deberían ser sometidas a cuidadosas revisiones para verificar que apunten en la dirección correcta, las que además tienen increíblemente judicializada la actividad46

http://issuu.com/idb_publications/docs/technicalnotes_es_41838/1 Pymes y articulación productiva. CEPAL 2007 45 Capacitación en pequeñas empresas en América Latina. Revista CEPAL Nº 67. 1999 46 Diario Financiero 11/01/2014; El Mercurio 24/01/2014; El Mercurio 20/04/2004 44

4.10 En relación con la eficacia del sistema de capacitación, otro punto cuestionado se refiere a que las actividades se hacen “sin conexión con una etapa previa de Diagnóstico y luego de Certificación – todo en un continuo- descartando la posibilidad de consolidar un Sistema de Formación Continua, a pesar de los esfuerzos e inversiones ya realizadas (ChileCalifica). Esto, agregan las críticas, es porque ha imperado la filosofía de subsidiariedad con que se creó el Estatuto de Capacitación, dejando a voluntad de las empresas el proceso de capacitación, (capacitación basada en la demanda) desvinculado de un Diagnóstico sectorial y menos de una evaluación que certifique el resultado de las inversiones. Además, se nos advierte, que las políticas públicas han cambiado profundamente y se ha reinterpretado la función subsidiaria en materia de fomento del desarrollo económico y productivo del país, por lo cual es el Estado el que debe orientar a los privados hacia sectores más dinámicos o con mayor potencial (clúster). Considerando los anterior, se precisa que “el Estado también debe repensar la forma en que se están invirtiendo sus recursos en el mercado de trabajo y especialmente en Capacitación Laboral, por lo cual el aporte del Estado a Capacitación está siendo utilizado en mayor medida por Empresas de gran tamaño que capacitan a trabajadores del quintil más alto, lo que no permite atender eficientemente a los niveles sociales más vulnerables , y que además queda sin demostrar su rentabilidad económica y social”47 . 4.11 Abordando la misma problemática, la Comisión Revisora que designó el Ministerio del Trabajo y Previsión Social (2011)48, no hizo más que corroborar las conclusiones anteriores, señalando que la política de capacitación vigente en el país era claramente deficitaria en tres dimensiones: equidad en la asignación de los recursos (que ya comentamos), eficiencia para lograr objetivos y efectividad en sus resultados, por lo que recomienda que el foco del sistema de capacitación laboral debería recaer exclusivamente en la mejora de la empleabilidad de las personas en edad de trabajar49. 4.12 Estas observaciones no advierten que la capacitación laboral es una demanda derivada del proceso productivo al que si interesa elevarle la productividad. En este mismo sentido, la argumentación que se da para eliminar la franquicia, desconoce los principios y normas de la Ley 19.518. No está en la Ley demostrar rentabilidad de la capacitación, sino a contribuir a incrementar la productividad de las empresas y la calidad de sus procesos y productos (Art 1.) , por tanto sus logros deberían contrastarse, por ejemplo, con la capacidad de adaptación de las empresas a los cambios radicales que sufrió la economía, apoyándolas a enfrentar su inserción en el comercio internacional, por lo que se vieron obligadas a perfeccionar y certificar sus procesos, lo que demandó altos niveles de capacitación. De modo que, de acuerdo al objetivo de la Ley, la franquicia debe haber sido un factor importante del crecimiento económico del país, como lo sugiere el hecho que la han utilizado mayoritariamente los sectores más dinámicos y tecnológicamente avanzados de la economía.

http://issuu.com/idb_publications/docs/technicalnotes_es_41838/1 Informe final. Comisión Revisora del Sistema de Capacitación Intermediación Laboral. www.minitrab.cl 49 Las Fallas del Informe Larrañaga. Isnar Ibáñez 48

4.13 En el mismo sentido, siguiendo la teoría del capital humano, aun la capacitación que aborda “formación específica” financiada por el estado y la empresa, puede entregar muchos contenidos que serán apropiados por el trabajador que los recibe para transferirlos a nuevos empleos con mejores perspectivas remunerativas50, cuestión esta última que explica la renuencia de las pequeñas empresas a proporcionar capacitación y justifica la política de bonos de capacitación a sus trabajadores. 4.14 Además, es necesario considerar que la capacitación laboral puede generar importantes «externalidades» positivas, tales como: a) La difusión del conocimiento hacia otros trabajadores; b) Una mayor flexibilidad de la economía para adaptarse a los cambios estructurales, con un mínimo «costo social»; c) La posibilidad de crear un ambiente atractivo para las inversiones; y d) La contribución al bienestar social -en términos de, por ejemplo, seguridad ciudadana y salud pública- que pueden hacer algunos programas específicos de capacitación relacionados con el transporte público, la manipulación de alimentos, el manejo de sustancias peligrosas o contaminantes, entre otros. 4.15 En relación con la rentabilidad, las estrategias modernas de Gestión de Personas sobre todo en la denominada economía del conocimiento, la globalización y el impacto de las TIC, hace relevante el proceso de adaptación estratégica de recursos humanos para mantener su ventaja competitiva51 y consideran cada vez más la necesidad de desarrollar competencias y evaluar el impacto de la capacitación52. Desde luego, es de antigua data la implementación, tanto en el sector público como en el privado, del modelo de “Capacitación por Objetivos y Resultados”, de modo de asegurar que la inversión responde realmente a una necesidad organizativa. En tanto, siempre ha existido preocupación por estudiar y documentar el impacto en resultados económicos y cómo se rentabiliza la inversión en capacitación, como lo demuestran experiencias de gran valor participativo y de la cual se puede citar un caso documentado por Agrocap basado en el método SIMAPRO53 , experiencias realizada en la Minería del cobre54, del carbón 55, en celulosa y papel56 e incluso en estudios del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo 57 , por citar algunos.

“El retorno de la teoría de capital humano”. Paulina P. Anderson U. de SanLuis Argentina 2007 Recursos humanos: Champions. D. Ulrich. Ed Granica 2007 52 http://issuu.com/pedroflores6/docs/evaluacion_de_impact_ff 53 http://www.ilo.org/santiago/temas/peque%c3%b1a-empresa/WCMS_181201/lang--es/index.htm 54 Estimación del Beneficio económico en la implementación de un programa de CL. A,Parisi; F. Parisi. U de Chile 2002 55 La Capacitación como factor de Productividad. P. Flores Cinterfor 1978 56 Gerencia Personalizada. Isnar Ibañez A. Ed. Universitaria 1988 51

www.sence.cl Evaluación en Profundidad del Programa Franquicia Tributaria para la Capacitación en Empresas.2008-2009

4.16 La Comisión Revisora a que hicimos mención en el Punto 4.11 , expresó “dudas fundadas” de un efecto positivo de la franquicia sobre la productividad de las empresas que han utilizado este instrumento , agregando que “hay evidencia de tipo anecdótico (no sistemática) que apunta a que algunos de los cursos de capacitación que se financian con franquicia ( clima laboral, difusión de sus estrategias, comunicaciones) deben generar algún tipo de valor, pero dista de ser evidente que sea el Estado quien las deba financiar. Además, indica que “ no hay evidencia “dura” disponible que permita determinar si la franquicia tributaria tiene impactos positivos sobre las empresas que la utilizan”58. 4.17 Solo para contextualizar estos supuestos, es necesario aclarar que cuando se habla de productividad laboral y se pretende asociarla casi completamente a competencias laborales de los individuos se está desconociendo que una cosa es ser competente y otra es trabajar competentemente, para lo cual es necesario considerar un conjunto de otros factores. Al respecto, la consultora internacional Euromonitor presentó un estudio que informa que “la productividad laboral en Chile alcanzó los US$ 33.222 por persona empleada, dejando a nuestro país por sobre el resto de América Latina, muy por sobre México y casi duplicando la productividad de Brasil, pero por cierto, todavía muy lejos del promedio OCDE o de los EE.UU”59. En la misma línea, otro estudio señala que el 2013 la productividad laboral de Chile subió un 3,8 % respecto de 2012, “siendo la tasa más alta de crecimiento de América Latina e incluso la de los 34 miembros de la OCDE”60. Entre los factores que explican el liderazgo chileno se indican la apertura comercial y el desarrollo financiero derivado de la La consultora internacional Euromonitor seguridad que daría nuestro país al respecto, presentó un estudio que informa que “la además de su estabilidad política, legal y social. productividad laboral en Chile alcanzó los US$ 33.222 por persona empleada, Todo lo cual genera un efecto de absorción de dejando a nuestro país por sobre el resto innovaciones, tecnologías y know-how, que de América Latina, muy por sobre México mejoran la productividad por hora del y casi duplicando la productividad de trabajador chileno. Este relevante crecimiento en Brasil, pero por cierto, todavía muy lejos los niveles de productividad por trabajador – del promedio OCDE o de los EE.UU señala el informe- tienen relación con el alto nivel de empleo en las industrias de servicio como comercio, hoteles, entre otros61.

La Comisión deja constancia que una funcionaria SENCE , participante, no está de acuerdo con la afirmación Informe de Euromonitor International. El Mercurio 25/02/2004 60 El Mercurio. Lunes 21/04/2014 61 Las Fallas del Informe Larrañaga. Isnar Ibáñez 59

4.18 La productividad nacional tiene todavía una amplia brecha que cubrir, según un

más eficiente tenemos que elevar nuestra

En la misma línea del estudio de McKinsey y casi coincidiendo con ella, el Sr Santiago Levy, Vicepresidente de Sectores y Conocimientos del BID señala cuatro factores que explican la baja productividad: la calidad de la educación, la rigidez de los mercados laborales, dificultades de acceso al crédito especialmente de las pequeñas empresas y las políticas públicas que tienen que ver con la adopción e innovación de la tecnología.

productividad

El Mercurio 23/04/2014

estudio de la consultora McKinsey, para lo que es necesario tomar medidas que incluyen la incorporación de las mujeres en el trabajo, flexibilizar los contratos y las jornadas, apostar por la polifuncionalidad de los trabajadores y disminuir distorsiones por altos costos de despido. En síntesis, si queremos ser un país total

factores

solamente mirar lo que está pasando con la mano de obra, sino que tratar de mejorar nuestras instituciones y cómo utilizamos el capital que tenemos”62. 4.19 Hay que reconocer, sin embargo, que el esfuerzo de mejorar la productividad laboral de los trabajadores dependientes no tiene solución de término en el tiempo e implica un esfuerzo programado, sistemático y continuo al interior de las empresas, especialmente en las dotaciones jóvenes que ingresan con serias falencias formativas derivadas en su paso por la educación regular. Al respecto, la propia autoridad que impulsaba la eliminación de la franquicia expresó “que habrá una "ola" de trabajadores de China e India que competirán por empleo en nuestro país, donde los salarios son más altos y la productividad es menor. Y, agregó, "Nuestros salarios son mayores y nuestra productividad es inferior,

por lo que tenemos una tremenda competencia. Tenemos que

empezar a correr rápido, porque nos están alcanzando y porque cuando nos llegue la ola (de trabajadores) va a ser demasiado tarde para correr”63 .Y vaya que están llegando. 4.20 En todo caso la Comisión Revisora aclaró que “de discontinuarse “gradualmente” el instrumento Franquicia Tributaria, también debieran definirse otras políticas para apoyar el fortalecimiento del capital humano a nivel de las empresas, dado el riesgo de sub-inversión en este tema por parte de los empleadores, lo que podría reducir la capacidad de absorción tecnológica y, en definitiva, la productividad empresarial. La Comisión estima que esta materia debe tratarse en conjunto con los organismos públicos pertinentes, tales como el Ministerio de Economía y la Corporación de Fomento”64, enfoque que parece estar más en línea con la última opinión ministerial que comentábamos. 62

El Mercurio 01/09/2013 http://www.economiaynegocios.cl/noticias/noticias.asp?id=108078 64 Informe final. Comisión Revisora del Sistema de Capacitación Intermediación Laboral. www.minitrab.cl. 63

4.21 El impacto de los estudios y recomendaciones de la Comisión Revisora fueron la base para elaborar un proyecto que debería modificar la Ley 19.518 para orientarla a la formación en capital humano como principal instrumento para superar una situación de pobreza, dando especial relevancia al Programa Especial de Jóvenes, que pasó a llamarse Formación en Oficios, el que debió aumentar su cobertura hacia otros grupos objetivos, como las mujeres desocupadas entre 25 y 49 años y los hombres y mujeres mayores de 50 años, reabsorbiendo a parte de la población beneficiaria del Programa Nacional de Becas, que fue cerrado. Las propuestas del Comisión de hecho empezaron rápidamente a instalarse ya que la Autoridad del Trabajo dio un fuerte apoyo a la inversión directa de recursos del Estado “en capacitaciones de 500 horas (como la capacitación en oficios,) orientadas a personas de más escasos recursos, en vez de financiar las capacitaciones de los trabajadores dependientes en cursos de 19 horas que no producen ninguna mejora en remuneraciones en quienes las reciben”65. Sim embargo, necesario es reconocer que la Comisión definió un conjunto de factores de preocupación para un buen desarrollo del Programa que los presupuestos asignados habrán tenido en cuenta (particularmente el de 2013 y 2014). Pero sin duda el factor más preocupante a considerar– para que tenga sentido real el esfuerzo- la Comisión lo plantea señalando “que un escalamiento acelerado del programa puede empeorar los buenos resultados de inserción laboral de los egresados del programa, especialmente si ello implica la implantación en regiones donde las instituciones ejecutoras no cuentan con redes de empresas colaboradoras”66 que proporcionen los puestos de trabajo que justifiquen las inversiones en preparación de trabajadores que ya se han realizado . En verdad, la Comisión centró su preocupación en este tipo de programas ya que otros, como los Jóvenes Bicentenario y Becas, no pasaron sus criterios de validación. Sin embargo, valoraron positivamente el Programa Mujeres Jefas de Hogar debido a que “halló un impacto positivo y estadísticamente significativo sobre la autoestima, salud mental, actitud hacia el trabajo, participación en organizaciones sociales y sobre la participación en actividades de capacitación y/o educación formal”67 (¿?).

http://www.mintrab.gob.cl/?p=5374 Informe Comisión Revisora. Op. Cit pag 30 67 Informe Comisión Revisora. Op. Cit pag 36 66

4.22 Pero volviendo a la Formación en Oficios y las razones porque sigue vigente , es” indudable que como parte del nuevo contexto de globalización económica y comercial del país se produce la flexibilización y segmentación del mercado del trabajo, generando una dinámica excluyente respecto de algunos grupos menos funcionales y/o incapaces de integrarse plenamente a este nuevo funcionamiento económico y social68; en esta misma línea, los procesos de automatización produjeron una demanda limitada de personal sobrecalificado, en tanto se marginaba a un amplio número de “descalificados” que en general pasan al mercado informal o “emprendimiento”69. También existe una desindustrialización creciente que se observa hasta nuestros días, con un caso emblemático que se da en la Octava Región del país, con pérdidas de empleo recurrente. Una evidencia de alcance nacional es la pérdida de11.000 puestos en el sector metalúrgico el 2013.70 Todas estas situaciones mantienen la necesidad de formación o reconversión a través de Oficios, incluso de hombres y mujeres que con una educación superior no encuentran cabida en la especialidad que eligieron. Para ello se requiere tener como socios estratégicos a los empleadores si es que éstos realmente dispondrían ahora o en el futuro de los nuevos puestos de trabajo que se cubrirían con los egresados de la formación 4.23. Pero el fundamento de que las empresas van a cerrar brechas de capacitación de sus actuales dotaciones utilizando programas en oficios creados en conjunto con otras de su sector, puede caerse simplemente por un problema de número de empresas, tamaño de las empresas, tecnología de las empresas, ubicación de las empresas, etc. Las escalas requeridas, que indudablemente pueden darse en países desarrollados, podría terminar localizándose especialmente en pocos sectores en que ya se utiliza el beneficio de franquicia , que es lo que se quería evitar , y que a nuestro juicio está ocurriendo según los cambios propuestos , tal como la Comisión lo advierte. 4.24 En efecto, la propia Comisión Revisora, señala que si todos los recursos que se quitarían a la capacitación de trabajadores dependientes se destinarán a la formación de personas ajustadas a las demandas de determinado sectores se “podrían replicar algunos de los problemas de la franquicia tributaria, como es la captura de los fondos del sistema por operadores cuyas funciones objetivo no estén bien alineadas con los fines de la política pública”. Y dado que los entusiastas del sistema de centrar los recursos del estado en formación en oficios

trabajan sobre réplicas de países

desarrollados con Organizaciones tripartitas eficientes, la Comisión advierte “que el modelo de Chile Valora se debilita debido al alcance que puede tener el diálogo social tripartito en un contexto de baja sindicalización laboral; e incluso sobre los atributos y competencias que se le entregaron a la entidad rectora del sistema”71

Exclusión social en el mercado de trabajo: el caso de Chile.OIT- Fundación Ford . 1999 Establecimiento de la periodicidad de la capacitación. Fac. de Ciencias Sociales. U. de Chile. 2007 70 La segunda 27/03/2014 71 Informe final. Comisión Revisora del Sistema de Capacitación Intermediación Laboral. www.minitrab.cl 69

4.25 Respecto de los Perfiles ya levantados por ChileValora en los diferentes oficios de un amplio conjunto de Sectores, la misma Comisión”expresa dudas respecto de la intención de abarcar demasiadas ocupaciones antes que focalizarse en aquellas más pertinentes a los fines del instrumento”. Además, es indudable que no se cumplen aún cuestiones básicas requeridas en un Marco de Cualificaciones Laborales, como es la definición de Niveles con sus respectivos descriptores en cada uno de los sectores que se pretende cubrir, lo que en definitiva son requisitos para un modelo de formación continua. En esta observación debería tenerse a la vista el modelo español de INCUAL72, el que también nos podría hacer reflexionar sobre la importancia de considerar la cultura, la calidad de su sistema educativo primario o la escala de las operaciones productivas de los países a los que se pretende emular. Además, la misma Comisión Revisora expresó “dudas razonables respecto a la capacidad real de ChileValora, por tratarse de un “organismo público”, para levantar y actualizar perfiles ocupacionales y competencias laborales a un ritmo adecuado para el dinamismo del sector privado, de manera que el sistema no caiga rápidamente en obsolescencia y, con ello, pierda valor la señalización que entregan los certificados del sistema. También a nivel de operación, se constata hasta la fecha la falta de articulación fluida entre ChileValora y SENCE, que continua asumiendo la gestión operativa de las certificaciones. Finalmente, en la medida que el sistema se financia en parte a través de la franquicia tributaria puede verse afectado por algunos de sus males, como el sesgo a favor de empresas grandes o la selección de trabajadores más formados para los procesos de certificación, además de tener que competir los recursos para certificación con el financiamiento de actividades de capacitación73.

4.26 Frente a las dificultades que advierte la Comisión Revisora para orientar el sistema de formación y capacitación que implican modificar la Ley 19.518 hacia la formación para el trabajo, no parece conveniente, además, incorporar una responsabilidad sobre un tema netamente de otro Ministerio, como la Nivelación de Estudios o el acceso a la Educación Técnica que tiene desde ya un problema en la articulación de los Técnicos de Nivel Medio y los Técnicos de Nivel Superior sobre los cuales tiene directa tuición.

Por lo demás, un estudio financiado por SENCE del uso de la franquicia en

educación ya demostró que “los intentos de los Centros de Formación Técnica por cumplir los requisitos para ser financiados con franquicia fueron escasos e improductivos, que las empleadores no destinaron prácticamente recursos a esta actividad y que los trabajadores que ingresaron al sistema con un modulo financiado por la empresa terminaron cancelando ellos mismos sus estudios. Por otra parte, los trabajadores que pudieron acceder a nivelación de estudios fueron menos de mil personas (0.08%) el año 200874.

http://www.educacion.gob.es/educa/incual/ice_catalogoWeb.html Informe de la Comisión Revisora. Op. Cit 74 www.sence.cl “Compendio Estadístico de las Principales Dimensiones de la Franquicia Tributaria Años 2006-2008” 73

4.27 Los marcos de cualificaciones basados en competencias se implementan en países europeos especialmente en la educación media (VET) y técnica75. A diferencias de la Formación en Oficios que prepara personas al margen de la educación regular para la ejecución de tareas concretas , la Educación Técnica en cambio es un “proceso educativo que implica, además de educación general, el estudio de tecnologías y ciencias aplicadas y la obtención de competencias prácticas, actitudes, comprensión y conocimientos relacionados con las profesiones en diversos sectores de la vida económica y social, debiendo considerarse como parte integral de la educación general” 76 En el caso de Alemania, que suele citarse con frecuencia, es importante advertir que es un sistema avanzado e integrado, especialmente orientado a la Industria (competencias duras), que parte en el nivel primario, conversa con sí mismo y tiene una coherencia interna que da forma a la educación continua, hasta llegar a la Universidad, como se muestra en el esquema superior 77.

4.28 Sobre la intención de orientar recursos de Franquicia a niveles de Formación Técnica, es preferible incentivar acciones como las de algunas empresas extranjeras en Chile. Por ejemplo Komatsu, cuando requiere “sangre joven” en su pirámide profesional, consideran como nivel de ingreso base a los jóvenes que vienen de un colegio Técnico Profesional con al menos 1500 a 1600 horas de educación en la especialidad (en nada comparable a una semicalificación o calificación de los planes formativos) para luego incorporarse al marco de cualificaciones de la organización que los acoge con una malla de aprendizajes de 1200 horas para la especialidad eléctrica y 984 horas para la mecánica. Obviamente adaptadas a los requerimientos de los equipos que fabrican y mantienen78 4.29 Desde esta perspectiva, tal vez lo ideal es que cuando se semicalifica (cursos de hasta 300 horas) o califica (curso de hasta 500 horas) a una persona se le proporcionen instancias de Nivelación educativa que le permitan acceder al Nivel Terciario del área elegida. Probablemente le serán de gran ayuda las destrezas psicomotoras adquiridas en la formación en Oficios pero lo más seguro es que se integre a los itinerarios de aprendizaje de la nueva instancia regular de la educación (que a futuro podría ser gratuita).

“An Introductory Guide to National Qualifications Frameworks” ILO 2007. Transformar la EFTP. De la idea a la acción Unesco 2012. 77 La formación Profesional en Alemania. Diana Caceres –Reebs 2012 78 http://www.mineduc.cl/usuarios/formacion_tecnica/doc/201206181051020.11.Programa_Aprendices_KOMATSU.pdf 76

4.30 En relación a la infraestructura de soporte de los sistemas de formación en competencias ya disponible en países que implementan el modelo, en el caso Mexicano, que vale la pena seguir, la formación técnica que imparte el Gobierno tiene un respaldo físico y de gestión través del Sistema Nacional de Educación Tecnológica (SNET).El sistema tiene componentes centralizados cuya coordinación está a cargo de la Subsecretaria de Educación e Investigación Tecnológicas. En el caso brasileño, que también está avanzando en el modelo de competencias, se encuentra disponible uno de los Servicios de Capacitación más importantes y creativos del mundo, conocido como los centros de estudios “S” , ya que incluyen los diferentes Servicios Sociales y Nacionales de Aprendizaje de oficios, para la industria (SENAI/SESI); el comercio y servicios (SENAC/SESC); transporte terrestre (SENAT/SEST); agricultura (SENAR); asistencia técnica para micro y pequeñas empresas (SEBRAE) y cooperativas urbanas (SESCOOP). Quisiéramos relevar la creatividad y eficacia brasileña en la formación de oficios para una población en la cual el 38% de la Población Económicamente Activa tiene menos de cuatro años de estudio, lo que significa analfabetismo absoluto o funcional, personas que apenas pueden leer, entender y escribir un mensaje simple79. Lo mismo sucede en otros países latinoamericanos como en Colombia, Perú, Argentina e incluso países de Centro América en los que además existen esquemas de financiamiento de la capacitación bastante más colaborativos que el de Chile. 4.31 En nuestro país, tal como lo planteamos en el capítulo introductorio, es necesario destacar que se contaba con un sistema de formación de oficios financiado por el Estado desde 1966 a través de INACAP. Sin embargo, el Decreto con Fuerza de Ley No. 5 de 1981 que modifica el papel de las instituciones de capacitación, inicia un proceso de transformación política, institucional y administrativa de INACAP que pasó a la gestión de entes privados80. En la actualidad, INACAP se presenta como Universidad Tecnológica con más de 100.000 estudiantes, por lo que resulta difícil que se oriente únicamente a la formación de Oficios, aunque debería ser un modelo para la implementación de un Sistema de Formación Continua en Educación Superior, considerando que están cubriendo los tres niveles de la Educación Terciaria. En todo caso, en la oportunidad, expresaron reparos a los criterios de la DIVESUP para estructurar módulos de sus carrearas técnicas en base al enfoque de Competencias81, criterios que compartimos.

El mercado de la formación profesional en Brasil. http://www.oei.es/etp/mercado_formacion_profesional_brasil_leite.pdf 80 http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/---ifp_skills/documents/publication/wcms_104018.pdf 81 Ver Comentarios en ANEXO

4.32 Para apoyar la implementación del modelo que pretende imponer el proyecto que modifica la Ley 19.518, se ha utilizado el inciso e) del artículo 46, que promovió la creación de un Registro Especial de OTEC sin fines de lucro que deberían dedicarse exclusivamente a la preparación de jóvenes de estratos vulnerables y cuyo origen ya comentamos en el párrafo 2.2. Escapa al objetivo de este trabajo el análisis del desempeño de estas instituciones, las que además reciben financiamiento para levantar su infraestructura docente, pero en el Informe de la Comisión Revisora se destaca su rol en el Programa de Formación de Jóvenes que ya comentamos como un programa muy exitoso, sin perjuicio de advertir algunas situaciones que deben revisarse para llevar adelante su ampliación”82. Sin embargo, a nuestro juicio, no se analizan en profundidad variables espurias que influyen en una evaluación de impacto eficiente, especialmente en este tipo de programas83 . Las inversiones del Estado en programas de formación en oficios ha venido ampliándose en forma casi explosiva, considerando que a futuro estos recursos deberían provenir de los que ahora se destinan a la Capacitación franquiciada de los trabajadores dependientes si se modifica la Ley. La siguiente tabla informa del incremento de las asignaciones para ejecutar las capacitaciones FONCAP que venimos comentando (cifras en Miles de Millones:$MM) 84: 2011

2012

2013

2014

9.917

28.513

23.092

48,410 (meta)

(Ver Anexo con asignaciones preliminares 2014)

Por otra parte, las medidas de control que se han venido implementando para restringir el uso de la franquicia, las que comentamos más adelante, y que se presentan como “ahorros”, dan una primera impresión de que el logro de evitar que la sigan utilizando grandes empresas en niveles de los más altos quintiles de su dotación, no ha necesitado cambios en la ley. También se ha descartado que se combine el suministro privado - en sus diferentes opciones- de formación en oficios con adecuados mecanismos de control de la calidad y pertinencia de la oferta formativa con financiamiento público. Al respecto vale citar la experiencia australiana como modelo al que parecen adscribir los proponentes de los cambios, ya que en los últimos años, este país “ha realizado esfuerzos por introducir un mayor grado de competencia entre las instituciones y entidades que ofrecen formación, y por fortalecer al sector privado que ofrece capacitación de modo que los demandantes tengan acceso a una oferta más amplia y de mayor calidad”85.

Informe final. Comisión Revisora del Sistema de Capacitación Intermediación Laboral. www.minitrab.cl La evidencia del impacto de los programas de capacitación en el desempeño en el mercado laboral Puentes, E. y S. Urzúa (2010) BID. SCL/LMK. NT # IDB-TN-268. Diciembre 84 http://issuu.com/sencechile/docs/un-nuevo-sistema-de-capacitacion-pa 85 http://issuu.com/idb_publications/docs/technicalnotes_es_41838/1. Pag 10 83

4.33 Sin duda que existirán empresas que pueden recurrir a un Organismo Sectorial para apoyar la preparación de trabajadores para suplir necesidades presentes o futuras en cubrir nuevos ocupaciones específicas, pero es difícil pensar que esa formación vaya a ser exactamente la necesitada en cada empresa que participaría en ese Organismo

y todavía mucho más difícil

aún sería pensar que su plantilla organizacional completa vaya a ser generada en este tipo de Organizaciones. Las empresas, aun en niveles tecnológicos primarios, tienen su propio marco de cualificaciones y sus itinerarios de aprendizaje - especialmente en su cadena de valor - que deberán ser desarrollados internamente, cuestión que nace del propio enfoque del modelo de competencias que enfatiza que éstas tienen sentido y se levantan allí donde se las requiere. La propuesta dice que esas necesidades deben ser cubiertas directamente por las empresas, pero deja un margen del 10 % de la franquicia posible de utilizar para esos propósitos. 4.34 En relación a las formas en que se ha concentrado la capacitación en las grandes empresas – que es donde se coloca el foco critico- es necesario tener presente que las verdaderas inversiones en capacitación de esas empresas las realizan en proyectos de nuevas instalaciones, nuevas plantas o modificación de productos o procesos ( automatización) a la que deben destinar entre el 5 y el 7% del costo del proyecto solo para iniciar la marcha blanca, en procesos de entrenamiento que pueden durar el doble de tiempo en que se concreta la partida del proyecto. Y para alcanzar el nivel de producción en régimen habrán de prolongar ese proceso dedicando al menos de 3-4 % de las HH de la dotación, con su consiguiente costo. Pero a no preocuparse, porque estos costos están definidos en el proyecto o se sumergen en él. 4.35 El proceso de capacitación en la empresa no tiene solución de término en el tiempo y justifica plenamente el concepto de educación permanente (se aprende en todo momento) a diferencia de la capacitación continua que es la que proporciona escalones de progreso y reconocimiento formal. En la Empresa hay requerimientos que se originan en interpretaciones erróneas, por desconocer los procedimientos, porque se puede difundir una mejorar forma de hacer las cosas, porque el método establecido es incomprensible o inadecuado, simplemente falta entrenamiento, o el entrenamiento fue incompleto o inadecuado, a veces simplemente no se cuenta con los medios para hacerlo, no se tiene el tiempo suficiente, alguien dice que se haga de modo diferente, o simplemente los trabajadores no comprenden por qué deben seguir una determinada secuencia.

4.36 Se ha dicho que el impacto de la capacitación se demuestra cuando los trabajadores carecen de ella. Muchas situaciones de daño, oportunamente advertidas y dominadas por el trabajador(a) , no solo pueden mejorar la productividad, sino que pueden evitar daños a personas, equipos e instalaciones de consecuencias impredecibles. Lamentablemente, muchas de estas situaciones no se encaran en el puesto de trabajo, constituyéndose en un gran desafío para

las áreas de

recursos Humanos que habitualmente no tiene soluciones de capacitación en el mercado especializado e incluso pueden no ser buscadas simplemente por una cuestión de reserva de sus procesos. La falta de programas internos que resuelvan este tipo de problemas, se puede demostrar por la escuálida cifra de capacitación interna que hacen las empresas de 3,5 % del total de trabajadores capacitados con franquicia86. 4.37 A este respecto, el BID considera de vital importancia mantener “el apoyo a programas de capacitación impulsados por la demanda, donde el contenido de la capacitación lo deciden los empleadores. Las empresas dan la capacitación directamente (capacitación al interior de la empresa), o instituciones de capacitación se asocian con ellas para desarrollar cursos que atenderán la demanda actual o futura de los empleadores. Estos modelos contrastan con la capacitación tradicional impulsada por la oferta, donde la institución capacitadora (habitualmente una agencia de financiamiento público) determina el contenido y el tipo de cursos, por lo general poco coordinados con el sector productivo87.

4.38 No es posible realizar una análisis objetivo de la argumentación crítica contra los OTEC que se emiten desde la Comisión Revisora, considerando la variedad de instituciones que realizan este tipo de servicios que va desde Municipalidades a Universidades, pasando por CFT e IP, junto con Instituciones a las que se obligó a definir giro único, posición desde la cual vemos este trabajo. Por tanto, no es posible argumentar seriamente con respecto a la opinión de que en “los OTEC… se constata la existencia de una gran heterogeneidad en la calidad de los oferentes de los cursos con déficits manifiestos en muchos de ellos”. Sin embargo llama la atención que luego de afirmar que “la evidencia disponible muestra como se trata de un mercado altamente concentrado en unos pocos oferentes y que existe una alta heterogeneidad en la calidad de las capacitaciones que ofrecen”88, por lo cual no habría correlación con la manifiesta descalificación a OTEC de menor tamaño, como se comenta a continuación,

Mesa de Trabajo PNUD-MTPS-HACIENDA 2011 Panorama de la efectividad en el desarrollo. BID 2010 88 Informe de la Comisión Revisora. Op. Cit pág. 25 87

4.39 Respecto al tamaño de los OTEC, suponer que los “oferentes son micro y pequeñas empresas y como tal es de suponer que presentan los mismos problemas de otras empresas de similar tamaño…por tanto la calidad de sus servicios reflejan sus capacidades limitadas”. No hay en nuestra constitución una restricción que impida trabajar a empresas por su tamaño. Este tipo de argumentos que solo constatan el déficit de control del sistema, que esas mismas fuentes denuncian, además podrían acercarse a violar el derecho constitucional de libertad de trabajo ( Art 16 CPR) el que precisa que ninguna actividad puede ser prohibida, salvo que se oponga a la moral, a la seguridad o a la salubridad públicas, o que lo exija el interés nacional. De la misma forma creemos que el impedimento de realizar ciertas actividades a organizaciones privadas, dando paso a la creación de “registros especiales” acreditados por la autoridad de turno, también se pueden categorizar en este enfoque. 4.40 De acuerdo a los criterios de tamaño, es evidente que si consideramos que en el 2007 el 64 % de los OTEC capacitaron al 6% de los participantes89, podríamos afirmar que esos fueron los OTEC pequeños, por tanto el daño a la calidad debe ser fácilmente localizable en instituciones de mayor envergadura. También es importante considerar que MUCHOS OTEC prefieren trabajar al margen de la Franquicia, precisamente por los problemas de concentración que la Comisión denuncia –aspecto del Informe que realmente debe valorarse – de modo que las actividades que se registran no corresponden a las actividades efectivamente realizadas por los OTEC. De hecho, las estadísticas del SENCE no controlan actividades no franquiciadas, dejando sin registrar actividades que la misma Comisión Revisora estima que se realizan con gastos adicionales a la franquicia y que están entre el 30-40 % de dichas inversiones. Además, los OTEC realizan un sin número de actividades con servicios públicos con procedimientos transparentes de licitación que tampoco SENCE registra. 4.36 Respecto a calidad, desde luego que las actividades de TODOS los OTEC deben centrarse en criterios de excelencia, para lo cual se tomó una decisión desconocida en el mundo, como fue obligarlos a certificar su Sistema de Gestión en la Norma ISO 900190, una norma que es esencialmente voluntaria, a toda la Industria de capacitación y a declarar como giro único este servicio. Como dato anecdótico, a la fecha de cumplimiento de esta exigencia, los OTEC de Chile aportaron con prácticamente la mitad de las empresas de América Latina que se habían certificado en esta Norma. Las casas certificadoras que han realizado un excelente negocio que perdura en el tiempo, han debido remitir sus resultados el Servicio que los impuso para determinar el real estado de la actividad, agregando datos duros a sus estimaciones de calidad de los OTEC 4.37 Pero volviendo al tamaño de los OTEC, resulta extraordinariamente extemporánea la observación para el contexto económico y el avance las Tecnologías de la Información y la comunicación que se dan en Chile. En primer lugar, vivimos en un sistema económico que valoriza el esfuerzo individual, las capacidades personales y las habilidades como fórmula de integración laboral y social, sin esperar que las oportunidades caigan del cielo. Vivimos exaltando el emprendimiento y la innovación, asegurando además que un emprendedor es una fuente generadora de empleo. Si este trabajo es digno y profesional bienvenido sea. Si resuelve problemas de modo flexible y rápido, mejor.

89 90

http://issuu.com/idb_publications/docs/technicalnotes_es_41838/1; Cuadro 3 La norma 2728 es copia de la ISO 9001, y muchos OTEC han certificado en ambas normas

EL SISTEMA ACTUAL DE CAPACITACION LABORAL

CAPITULO 5

5.1 En una reciente presentación, SENCE considera como actores del Sistema de Capacitación a los OTEC (¿del Registro especial?) , quienes ejecutan los cursos, a los organismos Técnicos Intermedios (OTIC) cuya función es apoyar a las empresas en la organización de la capacitación y al Sistema Nacional de Certificación de Competencias Laborales (ChileValora) encargado de la evaluación y certificación de competencias de los trabajadores e incluyendo su relación con Organismos 91 Sectoriales” , los que serían formalizados de aprobarse las modificaciones de la Ley 19.518.

5.2 El modelo que se presenta del “Sistema de Formación Continua” y que se visualiza en el esquema adjunto, aparece como sistema cerrado, en la que el trabajador – sujeto de la acción formativa- debe ser sometido por un lado al proceso de Evaluación de si es “competente” en su posición laboral para certificarlo y si no lo es, para capacitarlo, punto central en la Modificación de la Ley 19518 que se ha propuesto recientemente92. 5.3 Otro aspecto relevante de la operación actual del sistema es la perspectiva que ha tomado la Dirección del Servicio para “observar” cursos de capacitación previamente autorizados, dentro de un conjunto de medidas que ha debido tomar para “ lograr el correcto uso de la Franquicia Tributaria para que así los trabajadores mejoren su empleabilidad y obtengan mayor remuneración”93. 5.5 Por otra parte, el manual de autorización de cursos actualizados por SENCE en Enero 2014 incorpora el diseño de módulos para formación en Oficios especificando que una solicitud de autorización de curso de franquicia tributaria, debe “verificar la existencia del perfil ocupacional, para que de esta manera el diseño responda a un requerimiento del mundo del trabajo, o venga a cerrar una brecha”94, lo que está dando por descontado que el sistema continuo basado en competencias está operativo.

http://issuu.com/alexaraneda/docs/libro_un_nuevo_sistema_sence_livian http://www.camara.cl/pdf.aspx?prmID=10412 &prmTIPO=TEXTOSESION 93 www.sence.cl 94 Manual de Autorización de Cursos OTEC.29/01/2014. www.sence.cl 92

En la misma línea, el Manual define criterios para elaborar los diseños instruccionales del curso del OTEC que solicita código, confundiendo la redacción de las Unidades y Elementos de Competencia de perfiles de cargos utilizando este enfoque, con la redacción de objetivos de aprendizaje, sin advertir las recomendaciones de ChileValora en este sentido95. En efecto la expresión que se utiliza para redactar, como dijimos Unidades y Elementos de Competencia cuando se levanta el perfil del puesto, no corresponde a la formulación de Objetivos de aprendizaje, pero si se pueden derivar de ellos los módulos con sus respectivos objetivos de aprendizaje, los que se diferencian de la expresión utilizada para describir perfiles basados en competencia representada como:

Existe una amplia gama de objetivos cognitivos, procedurales y conductuales en el aprendizaje que son básicos y previos a la ejecución de una actividad y no tienen nada que ver con esta “fórmula”, por lo cual no es conveniente rechazar la Taxonomía de Bloom, por ejemplo. Ver ANEXO Otra expresión que se encuentra sin definición en los requisitos de aprobación de cursos de OTEC es la formulación de Objetivos Específicos que según se requiere, deben expresarse en términos “operacionales”. Ya que esta expresión no está definida en el procedimiento ¿ Se debería utilizar la misma expresión: Verbo + Objeto +Condición?. Escapa a este análisis referirnos en forma más extensa a este punto pero ha de tenerse presente que “en la norma de competencia, cada unidad de competencia expresará una de las funciones que tiene a su cargo el/la trabajador/a, o la función en la cual participa con un protagonismo significativo……pero la lógica de los procesos de aprendizaje o de enseñanza no responde a este tipo de agrupamiento. En el momento de diseñar la estructura de una currícula, el módulo como unidad de enseñanza tendrá en cuenta la formación de una, o de varias capacidades (cognitivas, procedurales, conductuales) que den soporte al desarrollo de las competencias que se requieren para cumplimentar la función productiva que se expresa en la unidad de competencia96”

Para mejor comprensión de la diferencia que tratamos de explicar, uno de los exponentes más representativos del enfoque de competencias, las define como “una característica subyacente de un individuo que está causalmente relacionada con un nivel de estándar de efectividad y/o desempeño superior en un trabajo o situación, las que incluyen destrezas, conocimientos, el concepto de sí mismo, rasgos de la personalidad, actitudes y valores97.

“Diseño curricular basado en Normas de competencia” Varios Autores. CINTERFOR. Pág. 70 y sgtes. “Curso de Diseño Curricular” Instituto de Máquina Herramientas. ChileCalifica . pag. 54 97 "Competence at work, models for superior performance " , Spencer y Spencer (1993) 96

5.4 Las Observaciones que la Comisión Revisora hizo sobre las debilidades de la gestión del sistema de capacitación, dio paso a un proyecto para implementar los controles necesarios, denominado PROGRAMA DE APOYO A LA EFECTIVIDAD DEL SENCE (Proyecto CH-L1064) para ser desarrollado por BID98. El Proyecto, iniciado el 6 de Enero de 2012, implica una inversión de 9 millones de dólares y se anunció que se estructuraría en dos componentes: Componente 1. Apoyo a la mejora de la efectividad de rectoría y gestión del sistema nacional de capacitación e intermediación laboral (US$4 millones). Las líneas de acción serán:  fortalecimiento de capacidades operativas ligadas a la identificación, contratación y seguimiento de acciones de capacitación, incluyendo la implementación de estándares metodológicos y sistemas de acreditación; 

fortalecimiento del rol fiscalizador, incorporando la planificación según criterios de riesgo y nuevas herramientas de inteligencia de negocio para análisis de datos;

 fortalecimiento del rol regulador/rector, desarrollando el rol estratégico del SENCE Componente 2. Apoyo al uso de información, seguimiento, evaluación y coordinación de servicios del SENCE (US$5 millones).  diseño, monitoreo y evaluación de intervenciones, instrumentos y acciones piloto del SENCE, como herramienta principal de un enfoque de costo-efectividad que contribuya a fortalecer el rol regulador y rector del servicio. 5.5 Existe una paradoja en este proyecto si se considera que el propósito de las autoridades que lo avalaron, es discontinuar el mecanismo de la franquicia tributaria, reasignándose los recursos hacia modalidades más efectivas de formación de recursos humanos en el trabajo, el que se centraría esencialmente en algunas decenas de los OTEC del Registro Especial, sobre los cuales se muestra una alta confiabilidad99 y que en definitiva son los que deberían operar casi en exclusiva con los recursos del Estado, si el proyecto presentado se aprobará. Con anterioridad cercana a la presentación del proyecto que modifica la Ley 19.518, se han dictado un sinnúmero de resoluciones, mediante las que se interviene la operación del sistema parar evitar las irregularidades que señalan haber detectado, algunas de las cuales habrían sido llevadas a la justicia, lo que justificaría el sistema de control aduanero incorporado en el Proyecto CH-L1064 . Algunas de esas resoluciones

presentadas en tiempo record, se encuentran disponibles en

www.sence.cl (Ver Anexo III).

http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=36622069

Informe de la Comisión Revisora. Op cit.

UNA VISION DE LA CAPACITACION 2020. “Muchos de los empleos que se generarán durante las próximas dos décadas no existen hoy en día; y sin embargo, la mayor parte de la fuerza laboral de esos

CAPITULO 6

años está ya en proceso de educación y formación. Aun así, la necesidad de mejorar sus competencias no aplica solamente a la población joven que se encuentra en las escuelas, colegios, universidades e instituciones de formación, 100 sino también a la actual generación de trabajadores y trabajadoras”

1. Dotar y mantener a la fuerza laboral con las competencias que demandan los trabajos de hoy y los de mañana es una preocupación estratégica en las perspectivas nacionales de crecimiento y desarrollo en un país expuesto a la globalización y la apertura económica sin restricción alguna, y es un enfoque esencial para dar el apoyo al desarrollo de estrategias firmes para enfrentar los desafíos que entraña fomentar un crecimiento sólido, sostenible y equilibrado con oportunidades para todas y todos. 2. La necesidad de la formación permanente está vinculada al aumento de la competencia en el mercado global, el rápido progreso tecnológico, las sociedades que envejecen y vidas laborales más largas. Existe un creciente reconocimiento de que los adultos necesitan constantemente actualizar y mejorar sus conocimientos, habilidades y competencias para mantenerse empleable, participar plenamente en la sociedad, y prosperar. Para los empleadores, la capacitación de los trabajadores es un elemento clave para mantener la competitividad y aumentar la productividad de las empresas. Sin embargo, la participación de los adultos en el aprendizaje permanente y la voluntad de los empresarios para apoyar la capacitación de empleados están por debajo de los niveles óptimos. 3. Dentro de cada ocupación, las habilidades y competencias requeridas evolucionan a medida que crece el contenido de conocimientos de los procesos de producción y de los servicios; y por tanto su diagnóstico, desarrollo y evaluación para determinar su transferibilidad deben seguir la dinámica de los cambios. 4. Es entonces un desafío primordial el mejorar la capacidad de respuesta de los sistemas de capacitación dentro y fuera de la empresa ante estos cambios en las competencias requeridas y simultáneamente mejorar el acceso a las oportunidades de formación y desarrollo de competencias en el sistema educativo. Porque, en definitiva, “la prosperidad de cada país depende de cuánta de su gente forme parte de la fuerza laboral y de cuán productiva sea ésta, lo cual a su vez depende de las competencias que tenga y de cuán eficaz sea su aprovechamiento”102 100 101

102

Estrategia de Formación del G20 Una fuerza de trabajo capacitada para un crecimiento sólido, sostenible y equilibrado. Estrategia del G20. 2008

Estrategia del G20; op. Cit.

5. A fin de que dicha formación sea permanentemente relevante, es necesario contar con fórmulas institucionales y financieras que permitan construir puentes sólidos entre el mundo del aprendizaje y el mundo del trabajo. Conciliar estos dos mundos con el sector gubernamental y con los proveedores de servicios en el ámbito local, industrial y nacional es un medio efectivo para garantizar que la formación sea pertinente en términos de las necesidades cambiantes de las empresas y de los mercados laborales. 6. Actualmente, algunos países están frente a sociedades en proceso de envejecimiento, mientras que otros cuentan con pujantes poblaciones jóvenes que habitualmente son los que exportan su población económicamente activa. En Chile en cambio, cae nuestra tasa de crecimiento demográfico, por lo que debemos incrementar los volúmenes y la calidad de la capacitación para seguir contando con personas que ya no quieren o no pueden jubilar por razones económicas 7. Hay también un cambio cualitativo en las demandas de capacitación ya que, además de las competencias técnicas puntuales, las competencias transversales y las habilidades “intangibles” adquieren cada vez más importancia, incluyendo la capacidad para involucrarse e interactuar de manera efectiva con otros, construir consensos y ofrecer asistencia, y de dirigir y ejercer liderazgos de acuerdo a las necesidades. A medida que crece la movilidad laboral, la portabilidad de las competencias e incluso la migración internacional de talentos son temas que adquieren importancia.

“Encuesta de demanda de talentos a empleadores de Argentina, Chile y Brasil en más de 1100 establecimientos de los Sectores que se indican” 103 103

Encuesta BID 2011. Algunos de estos temas son considerados No pertinentes en Chile.

8. La revolución tecnológica que se inició en las últimas décadas del siglo 20 ha afectado a casi todos los aspectos de la vida en el 21: de la forma en que " hablar " con nuestra familia y amigos, a la forma en que compramos, cómo y dónde trabajamos. Servicios de transporte más rápido y comunicaciones más eficientes han hecho más fácil el acceso de las personas a bienes y servicios. En tanto, los capitales pueden moverse por el mundo, llevando a la globalización de las economías Estos transformaciones sociales y económicas producen , a su vez, cambió en la demanda de las habilidades. Nos referimos en especial a los avances en la información y las comunicaciones tecnológicas, porque han alterado profundamente lo que se considera que son las " competencias clave de procesamiento de la información" que las personas necesitan para que las economías y las sociedades evolucionen en el siglo 21. 9. Con la fabricación y otras tareas de baja cualificación en el sector servicios cada vez más automatizada, la necesidad de habilidades cognitivas y de artesanía de rutina está disminuyendo, mientras que la demanda de capacidades de procesamiento de información y otros de alto nivel habilidades cognitivas e interpersonales está creciendo. Además de dominar a la ocupación específica de habilidades, los trabajadores de la Siglo 21 también debe tener un stock de habilidades de procesamiento de información, incluyendo la alfabetización, la aritmética y la resolución de problemas, y competencias "genéricas", como la comunicación interpersonal, la autogestión y la capacidad de aprender, que les ayuden a capear la incertidumbre de un mercado de trabajo que cambia rápidamente.

“Correlación entre el GAP en Salarios versus las capacidad de resolver problemas en el trabajo”

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OECD Skills Outlook 2013

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10. Los principios básicos de una política de desarrollo de competencias sólida son: la responsabilidad compartida; la integración en las estrategias de crecimiento, empleo y otras estrategias de desarrollo; el apoyo al aprendizaje a lo largo de toda la vida, y la igualdad de oportunidades de educación y formación. 11. El pilar de la formulación de políticas debería ser un proceso de participación de los interlocutores sociales de carácter consultivo e integrador, aunque con liderazgo, sobre una base local y pertinente, y respaldado por estudios. No obstante, la eficacia de una política dependerá, en definitiva, de la forma en que se aplique. El establecimiento de objetivos de desempeño, la formulación de planes claros de aplicación y la identificación del organismo o ministerio responsable de su ejecución son también elementos importantes. Por otra parte, la promoción y el apoyo financiero en favor de los grupos destinatarios garantizarán una comprensión suficiente de los nuevos programas.

“Encuesta de demanda de talentos a empleadores de Argentina, Chile y Brasil en más de 1100 establecimientos de los Sectores que se indican” 105

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Encuesta BID 2011. Algunos de estos temas se consideran No pertinentes en el sistema de capacitación actual en Chile

ANEXOS I.

INVERSIONES 2014 DEL ESTADO EN LOS ORGANISMOS DEL REGISTRO ESPECIAL ( 02/2014)106

De acuerdo a una revisión sumaria de las asignaciones de recursos, constatamos que se programaron 389 cursos del área de servicios con un valor promedio que supera el $ 1.500.000 por participante Además se asignaron 180 cursos del área técnica con un valor promedio que supera el $1.600.000 , con lo que se cubrirían algo más de 16.000 personas. No es posible indicar los niveles de calificación que alcanzaran estos cursos, ya que no se registra su duración. L a distribución por OTEC del R.E es la que se nuestra en el siguiente grafico

Fundación Chileno Francesa Fundación Capac. Y Des. Social Fundación Infocap ONG Kolping Fundación Cetocal Fundación Cristo Vive Fundación Codesser Oficios Fundación Cap. Y Form. Laboral Fundación Tacal Fundación Filadelfia Asociación de Cap. Juvenil Fundación Ludovico Ruta Fundación Forpe 0

2.000.000

4.000.000

6.000.000

8.000.000

(Cifras en Miles)

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II.

LA MODULARIZACIÓN EN FORMACIÓN TÉCNICA

Al contactar a INACAP para invitar a sus representantes al focus group realizado con CFTs, de inmediato mostraron un alto interés por participar del Estudio. Les interesaba mucho poder entregar su punto de vista, por lo que además de su participación en el focus realizaron una presentación al equipo de trabajo en la cual presentaron su mirada respecto a la modularización por competencias. A continuación se presentan los puntos más importantes de dicha presentación: INACAP es una institución de una realidad muy distinta al resto de los CFT, debido a su trayectoria institucional pero sobre todo por las dimensiones que posee, teniendo representación a nivel nacional con sedes en todas las regiones y con una importante oferta de carreras y una gran cantidad de alumnado. Otra cualidad es el estrecho contacto con sectores empresariales, por lo que el levantamiento de competencias de sus carreras se realiza en coherencia con dicho grupo. En general INACAP comparte con los demás CFT el diagnóstico de que los procedimientos de las instituciones estatales (SENCE y DIVESUP) son sumamente burocráticos y que carecen de formatos homologados. 1. Problemática específica Sin embargo, la problemática más específica se ubica con respecto a la metodología de formación con módulos en el contexto específico de su institución, vale decir, considerando las exigencias de calidad de la enseñanza y las magnitudes de alumnado de orden nacional: “(…) el problema de esto es que para llevar esta competencia (…) para ponte tú desarmar motores, este señor necesita saber física pero un poquito, necesita saber matemática para calcular cuanto pesa otro poco, no se… ingles para saber leer los catálogos unas 15 horas, matemática de banco para desarmar al cosa y electricidad 18 hrs. te estoy poniendo un ejemplo el problema es (…) ¿cómo contrato a la persona que le va a impartir? (…) Entonces para adquirir la competencia número 1 yo tengo que hacer una combinación de disciplina y de contenido para que me lleven a esa competencia numero 1, (…) el problemas es que ese instructor tiene que saber: física, matemática, mecánica de banco y electricidad ¿Dónde lo encuentro? Y si es que no lo encuentro tengo que contratar un profesor por 20 horas, otro por 40, otro por 15 etc. etc. (…)” “(…) nosotros apuntamos a ciertos estándares y no hemos encontrado la forma de encontrar el estándar que nosotros queremos a través de esta metodología (…)” “Ahora una institución más pequeña que ve en esta modalidad una oportunidad de negocio obviamente que se va a lanzar con esto, porque es más pequeña y se va a adaptar (…) cuando hablamos de instituciones pequeñas normalmente estamos pensando también en el desarrollo de competencias más bien blandas, gerenciales ejecutivas, nosotros estamos netamente en un tema duro, en competencias profesionales en el tema del trabajo lo que involucra una serie de inversiones adicionales que van en la línea costo, pero también van en al línea de la factibilidad (…)”

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2. Inquietud empresarial por formación técnica de sus trabajadores Producto de la cercanía con el sector empresarial, conocen de sus inquietudes por profesionalizar a sus recursos humanos, desde la comprensión que aquello aumenta la productividad. Ahora bien, la metodología utilizada, según INACAP, a los empresarios no les preocupa pues es más importante el prestigio de la institución académica. “Lo que quieren los empresarios es tener buenos técnicos como trabajadores y que ojala, si tienen buenos trabajadores y que no están especializados, que no tienen un titulo, puedan ir a una institución que les de confianza, con tradición que se yo y puedan sus trabajadores estudiar una carrera técnica y obtener un titulo y ellos a través de alguna forma rebajarlo a través de la franquicia si es que quieren apoyar ese trabajo, eso es lo que quieren. (…) o sea la metodología mediante la cual el trabajador obtenga las competencias y finalmente el titulo, el no conoce todo esto, porque los especialistas somos nosotros no ellos. (…) cómo obtenga las competencias lo entrega a nosotros porque tienen la confianza en que INACAP es una institución (…)”

3. Demanda específica INACAP De esta forma, lo que la institución requeriría es que la franquicia no se limitara a las carreras modularizadas, y fuera extensiva a la formación técnica en metodología tradicional. Esta demanda la han planteado insistentemente en todos los espacios que han tenido disponibles, pues deriva del diagnóstico concluyente de ellos respecto a que para su institución no es atractivo la opción de modularizar por una parte por lo anteriormente señalado respecto de los obstáculos de implementar la metodología, pero además por que la institución ya recibe una alta demanda en al modalidad tradicional. “(…) ¿por qué restringir el uso de la franquicia al financiamiento de programas de estudio exclusivamente para programas de estudio modularizado?, por qué no hacerlo a programas de estudios conducentes a títulos técnico (…) –la tradicional- eso es por qué restringir los títulos profesionales…un CFT… a ver los títulos profesionales, los títulos técnicos los pueden impartir los CFT los institutos profesionales o las universidades (…)” “Y tenemos harta demanda requiriéndonos títulos técnicos de nivel superior, bajo la modalidad tradicional nuestra y que no podemos ofrecerla porque hay una restricción en la ley (…) se podría hacer mucho mas uso de esta franquicia a través de las modalidades tradicionales” “(…) nosotros hemos tenido un discurso permanente en toda nuestra participación de todas nuestras autoridades de manifestar nuestra opinión respecto de que debería desarrollarse independientemente de la modalidad, dejarlo abierto de tener la posibilidad con la franquicia de programas de estudios conducentes a titulo y ha sido permanente en nuestro discurso a través de los años.”

UNIDAD DE COMPETENCIA: SISTEMAS DE CLIMATIZACIÓN

III.

NIVEL : 2

ELEMENTO DE COMPETENCIA: INSTALACIÓN Y/O MANTENCIÓN DE VENTILACIÓN Y CALEFACCIÓN. CRITERIOS DE DESEMPEÑO 

Diagnosticar las fallas del sistema de ventilación y calefacción en el interior del vehículo



Programar la secuencia del trabajo de instalación y/o mantención de acuerdo al diagnóstico realizado.



Instalar y/o mantener los mandos de ventilación y calefacción de acuerdo a lo estipulado por el fabricante.



Reparar el equipo de ventilación y calefacción de acuerdo a lo estipulado por el fabricante.



     

  

   

EVIDENCIA DE DESEMPEÑO   

 

Cambiar y/o hacer mantención, cuando proceda, al ventilador, trampilla de regulación de temperaturas, tabique separador, aerotermo, trampilla de distribución, salidas para el desempañado del parabrisas, aireadores frontales y salidas inferiores y traseras.

Verificar que el diagnóstico de fallas se encuentre completo, para realizar la programación de la instalación y/o manutención. Revisar la programación, verificando que se indiquen los materiales a usar, las herramientas y los tiempos de trabajo. Es capaz de comprobar que los mandos de tipo deslizante y giratorio de un sistema de ventilación y calefacción funcionan de acuerdo a lo indicado por el fabricante. Es capaz de reparar y/o mantener los diferentes componentes del sistema de ventilación y calefacción. Cumple con las normas de seguridad y medio ambientales en la Instalación y/o reparación del sistema de ventilación y calefacción.

EVIDENCIA DE RESULTADO 

Realizar la instalación y/o manutención de los elementos constituyente del sistema de ventilación y calefacción, bajo las normas de seguridad y medio ambiental que exista al respecto, o que se fijen por el fabricante.

 

Verificar el funcionamiento del equipo de ventilación y calefacción, para entrega posterior al cliente.



Informes de diagnósticos completos entregado al jefe superior. Programación completa para desarrollar la instalación y/o manutención del sistema de ventilación y calefacción. Mantiene limpio su lugar de trabajo de residuos contaminantes y estos los almacena en receptáculos identificados para ello. Entrega el trabajo realizado, a entera satisfacción del cliente.

CONOCIMIENTOS FUNDAMENTALES Conocimiento sobre mandos de ventilación y calefacción, de tipo deslizante o giratorios. Conocimiento del equipo de ventilación y calefacción de un vehículo. Conocimiento sobre mandos del electroventilador, selector de temperaturas, distribuidor de aire. Funcionamiento del equipo de ventilación y calefacción. Conocer los elementos que componen el sistema de ventilación y calefacción; aerotermo, trampillas de accionamiento, cajas de resistencias, electroventilador, etc.. Medidas de seguridad y medio ambientales que se produzcan en el proceso de instalación y manutención de los circuitos de ventilación y calefacción. CONOCIMIENTO CIRCUNSTANCIALES Conocimientos de sistemas de unidades de masa, fuerza, presión. Conocimientos generales de trabajo, potencia, calor , tolerancias y mediciones. Instrumentos de medida y comparación ( pies de metro, micrómetros. Instrumento de comparación, etc.) CAMPO DE APLICACIÓN GUIAS DE EVALUACION  Presentación de un informe de diagnóstico. Empresas que entreguen servicios de  Presentación de una programación que contenga manutención e instalación de sistemas de materiales, herramientas y tiempos. climatización a Clientes:  Ejercicio práctico de cambios de elementos de un Garajes especializados en climatización. sistema de ventilación y calefacción, de acuerdo a la Empresas automotrices de servicios al cliente. programación entregada. Empresas Industrial.

IV. 

RESOLUCIONES SENCE Resolución Exenta 0165 / 13 de enero de 2014 / fija costo único para las bases administrativas del Programa Becas Franquicia Tributaria por parte de los Organismos Técnicos Intermedios para Capacitación



Resolución Exenta 10.508 / 30 de diciembre de 2013 / Aprueba nuevo texto de MANUAL DE PROCEDIMIENTOS PARA ORGANISMOS TÉCNICOS INTERMEDIOS PARA CAPACITACIÓN, OTIC.



Resolución Exenta 10264 / 27 de diciembre de 2013 / Establece valor máximo imputable a la Franquicia Tributaria por los módulos de formación en competencias laborales acreditables para la formación de técnicos de nivel superior, conducentes a títulos técnicos que sean impartidos por los Centros de Formación Técnica autorizados por el Ministerio de Educación para el año 2014.



Resolución Exenta 10.507 / 30 de diciembre de 2013 / Aprueba nuevo texto de MANUAL DE PROCEDIMIENTO PARA EMPRESAS, EN EL MARCO DE LA FRANQUICIA TRIBUTARIA 2014.



Resolución Exenta 10.257 / 27 de diciembre de 2013 / Fija en $5.000 el valor hora máximo por participante para franquiciar los cursos de capacitación presencial, y en $2.000 para los cursos a distancia-elearning para el año 2014.



Resolución Exenta 10.256 / 27 de diciembre de 2013 / Establece para el año 2014 el valor por concepto de inscripción y actualización de cursos en el Registro Nacional correspondiente.



Resolución Exenta 10.255 / 27 de diciembre de 2013 / Establece sectores de beneficiarios elegibles por las empresas hasta el 31 de diciembre 2014, para efectos de celebrar contratos de capacitación en conformidad a lo establecido en el inciso sexto del artículo Nº 33 de la Ley 19.518.



Resolución Exenta 9117 / 14 de noviembre 2013 / Modifica Manual de Procedimientos para la autorización de actividades de capacitación a realizarse por Organismos Técnicos de Capacitación, OTEC y Resolución Exenta Nº 11296, de 27 de diciembre de 2012, que establece para el año 2013 el valor por concepto de inscripción y autorización de cursos en el Registro Nacional correspondiente.



Resolución Exenta 5463_22 julio 2013 / Aprueba nuevo Manual de Procedimientos de Franquicia Tributaria para empresas.



Resolución Exenta 4909_1 Julio 2013 / Aprueba nuevo texto “Manual de procedimientos para OTIC.

VOCABULARIO

Competencia profesional La competencia profesional es una expresión del dominio de las capacidades intelectuales y físicas requeridas para el desempeño de un cargo. Estas capacidades, en el desempeño de la empresa, corresponden a conocimientos, habilidades y actitudes que garantizan el desempeño eficiente de las tareas de un cargo. Dominios del aprendizaje Dominio cognoscitivo: hechos, antecedentes, procedimientos, tecnologías, etc. Dominio Psicomotor: destrezas o habilidades físicas Dominio Afectivo: intereses, actitudes, valores. Objetivo de aprendizaje Definición de las conductas observables que se aceptaran como evidencia de que el aprendizaje ha ocurrido y pude referirse a uno o al conjunto de dominios de aprendizaje Marco de Cualificaciones Laborales: un instrumento para el desarrollo, la clasificación y el reconocimiento de destrezas, conocimientos y competencias a lo largo de un continuo de niveles acordados. La disposición de un MCL permite la “comparabilidad” de cualificaciones diferentes y cómo se puede progresar de un nivel a otro, dentro y a través de sectores ocupacionales o industriales Unidad de Competencia Laboral definida como un estándar que describe los conocimientos, las habilidades y aptitudes que un individuo debe ser capaz de desempeñar y aplicar en distintas situaciones de trabajo, incluyendo las variables, condiciones o criterios para inferir que el desempeño fue efectivamente logrado. Evaluación de Competencias Laborales: es un proceso de verificación del desempeño laboral de una persona contra una unidad de competencia laboral previamente estandarizada. Certificación de Competencia Laboral: corresponde al proceso de reconocimiento formal, por una entidad independiente, de las competencias laborales demostradas por un individuo en el proceso de evaluación, la que puede ser en todas o algunas de las Unidades de Competencia de la ocupación. Calificación Capacidad adquirida para realizar un trabajo satisfactoriamente. Por lo general, el término se refiere a una capacidad manual. (Concepto definido por la Organización Internacional del Trabajo OIT). Capacitación Proceso destinado a promover, facilitar, fomentar y desarrollar las aptitudes, habilidades o grados de conocimiento de los trabajadores, con el fin de permitirles mejores oportunidades y condiciones de vida y de trabajo e incrementar la productividad nacional, procurando la necesaria adaptación de los trabajadores a los procesos tecnológicos y a las modificaciones estructurales de la economía. (Ley Nº 19.518, Art.10 – Ley del SENCE).

VI.

BIBLIOGRAFIA

1. “Formulación de una política de nacional sobre desarrollo de competencias laborales”. OIT 2012 2. Establecimiento de la periodicidad de la capacitación. F. Cs. Sociales U. de Chile 2007 3. OECD Skills Outlook 2013 4. Subsidies and levies as policies instruments to encourage employer-provided training. OECD 2012 5. Korean Policies on Secondary Vocational Education. Dong-Yoe Park 2011 6. El retorno de la teoría de Capital humano. P.P. Aronson. Universidad de Bs Aires 2007 7. Consolidación y desarrollo de formación continua en España. F. Social Europeo 2003 8. Capacitación por competencias. E. Martínez , F Martínez 2009 9. Evaluación de Impacto en sector Logística. Guernica consultores 2009 10.Evaluación en profundidad del programa ChileCalifica. Estudio DIPRES. 2009 11.Evidencia del impacto de programas de capacitación en desempeño laboral. BID 2010 12.Costo de la Formación Técnica en México. L. Mertens. 2005 13.Formación Continua, Competitividad y Cohesión Social. Fondo Social Europeo 2003 14.Hacia un sistema de aprendizaje a lo largo de la vida. H. Araneda. Expansiva 2005 15.Panorama de la efectividad del desarrollo. 2010. BID 16.Recomendación 195 OIT 2005 17.Modernización de la Formación Profesional en AL y el Caribe. Cinterfor 2005 18.Diseño del marco de Cualificaciones para el sistema de Educación Superior Chileno. Proyecto MECESUP. UC 0701 2010 19. Para una globalización justa OIT 2004

ABREVIATURAS ALV: Aprendizaje a lo largo de la vida CBC: Comité Bipartito de Capacitación CFT: Centro de Formación Técnica CORFO: Corporación de Fomento de la Producción DIPRES: Dirección de Presupuesto (HACIENDA) DIVESUP: División de Educación Superior (MINEDUC) ETP: Educación Técnica Profesional FONCAP: Fondo de Capacitación INACAP: Instituto Nacional de Capacitación Profesional IP: Instituto Profesional MCL: Marco de Cualificaciones Laborales MINEDUC: Ministerio de Educación MNCL: Marco Nacional de Competencias Laborales MTPS: Ministerio del Trabajo y Previsión Social OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OTEC. Organismo Técnico de Capacitación OTIC: Organismo Técnico Intermedio PEA: Población Económicamente Activa SECCL: Sistema de Evaluación y Certificación de Competencias Laborales SENCE: Servicio Nacional de Capacitación y Empleo SERCOTEC: Servicio de Cooperación Técnica SFCBCL: Sistema de Formación Continua Basado en Competencias Laborales SNCC: Sistema Nacional de Competencias Laborales SNNE: Sistema Nacional de Nivelación Educativa