Belem do Para

Violencia contra las Mujeres El potencial y el desafío del enfoque de derechos humanos Rhonda Copelon La autora es Profesora de Leyes y Directora de International Women's Human Rights Law Clinic (IWHR), de City University of New York Law School. Fue miembra del grupo de expertas y expertos que escribió el primer borrador de la Convención de Belem do Pará. Este artículo apareció en Cuadernos Mujer Salud 1, Por el derecho a vivir sin violencia. Acciones y propuestas desde las mujeres, RSMLAC 1996.

"Toda mujer tiene derecho a una vida libre de violencia, tanto en el ambito público como en el privado."

Convención de Belem do Pará, art. 3.

Hace sólo cuatro años, el sistema de derechos humanos trataba la violencia contra las mujeres -aun cuando fuera violencia sexual o fuera infligida por el Estado- como algo mayormente invisible, natural, trivial, un problema "privado" entre un torturador y su prisionera. Hace sólo cuatro años, muchos "expertos" en derechos humanos se burlaban de la idea que la violencia en contra de las mujeres en la esfera íntima o ejercida desde la comunidad, pudiera ser vista como una violación a los derechos humanos. Por lo tanto, las formas de violencia que definen la tortura contra las mujeres y que limitan su existencia, fueron sacadas del sistema de derechos humanos, confiriendo impunidad tanto a los perpetradores como a los gobiernos que las causaban, que las estimulaban o que no hacían nada para detenerlas.

Como resultado de una impactante campaña global y lobby a favor de los derechos humanos de las mujeres, el primer reconocimiento significativo de la comunidad internacional como un todo, en cuanto a que la violencia contra las mujeres es un tema de derechos humanos, surgió en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos realizada en Viena, el año 1993. Allí las mujeres plasmaron una revolución conceptual en cuanto a los derechos humanos, enraizada en las experiencias vividas por las mujeres, que irrumpió en la división ilusoria entre lo público y lo privado y dio como resultado el reconocimiento de todas las formas de violencia de género, como una violación a los derechos humanos.

La denuncia de la violencia de género y de sus conexiones íntimas con la salud de las mujeres, con la igualdad y el desarrollo social, y también con la posibilidad real de paz en el mundo, fue impulsada por un movimiento multidimensional y por su lobby que convergió luego en la CIPD, en la Cumbre de Desarrollo Social y en la Conferencia de la Mujer de Beijing. En 1996 podemos decir, confiadamente, que la violencia contra las mujeres es una violación a los derechos humanos internacionales de las mujeres y que, por lo menos en teoría, todos los países están obligados a reconocerla y prevenirla (ver recuadro sobre los adelantos principales en este campo). ¿Qué significan, esencialmente, estos avances retóricos y cómo pueden usarlos las mujeres, particularmente el movimiento por la salud y por los derechos humanos de las mujeres de las Américas? ¿Qué limitaciones y peligros enfrentamos en nuestra campaña por eliminar la violencia?

El marco de los derechos humanos De particular significado para las mujeres de este hemisferio son dos documentos legales: nuestra Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres (Belem do Pará), y la Declaración de Naciones Unidas sobre la Eliminación de la Violencia Contra las Mujeres (Declaración de Naciones Unidas).* Aunque existen diferencias entre ellas, comparten cuatro características principales:

* Contienen amplias definiciones de "violencia contra las mujeres". Enfatizan que, además de la violencia infligida por el Estado, la violencia de género ocurre tanto en las familias y en las relaciones íntimas como en la comunidad, incluyendo las calles, los empleos privados, en el tráfico de mujeres y en la prostitución forzada, y en las instituciones educacionales y de la salud y en otros espacios (Belem do Pará, Art. 2; Declaración NU, Art. 2). * Dejan en claro que la violencia contra las mujeres viola un amplio rango de derechos humanos ya aceptados y que obligan a todos los miembros de la OEA a través de la "Declaración Americana de los Derechos y Deberes del {sic} Hombre", y a aquellos Estados que han ratificado la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Belem do Pará, Art. 4; Declaración NU, Art. 3). Belem do Pará de esta forma se aplica a todos los miembros de la OEA como una elaboración de esos acuerdos básicos obligatorios. * Definen la responsabilidad de los Estados en cuanto a adoptar acciones específicas para eliminar la violencia, tanto la oficial como privada. Belem do Pará divide las responsabilidades en responsabilidades inmediatas orientadas jurídicamente (Art. 7) y responsabilidades positivas progresivas, que implican reformas sociales, económicas y culturales (Belem do Pará, Art. 8. Además, el Art. 4 de la Declaración de NU contiene una lista amplia). * En relación con todas estas medidas, se urge a los Estados para que coloquen especial atención en mujeres que son particularmente vulnerables a la violencia por su raza o etnicidad; porque son migrantes, refugiadas o desplazadas; porque están embarazadas; porque son discapacitadas; porque son menores o ancianas; o por la pobreza, por los conflictos armados o porque están en prisión (Belem do Pará, Art. 9). * Reconocen la necesidad de una revisión a nivel internacional sobre las prácticas estatales. Belem do Pará requiere que los Estados informen a la CIM acerca de la incidencia, causas y medidas adoptadas contra la violencia de género (Belem do Pará, Art. 10). También autoriza a los Estados que ratificaron la Convención, así como a la Comisión Interamericana de Mujeres, CIM, a peticionar ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos para que emita una opinión asesora en cuanto a la legalidad de una ley o práctica bajo esta Convención (Belem do Pará, Art 11) Muy significativamente, Belem do Pará otorga a los individuos y grupos el derecho de hacer peticiones ante dicha Corte Interamericana cuando los Estados han fallado en cumplir con sus responsabilidades inmediatas señaladas en su Art. 7. Este importante mecanismo para presionar a los Estados para vindicar y compensar a las víctimas y desarrollar leyes y programas apropiados será discutido más adelante.

Desafortunadamente, en gran parte debido a la presión y a tácticas de último minuto por parte de Estados Unidos, Canadá y México, los únicos Estados que no apoyaron la Convención, Belem do Pará separa las medidas jurídicas (Art. 7) de las medidas positivas (Art. 8), definiendo estas últimas como graduales y excluyéndolas del procedimiento de quejas. No obstante, una efectiva defensa realizada por mujeres activistas puede ayudar a que esa distinción desaparezca. Por ejemplo, el Art. 7 requiere que los Estados adopten leyes y políticas "necesarias para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer". Así, donde sean "necesarios" la capacitación en género, la educación formal o pública, y servicios de apoyo a las víctimas, estos aspectos potencialmente tienen cabida en el ámbito del Art. 7. Más allá de eso, en respuesta a las peticiones, la Corte Interamericana de Derechos Humanos puede hacer un llamado para que existan respuestas más amplias que se encuadren e incluso vayan más allá de las obligaciones que son descritas en el Art. 8.

La Declaración de NU señala que los Estados deberían informar sobre violencia de género donde sea relevante, como parte de sus informes cuatri-anuales que realizan a los diversos Comités de Tratados de Naciones Unidas. En algunos casos 1, las quejas individuales o de grupos pueden ser presentadas con algunos de dichos comités -El Comité de Derechos Humanos (derechos civiles y políticos), el Comité para Eliminar la Discriminación Racial, y el Comité contra la Tortura- desafiando a los países por fallar en el cumplimiento de sus obligaciones en cuanto a prevenir y enfrentar la violencia de género.

Además, hay que hacer notar que Radhika Coomaraswamy, la Relatora Especial Sobre Violencia contra las Mujeres, Sus Causas y Consecuencias, recibe e investiga denuncias documentadas. Su oficina fue creada por la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas, y tiene el poder de intervenir cuando se requiran acciones urgentes y también tiene la responsabilidad de elaborar informes anuales a la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas. Es importante que las mujeres, incluso las activistas por la salud de la mujer, envíen quejas ante ella (ver recuadro).

Violencia de género y salud de la mujer La definición y enfoque de la violencia de género y las reparaciones propuestas por estos instrumentos son particularmente significativos para el movimiento por la salud de la mujer. Como lo reconoció el Banco Mundial, la violencia de género es, en sí misma, una epidemia y una de las principales causas de mala salud y de muerte entre las mujeres. Los documentos emanados de la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo y de la Conferencia de Beijing reconocen que la violencia de género es un obstáculo principal para los derechos reproductivos y sexuales y para su salud.

Más aun, Belem do Pará explícitamente se aplica tanto a las instituciones medicas estatales como a las fallas de los Estados al no sancionar a los proveedores de salud privados que abusan de las mujeres. Las prácticas que se incluyen son los tratamientos sin un total consentimiento informado; el rechazo a otorgar tratamiento a las mujeres sin el consentimiento de sus cónyuges, o a las adolescentes sin la aprobación de sus padres.

Cuando un tratamiento sin consentimiento afecta la reproducción, como por ejemplo la esterilización o anticonceptivos de larga duración, o cuando las maquilas condicionan el otorgamiento de un empleo a las mujeres sobre un "acuerdo" para ser esterilizadas, todo esto es violencia de género. Violencia que afecta a una amplia gama de derechos, incluso a la integridad, a la seguridad personal, a la libertad e igualdad.

El no uso de anestesia en mujeres que están sufriendo complicaciones de abortos ilegales también es una forma de tortura y un tratamiento cruel, inhumano y degradante, así como también lo es el abuso sexual de mujeres pacientes. Además de esto, Belem do Pará está abierta a la interpretación para cubrir la violencia y coerción basadas en la orientación sexual, puesto que causan sufrimiento, favorecen y son producto del estereotipo de roles de género. También en cuanto a las barreras para el aborto seguro, puesto que la maternidad involuntaria es una forma de violencia hacia los derechos básicos de las mujeres y a su igualdad, y es causa significativa de sufrimiento, daño a la salud y mortalidad materna.

Aprender a utilizarlos Estos instrumentos tienen tres implicaciones principales para el trabajo que se debe realizar de ahora en adelante. * En primer lugar, el principio de que las mujeres tienen el derecho a vivir libres de violencia de género -este es nuestro derecho- es una poderosa herramienta que emergió y continuará avanzando, desde la concientización y del empoderamiento de las mujeres. Las y los educadores populares han demostrado que para las mujeres, existe una diferencia entre señalar que la violencia de género es dañina o despreciable, y decir que las mujeres tienen el derecho a vivir seguras. El sentido del derecho puede ser la raíz de la transformación y de la politización. * En segundo lugar, el hecho de que los Estados estén comprometidos con la responsabilidad de adoptar acciones específicas para enfrentar y eliminar la violencia, otorga una legitimación a las demandas de las ONG y de las mujeres de base para pedir nuevas leyes, políticas y programas dirigidos a la violencia de género, y a sus causas y consecuencias. También debería hacerse notar que en la Plataforma de Beijing, todos los gobiernos del mundo acordaron una lista concreta de acciones para terminar la violencia de género (ver recuadro).

De esta forma, los grupos de mujeres pueden elaborar listas de compromisos a niveles nacionales a partir de todas estas fuentes, para evaluar la respuesta de los Estados. De acuerdo a la Comisión Interamericana de

Mujeres, nueve países latinoamericanos -Chile, Argentina, Panamá, Uruguay, Ecuador, Bolivia, Costa Rica, México y Colombia- han emitido leyes contra la violencia doméstica desde que fuera aprobada la Convención. Puerto Rico ha tenido una ley de este tipo hace ya varios años.

Sin embargo, tener una ley de este tipo no es suficiente y muchas de las actuales son inadecuadas. Pero, considerando que la Convención requiere de una gama amplia de medidas efectivas -incluyendo de tipo educacional, protectoras y de rehabilitación, así como también sanciones criminales- provee un marco para una evaluación continua y para mejorar las respuesta de los Estados. * Y en tercer lugar, los instrumentos identifican mecanismos que sirven para un escrutinio internacional que demuestre tanto la violencia oficial como la falla de los Estados en eliminar la violencia contra las mujeres. El más efectivo -el derecho a peticionar ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, bajo Belem do Pará- le otorga la posibilidad a los grupos de mujeres y a las mujeres afectadas, de utilizar casos para movilizarse alrededor de violaciones específicas, llevar estas violaciones más allá de los tribunales de sus propios países y vincularlas a lo que ocurre en otros países al mismo tiempo. Aunque la Corte Interamericana no tiene un poder mandatorio para obligar a los Estados a cumplir con sus decisiones, puede generar una valiosa presión para reformas internas y compensaciones.

Más aún, la Corte Interamericana es relativamente accesible. Las quejas, que son enviadas a los países para una respuesta, requieren de un recuento detallado de la violación. Mientras mejor sea dicha documentación, será tomada con mayor seriedad. También existe un requerimiento de que las/os peticionarias/os individuales primeros agoten la búsqueda de soluciones bajo las leyes nacionales. A veces esto es una tremenda pérdida de tiempo y recursos, pero también puede proveer una oportunidad para movilizar la atención hacia el problema, a nivel nacional. En muchos países, sin embargo, no hay soluciones efectivas y quienes sean peticionarias/os tiene el derecho de ir directamente a dicha Corte. Si las/os reclamantes no quieren identificarse o bien el problema existe a niveles muy extensos, existe un procedimiento para llenar un "Comunicación sobre las Condiciones de los Países", ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que puede detonar una investigación independiente. Las quejas y las comunicaciones son procesadas por el equipo de la Comisión en Washington, D.C. Aunque en estos momentos no hay mujeres comisionadas en la Corte Interamericana, recientemente se ha producido -en respuesta a la movilización del movimiento por los derechos humanos de las mujeres de este hemisferio, particularmente de América Latina y el Caribe- una apertura a los reclamos de las mujeres. En 1995, en una Comunicación relacionada con la violencia sexual, habitualmente ignorada, y otras formas de violencia contra las mujeres haitianas2, la Comisión Interamericana, por primera vez, dedicó una significativa parte de su informe a la violencia sexual contra las mujeres detallándola y reconociéndola como una forma de tortura, según la Convención Americana, y como un crimen contra la humanidad, bajo las leyes internacionales3. La Corte Interamericana también citó a Belem do Pará aun cuando Haití no la había ratificado.

Además, la Corte Interamericana ha nombrado a Claudio Grossman, como Relator Especial sobre la Mujer. El ha enviado recientemente a todos los países de la OEA y a ONG seleccionadas, un cuestionario para evaluar las leyes nacionales y la condición de la mujer, con el fin de proponer a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y a la OEA la integración del género en la implementación de la Convención Americana de Derechos Humanos. Actualmente, la Comisión está derivando un caso relacionado con la violación de una mujer peruana, hacia la Corte Interamericana. Otros casos de derechos humanos de las mujeres presentados ante la Comisión, incluyen una petición del Programa Mujer y Justicia de ILANUD, en Costa Rica, relacionada con la discriminación de las mujeres en el área deportiva.

No obstante esta apertura, es imperativo colocar a mujeres capaces de incluir la perspectiva de género en las leyes sobre derechos humanos, tanto en la Comisión Interamericana como en la Corte Interamericana.

Aunque no fue una conclusión apresurada de que la Corte Interamericana entendería en realidad la gravedad de la violación, y de que la haya calificado como tortura en el caso de Haití, las peticiones relacionadas con violencia privada y con otras formas de discriminación, requieren aun más sensibilidad de género y experticia.

Las elecciones se realizan en junio en la Asamblea de la OEA, y ya algunos Estados están enviando nominaciones (más información sobre este proceso solicitarlas a IWHR).

Potenciales peligros Hay mucho que celebrar en cuanto a la existencia de "nuestro tratado", Belem do Pará. Y hay mucho que hacer para que sea realidad su promesa en cuanto a que las mujeres tengan una vida libre de todas las formas de violencia de género. Pero aun cuando hemos avanzado desde la invisibilidad hasta el reconocimiento, y entramos en una nueva etapa en la lucha contra la violencia de género; aun cuando reconozcamos que las sanciones del Estado contra la violencia de género son necesarias para deslegitimarlas y para entregar protección a las mujeres que quieren escapar de ella, hay que tener ciertas precauciones.

En los Estados Unidos, por ejemplo, la mayoría de los estados tienen estatutos que se supone son para proteger a las mujeres de la violencia doméstica, y muchos departamentos de policía y jueces han sido, por lo menos, entrenados para entender esto con seriedad. Esto ha permitido a muchas mujeres huir de relaciones violentas y, al mismo tiempo, como sigue en riesgo su vida, deben confiar en su propia habilidad y en el apoyo colectivo, pues enfrentan el profundo sexismo del sistema judicial. Pero la terrible realidad es que, con raras excepciones, la incidencia de la violencia doméstica apenas ha sido afectada, las sanciones a los agresores han sido determinadas por razones de raza y clase, y las mujeres más pobres i las inmigrantes a menudo carecen de acceso al sistema. Las precauciones son las siguientes: * El énfasis en los instrumentos internacionales para soluciones jurídicas, aunque es necesario, no debería limitar nuestra visión o consumir muchas de nuestras energías. En los Estados Unidos, el movimiento antiviolencia ha gastado enormes energías haciendo un lobby para penalizaciones más fuertes. Sin embargo, mi presentimiento es que los enfoques sociales, económicos y culturales son más importantes que los punitivos.

Por otra parte he argumentado que las agresiones a las mujeres a manos del cónyuge deberían ser consideradas como una forma de tortura4 pero no quise proponer con eso que exista un castigo comparable.

Más bien, al decir que la violencia doméstica es una de las violaciones más graves de los derechos humanos y que tiene proporciones epidémicas, debería entonces proponerse una campaña educativa de salud pública y de derechos humanos, en contra de este fenómeno.

Además, en la medida que crece una (aparente) sociedad con el Estado en relación a la condena de la violencia, es esencial no abandonar soluciones alternativas, populares, basadas en la comunidad. En lugar de confiarnos exclusivamente en el castigo individualizado a través del sistema judicial penal, es posible que las brigadas populares que avisan con un silbato ante hechos de violencia o las tácticas de avergonzar a los agresores que son utilizadas por las mujeres en las comunidades, sean más eficaces en parar a los agresores y cambiar las actitudes sociales. Esto debe explorarse más.

En tercer lugar, el marco de los derechos humanos visualiza al Estado como un facilitador benevolente de los derechos humanos, y sin embargo nosotras sabemos que la amistad con el Estado es un arma de doble filo. En ninguna parte es esto más cierto que en el área privada de la violencia de género. En Estados Unidos, muchos políticos de derecha han abrazado las demandas del movimiento contra la violencia de género. Gran parte de esto es simplemente para ganar votos entre las mujeres. Sin embargo, perfeccionar la capacidad de la sociedad para castigar la violencia también justifica aumentar las penalidades, la vigilancia, y demandar más policías y cárceles. Es útil, entonces, para una agenda no tan benevolente.

Finalmente, al enfocarnos en la violencia solamente, esto oscurece las condiciones subyacentes que hacen a las mujeres vulnerables a la violencia. No podemos separar la violencia de género y la igualdad de género, en nuestro pensamiento, en nuestras estrategias, y en la forma en que diseñamos las soluciones. En el primer borrador de Belem do Pará, había una cláusula que hacía un llamado para una distribución igualitaria de recursos entre hombres y mujeres. Dicha cláusula desapareció de la Convención pero, junto con la igualdad en la educación, con la participación política y la toma de decisiones, con las responsabilidades

compartidas en el espacio doméstico, y con los derechos reproductivos y sexuales, por ejemplo, siguen siendo aspectos integrales de la agenda del activismo contra la violencia.

Notas: 1. El Comité de Derechos Humanos puede escuchar quejas relacionadas solamente con aquellos estados que han aprobado el Protocolo Opcional del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

2. Comunicaciones relacionadas con los Derechos Humanos de las Mujeres Haitianas, fueron presentadas por Haitian American Women's Advocacy Network; Asoysyan Fanm Ayisyen Nan Boston, Fenm Ayisyen Nan Boston; Haití Communications Project; HAITIwomen; MADRE; International Women's Human Rights Law Clinic (IWHR), en la City of New York Law School, Human Rights Program and Immigration and Refugee Program en el Harvard Law School; Women Refugees Project de Cambridge y Somerville Legal Services; Center For Human Rights Legal Action; Center for Constitutional Rigths y la oficina legal de Morrison and Foerster.

3. Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Haití, OEA/Ser.L/V/ii.88, doc. 10 rev. (9 de febrero, 1995.

4. Ver "Intimate Terror: Domestic Violence As Torture", en The Human Rights of Women: National and International Perspectives, 116-152. Rebecca Cook, ed. University of Pennsylvania Press, 1994.