Políticas de Transparencia, Equidad y Acceso a las compras públicas para las MIPYMES by PNUD Rep. Dominicana

Políticas de Transparencia, Equidad y Acceso a las compras públicas para las MIPYMES

Miguel Peñailillo L. Experto Asociado Centro Regional del PNUD para América Latina y el Caribe Santo Domingo , 5 de Junio de 2014

Resumen

Transparencia

Control

Corrupci贸n en LAC

Compras P煤blicas

Equidad

Características de Latinoamérica y el Caribe  La región no es pobre, pero tiene muchos pobres.  es una región rica (USD 5,3 Bill.) y con grandes recursos naturales  Baja densidad poblacional  Pobreza de la región alcanza al 32% de la población (y hasta un 45% de los niños menores de 18 años)

 Es una de las regiones más desiguales del mundo  10% más rico tiene el 48% de los ingresos, mientras que el 10% más pobre sólo el 1.6%  región del mundo con la mayor inequidad en la distribución de la propiedad de la tierra  mitad de los niños que comienzan la primaria no la terminan  40% corre riesgo de caer en pobreza ante crisis

 Región democrática pero con problemas de gobernabilidad 3

Vulnerabilidades que facilitan la corrupción  la mayoría de los países de ALC comparten ciertos aspectos que los hacen vulnerables y pueden facilitar la corrupción pública y/o privada:  La existencia de sistemas de gobierno democráticos que muestran un agotamiento en términos de desempeño  Débil capacidad de los Estados para llevar adelante sus políticas y hacer efectiva la ley  Inseguridad debido a la criminalidad y la violencia  Alta concentración de la riqueza y una amplia distribución de la pobreza.

La corrupción en América Latina y el Caribe  América Latina y el Caribe es una región extensamente afectada por la corrupción.  Se puede afirmar que en esta región la corrupción es un problema con características endémicas, en cuanto se trata de un fenómeno localizado en toda la región y con un alto número de personas afectadas.  Asimismo, comparada con otras regiones del mundo, ALC es una región caracterizada por altos niveles de corrupción.

Indicadores de Gobernabilidad 2002-2012 (WBI)

C贸mo est谩 CA y RD comparativamente

Corrupción: Definición Usual (TI, PNUD y otros)  Abuso de poder delegado para obtener beneficios indebidos Conceptos claves  Delegación  Asimetría de información  Conflicto de interés

Principal - Obedece y cumple

- Establece reglas - Compensa

- Traiciona al principal

Agente

Transacción ilegítima Provee servicios, contrata …

Cliente

Paga impuestos, tarifas etc.

Fuente: Frederic Boehm

Prácticas de corrupción          

Soborno (activo y pasivo) Soborno transnacional Extorsión Extralimitación de funciones (abuso de poder) Tráfico de influencias Malversación de fondos / caudales públicos / peculado Enriquecimiento ilícito Favoritismo / Nepotismo / Amiguísimo / Clientelismo Defraudaciones y engaños al Estado Participación en lavado de activos 9

La Noción de Captura No es la corrupción que viola las reglas, sino una corrupción que “hace las reglas” (Marino Tadeo Henao)

 Influencia indebida de grupos de interés sobre las reglas de juego formales  Leyes, regulaciones, decisiones políticas, judiciales o administrativas etc.

 Diferenciar entre cabildeo “legitimo” y captura “ilegitima”… zona gris, pero criterios ayudan a diferencias  Captura no es una practica de corrupción, pero los grupos de interés (legales o ilegales) usan practicas corruptas y otras practicas ilegítimas (p.ej. violencia) para acceder a rentas económicas 10

Captura del Estado Proceso decisional imperfecto: - Sistema democrático con debilidades - Baja o inexistente participación - Opacidad - Bajo control técnico Partido político Líder/caudillo

Grupo económico

Oferta económica indebida

Oferta política o económica indebida

Renta Indebida permanente

E Norma indebidamente favorable Entidad pública ejecutora/fiscalizadora

Fuente: elaboración propia

N Congreso Nacional Entidad reguladora Poder judicial

Compras pĂşblicas y transparencia

Incorporación y valor de la transparencia en el Estado  La transparencia es mas que acceso a la información  Consiste en una nueva manera de relación entre los actores públicos y los ciudadanos.

 La evolución de la transparencia ha reconocido ciertas etapas o momentos:    

La entrega unilateral de información gubernamental a ciudadanos La respuesta de solicitudes de información de ciudadanos El intercambio de información y la transacción Construcción conjunta e integración de información sobre políticas y medidas de transparencia  Gestión del diálogo y la confianza sobre políticas de transparencia (gobernabilidad democrática)

Transparencia, reforma del Estado y compras públicas  Durante dos décadas la reforma/modernización del estado y la transparencia han avanzado por caminos que se cruzan:  procesos de reforma de los 90 muchas veces tecnocráticos  transparencia como bien público de naturaleza política

 La eficiencia gubernamental fue un pilar de los procesos de reforma y modernización del Estado de los 90 y comienzos de la década siguiente, y la transparencia se incorporó como atributo de algunos programas gubernamentales:    

Trámites atención al ciudadano gobierno electrónico compras públicas.

 En estos programas la transparencia muchas veces se concibió como la entrega de amplia información a destinatarios definidos con el fin de habilitarles para operaciones gubernamentales más eficientes.

Transparencia, reforma del Estado y compras públicas 

La transparencia por otra parte fue promovida desde consensos internacionales traducidos en:  tratados sobre Derechos Humanos (Convención Americana de DDHH)  tratados Anticorrupción (CICC y CNUCC).



También fue incorporada en el discurso político como una condición para una participación efectiva y gobernabilidad democrática.



La Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, de 2003, dio un impulso político de primera envergadura a la transparencia.     



Políticas de prevención de la corrupción basadas en la transparencia Estado transparente que provee información pública Compras públicas como sistema de gestión estatal que debe ser transparente y eficiente Promoción de la participación de la sociedad civil Transparencia en las entidades privadas

Hoy una docena de países cuentan con leyes de acceso a la información y transparencia activa, existen redes institucionales (RTA) e iniciativas dinámicas (OGP)

Compras pĂşblicas y control

Corrupci贸n peque帽a vs. grande

Fuente: Encuestas a Empresas (Banco Mundial) 17

Riesgos de corrupción en las compras Definición de la necesidad • Soborno • Trafico de influencias • Uso de información privilegiada • Connivencia entre oferentes • Nepotismo • Conflictos de intereses

• Creación artificial de necesidades • Direccionamiento del requerimiento • Captura del sector o de nicho • Extorsión

Proceso de compra • Fraude en la calidad • Fraude en la materialidad de la entrega • Desvío de bienes a terceros • Enriquecimiento ilícito

Entrega

Algunos mecanismos de prevención • Controles internos • Seguridad de la información • Controles externos institucionales • Impugnación de los oferentes • Transparencia activa del proceso • Sistemas de denuncia interna • Mecanismos de vigilancia ciudadana y cooperación publicoprivada • Observatorios

Definición de la necesidad

Proceso de compra • Controles internos • Auditorías internas y externas • Declaraciones patrimoniales y de intereses • Evaluación de calidad del gasto • Control ciudadano y de beneficiarios del Estado

• Controles internos • Controles interinstitucionales de planificación y presupuestación • Transparencia pasiva y denuncia • Evaluación externa de los mercados y decisiones públicas

Entrega

Compras públicas y equidad: MIPYMES

Quiénes son las MIPYMES en Centro América  Un conjunto de 1,000,000 de establecimientos  98% = 90% = 25% = 20%  Altamente heterogéneo.  Abarca desde micro y pequeñas empresas de subsistencia hasta medianas empresas competitivas y con capacidad exportadora, aunque en su mayoría son empresas muy ligadas al mercado interno

 Naturaleza de sus objetivos es muy diferente:  sobrevivencia – supervivencia - acumulación y sostenibilidad

 Hay poca información disponible aún acerca de sus características, dinámicas y espacios de oportunidades de negocios.

Algunas condiciones que limitan su desarrollo  Auto-formación y baja capacidad de detectar fallas en su empresa: carencias de un sistema educativo y de formación técnico-práctica.  En CA tienen baja capacidad gerencial, deficiente destreza técnica y desactualización tecnológica (Desarrollo de la Mipyme, Políticas de apoyo y CAFTA en América Central; WB, 2006)  Limitado acceso al financiamiento  Informalidad y competencia desleal  Débil tejido social para el emprendimiento  Insuficiente capacidad de los órganos gubernamentales para brindar apoyo  Poca información acerca de los mercados y oportunidades de negocios

Algunas cifras sobre su participaci贸n en el mercado p煤blico (PYMES)

Dificultades para ser proveedoras públicas  La participación de la Pyme en las compras públicas plantea una serie de dificultades y barreras adicionales a las dificultades de crecimiento y desarrollo características de las PYMES.  Dificultades relacionadas con:  i) la información sobre las oportunidades de comerciar con el Estado (acceso y disponibilidad de información; procesos administrativos demasiado complejos; deficiente calidad y comprensibilidad de la información);  ii) capacidades (administrativas y técnicas de las PYMES para participar, requisitos exigentes, plazos cortos);  iii) gestión (procedimientos administrativos demasiado complejos, falta de transparencia, bajo nivel de sistematización);  iv) limitantes financieras (falta de recursos, plazos de pago demasiado extendidos); y  v) Dificultades relacionadas al suministro por el tamaño de las ofertas. (Las compras públicas sustentables en América Latina. Estado de avance y elementos clave para su desarrollo. Beláustegi. RICG.2011)

Algunas conclusiones y sugerencias  Las MIPYMES son actores que deben ser tratados diferenciadamente. Es necesario conocerles.  Su promoción y fortalecimiento requiere cambio cultural en el Estado y coordinación inter-institucional  La innovación de las Mipymes debe también considerar el aprendizaje incremental y el desarrollo de habilidades blandas  El aumento de la participación en el mercado público disminuye el riesgo de captura del sistema, y favorece la distribución de la riqueza  La descentralización del sistema, una vez maduro, fortalece la equidad pero exige fortalecimiento institucional a nivel territorial y generación de capacidades empresariales. 25

Gobernabilidad democrĂĄtica en las compras pĂşblicas