podium platform voor schoolbestuurders in het primair onderwijs
GOED BESTUUR
EXTRA september 2012
Sturen op onderwijskwaliteit Horizontale dialoog in de praktijk Alle risico’s in kaart Toezichthouder: betrokkenheid mag Collegiale visitaties wÊrken
inhoud
podium extra Goed bestuur
Hoofddoel: goed onderwijs voor ieder kind Goed bestuur draagt bij aan goed onderwijs voor ieder kind, is de overtuiging van de leden van de PO-Raad. Daarom is in 2010 de Code Goed Bestuur in het Primair Onderwijs vastgesteld. Met een monitor Goed Bestuur wordt nagegaan of en hoe de code in de praktijk toepasbaar is. Pagina 4
Sturen op onderwijskwaliteit Hans van Dael is door de PO-Raad aangetrokken als projectleider van het project Sturen op Onderwijskwaliteit. Bestuurders moeten niet op de stoel van de directeur gaan zitten, maar sturing geven door de juiste vragen te stellen en door condities te scheppen. Pagina 10
Sturen op financiën Ter ondersteuning van schoolbesturen ontwikkelde de PO-Raad het project Eerst Kiezen Dan Delen. Dit draait om de vraag: wat is goed financieel management en hoe zet je dit in om een nog betere bijdrage te leveren aan de onderwijsdoelstellingen? Schoolbestuurders krijgen gerichte trainingen en methoden aangeboden. Waaronder een risicomanagementmodel dat is ont wikkeld in samenwerking met Pricewaterhouse Coopers. Pagina 16
2
podium extra september 2012
De toezichthouder: betrokkenheid mag De toezichthouder is de werkgever van de schoolbestuurder. Hij houdt toezicht op de financiën en onderwijskwaliteit en dient het schoolbestuur gevraagd en ongevraagd van advies. Dat klinkt helder. Toch moeten toezichthouders in de praktijk vaak zoeken naar de juiste invulling van hun rol. Pagina 22
Horizontale dialoog komt leerlingen ten goede Door middel van een ‘horizontale dialoog’ onderhoudt een schoolbestuur of school contact met zijn externe partners. Het gaat hier om het raadplegen van stakeholders uit de gemeenschap. Dat zijn natuurlijk de ouders, maar ook welzijnsorganisaties, sport verenigingen, middenstand, kinderopvang, culturele instellingen, bibliotheken et cetera. Pagina 28
Collegiale visitaties wérken Schoolbesturen die hebben meegedaan aan de collegiale visitaties, gericht op bestuurlijk handelen, zijn enthousiast en hebben er veel van geleerd. ‘Dat anderen naar jouw organisatie kijken is fantastisch.’ Wel blijkt dat er binnen menig po-schoolbestuur nog een zekere oude-jongenskrentenbroodmentaliteit heerst. Pagina 34
podium is een platform van en voor leden van de PO-Raad waar meningen, ideeën, problemen en oplossingen uit de onderwijspraktijk aan bod komen. De PO-Raad onderschrijft niet noodzakelijk de in het blad verkondigde meningen. Hoofdredacteur: Marc Mathies. Eindredacteur: Marijke Nijboer. Redactieraad: Reinier Goedhart, Anje-Margreet Woltjer, Maurits Huigsloot. Grafische vormgeving: Thoben Offset Nijmegen. Foto omslag: Hans Roggen. Redactieadres: podium@poraad.nl podium extra september 2012
3
Voorwoord Deze extra editie van podium is helemaal gewijd aan Goed bestuur. Het thema Goed bestuur is voor de PO-Raad de rode draad in haar handelen. We zijn er van overtuigd dat de kwaliteit van het bestuurlijk handelen een essentiële voorwaarde is voor het verbeteren van de onderwijskwaliteit. De sector primair onderwijs is op dit punt bezig met een ontwikkelingssprong. De schoolbesturen, die pas de laatste jaren door de lumpsum meer sturingsruimte hebben gekregen, zijn zich in rap tempo aan het professionaliseren. De PO-Raad ondersteunt dat proces zo veel mogelijk, met conferenties en publicaties. Het project ‘Eerst kiezen, dan delen’, dat tot doel heeft dat de schoolbesturen hun financiële middelen maximaal inzetten voor het onderwijs, is een voorbeeld. De kwaliteit van elk individueel schoolbestuur ligt ons na aan het hart, maar het gaat ons ook om de bestuurlijke kwaliteit van de sector primair onderwijs in z’n geheel. Samen met de leden hebben we de Code Goed bestuur PO ontwikkeld. Met een breed geïmplementeerde code kunnen we aan de politiek en de samenleving laten zien dat de sector in staat is om zichzelf te reguleren. De monitor die het gebruik van de code onderzocht, laat zien dat deze breed wordt toegepast. U leest in deze editie van podium de uitkomsten van de tweede ronde van de monitor.
4
podium extra september 2012
De code moet een levend document worden, geen dode letter. Daarom hebben we vorig schooljaar een pilot georganiseerd van een collegiaal visitatietraject waarbij schoolbesturen elkaar een spiegel voorhouden. U kunt in deze podium lezen over de ervaringen met deze pilot. De ervaringen zijn dermate positief dat we de komende drie jaar opnieuw collegiale visitaties gaan organiseren, in het kader van het project ‘Sturen op onderwijskwaliteit’. De belangstelling bij schoolbesturen om deel te nemen aan zo’n visitatie (dat wil zeggen visiteren én gevisiteerd worden), is groot. Het project ‘Sturen op onderwijskwaliteit’ gaat op 31 oktober aanstaande van start met een conferentie. Met dit project willen we de kern raken van waar het ons allemaal om te doen is: welke aspecten van bestuurlijk handelen zijn doorslaggevend bij het duurzaam verbeteren van de onderwijskwaliteit? Door dit project komen we tot een specifieke uitwerking van onze code, artikel 7, waarin bestuur en intern toezicht de maatschappelijke opdracht hebben om ‘bij ieder kind het maximale rendement uit zijn of haar mogelijkheden (te) halen, doordat hij of zij het best mogelijke onderwijs krijgt.’ Bestuurlijk leiderschap draagt bij aan de kwaliteit van het onderwijs, aan een stabiele organisatie en aan goed werkgeverschap. Maar wat ook belangrijk is: door Goed bestuur serieus te nemen laten we aan de politiek en de buitenwereld zien dat de sector in staat is deze handschoen zelf op te pakken. We werken aan een professionele sector waar de ambities hoog zijn en waar alle geledingen met plezier en trots werken aan goed onderwijs. ■ Simone Walvisch, Bestuurslid PO-Raad
podium extra september 2012
5
Code Goed Bestuur markeert professiona
Hoofddoel ‘Goed goed onderwijs v
6
podium extra september 2012
lisering primair onderwijs
Bestuur’: voor ieder kind
Goed bestuur draagt bij aan goed onderwijs voor ieder kind, is de overtuiging van de leden van de PO-Raad. Daarom is in 2010 de Code Goed Bestuur in het Primair Onderwijs vastgesteld. Met een monitor Goed Bestuur wordt nagegaan of en hoe de code in de praktijk toepasbaar is. TEKST SUSAN DE BOER podium extra september 2012
7
‘Onderwijs beter maken is de belangrijkste doelstelling van de code,’ vertelt Barbara Besançon van maatschappelijk organisatieadviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF). AEF had twee jaar de projectleiding van de Code Goed Bestuur in het Primair Onderwijs. ‘De code draagt daaraan bij omdat besturen van onderwijsorganisaties hiermee verder worden geprofessionaliseerd.’
Code De code kwam kort na de oprichting van de PO-Raad tot stand. ‘De PO-Raad had hiermee de kans om te laten zien dat de sector volwassen wordt; dat ook het basisonderwijs op een professionele manier wordt bestuurd,’ zegt Besançon. In de code zijn de principes vastgelegd van goed bestuur, maar geen voorschriften. In 26 artikelen beschrijft de Code Goed Bestuur in het Primair Onderwijs wat de leden van de PO-Raad onder ‘goed bestuur’ verstaan. De belangrijkste onderdelen zijn de artikelen 7 en 8, waarin staat dat bevoegde gezagsorganen binnen het primair onderwijs een specifieke verantwoordelijkheid hebben voor kwalitatief goed onderwijs voor kinderen van vier tot twaalf *. Bij de invulling van die verantwoordelijkheid gaat het er onder meer om dat het schoolbestuur en het intern toezichtorgaan zorgen voor een efficiënte en effectieve inrichting van de organisatie en ruimte voor professionele ontwikkeling van leerkrachten en schoolleiders. In artikel 8.2 staat dat de verantwoordelijkheid zo laag mogelijk in de organisatie gelegd moet worden, daar waar het betreffende werk gedaan wordt. Vervolgens 8
podium extra september 2012
Barbara Besançon: ‘Met de code laat de PO-Raad zien dat ook het primair onderwijs op een professionele manier wordt bestuurd’ zijn ook de taken en bevoegdheden van respectievelijk het bestuur en het intern toezichtorgaan beschreven. De code geldt voor twee jaar en onderstreept de betrouwbaarheid en transparantie van de po-sector. Zo kan de overheid enige afstand houden en krijgen scholen op hun beurt de nodige bewegingsvrijheid. Om na te gaan op welke punten de code kan verbeteren, wordt er momenteel een monitor uitgevoerd en vinden er visitaties plaats.
Monitor ‘Nu er ook in het primair onderwijs grote schoolbesturen zijn gekomen waarin veel geld en risico’s omgaan, wordt de kwaliteit van het bestuur belangrijker,’zegt Edith Hooge, lector bij de Hogeschool van Amsterdam. Samen met onderzoeker Marlies Honingh van de Radboud Universiteit Nijmegen voerde zij de monitor Goed Bestuur PO uit. ‘Ook omdat onderwijsinstellingen verder van de overheid af komen te staan is een code gewenst. Het gaat daarbij niet alleen om de splitsing van bestuur en toezicht, maar vooral ook om de cultuur, de mentaliteit.’ Hooge ziet in de monitor terug dat steeds meer
Edith Hooge: ‘Waar het om gaat, is dat iedereen z’n rol goed oppakt’
bestuurders ervan doordrongen raken dat de kinderen en de kwaliteit van het onderwijs voorop moeten staan. ‘Alle besluiten van een bestuur hebben hun weerslag in het primaire proces. Alles waar een bestuur zich mee bezighoudt, personeel, financiën, huisvesting, moet in dienst staan van goed onderwijs. Een bestuurder kan niet zeggen: ik heb niet zoveel invloed op hoe er wordt lesgegeven in groep 8. Iedereen doet ertoe voor de organisatie. Het is belangrijk dat de bestuurder dat ook uitstraalt.’ Daarnaast is een goede bestuurder ook bedrijfseconomisch onderlegd, kan hij of zij risico’s inschatten, in scenario’s denken, rekening houden met veranderingen in de leerling- en ouderpopulatie en omgaan met een wispelturige overheid. De toezichthouders zijn degenen die het bestuur kritisch volgen. Hooge: ‘Het interne toezicht is pas een jaar of tien oud. Het duurt even voordat iedereen duidelijk is wat die rol behelst. Vaak zijn de mensen geselecteerd op bestuurlijke capaciteiten, terwijl ze als toezichthouder andere kwaliteiten nodig hebben.’ Besturen kunnen op allerlei manieren het interne toezicht vormgeven: in bestaande modellen, als aparte Raad van Toezicht (RvT) of in een ‘eenlaagsmodel’. Bij dit laatste model vormen de toezichthouders en de bestuurder(s) samen het bestuur. Volgens Hooge is het verschil tussen de modellen klein. ‘Waar het om gaat, is dat iedereen zijn of haar rol goed oppakt.’
Eenpitter Vereniging VPCO Roosendaal, die de protestants-christelijke basisschool podium extra september 2012
9
De Kroevendonk bestuurt, heeft gekozen voor het RvT-model. Schooldirecteur Teun Dekker is bestuurder geworden. ‘In de praktijk deed ik al veel bestuurstaken. Dat is geformaliseerd zodat ik nu in overleg met de gemeente en het samenwerkingsverband knopen kan doorhakken.’ De leden van de RvT zijn voor een deel afkomstig uit het voormalige bestuur van de vereniging. Dekker: ‘Het besturen van een vereniging is iets anders dan lid zijn van de RvT. Met een extern begeleider hebben we een profielschets gemaakt van de toezichthouder, en niet alle bestuursleden zagen zichzelf in de nieuwe rol. Daarom zijn er twee nieuwe toezichthouders benoemd. We hebben een voorlopig toezichtkader gemaakt, waaraan we in de loop van de tijd verder gaan sleutelen. De vereniging wordt omgezet in een stichting.’ Volgens Teun Dekker is de nieuwe structuur goed voor de kwaliteit van het onderwijs. ‘Ik ben kritischer naar mijn rapportages gaan kijken. Ik onderbouw mijn verhaal beter dan vroeger.’
Werkgever-werknemer-relatie Ook de Stichting Katholiek Onderwijs Hoofddorp, een bestuur van acht scholen voor basisonderwijs, in omvang uiteenlopend van 70 tot 900 leerlingen, heeft gekozen voor het RvT-model. Bestuurder Margreet Vendel vertelt dat het nog zoeken is naar de vorm. ‘Het hele bestuur is sinds januari 2010 RvT, de twee bovenschools directeuren werden bestuurders.’ Daarmee was de bestaande situatie geformaliseerd, maar in de praktijk doen zich toch knelpunten voor. Zo veranderde de verhouding tussen de 10
podium extra september 2012
Teun Dekker: ‘Ik ben kritischer naar mijn rapportages gaan kijken en onderbouw mijn verhaal beter dan vroeger’ directeuren en de schoolbestuurders van een collegiale relatie in een werkgeverwerknemer-relatie. Vendel: ‘Je moet ook ruimte nemen om de nieuwe structuur te implementeren. We hebben bijvoorbeeld een heidag georganiseerd met de directeuren en een externe begeleider om het speelveld en de posities daarin te bepalen. Dat is heel goed verlopen.’ Vragen die Vendel momenteel heeft gaan over de verschillen tussen de scholen en de kwaliteiten die dat vraagt van directeur en schoolbestuur. ‘Een school van 900 leerlingen is echt wat anders dan een school van 70. Grotere scholen in deze sector vragen om een ander slag
directeur in een andere verhouding tot de bestuurder. Deze opschaling vind je nog niet terug in het functiebouwwerk.’
Bijstellingen In juni zijn enkele lichte aanpassingen in de code doorgevoerd. Jos van Elderen is penvoerder van de codetekst en wijzigingsvoorstellen. Hij stelt vast dat de principes van de code goed worden nageleefd. ‘Aan artikel 7 wordt toegevoegd dat schoolorganisaties effectief en verantwoord moeten omgaan met de middelen. Dat is een van de doelstellingen van het project van de PO-Raad Eerst Kiezen Dan Delen (zie pagina 38).
Margreet Vendel: ‘We hebben tijdens een heidag met de directeuren het speelveld en de posities bepaald’
Hieruit kwam naar voren dat sommige schoolbesturen teveel sparen of juist teveel uitgeven. Een andere aanpassing is dat we een oproep aan de besturen opnemen om de principes van de code ook te laten gelden voor de samenwerkingsverbanden. En we schrappen de bepaling dat de schoolbesturen een professioneel statuut moeten hebben. De wetgeving die dat nodig maakte gaat voorlopig niet door.’
Naleving De leden van de PO-Raad hebben de code in hun Algemene Ledenvergadering vastgesteld, dus formeel is iedereen er aan gebonden. De code is momenteel echter vooral een ontwikkelinstrument. De PO-Raad zal een stelsel voor collegiale visitaties opzetten en uitbouwen. Hiermee zijn de afgelopen periode in een viertal pilots goede ervaringen opgedaan. Zie hiervoor het artikel op pagina 10. Tijdens de visitaties ontstaat een veilige omgeving waarin je met elkaar kan bespreken wat de knelpunten zijn. Er is dus voorlopig nog geen sprake van sancties. Of en op welke manier de code op termijn verplicht wordt gesteld voor het lidmaatschap van de PO-Raad, komt in een later stadium aan de orde. ■
* Deze verantwoordelijkheid betreft volgens de code ook kinderen jonger dan 4 jaar indien het betreffende bevoegde gezag ook voorschoolse opvang biedt. En jongeren tot circa 20 jaar waar het scholen voor vso betreft.
podium extra september 2012
11
Schoolbesturen steken veel
Het mag minder 12
podium î &#x; extra î &#x; september 2012
op van collegiale visitaties Schoolbesturen die hebben meegedaan aan de collegiale visitaties, gericht op bestuurlijk handelen, zijn enthousiast en hebben er veel van geleerd. ‘Dat anderen naar jouw organisatie kijken is fantastisch.’ Wel blijkt uit de eerste ronde visitaties dat er binnen menig po-schoolbestuur nog een zekere oude-jongenskrentenbroodmentaliteit heerst. TEKST IRENE HEMELS
wel iets gezellig podium extra september 2012
13
‘Doet een bestuurder ook wat hij zegt? Dat was voor mij de kernvraag bij de visitaties,’ zegt Thei Timmermans, bestuurder van Swalm en Roer in Roermond. Swalm en Roer is een van de vier schoolbesturen die tussen september 2011 en februari 2012 meededen aan de eerste collegiale visitaties in het primair onderwijs om het bestuurlijk handelen te toetsen. ‘Er kunnen altijd blinde vlekken zijn. Je stelt op een gegeven moment nog te weinig de ‘waarom-vraag’. Doe je consistent wat je zegt belangrijk te vinden? Dat is soms lastig zelf te beoordelen.’
Cultuuromslag Voormalig schoolbestuurder Wim Kaizer was de onafhankelijk voorzitter van de eerste serie visitaties. Hij benadrukt dat alleen de vaststelling van een code nog geen goed bestuur garandeert. ‘Het
werkelijk handen en voeten geven aan intern toezicht is een ingewikkeld en lang proces. In de code staan de principes geformuleerd, maar met alleen maar allerlei nieuwe regeltjes krijg je het nieuwe besturen niet voor elkaar. Het moet in de bloedbaan van de organisatie komen en vergt een omslag in cultuur en manier van werken. Daar hoort bij dat je elkaar durft aan te spreken.’
Jezelf de maat nemen Voorafgaand aan een bezoek van de visitatiecommissie moet een schoolbestuur een zelfevaluatie invullen op basis van de principes die zijn geformuleerd in de Code Goed Bestuur. In dat twintig pagina’s tellend document worden vragen beantwoord als: is er voldoende professionele ruimte voor het personeel? Is er een heldere taakstelling voor het intern toezicht? De commissie
Thei Timmermans: ‘Doet een bestuurder ook wat hij zegt? Dat is voor mij de kernvraag bij de visitaties’
14
podium extra september 2012
Wim Kaizer: ‘Het nieuwe besturen vergt een omslag in cultuur en manier van werken’
bespreekt de zelfevaluatie voorafgaand aan het eendaagse bezoek. Tijdens dit bezoek wordt gesproken met een aantal vertegenwoordigers van de schoolorganisatie. Kaizer: ‘Essentieel is dat er gesproken wordt met iemand van intern toezicht en de directie. Het is ook heel wenselijk om met iemand van de (g)mr te praten.’ De dag wordt afgesloten met een kort beraad waarbij de visitatiecommissie met een voorlopige conclusie komt. Naderhand volgt een verslag dat ook weer wordt besproken. De bestuurders zeggen de zelfevaluatie enorm waardevol te vinden. Harald Leeuwis, voorzitter CvB van SCPO Lelystad: ‘Als het goed is ben je als organisatie heel goed in staat om in de voorbereiding de kritische punten te benoemen. Daaraan heb je het meeste. De setting, zo’n onderlinge visitatie
waarin je uitgaat van vertrouwen en vertrouwelijkheid, nodigt uit tot reflectie en kritisch durven zijn naar jezelf.’ Timmermans: ‘Je neemt jezelf de maat en kan dieper gaan.’
Spanning Tijdens de eerste ronde bestond de visitatiecommissie steeds uit twee schoolbesturen, onder leiding van de onafhankelijke voorzitter. Beurtelings werden besturen onderworpen aan een visitatie en voerden zij samen met een collegabestuur een visitatie uit. Terugkerend leerpunt was de rolverdeling tussen bestuurders en interne toezichthouders. Kaizer: ‘Het innemen van nieuwe rollen blijkt vaak een struikelblok. Er zijn nogal wat schoolbesturen die zich vanuit de oude rol blijven bemoeien met uitvoerende taken en tegelijkertijd ook op de stoel podium extra september 2012
15
van de bestuurder zitten. Men denkt op afstand te staan, maar zit in de praktijk te veel op de huid van de directeuren.’ Leeuwis herkent dat beeld. ‘Voorheen hadden we een dagelijks bestuur en een algemeen directeur die een weinig kritische houding naar elkaar hadden. Onze stichting zit in zwaar weer met een aantal zeer zwakke en zwakke scholen en ook de exploitatieresultaten
zelf wel weten, is het confronterend als dat ook blijkt uit het verslag en het gesprek met de visitatiecommissie. De bevindingen van een ander zijn toch altijd een tandje scherper dan je eigen bewoordingen.’
Frisse blik De ‘frisse blik’ van de visitatiecommissie heeft er binnen het SCPO toe geleid
Harald Leeuwis: ‘De bevindingen van een ander zijn toch altijd een tandje scherper dan je eigen bewoordingen’
zijn negatief. Voorheen werd iedereen voortdurend verrast door de negatieve resultaten. Nu hebben we het op papier netjes geregeld met het Raad van Toezicht-model. We hebben afgesproken dat we elkaar kritisch zullen aanspreken, maar doen dat nog niet echt. Uit al onze stukken bleek dat er nog steeds een spanning zit tussen RvT en CvB. Hoewel we het uiteindelijk ook 16
podium extra september 2012
dat scherper wordt gewerkt volgens de gemaakte afspraken, vertelt Leeuwis. ‘De oude-jongens-krentenbroodsfeer hebben we achter ons gelaten. We leren elkaar kritisch aan te spreken zonder dat dit de relatie schaadt. Aan deze houding heeft de visitatiecommissie een bijdrage geleverd. Vergaderden we voorheen gezamenlijk, nu kom ik er als CvB na een uur bij. De RvT heeft dan al
vragen kunnen voorbereiden. Daardoor zijn zij in staat om kritischer te zijn en kom ik niet meer weg met alleen een goed verhaal.’ Ook Timmermans somt moeiteloos een aantal aanbevelingen op die Swalm en Roer zich ter harte heeft genomen. ‘Op verschillende niveaus hebben we overlegprocedures aangepast. Wij hebben bijvoorbeeld het subsidiariteitsbeginsel als kernwaarde. Toch zegt de commissie dat we goed moeten kijken of we wel voldoende ruimte laten. Gaat het bestuur misschien iets te veel op de stoel van de directie zitten? Een ander voorbeeld: wij willen de verantwoordelijkheid laag in de organisatie hebben. We kregen het advies om goed te kijken naar de betrokkenheid van de personeelsleden. Zijn er plekken in de beleidsvorming waarbij van boven teveel wordt gedropt in de organisatie? Zo hebben we het mobiliteitsbeleid opgesteld zonder het personeel erbij te betrekken. Het zou goed zijn om bijvoorbeeld een klankbordgroep van medewerkers in te stellen en hen te laten reageren op een concept beleidsstuk. Wij hebben ook ons directieberaad aangepast en opgeknipt in een beleidsmatig overleg en een uitvoeringsoverleg.’
geeft een boost aan je organisatie. Een bij-effect is dat het de solidariteit en onderlinge steun versterkt binnen de sector.’ In september start een volgende ronde visitaties. Deze wordt ingebed binnen het project Sturen op Onderwijskwaliteit. Een logische keuze, vindt Kaizer. ‘Als je onderwijsresultaten niet goed zijn, voldoe je per definitie niet aan de Code Goed Bestuur. Het gaat niet alleen over goed bestuur, maar ook over of je in control bent: als je onderwijsresultaten niet goed zijn, weet je dan hoe het staat met het onderwijs op je scholen?’ Prima, vinden ook de inmiddels gevisiteerde schoolbesturen, maar zij menen dat gewaakt moet worden voor het vellen van een oordeel. ‘Dan gaan we dingen dubbel doen. We hebben de inspectie voor het beoordelen van de kwaliteit,’ aldus Leeuwis. ‘Als we het over het eindoordeel gaan hebben, neemt dat een deel van de openheid weg. En dat is nou juist de kracht van onderlinge visitatie.’ ■
Onderwijskwaliteit Kaizer: ‘Het doorlichten gebeurt niet door een extern bureau, maar door collega’s die er ook dagelijks mee te maken hebben. Die zien snel wat er speelt. Alles is vertrouwelijk. Dat nodigt uit tot openheid. Door een visitatie kun je heel snel heel veel dingen leren. Het
Informatie aanvragen over, of aanmelden voor de collegiale visitaties kan bij Hans van Dael, h.vandael@poraad.nl
podium extra september 2012
17
Risicomanagementmodel toont financiële
Sturen op financiën Bij goed bestuur hoort dat je risico’s inschat, zodat de middelen doelmatig worden ingezet. Om schoolbesturen hierbij te ondersteunen, ontwikkelde de PO-Raad het project Eerst Kiezen Dan Delen. Dit richt zich op de vraag wat goed financieel management is en hoe financieel management binnen de instelling een nog betere bijdrage kan leveren aan het realiseren van de onderwijsdoelstellingen. Schoolbestuurders krijgen gerichte trainingen, methoden en modellen aangeboden. Zo kunnen ze gebruikmaken van een risicomanagementmodel dat is ontwikkeld in samenwerking met PwC. TEKST MIRJAM JANSSEN
18
podium extra september 2012
situatie en risico’s
podium extra september 2012
19
Sinds de invoering van de lumpsumfinanciering in 2006 hebben po-schoolbesturen meer vrijheid om hun geld naar eigen inzicht in te zetten. Uit recente onderzoeken blijkt dat de meerderheid van de scholen het financieel beheer op orde heeft. Hun huishoudboekje klopt, maar de koppeling tussen de onderwijsdoelen en de financiën is soms nog voor verbetering vatbaar. Daarnaast komt regelmatig de discussie terug over de omvang van de financiële buffers van scholen: is het wel nodig veel geld opzij te leggen? De commissie Don deed in 2009 onderzoek naar
Reinier Goedhart: ‘Er is nog onvoldoende koppeling tussen onderwijskundige doelen en financiële middelen’ 20
podium extra september 2012
de vermogensposities in het primair onderwijs, formuleerde de bandbreedte voor de hoogte van zo´n buffer en wees op de noodzaak om het aanhouden van vermogen waar mogelijk te beperken en meer geld in te zetten voor het onderwijs. Tenslotte moeten scholen volgens de Code Goed Bestuur in hun jaarverslag aangeven hoe ze omgaan met de beheersing van (financiële) risico’s en schrijft de code een effectieve en verantwoorde inzet van de beschikbare middelen voor. Als antwoord op deze ontwikkelingen startte de PO-Raad in september 2011 het project Eerst Kiezen dan Delen (EKDD). EKDD helpt scholen bij het leggen van koppelingen tussen strategie, onderwijsdoelen en middeleninzet. Het ministerie van OCW steunt dit project financieel. Marcel Verbart, een van de projectleiders van EKDD: ‘We streven naar een verdere professionalisering van het financieel management. Naast het risicomanagementmodel bieden we scholing en goede voorbeelden aan.’ Inmiddels hebben zo’n 500 schoolbestuurders, algemeen directeuren en beleidsmakers de trainingen gevolgd. Verbart: ‘Bestuurders opereren in een risicovolle wereld en politiek heerst er grote onzekerheid. Daarom is in het kader van EKDD een risicomanagementmodel ontwikkeld. Met dit instrument leer je risico’s in perspectief plaatsen. Het blijkt niet altijd nodig om grote spaarpotten aan te leggen. Het model zorgt ervoor dat de belangrijkste risico’s aandacht krijgen en helpt bestuurders bij de beheersing daarvan. Zo kunnen de risicobuffers worden onderbouwd en
kunnen eventuele overschotten worden ingezet voor het onderwijs.’
Koppeling tussen geld en onderwijsdoelen De bedoeling van de lumpsumfinanciering was dat de grotere vrijheid in besteding van middelen zou leiden tot een goede afstemming tussen onderwijskundige doelen en financiële middelen. Reinier Goedhart, de andere projectleider EKDD: ‘Uit recente onderzoeken blijkt dat die koppeling nog onvoldoende plaatsvindt. Sinds de invoering van de lumpsumfinanciering is financieel management een issue. Schoolbesturen ontwikkelen zich steeds meer op dat gebied, maar we zijn er nog niet.’ Eerst Kiezen Dan Delen wil schoolbesturen ondersteunen bij vragen als: hoe kunnen doelstellingen in een meerjarenbegroting worden vertaald? Is de inzet van middelen effectief en efficiënt? Hoe volg je de bereikte onderwijsresultaten en de daarbij horende budgetten? En hoe verantwoord je de middeleninzet in relatie tot de resultaten? Alex Crezee en Maaike Wigger, organisatieadviseurs bij PwC, ontwikkelden in opdracht van de PO-Raad samen met vertegenwoordigers uit het onderwijsveld een risicomanagementmodel. Ze constateren dat het po op het gebied van risicomanagement minder ver is dan het vo, dat al veel langer lumpsumfinanciering kent. ‘Veel po-schoolbesturen hebben minder achtergrond en ervaring op het gebied van bedrijfsvoering,’ zegt Crezee.‘Maar volgens de Code Goed Bestuur moeten po-scholen tegenwoordig op veel meer punten
Marcel Verbart: ‘Het blijkt niet altijd nodig om grote spaarpotten aan te leggen’ verantwoording afleggen. Vroeger hoefden ze alleen hun onderwijsinhoudelijke aanpak te verantwoorden; tegenwoordig moeten ze zich op allerlei aspecten van bestuur en bedrijfsvoering verantwoorden.’ Eigenlijk houden alle scholen zich volgens Crezee van nature met risicomanagement bezig, al hanteren ze niet altijd de term risico maar denken ze vanuit ‘doelstellingbedreigende factoren’. ‘Het nuttige van dit model is dat je naar allerlei risico’s leert kijken. Iedere bestuurder heeft nu eenmaal blinde vlekken. Als je niet regelmatig analyseert waar je staat, kan het voortbestaan van je school in gevaar komen. ’ podium extra september 2012
21
Maaike Wigger: ‘Identiteit is heel belangrijk voor schoolbesturen. Als deze minder herkenbaar wordt kan dat leiden tot risico’s zoals dalende leerlingaantallen’ Ook kijken naar identiteit Het model heeft de vorm van een webapplicatie. In zes domeinen kunnen scholen hun risico’s inschatten. Het gaat om onderwijs en identiteit, personeel, organisatie, pr en communicatie, huisvesting en financiën. Scholen kunnen zo in kaart brengen wat er gebeurt als de instroom van nieuwe leerlingen tegenvalt, op welke termijn er groot onderhoud nodig is, wat de gevolgen zijn van een grote verbouwing en of de extra 22
podium extra september 2012
opleiding van leerkrachten zinvol is. ‘Identiteit’ is op advies van de schoolbesturen toegevoegd aan het model. Wigger: ‘Identiteit is heel belangrijk voor schoolbesturen: tweederde van de poscholen is een bijzondere school. Als zij geen invulling geven aan hun identiteit, herkennen docenten en ouders zich niet meer in de school. Het verlies van de herkenbaarheid van identiteit kan direct en indirect leiden tot risico’s als bijvoorbeeld dalende leerlingaantallen.’ Het is een behoorlijke klus om het model in te vullen, maar de gemiddelde schoolbestuurder hoeft er geen extra informatie voor op te zoeken. Crezee: ‘We gaan ervan uit dat een bestuurder de informatie over zijn school op hoofdlijnen paraat heeft. De schoolbesturen die bij de ontwikkeling van het model waren betrokken adviseerden ons om uit te gaan van een redelijke bagage.’ De schoolbestuurder schat zelf per onderwerp de risico’s in, maar geeft ook de maatregelen aan die hij neemt om de doelstellingbedreigende factoren in te dammen. De slotvraag per onderdeel is of de risico’s daarmee zijn afgedekt. Als alles is ingevuld, wordt met een rapportage per domein inzicht gegeven in de belangrijkste risico’s. De rapportage laat ook zien hoe de instelling haar risico’s beheerst en wat het verband is tussen haar risicoprofiel en de financiële buffers. Wigger: ‘Om de kwaliteit van het onderwijs te waarborgen, moet een school de belangrijkste risico’s in elk geval onder controle hebben. Risicobeheersing zorgt ervoor dat een instelling geen onnodige financiële buffers aanhoudt, en ook dat komt het onderwijs ten goede.’ ■
Uitgebreide samenwerking
Alex Crezee: ‘Iedere bestuurder heeft blinde vlekken. Het nuttige van dit model is dat je naar allerlei risico’s leert kijken’
Workshops risicomanagement De PO-Raad biedt workshops over risicomanagement. De eerstvolgende zijn op 26 september en 1 november vanaf 13.30 uur in Utrecht. Voor meer informatie, zie: www.poraad.nl/content/ workshops-risicomanagement
Het risicomanagementmodel is in opdracht van de PO-Raad ont wikkeld door PwC, met uitgebreide medewerking van het onderwijs veld. Een werkgroep met daarin Alexander Toeter (Openbaar Onderwijs Zwolle), Marie-Claire Eijsing (SKOFV) en Piet Monster (PCBO Rotterdam) werkte maandenlang aan het model. Vervolgens keek een stuurgroep naar de opzet en gaf feedback. Ten slotte is het model in workshops uitgetest. Op http://eerstkiezen.poraad.nl/ node/172 kunt u lezen wie er hebben bijgedragen aan het model.
Meer informatie In het kader van het project Eerst Kiezen dan Delen zijn inmiddels diverse publicaties verschenen. Deze kunnen kosteloos worden besteld via: http:// eerstkiezen.poraad.nl/publicaties. Wie het risicomanagementmodel van PwC wil gebruiken, vult eerst gegevens in op http://eerstkiezen. poraad.nl/risicomanagement. Vervolgens ontvangt u een link naar het instrument. In het najaar komen er begeleidende cursussen. podium extra september 2012
23
De toezichthouder: actief op hoofdlijnen,
Zoeken na
evenw i 24
podium extra september 2012
maar wél betrokken
ar het
icht De toezichthouder is de werkgever van de schoolbestuurder. Hij houdt toezicht op de financiën en onderwijskwaliteit en dient het schoolbestuur gevraagd en ongevraagd van advies. Dat klinkt helder. Toch moeten toezichthouders in de praktijk vaak zoeken naar de juiste invulling van hun rol. TEKST MARIJKE NIJBOER
De toezichthouder is in het po nog een relatief nieuw verschijnsel, maar het aantal po-schoolbesturen met intern toezicht is het afgelopen jaar fors toegenomen. Van de ‘meerpitters’ heeft inmiddels 97% intern toezicht op het bestuur, van de éénpitters 86%.* Veel toezichthouders en bestuurders hebben enige tijd nodig om hun rol en positie ten opzichte van elkaar te vinden. ‘Toen onze huidige Raad van Toezicht (RvT) in 2008 startte, hebben we aan het bestuur gevraagd: wat verwacht je van ons?’, vertelt Hans Helgers. Hij is voorzitter van de gecombineerde RvT van PCOU en Willibrord in Utrecht (samen 40 scholen, primair- en voortgezet onderwijs). ‘Het antwoord was: help ons om focus te houden. podium extra september 2012
25
De doelstellingen van onze onderwijsorganisaties zijn duidelijk, maar de waan van de dag leidt soms tot versnippering. Elke vergadering van de RvT staat nu één van de doelstellingen op de agenda, met een uitgebreide rapportage. Wij kunnen dan echt een klankbord zijn en onze eigen ervaring inbrengen.’ Bestuur en toezicht zijn soms lastig te scheiden. ‘Als een schoolbestuur net is begonnen met professionaliseren en de RvT is voortgekomen uit het oude bestuur, zie je vaak nog het gedrag dat daarbij past,’ zegt Pieter Hettema, voorzitter van de Vereniging van Toezichthouders in Onderwijsinstellingen (VTOI). ‘Mensen zijn vaak nog erg geïnteresseerd in wat er dagelijks gebeurt. Uiteindelijk moet de toezichthouder zich meer op de hoofdlijnen gaan concentreren. Want als hij** zich met alles bemoeit, wordt hij mede verantwoordelijk en kan hij achteraf geen kritiek uiten.’ Ook bij het adviseren is rolvastheid belangrijk. Helgers: ‘Je advies moet geen in een advies verpakte opdracht zijn.’
Signalen opvangen Om op de hoogte te blijven, kan de toezichthouder af en toe een school bezoeken. Hettema: ‘Over de signalen die je opvangt, kan je met de bestuurder van gedachten wisselen. Je neemt niet zelf contact op met directeuren of ouders; de bestuurder is in charge.’ Helgers leest veel vakliteratuur. ‘Over Passend onderwijs bijvoorbeeld. Dan rijst de vraag: hoe zit dat bij ons? Hoe gaan we dit inhoudelijk en financieel regelen? Ons CvB stelde voor dat wij 26
podium extra september 2012
veldinitiatief (pilot) worden. Wij hebben uitgebreid doorgevraagd naar de risico’s en de voordelen.’ De RvT benoemt meestal z’n eigen leden. Hettema: ‘Je moet voorkomen dat dat een old boys network wordt. Het is goed als de RvT een goede afspiegeling is van de omgeving van de school. Dat schept draagvlak, én zorgt ervoor dat je op tijd signalen binnenkrijgt.’ Helgers is het daarmee eens. ‘Wij zorgen als christelijk schoolbestuur dat we politiek divers zijn. Een RvT van allemaal CDA’ers is te eenzijdig voor een grootstedelijke omgeving als Utrecht.’
Hans Helgers
Hij vindt ook de eigen maatschappelijke ervaring belangrijk. ‘Onze zeven toezichthouders komen heel bewust uit verschillende sectoren: het onderwijs, de juristerij, de financiële wereld.’ Zelf is hij tevens voorzitter van de Raad van Bestuur van een zorginstelling. Waar nodig moet de RvT de bestuurder actief ondersteunen. Helgers: ‘Een slecht scorende school die vindt dat het ligt aan de slechte buurt, ontslaat zichzelf van de plicht om iets aan de kwaliteit te doen. Als het CvB goed kan uitleggen dat er rigoureuze maatregelen nodig zijn, zullen wij hen daarin steunen. Ook bij het ontslaan van mensen of vervangen van een directeur. En als een CvB in zo’n situatie niet zo activistisch is, kan ik me voorstellen dat je als RvT ingrijpt.’
Hans Helgers: ‘Als een CvB in een noodsituatie niet activistisch is, kan ik me voorstellen dat je als RvT ingrijpt’ De RvT moet lastig durven zijn. Helgers: ‘Het komt voor dat we de begroting nog niet volledig genoeg vinden om vast te stellen, en dat we kritische vragen stellen bij tussentijdse rapportages. Als een school voor het derde jaar op rij financieel slecht scoort, of geen beleid voert op een hoog arbeidsverzuim, willen we maatregelen zien.’
Bestuurder steunen De vragen die de VTOI van leden krijgt, gaan vaak over de taakverdeling tussen bestuurder en toezichthouder, maar ook over die tussen de toezichthouder en de inspectie. Hettema: ‘De inspectie bemoeit zich soms heel gedetailleerd met een school. Soms is het goed dat de bestuurder tegen de inspectie zegt: ik weet dat de school zwak is en ga ermee aan de slag. Ik houd jullie op de hoogte, maar ik wil het komende jaar even rust. Daar moet de toezichthouder de bestuurder in steunen.’ Een beetje afstand is goed, maar de toezichthouder moet wel betrokken blijven: ‘Je moet weten wat er in de praktijk terechtkomt van het onderwijs,’ vindt Hettema. Helgers: ‘Het moet jouw kluppie zijn. Maar betrokkenheid houdt ook een risico in. Wij hebben daarom een rooster van aftreden dat ook dient om ingesleten gewoontes tegen te gaan, en dit jaar plannen we voor het eerst een intervisie met twee andere RvTen. We gaan uitgebreid onze aanpak vergelijken.’ Op hoofdlijnen werken hoeft niet te betekenen dat je je niet met details bezighoudt. Hettema: ‘Een detail kan voor iets staan wat wel degelijk groot is: gebrekkige kwaliteit, of weglekkend vertrouwen bijvoorbeeld. Kleine onderwerpen kunnen uitgroeien tot heel grote dingen. De reactie van de bestuurder bepaalt of een detail klein blijft of uitgroeit.’ Zijn tip: blijf alert. ‘Ook een stevige bestuurder moet je af en toe even prikken. Want een schip dat een klein beetje uit koers raakt, is na korte tijd mijlen podium extra september 2012
27
Pieter Hettema: ‘Ook een stevige bestuurder moet je af en toe even prikken’
Pieter Hettema
afgedwaald. Als je merkt dat ouders neigen naar een keuze voor andere scholen, of de uitstroom van personeel ineens toeneemt, moet je snel reageren.’
Doorvragen Hettema nuanceert de veel gebezigde opmerking dat een toezichthouder niet op de stoel van de bestuurder moet gaan zitten. ‘We hebben de afgelopen jaren wel een aantal voorbeelden gezien waar dat juist goed zou zijn geweest.’ Refererend aan Amarantis, waar in een laat stadium grote problemen naar buiten kwamen: ‘Die toezichthouders hebben denk ik veel te zwaar op het CvB geleund, en niet op tijd doorgevraagd. Toezichthouders moeten niet alleen complimenten geven, maar ook vragen: waar lig je wakker van? Dat helpt om problemen op tafel te krijgen.’ Helgers: ‘Zachte informatie is het echte harde werk voor de toezichthouder. 28
podium extra september 2012
Hij moet naast feitenkennis ook mensenkennis hebben. Vraag je af hoe transparant jouw bestuurder is. Organiseert hij manieren voor jou om jezelf buiten hem om te informeren, zoals scholenbezoeken? Recepties zijn prima gelegenheden om eens te toetsen of wat een directeur zegt, in één lijn is met wat de bestuurder zegt.’ Toezichthouders zijn door recente affaires alerter geworden. Helgers: ‘Het was een erebaantje in een heel beschermde markt. Maar het risicoprofiel is sterk aan het veranderen. Wie had gedacht dat een onderwijsinstelling failliet zou kunnen gaan?’ ■ * Bron: Het rapport ‘Goed bestuur in het primair onderwijs’ van de Hogeschool van Amsterdam en Radboud Universiteit Nijmegen. ** Waar ‘hij’ staat, wordt ‘hij of zij’ bedoeld.
Zie ook de brochure ‘Financieel toezicht, een handreiking voor toezichthouders in het onderwijs’ van de PO-Raad, met medewerking van de VTOI: http://www.poraad.nl/sites/ www.poraad.nl/files/book/bestand/ financieeltoezicht.pdf
‘Gemeenten laten openbaar onderwijs moeilijk los’ Het bestuur van Leerplein055, een Apeldoornse stichting voor openbaar onderwijs (30 scholen), heeft bevoegdheden via een mandaat overgedragen aan algemeen directeur Otto Meulenbeek. Meulenbeek: ‘De Code Goed Bestuur PO wordt bij ons vormgegeven door een functionele scheiding van toezicht en bestuur. Wij willen wel toe naar een organieke scheiding met een RvT en CvB, maar dat is bij openbaar onderwijs lastiger omdat de gemeenteraad ook een toezichthoudende rol heeft en onder andere de statuten, jaarrekening en begroting moet goedkeuren.’ Leerplein055 wil toewerken naar het RvT-model, waarbij deze bevoegdheden toevallen aan de RvT. Meulenbeek: ‘Gemeenteraden zijn echter wat huiveriger geworden, gezien de financiële problematiek in sommige gemeenten. Als het openbaar onderwijs in financiële problemen komt, is de gemeenteraad namelijk weer aan zet. En er zijn momenteel meer besturen in zwaar weer, mede vanwege de krimp.’ De stichting heeft haar wens besproken met de wethouder.
‘Die wil er wel over nadenken, maar weet niet of er in de gemeenteraad voldoende draagvlak voor zal zijn.’ Meulenbeek vindt de huidige werkwijze inefficiënt. ‘Voor dit lopende jaar zijn onze jaarrekening en begroting bijvoorbeeld pas in april door de gemeenteraad goedgekeurd.’ Het vrijwillige stichtingsbestuur functioneert al ruim tien jaar als een RvT. ‘Destijds moesten we wel goed zoeken naar die rollen. De bestuursleden bemoeiden zich soms met uitvoerende taken en namen weleens taken over van de directeur-bestuurder. Dat gaat nu veel beter.’ Het ontbreken van een organieke scheiding van bestuur en toezicht zorgt ook intern weleens voor problemen. ‘Neem de juridische bezwarenprocedure. Ik besluit een medewerker te ontslaan. Als hij bezwaar maakt, moet hij gehoord worden. Dat mag niet gebeuren door dezelfde persoon. De eerst aangewezene is dan de voorzitter van het stichtingsbestuur, maar dat is een vrijwilliger met een baan. Dat is niet efficiënt. Bij een organieke scheiding van bestuur en toezicht neemt P&O het ontslagbesluit en kan het bezwaar worden ingediend bij het CvB.’
podium extra september 2012
29
‘We moeten ons richten op het totale pakket aan
Horizontale di komt leerling ten goede
30
podium extra september 2012
relaties waarmee een gezin te maken heeft’
aloog gen
Een van de kernthema’s van de Code Goed Bestuur is de ‘horizontale dialoog’: de manier waarop een schoolbestuur of school contact onderhoudt met zijn externe partners. De noodzaak van die dialoog is ingegeven door de maatschappelijke opdracht die het onderwijs heeft. Het gaat hier niet om een dialoog met bijvoorbeeld de onderwijsinspectie (waarbij sprake is van het verticaal afleggen van verantwoording), maar om het raadplegen van stakeholders uit de gemeenschap van de school. Dat zijn natuurlijk de ouders, maar ook welzijnsorganisaties, sportverenigingen, middenstand, kinderopvang, culturele instellingen, bibliotheken et cetera. TEKST LISETTE BLANKESTIJN
podium extra september 2012
31
Verbindingen leggen Luud Bochem is lid van de Raad van Toezicht van de Stichting Connexus (29 scholen in en rond Nijmegen) en waarnemend directeur van de MBO Raad. Hij is overtuigd van het belang van een horizontale dialoog. ‘Nederland is sterk verkokerd. Het onderwijs, welzijnsorganisaties, sportverenigingen: ieder kijkt vanuit het eigen perspectief. Het is beter om logische verbanden te leggen, en ons te richten op het totale pakket aan relaties waarmee een gezin te maken heeft. Stel: er wordt gesproken over nieuwbouw. Dan gaat het al snel over het aantal benodigde vierkante meters en de kosten. Dat kan hét moment zijn om aan mogelijke partners te denken, dus aan inwoning van bijvoorbeeld een maatschappelijke organisatie. Inwoning kan paden effenen: je hebt organisatorisch contact en deelt faciliteiten. Zo
ontstaat er op een natuurlijke manier een andere samenwerkingsagenda. Dat werkt veel beter dan door gemeenten opgelegde verbanden. Gemeenten kunnen dit dan concreet faciliteren.’
Bestuurlijke slagkracht Bij het voeren van een horizontale dialoog maakt ieder schoolbestuur en iedere school zelf uit wie de belanghebbenden zijn. Hierbij speelt ook het niveau waarop de dialoog wordt gevoerd. Een schoolbestuur heeft andere partners dan een schooldirecteur of leerkracht en opereert op een andere schaal. Bochem: ‘Om de horizontale dialoog goed vorm te geven is bestuurlijke schaalvergroting een voorwaarde. Als eenpitter zul je het niet snel voor elkaar krijgen. Daarvoor is bestuurlijke slagkracht nodig.’ Je moet horizontale dialoog niet teveel
Saskia Boelema: ‘Door de samenwerking met andere organisaties kunnen scholen goede arrangementen aanbieden’
32
podium extra september 2012
Frank van Esch: ‘Wij zijn als schoolbesturen meer gaan kijken naar de gemeenschappelijke belangen en visies’
formaliseren, vindt prof. dr. Léon de Caluwé, hoogleraar advieskunde aan de Vrije Universiteit en partner en adviseur bij Twynstra Gudde, management consultants. ‘De professionals moeten het samen doen: de leerkrachten, mensen van de kinderopvang, sportleraren van de verenigingen. Het belang van kinderen moet voorop staan. Alle partners in de geografische omgeving van het kind hebben daarin een rol, dus afstemming is belangrijk.’
Collega-besturen Frank van Esch ervoer als voorzitter van het college van bestuur van INOS Stichting Katholiek Onderwijs Breda dat een succesvolle horizontale dialoog begint met een dialoog op het niveau van collega-schoolbesturen en gemeente. ‘Toen ik hier vijf jaar geleden als bestuurder begon
waren de verhoudingen verstoord. Schoolbesturen beconcurreerden elkaar, er was wantrouwen jegens de gemeente. Als gevolg daarvan was de gemeente ook terughoudend naar het onderwijs toe. Op een gegeven moment had iedereen er genoeg van. Er kwam vers bloed in het Bredase onderwijs en daarmee een kentering. De schoolbesturen zijn meer gaan kijken naar de gemeenschappelijke belangen en overeenkomende visies. Toen Breda een nieuw college van B&W kreeg, zijn we als schoolbesturen met welzijnsorganisaties, woningbouwcorporaties en kinderopvangorganisaties naar elkaar toe geschoven. De gemeente werd daardoor geconfronteerd met een front, waarmee het overzichtelijk zaken doen was. We hebben zo al veel bereikt. Op het gebied van huisvesting bijvoorbeeld, maar ook bij de zorg in en om de school. Als een podium extra september 2012
33
kind zorg nodig had die de mogelijkheid van een school oversteeg, kon het voorheen zo een half jaar duren voordat een school de juiste professionele hulp had gevonden. Waar moet je heen? GGD? GGZ? Er zijn zoveel organisaties. Dankzij de samenwerking met de Centra voor Jeugd en Gezin op wijkniveau heeft iedere school nu iemand die de zorg coördineert. Typisch een voorbeeld van
vertelt ze. ‘Een van de agendapunten is de doordecentralisatie van gelden voor onderwijshuisvesting. Daar werken we naartoe omdat we daar als gemeente een aantal dingen voor terugkrijgen. Wij willen bijvoorbeeld dat alle po-scholen ook brede scholen worden. Als gemeente vinden wij het ook belangrijk dat er een doorlopende leerlijn is tussen voorschool, vroegschool en basisonderwijs
Harry van der Molen: ‘Erken dat je als school een gemeenschap bent en organiseer activiteiten om ouders binnen te halen’
gezamenlijk belang van alle scholen, want als een kind in de problemen zit wil je graag dat het snel geholpen wordt.’
Decentralisatie De Bredase onderwijswethouder, Saskia Boelema, vindt het ‘best bijzonder’ dat ze kan overleggen met één bestuurlijk overleg waarin alle schoolbesturen verenigd zijn. En het levert wat op, 34
podium extra september 2012
en dat er goede afstemming is met de voorschoolse, tussenschoolse en buitenschoolse kinderopvang. Die inhoudelijke punten werken de schoolbesturen verder uit op het moment dat wij de verantwoordelijkheid aan hen geven.’ De horizontale communicatie komt de kinderen ten goede, denkt Boelema. ‘De school staat in een bepaalde buurt, en de buurtfuncties worden steeds
belangrijker. Wat meespeelt is dat wij een behoorlijk aantal buurthuizen hebben gesloten, ook omdat de bezettingsgraad van dat soort gebouwen niet altijd optimaal is. Wij stimuleren scholen om die functie over te nemen. Natuurlijk is de school er primair om de kinderen lesstof bij te brengen, maar de taak wordt breder. We faciliteren bijvoorbeeld ook een breed aanbod aan sport, cultuur en natuur- en milieueducatie op scholen. Door de samenwerking met andere organisaties kunnen scholen goede arrangementen aanbieden.’
Ouders Voor Harry van der Molen, directiebeleidsmedewerker van oudervereniging Ouders & COO, staat de ouder centraal in de horizontale dialoog. ‘Het is belangrijk om een band op te bouwen met de ouders. Die kunnen vaak veel bijdragen. Denk aan Passend onderwijs: je hebt de steun van de ouders nodig als je afspraken wilt maken. Ik zie het als een partnerschap; aan je partner vertel je alles. Je hebt elkaar nodig.’ ‘Maar weinig scholen geven de horizontale dialoog gestructureerd en bewust vorm. Vaak komen de ouders pas in beeld als er iets fout gaat, of ouders worden niet bij belangrijke keuzes betrokken,’ zegt Van der Molen. ‘Ik zie bij veel scholen een verschil tussen bestuurs-, directie en leerkrachtniveau. Leerkrachten kunnen niet zelfstandig vorm geven aan de horizontale dialoog; daarvoor moeten bestuur en directie ouderbetrokkenheid eerst inbakken in visie en beleid. Erken dat je als school een gemeenschap bent. Organiseer
activiteiten om ouders de school in te halen. Communiceer wekelijks met een nieuwsbrief. En ook: investeer in de vaardigheden van je onderwijzend personeel om te communiceren met ouders.’
Instrumenten Bij het voeren van een dialoog is het belangrijk dat er adequate instrumenten zijn om elkaar te informeren. In maart dit jaar startte de PO-Raad met Vensters PO, analoog aan het voor het voortgezet onderwijs al bestaande Vensters voor Verantwoording. Vensters PO bundelt allerlei cijfermatige informatie over basisscholen in één systeem en biedt hiermee een basis voor de dialoog met belanghebbenden. Maar een dialoog gaat twee kanten op. Het vrageninstrument ‘Connect’ dat de PO-Raad ontwikkelde met het VerweyJonker Instituut geeft scholen inzicht in waar kinderen zoal mee te kampen hebben in hun thuissituatie. Ook problemen die niet direct school-gerelateerd zijn kunnen grote impact hebben op de schoolloopbaan van het betreffende kind. Denk aan financiële zorgen, huiselijk geweld, onveiligheid. Als dit soort problemen veel in een klas voorkomen, beïnvloedt dit de (les)situatie. Ook dat onderstreept het belang van horizontale dialoog. ■
podium extra september 2012
35
36
podium extra september 2012
‘Een bestuurder moet een school goed bevragen’
Sturen op onderwijskwaliteit Hans van Dael is door de PO-Raad aangetrokken als projectleider van het project Sturen op Onderwijskwaliteit. Schoolbestuurders moeten niet op de stoel van de directeur gaan zitten, vindt hij, maar sturing geven door de juiste vragen te stellen en door condities te scheppen. TEKST EMMANUEL NAAIJKENS
FOTO’S EMMANUEL NAAIJKENS
podium extra september 2012
37
Sturen op onderwijskwaliteit Op 1 april is het project ‘Sturen op onderwijskwaliteit’ gestart. Dit project richt zich op de wijze waarop het schoolbestuur kan sturen op de kwaliteit van het onderwijs op zijn scholen. Projectleider is Hans van Dael, die ervaring en expertise heeft opgedaan in diverse sectoren van het primair onderwijs. De uitwerking van ‘Sturen op onderwijskwaliteit’ betekent een verdere concretisering van de betreffende artikelen uit de Code Goed Bestuur voor het Primair Onderwijs. Vanuit het project wordt een vervolg gegeven aan de collegiale visitaties en de bestuursscan. Ook wordt een ontwikkelscan ontworpen, die als intake kan worden gebruikt binnen het visitatiestelsel. Voor de kennisontwikkeling en uitwisseling van ideeën en ervaringen worden dit jaar verschillende masterclasses georganiseerd. Op 31 oktober is er het congres ‘(Be)sturend leiderschap, dat zich richt op richt schoolleiders én bestuurders. Zie hiervoor pagina 42. Meer informatie over ‘Sturen op onderwijskwaliteit’ is te vinden op www.poraad.nl
38
podium extra september 2012
Hoe krijg je als schoolbestuurder een goed beeld van hoe het er daadwerkelijk aan toegaat op een school? Je bent afhankelijk van de informatie van de directeur. ‘Een bestuurder kan nooit zicht krijgen op de opbrengsten tot op het meest gedetailleerde niveau. Hij doet ook zelf geen onderzoek, hooguit schakelt hij een externe organisatie in als hij vermoedt dat er wat aan de hand is. De bestuurder zit wel in de positie om door te vragen. Het is van groot belang dat dit ook gebeurt. Daar gaat het project Sturen op Onderwijskwaliteit over. Daar zitten allerlei activiteiten in, zoals visitaties, bestuursscans, zelfevaluatie en conferenties.’
Hans van Dael: ‘Het is van groot belang dat de schoolbestuurder doorvraagt’ Hoe is de rolverdeling tussen de directeur en de schoolbestuurder als het gaat om verantwoordelijkheid voor de kwaliteit? ‘Een bestuurder zit in een rare positie, want die is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs en wordt daar steeds indringender op aangesproken. Door de inspectie maar ook door ouders, die zich steeds bewuster zijn van het belang van goede leerresultaten. Maar een bestuurder heeft geen directe invloed op de kwaliteit, hij moet het via de band spelen. Op de stoel van de directeur gaan zitten
werkt averechts. Dat is het bestuurlijke dilemma en bestuurders ervaren dat als ongemakkelijk.’ Is er eigenlijk wel voldoende informatie voorhanden over een school? ‘Vaak is het probleem dat er tevéél informatie is. Als het gaat om opbrengsten, zie ik af en toe hele stapels papier voorbij komen. De vraag is dus: hoe kom ik als bestuurder aan de juiste informatie, wat is wel en niet relevant? Op het moment dat ik mijn doelen kan bepalen, kan overdenken hoe ik mijn beleid inricht en daar ook een evaluatie aan verbind, dan krijg ik veel meer toegespitste gegevens uit die scholen.’ Hoe gaat dat dan in de praktijk? ‘Stel, een school constateert dat het rekenonderwijs meer aandacht verdient omdat de resultaten achteruit kachelen. Een school die sterk is in kwaliteitszorg zal daar een plan voor ontwikkelen en vervolgens implementeren. Met behulp van zelfevaluatie gaat men na of de doelen gehaald zijn. De informatie die dat oplevert kan het bestuur benutten bij planning en control. Dat is dus een beweging van onder naar boven.’ Maar hoe weet je als bestuurder dat die informatie klopt? Er zijn voorbeelden van besturen die totaal verrast waren toen zij van de inspectie hoorden dat een bepaalde school zwak was. ‘Dat betekent dat er ook een beweging van boven naar beneden moet komen. Een bestuurder moet zich bewust zijn van problemen die op een school spelen en moet in staat zijn om die school nauwkeurig te bevragen. Bijvoorbeeld podium extra september 2012
39
Hans van Dael was tien jaar lang onderwijzer op een basisschool in Eindhoven en vervolgens tien jaar opleider op de Fontys Pabo in Den Bosch. Hij werkte tussen 2000 en 2006 bij de Inspectie voor het Onderwijs en is nu partner bij BMC Advies en Management. Hij is onder meer betrokken bij de aanpak van de gemeente Amsterdam om de kwaliteit van het onderwijs in die stad te verbeteren.
over rekenresultaten die jaar in jaar uit tegenvallen. Of over te lage scores in groep acht met de Cito Eindtoets. Of over de veranderende populatie. Dat moet op zo’n manier dat die vragen doordringen in het didactische proces, tot in de klas. Dat is heel belangrijk als je als bestuur wilt sturen op onderwijskwaliteit.’ En wat als een directeur, met de beste bedoelingen, zijn team afschermt van het bestuur? 40
podium extra september 2012
‘Als bestuurder moet je de condities scheppen voor een professionele cultuur’ ‘Dat gebeurt, en ik kan dat van die directeur best begrijpen. Dat betekent dus ook dat er vertrouwen moet zijn, dat het gesprek tussen bestuurder en directeur in een goede atmosfeer plaatsvindt. We zien nu dat de bestuurlijke rol heel erg instrumenteel wordt ingezet. Je kunt
met de informatiesystemen mooie spreadsheets maken, maar het gaat erom hoe je die interpreteert. Wat zegt die informatie en hoe kan ik als bestuurder daarover het gesprek aangaan met de directeur?’
‘ de bestuurder z’n ‘Als doelen bepaalt, overdenkt hoe hij z’n beleid inricht en evalueert, krijgt hij veel meer toegespitste gegevens uit de scholen’ Van Dael werkt vanuit een bepaald denkmodel. ‘Centraal staat de school, die moet ervoor zorgen dat het pedagogisch-didactisch handelen op orde is. We weten door onderzoek al veel van wat wel en niet werkt, dus dan moet het lukken om die kinderen tot optimale resultaten te brengen.’ Maar dat is geen
gemakkelijke opdracht, waarschuwt Van Dael. ‘Alle leerkrachten moeten op een aantal onderdelen gelijke kwaliteit leveren. Want als kinderen bij de ene leerkracht een goede rekenles krijgen en bij de andere een slechte, hangt hun succes te zeer af van toeval. Je moet dus met het héle team een sterk didactisch repertoire ontwikkelen.’ En hoe stuur je daar dan op? ‘Dat is de vraag van onderwijskundig leiderschap. Je moet bepaalde kwaliteiten hebben om er voor te zorgen dat homogeniteit en structuren ontstaan. Je moet richting kunnen geven, leerkrachten stimuleren, ook intellectueel, om die didactiek te ontwikkelen. En je moet ook managen. Er voor zorgen dat je goed plant, dat je organisatorisch de routines ontwikkelt die daarvoor van belang zijn. Maar het allerbelangrijkste is dat de leerkrachten ervan overtuigd zijn dat ze er toe doen bij het leren van de kinderen. Dat er een professionele cultuur is. Als bestuurder moet je daar de condities voor scheppen.’ ■
podium extra september 2012
41
Woensdag 31 oktober 2012 NBC Nieuwegein
Conferentie (Be)sturend Leiderschap Hoe kun je als schoolbestuur sturen op de onderwijskwaliteit van je scholen? Op die vraag richt zich de conferentie (Be)sturend leiderschap. De conferentie wordt geopend door Guuske Ledoux, wetenschapper bij het Kohnstamm Instituut. Instituut Drs. Ledoux zal in een plenaire lezing uitgebreid aandacht besteden aan de opbrengsten van het project Opbrengstgericht Leiderschap. Daarna zal Hans van Dael u meenemen in zijn prikkelende en originele visie op het opbrengstgericht besturen. Deelnemers aan het project Opbrengstgericht Leiderschap zullen in een aantal deelsessies over hun ervaringen vertellen. Verder biedt de conferentie verschillende hoorcolleges en workshops, die u als schoolleider, onderwijsbestuurder of intern toezichthouder concrete handvatten en bruikbare ideeën zullen aanreiken over (be)sturend leiderschap.
Een kleine greep uit het aanbod: Hoorcollege 2: De relatie tussen intern en extern toezicht. Hoofdinspecteur primair onderwijs Arnold Jonk praat u bij over de manier waarop de Inspectie van het Onderwijs het toezicht op het bestuurlijk handelen vormgeeft. Hij probeert samen met een intern toezichthouder antwoorden te vinden op de vragen die spelen met betrekking tot de verhouding tussen intern en extern toezicht. 42
podium extra september 2012
regelgeving verantwoording opbrengstgericht werken extern toezicht visitatie strategie intern toezicht ouders leerlingen stakeholders bestuur
duurzaamheid financiën samenwerking management
Hoe baken je bijvoorbeeld de verantwoordelijkheden af, en waar kan spanning ontstaan tussen beide toezichtfuncties? Workshop 4: Nut en noodzaak van bestuurlijke visitatie. Hoe kunnen schoolbesturen elkaar helpen bij het oplossen van een besturingsprobleem of het realiseren van een strategische ambitie? Gespreksleider Ruben Maes neemt samen met een deelnemende bestuurder de opbrengsten van de pilot bestuurlijke visitatie onder de loep en exploreert samen met u hoe een bestuurlijk visitatiestelsel er idealiter uit zou kunnen zien. Workshop 6: Opbrengstgericht besturen, hoe doe je dat? Projectleider Hans van Dael gaat met u in gesprek over hoe opbrengstgericht besturen werkt en hoe je deze bestuursvorm kunt implementeren in je onderwijsorganisatie.
Het complete programma van de conferentie vindt u op: www.poraad.nl/content/conferentie-besturend-leiderschap-0 Voor direct aanmelden surft u naar: http://www.poraad.nl/node/4332/ Neemt uw schoolbestuur deel aan het project Opbrengstgericht Leiderschap? Word dan lid van de gelijknamige groep op LinkedIn. podium extra september 2012
43
goed onderwijs voor elk kind