Powierzanie zadań publicznych z inicjatywy organizacji pozarządowych.
Piotr Drygała
Koniec roku, to najczęściej ostatni dzwonek, dla organizacji pozarządowych na sformułowanie planów na kolejny rok. Oczywiście, trudno aby w tych planach nie uwzględnić sposobów na finansowanie działalności. Bez sprzecznie najczęściej polski trzeci sektor tych środków będzie szukał w samorządach. I tu czasem pojawia się problem, gdy okazuje się, że w katalogu ogłaszanych konkursów nie ma takich, które mogą sfinansować nasze działania. Warto wtedy spróbować skorzystać z ustawowego prawa inicjowania takich działań. Jest faktycznie w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie art. 12, który najprościej mówiąc daje organizacji pozarządowej szansę na złożenie wniosku o ogłoszenie przez administrację publiczną konkursu w zakresie w którym do tej pory tego nie robiła. Oczywiście wniosek taki mogą złożyć również podmioty zrównane z organizacjami pozarządowymi, a wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy czyli spółdzielnie socjalne, kościelne osoby prawne i ich jednostki organizacyjne, kluby i spółki sportowe, stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego (w dalszej części mówiąc o organizacjach pozarządowych będziemy również myśleć o tych podmiotach). Trzeba też od razu zaznaczyć, iż inicjatywa taka, a raczej wniosek, może dotyczyć tylko i wyłącznie zadań publicznych wymienionych w art. 4 ustawy czyli stanowiących tzw. działalność pożytku publicznego. Nie tylko art. 12 Zanim jednak przejdę do opisania samego trybu, zastanówmy się kiedy z niego warto korzystać, a kiedy powinniśmy podjąć inne działania. Inicjatywa organizacji pozarządowej zapisana w art. 12 w moim przekonaniu jest jedną z wielu form współpracy, które trzeba rozumieć i wykorzystywać zamiennie lub wspólnie. To co najgorszego może się nam przytrafić, to literalne zinterpretowanie tego przepisu i to w oderwaniu od całości ustawy oraz opartego na niej modelu współpracy
1
administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi. Inicjatywa bowiem w tych stosunkach po stronie organizacji pozarządowych pojawia się dużo częściej, choć nie koniecznie jest zapisana wprost jak art. 12. Przede wszystkim dialog. Długoletnie doświadczenie w pracy na styku administracji samorządowej z trzecim sektorem utwierdza mnie w przekonaniu, że bez zbudowania trwałych mechanizmów dialogu i konsultacji między tymi sektorami, będzie nam trudno korzystać z jakichkolwiek ustawowych czy mniej formalnych narzędzi współpracy. Czas poświęcony na wypracowanie systemu wzajemnego informowania się, konsultowania czy następnie zasad współpracy przy tworzeniu polityk publicznych pozwala nam dopiero na realne i faktyczne próby podjęcia się ich wspólnej realizacji. Konsekwencją tego będzie również inne spojrzenie na pojęcie inicjowania zadań przez organizację pozarządową. Koniec roku to jednak za późno. Dobry samorząd, w którym stworzono podstawowe narzędzia współpracy z organizacjami pozarządowymi, pracę nad ich formami na kolejny rok zaczyna przynajmniej z końcem pierwszej połowy roku. Myśląc o podstawowych narzędziach mam na myśli funkcjonującego w strukturach urzędu danego samorządu Pełnomocnika ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi, systemu informowania i komunikowania się z NGO w postaci Bazy, strony internetowej im poświęconej i oczywiście obligatoryjnego dokumentu pod nazwą: Roczny Program Współpracy. To właśnie w programie współpracy (zakładając, iż jest on poprawnie skonstruowany) zostaną zapisane zarówno formy finansowe jaki i nie finansowe współpracy, które mają być realizowane w roku kolejnym. W moim przekonaniu zapisy rocznego programu należy traktować jak wynegocjowany kontrakt, który będzie obowiązywał strony w kolejnym roku. Dobry program współpracy powinien również zawierać obszary i zadania które dany urząd ma zamiar zlecić organizacjom pozarządowym w drodze otwartego konkursu ofert. Te najlepiej przygotowane programy współpracy mają rozpisane zadania wraz z kwotami jakie administracja deklaruje na nie przekazać. To właśni te zapisy czyli: formy współpracy, obszary i zadania wraz z kwotami oraz kluczowymi zasadami zlecania zadań powinny być przedmiotem szerokiej dyskusji z trzecim sektorem. W praktyce wygląda, to najczęściej tak, iż organ administracji samorządowej rozpoczynając pracę nad rocznym programem wysyła zapytania do NGO dotyczące planów działań w kolejnym roku. To jest właśnie najlepszy moment na podjęcie inicjatywy z strony organizacji pozarządowej, polegający po prostu na złożeniu planów i zamiarów dotacyjnych, czy propozycji form współpracy. Niestety często tego typu zapytania są przez organizację pozarządowe lekceważone, tym samym nie trafiają do dalszej dyskusji nad programem. To jakie elementy oraz obowiązek przygotowywania rocznego programu w procesie konsultacji wynika dla administracji
wprost z ustawy, ale jak zwykle diabeł tkwi w szczegółach. Część samorządów
ogranicza się tylko do wywieszenia gotowego już projektu i zbierania do niego uwag, część podchodzi do sprawy bardzo profesjonalnie, rozpoczynając od zbierania planów i propozycji NGO, organizując spotkania branżowe, prowadząc dyskusję w różnego rodzaju ciałach opiniodawczo
2
doradczych (np. lokalnej Radzie Działalności Pożytku Publicznego). Oczywiście tych drugich będzie mniej, ale nie wątpliwie moment prac nad tym kluczowym dokumentem w relacjach administracja publiczna – organizacje pozarządowe, daje organizacjom pozarządowym olbrzymią możliwość na wyjście z propozycją i inicjatywą. Reasumując, jeśli już będziemy chcieli wyjść z inicjatywą realizacji działań w ramach zadań zleconych administracji publicznej warto zainteresować się jak w naszym samorządzie funkcjonuje system prac nad rocznym programem współpracy. Mały grant, to też inicjatywa. Jeśli już zadanie, które chcemy realizować w żaden sposób nie wpisze się katalog uwzględniony w rocznym programie i nie wpisze się w ogłoszone konkursy mamy dwa wyjścia. Pierwsze to tzw. mały grant czyli art. 19 a ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Tu zdecydowanie organizacja pozarządowa ma inicjatywę, składając ofertę do organu administracji publicznej również na zadania publiczne z katalogu pożytku publicznego. Tryb o tyle ciekawy, iż pozwala nam na ominięcie procedury konkursowej, ale również ograniczony możliwością realizacji zadania tylko przez 3 miesiące i tylko w kwocie do 10 tys. złotych. Do tego organizacja pozarządowa może tego typu dotację uzyskać tylko dwa razy w roku, a samorząd łącznie nie może ich przekazać więcej niż 20 % z całości sumy, przekazywanej w trybie pożytku publicznego. Na mały grant warto spojrzeć w kontekście realizacji mniejszych zadań i pamiętając, że warto jego zainicjowanie uzgodnić z samorządem. Bardzo krótki czas na ustosunkowanie się administracji do złożonej oferty ( 7 dni roboczych) oraz konieczność posiadania środków w budżecie i to na odpowiednich paragrafach może bowiem z góry skazać nasz pomysł na nie powodzenie. Dlatego warto najpierw z odpowiednimi pracownikami urzędu uzgodnić całe przedsięwzięcie i uruchomienie procedury. Mały grant często też będzie działał w drugą stronę, gdy organizacja pozarządowa złoży wniosek w trybie 19 a, ale na prośbę administracji. Oczywiście nikt nam nie może zabronić złożenia takiej oferty, ale trzeba też pamiętać, że mały grant jest trochę takim „wytrychem”, który wyważa ustalenia z rocznego programu, omija konkursy w których często na poziomie samorządu lokalnego dotacje są mniejsze niż kwota 10 tys. To jak go będziemy stosować? Nadużywać, czy raczej stosować odpowiedzialnie, zależy od relacji i stosunków jakie udało nam się w ramach modelu współpracy wypracować. W zamyśle ustawodawcy mały grant miał być też nazwijmy to trybem awaryjny, pozwalającym na szybkie zlecenie zadania za nie wielkie pieniądze. W rzeczywistość, tryb wcale taki szybki nie jest bo jeśli policzymy to od inicjatywy organizacji polegającej na złożeniu oferty może upłynąć 7 dni roboczych na stwierdzenie celowości i wystosowanie oficjalnej odpowiedzi. W rzeczywistości administracji publicznej, to dość mało czasu , bo ofertę musi trafić do odpowiedniej komórki organizacyjnej, musi być zweryfikowana formalnie, do tego oczywiście trzeba znaleźć środki i podjąć decyzję. Kolejne 7 dni na upublicznienie oferty, dzień lub dwa na rozpatrzenie uwag i przygotowanie umowy, która w zależności od wielkości urzędu musi nazwijmy to dojrzeć, czyli zostać podpisana od radców prawnych, skarbnika po prezydenta, wójta czy burmistrza. Dobrze, też wiedzieć że w umowie zazwyczaj będą zapisy mówiące o terminach w których wydziały budżetowe są zobligowane przekazać środki na konto organizacji, a to od 14 do 30 dni. Termin może być, oczywiście krótszy ale
3
w większych samorządach wydziały budżetowe raczej nie są chętne do ich skracania. Pamiętajmy też, że w procedurze nie ma miejsca na korekty i poprawki, więc nie uzgodnienie z administracją wcześniej warunków realizacji zadania może skutkować odrzuceniem oferty, a to kolejne dni w plecy. Jednym słowem całość procedury zlecenia zadania może potrwać od ponad miesiąca do dwóch miesięcy. Tegoroczna nowela ustawy wymusza na Ministrze Pracy i Polityki Społecznej wprowadzenie rozporządzenia z nowym uproszczony wzorem oferty, co miejmy nadzieję ułatwi postępowania w tym trybie. Art. 12. Drugi ze sposobów dużo rzadziej stosowany, bo w co czwartym z samorządów, to art. 12 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, o którym wspomniałem na początku. To tryb, w którym zdecydowanie inicjatywę otwartego konkursu ofert ustawodawca daje organizacji pozarządowej. W moim rozumieniu, jeśli już nie ma zadania publicznego w katalogu konkursów wynikających z rocznego programu współpracy, a samo zadnie wykracza po za warunki brzegowe określone w małym grancie, to szansą jest art. 12. Wniosek w ramach którego inicjujemy zadnia musi zawierać w szczególności opis zadania publicznego przeznaczonego do realizacji i szacunkową kalkulację kosztów realizacji zadania publicznego. Ustawodawca nie określił nam jego wzoru, ale najlepiej będzie już na tym etapie złożyć go na formularzu oferty wprowadzonym Rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania z dnia 15 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 25). Uwaga tu też, czeka nas zmiana tego wzoru wynikająca z nowelizacji ustawy o pożytku. Najpóźniej po miesiącu, od daty wpłynięcia wniosku, administracja ma obowiązek rozpatrzeć celowość realizacji tego zadania przez organizacje biorąc pod uwagę: stopień w jakim wniosek odpowiada priorytetowym zadaniom określonym w programie współpracy; 1. czy organizacje są w stanie zapewnić wysoką jakość realizacji zadania; 2. czy dostępne są środki na realizację takiego zadania; 3. czy są jakieś korzyści wynikające z tego, że zadanie będzie realizowane przez organizacje. O decyzji informowana jest organizacja. W przypadku kiedy administracja rozpatrzy wniosek pozytywnie na realizację takiego zadania ogłaszany jest otwarty konkurs ofert. Ogłoszenie o konkursie i jego rozstrzygnięcie odbędzie się w oparciu o przepisy ustawy i na podstawie wewnętrznych regulacji, najczęściej Zarządzeń Prezydenta, Wójta, czy Burmistrza. Na pewno to oznacza 21 dni minimum na samo ogłoszenie, czas na weryfikację formalną i ocenę wraz z opinią komisji powołanej w tym celu. Jeśli oferta zostanie dobrze oceniona i spełni wymagania określone w ogłoszeniu, czeka nas jeszcze akceptacja jej wyników, ogłoszenie, przygotowanie i podpisanie umowy i przekazanie środków. Zdarza się, iż tryb ten posłuży organizacji do przedstawienia pomysłu na realizację zadania, a administracja publiczna zakładam, że po negocjacjach z wnioskodawcą zdecyduje o innym sposobie jego finansowania. Tak zdarzyło się w przypadku Centrum Integracji Społecznej (CIS) w Dąbrowie Górniczej, które po długiej dyskusji z samorządem nad wprowadzeniem do katalogu zadań zlecanych w ramach otwartych konkursów, złożyło wniosek w trybie art. 12.
4
Przedłożenie formuły funkcjonowania Centrum na wzorze oferty o zlecenie zadania publicznego pozwoliło administracji samorządowej na analizę zadania. W rezultacie wspólnie z wnioskodawcą, zadecydowano iż Dąbrowski CIS będzie finansowany w trybie ustawy o zatrudnieniu socjalnym. Dialog i raz jeszcze dialog. Zaletą art. 12 jest na pewno możliwość przedstawienia pomysłu na realizację zadania i obowiązku ustosunkowania się do niego administracji publicznej. Pamiętajmy jednak, że to tylko możliwość i forma współpracy zapisana w ustawie, która nie zastąpi nam dyskusji i dialogu z administracją publiczną. A bez dialogu będzie trudno o dobrą wole. Oczywiście ten dialog na pewno jest łatwiejszy w samorządzie lokalnym, dużo trudniej układa się on z administracją regionalną czy rządową. Trudno, również o dialog w sytuacji gdy któraś z stron nie rozumiem jego istoty czy potrzeby stosowania. W takiej sytuacji, raczej nie uda nam się wywrzeć wpływu na drugą stronę nawet przymusem ustawowy. Pozostaję nam wtedy podjąć się inicjatywy stworzenia warunków do rozpoczęcia modelu współpracy opartego o dialog. Dodajmy procesu, nastawionego na metodę małych kroków, do którego musimy zaangażować innych partnerów pozarządowych i co bardzo istotne sprzymierzeńców w strukturze administracji publicznej (o których chyba coraz łatwiej).
5