Co utrudnia powierzanie zadań publicznych organizacjom pozarządowym?
Piotr Drygała
Prawo regulujące stosunki administracja publiczna – organizacje pozarządowe, w tym dość szczegółowo uregulowany tryb zlecania zadań publicznych, to po 13 latach funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie duży dorobek najróżniejszych doświadczeń i przypadków. To zarówno zbiór dobrych praktyk i jaki negatywnych doświadczeń oraz kilka prób ich rozwiązania kolejnymi nowelami. Mało, kto już pamięta jak to było przed ustawą i jakie wartości przyświecały jej powstaniu. Często dziś odnosimy się do jej zapisów jako utrudniających współpracę. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wprowadziła może nie formalny ale z pewności funkcjonujący podział form współpracy, na finansowe i niefinansowe. Interpretując ustawę pod kątem możliwości współpracy finansowej, doliczymy się w niej siedmiu form współpracy w której administracja publiczna na podstawie opisanego trybu dokonuje transferu środków finansowych do organizacji pozarządowej na realizacje konkretnych zadań, ewentualnie sama je wydatkuje w ramach współrealizacji tego zadania. Są to: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
powierzanie wykonywania zadania publicznego wraz z udzieleniem dotacji na sfinansowanie jego realizacji (art. 5 ust 4 pkt 1); wspieranie wykonywania zadania publicznego wraz z udzieleniem dotacji na częściowe dofinansowanie jego realizacji (art. 5 ust 4 pkt 2); inicjatywa lokalna (art. 5 ust 2 pkt 6); umowa partnerstwa. określona w ustawie o zasadach prowadzenia rozwoju (art. 5 ust 2 pkt 7) partnerstwo publiczno-prywatne (art. 11, ust 5) umowy międzynarodowe dotyczące niepodlegających zwrotowi środków ze źródeł zagranicznych (art. 11, ust 5) Regranting opisany w ostatniej noweli ustawy w art. 16 a.
1
Warto też, z tyłu głowy mieć, iż środki publiczne mogą również trafiać do organizacji w formie zamówień publicznych opierając się o Prawo zamówień publicznych. Dotyczy to oczywiście organizacji prowadzących działalność odpłatną pożytku publicznego lub gospodarczą. Jest to jednak ciągle stosunkowa mała grupa podmiotów. Z monitoringu realizacji ustawy, który prowadzi Departament Pożytku Publicznego (MPiPS) wynika, iż największym źródłem finansowania działań organizacji trzeciego sektora są środki pochodzące z dotacji/grantów od administracji publicznej. Podmioty
działające w sferze pożytku publicznego
złożyły w 2013 r. łącznie 97 496 ofert na realizację zadań publicznych. Na ich podstawie zawarto 88 235 umów, których wartość wyniosła 6 093 765 279 zł. Co ciekawe z tej kwoty 218 664 403 zł stanowiły środki europejskie. Bezwzględnie najbardziej popularnym trybem jest otwarty konkurs ofert. W jego ramach administracja publiczna otrzymała w 2013 r. 80 758 ofert, zawarła z podmiotami działającymi w sferze pożytku publicznego 49 915 umowy i przekazała 2 467 861 745 zł. Jak z monitoringu wynika, po spadku wartości przekazywanych środków w latach 2009-2010 obecnie jest to tendencja wzrostowa. Z tych suchych danych statystycznych wynika również, absolutna przewaga korzystania z formy wspierania, a nie powierzania zadań. W przypadku organów w 2013 r. wpłynęło 14 312 oferty, z czego jedynie 890 dotyczyło powierzenia realizacji zadania organizacjom pozarządowym. Z tego zawarto umowy na powierzenie 366 zadań, aż 4 006 zostało wspartych. Podobne relację, choć zupełnie na inną skale występują w przypadku zlecania zadań przez administrację samorządową. Na dofinansowanie, a więc wspieranie zadań przeznaczono 85 % wszystkich zlecanych środków. Do samorządów w 2013 roku wpłynęło 9 757 ofert na powierzenie, i aż 56 689 na wspieranie. W 100 % sfinansowano 7 858 na kwotę 371 164 919 zł, a dofinansowano 37 685 zadań na kwotę 1 616 896 038 zł. Z czego wynika tak przewaga wspierania nad powierzaniem? Liczby mówią same za siebie. Dużo więcej ofert również wpływa na wspieranie zadań czyli jednak dofinasowanie. Powody, takiej sytuacji są dwa. Pierwszy to sposób ogłoszenia przez administrację konkursu. Jeśli będzie z niego wynikało, iż musimy obowiązkowo w zadaniu wykazać wkład własny, to od razu jesteśmy skazani na złożenie oferty na wspieranie. Jeśli Nam w konkursie dobrze pójdzie będziemy również zmuszeni podpisać umowę na wspieranie zadania, a następnie przy sprawozdawaniu jego realizacji wykazać zaangażowanie wkładu własnego. Drugi powód, to nawet jeśli administracja takiego wkładu nie wymaga, dając nam wybór, to organizacja pozarządowa często decyduje się na wykazanie takiego wkładu. Głównie dlatego by podnieść szansę oferty na wygranie w konkursie i zdobycie dotacji. Bardzo często bowiem wartość wkładu własnego jest jednym z kryteriów ocen merytorycznej, za które uzyskuje się odpowiednio do jego wysokości odpowiednią ilość punktów . Z punktu widzenia wyboru między wspieraniem, a powierzaniem, to na pewno powody, które moglibyśmy uznać wprost za utrudnienie w podjęciu decyzji o trybie finansowania zadania w 100 %. Pytanie czy to prawdziwe utrudnienie i czy ta przewaga wspierania nad powierzaniem nie jest naturalna. Przepisy bowiem nie mówią nam o jakim wkładzie własnym mówimy. Jeśli będziemy chcieli podnieść wartość naszej oferty np. o wartość wkładu osobowego czyli
2
zaangażowania w realizację projektu naszych członków czy wolontariuszy to wchodzimy już w formę wspierania. Wiele samorządów ustalając reguły i zasady jakimi rządzą się konkursy na dotację stawia kryterium np. obowiązkowego wkładu własnego na poziomie 5 %, skazując w ten sposób wszystkie zadania na formę wspierania. Jeśli takie zasady zostały wypracowane wspólnie z organizacjami i mają na celu aktywizowanie obywatelskie to nie ma w tym nic złego. Gorzej jeżeli, takiej dyskusji brakło, a nagle w ogłoszeniu o konkursie poziom wkładu własnego jest ustalany wartości 50 %. Oczywiście, tu liczy się tylko zdrowy rozsądek i odpowiednia wola współpracy przy ustalaniu zasad konkursów z partnerami pozarządowymi. Tryb wspierania i powierzania został wymyślony po to, aby stosować go zamiennie i w odniesieniu do konkretnego przypadku. W tym miejscu od razu warto sobie powiedzieć, że wskazane formy finansowe, nie będą dobrze funkcjonowały bez odpowiednio ukształtowanych form niefinansowych. To współpraca finansowa powinna wynikać z dobrze prowadzonej współpracy niefinansowej. Bez zbudowania odpowiedniej kultury współpracy, narzędzi komunikowania się i prowadzenia dialogu, wypracowywania polityk publicznych, trudno będzie nam rozmawiać o sposobie realizacji zadań publicznych w ich ramach. U podstaw tworzenia przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie leżał pomysł na uregulowanie stosunków administracja publiczna – trzeci sektor, ale także wykreowanie pewnej kultury konkurowania w sposobie realizacji zadań publicznych. Pamiętajmy, że w pierwszej wersji tej ustawy z 2003 roku, do konkursów mogły również przystępować jednostki organizacyjne podległe organom administracji publicznej lub przez nie nadzorowane. Chodziło o to, aby w trybie konkursu móc porównać efektywność realizacji danego zadania. Później z tego rozwiązania się wycofano, głównie z powodu nierówności stron i jednak dominacji w tych stosunkach administracji publicznej. W moim przekonaniu, ta zmiana to z jednej strony efekt myślenia o konkursach na dotację w wielu samorządach bardziej podmiotowo niż pod kontem wyboru najlepszego sposobu na realizację zadania. Bardzo często, dotację przyznaje się owszem zgodnie z przepisami ustawy i w oparciu o konkurs, ale jednak w kontekście danej organizacji pozarządowej. Najbardziej skrajne przypadki, to takie w których komisja dzieli pulę środków pomiędzy podmiotami w myśl zasady każdemu po trochę, ale każdemu. Niestety, bardzo często same organizację pozarządowe wychodzą z takiego założenia, że jeśli już Krajowy Rejestr Sądowy zarejestrował podmiot na terenie jakiegoś samorządu, to ten samorząd ma obowiązek dotować jego funkcjonowanie. Przy takim podejściu, trudno traktować tryb powierzania zadań publicznych, jako okazję do dyskusji tym, w jaki sposób dana wspólnota samorządowa, ma realizować przypisane jej ustrojowo zadanie. Inaczej mówiąc często tam, gdzie nie ma dialogu i rozwiniętych forma współpracy niefinansowej, tryby ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie służą tylko do transferu środków do danej organizacji, głównie dlatego, że tak było od zawsze. Brak za to refleksji jaki sens jest tych działań i lokalna potrzeba. Tu jest wyraźna potrzeba dyskusji w kontekście i kształcie całego budżetu danej jednostki administracji. Szerokiej dyskusji z różnymi interesariuszami. Szczególnie, to dotyczy samorządów, które dziś odpowiadają za realizację większość zadań publicznych. Duża ich część
3
nawet tych przekazanych od rządu, musi być finansowana z ich budżetów, a kiedy zwyczajowo kołdra jest za krótka logika nakazuje zastanowienie się nad efektywnością ich realizacji. Sumując powyższe, wychodzę z założenia, że tryb wspierania będzie naturalnie przeważał nad trybem powierzania. Tryb wspierania jest bowiem typowym trybem grantowym, konkursowym. Troszkę bardziej przeznaczonym dla mniejszych zadań, gdzie w ramach jego realizacji chcemy wybrać np. kilku realizatorów. To tryb nastawiony na pobudzanie aktywności obywatelskiej, powinien być stosowany tam, gdzie uznamy, że organizacje, pozarządowe bądź finansowo, bądź osobowo i rzeczowo powinny partycypować w kosztach realizacji zadania. Tryb powierzania z kolei jest bardziej, trybem typowo przetargowym, takim w którym zlecając zadnie, chcemy wybrać pewnego realizatora, który udźwignie ciężar jakościowy zadania. Zadania, którego z jakiś powodów administracja nie chce lub nie może realizować samodzielnie. Powody mogą być oczywiście różne, brak odpowiedniej kadry, sprzętu, nie znajomość specyfiki problemu, który realizacja zadania ma rozwiązać. Pytanie jakie się pojawia to czy powodem powierzenia powinna być nie moc czy raczej rzetelna ocena sytuacji, skłaniająca administrację do powierzenia zadania publicznego. Na przykład gdy członkowie organizacji są dużo bliżej środowiska, osób, grup czy beneficjentów, a ich specjalizacja pozwoli może drożej, ale skuteczniej rozwiązać problem, z powodu którego podejmujemy się realizacji zadania. Oczywiście powodem, mogą, też być mniejsze koszty realizacji zadania ale tu trzeba być bardzo ostrożnym. To właśnie podobnie jak w zamówieniach publicznych, podejście do realizacji zadania z punktu widzenia wysokości kosztów, a nie jakości jego realizacji jest największym utrudnieniem w powierzaniu zadania. Właśnie brak rzetelnej dyskusji o stawianych celach i rezultatach opartych na realnych problemach jakie przez zadanie chcemy rozwiązać utrudnia powierzanie. Jeśli brak takiej analizy, to trudno o rzetelną dyskusję czy lepszym rozwiązaniem będzie realizacja zadania samodzielnie przez administrację publiczną, czy lepsze będzie zlecenie zadania w trybie powierzenia lub np. w drodze przetargu. Oczywiście łatwo napisać, trudniej wykonać. Narzędzia rozwoju dialogu, czy współpracy przy wypracowywaniu i tworzeniu polityk publicznych dopiero w polskiej administracji kiełkują. Takie pojęcia jak partycypacja, konsultacje, współpraca międzysektorowa na stałe wpisały się już w nasz słownik, zarówno na szczeblu centralnym, regionalnym i tym w mojej ocenie najważniejszym czyli lokalnym. Jak się jednak okazuje, budowanie kultury dialogu i współrządzenia, są być może najtrudniejszą przeszkodą jaką polska transformacja musi pokonać. Musimy jako wspólnota nauczyć się odnowa wspólnie wpływać na rzeczywistość. Angażować się zarówno w życie rodzinne, zawodowe jaki to które wpływa na zarządzanie naszą przestrzenią, otoczeniem, realizacją polityk publicznych. Angażować również poprzez kreowanie postaw i umiejętność otwartej dyskusji o problemach i podejmowaniu kompromisów w poszukiwaniu sposobu ich rozwiązania. Dopiero, taka rzetelna dyskusja może pozwolić na kreowanie prawdziwej przestrzeni dla powierzania realizacji zadań publicznych wyspecjalizowanym podmiotą trzeciego sektora.
4