Pobreza Urbana y Mejoramiento Integral de Barrios en Bogota by Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e Informalidad Universidad Nacional de Colombia

Pobreza urbana y mejoramiento integral de barrios en Bogotá Hábitat y vivienda

Carlos Alberto Torres Tovar Jhon Jairo Rincón García Johanna Eloisa Vargas Moreno

NACIONAL FAC U LTA D D E A RT E S

Pobreza urbana y mejoramiento integral de barrios en Bogotรก H รก b i tat

y vivienda

Pobreza urbana y mejoramiento integral de barrios en Bogotá H á b i tat

y vivienda

Carlos Alberto Torres Tovar Jhon Jairo Rincón García Johanna Eloisa Vargas Moreno

FAC U LTA D D E A RT E S

Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá Facultad de Artes Maestría en Hábitat Rector Moises Wasserman Lerner Vicerrector sede Bogotá Julio Esteban Colmenares Montañez Decano Jaime Franky Rodríguez Vicedecano Pablo Abril Contreras Secretario Académico Fredy Chaparro Sanabria Directora de Bienestar Martha Luz Salcedo Barrera Director del Centro de Divulgación y Medios Alfonso Espinosa Parada Coordinador Académico Maestría en Hábitat Alvaro Ibata Ceballos Coordinación editorial Carlos Alberto Torres Tovar Textos Carlos Alberto Torres Tovar Jhon Jairo Rincón García Johanna Eloisa Vargas Moreno Diseño de pauta y cubierta Marcela Godoy Diseño y diagramación Alejandro Medina Corrección de estilo Carolina Salamanca Impresión Kimpres Ltda.

Bogotá, Colombia, 2009 © Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá Facultad de Artes Maestría en Hábitat. Línea de Investigación: Estudios en Vivienda Grupos de investigación: “Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e Informalidad” “Hábitat y Vivienda” © Autores Varios ISBN: 978-958-719-281-0

NACIONAL FAC U LTA D D E A RT E S

Esta publicación surge como una iniciativa que toma como punto de partida el trabajo adelantado por la Universidad Nacional de Colombia para el ESTUDIO DE CONCEPTUALIZACIÓN DEL MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS BOGOTÁ D.C. (2006), que correspondió al contrato firmado con el Banco Alemán KfW y supervisado por la Caja de Vivienda Popular. Grupo de trabajo Director proyecto Arquitecto Carlos Alberto Torres Tovar Mg. Urb. Profesor Asociado Universidad Nacional de Colombia Coordinadores Grupo de Mejoramiento Físico e Infraestructura Juanita Montoya Galvis Grupo de Mejoramiento de la Convivencia y Desarrollo Comunitario Jhon Jairo Rincón García Grupo Administrativo y de Gestión de Proyectos Piedad Marcela Rodríguez Agudelo Asesores Ingeniero Catastral y Geodesta Álvaro Ibatá Ceballos Urbanista Pedro Buraglia Asistente general Donka Atanassova Iakimova Asistentes de investigación Administrador Jhon Jairo Macías Católico Arquitectos Diego Mauricio Cala Rodríguez Jairo Alberto Niño Economista Sandra Catalina Campos Romero Politóloga Johanna Eloisa Vargas Moreno Sociólogo César Augusto Mendoza Beltrán Tallerista Magnolia Ángel Vídeo MIB – Por Arte de Barrio Equipo de edición. Música. Textos utilizados Encarrete. Bogotá, abril de 2007 Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia Torres Tovar, Carlos Alberto, 1965 Pobreza urbana y mejoramiento integral de barrios : habitat y vivienda / Carlos Alberto Torres Tovar, John Jairo Rincón García, Johanna Eloisa Vargas Moreno – Bogotá : Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Artes, 2009 392 p. ISBN : 978-958-719-281-0 Urbanismo – Participación ciudadana – Bogotá 2. Desarrollo habitacional – Planeación - Bogotá 3. Plan de ordenamiento territorial – Bogotá 4. Planificación regional – Bogotá 5. Pobreza urbana – Bogotá 6. Política pública – Bogotá I. Rincón García, John Jairo, 1963- II. Vargas Moreno, Johanna Eloisa, 1981- III. Tít. CDD-21 711.40986148 / 2009

A los hombres, mujeres, niños y jóvenes anónimos y a aquellos que con su liderazgo social, han contribuido en medio de la adversidad, a la construcción de esta ciudad, barrio a barrio. A todas y todos los cómplices de sueños y anhelos: madres, compañeros, hermanos, hijos y amigos solidarios con los cuales, de la mano, hemos caminado juntos. A las compañeras y compañeros de vida: Yaneth, Ludivia y Daniel.

Agradecimientos Expresamos nuestro agradecimiento a las Directivas de las diversas unidades académicas de la Universidad Nacional de Colombia, que contribuyeron al desarrollo del proceso de investigación y a la publicación de este libro. A todos los miembros del Grupo de consultoría “Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios, Bogotá D.C.” que contribuyeron con su trabajo a la producción del estudio base que permitió la organización de este libro: Arq. Juanita Montoya Galvis, Coord. Grupo de Mejoramiento Físico e Infraestructura; Econ. Piedad Marcela Rodríguez Agudelo, Coord. Grupo Administrativo y de Gestión de Proyectos. A los asesores Ing. Cat. y Geo. Álvaro Ibatá Ceballos y el Urb. Pedro Buraglia. Igualmente a l@s asistentes: Soc. Donka Atnanassova Iakimova; Soc. Cesar Augusto Mendoza Beltrán; T. Soc. Magnolia Ángel; Adm. John Jairo Macías Católico; Arqs. Diego Mauricio Rodríguez y Jairo Alberto Niño; y, a la Econ. Sandra Catalina Campos Romero. Especial mención merece Julio Cesar Guevara Villegas, por los aportes y comentarios realizados al contenido del libro. Extendemos también nuestros agradecimientos a los funcionarios del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios de Bogotá; a los oficiales de cooperación Alemana, como a las directivas de la Caja de Vivienda Popular del Distrito por el apoyo incondicional ofrecido durante el desarrollo del estudio. Especial gratitud a Mercedes Álzate, Edna Bonilla, Gladys Aristizábal, Aura Rosa Castaño y a Michael Kleinekathöfer. Agradecemos igualmente a los habitantes urbanos y líderes sociales con los cuáles tuvimos la oportunidad de compartir impresiones sobre el Mejoramiento Integral de Barrios en algunas de las localidades de Bogotá. Finalmente hacemos un reconocimiento extensivo a todas las personas y entidades que sin ser nombradas de manera explícita, hicieron parte de diversas maneras del ejercicio de investigación, y sin las cuales no hubiese sido posible este trabajo.

Contenido

Los autores

Introducción

Algunas consideraciones frente al Mejoramiento Integral de Barrios, MIB

Acerca de los contenidos del libro

Capítulo I. Ciudad, globalización y modelo de ciudad

1.1. Consideraciones iniciales

1.2. Ciudad y globalización

1.3. Planeación para un modelo de ciudad global

Capítulo II. El MIB en las políticas internacionales, nacionales y distritales

2.1. El Mejoramiento Integral de Barrios visto desde diversas perspectivas

2.2. Compromisos y pactos internacionales suscritos por Colombia con diversos organismos multilaterales 67 2.3. El MIB en las políticas nacionales. Análisis de planes y políticas para el desarrollo habitacional y el mejoramiento de barrios en los planes nacionales de desarrollo y documentos CONPES 74 2.4. Balance del tema y las propuestas de vivienda y mejoramiento integral de barrios para sectores de bajos ingresos en los Planes de Desarrollo de los alcaldes de Bogotá, 1990-2006 96 2.5. Planes de desarrollo distrital

100

2.6. A manera de conclusión

118

Capítulo III. Lo urbano y el mejoramiento integral de barrios

121

3.1. Lo urbano, sus problemas y el mejoramiento integral de barrios

121

3.2. Otros aspectos problemáticos del desarrollo urbano que inciden en el MIB

133

3.3. Algunos retos que el contexto urbano y su proyección plantean para el Mejoramiento Integral de Barrios, MIB 147 Capítulo IV. El concepto de MIB: aproximación desde la formulación de políticas y las experiencias 155 4.1. Antecedentes en la construcción del concepto de Mejoramiento Integral de Barrios y los cambios conceptuales 155 4.2. Síntesis de los conceptos de Mejoramiento Integral de Barrios en los últimos 15 años: consideraciones internacionales y nacionales 157 4.3. Concepto de Mejoramiento Integral de Barrios desde la última década en el ámbito nacional 173 4.4. Las distintas miradas del concepto de mejoramiento

177

Capítulo V. Las experiencias de MIB en Bogotá, 1972-2006

185

5.1. Caracterización conceptual del MIB desde las experiencias precedentes

185

5.2. Aproximación a los aprendizajes. Síntesis de logros, dificultades y aprendizajes en diversas experiencias de MIB en Bogotá, 1972-2006 190 5.3. Experiencias de mejoramiento barrial en Bogotá, 1972-2006

199

5.4. Síntesis de las experiencias de MIB en Bogotá

262

Capitulo VI. La participación ciudadana en algunas de las experiencias de MIB en Bogotá 289 6.1. La Participación como estrategia integral de las acciones de mejoramiento y los sistemas de monitoreo, evaluación y control 289 6.2. La participación en el marco del MIB a la luz de algunas experiencias

292

6.3. Participación, seguridad y convivencia ciudadana en el marco del MIB

300

6.4. Generalidades de los procedimientos de trabajo y evaluación participativa existentes con la comunidad en algunas experiencias de MIB 306 Capítulo VII. Aproximación a la demanda del MIB

319

7.1. Aproximación a la demanda del MIB desde algunos aspectos institucionales en Bogotá 319 7.2. Identificación y diagnóstico actualizado de demandas de mejoramiento según los Planes Zonales y algunos datos de la Caja de Vivienda Popular 331 7.3. Reglamentación de las Unidades de Planeamiento Zonal, UPZ de mejoramiento integral y las demandas señaladas por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD 337 7.4. Una primera aproximación a la valoración económica de la demanda por mejoramiento barrial 340

Capítulo VIII. Una propuesta conceptual sobre el mejoramiento integral de barrios 349 8.1. Referentes conceptuales de la política distrital en materia de mejoramiento integral de barrios 349 8.2. Necesidades humanas y mejoramiento integral de barrios: hacia una propuesta conceptual de mejoramiento 354 8.3. Desarrollo metodológico. Áreas o componentes, estrategias y líneas de acción 362 8.4. Estrategias 366 8.5. Escalas de intervención 366 Reflexión final. Los compromisos y cambios de enfoque exigidos por un proyecto estratégico de MIB

369

Bibliografía

383

Índice de mapas Mapa No. 1. Estratificación residencial de Bogotá D.C., 2000 38 Mapa No. 2. Bogotá y el Plan Orinoco-Meta-Pacífico 41 Mapa No. 3. Localización de asentamientos informales en la ciudad. Asentamientos de origen informal en Bogotá al año 2001 123 Mapa No. 4. Programas PIDUZOB y Ciudad Bolívar 201 Mapa No. 5. Desmarginalización 1998 - 2000 227 Mapa No. 6 . Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. 236 Mapa No. 7. Hogares pobres por NBI 329 Mapa No. 8. Hogares en miseria por NBI 330

Índice de tablas Tabla No. 1. Planeación estratégica 50 Tabla No. 2. Cambios en la política habitacional del Banco Mundial 1970-1990 55 Tabla No. 3. Responsabilidades entidades distritales, en el marco del Proyecto SUR con Bogotá 72 Tabla No. 4. Metas por sectores para la construcción de ciudades amables 93 Tabla No. 5. Inventario de asentamientos de origen informal, área (ha), lotes y población estimada en la ciudad de Bogotá al año 2000 124 Tabla No. 6. Bogotá. Crecimiento de asentamientos urbanos formales e informales, 1950-2000 125

Tabla No. 7. Déficit de vivienda por estratos socioeconómicos, 2000

128

Tabla No. 8. Déficit de vivienda en Bogotá, 1996-2003

129

Tabla No. 9. Hogares en asentamientos precarios en cabeceras municipales, Colombia, 2003 131 Tabla No. 10. Déficit habitacional en cabecera, Colombia, 2003

132

Tabla No. 11. Indicadores de privación del hábitat en Bogotá

133

Tabla No. 12. Metas desarrollo urbano

149

Tabla No. 13. Metas de Vivienda

150

Tabla No. 14. Objetivos del milenio

161

Tabla No. 15. Criterios y aspectos relacionados con la financiación del MIB

169

Tabla No. 16. Componentes de los Programas de Mejoramiento de Barrios en América Latina, 1990-2000 170 Tabla No. 17. Principios y objetivos de los Programas de Mejoramiento Integral de Barrios 176 Tabla No. 18. Énfasis de las acciones de Mejoramiento Integral de Barrios por componente en Bogotá, 1972-2007 197 Tabla No. 19. Porcentaje de participación por componente PIDUZOB II

207

Tabla No. 20. Indicadores generales y fuentes de verificación. Proyecto “SUR con Bogotá” 217 Tabla No. 21. Indicadores y fuentes de verificación por componente, Proyecto “SUR con Bogotá” 218 Tabla No. 22. Cronología del Proyecto “SUR con Bogotá”

223

Tabla No. 23. Criterios de selección zonal para inversión. Desmarginalización. Primera Fase 230 Tabla No. 24. Gradación para la categorización de las zonas de intervención en segunda fase. Desmarginalización 230 Tabla No. 25. UPZ tipo 1 priorizadas en el POT, 2003

239

Tabla No. 26. UPZ tipo 1 intervenidas por el Proyecto de Servicios Urbanos PSUB. Primera y segunda fases

245

Tabla No. 27. Costos del PSUB, primera fase, por componentes

249

Tabla No. 28. Inversiones en el componente de mejoramiento por subcomponente y categoría valor de las inversiones y participación de cada categoría 250 Tabla No. 29. Inversiones en el componente de mejoramiento por subcomponentes y categoría. Valor de las inversiones y participación de cada categoría. Miles de pesos 251 Tabla No. 30. Total estimado de población desplazada por violencia que ha migrado a Bogotá, 1985-2006 321 Tabla No. 31. Encuesta de Calidad de Vida. Bogotá, 2007. Distribución de personas por indicadores de NBI en Bogotá, D.C. 322

Tabla No. 32. Porcentaje de hogares en déficit de vivienda. Total nacional, 323 cabecera y resto. Censos 1993 y 2005 Tabla No. 33. Población ajustada de Bogotá por localidad, 1973-2005

324

Tabla No. 34. Participación de la población ajustada de Bogotá D. C. por localidad, 325 según censos de población Tabla No. 35. Encuesta de Calidad de Vida. Bogotá, 2007. Distribución de hogares por indicadores de NBI, según localidades de Bogotá, D. C. Viviendas, hogares 327 y personas, según localidad Tabla No. 36. Encuesta de Calidad de Vida. Bogotá 2007. Distribución de hogares 328 por indicadores de NBI, según localidades de Bogotá, D. C. Tabla No. 37. Demanda por línea de acción y por servicio según Planes 333 Zonales CVP. Bogotá D. C., 2006 Tabla No. 38. Orden de los servicios según demanda Planes Zonales CVP. 335 Bogotá D. C., 2006 Tabla No. 39. Orden de las UPZ según demanda Planes Zonales CVP. 336 Bogotá, D. C., 2006 Tabla No. 40. Cuadro resumen demanda de servicios según reglamentación del DAPD

338

Tabla No. 41. Orden de los servicios según demanda. Reglamentación de las UPZ 339 de mejoramiento integral, 2007 Tabla No. 42. Distribución de la población en las UPZ de Mejoramiento Integral, 2006

341

Tabla No. 43. UPZ priorizadas

342

Tabla No. 44. Énfasis de las intervenciones realizadas en materia de Mejoramiento 343 Integral en algunas UPZ Tabla No. 45. Costos del PMIB en millones de pesos del año 2006

344

Tabla No. 46. Fuentes de financiamiento en millones de pesos del año 2006

344

Tabla No. 47. Cálculo de los hogares objeto de atención para el componente Mejoramiento de Vivienda en sus condiciones físicas en el Distrito Capital, 346 divididos por localidad Tabla No. 48. Escalas de intervención

367

Tabla No. 49. Parámetros para establecer y valorar la elegibilidad de las zonas de intervención

378

Índice de gráficos Gráfico No. 1. Esquema de instrumentos de gestión del suelo

Gráfico No. 2. Bogotá. Áreas de crecimiento de asentamientos urbanos formales 126 e informales, 1950-2000 Gráfico No. 3. Unidades de vivienda vs. formación de hogares

134

Gráfico No. 4. Requerimientos de suelo para la demanda de vivienda al año 2002 141 Gráfico No. 5. Crecimiento del área metropolitana de Bogotá, 1951-2005 142 Gráfico No. 6. Servicios públicos domiciliarios con los que cuenta la vivienda en Bogotá, 2005 151 Gráfico No. 7. Esquema general de la propuesta “Mi Barrio”, Lima, Perú 164 Gráfico No. 8. Transición temática en materia de hábitat 179 Gráfico No. 9. Líneas de acción y áreas de intervención. PMIB. Bogotá 237 Gráfico No. 10. Inversión por localidad programa mejoramiento integral de barrios. (1999-2005) 240 Gráfico No. 11. Diagrama de acción de la Unidad Coordinadora del Proyecto Servicios Urbanos, PSUB 248 Gráfico No. 12. Inversión por localidad. Programa “Obras con Participación Ciudadana”, 2003-2005 255 Gráfico No. 13. Programas distritales contra el desarrollo urbano informal e incompleto 285 Gráfico No. 14. Demanda por servicios. Planes Zonales 334 Gráfico No. 15. Demanda por servicios en la reglamentación de las UPZ 340 Gráfico No. 16. Matriz de necesidades y satisfactores 357 Gráfico No. 17. Enfoque general para la conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios, MIB 360 Gráfico No. 18. Ámbitos de intervención y componentes operativos del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB 363

Los

autores

Carlos Alberto Torres Tovar Arquitecto, con intensificación en Estudios Urbanos y magíster en Urbanismo de la Universidad Nacional de Colombia, Bogotá (1988, 1993). Diploma de Estudios Avanzados en Urbanística y Ordenación del Territorio (2006), Universidad de Valladolid, y estudios de Doctorado en Urbanismo, Universidad Central de Venezuela (2004, en curso). Doctorado en Arquitectura y Ciudad, Universidad de Valladolid, España (2004, en curso). Profesor Asociado, Escuela de Arquitectura y Urbanismo, Facultad de Artes, Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá. Ha sido Coordinador Académico de la Maestría en Hábitat, Línea de Investigación Estudios en Vivienda (2006-2008). Decano, vicedecano académico y director del Departamento de Urbanismo de la Facultad de Artes y Director Nacional de Bienestar Universitario en la misma universidad. Desarrolla las labores investigativas en el Instituto de Investigaciones Hábitat, Ciudad y Territorio de la misma universidad y es líder de los grupos de investigación “Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e Informalidad” y “Hábitat y Vivienda”, reconocidos y clasificados en Categoría A por el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología, Francisco José de Caldas, Colciencias. Entre las investigaciones recientes se cuentan: Estado del arte sobre vivienda, hábitat e informalidad en Colombia 1990-2008 (2008). Exposición Itinerante Ciudad informal colombiana. Proyecto DIB-Convocatoria 2006 (2006-2008). Proyecto de alternativas de valoración catastral para los procesos masivos en la ciudad de 15

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Bogotá.

Hábitat y vivienda

Bogotá (2007-2008). Estudio de caracterización y análisis de alternativas para la actuación en la gestión del suelo urbano en el marco de la Política del Hábitat en Bogotá D.C. (2007). Estudio de conceptualización para el Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá, D.C. 1972-2006. CVP KfW UNC (2006). Ciudad, hábitat y vivienda informal en la Colombia de los años noventa. Proyecto DIB-Convocatoria PLEYADE 2003 (2003-2005). Coautor de los libros: El derecho a la ciudad y a la vivienda. Propuestas y desafíos en la realidad actual (2007). Informe de Valladolid 2005 (2005), Espacios urbanos no con-sentidos. Legalidad e ilegalidad en la producción de ciudad. Colombia y Brasil (2005). Arte en los noventa. Arquitectura y urbanismo (2004). Compilador y coautor del libro La ciudad: hábitat de diversidad y complejidad (2000, 2002). Aproximaciones a la vitalidad universitaria (2002). Espacio y territorio. Razón, pasión e imaginarios (2001). La recomposición de la ciudad informal (2000). La imagen de la ciudad en las artes y en los medios (2000). Es fundador y editor general de la revista indexada BITÁCORA Urbano Territorial del Instituto de Investigaciones de Hábitat, Ciudad y Territorio, de la Universidad Nacional de Colombia. Autor de diferentes artículos y ensayos sobre lo urbano, la planeación, el urbanismo, el ordenamiento urbano regional y el territorio, sobre las lógicas de intervención y gestión urbana, territorial, del hábitat y de la vivienda.

John Jairo Rincón García Sociólogo de la Universidad Nacional de Colombia. Ha sido catedrático universitario en la Universidad Nacional de Colombia y la Universidad Santo Tomás. Se ha desempeñado como consultor en temas de desarrollo regional y urbano. Investigador del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia y del Área de Memoria Histórica de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación CNRR. Ha acompañado procesos de organización social en comunidades indígenas, campesinas y urbanas en algunas zonas del país. Miembro correspondiente de la Academia Tolimense de Historia.

Johanna Eloisa Vargas Moreno Politóloga de la Universidad Nacional de Colombia; Especialista en Instrumentos de Ordenamiento Urbano Regional de la misma Universidad. Hace parte del grupo de investigación “Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e 16

Los

autores

Informalidad”. Ha trabajado en varios estudios sobre la problemática urbana, entre los cuales se destacan los temas de gestión del suelo, vivienda, mejoramiento integral de barrios, participación social y política en los procesos de planeación y ordenamiento territorial.

Introducción

En el segundo semestre del año 2006, gracias a un acuerdo de cooperación establecido entre la Universidad Nacional de Colombia y el gobierno alemán a través del banco KfW, y con la supervisión de la Caja de la Vivienda Popular del Distrito Capital, se llevó a cabo el Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios, Bogotá D.C., cuyo fin último era el de aportar al Distrito Capital una elaboración conceptual que le permitiera a los distintos gobiernos la construcción de una política que orientara la acción gubernamental en materia de mejoramiento integral de barrios. Dicho trabajo fue realizado bajo la coordinación de la Maestría de Hábitat de la Universidad Nacional de Colombia, con la mediación administrativa del Centro de Extensión Académica de la Facultad de Artes. El estudio surgía de la preocupación institucional del Distrito Capital y de la Cooperación Alemana por preparar la fusión de acciones importantes para el desarrollo urbano, llevadas a cabo a través del Proyecto “SUR con Bogotá”, del Programa “SUR de Convivencia” y del Proyecto de Servicios Urbanos en segunda fase de formulación. Todas estas acciones serían integradas en el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, coordinado por la Caja de Vivienda Popular. Se buscaba que el estudio aportara criterios para la fusión y la identificación de estrategias, escalas y componentes de intervención así como líneas de acción, criterios para la selección de las zonas de intervención y precisión de la población meta. Igualmente se esperaba el aporte de metodologías de seguimiento y evaluación de las acciones de intervención. 19

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Con la preocupación de aportar al fortalecimiento institucional, la Maestría de Hábitat de la Universidad Nacional de Colombia propuso al KfW no solamente que concentrara los esfuerzos en la evaluación de las acciones mejoradas para su fusión, sino también que procurara el fortalecimiento de la acción del gobierno distrital en la resolución de problemas de gran magnitud para la ciudad a través del mejoramiento barrial, para lo cual se requería la recopilación y sistematización de información concerniente a las distintas experiencias que en esa materia hubieran podido agenciar distintos gobiernos de la capital en los últimos años. La propuesta fue bien recibida, tanto más cuanto que la reflexión sobre la importancia del mejoramiento barrial para una ciudad como Bogotá venía alimentada principalmente por la cualificación de la acción del gobierno distrital como consecuencia del trabajo desarrollado a partir del Proyecto “SUR con Bogotá”. Funcionarios nacionales vinculados a este proceso y oficiales de la cooperación internacional alemana habían insistido en la importancia del mejoramiento integral de barrios para la ciudad, como un medio para incidir positivamente sobre la calidad de vida de la población de más bajos ingresos, poniendo un énfasis especial en el desarrollo de un componente social y de participación, lo cual suponía trascender el predominio de componentes físico-espaciales. Sin embargo, la preocupación no era nueva. De manera general, las últimas cuatro administraciones de la ciudad habían expresado preocupaciones por la atención de la población menos favorecida, y mantuvieron programas y proyectos de intervención barrial que posibilitaron el mejoramiento de algunas condiciones de vida en barrios que habían tenido origen informal en la ciudad. Con el paso del tiempo fue cobrando mayor importancia la intervención macro, dejando atrás la escala barrial. Predominaron, entonces, las obras relacionadas con la movilidad, el espacio público, la construcción de equipamientos, y todas estas actividades estaban ligadas a un fuerte componente de legalización al cual subyacían preocupaciones de carácter fiscal y de inversión para la ampliación de la cobertura en materia de servicios públicos domiciliarios. A estas acciones de predominio físico-espacial se incorporaron componentes de orden social, intentando vincular las comunidades a ejercicios de planeación participativa, ejecución de obras y control ciudadano de las inversiones. Este aprendizaje, a pesar de lo valioso que hubiera podido ser 20

Introducción

para la ciudad, no se encontraba visible para las entidades que tenían la responsabilidad de formular políticas para el Distrito, pues en el caso de la Caja de Vivienda Popular, se conocía la referencia a algunos de los programas, pero no se contaba con la sistematización ni con la racionalización de las experiencias. Desde los años cincuenta, ya se venían desarrollando en la ciudad procesos de mejoramiento urbano en intentos múltiples por enfrentar los retos de la urbanización y la pobreza. A pesar de estos esfuerzos, la poca conciencia pública, gubernamental y ciudadana sobre los problemas de las áreas urbanas construidas bajo la autoproducción no había permitido ordenar los aprendizajes en torno al mejoramiento urbano y barrial, lo cual da cuenta de que no se midió la importancia de estas acciones para el conjunto de la ciudad, sobre todo en un contexto en el que argumentos como el agotamiento del suelo urbano, impulsan la expansión de la mancha urbana sobre la Sabana de Bogotá, bajo las lógicas y patrones con los que se ha construido la ciudad de origen informal, sin que se atiendan las demandas de hábitat ni los requerimientos de preservación ambiental ni mucho menos los problemas asociados a la sostenibilidad territorial, y esto ha afectado principalmente la población de bajos ingresos. El estudio nos puso de presente la necesidad de ampliar la visión y plantear el mejoramiento integral de barrios más allá de la intervención físico-espacial, pensando en las condiciones y realidades de las comunidades urbanas, reconociendo la preexistencia de una gran parte de la ciudad que ha sido autoproducida por sus habitantes, sin que medien procesos de planeación u otorgamiento de garantías por parte del Estado como responsable constitucional de garantizar los derechos de todos los colombianos. Así, de una preocupación por una entidad del Distrito, saltamos a un tema trascendente para la ciudad. No se trata de evaluar los programas y su impacto, sino solamente de recopilar la experiencia del Distrito en materia de mejoramiento como insumo para el desarrollo de programas de mejoramiento barrial, para que éste reciba la atención, jerarquía y dimensión que merece por parte de los gobiernos distritales, y en consecuencia se pueda evitar que herramientas importantes para la construcción participativa de la ciudad queden relegadas a meros instrumentos para la ejecución de obras físico-espaciales. Con este ejercicio, la Maestría en Hábitat de la Universidad Nacional de 21

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Colombia y sus grupos de investigación “Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e Informalidad”1 y “Hábitat y Vivienda”2 quieren aportar a la cons El grupo de investigación, reconocido por Colciencias en Categoría A, surgió de la necesidad de trabajar colectivamente los problemas urbanos contemporáneos relacionados con la producción del hábitat, la vivienda y la informalidad en el contexto de las ciudades colombianas y su proceso de fragmentación en términos de la inexistencia de un modelo compartido de ciudad y territorio. Las líneas de investigaciones propuestas y de las cuales existen trabajos en curso son: Análisis y Ordenamiento Territorial; Calidad y Habitabilidad del Hábitat y la Vivienda; Ciudad, Hábitat y Vivienda Informal; Economía Informal, Hábitat y Especialidad; y, Transformaciones Urbanas y Territoriales. Sus integrantes son: Carlos Alberto Torres Tovar (Arquitecto, MS Urbanismo, estudios en curso de Doctorado en Urbanismo y Arquitectura y Ciudad), Luis Carlos Jiménez Mantilla (Arquitecto, MS Urbanismo), Luis Fernando Fique Pinto (Arquitecto, MS Hábitat), Fernando Negret Fernández (Arquitecto, MS, Doctor en Economía), Mercedes Castillo (Economista, MS Urbanismo, Estudios en curso de Doctorado en Urbanismo), Andrés Guarín Cobos (Sociólogo), Jorge Iván Cárdenas Palacios (Arquitecto), Carlos Roberto Peña Barrera (Ing. Catastral y Geodesta), David Millán Orozco (Arquitecto, MS Planeación y Gestión. Estudios doctorales en curso), Nieves Hernández (Arquitecta, MS Hábitat), Rafael Ruipérez (Arquitecto, MS Hábitat), Liliana Peña (Trabajadora Social, estudiante de MS Urbanismo), y Donka Atanassova (Socióloga). 2 El grupo de investigación, reconocido por Colciencias en Categoría A, surgió de la necesidad de trabajar colectivamente la línea de investigación sobre estudios en vivienda desde una perspectiva contemporánea de hábitat. Las Líneas de investigaciones propuestas y de las cuales existen trabajos en curso son: Hábitat y Desarrollo Territorial Integrado, Construcción Social del Hábitat, Gestión Social del par Hábitat -Vivienda, Políticas Públicas del Hábitat, Hábitat, técnica y tecnología, y Epistemología, teoría y crítica del hábitat. Sus integrantes son: Carlos Alberto Torres Tovar (Arquitecto, MS Urbanismo, Estudios en curso de Doctorado en Urbanismo y Arquitectura y Ciudad), Jorge Alberto Rivera (Arquitecto, Estudios en curso de Doctorado en Urbanismo), Clara Eugenia Sánchez Gama (Arquitecta), César Adolfo Rodríguez García (Arquitecto, Magíster en Filosofía), Luis Fernando Fique Pinto (Arquitecto, MS Hábitat), Mercedes Castillo (Economista, MS Urbanismo, Estudios en curso de Doctorado en Urbanismo), Alberto Gómez Cruz (Arquitecto, Diploma de Master of Arts con distinción en Planeación Urbana y Regional, Estudios de Doctorado en Geografía Humana y Urbanismo), Álvaro Ibata Ceballos (Ingeniero Catastral y Geodesta, Estudios en la Maestría en Ingeniería de Sistemas, Estudios de Doctorado en Urbanismo), Carlos Mario Yory (Arquitecto, Magíster en Filosofía, Especialista en Cooperación para el Desarrollo de Asentamientos Humanos en América Latina y África, 1

Introducción

trucción de memoria institucional, a las acciones de Estado y de gobierno, un insumo importante que recopila una serie de experiencias adelantadas por diversos gobiernos de la ciudad en materia de mejoramiento urbano y barrial. También se quiere contribuir a que las comunidades urbanas comprendan cómo se ha ido ordenando la ciudad y qué tipo de políticas se pueden establecer para remediar algunos de los problemas estructurales de la sociedad urbana y de la sociedad en general, con el ánimo de superar la pobreza y construir una ciudad incluyente desde la perspectiva de derechos, para que la acción de las organizaciones sociales se pueda nutrir de estas experiencias en la construcción de ciudad. El presente trabajo toma como base los documentos producidos en el Estudio de Conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios Bogotá D.C., adelantado por la Maestría de Hábitat de la Universidad Nacional de Colombia para la Banca de Cooperación Alemana KfW y la Caja de Vivienda Popular3. Los autores del presente trabajo tuvieron la responsabilidad de ordenar los documentos derivados del estudio inicial, de reescribir todos los capítulos que hacen parte de este libro y de ordenar conceptualmente la información presentada. Además, fue necesario acopiar información nueva para actualizar la información de varios capítulos. Más allá de un ejercicio de consultoría, la Universidad Nacional de

Doctor Suma Cum Laude en Geografía Humana), Cecilia Henríquez de Hernández (Socióloga, Magíster en Historia), Jorge Enrique Sánchez Ruiz (Arquitecto, Magíster en Historia y Teoría del Arte y la Arquitectura), Julio Abel Sánchez Leiva (Arquitecto), Alegría Casas Díaz (Arquitecta). A esta lista se suman los estudiantes egresados y los docentes de la misma maestría en las sedes de Medellín y Manizales para desarrollar seminarios y actividades paralelas, al ser un programa de carácter nacional. 3 El equipo interdisciplinario que desarrolló el estudio estuvo bajo la coordinación de Carlos Alberto Torres Tovar, profesor de la Universidad Nacional de Colombia. El equipo de trabajo se ordenó por componentes, así. Grupo de Mejoramiento Físico e Infraestructura, conformado por Juanita Montoya Galvis (Arquitecta Coordinadora), John Jairo Macías Católico (Economista), Diego Mauricio Cala Rodríguez (Arquitecto) y Jairo Alberto Niño (Arquitecto). Grupo de Mejoramiento de la Convivencia y Desarrollo Comunitario: John Jairo Rincón García (Sociólogo, Coordinador), Johana Eloisa Vargas Moreno (Politóloga), César Augusto Mendoza Beltrán (Sociólogo) y Magnolia Ángel Cruz (Trabajadora Social). Grupo Administrativo y de Gestión: Piedad Marcela Rodríguez Agudelo (Economista, Coordinadora) y Sandra Catalina Campos Romero (Economista). El equipo contó, además, con la asesoría del Urbanista Pedro Buraglia y del Ingeniero Catastral Álvaro Ibata Ceballos. En el grupo de apoyo y asistencia administrativa participaron Donka Atanassova Iakimova y Sandra Rodríguez.

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Colombia y la Maestría de Hábitat, atendiendo a la misión de la universidad, se ocupan de la construcción de conocimiento, la formación y la extensión universitaria. En este sentido, la publicación se logra a partir de la preocupación de los autores por aportar elementos al gobierno distrital y a las comunidades urbanas y académicas, documentos que permitan la comprensión de los problemas de la sociedad para su transformación a través de la formulación de políticas públicas que se articulen con la organización social.

Algunas consideraciones frente al Mejoramiento Integral de Barrios, MIB El desarrollo del estudio estuvo mediado por una serie de consideraciones preliminares, a partir de las cuales se fue precisando el trabajo metodológico y conceptual que permitió el desarrollo del ejercicio. Uno de los primeros aspectos estuvo relacionado con el hecho de descubrir para la ciudad y el país que el mejoramiento integral de barrios no era nuevo4. Por el contrario, existía una trayectoria de carácter internacional y nacional de más de treinta años, en la cual se habían explorado diferentes enfoques cuyo punto de partida se orientó a la provisión de infraestructura de servicios urbanos en los barrios, a fin de ofrecer condiciones de salubridad mínimas (cuestiones de saneamiento básico) y regularizar la tenencia de la tierra. Hoy se atienden carencias sociales urgentes (servicios dirigidos a grupo sociales vulnerables, guarderías infantiles, etc.) en la medida en que el mejoramiento integral de barrios se ha transformado en un vehículo para la implementación de distintas estrategias de acción social desde el Estado, orientadas a enfrentar la pobreza urbana. Como lo señalaba el BID (2002): “los programas de mejoramiento de barrios (PMB) están constituyéndose en una de las estrategias privilegiadas por los gobiernos locales para abordar los complejos problemas de la pobreza urbana. La integración física, social y económica de los asentamientos informales a la ciudad ha probado ser una forma efectiva de mejorar las condiciones de vida de sus ocupantes, mayoritariamente pobres, y de aumentar sus opciones para salir esta condición” (Brakarz, 2002: 27).

Tradicionalmente se indicaban las acciones de mejoramiento en la ciudad como acciones de mejoramiento urbano, acciones que se efectuaban a nivel de infraestructura e equipamientos. La denominación de “Mejoramiento Integral de Barrios” se reconoce desde los años noventa asociados a las políticas y lógicas de financiación promovidas por los organismos multilaterales.

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Desde esta perspectiva, a nivel internacional en diversos países se han desarrollado acciones de mejoramiento barrial que ha permitido alimentar la formulación de programas y el desarrollo de acciones de mejoramiento en todo el mundo, incluso en Colombia. A partir de lineamientos construidos por la banca internacional, de la suscripción de convenios y pactos internacionales en materia de desarrollo, hábitat, vivienda, y de la experiencia latinoamericana, el país y algunos gobiernos en particular construyeron lineamientos enfocados al mejoramiento de las condiciones y de la calidad de vida de la población colombiana, de modo que sus acciones estaban dirigidas hacia el objetivo global de superación de la pobreza a través de programas de mejoramiento barrial y urbano. Para comprender el desarrollo de este proceso, se debe tener en cuenta el posicionamiento que el tema ha tenido en el ámbito internacional a partir del trabajo desarrollado por organismos multilaterales tales como las Naciones Unidas. Muchas de estas entidades (y gobiernos) han desarrollado lineamientos, posicionado sus argumentaciones y propuestas, e insistido reiteradamente en el tema del hábitat desde una perspectiva humana, poniendo como objetivo central la superación de la pobreza y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población más vulnerable. Como evidencia de estas acciones, tenemos las declaraciones emanadas de conferencias internacionales como las de Estambul y Vancouver, y los objetivos del milenio. En cada uno de los documentos referidos, el tema de mejoramiento del hábitat se presenta con mucha fuerza, y se proponen líneas concretas de trabajo en este ámbito. A ello se suma la dimensión ambiental, al vincularse la sostenibilidad de los asentamientos humanos en las construcciones conceptuales del hábitat, en una perspectiva relacional que vuelve a poner en el centro del debate la relación entre la sociedad y la naturaleza, lo cual hace evidente una genuina preocupación por el agotamiento de los recursos naturales. De esta manera, la dimensión ambiental, comprendida más allá de la conservación, ha de convertirse en uno de los temas esenciales que deben ser incorporados no sólo en las propuestas teóricas sobre el desarrollo urbano, sino también en una dimensión trascendente de los programas y proyectos de mejoramiento. Por otra parte, para pensar en hábitat es necesario abordar el espacio inmediato a nivel urbano en el que se desarrolla la vida social: la vivienda. Visto desde esta perspectiva, el mejoramiento barrial, concebido desde diversas perspectivas, involucra el acceso y el mejoramiento de vivienda. Si bien desde la política pública, tanto nivel nacional como local, este tema presenta desarrollos 25

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importantes en materia de iniciativas, recursos y acciones concretas para la construcción de vivienda nueva, para el mejoramiento de vivienda no ha habido un interés semejante. Esto significa que para atender y resolver las necesidades de la vivienda autoproducida por las comunidades en asentamientos humanos (la mayoría de ellos de origen informal), las comunidades deben recurrir la mayoría de las veces a sus propios esfuerzos y recursos financieros. A esto se suma un grave problema urbano: el deterioro del parque habitacional que ya cumplió su ciclo productivo y que reclama acciones de mejoramiento o sustitución. El mejoramiento de vivienda se constituye, entonces, en un factor fundamental para concluir con éxito la actuación en el conjunto del contexto barrial. Pero no basta con intervenir solamente la vivienda. Las acciones de reconocimiento de la vivienda a partir de la titulación, del cambio de estratificación y de la legalización de los asentamientos informales son absolutamente necesarias. Así, se hace un reconocimiento de los habitantes urbanos que han contribuido a través de la autoproducción de vivienda a la construcción de la ciudad como sujetos sociales y ciudadanos. Pero además de las acciones de mejoramiento, se debe considerar la generación de oportunidades para la población “intervenida” en distintos aspectos, por cuanto el aumento en los costos de las tarifas de servicios públicos, de las tarifas de trasporte público, el pago de tasas impositivas derivadas del mejoramiento barrial y del desarrollo urbano (impuesto predial, valorización general, valorización local, entre otros) hacen que la población destine los recursos que antes invertía en el mejoramiento de la vivienda y en su subsistencia, a garantizar su permanencia en el territorio, sin que ello signifique en la práctica el mejoramiento anunciado de su calidad de vida. Otro aspecto determinante en materia de mejoramiento tiene que ver con la dimensión social, comprendida en dos campos: por una parte, los aspectos relacionados con las dinámicas y procesos de organización comunitaria, las lógicas de participación de las organizaciones sociales en las instituciones de la ciudad y en la construcción de iniciativas diversas que afecten su vida en la ciudad. Por otra, los aspectos asociados a la cobertura y el acceso necesarios de servicios públicos domiciliarios, servicios sociales, equipamientos colectivos e infraestructura y empleo, a los cuales tienen derecho todos los ciudadanos; en otras palabras, a todos aquellos aspectos que garanticen plenamente los derechos económicos, sociales y culturales de la población. La participación se ha convertido en un tema de vital importancia para la administración del Distrito. En este sentido, se evidencian limitaciones como la 26

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fragmentación institucional, ya que no todas las entidades tienen competencia en lo social, situación que a partir del Plan de Desarrollo (2004-2007) ha cambiado positivamente. Sin embargo, se multiplican acciones y propuestas para la participación por parte de la administración, las cuales al no estar articuladas y orientadas estratégicamente, no logran impactos reales en los procesos sociales y comunitarios. Así como las acciones, así mismo se multiplican los espacios a los cuales deben acudir los pobladores urbanos, sin que en ellos se logre avanzar hacia escenarios de construcción de políticas urbanas, de formulación de iniciativas y de ejecución de recursos: estos aspectos no son contemplados como necesarios para la cualificación de dicha participación. Si bien la normativa ha sido desarrollada con el fin de institucionalizar los nuevos procesos de participación social. los avances normativos e institucionales frente a este tema han sido desbordados por la falta de coherencia en los procesos de planeación urbana. Es preciso anotar que con respecto al segundo tema –la cobertura y acceso a servicios públicos– hay dificultades institucionales en la ciudad de Bogotá, ya que cada una de las entidades adelanta acciones sociales, sin que exista coordinación entre ellas y sin una política que oriente sus acciones en materia social. En otros casos, los gobiernos distritales no construyen políticas de Estado, de modo que el establecimiento de criterios para el desarrollo de acciones queda a discreción de cada gobernante, quien a su buen juicio propone y ejecuta, sin valorar objetivamente logros, aprendizajes y dificultades. El acceso a los servicios sociales de educación, salud, bienestar social, recreación y cultura no es competencia directa del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, pues desde la lógica institucional hace varios años, la ciudad ha segmentado el acceso a estos a través de las dinámicas propias de cada sector. Los problemas derivados de la coordinación interinstitucional y sus relaciones con la comunidad como referente social no están dados única y exclusivamente en el desarrollo del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, también en otros programas que se adelantan desde las instituciones con las que cuenta la ciudad5.

Lo que no es comprensible es el hecho de que la ciudad es un sólo territorio que está bajo una única administración, no una superposición de territorios y administraciones distintas que comparten recursos. No es concebible, entonces, que se sigan presentando dificultades de coordinación y acción interinstitucional. Esto debe superarse con la reconfiguración de las prioridades de la ciudad frente a sus ámbitos de actuación.

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Con relación a la construcción de infraestructura, muchas acciones se ven afectadas por los aspectos enunciados anteriormente y agravadas por la tendencia reciente a privilegiar obras estratégicas para la ciudad, para lo cual la inversión pública se focaliza en los proyectos “estratégicos” –que en otras palabras son las obras prioritarias para el capital nacional e internacional–, dejando de lado las necesidades sentidas de la comunidad. Así mismo, se debe tener en cuenta que las acciones sobre el espacio público, los servicios públicos domiciliarios, la movilidad y el transporte, y los equipamientos de carácter metropolitano y local son competencia de diferentes entidades en el Distrito Capital. Este hecho en sí mismo implica una serie de dificultades cuando se desarrollan acciones de intervención, en tanto cada entidad define sus prioridades y formula sus propios planes estratégicos. Cada entidad termina privilegiando su propuesta de “desarrollo e inversión” frente a las demandas del mercado. A estos hechos se suma el modelo de gestión como de ordenamiento institucional del Estado. Desde finales de los años noventa, el Estado se ha ordenado a imagen y semejanza de la empresa privada, incorporando a la gestión pública esquemas de gestión, estructuras administrativas, principios y lógicas de la empresa privada. Es decir, la gestión pública se ha ordenado según los principios de la empresa privada: eficiencia, eficacia, clientes y proyectos se volvieron conceptos imperativos para el gobierno y para la gestión pública. En este contexto, muchas empresas estatales fueron privatizadas, y las que subsistieron se organizaron a imagen y semejanza del mundo privado empresarial. En la actualidad, un gran número de servicios públicos y acciones de gobierno en la ciudad, que en principio serían de carácter público, son prestados y desarrollados por empresas del sector privado, algunas de ellas de carácter nacional y muchas otras de carácter trasnacional. Si bien este esquema ha significado para la ciudad y sus habitantes la ampliación de la cobertura en materia de servicios públicos –lo cual ha ubicado a Bogotá por encima de los estándares internacionales en materia de cobertura de acueducto, alcantarillado, electrificación, telefonía, agua potable y recolección de basuras–, también ha incidido negativamente en materia de acceso, por cuanto las tarifas se han incrementado ostensiblemente y la calidad del servicio es deficiente en algunos casos. Además, las condiciones de ingreso económico a la población no han sido mejoradas, de modo que no se ha compensado el incremento tarifario de los servicios. 28

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¿Cómo coordinar, entonces, acciones de mejoramiento de la infraestructura y de los equipamientos en barrios objeto del Programa de Mejoramiento Integral, cuando las decisiones y los recursos están en cabeza de diversas entidades, cada una de las cuales tiene sus propias prioridades estratégicas? Ejemplos de esto los podemos encontrar en la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU. ¿Cómo desarrollar acciones de mejoramiento, cuando en la práctica el desarrollo urbano sigue regido por la lógica de predio a predio y en manos de intereses y capitales internacionales? Es fundamental discutir el modelo de desarrollo urbano sobre cual se construye la ciudad, tratando de entender, por una parte, sus lógicas de desarrollo, el ordenamiento espacial, el papel de la población, del Estado y de la empresa privada, y por otra, los conflictos derivados de este proceso a través de la historia, tratando de entender el contexto y las políticas en las que se debe enmarcar el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Así mismo es importante entender las apuestas sociales, políticas, económicas, culturales y ambientales que los gobiernos le imprimen a las políticas, planes, programas y proyectos expresados en los Planes de Desarrollo. En el caso de la Administración Distrital de Bogotá 2004-2007, el modelo de gobierno y de apuesta urbana está determinado por una mirada de ciudad en el mediano plazo, desde la perspectiva de la inclusión. Esto significa que las nociones de calidad de vida y superación de la pobreza se ponen en el centro de las actuaciones gubernamentales, bajo lógicas establecidas en el Plan de Ordenamiento Territorial, POT, en el Plan de Desarrollo y en la Política de Hábitat. Otros aspectos que se destacan en la propuesta de desarrollo urbano están relacionados con los conceptos de democracia, seguridad y convivencia, equidad y bienestar. A pesar de estos planteamientos, no podemos obviar los lineamientos, derivados del mundo empresarial privado e incorporados en lo público, que posibilitaron, entre muchas otras cosas, el olvido aparente del Estado de bienestar, dejando al mercado y las empresas privadas un papel trascendente en la asignación de recursos para la satisfacción de necesidades. La trayectoria de acciones de mejoramiento barrial agenciadas por diversos gobiernos del Distrito Capital ha permito identificar dos perspectivas en las acciones que se han desarrollado. La primera está centrada en lo físicoespacial, en torno a lo cual giran los demás aspectos; la segunda está centrada en el ser humano, del cual dependen los demás aspectos: el físico-espacial y 29

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las acciones de intervención sobre el territorio y la vivienda, procurando garantizar la dignidad y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Un aspecto vital de esta dimensión humana del mejoramiento involucra el desarrollo de iniciativas orientadas a impulsar la producción y la generación de empleo e ingresos para la población de bajos recursos. Estas dos visiones –una con centro en el territorio y la otra con centro en las comunidades– conjugadas de manera articulada han de configurar, a futuro, el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios para la ciudad de Bogotá. Para entender las oportunidades que el mejoramiento integral de barrios le ofrece a la ciudad y sus habitantes, y los posibles avances en esta materia, es necesario entender que la ciudad depende de lógicas y dinámicas que en algunos casos son ajenas a su propio desenvolvimiento y, en otros, también la afectan. Muchos de estos factores están asociados con el conflicto armado interno y su manifestación en la ciudad a través del desplazamiento forzado; el modelo de ordenamiento territorial nacional y de desarrollo urbano, y con las formas y contenidos derivados de la organización de la producción (en un sentido amplio) en el territorio, lo cual termina incidiendo tanto en el ordenamiento territorial y en la “asignación de funciones” a lo urbano y lo rural, como en la distinción espacial del territorio. Por otro lado, tenemos las determinaciones de orden político y económico que dependen de políticas nacionales enmarcadas en el plan y en el modelo general de desarrollo propuesto y en curso. En consecuencia, la acción pública y los esfuerzos privados frente a la inversión en el mejoramiento barrial deben ser realizados en función de aportar en tres ejes: a) la lucha contra la pobreza; b) como instrumento del desarrollo urbano, y c) frente a la configuración de políticas públicas de hábitat y vivienda. Así mismo, es necesario reconocer la importancia del mejoramiento integral de barrios, dada la profundización del proceso de urbanización en Colombia sin un modelo de ciudad compartido. Según las cifras del Censo General de Población de 2005, el 76% de los colombianos vive en asentamientos urbanos.

Acerca de los contenidos del libro Este libro recoge de manera ordenada aspectos tratados a lo largo del estudio adelantado por la Maestría en Hábitat de la Universidad Nacional de Colombia, sobre el tema del mejoramiento barrial, y básicamente de las acciones de mejoramiento desarrolladas por diversos gobiernos distritales desde 1972 hasta 30

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2006. La construcción del trabajo implicó un ejercicio de múltiples elaboraciones, la sistematización de documentos y discusiones colectivas del equipo de trabajo con funcionarios de la Caja de Vivienda Popular y otras entidades distritales, conversaciones con las comunidades urbanas intervenidas con programas de mejoramiento. El contenido está ordenado se la siguiente manera: El primer capítulo aborda una serie de consideraciones relacionadas con los temas de ciudad, globalización y modelo de ciudad. En el segundo capítulo, se hace una reflexión sobre las políticas internacionales, nacionales y distritales, y sobre los enfoques que, a nuestro juicio, incidieron de manera directa o indirecta en los programas y proyectos de mejoramiento barrial desarrollados en la ciudad de Bogotá. En el tercer capítulo se caracterizan algunos problemas urbanos, procurando proponer una aproximación a la demanda que enfrentan los gobiernos de la ciudad y sus habitantes en materia de mejoramiento barrial. Para esto, se presenta una caracterización general de las necesidades insatisfechas. El cuarto capítulo presenta la conceptualización que se ha hecho en la ciudad con respecto al mejoramiento barrial, a partir del estudio de las políticas, programas y proyectos adelantados en este sentido en Bogotá en diversos períodos de tiempo. Esta lectura se complementa en el capítulo quinto, con la presentación de algunas de las experiencias de mejoramiento barrial desarrolladas en Bogotá entre 1972 y 2006. En los capítulos sexto y séptimo, se presentan, respectivamente, los siguientes temas: la participación ciudadana en las experiencias de mejoramiento barrial y una aproximación a la demanda de mejoramiento barrial desde algunos aspectos institucionales en Bogotá. Finalmente, en el capítulo octavo, se hace una propuesta conceptual sobre el mejoramiento integral de barrios y se presenta una serie de reflexiones derivadas del estudio.

Capítulo I

Ciudad,

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1.1. Consideraciones iniciales Si bien a comienzos del siglo XX Bogotá era un centro relativamente pequeño en el contexto nacional y latinoamericano, a lo largo de la historia, y como resultado de diversos procesos, se fue convirtiendo en un gran espacio urbano cuyas dinámicas terminarían imponiéndose en el contexto nacional. “Hasta comienzos del siglo XX Bogotá, al igual que las ciudades colombianas, se mantuvo como una ciudad pequeña con una población que no superaba los 100.000 habitantes, situación ésta que perduró durante todo el siglo XIX, soportada en una estructura urbana fundamentada en el esquema traído desde España, cuyo trazado en damero, realizaba los presupuestos de las Leyes de Indias. La ciudad no se extendió físicamente: el perímetro urbano de Bogotá del año de 1843 se mantuvo muy próximo al del año 1791, perdurando hasta comienzos del siglo XX” (Torres, 2006: 97).

Bien entrado el siglo XX, como consecuencia de varios procesos de transformación social, política, económica y cultural, la sociedad colombiana entró en un tránsito que la conduciría al predomino de lo urbano, a pesar de la persistencia de fuertes vínculos con el mundo rural, tejidos por la política, la violencia, la economía y la cultura. 33

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“Los procesos de transformación sucedidos en las últimas décadas expresan, entre otros hechos, el paso de un país eminentemente rural a uno mayoritariamente urbano. Esto se refleja de manera particular en el avance del proceso de urbanización de las ciudades colombianas entre los años 1964 y 1985, (principalmente de las cuatro más grandes), las cuales albergaban hacia finales de la década de los noventa cerca del 35% de la población total del país. Entre 1964 y 1965, el porcentaje de participación de Bogotá en el total de población nacional, pasó de 9,7% al 14,7%” (Torres, 2006: 97).

Para el año 2005, en la ciudad se localizaban 6.840.116 habitantes, que conformaban 1.948.968 hogares en 1.713.147 viviendas (DANE, 2005). Estas cifras indican la concentración del 20% de la población total de Colombia en Bogotá. Si se suma la población de los 19 municipios próximos a la ciudad, el porcentaje poblacional concentrado en la región se acerca al 30% del total nacional. El alto porcentaje de concentración poblacional está asociado, entre otros aspectos, con los procesos de poblamiento y emigración rural-urbana (voluntaria o mediada por la violencia), que obedece igualmente al modelo imperante de división social y espacial del trabajo en el plano nacional e internacional, donde se le asigna a la ciudad un papel predominante y jerárquico. El crecimiento acelerado de la urbe ha implicado no sólo la exacerbación de problemas estructurales de la sociedad, sino también el desarrollo de medidas y programas orientados a enfrentar el aumento y la expansión de la denominada “mancha urbana”, en aras de ordenar una configuración urbana desordenada y de satisfacer las necesidades de la población localizada en la ciudad. Entre las más recientes medidas que responden a los procesos acelerados de poblamiento, crecimiento demográfico y globalización, se cuentan la densificación, la compactación y la expansión del área urbanizada. Estos aspectos se suman a procesos acelerados y permanentes de cambio en el uso del suelo, y a la localización intraurbana de actividades residenciales y de servicios. El proceso de expansión se sucede a partir de la ocupación de nuevas áreas, lo cual afecta el denominado anillo periférico y compacta y densifica áreas ya consolidadas, o satura las pequeñas zonas urbanizables que quedaban vacantes al interior de la “ciudad”. En los años noventa, Bogotá se caracterizó por sufrir “notables cambios de uso en las áreas centrales; por el crecimiento o redesarrollo en muy altas densidades, acompañado de un rápido agotamiento de los suelos en las áreas de expansión” (Molina, 2001: 285). Simultáneamente, la ciudad se fue convirtiendo en un centro predominante para el desarrollo de diversas actividades económicas, políticas y administrativas del orden nacional y regional-internacional. En la década de los 34

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noventa, se le atribuye a Bogotá una serie de factores que la fueron alejando cada vez más de la concepción –acuñada por algunos estudiosos– de la “cuadricefalia urbana”, y se pasó a la noción de “primacía urbana”, que da cuenta de la transición sufrida por la ciudad con respecto a las demás “urbes” nacionales (Barranquilla, Cali y Medellín). Al finalizar el siglo XX, las élites dirigentes de Bogotá habían logrado construir el predominio de la ciudad en torno a los siguientes aspectos: • Servicios al mercado de capitales. Este proceso implica la modernización tecnológica del sector financiero y el fortalecimiento de diversas estructuras para el mercado bursátil, sin contar la configuración y construcción de centros de negocios especializados, el desarrollo de ferias comerciales y la modernización de redes de comunicación a partir de la introducción de nuevas tecnologías de la información. • Servicios sociales, de entidades públicas. A partir del proceso de modernización de la administración pública, iniciado en los años noventa por el Estado colombiano, y de la continuidad en cierto tipo de políticas públicas a través de gobiernos distritales, se logran índices loables en materia de prestación de servicios públicos domiciliarios y de presencia institucional pública y privada en diversos sitios de la ciudad, bajo parámetros de desconcentración de funciones y descentralización, alcanzado una cobertura superior al 90% en electrificación, acueducto y alcantarillado. • Infraestructura de comunicaciones, telecomunicaciones y de desarrollo tecnológico. A pesar de no haberse realizado la actualización de la malla vial (definida desde los años sesenta), se logra concretar un proceso de actualización vial y de infraestructura de servicios asociados al transporte de carga y pasajeros, modernizar las telecomunicaciones y las redes tecnológicas para la realización de transacciones virtuales, poniendo a la ciudad a la vanguardia de estos procesos en el país. Muchas de estas dinámicas se suceden en el marco de procesos de privatización de empresas estatales. En materia de tecnología, la noción de parques industriales y el desarrollo de programas que vinculan a las universidades con las empresas; potencian la cualificación de la plataforma tecnológica sobre la cual se desempeñan los negocios. De esta manera, durante los noventa la ciudad se perfiló como un “centro de servicios comerciales” trascendente para las empresas nacionales y extranjeras. Esta condición se ligó a la concentración poblacional que ofertaba un gran mercado de consumo, laboral y de fuerza de trabajo. 35

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• Servicios culturales y al visitante. Fruto de las políticas agenciadas a nivel urbano y de los nuevos referentes en materia de acumulación de capital y realización de negocios, Bogotá se empezó a convertir en destino turístico nacional e internacional, lo cual desencadenó una serie de acciones orientadas a la preservación y promoción del patrimonio cultural y arquitectónico de la ciudad y al mejoramiento y renovación urbanas y de espacio público. • Ventajas comparativas, competitividad y productividad. Al ser evaluada desde la perspectiva de las ventajas comparativas, con respecto a otras ciudades del país, Bogotá disponía de una serie de condiciones geográficas favorables con relación a los mercados, de disponibilidad de recursos naturales en su entorno regional, y de infraestructura pública y privada. Además de esto, las determinaciones en materia de política gubernamental –asociadas a la atracción de inversión extranjera directa sobre la base de exenciones tributarias, planes de modernización y políticas fiscales– significaron una serie de ventajas con respecto a otras ciudades del país. El ordenamiento regional de una serie de poblados y de las actividades económicas en torno a la ciudad fortaleció la idea de ciudad-región. Las innovaciones tecnológicas y la modernización urbana, el fomento a la industria y a la inversión extranjera, la infraestructura de transporte y comunicaciones, la oferta de servicios (salud, educación, turísticos, etc.) hicieron a la ciudad competitiva y productiva en cierto tipo de actividades económicas, fortaleciendo su papel en el concierto nacional, con toda suerte de alianzas entre el sector público y privado en pro del desarrollo. Esta primacía nacional se refleja en una serie de indicadores que muestran la participación de Bogotá en el PIB nacional, la cual pasó del 14,7% al 23,7% en los años noventa, como consecuencia de la concentración de ramas de la actividad económica asociadas a los sectores secundarios y terciarios de la economía clásica. A juicio de los expertos, se convirtió en el principal nodo exportador del país, concentrando cerca del 20% de las exportaciones nacionales (se elevó al 30% junto con Cundinamarca). En esta década, la ciudad recibió más del 50% de la inversión extranjera, el 55% del total de pasajeros extranjeros y concentró la mayor participación porcentual en el transporte aéreo de pasajeros y de carga. Al finalizar el año 2000, Bogotá reunía el 35% de las instituciones de educación superior del país y concentraba el 38% de los estudiantes graduados de pregrado y el 51% de postgrado. (DAPD, 2000: 33). 36

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Al mismo tiempo, según las estadísticas oficiales del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, para la década de los noventa creció el ingreso per cápita, el cual pasó de $2,1 millones a $3 millones del año 1995. Este hecho potencialmente debería haber incidido en el poder adquisitivo de la población con la creación de condiciones para mejorar la calidad de vida. Sin embargo, los estudios realizados para la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial, POT, en Bogotá daban cuenta de la existencia de factores de exclusión socioespacial y de profundización de la pobreza. En el caso de la vivienda, por ejemplo, el tamaño de la misma había disminuido en las zonas más pobres (estratos 1-3), los cuales, para la década de los noventa, representaban cerca del 80% de la población total de la ciudad. En algunas zonas, el tamaño de la vivienda era de 68m2 en promedio, mientras que en los sectores más antiguos de la ciudad, era de 116m2 (Molina, 2001: 291). De cierta manera, Bogotá evidencia un proceso de concentración demográfica y económica, complementado con concentración de funciones en la esfera política, de modo que, a juicio de Gouëset (1998), pasa de una configuración urbana cuadricefálica a la primacía como centro urbano, y también a la configuración de redes urbano-regionales, como sucede con su relación con la sabana y la Región Central (Gouëset, 1998: 149). Este dinamismo obedece tanto a factores históricos asociados a la división social del trabajo en el conjunto de la sociedad nacional y a la distribución espacial de las actividades de producción en el sentido amplio del término, como a procesos de atracción poblacional inherentes a la dinámica urbana a costa de lo rural, incluyendo el fenómeno del desplazamiento masivo de población producto del conflicto armado interno. Recientemente, esta dinámica se puede asociar con los procesos propios de la globalización y de la internacionalización de la economía, aspectos estos que serán ampliados más adelante. A juicio de los especialistas, en este proceso se sintetizan dos tendencias en la configuración de la ciudad: “[Por una parte] estar propensa a la primacía de la región en el ordenamiento nacional, tendencia que se ha fortalecido en las dos últimas décadas, y en segundo lugar, la persistencia de una débil y deficiente integración de la ciudad con el espacio regional y de éste con el espacio nacional. Esta baja integración regional afecta el funcionamiento de la economía, la descentralización del empleo y un mejor aprovechamiento y potenciación de las infraestructuras regionales. A la vez inciden en los intercambios comerciales, culturales y tecnológicos y no permite que exista una oferta equilibrada de servicios de

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alta jerarquía a la población, un uso más eficiente de los recursos naturales y humanos, y una difusión dinámica de los procesos de innovación” (DAPD, 2000: 29).

De manera simultánea, la ciudad se va ubicando en la cúspide de la jerarquía urbana colombiana al mejorar los indicadores de prestación de servicios públicos domiciliarios e incrementar el ingreso per cápita. Mientras se profundiza la ocupación de espacios periféricos, se especializa el uso económico del suelo, lo cual propicia la expulsión de población y, en consecuencia, amplía la mancha urbana. Mapa No. 1. Estratificación residencial de Bogotá D.C., 2000

Fuente: Decreto Distrital 815 de 1999 6 .

Por el cual se modifica el Decreto Distrital 737 de 1999 (Por el cual se modifica el Decreto 009 del 9 de enero de 1997. Modifica el mapa de estratificación, escala 1:30.000, adoptado por el artículo 1º del Decreto 009 de 1997, en el sentido de variar la estratificación de algunas manzanas del Distrito Capital, e incluir el estrato de otras nuevas. El mapa contiene 41.474 manzanaas). Para todos los efectos a los que haya lugar, la estratificación adoptada mediante el Decreto 737 de 1999, comenzará a aplicarse a partir del 1o. de abril del año 2000.

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1.2. Ciudad y globalización 1.2.1. La ciudad en la globalización y la internacionalización de la economía En la actualidad, los espacios urbanos se constituyen en atractores y receptores de población, como consecuencia de las relaciones establecidas a nivel global y de las dinámicas asociadas a la división internacional del trabajo y su realización en las sociedades nacionales, no sólo de los moradores rurales, sino también de gente de diversos países. Por demás las ciudades se han constituido en centros de concentración de actividades financieras y bursátiles, que se erigen en epicentros de la inversión de capitales nacionales e internacionales. En este sentido, Bogotá se ha consolidado en las dos últimas décadas como centro de servicios y mercado financiero. La ciudad se configura como la articuladora de los distintos “actores” que toman parte en el proceso productivo, político, social y cultural del Estado nacional y del mundo, al concentrar servicios, bienes, infraestructura, y fundamentalmente, mercado y consumidores; además, cuenta con la oferta político-administrativa generada por las entidades públicas y privadas. Al atraer población, se convierte en un gran reservorio de fuerza de trabajo altamente calificada y de población no calificada, para suplir las demandas del proceso productivo. Esta condición urbana, conformada a partir de la cualificación de las relaciones de mercado y producción, termina incidiendo en la configuración socioespacial, lo cual determina una suerte de ordenamiento espacio-funcional del territorio, que se define por la lógica del modo de producción y por las resistencias y estrategias de los sectores excluidos, i.e. por el conflicto. Las ciudades asumen, entonces, un esquema de crecimiento urbano caracterizado por una organización de las actividades económicas que estarían al mismo tiempo dispersas espacialmente en el área geográfica de las grandes urbes (áreas metropolitanas, ciudad-sabana, ciudad-región, Región Central, región de ciudades, etc.), y globalmente integradas, a partir de la especialización en el uso del suelo urbano, la división social del trabajo y la definición de competencias políticas y administrativas en el ámbito público y privado. Así pues, la ciudad se constituye en un centro de dirección desde donde se organiza la economía mundial. En plural, las ciudades se convierten en puntos de localización claves para actividades financieras, servicios avanzados 39

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a la producción y puntos generadores de innovación. La ciudad se define por lo tanto desde un punto de vista funcional al mercado y a la acumulación de capital (Boisier, 2001). Esta lógica se concreta en el Plan de Ordenamiento de Bogotá a través de la definición de patrones de especialización productiva para la construcción de zonas específicas para el sector financiero y de servicios, zonas residenciales, parques tecnológicos y zonas francas, entre otras. Se materializa, además, por medio de decretos reglamentarios, que dan forma y contenido a planes maestros, planes parciales, reglamentación de unidades de planeamiento zonal, planes de regularización y manejo de diversos aspectos urbanos. Cada uno de estos planes contiene las pautas a desarrollar para desatar el potencial económico de la ciudad en materia de servicios financieros, salud, turismo, educación superior, etc. La ciudad se ha convertido en uno de los espacios centrales de construcción y consolidación de las relaciones y de la vida de la especie humana a nivel mundial, sin que esto signifique que los espacios rurales dejen de ser vitales para ella. En la ciudad se han venido concentrando todos los esfuerzos de tipo político, económico, cultural y tecnológico por lograr un hábitat acorde con el conocimiento y las expectativas acumuladas hasta estos días. En este proceso los instrumentos, y herramientas de ordenamiento territorial vienen jugando un papel estratégico. Sin embargo, la concreción de tales aspiraciones no se ha dado de una manera completa e integral para todos. Por el contrario, la búsqueda de estos ideales ha legitimado la existencia de modelos simultáneos de ciudad, que acrecientan cada vez más diferencias socioeconómicas y limitan las oportunidades del conjunto de la población de acceder a un hábitat digno, al privilegiar lógicas y dinámicas de mercado. Y es entonces cuando aparecen dinámicas de segregación socioespacial y de expulsión de población al interior de la ciudad, así como el deterioro de ecosistemas estratégicos, el encarecimiento del suelo urbano disponible y el agotamiento de programas de vivienda social en virtud de las actividades prioritarias establecidas por el modelo urbano en sus planes y proyectos (Boisier, 2001). En esta dinámica, Bogotá se articula al proceso productivo mundial, cobrando importancia, además como vía para la circulación de grandes capitales en Latinoamérica porque es involucrada como espacio en los grandes proyectos de infraestructura vial. Un ejemplo de esto lo constituyen los Planes De Integración Vial Suramericana, que facilitan el tránsito de mercancías entre 40

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Venezuela y el Pacífico. Esta iniciativa se materializa en el denominado Plan Orinoco-Meta-Pacífico (ver mapa No. 2) Mapa No. 2. Bogotá y el Plan Orinoco-Meta-Pacífico

Fuente: CIFSA.

Por otra parte en Colombia, ciudades como Cartagena, Barranquilla y Santa Marta se han configurado como centros a través de los cuales se regulan y dirigen actividades especializadas y ligadas a la agroindustria, al turismo, al comercio internacional, a las telecomunicaciones, a la generación y comercialización de gas y energía térmica y a la industria petroquímica y petrolera. Estos procesos han promovido la inversión nacional y extranjera en el sector de la construcción, lo cual ha traído como consecuencia el incremento del precio del suelo por metro cuadrado. Particularmente en Cartagena, para el año 2007, el valor del metro cuadrado en la Ciudad Vieja era el más caro del país, US$2.700 según la Lonja de Propiedad Raíz de la ciudad. En la actualidad en la zona turística se están desarrollando 67 proyectos inmobiliarios con una oferta de casi 6.000 unidades de vivienda. Y no precisamente de vivienda social. Entre tanto, un ayudante de construcción gana un jornal de US$5,8, equivalente a un salario mensual de US$116,5, a los que deben restarse por lo menos 2,2 dólares diarios en los gastos de transporte, alimentación, sin contar los costos asociados a la seguridad 41

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social. Según cifras referidas por la Organización No Gubernamental Viva la Ciudadanía, en 1997, y por la Universidad del Sinú en 2005, la pobreza afectaba al 75% de los cartageneros y la indigencia al 40% (Martínez, 2007). La diversidad de procesos que integran la construcción de ciudades globales trae consigo consecuencias que, para países como Colombia, son por lo general negativas. Buscando realizar los paradigmas del desarrollo y la modernización, el Estado ordenado como empresa y el sector privado monopolista, han inducido una serie de reformas económicas y políticas que, combinadas con estrategias de control de población por la fuerza, han devenido en el fortalecimiento de lo urbano como espacio privilegiado para la inversión de capital, regulando el comportamiento de diversos actores sociales, e integrando las ciudades a partir del predominio de lo técnico y lo espacio funcional como el mercado mundial, sacrificando otros mundos existentes en lo urbano.

1.2.2. Los mundos coexistentes a nivel urbano El encadenamiento sistémico de los fenómenos urbanos, reproductores de lógicas funcionales al mercado en distintas escalas y formas, ha derivado en la existencia de ciudades que desde la década de los sesenta, de tránsito a la sociedad post-fordista7, han privilegiado valores éticos ligados a la realidad de la sociedad capitalista en transformación. De esta manera, en la ciudad se entrelazan diversas dimensiones sociales, políticas, culturales y económicas que, o bien se superponen o desaparecen a partir del predominio de la lógica imperante, o terminan coexistiendo en el ámbito urbano, configurando una multiplicidad de mundos que posibilitan interacciones y conflictos entre los agentes urbanos. Luc Boltanski hace una aproximación a estos distintos mundos, los cuales constituyen lo que se ha denominado “ciudad global”. Una de las aproximaciones conceptuales surgida de esta comprensión de lo urbano define a la ciudad como la ciudad inspirada, en la cual los valores y

Post-fordismo: sistema de producción en el que los trabajadores se encuentran en una estructura de producción en línea, realizando tareas repetitivas especializadas. Características: a) nuevas tecnologías de información; b) énfasis en los tipos de consumidor, en contraste con el énfasis en las clases sociales; c) surgimiento de trabajadores y servicios de “collar blanco”; d) feminización de la fuerza de trabajo, y e) globalización de los mercados financieros. Procesos sociales modernos, que describen el mundo tal y como es hoy.

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las lógicas de relación se configuran a partir de la creatividad, la inspiración y la singularidad de los seres que la moran, y de los objetos que la constituyen. Sin embargo, en la ciudad inspirada, los seres son creativos en tanto están separados de los demás, replegados de algún modo a su interioridad. Por otra parte, en la ciudad globalizada coexiste el mundo de la ciudad comercial, mediado en sus relaciones por la confianza entre el vendedor, el comprador y la calidad del producto ofrecido. En él, prima de cierta manera el prestigio del proveedor y el gusto del consumidor. Uno de los principios más importantes de la ciudad comercial es la competencia. La reputación del vendedor y su publicidad, orientan el flujo del mercado, lo cual genera una suerte de transparencia en la relación que se establece, en virtud del prestigio de quien provee la mercancía, indistintamente de las consideraciones sobre su producción y de las dinámicas laborales o ambientales en las cuales se produce la mercancía. No obstante , a pesar del prestigio de quien oferte la mercancía, la relación funciona de manera anónima y está mediada por la mercancía y el dinero que se intercambia, no por las capacidades y los valores de las personas. Otro mundo coexistente en la ciudad globalizada es el de la ciudad de renombre. Se configura a partir de la incidencia de los medios masivos de información y de la generación de opinión; involucra de cierta manera la construcción de una memoria colectiva atemporal, que se recrea con el prestigio de quien actúa en lo urbano: gobernante, empresario, ciudadano, etc. Se construye cotidianamente y se transforma según varían el prestigio, el renombre y la memoria, a partir de la tendencia de la comunicación de masas. En la ciudad de renombre, “la gente célebre ignora a los pequeños que los admiran […]” (Boltanski, 2002: 195). Otra dimensión posible en la ciudad actual, se denomina ciudad doméstica, que está mediada por las relaciones personales o de trabajo, configuradas, la mayoría de las veces, por redes familiares y personales en las que la confianza es vital para ser parte de ella. En esta ciudad, las formas de control y gratificación, así como los valores éticos y morales se establecen a partir de las relaciones familiares y personales. La posición social, se definen por la jerarquía en la familia y por el estatus de ésta en la sociedad. Los vínculos sociales parecieran estar predestinados por la filiación parental: el matrimonio, por ejemplo, en aras de consolidar la posición de la persona y la familia en la comunidad. La proximidad de la relación es lo que permite identificar los recursos posibles para realizarse socialmente y ser lo que se es. La relación de trabajo está mediada casi siempre 43

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por la filiación parental y no por la capacidad y la competencia de la persona. El flujo de información y conocimiento se subordina a la jerarquía de la relación familia-comunidad, así como al control y la dependencia, en una relación similar a la del aprendiz con el maestro (Boltanski, 2002: 196). La ciudad industrial, que existe desde los años sesenta, define a las personas a partir de su cargo y su función en una estructura organizacional jerárquica e inflexible, propia del sistema fordista de producción. De esta manera, las relaciones son predefinidas en virtud de la estructura y la especialización del cargo. La relación está prescrita por las reglas, los manuales y la estructura organizacional. ¡Se juzga funcionalmente! Por otro lado, encontramos la denominada ciudad proyecto. Partiendo de la concepción de que nos encontramos en un mundo conexionista y de relaciones locales y planetarias, la ciudad proyecto se configura a partir de las relaciones construidas en red, para lo cual es un prerrequisito vincularse a ella. En este sentido, importa establecer contactos que superen la distancia espacial, llegando a interactuar en tiempo real, sin importar la distancia. Para ello, es de vital importancia la disposición de recursos tecnológicos, de infraestructura de sistemas y comunicaciones, lo cual genera la idea de que no existe territorio y, por lo tanto, los desplazamientos no pueden ser controlados y regulados. Es potencialmente el mundo del no-lugar físico, sino de un espacio virtual. La circulación de información es difícilmente controlable, pero sí circunscrita a los miembros de la red. En la ciudad proyecto, los métodos de trabajo son elaborados en función de la necesidad siempre cambiante del proyecto, para lo cual las personas se auto-organizan, inventan reglas locales sin que sean totalizadas globalmente por una oficina de organización. La ciudad proyecto es producto fundamentalmente de la década de los noventa. En esta ciudad se oponen valores a la ciudad industrial así: cantidad vs. calidad; organización piramidal vs. red; territorio vs. flujo; delegación vs. subsidiariedad; organización centralizada vs. autoorganización; planta de personal vs. persona; reduccionismo del orden vs. reconocimiento de virtudes; reglamentos vs. reglas. Para “ser” en la ciudad proyecto, es indispensable la inestabilidad y la movilidad; no estar atado a cargos en estructuras rígidas y verticales. Cuanta más movilidad se tenga, tanto mayor es la posibilidad de integrarse a diversas redes, en tanto los vínculos en la red son incitados por la red misma, ampliándolos, limitándolos o eliminándolos. La ciudad proyecto funciona a través del proyecto y el valor fundamental es la actividad del proyecto. Al vincularme al 44

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proyecto, me integro a la red, genero entusiasmo y compromiso. Se transforma la noción de empleo por la de “actividad gestionada por cuenta propia” en función del proyecto. Quien gestiona, sirve de interlocutor con los actores interesados a partir del amplio margen de las fuerzas del mercado, sin contar con más garantías que las normas del derecho privado y las que protegen al ciudadano en cuanto consumidor, capaz de acceder y ser, dentro de éstos parámetros. En la estructura organizacional, se cambia la noción de cuadro, imperante en la ciudad industrial, por la de jefe de proyecto, experto, consultor, que es más flexible, dinámica y adaptable a los proyectos, y posibilita el flujo de la red y su ampliación. Colaboración en red, cooperación para el proyecto y para la red (a diferencia a la confianza entre vendedor y comprador), contribuyen a determinar una relación en virtud del carácter de la conexión a la red, la cual se conoce poco a poco, sin importar los vínculos y la densidad de los mismos. El peso de la innovación se distribuye entre quienes participan de la red como del proyecto. No están prescritas las relaciones, como sucediera en la ciudad industrial, en la cual las relaciones son predefinidas a partir del manual y la estructura jerárquica de la organización. De antemano el proyecto se define, es finito, pero garantiza que al final, dependiendo del comportamiento, la persona pueda ser vinculada a otro proyecto. Para ello debe tener movilidad, es decir, inestabilidad. Quien no está en el proyecto, no está en la ciudad, es, en esencia, excluido. La ciudad de proyecto toma prestado del mundo doméstico una parte del vocabulario con el que se autodefine: relación personal, confianza, relación cara a cara; al igual que dispositivos de relación tales como la amistad y la afición; pero las redefine en función de la red y de la necesidad del proyecto. La ciudad proyecto supone la estabilidad de la relación de interdependencia y confianza a largo plazo, cosa que difícilmente se logra a través de un contrato, pero sí con la recurrencia de la relación, con el fortalecimiento del vínculo a partir del intercambio de bienes y servicios difíciles de formalizar en un contrato: información, orientación, apoyo, cooperación, amistad, etc. Aquí predomina, la confianza en oposición a la impersonalidad del mercado y de la ciudad comercial. En este sentido no se puede separar el trabajo de la persona que lo ejecuta, pues justamente la virtud de la relación se establece a partir de la singularidad de ese ser y no de otro, de las potencialidades que le permiten vincularse a la red y al proyecto. La ciudad proyecto conjuga la 45

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competencia de la ciudad comercial, con la cooperación de la red implícita y demandada por el proyecto. La ciudad se construye en función de lo que demanda el proyecto, de la capacidad del experto a partir de sus limitaciones, constriñendo la participación de aquellos que no comparten o no se involucran en él. Limita la participación de aquellos que no tienen grandeza. El principio fundamental es la eficacia. El proyecto se convierte en el principio superior común a toda la sociedad. En la década de los noventa, tiende a desaparecer la ciudad cívica, en la que el bien común se realiza y en la que predominan la solidaridad, el derecho ciudadano, la justicia y la equidad como valores intrínsecos a la sociedad. Desaparece en virtud de la confrontación entre el Estado y la empresa privada, y a partir de la organización política y administrativa del Estado como empresa. La desaparición de la ciudad cívica se ordena a partir de la promoción de juicios de valor proyectados al conjunto de la sociedad a través de medios masivos de información, campañas políticas y “evidencias empíricas” potencialmente fabricadas. Mientras la empresa es innovadora, asume riesgos, establece alianzas, colabora y se transforma, el Estado es juzgado como paquidérmico, anquilosado, intervencionista y jurásico. Si bien no todas las ciudades posibles, “[...] se han desplegado en la misma época y del mismo modo que en determinado momento las nociones de planificación, organigrama, optimización, que marcaron la grandeza industrial, o no existían, hubo otro tiempo en el que la red no podía pretender de ningún modo servir como modelo general para la organización de las sociedades” (Boltanski, 2002: 202-3).

En este sentido, en el mundo urbano coexisten muchas de estas dimensiones, aunque de cierta manera la lógica conduce al predomino del más fuerte, de manera que el modelo adoptado incide en las orientaciones políticas y, el ejercicio del gobierno en la regulación de la sociedad, dando primacía a la ciudad proyecto, a la ciudad comercial y a la ciudad de renombre.

1.3. Planeación para un modelo de ciudad global El modelo de ciudad global, descrito en el aparte anterior aparece como el marco general de referencia que define pautas y claves a través de las cuales se configuran las relaciones entre los distintos agentes que constituyen la 46

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complejidad de la vida urbana. Uno de los aspectos fundamentales de dicha complejidad se desarrolla en el campo de la política, más exactamente, en el escenario de construcción y definición de las políticas públicas como síntesis de la correlación de fuerzas e intereses de estos múltiples actores. La globalización en cuanto nuevo modelo de ordenamiento a escala internacional, pone en el centro una noción reducida de los Estados y, por ende, de su capacidad de consolidar políticas públicas con coberturas masivas. La focalización y el asistencialismo son entonces, los parámetros bajo los cuales el Estado avanza en un nuevo modelo de planeación con énfasis en la gestión de proyectos como forma de acceder a recursos provenientes de la banca multilateral en la mayoría de ocasiones. Esta gestión es determinada, a su vez, por los intereses estratégicos que dicha banca se encuentre en disposición de impulsar y financiar. La agenda pública de los Estados en el caso de América Latina ha tenido que concentrarse en temas derivados del crecimiento urbano, enfatizando principalmente dos aspectos: el desarrollo económico en función de potenciar y fortalecer el modelo de producción, y, la atención de problemáticas inherentes a la pobreza, el deterioro ambiental, la exclusión, la segregación, el desempleo y la desigual distribución de recursos. El modelo urbano impulsado por la banca ha promovido el desarrollo económico en detrimento de la atención a las problemáticas que aquejan a la mayoría de la población; paradójicamente, la política y el crédito se han concentrado en la financiación de programas, proyectos y acciones encaminados al fortalecimiento institucional del Estado y las administraciones locales, en pro de la consolidación de la capacidad de gestión urbana para el desarrollo. Aunque en muchas ocasiones es difícil distinguir entre desarrollo, planeación y gestión urbana o gestión del suelo, existen elementos conceptuales que diferencian tales nociones, siendo importante exponer aquí lo concerniente a la planeación y la gestión urbana. “Por lo tanto, una definición de planeación no solamente se debe enmarcar los aspectos de la realidad, el contenido, los procesos, los sujetos sino que además debe asumir el tipo de metodología con la cual se va a construir la dinámica misma. En este sentido, la planificación podría ser entendida como el proceso por medio del cual la sociedad y el Estado entienden su realidad diversa, racionalizan los recursos públicos y privados presentes, con el fin de tener un mejor futuro, donde la planificación consulta los ejes temáticos y problemáticos resultado del interés general de una sociedad en determinado momento, permitiendo que su desarrollo logre consolidar acciones prospectivas que mejoren la calidad de vida de la mayoría de la población” (Betancour, 2001: 42).

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En los años noventa la gestión urbana se convirtió en el enfoque privilegiado de los procesos haciendo evidente el cambio de paradigma entre el Estado benefactor o asistencialista y el Estado regulador. La función principal en materia de regulación estatal se orientó a garantizar un ambiente adecuado para la consolidación del mercado y la realización de negocios privados, a través de los cuales se garantizaría la oferta de bienes y servicios a la población, ofertados ahora de forma institucionalizada por agentes privados. Desde esta perspectiva la provisión de bienes y servicios, , debía pasar necesariamente por la realización de valores y principios asociados a la competitividad, la productividad, la eficiencia y la eficacia. Para el caso de América Latina, el conjunto de ciudades capitales e intermedias vivió una realidad similar que, por una parte, tendió a la homogenización en función de los principales postulados del modelo económico desde el cual se definieron los retos orientadores de la acción y planeación pública y privada y, por otra, profundizó el déficit acumulado en diversos aspectos de la vida urbana. Jordi Borja y Manuel Castells definieron la situación de transformación sufrida en los noventa por la mayoría de países de América de la siguiente forma: “En América la situación ha cambiado en la década de los noventa. Por una parte, la reactivación económica ha estimulado la puesta en marcha de proyectos urbanos de gran escala que han dinamizado el sector de la construcción, y por otra, han agudizado las contradicciones y los déficit heredados: infraestructura física y comunicaciones, insuficiencia de los recursos públicos y en general de la capacidad de actuación de los gobiernos locales, débil integración social en la ciudad y escasa cooperación público privada. […] Las grandes ciudades latinoamericanas emergen, en la década de los noventa, como grandes espacios políticos y económicos; la consolidación de esta emergencia dependerá de que puedan estimular grandes proyectos de ciudad que cuenten con una participación activa de los principales agentes públicos y privados y conquisten un amplio consenso ciudadano” (Borja y Castells, 1998: 142).

1.3.1. Principales elementos de enfoque en el modelo de planeación urbana En términos generales, los planteamientos internacionales que definen la planeación urbana a partir de la década de los noventa, pueden sintetizarse en tres propuestas que complementan e integran un cuerpo unificado orientador de las acciones adelantadas por los gobiernos, los organismos de cooperación al desarrollo y las entidades de fomento y crédito internacional en los centros urbanos del 48

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Tercer Mundo. Dichos aspectos fueron: a. movimiento de un enfoque controlador a uno facilitador de intervención estatal; b. desarrollo de innovaciones para la gestión del suelo, y c. desarrollo de innovaciones para la gestión de vivienda. En la mayoría de países de América Latina, se concretaron reformas estructurales tendientes a sentar las bases para el paso de un Estado controlador, inserto en la lógica del bienestar, el cual se orientó a garantizar la oferta de servicios básicos, educación, vivienda, entre otros, a través de la “intervención en la economía”, hacia un Estado facilitador, con funciones orientadas a regular las relaciones entre los diversos actores sociales que debían garantizar bienes y servicios a la sociedad, a través del mercado, y en directa correspondencia con la capacidad adquisitiva, independientemente de las necesidades y la condición humana. El Estado controlador funcionó a través de un modelo de “Planeación Maestra Tradicional”, el cual pasa a ser Estado facilitador, gracias a estas reformas, hacia un modelo de planeación estratégica. El cambio requería: “[...] una fuerte combinación de funciones de planeación urbana con aquellas sectoriales y con las agencias financieras de nivel local para suministrar un enfoque integrado de desarrollo. Esta coordinación ‘horizontal’ estableció vínculos entre el sector público y privado, es decir, vínculos diarios y cotidianos entre los planificadores estatales y el sector privado, no sólo a través de cuerpos formales tales como compañías de urbanización, negocios importantes de manufacturas y servicios, sino también a partir de organizaciones comunitarias de base e individuos” (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 18).

El enfoque facilitador correspondía a una concepción de reducción de funciones estatales con relación al mercado, la cual derivó en las políticas de reducción del Estado y en la privatización de empresas bajo su dirección. La propuesta implicaba la redefinición de relaciones con el sector privado, la promoción de políticas en materia de suelo urbano que potenciaran el desarrollo de la ciudad, para reducir las instancias burocráticas y promover controles graduales al proceso, en la medida que el contexto y los actores involucrados lo requieran. Al mismo tiempo, el Estado debía garantizar herramientas tales como sistemas de información geográfica, que facilitarán el trabajo de los departamentos, e instancias de planeación. Se destacarón la necesidad de mejoramiento del catastro y los registros de tierras y usos, con el fin de proyectar y proveer información veraz para la identificación de nuevos escenarios de crecimiento, de modo que se pudiera ordenar un mercado de tierras que permitiera establecer la cantidad de tierra con que se contaba, sus características y estructura de precios. Igualmente, debería permitir el establecimiento de tipologías 49

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de vivienda y uso del suelo. La combinación de un enfoque flexible con los instrumentos técnicos, derivaría en lo que se denominó como “planeación estratégica”, cuyas características principales se presentan a continuación. Tabla No. 1. Planeación estratégica Características

•Integración y coordinación intersectorial. •Factibilidad financiera. •Acuerdo sobre la ventaja comparativa de los sectores públicos y privados en la gestión y en el desarrollo urbano. •Papel facilitador del sector público con el apoyo del sector privado. •Mecanismo de escogencia intersectorial e intrasectorial. •Vínculos hacia asuntos de políticas nacionales y desde ellos. •Preocupación por las relaciones entre lo rural-urbano. •Resolución de conflictos entre los participantes. •Monitoreo y evaluación periódicos

Enfoque

•Enfoque participativo local de desarrollo integrado urbano, para lograr la gestión del crecimiento y acciones remédiales a escala de la ciudad.

Objetivo

•Facilitar todas las iniciativas públicas y privadas para promover el crecimiento económico, suministrar servicios urbanos básicos y mejorar la calidad del medio ambiente.

Resultados

•Plan de desarrollo físico para la ciudad. •Conjunto de estrategias interrelacionadas para el desarrollo urbano (incluyendo tierra, infraestructura, finanzas e instituciones).

Escala ciudad

•Coordinación multisectorial de planeación espacial. •Planes sectoriales de inversión. •Recursos financieros. •Marcos institucionales. •Procesos y herramientas necesarias para satisfacer los objetivos intersectoriales de desarrollo urbano a lo largo de un período de 10 a 15 años: planeación estratégica.

Escala local

•Procesos coordinados de cambio intensivo para un área limitada en un período de corto plazo de 2 a 5 años: planeación activa.

Fuente: centro de las naciones unidas para los asentamientos humanos. (1996: 8-9).

Innovaciones para la gestión del suelo En los años noventa, la gestión del suelo se asoció fuertemente a la solución de los problemas derivados del asentamiento informal. En este orden de ideas, fueron introducidos aspectos conceptuales por organismos internacionales que, como las Naciones Unidas, promovieron espacios de reflexión para su promoción en América Latina y el mundo. El Informe Mundial sobre Asentamientos Humanos Hábitat II,

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caracterizó la gestión del suelo y vivienda en referencia a las necesidades derivadas de la solución de la problemática de asentamientos y de desarrollo sostenible. Los criterios propuestos para la gestión del suelo entendido como la consolidación de un modelo de desarrollo sostenible fueron los siguientes: • Promoción de la planeación y gestión sostenible de uso del suelo, solventando las necesidades de tierra para el desarrollo de asentamientos humanos, sin descuidar el medio ambiente. • Todos los países, según sus consideraciones y de acuerdo con sus planes, objetivos y prioridades nacionales, debían adoptar estrategias innovadoras de planeación urbana para enfrentar los asuntos sociales y ambientales, desarrollando incentivos fiscales y medidas de control de uso del suelo que incluyan soluciones para un uso más racional y ambientalmente sano de los recursos limitados de la tierra. • Desarrollo y apoyo a la implementación de prácticas mejoradas de gestión de tierra, que traten integralmente con los requisitos potencialmente competidores de tierra para agricultura, industria, transporte, desarrollo urbano, espacios abiertos, reservas y otras necesidades vitales (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 4). Frente al tema de la gestión del suelo en el marco del desarrollo sostenible se plantearon los siguientes ejes de transformación: • Apoyo al desarrollo innovativo del suelo, que debía partir del desarrollo sostenible a través de la búsqueda de mecanismos innovadores. También debía garantizar el aumento de la adquisición pública de tierra urbana, el acceso de grupos de bajos ingresos a la tierra, el reconocimiento y la legitimación de los procesos de asentamientos y el desarrollo de programas guiados por el sector público para el uso del suelo. • Facilitación de las transacciones y escrituración de la tierra: Se debía tender a la eliminación de los bloqueos para el acceso a la tierra y de los costos que implicaran su transferencia (entre otros, la inseguridad de la tenencia, las largas y costosas disputas por la propiedad y el mal acceso al crédito). • Asociaciones entre el sector privado y público. Los procesos de asociación partirían del reconocimiento de las ventajas de uno y otro sector para valorar la importancia de adelantar procesos conjuntos. En el sector público se identificarían como beneficios y ventajas: las posibilidades de englobe de la tierra, la efectividad en la aprobación de inversiones en infraestructura, 51

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las posibilidades de generar “redesarrollo” urbano e impuestos crecientes. Los beneficios del sector privado derivarían en la efectividad en la financiación, la comercialización y las relaciones establecidas con contratistas. • Desarrollo generador de infraestructura. Se identificó la capacidad del Estado para construir la infraestructura necesaria sobre la cual se podrían sostener proyectos de uso del suelo que guiaran el crecimiento y motivaran el desarrollo. Se planteó que el dinero invertido por el sector privado en infraestructura fuera recuperado a través de tarifas al usuario mediante “la adopción de técnicas de desarrollo generadas por la estructura, formulando medios efectivos para recuperar los costos de tales inversiones –por ejemplo, a través de tarifas al usuario, impuestos de valorización, acuerdos de ganancia de valorización y esquemas de reajustes de tierras–” (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 24). • Desarrollo económico urbano. Una mejor coordinación entre sectores privado y público debería contribuir a la elaboración de programas urbanos y a la consolidación de la política en los siguientes aspectos: “Reforzando la administración de infraestructura urbana con especial énfasis en el mantenimiento; mejorando el marco regulatorio en la ciudad para mejorar la eficiencia del mercado y la participación del sector privado; mejorando la capacidad técnica y financiera de instituciones municipales; y reforzando los servicios financieros de desarrollo urbano” (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 25). Es preciso señalar que elementos integrales del desarrollo económico tales como la generación de empleo y el estímulo a actividades productivas e industriales y/o de manufactura no aparecen dentro de estas posibilidades, lo cual evidencia la legitimación de un modelo basado en el consumo y fundado en las contribuciones e imposiciones tributarias indirectas. • Toma de decisiones mejoradas de inversión. Por último, la adopción de este esquema de herramientas debería permitir mayor racionalización en la toma de decisiones, teniendo en cuenta la planeación multisectorial en cuatro temas: “La planeación de la inversión debe ser dirigida por la demanda; todas las agencias públicas con un papel notable en las decisiones de inversiones deben ser parte del proceso; cuando el proceso se inicia, cada paso debe ser simplificado tanto como sea posible; es crítico ser integral, es decir, debería haber una estrategia para asignar las escasas medidas de inversión a través de todos los sectores y todos los proyectos”. El proceso de planeación desde esta perspectiva necesitaría de un “grupo de dirección interagencial, la ubicación precisa de infor52

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mación sobre la demanda, sobre las posibles condiciones de mejoramiento de la comunidad y la priorización de los proyectos a ejecutar” (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 25). Estos ejes precisaban las líneas-parámetros para la creación de instrumentos de gestión del suelo y la construcción de baterías de herramientas para su desarrollo. La aplicación de estas baterías en cada país, principalmente en las ciudades capitales, suponía la realización sincronizada. Sin embargo, “aunque las ciudades hoy cuentan con procesos de planificación y ordenamiento pensados a largo plazo, la mayoría de las veces son formulados con criterios que obedecen a aspiraciones macroeconómicas y lineamientos técnicos distintos a las necesidades del conjunto de la población o fundamentados en la idea de superación de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida mediante el crecimiento de la producción. De esta manera, problemáticas evidentes y previsibles, no tienen lugar en los ejercicios de planeación o las soluciones que se plantean no tienen viabilidad social y a veces tampoco política” (Torres, Atanassova y Rincón, 2006: 8).

Innovaciones necesarias para la gestión de la vivienda Otro aspecto central en el cambio de la orientación de política urbana desde los organismos multinacionales y la banca fue el de gestión de la vivienda. En los años cincuenta del siglo pasado, se realizaron los primeros aportes de gobiernos locales en materia de inversión urbana, sin gran impacto, debido a los bajos aportes económicos y al énfasis puesto en torno a la construcción de mercado interno local apalancó la inversión en el sector rural prioritariamente. Hacia los años ochenta, se reforzó la inversión en proyectos urbanos por parte del Banco Mundial. Entre 1980 y 1993 fueron financiados 40 programas con una inversión de 2000 millones de dólares. Estos proyectos tuvieron como objetivos el reforzamiento de la capacidad de gestión institucional de los gobiernos locales, el fortalecimiento de la planeación y la gestión del desarrollo urbano. Durante la década de los ochenta e inicios de la década de los noventa del siglo pasado, varios países abandonaron el suministro de vivienda, mientras coincidían en el contexto, bajo las siguientes consideraciones: • Mayor orientación al mercado a través del ajuste estructural. • Crisis económica que limitó los recursos del Estado para asegurar la oferta de vivienda. 53

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• Presión social para apoyar a ONG y comunidades a garantizar el derecho a la vivienda. • Mayor atención a las alternativas generadas desde las mujeres. • Mayor disponibilidad de financiación internacional para programas de mejoramiento. • Desarrollo del enfoque “facilitador” del Estado (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 100). Estos cambios se insertaron de manera formal en las dinámicas de planeación estatal a partir de la creación de estrategias nacionales de vivienda derivadas de la Estrategia Mundial de Vivienda propuesta en 1988 por el Banco Mundial. Los requisitos que estableció la Estrategia Mundial de Vivienda para las naciones fueron: • Definición de objetivos claros y medibles. • Reorganización gradual del sector habitacional (incluyendo el marco legal y normativo y la producción de vivienda). • Movilización y distribución de recursos financieros incrementados (incluyendo financiación habitacional, racionalización de los subsidios y recuperación de costos). • Producción de vivienda y gestión de tierra, infraestructura y de industria de la construcción (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 103). Durante estos años la orientación de las inversiones se encaminó al “fortalecimiento institucional” al fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos para administrar los recursos internacionales en el marco de la ya mencionada reforma estructural, que implicaba una incidencia macro económica de mayor impacto con el objetivo claro de insertar a las ciudades en el modelo de desarrollo de apertura hacia la globalización, la liberalización del mercado, la reducción de la intervención estatal. Por lo demás, se buscaba el apoyo focalizado a los sectores más pobres del conjunto social, aspectos que fueron concretados a través del Programa de Gestión Urbana8 y de la definición de una política habitacional, cuyos principales cambios se presentan en la tabla No. 2. “El Programa de Gestión Urbana, PGU, es un programa mundial de cooperación técnica en el cual las agencias de las Naciones Unidas y otras agencias de apoyo externo trabajan juntas para reforzar la capacidad de las ciudades y los pueblos para manejar el crecimiento económico, el desarrollo social y aliviar la pobreza. Iniciado en 1986 por el Programa de las Naciones

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Tabla No. 2. Cambios en la política habitacional del Banco Mundial 1970-1990 Objetivos

Papel del gobierno

Instrumentos de políticas y créditos

1970

Implementar proyectos para lograr tierra asequible y vivienda para los pobres; lograr recuperación de costos; crear condiciones para la repetición a gran escala de los proyectos.

Énfasis en la provisión directa (por parte del gobierno) de tierra, vivienda y financiación para facilitar el desarrollo progresivo de las condiciones habitacionales por parte de los beneficiarios del proyecto.

Proyectos de demostración de lotes con servicios que hacen énfasis en vivienda asequible y estándares de infraestructura, seguridad de tenencia y subsidios cruzados internos.

1980

Crear intermediarios financieros autosuficientes capaces de hacer créditos hipotecarios a largo plazo a hogares de ingreso bajo y moderado; reducir y reestructurar los subsidios habitacionales.

Énfasis en la provisión de financiamiento habitacional, principalmente construcción pública y racionalización de subsidios habitacionales (reducción, asignación mejorada y cambios de lo financiero a lo fiscal).

Proyectos de financiación habitacional que hacen énfasis en una reforma a la tasa de interés (para mejorar la movilización de recursos y el diseño de instrumentos hipotecarios); diseño de subsidios y comportamiento mejorado institucional financiero de las agencias públicas involucradas en la provisión directa de tierra, infraestructura y vivienda.

1990

Crear un sector habitacional que funcione bien, que sirva a las necesidades de los consumidores, productores, financistas, gobiernos centrales y locales; y que además apoye el desarrollo económico, alivie la pobreza y soporte un ambiente sostenible.

Adopción por parte de las agencias gubernamentales con responsabilidades de formulación de política, coordinación y regulación, de un papel facilitador, para ayudar en la provisión de tierra y vivienda por parte del sector privado; y además la coordinación mejorada del sector y de la política macroeconómica.

Conjunto integrado de instrumentos de crédito y de políticas para estimular la demanda (desarrollo de derechos de propiedad, financiación habitacional y subsidios orientados); facilitación de la oferta (provisión de infraestructura, reforma normativa y organización de la industria de la construcción) y gestión del sector habitacional como un conjunto (reforma institucional coordinada con políticas macroeconómicas).

Fuente: Mayo y Shlomo (1996:201).

Unidas para el Desarrollo, PNUD, el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat) y el Banco Mundial, este programa ayuda a las ciudades a implementar programas innovativos en cinco áreas: gestión de la tierra urbana; gestión de infraestructura; administración municipal y finanzas; gestión ambiental, urbana y alivio de la pobreza urbana” (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 87).

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En consecuencia, en los años noventa el fortalecimiento institucional se concretó para el sector vivienda en la provisión Estatal de la reglamentación necesaria para el desarrollo habitacional urbano en conjunción con las garantías para el desarrollo del mercado, de modo que fuera posible la realización de derechos seguros de propiedad, financiación privada de hipotecas, racionalización de los subsidios, recuperación de los costos del desarrollo de infraestructura, reducción de estándares de vivienda; reducción de la complejidad normativa y promoción de la actividad privada en todas la áreas. Fue evidente el fortalecimiento del mercado como vía para la resolución de las necesidades a través del consumo. En materia de vivienda, no fue distinto. Mediante el aprovechamiento y el uso combinado de los beneficios generados por el sector público y gracias a consecución de tierras y la financiación de servicios, la financiación habitacional y el desarrollo de la tierra en general fueron quedando cada vez más en manos de particulares. “En este proceso, el ordenamiento territorial se fue consolidando en Colombia como un instrumento de apoyo a la gestión planificadora y como una política estatal para lograr la descentralización y la democracia participativa establecidas en la constitución nacional de 1991” (Borja, 1996: 17). De esta manera, la relación entre el ordenamiento territorial y la planeación urbana empezó a ser una constante en Colombia, adquirió especial importancia en la década de los noventa , cuando se transformó el enfoque predominante de “polos de desarrollo”9, imperante como estrategia de planeación, y dio paso a una orientación concentrada en la “integración espacio-funcional” de procesos productivos postfordistas. Las experiencias de implementación del enfoque de “polos de crecimiento” y/o desarrollo, basados en la idea de que el desarrollo de algunos centros fuertes dinamizaría los procesos económicos en las regiones, fueron desalentadoras por cuanto no lograron el objetivo de permitir que la modernización llegara realmente a las zonas cercanas de las ciudades en las que se concentraron los recursos. Al respecto, expertos del desarrollo regional y urbano anotan que:

“El concepto de polo de crecimiento en el desarrollo espacial sugiere que mediante una fuerte inversión en industrias intensivas en capital en los centros urbanos más grandes, los gobiernos de los países en desarrollo pueden estimular un crecimiento económico que se difundirá al exterior de la ciudad para generar desarrollo regional” (Rondinelli, 1988: 23).

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“[…] los efectos de transmisión y goteo no fueron lo suficientemente fuertes para generar un desarrollo regional, y si ellos funcionaron, los polos de crecimiento llegaron con frecuencia a ser enclaves de actividades modernas que sustraían materias primas, fuerza de trabajo y talento empresarial de las áreas rurales circundantes. […] el goteo de la modernización no ha afectado a los pobres, especialmente en las áreas rurales o escasamente les ha producido beneficios marginales. […] la visión optimista de que el crecimiento económico resultaría en una convergencia del ingreso regional per cápita no ha sido sustentada con evidencias” (Rondinelli, 1998: 24).

Con la “integración espacio-funcional” se buscó dar vida a un modelo alternativo que permitiera una verdadera articulación de asentamientos y que equilibrara las relaciones entre los territorios que concentraban más poder y los que no, asegurándoles a los segundos algunas garantías distributivas de este tipo de ordenamiento espacial para el desarrollo. Sin embargo, la tendencia de ordenamiento espacial del territorio bajo la idea de los polos de desarrollo hasta finales de la década de los noventa, mostraba en Colombia, un país que contaba tan sólo con cuatro grandes ciudades (Medellín, Barranquilla, Bogotá y Cali). Simultáneamente, se había configurado una decena de ciudades intermedias que habían logrado, a través de la especialización en algún sector de la economía, desarrollar procesos modernizadores que servían funcionalmente de soporte para la absorción de población por parte de las grandes urbes. En aquellos espacios del territorio nacional en los que no se erigieron ciudades intermedias ni se establecieron vínculos entres éstas y los grandes polos de desarrollo, la población vive aún en condiciones precarias de pobreza extrema y exclusión social, sin que esto signifique que en los centros de relevo regional o en las grandes ciudades la pobreza haya sido superada a través de la gestión urbana, la planificación o el ordenamiento territorial. La planeación urbana y, en general, el ordenamiento territorial en Colombia dieron un giro significativo en la década de los noventa: por un lado, la definición de criterios como la función social y ecológica de la propiedad marcó derroteros importantes para la especialización del suelo y el desarrollo normativo, y por otro, la concreción del modelo de desarrollo propuesto a escala internacional implicó la transformación normativa y, con ella, la creación de instrumentos para la planeación y la gestión urbana. Sin embargo, la aplicación de estos instrumentos en relación directa con las nociones desarrolladas política y normativamente ha estado limitada por las dinámicas históricas del ordenamiento territorial en el país así como por la dependencia económica, técnica y científica.

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“En Colombia tradicionalmente se ha establecido un modelo de crecimiento urbano caracterizado por el desarrollo predio a predio, de manera independiente y sin marco de referencia, atendiendo a una filosofía de la urbanización espontánea y generando paradigmas que dificultan la aplicación de principios constitucionales como la función social y ecológica de la propiedad. Esto, debido en parte, al poco interés participativo de los diferentes actores sociales y a la limitada aplicación de instrumentos de planificación y gestión disponibles en la reglamentación existente” (IGAC, DANE, 2003: 17).

En términos generales, la planeación urbana durante la década de los noventa en el siglo XX estuvo marcada por procesos de ordenamiento de “globalidad” que a través de la Ley 9/89 y la ley 388/97 lograron concretar la combinación de herramientas de planeación y gestión urbana en función del modelo de desarrollo, dando cuenta de un modelo para el ordenamiento urbano. A través de estas leyes, se inaugura una etapa de planeación estratégica, con alta incidencia de dinámicas internacionales para el ordenamiento del territorio, que articula planes de corto, mediano y largo alcances, procurando la materialización de la política a través de instrumentos que hagan viable el modelo. En cierto modo, las aspiraciones de planificación y ordenamiento del territorio fueron sintetizadas en la Ley 388 de Desarrollo Territorial, que se constituyo en: “[…] un cuerpo normativo urbanístico de aplicación en todo el territorio nacional. […] Dicha ley dota a los municipios de herramientas o instrumentos de planificación y de gestión, cuyo objeto es el de garantizar una planeación y ejecución eficiente de las actividades inherentes a la función pública del ordenamiento territorial que ahora les compete” (IGAC, DANE, 2003: 39).

Los instrumentos para la planeación urbana y la gestión del suelo dispuestos a partir de 1997 se agruparon en instrumentos de “planificación” tales como los Planes de Ordenamiento Territorial, POT; los Planes Parciales, PP; y las Unidades de Actuación Urbanística, UAU. Dichos instrumentos son aplicables a partir de los procesos de toma de decisiones por parte de las autoridades gubernamentales. Concretamente, las herramientas de gestión del suelo son: • De tipo urbanístico. • De tipo jurídico. • De tipo financiero. 58

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Gráfico No. 1. Esquema de instrumentos de gestión del suelo Gestión del Suelo   Ley 9 de 1989, Reforma Urbana

Ley 388 de 1997, Desarrollo Territorial

Herramientas de planificación del suelo (Plan de Ordenamiento Territorial - POT, Art. 43, Decreto 469 / 2003

Herramientas de gestión del suelo (Plan de Ordenamiento Territorial - POT, Art. 30, Decreto 469 / 2003

Instrumento de planeación del 1er nivel   (Horizonte de largo plazo)     PM - Planes Maestros de Servicios Públicos Domiciliarios y Equipamientos

Instrumento de: tipo urbanístico

Reajuste de tierras, integración inmobiliaria, cooperación entre participes, compensación, la declaración de desarrollo y construcción prioritaria (enajenación forzosa y subasta pública)

Instrumento de planeación del 2do nivel     (Horizonte de mediano plazo)       PZ - Planes Zonales; POZ - Planes de Ordenamiento Zonales; UPZ - Unidad     de Planeamiento Zonal; PP - Planes Parciales; PR - Planes de Recreamiento     Instrumento de planeación del 3er nivel     (Horizonte de corto plazo)       PI - Planes de Implantación; PR y M - Planes de Regularización y Manejo de Usos Dotacionales; PRM - Planes   de Regularización Morfológicas: UAU   - Unidad de Actuación Urbanísticas. Licencias Urbanísticas y Licencias de Construcción

Instrumento de: tipo jurídico

Enajenación forzosa, enajenación voluntaria, expropiación por vía judicial, expropiación por vía administrativa.

Fuente: IGAC – DAPD (2003: 20)

Instrumento de: tipo financiero

Reparto equitativo de cargas y beneficios; contribución por valorización; plusvalías; transferencias de derechos de construcción y desarrollo; mecanismos   de compensación, estímulos y beneficios ( tratamiento de conservación histórica o arquitectónica); y (protección ambiental)

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Los planes de ordenamiento territorial fueron definidos como “[...]el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento territorial. Se define el plan como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas, adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización racional del suelo” (IGAC, DANE, 2003: 40). A través de estos planes se concreta el modelo de desarrollo y se consolida un modelo urbano en el que la “racionalidad” en el uso y gestión del suelo, de los recursos y de la proyección hacia el futuro, juega un papel trascendente en la transformación del Estado, de sus políticas, planes y proyectos, lo cual también incide en las políticas fiscales y de tributación, la delegación de responsabilidades públicas al sector privado y en últimas en la “cosificación” de la ciudadanía. (Ver Gráfico No. 1) Así pues, el ordenamiento territorial y el ordenamiento del espacio en Colombia se inscribieron en la lógica de un marcado “reformismo institucional” basado en la conjugación de la planeación con “epicentrismo urbano”, a partir del cual “[...] el Estado colombiano asumió la ecuación ordenamiento territorial = planificación espacial, para formalizar la interdependencia entre el sistema de centros urbanos y las formas de poblamiento y producción, y superar así la fragmentación entre ellos, con base en un orden territorial espacio funcional que asegura el desarrollo económico del país bajo parámetros modernos” (Borja, 1996: 19).

La relevancia que tomaron los procesos de planeación urbana a inicios de la década de los ochenta sintetiza los procesos de cada región, país y/ ciudad frente a los diversos ejercicios de planeación y adaptación de la realidad urbana existente. Para el caso de Bogotá, durante todo el siglo XX fueron concretados en momentos específicos, modelos de planeación tendientes a la “modernización urbana”, canalizados alrededor de la tensión práctica y conceptual, en la que las nociones de ciudad compacta y ciudad dispersa se disputaban un lugar. Esta discusión se alimentaba, sobre todo, de los modelos extranjeros europeos y americanos, antes que de la realidad de la ciudad de Bogotá, derivada de la construcción social del territorio. A pesar de esto, los modelos extranjeros de ordenamiento urbano terminaron imperando en las formas y contenidos del ordenamiento espacial urbano. La “ciudad dispersa” fue una noción desarrollada en los países industrializados sobre la base de que las ciudades sin centro, son ciudades que trabajan 60

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en red. Esta idea anglosajona de ciudad, nominada hacia mediados del siglo XIX como “ciudad jardín”, difícilmente construyo un verdadero articulado urbano, pero sí dio lugar a barrios distantes, erigidos como barrios dormitorio. Hoy cobra un nuevo auge, “[guiado] por las fuerzas del mercado que buscan relocalizar áreas de trabajo, producción y servicios en zonas con buena calidad ambiental y atractivos precios de suelo inherentes a la ubicación periférica, o en ocasiones, que obedecen a bajos impuestos ofrecidos por comunas locales las cuales ante la necesidad de competir por recursos fiscales, realizan esfuerzos por atraer empresas, pobladores y funciones terciarias” (Rincón, 2006: 18).

La “ciudad concentrada” por su parte, desarrollada conceptualmente en los países industrializados, es de más reciente data, se apoya en planteamientos sobre el medio ambiente, resaltando la necesidad de equilibrar el desarrollo urbano con la dimensión ambiental. A diferencia de la ciudad dispersa, en la ciudad concreta el mercado depende de la iniciativa del Estado. “Este tipo de intervenciones se relaciona directamente con una actuación estatal fuerte, que propicie la recuperación de áreas importantes de la ciudad que hayan decaído, y a través de su presencia e inversión atraiga al sector privado para continuar su desarrollo” (Rincón, 2006: 8). La idea de la ciudad concentrada busca aglutinar la mayor cantidad de población posible en la ciudad a través de procesos de redensificación y renovación urbana, buscando controlar su expansión desmedida. En la ciudad de Bogotá se desarrollaron procesos e intervenciones en los dos sentidos a partir de la década de los noventa. Sin embargo, en virtud de la lógica de crecimiento acelerado y “no controlado” hasta finales de la década de los noventa, en la capital predominó un modelo de ciudad dispersa.

Capítulo II

El MIB

en las políticas internacionales, n a c i o n a l e s y d i s t r i ta l e s

2.1. El Mejoramiento Integral de Barrios visto desde diversas perspectivas En el marco del enfoque y los lineamientos de política pública aquí expuestos, Colombia ha venido creando desde inicios de la década de los noventa, hasta este punto, un entramado jurídico bastante prolífico en la materia urbana. Así pues, las políticas de orden nacional que se refieren al MIB son múltiples, así como también son múltiples las formas a través de las cuales se ha intentado consolidar un modelo de intervención que afronte las problemáticas macro de las ciudades colombianas. El MIB no siempre existió como visión y propuesta; anteriormente, el mejoramiento urbano fue la fórmula para solventar de manera dispersa las dificultades de la ciudad. Sin embargo, estas iniciativas estuvieron centradas en la parte arquitectónica, de embellecimiento de las ciudades y de dotación de infraestructura general, sin contemplar, el tema de las escalas micro-territoriales claves para la construcción de soluciones sustentables. Uno de los primeros referentes de mejoramiento de asentamientos humanos se dio en el marco del convenio firmado entre el CINVA y el Instituto de Crédito Territorial en abril de 1951, cuando el Instituto consolidó su alianza con este centro 63

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de formación y adiestramiento de técnicos y permitió a sus estudiantes llevar a cabo proyectos de trabajo profesional bajo la dirección de personal capacitado. Gracias a este convenio se desarrolló un esquema de intervención fundamentado en una propuesta teórica y metodológica, la cual luego se convirtió en una modalidad concreta de intervención que incluyó como parte de su estrategia la realización de programas de emergencia tales como la rehabilitación y el mejoramiento de barrios y la erradicación y prevención de tugurios. En un escenario de marginalidad creciente, de aumento poblacional y de déficit de vivienda, la implementación de estos programas de emergencia fue parte de la iniciativa institucional de incorporación de los grupos sociales marginales a la vida socioeconómica del país para alcanzar una evolución real de la estructura social de las ciudades. A continuación se presenta la descripción de cada uno de estos programas de emergencia: Mejoramiento de Barrios. Este sistema de operación, puesto en práctica inicialmente por el Instituto de Crédito Territorial, se propuso para aquellos barrios en donde no existían servicios básicos y cuyas construcciones tenían cierta solidez en sus materiales o eran susceptibles de tenerlos mientras su urbanización siguiera normas aceptables. Este tipo de tratamiento era aplicable a los llamados “barrios piratas” que, aunque no fueron controlados por las entidades municipales, por lo menos contaban con un trazado regular de calles y lotes. Si bien en estos casos no se seguían las técnicas modernas de urbanismo, era posible integrarlas con bajos costos. Bajo estas circunstancias se aplicaba la teoría del urbanismo progresivo. Rehabilitación de Barrios. Este sistema se aplicaría en aquellos tugurios con cierto grado de permanencia lo cual podría garantizar a algunos de sus participantes la legalización de la tenencia de la tierra. La rehabilitación integral de estas barriadas implicaba la definición de un nuevo loteo y la legalización de la tenencia para luego proceder a desarrollar programas en etapas progresivas y un mejor aprovechamiento de sus propios recursos. La rehabilitación de barrios implicaba, entonces, una adaptación de normas de urbanismo, la dotación de servicios públicos y vías, y un programa de préstamos para la construcción de viviendas en el propio terreno. Erradicación de Tugurios. Las concentraciones poblacionales ubicadas en sitios no urbanizables dadas sus condiciones topográficas y que no permitiesen reloteo ni instalación de servicios, eran sometidas a este intervención. El plan incluía la erradicación del conglomerado y el posterior traslado de las familias a sitios previamente escogidos. En estas condiciones, los aspectos socioeconómicos y el “factor 64

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humano” eran determinantes en la operación. Se buscaba así que los habitantes se sintieran dispuestos a habitar un sitio mejor y pudieran amortizar un préstamo. Prevención del Tugurio. El arquitecto Rafael Stevenson, director de la Oficina de Planeación del Instituto de Crédito Territorial en 1966, señalaba al respecto, “muy poco se ha realizado en la prevención del problema indispensable para cortar el círculo vicioso. […] ciertos planes de tugurios pueden convertirse en un estímulo hacia la creación de nuevos tugurios. […] hay que volver a abaratar las urbanizaciones de los barrios obreros y, si es el caso, abrir fuentes de crédito a estas familias en base a la venta de lotes con servicios mínimos y progresivos. Es indispensable que los planes maestros de las principales ciudades conlleven en su política no solamente la eliminación del tugurio, sino que se tenga en cuenta las medidas de prevención” (ICT, 1966: 27).

Ahora bien, como parte del esquema de intervención, tanto el CINVA como el ICT definieron como prioridad acompañar estos programas de emergencia con un programa educativo que tuviera por objetivos: • Un cambio de hábitos de vida de la población. • Una integración de esa población a la comunidad, como una fuerza productiva y activa en la vida nacional. En este sentido, el CINVA se valió del Servicio Social para que, en asocio con otros profesionales, planeara, orientara y ejecutara los programas educativos y de desarrollo comunal. El Servicio Social en los proyectos de vivienda fue considerado como un programa de desarrollo comunal cuyo objetivo debía ser la elevación del nivel social del grupo, estimulándolo para que resolviera sus propios problemas y fuera autónomo en sus decisiones (ICT, 1966: 27). Así, al margen de las obras propias de los programas de emergencia, el esquema de intervención contempló la organización de la comunidad como un fin de estos proyectos. Ésta se constituyó en uno de los requisitos para garantizar el surgimiento de nuevas iniciativas y la permanencia del proyecto que emprendido por el CINVA o el ICT. En palabras de Eric Carlson, director del CINVA entre octubre de 1956 y marzo de 1959, “cualquier programa de renovación urbana debe tener muy en cuenta los aspectos humanos y la importancia del trabajo del grupo como parte esencial del planeamiento físico”. (ICT, 1966: IX).

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La propuesta de intervención del CINVA se basaba en la realización consecutiva de una serie de etapas conducentes a la organización de los grupos marginales como una estructura social autónoma, autosuficiente y consciente de sus principales carencias y de su potencial como fuerza creadora de soluciones en materia de vivienda y prestación de servicios. En materia de disposiciones legales, para el MIB se reconocen desde el año 1990 dos tipos de ámbitos. Por una parte, el nacional, en el cual se cuentan con las leyes más importantes relacionadas con las políticas de hábitat y vivienda: la Ley 9 de 1989; la Ley 3 de 1991 o Ley de Vivienda, mediante la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, y se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, la Ley 99 de 1993 o Ley del Ambiente, por la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, y se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, la Ley 142 de 1994 o Ley de los Servicios Públicos Domiciliarios, por medio de la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios en Colombia; la Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica del Plan de Desarrollo; la Ley 388 de 1997 o Ley de Ordenamiento Territorial. Casi 10 años después de la aprobación de la Ley de Ordenamiento Territorial, no se tiene un balance real de sus logros y resultados con respecto al objetivo de generar una acción estratégica en pro de la estructuración regional y territorial del país. Este aspecto ha sido manejado de manera localista y fragmentada, lo cual, obviamente, ha impedido una visión de conjunto. La Ley 400 de 1997, mediante la cual se adoptan normas sobre construcciones sismorresistentes en Colombia, es la última formulada en este sentido En el orden local, con referencia al Distrito Capital se encuentran elementos y disposiciones legales que atañen al MIB en el Estatuto Orgánico de Bogotá (1992); en el Acuerdo 6 de 1990, en el Decreto 619 (2000), en el Decreto 469 (2003) y en el Decreto 190 (2005). El Decreto 124 de 2002, le asigna a la Caja de Vivienda Popular la coordinación del programa de Mejoramiento Integral de Barrios. También se cuenta con, la creación de Metrovivienda en 1999. Por otra parte, el marco actual de las políticas públicas en materia de desarrollo urbano se circunscribe al Plan de Desarrollo de la ciudad, siendo el vigente para el período 2004-2008, el denominado “Bogotá sin Indiferencia”. Es importante mencionar que a nivel de políticas nacionales, la protagonista siempre fue la solución urbana referida a la construcción de vivienda 66

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nueva de interés social o para sectores de bajos ingresos. Aunque planteada como solución estrella, esta propuesta es, paradójicamente, también la que más ha fracasado en términos de expectativas, pues las metas propuestas no se han cumplido y los costos proyectados han sido mucho mayores, tanto para el Estado, como para los pobladores beneficiados. En la actualidad, el tema de MIB aparece con más fuerza en los lineamientos nacionales de política, sin embargo, persiste la dificultad frente a la identificación de las escalas y frente a la viabilidad de los procesos de MIB, pues no se tienen en cuenta las particularidades locales en las distintas ciudades las fórmulas son, muchas veces, mecánicas y no consideran especificidades. Además sigue existiendo la dificultad frente al financiamiento y sus fuentes y costos para las comunidades. Las dinámicas para el mejoramiento urbano, particularmente para el mejoramiento integral de barrios, se fundamentan, por una parte, en las lógicas de planeación y acción para la ciudad de Bogotá dispuestas en los Planes de Desarrollo de los últimos gobiernos, en el Plan de Ordenamiento Territorial y en las prácticas sectoriales e institucionales que se desarrollan a través de los planes de acción de las diferentes entidades distritales. Por otra parte, se basan en el marco regulatorio que le obliga, el Plan Nacional de Desarrollo y los compromisos a nivel nacional y los pactos internacionales suscritos por Colombia con entidades multilaterales tales como el BIRF, BID, ONU, OEA, entre otros.

2.2. Compromisos y pactos internacionales suscritos por Colombia con diversos organismos multilaterales En el año de 1992, en el marco de la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Río de Janeiro fueron analizadas y propuestas medidas orientadas específicamente al alcance del desarrollo sustentable en las ciudades, reclamando para ello la promoción de cambios en los modos de producción y los patrones de consumo, con el fin de asegurar que la población planetaria alcanzara un cierto desarrollo social y económico sin causar daños al medio ambiente. Hacia 1996, la II Conferencia de Hábitat realizada en la ciudad de Estambul, propuso un Plan de Acción Global en el que se recogen diversas orientaciones para la creación de, 67

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“(asentamientos) humanos sostenibles durante el siglo XXI, teniendo en cuenta su relación con el medio ambiente, los derechos humanos, el desarrollo social, los derechos de la mujer, la población y otros temas. El programa da una visión positiva de la urbanización, a partir del cumplimiento de lineamientos en materia de la promoción de vivienda adecuada y prestación de servicios básicos, garantizando un ambiente sano y seguro, y empleo productivo elegido libremente, como regla y no como excepción”.

Con respecto al problema de la vivienda y del mejoramiento integral de barrios varios de estos aspectos aplican normativamente como orientadores de la acción gubernamental, y privada, y sobre todo al mejoramiento de la calidad de vida. En este sentido, el Programa Hábitat promueve la dotación de vivienda adecuada para todos, la consolidación de asentamientos humanos sostenibles, la habilitación y la participación de la comunidad y la igualdad en cuanto al género. Dentro del marco del Programa de Hábitat de las Naciones Unidas, UNHábitat, los países participantes, entre ellos Colombia, se comprometieron a: • Velar por la coherencia de las políticas con el fin de movilizar recursos. • Garantizar la tenencia jurídica y el acceso a la tierra. • Promover el acceso a los servicios y comodidades básicas, erradicando la exclusión. • Fomentar la mejora del patrimonio de las viviendas existentes. • Promover asentamientos humanos socialmente integrados y accesibles que cuenten con los servicios sociales de salud y educación. • Integrar la ordenación y planificación urbana en cuanto a vivienda, transporte, oportunidades de empleo, condiciones ambientales y servicios comunitarios. • Promover la mejora de los asentamientos espontáneos y barrios urbanos de viviendas improvisadas. Todo lo anterior, con el fin de garantizar a los ciudadanos el derecho a una vivienda adecuada, equitativa y sostenible. En el año 2000, 189 naciones fijaron los objetivos de desarrollo del milenio en el marco de la Cumbre del Milenio, convocada por la Organización de las Naciones Unidas. La meta general fue la reducción de la pobreza extrema a la mitad para el año 2015, mediante la realización de 8 acciones integrales, a saber: enseñanza primaria universal; promoción de la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer; reducción de la mortalidad infantil; 68

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mejoramiento de la salud materna; combate al VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, y fomentar una asociación mundial para el desarrollo. Colombia como miembro de la ONU, de los No-Alineados y de otros organismos internacionales como la OEA, ha suscrito múltiples pactos y acuerdos que la obligan internacionalmente. Muchos de estos pactos no se llevan a cabo en la práctica, y eso afecta la calidad de vida de la población. Varios de estos acuerdos están basados en el mejoramiento de las condiciones de vida y bienestar de la población, en donde los derechos de primera, segunda y tercera generación (o en general los derechos) son situados como centro de las prioridades. Entre tales derechos se cuentan la materialización de mejores condiciones de hábitat y el desarrollo de viviendas adecuadas y dignas, lo cual se inscribe en las políticas y acciones de mejoramiento urbano. De todas las formulaciones propuestas, dos tienen una estrecha relación con el mejoramiento integral de barrios; éstas se encuentran contenidas en el Objetivo 7, que dicta “garantizar la sostenibilidad del medio ambiente”, y son: Meta 10. Reducir a la mitad, para el año 2015, el porcentaje de personas que carezcan del servicio de agua potable. Meta 11. Haber mejorado considerablemente, para el año 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios. En la búsqueda del cumplimiento de los ODM, y con referencia a las dos metas anteriormente señaladas, en Colombia se han establecido las siguientes metas: • Incorporar a la infraestructura de acueducto, por lo menos a 7,5 millones de habitantes urbanos; e incorporar 7,6 millones de habitantes a una solución de alcantarillado urbano. • Reducir al 4% el porcentaje de hogares que habitan en asentamientos precarios, tomando como referente una línea de base a 2003 correspondiente al 16% (1.346.000), lo cual implica una reducción del 75% de la problemática existente, un objetivo mucho más alto que aquel planteado en los ODM. Sin embargo, muchos de estos derechos han sido entutelados, ante las cortes dado el reiterativo incumplimiento. “La Corte Constitucional, en sentencias proferidas sobre el derecho a la vivienda digna, ha asimilado la observación general del Comité de Seguimiento al Pacto Internacional

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de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. La Corte determinó los siguientes atributos de la vivienda, para ser definida como adecuada: • Seguridad jurídica de la tenencia. Todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. • Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Acceso permanente a recursos naturales y comunes; agua potable, energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y servicios de emergencia. • Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. • Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en el sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. • Asequibilidad. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. • Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales. La vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitantes. • Adecuación cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. En Bogotá, le corresponde al Distrito atender, evaluar y ponderar el crecimiento urbano ilegal y los asentamientos humanos en sectores de alto riesgo no mitigable, para forjar soluciones que garanticen el respeto a la dignidad humana y a los derechos elementales de los ciudadanos” (Alcaldía Mayor de Bogotá-KfW-Gobierno alemán, s.f.).

En este sentido, contando con el andamiaje político y normativo de carácter internacional, el Distrito ha adelantado una serie de gestiones con organismos de cooperación internacional, encaminados a la atención de las necesidades de la población que vive en asentamientos de alto riesgo. Se adelanta, entonces, el Proyecto SUR con Bogotá, que genera una seria de compromisos por parte del Distrito con el gobierno alemán como mencionan a continuación: 70

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• Los recursos del aporte financiero se utilizarán únicamente para financiar: a) acciones destinadas al mejoramiento de la infraestructura económica y social de las zonas del proyecto; b) acciones orientadas al fortalecimiento de la participación comunitaria en tres barrios de la zona de intervención, y c) acciones de fortalecimiento institucional10. • En el componente de infraestructura y espacio público: a) mejoramiento de las redes de agua, alcantarillado sanitario y pluvial, y b) mejoramiento de vías locales vehiculares, vías peatonales, andenes y sardineles, parqueaderos públicos, pontones vehiculares y puentes peatonales. • En el componente de equipamiento comunitario y mejoramiento de escuelas: a) mejoramiento de puestos de salud; b) mejoramiento de parques zonales, parques infantiles y placas deportivas, y c) mejoramiento de centros polifuncionales zonales. • En el componente de participación y desarrollo comunitario: a) fondo de desarrollo comunitario; b) medidas de sensibilización comunitaria, y c) apoyo a la organización comunitaria. • En el componente de fortalecimiento institucional y gestión del proyecto: servicios de consultoría. Aunque de conformidad con lo pactado, la ejecución sea delegada a otra entidad11, la Alcaldía Mayor es responsable del proyecto y éste será ejecutado por las diferentes entidades del Distrito, las cuales deben cumplir con una serie de obligaciones asociadas al proyecto, así:

En este aspecto era de vital importancia potenciar la gestión de la Unidad Ejecutora del Proyecto. 11 Según el Acuerdo Separado de junio de 2002, “la Alcaldía delegará la ejecución en el DAACD, a través de la Unidad de Gestión conformada para tal efecto”, función que fue posteriormente transferida a la Caja de Vivienda Popular. 10

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Participación comunitaria

Dotación, operación y mantenimiento

Coordinación interinstitucional

DAACD

EAAB

IDU

SED

DAMA

IDRD

SSD

DPAE

DABS

Jardín Botánico

Alcaldías Locales /JAL (FDL)

Entidad participante

DAPD

Financiamiento / presupuestación

Ejecución e interventoría

Planeamiento y diseño

Tabla No. 3. Responsabilidades entidades distritales, en el marco del Proyecto SUR con Bogotá

Fuente: Acuerdo Separado. Diciembre de 2000. Contrato de Ampliación A.S. Junio de 2002.

Por otra parte, se encuentran los compromisos de información adquiridos por el Distrito con el gobierno alemán en virtud de la cooperación técnica y financiera, los cuales se enumeran a continuación: • En el caso de que se considere conveniente realizar algún cambio importante a la concepción del proyecto, éste deberá ser aprobado por el KfW. Por ello motivó el KfW deberá ser informado con una exposición de la motivación del cambio, de las acciones a emprender y de los efectos que éstas tendrán. • En caso de ser necesaria una modificación al cronograma del proyecto, el Distrito debería enviar al KfW un cronograma revisado.

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• El Distrito, en su calidad de beneficiario, debe presentar al KfW informes periódicos de Avance del Proyecto, un informe final sobre las acciones adelantadas al momento en que se terminen las obras, e informar también sobre el desarrollo posterior del mismo. • Todos los informes deben hacerse de acuerdo con los parámetros para ello establecidos por el Banco. • El Distrito debe informar al KfW sobre cualquier circunstancia que pueda entorpecer el logro de los objetivos definidos para el proyecto. • El Distrito debe proveer al KfW toda la información que éste requiera y/o le solicite para poder emitir autorizaciones, conceptos, observaciones, etc. • La Unidad de Gestión del Proyecto debe enviar al KfW un listado de todos los contratos suscritos. Además, debe entregarle comprobantes de la utilización de los recursos del fondo de disposición, justificados y evidenciados bajo los plazos y condiciones impuestas por KfW. • La Alcaldía Mayor debe tomar las medidas necesarias para garantizar que las obras realizadas sean adecuadamente dotadas, operadas y mantenidas por parte de las instituciones correspondientes. • Los compromisos de información deberán cumplirse hasta el momento en el cual el KfW comunique la finalización de las obligaciones de información. La información solicitada por el banco debe ser entregada con tiempo, de tal forma que éste no se convierta en un elemento que dificulte su análisis. • La Alcaldía debe asegurar que el proyecto cuente con suficiente personal calificado, de acuerdo con sus necesidades, y cualquier cambio en el personal de dirección o de gestión del programa debe ser aprobado por el KfW. • Los desembolsos con cargo a la cooperación están supeditados a la existencia de recursos de contrapartida (a la existencia de apropiaciones presupuestales para cada entidad). Cualquiera de las dos clases de recursos debe ser gestionada por la Unidad de Gestión. • Cuando se presente cofinanciamiento, los recursos de contrapartida y cooperación deben desembolsarse al mismo tiempo. • Los recursos requeridos para cubrir los gastos de funcionamiento de la Unidad de Gestión deben ser garantizados por el Distrito. • Todas las acciones financiadas con cargo al aporte financiero con presupuestos superiores a $60 millones requieren del visto bueno del consultor (se refiere al consultor internacional del proyecto). 73

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• Los contratos de obra se adjudicarán mediante licitación pública; esto se debe hacer bajo modelos elaborados por el Distrito y el Consultor. Tanto los modelos como los contratos deben ser previamente aprobados por el KfW. En el caso de obras técnicamente sencillas, se pueden contratar empresas artesanales y/o organizaciones comunitarias del área de intervención del Proyecto, de acuerdo con los procesos para ello establecidos. • Las obras de infraestructura física (infraestructura vial y peatonal; agua y alcantarillado) se adjudicarán mediante licitación pública. La contratación de personal para la ejecución de obras debe tener prelación por la mano de obra del área de intervención del proyecto. • La administración del fondo de disposición está sometida a auditoría externa, la cual será contratada por el KfW con cargo al contrato de aporte financiero. • Los derechos de importación no pueden ser financiados con fondos del aporte financiero. Los rendimientos del Fondo de Disposición deben ingresar al mismo fondo para ser utilizados en la financiación del Fondo de Desarrollo Comunitario, y parte las otras acciones del proyecto que reciban recursos de la cooperación (es importante especificar que se constituyó un Fondo de Disposición como una cuantía aparte el Secretaría de Hacienda).

2.3. El MIB en las políticas nacionales. Análisis de planes y políticas para el desarrollo habitacional y el mejoramiento de barrios en los planes nacionales de desarrollo y documentos CONPES La presente sección tiene como objetivo hacer un recorrido por las políticas del desarrollo habitacional urbano y el mejoramiento de barrios, definidas en los Planes de Desarrollo Nacional para el período comprendido entre 1990 y 2007. Es importante entender que a pesar de que este tema siempre ha estado presente en las lógicas de planeación nacionales, su tratamiento no ha sido sistemático y prioritario, lo cual ha llevado a permanentes cambios de enfoque y ajustes de políticas. 74

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2.3.1. Planes Nacionales de Desarrollo Plan Nacional de Desarrollo “La Revolución Pacífica” (1990–1994) El Plan Nacional de Desarrollo “La Revolución Pacífica” se formuló en 1990, calculando que para esta época 1.700.000 hogares carecían de vivienda, y el 33% de ellos habitaba en condiciones insatisfactorias en términos de espacio, dotación de servicios y calidad de estructura. Sobre esta consideración se definió el Plan de Vivienda Social, cuyo objetivo era el promover el acceso de los hogares con ingresos limitados y sin condiciones de ahorro a soluciones de vivienda propuestas por el mercado formal. Para tal fin, se propuso establecer el subsidio a la demanda orientado a los hogares con ingresos inferiores a 4 salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV), involucrando activamente al sector privado en la provisión de vivienda y descentralizando la construcción y financiación de vivienda social. La política consistió en subsidiar directamente la demanda de familias con menores ingresos para la adquisición de soluciones de vivienda provistas por el sector privado, los municipios y la comunidad organizada. Estas estrategias permitirían la construcción, el mejoramiento, la titulación, la ampliación y el saneamiento de 539.000 viviendas (443.000 en los centros urbanos) y el mejoramiento de 89.000 viviendas en estructura, espacio y tenencia legal. Del total de las soluciones, el 72% debía ser orientado a la población con ingresos inferiores a 4 SMLMV, a partir de recursos de ahorro canalizados por el sector privado, transferencias del presupuesto nacional y municipal, aportes de las cajas de compensación familiar y esfuerzos financieros de las familias. Esta nueva estructura buscaba estimular la participación del sector privado, focalizar los subsidios a los estratos más pobres, avanzar en la descentralización del manejo de los programas de vivienda de interés social, y ofrecer apoyo a los municipios para el cumplimiento de las funciones que le habían sido transferidas en materia de vivienda y ordenamiento urbano que no se habían desarrollado en forma eficiente en el pasado. Durante el desarrollo de este plan se promulga la nueva Constitución Política de Colombia (1991) y se modifica la orientación del modelo de desarrollo, estableciendo una nueva relación entre el Estado y la ciudadanía, donde se da mayor espacio al mercado para la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos. Desde esta perspectiva, en materia de políticas de vivienda 75

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se impulsa el estímulo a los subsidios, pero simultáneamente se eliminan el Instituto de Crédito Territorial y el Banco Central Hipotecario, entidades territoriales del orden nacional responsables de la construcción de vivienda.

Plan Nacional de Desarrollo “El Salto Social”, 1994-1998 El Plan de Desarrollo “El Salto Social” liga el mejoramiento del nivel de vida de la población colombiana a las condiciones del hábitat, por lo cual propone mejorar especialmente las condiciones de vida de los pobladores residentes en los denominados barrios subnormales, con la intención de incidir en la disminución del hacinamiento, de la deplorable condición física de las viviendas, del precario equipamiento social y de la insuficiente cobertura de los servicios públicos. Para ello, se articulan los esfuerzos de la nación, las entidades territoriales y el sector privado. Por otro lado, en materia de vivienda social urbana, se traza una política basada en la oferta de subsidio de vivienda al núcleo familiar, especialmente a los hogares más pobres; a través de la Red de Solidaridad. Tal política se articula a programas complementarios de mejoramiento del espacio público y de la infraestructura de servicios comunitarios. Promueve, además, la participación comunitaria en la ejecución del programa y en los procesos de reforma urbana que permitan habilitar tierras aptas para vivienda social. La meta de la política era promover la construcción de 606.000 soluciones de vivienda social urbana, de las cuales el 72% se destinaría a familias con ingresos inferiores a 2 SMLMV. De la meta total, 500.000 viviendas se financiarían con subsidios directos y el resto con programas especiales de crédito, con el fin de disminuir el déficit de vivienda social urbana en cerca del 43%. Con los programas complementarios de entorno, el número de familias beneficiadas ascendería a 1.123.000. Un segundo objetivo de la política de vivienda era el mejoramiento de la vivienda y el entorno, específicamente de las condiciones de los asentamientos subnormales con alta concentración de pobreza, garantizándoles el acceso a servicios públicos básicos, equipamiento social e infraestructura. El desarrollo de este objetivo se basaba en el subsidio y se complementaba con recursos adicionales de los municipios. Dentro del marco de esta política, se adjudicarían 258.500 subsidios provenientes del presupuesto nacional, mientras que los municipios tendrían a su cargo obras de acceso al asentamiento, de redes de 76

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servicios públicos, de mitigación de riesgos y proyectos dirigidos a la adecuación de zonas verdes y, en general, de espacio público.

Plan Nacional de Desarrollo “Cambio para Construir la Paz”, 1998-2002 El Plan de Desarrollo “Cambio para Construir la Paz”, se formuló en 1998, partiendo de la base en la que 11,5 millones de hogares colombianos presentaban necesidades básicas insatisfechas. En materia de vivienda se realiza una caracterización según la cual la vivienda inadecuada y el hacinamiento representaban, en conjunto, más del 40% del total de NBI contabilizado para este momento. Como hemos visto entre, 1991 y 1998, la política de vivienda se basó principalmente en la asignación del subsidio familiar de vivienda. En este sentido, el gobierno nacional a través del INURBE asignó en 374.037 subsidios equivalentes a 761.852 millones de pesos, y las cajas de compensación familiar asignaron 181.366 subsidios equivalentes, a 337.623 millones de pesos. A pesar de los avances en esa política, para 1998 el déficit de vivienda (cuantitativo y cualitativo) se concentraba principalmente en hogares con ingresos iguales o inferiores a 4 SMLMV, con lo cual se evidenciaba la dificultad de los hogares más pobres de acceder a vivienda. Sobre esta premisa, el Plan de Desarrollo tenía dos grandes objetivos: el primero era establecer un esquema de financiamiento de vivienda de largo plazo para todas las familias colombianas, y el segundo reducir el déficit habitacional concentrado en los estratos más pobres de la población. Como estrategias, planteó la reestructuración y el fortalecimiento de un modelo de financiación de vivienda viable a largo plazo, y el incremento de la oferta de vivienda de interés social, mejorando las condiciones de acceso de la población más pobre mediante la participación local y el asocio con el sector privado.

Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”, 2002-2006 El Plan de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” emplaza la política de vivienda urbana a partir del análisis del déficit de vivienda, que para finales de 2002 fue calculado en 2.000.000 de unidades, de las cuales, 700.000 eran susceptibles de mejoramiento. La política atendía dos frentes fundamentales: 77

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por una parte, establecía acciones definidas para impulsar el sector de la construcción y promovía la producción de vivienda nueva mediante una estrategia de financiamiento; y por otra, proponía una estrategia para el mejoramiento de la calidad de vida urbana promoviendo la consolidación de una sociedad más equitativa con acceso a vivienda, servicios y bienes públicos. Para desarrollar el primer objetivo, el Plan de Desarrollo propuso “hacer de Colombia un país de propietarios”, para lo cual planteaba desarrollar una estrategia de financiamiento de vivienda, focalizar los recursos de subsidio a los hogares más pobres, articular adecuadamente los recursos de ahorro de las familias, el subsidio y el crédito complementario, y fortalecer la descentralización. Al mismo tiempo, proponía establecer un programa integral que incluyera el impulso a la construcción de vivienda de interés social, la implementación de un seguro de inflación para crédito hipotecario en “Unidades de Valor Real” (UVR), el microcrédito inmobiliario y un programa de titularización de cartera hipotecaria. Para que las familias de menores ingresos, especialmente aquellas vinculadas en el sector informal de la economía, tuvieran acceso a una vivienda, proponía impulsar un programa de micro-crédito inmobiliario, complementario a otras formas de financiamiento, y estimular la cooperación internacional y el cofinanciamiento entre el sector público y el privado como otros aportes financieros representados en títulos, bonos y mano de obra. Los programas de mejoramiento de vivienda y de reforzamiento estructural en zonas de amenaza sísmica alta podrían ser financiados con recursos de subsidio familiar de vivienda, sus montos serían reglamentados por el gobierno nacional. Como meta para el cuatrienio, se propuso la financiación de 400.000 viviendas nuevas, de las cuales 148.120 serían construidas a través de programas del gobierno nacional; 168.536, con recursos parafiscales administrados por las cajas de compensación familiar; 31.550 para viviendas rurales a través del Banco Agrario, y otras entidades vinculadas a la política de vivienda de interés social como por ejemplo el Fondo Nacional de Ahorro y la Caja Promotora de Vivienda Militar financiarían con crédito o subsidio 51.794 viviendas del total de vivienda proyectadas. El segundo objetivo del Plan de Desarrollo, dirigido a mejorar la calidad de vida urbana, proponía adelantar una serie de programas y políticas para el desarrollo equilibrado de las ciudades, fortaleciendo el sistema nacional habitacional a través de la revisión del marco legal e institucional y del diseño de sistemas homogéneos y transparentes para la asignación de recursos, y 78

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de subsidios de vivienda. De manera general, este objetivo promovería acciones destinadas a fortalecer los mecanismos de participación ciudadana en los procesos de planificación urbana, de modo que la política habitacional se integraría a los planes de gestión urbana y promovería el desarrollo de la vivienda en conjunto con el desarrollo del espacio público, de la movilidad y del transporte, del acceso a servicios públicos domiciliarios y al mejoramiento de la calidad ambiental. En relación con mejoramiento de barrios, adelantaría la política de asentamientos humanos y entorno urbano mediante programas de titulación predial y formalización de la propiedad. Luego de revisar los diferentes Planes de Desarrollo, podemos ver que el déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda ha aumentado a pesar de que se hayan formulado varias iniciativas políticas en cada uno de los gobiernos nacionales orientadas a su reducción. Esta circunstancia conduce a que la política de hábitat genere impactos importantes en el desarrollo urbano, y hace necesario impulsar políticas de mejoramiento urbano y de mejoramiento barrial que mitiguen el déficit acumulado en los diferentes asentamientos humanos; particularmente en las grandes ciudades y sobre todo en Bogotá.

Plan Nacional de Desarrollo “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos”, 2006-2010 Caracterización general del modelo de desarrollo El plan, el primero formulado por un gobierno reelegido para un período inmediato, cuenta con una visión de reconstrucción de un proyecto social y político que va más allá de la propuesta de gobierno. Dicha iniciativa cuenta con varios documentos además del Plan de Desarrollo, entre los cuales sobresale el texto publicado por el Departamento Nacional de Planeación titulado 2019 Visión. Colombia II Centenario. Los objetivos centrales de la propuesta son: • Definir la visión de país para el segundo centenario. • Promover la agenda interna sobre la visión de la estructura productiva en el marco de la internacionalización de la economía. • Definir los parámetros para la misión contra la pobreza, así como el marco de gestión de mediano plazo, que proyecta la inversión y el gasto en función de las metas de estabilidad macroeconómica requeridas como condición para el desarrollo económico. 79

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Para el logro de estas disposiciones se proponen cuatro objetivos estratégicos tanto en el Plan Nacional de Desarrollo 2004-2010, como en 2019 Visión Colombia: • Mejoramiento del Estado: transparencia, eficiencia, un Estado al servicio de los ciudadanos y generación de confianza. • Seguridad democrática: una sociedad de ciudadanos libres y responsables en camino de reconciliación. • Crecimiento económico: sostenible y con generación de empleo. - Equidad social: una sociedad más igualitaria y solidaria, que contribuya a consolidar la unidad nacional. En esta apuesta de sociedad, se reconocen dos tipos de interacciones básicas entre lo público y lo privado, distinguiendo la destinada a promover intereses privados y la que promueve intereses colectivos. En este sentido, el plan enfrenta la necesidad de potenciar un mejor Estado y un mejor mercado. En esta lógica, el sector privado juega un papel trascendente y fundamental en el crecimiento económico y en la generación de riqueza, en tanto que el Estado tiene tres papeles fundamentales: • Promover el ambiente adecuado para el crecimiento económico. • Generar condiciones necesarias para que una concepción amplia de desarrollo complemente el crecimiento12. • El estado debe ser promotor13, debe iniciar el desarrollo de iniciativas y proyectos promisorios en los que al principio el sector privado no quiera involucrarse (DNP, 2006: 2ss.). El Estado debe ser el veedor de la equidad social y asegurar que los beneficios del crecimiento lleguen a toda la población. 13 Se heredó la visión de reestructurar el Estado sin mantener entidades pero tampoco privatizándolas a ultranza mientras se pone al sector privado a la vanguardia del crecimiento económico. “Se prefirió la tesis del Estado sostenible, eficiente, transparente no obstaculizante, a la tesis de declinar el Estado y entregarlo todo al mercado. Como ejemplo, tenemos Telecom o la red hospitalaria del país. La confianza en Colombia se debe potenciar. La democracia no es sostenible cuando se sustenta en un andamiaje socioeconómico excluyente. Tampoco es sostenible cuando la dinámica de las ideas cursa por el camino de la lucha de clases. Ni exclusión, ni lucha de clases (DNP: 2005:6). 12

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Así pues, el Estado se define como un Estado promotor y subsidiario, árbitro y no invasor (DNP, 2005: 3). Al mismo tiempo, el Estado beneficia a todos los ciudadanos y no así mismo. Se define como un “Estado de participación comunitaria” en las decisiones públicas, en la ejecución y la supervisión de las acciones institucionales, las cuales garantizan el resultado de la acción oficial. La participación de la comunidad se garantiza a través de audiencias de contratación, consultas en transacciones de litigios, difusión previa en las compraventas o capitalizaciones de empresas estatales y consejos comunitarios (DNP, 2005: 6). Por otra parte, el Estado promueve la equidad y la cohesión social, defiende el medio ambiente y el crecimiento económico buscando, a la vez, llenar vacíos mediante una labor subsidiaria y temporal. Otro componente crucial de la concepción del Estado como de la acción de gobierno se relaciona con la idea de seguridad democrática, concebida como homenaje al pluralismo y puente hacia la paz. Esta noción no se propone el recorte a las libertades democráticas, (básicamente de la cotidianidad) con el pretexto de la lucha contra el terrorismo, sino que se concibe como un instrumento de defensa de la democracia, que contribuye a la generación de confianza en los inversionistas, el estímulo a la inversión y, por ende, redunda en el crecimiento económico. Desde esta perspectiva, la seguridad se constituye en un medio para erradicar la pobreza, construir definitivamente la paz y la reconciliación nacional, en medio de la fraternidad del debate (DNP, 2005: 4). Estos presupuestos son necesarios para que crezcan el empleo, el ingreso laboral y los recursos para la política social. Si las políticas del desarrollo planteadas desde esta perspectiva tienen éxito, los colombianos tendrán más posibilidad de incrementar su opción de elegir (en el seno del mercado), mejorando su bienestar. Esto se consigue, si el crecimiento económico se hace sostenible y acelerado, simultáneamente, se debe construir equidad y superar la pobreza, se debe generar confianza en el inversionista, incrementar el capital humano, físico y social, fortalecer el comercio internacional y el manejo macroeconómico, la tributación y el compromiso colectivo con la comunidad, y legitimar las instituciones. Se requiere, igualmente, fomentar el crédito popular, la educación, la investigación, la aplicación de conocimientos, el capital físico y humano, con miras a potenciar las condiciones de competitividad nacional. Para garantizar el desarrollo descrito anteriormente, se podrían desarrollar tres estrategias, a saber: de carácter microeconómico, macroeconómico y 81

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de política social. La primera implica la aplicación de parámetros de eficiencia y productividad, para lo cual son fundamentales una serie de aspectos que contribuyen al desarrollo del país con: • Habilidad para integrarse a la economía a través del comercio y la inversión. • Protección de derechos de propiedad14. • Ambiente institucional con respeto a los contratos y a los derechos de propiedad. • Respeto de los contratos. • Competencia basada en el mercado. • Incentivos apropiados para la inversión15. • Solvencia fiscal y sostenibilidad en la deuda. • Imperio de la ley16 (DNP, 2006: 12). En términos macroeconómicos, el objetivo es la estabilidad macroeconómica y financiera17; en materia de política social, los objetivos son la justicia distributiva y la reducción de la pobreza. Los principios universales son: • Focalización. Los programas redistributivos deben ser focalizados tanto como sea posible en los beneficiarios deseados. • Compatibilidad de incentivos. Los programas redistributivos deben minimizar las distorsiones en los incentivos (DNP, 2006: 13).

Asegurando que los inversionistas actuales y futuros puedan retener el beneficio de sus inversiones. 15 Alinear los incentivos de los productores con los beneficios y costos sociales. 16 Proveer un conjunto de reglas transparentes, estables y predecibles. 17 En este sentido, son fundamentales como medidas y horizontes de acción para el gobierno nacional, el sostenimiento en el mediano y largo plazos de una moneda sana, sin generar liquidez más allá del incremento de la demanda por dinero nominal a una tasa de inflación razonable; la sostenibilidad fiscal asegurando que la deuda pública permanezca razonablemente estable en relación con los agregados nacionales; la formulación una regulación prudencial, evitando que el sistema financiero asuma demasiado riesgo y, finalmente, gozar de finanzas públicas sostenibles (DNP, 2006: 13). 14

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2.3.2. Documentos CONPES Dentro de la política nacional en materia de mejoramiento y vivienda, es importante destacar una serie de documentos expedidos por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, en los cuales se plantean diversos aspectos relacionados con los temas referidos. El Consejo Nacional de Política Económica y Social fue creado por la Ley 19 de 1958, donde se define como un organismo asesor de planeación del ejecutivo y se desempeña en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la dirección económica y social del gobierno, a través del estudio y la aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas generales. Entre las tareas y funciones que desarrolla el CONPES a través del DNP están las de someter a su consideración los planes nacionales de desarrollo; presentar las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de los gobiernos nacionales; estudiar y aprobar las bases y criterios de la inversión pública, del plan financiero del sector público, del plan operativo anual de inversiones y del programa de desembolsos de crédito externo del sector público. Desde esta óptica en los documentos CONPES se han formulado directivas de política y de inversión que se relacionan con el mejoramiento urbano así: En el año 2004, el gobierno nacional expidió el documento CONPES 3305, Lineamientos para optimizar la política de desarrollo urbano (DNP, 2004), el cual parte de la presentación de la caracterización del sistema urbano colombiano y de la situación actual de sus ciudades, y define lineamientos para impulsar la renovación y la redensificación urbana, mejorar las condiciones de los asentamientos precarios, promover mecanismos de generación, mejoramiento y sostenibilidad del espacio público, mejorar la movilidad de las ciudades, prevenir y mitigar los riesgos ambientales urbanos, mejorar la calidad de las áreas de expansión urbana y realizar un ajuste institucional y normativo en esta materia. Con este antecedente, se promueve a nivel nacional una vinculación más estrecha con las entidades locales y se propone generar un grupo interinstitucional para priorizar las áreas y temas en los cuales debería intervenir la nación en materia de desarrollo urbano, con el propósito de consolidar ciudades sostenibles, equitativas y con capacidad de gestionar y financiar su propio desarrollo. En 1991, se formuló el CONPES Social 91, que trazó las “metas y estrategias de Colombia para el logro de los objetivos de desarrollo del

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milenio-2015”. Este documento planteó el compromiso de Colombia para alcanzar las metas del milenio pactadas por 188 naciones en el marco de la Cumbre del Milenio, realizada en septiembre de 2000, en el seno de la Asamblea General de las Naciones Unidas. La cumbre propuso ocho objetivos de desarrollo de largo plazo, los cuales se conseguirían bajo la coordinación de la ONU, el Banco Mundial, el FMI y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE. Cada país se comprometió a definir unas metas nacionales, que pudieran ser alcanzadas en el año 2015. Este documento establece las metas y estrategias fijadas por Colombia para el logro de dichos objetivos. El objetivo nacional se sintetiza en la intención de “mejorar para 2020 las condiciones de vida de 135 mil hogares que habitan asentamientos precarios” (DNP, 2006). En el año 2005, mediante el documento CONPES 3256, se establecen las “políticas y estrategias para la gestión concertada del desarrollo de la región Bogotá-Cundinamarca”, orientadas a fortalecer y dar continuidad al proceso de consolidación de la región. El objetivo principal es el de propiciar el trabajo conjunto entre las instancias del nivel nacional y los actores regionales públicos y privados, con el propósito de lograr una región más productiva, competitiva y con mayor inclusión y cohesión social18.

2.3.3. Lo urbano dentro de la perspectiva futura del desarrollo nacional: 2019 Visión Colombia II Centenario. Construir ciudades amables. La visión institucional sobre el desarrollo urbano, construida por organismos nacionales en la dinámica de la planificación, resalta el papel económico de las ciudades, y al mismo tiempo, una serie de problemas ligados al crecimiento desordenado e informal de grandes sectores lo cual se opone a su consolidación como centros económicos y de servicios. 18

El documento CONPES 3320 establece la “estrategia para el manejo ambiental del río Bogotá”. Este documento plantea un conjunto de medidas orientadas a optimizar el manejo ambiental del río Bogotá, con el propósito de asegurar el cubrimiento de la demanda de bienes y servicios del río de manera sostenible. En particular se presenta: un diagnóstico general de la situación actual del río Bogotá, una propuesta de estrategia acompañada de un plan de acción para lograr el mejoramiento ambiental del río, y recomendaciones institucionales que faciliten la aplicación del plan de acción.

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A juicio del Departamento Administrativo de Planeación Nacional, a lo largo de la segunda mitad del siglo XX las ciudades colombianas se consolidaron como fuente de crecimiento del país, apoyadas en sus economías de aglomeración para la producción de bienes y servicios. Los sectores más productivos en la década de los noventa a nivel de la economía se ubican en los centros urbanos, de modo que las siete principales ciudades del país generan alrededor del 65% del PIB y concentran el 45% de la población urbana nacional. Sólo Bogotá aporta algo más del 22% del PIB y reúne alrededor del 21% de la población urbana nacional. Al igual que en el resto de América Latina, las ciudades colombianas se han consolidado como economías de servicios, por ser dicho sector el de mayor generación de empleos (DNP, 2004). En este proceso, “antiguas zonas de vivienda fueron incorporadas para el uso comercial y de oficinas, sin los debidos procesos de adaptación, junto con el deterioro y la progresiva obsolescencia de las zonas industriales. En paralelo, el sector informal de la economía empezó a ocupar importantes áreas públicas y privadas de las ciudades. Por otra parte, el crecimiento de las ciudades colombianas ha seguido un patrón desequilibrado, con una visión de pequeña escala, más que de modelo territorial amplio. Entre los fenómenos espaciales resultantes se encuentran el predominio de los asentamientos precarios en las periferias, la expansión irracional y el deterioro y despoblamiento de las zonas interiores de las ciudades. En términos sectoriales, sobresalen el déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda, la escasez de suelo urbanizable en la mayoría de las ciudades, la sostenibilidad de los incrementos de cobertura en agua y saneamiento, así como el desorden del transporte público” (DNP, 2004).

La importancia económica y demográfica de los centros urbanos, así como su papel en la promoción del desarrollo, resalta la necesidad de mejorar el entorno institucional, el desempeño y las condiciones de vida. El crecimiento urbano se asocia como factor negativo al crecimiento de los asentamientos precarios e informales, los cuales generan problemas ambientales, de habitabilidad y de equipamiento; limitaciones al mercado inmobiliario y problemas de tributación, sin contar los extracostos al presupuesto público que surgen en programas de mitigación (DNP, 2004). Desde de la perspectiva del desarrollo dispuesta por el gobierno nacional en los últimos años, las ciudades se ubican como epicentros del crecimiento económico asociadas a la alta densidad y a las economías de aglomeración y de escala. En Colombia, en las siete ciudades principales habita el 40% de los hogares colombianos y se genera el 60% de los ingresos de la totalidad de los hogares. Sólo

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en Bogotá se concentra el 18% de los hogares y se genera algo más del 30% del ingreso de la totalidad de hogares a nivel nacional. Se dice que las ciudades en Colombia y América Latina se han consolidado económicamente en torno al sector de los servicios, siendo éste el de mayor generación de empleo. El desarrollo urbano deberá tender, entonces, a configurar ciudades compactas y sostenibles, garantizando su integración de ellas mediante la planificación de diversas acciones sectoriales, orientadas a: • Reducir la presencia y configuración de asentamientos precarios e informales. • Disminuir el déficit de espacio público. • Reducir la presión sobre el suelo urbano, para mitigar la escasez de suelo asociada a procesos de expansión no planificada, especialmente en zonas subnormales, y para disminuir el deterioro y el despoblamiento de zonas interiores de la ciudad. • Disminuir la debilidad institucional la cual se refleja en la falta de gobernabilidad, planificación y control del territorio, y en el bajo nivel de desarrollo de los POT, y de los principales instrumentos de gestión y financiación. • Facilitar la provisión de bienes y servicios que mejoren la calidad de vida de los pobladores urbanos. • Armonizar el desarrollo urbano con su entorno natural, haciendo una ocupación racional del territorio, con respeto y por el medio ambiente. • Planificar el crecimiento de las ciudades y de las diversas actividades urbanas y regionales en el territorio, en consonancia con el desarrollo de los servicios públicos, los equipamientos y los sistemas de transporte y movilidad. • Coordinar las políticas nacionales y locales para el desarrollo de macropoyectos urbanos que generen suelo para VIS y proyectos estratégicos para el desarrollo urbano: renovación urbana y grandes equipamientos. Para el logro de los objetivos propuestos, se definen tres estrategias de política en aras de mejorar, por una parte, el desarrollo urbano y, por otra, la gestión del suelo. También se formulan tres programas integrales para tal fin. “Se parte de asumir que el modelo de ciudad partió inicialmente de pensar en las ciudades compactas buscando promover la reutilización más eficiente de las zonas construidas, consolidar una estructura urbana más funcional, con mayores densidades y con una distribución de actividades que favoreciera el uso de sistemas alternativos de transporte y evitaran largos

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desplazamientos intraurbanos, así como el uso más racional del suelo de expansión. Lo anterior implicaba una adecuada provisión de infraestructura de servicios públicos, vías, equipamientos y espacio público; la existencia de sistemas de transporte público eficientes e integrados y el respeto de las características físicas y económicas del territorio, en consonancia con factores culturales y ambientales” (DNP, 2006: 177)19.

El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Estado Comunitario, Desarrollo para Todos, propone la consolidación de un modelo urbano en el cual los objetivos de política se definen a partir de la búsqueda de: • Garantizar la organización armónica y eficiente de las grandes aglomeraciones urbanas y la articulación del desarrollo urbano con el territorio regional. • Consolidar un modelo de ciudad compacta, eficiente y sostenible. • Desarrollar programas integrales que permitan la articulación de las políticas sectoriales de la nación en los municipios y su coordinación con las políticas locales. • Incrementar la oferta de suelo para el desarrollo del programa Ciudades Compactas y Sostenibles. • Fortalecer institucionalmente las administraciones locales para el desempeño de la función pública del urbanismo y al sector privado como principal agente del mercado inmobiliario. • Racionalizar el marco normativo del ordenamiento territorial, apuntando a optimizar los instrumentos de gestión, financiación y control de la Ley 388 de 1997. En consecuencia, el desarrollo urbano deberá permitir además involucrar el crecimiento económico, la equidad social y la dimensión ambiental dentro de la toma de decisiones, sin desconocer la biodiversidad ambiental, la población, la cultura y su potencial desarrollo (DNP, 2006: 178). Se busca articular el modelo de ciudad a la política nacional, partiendo de una concepción de ciudad densificada que estimule la concentración de actividades, que disminuya el tiempo de desplazamiento entre las áreas residenciales, los sitios de empleo y los servicios urbanos, que favorezca la reutilización 19

Los planteamientos centrales del modelo de ciudad formulado en el primer período de gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez están consignados en el documento CONPES 3305 de 2004.

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de infraestructuras y estructuras existentes y de esta manera reduzca la presión sobre el suelo existente y sobre las zonas ecológicamente preservables, y además, que recurra a sistemas de transporte público eficientes. El modelo de ciudad propuesto debe cumplir con unos parámetros mínimos que garanticen su calidad ambiental y unas condiciones urbanísticas orientadas a: • Generar una densificación planificada, es decir, con alturas controladas y con desarrollo de espacio público proporcional a las densidades determinadas. • Garantizar la creación de espacios públicos peatonales tanto para la ciudad construida como para las áreas de expansión. • Contar con la infraestructura necesaria para la utilización de medios alternativos de transporte, con la generación de su respectiva infraestructura, asociada a los sistemas integrados de transporte masivo (SITM). • Incluir en el sistema de espacio público los frentes de los cuerpos de agua, adecuándolos con la infraestructura necesaria. • Garantizar la funcionalidad de las áreas residenciales de las ciudades por la existencia de equipamientos. • Promover la participación del sector privado en el desarrollo de operaciones urbanas a través de los instrumentos de gestión previstos en los planes de ordenamiento territorial y de la implementación de los SITM. Para realizar estos presupuestos, se disponen las siguientes estrategias que complementan el diseño formulado desde la política nacional: • Impulso a la renovación y redensificación urbanas20, con el fin de satisfacer la demanda de vivienda urbana mediante la generación de suelo para tal fin21. El gobierno nacional creó una exención tributaria aplicable a proyectos de renovación urbana (Ley 788 de 2003), la cual fue reglamentada a través del Decreto 2755 de 2004 21 Para fortalecer la renovación y redensificación urbana se proponen las siguientes acciones: Vivienda: el gobierno nacional creará incentivos para que el subsidio familiar de vivienda y los recursos de promoción de oferta de las cajas de compensación familiar se apliquen en proyectos de renovación o redensificación urbana. Se proveerá asistencia técnica a los municipios mediante el “Laboratorio de Gestión Urbana”, con el fin de desarrollar acciones orientadas a la gestión del suelo y la generación de vivienda. Se creará una línea de gestión inmobiliaria para la dirección y financiación de proyectos de renovación y redensificación 20

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• Mejorar las condiciones de los asentamientos precarios22. • Mejoramiento integral de barrios; asistencia técnica y gestión financiera de cooperación internacional. • Titulación masiva de predios. • Promover mecanismos de generación, mejoramiento y sostenibilidad de espacio público. • Ajuste institucional y normativo. En este aspecto en particular, la optimización de la política de desarrollo urbano plantea la necesidad de ajustar y desarrollar la legislación relacionada, fortalecer los procesos de planificación urbana y definir un esquema de interacción entre la nación y las ciudades, en un marco de descentralización23. urbanas. Igualmente se revisarán los métodos de avalúo correspondientes para los bienes dispuestos para renovación urbana. Las empresas deberán contemplar dentro de sus planes de inversión en materia de servicios públicos, las áreas dispuestas para ser incluidas en procesos de renovación urbana y redensificación. Igualmente se redefinirán las líneas de redescuento desde Findeter para este tipo de proyectos. En materia de arrendamiento, se propuso la política de arrendamiento de vivienda mediante la expedición de la Ley 820 de 2003, la cual modificó el régimen de arrendamientos buscando una relación más equilibrada entre los propietarios y los arrendatarios, y definió instrumentos para incrementar la oferta de vivienda en alquiler como la exención de renta a los nuevos proyectos VIS para arrendamiento. Con los Decretos 1789 y 1877 de 2004 se reglamentó la operación de los fondos inmobiliarios y de las sociedades especializadas de arriendo con lo cual se espera un mayor desarrollo de este mercado. 22 Para generar suelo y vivienda se proponen varias estrategias de intervención en los sectores de menores ingresos. 23 En este campo se propone otra serie de reformas normativas ligadas a los siguientes aspectos del desarrollo Urbano: (i) la articulación de la legislación de desarrollo territorial y la legislación ambiental sobre temas prioritarios como saneamiento ambiental, residuos sólidos, etc.; (ii) la complementación y reglamentación de la Ley 388 de 1997, en aras de facilitar la aplicación de los instrumentos de financiación, planeación y gestión del desarrollo urbano, así como ajustar temas puntuales (procedimientos de expropiación, cálculo de plusvalía y compensaciones a tratamientos de conservación, entre otros); (iii) la adopción de estándares nacionales mínimos para el desarrollo de vivienda, equipamientos, espacios públicos; (iv) asegurar estabilidad y coherencia en las normas urbanas que regulan el desarrollo físico de las ciudades; (v) asegurar que la función pública del urbanismo sea totalmente asumida por las administraciones locales y sean éstas las cuales definan los planes de expansión de las ciudades; y, (vi) estudiar incentivos para estimular la implantación o consolidación de equipamientos deficitarios en la ciudad en el marco de procesos de renovación urbana.

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En el campo institucional son diversas y simultáneas las acciones dispuestas para la consolidación del modelo de ciudad en el mediano y largo plazos. Algunas de las más significativas son las siguientes: “promover la adecuada articulación de los planes de ordenamiento territorial, de los Planes de Desarrollo y de los presupuestos anuales del orden territorial; desarrollar instancias intermunicipales de coordinación para la provisión de servicios públicos y equipamientos; incorporar y considerar los impactos urbanos y territoriales de las inversiones sectoriales realizadas por la nación, y estudiar mecanismos para que a futuro el gobierno nacional pueda exigir en contrapartida a sus aportes el cumplimiento de parámetros ambientales y urbanos que maximicen su impacto; reforzar las funciones de apoyo a la gestión urbana de las corporaciones autónomas regionales; continuar y reforzar el programa de actualización catastral de cabeceras urbanas que adelanta el IGAC; fortalecer la cooperación y asistencia técnica vertical y horizontal; estudiar alternativas como la integración de municipios que permitan equilibrar la distribución del ingreso y fortalezcan a municipios que no cuentan con capacidad institucional para asumir sus procesos de planificación” (DNP, 2006).

Estratégicamente estas intervenciones demandan: • Mejorar la calidad de las áreas de expansión urbana24. • Desarrollar dinámicas y lógicas de prevención y mitigación de riesgos ambientales urbanos. • Mejorar la movilidad de las ciudades25. Se estima que a 2019 la población urbana crecerá en cerca de 10 millones, pasando a 42 millones, 77% de la población nacional; 4,7 millones se ubicaran en Bogotá, Medellín, Cali, Bucaramanga y Barranquilla. En esta medida, las ciudades colombianas deberán haber adoptado patrones de desarrollo urbano planificado y de uso eficiente del suelo optimizando la localización de sus habitantes y sus actividades; deberían ser generadoras de crecimiento económico, amables con los ciudadanos, ambientalmente sostenibles, fuertes institucionalmente e integradas territorialmente (DNP, 05: 251). La ciudad, entonces, es concebida como sinónimo de productividad y competitividad, siendo un espacio en el que

A través de bancos inmobiliarios, avalúos, formulación de operaciones urbanas integrales, incluyendo proyectos VIS en suelos de expansión urbana. 25 Esta estrategia se orienta a la articulación entre el transporte público colectivo, el transporte urbano masivo y los medios alternativos de transporte. 24

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se promueve la convivencia y la seguridad ciudadanas, que presenta oferta de buena calidad en vivienda, servicios públicos, movilidad, equipamientos, espacio público, mediante el ahorro en el consumo de suelo y energía, serán ciudades que respetan el entorno natural y se ajustaran a parámetros de viabilidad financiera, solidez institucional, gobernabilidad, bajo lógicas de integración hacia adentro y hacia afuera (DNP, 2005: 252 ss.). Específicamente para Bogotá, se habla en el POT de optimizar el uso y aprovechamiento del territorio26 a partir del desarrollo de acciones económicas, físicas, normativas y de gestión, aplicables en áreas importantes de la ciudad como el centro, para la región y por el carácter de centralidades urbanas; también la intervención de zonas estratégicas en materia económica nacional e internacional. Por otra parte, se hace referencia a la necesidad de evitar la conurbación de la ciudad y de proteger los ecosistemas y los bordes de río, regulando la ocupación y uso del suelo, particularmente en lo concerniente a actividades económicas y urbanizaciones ilegales. Con relación a las áreas de expansión, se privilegian proyectos de vivienda y equipamiento acordes con la demanda y la política regional. Como instrumentos para el desarrollo de las políticas se privilegian los planes parciales, en el caso de las zonas de expansión particularmente. Diez principios orientan la acción institucional hacia estos objetivos: 1. Mayor tasa de urbanización como oportunidad de desarrollo en virtud de la aglomeración y las economías de escala. La ciudad como espacio de oportunidades. 2. La ciudad ofrece mejor oportunidad de enfrentar la pobreza. 3. Armonizar desarrollo urbano con integración regional y entre ciudades. 4. Orientar el crecimiento urbano mediante la planificación de las grandes urbes. Consolidar ciudades intermedias e impulsar las pequeñas. 5. Favorecer mayores densidades urbanas, planificar y optimizar el uso racional de la tierra, regulando la construcción de infraestructura a través de la lógica costo-efectividad. 6. Prevenir la formación de asentamientos precarios y mejorar los existentes. 7. Articular políticas sectoriales: agua, saneamiento básico, vivienda. 26

Artículo 6 Decreto 190 de 2004. Políticas de uso y ocupación del suelo urbano y de expansión. 91

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8. Mejorar la infraestructura productiva y competitiva de las ciudades. 9. Definir sistemas de transporte masivo y movilidad como integradores de las actividades urbanas y regionales. 10. Generar y recuperar espacio público. El logro de los objetivos se dispone sectorialmente, definiendo una intervención estratégica en materia de desarrollo urbano, vivienda, transporte masivo, acueducto y alcantarillado. En la tabla siguiente se sintetizan los propósitos sectoriales, la caracterización de la situación a transformar y de la situación final resultante luego de la intervención del Estado y del sector.

Sector

Desarrollo urbano

Vivienda

93 * Cartera/PIB: 5,9%. * LTV promedio: 40,0%. * Desembolsos/PIB: 0,5%. El MAVDT inició el montaje de la Red Nacional de Información con el módulo SFV.

Sector edificador eficiente y competitivo.

Déficit cualitativo de 10%.

Mejorar las condiciones de hogares en asentamientos precarios.

Incrementar la intermediación del sector financiero.

Déficit cuantitativo de 19,4%.

* Red Nacional de Información. * Pólizas de garantías y estándares de calidad.

* Cartera/PIB: 6,2% * LTV promedio: 40,0%. * Desembolsos/PIB: 1,3%.

* 1 millón de viviendas nuevas. * Déficit 19% se detiene su crecimiento. * 240.000 viviendas mejoradas. * Déficit 6%.

* Cartera/PIB: 12,5%. * LTV promedio: 63,8%. * Desembolsos/PIB: 2,3%.

* 3,9 millones de nuevas viviendas. *Déficit 12,3%. * 804.000 viviendas mejoradas. * Déficit 0%.

* POT con uso eficiente de instrumentos de gestión del suelo. * 55 OSMIS en red. * 55 bancos inmobiliarios en funcionamiento.

* 20 OSMIS en red. * 20 bancos inmobiliarios. * Sistemas de catastro y registro integrados en todo el país.

* 1.003 municipios con POT. * 3 observatorios de suelo y mercado inmobiliario OSMIS. * Desarticulación de sistemas catastro y registro.

Evitar la conformación de nuevos asentamientos precarios.

Ahorro suelo 25.000ha.

Ahorro suelo 8.600ha.

Consumo anual de suelo 3.500ha.

10 m2/hab.

Situación 2019

Alcanzar uso planificado del suelo urbano. Ahorro del 50% del suelo de expansión urbana. Lograr gestión eficiente del desarrollo urbano

6 m2/hab.

Situación 2010

4 m2/hab.

Situación Actual

Incrementar espacio público en las ciudades de más de 100.000hab. a 10 m2/hab.

Meta

50%

100%

50%

30% 100%

100% 100% 82.2% 75.2%

98,5% 94,5% 75,1% 65,5%

Situación 2010

Situación 2019

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94 y zonas rurales, durante el período 2003-2005, se constituyeron 116 empresas comunitarias y se fortalecieron 146 empresas prestadoras.

97,4% 90,2% 68,6% 57,9% 8% del caudal de las aguas residuales tratadas. Menos de 50% de los municipios dispone de residuos sólidos de forma adecuada. No se cuenta con información precisa. De 234 prestadores registrados en la SSPD en municipios de más de 25.000 habitantes, sólo 92 se han constituido como empresas de servicios públicos. Se registran 359 organizaciones autorizadas, 163 en municipios menores

Situación Actual

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Fomentar los modos alternativos de transporte en las ciudades con menos de 300.000 habitantes. Implementar medidas de gestión de tráfico y transporte en ciudades entre 300.000 y 600.000 habitantes. Implementar Sistemas Integrados de Transporte Masivo en las ciudades con más de 600.000 habitantes.

Sector

Transporte urbano

Fuente: DNP (2005: 247-262)

Meta 103 ciudades pequeñas con planes de movilidad. Siete ciudades con sistemas de transporte eficientes. Sistemas Integrados de Transporte Masivo en operación en nueve ciudades.

Proyecto piloto en las ciudades de Ibagué, Popayán y Pasto. Avances en proyectos en ocho ciudades a nivel nacional.

Situación 2010

Proyecto piloto en el municipio de Funza, Cundinamarca.

Situación Actual

Mantenimiento de los sistemas integrados de transporte masivo.

Diez ciudades con sistemas de transporte eficientes

287 ciudades pequeñas con planes de movilidad

Situación 2019

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2.4. Balance del tema y las propuestas de vivienda y mejoramiento integral de barrios para sectores de bajos ingresos en los Planes de Desarrollo de los alcaldes de Bogotá, 1990-2006 La intervención distrital en materia de mejoramiento y vivienda como el desarrollo de múltiples estrategias se posibilita a partir de la estructura política y administrativa del Distrito Capital. Por ello, vale la pena hacer una descripción general de su evolución y sus características. La Constitución de 1991, además de garantizar la realización de derechos para los ciudadanos colombianos, posibilita, para el caso de Bogotá, la realización del principio de descentralización, que se ha de impulsar con fundamento en la normatividad y se realiza con la expedición del Estatuto Orgánico de Bogotá, el cual divide el Distrito Capital en 20 localidades. Con la expedición del Decreto 1421 de 1993 se contribuye a la modernización de Bogotá en materia administrativa y política, en tanto se dicta el régimen especial para el Distrito, que lo organiza como Distrito Capital y dispone autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. Este decreto dicta que el gobierno y la administración estarán a cargo de: • • • • •

El Concejo Distrital. El Alcalde Mayor. Las Juntas Administradoras Locales. Los alcaldes y demás autoridades locales. Las entidades que el Concejo, a iniciativa del Alcalde Mayor, cree y organice.

Además de ordenar el gobierno, determina la división territorial del Distrito, disponiendo que se garanticen entre otras cosas que: • La comunidad o comunidades que residan en ellas se organicen, se expresen institucionalmente y contribuyan al mejoramiento de sus condiciones y calidad de vida. • La ciudadanía participe efectivamente en la dirección, manejo y prestación de los servicios públicos, la construcción de obras de interés común y el ejercicio de las funciones que correspondan a las autoridades. Dicha participación también debe tener lugar en la fiscalización y vigilancia de quienes cumplan tales atribuciones. 96

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• En las localidades se pueda asignar el ejercicio de algunas funciones, la construcción de las obras y la prestación de los servicios cuando con ello se contribuya a la mejor prestación de dichos servicios y se promueva su mejoramiento y progreso económico y social. • Se sirva de marco para que en ellas se puedan descentralizar territorialmente y desconcentrar la prestación de los servicios y el ejercicio de las funciones a cargo de las autoridades distritales. • Haya adecuado desarrollo de las actividades económicas y sociales cumplan en cada una de ellas. Así mismo, establece la conformación de las Juntas Administradoras Locales (JAL), las cuales serían elegidas popularmente para períodos de tres años, determinando las condiciones para la elegibilidad la población de las localidades –a partir de la consideración efectuada por el Concejo Distrital– y el número de ediles el –cual en ningún caso podría ser inferior a siete– En consecuencia, cada localidad elige a su respectiva junta administradora. Con tal fin, la Registraduría Distrital del Estado Civil haría coincidir la división electoral interna del Distrito Capital con su división territorial en localidades. Las JAL son definidas como un espacio de participación para la ciudadanía mediante la elaboración de Planes de Desarrollo social y económico a nivel local. Además, el decreto determina que los alcaldes locales deberán ser nombrados por el alcalde mayor de terna elaborada por la correspondiente junta administradora27. Con base en esta organización, se orienta la intervención a nivel urbano, determinando las localidades como una de las unidades importantes para la administración distrital, en el marco de los procesos de descentralización política y administrativa. En el año 2000 fue aprobado el Plan de Ordenamiento Territorial para Bogotá (POT) mediante el Decreto 619. Posteriormente fue revisado a través del Decreto 46928 de 2003, y en 2004, con el Decreto 190 fueron compiladas todas las disposiciones contenidas en los Decretos 619 y 469. El POT define el mejoramiento integral como una estrategia para incluir a los habitantes de

27 28

http: //www.secretaríasenado.gov.co/leyes/D1421_93.HTM Decreto por el cual se revisa el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C., además contiene apartes referidos específicamente a la Política de Hábitat y Seguridad Humana en el Distrito Capital.

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zonas de desarrollo incompleto, en la calidad de vida urbana, al permitir a los grupos excluidos la posibilidad de integrarse representativamente en las instituciones e incrementar el control y la participación popular en la gestión de la administración pública. El POT indica que el Subprograma de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, tiene como objetivo orientar acciones de complementación, reordenamiento o adecuación requeridos tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda que conforman los asentamientos de origen ilegal ubicados en la periferia de la ciudad, con el fin de corregir las deficiencias físicas, ambientales y legales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y para que en consecuencia sus habitantes accedan a la calidad de vida urbana definida para el conjunto de la ciudad29. En la política de desarrollo urbano, el PMIB se centra en el hábitat en general, mediante estrategias de complementación, reordenamiento o adecuación30. Puntualmente se pretende: • “Avanzar en la recuperación y mejoramiento integral de los sectores periféricos de la ciudad. • Orientar la actuación de las distintas entidades distritales en el subprograma y las zonas de aplicación para obtener los mayores impactos. • Canalizar y orientar en cada plan de inversión de las entidades, los recursos de inversión demandados para la ejecución de los componentes del subprograma de mejoramiento. • Elaborar los indicadores de gestión que permitan efectuar el seguimiento y evaluación del subprograma” (Decreto 469 de 2003). El POT concibe entonces la política y el programa de vivienda como referentes estructurantes para el ordenamiento urbano-regional y, por tanto, Proyecto de Mejoramiento de Barrios SUR con Bogotá, 2001-2003. El Decreto 469 propugnaba por la promoción de la oferta y la generación de suelo urbano en condiciones legales y dentro de la lógica de la formalidad institucional del ordenamiento urbano para así contribuir a la eliminación de la producción informal de vivienda para los estratos más pobres en la ciudad. El mismo decreto, en su artículo 288, asigna al subprograma de Mejoramiento Integral la tarea de construir una línea de base para la intervención, así como la elaboración de indicadores de gestión que permitan efectuarle seguimiento y evaluación. El artículo 275 del Decreto 619 hace referencia al programa de vivienda de interés social, y en el artículo 286 especifica el subprograma de mejoramiento integral.

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para el Subprograma de Mejoramiento Integral de Barrios. Se recalca de manera permanente la necesidad de desarrollar acciones sostenibles y perdurables en el tiempo que contribuyan a elevar la calidad de vida de los habitantes urbanos y a promover la recuperación de los sectores periféricos, mitigando el déficit cualitativo y cuantitativo de vivienda en el Distrito. Se define que el mejoramiento debe orientarse hacia aquellas áreas de la ciudad construidas informalmente y habitadas por sectores sociales de bajos ingresos. Sin embargo, en materia de desarrollo urbano para el año 2001 se evidencia la ausencia de la escala zonal como escenario de intervención urbana en el Distrito Capital. Además de que la discontinuidad de la malla vial intermedia es evidente, se observa la inexistencia de equipamientos y dotaciones dispuestos de manera equilibrada en las diferentes áreas de la ciudad; también se hace referencia al deterioro de lo público (andenes y parques, así como diversas áreas de cesión, han sido ignorados como patrimonio urbano vital para resolver estándares de vida de los habitantes de la ciudad). Hacia el año 2002, el Proyecto SUR con Bogotá de Mejoramiento Integral de Barrios, adscrito hasta entonces al Departamento Administrativo de Acción Comunal (DAACD), es trasladado mediante el Decreto 124 a la Caja de Vivienda Popular la cual recibe el encargo de coordinar y promover de manera interinstitucional las acciones, mecanismos y recursos de las diferentes entidades distritales que intervienen en áreas de la ciudad conformadas por barrios incompletos e inadecuados de origen ilegal realizando las siguientes labores: • “Definir e implementar esquemas de coordinación intersectorial e interinstitucional que faciliten la intervención integral y la generación de las condiciones administrativas, financieras y presupuestales que faciliten la ejecución y el control de los programas y proyectos de mejoramiento barrial. • Dar apoyo a nivel local a las decisiones que sobre el territorio y la inversión tengan relación con el mejoramiento integral, con una participación activa en los concejos de gobierno local. • Contribuir al fortalecimiento de procesos sociales colectivos, a partir de las acciones de mejoramiento físico que las diferentes entidades distritales adelanten en las UPZ tipo 1 de desarrollo incompletos. • Promover la realización de pactos que contribuyan a minimizar el desarrollo de la urbanización ilegal y adelantar acciones tendientes a incentivar el cumplimiento de acuerdos y normas de la ciudad, fortaleciendo la articulación 99

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de la inversión local de proyectos de mejoramiento integral de barrios con otros que se relacionen con esos objetivos. • Coordinar la territorialización de las actuaciones de las entidades distritales y de las localidades que participan en las UPZ tipo 1 de desarrollos incompletos. También debe encargarse de conformar espacios necesarios de coordinación con los representantes de las entidades que se requieran para las decisiones presupuestales, operativas, de seguimiento y control” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004). Dicho trámite se origina en virtud de la recomendación emitida por el Comité de Gestión Urbana y Habitacional de la Alcaldía Mayor que definió a la Caja de Vivienda Popular. Cabe anotar que la acción institucional de la CVP debería desarrollarse complementariamente con otros programas como el de reasentamiento de familias y el de mejoramiento de vivienda (en materia de estructura y titulación). Esta determinación no sólo posibilitó la consolidación del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios al interior de la estructura del Distrito Capital, sino que además le asignó a la CVP la orientación del Proyecto SUR con Bogotá y, posteriormente, del Programa SUR de Convivencia.

2.5. Planes de desarrollo distrital Los Planes de Desarrollo expresan intenciones y pretensiones y, en este sentido no se ajustan completamente a logros concretos. Esto significa que la relación de Planes de Desarrollo que aquí se presenta se refiere más a las disposiciones formuladas que a una evaluación de los logros o de las acciones que aún se están realizando. A pesar de esto, la importancia radica en que permite rastrear en un período de tiempo el enfoque con respecto a la intervención urbana en materia de vivienda, hábitat y mejoramiento integral de barrios, y a la visión de ciudad y de desarrollo urbano propuesta por las diversas administraciones distritales. Debemos aclarar que el tema de vivienda representa tan sólo una pequeña parte del complejo entramado de los Planes de Desarrollo para la ciudad. Sin embargo, sabemos que permite relacionar muchos otros aspectos, tales como la propiedad del suelo, el uso, etc., y en general posibilita rastrear el ordenamiento territorial a partir de la regularización de propiedades, de los procesos de legalización, de la expansión de redes de servicios públicos y de 100

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la construcción de infraestructura. Observemos, entonces, las generalidades planteadas en esta materia a lo largo de las administraciones distritales, partiendo del año 1992, hasta el período del alcalde Luís Eduardo Garzón.

2.5.1. Juan Martín Caicedo Ferrer (1992-1993)31 La administración de Juan M. Caicedo no fue regular. Duró menos del tiempo establecido por la ley. De la misma manera, el Plan de Desarrollo construido fue a nuestro juicio, poco pretencioso. El enfoque general parte de identificar el rezago en inversión social como el punto causal de los problemas que agobiaban la ciudad. La pobreza, la informalidad o el crecimiento desorganizado eran atribuidos a esta carencia. Según el Plan, estos problemas generaban un desequilibrio en la ciudad, lo cual se asociaba con la descoordinación de las entidades distritales encargadas de atenderlos, así como con la duplicidad de funciones y el bajo nivel de las acciones de intervención. Las instituciones se habían convertido en uno de los tantos problemas del Distrito e incidió negativamente en el impacto de las acciones de gobierno. A la expansión desordenada de la ciudad, se sumó la ausencia de políticas claras para la atención de los múltiples problemas, lo cual determina en el nulo control a la urbanización ilegal y la disminución de la oferta estatal de terrenos para la construcción de vivienda orientada hacia sectores poblacionales de bajos ingresos. Por otro lado la política de subsidios de vivienda agenciada por el gobierno nacional no distinguía, a juicio del gobierno distrital, necesidades entre la población, de modo que manejaba criterios homogeneizantes, sin dar cabida a la definición de prioridades estratégicas. El tema de vivienda para sectores de bajos ingresos en Bogotá en el Plan 1992-1993 estaba enmarcado en este contexto. La propuesta formulada entonces se inscribía en la política nacional de subsidios, bajo los parámetros establecidos por las Leyes 2 y 3 de 1991, que definían el Sistema Nacional de Vivienda y el Subsidio Familiar de Vivienda, con el aval se aspiraba a solventar 500.000 soluciones entre 1991 y 1994. La propuesta se enfocaba de tal manera que pudiera contribuir al ordenamiento de la ciudad y a la planificación racional del espacio, con una 31

www.alcaldiabogota.gov.co. El Plan de Desarrollo físico, económico y social presentado por Juan M. Caicedo se encuentra consignado en el Acuerdo 8 del 17 de mayo de 1991 del Concejo del Distrito Especial de Bogotá.

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distinción entre los procesos de poblamiento informal a nivel urbano, y la dinámica formal de crecimiento de la ciudad, pues se atribuía la autoproducción de vivienda y el poblamiento desordenado a los sectores poblacionales de menores ingresos. Este criterio que se fundamentaba por un lado, en la histórica expansión “desordenada” de la ciudad, y en las dificultades asociadas a la prestación de servicios y la satisfacción de necesidades. En el mencionado plan se intentó resolver el problema a través del eje denominado “Disminución de desequilibrios sociales y urbanos”. En términos concretos, se propusieron las siguientes acciones: • Aumentar el gasto social en vivienda. • Trasladar el tema de vivienda a una entidad descentralizada. • Construir un Plan de Vivienda Distrital, PVD, en concordancia con el Plan de Vivienda Nacional. • Incluir dentro del PVD 50.000 soluciones de vivienda para sectores de bajos ingresos, las cuales se brindarían a partir de la construcción directa de vivienda, mediante facilidades de acceso al crédito y el subsidio, pero también a través de la firma de convenios con organizaciones populares de vivienda, OPV. • Apoyar la iniciativa privada de construcción de soluciones de vivienda para sectores de bajos ingresos, utilizando subsidios reajustando y consolidando un banco de tierras.

2.5.2. Jaime Castro Castro (1993-1995) La preocupación de este alcalde por el tema de la vivienda para sectores de bajos ingresos y por la vivienda de interés social está determinada por dos aspectos: El primero, se asocia con las condiciones indignas de calidad de vida que enfrentan quienes deciden solucionar el problema de vivienda por sí mismos, y el segundo, con los efectos que los asentamientos de autoconstrucción tienen sobre el ordenamiento de la ciudad y su posibilidad de expansión ordenada. Al igual que en el caso anterior, hay una mirada crítica frente al quehacer institucional previo. El tratamiento del tema de vivienda de interés social (esa es la perspectiva desde la cual se maneja) se vinculó, al tema social y a los problemas de expansión de redes de servicios públicos y de ordenamiento territorial. De esta forma, en 102

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los apartados dedicados a cada una de estas problemáticas se hace mención al tema de la vivienda. Las propuestas concretas frente a estos temas fueron: • Impulsar planes amplios, a través de entidades especializadas en las siguientes áreas: o Adaptación de lotes con servicios (incluyendo la identificación de nuevos terrenos urbanizables que sirvan para la oferta oficial y para la iniciativa privada). o Autoconstrucción de desarrollo progresivo (consistente en mejorar las técnicas y la planeación de la construcción, aprovechando la fuerza de trabajo de los habitantes). o Mejoramiento y subdivisión de viviendas. o Rehabilitación de inquilinatos para convertir a los habitantes en propietarios de unidades básicas de vivienda. o Renovación de inmuebles (incluyendo la entrega de ayuda con exenciones tributarias y la generación de corporaciones privadas entre los habitantes, para que puedan licitar). o Rehabilitación de barrios “subnormales”. o Reubicación por zonas de riesgo. o Creación de centros de acopio de materiales de construcción, que permitan abaratar costos y evitar que el alza de los precios afectara el plan con el paso del tiempo. o Asistencia técnica, que se adelantaría a partir de convenios con universidades y con la creación de centros de asistencia técnica con los que pudieran contar los pobladores. o Vinculación de la sociedad civil a los planes y programas de construcción de vivienda nueva. Además, se procuró la construcción de un compromiso para superar las condiciones estructurales de pobreza mediante la participación directa de la ciudadanía, en calidad de actores políticos en la toma de decisiones incidentes en las localidades, la ciudad y la región. La participación permitía, a juicio de la administración, articular la planificación global de la ciudad con lo local, a través de las Juntas Administradoras Locales, las cuales deberían promover, en conjunto con las Alcaldía Locales, la formulación de Planes de Desarrollo social y económico a ese nivel, haciendo de la planeación un proceso pedagógico en el que la 103

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comunidad participara, compitiera y decidiera (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2001). Este proceso fue reglamentado mediante el Decreto 425 de 1995.

2.5.3. Antanas Mockus (1995-1998) El alcalde Antanas Mockus estableció seis prioridades para su administración. Una de ellas fue la del “progreso social”, en el cual se incluía el tema del mejoramiento del nivel de vida de la población más pobre, a su vez, contemplaba la satisfacción de necesidades de vivienda para los sectores de bajos ingresos como un aspecto prioritario. El tema de vivienda se asociaba con las prioridades de espacio público y de legitimación institucional; se relacionaba con aspectos de salud y educación, entre otros. Las estrategias planteadas contemplaban: • Subsidios temporales y focalizados a la demanda. • Fomentar la acción del sector privado para la construcción de nuevas soluciones de vivienda. • Ampliar la oferta de vivienda nueva. • Focalizar el mejoramiento de vivienda y su entorno. • Coordinar la acción de las empresas de servicio públicos, de infraestructura vial y de desarrollo social para que los planes de vivienda sean integrales. Comparativamente con otros temas, el de vivienda no era prioritario para la administración Mockus. Sin embargo, dentro de la estructura del plan se contemplaban varias propuestas de megaproyectos urbanísticos, uno de los cuales se ubicaba en borde occidental de Bogotá. Dentro de este proyecto, la construcción de vivienda se concebía como un aspecto prioritario, sin que se ajustara estrictamente a la perspectiva de la vivienda de interés social. Por otro lado, en el año de 1996 se expide la normatividad relacionada con el reasentamiento de la población ubicada en zonas de alto riesgo por deslizamiento, inundación u ocupación del espacio público. A través de la gestión social, la asistencia técnica y la formulación de proyectos de vivienda, se va configurando el mejoramiento de vivienda, orientado entonces, a la prestación de asistencia técnica a las familias adjudicatarias de subsidios de vivienda otorgados por el INURBE. Para el año de 1997 se formula el Proyecto “SUR con Bogotá” por iniciativa de entidades distritales como la Empresa de Acueducto y Alcantarillado 104

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de Bogotá y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, entre otros. Dicha propuesta fue puesta a consideración del Gobierno Alemán para su cofinanciación. Se proyecta su realización a partir del año de 1998. Sin embargo, empezó en el año de 1999 con la conformación de un comité interinstitucional y en agosto del mismo año 1999, se produjo la conformación de la Unidad de gestión y el inicio de acciones en los barrios seleccionados. El proyecto fue propuesto inicialmente para la legalización de barrios, en la zona de Tintal, enfocándose posteriormente en el mejoramiento sostenible de la calidad de vida de la población en condiciones de pobreza en 41 barrios alrededor del Parque Entrenubes, mediante la coordinación de acciones interinstitucionales, comunitarias y privadas.

2.5.4. Enrique Peñalosa (1998-2001) Sin lugar a dudas, la prioridad del alcalde Enrique Peñalosa fue la de impulsar un modelo particular de ciudad, basado en aspectos como la sectorización urbana a nivel productivo, la construcción de infraestructura para la movilidad comercial y empresarial, y la conectividad internacional de la ciudad. Una ciudad planeada y moderna, tanto estética como culturalmente. El tema de vivienda estaba ligado a los aspectos de “renovación urbana” y de “urbanismo y servicios”, donde el ordenamiento del territorio era determinante. La intervención en vivienda se presentó no sólo como una opción para el ordenamiento urbano, sino también como una necesidad para la realización de la vida de las comunidades menos favorecidas en condiciones de dignidad y en ambientes amables. Dentro de esta prioridad se incluyó la sustitución de la vivienda ilegal por la vivienda planificada, intentando detener el crecimiento urbano ilegal y elevar los estándares de calidad y cantidad de vivienda de interés social, para lo cual se llevó a cabo la construcción de propuestas estructurales frente al déficit existente de vivienda, sin privilegiar la perspectiva de las soluciones individuales. El modelo de intervención sugerido se fundamentaba en la noción de “ciudadela”, la cual operaba bajo una concepción de pequeñas ciudades equipadas y ambientadas, en las que se optimiza la construcción de vías e infraestructura en general y de redes de servicios y equipamientos colectivos, y al mismo tiempo se garantiza el acceso a servicios públicos y sociales. En el capítulo 1, denominado “Desmarginalización”, el Plan de Desarrollo pretendía 105

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“elevar la calidad de vida de la población residente en barrios con deficiencias en infraestructura y servicios sociales” (Concejo de Bogotá, Acuerdo 6 del 30 de mayo de 1998: 2), lo cual suponía la intervención de distintas entidades distritales y la formulación de estrategias diversas para impulsar el mejoramiento del ambiente público en sectores marginales de la capital. Particularmente los programas a, b, c y d de este capítulo definen las siguientes acciones: • Ampliación y mejoramiento de la infraestructura vial y de servicios públicos. • Ampliación y mejoramiento de la infraestructura del sector social. • Ampliación y mejoramiento del espacio público y la infraestructura recreativa y deportiva. • Adecuación de zonas de riesgo y atención a familias afectadas. Los programas proponían la legalización de barrios; la reubicación de familias establecidas en zonas de riesgo; el mejoramiento barrial y de vivienda; la construcción de vías locales y estructuras de puentes menores, y la construcción de redes de servicios públicos, centros de atención y hospitales, parques y canchas múltiples. Los demás programas de este mismo capítulo se refieren al fomento de la inversión social y de la gestión comunitaria en las mismas zonas. Por otra parte, se planteó el agrupamiento de terrenos para el desarrollo en las zonas periféricas de la ciudad aun inexploradas, en los cuales puede implantarse de una vez el modelo regularizado y optimizado de urbanización. El modelo incluyó la modernización de las técnicas de construcción y programas de renovación en zonas ya construidas, programas que se han de focalizar en la construcción de infraestructura en las zonas donde las capacidades sean inferiores a las necesidades y la plusvalía generada se quede en la comunidad. Se propuso también la creación de Metrovivienda y Metrourbe, dos empresas del Estado encargadas de la construcción de vivienda de interés social. Por otra parte, se organizó la administradora de servicios públicos del Distrito Capital (la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos, UESP32) y se ampliaron las funciones y las acciones de la Corporación La Candelaria, que se convirtió en un sujeto activo para la renovación y el mejoramiento urbano.

Con la reestructuración administrativa de la ciudad, la UESP pasó a estar adscrita a la Secretaría Distrital del Hábitat y entonces se denominó Unidad Administrativa Espacial de Servicios Públicos, UAESP.

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Por último, en el programa “Promoción de Vivienda de Interés Social” se propuso la congelación de los precios de grandes porciones de tierra suburbana, con el fin de trasladar la valorización a las familias pobres, adquirir terrenos en Bogotá y Cundinamarca para generar un Banco de Tierras de 2.160 hectáreas con una inversión de $542.500 millones de pesos. Otros aspectos abordados en el programa consideraban: • La canalización de los recursos de vivienda de la nación alrededor de los planes distritales. • La potenciación de los planes de vivienda para servidores públicos (ofrecía 3.000 soluciones de este tipo). • La revitalización de zonas en abandono y deterioro, estrategia que jugaba un papel importante en el modelo de ordenamiento de ciudad y en la valorización de terrenos construidos. En términos generales, la política distrital de vivienda para este período de gobierno buscaba eliminar la urbanización informal y garantizar la formal bajo los lineamientos legales y de los Planes de Desarrollo y ordenamiento territorial. Además, promovía la generación de suelo urbano sostenible y accesible para los estratos de menores ingresos; la normalización de las condiciones urbanas de los barrios marginales; la financiación de la construcción de redes de infraestructura, y proyectos que estimularan el aprovechamiento de la ciudad construida. Finalmente, pretendía contribuir a la reubicación de familias en alto riesgo por desastre natural o por afectación de suelo urbano. Dos aspectos de trascendental importancia considerados dentro del plan son los de convivencia y seguridad ciudadana, por cuanto hicieron parte estructurante de las acciones de mejoramiento urbano y de mejoramiento integral, al ser incorporadas a través de la fusión de diversos programas y proyectos agenciados en áreas de desarrollo incompleto. Desde este momento, la convivencia como programa empezó a ser parte integral de los planes y programas de gobierno de las administraciones distritales. Desde 1999, la Caja de Vivienda Popular desarrolló el programa de titulación predial, a través del cual se prestaba asistencia técnica, jurídica, social e inmobiliaria a familias de estratos 1 y 2 para la obtención de los títulos de propiedad en aquellos barrios que ya habían sido legalizados. Estas acciones se complementaron con programas como los de mejoramiento de vivienda y 107

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reubicación de familias en riesgo, siendo todas estas acciones tendientes a satisfacer el déficit cualitativo y cuantitativo de vivienda a nivel distrital. En el año 2001, se empezó a hablar insistentemente de mejoramiento urbano integral, con el cual se buscaba establecer vínculos sociales entre la ciudad “formal” y la “informal” mediante la construcción de obras de infraestructura y el desarrollo de políticas asociadas con la cultura, la convivencia y la seguridad ciudadana. Para ello era indispensable elaborar una visión de ciudad y profundizar el conocimiento sobre la misma. El mejoramiento urbano integral fue considerado como una estrategia de planeamiento urbano y de vivienda que posibilita la coordinación institucional, la participación de la comunidad y la concertación de propuestas de desarrollo urbano. En ese momento se propone la ejecución del Programa de Mejoramiento Urbano en 8 localidades del Distrito, las cuales abarcaban aproximadamente 3.600 hectáreas, con cerca de 600.000 personas, lo cual corresponde al 50% de los habitantes urbanos de estratos 1 y 2.

2.5.5. Antanas Mockus (2001-2004) El Plan de Desarrollo de “Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado” (20012003) buscó avanzar hacia una ciudad construida de manera colectiva, que fuese incluyente y justa. La prioridad de la justicia social estaba orientada a mejorar el acceso de las personas en situación de alta vulnerabilidad al afecto y a condiciones mínimas de nutrición, salud, educación y habitación, con criterios de responsabilidad compartida e imparcialidad. Heredera de una perspectiva de planeación que trasciende lo sectorial, la administración de Mockus ordenó el trabajo institucional en torno a prioridades de las cuales se derivaban programas que suponían la interdependencia de las entidades. Para la realización de la participación como principio, el plan estableció como mecanismo los encuentros ciudadanos en los cuales tenían presencia las autoridades locales, las organizaciones comunitarias, los directivos de empresas distritales y los directores de departamentos administrativos. Los alcaldes locales y los ediles tenían la obligación de acopiar las propuestas ciudadanas e incorporarlas en los planes locales de desarrollo social y de obras. Para optimizar la relación entre planeación local y distrital, en las Alcaldías Locales se organizaron las Unidades Ejecutivas Locales, UEL y las Oficinas de Planeación 108

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Local, cuya función era la de recibir los proyectos formulados por la comunidad y tramitarlos ante el Distrito, para que éste las ajustara a las prioridades establecidas y a la disponibilidad presupuestal. Ante la falta de caracterización de la problemática urbana y el deseo de hacer un seguimiento y una evaluación de las políticas, se desarrollaron diversos estudios e investigaciones relacionados con el conflicto y la violencia en Bogotá y sus factores asociados; estos procesos de indagación fueron adelantados por el Observatorio de Cultura Ciudadana y la Cámara de Comercio principalmente. En esta administración, el tema de vivienda no ocupó lugar preponderante. Una de las estrategias para tal fin es la generación y renovación de suelo urbanizable, con el fin de amortiguar las presiones sobre el suelo, fruto del crecimiento de la ciudad. Por otra parte, se planteó el énfasis en la noción de vivienda accesible, dirigida a familias con ingresos menores a 2 SMLMV, como alternativa al desarrollo informal. Se propuso la creación de comités que regularan los planes parciales y concentraran la gestión comunitaria frente al tema de vivienda. La entrega de futuras soluciones de vivienda se condicionaba a una mejor caracterización de la población, buscando con esto garantizar el acceso a quienes realmente tenían la necesidad. Por último, se presentó un programa de mejoramiento de barrios y casas que incluía el equipamiento de servicios públicos e infraestructura en general y el reasentamiento de poblaciones ubicadas en las rondas de los ríos. Como proyectos prioritarios, el plan presentó los siguientes: • Bogotá Crece con Razón. El objetivo de este proyecto fue generar y renovar suelos urbanos para facilitar una oferta inmobiliaria que permitiera absorber oportunamente las presiones del crecimiento poblacional y los objetivos de transformación de la ciudad. Para desalentar la urbanización informal, se buscó dar énfasis a la promoción de viviendas accesibles a familias con ingresos inferiores a 2 SMLMV. • Mejoremos el Barrio y la Casa. Con este programa se pretendía desarrollar acciones de responsabilidad compartida entre el sector público, social y comunitario, para mejorar la infraestructura física y el equipamiento urbano de los barrios que se encontraban en proceso de consolidación, mientras las familias se ocupaban del mejoramiento de su lugar de habitación. 109

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Las metas que se trazó la administración Mockus en esta materia fueron: • Llegar a una cobertura del 98% en el servicio de acueducto y del 86% en el de alcantarillado en barrios legalizados, para beneficiar a 500.000 personas. • Construir 80km de carriles, mantener 760.000m2 de vías locales y coordinar las acciones interinstitucionales que generen desarrollo integral en los barrios. • Reasentamiento y mejoramiento de condiciones de vida de 3.860 familias ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable y rondas de cuerpos de agua, dando la mayor importancia a la oferta de vivienda. • Viviendas en mejores condiciones de habitabilidad. Los proyectos prioritarios fueron: • Infraestructura de servicios básicos y vías de acceso. Para construir redes de acueducto, alcantarillado y accesos viales en sectores de la ciudad conformados por barrios legalizados en proceso de consolidación, que beneficiarían a la población de estratos 1 y 2, mediante la focalización y priorización de 26 UPZ de acuerdo con variables técnicas y sociales. • Reasentamiento de familias. Para salvaguardar la vida de los habitantes que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable y reasentar a familias que ocupan rondas de cuerpos de agua, como acciones integrales para el mejoramiento y reordenamiento de sectores de origen ilegal de la ciudad. • Control de la urbanización ilegal. Mediante el sistema integrado de control urbanístico de gestión interinstitucional, se adelantarían acciones tendientes a la capacitación e información a la comunidad en relación a la normatividad urbanística y arquitectónica. Así mismo, se desarrollarían acciones tendientes a evitar desarrollos ilegales. • Obras con saldo pedagógico. Buscaba apoyar a los residentes de los barrios, con prioridad en los de mayor vulnerabilidad, en el desarrollo de acciones en el campo físico, económico, social, ecológico y cultural. Se aclara que esta propuesta nació en el gobierno de Enrique Peñalosa. Con estos componentes del Plan de Desarrollo se pretendía llevar a 300 barrios obras que permitieran la generación de empresas comunitarias y de acciones de convivencia que mejoraran las condiciones sociales y espirituales de la comunidad. 110

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• Ecobarrios. Este programa reemplazó el programa OSP de la primera administración de Antanas Mockus y se constituyó en una estrategia de intervención integral sobre las comunidades atendiendo a las dimensiones física, económica, social y espiritual. En la dimensión física, las prioridades de inversión del proyecto eran infraestructura y medio ambiente; en la económica, la generación de empleo y empresas productivas; en la social, se busca la participación y organización comunitaria, además de la educación, la capacitación, la salud, el arte y la cultura. La dimensión espiritual incluía inversiones en fomento a las formas de vida espiritual, así como el manejo de conflictos. Con la participación comunitaria y la cultura democrática, se buscaba fortalecer a través de procesos institucionales a las comunidades para que pudieran adoptar la norma urbana y fueran más allá de la mera recepción. La participación formaba parte del componente social en términos de su estructura, aunque cabe aclarar que dentro del desarrollo del programa, la participación y la coordinación institucional fueron planteadas como ejes transversales a todos los componentes. El principal objetivo que se planteó para la participación en esta experiencia concreta fue el fortalecimiento de las competencias y capacidades de las organizaciones sociales y comunitarias que hicieran parte de la ejecución del programa, para generar en ellas mismas capital social y capacidad de gestión. Al interior del componente social se estructuró el proyecto “Nodos Comunitarios”, con el cual se pretendía generar escenarios de participación, de control social, de eficiencia institucional y de planeación, a través de asambleas comunitarias de instalación, priorización y rendición de cuentas; mesas temáticas de seguimiento y diagnóstico, y jornadas de capacitación y mejoramiento de competencias sociales. Se conformaron, entonces, Núcleos de Participación Zonal (también Social o Ciudadana)33, caracterizados como espacios de “gestión concertada” y de interlocución, con el ánimo de armonizar las expectativas y necesidades de la comunidad con la oferta de servicios institucionales, y de generar espacios de información, comunicación y toma de decisiones. Así mismo, se propuso la creación de un sistema de atención y comunicación 33

Los Núcleos de Participación Zonal se implementaron en el Proyecto SUR; posteriormente, para replicar en el PMIB, fueron denominados Núcleos de Participación Ciudadana y se conformó uno por cada UPZ.

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ciudadana, para generar o fortalecer espacios de toma de información y comunicación para la comunidad interesada. Dentro del ejercicio de conceptualizar la participación, el Proyecto de Nodos Comunitarios planteó que para lograrla y para conseguir el empoderamiento de la comunidad y el fortalecimiento de la cultura democrática, es necesario involucrar elementos de la construcción de lo público y del capital social. El ejercicio de construcción de lo público implica la participación de agentes y actores adicionales a la administración, mientras el capital social es entendido como la conformación de redes, normas y confianzas que hacen más fácil la coordinación y la cooperación al interior de la comunidad y de ésta con el Estado (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, 2003: 3,5). Para el desarrollo de la justicia social, en el Plan “Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado”, el Programa de Desmarginalización pasó a ser ejecutado a través del Programa de Mejoramiento de Barrios, cuya coordinación estuvo a cargo de la Caja de Vivienda Popular. La responsabilidad de ejecución de cada uno de los componentes o acciones sectoriales estuvo en manos de las demás entidades distritales, según sus competencias. Para optimizar la ejecución de las prioridades, se promovió la estructuración de los Comités Sectoriales a través del Decreto 682 de agosto de 2001 y la organización del Consejo Distrital de Política Social. Así mismo, se orientó la organización de un sistema de información y monitoreo que permitiera hacer seguimiento a los logros en materia de cultura ciudadana.

2.5.6. Luis Eduardo Garzón (2004-2007) A través de su Plan de Desarrollo, la administración de Luis Eduardo Garzón intentó proyectar un modelo de ciudad distinto al planteado por sus antecesores, Mockus y Peñalosa, pues su campaña tuvo énfasis en lo social, en contraposición al énfasis físico-espacial y administrativo promovido por las administraciones anteriores. Luis Eduardo Garzón introdujo el tema del hábitat como una noción integral para los Planes de Desarrollo y para la planeación de la ciudad en general. De la misma manera, a partir de esa noción se contextualizó y caracterizó el tema de la vivienda para sectores de bajos ingresos. La política habitacional del Distrito en esta administración buscaba construir territorios sostenibles, habitables y competitivos a través de la promoción de la urbanización legal 112

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y del desarrollo de acciones preventivas, ofreciendo alternativas económicas viables de vivienda para los sectores de población de bajos ingresos. Las estrategias para configurar soluciones en este tema son las siguientes: • Prevención y control en las áreas de alto riesgo. Prevención y control de los asentamientos ilegales. • Mejoramiento integral de barrios. • Renovación urbana, con atención especial al centro histórico de la ciudad. • Servicios públicos, sociales y recreativos. • Desarrollo del suelo urbano a partir de la construcción de vivienda nueva de interés prioritario de condiciones dignas y que aporte en el esquema de ordenamiento de la ciudad. Esto incluía: • Desarrollo de nuevos instrumentos financieros que faciliten el acceso a créditos y subsidios. • 10.000 viviendas mejoradas (a partir de una base de 371.000). • 2.500 hogares reasentados. • 70.000 viviendas nuevas de interés prioritario (se plantea que estas soluciones nuevas deben contar con desarrollos de ecourbanismo como una alternativa de cuidado medio-ambiental). Aunque este plan intentó desarrollar un enfoque diferente, la propuesta de vivienda para sectores de bajos ingresos –que pasó a denominarse “vivienda prioritaria”– hizo énfasis en los mismos puntos que las administraciones anteriores. En materia de mejoramiento urbano, retomó la caracterización del problema efectuada en años anteriores, la cual se resume en la tensión entre las tendencias de urbanización formal y las de la informal; entre la legalidad y la ilegalidad; entre la homogeneidad y la heterogeneidad cultural. Con respecto al mejoramiento integral de barrios, el Plan de Desarrollo Distrital “Bogotá sin Indiferencia. Un compromiso Social contra la Pobreza y la Exclusión”, estableció como ejes principales los siguientes: • Productividad urbano-regional. • Reconciliación. • Justicia Social. 113

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Los programas de este Plan de Desarrollo que están relacionados con el mejoramiento son: la gestión pacífica de conflictos, la participación para la decisión y el hábitat desde los barrios y las UPZ. El objetivo de éste último es el de contribuir a favorecer el desarrollo humano en el entorno más inmediato, de manera que le permita a la comunidad la construcción, el uso y el disfrute sostenible de su territorio. Por otra parte, se buscó garantizar la prestación de servicios públicos y recreativos, prevenir el desarrollo ilegal de barrios, promover el mejoramiento integral, la vivienda digna, la accesibilidad y el espacio público, para lograr el crecimiento ordenado de la ciudad. Para ello, se propuso el desarrollo de programas de prevención y control del riesgo, de mejoramiento integral de barrios, de renovación urbana y patrimonio cultural, y de reasentamiento. A través del Programa “SUR de Convivencia”34, enmarcado en la noción de mejoramiento integral de barrios, se buscaba articular la acción pública, privada, social y comunitaria, para el desarrollo de acciones de carácter intersectorial. Como objetivo general se propuso contribuir a mejorar la infraestructura física, construir equipamiento urbano en barrios que se encuentren en proceso de consolidación y mejorar el hogar de las familias35. La convivencia fue entendida como el resultado de la calidad de las relaciones entre los individuos de una sociedad, y como la capacidad de autorregulación que desarrollan los habitantes a través de contratos y acuerdos dirigidos a la construcción del bien común y a la búsqueda del pleno sentido de vida36. Por otro lado, en 2004 la Administración Distrital tomó la decisión de fusionar programas y proyectos cuyos modelos de intervención se agencien en zonas urbanas con las mismas características. Por ello, se dio paso a la fusión del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios y del Programa “SUR con Bogotá”. Con la fusión se buscaba mayor eficiencia y efectividad de las acciones El Programa SUR de Convivencia estaba adscrito al DAACD, al igual que el Proyecto SUR con Bogotá. 35 Ya desde el año de 1983, la Cámara de Comercio de Bogotá desarrollaba acciones de convivencia en sectores barriales de Cazucá y Engativá. Mediante el establecimiento de los Centros de Arbitraje y Conciliación se buscaba crear ambientes propicios para la generación de negocios. 36 Es importante establecer que SUR de Convivencia sólo se ha formulado como una segunda fase de SUR con Bogotá y aún no se ha ejecutado. Como antecedentes de esta intervención estaban los programas Acciones para la Convivencia y Ecobarrios; el primero planteaba el desarrollo de 9 líneas de trabajo en torno a las cuales se apoyaban proyectos aprobados por el concurso público. 34

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de intervención; la construcción de un enfoque de mejoramiento físico a gran escala a través de la ejecución e inversión de obras importantes en redes de infraestructura y la construcción de equipamientos urbanos de gran envergadura, tales como colegios, centros de salud, etc. Por lo demás, se quería promover la participación de la comunidad para la ejecución de tales obras. El enfoque de la intervención podría resumirse, entonces, en lo siguiente: • Mejoramiento físico a gran escala. • Mejoramiento social en zonas de alto conflicto para mejorar la convivencia ciudadana, mediante la realización de obras pequeñas y el desarrollo de actividades para movilizar a la comunidad y fortalecer las estructuras organizativas locales, particularmente los mecanismos de manejo de conflictos. Como criterio de la fusión y referencia se toman territorios del barrio, siendo éste el lugar de identificación de la comunidad. Con la fusión de los programas y proyectos se da una nueva percepción del mejoramiento integral de barrios, que ahora es concebido como “una estrategia exitosa de intervención integral ante la inseguridad y la violencia, surgida en condiciones de desigualdad, que posibilita el acceso a una mejor calidad de vida” (Alcaldía Mayor de Bogotá-KfW). La CVP define el MIB como una metodología y una estrategia para el fortalecimiento de la capacidad colectiva y de las redes sociales de los barrios mediante la gestión y ejecución compartida de obras en zonas de mejoramiento integral (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, 2005); también como una “estrategia que contribuye a la solución de la pobreza urbana mediante el mejoramiento del entorno y de las capacidades sociales de la población en áreas de desarrollo incompleto”. En cuanto a lo metodológico, la CVP anota que el MIB permite “planear y dotar de servicios urbanos a las Unidades de Planeamiento Zonal, UPZ, más pobres de Bogotá, mediante la actuación coordinada y la responsabilidad compartida entre la administración distrital, las localidades, actores privados y comunidades organizadas. A ella deben articularse los Planes de Desarrollo de la ciudad hasta el año 2010” (CVP, 2005). En este proceso, el MIB es definido a partir de la combinación de intervenciones físicas a gran escala, con intervenciones sociales en áreas de conflicto y con asistencia a grupos vulnerables. Desde esta perspectiva, se puede hablar de mejoramiento integral en barrios populares (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, 2003). 115

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En este marco institucional, las Alcaldías Locales participan a través de los encuentros ciudadanos y de la formulación de los Planes de Desarrollo local. En 2005 se define como una de las prioridades la lucha contra la violencia, para la cual el mejoramiento urbano se define como una de las estrategias más importantes. En el período de gobierno de Luis Eduardo Garzón se hace un énfasis especial en la formulación de una política de hábitat para el Distrito, agenciando acciones como la firma del Pacto por un Hábitat Digno. La propuesta inicial de política pública para el hábitat en el Distrito Capita (DAPD, 2005) considera el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios37 como un aspecto fundamental para incidir sobre el espacio urbano y atacar muchas de las dificultades identificadas históricamente38. En ese sentido, anota que el PMIB: “[...] tendrá como objetivo principal la generación de condiciones que garanticen el cumplimiento del derecho a la vida a partir de la reducción de las condiciones de vulnerabilidad en las viviendas de la ciudad mediante la prestación de asistencia técnica calificada y permanente, en especial a los sectores más pobres de la población. Para ello, tendrá como uno de sus propósitos promover prácticas de construcción y aprovechamiento del suelo urbano de una forma más eficiente, vinculando dentro de toda la cadena de producción que incide, directa o indirectamente, en la construcción de la vivienda. El Distrito promoverá igualmente el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el déficit cualitativo asociado a condiciones de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad. Para el logro de este objetivo, se buscarán mecanismos de acceso a recursos de microcrédito, se promoverán acciones tendientes a hacer las normas más accesibles y lograr el cumplimiento de las mismas. El Distrito centrará sus acciones en el tema de reducción de la vulnerabilidad de las estructuras, como primer paso dentro de los procesos de mejoramiento. Igualmente buscará adecuar los procesos de mejoramiento de manera tal que se facilite el acceso de la población a recursos de subsidio nacional” (DAPD, 2005). 38 “Las condiciones de desarrollo urbano de la ciudad asociadas al bajo ingreso y dificultades de acceso al suelo han propiciado la generación de un modelo de ocupación del territorio por fuera de los parámetros urbanísticos produciendo altísimo déficit tanto en la cobertura como calidad de los sistemas públicos de provisión de servicios públicos y sociales, accesibilidad, calidad ambiental y de las viviendas, entre otros factores. Consecuencia de esto, cerca del 23% del territorio urbano cuenta con deficiencias en infraestructura y equipamientos y en su articulación en la ciudad, a lo que se suma un alto déficit cualitativo en las viviendas que afecta directamente la calidad de vida de la población. En este contexto, la política social focalizada hacia los estratos mas pobres tiene en las acciones de mejoramiento integral de barrios uno de los puntales para resolver las situaciones de pobreza de la población” (DAPD, 2005). 37

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“busca contribuir al mejoramiento de la calidad de vida, el fortalecimiento de la descentralización, la organización del territorio, el fortalecimiento de la participación social y comunitaria y de las redes sociales, el mejoramiento barrial y de las condiciones de habitabilidad así como el fortalecimiento institucional” (DAPD, 2005).

De acuerdo con esto, el PMIB deberá desarrollar tres componentes para su realización, a saber: Componente físico Se entenderán como componente de mejoramiento en lo físico, las intervenciones que se realicen sobre el espacio público urbano y la vivienda, que consideren de forma integral los diferentes atributos de la ciudad (servicios públicos, suelo urbano, equipamiento urbano, espacio público y transporte) y que deban realizarse a través de la articulación, graduación y orden en los procesos. Este componente comprende las redes locales de acueducto y alcantarillado de aguas negras y lluvias; los circuitos viales de acceso a barrios, el reasentamiento de población ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable y en áreas de ronda de las fuentes hídricas en las UPZ objeto del programa; el espacio público y los equipamientos, el medio ambiente, el mejoramiento de vivienda, la legalización y la titulación. Componente de desarrollo social El propósito de este componente es generar capacidades en las organizaciones para gestionar procesos de desarrollo de largo plazo a escala local, zonal y barrial, contando con la participación de las instituciones del Distrito. Este componente contribuirá al fortalecimiento de las organizaciones en la medida en que se apoye el incremento de capital humano y financiero de las organizaciones; a la consolidación de las organizaciones comunitarias; al fortalecimiento de la capacidad de negociación de las organizaciones comunitarias; a la promoción de una propuesta sostenible, en la medida en que reforzará el proceso autogestionario de las organizaciones, para lo cual trabajará en temas de planeación participativa, organización social, seguridad y convivencia, proyectos productivos, cumplimiento de la norma y prevención. Componente de fortalecimiento local Éste es el componente que diseñará y desarrollará mecanismos para el fortalecimiento del nivel de decisión local y zonal, de coordinación interinstitucional 117

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y sectorial, para que las instituciones del Distrito Capital puedan realizar el ajuste de sus estructuras operativas para el desarrollo de programas de mejoramiento integral, en una perspectiva de descentralización y sostenibilidad. Paralelo a las acciones en este campo, la política habitacional busca aprovechar de la mejor forma posible el inventario inmobiliario existente para una nueva oferta de vivienda que contribuya a la solución de las familias más pobres.

2.6. A manera de conclusión Las transformaciones del modelo urbano ocurridas a partir de la década de los noventa se presentan como puntos de quiebre significativos en la multiplicidad de relaciones que constituyen la vida en las ciudades. La globalización como fenómeno representativo de dichas transformaciones ha derivado en una serie de procesos y dinámicas concretas en las ciudades de América Latina y del mundo, poniéndolas al centro de la construcción del tejido y organización mundial del sistema de mercado, del ordenamiento territorial, de la definición política y de control social. En este escenario, la división internacional del trabajo ha orientado a la ciudad en el desarrollo de un ordenamiento de su territorio y planificación de su futuro en función de las tareas designadas para la región principalmente en el sector servicios. Así pues, las ciudades colombianas han asumido procesos de inclusión de reformas orientadas al fortalecimiento de las instituciones como órganos de regulación y control, en tanto se ha impulsado la participación del sector privado en la resolución de las necesidades identificadas como prioritarias, siendo éstas correspondientes a la promoción y estructuración de proyectos que permitan a las ciudades integrarse de manera competitiva en el concierto global. Así mismo, se han desarrollado procesos de focalización de la política pública para atender a la población más vulnerable y permitir su inclusión en las dinámicas productivas. El mejoramiento integral de barrios emergió en dicho contexto, tomando relevancia paulatinamente en los Planes de Desarrollo nacionales y distritales, a lo largo de la década de los noventa. Desde mediados de los noventa, las políticas públicas internacionales en las que se sintetizaron las prioridades de financiación de la banca multilateral impulsaron procesos de mejoramiento de barrios y de vivienda como posibilidades de concretar acciones que elevaran la calidad de vida para los más pobres en las ciudades del Programa SUR. 118

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Otros aspectos de política que entraron a complementar los procesos de mejoramiento durante los últimos 15 años fueron las líneas de participación ciudadana, seguridad, convivencia e inclusión en los derechos en la ciudad. Hacia finales de la década de los noventa, Bogotá logró contar con altísimas coberturas de servicios públicos, con más del 80% de barrios legalizados y con importantes desarrollos legislativos para la gestión, uso del suelo y ordenamiento del territorio, que emanaron de la Ley 388 de 1997. La ciudad se asomaba al nuevo siglo con reformas en el sistema de participación ciudadana destinadas a fortalecer los procesos de descentralización e inclusión ciudadana. En este mismo sentido, el Plan de Ordenamiento Territorial avanzó en la definición de zonas específicas para el mejoramiento integral de barrios, garantizando la existencia de un marco de política que permitiera la ejecución de programas en este sentido. Hoy la ciudad expresa una tensión entre los avances de política pública encaminados al mejoramiento de la calidad de vida de sus ciudadanos –especialmente de la población vulnerable– y la existencia de un acumulado de problemáticas muchas de ellas de carácter estructural para cuya resolución no se han encontrado las respuestas adecuadas. Dichas problemáticas incluyen la limitación de las políticas de empleo, la precariedad del sistema de transporte, el aumento de la segregación física y social, la reducción de la participación ciudadana a procesos de capacitación e información sin capacidad real de decisión, problemáticas a las que se suma la incapacidad institucional para articular acciones de intervención y con ello, la dependencia de las localidades y territorios susceptibles a dichas intervenciones. Las aspiraciones a una ciudad más justa siguen al orden del día. En este sentido, los desarrollos de la política pública en todas las escalas durante los últimos 15 años deben ser vistos a la luz de lo que se espera que sea la ciudad y no exclusivamente a través de lo que en ella se orienta como el deber ser del ordenamiento urbano. Así pues, el mejoramiento integral de barrios hace parte de la tensión entre el “desarrollo” de la ciudad y un modelo global de ciudad que no logra satisfacer las necesidades de todos los ciudadanos. Por ello, el mejoramiento debe ser leído en la clave del contraste entre el modelo de ciudad que se instala como necesario desde las instancias de planeación y aquellos otros múltiples modelos, que se hacen a diario, que se cruzan y coexisten desde hace décadas y que igualmente constituyen la compleja realidad urbana. 119

Capítulo III

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3.1. Lo urbano, sus problemas y el mejoramiento integral de barrios La ciudad como espacio habitado es producida y transformada por una serie de variables que, a su vez, configuran toda suerte de problemas específicos en un espacio y tiempo determinados. En este sentido, en la actualidad el mejoramiento integral de barrios, MIB, es una de las estrategias de intervención estatal más importantes en América Latina para la resolución de algunos de los problemas de la población urbana. Desde esta perspectiva es de capital importancia considerar aquellos elementos que marcan la pauta en las proyecciones del modelo de ciudad, tales como el ordenamiento urbano territorial y la visión y “construcción oficial” de ciudad, los cuales imponen una serie de prioridades a la hora de pensar en cualquier proceso de intervención de la ciudad. Las consideraciones que se presentan a continuación se derivan de la comprensión del MIB como una herramienta para el desarrollo urbano y para la construcción de un modelo de ciudad incluyente, el cual se basa en una concepción centrada en el desarrollo humano y la sostenibilidad como prerrogativa. Así mismo, se reconoce la ciudad actual como un espacio territorial privilegiado en el que el ser humano puede satisfacer sus necesidades y cumplir plenamente sus expectativas. 121

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A lo largo de más de cuarenta años de intervención en la ciudad de Bogotá, los procesos de mejoramiento urbano han sido formulados desde diversas perspectivas y enfoques, caracterizados por procurar el combate a la pobreza, la integración de los denominados “espacios subnormales” a los formales, partiendo de una idea de desarrollo incompleto. De igual forma, se ha propuesto la generación de condiciones de bienestar y en consonancia con ello, la superación de los indicadores negativos para la medición de la calidad de vida. Muchas de estas visiones han permeado la intervención estatal en las ciudades latinoamericanas, las cuales, en cierto sentido, han surgido en medio de grandes migraciones rurales-urbana, lo cual ha incidido en su crecimiento no planificado. Este proceso, sumado a las particularidades del modelo social, político y económico latinoamericano, genera formas de ocupación del espacio y de construcción del territorio propias, marcadas por la desigualdad, la segregación socioeconómica y espacial de grandes masas de población urbana. La pobreza, entonces, parece ser el común denominador de las ciudades latinoamericanas. Y de ahí la configuración de los asentamientos poblacionales, que son calificados como asentamientos precarios, marginales o tugurios. Para el año 2006, según datos de la CEPAL, el 36,5% de los pobladores urbanos (lo que equivale a 194 millones de personas) en América Latina y el Caribe vivía en condiciones de pobreza, con menos de dos dólares al día (umbral de pobreza). Al menos 71 millones de personas (13,4% de la población) se encuentran en situación de pobreza extrema o indigencia, es decir, viven con menos de un dólar al día (CEPAL, 2007: 3). En algunas ciudades, como en Ciudad de México39, los asentamientos precarios representan el 40% del territorio ocupado (Clichevsky, 1999) y el 50% en Lima (Riofrío, 1999; Mello Bueno, 1999). En Bogotá, lo informal se reconoce como una preexistencia, en su territorialidad, en sus procesos de producción y consumo, y en las respuestas a la satisfacción de las necesidades vitales (DAPD, 2001). En este caso, el crecimiento de la ciudad40 ha sido alimentado por más de 50 años de conflicto armado interno y

Según la Secretaría de Desarrollo Social, para el año 2005 en México se tienen identificados 2.400 asentamientos precarios donde viven más de 13 millones de personas que ocupan una de cada cuatro manzanas localizadas en las 343 ciudades que conforman el Sistema Urbano Nacional (SEDESOL, 2005). 40 La ciudad informal o ilegal en Bogotá fue reconocida por primera vez en 1941, por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, bajo la denominación de asentamientos incompletos. 39

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por las condiciones estructurales de inequidad. A comienzos del nuevo milenio, la ciudad se caracterizaba porque cerca de 1.365 de sus asentamientos eran de origen informal; muchos de ellos aún estaban en condiciones de informalidad y precariedad y ocupaban 371.001 predios41. Este proceso de crecimiento representaba para el año 2000 el 23% del área urbana, equivalente a 6.473ha., donde vivía el 22% de la población total de la ciudad (Alcaldía Mayor de Bogotá-DAPD, 2001), como se observa en el mapa y tabla siguientes. Mapa No. 3. Localización de asentamientos informales en la ciudad. Asentamientos de origen informal en Bogotá al año 2001

Fuente: DAPD 2001

Los datos del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, POT, (2000) estiman que la población que reside en estos asentamientos es de 1.381.608 habitantes del total estimado de 6.275.000 para ese año (DANE, 2000).

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Tabla No. 5. Inventario de asentamientos de origen informal, área (ha), lotes y población estimada en la ciudad de Bogotá al año 2000 No. Asentamientos

Área (ha.)

No. Lotes

Población estimada*

Usaquén

360

12.997

48.401

Chapinero

188

4.300

16.013

Santa Fé

144

6.572

24.474

San Cristóbal

111

670

25.760

95.930

Usme

166

749

44.739

166.608

115

6.817

25.387

Bosa

249

811

50.721

188.885

Kennedy

127

697

47.956

178.588

Fontibón

165

9.219

34.332

Engativá

368

24.237

90.259

Suba

167

809

46.169

171.933

Barrios Unidos

287

Teusaquillo

104

Los Mártires

Antonio Nariño

846

3.151

Puente Aranda

395

1.471

Rafael Uribe

298

19.547

72.793

Ciudad Bolívar

168

1.063

70.611

262.955

1.365

6.473

371.001

1.381.608

Localidad

Tunjuelito

Total

* Los datos de población estimada son indicativos: corresponden a cálculos obtenidos de considerar un 70% de consolidación con el número de lotes, asumiendo 1,4 hogares por lote y 3,8 personas por hogar. Fecha de actualización: noviembre de 2000. Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá. Documento técnico de soporte POT. 2000

Según la Secretaría Distrital de Planeación, SDP, a noviembre de 2007, el total barrios de origen informal en Bogotá ascendía a 1.587, de los cuales 1.453 se encontraban ya legalizados y 134 se encontraban en trámite, en tanto que a 22 se les había negado su legalización (SDP, 2007). Así mismo, señala la Secretaría Distrital de Hábitat que para el año 2007, del total de 124

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suelo incorporado a la ciudad (38.430ha.), cerca de 7.500ha. (19,5%) han sido ocupadas informalmente (SDH, 2008: 19). A esta situación se suman las pésimas condiciones habitacionales de estas áreas, donde se acumulan factores de hacinamiento, en el 35%; deficiente calidad del tipo de suelo que ocupan, en el 16%; problemas estructurales de las viviendas, en el 35%; inexistente o insuficiente disposición de servicios públicos básicos, en el 37,11%; y carencia de infraestructura y equipamiento comunitario, en el 26,3% (DAPD, 2005). Los datos históricos dan cuenta de la magnitud de la problemática. El crecimiento de la ciudad en las últimas cinco décadas muestra cómo la ocupación y el desarrollo de asentamientos de origen informal han sido una constante para la ciudad, con una tendencia permanente a incrementarse, lo cual llega a sumar en este período de 50 años el 33% del suelo urbano desarrollado, como se observa en la tabla y gráfica siguientes. Tabla No. 6. Bogotá. Crecimiento de asentamientos urbanos formales e informales, 1950-2000*

Crecimiento Formal Crecimiento Informal

1950-1960

1960-1970

1970-1980

1980-1990

1990-2000

Totales Ha

3.642 79.1 4.983 76.8 2.455 61.1 2.514 65.7 1.512

41.6 15.106 66.9

960 20.9 1.510 23.3 1.564 38.9 1.315 34.3 2.119

58.4 7.468 33.1

Crecimiento Total por Década

4.602 100.0 6.492 100.0 4.019 100.0 3.829 100.0 3.631 100.0 22.573 100.0

Área Ocupada al Iniciar la Década

6.647

11.249

11.741

21.760

25.589

Área Final de la Década

11.249

11.741

21.760

25.589

29.220

Suelo Urbano Definido

29.220

36.232

Suelo Urbano por Urbanizar

7.012

*Según el POT, el 23% de la ciudad se desarrolló de una manera ilegal. Con los cálculos del presente estudio, este porcentaje aumenta a un 33,1%. Fuente: Planos Crecimiento, Estudio DPU-UCL. (2006)

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Gráfico No. 2. Bogotá. Áreas de crecimiento de asentamientos urbanos formales e informales, 1950-2000 7000 6000

Hectáreas

5000 4000 3000 2000 1000 0 1 9 5 0 -1 9 6 0

1 9 6 0 -1 9 7 0

1 9 7 0 -1 9 8 0

1 9 8 0 -1 9 9 0

1 9 9 0 -2 0 0 0

Decadas Crecimiento Formal

Crecimiento Informal

Crecimiento Total Decada

Fuente: Planos Crecimiento, Estudio DPU-UCL (2006)

El estudio del DPU-UCL (2006) presenta un conjunto de observaciones en relación al crecimiento urbano y demográfico para la ciudad de Bogotá en el período 1950-2000. Entre las más destacadas se encuentran: “Al revisar el período de 50 años estudiado se pueden ver tendencias de crecimiento urbano formal e informal y se identifican patrones de localización de los diferentes asentamientos. Por un lado, se ve en la región estudiada una tendencia al incremento de los asentamientos de origen informal comparativamente a los de origen formal. En cuanto a los patrones de asentamiento formal e informal se ven las siguientes tendencias: • Los promotores formales llenan vacíos urbanos o se adosan a terrenos urbanizados en la periferia urbana. • Los urbanizadores informales desarrollan zonas generalmente en la periferia urbana, lejos de zonas urbanizadas, y sin ningún orden, planificación, o articulación con la ciudad existente. • Es evidente que los promotores informales compran lo que pueden comprar, sin importar dónde está localizado, la viabilidad de acceder a servicios públicos, ni el estado de riesgo del terreno, generando parches urbanos dispersos y aleatorios. • A medida que crece la ciudad se ve una tendencia a dejar vacíos urbanos que se ocupan en las décadas siguientes tanto por asentamientos formales como por asentamientos informales” (DPU-UCL, 2006).

126

Capít u l o III . L o

u r b a n o y e l m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s

A esta situación se suma el déficit anual a la demanda a nuevas soluciones de vivienda, que para Bogotá fue calculado en agosto del año 2007 en 325.795 unidades habitacionales, de las cuales 175.899 corresponden al déficit cuantitativo y 149.896 déficit cualitativo (Arcos Palma, 2007). Si a ello se suma que el POT (2000) estimó las nuevas demandas habitacionales para el año 2010 en 500.000 unidades, ello exigiría que la ciudad construyese 55.000 nuevas viviendas cada año, sólo para congelar los faltantes presentes, lo cual no ha sucedido. Esto implica que una actividad legal intensa evitará que la urbanización pirata entre a satisfacer parte de esta demanda, como estrategia para elevar la calidad de vida de la población afectada. Sin embargo, el sector de la construcción no está en condiciones de ofrecer vivienda a un costo asequible para esta población, entre otros factores porque en Bogotá aproximadamente el 75% de las familias se ubica en los estratos 2 y 3, y vive con un ingreso mensual promedio de 1 a 3 SMMLV, lo cual no les permite adquirir viviendas de más de 50 SMMLV y las sitúa en el rango más bajo de la oferta de VIS, la cual se establece entre 50 y 135 SMMLV. Así mismo, desde el año 2004 se estableció que la vivienda mínima o vivienda de interés prioritario, VIP, podía tener hasta 35 m2 con un valor de 50 SMMLV. Si se acepta que el patrón socioeconómico de los demandantes de vivienda es similar al observado para la ciudad en general, puede concluirse que el 85% de la oferta debería corresponder al tipo VIS. Sobre la base de 50.830 nuevos hogares al año, se desprende que para congelar los déficit cuantitativo y cualitativo, la ciudad debe construir de manera legal cerca de 47.988 unidades de VIS al año, distribuidas en una gama de precios que le permita el acceso a familias de estratos 1, 2 y 3 (94,40% de la población). “Durante el período 2000-2006 se aprobaron 194.355 viviendas para la venta en la ciudad. El 35% (68.024 unidades) correspondió a viviendas para estratos altos, el 38% (73.855 unidades) a viviendas de interés social tipo III y IV, cuyos precios tienden a superar los $50 millones, y sólo el 27% (52.475 unidades) correspondió a viviendas tipo I y II. Esta distribución de la producción de vivienda en la ciudad contrasta con la composición de la población por estratos socioeconómicos: el 41% de la población esta clasificada en estratos 1 y 2, el 40 % en el estrato 3 y el 18 % en los estratos 4, 5 y 6” (SDH, 2008: 31).

La tabla adjunta refleja los datos anteriores. En ella se hace evidente cómo el déficit se concentra en los estratos socioeconómicos 2 y 3, que son justamente los no atendidos por el mercado sin intervención oficial. 127

2.604

445

177

128

5.917

100.0

1.0

2.2

3.0

7.5

44.0

35.7

6.5

22.213

6.188

1.079

1.094

1.723

5.808

4.991

1.330

Ha 6

100.0

27.9

4.9

7.8

26.1

22.5

Área Ocupada

1.040.721

12.711

39.057

38.723

117.679

248.546

334.678

69.327

Nº Viviendas

Viviendas

6.7

100.0

1.2

3.8

3.7

11.3

41.2

32.2

1.532.878

16.442

38.874

44.872

128.586

645.067

573.760

85.677

Nº Hogares

Hogares

Fuente: DAPD, Subdirección Económica, Ingresos. Cálculos de los autores con base en DANE (2000)

Total

2.115

No Resid.

386

Miles

Población

Estrato

100.0

1.1

2.5

2.9

8.4

42.1

37.4

5.6

Déficit

492.157

3.731

583

6.149

10.927

216.521

239.082

16.350

Nº

Tabla No. 7. Déficit de vivienda por estratos socioeconómicos, 2000

100.0

0.8

-0.1

1.2

2.2

44.0

48.6

3.3

32.1

22.7

-1.5

13.7

8.5

33.6

41.7

19.1

Relativo

> 16

8 y 16

5y8

3y5

1y3

Ingreso

Pobreza u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

Capít u l o III . L o

u r b a n o y e l m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s

En el caso de Bogotá, la problemática en cuanto al déficit de vivienda se agudiza más en lo cuantitativo que en lo cualitativo, cuando se mantiene los métodos convencionales de comparar hogares con viviendas; pero cuando se indaga hacia el interior de los factores de calidad, como lo hacen los últimos ejercicios de UN-Hábitat (2007), la evaluación cambia y la estructura del déficit cobra más importancia en lo cualitativo con respecto a lo cuantitativo, como se observa en la tabla siguiente: Tabla No. 8. Déficit de vivienda en Bogotá, 1996-2003 Años

Número de Hogares (1)

Déficit Total (2)=(3)+(4)

Déficit Cuantitativo (3)

Déficit Cualitativo (4)

Déficit Total (2)/(1)

Déficit Cuantitativo (3)/(1)

Déficit Cualitativo (4)/(1)

1996

1.444.890

475.771

354.459

121.272

32.93

24.53

8.39

1997

1.497.466

412.533

289.825

122.708

27.55

19.35

8.19

1998

1.597.171

439.509

285.792

153.717

27.52

17.89

9.62

1999

1.635.574

447.990

325.625

122.365

27.39

19.91

7.48

2000

1.660.416

428.355

297.517

130.838

25.80

17.92

7.88

2001

1.754.859

419.073

277.870

141.203

23.90

15.80

8.00

2002

1.892.222

420.644

297.616

123.028

22.20

15.70

6.50

Fuente: DAPD (2002): Elementos y antecedentes para la política del hábitat y seguridad humana. Subdirección de Desarrollo Social (Jean Philippe Penning. Contrato de Consultoría 060/02).

La ciudad es consciente de que el principal cuello de botella para el sector formal de la construcción productor de VIS es la poca disponibilidad de tierras urbanizables. De este modo, las acciones se deben encaminar a una estrategia pública en favor de los grupos de menores ingresos, la cual ha de habilitar nuevos terrenos con redes de servicios públicos e infraestructura. Esta acción tiene una importancia adicional si, además de crear el espacio para la actuación de los urbanizadores formales, la ampliación de la oferta reduce el precio y los fenómenos especulativos que se nutren de la escasez. Sin embargo, el resultado inevitable ha sido un enorme déficit de viviendas con efectos urbanísticos en la ciudad y un fuerte impulso a la urbanización de origen informal. Entre las consecuencias más evidentes de tal proceso se destacan: 129

Pobreza

u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

• Falta de espacio público en las asentamientos de origen informal, en especial de zonas verdes, recreativas y centros de servicios educativos o de salud. • Deficiencias en la prestación de los servicios públicos y mala calidad vial con problemas de accesibilidad, producidos por la insuficiente cobertura oficial y por la ilegalidad de muchas instalaciones. • Reducción progresiva de la calidad de vida, expresada en factores como la deficiente atención en salud y educación, y la calidad del agua entre otros. • Exposición a riesgos por inestabilidad de los terrenos, mala disposición de residuos y falta de control en las construcciones. • Obstrucción a obras públicas por invasión de zonas aledañas a vías. • Inexistencia de títulos de propiedad de las viviendas. • Sobrecostos para la inversión desde el Estado y otros agentes sociales destinados al mejoramiento de este tipo de asentamientos y las viviendas. • No hay pagos fiscales por efectos de la no legalización. El Informe Técnico de Soporte de la Política Integral de Hábitat, 2007-2017 (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2008: 127-134) señala cinco problemas centrales para la gestión del hábitat y con este los déficits de la vivienda en la ciudad de Bogotá, estos son: a) una ciudad excluyente y segregada (Bogotá presenta un alto nivel de segregación); b) Bogotá presenta dificultades para ofertar vivienda a los más pobres; c) la supuesta escasez de suelo urbanizado (se presenta esta circunstancia como problema de corto plazo); d) una gestión pública que no ha sido integral, y e) los mecanismos de financiación son insuficientes y altamente fragmentados, descoordinados y sesgados. Por otra parte, la capital colombiana se ha convertido en un atractor indiscutible para la población rural y la de otras ciudades y municipios más pequeños, pues representa, más que un refugio, un espacio que da la impresión de contar con más oportunidades de acceso al mercado laboral y de supervivencia en general para los pobladores. Esta visión choca de frente con la realidad de la mayoría de pobladores urbanos que no alcanzan a obtener los ingresos suficientes que garanticen una vida digna y de calidad en la ciudad. La siguiente tabla, incluida en el documento Construir Ciudades Amables42, muestra cómo más de 42

Este documento hace parte del proceso de la planeación estratégica del gobierno de Álvaro Uribe Vélez. Fue elaborado por el Departamento Nacional de Planeación en el año 2005 (www.dnp.gov.co).

130

Capít u l o III . L o

u r b a n o y e l m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s

un 1.300 mil hogares se encuentran en situación de precariedad en las ciudades de Colombia para el año 2003, de los cuales el 6,5% (123.028) clasificados en déficit cualitativo se localizan en Bogotá (DANE, 2004). Tabla No. 9. Hogares en asentamientos precarios en cabeceras municipales, Colombia, 2003 Hogares

Participación %

Hogares en vivienda no susceptibles de mejorar

224.000

17,0

Hogares que presentan déficit cualitativo

847.000

63,0

b.1.

Hacinamiento

315.000

23,4

b.2.

Materiales inadecuados

134.000

9,9

b.3.

Acueducto

47.000

3,5

b.4.

Alcantarillado

350.000

26,0

Riesgo

274.000

20,3

1.346.000

100

Total Fuente: DANE. ECV 2003

La tabla siguiente permite observar el déficit habitacional a nivel nacional en las cabeceras municipales para el año 2003 establecida por la Encuesta Continua de Hogares (DANE, 2004).

131

Pobreza

u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

Tabla No. 10. Déficit habitacional en cabecera, Colombia, 2003 Componente

No.

(%)

Hogares

7.732.116

100.0

Hogares sin carencias

5.398.821

69.8

Total déficit (1 + 2)

2.333.345

30.2

1. Déficit cuantitativo

1.531.237

19.8

1. Hogares que cohabitan

1.368.258

17.7

2. Hogares sin acueducto, sin alcantarillado y sin paredes adecuadas

27.596

0.4

3. Hogares sin acueducto, sin alcantarillado y con pisos en tierra.

15.712

0.2

0.0

5. Hogares sin alcantarillado y sin paredes adecuadas.

38.643

0.5

6. Hogares sin alcantarillado y con pisos en tierra.

81.028

1.0

0.0

2. Déficit cualitativo

802.108

10.4

1. Sin paredes o pisos

121.050

1.6

2. Sin servicios (acueducto, alcantarillado, energía-basuras)

329.879

4.3

3. Hacinamiento

283.247

3.7

4. Sin estructura y servicios de energía y recolección de basura

24.443

0.3

5. Sin estructura y hacinamiento

33.617

0.4

6. Sin servicios y hacinamiento

5.497

0.1

7. Sin estructura, servicio de energía y recolección de basuras y hacinamiento.

4.375

0.1

4. Hogares sin acueducto, sin alcantarillado, sin paredes adecuadas y con pisos de tierra

7. Hogares sin alcantarillado, sin paredes adecuadas y con pisos de tierra

Fuente: DANE. ECH 2003. Cálculos Jorge Enrique Torres R. Las condiciones habitacionales de los hogares y su relación con la pobreza. Misión para el diseño de una estrategia para la reducción de la pobreza y la desigualdad (MERPD) (DNP, 2007).

En el caso de la ciudad de Bogotá, la tabla siguiente permite observar los indicadores de privación del hábitat presentados por la Secretaría Distrital del Hábitat en el documento Política Integral del Hábitat, 2007-2017.

132

Capít u l o III . L o

u r b a n o y e l m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s

Tabla No. 11. Indicadores de privación del hábitat en Bogotá Variable

Dato

Déficit habitacional cuantitativo (2003)

297.616 hogares

Déficit habitacional cualitativo (2003)

123.028 hogares

Total Déficit habitacional (2003)

420.644 hogares

Hogares ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable que deben ser objeto de reasentamiento inmediato (2003)

3.496 hogares

Departamento de Prevención y Atención de Emergencias, DPAE (2006)

Familias que se deben reasentar

23.000

Caja de Vivienda Popular

Superficie con algún tipo de afectación en las UPZ de mejoramiento integral

Fuente SDP (2005) con base en la ECV 2003 del DANE

De 73.389ha. que suman los predios de las UPZ de mejoramiento, 3441ha. (el 46,5%) tienen algún tipo de afectación

Fuente: SDH (2008: 32)

3.2. Otros aspectos problemáticos del desarrollo urbano que inciden en el MIB Hay varios procesos a través de los cuales las condiciones estructurales de pobreza que sufren las ciudades (en este caso, Bogotá) se traducen en la aparición y desarrollo de asentamientos informales de condiciones precarias. Estos procesos corresponden a necesidades a resolver y que el Estado, históricamente, no ha sabido enfrentar y regular, lo cual les confiere una condición que ha sido caracterizada como de ilegalidad e informalidad. Entre otros factores están: • Mercado informal de tierras urbanas. Las ciudades no han logrado planificar y regular la llegada de grandes cantidades de migrantes y su ubicación e integración al territorio urbano. También se incluye la habilitación de suficiente suelo urbanizado para la población demandante de vivienda, ya sean nuevos hogares o las personas jóvenes asociadas a los procesos de emancipación propios del desarrollo humano. Este hecho permite que manos privadas se apropien de esa función de manera ilegal. Los denominados urbanizadores piratas son el mejor ejemplo de ello. • Insuficientes e inadecuadas políticas de vivienda social (VS). Íntimamente ligado al anterior, este proceso se refiere a la incapacidad de dar una respuesta promovida desde la esfera pública a la necesidad de vivienda a partir de la 133

Pobreza

u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

estrategia de vivienda de interés social, VIS. En Colombia, esta estrategia se ha caracterizado por no cumplir cuantitativamente con la demanda existente y por no lograr llegar a los sectores de menores recursos. Esto hace que la franja de población de más bajos ingresos, correspondiente por lo general a los estratos socioeconómicos 1 y 2, no pueda acceder por falta de estabilidad económica, a los planes de financiación y crédito hipotecario de la oferta de VIS. Estos sectores sólo tienen como solución el acceso a lotes ilegales y la autoproducción de vivienda. El siguiente gráfico ilustra la relación existente entre el crecimiento anual de hogares y la oferta de vivienda formal en el país. En él se evidencia la constante de la formación de un mayor número de hogares anualmente en relación a la oferta del mercado habitacional. Para el caso de Bogotá, el número de hogares nuevos no cubierto corresponde a 21.134 (41,6% de los hogares). Gráfico No. 3. Unidades de vivienda vs. formación de hogares 200000

185500

180000 160000

Hogares/vivienda año

140000 120000 100000

94000

95655

80000 60000

48000

50834 29700

40000 20000 0 Nac ional

5 Áreas Urbanas Inc remento de Hogares

Bogotá

V iv iendas nuev as legales

Fuente: DANE. ECH 1999-2003 y Censo de Edificaciones ajustado con licencias de construcción. Cálculos: DNP-DDUPA.

Dificultades de la planeación urbana a largo plazo: las ciudades presentan problemas con los procesos de planificación y ordenamiento pensados a largo plazo, ya que estos no logran materializarse y presentan dificultades en sus procesos de implementación y seguimiento. Esto hace que las respuestas que se les dan a las diversas problemáticas urbanas terminen siendo mayoritariamente 134

Capít u l o III . L o

u r b a n o y e l m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s

de carácter coyuntural, características que no permiten relacionar los distintos aspectos del problema urbano de manera integral en el largo plazo. No hay una gestión coherente y eficiente del desarrollo urbano. De esta manera, problemáticas evidentes y previsibles no tienen lugar en los ejercicios de planeación o las soluciones que se plantean no tienen viabilidad. Un ejemplo de ello lo constituye la problemática de los asentamientos precarios de origen informal que no han sido tratados de manera estratégica y privilegiada. Junto a estos aspectos que tocan el punto específico de la aparición de asentamientos de origen informal, es justo mencionar procesos de carácter más estructural como el desempleo y el empleo informal43, dificultades para el acceso a la educación y la salud, la distribución inequitativa del ingreso, entre otras, que se convierten en aspectos definitorios para la perpetuación de dinámicas como las del conflicto armado que, a su vez, afecta los procesos de migración campo-ciudad, los cuales nutren permanentemente el crecimiento de los asentamientos precarios en las ciudades y el malestar de la población. Un círculo vicioso que sigue determinando la realidad de nuestras ciudades. Según la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico, SDDE44, para el año 2007, Bogotá requiere promover la inclusión económica de sectores vulnerables de la población dados los indicadores que presenta la ciudad:

Según el Estudio de Factibilidad del Programa de Convivencia del Proyecto SUR con Bogotá, realizado en el año 2005 como fruto de una consultoría contratada por el KfW y la CVP, mientras que en el año 2001 los índices generales de desempleo urbano en el país ascendían a 15,1% (según cifras del DANE), en las zonas de intervención del PMIB los niveles de desempleo y subempleo eran de 40% y 50%. La sostenibilidad económica de la población es un problema de carácter estructural para el país, y se convierte en un elemento directamente relacionado con el desarrollo de asentamientos precarios por el tema de ingresos, que se extrapola a la capacidad adquisitiva, la inestabilidad en la inversión de la vivienda, la cual, a su vez, se refleja en la baja calidad de ésta y de todo el entorno de vida de la población desempleada y subempleada. 44 Los Indicadores de desarrollo económico más significativos para Bogotá eran: mayor mercado del país (16% de la población del país), y un PIB per cápita de 4.125 dólares. Contribuye con el 25% del PIB Nacional. El crecimiento del PIB en 2006 fue 6,9% y en el primer trimestre de 2007 de 9,65%, superior en ambos casos al del país. Concentra los productos financieros del país: 52% del crédito de vivienda, 43,9% de cartera de consumo, 42,3% de cuentas corrientes, 66% de tarjetas de crédito y 20% del microcrédito. Concentra el 26,4% del total de empresas del país y el 54% de la gran empresa. Población económicamente activa cercana al 50% de la población de la ciudad y fuerza laboral con los mayores niveles de educación y capacitación del país (SDDE, 2007).

135

Pobreza

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B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

“Tasa de desempleo de 11,1% (promedio móvil septiembre 2006-agosto 2007). Deterioro en la calidad del empleo con aumentos en la informalidad y el subempleo, 50% y 30% respectivamente. Tejido productivo de la ciudad marcado por alta participación de la micro y pequeña empresa: bajos niveles de inversión, bajo perfil tecnológico, poca incorporación de innovación y alta tasa de mortalidad. Precaria inserción laboral de jóvenes: desempleo de personas entre 18 y 24 años de 22.5% y 24.8% en mujeres jóvenes (2006)” (Secretaría Distrital de Desarrollo Económico, 2007).

A esto se suman la tasa de inflación del 5% anual, el salario promedio hora de 2,5 dólares, en tanto que un trabajador con el salario minino legal vigente percibe 1 dólar por hora trabajada (SDDE, 2007). En pocas palabras, es fundamental entender que la precariedad45 es una condición multicausal y multidimensional que requiere de estrategias integrales que deben superar la escala local y necesariamente implican iniciativa y voluntad política, además de planes y proyectos específicos que intenten afectar una o dos de las causas de su aparición y desarrollo. 45

De la misma forma como ocurre con la noción de pobreza, la definición de precariedad puede entenderse desde distintas perspectivas y con base en distintos conceptos y formas para medirla. Sin embargo, a partir de la inclusión de este término en la décimo primera meta del milenio de la ONU que plantea la necesidad de “lograr, para el 2020, una mejora significativa en las condiciones de vida de al menos 100 millones de habitantes de asentamientos precarios”, se entiende como el resultado de la combinación de diversas dimensiones de la vida humana que van desde las condiciones económicas y materiales, hasta los estilos de gobierno y las formas de participación, entre otras. Un ejemplo de ello son las recomendaciones que desarrollan la meta 11: “Promover sistemas de buena gobernanza urbana; establecer estructuras institucionales facilitadoras involucrando a todos los actores; implementar y monitorear estrategias de desarrollo de ciudad orientadas en favor de los habitantes más pobres; estimular las iniciativas de los habitantes de los asentamientos precarios y reconocer el rol de las mujeres en las mismas; garantizar la tenencia segura, consolidar los derechos de posesión y regularizar los asentamientos informales, Involucrar inquilinos y propietarios en la búsqueda de soluciones dando prioridad al interés colectivo; adoptar un enfoque progresivo en el mejoramiento de los asentamientos precarios; conjugar aportes municipales, subsidios cruzados y contribuciones de los beneficiarios para asegurar la factibilidad financiera de la mejora de los asentamientos precarios; diseñar y negociar planes de reubicación solamente cuando sea absolutamente necesario; combinar el mejoramiento de asentamientos precarios con la generación de empleo y desarrollo económico local; desarrollar nuevas áreas urbanas a través de la habilitación de tierras e infraestructura básica”.

136

Capít u l o III . L o

u r b a n o y e l m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s

Con esta reflexión podemos volver al punto de la multiplicidad de enfoques y conceptualizaciones a través de los cuales se ha tratado esta problemática y que se han convertido en fundamento del MIB, para insistir en la necesidad de la integralidad de la mirada que define la intervención. Como ya lo hemos mencionado, junto a la precariedad confluyen permanentemente otras dos nociones que completan la caracterización de este tipo de asentamientos, la informalidad y la ilegalidad. La informalidad se basa en la visión que da cuenta de la existencia simultánea de dos ciudades en una sola. Por una parte, la ciudad fruto de los procesos de planeación y ordenamiento oficial, que cumplen con las normas establecidas y han sido pensadas y edificadas por aquellos que tienen la capacidad de cumplir con los requisitos técnicos y de incidir en la generación y ejecución de políticas: la ciudad formal; por otra parte, está la ciudad fruto de la infracción y trasgresión a la norma, la ciudad que la norma no pensó ni deseó y que permanentemente invisibiliza: la ciudad informal, construida a punto de esfuerzos desiguales y discontinuos, que se satisface con menos que lo mínimo, una ciudad que entiende las lógicas de la formalidad como un obstáculo para acceder a condiciones básicas que le permitan superar la pobreza. La preocupación por la integración de estas dos ciudades no puede ser sólo funcional y basada en el punto de vista administrativo. Tampoco se puede pretender que lo propio es que la meta sea volver los asentamientos de origen informal iguales a los que hoy llamamos y reconocemos como formales (objetivo incoherente e inviable a la vez). La ciudad informal tiene su propia historia y procesos que deben ser reconocidos como parte de la ciudad; más que incluir una ciudad en otra, el primer paso debe ser dar cuenta de una sola ciudad fruto de un desarrollo contradictorio. Entendiendo que los ritmos de construcción y de vida de lo formal y lo informal son totalmente distintos y que lo informal también cuenta con un proceso de planeación, basado en lógicas diferenciadas y en algunos casos radicalmente distintas a las de lo formal. Hoy los programas de MIB reconocen los aportes e inversiones desarrollados, en muchos casos con valores significativos, por las comunidades y sus pobladores a través de sus lógicas de autorresolución de sus necesidades. Por otra parte, la ilegalidad es una consecuencia lógica de la informalidad y también es el mayor obstáculo para superarla y articular lo informal y lo formal; pues impide el reconocimiento, la inversión de recursos, el establecimiento de estrategias de convivencia más allá de las coercitivas, entre otras. Este punto 137

Pobreza

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requiere mucha atención, pues exige la flexibilización y adaptación de las normas para poder abordar la problemática de los asentamientos precarios de una manera más efectiva. La perspectiva de la regularización y legalización de los barrios de origen informal como centro de las acciones de mejoramiento urbano fue una de las estrategias iniciales a las que se recurrió, y afecta básicamente tres aspectos fundamentales para el mejoramiento: la posibilidad de acceso a los servicios públicos domiciliarios; la intervención necesaria para que los asentamientos cumplan con las normas mínimas de urbanización, y la solución a la problemática de la tenencia de la propiedad. Es la clave para acceder a un conjunto de bienes y servicios en la ciudad, una llave para acceder a los derechos, aparentemente innegables a cualquier ser humano. Años atrás, la autoproducción se entendía solamente como un problema, incluso las políticas públicas planteaban la erradicación como alternativa a estas formas deficientes de producción de ciudad. Hoy día se sabe que ha sido una respuesta de la gente ante la incapacidad de la iniciativa pública y privada por generar una cobertura eficiente de las demandas sociales y que, antes que cualquier otra cosa, hay que reconocer el esfuerzo realizado desde la comunidad para solucionar por su propia cuenta las necesidades existentes. Ese reconocimiento lleva a la necesidad de pensar el mejoramiento urbano como una acción estratégica en el escenario de la ciudad en general. A su vez, esto lleva a atender dos tipos de escenarios: el de la vivienda y el del entorno como espacios de y para el mejoramiento. Más adelante, desarrollaremos este planteamiento. Otra serie importante de factores a tener en cuenta en la caracterización urbana desde la perspectiva del MIB se refiere a los aspectos relacionados a la construcción de un modelo de ciudad. Como ya lo hemos mencionado, consideramos que el MIB es un proceso clave para esto y por lo tanto, aquí deben reflexionarse algunos elementos macro del modelo de ciudad en Bogotá. Si bien ya mencionamos aspectos como la planeación, en este apartado nos referiremos a ellos desde una mirada más estructural. Lo primero es que más allá de la aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial, POT, en Bogotá aún persisten perspectivas distintas frente al modelo que la ciudad debe asumir ante su crecimiento y desarrollo, expresadas en la materialidad misma en la cual este proceso se viene desarrollando. Estas perspectivas necesariamente afectan el modelo de intervención para el MIB y las características que este debe tener. El MIB se encuentra indiscutiblemente 138

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atado a las decisiones políticas que se estructuren y materialicen frente al modelo de ciudad, pues teniendo en cuenta la situación de Bogotá –y la mayoría de las ciudades del país– los programas de mejoramiento adquieren un carácter estratégico, por encima de los programas de construcción de vivienda nueva que no cuentan ni con el suficiente suelo urbanizable disponible, ni con los recursos precisos para ser la respuesta a las necesidades y demandas existentes. En esta discusión han intervenido visiones como la de Región Central, Ciudad Región, Área Metropolitana, Bogotá-Sabana, Metrópolis Expandidas, entre otras, intentando definir y caracterizar la problemática presente en los territorios urbanos y su articulación con los entornos regionales. En distintos momentos de la historia y desde consideraciones diversas, todas las propuestas asumen la necesidad de plantear la ampliación de la ciudad desde una perspectiva regional, particularmente desde los años setenta. Esta consideración tiene su justificación en dos elementos. Por una parte, en el agotamiento del suelo46 disponible para urbanizar, y por otra, en la necesidad de trazar procesos productivos y de intercambio económico que relacionen los diversos componentes territoriales que intervienen en el funcionamiento de Bogotá. Ese relacionamiento requiere de una infraestructura de conectividad y movilidad y de una serie de procesos culturales y sociales de integración, además de herramientas jurídicas y administrativas que permitan la distribución de recursos. En relación con la situación actual del suelo urbanizable en Bogotá, la especialización en las actividades que se desarrollan a nivel urbano –principalmente las económicas– está determinada por la forma de ocupación y uso que se ha venido adelantando hasta el presente; así mismo las decisiones tomadas en materia de política pública por las diversas administraciones distritales y las acciones de ocupación de suelo de manera “informal” –ya sea por compraventa de terrenos a urbanizadores piratas o por la ocupación de predios por parte de habitantes urbanos– han jugado un papel decisivo en esta configuración. En este sentido, “si bien la ciudad posee una cantidad significativa de suelo no desarrollado (4591ha. en áreas al interior del perímetro urbano y como suelo de expansión, y 1.667ha. privadas 46

El territorio de Bogotá tiene una extensión total de 163.661ha., 38.430ha. (23%) clasificadas como urbanas, 122.256ha. (75%) como rurales y 2.794ha. (2%) de expansión urbana. El suelo de protección, localizado indistintamente en las categorías anteriores, cubre 73.733ha. (SDH, 2008: 33).

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y públicas urbanizadas no construidas), la gran mayoría de estos predios se encuentran comprometidos con proyectos de desarrollo inmobiliario que no contemplan como prioridad atender las necesidades acumuladas y las que se presentarán en los próximos años en materia de VIP y VIS para los sectores de población de más bajos ingresos. En el mejor de los casos, con el suelo disponible y los compromisos adquiridos no se producirán más de 150.000 unidades de vivienda social y lotes urbanizados en los próximos 20 años. Es decir, existe desde ya una crisis de acceso a suelo urbanizado para atender las demandas y requerimientos de los sectores de población de más bajos ingresos que se localizan en la ciudad de Bogotá, lo cual implica asumir unas modificaciones en materia de política pública que prioricen las necesidades mayoritarias de la ciudad y no los intereses especulativos del mercado. Desde esta perspectiva sí existe suelo al interior de la ciudad” (Torres et al., 2007: 18).

Ya el POT (2000) preveía que la ciudad agotaría el suelo urbanizable hacia el año 2010; sin embargo, esto no significa que el problema vaya a parar; por el contrario, la informalidad seguirá creciendo fuera del perímetro urbano en los municipios circunvecinos a Bogotá. Igualmente, a pesar de que no existe suelo vacante disponible, la ciudad asumirá una nueva fase de producción de suelo urbanizable y, por tanto, de procesos de urbanización –entre ellos reubicación, relocalización o simplemente retiro de la población frente a mejores ofertas de mercado–. Esto plantea que los asentamientos de origen informal localizados en las áreas centrales que han sido sujetos de acciones de mejoramiento barrial y de vivienda, y que se encuentran suficientemente dotados a nivel de servicios públicos domiciliarios e infraestructura se han convertido en una opción fuerte de suelo disponible para el mercado y la producción inmobiliaria, impulsando la expulsión de la población de áreas mejoradas de la ciudad hacia zonas deprimidas y capitalizando las rentas y plusvalías implícitas en una localización privilegiada para la inversión y el capital privado. El gráfico siguiente permite observar los requerimientos de suelo para la demanda de vivienda en general para el año 2002. En él se evidencia cómo la ciudad de Bogotá requeriría habilitar anualmente 762ha para satisfacer las demandas insatisfechas.

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Gráfico No. 4. Requerimientos de suelo para la demanda de vivienda al año 2002 2500

2319

Área (Ha)

2000

1500

1247 957

1000

450

500

508 253

0 Nac ional

5 A reas Urbanas Incremento de Hogares

Bogota

Viviendas nuevas legales

Fuente: DANE. ECH 1999-2003 y Censo de Edificaciones ajustado con licencias de construcción. Cálculos: DNP-DDUPA.

En nuestra opinión, éste es un escenario de corto plazo que se desarrollará con profundidad en los próximos 5 años. Para el año 2008 ya se observan en la ciudad manifestaciones de esta nueva lógica de urbanización y producción de suelo urbano; por ejemplo, en la zona de Chapinero Alto en los cerros nororientales, y con la compra de predios en las áreas residenciales establecidas como de renovación urbana en el centro de la ciudad. Nos vemos, pues, obligados a pensar la ciudad de una manera más integral y estructural, reconsiderando el modelo territorial y el papel que el MIB ha de cumplir en él. Según el último censo, la perspectiva de la distribución y del crecimiento urbano en Colombia deja ver el fortalecimiento del proceso de metropolización que ya se perfilaba desde el año 1973. Los datos del censo de 2005 muestran que para Bogotá y su área metropolitana, el crecimiento es significativo con la particularidad de un considerable incremento de la población que habita en los municipios circundantes a la ciudad capital. El área metropolitana47 en conjunto concentra, en 2005, el 18,7% del total de la población el país y el 24,4% de la población que habita en áreas Se ha considerado que el área metropolitana sin estar oficialmente establecida incluye a los siguientes municipios: Bogotá D.C., Bojacá, Cajicá, Chía, Cota, Facatativá, Funza, Gachancipá, La Calera, Madrid, Mosquera, Sibaté, Soacha, Sopó, Tabio, Tenjo, Tocancipá y Zipaquirá.

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urbanas. Bogotá, como ciudad capital, concentra el 16,1% la población total y el 21,4% de quienes habitan en áreas urbanas. Los datos de crecimiento poblacional muestran el fortalecimiento de una tendencia que ya se identificaba desde el anterior período intercensal, el incremento de las tasas de crecimiento de los municipios que conforman el área metropolitana y su distanciamiento con el ritmo de crecimiento de la capital. Hasta el censo de 1985, Bogotá tenía la tasa de crecimiento urbano más alta; las cifras actuales muestran la pérdida de esta dinámica y el fortalecimiento de los demás municipios. Hoy prácticamente todos los municipios superaron el promedio anual de Bogotá; municipios como Tenjo, Tabio, Gachancipá, Mosquera y Tocancipá muestran tasas de crecimiento urbano que superan los 150 por mil, estableciendo una distancia significativa, toda vez que Bogotá presenta un crecimiento urbano promedio año de 19,7 por mil. La conformación del área metropolitana es un hecho económico, poblacional y geográfico, ha tenido un proceso de consolidación donde la capital marca la dinámica en todos los sentidos y determina la existencia de un territorio de gran importancia para la economía regional, con una fuerte dinámica poblacional y con altos niveles de interdependencia económica y demográfica entre sí y hacia la Región Central. Gráfico No. 5. Crecimiento del área metropolitana de Bogotá, 1951-2005

Tasa de crecimiento por mil habitantes

140 120

95,4

100

78,0

80 60

B o g o tá

116,7

70,7

E l á re a sin B o go tá

88,9 62,8

59,9 46,2 30,8

19,7

0 51-64

65-73

73-85

Períodos intercensales Fuente: Cálculos propios con datos censales de DANE

142

85-93

93-05

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La tendencia histórica de crecimiento del área metropolitana se observa en el gráfico anterior, donde la capital tuvo la cúspide de crecimiento en el período intercensal de 1951-1964; mientras que los municipios que conforman el área metropolitana tienen su cúspide en el período de 1973-1985. Esta tendencia deja ver la importancia que paulatinamente ha ido adquiriendo el área geográfica que circunda la ciudad capital. La dinámica de crecimiento por migración es significativa en toda el área metropolitana y durante toda la mitad de siglo XX. Si bien es cierto que Bogotá sigue siendo la ciudad atractora por excelencia para los migrantes, los municipios que la circundan se han convertido en receptores importantes de los flujos de población, especialmente de población pobre proveniente de las áreas rurales de la Región Central y de población expulsada de Bogotá hacia la periferia. Como se aprecia en el gráfico anterior, los grados de concentración poblacional48 en el centro del país marcan ya uno de los principales retos para la ciudad. Este crecimiento acelerado, junto a la problemática de agotamiento del suelo urbano y de las preexistencias acumuladas de desarrollo informal y precario, exigen respuestas inmediatas y una planificación a mediano y largo plazo. Este ritmo de crecimiento le impone a la ciudad la necesidad de construir de manera permanente una serie de criterios para su existencia sostenible frente a la relación con el medio natural, el aprovechamiento del suelo y los recursos naturales como el agua. Estos criterios han de ser indispensables independientemente del desarrollo que se le dé al modelo y deben ser considerados en el diseño del MIB. La orientación del modelo es un aspecto fundamental para la dinámica de desarrollo de la ciudad; es muy importante definir si la población –en su condición humana– debe y puede ser el centro de éste. Esto implicaría establecer como prioridad las garantías para su bienestar. De lo contrario, la rentabilidad de los procesos económicos se impondría como aspecto privilegiado para diseñar el desarrollo de la ciudad y esto necesariamente tendría consecuencias nefastas para el cumplimiento de las metas del milenio –que pretenden reducir las brechas de desigualdad existentes– con las cuales se comprometió el país.

A ello se suma la proyección para el año 2015, que indica que el 85% de la población colombiana estará localizada en las ciudades.

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Desde esta perspectiva, para los programas de MIB persiste una dicotomía entre lo que está al centro de la intervención: el aspecto del desarrollo social o el del físico-espacial. Más allá de los planteamientos teóricos o de caracterización misma del MIB –que son fácilmente reconciliables en el discurso y el planteamiento general–, esta definición incide en la manera en la que se ejecuta la intervención del mejoramiento que se adelanta en la ciudad desde las distintas instituciones. Lo físico-espacial y lo social no deberían competir al interior del MIB; sin embargo, hasta este momento, esta competencia ha sido un hecho indiscutible en la definición del enfoque y en la definición de los recursos para las distintas experiencias que ha adelantado la ciudad. Igualmente, cualquiera de los dos componentes es clave para cualquiera de las dos consideraciones centrales mencionadas antes. Por ejemplo, el que lo social sea lo prioritario en una u otra experiencia de MIB no significa necesariamente que el desarrollo humano esté al centro de esta experiencia; la priorización de lo social puede obedecer también a criterios de viabilización, legitimación y operativización de proyectos cuyo interés fundamental está marcado por la rentabilidad económica. De la misma manera, el que alguna experiencia priorice lo físico-espacial y la construcción de infraestructura no significa obligatoriamente que no es el bienestar de la población el que marca la pauta de la intervención, sino que en este aspecto se encuentran los mayores vacíos en un contexto específico. La materialización de una política de hábitat y una noción más integral de la territorialidad fue una de las apuestas fuertes de la Administración Distrital de Luis Eduardo Garzón. Esta política busca integrar los temas referentes a la habitabilidad y la vivienda en general desde la perspectiva del modelo de ciudad, de la interconexión de los diversos componentes que intervienen en la construcción del ambiente humano de vida, de la suficiencia y calidad de éste y de cada uno de sus ejes integrantes. De esta manera, la propuesta de política de hábitat del Distrito Capital integra en sus programas aspectos como la prevención y control de la urbanización ilegal, la legalización de los títulos de propiedad, la articulación de oferta y demanda de suelos, el MIB49 y el reconocimiento de vivienda, la rehabilitación de 49

El programa de MIB permanece como uno más entre 16 programas distintos que no se articulan de manera más clara. En nuestra opinión, no se le brinda la prioridad necesaria al tema del MIB.

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vivienda en áreas centrales, el hábitat rural, el reasentamiento de población en áreas de alto riesgo, el financiamiento del hábitat, el reconocimiento de la diversidad en los procesos de producción del hábitat, el ecourbanismo, la calidad de la vivienda, la promoción de vivienda en arriendo, la coordinación interinstitucional y los sistemas de información y evaluación necesarios para este conjunto del hábitat. Sin embargo, a pesar de la integralidad planteada en la construcción de esta política, el hábitat constituye una noción que aún no ha sido realmente apropiada en el país; por lo tanto, las dificultades para su implementación como política son múltiples. Por otra parte, en la determinación y materialización del modelo de una ciudad como Bogotá y en la caracterización del MIB dentro de ese modelo inciden condiciones de orden nacional e internacional. La ciudad no puede abstraerse de estas determinantes, y tampoco puede asumir la responsabilidad total de los impactos que generan estas circunstancias en su territorio. En el campo nacional es necesario tener en cuenta aspectos como: • El conflicto interno y su manifestación en la ciudad, entre otras variables, a través de la presencia y flujo permanente de la población desplazada: 585.000 colombianos al año 2005, según CODHES (2006). • El modelo territorial a nivel nacional y del desarrollo urbano, que tiene como consecuencia el que la ciudad de Bogotá se convierta en un atractor frente a la oferta potencial de mejores condiciones de calidad de vida, empleo y acceso a servicios, en oposición a la debilidad y bajo nivel de desarrollo que en estos aspectos presentan otras ciudades colombianas. • Las determinaciones de orden político y económico que afectan temas tales como el ingreso y el empleo, que dependen de políticas nacionales enmarcadas en el plan y en el modelo general de desarrollo propuesto y en curso. Desde el contexto internacional son importantes los siguientes aspectos: • Los lineamientos y directrices de la banca internacional, particularmente del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, y del Banco Mundial, BM.

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Más recientemente aparece en el contexto internacional el Banco Alemán para la Reconstrucción, KfW50. • Los convenios y pactos internacionales suscritos por Colombia en materia de desarrollo, hábitat, vivienda y, en general, los aspectos relacionados con el mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de la población colombiana. Entre otros están los acuerdos suscritos con las Naciones Unidas (Cumbre del Milenio, Encuentros Hábitat). Los factores que inciden en la definición del modelo de ciudad y en el papel del MIB se construyen teniendo en cuenta estos elementos, y a ellos se suman las características propias de la ciudad y las especificidades del contexto micro y local en el cual se implementan las experiencias de mejoramiento. Así se configura un contexto alrededor del MIB que lo identifica como una acción estratégica para la ciudad, no sólo como una acción complementaria. Sin embargo, esta importancia no ha sido valorada lo suficientemente por los escenarios públicos de gobierno; mientras que, por el contrario, las instancias internacionales de cooperación sí han identificado el carácter estratégico del MIB como herramienta de desarrollo urbano, como instrumento para la dinamización de la economía a través de la generación de créditos internacionales, y como un aspecto que permite centrar y orientar la política pública de vivienda para poder abrir un gran mercado de posibilidades para la inversión. Desde este punto de vista, en Colombia el necesario cumplimiento de los pactos y acuerdos internacionales y la capacidad de financiación e incidencia de la banca internacional han sido los actores determinantes en la orientación del MIB. Más que el sector público, han sido estos los que han dado cuenta de las potencialidades del MIB y han impulsado la continuidad de este tipo de acciones en el tiempo.

Es necesario precisar que en el Proyecto SUR, la cooperación técnica y financiera fue en carácter de donación por parte del gobierno alemán. Los recursos fueron manejados por el KFW, a diferencia de los recursos del Banco Mundial, que son empréstitos. Esto incide en las diferencias de enfoque entre el PMIB y el PSB, en el pago de honorarios de la Unidad de Gestión de PSB por parte de PNUD durante 4 años, en el seguimiento, etc.

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3.3. Algunos retos que el contexto urbano y su proyección plantean para el Mejoramiento Integral de Barrios, MIB Por las configuraciones particulares frente a la informalidad, la discusión con respecto al MIB se convierte realmente en el problema de la construcción del territorio en ciudades como Bogotá. La visión frente al tema ha cambiado de acuerdo con diversos paradigmas de la academia que han marcado la pauta y desde distintas tendencias y enfoques abordados por la política y la administración pública; pero lo más decisivo han sido los retos presentados por la realidad misma de los países latinoamericanos y sus experiencias en el mejoramiento, una realidad innegable de ciudades mayoritariamente autoproducidas desde las comunidades. En este apartado pretendemos esbozar algunos retos planteados a un programa de MIB por el contexto urbano y su proyección. En primer lugar, es importante no sólo destacar el carácter estratégico –en el que ya hemos insistido bastante– del tema del MIB, sino también establecer que su continuidad y permanencia en el desarrollo futuro del contexto urbano son necesarias, dado que el crecimiento urbano es constante y no hay una solución definitiva de los déficits acumulados, como lo señala Brakarz al decir que “los déficits de infraestructura, urbanización informal y pobreza urbana seguirán siendo uno de los más graves problemas de la agenda social de casi todos los países en vías de desarrollo” (Brakarz, 2002: 89). Aunque en varios aspectos la acción institucional sobre el mejoramiento urbano se ha reforzado, la problemática no desaparece, debido, en primer lugar, al déficit cualitativo y cuantitativo acumulado; en segundo lugar, al agotamiento del suelo urbanizable, lo cual implica el incremento de los costos y un acceso restringido para los sectores de menos ingresos51; en tercer lugar, a que el crecimiento de la población urbana no es controlable y no se puede detener, pues las oportunidades en las grandes ciudades siguen siendo mejor valoradas que las del campo o las de los pequeños asentamientos humanos.

Es importante recordar aquí que la política de producción de suelo urbanizable a bajo costo que compita con el suelo ofertado a través del mercado informal no ha dado los resultados esperados para la ciudad. El responsable institucional para el desarrollo de esta iniciativa de la agenda urbana en la ciudad de Bogotá es Metrovivienda desde el año 1999, cuando fue creada.

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El planteamiento del Banco Mundial, BM, y del Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, según el cual la estrategia para enfrentar el problema de la informalidad y la marginalidad es la eliminación de los asentamientos irregulares (Cities Without Slums), es poco viable mientras no se cambie el enfoque a partir del cual se enfrenta la problemática y no se prioricen los recursos necesarios para ello, pues en los países con problemas estructurales en el modelo de desarrollo e insuficiencia de recursos públicos y privados, la incapacidad de las ciudades para cubrir la totalidad de las demandas de hábitat y vivienda va a persistir, junto con las deficiencias en la provisión de empleo y en la satisfacción total de necesidades sociales de la población. Una afirmación de este tipo pone nuevamente al MIB como una alternativa crucial para las ciudades y la población urbana. Sin embargo, se debe dar mayor énfasis a la atención de los intereses colectivos y de las necesidades de la población que a los aspectos definidos desde el interés particular del sistema económico. Esto no quiere decir que el MIB no obedezca a criterios de ordenamiento de modelo de ciudad y de productividad; pero en un momento como el actual, la población y su bienestar deben ser el centro de la intervención, o de lo contrario, los efectos podrían revertirse muy prontamente, pues para que cualquier tipo de intervención e iniciativa urbana sea sostenible es fundamental contar con la aprobación de la población, de sus redes sociales y de sus formas organizativas. Por ello es perentorio definir una mirada política y estructural sobre el MIB que tenga un enfoque consensuado y establezca un modelo entendido como elemento articulador de la política de hábitat con énfasis en lo habitacional y en el entorno digno, con acciones cuantitativas y cualitativas. Esto significa que temas como la construcción de VIS y VIP, la utilización y distribución del suelo urbano, la titulación, el reasentamiento, etc., no pueden estar desarticulados de las acciones del MIB. Consideramos, entonces, que el mejoramiento es el tema que permite la articulación de manera fluida. Posicionar y materializar esta visión es uno de los retos más importantes para un programa de MIB. El territorio y la comunidad son una sola entidad y, por lo tanto, las acciones sobre él y la cooperación con sus comunidades no pueden dinamizarse de acuerdo con el interés de cada acción institucional por separado, sino que deben articular los esfuerzos y conducirlos de manera coordinada a través de un solo programa; es decir, deben ajustar el modelo del MIB para garantizar su flexibilidad y las pautas permanentes que le dan cohesión y coherencia. 148

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Como se señala en el documento Construir Ciudades Amables (2006), se espera que para el año 2019 la población urbana se incremente en alrededor de 10.049.000 habitantes, alcanzando así los 42,750 millones (78 % de la población colombiana); y 4,7 millones corresponderán a las cinco principales ciudades (Bogotá, Cali, Medellín, Bucaramanga y Barranquilla). A este respecto, como se describe en el cuadro siguiente, se han propuesto cuatro metas en términos de desarrollo urbano (DNP, 2006: 16). Tabla No. 12. Metas desarrollo urbano Meta

Situación Actual

Situación 2010

Meta 1 Aumentar a 10m2/ hab. el espacio publico en las ciudades con mas de 100.000 hab.

4 m2/hab.

6 m2/hab.

Meta 2 Crecimiento inteligente y uso planificado del suelo urbano. Ahorro del 50% del suelo expansión urbana

Consumo anual de suelo 3.500Ha*

Meta 3 Gestión efectiva del desarrollo urbano

*1.030 municipios con POT *3 Observaciones del suelo (OSMIS) *3 bancos inmobiliarios

*20 OSMIS y/o 20 bancos inmobiliarios

Meta 4 Fortalecimiento institucional del sector

*Múltiples tributos a la propiedad y al proceso constructivo. *Desarticulación regional

*Estandarización de parámetros para tributos locales. *Estabilidad jurídica y racionalización de trámites. Mayor articulación regional.

Situación 2019 10 m2/hab.

Inversión estimada en millones de pesos de 2005 Inversión pública: 5.251.115 (50%) Inversión privada: 5.251.115 (50%)

Ahorro suelo 8.600Ha

Ahorro suelo 25.000Ha

Ahorros en consumo de suelo: 6.750.000 Provisión infraestructura: 7.000.000

* Para atender incremento de hogares y déficit. Fuente: DNP-DDUPA (2006)

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*POT con uso eficiente de instrumentos de gestión de suelo. *55 OSMIS en red y/o bancos inmobiliarios en funcionamiento.

Inversión pública 85.000 (100%)

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El mismo documento considera que “para lograr ciudades más amables en el 2019, la estrategia planteada en vivienda debe contemplar cuatro metas: a) evitar la conformación de nuevos asentamientos precarios; b) mejorar las condiciones de los hogares que actualmente se localizan en asentamientos precarios; c) incrementar la participación del sector financiero en la financiación de vivienda; y d) consolidar un sector edificador eficiente y competitivo” (DNP, 2006: 40).

La meta b prevé realizar 804.000 mejoramientos de vivienda en los próximos años, esperando cubrir la totalidad del déficit existente presente y futuro al año 2019, como se observa en la siguiente tabla. Tabla No. 13. Metas de Vivienda Meta

Situación Actual

Situación 2010

Situación 2019

Meta 1 Evitar la conformación de nuevos asentamientos precarios.

Déficit cuantitativo de 19.4%

Meta 2 Mejorar las condiciones de hogares en asentamientos precarios.

Déficit cualitativo de 10%

Meta 3 Incrementar la participación del sector de financiación de vivienda.

*Cartera/PIB: 5.9%

*Cartera/PIB: 6.2%

*Cartera/PIB: 12.7%

*LTV promedio: entre 20 y 25%

*LTV promedio: 40.1%

*LTV promedio: 63.9%

*Desembolsos/ PIB: 0.5%

*Desembolsos/PIB: 2.3%

Meta 4 Sector edificador eficiente y competitivo.

El MAVDT inicio el montaje de la Red Nal de Información con el modulo SFV.

Red Nacional de Información. Pólizas de garantías y estándares de calidad

*1 millón de viviendas nuevas

*3.9 millones de viviendas nuevas

*Déficit de 19% (se detiene su crecimiento)

*Déficit 12.3%

*240.000 viviendas mejoradas

*804.000 viviendas mejoradas

*Déficit 6%

*Déficit 0%

Inversión estimada en millones de pesos de 2005 Inversión pública: $11.816.860 (6%) Inversión privada: $179.894.338 (94%) Inversión pública: $917.136 (39%) Inversión privada: $1.447.864 (61%)

Fuente: Cálculos a partir de DNP-DDUPA (2006)

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NA (cuantificado de la meta 1)

Inversión pública: $22.500 (100%)

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Por otra parte, además de la pobreza generalizada, la degradación del medio natural y la insostenibilidad son algunos de los problemas más graves de nuestras ciudades. Incorporar la perspectiva ambiental más allá del discurso y en relación armónica con la estructuración de alternativas productivas para sostenibilidad de la población y de los procesos de mejoramiento es otra tarea inaplazable para la caracterización y ejecución de un programa de MIB. Esta perspectiva de la sostenibilidad –en sus dimensiones ecológica y productiva– requiere más que voluntad política, pues es necesario promover e implementar un cambio de hábitos en la sociedad. La centralidad de la acción misma del MIB debe ser repensada. Si bien la complementación de infraestructura es fundamental para el bienestar, en la actualidad ha cambiado la configuración de los proveedores de los distintos servicios públicos en la ciudad. Hace unos años, la mayor preocupación para las experiencias de MIB era la provisión de servicios públicos domiciliarios y la mayoría de redes dependían de las instancias públicas atadas a los requisitos de legalización del suelo para poder invertir; hoy, las redes y empresas de servicios están completamente privatizadas y el afán de abrir nuevos mercados ha llevado a que los escenarios de los barrios de origen informal se conviertan en un nicho rentable para los proveedores privados. En consecuencia, la cobertura de servicios públicos domiciliarios se ha incrementado notablemente, de modo que la dificultad para los habitantes ya no radica tanto en el acceso a los servicios, sino más bien en el tema de la calidad y las tarifas. La gráfica siguiente ilustra esta reflexión. Gráfico No. 6. Servicios públicos domiciliarios con los que cuenta la vivienda en Bogotá, 2005 120 100

99,5

98,7

98,1

87,9

60 40 20 0 Energía Eléctrica

Alcantarillado

Acueducto

Servicios Públicos Domiciliarios

Fuente: DANE, Censo General 2005

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Gas Natural

Teléfono

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Este ejemplo permite dar cuenta de que los diseños de MIB deben abrir paso a las transformaciones del contexto para que puedan atender mejor las necesidades y dificultades de la población. En un territorio informal y precario, pero con redes instaladas de servicios públicos, el centro de la acción debe referirse, tal vez, a las asesorías frente al uso de estos servicios, a la generación de intermediaciones institucionales para la reducción de tarifas para los estratos más bajos, o a la promoción de empresas comunitarias y vecinales para el manejo de las redes de servicios. La convivencia se ha venido posicionando como una mirada para enfrentar los problemas de violencia y delincuencia, propios de la ciudad. Sin embargo, se corre el riesgo de quedarse en la intención de regulación y olvidarse de la visión del desarrollo. Este tema, al igual que el de la participación, se ha convertido en un componente casi obligatorio para las experiencias del MIB, la reflexión frente a ellos se amplía más adelante. Otro elemento propio del contexto urbano que exige una posición y una decisión por parte de quienes diseñan los programas de MIB es el que se refiere a las escalas de intervención que deben ser comprendidas administrativamente, en su dimensión territorial pero también histórica y culturalmente. No es un capricho el que el MIB insista en el barrio como espacio para la implementación del mejoramiento; tampoco una manifestación anacrónica52. Es necesario buscar una determinación de las escalas y combinaciones de herramientas de planeación e intervención para generar equilibrio entre las necesidades administrativas –cuyo manejo se facilita a partir de la dimensión de las localidades y las UPZ– y las características propias de la construcción comunitaria –para las cuales el barrio es la unidad básica que trasciende hacia la dimensión cultural y de identidad–. Este criterio es importante si se tiene en cuenta la necesidad de reconocer a la comunidad como un sujeto constructor de ciudad y de su propio desarrollo. Por último, los procesos administrativos y de gobierno de la ciudad también han cambiado: la descentralización y la cultura laboral propia del Actualmente, los escenarios administrativos y de planeación han abordado la dimensión zonal, local, distrital, metropolitana y regional como referentes espaciales universales. El hecho de que el mejoramiento se siga planteando a nivel barrial implica dificultades de orden administrativo, de distribución presupuestal y para el diseño de las intervenciones en general. Por esto, muchos dudan de la vigencia de la escala barrial como escala de referencia.

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ámbito burocrático, sumadas a la privatización y a la entrega en manos de consultores de muchas de las funciones públicas, debilitan la estructura y la capacidad de sistematización de escenarios como el MIB, que aún no están posicionadas y priorizadas desde el gobierno de la ciudad. Este hecho hace necesario de dar cuenta del acumulado existente frente al MIB y, sobretodo, garantizar la continuidad de los acumulados y trayectorias que eviten la pérdida de la memoria institucional y los procesos ya validados por prácticas probadas, ajustadas y consensuadas.

153

Capítulo IV

concepto de

MIB:

aproximación desde la

formulación de políticas y las experiencias

Para comenzar, es importante anotar que el análisis para sistematizar el proceso de conceptualización del MIB se realiza en orden cronológico y está orientado a determinar el grado de relevancia del concepto, estableciendo una suerte de jerarquía en la exposición con base en los convenios y tratados internacionales, decretos y disposiciones nacionales, para llegar a considerar algunas de las disposiciones formuladas por la Caja de Vivienda Popular de la ciudad de Bogotá. Esta revisión no incluye los aportes de planeación o gestión de los programas de mejoramiento, ya que su objetivo central es la definición del concepto de MIB.

4.1. Antecedentes en la construcción del concepto de Mejoramiento Integral de Barrios y los cambios conceptuales El concepto de Mejoramiento Integral de Barrios, MIB, representa un cambio sustancial y reciente en el ámbito internacional y nacional en relación con el manejo de la pobreza urbana y con el mejoramiento de las condiciones habitacionales de los estratos más vulnerables y necesitados. Este cambio se basa principalmente en dos reconocimientos esenciales: 155

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• Las soluciones sectoriales son incapaces de ofrecer condiciones aceptables y sostenibles para superar la pobreza. • Actualmente, las acciones hacen mayor énfasis en los factores cualitativos que en los cuantitativos. Dichos cambios han introducido modificaciones sustanciales en la orientación del crédito de las agencias internacionales y organismos de cooperación, en las políticas nacionales de desarrollo urbano y en los planes y políticas locales de lucha contra la pobreza y de ordenamiento del territorio. Igualmente han afectado el modus operandi de intervención institucional, que ha venido desarrollando esquemas más transparentes, adaptables, participativos y horizontales, de mayor alcance y duración que los tiempos y metas políticas de las administraciones, y más amplios en cuanto a sus agendas y temas de manejo, puesto que involucran aspectos asociados al logro de calidad de vida, que incluye aspectos como la convivencia, los derechos ciudadanos y el mejoramiento del ingreso familiar. Esto sugiere que los énfasis se trasladan de la producción de la vivienda nueva, masiva y estandarizada hacia la consolidación de las comunidades urbanas preexistentes, lo cual supone la emergencia de iniciativas dirigidas al logro de estabilidad estructural de las viviendas, de seguridad en la tenencia, de flexibilización de los mercados de tierras, y de la adaptación de diseños, tipologías y sistemas constructivos a tecnologías y estilos de vida locales. Así mismo, se busca garantizar la dotación de servicios básicos e infraestructura (incluso el transporte público urbano) y la localización de servicios sociales, sin omitir la posibilidad de apoyar actividades económicas que cubran la propia demanda y generen empleo estable. Además, se han dado cambios en las formas de interpretar los sectores de población de más bajos ingresos y los más deprimidos. A continuación presentamos la evolución del concepto de MIB en el marco de los desarrollos políticos que tuvieron relación con la problemática urbana: • De una visión puramente remedial y casuística, de enfoque asistencialista basado en el logro de metas sectoriales de cada entidad participante, se pasa a una visión más estratégica, dirigida a lograr de manera simultánea y combinada la sostenibilidad social, económica, física y ambiental de los asentamientos autoproducidos. 156

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concepto de

MIB

• En este contexto, el asentamiento existente se entiende como el centro del problema, pero también de la solución, por cuanto posee potencialidades y oportunidades pocas veces reconocidas cuyo desarrollo es crucial para garantizar a futuro la sostenibilidad de sus comunidades. • Igualmente se reconocen el esfuerzo de los pobladores por ocupar y transformar un territorio en busca de mejores condiciones para el logro de su desarrollo humano y social. Los pobladores dejan de cumplir el papel de espectadores pasivos de su propio desarrollo y pasan a ser los sujetos activos de él. • La intención expresa de los Estados y las organizaciones multilaterales por concretar políticas públicas urbanas más complejas tiene límites en los procesos sociales de la ciudad, en los cuales se mantienen lógicas de organización marcadas por la inercia del sistema político-económico. Es allí donde las estructuraciones conceptuales tienen un reto importante.

4.2. Síntesis de los conceptos de Mejoramiento Integral de Barrios en los últimos 15 años: consideraciones internacionales y nacionales Esta síntesis no maneja exclusivamente bibliografía colombiana, ya que la información disponible en el país, antes que conceptualizar el tema, describe acciones o resultados de acciones de mejoramiento o indica normas, procedimientos y estrategias para ejecutar dichos programas. A excepción del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, que designa el tratamiento de mejoramiento integral para varias UPZ en la ciudad, y de la literatura del PNUD y las agencias internacionales de crédito, los aportes de todos los documentos analizados para una definición del concepto son exiguos y poco relevantes.

4.2.1. El Mejoramiento Integral de Barrios en el ámbito internacional Los documentos de entidades internacionales, como el PNUD y el CNUAH, y de agencias de crédito, como el Banco Mundial, y el Banco Interamericano de Desarrollo, sugieren que existen varias inflexiones en el enfoque que éstas le dan al manejo de los asentamientos humanos, puesto que incorporan de forma cada vez más decidida y precisa el mejoramiento integral como una estrategia fuerte y exitosa de lucha contra la pobreza y la exclusión. La Conferencia de las Naciones 157

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Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II) emitió una declaración de naturaleza antropocéntrica y en una perspectiva cualitativa y de sostenibilidad, en la cual los gobiernos firmantes (incluido Colombia) se comprometen a: “aplicar el Programa de Hábitat mediante planes de acción locales, nacionales, subregionales y regionales, u otras políticas y programas elaborados y ejecutados en cooperación con las partes interesadas a todos los niveles y apoyados por la comunidad internacional, teniendo presente que el ser humano es el centro de interés de las cuestiones relativas al desarrollo sostenible, entre ellas la vivienda adecuada para todos y el desarrollo sostenible de los asentamientos humanos, y que tiene derecho a llevar una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza” (II Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, 1996).

Esta conferencia trazó pautas para el desarrollo de los programas de vivienda adecuada y desarrollo sostenible de asentamientos, cuyos compromisos deben tener el siguiente alcance: “garantizar progresivamente el ejercicio pleno del derecho a una vivienda adecuada, según lo previsto en los instrumentos internacionales. A ese respecto, reconocemos que los gobiernos tienen la obligación de lograr que la población pueda conseguir una vivienda y de proteger y mejorar las viviendas y los vecindarios. Nos comprometemos a alcanzar el objetivo de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de forma equitativa y sostenible, de manera que todos tengan una vivienda adecuada que sea salubre, segura, accesible y asequible, y que comprenda servicios, instalaciones y comodidades básicos, que nadie sea objeto de discriminación en materia de vivienda y seguridad jurídica de la tenencia” (II Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, 1996).

El artículo 21 de dicha declaración incluye el siguiente llamado, el cual es, por demás, una declaración de principios: “constituye un llamamiento mundial para la acción a todos los niveles. Ofrece, en un marco de objetivos, principios y compromisos, una visión positiva de los asentamientos humanos sostenibles, en el que todas las personas tengan una vivienda adecuada, un entorno salubre y seguro, acceso a los servicios básicos y un empleo productivo libremente elegido” (II Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, 1996).

Con base en ello se define la naturaleza de las acciones que cubren la provisión de espacios físicos y que se extienden a la creación de condiciones que garanticen su usufructo en forma permanente, equitativa y segura. La conferencia avanzó también en la construcción de unos objetivos marco en los 158

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concepto de

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cuales se indican los principales aspectos que han de ser tenidos en cuenta para la construcción de políticas públicas de hábitat, vivienda y suelo. Entre los principales aspectos desarrollados por dichos objetivos se deben resaltar las definiciones encaminadas a garantizar la seguridad jurídica de la tenencia y la igualdad de acceso a la tierra para todos; a promover el acceso de todas las personas al agua potable, al saneamiento y a instalaciones y comodidades básicas; a garantizar el establecimiento de sistemas transparentes, integrales y accesibles para la transferencia de los derechos sobre la tierra y la seguridad jurídica de la tenencia; a fomentar el acceso amplio y no discriminatorio a servicios de financiación de la vivienda abiertos, eficientes, eficaces y apropiados para todos; a fomentar métodos y tecnologías de construcción que estén disponibles localmente y que sean apropiados, asequibles, seguros, eficientes e inocuos para el medio ambiente; a aumentar la oferta de viviendas asequibles a través de la diversificación de la oferta, alquiler, propiedad comunal, cooperativa o de otro tipo; a erradicar la discriminación en el acceso a la vivienda y los servicios básicos por cualquier motivo; a apoyar a la familia en sus funciones de sustento, educación y crianza, y a promover el suministro de servicios básicos y sociales para poblaciones altamente vulnerables. Los insumos para la definición de varias categorías estructurantes de las políticas públicas de hábitat de las últimas décadas fueron nutridos por los procesos sociales e institucionales de reconocimiento de nuevas realidades y necesidades en complejo escenario urbano. En el marco del Hábitat II, encontramos diversas reflexiones sobre los “asentamiento humanos”: “42. Nos comprometemos a conseguir que los asentamientos humanos sean sostenibles en un mundo en proceso de urbanización, velando por el desarrollo de sociedades que hagan uso eficiente de los recursos dentro de los límites de la capacidad de carga de los ecosistemas y tengan en cuenta el principio de precaución, y ofreciendo a todas las personas, en particular las que pertenecen a grupos vulnerables y desfavorecidos, las mismas oportunidades de llevar una vida sana, segura y productiva en armonía con la naturaleza y su patrimonio cultural y valores espirituales y culturales, y que garanticen el desarrollo económico y social y la protección del medio ambiente, contribuyendo así a la consecución de los objetivos del desarrollo nacional sostenible” (II Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, 1996).

La integración de asentamientos humanos sostenibles y el acceso a servicios básicos e infraestructura son algunos de los más relevantes objetivos enunciados, así como el fomento de procesos productivos y el mejoramiento de 159

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los asentamientos espontáneos y de los barrios urbanos de viviendas improvisadas, como solución pragmática a la escasez de vivienda en las ciudades. Otros elementos importantes están relacionados con la promoción de una estructura de asentamientos geográficamente equilibrada y con el fomento de la interacción de múltiples actores en la búsqueda de alternativas. Igualmente, es perentorio facilitar el acceso al trabajo, los bienes, los servicios y los medios de esparcimiento; promover la utilización óptima del terreno productivo fomentando prácticas más eficientes de ordenación de la tierra que contemplen integralmente la posible pugna por su utilización con fines agrícolas, y proteger y mantener el patrimonio histórico, los lugares sagrados y de importancia cultural e histórica. Por último, es necesario promover la igualdad de acceso y la plena participación de las personas con discapacidad en todas las esferas de los asentamientos humanos. Como parte de la estrategia para garantizar la sostenibilidad de estas iniciativas, el evento destacó la importancia de la participación como una herramienta indispensable en la toma decisiones, herramienta que, aunque no es relacionada explícitamente con el mejoramiento de barrios, sí lo afecta indirectamente por cuanto incide en los esquemas de toma de decisiones relacionados con la planeación y asignación de recursos. Para la creación de oportunidades para la participación ciudadana en la adopción de decisiones en el nivel local y en el desarrollo de soluciones innovadoras para resolver los problemas, los gobiernos se comprometieron a fomentar el régimen democrático, la autoridad pública y el gobierno responsable, justo y eficaz de los pueblos y ciudades, fortaleciendo al mismo tiempo la descentralización de la autoridad y los recursos, y asegurando el acceso a la educación (Hábitat II, 1996). En el año 2000, las Naciones Unidas convocaron la Cumbre del Milenio, en la cual los dirigentes de 189 naciones dieron su apoyo a las metas del milenio. Los ocho objetivos de desarrollo del milenio –que van desde la reducción de la pobreza extrema a la mitad (100 millones de pobres para el año 2015), hasta la detención de la propagación del VIH/SIDA y la consecución de la enseñanza primaria universal para el año 2015– constituyen un plan convenido por todas las naciones del mundo y todas las instituciones de desarrollo más importantes a nivel mundial. Estos objetivos quedaron enunciados de la siguiente manera: 160

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Tabla No. 14. Objetivos del milenio Objetivos 1.

Erradicar la pobreza extrema y el hambre.

Lograr la enseñanza primaria mundial.

Promover la igualdad entre géneros y la autonomía de la mujer.

Reducir la mortalidad infantil.

Mejorar la salud materna.

Combatir el VIH/SIDA el paludismo y otras enfermedades.

Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.

Fomentar la asociación mundial para el desarrollo.

Fuente: Elaboración propia con base en Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005

Del libro Invirtiendo en el desarrollo (Naciones Unidas, 2005) se derivan varias estrategias para combatir la pobreza, y para ello se prescriben algunas acciones de inversión pública entre las cuales desataca la necesidad de mejorar los barrios de tugurios e idear alternativas para evitar la formación de algunos nuevos, la creación y el fortalecimiento de sistemas de salud y educación, de programas de identidad de género, medioambientales y de innovación científica y tecnológica. En la perspectiva de construcción del concepto de MIB, son relevantes algunos de los contenidos de la estrategia de desarrollo urbano: la promoción del empleo, el mejoramiento de tugurios y la creación de alternativas para evitar la formación de nuevos barrios de tugurios. La pobreza y la exclusión social fueron dos problemáticas identificadas como susceptibles de transformación a través de los procesos de mejoramiento y urbanización. Para el cumplimiento de estos objetivos se estructuró un paquete de inversiones orientadas a cubrir políticas, programas, planes y proyectos, en las siguientes cuatro líneas: • Aumento de la seguridad de la tenencia de la tierra para los habitantes de los barrios de tugurios, el mejoramiento de esos barrios y de las viviendas. • La expansión de la infraestructura y la prestación eficaz de servicios en toda la ciudad. • La creación de empleos urbanos mediante el desarrollo económico local. • El ofrecimiento de alternativas para evitar la formación de barrios de tugurios. 161

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Un referente más de la orientación de política pública relacionada con asentamientos humanos se encuentra en el marco de los retos del gobierno urbano, propuesta ésta que amplía el enfoque físico-espacial de las intervenciones hacia cuatro aspectos considerados como fundamentales en los procesos de mejoramiento urbano puesto que están relacionados con la sustentabilidad de los mismos. El Banco Mundial reconoce que el desarrollo urbano sustentable requiere de un enfoque más integrado en relación con el entorno físico, las redes de infraestructura, las finanzas y las actividades institucionales y sociales. Dicha sustentabilidad debe verse concretada en la garantía de habitabilidad, en tanto se aseguren una calidad de vida decente e igualdad de oportunidades, productividad y competitividad, gobernabilidad y financiabilidad. “Cada dimensión implica la existencia de condiciones previas apropiadas en cuanto a políticas del nivel nacional, incluyendo un ambiente fiscal sano a nivel macro y un sector financiero sólido, así como la existencia de políticas específicas en el nivel local e institucional” (Freire y Stren, 2001).

4.2.2. Caracterización conceptual de las experiencias de mejoramiento barrial a nivel latinoamericano, fomentadas por la banca multilateral53 “El crecimiento urbano ha traído grandes avances en la productividad económica de las naciones, aunque al mismo tiempo ha generado –especialmente en los países en desarrollo– problemas urbanos y sociales de dimensiones extraordinarias. En América Latina en particular, el crecimiento del empleo y de la infraestructura urbana se ha quedado a la zaga del aumento demográfico, creando una brecha que ha sido llenada por los sectores informales tanto de la economía como de las propias ciudades” (José Brakarz, 2002).

Desde mediados de los años ochenta hasta el año 2000, el Banco Interamericano de Desarrollo había apoyado más de 17 proyectos de mejoramiento barrial, invirtiendo un monto cercano a los 2.600 millones de dólares. Los aportes referidos a continuación recopilan los planteamientos contenidos en el texto publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, a finales del año 2000.

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Sin duda, las agencias internaciones de crédito y fomento han encontrado en las anteriores declaraciones la necesidad de establecer los enfoques de sus programas y adecuarlos a esta nueva realidad, donde el tema de mejoramiento adquiere una nueva dimensión. Al problema de la informalidad urbana, se ha respondido institucionalmente desde el Estado, tratando básicamente de integrar lo informal a lo formal a través de diversas estrategias y múltiples niveles de intervención (desde la intervención físico-espacial a partir de la construcción de obras de infraestructura de diversas escalas, hasta la implementación de componentes de desarrollo social y comunitario, que involucran la noción de capital social como referente para la acción). Dicho problema se asocia con precarias condiciones de vida, por cuanto que en estos sectores “informales” se concentran la pobreza, malas condiciones ambientales y de riesgos, y marginalidad urbana en general. En América Latina, los Estados han agenciado la construcción de diversas estrategias de intervención orientadas a resolver el problema de la urbanización informal mediante la implementación de Programas Integrados de Mejoramiento de Barrios, “en los cuales se combina el mejoramiento de infraestructura de los asentamientos informales con la entrega de servicios sociales” (Brakarz, 2002: 1). En este tipo de experiencias se destacan países como Chile, Colombia, Brasil y Perú. A juicio de algunos expertos, los programas de mejoramiento, que han sido definidos como metodología de intervención, han llegado a ser una herramienta importante para intervenir en aspectos urbanísticos y contribuir a resolver necesidades de grupos vulnerables de población54. Los programas de mejoramiento barrial (PMB), en cuanto herramienta empleada por gobiernos locales para abordar diversos problemas (pobreza urbana, integración física, social y económica de los asentamientos informales a la ciudad), se han convertido en estrategias efectivas para el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes de estos sectores urbanos. El objetivo fundamental de los programas de PMB es el de “solucionar completamente los problemas de los asentamientos informales de una determinada jurisdicción territorial […] definiendo prioridades y focalizando los recursos 54

Las acciones de intervención en materia de mejoramiento barrial han despertado el interés de las Naciones Unidas y del Banco Mundial, a través del Centro para los Asentamientos Humanos Hábitat, especialmente con la campaña mundial denominada “Ciudades sin Asentamientos Informales”.

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en los hogares de menores ingresos” (Brakarz, 2002: 27)55. Son programas de urbanización in situ que actúan sobre el problema de la informalidad urbana, aprovechan lo invertido por los habitantes en la construcción de sus viviendas y hacen hincapié en la participación de las comunidades para la ejecución de las obras públicas. Gráfico No. 7. Esquema general de la propuesta “Mi Barrio”, Lima, Perú Líneas

Dimensión territorial

Dimensión social

Ordenamiento del territorio

Ordenamiento urbano

Cultura ciudadana

Medio ambiente

Apropiación social de la infraestructura

Desarrollo social y comunitario

Espacios públicos de recreación

Mejoramiento de Barrios Urbanos Marginales Desarrollo de las capacidades locales

Vías de comunicación Servicios públicos

Aprovechamiento de la oferta recreativa y cultural

Mejoramiento de vivienda

Atención a población vulnerable, salud y educación

Base para infraestructura productiva

Generación de empleos e ingresos

Estrategia de Participación Ciudadana Estrategia de Fortalecimiento a la Gestión Local Fuente: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (2005)

Inicialmente, el Mejoramiento Integral de Barrios estuvo orientado a la provisión de infraestructura y servicios urbanos en los barrios, garantizando condiciones

Sin embargo, esto varía, según se trate de programas nacionales o locales. En los primeros, los recursos se distribuyen regionalmente bajo parámetros de equidad, para disminuir el desequilibrio regional; en los casos en los que se aportan recursos de cofinanciación, se procura el apalancamiento de los recursos locales. En el segundo, la participación comunitaria y los incentivos locales inciden mayoritariamente en la orientación de los recursos.

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mínimas de salubridad, regularizando la tenencia de la tierra. Actualmente, incluyen otros componentes orientados a atender las carencias sociales de grupos vulnerables, principalmente niños, ancianos y grupos de mujeres, para contribuir a: • La integración de la ciudad formal con la informal, igualando el nivel de servicios entre los barrios “ricos” y los “pobres”, mediante la provisión de un paquete mínimo de inversiones de infraestructura. Con esto, se pretende elevar la calidad de vida de los habitantes en el barrio. • La provisión de servicios sociales dirigidos a grupos vulnerables, flexibilizando y combinando acciones ajustadas a las necesidades de las comunidades; promoviendo la intervención integral para cubrir las necesidades más urgentes de las poblaciones beneficiadas y la ejecución integrada y coordinada de los distintos componentes. • El fomento de la participación de la comunidad en todas las fases de los proyectos de intervención: diseño, ejecución y mantenimiento de los servicios (Brakarz, 2002: 27). Gradualmente, las lógicas y líneas de intervención del Mejoramiento Integral de Barrios han variado y han pasado de centrarse en la solución de cuestiones como el saneamiento básico y la tenencia de la tierra, a buscar el mejoramiento integral de las condiciones de vida de los beneficiarios, el estímulo a la participación de la comunidad y la mejora en la gestión de los servicios urbanos. Para ello, se ha promovido la coordinación de un conjunto integrado de programas sociales que han de mejorar la eficiencia en la prestación de los servicios sociales y aumentar el impacto sobre las poblaciones y los grupos beneficiarios (Brakarz, 2002: 31). En muchos casos, la variación en los temas de intervención está relacionada con el carácter multivariable y multisectorial de los problemas a resolver en materia de calidad de vida en el nivel urbano, y esto demanda la coordinación de las intervenciones desde el Estado, de acuerdo con las orientaciones de la política internacional, que se preocuapan cada vez más por desarrollar programas con capacidad de concretar apuestas sostenibles e integradoras, por lo menos en el plano discursivo. En este sentido, el mejoramiento barrial en América Latina se ha destacado como herramienta para: • Luchar contra la pobreza, con acciones dirigidas a un territorio específico, para reducir desigualdades en infraestructura, proveer servicios para los hogares 165

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localizados en asentamientos informales56 y lograr el reasentamiento de población, la mitigación del riesgo ambiental, la regularización de la propiedad y la prevención de la proliferación de asentamientos informales. • Ser instrumentos de desarrollo urbano, al posibilitar la realización de obras en diversas áreas mediante la focalización de la inversión en sectores urbanos de alta concentración poblacional. El impacto de las inversiones ha de ser mayor en sectores poblacionales de bajos ingresos. En este sentido, contribuyen a resolver los problemas de segregación socioespacial de los barrios “periféricos”, lo cual posibilita la integración de lo informal a lo formal, a través de “la expansión de redes de transporte, sistemas viales y de servicios urbanos como el alumbrado público y la recolección de residuos […] como resultado final, nos encontramos con valorización de predios aledaños a las obras construidas, aumento de la seguridad ciudadana y mejoramiento de los indicadores de salud, entre otros” (Brakarz, 2002: 29). • Constituirse en elementos importantes de la política de vivienda, como complemento a las políticas que promueven soluciones habitacionales, particularmente para aquellos sectores con limitaciones para el acceso al crédito y a soluciones formales de vivienda (Brakarz, 2002: 28).

4.2.3. Asignación de recursos para mejoramiento barrial Para la inversión de los recursos se ha procurado la definición de criterios que permitan orientarlos hacia el beneficio de los sectores poblacionales de menores ingresos y con mayores carencias en infraestructura y servicios, con el ánimo de que los recursos per cápita invertidos sean similares entre los barrios. En algunos de los casos, y dependiendo del agente local, nacional o internacional que provee los recursos, se han empleado diversos mecanismos para su asignación. Por ejemplo, con respecto a la asignación de recursos entre regiones y municipios, para los proyectos financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, la elegibilidad se fundamenta en la horizontalidad

Se realizan inversiones en proyectos para la construcción de infraestructura de salud, saneamiento básico, servicios sociales, centros de salud, escuelas, guarderías infantiles y centros de atención a grupos vulnerables tales como madres cabeza de hogar, jóvenes e infantes. También se destacan las inversiones en materia de reducción de la vulnerabilidad ambiental y social en temas como la seguridad ciudadana y la prevención en el uso de drogas.

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de la distribución asociada a la pobreza relativa de cada región o municipio. Otro factor importante es el fomento al esfuerzo local en materia de financiamiento, para hacer posible la expansión de los recursos disponibles para los programas y atender una mayor cantidad de beneficiarios. Para lograr estos objetivos, se ha contado con dos formas de asignación: por concurso y por aplicación de fórmula matemática. “En la asignación por fórmula se busca incorporar factores que reflejen la situación de la región o el municipio en materia de indicadores de pobreza (como el porcentaje de la población con necesidades básicas insatisfechas) y en relación con las demás regiones o municipios. Mediante la utilización de la fórmula se establece el monto asignado a cada región o departamento, quedando por definir la selección de los barrios específicos. Esta selección puede realizarse usando criterios de pobreza y déficit de infraestructura” (Brakarz, 2002: 46)

La fórmula adoptada por el Programa de Mejoramiento de Barrios de Bolivia para la asignación de fondos entre los nueve departamentos del país pondera la población más carente de cada departamento por la población del país con NBI y compara esta proporción con el porcentaje de la población nacional que vive en el departamento. La formula es la siguiente:

CDi = {[PNBi / PNBIi] + [PNBi / PDi]} / {[PNBi / PNBIi] + [PNBi / PDi]} Donde: CDi = factor para determinar el cupo del departamento i (fondos asignados al departamento) PNBi = población del departamento i con NBI PNBIi = población total del país con NBI PDi = población total del departamento i NBI = Necesidades Básicas Insatisfechas.

En el caso de las localidades, ante la escasez de recursos financieros, se establecen otros criterios, preferiblemente técnicos, para la asignación de los recursos y la priorización de los barrios a ser intervenidos. Así pues, se aplica un criterio en el que la pobreza relativa y la “eficiencia de la inversión” predominan en la decisión. Entre los indicadores más empleados para la determinación de población vulnerable se encuentran los siguientes: • Porcentaje de población de madres cabeza de hogar.

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• Proporción de viviendas precarias con altos índices de hacinamiento. • Nivel de ingreso promedio de los hogares. • Los indicadores de NBI (los cuales esta difícilmente desagregados a nivel territorial barrial, por ejemplo).

4.2.4. Criterios, componentes y logros del Mejoramiento Integral de Barrios en América Latina El criterio de eficiencia corresponde al número de familias beneficiadas por unidad de inversión. En este caso se priorizan las unidades barriales con mayor concentración poblacional, cuyo costo de inversión por unidad permita atender la mayor cantidad de población. Estos criterios permiten diseñar un sistema de puntaje para la selección de los barrios o, en general, de las unidades a intervenir, y estimar la cuantía de los recursos a invertir. Por otra parte, la focalización debe efectuarse según consideraciones de carácter social, ambiental, político, económico y cultural.

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Tabla No. 15. Criterios y aspectos relacionados con la financiación del MIB Criterios para la financiación de MIB

Aspectos relacionados con la inversión en MIB

Focalización social, sometida a condiciones socioeconómicas de los hogares residentes en los barrios.

Construcción de obras de infraestructura de servicios, destinados a mejorar las condiciones de vida de la población beneficiada, incluyendo infraestructura sanitaria, agua potable, disposición de aguas servidas, desagües pluviales, vías, alumbrado público.

Factores ambientales, para no afectar negativamente el medio ambiente y promover su conservación o la mitigación del riesgo. Favorecen también la determinación de medidas en barrios para su reasentamiento o para que los asentamientos ocupen lugares de conservación ambiental, cultural o artística.

Servicios complementarios a la inversión física para atención de grupos vulnerables. Este aspecto incluye infraestructura social como guarderías infantiles, puestos de salud, escuelas, centros sociales y programas sociales en los que se abordan temas de capacitación laboral, rehabilitación, prevención de enfermedades, control de natalidad, apoyo a madres cabeza de hogar, entre otros.

Viabilidad legal, este criterio busca asegurar la factibilidad de la legalización de propiedad y de la inversión pública, garantizando que el proceso se agencie en zonas de litigio.

Acciones orientadas a la generación de empleo e ingresos. “En muchos de estos programas aparecen acciones orientadas a mejorar el ingreso mediante la capacitación de mano de obra y el fomento a las pequeñas y medianas empresas y comercios. Entre las acciones más destacadas podemos contar: capacitación especializada, becas para cursos profesionales específicos, asistencia técnica a profesionales autónomos y microempresarios, apoyo de gestión a micro productores o unidades productivas, a través de micro crédito y aumento de la escolaridad con programas de complementación para adultos, destinados a completar su educación formal, facilitándoles así el acceso al mercado del trabajo” (Brakarz, 2002: 36).

Viabilidad urbana, para lograr la incorporación del barrio al sistema urbano local, en materia de prestación de servicios, accesibilidad y movilidad, entre otros aspectos.

Acciones de apoyo a programas orientados a mejorar su efectividad y asegurar sostenibilidad en el tiempo, incluyendo acciones de prevención a la urbanización informal, preparación de proyectos de urbanización, de ingeniería y arquitectura, comunicación y difusión de proyectos.

Densidad urbana, con el fin de dar prioridad a las áreas más consolidadas, donde la inversión genera mayor impacto (Brakarz, 2002: 47).

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Brakarz proporciona una serie de insumos sobre las acciones de mejoramiento integral de barrios que adelantan los países de América Latina, las cuales se sintetizan en la Tabla No. 16. Tabla No. 16. Componentes de los Programas de Mejoramiento de Barrios en América Latina, 1990-2000 País Componentes de los programas

Chile

Colombia

PMB

MVE

90/95

1995

Argentina

Brasil

PROMEBA PROAP 1996

Infraestructura Agua potable Soluciones de alcantarillado Drenaje pluvial Sistema vial Alumbrado público Energía eléctrica Servicios urbanos Recolección de basuras Soluciones de vivienda Módulos o casetas sanitarias Mejoramiento de viviendas Reasentamiento Servicios y equipamientos sociales Locales y servicios comunitarios Plazas públicas, canchas deportivas

170

1995

Brasil

Bolivia

Brasil

PBV

HBB

SMB

PROAP II

1996

1998

2000

Capít u l o IV. E l

concepto de

MIB

País Componentes de los programas

Chile

Colombia

PMB

MVE

90/95

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Argentina

Brasil

PROMEBA PROAP 1996

1995

Brasil

Bolivia

Brasil

PBV

HBB

SMB

PROAP II

1996

1998

2000

Guarderías infantiles Servicios para grupos vulnerables* Puestos de salud Generación de trabajo e ingresos Medio ambiente Arborización y forestación Recuperación y mitigación ambiental Desarrollo comunitario Educación sanitaria y ambiental Promoción de la organización comunitaria (*) Servicios sociales diversos, cuya definición se hace a partir de las necesidades expresadas por la comunidad. Siglas PMB: Programa de Mejoramiento de Barrios, Chile. MVE: Programa de Mejoramiento de Vivienda y Entorno. Red de Protección Social, Colombia. PROA I y II: Programa de Regularización de Asentamientos Populares, Favela-Barrio. Etapas I y II, Río de Janeiro, Brasil. PROMEVA: Programa Nacional de Mejoramiento de Barrios, Argentina. PBV: Programa Baixada Vida/Nueva, Gobierno Estadual de Brasil. Fuente: Brakarz (2002: 30)

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Entre los logros más destacados del mejoramiento integral de barrios en América Latina podemos destacar el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes urbanos, al permitir el acceso a servicios sociales, públicos y de infraestructura, así como a equipamientos y a espacio público. A nivel institucional se resalta la sinergia entre los distintos componentes, a partir de las acciones institucionales efectuadas con un carácter integrador y complementario, realizado de manera simultánea, lo cual ha causado mayor impacto del que se podría esperar en la ejecución individual de los mismos. Otros logros se evidencian en el mejoramiento de las condiciones de seguridad pública o ciudadana, la cual está asociada a la “superación del aislamiento físico de los asentamientos”, a la instalación de alumbrado público y al control social ejercido por las comunidades sobre el espacio público, fruto del mejoramiento de las condiciones físicas y del proceso organizativo. Por otra parte, la seguridad se relaciona con la oferta de programas de capacitación laboral, orientado particularmente a la población juvenil, susceptible de caer en dinámicas de delincuencia y drogadicción. A nivel urbano se perciben logros relacionados con la integración de las zonas informales a la ciudad formal, proceso asociado con la ruptura de fronteras entre los asentamientos pobres y los ricos. Por otra parte, la legalización de la propiedad introduce aspectos relevantes relativos a la tributación y al establecimiento de cargas impositivas, como fortalecimiento de la estructura de mercado del suelo urbano. El mejoramiento de las condiciones de vivienda y la valorización inmobiliaria, junto con la construcción de infraestructura urbana, la prestación de servicios públicos domiciliarios y la legalización de la propiedad, se presentan también como logros urbanos alcanzados tras la intervención del mejoramiento barrial. Por estas razones, los programas de mejoramiento barrial forman parte de la política de vivienda y complementan las acciones de apoyo a su construcción. Por otro lado, con respecto a la sostenibilidad de las comunidades en las cuales se realiza mejoramiento integral de barrios en América Latina, se encuentra que dichos procesos aseguran la integración de los servicios a las redes existentes; convierten las cargas impositivas por la prestación de los servicios en mecanismo de recuperación de la inversión local; aplican sistemas alternativos de operación y mantenimiento, y promueven la vinculación de organizaciones sociales y no gubernamentales en la provisión y mantenimiento de ciertos servicios y cuidado de infraestructura. 172

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concepto de

MIB

En la medida en que se garantice que los programas de mejoramiento se constituirán en instrumentos de política pública y que contribuirán a resolver el problema de la marginalidad urbana, al ser incorporados como componentes sustanciales de las políticas públicas de vivienda a nivel nacional, regional o municipal, la sostenibilidad del mejoramiento será mayor, como lo demuestra la experiencia acumulada mediante la provisión de subsidios para infraestructura colectiva en barrios pobres. Otros aspectos relacionados con la sostenibilidad del mejoramiento integral de barrios son la formulación de políticas complementarias que contribuyen a resolver el problema de la urbanización informal; la importancia y trascendencia de la participación de los gobiernos locales, regionales y nacionales en la formulación y ejecución de los programas de mejoramiento barrial, y la potenciación de la capacidad técnica de las entidades estatales en la ejecución de los programas, por cuanto demandan operaciones complejas que involucran la ejecución simultánea de varios componentes para hacer posible la integración de las intervenciones físicas y las sociales. Después de un análisis de los principales aspectos que constituyen los procesos de mejoramiento integral de barrios en América Latina y de su construcción conceptual, vale la pena anotar que sus componentes se han basado en la concepción de las necesidades básicas. En este sentido, las acciones de mejoramiento han privilegiado la cobertura o la superación de dichas necesidades, las cuales tienden a ser cada vez más básicas o limitadas. Por lo tanto, es preciso abordar la noción de básicos vitales requeridos por una comunidad para subsistir dignamente, más allá de la construcción de infraestructura.

4.3. Concepto de Mejoramiento Integral de Barrios desde la última década en el ámbito nacional Sin duda, los conceptos de vivienda y mejoramiento de barrios que ha construido el sector institucional colombiano han sido influenciados por los siguientes factores: • La firma de tratados internacionales, en particular de la Declaración de Estambul de 1996 y de las Metas del Milenio de 2000, que ya han sido estudiados en este documento. 173

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• La Constitución Nacional de 1991, que le otorga a la vivienda el carácter de un derecho fundamental. • La Política Urbana Ciudades y Ciudadanía de 1995, que define la vivienda como un “atributo urbano”, adopta los “acuerdos urbanos” (solidaridad, competitividad, y sustentabilidad ambiental) como base de su ejecución y reconoce en el programa VIEN (Vivienda y Entorno), integrado a la Red de Solidaridad Social, una de las iniciativas más importantes para el desarrollo de la política de vivienda social (Ministerio de Desarrollo Económico, 1995). • La Ley 388 de 1997 de Desarrollo Territorial, que define el alcance y contenido de los planes de ordenamiento territorial vigentes hasta la fecha e incluye la formulación y aplicación de instrumentos de gestión, financiación y planificación urbana, los cuales garantizan la viabilidad y articulación física, económica y social de las actuaciones urbanísticas. • Ante los cambios introducidos por la LDT en 1997, el gobierno nacional, a través del Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, aprobó el documento Optimización de la Política de Desarrollo Urbano, de conformidad con la política de calidad de vida urbana definida por el PND para el período 2002-2006.

4.3.1. El diagnóstico de FEDEVIVIENDA El documento Síntesis de las consultas urbanas en Mejoramiento Integral de Barrios 200257 es, como su nombre lo indica, una síntesis diagnóstica y un conjunto de propuestas conceptuales y procedimentales inspiradas en una serie de experiencias realizadas por FEDEVIVIENDA mediante un proceso de consultas urbanas entre 1997 y 2001. Una de tales experiencias es el piloto del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios de la Comuna 10, Sector Las Palmas en la ciudad de Neiva (departamento del Huila, Colombia) y evalúa como exitosa la experiencia del PRIMED (1998) en Medellín. Aunque coincide con un enfoque remedial, identifica varios temas que son de interés

“Estos documentos son el resultado de la experiencia de las entidades socias locales y de FEDEVIVIENDA en el desarrollo del proceso de consultas urbanas realizadas entre 1997 y 2001, por el PGU a través de FEDEVIVIENDA como institución de anclaje regional para el tema de mejoramiento integral de barrios” (PGU, Coordinación para América Latina y el Caribe, 2002: 6).

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MIB

para la construcción de un concepto de mejoramiento más integral que los enfoques sectoriales tradicionales. Algunos de los principales aportes de la reflexión desarrollada por FEDEVIVIENDA están relacionados con la identificación de problemas en la titulación de tierras;, con el limitado acceso de la población a servicios sociales y su baja provisión; con la existencia de problemas como el desempleo, la inseguridad, la delincuencia y la violencia; con las limitaciones en el acceso a servicios, espacio y transporte público, lo cual, a su vez, dificulta la incorporación urbanística y económica a la ciudad. En este sentido, es evidente que las intervenciones siguen siendo predominantemente sectoriales y que hay múltiples limitaciones institucionales para el abordaje integral del mejoramiento. En consecuencia, se mantiene un enfoque netamente urbanístico en el abordaje del problema de vivienda, puesto que el tema del mejoramiento integral de barrios es aún incipiente y poco evaluado. Por demás, se han consolidado fenómenos de exclusión y segregación social que obligan a desarrollar lecturas y propuestas que vayan más allá de lo físico-espacial e integren la complejidad de la vida urbana y concreten procesos de desarrollo comunitario en la producción del hábitat. Así pues, los apoyos municipales deben encaminarse a fortalecer una visión integral de la ciudad y a entender las múltiples y variadas interrelaciones que se dan en ella. El diagnóstico propone adoptar los objetivos que se reseñan en la Tabla No. 17.

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Tabla No. 17. Principios y objetivos de los Programas de Mejoramiento Integral de Barrios Fedevivienda

Cumplimiento del derecho al hábitat y la vivienda

Producción social de la ciudad y vivienda

Gestión democrática del territorio

Pgu-alc

Erradicación de la pobreza urbana, buscando la equidad social y de género y una mejor gestión ambiental

Mejoramiento integral de barrios •

Reducir niveles de pobreza mejorando la calidad de vida en términos de habitabilidad de la vivienda y el entorno.

•

Acelerar la consolidación de la ciudad a través de intervenciones físico-territoriales (servicios públicos, vivienda, equipamientos sociales, espacio público, transporte, suelo).

•

Evaluar las posibilidades de movilizar recursos propios del municipio para el mejoramiento barrial al incorporar las áreas urbanas mejoradas al régimen catastral, de uso y pago de servicios.

•

Fortalecer las instituciones a través de la coordinación intersectorial y transferencia de metodologías.

•

Reconocer los elementos y mecanismos de los procesos de producción de vivienda y ciudad calificados como informales.

•

Valorar el aporte económico, social y cultural de estos procesos para la población involucrada y la ciudad en su conjunto.

•

Mejorar la calidad de los resultados de estos procesos en términos de habitabilidad de la vivienda y el barrio por medio de la racionalización de sus componentes (asistencia técnica, crédito, comercialización de materiales, capacitación de la mano de obra, entre otros).

•

Reconocer y fortalecer los circuitos económicos existentes alrededor de los procesos de construcción y mejoramiento de las viviendas y el entorno.

•

Implementar esquemas de concertación y cogestión entre la administración municipal, el sector privado y la comunidad organizada.

•

Mejorar las condiciones de convivencia ciudadana por medio de la capacitación y apoyo a la organización de la comunidad.

•

Sensibilización de los pobladores para los elementos y mecanismos que componen los procesos de producción de vivienda y ciudad, así como para los potenciales económicos, sociales y culturales que estos incluyen.

Inclusión social

Promoción de la gobernabilidad local participativa

Fuente: PGU-Coordinación para América Latina y El Caribe (2002)

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4.4. Las distintas miradas del concepto de mejoramiento58 El concepto de “mejoramiento” surge en relación con la noción productivista de “agrupación residencial”, según la cual ésta es un problema social que debe ser tratado por especialistas a través de soluciones estandarizadas (Aymonino, 1973), y va más allá de los enfoques adoptados por las agencias internacionales de crédito para desarrollo urbano, los cuales la entienden como un sector similar a la provisión de bienes y servicios urbanos básicos (Laquian, 1985: 29). En Colombia su aplicación adquiere un manifiesto énfasis económico, puesto en evidencia en las consideraciones, definiciones y justificación de las inversiones públicas en los Planes de Desarrollo nacionales, específicamente desde “Las Cuatro Estrategias” (1970), donde la vivienda, en general, y la de interés social, en particular, es percibida como una actividad edificadora que simultáneamente cumple un papel dinamizador de la economía y promueve el ahorro interno satisfaciendo la demanda social y de generación de empleo. Esto explica, además, la naturaleza de los indicadores predominantemente cuantitativos elegidos por las entidades del sector, para medir los déficits habitacionales en el país. Este enfoque ha trascendido a las políticas habitacionales públicas del Estado colombiano y durante cerca de medio siglo muestra una tensión no resuelta entre mercado y demanda. Como consecuencia de ello, la acción institucional enfrenta en la actualidad un creciente proceso de desregularización, de modo que su incapacidad para resolver en forma satisfactoria dicho déficit se ha hecho evidente, teniendo en cuenta, eso sí, que su solución definitiva es improbable (Gilbert, 1998: 279). Dicha concepción se ha materializado en múltiples modelos (institucionales, primero, y privados, después) de urbanizaciones y agrupaciones residenciales, muchos de los cuales se caracterizan por la escasa variedad arquitectónica y espacial, y por el fraccionamiento de los tejidos urbanos, lo cual propicia una creciente exclusión social y una incapacidad para atender la demanda de sectores populares. El énfasis de las políticas ha estado, entonces, en la producción de viviendas nuevas, antes que en el mejoramiento del stock existente, puesto que el

Los aspectos referidos a la definición conceptual del mejoramiento barrial son tomados literalmente del documento aportado por Pedro Buraglia, profesor de la Universidad Nacional de Colombia, asesor durante el desarrollo del estudio de consultoría.

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mejoramiento de barrios es una actividad poco reconocida y apoyada institucionalmente; más bien es desarrollada de manera espontánea por los habitantes. Sin embargo, se pueden contar algunas excepciones, como por ejemplo el Plan Terrazas del Banco Central Hipotecario en los años ochenta y programas como Vivienda y Entorno del INURBE, que aún no han sido evaluados. Si bien, gracias a su empalme con las políticas macroeconómicas y financieras, estos enfoques aseguran la permanencia del Estado colombiano en el tema, no garantizan que su acción represente una trasformación sostenible de la calidad habitacional de las áreas de periferia ni que la acción pública logre llegar en forma solvente a los sectores más pobres de las poblaciones urbanas. Por el contrario, como consecuencia de las últimas decisiones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el énfasis se mantendrá particularmente en la titulación (País de Propietarios) y en la asignación de subsidios a las familias más vulnerables para la construcción y adquisición de viviendas nuevas, con la regularización y estandarización de la vivienda de interés social, VIS, de acuerdo con los Decretos 975 de 200459 y 2060 de 200460.

4.4.1. Una construcción influenciada por enfoques disciplinares o misionales La vivienda, en sentido amplio, y el mejoramiento barrial, en sentido estricto, han sido vistos básicamente a partir de enfoques disciplinares o misionales, que aunque explican parcialmente su compleja naturaleza, tienden a imponerse en forma excluyente y a derivar de ello acciones igualmente parciales o sectoriales. A continuación se presenta una “taxonomía” inicial de estas ideas.

4.4.2. Miradas “políticas y sociológicas” Desde esta perspectiva, la vivienda es entendida como un derecho fundamental y, consecuentemente, se hace énfasis en su adquisición o mejoramiento para garantizarlo. En este sentido, son de vital importancia la legalidad y

Fija los topes a la VIS subsidiable así: Tipo 1, hasta 50 SMLMV; Tipo 2, superiores a 50 y hasta 70 SMLMV; Tipo 3, superiores a 70 y hasta 100 SMLMV, y Tipo 4, superiores a 100 y hasta 135 SMLMV . 60 Fija el tamaño de los lotes para vivienda subsidiable en 35m2. 59

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reconocimiento de derechos; el derecho a una vivienda digna; el ejercicio de los derechos fundamentales; la incidencia de la cultura, el género y los modos de vida locales en el diseño y uso del espacio; los ciclos de vida de las comunidades; la participación y el empoderamiento local, etc. La mayoría de estos aspectos están considerados en las conferencias internacionales apoyadas y promovidas por las Naciones Unidas. Según el Instituto de Administración Pública de Nueva York, IPA, las declaraciones de Vancouver fueron marcadas por un idealismo que aún permanece en los gobiernos signatarios. Sin embargo, desde Hábitat I, las expectativas de mejoramiento de los asentamientos humanos no son tan grandes, ya que los problemas no sólo han permanecido, sino que se han multiplicado, casi triplicado, en tamaño y naturaleza. Gráfico No. 8. Transición temática en materia de hábitat Política nacional

Descentralización

Participación ciudadana

Propiedad pública

Acción colectiva

Transacciones - mercado

Vivienda/ alojamiento

Ambiente humano

Asentamiento sostenible

Planeación integral

Diseño Urbano

Equidad y transparencia

La gráfica indica el derrotero que han seguido los grandes temas de las agendas de hábitat. En un análisis de la evolución del tema, María del Pilar Pérez afirma que: “Una construcción sustentable pasa necesariamente por la construcción de las viviendas para sus gentes, es decir, por la construcción de los espacios de privacidad (de lo privado) para sus habitantes, quienes desarrollan su sociabilidad y su ciudadanía en los ámbitos públicos. De ‘identidades individuales e identidades colectivas’ se construye necesariamente la ciudad. Ciudades sustentables sin viviendas no existen, pero sí existen viviendas sin ciudad. Si de la integración y la coexistencia de lo privado y lo público se hace ciudad, lo público –la posibilidad del ágora es, sin embargo, su atributo insoslayable–” (ALAI).

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4.4.3. Derecho a la vivienda y derecho a la ciudad El derecho a la vivienda, un derecho intrínseco al ciudadano, reconocido en el documento de Hábitat I en Vancouver 1976 y en muchos documentos de Naciones Unidas, no aparece en el borrador de la Agenda de Hábitat que debía discutirse en la tercera conferencia preparatoria realizada en Nueva York en febrero del mismo año. El debate, enfrentando la oposición de Estados Unidos, Japón y Brasil, centró toda la atención de la conferencia en ese derecho. En la Conferencia de Estambul, subyace la inquietud de si el derecho a la vivienda logra proyectar fehacientemente los puentes de acuerdo a las necesidades de un mundo urbanizado (el derecho a la ciudad o al espacio público, por ejemplo). Estos temas, presentes en documentos y declaraciones de diversas ONG durante el proceso preparatorio, no estuvieron presentes en los debates oficiales de Hábitat II, ni tampoco en sus papeles.

4.4.4. Políticas habitacionales y políticas urbanas En el contexto global de la Agenda de Hábitat –la cual incluye un extenso capítulo destinado a los “Asentamientos humanos sustentables”–, las políticas habitacionales, que se proponen integradas desde una visión “holística” en las políticas macroeconómicas, medioambientales y en las imprescindibles políticas sociales, no quedan vinculadas con el énfasis necesario, ni con la concepción, quizás más compleja, de “políticas urbanas” ni con las del espacio público. Éste último en particular sigue siendo considerado como el espacio verde que se sugiere dejar en los planes de ordenamiento urbano y como aquello que “sobra” y que hay que dejar entre vivienda y vivienda. El argumento sigue siendo el de un tratamiento “sustentable del suelo”, que tiene más que ver con la “conservación ambiental” que con la “sustentabilidad urbana”. Lo comunitario-barrial no sería tampoco suficiente para el desarrollo de la ciudadanía y la búsqueda de articulaciones con la escala urbana, “el pasaje del barrio a la ciudad”, resultaría una tarea pendiente (Carta Brasileña por el Derecho a la Vivienda y a la Ciudad, mayo de 1996). Lo público no sería sujeto de pensamiento proyectual ni de normas de calidad espacial de manera tan precisa como la vivienda. Muchos de estos aspectos se asocian efectivamente con la superación de la pobreza y el problema del desarrollo, intentando determinar las variables sobre las que debe incidir para tratar de superarla. 180

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concepto de

MIB

4.4.5. Miradas “económicas” En este enfoque, la vivienda es entendida como un sector económico (la construcción) y las medidas que se desprenden de ello tienen que ver con estrategias para mantener el mercado inmobiliario abierto mediante el fortalecimiento de la oferta o la demanda, facilitando el acceso al suelo y el crédito, o introduciendo regulaciones o procedimientos de liberalización o abaratamiento, aunque se desconozcan la naturaleza de las dinámicas económicas locales en la generación de empleo estable y el mejoramiento del ingreso familiar (Gilbert, 1998). Colombia posee una larga experiencia en este enfoque, que fue concebido por Lauchlin Currie y adoptado por el gobierno nacional con el Plan de Desarrollo “Las Cuatro Estrategias” en 1970, el cual ve en el sector de la construcción un potencial dinamizador de la economía como se indicó arriba. Así mismo, es compartido por las agencias internacionales (BIRF, BID, AID, etc.) a través, por ejemplo, de programas de lotes con servicios o préstamos sectoriales para saneamiento básico, agua potable o ampliación de redes de infraestructura y, más recientemente, mediante el subsidio familiar de vivienda tomado de las experiencias en Chile61. En este contexto, el mejoramiento de vivienda no cumple un papel protagónico, ya que lo importante han sido la dinamización y la expansión del mercado de insumos, suelo, servicios, infraestructura, materiales de construcción y mano de obra, en conjunción con la expansión del sector financiero y en competencia con los mercados y dinámicas informales. La lógica que más se acomoda a estas dinámicas y políticas es la producción de vivienda nueva, concebida bajo una rígida estructura dominada por una oferta de características monopólicas y no por la demanda. No obstante su escaso reconocimiento, el mejoramiento en este enfoque se enfrenta a nuevos desafíos, dada una nueva e imprevista dimensión: el reparto equitativo de cargas y beneficios, lo cual, como está previsto en el POT, implica un nuevo gravamen en las áreas donde se eleva la edificabilidad o se introduce un cambio de uso por cuenta del cobro de plusvalías y donde la política de inversión social se orienta a su recuperación.

El subsidio de vivienda es asignado a las familias con ingresos hasta de 4 SMLMV a través de FONVIVIENDA (recursos del presupuesto nacional) y las cajas de compensación familiar (recursos parafiscales) para los trabajadores afiliados a ellas.

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4.4.6. Miradas “físico-espaciales” Las miradas físico-espaciales se orientan simultáneamente a responder a la racionalidad y las lógicas del mercado inmobiliario colombiano, y a introducir un concepto de racionalidad en el planeamiento y el diseño, ejercido en forma vertical y de inspiración esencialmente jurídica y normativa, en la cual se inscriben las nociones de estructura urbana, zonificación, normas de planeación y diseño (normas mínimas) que hacen énfasis en aspectos de normalización, estandarización y funcionalidad. Muchos de estos aspectos se han consolidado como manuales de modelos estandarizados de producción de la vivienda o métodos de desarrollo progresivo o autoconstrucción. Esta mirada es acompañada de enfoques críticos y alternativos que cuestionan la capacidad y calidad de respuesta al contexto. A pesar del incipiente desarrollo que aún exhibe el tema del mejoramiento integral de barrios (Escallón, 2005), el POT de Bogotá (Decreto 190/04) adopta una mirada de los enfoque sectoriales del “viviendismo” más amplia que la tradicional, e incluye, entre otros, la dimensión territorial y urbana, el concepto de centralidades, la intervención urbanística mediante operaciones estratégicas y el desarrollo de instrumentos de regulación normativa basados en la “escala intermedia” (reglamentación de las UPZ); así mismo, adopta el tratamiento de mejoramiento integral. Un documento pionero es, sin lugar a dudas, el Manual de normas mínimas del ICT (1972).

4.4.7. Miradas “ambientalistas” y basadas en principios de sostenibilidad Esta mirada, inicialmente inspirada en enfoques higienistas del siglo XIX, fue trasladada al enfoque sectorial de saneamiento básico y posteriormente inscrita bajo el concepto ambientalista de “sostenibilidad”. Está, además, asociada a los temas de vulnerabilidad, amenaza y riesgo, y a los aspectos de habitabilidad y confort interior de la vivienda, ampliado en algunos casos al logro de sostenibilidad económica y social. En la ciudad, este enfoque inspira la acción de entidades como la DPAE, el DAMA y la Secretaría de Salud.

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Capít u l o IV. E l

concepto de

MIB

4.4.8. Miradas “comportamentales” Aunque con escaso desarrollo en el país, bajo este enfoque se inscriben diversas teorías, algunas de ellas deterministas y mecánicas, y de diversa orientación e ideología política, que se proponen entender la relación entre el hombre y su ambiente, reconociendo que existe al menos interdependencia, regulación y afectación mutua entre estos factores o sistemas. Esto da origen a diversas estrategias dirigidas ya no al objeto de trabajo, sino más bien al sujeto (los habitantes urbanos), en cuanto éste tiene la capacidad de transformarse e interactuar con su entorno. De ellos se derivan temas como control social, seguridad pública, personalización, etc. Los estudios pioneros se le atribuyen a Jane Jacobs, en su texto clásico de consulta Muerte y vida de las grandes ciudades americanas (Jacobs, 1961).

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Capítulo V

Las

experiencias de

MIB

Bogotá, 1972-2006

5.1. Caracterización conceptual del MIB desde las experiencias precedentes Es importante señalar que las iniciativas gubernamentales objeto de esta consideración y desarrollas a nivel distrital desde 1972 hasta la fecha no han sido definidas como de mejoramiento integral de barrios; son acciones que se enmarcan dentro de la noción de desarrollo y mejoramiento urbano. Sólo hasta el año 2000 en la política distrital del hábitat se formuló explícitamente el mejoramiento integral de barrios como algo concreto, teniendo como antecedentes las experiencias anteriores, entre las cuales se destaca principalmente el Proyecto “SUR con Bogotá”, iniciado en 1999. En este sentido, se debe distinguir entre “mejoramiento urbano” y “mejoramiento barrial” en cuanto son iniciativas para la superación del déficit acumulado por la ciudad en diversos campos, y que permiten al gobierno distrital actuar en diversas escalas de intervención, con énfasis y componentes disímiles. Desde el año de 1972 se han realizado experiencias de intervención en materia de mejoramiento urbano62, las cuales han orientado su acción a partir Se hace referencia a este año por la documentación referida; pero esto no significa que no haya habido acciones de mejoramiento barrial previas. Así mismo, las experiencias de MIB fueron ampliamente caracterizadas en el primer informe de la Consultoría CVP-UNC (agosto 2006).

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de la identificación de un problema central, de la definición de un objetivo y una población objeto, y de la construcción de una estrategia de intervención. Se han definido componentes, líneas y pautas de acción, así como escalas de intervención. Sin entrar a detallar cada uno de estos aspectos, se intentará una aproximación a la idea-problema que se pretende abordar a nivel urbano con las propuestas de mejoramiento; para poder determinar la orientación de la intervención en términos conceptuales para la ciudad de Bogotá. En sus dos fases, el Programa Integrado de Desarrollo Urbano de la Zona Oriental de Bogotá D.E., PIDUZOB, procuraba la integración de la parte oriental de la ciudad con la zona urbana a través de la prestación de servicios y la construcción de infraestructura vial para habitantes urbanos de los estratos socioeconómicos más bajos. La noción predominante en la intervención era la de integración urbana, la cual se obtendría mediante la prestación de servicios (salud y educación principalmente) y la construcción de infraestructura en general. A la vez, el desarrollo del programa implicaba la definición de escalas de intervención de carácter zonal y metropolitano. Todo este proceso se soportó con la configuración de un subprograma de mejoramiento institucional orientado hacia las entidades distritales de carácter público con competencia en las distintas acciones, de tal suerte que se optimizara la labor del Estado en esta zona de la ciudad. Hacia 1985, la experiencia agenciada por la ONU en Bogotá63 expresaba ampliamente la intención de aportar en la construcción de una metodología de intervención en sectores populares urbanos incidiendo sobre la calidad de vida de los asentamientos, lo cual suponía una afectación de las áreas habitables y del espacio público mediante la construcción de espacios colectivos y la prestación de servicios comunitarios. Las acciones se orientaban a fortalecer la Administración Distrital a través de la planeación, programación, ejecución y el trabajo bajo principios de descentralización. En síntesis, buscaba la vinculación de los sectores populares urbanos a las actividades productivas de la ciudad mediante tres componentes (el social, el de obras y el institucional), promoviendo la participación de la comunidad en el marco de la descentralización. La escala de intervención fue zonal. 63

PNUD (1985). Este programa anotaba con total claridad que no pretendía resolver en su totalidad aquellos aspectos deficitarios que en materia de calidad de vida sufrieran los habitantes de los sectores populares urbanos.

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Capít u l o V. L a s

experiencias de

MIB

Bogotá, 1972-2006

Entre 1996 y 2000, en la ciudad de Bogotá se ejecutó el programa “Obras con Saldo Pedagógico”, definido como una metodología para fortalecer las capacidades colectivas y las redes sociales de la población en los barrios, a través de la gestión y ejecución de obras a pequeña escala en el espacio público y, en general, del desarrollo de acciones de mejoramiento al entorno en las unidades barriales. Las comunidades organizadas accedían a la financiación de proyectos mediante concurso. Dos componentes destacaban en este proceso: el social y el de obras. Entre 1999 y 2006, se agenció el proyecto de mejoramiento barrial “SUR con Bogotá”, el cual, a través de la aplicación de una lógica de intervención que combinaba distintas escalas (barrial, zonal y local), pretendía institucionalizar un modelo de intervención en mejoramiento barrial a nivel distrital en zonas urbanas con barrios en desarrollo progresivo, buscando su consolidación. Se consideraba que mediante la planeación y la gestión coordinada entre las entidades distritales y la participación de la comunidad se potenciarían las capacidades comunitarias y la acción estatal en materia de mejoramiento. Entre las acciones destacadas se resaltó la construcción de infraestructura en diversos ámbitos, la legalización de barrios y la prestación de servicios en general, así como la intención de promover la sostenibilidad de los procesos conducentes al mejoramiento de la calidad de vida de la población en condiciones de pobreza, y el desarrollo de acciones institucionales que vincularan a la comunidad con el sector privado, para potenciar las capacidades de aquella. Después de muchos años, “SUR con Bogotá” podría ser calificado como una de las experiencias más serias que se hayan ejecutado en la capital del país. Entre 1998 y 2000, el programa “Acciones para la Convivencia” tuvo dos líneas de acción: la arborización en coordinación con el Jardín Botánico y el diseño del espacio público. Ambas pretendían el fortalecimiento y la capacitación de las organizaciones comunitarias, al propiciar espacios para la planificación de la ciudad, realizar diagnósticos participativos y buscar que las comunidades incidieran en las determinaciones sobre lo público, y contribuyeran a la administración de los recursos colectivos. Durante este mismo período, se desarrolló el Programa de Desmarginalización, que fue definido por el gobierno distrital como una estrategia de intervención social, masiva, integral y coordinada para mejorar la calidad de vida de la población de estratos 1 y 2. A través de la ejecución de obras con carácter participativo 187

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en unidades barriales64, locales e incluso zonales, se promovió la ampliación de infraestructura en materia vial y de servicios públicos; la recreación y el deporte; la construcción y mejoramiento de infraestructura educativa, de salud y en general el bienestar social, así como acciones en zonas de riesgo y gestión comunitaria e intersectorial. La generación de capacidades en la comunidad transitaba por un cambio conceptual en el que los habitantes urbanos de los “barrios deficientes”, generalmente pertenecientes a estratos 1 y 2, eran concebidos no como receptores, sino como gestores de la política. El programa se desarrolló en 4 fases. Entre 1998 y 2001 se ejecutó el Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario de Ciudad Bolívar65, financiado con recursos de cooperación internacional y del gobierno nacional. Como objetivo se trazó la mejora de las condiciones de vida de los núcleos más desfavorecidos de la localidad de Ciudad Bolívar, haciendo énfasis en la creación de oportunidades para mujeres y jóvenes, y en el suministro de servicios básicos. Con ello se pretendía contribuir al fortalecimiento de la descentralización y al mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones vulnerables a nivel urbano. Hacia el año 2000, en el marco de la formulación del primer POT (cfr. Informe Consultoría CVP-UNC, 2006) para la ciudad de Bogotá, se definió el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, como un componente estructurante de la política de vivienda del Distrito Capital, del hábitat y la seguridad humana. El PMIB buscaba contribuir a solucionar la pobreza urbana mediante el mejoramiento del entorno y de la capacidad social de la población asentada en áreas de desarrollo incompleto. Para ello, construyeron dos estrategias de intervención definidas en torno a la participación y la coordinación institucional y de gestión local. Dicho proceso debería contribuir a la sostenibilidad de las actuaciones y de los recursos invertidos por las entidades distritales en aras de la consolidación del territorio; el mejoramiento de las condiciones sociales; la creación de condiciones para la participación y la organización social en las Unidades de Planeamiento Zonal, UPZ, y en los barrios de origen ilegal o de desarrollo incompleto. Los barrios para la intervención eran seleccionados según criterios de insuficiencia en los campos de intervención formulados para el programa. 65 Esta experiencia se generó a través de 4 subprogramas: pequeña y mediana empresa; fortalecimiento y coordinación interinstitucional; mejoramiento de vivienda y grupos sociales, y apoyo y promoción de la mujer y de los jóvenes. 64

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Con respecto a la consolidación urbana, el Proyecto de Servicios Urbanos del Banco Mundial pretendía dar continuidad a la intervención de la Administración Distrital en el mejoramiento del bienestar de los habitantes de la ciudad por medio de planes físicos, de gestión social y asistencia técnica; movilidad, vivienda, servicios públicos, saneamiento ambiental; espacio público, planeación. Además buscaba garantizar la sostenibilidad de las acciones institucionales del Estado a través de tres ejes principales: movilidad, mejoramiento integral de barrios y fortalecimiento institucional. Finalmente, el ejercicio que se construyó en torno al Programa ““Obras con Participación Ciudadana”” entre los años 2003 y 2008 fue concebido como parte del PMIB, y fue desarrollado en 26 UPZ caracterizadas como de mejoramiento. Uno de sus principales objetivos fue el de fortalecer las capacidades colectivas y las redes sociales de los habitantes urbanos en distintos barrios, mediante la gestión y la ejecución compartida de obras en zonas de mejoramiento. La idea de mejorar las capacidades de gestión de las comunidades y la articulación social de base, se asociaba con la superación de las condiciones de desarrollo incompleto y el mejoramiento de la calidad de vida66. Vale la pena destacar que Bogotá no es la única ciudad que ha venido afrontando acciones tendientes a propiciar el mejoramiento barrial en Colombia. Diversos gobiernos de la ciudad de Medellín han desarrollado también un conjunto de experiencias, entre las que se destacan Moravia y PRIMED. La experiencia en Moravia, a pesar de ser referida como de mejoramiento, es definida como de rehabilitación física de vivienda construida con normas urbanísticas deficientes. En esta experiencia se ordenan tres componentes: el social, el de obras y el institucional. En esencia, se buscaba la consolidación de lo informal bajo los parámetros de la ciudad formal. Moravia se volvió importante para la ciudad, por cuanto se elaboró una visión regional definida en los Planes de Desarrollo urbano-regionales, los cuales determinaban la construcción de una vía de carácter regional, que contribuiría al desarrollo económico. Por su parte, el programa PRIMED, desarrollado entre 1992 y 1996, abordaba problemas físicos y sociales de la ciudad. Los asentamientos subnormales eran asociados a bajos niveles de calidad de vida, insalubridad, drogadicción, violencia e inseguridad. Estos aspectos se combinaban con la desconfianza de las comunidades hacia las entidades gubernamentales. Otro problema que debía afrontar el programa era la configuración de asentamientos en zonas de alto riesgo, la cual habría de ser combatida con el fortalecimiento de los procesos de participación ciudadana. A parte de esto, dos objetivos eran trascendentes: unificar la ciudad mediante la integración de los barrios subnormales y propiciar el mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores. Lo social y lo institucional, al igual que la intervención física mediante obras de infraestructura, fueron absolutamente claros en este programa.

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Luego de este breve recorrido, varios aspectos se pueden resaltar. Por una parte, la búsqueda en la construcción de diversos modelos de intervención que conceptualmente apuntan a la superación de la pobreza y al mejoramiento de la calidad de vida mediante la realización de obras físicas en general, las cuales, agenciadas en diversos ámbitos, dan cuenta del mejoramiento barrial. Sin embargo, a pesar del discurso de superación de la pobreza, el énfasis principal, más allá del mejoramiento de la calidad de vida, es el la integración urbana y la complementación del desarrollo barrial y zonal como corolario fundamental para acceder a mejores condiciones de existencia. El predominio de lo físico pareciera ser una de las características de este modelo. En segundo lugar, se destacan los modelos que han pretendido constituirse en experiencias replicables a través de la institucionalización en la política pública distrital, incorporando de manera explícita el componente de lo social. A este respecto, la participación, la gestión local y las acciones de fortalecimiento de redes sociales son las líneas básicas sobre las que se funda la intervención. La combinación de escalas barriales, locales y zonales, con la proyección metropolitana de muchas de estas experiencias ha logrado, dependiendo del problema a resolver, articular los diversos niveles de intervención y asociar el proceso no sólo con la satisfacción de necesidades materiales de vida, sino también con la construcción de capacidades sociales. Finalmente, sobresalen las acciones de intervención construidas como herramienta pedagógica para el fortalecimiento de la capacidad social y comunitaria de interlocución con el Estado, en la que la intervención física es un pretexto para el conocimiento y administración de lo público, en un ejercicio que potencialmente apunta hacia la construcción de ciudadanía plena. El Proyecto “SUR con Bogotá”, por ejemplo, no sólo apuntó en esta dirección, sino que, además, vinculó de distintas maneras a la empresa privada, siendo una de las pocas experiencias que incursionó en este tipo de cooperación.

5.2. Aproximación a los aprendizajes. Síntesis de logros, dificultades y aprendizajes en diversas experiencias de MIB en Bogotá, 1972-2006 A partir de la revisión y del análisis de las experiencias de mejoramiento urbano desarrolladas por la Caja de Vivienda Popular y otras instituciones del Distrito durante los últimos diez años, se propone un mapeo general de logros, dificultades 190

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y aprendizajes, ordenados para cada uno de los componentes de mejoramiento integral de barrios definidos para la intervención. Si bien en su conjunto no son experiencias definidas conceptualmente como de mejoramiento, sí son acciones institucionales que han incidido en el mejoramiento de las condiciones materiales y sociales de vida de las comunidades urbanas “intervenidas”. Este ejercicio permite evidenciar coincidencias y diferencias en cada uno de estos aspectos, con el objetivo de armonizarlos para la construcción de un concepto de mejoramiento integral de barrios, con el ánimo de orientar la acción institucional del Estado en esta materia. A continuación se relacionan de manera muy general algunos de los logros, aprendizajes y dificultades expuestos explícitamente en los documentos consultados sobre las distintas experiencias entre 1972 y 2006.

5.2.1. Logros y aprendizajes Componente social En este aspecto, cabe destacar como logro la participación comunitaria, en cuanto se ha constituido en estrategia e instrumento para la realización de diagnósticos y ejercicios de planeación del desarrollo urbano. Estos procesos han logrado vincular organizaciones sociales comunitarias pertenecientes a los diferentes barrios donde se han desarrollado diversas experiencias. A juicio de algunas organizaciones participantes de los procesos, se ha logrado que las comunidades “[…] participen activamente en el proceso de diagnóstico, diseño, ejecución y seguimiento de proyectos, ampliando sus habilidades y destrezas para la planeación, concertación toma de decisiones y contratación con entidades estatales […]”67. En consecuencia, las comunidades han empezado a hacer un reconocimiento a la permanencia de los diferentes programas o proyectos de mejoramiento en las zonas urbanas marginales, y esto incide en el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias a través de ejercicios de diagnóstico, planeación, ejecución y seguimiento de las obras de infraestructura. 67

Los aprendizajes, logros y dificultades se establecieron con base en revisión documental, entrevistas y talleres realizados con funcionarios vinculados laboralmente a algunos de los programas de mejoramiento urbano y barrial. De esta manera, algunas de las afirmaciones referidas entre comillas, corresponden a versiones aportadas por los funcionarios entrevistados o a percepciones de la comunidad recopiladas durante la realización de talleres en UPZ de mejoramiento.

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En materia de aprendizaje, se puede anotar que al tratar de replicar la experiencia debe tomarse en cuenta la participación de los pobladores en los organismos técnicos, de control y fiscalización de las obras, así como en la planeación del proceso, llegando incluso a potenciar la participación de la comunidad en la formulación del proyecto. Igualmente se deben considerar las condiciones “objetivas” del contexto en el que se pretende replicar la experiencia. Es importante evaluar los resultados de las capacitaciones desde el punto de vista del impacto producido por las mismas y su relación con los ejes estratégicos de los programas de mejoramiento. Por otra parte, en la planificación se debe garantizar la participación de todos los actores involucrados y/o afectados positivamente por la construcción de obras físicas, considerando el contexto de sus dinámicas sociales comunitarias y brindándoles acompañamiento social. También se deberían determinar frecuencias y responsabilidades de monitoreo tanto por parte de la comunidad como de las entidades. Con respecto a la acción institucional, es fundamental lograr un procedimiento acorde entre las diferentes entidades competentes, para la adquisición de predios, el desarrollo de obras y la prestación de servicios. Igualmente, para la afectación de zonas de verdes y comunales, con el fin de evitar una serie de consecuencias negativas tales como el sobrecosto de lotes, la obstaculización de los procesos de gestión y ejecución de las obras, la mala información, etc. En cuanto a otros programas que han estado vinculados operativa y conceptualmente a las acciones de mejoramiento, como sucedió con el Programa de Convivencia en el caso de “SUR con Bogotá”68, las comunidades sugerían la creación de líneas de base que permitieran identificar, por ejemplo, distintos tipos de violencia y su incidencia en los barrios, así como otras variables e indicadores relacionados con la convivencia, procurando, además, la construcción de sistemas de recolección y procesamiento de datos, de tal suerte que durante y después de la intervención se pudiera medir el impacto de las acciones de mejoramiento.

Componente de obras e infraestructura El principal logro del componente de obras a lo largo de las diferentes experiencias radica en la apropiación por parte de la comunidad de los proyectos 68

En el programa “SUR con Bogotá”, la convivencia fue una línea de acción. Se diseñó el programa de “SUR de Convivencia” como una segunda fase que se ha pospuesto por demoras por parte del Distrito en la gestión de los recursos.

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o programas a través de la infraestructura que se construye, así como el desarrollo de acciones de preservación ambiental por medio de la construcción de obras o equipamientos. Con relación a los aprendizajes, la planificación y la ejecución de obras de espacio público deberían incluir el estudio de las dinámicas y conflictos sociales de los barrios, con el fin de no promover discordias entre las comunidades a partir de la aprobación misma de los proyectos. Sería útil oficializar un manual de especificaciones técnicas del mobiliario urbano para zonas verdes que fuera empleado por todas las entidades del Distrito, e implementar la operación de comités de parque, que no estuvieran sujetos a las lógicas contractuales, sino a las dinámicas barriales y zonales, dependiendo del carácter de la obra que se fuera a desarrollar. Con respecto a la construcción de obras de infraestructura, y en general de la intervención de mejoramiento, es de vital importancia combinar las escalas de intervención, teniendo el barrio como epicentro y unidad en materia local, para paulatinamente ir aumentándolas, en virtud del impacto que se quiera lograr, del carácter de la obra que se quiera construir y del problema que se pretenda resolver.

Componente institucional En esta materia se destaca ampliamente la intervención de las entidades distritales en la formulación y negociación de los proyectos de inversión de manera directa con las comunidades, con la puesta en práctica de relaciones ajenas al clientelismo propio de las decisiones políticas. Con ello se logró establecer dinámicas favorables para la acción estatal en materia de formulación de planes o proyectos de inversión para la ejecución de recursos públicos. Dentro de la experiencia, sobresale la participación de la comunidad como algo novedoso en Colombia: algunos programas fueron sometidos a un proceso de consulta con la comunidad, y se generaron espacios de negociación para resolver tensiones y conflictos. El éxito en la apropiación de los proyectos por parte de la comunidad ha dependido del esfuerzo institucional por comprender la importancia de la participación. En materia de aprendizaje sobresale la construcción de escenarios de participación ciudadana, lo cual permitió que los líderes más representativos de los barrios conocieran las políticas distritales e hizo posible completar la información sobre las demandas comunitarias; establecer relaciones simultáneas 193

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con otras entidades y construir mecanismos para la coordinación interinstitucional. Cuanto más amplios sean los criterios democráticos tanto mayores serán la vinculación de la población y la integración y eficiencia de las entidades públicas. Por ello, es necesario encontrar mecanismos de participación efectiva que desborden los esquemas verticales o autoritarios y promuevan la participación democrática. Desde el punto de vista de lo institucional, las experiencias han hecho evidente la necesidad de crear un sistema de monitoreo y seguimiento a las acciones de convivencia. En el caso del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, adscrito a la Caja de Vivienda Popular, se creó una unidad de gestión, a la cual le fue asignada la responsabilidad de garantizar la armonía de la acción institucional en las diversas zonas en las que el programa se estuviera ejecutando. Sin embargo, esta unidad carecía de capacidad de gestión real, por cuanto que su poder de decisión se encontraba limitado y circunscrito a la voluntad de los gerentes y directivas de las empresas distritales, y a las prioridades de cada entidad. Como aprendizaje en esta materia de destaca la creación misma de la unidad de gestión, si bien es preciso que tenga mayor capacidad de decisión, de suerte que se logre eficiencia en la acción estatal, regulación y optimización de recursos financieros e institucionales empeñados en las distintas obras, y sostenibilidad de las acciones en los barrios y localidades. Para poder optimizar la acción del Estado, se debería garantizar una coordinación institucional previa a la priorización, proposición y ejecución de cualquier tipo de obra en la ciudad; así mismo, sería necesario definir plenamente las responsabilidades de cada entidad e insistir en la coordinación interinstitucional.

5.2.2. Dificultades Componente social Con relación a lo social, se hace evidente la discrepancia entre la cantidad de organizaciones comunitarias capacitadas para la formulación de proyectos y la cantidad de organizaciones cuyos proyectos fueron financiados. Este desequilibrio derivó en conflictos entre algunas comunidades por el acceso a recursos, y consecuentemente, algunas obras, antes que promover el fortalecimiento de la organización y la cohesión barrial, potenciaron conflictos y desacuerdos entre diferentes grupos comunitarios (cierta zona fue intervenida y otra no; un proyecto fue “priorizado y 194

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otro no”). Por otro lado, a pesar de las capacitaciones agenciadas por los gobiernos distritales en algunos campos, las comunidades barriales reclaman mayor acompañamiento y formación en planeación (involucrando el barrio como unidad socio espacial básica) y desarrollo organizacional. Estas carencias dificultan en grado sumo la participación cualificada de las comunidades organizadas en los diversos escenarios convocados por los programas de mejoramiento. La multiplicidad de intereses de las comunidades sus líderes ha limitado en algunos casos la participación real y activa de las organizaciones, e incluso se puede apreciar una cierta tendencia a obstruir el papel potencial de las comunidades, al atar las lógicas de los proyectos de mejoramiento a dinámicas de clientelismo y “politiquería”. Además, los espacios de participación y organización comunitaria son diseñados e implementados principalmente por “adultos” y no se involucra a los jóvenes, que se resisten “a pensar y operar con los mismos parámetros de aquellos”.

Componente de obras e infraestructura En este aspecto, se han levantado cada vez más barreras, a veces infranqueables, para la solución de las necesidades barriales con relación a las lógicas de planeación y construcción de infraestructura zonal y metropolitana. Igualmente, a pesar de los logros obtenidos con relación al compromiso de algunas comunidades en el cuidado de las obras y su entorno, todavía persisten muchos problemas con respecto al cuidado del espacio público, fruto de la “indiferencia de la población” y la falta de responsabilidad ciudadana. En virtud de la dinámica de construcción social del espacio en la ciudad de Bogotá, muchas rondas de quebradas fueron ocupadas, sin que a la fecha la ciudad hubiera podido resolver este problema. En algunas UPZ de mejoramiento que presentan esta característica, la prohibición de construcción en rondas de quebrada y la imposibilidad de inversión pública para la resolución de necesidades han generado situaciones de inconformidad en muchas comunidades.

Componente institucional A pesar de la larga trayectoria de procesos de intervención urbana en torno al mejoramiento, sea barrial o urbano, la experiencia no ha sido suficientemente evaluada por las instituciones públicas. Aún en la actualidad se siguen desarrollando 195

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procesos sin mecanismos de evaluación, seguimiento o sistematización. Esta carencia se refleja igualmente en la falta de información sobre el impacto real derivado de las acciones de mejoramiento en el Distrito, así como sobre los beneficios tanto para las autoridades como para las comunidades. Pese a la nutrida participación institucional, la apropiación del sentido global de los escenarios de participación y de las experiencias de mejoramiento es débil entre la comunidad y entre los funcionarios directivos, asesores, administrativos y profesionales de las distintas entidades a nivel distrital. A ello se suman la superposición de competencias institucionales y la duplicidad de funciones y acciones de intervención, que en muchas ocasiones han hecho más difícil la definición, ejecución y seguimiento de las intervenciones. La rigidez de procesos y procedimientos administrativos y operativos en las diversas entidades distritales, así como la falta de coherencia al interior de las mismas en materia de planeación, ha sido un obstáculo para la consolidación y la producción de resultados de trabajo en equipo. Este aspecto es sumamente complejo, si se parte de la base que las entidades distritales no deberían competir entre sí, porque hacen parte de un aparato institucional que debería orientar su acción hacia un solo objetivo. Otro aspecto que no ha podido ser superado es el de las interferencias políticas con las actividades concretas de los programas y proyectos de mejoramiento. Ha habido casos en los que, pese al establecimiento de acuerdos con la comunidad en cuanto al tipo y priorización de obras a realizar, la intervención de “políticos” incide negativamente en la ejecución de las obras, y en consecuencia, la credibilidad de la acción institucional se ha visto afectada. Por otra parte, los programas y proyectos de mejoramiento (a pesar de su importancia) ocupan un nivel bajo en la jerarquía de la administración distrital. Esto, sumado a la falta de continuidad en los diferentes períodos de gobierno, no sólo propicia el despido de funcionarios –lo cual altera el desarrollo de acciones concretas, la pérdida de memoria institucional e, incluso, el traslado entre diversas dependencias de la responsabilidad del mejoramiento–, sino que también afecta negativamente el potencial que podría desatarse y la credibilidad institucional ante la comunidad.

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Energía Eléctrica

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Lotes con Servicios

Reasentamiento

Centros Escolares

Centros Comunales

Plazas publicas, canchas deportivas

Guarderías Infantiles

Servicios para grupos vulnerables (*)

Puestos de salud

Servicios y equipamientos sociales

1997/2006

Sur con Bogotá

1998/2000

Acciones para la convivencia

1998/2001

Desmarginalizacion

1998/2001

Prog. Desarr. Institucional y Comunitario CB.

2000/2010

PMIB

2003/06

Servios Urbanos

2003/08

OPC

2004

Programa Sur de Convivencia

Mejoramiento de Viviendas

1996/2000

OSP

MIB

1985

PNUD

experiencias de

Soluciones de vivienda

Sistema Vial – Movilidad – Accesibilidad

Alumbrado Publico

Alcantarillado

Vías Peatonales

Soluciones de Alcantarillado

1984/94

1972/79

PIDUZOB II

PIDUZOB I

Sistemas de Acueducto y Agua Potable

Infraestructura

Componentes de los Programas

Tabla No. 18. Énfasis de las acciones de Mejoramiento Integral de Barrios por componente en Bogotá, 1972-2007

Capít u l o V. L a s Bogotá, 1972-2006

Recuperación y mitigación del Riesgo

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Formación y promoción de la organización Comunitaria

Participación de la Comunidad

Seguridad y Convivencia

Arte y Cultura Joven

Comunicación Comunitaria

Apoyo a la Mujer y los Jóvenes

Violencia Intrafamiliar

Manejo y Resolución de Conflictos

1985

PNUD

1996/2000

OSP

1997/2006

Sur con Bogotá

1998/2000

Acciones para la convivencia

1998/2001

Desmarginalizacion

1998/2001

Prog. Desarr. Institucional y Comunitario CB.

2000/2010

PMIB

2003/06

Servios Urbanos

2003/08

OPC

2004

Programa Sur de Convivencia

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Fuente: Elaboración propia (2007)

Planeación Participativa

Desarrolllo comunitario

Arborización y forestación

Medio ambiente

Programas interinstitucionales y Coordinación institucional

Fortalecimiento institucional

Atención en Zonas de Riesgo

1984/94

1972/79

PIDUZOB II

PIDUZOB I

Generación de trabajos e ingresos

Componentes de los Programas

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Los bandazos dados por diversas administraciones distritales en esta materia, en lugar de permitir la evaluación de los aprendizajes, logros y dificultades de las diversas dinámicas de intervención, llevan a que se tomen decisiones que reversan determinaciones anteriores o desconocen absolutamente los avances y la experiencia ganados en las administraciones anteriores. Recientemente, el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios fue reconocido como un escenario de trabajo importante para la ciudad; para darle el lugar que se merece, fue trasladado con un grado mayor de autonomía a la para entonces recién creada Secretaría Distrital del Hábitat, en un contexto de reforma administrativa distrital que posibilitaría una continuidad mayor de las acciones de mejoramiento en la ciudad. Para el año 2008, al iniciar la nueva administración, fue reversada la decisión, y el programa volvió a estar en manos de la Caja de Vivienda Popular, con sólo dos componentes: regularización y legalización de barrios, y obras menores de espacio público, que antes se llamaba “Obras con participación ciudadana”.

5.3. Experiencias de mejoramiento barrial en Bogotá, 1972-2006 A continuación se presenta la caracterización de diversas experiencias de mejoramiento urbano y barrial desarrolladas en la ciudad de Bogotá entre 1972 y 2006, teniendo en cuenta las siguientes variables: nombre, año de ejecución y caracterización de la experiencia; criterios de intervención, objetivos generales y específicos, líneas de acción, zonas y escalas de intervención; grupos meta; demandas y expectativas que pretendían resolver; indicadores, responsables comunitarios o institucionales, impacto esperado, logros, dificultades y aprendizajes69. En orden de exposición, las experiencias relacionadas son las siguientes: • Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogotá D.E., PIDUZOB Fase I, 1972.

Sin embargo, en la documentación consultada no se cuenta información disponible para la caracterización de todas las experiencias. Se exponen, entonces, las variables disponibles en los documentos.

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• Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogotá D.E., PIDUZOB Fase II, o Programa Integral de Desarrollo Urbano Ciudad Bolívar, 1983. • Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en los Asentamientos Populares Urbanos, PNUD, 1985. • Obras con Saldo Pedagógico, 1996-2000. • Proyecto de Mejoramiento Integral de Barrios “SUR con Bogotá”, 19982006. • Acciones para la Convivencia, 1998-2000. • Programa de Desmarginalización de Barrios, 1998-2001. • Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario Ciudad Bolívar, 1998-2001. • Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, 2000-2007. • Proyecto de Servicios Urbanos para Bogotá, 2003-2006. • “Obras con Participación Ciudadana”, 2003-2008. • Programa “SUR de Convivencia”, 2006-2007.

5.3.1. Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogotá D.E., PIDUZOB Fase I, 1972 El Programa de Mejoramiento Integrado de Desarrollo Urbano de la Zona Oriental de Bogotá, PIDUZOB, focalizó su intervención en un sector de Bogotá que en 1972 contaba con 635.000 habitantes, de los cuales más de 350.000 habitaban las zonas menos desarrolladas de la ciudad en núcleos cuyo origen había sido caracterizado como de urbanización clandestina, construyendo “tugurios” en terrenos invadidos a propiedad privada (Mapa No. 4). En materia de estratificación, los habitantes pertenecían a los estratos más bajos, la mayoría eran emigrantes de sectores rurales, con alta participación porcentual de jóvenes. Se decía que esta población había sido la menos beneficiada con los servicios urbanos de la ciudad. El programa contemplaba el mejoramiento y la dotación de equipamientos y servicios públicos. El principal criterio de intervención vino dado por el objetivo general del programa, el cual pretendía desarrollar una acción prioritaria en un sector donde existía la necesidad de efectuar operaciones amplias de integración urbana, entre las que se contaban el mejoramiento de servicios públicos, de equipamiento habitacional y la integración vial, con una visión metropolitana. Específicamente 200

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PIDUZOB pretendía facilitar la aprobación de un conjunto o “paquete” de proyectos integrados de mejoramiento múltiple, cuya ejecución se posibilitara mediante financiamiento crediticio obtenido con el Banco Interamericano de Desarrollo, BID70. Mapa No. 4. Programas PIDUZOB y Ciudad Bolívar

Fuente: Escallón (2005)

El PIDUZOB estableció 5 grandes subzonas de intervención dentro de la zona oriental: agregados del sur; sur; suroriental; oriental y canteras del norte. Con esta subdivisión se proponía llegar directamente al oriente de la ciudad, afectando positivamente los estratos poblacionales más bajos de Bogotá. Para

Había, con todo, una serie de objetivos específicos que variaban de acuerdo con cada uno de los subprogramas propuestos para esta experiencia.

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agenciar la intervención se estableció una serie de criterios relacionados con los siguientes aspectos: identificación de las zonas con mayor densidad de población y bajos recursos económicos; identificación de las necesidades de salud de las comunidades; precisión de las facilidades de acceso y condiciones de aislamiento de las zonas; potencialidad de intervención de las comunidades con menores ingresos y carencias socioeconómicas, de modo que se pudieran focalizar comunidades con niveles socioeconómicos medios y bajos. El enfoque del programa varió de acuerdo con cada uno de los subprogramas y las acciones que desarrolló, oscilando entre lo barrial, lo zonal y lo metropolitano. Bajo estos criterios se adelantaron obras como la construcción de la vía de los cerros orientales y de pavimentación de barrios cuyas vías no estaban en condiciones adecuadas. El programa definió sus líneas de acción en relación directa con los subprogramas que se desarrollaron, como sigue: Para el subprograma de pavimentación y complementación de vías, se tuvieron en cuenta algunos criterios de intervención como la selección de las vías a partir de su identificación como rutas de transporte urbano establecidas71. Además de esto, las zonas intervenidas y las obras desarrolladas deberían satisfacer los siguientes requerimientos: alta densidad de habitación (más de 70 viviendas por hectárea); conectar barrios entre sí o que sirvieran de acceso a barrios aislados; existencia de razones técnicas para su realización; beneficio de las obras para los habitantes de ingresos bajos y medios. Una de las obras propuestas y ejecutadas fue la construcción de la vía longitudinal de oriente, con características de vía-parque, de tal suerte que sirviera como factor de integración de la zona oriental a la ciudad. Para el subprograma de salud se definió la construcción o equipamiento de las siguientes obras posibles: Hospital General del Norte, clínicas materno-infantiles, centros de salud; Hospital de Traumatología y Rehabilitación Franklin Delano Roosevelt; Unidad de Servicios Generales y Consulta Externa del Instituto Colombiano del Sistema Nervioso, y Clínica Monserrat. Igualmente se privilegiaba el mantenimiento de las obras existentes y del equipo.

Por otro lado, se desarrollaron dos clases de pavimento para las obras: flexible o asfáltico, y rígido o de concreto. Cada una de estas clases de pavimento varía de acuerdo con el tipo de tráfico que deben soportar: tráfico medio, pesado y muy pesado.

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En materia de equipamientos colectivos se afectaron centros comunales. Se propuso, entonces, la construcción de tres centros, dotados para la prestación de servicios asistenciales, servicios de capacitación, recreación y otros complementarios al hogar. El subprograma relacionado con el componente habitacional definió como principal obra la provisión de soluciones habitacionales a través de la construcción de nuevas viviendas y del mejoramiento, ampliación y rehabilitación de otras. Estas acciones debían ser complementadas con el desarrollo de obras de alcantarillado y manejo de aguas servidas, para lo cual se propuso la construcción de canales limitantes de aguas lluvias en las estribaciones de los cerros al oriente de la ciudad y la construcción de colectores, interceptores y canales. En materia de prestación de servicios públicos, el proyecto proponía “abarcar las inversiones necesarias para satisfacer los requerimientos de energía eléctrica de los habitantes de la zona oriental durante los cuatro años de 1972 a 1975” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1973: 287), sin definir precisamente las obras a ejecutar. Con el subprograma de educación se buscó reestructurar el Centro de Especialización y Actualización para la Educación; capacitar a nivel de postgrado a profesionales de la educación; actualizar a los profesores de enseñanza primaria y secundaria; implantar un nuevo método pedagógico para los niveles de primaria y secundaria; atender a 4.364 alumnos que aun no recibían educación primaria; a 5.076 alumnos de primaria en mejores condiciones físicas y pedagógicas, y a 15.552 alumnos que no recibían educación secundaria. Finalmente se propuso impulsar la descentralización del sistema educacional. Otro subprograma importante fue el de mejoramiento institucional cuyo principal objetivo fue formular y formalizar un nuevo sistema de Administración Distrital a partir de la experiencia de intervención en la zona oriental de Bogotá. La ejecución de los subprogramas en PIDUZOB se realizó a partir del concurso de las diversas entidades metropolitanas, las cuales asumieron, según su carácter, la responsabilidad, así: • Para el subprograma de salud: Ministerio de Salud Pública y Corporación Proveedora de Instituciones de Asistencia Social, CORPAL. • Con respecto a los centros comunales: Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, Lotería de Bogotá y Departamento Administrativo de Bienestar Familiar. 203

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• En materia habitacional: Caja de Vivienda Popular y DAPD. • Subprograma de educación: Secretaría de Educación Distrital y DAPD. • En materia vial: DAPD, Secretaría de Obras Públicas e Instituto de Desarrollo Urbano, IDU. • Con respecto a obras de acueducto y alcantarillado: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. • Para las obras de electrificación: Empresa de Energía de Bogotá. • Para el mejoramiento institucional: DAPD. El PIDUZOB realizó una inversión aproximada de $1.900.000.000 (US$85.000000 aproximadamente) (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1973: 18) para llevar a cabo los diferentes subprogramas. Si bien con el programa se proyectaba lograr que la zona oriental se integrara a la ciudad en lo referente al mejoramiento de servicios públicos, equipamiento habitacional e infraestructura vial, se establecieron metas particulares para los diversos proyectos de inversión, por componente así: • Pavimentación rígida y flexible de vías de acceso y obras complementarias. (Pavimentación). • 2 hospitales generales de 500 camas cada uno. (Salud). • 1 hospital pediátrico. (Salud). • 3 centros comunales. (Centros comunales). • Construcción de 1.480 nuevas viviendas. (Habitacional). • Mejoramiento y ampliación de 820 viviendas. (Habitacional). • Provisión de 2.000 soluciones habitacionales. (Habitacional). • Obras del sistema general de alcantarillado. (Alcantarillado). • Inversiones necesarias para satisfacer los requerimientos de energía eléctrica de los habitantes de la zona durante 4 años. (Energía). • Construcción, dotación y equipamiento de 12 concentraciones escolares de primaria, 6 colegios de enseñanza media y 1 edificio para el Centro de Especialización y Actualización para la Educación. (Educación). • Construcción del sistema vial principal de la zona al oriental. (Sistema vial). • Implantación de una nueva metodología pedagógica. (Educación). • Realización de programas de capacitación docente para maestros y profesores. (Educación).

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• Reorganización del Centro de Especialización y Actualización para la Educación de la Secretaría de Educación. (Educación). • Elaboración de un sistema integrado de planeación distrital. (Mejoramiento institucional). • Adecuación del nuevo sistema a las normas jurídicas que regulan el funcionamiento de los organismos y entidades estatales. (Mejoramiento institucional). • Elaboración del diagrama de la estructura administrativa, manual e instructivo de organización y procedimientos administrativos, contables, de auditoría, de caja y de cartera, con sus correspondientes rutinas administrativas para cada organismo distrital, y adaptación a las entidades descentralizadas a que así lo requirieran. (Mejoramiento institucional). Para hacer seguimiento de las experiencias del subprograma de Mejoramiento institucional, se planteó la comprobación, evaluación y crítica integral de los diseños propuestos, además de una comparación final con los objetivos diseñados, dada la probabilidad de plantear ajustes y recomendaciones durante la ejecución del programa.

5.3.2. Programa Integrado de Desarrollo Urbano para la Zona Oriental de Bogotá, PIDUZOB Fase II, o Programa Integral de Desarrollo Urbano Ciudad Bolívar, 1983-1994 Concebido como la segunda fase del PIDUZOB, este programa amplió el campo de acción a algunos sectores de Ciudad Bolívar y fue implementado a partir de 1983 bajo el nombre de “Proyecto de Desarrollo Integrado de Ciudad Bolívar” (Decreto 890 de 1984)72. Las obras que realizó el proyecto estaban divididas en siete programas, así: • Construcción, rectificación y pavimentación de vías. • Ejecución de obras de infraestructura de acueducto y alcantarillado. • Desarrollo y rehabilitación de barrios urbanos. Definición de 11.000 lotes con servicios, administración de 9.600 créditos para ayuda al desarrollo

“Por el cual se definen las acciones administrativas tendientes a dirigir, coordinar y ejecutar el Proyecto Ciudad Bolívar previsto en el Acuerdo 11 de 1983 del Honorable Concejo Distrital”.

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• • • • •

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progresivo de vivienda, construcción y administración de dos centros de materiales como apoyo al proceso de construcción progresivo. Construcción y dotación de establecimientos y servicios para la salud. Construcción y dotación de centros de servicios comunitarios. Construcción y dotación de establecimientos educativos. Definición y planes complementarios: Definición de las características socioeconómicas de la población objetivo.

Los ejes propuestos involucraron, además, acciones orientadas al ordenamiento físico de la zona del proyecto, desarrollo de programas y proyectos de desarrollo económico y social, y de programas y proyectos de recreación. Así mismo se demandó la formulación de una estrategia para la legalización masiva de barrios y el adelanto de estudios de suelos. La zona de intervención estuvo constituida por cerca de 11.000ha., para lo cual se estimó la población atendida en aproximadamente 1.000.000 de habitantes. La ejecución del proyecto fue coordinada desde la Unidad Administrativa Especial creada para tal fin, la cual también se encargaba de fijar los criterios y metodologías y de definir las variables necesarias para medir y evaluar el impacto de la ejecución de los diversos subprogramas en el área circundante a la zona intervenida. La evaluación del impacto era considerada primordial para poder hacer redefiniciones en los componentes, previendo la planeación permanente de cobertura de los servicios públicos requeridos por la zona. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, tenía la misión de evaluar la ejecución del proyecto y de dar las pautas para definir las prioridades en la construcción de las obras presupuestadas desde el inicio de la programación del proyecto, obras que serían ejecutadas por el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU; la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, y la Caja de Vivienda Popular, y entregadas a la Procuraduría de Bienes de la Secretaría de Obras Públicas del Distrito. En esta segunda fase, el programa fue financiado mediante recursos provenientes de un empréstito externo suscrito con el Banco Interamericano de Desarrollo, BID; aportes locales de la Administración Distrital central, y recursos propios de las entidades descentralizadas, por un total cercano a los 115 millones de dólares. La inversión por componentes representó el 43,2% en infraestructura, el 21,7% en equipamientos; el 5,2% en centros comunales y el 29,1% en programas de vivienda. 206

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Tabla No. 19. Porcentaje de participación por componente PIDUZOB II Componente

Porcentaje de recursos invertidos

Infraestructura vial y de servicios

43,2 %

Equipamientos de salud y educación

21,7%

Centros comunales

5,2 %

Programa de vivienda

29,1%

Institucional y de educación

S.I.

TOTAL

100%

Fuente: Mesa VIS (agosto de 2004)

5.3.3. Proyecto de Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en Asentamientos Populares Urbanos, 1985 El apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo de los Países de América Latina, enfocado hacia la erradicación de la pobreza, contó con un fuerte impulso luego de la realización de la Asamblea General de países miembros a mediados de los años ochenta. A partir de allí se fijaron objetivos encaminados al diseño de estrategias para el trabajo conjunto entre los Estados de la región, “con miras a eliminar ese flagelo que agobia a vastos sectores de la población latinoamericana” y al apoyo de las “iniciativas de los gobiernos para luchar contra los problemas mencionados” (Alcaldía Mayor de Bogotá-PNUD, 1985). En este marco de propuestas se inserta el Proyecto de Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en Asentamientos Populares Urbanos. Elevar la calidad de vida de los ciudadanos y mantener una estrecha relación entre los ciudadanos y el gobierno73, fueron los principales objetivos planteados desde las instituciones y concretados en este proyecto:

“En ese diálogo juega un papel esencial la apertura de las instituciones hacia la comunidad: superando la concepción de un aparato burocrático encerrado en recintos de difícil acceso y orientado por una tecnocracia desconectada de la realidad, se trata de romper ese aislamiento físico y social, mediante una activa presencia de la administración en las zonas, no sólo durante la construcción de las obras físicas, sino durante su concepción y programación y, posteriormente, durante su funcionamiento” (Alcaldía Mayor de Bogotá-PNUD, 1985).

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“Un aspecto sobresaliente del proyecto que se comenta es el énfasis otorgado al intercambio de los esfuerzos de las entidades distritales y de las comunidades de los barrios sobre las acciones concretas, no sólo por la convicción de que así se optimiza el uso de los escasos recursos financieros de que se dispone, sino porque esta integración hace posible ese diálogo constructivo que debe presidir las relaciones entre el Estado y los ciudadanos” (Alcaldía Mayor de Bogotá-PNUD, 1985).

Este proyecto fue ejemplificante en el Distrito, en la medida en que logró el desarrollo de acciones poco costosas, con alto impacto local. Con respecto al impacto se decía que: “El proyecto no pretende, durante su período de ejecución, modificar de manera considerable las condiciones de vida y en particular la cobertura de servicios de asentamientos populares, sino demostrar, mediante realizaciones específicas, algunas formas de descentralización, de coparticipación de entidades y comunidad, de concurrencia y articulación de recursos. En otros términos, el proyecto se propone aunar los esfuerzos de la comunidad y de las instituciones, mediante la aplicación de una metodología específica que permita sentar precedentes en distintos campos de acción, para su posterior extensión a diversos programas y asentamientos populares de la ciudad” (Alcaldía Mayor de Bogotá-PNUD, 1985).

Con respecto a las entidades distritales se pretendían varias cosas, entre ellas: contribuir al fortalecimiento de la gestión de la Administración Distrital en las instancias de planeación, programación, ejecución y funcionamiento de acciones referidas a la escala zonal y establecer precedentes de organización administrativa, de ejecución de proyectos de inversión y de funcionamiento de programas y de prestación de servicios, conforme a la política descentralizada del gobierno distrital. Con relación a las comunidades, el programa propuso fomentar el desarrollo de las actividades propias de las comunidades populares en la construcción de su espacio habitable y en la producción de bienes y servicios. Así mismo, promovía la vinculación de la población a la construcción del espacio público y el equipamiento colectivo, y a la prestación de servicios comunitarios. Finalmente, buscaba establecer la posibilidad de relacionar la dinámica comunitaria con la institucional a partir de la demostración de la implementación de formas de coparticipación entre las entidades y la comunidad, para la realización de acciones y eventos tendientes a construir ciudad y promover el ejercicio de la vida ciudadana. Este programa no pretendía modificar o transformar de manera directa las estructuras urbanas; lo que buscaba era impulsar procesos que trasformaran 208

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paulatinamente las estructuras de la ciudad a través de la intervención consciente de las comunidades, las cuales, a su vez, debían lograr una mejor coordinación de sus esfuerzos. Para ello se propusieron tres acciones focalizadas: • La producción integrada de infraestructura, espacio público y equipamiento comunal a escala zonal. La financiación de estas obras estaría a cargo de las entidades distritales competentes. • La prestación coordinada de servicios básicos en las zonas, financiada con el presupuesto ordinario de las entidades competentes. • El desarrollo de acciones semilla, tendientes a demostrar la coparticipación entidades-comunidad en la ejecución de proyectos y programas que incidieran en actividades productivas, financiadas con recursos del proyecto. La estrategia de este programa estuvo enfocada al manejo de espacio y tiempo para coordinar acciones de entidades y comunidades sobre proyectos específicos, teniendo en cuenta que no se trataba de integrar instituciones y comunidades, sino de integrar acciones a partir de programas definidos. Tampoco se pretendía construir un gran marco de cooperación, sino encontrar y definir puntos de encuentro para la acción institucional. Como criterios de intervención para el desarrollo de la estrategia se plantearon los siguientes aspectos: simultaneidad de las acciones en el tiempo; convergencia en el espacio; coordinación interinstitucional; movilidad de los servicios y funciones de las instituciones hacia las localidades, bajo el principio de descentralización, y promoción de la apropiación de los programas por parte de las instituciones y las comunidades. Al comienzo, el proyecto actuó sobre los asentamientos populares denominados como de origen espontáneo, sobre todo al noroccidente de la ciudad y especialmente en la localidad de Suba, donde se presentaban múltiples contrastes, puesto que en un mismo territorio se concentraban distintos estratos socioeconómicos, que contrastaban con los asentamientos urbanos de población de altos ingresos en barrios como El Rincón y Tibabuyes. Esta zona se había caracterizado, además, por la alta densidad de barrios populares de origen informal, por el predominio de mínimas normas urbanísticas, por el desarrollo progresivo de unidades habitacionales, y por un acelerado proceso de crecimiento. El desarrollo de esta experiencia implicó en la práctica el reconocimiento por parte del gobierno distrital de los desequilibrios sociales y económicos derivados del desarrollo urbano y de la concentración del ingreso. Al mismo 209

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tiempo, fue se hizo necesario asumir la dimensión del problema urbano, entendiendo el mejoramiento como un tema prioritario en la agenda pública de gobierno. Varios diagnósticos apuntaban en la misma dirección: “[…] esta expansión demográfica no ha corrido a la par con el desarrollo social y urbanístico. La ‘nueva ciudad’ no ha generado espacios acordes con sus nuevas dimensiones y usos; los únicos espacios públicos con verdadero carácter de tales eran, hasta la intervención del proyecto, la antigua plaza del pueblo y sus vías de acceso; tradicionalmente toda el área se encuentra desvertebrada internamente y conectada con el resto de la ciudad por medio de vías excesivamente congestionadas. Se está así en presencia de una zona heterogénea, que incluye algunos de los asentamientos más pobres de la ciudad y que no han sido objeto de particular atención” (Alcaldía Mayor de Bogotá-PNUD, 1985).

El proyecto se desarrollaba en torno al concepto de “gérmenes de ciudad”, que proponía un esquema de integración de acciones entre la comunidad y las instituciones para el mejoramiento de los asentamientos populares. El esquema de trabajo propuesto se adelantaba en dos frentes de trabajo: el de la construcción del espacio físico y la articulación de los procesos de gestión, ejecución y apropiación de los espacios por parte de la comunidad. La materialización de las acciones suponía la definición de líneas de trabajo precisadas según los requerimientos de infraestructura en la zona de intervención. Dependiendo de estos aspectos, se adelantaban obras de creación, recuperación o enriquecimiento de espacios urbanos. Adicionalmente, para cada proyecto se estudiaba y desarrollaba la estructura urbana en tres grandes grupos: componente físico, de servicios y económico. En cuanto al componente físico, se busca apoyar a la administración distrital, favoreciendo la coordinación de las diferentes entidades para que en conjunto con la comunidad centralizaran los esfuerzos, materializando los equipamientos de manera completa y efectiva. En materia de infraestructura vial y de transporte, se planteaba un esquema que permitiera la integración física entre barrios y equipamientos comunitarios, y que además facilitara el acceso del servicio de transporte público a los habitantes del sector intervenido. En general, se desarrollaba una intervención que integrara equipamientos, red vial y espacio público, favoreciendo de esta manera el mejoramiento de los barrios y el desarrollo de actividades propias de la comunidad. Desde el componente de servicios se hacia referencia tanto a servicios públicos como a servicios sociales. Se hizo énfasis en los que se relacionaban 210

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con la atención de la población más vulnerable, especialmente en la atención al menor, y en los programas de salud pública. Frente al componente económico, el proyecto se planteaba en dos direcciones: la primera, para potenciar a la comunidad como ente productivo, y la segunda, para acercar los bienes y servicios que ésta requiriera. En el primer componente se implementaron apoyos a las actividades microempresariales de carácter grupal; al diseño y promoción de sistemas de contratación de obras con la comunidad, y al montaje de pequeños sistemas de producción agrícola urbana a través de la tecnología hidropónica. En el segundo componente, se planteó el acercamiento de las centrales de abastecimiento a la zona y la creación de esquemas de distribución que prestaran un servicio más eficiente y, por ende, menos costoso para el consumidor.

5.3.4. Obras con Saldo Pedagógico, 1996-2001 El Programa Obras con Saldo Pedagógico, OSP, surgió en 1996 por iniciativa del Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital, DAACD, con miras a establecer una metodología para el fortalecimiento de las redes sociales en los barrios, mediante la gestión y la ejecución compartida de obras de espacio público a pequeña escala, principalmente en zonas de la ciudad con tratamiento de mejoramiento integral. Fue un programa desarrollado en el marco del mejoramiento barrial. Funcionaba a partir de un concurso abierto a todas las organizaciones sociales y comunitarias interesadas en realizar proyectos para la construcción o rehabilitación de espacios públicos a escala barrial, en barrios definidos como de desarrollo incompleto. El principal objetivo del programa era mejorar y fortalecer las relaciones establecidas dentro de las comunidades por medio de la construcción o mejoramiento de espacios públicos en sus barrios74. Así mismo, el programa buscaba incrementar la capacidad de las organizaciones en temas como la planeación, ejecución y control en la ejecución de obras de infraestructura a pequeña escala, procurando de esta manera la sostenibilidad de la intervención de mejoramiento a partir de la corresponsabilidad de la comunidad en su mantenimiento y cuidado. También se procuraba 74

Algunos de los aspectos generales referidos en este aparte fueron consultados en http:// habitat.aq.upm.es/dubai/00/bp545.html. Consultada en septiembre de 2006.

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mejorar las condiciones sociales, ambientales, productivas y urbanísticas de los barrios mediante el desarrollo de proyectos de pequeña escala con alta participación ciudadana; incorporar mecanismos técnicos, administrativos y financieros que aseguraran la viabilidad y sostenibilidad de los proyectos de iniciativa comunitaria. Los proyectos concursantes estaban orientados principalmente a la construcción y mejoramiento de parques, vías peatonales, pequeñas plazas, centros comunitarios y obras para el mejoramiento de fachadas, arborización y jardinería. Entre 1996 y 1999 se financiaron 566 proyectos, entre los que se cuentan la rehabilitación de 332 zonas recreativas y deportivas; la construcción de 123 andenes y caminos peatonales, y la construcción y mejoramiento de 104 salones comunales. En términos generales, las Obras con Saldo Pedagógico estuvieron caracterizadas por cuatro criterios principales para su aprobación y ejecución: planeación a escala zonal, en concordancia con la planeación de los sistemas estructurantes de la ciudad; participación comunitaria; presupuesto administrado por las organizaciones comunitarias, y una asignación presupuestal aproximada de US$30.000 por obra. Adicionalmente, los criterios para seleccionar los proyectos ganadores se basaron en la evaluación del nivel de organización y participación de la comunidad, así como en la calidad y sostenibilidad del proyecto. La aplicación de estos criterios buscó el fortalecimiento de las relaciones productivas al interior de las comunidades y la apropiación del entorno físico por parte de los habitantes. En ese sentido, cumplió un papel importante la creación del taller de participación, en el cual fueron las propias comunidades las que seleccionaron los proyectos que, a su juicio, debían recibir el financiamiento de manera prioritaria. Bajo esta metodología se identificaron 35 zonas en la ciudad, a cada una de las cuales le fue asignado un director de proyecto; 35 trabajadores para el área social y 6 coordinadores; y 44 preparadores para el área técnica. Se dispuso igualmente una coordinación administrativa compuesta por 2 secretarías, 1 auxiliar administrativo y 1 ingeniero a cargo del sistema de información geográfica. Adicionalmente, el DAACD contrató la consultoría técnica y social para la supervisión de las obras en ejecución. Los recursos destinados a OSP provenían directamente del Distrito a través del DAACD. En enero de 2001 los programas Acciones para la Convivencia y Obras con Saldo Pedagógico, desarrollados por el DAACD, fueron fusionados en el programa Ecobarrios. 212

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Durante el tiempo en que se desarrolló el OSP, el DAACD capacitó a 874 organizaciones comunitarias (la gran mayoría de ellas Juntas de Acción Comunal) en la formulación de proyectos sociales participativos, y capacitó a 566 comunidades en la construcción y gerencia de las obras. Mediante este mismo procedimiento fortaleció los procesos de planeación participativa en Bogotá y promovió el sentido de pertenencia del espacio público y de las zonas comunitarias por parte de las comunidades. Además potenció en las comunidades el sentido de planeación participativa a escala zonal en concordancia con la planeación de los sistemas estructurantes de la ciudad y la noción de la administración del presupuesto en la ejecución de las obras. Esta experiencia representaba de cierta manera la consolidación de una metodología de ejecución de obras públicas que fue aplicada con buenos resultados en todo tipo de obras de mejoramiento a escala barrial, a partir de la confluencia de la comunidad y de las entidades públicas. Este ejercicio dio, pues lugar a experiencias de planeación territorial urbana de escala intermedia, en la cual se articulaba la planeación urbano general con las demandas locales.

5.3.5. Proyecto de Mejoramiento de Barrios “SUR con Bogotá”, 1997-2007 El Proyecto de Mejoramiento de Barrios “SUR75 con Bogotá” fue una experiencia de mejoramiento integral de barrios propuesta por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá de Bogotá, EAAB, para aportar en la legalización de barrios. Para el año 1997, la intervención se concentraba en el mejoramiento sostenible de la calidad de vida de población en condiciones de pobreza y la coordinación de acciones institucionales, comunitarias y de carácter privado en este propósito en la zona del Tintal. Como objetivo principal, el proyecto buscaba la institucionalización a nivel distrital de un modelo replicable de mejoramiento integral en zonas con barrios en desarrollo progresivo a través de la planeación, la gestión coordinada y la participación comunitaria organizada. En términos generales, se proponía desarrollar procesos sostenibles de mejoramiento de la calidad de vida apropiados por las comunidades seleccionadas aledañas al parque Entrenubes. Específicamente 75

Iniciales de las localidades de San Cristóbal, Usme y Rafael Uribe Uribe.

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buscaba diversos aspectos, según el componente: en materia social, se proponía consolidar procesos sociales sostenibles, para lograr la construcción de capacidades de gestión entre los habitantes urbanos para la solución de sus problemas y la ejecución de sus proyectos. Con respecto a las obras de infraestructura, el proyecto pretendía mejorar las condiciones ambientales y urbanas del sector a intervenir, estableciendo sistemas adecuados de operación y mantenimiento de obras. En materia institucional, apuntaba a diseñar e implementar mecanismos de coordinación interinstitucional que aseguraran la replicabilidad del proyecto en otras zonas de Bogotá. Un componente importante incorporado en la propuesta se relacionaba con el tema de convivencia, de modo que el trabajo se orientaba hacia población infantil y juvenil entre los 6 y 24 años de edad76. El proyecto estaba dirigido a 83.000 habitantes de estratos 1 y 2 en 41 barrios aledaños al parque Entrenubes en las localidades de San Cristóbal, Usme y Rafael Uribe Uribe, en tres zonas específicas: Bolonia (localidad de Usme); Ladrilleras (localidades de Rafael Uribe Uribe y Usme) y Vía Oriente (localidades San Cristóbal y Usme). La intervención se desarrolló hasta el año 2006, en tres fases, a saber: logro y consolidación de la cooperación internacional, año 2000; ejecución de obras en las zonas de intervención, a partir del año 2002, y una fase de transición entre el Proyecto “SUR con Bogotá” y el Programa “SUR de Convivencia”, hacia el año 2005. A partir de 2006, luego de su finalización, se esperaba la continuación de la propuesta en el marco del Proyecto “SUR de Convivencia”. Entre los criterios principales para la precisión de intervención se definieron los siguientes: selección de una población en condiciones socioeconómicas propias de los estratos 1 y 2 y ubicación de comunidades en las que existieran procesos organizativos, garantizando de esta manera la disposición de la comunidad hacia el proyecto.

Es necesario precisar que en “SUR con Bogotá” no se trabajó con un enfoque sectorial ni poblacional. A la población juvenil se llegó con dos programas: gestión del conflicto escolar, realizado en coordinación con la Cámara de Comercio de Bogotá, y el Golombiao, realizado en conjunto con Colombia Joven. También se conformaron comisiones de convivencia y seguridad en la zona Vía a Oriente como parte de la Red Social Vía Oriente y en la zona Ladrilleras. A través de la Fundación para la Reconciliación se ejecutó un proyecto orientado a los conflictos comunitarios, aunque en la práctica se enfocó a los conflictos personales y familiares.

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El principal enfoque que se le imprimió al proyecto fue el de promover la cooperación internacional y el fortalecimiento de la capacidad de gestión del desarrollo a nivel local, por medio de la elaboración de metodologías participativas de trabajo, la facilidad en la toma de decisiones por parte tanto de la comunidad como de las instituciones; la generación de herramientas para la negociación y la concertación de proyectos; la producción y socialización de información así como la implementación de mecanismos de seguimiento y control que apoyaran, articularan y volvieran eficientes los procesos de participación, organización, ejecución y administración de la iniciativa. Construido con la metodología del marco lógico para el proyecto, se formularon una serie de supuestos que debían cumplirse para garantizar el éxito del mismo. Entre ellos encontramos los siguientes: no habría una disminución crítica de los recursos de inversión pública distrital destinados al mejoramiento barrial; tampoco se afectaría críticamente la capacidad económica de la población meta; la inmigración de desplazados a la zona de intervención no aumentaría substancialmente, de tal manera que no se aumentaría la población meta; no existirían interferencias políticas en la planificación y ejecución del proyecto. Adicionalmente, los comités interinstitucionales funcionarían regularmente y las entidades ejecutoras del Distrito aplicarían estándares de atención adecuados para garantizar la replicabilidad de la propuesta en otras partes de la ciudad. Finalmente, la firma del convenio internacional se efectuaría en el año 2000. Algunos de estos presupuestos no se cumplieron, lo cual retrasó en grado sumo la iniciación del proyecto y afectó la planeación presupuestal hecha al comienzo. Para el desarrollo del proyecto se propuso una serie de principios entre los que destacaban la solidaridad y el respeto; la productividad enfocada a las metas propuestas; la transparencia interna y externa; la articulación en busca de complementariedades; el compromiso con los objetivos del proyecto, y el conocimiento de la ciudad. El proyecto definió sus líneas de acción en relación directa con tres componentes: el social, el de obras y el de fortalecimiento institucional. Cada uno de ellos estaba compuesto, a su vez, por ejes de trabajo. El componente social incluía trabajo en torno a la planeación participativa; el fortalecimiento de la organización comunitaria y la convivencia y la seguridad ciudadana. En materia de obras, se consideraban el manejo de aguas; la accesibilidad; la protección ambiental; el equipamiento comunitario y la vivienda. En materia institucional, se abordaban la planeación y gestión del proyecto; la coordinación Interinstitucional y la gestión de la planeación local. 215

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Atendiendo a cada uno de los componentes, en materia de impacto a nivel institucional, el proyecto aspiraba a garantizar la replicabilidad del proyecto, a lograr la institucionalización de un modelo innovador de gestión y de una metodología replicable de mejoramiento barrial integrado que garantizara la participación de las comunidades. Así mismo se buscaba una intervención coordinada entre las diversas entidades distritales y locales, y la integralidad entre las dinámicas sociales, los procesos físicos y la sostenibilidad de las medidas realizadas. Se pretendía también que las comunidades fueran capaces de gestionar y solucionar sus problemas y apoyar la replicabilidad del proyecto. Las diferentes responsabilidades fueron asumidas por el proyecto, tratando de garantizar la coordinación con otras entidades, según la labor específica a realizar. Entre las responsabilidades generales podemos identificar la definición y negociación de los compromisos presupuestales para cada línea, de acuerdo con los presupuestos financieros de cada entidad77; la definición y viabilización de proyectos específicos en materia de titulación de predios y reubicación de población78; la coordinación técnica con relación a las metodologías de intervención del componente social79; el apoyo a la estructuración del proyecto Parque Entrenubes80; la revisión de borradores de acuerdos entre las entidades y la comunidad, así como la definición y elaboración de los procedimientos para el manejo del Fondo de Disposición.81 El Proyecto de Mejoramiento Integral de Barrios “SUR con Bogotá” ascendía a un costo estimado de $73.542.119 millones, de los cuales el 81,06% fue aportado por entidades distritales; el 2,03% por las Alcaldías Locales; el 4,26% por la comunidad y el 12,54% restante por la cooperación financiera alemana a través del KfW. Para el proceso se formularon algunos indicadores de monitoreo, seguimiento y evaluación, y sus respectivas fuentes de verificación, a partir de cada componente y de sus objetivos específicos82. Las entidades comprometidas en este aspecto eran EAAB, IDU, SED, IDRD, DABS, Proyecto SUR. 78 En este aspecto se comprometió la labor de la CVP y el PSUR. 79 Se involucró el DAACD, junto con el PSUR. 80 Esta responsabilidad estuvo en manos del DAPD, al DAMA y al PSUR. 81 En esta materia, la responsabilidad fue asumida por el DAACD, la Secretaría de Hacienda y el PSB. 82 El monto inicial estimado era de 47 mil millones de pesos aproximadamente. Al final se ejecutó una cifra cercana a los 105 mil millones de pesos. 77

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Tabla No. 20. Indicadores generales y fuentes de verificación. Proyecto “SUR con Bogotá” Indicadores

Fuentes de verificación

• Relación entre ingresos y gastos por habitante del gobierno se mantiene en equilibrio en los próximos 10 años. • % de familias con Índice de Condiciones de Vida (ICV) elevado. • % de familias con las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). • Percepción de la inseguridad. • Permanencia y consolidación de mecanismos de coordinación y concertación entre comunidades, entidades distritales y Proyecto “SUR con Bogotá”. • 5 años después de la puesta en servicio, las obras se encuentran en buen estado y son mantenidas adecuadamente. • Existe una instancia distrital de coordinación de la política de mejoramiento barrial que involucra planeación, gestión y participación organizada.

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o o o o o o o o o o o

DANE, DNP. Inversión del proyecto. Acta de reuniones. Planes de trabajo. Planes zonales. Observación. Encuesta de victimización. Actas de verificación. Documentos de las entidades. Acuerdo Concejo Distrital. Presupuesto del Concejo.

218 50 % de las viviendas de la zona con títulos de propiedad y mejoradas por iniciativa propia.

Aumento de la seguridad de tenencia de vivienda

Mejoramiento del grado de movilidad en las zonas; reducción del tiempo de desplazamiento dentro de la zona y de la zona hacia el centro Espacio público conformado y mejorado.

Censo del Proyecto.

Registros IDU-IDRD Defensoría del espacio público : Datos Proyecto Sur.

Encuesta Proyecto SUR. Secretaría de Tránsito y transporte

Fuente de verificación Datos de la secretaría de Salud. Cobertura de 90 % de la población con las redes de acueducto y alcantarillado -Datos de la EAAB.

Componente de obras Indicador Disminución paulatina de la tasa de morbilidad entre los habitantes de la zona.

Estándares de atención negociados con las entidades locales y distritales para la optimización de procesos y costos Desarrollo de mecanismos de gestión de intervenciones asociadas a la cooperación y solidaridad entre las entidades Reconocimiento de la metodología de intervención del proyecto por parte de las entidades

Entrevistas, Documentos entidades.

Convenios y acuerdos.

Presupuestos Datos de Secretaría de Hacienda

Fuente de Verificación Acuerdos con entidades.

Componente institucional Indicador Estándares de atención negociados con las entidades locales y distritales para la optimización de procesos y costos

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DAACD, Proyecto SUR, entrevistas, registro de atención , observaciones

DAACD, Proyecto SUR con Bogotá Veeduría Distrital

DAACD, Proyecto SUR con Bogotá

Aumento en 50 % de proyectos aprobados en relación con el número de proyectos presentados

80 % de grupos de mantenimiento de obra conformados y capacitados técnicamente para cumplir esa misión Mayor autonomía en la gestión técnica y financiera de los proyectos

Fuente de verificación DAACD, Proyecto SUR con Bogotá

Componente social

Indicador Creación y consolidación de una organización de 2º nivel por cada zona

Tabla No. 21. Indicadores y fuentes de verificación por componente, Proyecto “SUR con Bogotá”

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Organizaciones sociales Estadísticas policía

Documentos entidades.

Fuente de Verificación

Componente institucional Indicador

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Reducción de los casos de violencia intrafamiliar y callejera

Organizaciones sociales. Registros del Proyecto SUR

Existen manuales de mantenimiento por obra entregada

DAACD - Proyecto SUR con Bogotá

Fuente de verificación Georeferenciación del entorno, DAMA Registros del DAMA (canteras y Chircales).

Componente de obras Indicador Reducción de la contaminación y del deterioro del medio ambiente; zonas de canteras y chircales normalizadas.

Fuente de verificación DAACD - Planes zonales

Componente social

Indicador Las organizaciones se han apropiado de las prácticas de planeación participativa; existe un 50 % de Planes zonales formulados y gestionados por la comunidad Se han formado nuevos liderazgos en las organizaciones comunitarias integrando mujeres y jóvenes Soluciones para los casos de violencia y conflictos

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Los logros, dificultades y aprendizajes de este proyecto se presentan de acuerdo con los tres componentes que conforman esta experiencia.

Componente social En esta experiencia se puede destacar el reconocimiento de la permanencia de la comunidad en la zona, gracias a que se establecieron cinco puntos de información en las tres zonas de intervención, lo cual permitió una presencia constante y el contacto directo con la población. A juicio de los funcionarios y de la comunidad, esto derivó en la generación de confianza y credibilidad con respecto al proyecto y estimuló la participación de la comunidad, lo cual contribuyó significativamente a la generación de una base social importante en el desarrollo de la intervención. En esta materia, el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias fue trascendental. La interacción entre las organizaciones, la comunidad y el Proyecto SUR contribuyó a cambios comportamentales en las organizaciones comunitarias, y en consecuencia se generaron iniciativas positivas encaminadas hacia la integración y la cooperación entre ellas, la democratización interna y la renovación del liderazgo. Se estimuló también la participación de la mujer, concentrando los esfuerzos en las madres cabeza de hogar, y se propiciaron rupturas en materia de participación en espacios que eran tradicionalmente identificados “como de hombres”. En cuanto al aprendizaje ganado con la experiencia, se hizo evidente la necesidad de vincular a la comunidad desde el proceso mismo de la construcción de diseños, así como en los procesos de planeación y ejecución de las obras, para poder asegurar la aceptación de los proyectos y garantizar la apropiación de las obras y la sostenibilidad de las acciones de mejoramiento. A pesar de los logros y aprendizajes, las comunidades no se sentían lo suficientemente informadas con respecto a los proyectos globales que pudiera desarrollar el Proyecto “SUR con Bogotá”; en efecto, faltó mayor orientación. Por otra parte, la discrepancia de intereses entre los líderes dificultó la participación real y activa de las organizaciones. En materia de capacitación, independientemente de la incorporación temática de la planeación en los talleres de formación, las comunidades expresaban inconformidad. A partir de los cambios ocurridos a través de los años durante la realización del proyecto, las organizaciones comunitarias definían 220

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nuevas prioridades y demandas no contempladas explícitamente en la propuesta original del proyecto. Además, en el diseño de los espacios de participación, estos estaban dirigidos solamente hacia la población adulta de las distintas zonas de intervención, lo cual generaba la apatía entre los jóvenes83.

Componente de obras e infraestructura En este componente hay que destacar dos aspectos: la preservación ambiental y el mejoramiento de vivienda. En la iniciativa de protección del parque Entrenubes se involucraron diversas entidades distritales y locales, y se lograron la construcción y el establecimiento de controles del alinderamiento y amojonamiento, así como la formulación de una serie de normas para regular el papel de las comunidades con respecto a la protección del entorno. También se promovieron campañas y actividades de educación ambiental, lo cual incidió positivamente en la construcción de estrategias para regular y limitar el crecimiento urbanístico hacia los cerros. Todo esto contribuyó a la generación de conciencia social en la población con respecto a la importancia de preservar el parque para poder mejorar la calidad de vida de los habitantes. El desarrollo de obras de infraestructura de acueducto, alcantarillado y mejoramiento vial incidió positivamente en el estímulo de la iniciativa particular para el mejoramiento de vivienda. Así entonces, muchas familias optaron por invertir recursos propios en el mejoramiento de sus viviendas en tanto el Distrito afectaba el espacio público y se ocupaba de aspectos de urbanismo de beneficio general. Como aprendizaje se valoró la incorporación de una dimensión ambiental en las obras de urbanismo e infraestructura, con la participación de varias instituciones públicas distritales. Igualmente, se llegó a la conclusión de que para la ejecución de las obras es de vital importancia la gestión de recursos de cooperación internacional, por cuanto que los proyectos se hacen viables. La experiencia también dejó como aprendizaje la necesidad de organizar un manual de especificaciones técnicas –que ha de ser aplicado por todas las entidades distritales– para la intervención en zonas verdes y la construcción de mobiliario. 83

Sin embargo, en el tema de convivencia, en los eventos masivos y en las proyectos del Fondo de Desarrollo Comunitario, hubo nutrida participación de los jóvenes.

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A pesar de los logros en materia de sensibilización de la comunidad con respecto al cuidado del espacio público, la indiferencia hacia el cuidado de las obras es pertinaz. Otro obstáculo para el mejoramiento de algunos sectores es que el crecimiento poblacional y urbano, y los bajos ingresos de la población favorecen el establecimiento de asentamientos poblacionales en las rondas de quebrada. Y esto se configura como una dificultad porque no existen mecanismos legales que posibiliten la inversión de recursos públicos en esas zonas y porque no hay disponibilidad institucional en materia política y financiera para la reubicación de la población. Esta situación redunda en la inconformidad y frustración de las comunidades que esperaban una solución a su problema84.

Componente institucional En esta materia se logró a lo largo de los años, la apropiación del proyecto por parte de las diversas entidades distritales, gracias a que el enfoque conceptual de la intervención se basó en la coordinación y la concertación entre ellas y las empresas privadas. La participación de las comunidades y la articulación entre lo social y lo técnico, por su parte, dieron legitimidad al proyecto y generaron sentido de pertenencia y cooperación en la comunidad. En consecuencia, ésta desarrolló una mayor confianza hacia el Estado, pues eran evidentes la intervención concertada entre las diversas entidades distritales y la disposición creciente a crear oportunidades de participación y a asignar recursos de contrapartida. Entre los aprendizajes se cuentan la creación de una unidad de gestión cuya misión era buscar incidencia en la definición de los estándares de atención, para garantizar la equidad en la distribución de los beneficios y la sostenibilidad del proceso de mejoramiento urbano. Igualmente se aprendió que era necesario gestionar recursos adicionales de otras entidades o programas complementarios, para disminuir los costos de contrapartida aportados por las comunidades. Por otra parte, se hizo evidente la necesidad de definir una política de subsidio para el mejoramiento de vivienda, así como la estructuración de una 84

Se avanzó en el reasentamiento de familias con la EAAB en las quebradas La Nutria, Verejones, Bolonia, Santa Librada, La Hoya del Ramo; por el contrario, Codensa no se comprometió con estas acciones.

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política que permita la legalización de predios y a la vez posibilite el control de la urbanización ilegal con carácter policivo y sancionatorio. Esta normatividad se aplicaría mediante la coordinación entre la Caja de Vivienda Popular y la Subsecretaría de Control y Vivienda85. La política de control de urbanización en determinados espacios implicaría la definición de proyectos de reubicación de las familias asentadas en zonas de ronda y la construcción de mecanismos para evitar la invasión y la compra-venta ilegal de lotes en rondas de quebrada y zonas de alto riesgo. Entre las dificultades resalta ampliamente el retraso de casi dos años en la firma del convenio intergubernamental de cooperación financiera, lo cual incidió negativamente en el proyecto y puso en riesgo su continuidad86. Por otro lado, a pesar de la cooperación institucional, se siguió presentando la superposición de sus competencias, lo cual obstaculizaba la definición, la ejecución y el seguimiento de las intervenciones. Tabla No. 22. Cronología del Proyecto “SUR con Bogotá” 1997 (enero a diciembre). Presentación de la idea y gestión de recursos institucionales. 1998 (primer semestre). Formulación y estructuración del proyecto, estudio de factibilidad, engranaje institucional. 1999 (enero a diciembre). Consolidación del proyecto, conformación del Comité Interinstitucional Parque Entrenubes, estructuración de la unidad de gestión, articulación y planeación estratégica (DAACD-KfW), preinversión de los recursos distritales en la zona de intervención. En ese momento se hace revisión y ajuste de objetivos y de estructuración de componentes. Se le da mayor fuerza a los aspectos de medio ambiente y vivienda.

Los aprendizajes referidos en este aparte se propusieron durante los procesos de evaluación y seguimiento del proyecto SUR con Bogotá, mucho antes de que se hubiera reestructurado la Secretaría del Hábitat. 86 No obstante, la demora en la firma del PSB no fue demasiado notoria porque entre tanto las entidades comprometidas ejecutaron las obras (por ejemplo, cuando se firmó el convenio ya estaba construido y funcionando el colegio San Cayetano). Este retraso puso en evidencia que el Distrito no tenía cómo recibir recursos de cooperación con carácter de donación, pero sí tenía bien definidos la normatividad y los mecanismos para empréstitos. 85

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1999-2007. Fase de ejecución que inicia con diagnóstico, inventarios y compra de predios por parte del Distrito, acercamiento a la comunidad y divulgación del proyecto. En el primer semestre de 2000 se firma el convenio con el KfW para concretar el aporte de recursos. En noviembre de ese año se solicita apoyo financiero a la cooperación alemana para la ejecución de un programa de convivencia empleando la metodología del programa “Acciones para la Convivencia”, posteriormente se define que debe ser con la metodología PSB. 2002. La Alcaldía Mayor asigna a la Caja de Vivienda Popular la labor de coordinación del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios PMIB. 2003. El PSB pasa del DAACD a la CVP. 2004 (enero). Decisión administrativa de fusionar el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios PMIB con el Proyecto “SUR con Bogotá”.

5.3.6. Acciones para la Convivencia, 1998-2000 “Acciones para la Convivencia”, APC, fue un programa orientado hacia la capacitación y fortalecimiento de organizaciones comunitarias a partir de la ejecución de proyectos culturales y productivos de pequeña escala, las cuales serían financiadas luego de la participación en un concurso ordenado para tal fin87. Fue implementado a través del DAACD entre los años 1998 y 2000, y comprendía 8 fases: convocatoria; inscripción; alistamiento logístico; capacitación; priorización comunitaria; financiación de los proyectos; contratación entre organizaciones comunitarias e instituciones distritales, y seguimiento y supervisión de los proyectos financiados. El objetivo principal era el de ofrecer a la comunidad un espacio para promover su participación en la planeación urbana, de modo que pudiera planear la forma de resolver sus necesidades a partir de la elaboración de diagnósticos participativos, tomara decisiones sobre lo público y administrara recursos del Estado. Específicamente se buscaba involucrar a los habitantes de Bogotá, a la empresa privada y a la pública en la reconstrucción de la ciudad, fomentando la participación activa de la comunidad a través de su aporte en capacidad 87

La zona de intervención no se precisa dentro de la información consultada, se desarrollaron pequeños proyectos en las 20 localidades del Distrito. Así mismo, hubo un convenio con el Jardín Botánico para la vinculación de personas al proceso como mano de obra en los proyectos de arborización urbana.

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de gestión, creatividad y trabajo. Igualmente se pretendía apoyar el diseño e implementación de proyectos formulados por parte de las comunidades barriales del Distrito, fortaleciendo la capacidad de autogestión de los ciudadanos a través de la capacitación y la asesoría para la formulación y ejecución de proyectos comunitarios. Todo esto redundaría en la generación de espacios de convivencia y confianza para que la comunidad planeara diversos caminos para la satisfacción de sus necesidades básicas. Las organizaciones barriales, los grupos de vecinos y adultos mayores, los clubes de jardinería, las Juntas de Acción Comunal, las bandas de rock y rap, las asociaciones de madres comunitarias, entre muchas otras agrupaciones, fueron los beneficiarios de las acciones del programa en todas las localidades del Distrito Capital. El proyecto APC fue una herramienta con la que se trabajó en todos los estratos sociales y se dio mayor participación a casi el 80% de la población de los estratos 1, 2 y 3. La inversión total del proyecto fue de $3.248.000.000. En APC, a diferencia de otras experiencias, no se aplicaron criterios de selección para la capacitación de las organizaciones, pero sí se definieron líneas de acción en ámbitos tales como: arte y cultura; jóvenes, seguridad y convivencia; desarrollo comunitario barrial; comunicación comunitaria; recreación y deporte; salud preventiva; prevención de emergencias; arborización y jardinería, y administración y mantenimiento del espacio público. Para la selección y financiación de los proyectos, en cambio, sí se definieron criterios y se impuso un tope máximo para ser financiado88. La inversión promedio en cada proyecto fue de $5.800.000, cifra que contemplaba un aporte cercano al 15% del total por parte de la comunidad. La contrapartida de la comunidad estaba representada en mano de obra, préstamo de salones, pago de servicios y gastos administrativos. En materia de impacto se esperaba que el programa contribuyera a elevar el nivel de conocimiento y estímulo al trabajo participativo en las comunidades donde se desarrollaban las acciones.

Los criterios para la selección y financiación de los proyectos eran los siguientes: alto respaldo de la comunidad desde su formulación; factibilidad desde el punto de vista social, ambiental, legal, financiero, económico y administrativo; generación de convivencia a través de la propuesta; alto impacto del proyecto y sostenibilidad en el tiempo.

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Como logros de la experiencia en diversos informes se destacan los aportes recibidos para el diseño, formulación y ejecución de proyectos, así como el hecho de que las organizaciones reconocieron el efecto positivo de las capacitaciones recibidas. Esto trajo como consecuencia un mejoramiento de las relaciones entre la comunidad y las instituciones distritales involucradas en los proyectos. En cuanto a los aprendizajes, se resaltaba la necesidad de evaluar las dinámicas de capacitación agenciadas por las entidades en la comunidad, a la luz del aporte efectuado a las lógicas y dinámicas productivas desarrolladas por ésta. Al igual que en otras experiencias, se insinuaba la necesidad de hacer un estudio previo a los ejercicios de planificación y ejecución de obras de espacio público, sobre los conflictos sociales en los barrios, de tal suerte que la financiación de proyectos no se convirtiera en un elemento de discordia. Con respecto a la convocatoria, financiación y acompañamiento de las organizaciones involucradas en las dinámicas institucionales, se determinó que se deben evaluar profundamente las necesidades de las organizaciones y comunidades, establecer sus prioridades y proponer lógicas y procesos de formación que contribuyan a la resolución, sin excluir a las personas de menor nivel educativo. Se llegó a la conclusión de que involucrar más organizaciones y garantizar el sostenimiento de la población en las dinámicas de capacitación es de vital importancia si se trata del desarrollo de ejercicios para el fortalecimiento de la convivencia. Por otra parte, se hizo evidente que es necesario incorporar temáticas relacionadas con el componente social y comunitario en los temas de capacitación propuestos para la construcción y administración de obras civiles. Según funcionarios del DACCD, las capacitaciones se focalizaron en la parte técnica, y no tuvieron suficientemente en cuenta el contexto social y barrial donde se ejecutaban las obras. Finalmente, se resaltó la pertinencia de crear un sistema de monitoreo que permitiera medir el impacto y la convivencia. Con relación a las dificultades, fue evidente la discrepancia existente entre el número de organizaciones comunitarias capacitadas y aquellas cuyos proyectos fueron financiados. En consecuencia, algunas de las obras apoyadas financieramente, antes que potenciar el fortalecimiento de la organización y la cohesión barrial, generaron o agudizaron conflictos y desacuerdos entre los grupos comunitarios. Por otro lado, se presentó un alto nivel de deserción durante la capacitación. Menos del 50% de las organizaciones inscritas entre 1998 y 2000 terminaron las capacitaciones. Además, no se pudo medir el impacto y la 226

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sostenibilidad de los proyectos, porque no se ordenó un sistema de monitoreo, seguimiento, evaluación y sistematización de la experiencia.

5.3.7. Programa de Desmarginalización de Barrios, 1998-2001 Este programa se desarrolló como primera prioridad del Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Santa Fe de Bogotá, D.C. 19982001 “Por la Bogotá que Queremos”. Fue definido como una estrategia de intervención social masiva, integral y coordinada para mejorar la calidad de vida de la población residente en los estratos 1 y 2 de la capital del país. Mapa No. 5. Desmarginalización 1998 - 2000

Fuente: Escallón, Clemencia (2005).

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Para alcanzar este propósito se desarrollaron programas de ampliación y mejoramiento de la infraestructura vial y de servicios públicos, equipamientos colectivos y sociales; de espacio público e infraestructura deportiva y recreativa. También se adelantaron obras de mejoramiento y ampliación de infraestructura en zonas de alto riesgo, atendiendo las familias afectadas. En materia de organización social comunitaria, se llevaron a cabo acciones de promoción de la gestión comunitaria e institucional, fomentando la inversión local (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, 2001). El principal objetivo de este programa era elevar la calidad de vida de la población residente en barrios con deficiencias en infraestructura y servicios sociales a través de la intervención sobre aquellos aspectos que permitieran superar dichas insuficiencias. Se aspiraba a que la comunidad se apropiara de la construcción de su propio destino, cambiando el papel pasivo y receptor de los habitantes por una lógica de gestión del propio desarrollo, para lo cual era preciso hacer de la comunidad un ente gestor y garante de su bienestar. “En materia de vivienda el principal reto de la Administración Distrital fue cambiar los patrones históricos de crecimiento de la ciudad, con el propósito de eliminar la urbanización informal y garantizar que la urbanización formal siguiera los lineamientos de los Planes de Desarrollo y ordenamiento territorial” (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, 2001). De allí el nombre del programa: Desmarginalización. Las acciones se desplegaron a partir de la estructuración de tres componentes: el social, el físico y el institucional; y para cada uno de ellos se propusieron objetivos particulares. En el componente social se buscaba promover una mayor participación, vinculando a las organizaciones formales e informales, y en general a toda la comunidad que residiera en las zonas de intervención. Así mismo, se pretendía fortalecer los mecanismos de concertación para la intervención de espacios públicos, de tal forma que estos se constituyeran en dinamizadores de nuevas relaciones entre el Estado y la comunidad. Para ello, era necesario estructurar la intervención en las zonas a partir del conocimiento y comprensión de sus problemáticas globales y potenciar el intercambio de saberes entre todos los actores vinculados al programa, dando mayor importancia a las iniciativas que privilegiaran el interés general sobre el particular. Con relación al componente físico, los objetivos trazados perseguían la ampliación y mejoramiento de la infraestructura vial y de servicios públicos, 228

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así como de colegios, hospitales, centros de salud y jardines sociales. Se intervendría también para ampliación y mejoramiento el espacio público y equipamientos colectivos de carácter recreativo y deportivo. Con relación a las zonas de alto riesgo, se desarrollarían acciones de mitigación ambiental y del riesgo, de reubicación de familias y de mejoramiento de fachadas. Los objetivos específicos del componente institucional, por su parte, estuvieron asociados a la promoción de la gestión comunitaria e institucional; al fomento a la inversión local y la generación de estrategias que garantizaran el cumplimiento de los compromisos asumidos entre la Administración Distrital y local, la comunidad y el sector privado. Con base en estos componentes, se ordenaron líneas de acción de gran envergadura. En esta materia destacaron: desmarginalización; interacción social; ciudad a escala humana; movilidad; urbanismo y servicios; seguridad y convivencia y finalmente eficiencia institucional. Para la intervención de las zonas se propusieron criterios de selección, definidos a partir de la viabilidad técnica89 y social de los proyectos propuestos para cada zona de la ciudad y que estuvieran relacionados, particularmente, con el manejo de aguas, las condiciones de riesgo, la factibilidad para la construcción y mejoramiento vial. Muchos de estos aspectos debían ser resueltos para la eventual legalización de ciertos asentamientos barriales. Para su ejecución, el programa fue dividido en tres fases, buscando incidir en 12 localidades periféricas de la ciudad, subdividas, a su vez, en 97 zonas. La división en fases obedeció a criterios técnicos de intervención y a las posibilidades de realización de obras, las cuales casi siempre fueron propuestas por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. Los criterios de selección para las zonas de la primera fase se presentan en la Tabla No. 23

La viabilidad técnica sería definida, según el proyecto, por la EAAB, UPES, IDU y DAPD.

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Tabla No. 23. Criterios de selección zonal para inversión. Desmarginalización. Primera Fase Variable

Precondición

Presencia de servicios básicos domiciliarios regularizados.

Criterio de legalizable.

Alta proporción del área construida sobre la loteada.

Estudios de preinversión de pavimento, de alcantarillado de aguas negras y lluvias, como de acueducto.

Fácil acceso vial.

Organización comunitaria.

Ubicación estratégica.

Concepto de riesgo mitigable.

Alta consolidación de la vivienda. Presencia de zonas de cesión para parques. Baja cobertura en servicios de jardines infantiles, educación y salud.

Alta presencia de establecimientos comerciales e industriales.

Las zonas correspondientes a la segunda fase de intervención fueron clasificadas bajos tres tipologías, dependiendo del grado de su problemática en materia de manejo de aguas lluvias como residuales. Tabla No. 24. Gradación para la categorización de las zonas de intervención en segunda fase. Desmarginalización Grado

Características

Problemas inferiores al 20%

Problemas inferiores al 50%

Problemas superiores al 50%

Para la segunda fase, los criterios dispuestos fueron los siguientes: • Que la zona propuesta correspondiera a población de estratos 1 y 2. • Que existiera viabilidad técnica para la intervención, respetando las zonas de afectación.

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• Que se cumplieran las normas urbanas vigentes90. • No superar el área máxima establecida de 40 hectáreas. • Que el esfuerzo económico de la localidad posibilitara la inclusión de las obras en la programación general y que las obras designadas fueran propuestas en orden de prioridad por las Juntas Administradoras y las Alcaldías Locales. • Que en caso de construcción o mejoramiento de zonas verdes, las localidades contaran con áreas de cesión plenamente identificadas. Para la tercera fase fueron definidas 13 zonas adicionales, con un área parcial de 403ha., de modo que se intervinieron en total 59 zonas. Los criterios siguieron siendo los mismos para la intervención que los propuestos en las dos fases anteriores. La selección de proyectos comunitarios para ser financiados se realizaba según criterios asociados a los ejes del Plan de Desarrollo y a las variables consideradas en la selección de las zonas. Durante el desarrollo de las tres fases se atendieron 311 barrios, con un área aproximada de 1.548 hectáreas y una población estimada de 472.504 habitantes de estratos 1 y 2. Los sectores seleccionados contaban con deficiencias en acueducto, alcantarillado, vías y parques, al igual que en servicios de educación, salud y bienestar social. Además, demandaban mejoramiento del entorno y del espacio público barrial. El Programa de Desmarginalización coordinó las actuaciones de la Administración Distrital a través de 12 entidades sectoriales y de las administraciones locales, aunando las acciones provenientes de las organizaciones comunitarias y del sector privado. El comité social creado para tal fin definió las acciones requeridas para el acompañamiento social a las comunidades beneficiarias de las obras e hizo énfasis en el fortalecimiento de la capacidad de organización y participación de la comunidad. También se creó un espacio denominado “Taller Urbano”, perteneciente al componente físico, cuya responsabilidad era la evaluación del impacto de las obras de espacio público y la coordinación para la construcción de los “Escenarios de Excelencia”, donde se contemplaban las variables técnicas y sociales de manera tal que las obras fueran viables y sostenibles. Se dispusieron 6 gerencias zonales encargadas del Entre las que se contaban las relacionadas con legalización, cercanía del perímetro de servicios, regulación del valor especulativo de la tierra, relación entre área loteada vs. área construida.

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seguimiento a la ejecución de las obras, lo cual se constituyó en una instancia de interacción directa con las comunidades, los contratistas ejecutores de las obras y los representantes de las entidades distritales. En materia de impacto, se esperaba que el programa involucrara a las comunidades en la realización de 1.500 proyectos productivos que beneficiarían directa e indirectamente a 7.500 personas; además de ello, se pretendía vincular a 20 empresas privadas y 150 organizaciones comunitarias en actividades de promoción de la organización social, para potenciar la autogestión y dinamizar la vida barrial. Con relación a las zonas de alto riesgo se proponía la reubicación de 2.000 familias que habitaban 30 hectáreas definidas como de alto riesgo debido a factores naturales y de afectación de obras. Para contribuir a la valorización de los predios –lo cual redundaría en una mejor situación fiscal para el Distrito–, se propuso la legalización de 450 barrios subnormales y la creación de entornos saludables. Esto, a su vez, junto con el trabajo social, incidiría positivamente en la sostenibilidad de las obras de mejoramiento. En general se pensaba que las acciones de desmarginalización ayudarían a motivar a las comunidades para que se apropiaran de la construcción de su destino, logrando la inclusión de los habitantes más pobres a la ciudad y el mejoramiento de su calidad de vida. Con el propósito de fortalecer el seguimiento comunitario e institucional de los proyectos del programa, la Veeduría Distrital y el Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital ejecutaron una propuesta de intervención orientada a potenciar la apropiación ciudadana para la vigilancia y control de los proyectos que se desarrollaran en cada zona de intervención. Los grupos de veedores apoyaban su gestión en los instrumentos y medios contemplados por la ley91. Los principales logros y avances de este programa se hacen evidentes en la inversión de cerca de 934 mil millones de pesos en las 12 localidades periféricas de Bogotá. Las obras de mayor impacto se llevaron a cabo en 22 zonas de intervención (198 barrios), donde se adelantaron obras de acueducto y alcantarillado, pavimentación de vías locales, arborización y construcción y mejoramiento de parques de barrio, hospitales y jardines 91

Se contemplaba, por ejemplo, la presentación de informes de la Veeduría, el empleo de medios y recursos jurídicos y la creación de Centros de Información Ciudadana.

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sociales. En algunas zonas solamente se adelantaron obras de acueducto y alcantarillado, las cuales permitieron, en el corto plazo, la ejecución de otras obras complementarias. En cuanto a infraestructura de equipamiento social educativo, en el mismo plazo se construyeron 29 colegios operados bajo el esquema de concesión, lo cual redundó en una mejora de la calidad de la educación en la ciudad. Así mismo se adecuaron y reconstruyeron colegios existentes y, consecuentemente, se logró una ampliación en 95.000 cupos. También se firmó un convenio entre el Distrito, el ICBF y las cajas de compensación familiar para administrar jardines infantiles, con el fin de atender a una población de infantes menores de 6 años en 11 establecimientos. En materia de salud se amplió la cobertura en 1.321 camas y se construyeron 3 hospitales de primer nivel. Por otra parte, se completó el diseño de obras de alcantarillado en 700 barrios, y con ello se cubrió la carencia que en este sentido se presentaba en Bogotá. Mientras se desarrollaban las obras de infraestructura, se consolidaron procesos comunitarios en población de bajos ingresos, se apoyaron más de 700 proyectos productivos que involucran directamente a las comunidades beneficiadas, y se fortalecieron los procesos de integración social, participación comunitaria y control social. Las acciones de desmarginalización fueron complementadas con las adelantadas en el programa “Obras con Saldo Pedagógico”, en los Escenarios de Excelencia y en las Veedurías Ciudadanas. El mayor éxito de la Administración Distrital con esta experiencia fue que se logró acabar con las intervenciones erráticas de las diferentes entidades del Distrito y de las administraciones locales, con un trabajo ordenado, coordinado y sincronizado. En el Programa de Desmarginalización, el Distrito concentró cerca del 13,5% de los recursos de inversión disponibles para el período 1998-2001, bajo la tutela directa del ejecutivo distrital, quien lo convirtió en su programa bandera. Entre las principales dificultades del programa se cuenta la imposibilidad de atender por igual y de manera simultánea a toda la población pobre de la ciudad, lo cual, por una parte, generó situaciones de desequilibrio difíciles de manejar entre las comunidades, y por otra, planteó un particular desafío a las instituciones distritales. Otro aspecto que no ha podido ser superado, es la interferencia política en las diversas actividades de los programas.

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5.3.8. Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario de Ciudad Bolívar, DIC-CB, 1998-200192 Este programa surgió a partir de la firma del Convenio de Cooperación Técnica y Financiera entre la Unión Europea y el gobierno de Colombia, en el marco del Plan de Desarrollo “Por la Bogotá que Queremos”, durante la administración de Enrique Peñalosa. Tuvo como finalidad mejorar las condiciones de vida de los núcleos poblacionales desfavorecidos de Ciudad Bolívar, haciendo énfasis en la creación de oportunidades para las mujeres y jóvenes, e impulsando el suministro de servicios básicos a la población. En términos generales, se buscaba contribuir al fortalecimiento del proceso de descentralización y al mejoramiento de la calidad de vida de la población vulnerable, para lo cual eran necesarios la coordinación institucional, el apoyo a la pequeña empresa, el desarrollo de acciones de mejoramiento de vivienda, y el apoyo a la mujer cabeza de hogar y a los jóvenes. El programa definió sus líneas de acción en relación directa con los objetivos específicos93. Las competencias y responsabilidades institucionales a nivel distrital para la ejecución del programa se distribuyeron de la siguiente manera: • La Secretaría de Gobierno debía apoyar, por una parte, a la Unidad de Gestión –creada para la ejecución del proyecto– en la coordinación interinstitucional de las entidades del Distrito, desarrollando las actividades de fortalecimiento institucional de acuerdo con el programa de descentralización administrativa, para lo cual tenía que proveer el soporte institucional requerido en cada objetivo específico. Por otra parte, debía apoyar a la Unidad Coordinadora de Prevención Integral, UCPI, y a la Secretaría General en la promoción social de los jóvenes. • La Secretaría de Hacienda debía apoyar, a solicitud de la Unidad de Gestión, la gestión presupuestal del Programa DIC-CB y realizar el seguimiento para el desembolso oportuno de los fondos de contrapartida distritales y locales.

Decreto 1191 de 1997. Secretaría General de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., diciembre de 1997. Registro Distrital No. 1561. 93 Consecuentemente, se formularon cuatro líneas de acción así: apoyo a la pequeña empresa y a los microempresarios; mejoramiento de la vivienda para grupos sociales de renta baja; apoyo a la promoción de la mujer y los jóvenes, y fortalecimiento y coordinación institucional. 92

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• El Departamento Administrativo de Acción Comunal, DAAC, tenía la responsabilidad de apoyar la operación del Fondo de Crédito Productivo, ofreciendo a las comunidades organizadas las garantías necesarias para el desarrollo y el fortalecimiento de pequeñas empresas constituidas por el Programa DIC-CB a partir de recursos de cooperación de la Unión Europea. • El Departamento Administrativo de Bienestar Social, DABS, debía asignar y promover programas de desarrollo de la mujer y el mejoramiento de las Casas Vecinales. • El Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, IDRD, coordinaría las acciones para la planificación, construcción y adecuación de polideportivos, centros culturales y zonas de recreación que estuvieran a su cargo en las áreas de influencia del programa DIC-CB. • La Secretaría General, a través de la Unidad Coordinadora de Prevención Integral, UCPI, enfatizaría su acción en proyectos relacionados con el apoyo a la promoción de los jóvenes. • La Caja de Vivienda Popular, CVP, o quien hiciera sus veces (pues se pensaba liquidarla), debía apoyar la operación del Fondo de Crédito y ofrecer garantías para el mejoramiento de vivienda. • La Alcaldía Local de Ciudad Bolívar debía apoyar la ejecución –especialmente de las obras de mejoramiento barrial, de acuerdo con el Plan Operativo Anual–, integrando las acciones del programa en su Plan de Desarrollo Local y asignando recursos de contrapartida a través del Fondo de Desarrollo Local. • El Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, debería verificar la inclusión del Programa DIC-CB en el Banco de Proyectos de cada entidad distrital participante, y asignar los recursos de contrapartida en el presupuesto anual del Distrito Capital, para poder garantizar la continuidad de las acciones hasta la finalización de la propuesta. Igualmente debía contribuir a la agilización de los trámites de legalización urbanística de los barrios de Ciudad Bolívar, para garantizar la ejecución de los recursos públicos y de cooperación, y la titulación de las viviendas en las zonas de intervención. Todas las entidades, sin excepción, debían ofrecer el soporte institucional necesario y asignar los recursos de contrapartida necesarios y el personal requerido para el desarrollo del programa. 235

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5.3.9. Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, 2000 El Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, fue planteado en el marco de la formulación y construcción del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, POT, en el año 2000. El POT contemplaba el subprograma de mejoramiento integral como parte integrante del programa estructurante de vivienda que desarrollaba los lineamientos definidos en la política de hábitat y seguridad humana del Distrito, la cual fue formulada por el Comité de Hábitat de la Capital de la República. El planteamiento del PMIB se construyó teniendo como base los diferentes programas y experiencias que sobre el tema habían ejecutado gobiernos anteriores. Mapa No. 6 . Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Áreas de intervención del Programa, de acuerdo al P.O.T.

26 upz tipo 1 ó de mejoramiento Integral ----------------------------------14 priorizadas

Durante el período comprendido entre 2001 y 2004, cuando se ejecutó el Plan de Desarrollo “Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado”, la estrategia de mejoramiento integral de barrios fue implementada a través del programa “Mejoremos el Barrio y la Casa”. En la formulación y ejecución del Plan de Desarrollo “Bogotá sin Indiferencia. Un Compromiso Social contra la Pobreza y la Exclusión”, 2004-2008, el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios desarrolló la construcción de una dimensión urbano-regional 236

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y de reconciliación, y fue concebido como uno de los medios para cumplir el objetivo de Gestión Pública Humana. Hasta el año 2006, el programa fue implementado a través de tres dimensiones: territorial-obras, desarrollo social y fortalecimiento institucional. Las tres tenían como común denominador las estrategias de participación ciudadana y fortalecimiento local (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, s.f.). Las líneas de acción propuestas en este programa fueron: ordenamiento territorial; movilidad y servicios públicos; disminución de la vulnerabilidad sísmica y reasentamiento; prevención y control de la urbanización ilegal (ver Gráfico No. 9). Gráfico No. 9. Líneas de acción y áreas de intervención. PMIB. Bogotá Líneas

1. Ordenamiento

I. Dimensión

II. Dimensión social

Ordenamiento y legalización

Cultura ciudadana y convivencia

Medio ambiente 2. Movilidad y servicios públicos

Reasentamiento Movilidad

3. Disminución de la vulnerabilidad sísmica y reasentamiento

Servicios públicos

4. Prevención y control a la urbanización ilegal

Espacio público y asentamientos Mejoramiento de Vivienda

Apropiación social de la infraestructura Atención a población vulnerable en salud, educación, reasentamiento y mejoramiento de vivienda. Aprovechamiento de la oferta educativa y cultural

III. Estrategia de Participación Ciudadana IV. Estrategia de Fortalecimiento de la Gestión Local

Tomado de: http://www.cvp.gov.co/programas_pmib2.asp#mecanismos. Consulta de agosto de 2006

El PMIB se proponía contribuir a la disminución de los elevados niveles de pobreza, exclusión, desatención de derechos ciudadanos y baja calidad de vida de gran número de habitantes de la ciudad, situados en las Unidades de Planeamiento Zonal, UPZ, de tipo residencial con urbanización incompleta, priorizadas en 237

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el POT para ser objeto de mejoramiento integral. En ese sentido, el programa tenía como principal objetivo: “orientar las acciones de complementación, reordenamiento o adecuación requeridas tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda que conforman los asentamientos de origen ilegal ubicados en la periferia de la ciudad. Lo anterior, para corregir las deficiencias físicas, ambientales y legales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y permitir que sus habitantes accedan a la calidad de vida urbana definida para el conjunto de la ciudad” (Decreto 619 de 200, artículo 286). Los objetivos específicos eran, en su orden, los siguientes: generar capital social; atender población vulnerable; fortalecer la organización comunitaria; facilitar la provisión de infraestructura y equipamientos de soporte de escala intermedia en zonas de desarrollo incompleto; construir colectivamente normas urbanísticas bajo criterios de sostenibilidad, corresponsabilidad, seguridad y productividad urbana. Promover la inclusión y la generación de capital social; aumentar la capacidad de gestión colectiva y de gobernabilidad social sobre el territorio; incrementar la productividad y aprovechamiento de los recursos de inversión mediante su articulación sectorial y su beneficio social; aumentar las formas de la organización y articulación de los actores sociales en torno a asuntos territoriales de escala zonal (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, 2006). Así mismo, el programa pretendía contribuir en la consolidación de un proceso de urbanización regulado por la norma con base en los acuerdos colectivos; controlar el impacto sobre la estructura ecológica principal, y consolidar los sistemas de infraestructura urbana. La metodología aplicada para el desarrollo de la iniciativa estaba fundamentada en la formulación de la una política prioritaria para el Distrito Capital y para la nación, la cual habría de crear una unidad especial dependiente de la Alcaldía Mayor que coordinara las acciones de mejoramiento definidas por la reglamentación y delegara la responsabilidad y competencia de las acciones concretas de mejoramiento en las entidades competentes.

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Tabla No. 25. UPZ tipo 1 priorizadas en el POT, 2003 Localidad No.

Nombre

UPZ No.

Nombre

Población

Usaquén

Verbenal

25.624

San Cristóbal Norte

13.481

Chapinero

San Isidro-Patios

Santafé

Lourdes

25.447

San Blas

32.746

San Cristóbal

La Gloria

22.660

Los Libertadores

26.463

La Flora

24.116

Danubio

21.926

Gran Yomasa

72.405

Comuneros

38.084

Alfonso López

36.245

Usme

9.455

Bosa

Bosa Occidental

82.949

Bosa Central

72.144

Kennedy

Gran Britalia

21.197

Patio Bonito

74.541

Suba

El Rincón

53.924

Tibabuyes

61.286

Marco Fidel Suárez

15.463

Rafael Uribe Uribe

Marruecos

16.343

Diana Turbay

39.533

San Francisco

17.105

Lucero

88.815

El Tesoro

29.216

Ismael Perdomo

62.949

Jerusalén

33.996

Ciudad Bolívar

Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá (2004: 38)

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Las zonas de intervención se caracterizaban por estar ubicadas en la periferia de la ciudad y por sus notables deficiencias urbanísticas, producto del “crecimiento urbano no planificado”. Las 26 UPZ susceptibles de mejoramiento definidas por el POT sumaban cerca de 6.400 hectáreas, en las que se ordenaban barrios de origen informal, con un total aproximado de 375.000 predios generados mediante procesos ilegales de urbanización y desarrollos progresivos (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, 2004). De acuerdo con lo planteado inicialmente en el POT, con el PMIB se pretendía beneficiar a 2.240.295 habitantes pertenecientes a los estratos 1 y 2; entre ellos aproximadamente 1.971.584 eran definidos como de atención prioritaria, ordenados en 547.662 hogares. Los criterios de intervención propuestos para el desarrollo de la experiencia fueron incorporados a partir de las diversas prácticas de mejoramiento agenciadas por distintos gobiernos distritales y consideraban la intervención en zonas periféricas de la ciudad; la optimización de los recursos públicos; la determinación de la viabilidad técnica para la construcción de redes de servicios públicos, y la evaluación de las condiciones de favorabilidad física y financiera de los proyectos. Gráfico No. 10. Inversión por localidad programa mejoramiento integral de barrios. (1999-2005) 10.000.000.000 9.000.000.000 8.000.000.000 7.000.000.000 6.000.000.000 5.000.000.000 4.000.000.000

01 03 04 05 07 08 11 18 19

3.000.000.000 2.000.000.000 1.000.000.000 0 1999

2000

2001

2002

240

2003

2004

2005

U saquén S antafé S an C ristóbal U sm e B osa K ennedy S uba R afael U .U . C iudad B olívar

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5.3.10. Caja de Vivienda Popular -Proyecto de Coordinación del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, 2003 Mediante el Decreto 124 del 9 de abril de 2002, la Caja de Vivienda Popular, CVP, fue encargada de la coordinación y promoción a nivel de las entidades distritales de las acciones, mecanismos y recursos disponibles para la ejecución del PMIB. En consecuencia, la CVP formuló un Proyecto de Coordinación del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, a partir de una estructura conformada por dos dimensiones (la territorial y la social) y dos estrategias (participación ciudadana y coordinación institucional y gestión local). El proyecto estaba orientado a la coordinación de los mecanismos de intervención a escala zonal, bajo el supuesto de que estos permitirían articular el modelo de ciudad con las especificidades de los barrios y los componentes intermedios de la estructura urbana. Así pues, se esperaba que la CVP contribuyera a la solución de la pobreza urbana mediante el mejoramiento del entorno y el fortalecimiento de las capacidades sociales de la población asentada en áreas de desarrollo incompleto. A partir de esta experiencia se construyó una metodología para la planificación y la dotación de servicios urbanos en las UPZ priorizadas, con base en la actuación coordinada y la responsabilidad compartida entre la Administración Distrital y las localidades, los actores privados y las organizaciones comunitarias. El objetivo general era garantizar la integridad y sostenibilidad de las actuaciones y recursos tanto de las entidades distritales y locales, como de las organizaciones privadas y comunitarias, a través de la estructuración, articulación y seguimiento de intervenciones dirigidas a la consolidación territorial, al mejoramiento de las condiciones sociales y a la generación de escenarios y oportunidades para la participación y la organización social en las UPZ tipo 1, en las que algunas localidades habían sido declaradas en emergencia social. Las acciones demandaron la construcción de espacios de coordinación interinstitucional pública, distrital y local, en los que se pudieran materializar procesos de planeación, gestión y actuación concertada, involucrando la participación comunitaria y el fortalecimiento de la ciudadanía. Para este período se definieron como objetivos básicos los siguientes: • Definir e implementar esquemas de coordinación intersectorial e interinstitucional que facilitaran la intervención integral y la generación de las “condiciones administrativas, financieras y presupuestales para la ejecución, monitoreo y evaluación de los programas y proyectos de mejoramiento barrial”. 241

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• Facilitar las condiciones para la provisión e integración de infraestructura física y equipamientos de escala intermedia en las UPZ de mejoramiento integral, articulando atributos físicos y sociales (corredores viales, servicios públicos, colegios, espacios públicos, y parques entre otros). • Construir colectivamente acuerdos de convivencia ciudadana, normas urbanísticas y ambientales, bajo criterios de sostenibilidad, corresponsabilidad, productividad y seguridad humana. • Fortalecer las formas de participación y acción ciudadana, organización, planeación y actuación social de los ciudadanos entorno a asuntos de su propio desarrollo. La acción institucional de la CVP se estructuró, entonces, en torno a los tres componentes precisados anteriormente: territorial-obras; desarrollo social y fortalecimiento institucional. En lo concerniente al componente territorial y de obras, las acciones tendían a facilitar las condiciones para la provisión e integración de infraestructura física y equipamientos de escala intermedia en las UPZ de mejoramiento, con el objetivo de mejorar las condiciones ambientales y urbanas, estableciendo sistemas adecuados de operación y mantenimiento de las obras. Las líneas de acción específicas para este componente fueron las de ordenamiento urbano; manejo de aguas; accesibilidad; protección ambiental y mitigación de riesgos; equipamiento comunitario y vivienda. El componente de desarrollo social buscaba consolidar procesos sociales que permitieran el surgimiento de comunidades con la capacidad de asumir y gestionar la solución de sus problemas y la ejecución de proyectos. Las líneas de acción específicas para este componente fueron la planeación participativa; el fortalecimiento de la organización comunitaria; la convivencia y seguridad ciudadana, y la productividad. El componente de fortalecimiento institucional estaba orientado al diseño e implementación de mecanismos para la planeación, la gestión y la coordinación interinstitucional mediante el desarrollo de la planeación y gestión; del monitoreo e impacto; del fortalecimiento administrativo y financiero; de la coordinación interinstitucional y de la gestión de la planeación local. Para la ejecución del programa se conformó una Unidad de Gestión Coordinadora del PMIB, la cual se relacionaba con las instancias, autoridades y entidades distritales locales y las comunidades de las UPZ. A nivel distrital, a través de comités interinstitucionales técnicos y sociales, se desarrollaron estrategias de 242

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planeación y coordinación de proyectos y acciones estructurantes94, en concierto con la población de las zonas objeto de intervención. La gestión de los proyectos y la articulación integral de los procesos y los actores institucionales y sociales se basaban en los principios de participación y descentralización, y por ello, los equipos de trabajo estaban orientados a la gestión local y participativa. En ese sentido, a nivel local, cada una de las 10 localidades contaba con un equipo conformado por profesionales técnicos y sociales cuya responsabilidad era participar en los Consejos Locales de Gobierno, en los Consejos de Política Social y en los Comités Locales de Emergencia, e impulsar los Núcleos de Participación Ciudadana, NPC, derivados de la estrategia de participación propia del PMIB. Estos equipos de trabajo coordinaban acciones de desarrollo con los alcaldes locales y las Juntas Administradoras Locales, JAL, con el ánimo de mejorar los niveles de gobernabilidad y facilitar espacios de gestión para las organizaciones comunitarias. A su vez, los equipos zonales establecían un trabajo directo con los líderes de las organizaciones propias de cada UPZ, a través de una metodología que involucraba la construcción de pactos, la caracterización y validación de las condiciones de desarrollo, y la formulación, gestión y control de planes zonales propuestos por las comunidades en los Núcleos de Participación. El impacto esperado con respecto al PMIB era que la ciudad contara con un modelo de gestión para adelantar un conjunto de acciones integrales de mejoramiento con responsabilidades compartidas y que a la vez garantizara la adecuada coordinación interinstitucional y la participación de la comunidad organizada en cada una de las UPZ (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, 2004). También se aspiraba a contribuir, con el apoyo a la construcción de redes sociales vecinales, a la recuperación y consolidación de la ciudad y a que la población accediera a servicios. A mediano plazo, se pretendía que con el fortalecimiento de la democracia y la participación ciudadana las zonas intervenidas tuvieran condiciones suficientes para la generación de un hábitat sostenible en términos ambientales, sociales y políticos. En las entidades distritales se consideraba que el bienestar de la mayoría de las localidades demandaba relaciones de convivencia, seguridad y participación ciudadana que propiciaran el respeto a la vida, a las diferencias y a los bienes colectivos; precisaba la generación de zonas y barrios con normas urbanísticas y 94

Esta característica se ha quedado en la mera formulación y no ha podido ser precisada ni conceptual ni metodológicamente.

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ambientales que garantizaran el uso formal y sostenible del suelo y los ecosistemas. Además, era necesaria la construcción de un medio ambiente que preservara ríos, quebradas y humedales, para armonizar la ciudad natural y la ciudad construida. La disposición de un sistema de movilidad urbana brindaría a los habitantes medios democráticos, económicos y sostenibles para movilizarse. El acceso a los servicios públicos, por su parte, garantizaría a la población una subsistencia digna y sana. En este sentido, se pensaba en garantizar sistemas de acceso a salud, educación, recreación y cultura, que aseguraran a los habitantes el bienestar, la equidad y el pleno desarrollo humano. La disponibilidad de espacios públicos propiciaría la integración social, el encuentro y la identidad ciudadana. La construcción de un sistema de equipamiento facilitaría la prestación de servicios colectivos y la articulación de las demandas sociales con la oferta del Distrito. En materia de vivienda, se pensaba que las comunidades requerían apoyo para el desarrollo de técnicas apropiadas de construcción, además de la adecuación y el mejoramiento de sus viviendas. Con respecto a población vulnerable, se requería el desarrollo de sistemas de atención y prestación de servicios que permitieran atender dignamente a niños, jóvenes, ancianos, mujeres y personas con limitaciones físicas. En materia de seguimiento y evaluación se diseñaron indicadores para la evaluación del desarrollo del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, los cuales fueron construidos en virtud de subcomponentes definidos así: planeación y legalización; acueducto, alcantarillado sanitario y alcantarillado pluvial; accesibilidad; reasentamientos; medio ambiente y mejoramiento de vivienda (CVP, 2005). Para el seguimiento y monitoreo del programa, se creó el Sistema Único de Información y Monitoreo, SUMI, fundado en los indicadores de evaluación referidos anteriormente.

5.3.11. Proyectos de Servicios Urbanos para Bogota, PSUB. Primera fase, 2003-2006; Segunda fase, 2006 a la fecha El PSUB fue un proyecto creado con el fin de dar continuidad y afianzar la contribución de la Administración Distrital en el mejoramiento del bienestar de los habitantes de la ciudad, por medio de planes físicos, de gestión social y de asistencia técnica, mediante la intervención sectorial en los campos de la movilidad, de la vivienda, del agua y el saneamiento, del espacio público, del medio ambiente, 244

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de la planeación y de la sostenibilidad fiscal del Distrito. En la primera fase, el horizonte del proyecto fue de 4 años y 6 meses, entre 2003 y 2006. El PSUB buscaba incentivar la participación comunitaria en los procesos de mejoramiento integral de barrios; ampliar la cobertura del sistema de transporte masivo Transmilenio y de su sistema complementario; consolidar el empleo de medios de transporte no motorizado; mejorar el medio ambiente; diseñar y aplicar políticas de vivienda, reasentamiento, desarrollo regional y optimización tributaria. Finalmente, pretendía el fortalecimiento de la función planeadora del sector de servicios urbanos. El proyecto se desarrolló así: durante la primera fase se realizaron intervenciones en 14 de las 26 UPZ priorizadas, ubicadas en 7 localidades (ver Tabla No. 27). Durante la segunda fase se trabajó en las 12 UPZ restantes, ubicadas en 7 localidades. Tabla No. 26. UPZ tipo 1 intervenidas por el Proyecto de Servicios Urbanos PSUB. Primera y segunda fases Primera fase No.

Localidad

No. UPZ

Segunda fase UPZ

No.

Localidad

No. UPZ

UPZ

Usaquén

Verbenal

Usaquén

San Cristóbal Norte

Chapinero

San Isidro Patios

San Cristóbal

La Gloria

Santa Fe

Lourdes

Danubio

San Cristóbal

Comuneros

Alfonso López

Usme

Bosa

San Blas

La Flora

Gran Yomasa

Bosa Occidental

71 11

Tibabuyes

Usme

Kennedy

Gran Britalia

Bosa

Bosa Central

11 Suba

El Rincón

Marco Fidel Suárez

Suba

Rafael Uribe Uribe

19 Ciudad Bolívar 8

Kenedy

18 Rafael Uribe Uribe

19 Ciudad Bolívar

Patio Bonito

Diana Turbay

Lucero

El Tesoro

Ismael Perdomo

Jerusalén

Fuente: CVP

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Marruecos

San Francisco

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Los objetivos del proyecto se desarrollaron en tres componentes, a saber: movilidad95, mejoramiento integral de barrios96, y fortalecimiento institucional97. En la primera fase, el PSUB pretendía, específicamente, la legalización de barrios en 14 UPZ definidas para esta etapa; el mejoramiento de la movilidad y la accesibilidad de los barrios; el incremento de las conexiones de acueducto y alcantarillado; el reasentamiento de familias ubicadas en zonas de riesgo; la construcción de parques y el reforzamiento estructural de colegios; la reestructuración ambiental y la mitigación de riesgos por inundación y remoción en masa de las viviendas y sectores que lo requirieran; y el mejoramiento de viviendas y la titulación de predios. Para el desarrollo del programa se propusieron líneas de acción relacionadas con movilidad, mejoramiento integral de barrios; y fortalecimiento institucional. En cada uno de ellos, se propuso la construcción de una serie de obras98.

Buscaba mejorar la movilidad de la ciudad en términos de accesibilidad al sistema de transporte público, seguridad, cobertura y nivel de servicio. Cuatro subcomponentes hacían parte del componente de movilidad: troncales; servicios alimentadores; transporte no motorizado y administración del tránsito. 96 Su objetivo era el de contribuir a elevar la calidad de vida de familias de estratos 1 y 2 por medio de mejoras en el acceso, la cobertura y la calidad de los servicios de agua y saneamiento, transporte, vivienda, espacio público, condiciones ambientales y otros servicios complementarios. Los subcomponentes del mejoramiento integral de barrios eran: planeación y legalización; acueducto y alcantarillado; accesibilidad; reasentamiento; espacio público y equipamientos; medio ambiente y mejoramiento de vivienda. 97 Con relación a este aspecto se buscaban fortalecer y mejorar la sostenibilidad y capacidad de planeación del esquema institucional de tal suerte que proveyera los principales servicios urbanos. Los subcomponentes del fortalecimiento institucional eran: asistencia técnica al IDU; fortalecimiento institucional a la CVP; asistencia técnica al DAMA; asistencia técnica al DAPD y asistencia técnica a la SHD. 98 En materia de movilidad, el programa estaba orientado a acciones de mejoramiento del transporte público y su integración al sistema de transporte masivo Transmilenio, del transporte no motorizado y de la administración del tránsito. Concretamente se propusieron las siguientes obras: construcción de la Troncal de Suba del sistema Transmilenio; construcción de vías para rutas alimentadoras del sistema de interconexión; construcción y promoción de la red de ciclo-rutas; reducción de la sobreoferta y reorganización del transporte público; realización de programas de educación y prevención vial y otras acciones para disminuir la accidentalidad en Bogotá, y fortalecimiento del control del tránsito. 95

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Para el programa se diseñó una estrategia de intervención tendiente a causar un impacto efectivo y significativo en la pobreza y las condiciones de inequidad. El componente de mejoramiento integral de barrios esperaba beneficiar cerca de 1.200.000 habitantes de estratos 1 y 2 de la ciudad. Los recursos asignados para la construcción de rutas alimentadoras se consideraban socialmente efectivos, dado que en el sistema Transmilenio, el 40% del total de los pasajeros transportados provenían de las rutas alimentadoras, y de ellos, cerca del 60% eran ciudadanos de estratos 1 y 2. El desarrollo de las metas perseguidas en los componentes de movilidad y mejoramiento integral de barrios era clave para integrar la población más necesitada del Distrito Capital, reducir su estado de exclusión y brindarles más oportunidades, participación y desarrollo. En la primera fase el proyecto fue ejecutado directamente por el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU; el Departamento Administrativo del Medio Ambiente, DAMA; el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD; la Caja de Vivienda Popular, CVP; la Secretaría de Tránsito y Transporte, STT-Fondatt, y la Secretaría de Hacienda Distrital, SHD. La ejecución y la utilización de los recursos de financiamiento provenientes del Banco Mundial estuvieron a cargo del la Administración Distrital a través de la Secretaría de Hacienda Distrital, la cual cumplió la función de unidad coordinadora del proyecto. Mediante el Decreto 682 de 2001, se crearon dos comités encargados de considerar los aspectos sectoriales del proyecto: el Comité de Movilidad y Espacio Público, conformado por la Secretaría de En lo referente a mejoramiento integral de barrios se adelantarían las siguientes acciones: estudios urbanísticos y normativas para UPZ objeto del PMIB; redes locales de acueducto; construcción y rehabilitación vial a nivel de las UPZ; reasentamiento de hogares; procesos de información, participación y gestión social a la comunidad; restauración ambiental en áreas vulnerables de la estructura ecológica principal; mejoramiento de viviendas. Los objetivos ligados al fortalecimiento institucional se lograrían mediante el fortalecimiento del IDU en sus sistemas misionales de información; el fortalecimiento de la Caja de Vivienda Popular para la coordinación y desarrollo del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. También serían necesarias la asistencia técnica al DAPD en la realización de estudios de política en la temas de movilidad, política habitacional y política regional de desarrollo, y la asistencia técnica a la SHD para la realización de consultorías que permitieran el fortalecimiento de la gestión de ingresos del Distrito Capital. Del mismo modo, se debía apoyar al DAMA para la realización de proyectos de evaluación de la gestión de la contaminación y observatorio del hábitat y el ajuste al programa de control de emisiones en fuentes móviles.

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Tránsito y Transporte, el DAPD, el IDU, el Jardín Botánico y Transmilenio; y el Comité de Gestión Urbana y Habitacional, compuesto por el DAPD, el DAMA, la CVP, la Corporación La Candelaria, Metrovivienda y Renovación Urbana. El esquema de funcionamiento se presenta en el Gráfico No. 11. Gráfico No. 11. Diagrama de acción de la Unidad Coordinadora del Proyecto Servicios Urbanos, PSUB BIRF SHD Despacho del Secretario de Hacienda

Gerencia Área financiera

UCP Director Especialista financiero Especialista contable Especialista externo en adquisiciones

Área técnica

Especialista en seguimiento Especialista en planeación y desarrollo

Área administrativa

Entidades ejecutoras del Distrito Capital

IDU STT DAMA DAPD CVP SHD

Asistente administrativo

Fuente: Proyecto CVP (2003)

En su primera fase, el costo de inversión del Proyecto de Servicios Urbanos, PSUB (Proyecto CVP, 2003) ascendió a 272 millones de dólares, ejecutados durante aproximadamente 4 años y medio. De ellos, 100 millones fueron financiados con el crédito BIRF7162-0-CO, suscrito con el Banco Mundial. El aporte del Distrito fue del 62% del valor total de recursos. El costo total del proyecto fue de 271,67 millones de dólares y la comisión del préstamo ascendió a 1 millón de dólares. El costo de inversión total (sin comisión) por componente y subcomponente se muestra en la Tabla No. 13. En la Tabla No. 27 se presenta la síntesis de la inversión del proyecto por componente. Hasta marzo de 2006, se habían invertido aproximadamente 334.828 millones de 248

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dólares, distribuidos en sus tres componentes (movilidad, mejoramiento integral de barrios, fortalecimiento institucional). Tabla No. 27. Costos del PSUB, primera fase, por componentes Componente-subcomponente A1-(Construcción de la Troncal Suba) A2-(Construcción de rutas alimentadoras cuencas Américas, Caracas y Suba) A3-(Infraestructura para el transporte no motorizado) A4-(Educación y prevención de la accidentalidad vial) TOTAL A (MOVILIDAD) B1-(Estudios urbanísticos y normativas para UPZ objeto del PMIB) B2-(Redes locales acueducto) B3-(Construcción y rehabilitación vial UPZ) B4-(Reasentamiento de hogares) B5-(Procesos de información, participación y gestión social a la comunidad) B6-(Restauración ambiental en áreas vulnerables de la estructura ecológica principal) B7-(Mejoramiento de viviendas) TOTAL B (MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS) C1-(Sistema de administración de activos II fase) C2-(Asesoría técnica, financiera y social al programa de mejoramiento integral de barrios) C3-(Valoración de la problemática de la contaminación atmosférica y fortalecimiento institucional para su control en el Distrito) C4-(Evaluación general de la puesta en marcha del sistema) C5.1-(Construcción de diagnósticos básicos de los impuestos (vehículos, predial, ICA) C5.2-(Consultorías equipo UC) TOTAL C (FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL) TOTAL COSTO BASE Contingencia precio Contingencia física Costo Total Proyecto Comisión de financiamiento TOTAL Fuente: Proyecto CVP (2003)

249

Total En miles de Us dólares 93.422

% Base costo 40,41%

37.088

16,04%

12.994 10.059 153.563

5,62% 4,35%

516

0,22%

27.785 24.216 9.050

12,02% 10,47% 3,91%

1.533

0,66%

1.052

0,46%

341 64.493 1.868

0,15%

1.612

0,70%

1.283

0,55%

3.406

1,47%

3.736

1,62%

1.241 13.146 231.202 24.697 15.770 271.669 1.000 272.669

0,54%

0,81%

100,00% 10,68% 6,82% 117,50% 0.43% 117,93%

Pobreza

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Discriminada la información de inversión por componente, se estableció que en este proyecto, el 56,05% de los recursos se destinaron a la construcción de obras. Del total de la inversión en esta materia, el 95,61% se destinó a obras de accesibilidad. La adquisición de predios tuvo una alta participación porcentual en el gasto, aproximándose al 29% del total de recursos del componente. El alto peso dado a la inversión en infraestructura vial incidió necesariamente en la poca representatividad de las inversiones relacionadas con espacio público, equipamientos y mejoramiento barrial, así como de las inversiones en capacitación de la comunidad contempladas en el componente de fortalecimiento organizativo. Otro gasto importante lo representa la inversión en accesibilidad y consultorías, en la cual el gasto asciende al 58,28%. El 33,59% se destinó a gastos derivados del reasentamiento de familias; y el 3,57% a gastos de consultoría en materia de mejoramiento de vivienda. Tabla No. 28. Inversiones en el componente de mejoramiento por subcomponente y categoría valor de las inversiones y participación de cada categoría Subcomponente Planeación y legalización Acueducto y alcantarillado Accesibilidad Reasentamiento

Espacio público y equipamientos

Medio ambiente

Mejoramiento de vivienda

Categoría Consultorías Obras Consultorías Obras Consultorías Consultorías no financiadas

Total 1.279.614 0 0 46.804.657 4.098.564 3.730.890

% Participación 1,47% 0,00% 0,00% 53,59% 4,69% 4,27%

Predios no financiados

25.611.054

29,32%

12.977 2.146.566 259.904 0 0 276.851 0 0 3.116.291

0,01% 2,46% 0,30% 0,00% 0,00% 0,32% 0,00% 0,00% 3,57%

87.337.368

100,00%

Bienes Obras Consultorías Bienes Obras Consultorías Capacitación Bienes no Financiados Consultorías no financiadas

Total Componente Fuente: SHD (2007)

250

Capít u l o V. L a s

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En la asesoría a entidades del Distrito para el desarrollo del componente de mejoramiento barrial, destaca la alta participación porcentual de las consultorías, las cuales en términos de inversión representaban el 72,27% del total. Se trata, entonces, de la formulación de estudios de factibilidad, diseños y asesoramientos a entidades públicas, derivados de espacios empresariales privados y en menor medida de universidades públicas y privadas. La alta participación de espacios privados en la formulación de iniciativas públicas y en la orientación de políticas que competen al Estado podría derivar en una serie de cuestionamientos sobre los intereses y necesidades que se pretenden resolver, cuando la iniciativa deviene de un ámbito privado y no público, sin contar con el interrogante sobre el aprovechamiento de los estudios, por cuanto la memoria institucional, a pesar de las políticas de archivo, es bastante precaria. Tabla No. 29. Inversiones en el componente de mejoramiento por subcomponentes y categoría. Valor de las inversiones y participación de cada categoría. Miles de pesos Subcomponente Asistencia técnica al IDU

Asistencia técnica a la CVP

Asistencia técnica al DAMA

Asistencia técnica al DAPD

Categoría Consultorías Capacitación Bienes Consultorías Capacitación Consultoría no financiada Bienes Consultorías Capacitación Bienes Consultorías Capacitación

Asistencia técnica a la SHD

Bienes Bienes no financiados Elementos de consumo no financiados Obras Consultorías Consultorías no financiadas Capacitación Comisión pagada al PNUD

Total componente Fuente: SHD (2007)

251

Inversión 2.766.838 397.317 581.132 2.574.337 7.000 13.657 339.192 701.990 0 49.252 4.391.873

% Participación 17,92% 2,57% 3,76% 16,68% 0,05% 0,09% 2,20% 4,55% 0,00% 0,32% 28,45%

0,00%

0 39.656

0,00% 0,26%

1.840

0,01%

0 3.264.615 222.328 0 85.810

0,00% 21,15% 1,44% 0,00% 0,56%

15.436.837

100,00%

Pobreza

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Con respecto al componente de fortalecimiento institucional, las entidades involucradas recibieron una inversión equilibrada que promediaba el 20%, destacándose particularmente el DAPD, con una inversión del 30%, y el DAMA, con un aporte cercano al 7% sobre el valor total de los recursos financieros destinados a ello. Este componente recibió recursos de contrapartida distrital en un porcentaje cercano al 28%. Con todo, la mayor parte de los recursos destinados al fortalecimiento institucional provenían de crédito internacional. Al igual que en otros componentes, la mayor parte de los recursos invertidos por subcomponente institucional se destinó al pago de servicios por consultoría, con inversiones equivalentes al 90,28% del total. De todas las entidades, el DAPD fue el que más ejecutó este tipo de gasto. Las demás categorías de inversión recibieron pocos recursos, como en el caso del subcomponente de capacitación, donde la inversión llegó apenas al 3% del total. Para la ejecución y seguimiento del Proyecto de Servicios Urbanos se creó una Unidad Coordinadora y se elaboró un manual de operaciones. El manual definía que: “La Unidad Coordinadora del Proyecto (UCP) está encargada de consolidar y preparar el informe de seguimiento financiero y gerencial (FMR), con una periodicidad trimestral, dentro de los 45 días siguientes a cada terminación de período, […] con base en los presupuestos, reportes y demás información previamente certificada por las entidades [...]. Igualmente, la UCP emplea el sistema de administración del proyecto (SAP) para generar sobre esta información primaria los informes requeridos [...] sirviendo principalmente para: revisar el avance físico y la implementación del proyecto; revisar el avance financiero y el uso de los fondos; revisar la ejecución real vs. lo presupuestado y revisar el desarrollo de los procesos de adquisición del PSUB” (Proyecto CVP, 2003).

El espacio generado por los Comités Sectoriales del Distrito, creados mediante el Decreto 682 del 31 de agosto de 2001, fue aprovechado durante la ejecución del proyecto para el análisis y seguimiento sectorial de los temas que requerían una mirada transversal. Adicionalmente, los comités tenían la función de definir políticas sectoriales, coordinar las actividades de las entidades y verificar el cumplimiento de las políticas que fueran adoptadas. Los comités sirvieron como instrumento de coordinación sectorial para la realización de ajustes y modificaciones al PSUB. 252

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5.3.12. “Obras con Participación Ciudadana”, 2003-2008 El Proyecto de “Obras con Participación Ciudadana”, OPC, fue implementado como parte integrante del PMIB, en las 26 UPZ tipo 1, referidas anteriormente. El ajuste de las actividades agenciadas en este proyecto se efectúo con base en las líneas de acción definidas en los planes zonales de las UPZ y en las propuestas derivadas de la participación de organizaciones sociales en escenarios construidos99 para tal fin por los gestores locales. El OPC se desarrolló en el marco de las actividades presupuestadas para el fortalecimiento de los servicios urbanos y el Programa “SUR con Bogotá”, y contó con los correspondientes recursos provenientes de créditos obtenidos con el Banco Mundial o derivados de la cooperación al desarrollo del gobierno de Alemania a través de la KfW. De acuerdo con la propuesta teórica, la ejecución del OPC pretendía ser un medio para el desarrollo del capital social y no un fin en sí mismo, en consonancia con la metodología planteada en la iniciativa “Obras con Saldo Pedagógico”. Desde esta perspectiva, el marco de acción fue determinado por la gestión y ejecución de obras, de manera compartida entre la comunidad y el gobierno distrital100. El OPC pretendía: “[…] el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias para que sean capaces de implementar su propios proyectos de desarrollo en el territorio, en asocio con las entidades públicas y privadas, estableciendo para ello relaciones de confianza y cooperación entre las organizaciones y la Administración Pública […]” (DAPD, CVP, 2006).

El objetivo general de programa era el de mejorar las capacidades de gestión y la articulación social de las organizaciones de base, mediante la ejecución compartida de acciones de mejoramiento del entorno en los barrios de desarrollo incompleto (CVP, 2005). Específicamente pretendía: incrementar la capacidad de las organizaciones sociales y comunitarias para la formulación En estos espacios se analizaba la viabilidad y la articulación de las propuestas con proyectos de otras entidades. Se definían prioridades de acuerdo con una matriz de criterios de selección que evaluaba el impacto de la iniciativa en los componentes social, técnico y económico del Programa de ““Obras con Participación Ciudadana””. El principal escenario construido para este fin fueron los Núcleos de Participación Comunitaria. 100 El Departamento de Acción Comunal, después de 2007 IDPAC, mantiene el programa OPC con cubrimiento en todo el Distrito y con mayor número de obras independientemente del PMIB. 99

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y ejecución de obras con participación ciudadana; mejorar las condiciones sociales, ambientales, productivas y urbanísticas de los barrios; incorporar mecanismos técnicos, administrativos, financieros y sociales que aseguraran la viabilidad y sostenibilidad de las obras, mediante la participación ciudadana. En últimas, se trataba de generar una corresponsabilidad de la ciudadanía hacia lo público. La puesta en marcha de la iniciativa implicó la definición de una serie de etapas técnicas que determinaban la viabilidad y financiación de las propuestas comunitarias. Las etapas iban desde la preselección de la propuesta y la priorización de la obra (que fueron desarrollados entre la comunidad y los gestores locales) hasta la ejecución y sostenibilidad de las obras (que fueron asignadas a la comunidad), pasando por la formulación técnica del proyecto (a cargo de las entidades responsables y de consultores privados) y por la convocatoria pública y la contratación de las obras (bajo la responsabilidad de entidades distritales, que desarrollaban dinámicas de capacitación a las comunidades organizadas, para facilitar su participación en el proceso de contratación). Las líneas de acción y el tipo de proyectos financiados se enmarcaban en los siguientes lineamientos: • Movilidad: andenes, alamedas, escaleras y ciclo-rutas zonales, senderos y vías peatonales. • Espacios de recreación: plazoletas, parques de vecinales y de bolsillo e instalaciones recreativas y deportivas. • Equipamiento comunal: construcción o adecuación de salones comunales con licencia. • Sitios de encuentro: plazoletas, rotondas, zonas duras. • Medio ambiente: adecuación zonas de la estructura ecológica principal. • Pintura de fachadas. Si bien el área de intervención fue definida en las UPZ tipo 1, se dio prioridad a 14 de ellas en 10 de las 20 localidades de la ciudad101.

Usaquén: Verbenal (9); San Cristóbal: San Blas (32); Usme: La Flora (52), Gran Yomasa (57); Rafael Uribe Uribe: Diana Turbay (55); Ciudad Bolívar: El Lucero (67), El Tesoro (68), Ismael Perdomo (69), Jerusalén (70); Suba: Tibabuyes (71); Kennedy: Patio Bonito (.) Bosa: (82), Bosa Occidental (84). Chapinero: San Isidro Patios (89), y Santa Fe: Lourdes (96).

101

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Los recursos financieros del proyecto provenían, en su mayoría, del crédito otorgado por el Banco Mundial. A través de la financiación, entre los años 2003 y 2006, fueron invertidos en Bogotá cerca de 3.345 millones de pesos. Adicional a los recursos de crédito internacional, fueron asignadas partidas de financiación contempladas en los recursos de inversión plurianual del Plan de Desarrollo 2004-2008. Las localidades favorecidas con mayor inversión en estos años fueron Usme y Rafael Uribe Uribe (ver Gráfico No. 12). Gráfico No. 12. Inversión por localidad. Programa “Obras con Participación Ciudadana”, 2003-2005

Fuente: CVP (2006)

5.3.13. Programa “SUR de Convivencia”, 2004-2006 El Programa “SUR de Convivencia” o “Proyecto SUR, Fase II”102, surgió con el propósito de intervenir aquellas comunidades barriales en las que se ejecutaba el Proyecto “SUR con Bogotá”, con el fin de fomentar la resolución pacífica de conflictos como una acción complementaria. La resolución de conflictos se fortalecería a través de la ejecución de obras de impacto físico que procuraran el mejoramiento

102

Este programa iniciaría su fase de ejecución en 2008 o 2009.

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de las condiciones de convivencia y seguridad de las comunidades. El Programa “SUR de Convivencia” se enmarcaba en la Estrategia Nacional Integral para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, propuesta en el Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” del primer gobierno de Álvaro Uribe Vélez. Asociado con el de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, “SUR de Convivencia” se articulaba con los programas del Plan Distrital de Desarrollo 2004-2008 “Bogotá sin Indiferencia. Un Compromiso Social contra la Pobreza y la Exclusión”. La convivencia se fue convirtiendo en una de las prioridades del plan distrital, lo cual se hizo manifiesto en la intención de vincular programas intersectoriales del gobierno distrital con la empresa privada. Los insumos para el fortalecimiento de las iniciativas de convivencia en Bogotá fueron retomados de los planteamientos contenidos en el componente de convivencia contemplados en el Proyecto “SUR con Bogotá”, en cuanto representaba, a juicio de entidades como el DAACD, una innovación, pues no hay otro proyecto que combine obras de mejoramiento urbano, actividades de fortalecimiento institucional y actividades de convivencia y seguridad en el país (cfr. CVP, s.f.). Se pretendía que el programa de mejoramiento, además de contribuir a resolver problemas físico-espaciales, permitiera incidir sobre las dinámicas de violencia urbana y conflicto social, promoviendo la convivencia como una acción central del mejoramiento barrial (DNP, CONPES 3326, 2004). En esta medida, la articulación entre convivencia y mejoramiento se podría convertir en marco de referencia para la construcción de un modelo de intervención para el Distrito Capital, al aprovechar las metodologías, potencialidades y experiencias hechas en la ciudad en este sentido (ZISS, 2004). Las experiencias contempladas como insumo para ordenar las acciones de intervención sintetizadas en el Proyecto “SUR con Bogotá” fueron tomas de proyectos y programas adelantados por gobiernos distritales en distintos períodos de tiempo, entre ellos: Ecobarrios; el programa Jóvenes Tejedores de la Sociedad, del Instituto Distrital de Cultura y Turismo, IDCT; la experiencia de las Unidades de Mediación y Conciliación, y las Comisarías de Familia de la Secretaría de Gobierno de la capital. En el marco de éstas últimas, la Cámara de Comercio de Bogotá implementó los Centros de Conciliación y Arbitraje. Construido con la metodología del marco lógico, el principal objetivo del programa fue buscar a nivel distrital la institucionalización de un modelo replicable de mejoramiento integral de zonas con barrios en desarrollo progresivo a través de la planeación, la gestión coordinada y la participación organizada 256

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de las comunidades urbanas. Se proponía, entonces, mejorar las condiciones de convivencia a través de la promoción de una cultura del manejo pacífico de conflictos, con una inversión simultánea en infraestructura comunitaria. Los objetivos específicos del programa fueron: • • • • •

Facilitar el manejo de conflictos y la reconciliación. Mejorar los espacios públicos de alto conflicto social. Atender y prevenir la violencia intrafamiliar. Mejorar la coordinación interinstitucional en materia de convivencia. Proporcionar la información necesaria para la consolidación de un Sistema de Información en Mejoramiento Integral de Barrios, SUMI, que contenga datos sobre convivencia. • Fortalecer los programas adelantados por la Alcaldía Mayor en el tema de convivencia durante los últimos 10 años (Alcaldía Mayor de BogotáKfW, 2002: 35). Para la implementación se definieron tres fases, variando la zona de intervención, así: • En la primera fase se intervendrán las mismas zonas en las que se adelantó el Proyecto “SUR con Bogotá” (San Cristóbal, Usme y Rafael Uribe Uribe) agregándoles pequeñas áreas de borde. • En la segunda, la intervención comprenderá las zonas restantes no intervenidas de las localidades de San Cristóbal, Usme y Rafael Uribe Uribe. • En la tercera, las acciones serán trasladas a las localidades de Ciudad Bolívar y Bosa. La población definida como sujeto del proceso presenta características similares en cuanto a su situación socioeconómica y de demandas sociales. Según la caracterización realizada –que intenta establecer una estrecha relación entre la situación de convivencia, las condiciones socioeconómicas de alta vulnerabilidad y la carencia en la prestación y acceso a servicios públicos e infraestructura–, la población está compuesta por familias de 3 y 4 personas, con ingresos mensuales entre $300.000 y $500.000, percibido a partir del aporte de uno o dos miembros de la familia. El 50% de la población a intervenir dispone de un empleo formal, mientras el 50% restante se dedica a actividades económicas informales. Las zonas de intervención cuentan además con alta participación porcentual de población joven. Para la ejecución se proponen los siguientes criterios de intervención: 257

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• Asentamiento y composición poblacional de habitantes pertenecientes a estratos 1 y 2, con necesidades básicas relativamente insatisfechas. • Ser “zonas con problemas de convivencia y carencias en servicios urbanos (incluyendo acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, calles, caminos, transporte público y recolección de basuras) e infraestructura social (espacio público y parques, establecimientos educativos, hospitales y centros de salud, centros comunales y otros equipamientos comunitarios). Estas zonas deberán concentrar un número de barrios que permitan intervenciones coordinadas entre varias instituciones, localidades y comunidades, como se dispone por ejemplo en las UPZ” (Alcaldía Mayor de Bogotá-KfW, 2002: 37). • Ser explícito el compromiso de la comunidad, por cuanto que “sin el compromiso de la comunidad no vale la pena intervenir. El compromiso de la comunidad se manifiesta en la organización comunitaria y en acciones con fines tendientes a mejorar la convivencia” (Alcaldía Mayor de BogotáKfW, 2002: 37). • Disponer de contrapartida presupuestales definidas por las Alcaldías Locales, a través de asignaciones realizadas al Fondo de Desarrollo Local. • Coordinarse con el Programa Ecobarrios, “definiendo intervenciones en las dimensiones física, económica, social y espiritual en barrios de estrato 1 y 2” (Alcaldía Mayor de Bogotá-KfW, 2002: 37). • Coordinarse con el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. • Desarrollar acciones de intervención en barrios legalizados o legalizables. • Existencia de una base de líneas base de información sobre problemas de convivencia y compromiso comunitario. • Focalización de las acciones en lugares identificados como inseguros por parte de la comunidad. • Inclusión de la población juvenil en procesos de formación y laboralmente en la ejecución de las obras. El compromiso de la comunidad se concreta en las distintas etapas de realización de la propuesta. Se inicia con la caracterización de las problemáticas y se hacen ejercicios de planeación y ejecución de las obras. A través de talleres y elaboración de mapas, las comunidades que hicieron parte del Proyecto “SUR con Bogotá” identificaban problemas de convivencia que deben ser tenidos en cuenta para el desarrollo de éste y otros proyectos. El programa responderá directamente a estas demandas gestionado recursos financieros y técnicos, que pudieran simul258

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táneamente encaminarse a resolver necesidades de convivencia señaladas por las mismas comunidades. Los problemas más comunes que la comunidad aspira a que sean resueltos son el consumo de sustancias psicoactivas y la delincuencia (donde se contemplan la inseguridad, los robos, los asesinatos, etc.). Combatir estos problemas supone la persecución de sitios de expendio de drogas alucinógenas (“ollas”) y pandillas. Además, se pretende dar una solución al desempleo, a analfabetismo y a la falta de oportunidades para el ingreso a la educación superior (Consultoría CVP-KfW, 2006). A partir de los problemas planteados por la comunidad en los talleres, se propusieron líneas de acción posibles para lograr su resolución. Surgen, entonces, iniciativas relacionadas con la construcción de mecanismos y estrategias para la prevención del consumo de drogas y con la sanción social y policiva a los distribuidores. Se pretende generar espacios para uso del tiempo libre de los jóvenes, y al mismo tiempo se establecen iniciativas empresariales de empleo para ellos. Se buscan convenios educativos que garanticen el fácil acceso de la población joven a la educación superior y a escuelas de formación artística y deportiva. En materia de violencia intrafamiliar, se propone la realización de talleres de capacitación a líderes en temas relacionados con la violencia en general, la sexualidad y el consumo de drogas. Este programa, al igual que los demás, se ejecuta en tres fases. La primera supone la preparación conceptual y el diseño de la intervención.103 En la segunda, se efectuará la intervención104, y en la tercera, se plantearán los mecanismos y determinaciones necesarios para salir de la zona intervenida sin generar mayor traumatismo, y en este sentido, no es posible predeterminar tiempos de duración. A partir del principio de corresponsabilidad institucional se definieron cuatro componentes, a saber:

Esta etapa podría durar entre 6 y 12 meses, en los cuales se analizaría la situación de convivencia y violencia de las comunidades, para elaborar un plan de acción, donde se tengan en cuenta las iniciativas de la comunidad, de las instituciones, de las ONG y de la empresa privada. 104 La segunda etapa podría durar entre uno y dos años. “El Programa de Convivencia no pretende ejecutar acciones, sino facilitar su ejecución a través de un esfuerzo de coordinación, planeación con la comunidad y las entidades competentes, seguimiento del plan barrial, así como a través de la evaluación de los resultados de la intervención y de su impacto logrado” (Alcaldía Mayor de Bogotá-KfW, 2002: 45). 103

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• • • •

Mejoramiento del manejo del conflicto105. Mejoramiento de los espacios públicos con alto nivel de conflicto social106. Atención y prevención de la violencia intrafamiliar107 Mejoramiento de la coordinación interinstitucional en materia de convivencia108. El programa enuncia el impacto esperado a través del efecto de su desarrollo en distintas dimensiones, tratando de establecer el impacto social,

Entre los resultados de este componente se esperan los siguientes: 5 investigaciones sobre conflictos en organizaciones y promover su divulgación; 50 cursos de capacitación de Comités de Conciliación JAC; apoyo a la creación de programas para el desarrollo de la reconciliación en el contexto de “Ecobarrios” (programa que ya no está vigente) y de las “Escuelas de Reconciliación y Perdón” (ESPERE); formación de mediadores escolares; apoyo a la mediación de conflictos en las Unidades de Mediación; ampliación de la cobertura y descentralización de las Unidades de Mediación y Conciliación; apoyo a la conformación de emisoras escolares comunitarias en 10 escuelas de las localidades intervenidas; talleres sobre construcción de ciudadanía, deberes y derechos ciudadanos, “Organizarse para influir y para aprender”; talleres de animación sociocultural; construcción y mejoramiento de locales comunitarios (por ejemplo clubes juveniles, centros comunitarios); formación deportiva y promoción de clubes de deporte; construcción y mejoramiento de canchas de deporte; implementación de cuatro instituciones politécnicas en el Distrito. 106 En esta materia se busca la construcción de alumbrado público; la construcción o mejoramiento de parques recreativos y zonas verdes, vías peatonales y alamedas; el desarrollo de obras que permitan disminuir los conflictos vinculados a la existencia de mercados; paraderos y terminales de transporte; la calificación y vinculación de la comunidad a las obras físicas y la firma de pactos de convivencia para el uso y mantenimiento del espacio público. 107 En este aspecto se busca definir y alimentar una línea base de violencia intrafamiliar e incorporarla al Sistema Unificado de Información; consolidar una red comunitaria de buen trato, en articulación con la red institucional; generar procesos de atención y mediación de conflictos intrafamiliares; ampliar cobertura y descentralizar Comités de Atención de Conflictos; impulsar la formación en habilidades para vivir la vida y el fomento de la resiliencia; fortalecer las escuelas saludables; equipar y adecuar espacios de formación. 108 Se pretende crear e implementar un sistema de manejo y evaluación del impacto; formar redes comunitarias y entidades involucradas en la aplicación del sistema de manejo y evaluación; alimentar la política de convivencia distrital con lecciones aprendidas de la medición de impactos del programa de convivencia; facilitar espacios de reflexión sobre convivencia ciudadana, a partir de las experiencias del programa. 105

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comunitario109 y familiar110. Otras dimensiones en las que se espera impactar están construidas a partir de la intervención en los ámbitos institucional, económico, ambiental111 y político. Se espera que el modelo contribuya a generar una experiencia importante para la ciudad en materia de convivencia112, para lo El impacto en la comunidad se mediría a partir de los siguientes aspectos: un mejor manejo de conflictos entre las organizaciones y las JAC mejorará el ambiente de la comunidad; un mejor manejo de conflictos por parte de los representantes de la comunidad posibilitará una mayor participación comunitaria; la coordinación entre las organizaciones y las instituciones distritales permitirá que se aumente la confianza entre la ciudadanía y el gobierno distrital; mejores espacios públicos representarán mayores espacios para el encuentro de la comunidad; mejores espacios y mayor alumbrado provocarán la disminución de la violencia; la oferta de eventos lúdicos y deportivos les permitirá a los jóvenes la ocupación del tiempo libre en actividades alternativas; la relación entre los jóvenes y los adultos se verá afectada favorablemente en la medida en que los jóvenes sean incluidos en los ejercicios de planeación de actividades lúdicas y deportivas, y vinculados laboralmente como mano de obra. La comunidad afirmaba que un mejor ambiente sería propicio para sus negocios y que las mejoras en el espacio público podrían provocar un mejor espacio para pequeños comerciantes. A nivel comunitario local, el mejor manejo de conflictos aumentará la coordinación interinstitucional incidiendo en mayor eficiencia. Además de esto, la legitimidad política de las JAC aumentará tanto cuanto disminuyan los conflictos a su interior y entre ellas; la coordinación de actividades entre las organizaciones y las entidades distritales causará mayor eficiencia; la sistematización de la información sobre violencia intrafamiliar permitirá el desarrollo de acciones más focalizadas; el apoyo a diferentes iniciativas proporcionará mayor participación de la comunidad. 110 En la familia el impacto se evidenciará a partir de los siguientes aspectos: mejor capacidad para el manejo de conflictos en la familia, lo cual conlleva relaciones más pacíficas y menor violencia intrafamiliar; la atención profesional fuera de la familia disminuirá la tensión psicosocial que en ella se produce; parte de la agresividad juvenil será expresada en los espacios de lúdica y deporte; la disminución de la violencia en la calle tendrá un efecto proporcional en la violencia intrafamiliar; menos violencia en la comunidad producirá un ambiente más propicio para los negocios de familia En materia económica, se pretende que con la inclusión de los jóvenes en las obras se garanticen mejores ingresos a sus familias. 111 En este aspecto se proyecta la mitigación de riesgos a través de la arborización de parques, la recuperación de rondas y quebradas, la promoción de la educación ambiental con asesoría técnica para evitar el empleo de materiales nocivos para el ambiente. 112 Se piensa en esta materia que el manejo de conflictos que se de en el programa servirá de modelo para toda la ciudad. Los efectos del mejoramiento de la convivencia podrán replicarse en otras partes de la ciudad. El manejo pacífico de conflictos en barrios pobres puede verse reflejado en toda la ciudad. 109

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cual es preciso hacer el seguimiento del programa según indicadores de seguimiento y fuentes de verificación.

5.4. Síntesis de las experiencias de MIB en Bogotá A continuación se presenta una síntesis de las experiencias de Mejoramiento Integral de Barrios desarrolladas durante el período 1998-2006 en la ciudad de Bogotá. La relación se presenta atendiendo la siguiente estructura: nombre de la experiencia, año de ejecución, caracterización de la experiencia, criterios de intervención, objetivos generales y específicos, líneas de acción, zonas de intervención, escalas, grupos meta, demandas y expectativas, indicadores, responsables, impacto esperado, y logros, dificultades y aprendizajes. En orden de exposición, las experiencias relacionadas son las siguientes: 1. Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogotá D.E., PIDUZOB Fase I, 1972. 2. Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogotá D.E., PIDUZOB Fase II, o Programa Integral de Desarrollo Urbano Ciudad Bolívar, 1983. 3. Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en los Asentamientos Populares Urbanos, PNUD, 1985. 4. Obras con Saldo Pedagógico, 1996-2000. 5. Proyecto de Mejoramiento Integral de Barrios “SUR con Bogotá”, 1997-2007. 6. Acciones para la Convivencia, 1998-2000. 7. Programa de Desmarginalización de Barrios, 1998-2001. 8. Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario, Ciudad Bolívar, 1998-2001. 9. Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, 2000 a la fecha 10. Proyecto de Servicios Urbanos para Bogotá, 2003-2006. 11. Obras con Participación Ciudadana, 2003-2008. 12. Programa “SUR de Convivencia”, 2006 a la fecha.

262

Líneas de acción

Subprogramas: - Salud - Centros Comunales - Habitacional Facilitar la aprobación de - Educación un conjunto o “paquete” - Pavimentación y de proyectos integrados complementación de mejoramiento múltiple, de vías para mejoramiento múltiple, - Alcantarillado para ejecución mediante - Energía financiamiento con crédito - Avenida oriental. externo del BID. - Mejoramiento institucional

Objetivos específicos

Objetivos

Realizar una acción prioritaria en un sector donde existe la necesidad de efectuar operaciones amplias de integración urbana, tales como mejoramiento de servicios públicos, equipamiento habitacional e integración vial (que para este caso se torna en una intervención de carácter metropolitano).

Objetivo general

PIDUZOB estableció 5 grandes sub. zonas de intervención dentro de la zona oriental: - “Agregados del sur”. - “Sur”. - “Sur oriental”. - “Oriental”. - “Canteras del norte”. Aunque estas sub. zonas son las propuestas también se plantea la construcción de obras de alcance urbano.

Zonas de intervención

La escala fluctuaba entre la escala zonal, barrial y metropolitana.

Escalas

Estrategia

635,000 habitantes de las zonas menos desarrolladas de la zona oriental de la ciudad, quienes viven en núcleos cuyo origen ha sido de urbanización clandestina y en algunos casos de terrenos invadidos a propiedad privada en forma de tugurios. la población antes mencionada pertenece a los estratos más bajos y son inmigrantes de sectores rurales y jóvenes.

Grupo meta

La zona oriental de la ciudad encierra, para ese momento, uno de los conjuntos citados mas urgidos de la capital por la carencia de, o carácter subnormal de los servicios básicos, así como por el precario nivel de ingreso de sectores localizados de su población y de su marginamiento de la vida urbana”.

Demandas y expectativas

MIB

263

Fuente: Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá (2006)

Sin embargo dentro de los sub. programas que conforman el PIDUZOB se dieron algunos criterios de intervención que dependían de las obras o el subprograma: - Zonas con mayor densidad de población y bajos recursos económicos. (salud) - Necesidades de salud de las comunidades. (salud) - Que sirva a habitantes con nivel socioeconómico de ingresos bajos a medio. (Pavimentación y Vías). - Que sea ruta de buses. (Pavimentación y vías) - Que permita conectar barrios entre sí o sirva de acceso a barrios aislados. (Pavimentación y vías) - Que haya razones técnicas para su ejecución (Pavimentación y vías) - Facilidades de acceso y condiciones de aislamiento de las comunidades. (salud)

El principal criterio de intervención fue dado por el objetivo general del programa: pertenecer a las zonas sin desarrollar de la zona oriental de Bogotá

Criterios de intervención

experiencias de

Para este población se trazó este programa de mejoramiento y dotaciones, que incluía la localización en el área de varios equipamientos y servicios.

El PIDUZOB fue un programa orientado a la zona oriental de Bogotá, la cual cuenta con 635,000 habitantes de los cuales más de 350,000 habitan las zonas menos desarrolladas de la ciudad, en núcleos cuyo origen ha sido de urbanización clandestina y en algunos casos de terrenos invadidos a propiedad privada en forma de tugurios. La población antes mencionada pertenecía a los estratos más bajos y eran inmigrantes de sectores rurales y jóvenes. Esta población era la menos beneficiada con los servicios urbanos de la ciudad.

Caracterización

Caracterizacion por componente

Experiencia: Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogotá D. E. PIDUZOB Fase I Ano: 1972 - 1979 (5 años)

Cuadro general de caracterizacion de experiencias

Obras (con impacto social)

Capít u l o V. L a s Bogotá, 1972-2006

Subprograma: - Salud: Ministerio de Salud Pública Corporación Proveedora de Instituciones de Asistencia Social CORPAL. - Centros Comunales: DAPD Lotería de Bogotá Departamento Administrativo de Bienestar Familiar. - Habitacional CVP DAPD - Educación: Secretaría de Educación DAPD Organismo del Estudio de Educación del Distrito Subprograma: - Pavimentación: DAPD Secretaría de Obras Públicas IDU - Salud: Ministerio de Salud Pública Corporación Proveedora de Instituciones de Asistencia Social CORPAL. - Centros Comunales: DAPD Lotería de Bogotá Departamento Administrativo de Bienestar Familiar. - Habitacional CVP DAPD - Alcantarillado: EAAB - Energía: EEB - Educación: - Avenida Oriental: DAPD, Consultoría y Sistemas Ltda., Secretaría de Obras Públicas, IDU.

Responsables - funciones y competencias

Componente administrativo

85 millones Credito BID

Recursos (en dólares)

Impactos esperados

- Realización de programas de capacitación docente para maestros y profesores. (educación) - Pavimentación rígida y flexible de vías de acceso y obras complementarias. (pavimentación) - 2 hospitales generales de 500 camas c/u.(salud) - 1 hospital pediátrico (salud) - 3 centros comunales.(centros comunales) - Construcción de 1480 nuevas viviendas.(habitacional) - Mejoramiento y ampliación de 820 viviendas.(habitacional) - Provisión de 2000 soluciones habitacionales.(habitacional) - Obras del sistema general de Alcantarillado.(alcantarillado) - Inversiones necesarias para satisfacerlos requerimientos de energia electrica de los habitantes de la zona durante 4 años. (Energía) - Construcción, dotación y equipamiento de doce concentraciones escolares de primaria, 6 colegios de enseñanza media y 1 edificio para el Centro de Especialización y actualización para la Educación.(educación) - Construcción del sistema vial principal de la zona al oriental. (sistema vial)

El principal impacto esperado fue lograr la integración urbana en cuanto a mejoramiento de servicios públicos, equipamiento habitacional e integración vial. Los impactos por cada componente dependiendo de cada subprograma fueron:

Experiencia: Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogotá D. E. PIDUZOB Fase I Ano: 1972 - 1979 (5 años)

Cuadro general de caracterizacion de experiencias

Obras (con impacto social)

Para el subproyecto de Mejoramiento institucional se planteó una comprobación, evaluación y crítica integral de los diseños propuestos, además de una comparación final con los objetivos propuestos; y dado el caso replantear ajustes y recomendaciones.

Indicadores

Pobreza u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

264

B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

Subprograma: - Mejoramiento Institucional: DAPD

Responsables - funciones y competencias

Recursos (en dólares)

Los impactos esperados por subprograma fueron: - Reorganización del centro de especialización, y actualización para la educación de la secretaria de Educación.(educación) - Elaboración de un sistema integrado de planeación distrital(mejoramiento institucional) - Adecuación del nuevo sistema de a las normas jurídicas que regulan el funcionamiento de los organismos y entidades.(mejoramiento institucional) - Elaboración del diagrama de la estructura administrativa, manuales e instructivos de organización y procedi mientos administrativos, contables, de auditoría, de caja y de cartera, con sus correspondientes rutinas administrativas para cada organismo distrital y adaptación de los correspondientes a las entidades descentrañlizadas a que así lo requieran.(Mejoramiento institucional).

El principal impacto esperado fue lograr la integración urbana en cuanto a mejoramiento de servicios públicos, equipamiento habitacional e integración vial.

Impactos esperados

Indicadores

experiencias de

265

Fuente: Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá (2006)

Institucional

Componente administrativo

Capít u l o V. L a s MIB en

Bogotá, 1972-2006

266 11.OOO Habitantes

285 millones

Recursos (en dólares)

Líneas de acción

1. Construcción, rectificación y pavimentación de vías. 2. Ejecución de obras de infraestructura de acueducto y alcantarillado. 3. Desarrollo y rehabilitación de barrios urbanos. Definición de 11.000 lotes con servicios, administración de 9.600 créditos para apoyo al desarrollo progresivo de vivienda, construcción y administración de dos centros de materiales como apoyo al proceso de construcción progresivo. 4. Construcción y dotación de establecimientos y servicios para la salud. 5. Construcción y dotación de centros de servicios comunitarios. 6. Construcción y dotación de establecimientos educativos. 7. Definición y planes complementarios.

1. Definición y planes complementarios 1.1 Definición de las características socio económicas de la población objetivo. 1.2 Programas y proyectos de Desarrollo Económico y Social 1.3 Programas y proyectos de recreación.

Fuente: Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá (2006)

La segunda fase de PIDUZOB amplió el campo de acción a algunos sectores de Ciudad Bolívar y fue implementado a partir de 1983, bajo la denominación de “Proyecto de desarrollo integrado de Ciudad Bolívar.

Grupo meta

Caracterización por componente

El Departamento Administrativo de Planeación Distrital tenía la misión de evaluar la ejecución del proyecto y de dar las pautas para definir las prioridades en la construcción de las obras presupuestadas desde el inicio de la programación del proyecto.

Las obras fueron ejecutadas por el Instituto de Desarrollo Urbano, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado y la Caja de Vivienda Popular y entregadas a la Procuraduría de Bienes de la Secretaría de Obras Públicas del Distrito.

La ejecución del proyecto fue coordinada desde la Unidad Administrativa Especial creada para tal fin, la cual también se encargaba de fijar los criterios, metodologías y variables necesarios para medir y evaluar el impacto de la ejecución de los diversos subprogramas, en el área circundante a la zona intervenida. La evaluación del impacto era considerada primordial para permitir introducir las redefiniciones de los componentes de los subprogramas. Se previó la planeación permanente de de cobertura de los servicios públicos requeridos por la zona programada.

Responsables

Social

Obras

Caracterización

u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

Experiencia: Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogotá D.E. PIDUZOB Fase II ó Programa Integral de Desarrollo Urbano Ciudad Bolívar 1983 Ano: 1984 - 1994

Cuadro general de caracterizacion de experiencias Pobreza B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

Obras

Social

267 Aportar elementos para mejorar la calidad de vida de los Asentamientos Populares Urbanos.

Objetivo general

1. Contribuir al fortalecimiento de la gestión de la Administración Distrital en las instancias de planeación, programación, ejecución y funcionamiento de acciones referidas a la escala zonal. 2. Establecer precedentes de organización administrativa, de ejecución de proyectos de inversión y de funcionamiento de programas y de prestación de servicios, conforme a la política descentralizada del gobierno distrital. 3. Demostrar formas de coparticipación entre las entidades y la comunidad, para la realización de acciones y eventos tendientes a crear elementos de ciudad y promover el ejercicio de la vida ciudadana.

1. Fomentar el desarrollo de las actividades propias de las comunidades populares en la construcción de su espacio habitable y la producción de bienes y servicios. 2. Promover la vinculación de la población a la construcción del espacio público y el equipamento colectivo, así como a la prestación de servicios comunitarios. 3. Demostrar formas de coparticipación entre las entidades y la comunidad, para la realización de acciones y eventos tendientes a crear elementos de ciudad y promover el ejercicio de la vida ciudadana.

Objetivos específicos

Objetivos

1. Articulación, a escala zonal, de las acciones de las entidades distritales.

1. Participación de la población en las actividades productivas y en los servicios que ofrece la ciudad. 2. Participación directa de los habitantes en la construcción de espacios habitales, tanto privados como públicos. 3. La realización con fondos del Proyecto, de acciones semillas demostrativas de la co participación, entidades - comunidad. 4. Creación de los “llamados gérmenes de ciudad”, entendidos como núcleos de creación de la vida urbana. 5. Promoción de los servicios de apoyo a las actividades de los habitantes de los asentamientos polares.

Líneas de acción

Este proyecto intervino a través, de lo que eran las Alcaldías Zonales, realizando una caracterización del grado de consolidación de las comunidades y las organizaciones y del grado de atención del Estado así, la Alcaldía Zonal de Suba (bajo grado de consolidación, bajo grado de atención); Santa Fe (alto grado de consolidación, grado intermedio de atención) y Ciudad Bolívar (bajo grado de consolidación, alto grado de atención).

Zonas de intervención

Estrategia

La escala que se maneja parte de lo Zonal, pero esta centrada en el desarrollo de obras y procesos barriales.

Escalas

Fuente: Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá (2006)

1. Edad y grado de consolidación del área. 2. Nivel de atención por parte de las entidades estatales en el área. 3. Durante el tiempo del convenio Administración Distrital - PNUD, la integración debe materializarse sobre proyectos específicos, sin pretender una coordinación amplia a todos los niveles.

Criterios de intervención

MIB

El enfoque de este Programa fue novedoso en tanto incoroporó herramientas para el menejo institucional con participación comunitaria, de los proyectos y procesos emprendidos a partir del mismo. Es un momento de iniciación en las propuestas de apoyo a la gestión comunitaria y la búsqueda de la corresponsabilidad de los actores involucrados en el mejoramiento.

El proyecto no pretendía, durante su período de ejecución, modificar de manera considerable las condiciones de vida y, en particular la cobertura de servicios de asentamientos populares, sino demostrar, mediante realizaciones específicas, algunas formas de descentralización, de coparticipación de entidades y comunidad, de concurrencia y articulación de recursos. En otros términos, el Proyecto se propuso con el fin de aunar los esfuerzos de la comunidad y de las instituciones, mediante la aplicación de una metodología específica que permita sentar precedentes en distintos campos de acción, para su posterior extensión a diversos programas y asentamientos populares de la ciudad.

Caracterización

Caracterización por componente

Experiencia: Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en los Asentamientos Populares Urbanos PNUD Año: 1985

Cuadro general de caracterizacion de experiencias

experiencias de

Institucional

Capít u l o V. L a s Bogotá, 1972-2006

Grupo meta

Demandas y expectativas

Las expectativas de las comunidades fueron elaboradas y recogidas en los Talleres Zonales, realizados como experiencia piloto de la comunidad, para la planeación y definición de presupuestos. Nutrición Salud Educación Recreación Vivienda Respuesta institucional efectiva en el tiempo, con posibilidades de autosostenimiento.

Estrategia

Población que se ubica por debajo de la línea de pobreza - Estratos 1 y 2.

Año: 1985

Las instituciones responsables de desarrollar el programa fueron el DAPD, DAACD, DABS, IDRD, IDU, SNS, Alcaldía Mayor de Bogotá, Alcaldías Locales de Ciudad Bolívar, Suba y Santa Fe.

Responsables

1. Mejorar las condiciones de vida de los habitantes de los asentamientos populares, dentro del contexto político. 2. Aunar el trabajo de los habitantes - comunidades e individuos - y el de las entidades públicas. 3. Abrir las acciones institucionales hacia la población, coordinando sus tiempos con los tiempos de las comunidades. 4. Las metodologías y enseñanzas derivadas de la ejecución de las acciones, debían ser interiorizadas y asumidas como propias por las comunidades y entidades, hasta llegar a hacer parte de las modalidades habituales de trabajo de estas últimas. 5. Ofrecer los elementos para “crear ciudad” en los asentamientos, articulando los componentes físicos, económicos y sociales de la misma.

Impactos esperados

La participación comunitaria, en los Talleres Zonales, fue considerable, ya que vinculó alrededor del 60% de las organizaciones activas, pertenecientes a 123 de los 201 barrios populares comprendidos en estas zonas.

Logros

No fue posible establecer límites entre las demandas de nivel zonal y las de nivel barrial.

Dificultades

Aprendizajes Esta experiencia muestra una práctica innovadora de Planeación Popular, como elemento en el proceso de organización autónoma de las comunidades y sectores sociales y por su papel en la ampliación de los movimientos sociales y la búsqueda de nuevas formas de relación entre la comunidad y el Estado. La preocupación por el presupuesto a nivel zonal y por las políticas de planeación urbana, contribuye a superar el localismo y el fraccionamiento organizativo de la comunidad y favorece tanto el conocimiento acerca del funcionamiento de las entidades gubernamentales como la convergencia de las fuerzas comunitarias. La relación comunidad - entidades, bajo condiciones de autonomía, contribuye a la afirmación de liderazgos dentro de las organizaciones sociales. La socialización de la información sobre programación, aprobación y ejecución del gasto público, contribuye a introducir controles sociales al funcionamiento de las entidades, a los proyectos de inversión y a la prestación de servicios. Entre más lejos lleguen los criterios democráticos, más amplia será la vinculación de la población y mayor la integración y eficiencia de las entidades públicas. Por ello se deberá establecer, a todos los niveles, mecanismos de participación efectiva que desborden los esquemas de participación vertical o autoritaria y opten por una participación democrática.

Logros - dificultades - aprendizajes

Experiencia: Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en los Asentamientos Populares Urbanos PNUD PNUD

Cuadro general de caracterizacion de experiencias

Social

Pobreza u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

268

B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

Grupo meta

Estrategia

Demandas y expectativas

Responsables 1. Abrir las acciones institucionales hacia la población, coordinando sus tiempos con los tiempos de las comunidades. 2. Examinar en que medida la tesis del agente externo como generador e impulsor de nuevas dinámicas, puede validarse en la experiencia del proyecto.

Impactos esperados

Los Talleres Zonales de planeación, permitieron reflexionar sobre las posibilidades de las Juntas Administradoras Zonales y la descentralización que se esperaba poner en marcha a partir de 1988.

Esta experiencia muestra una práctica innovadora de Planeación Popular, como elemento en el proceso de organización autónoma de las comunidades y sectores sociales y por su papel en la ampliación de los movimientos sociales y la búsqueda de nuevas formas de relación entre la comunidad y el Estado.

El contexto político de ese momento, donde sectores vinculados al narcotráfico desarrollaron campañas de asignación de viviendas, deslegitimando los procesos institucionales. Pese a la nutrida participación institucional, la apropiación del sentido global de los Talleres por parte de las entidades fue débil, debido a: 1. La interinidad de los funcionarios. 2. El poco tiempo que medio entre la citación a los Talleres y su realización. 3. El desfase entre el calendario de los Talleres Zonales y el Código Fiscal, que generó resistencia en las entidades para cambiar el anteproyecto. 4. La entidades se presentaron con proyectos ya elaborados, limitando la participación y definición por parte de la comunidad. Se observa la tensión entre lo local y lo metropolitano.

Las entidades distritales intervinieron en el proceso y en la negociación directa con las comunidades, ensayando relaciones no clientelistas para la definición de planes o proyectos de inversión del gasto público local.

Los Talleres Zonales le permiten a las instituciones: - Dar a conocer a los líderes más representativos sus políticas. - Completar la información sobre las demandas comunitarias. - Relación simultánea con otras entidades, como un mecanismo útil para la coordinación interinstitucional.

Aprendizajes

Dificultades

Logros

Logros - dificultades - aprendizajes

experiencias de

MIB

269

Fuente: Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá (2006)

Institucional

Capít u l o V. L a s Bogotá, 1972-2006

270

Fuente: Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá (2006)

Los proyectos financiados tuvieron como criterio los beneficios que aportaban a escala, distrital, local, barrial, veredal.

Objetivos específicos

- Incrementarla capacidad de las organizaciones en la planeación, ejecución, control y sostenibilidad de obras de mejoramiento del entorno de barrios de desarrollo incompleto. - Mejorar las condiciones sociales, ambientales, productivas, y urbanísticas de los barrios mediante el desarrollo de proyectos de pequeña escala con alta participación ciudadana. - Incorporar mecanismos técnicos administrativos y financieros que aseguren la viabilidad y sostenibilidad de los proyectos de iniciativa comunitaria.

Objetivos

Mejorar las capacidades de gestión y la articulación social de las organizaciones de base mediante la ejecución compartida de acciones de mejoramiento del entorno de barrios de desarrollo incompleto.

Objetivo general - Convocatoría: invitación pública a las organizaciones comunitarias barriales de la localidad o de la zona de influencia del proyecto, con quienes se integra el NPZ. - Capacitación: realización de un ciclo de talleres de formación, sobre formaulación de proyectos sociales que involucren los temas deorganización social, diagnóstico, diseño, ejecución, sostenibilidad, contratación, administración e interventoría. - Priorización: definición pública en el NPZ de los proyectos a financiar y ejecutar con base en criterios de viabilidad, de equidad, correponsabiblidad y sostenibilidad previamente definidos. - Contratación: está fase se realizará con las organizaciones comunitarias que hayan participado íntegramente de las fases anteriores, siguiendo las normas establecidas por ley para la contratación estatal. - Participación Comuniataria en Obra: en el contrato se prohibe la utilización de mano de obra ajena a la comunidad en un porcentaje determinado, asegurando la idoneidad técnica. - Ejecución: Según términos defifnidos en el contrato, pero se cuenta con la asesoría, seguimiento y control por parte de la entidad promotora del proyecto. - Interventoría: contatados en los términos definidos por ley. Vela tanto por la calidad técnica como por el adecuado manejo administrativo de los recursos y la particpación comunitaria. - Sostenibilidad: siguiente fase a la ejecución, donde debe garantizarse el mantenimiento y la utilización adecuada de la población. estos compromisos hacen parte del contato de administración y mantenimiento entre la comunidad y la defensoría del espacio público. - Rendición de cuentas: las organizaciones comunitarias contratadas rinden informe público en el NPZ sobre resultados del proyecto, dificultades y recomendaciones.

Líneas de acción

Estrategia

En la documentación no se encuentra una zona específica, sin embargo, este programa se desarrolló en las 20 localidades de Bogotá.

Zonas de intervención

u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

El enfoque de coordinación entre las instituciones y la comunidad fue dado a través de la financiación o contratación de los diferentes proyectos, los cuales a su vez, se orientaron por los siguientes criterios. - Que beneficie a los habitantes de Bogotá. - Que beneficie a los habitantes de la localidad. - Que beneficie a los barrios o veredas más necesitadas de la localidad. - Que beneficie a la comunidad de mi barrio o vereda.

OSP es un programa de Mejoramiento, que estuvo liderado por el DAACD, con un enfoque pedagógico alrededor de la gestión de proyectos por parte de organizaciones y líderes comunitarios. A través de herramietas de participación democrática se impulso el fortalecimiento de las capacidades colectivas y las redes sociales de los barrios, mediante la gestión y la ejecución compartida de obras de espacio público de pequeña escala, en zonas de la ciudad con tratamiento de mejoramiento integral. Algunas características de este programa fueron: - Planeación a escala zonal. En concordancia con la planeación de los sistemas estructurantes de la ciudad. - Particpación comunitaria. - Participaciój administrado por las organizaciones comunitarias. - Presupuesto proemdio por Obra U$ 30,000.

Criterios de intervención

Los criterios de intervención estuvieron centrados en una serie de requisitos para las organizaciones comunitarias, como la personería jurídica y contar con la aprobación de su respectiva JAC.

Caracterización por componente

Caracterización

Año: 1996 - 2000

Experiencia: Obras con Saldo Pedagógico de Vida en los Asentamientos Populares Urbanos PNUD

Cuadro general de caracterizacion de experiencias

Obras

Pobreza B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

Organizaciones comunitarias de las 20 localidades de Bogotá.

Grupo meta

La principal entidad encargada de la implantación de Obras con Saldo Pedagógico fue el DAACD.

Recursos (en dólares)

Componente administrativo

Responsables

De acuerdo a los objetivos planteados los impactos a obtener fueron: - Elevar el nivel de conocimiento y estímulo al trabajo participativo en APC. - Fortaler de las organizaciones y generar sentido de pertenencia.

Impactos esperados

Aprendizajes - La planificación y la ejecución de obras de espacio público deben incluir el estudio de las dinámicas y conflictos sociales de los barrios, para no abrir discordias entre las comunidades. - La primacía de capacitación ante financiación para la ejecución de proyectos del DAACD tiene que ser evaluada en relación a estos impactos. - Es importante planificar en forma más participativa con todos los actores involucrados en la construcción de obras físicas en el contexto de sus dinámicas sociales comunitarias y darles un cierto acompañamiento social. - Crear un sistema de monitoreo de impacto y la convivencia. - es importante evaluar los resultados de las capacitaciones desde el punto de vista del impacto producido por las mismas. - es necesario ofrecer un programas donde la gente a causa de su menor nivel educativo no deserten o no se sientan sistemáticamente exlcuidos de un programa para la convivencia, ya que constituyen un grupo poblacional particularmente vulnerable.

Dificultades - Hubo una discrepancia considerable entre elnúmero de organizaciones comunitarias que se capacitaron y aquellas cuyos proyectos fueron financiados. - Algunas obras antes que promover al fortalecimiento de la organización el cohesinamiento barrial, promovían conflictos y desacuerdos entre diferentes grupos comunitarios. - Menos del 50 % de las organizaciones inscritas en los 98 - 2000 terminaron las capacitaciones. - Según funcionarios del DACCD las capacitaciones fueron muy focalizadas en la parte técnica pero no tomaron en cuenta lo suficientemente el contexto social y barrial de las obras. - El impacto esperado frente a la sostenibilidad de las organizaciones y proyectos capacitados no ha sido observado y evaluado hasta ahora, de una manera sistemática.

Según las organizaciones comunitarias participantes se ha logrado que participen se ha logrado que “… particpen activamente en el proceso de diagnóstico, diseño, ejecución y seguimiento de proyectos, ampliando sus habilidades y destrezas para la planeación, concertación toma de decisiones y contratación con entidades estatales”. En las capacitaciones de OSP, aproximadamente 61% de las y los participantes pertenecían a los estratos 1 y 2, y cerca de 86% a los estratos 1 al 3.

Logros - dificultades - aprendizajes Logros

experiencias de

MIB

271

Fuente: Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá (2006)

Barrial y Zonal.

Escalas

Estrategia

Año: 1996 - 2000

Experiencia: Obras con Saldo Pedagógico de Vida en los Asentamientos Populares Urbanos PNUD

Cuadro general de caracterizacion de experiencias

Obras

Capít u l o V. L a s Bogotá, 1972-2006

Social

Obras

Objetivo general

Objetivos específicos

Objetivos

272 - Planeación y gestión del proyecto. - Coordinación Interinstitucional. - Gestión de la Planeación local.

- Manejo de aguas. - Accesibilidad. - Protección ambiental. - Equipamiento Comunitario. - Vivienda.

- Planeación Participativa. - Fortalecimiento de la organización comunitaria. - Convivencia y Seguridad.

Líneas de acción

Macro zona del Proyecto: “41 barrios de tres zonas aledañas al Parque Entrenubes (Bolonia – Localidad de Usme, Ladrilleras –Localidad de Rafael Uribe y Vía Oriente, Localidad San Cristóbal).

Zonas

Barrial y Zonal.

Escalas

Estrategia

Fuente: Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá (2006)

Experiencia de Mejoramiento Integral de Barrios propuesta por el DAPD y la EAAB para aportar en la legalización de barrios. Se concentra en el mejoramiento sostenible de la calidad de vida de población en condiciones de pobreza, y la coordinación de acciones institucionales, comunitarias y de carácter privado en este propósito.

Consolidar procesos sociales sostenibles, lograr “Institucionalización comunidades a nivel distrital capaces de de un modelo asumir y replicable de gestionar la mejoramiento solución de sus integral en zonas problemas y la con barrios ejecución de sus Hasta el momento se han en desarrollo proyectos. implementado tres fases: progresivo a a. Cooperación internacional. (2000) través de una Condiciones Mejorar las b. Ejecución de obras en las zonas de planeación y socio condiciones intervención. (2002) gestión coordinada ambientales y –económicas c. Fase de transición entre el Proyecto y la participación propias de urbanas SUR con Bogotá y el Programa SUR comunitaria los estratos estableciendo de convivencia. (2005) organizada” 1 y 2. Donde sistemas d. Tercera fase de implementación del ya existan adecuados Proyecto SUR de Convivencia. (2006) - Objetivo centrado de operación y procesos en la gestión. organizativos mantenimiento. El Proyecto busca promover la - Mejoramiento que garanticen cooperación internacional y el de barrios la disposición de fortalecimiento de la capacidad de subnormales. la comunidad. gestión del desarrollo a nivel local, - Desarrollo por medio de la elaboración de un modelo metodologías partipativas de trabajo, sostenible y facilitar la toma de decisiones, Diseñar e replicable de generación de herramientas para implementar Mejoramiento la negociación y concertación de mecanismos de Integral de proyectos, producción y socialización coordinación Barrios. de informaciones así como la interinstitucional implentación de mecanismos de que aseguren seguimiento y control que apoyen, la replicabilidad articulen y tornen eficiente los procesos del proyecto. de particpación, organización, ejecución y administración.

Caracterización

Criterios de intervención

Caracterización por componente

Año: 1997- 2006 (9 años)

83.000 habitantes de estratos 1 y 2; 41 barrios aledaños al Parque Entre nubes en las localidades de San Cristóbal, Usme y Rafael Uribe Uribe; El Proyecto en su línea de convivencia, tiene a los niños y jóvenes entre los 6 y 24 años de edad como grupo meta.

Grupo meta

Experiencia: Proyecto de Mejoramiento Integral de Barrios “SUR con Bogotá” de Vida en los Asentamientos Populares Urbanos

Cuadro general de caracterizacion de experiencias

- Revisión de borradores del acuerdo desamparado, definición y elaboración de los procedimientos para el manejo del Fondo de Disposición: DAACD, S de H, PSUR - Definición y negociación de los compromisos presupuestales para cada línea de acuerdo a los presupeustos de cada entidad como: EAAB, IDU, SED, IDRD, DABS, PSUR.

- Definición y negociación de los compromisos presupuestales para cada línea de acuerdo a los presupuestos de cada entidad como: EAAB, IDU, SED, IDRD, DABS, PSUR. - Apoyo a la estructuración del proyecto Parque Entre Nubes: DAPD, DAMA, PSUR. - Definición y Viabilización de proyectos específicos en materia de titulación y reubicación: CVP, PSUR.

- Definición y negociación de los compromisos presupuestales para cada línea de acuerdo a los presupuestos de cada entidad como: EAAB, IDU, SED, IDRD, DABS, PSUR. - Definición y Viabilización de proyectos específicos en materia de titulación y reubicación: CVP, PSUR. - Coordinación técnica con relación a las metodologías de intervención del componente social : DAACD, PSUR.

Componente administrativo

- Acuerdos con Entidades. - Actas de reuniones. - Presupuestos institucionales. - Datos de la Secretaría de Hacienda. - Convenios y Acuerdos. - Entrevistas. - Documentos de entidades.

- Datos de la Secretaría de Salud. - Datos de la EAAB. - Encuesta Proyecto Sur. - STT. - Registros IDU. - IDRD. - Defensoría del Espacio Público. - Censo del Proyecto. - Georefenrenciación del entorno, DAMA. - Registros DAMA. - Documentos Entidades.

- DAACD. - Proyecto Sur con Bogotá. - Veeduría Distrital. - Proyecto Sur con Bogotá, entrevista, registro de atención, observación. - 50 % de Planes zonales formulados y gestionados por la comunidad.

Indicadores

u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

Institucional

Pobreza B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

En APC no se aplicaron criterios de selección para la capacitación de las organizaciones. Los criterios de selección se aplicaron para los proyectos financiados y estos fueron: - Alto respaldo de la comunidad desde su formulación. - Factibilidad desde el punto de vista social, ambiental, legal, financiero, económico y administrativo. - Generación de convivencia a través de la propuesta. - Alto impacto del proyecto. - Sostenibilidad en el tiempo.

Criterios de intervención

El objetivo principal era ofrecer un espacio para ejercer la planificación ciudadana, posibilitando que la comunidad organizada planee, desde la elaboración de diagnósticos participativos, la forma de resolver sus necesidades, tome decisiones sobre lo público y administre recursos públicos.

Objetivo general

Objetivos específicos Los objetivos específicos fueron: - involucrar a los habitantes de Bogotá, la empresa privada y pública en la reconstrucción de la ciudad fomentando la participación activa de la comunidad a través de su aporte en capacidad de gestión, creativa y de trabajo. - Apoyar el diseño e implementación de proyectos formulados por parte de las comunidades barriales del distrito, fortaleciendo la capacidad de autogestión de los ciudadanos a través de la capacitación y asesoría para la formulación y ejecución de proyectos comunitarios. - Generar espacios de convivencia y confianza desde los que planean la satisfacción de las necesidades básicas.

Objetivos

- Arte y cultura. - Jóvenes - seguridad y convivencia. - Desarrollo comunitario barrial. - Comunicación comunitaria. Todas las - Recreación y deporte. localidades del - Salud preventiva. Distrito Capital. - Prevención de emergencias. - Arborización y jardinería. - Administración y mantenimiento del espacio público. - Prevención de emergencias.

Líneas de acción

Estrategia Zonas de intervención

Distrital

Escalas

Las organizaciones barriales como grupos de vecinos, de amigos, adultos mayores, clubes de jardinería, juntas de acción comunal, bandas de rock y rap, asociaciones de madres comunitarias, etc. En todas las localidades del distrito.

Grupo meta

experiencias de

MIB

273

Fuente: Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá (2006)

El programa fue implementado a través del DAACD, del año 98 al 2000, este programa comprendió ocho fases: - Convocatoria. - Inscripción. - Alistamiento Logístico. - Capacitación. - Priorización comunitaria. - Financiación de los proyectos. - Contratación entre organizaciones comunitarias e instituciones distritales. - Seguimiento y supervisión de los proyectos financiados. El principal enfoque dado a Acciones Para Convivencia fue el de hacer de estas herramientas para la capacitación y el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias, y no la financiación de los proyectos.

Caracterización

Caracterización por componente

Año: 1998 - 2000

Experiencia: Acciones Para la Convivencia

Cuadro general de caracterizacion de experiencias

Obras

Capít u l o V. L a s Bogotá, 1972-2006

Se ha generado un espacio para que las comunidades se entiendan, se reconozcan, tomen decisiones y emprendan acciones creando canales de comunicación, entre las organizaciones comunitarias y las entidades públicas en torno a la formulación y ejecución de proyectos.

Se afirma que las organizaciones comunitarias salieron más calificadas del proceso de capacitación, en cuanto a sus habilidades para la formulación, diseño y ejecución de proyectos. Se considera que APC han generado nuevos espacios de interacción en la ciudad, en los cuales predomina la solidaridad y la confianza.

Logros

274 La mayoría de las organizaciones reconocen el efecto positivo de las capacitaciones en cuanto a su capacidad de diseñar, formular y ejecutar proyectos. También se reconoce el impacto positivo de los dos Programas en la relación y la interacción entre organizaciones comunitarias y las instituciones distritales involucradas.

- Elevar el nivel de conocimiento y estímulo al trabajo participativo Otro resultado importante de APC se considera en las comunidades donde se la línea de diálogo directo que se creo entre las desarrollen las acciones. comunidades y las entidades distritales, durante los procesos de formulación y ejecución.

Impactos esperados

El enfoque del DAACD en las capacitaciones (más bien que en el apoyo directo a proyectos comunitarios) se puede considerar problemático justamente en este sentido: no son las necesidades de la comunidad o de las organizaciones comunitarias las cuales dan origen a contenido y metodología de las capacitaciones, sino la percepción de los funcionarios públicos sobre las necesidades de las organizaciones comunitarias.

Intensidad de capacitaciones (APC / OSP): Si se compara el número de organizaciones inscritas para las capacitaciones y el número de quellas que terminaron con todos los módulos de la capacitación, se evidencia una deserción considerable de las organizaciones.

Hay una discrepacncia considerable entre grupos capacitados y proyectos financiados en APC y OSP. Hasta la fecha no se ha llevado a cabo una evaluación de impacto de las capacitaciones, para ver si se han creado alianzas estratégicas entre organizaciones del mismo barrio o si las organizaciones están desarrollando propias actividades en su contexto comunitario.

Dificultades

Logros - dificultades - aprendizajes

Para efectos del Programa de Convivencia se deberían crear líneas de base respecto a, por ejemplo, los niveles de diferentes tipos de violencia en los barrios, otros variables e indicadores de convivencia, sistemas de recolección de datos, también se deberían determinar frecuencias y responsabilidades de monitoreo etc.

Se concluye que es importante ofrecer programas donde la gente a causa de su menor nivel educativo no deserten o no se sientan sistemáticamente excluidos de un programa para la convivencia, ya que constituye un grupo poblacional particularmente vulnerable. Un objetivo debería ser el abriles oportunidades, por ejemplo mediante actividades como la formación para el trabajo realizadas en el contexto (futuro) programa de convivencia.

Aprendizajes

u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

Fuente: Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá (2006)

Recursos (en dólares)

Año: 1998 - 2000

Experiencia: Acciones Para la Convivencia

Cuadro general de caracterizacion de experiencias

Obras

Pobreza B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

Objetivos específicos

Ejes de actuación: Desmarginalización, Interacción Social, Ciudad a Escala Humana, Movilidad, Urbanismo y Servicios, Seguridad y Convivencia y Eficiencia Institucional.

Líneas de acción

Los principales criterios de selección de las zonas a intervenir se dieron de acuerdo con viabilidades sociales y técnicas de intervención, especialmente en manejo de aguas, condiciones de riesgo y construcción de vías, todas estas necesarias para la legalización, dirigida a la población de menos ingresos de estratos 1 y 2 en las localidades que bordean la ciudad, en zonas de entre 20 y 40 hectáreas de extensión.

Grupo meta

Estratos 1 y 2; 311 barrios; 1548 hectáreas; 472.504 habitantes; 97 zonas, todas de estratos 1 2.

Estrategia Zonas de intervención

Responsables

800 millones

Recursos (en dólares)

Componente administrativo

El Programa de Desmarginalización coordinó las actuaciones de la administración distrital, a través de 12 entidades sectoriales y las administraciones locales, aunando las acciones provenientes de las organizaciones comunitarias y del Población de estratos sector privado. El comité social, socio económicos 1 y 2, con deficiencias por su parte, definió las acciones en acueducto, requeridas para el alacantarillado, vías acompañamiento social y parques; al igual a las comunidades queen servicios de beneficiarias de las educación, salud, bienestar social, obras, enfocando las actividades hacia el entorno de su espacio público el fortalecimiento de la capacidad barrial ( zonas de organización y verdes, andenes, plazoletas, fachadas, participación de la culatas y escaleras). comunidad.

Demandas y expectativas

MIB

275

La calidad para todas las obras se tomó como un criterio pero desde el punto de vista de la ejecución de las mismas.

Uno o más barrios podían conformar una zona de intervención del programa, cada una de estas zonas debía estar en localidades con población en estratos 1 y 2, tener viabilidad técnica para la realización de obras emitida por EAAB, UPES, IDU y DAPD; conformar un área de intervención de por lo menos 20 hectáreas.

Objetivos

- Promover la más amplia participación, vinculando a las organizaciones Su objetivo central fue formales e informales, el de elevar la calidad así como a toda la de vida de la población comunidad que reside residente en barrios en las zonas de con deficiencias en intervención. infraestructura y - Fortalecer mecanismos servicios sociales, de concertación en torno a través de la a las intervenciones en intervención sobre los espacios públicos, aquellos aspectos que de tal forma que permitieran superar estos se constituyan dichas insuficiencias en dinamizadores de y dinamizar en nuevas relaciones entre la comunidad la el estado y la comunidad. apropiación de la - Estructurar la construcción de intervención en las zonas su propio destino, a partir del conocimiento cambiando el papel y comprensión de sus de la comunidad, problemáticas globales. de receptora de la - Potenciar el intercambio política a gestora, de saberes entre todos aportante y garante de los actores vinculados al esta. Estos objetivos programa, así como, las se complementaron iniciativas que privilegien con otros más el interés general sobre específicos: procurar el particular. que la comunidad se apropie de su destino y mejorar la coordinación entre instituciones para el manejo de recursos.

Objetivo general

experiencias de

El enfoque dado a este programa se fundamenta en el carácter particpativo, foclaizado, integral y cofinanciado que se le dio a esta experiencia.

El programa de Desmarginalización de Barrios, es una estrategia de intervención social, masiva, integral y coordinada para mejorar la calidad de vida de la población residente en los estratos 1 y 2 de la ciudad de Santa Fe de Bogotá. Para alcanzar este propósito se desarrollaron programas de ampliación de la infraestructura vial, de servicios públicos (acueductos, alcantarillado pluvial y sanitario), de recreación, deporte y del sector social (educación, salud, y bienestar social) así como de adecuación de zonas de riesgo y fortalecimiento de la gestión comunitaria e institucional.

Caracterización

Criterios de intervención

Caracterización por componente

Año: 1998 - 2001 (4 años)

Experiencia: Programa de Desmarginalización de Barrios

Cuadro general de caracterizacion de experiencias

Social

Capít u l o V. L a s Bogotá, 1972-2006

Objetivos específicos

Líneas de acción

Estrategia Zonas de intervención

Grupo meta

Demandas y expectativas

Se dispusieron 6 gerencias zonales encargadas del seguimiento de las obras en ejecución, en una instancia de interacción directa con las comunidades, ejecutores de las obras y representantes de las entidades distritales.

El taller urbano evalúa el impacto de las obras de espacio público y coordina la construcción de los “escenarios de excelencia” involucrando las variables técnicas y sociales de manera tal que las obras sean viables y sostenibles.

Responsables

Recursos (en dólares)

Componente administrativo

u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

276

Fuente: Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá (2006)

Obras

Institucional

Objetivos

- Promoción de la gestión comunitaria e institucional. - Fomento a la inversión local. - Generar estrategias que garanticen el cumplimiento de los compromisos asumidos entre la administración distrital y local, la comunidad y el sector privado.

Objetivo general - Ampliación y mejoramiento de la infraestructura vial y de servicios públicos (construcción y pavimentación de vías, escaleras, espacio público, parques, arborización, etc.) - Ampliación y mejoramiento de la infraestructura del sector social (colegios, hospitales, centros de salud, jardines sociales) - Ampliación y mejoramiento del espacio público y la infraestructura recreativa y deportiva. - Adecuación de zonas de riesgo y atención a familias afectadas (mitigación de riesgo ambiental, reubicación de familias y mejoramiento de fachadas)

Caracterización

Criterios de intervención

Caracterización por componente

Pobreza B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

Social

Obras

277

Los grupos de veedores apoyaran su gestión en los siguientes instrumentos: - Informes de Veeduría. - Medios Jurídicos - Recursos Jurídicos - Medios instrumentales - Centros de Información Ciudadana

Fuentes de verificación

Logros - dificultades - aprendizajes Dificultades

El mayor éxito de la Administración Distrital ha sido el de acabar con las intervenciones erráticas de diferentes entidades del distrito y de sus localidades, por un trabajo conjunto, coordinado, sincronizado. Es así como el 13.5% de los recursos de inversión del distrito se concentran en este Programa para el período 1998-2001, en la cual participan la casi totalidad de las entidades distritales, siendo este el programa prioritario del actual gobierno distrital

Es de comprender, que la imposibilidad de atender por igual y de manera simultánea a toda la población, genera forzosamente situaciones de desequilibrio, a veces difíciles de manejar entre las comunidades, que le plantean un particular desafío a las instituciones distritales, pero que justamente por ello, exigen ser enfrentadas y superadas, mediante conveniente trabajo social basado primordialmente en información clara y precisa. Los incrementos de estándares provienen de directrices impartidas directamente por el Alcalde Mayor a las entidades ejecutoras con respecto a la inversión en el Programa El factor determinante del éxito del Programa, y por consiguiente de Desmarginalización, sin tomar en cuenta significativos avances para la solución de la problemática social que se vive, es que esto resulta en mayores costos y el estado del sistema de alcantarillado de la ciudad. La ciudad sufría un grave consecuentemente reduce las posibilidades atraso en el mantenimiento, novación y construcción de las grandes redes de mejoramiento para otras áreas pluviales y sanitarias para la evacuación de aguas. carentes. Otro aspecto que no ha podido ser superado es el de las interferencias Hasta la fecha, en las 12 localidades periféricas de Bogotá, se han invertido políticas con las actividades del Proyecto. $870 mil millones en los estratos más pobres; en 22 de estas zonas (198 barrios) se adelantan, principalmente, proyectos de acueductos y alcantarillados, Ha habido casos en que, pese a haberse alcanzado acuerdos con la comunidad pavimentos locales, arborización, construcción y mejoramiento de parques en cuanto al tipo y priorización de obras a de barrio, colegios, hospitales y jardines sociales, mientras que en las 37 restantes se adelantan exclusivamente obras de acueducto y alcantarillados que realizar, intervenciones de políticos resultan en que se termina ejecutando otras obras, permitirán en el corto plazo la ejecución de las demás obras de infraestructura los que provoca frustraciones y pérdida de complementarias. credibilidad para el Proyecto.

En cuanto a la infraestructura del sector social, en el mismo plazo se constituyeron 29 colegios operados bajo el esquema de concesión, logrando mejorar la calidad de la educación que se venía impartiendo en en la ciudad. Así mismo se han adecuado y reconstruido colegios existentes logrando una ampliación de 95,000 cupos.

Logros

Fuente: Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá (2006)

Con el propósito de fortalecer el seguimiento comunitario e institucional sobre los proyectos del programa de Desmarginalización; la veeduría y el Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital ejecutaron una propuesta de intervención orientada a potenciar la apropiación ciudadana para la vigilancia y control a los proyectos que se desarrollaran en cada zona de intervención.

Indicadores

Acciones para el seguimiento del programa

MIB

- Sostenibilidad del mejoramiento - Impacto en el ingreso familiar - Impulsar a las comunidades a que se apropien en la construcción de su destino - Apropiación comunitaria de los espacios públicos • Inclusión de los habitantes más pobres a la ciudad

- Reubicar 2.000 familias que habitan en 30 hectáreas de alto riesgo y por afectación de obras. - Legalizar 450 barrios subnormales. - Crear entornos saludables - Valorización de los predios

- Involucrar a las comunidades en la realización de 1.500 proyectos productivos que beneficiarán directa e indirectamente a 7.500 personas; vincular en actividades de promoción de la organización social a 20 empresas privadas y 150 organizaciones comunitarias. - Elevar la calidad de vida - Organización comunitaria para promover procesos autogestionarios. - Dinamizar la vida barrial, canalizando el potencial de desarrollo de los habitantes.

Impactos esperados

Año: 1998 - 2001 (4 años)

Experiencia: Programa de Desmarginalización de Barrios

Cuadro general de caracterizacion de experiencias

experiencias de

Institucional

Capít u l o V. L a s Bogotá, 1972-2006

Social

Obras

278

Este programa surge de un convenio de cooperación técnica y financiera establecido entre la Unión Europea y el Gobierno Nacional, en el marco del Plan de Desarrollo “Por la Bogotá “. Tuvo como finalidad mejorar las condiciones de vida de los núcleos más desfavorecidos de Ciudad Bolívar haciendo énfasis en la creación de oportunidades para las mujeres y jóvenes, e impulsar el suministro de servicios básicos. El programa fie implementado a través de cuatro subprogramas: - Apoyo a la pequeña empresa microempresarios. - Fortalecimiento Institucional y coordinación institucional. - Mejoramiento de la vivienda para grupos sociales de renta baja. - Apoyo a la promoción de la mujer y los jóvenes. - Fortalecimiento Institucional y coordinación institucional.

- Apoyo a la pequeña empresa microempresarios. - Mejoramiento de la vivienda para grupos sociales de renta baja. - Apoyo a la promoción de la mujer y los a) El Fortalecimiento jóvenes. institucional, b) El Apoyo a la Pequeña Empresa, c) El Mejoramiento de - Mejoramiento de la Vivienda de los la vivienda para grupos sociales grupos sociales de renta baja, de renta baja. d) El Apoyo a la Promoción de la Mujer, e) El Apoyo a la Promoción de los Jóvenes, f) La Coordinación Interinstitucional.

Líneas de acción

Por razones de orden económico y social el Programa DICCB, se aplicará en la localidad de Ciudad Bolívar.

Zonas de intervención

Estrategia

Mujeres y jóvenes

Grupo meta Responsables - funciones y competencias

Componente administrativo

La Secretaría General a través de la Unidad Coordinadora de Prevención Integral UCPI. Asignar los recursos de contrapartida, el personal necesario y el soporte institucional requerido con énfasis en proyectos relacionados con el Apoyo a la Promoción de los jóvenes. La Secretaría de Hacienda. Apoyar la gestión presupuestal del Programa DIC-CB, a solicitud de la Unidad de Gestión y realizar el seguimiento al desembolso oportuno de los fondos de contrapartida distritales y locales. Caja de Vivienda Popular, CVP, o quien haga sus veces. Asignar los recursos de contrapartida, el personal necesario y el soporte institucional requerido, y apoyar la operación del fondo de crédito y garantía para el mejoramiento de vivienda, que el Programa DIC-C, constituirá con recursos de la Unión Europea. Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, apoyar al Programa DIC-CB, integrando sus acciones en el Plan de Desarrollo Local, asignando recursos de contrapartida a través del Fondo de Desarrollo Local, con énfasis en la ejecución de obras de mejoramiento barrial de acuerdo con el Plan Operativo Anual del programa.

Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD. Verificar la inclusión del Programa DIC-CB, en el Banco de Proyectos de cada entidad distrital participante, relacionada en el artículo séptimo. Asignar los recursos de contrapartida en el presupuesto anual del Distrito Capital, que garanticen su continuidad de acuerdo con el Plan Operativo del programa. Agilizar la legalización urbanística de los barrios de Ciudad Bolívar, para garantizar la ejecución de los fondos y facilitar la titulación de las viviendas en las zonas de intervención. Departamento Administrativo de Bienestar Social, DABS. Asignar los recursos de contrapartida, el personal necesario y el soporte institucional requerido con énfasis en programas de apoyo y desarrollo de la mujer y en el Mejoramiento de las Casas Vecinales, en el marco del Programa DIC-CB. Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, IDRD. Coordinar las acciones para planificación, construcción y adecuación de polideportivos, centros culturales y zonas de recreación que estén a su cargo en el área de influencia del Programa DIC-CB.

Secretaría de Gobierno. Apoyar a la Unidad de Gestión, en la coordinación interinstitucional de las entidades del Distrito. . Desarrollar las actividades de fortalecimiento institucional de acuerdo con el programa de descentralización administrativa, asignando los recursos de contrapartida, el personal necesario y el soporte institucional requerido en el objetivo específico. Apoyar a la Unidad Coordinadora de Prevención Integral UCPI, de la Secretaría General, en el apoyo a la Promoción de los jóvenes, asignando los recursos de contrapartida, el personal experto y el soporte institucional requerido, todo en el marco del Programa DIC-CB. Departamento Administrativo de Acción Comunal, D.A.A.C. Asignar los recursos de contrapartida, el personal necesario y el soporte Institucional requerido y apoyar la operación del fondo de crédito y garantías para el desarrollo y fortalecimiento de pequeñas empresas, que el Programa DIC-CB constituirá con recursos de la Unión Europea. Departamento Administrativo de Bienestar Social, DABS. Asignar los recursos de contrapartida, el personal necesario y el soporte institucional requerido con énfasis en programas de apoyo y desarrollo de la mujer y en el Mejoramiento de las Casas Vecinales, en el marco del Programa DIC-CB. Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, IDRD. Coordinar las acciones para planificación, construcción y adecuación de polideportivos, centros culturales y zonas de recreación que estén a su cargo en el área de influencia del Programa DIC-CB.

Fuente: Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá (2006)

Contribuir al fortalecimiento del proceso de descentralización y el mejoramiento de la calidad de vida, particularmente de la población vulnerable.

Caracterización

Objetivos específicos

Objetivos

Objetivo general

Caracterización por componente

Año: 1998 - 2001 (4 años)

Experiencia: Programa de Desarrollo Instititucional y Comunitario de Ciudad Bolívar 1998 - 2001

Cuadro general de caracterizacion de experiencias

u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

Institucional

Pobreza B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

Social

Obras

Objetivo general

Objetivos específicos

279

1. Planeación y gestión del Programa 2. Monitoreo e impacto. 3. Fortalecimiento administrativo y financiero. 4. Coordinación interinstitucional. 5. Gestión de la planeación local.

1. Facilitar la provisión de infraestructura y equipamientos de soporte de escala intermedia en zonas de desarrollo incompleto.

1. Construir colectivamente normas urbanísticas y ambientales bajo criterios de sostenibilidad, productividad y seguridad humana. 2. Aumentar la capacidad de gestión y gobernabilidad sobre estos territorios. 3. Incrementar la productividad y el aprovechamiento de los recursos invertidos mediante la articulación de entidades ejecutoras y la participación comunitaria.

1. Planeación participativa. 2. Fortalecimiento de la organización comunitaria. 3. Convivencia y seguridad ciudadanas. 4. Productividad.

Líneas de acción

Usaquén UPZ 9. Verbenal UPZ 11. San Cristóbal Norte Suba UPZ 28. El rincón UPZ 71. Tibabuyes San Cristóbal UPZ 32. San Blas UPZ 50. La Gloria UPZ 51. Los Libertadores Usme UPZ 52. La Flora UPZ 56. Danubio UPZ 57. Gran Yomasa UPZ 58. Comuneros UPZ 59. Alfonso López Rafael Uribe Uribe UPZ 53. Marco Fidel Suárez UPZ 54. Marruecos UPZ 55. Diana Turbay Ciudad Bolívar UPZ 66. San Francisco. UPZ 67. El Lucero UPZ 68. El Tesoro UPZ 69. Ismael Perdomo UPZ 70. Jerusalén Kennedy UPZ 81. Gran Britalia UPZ 82. Patio Bonito Bosa UPZ 84. Bosa Occidental. UPZ 85. Bosa Central Chapinero UPZ 89. San Isidro - Patios Santa Fe UPZ 96. Lourdes

Zonas de intervención

Estrategia

Los barrios beneficiarios son alrededor de 500 ubicados en UPZ. Organizaciones de base de las UPZ.

Grupo meta

1. Manejo de aguas. 2. Accesibiliad. 3. Protección ambiental y mitigación de riesgo. 4. Equipamento comunitario. 5. Vivienda.

1. Promover la inclusión de la población vulnerable y la generación de capital social. 2. Aumentar las formas de organización y actuación social de los ciudadanos en torno a asuntos territoriales de escala zonal.

Objetivos

MIB

Fuente: Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá (2006)

Desarrollar procesos de mejoramiento integral e inclusión territorial y social de los barrios periféricos de origen ilegal, para que los beneficios y servicios que ofrece la ciudad le lleguen a esta población y mejoren las condiciones físicas de su entorno, su calidad de vida, se acceso a derechos humanos, su convivencia y su relación con las El PMIB fue establecido por el instituciones. Así podrán Plan de Ordenamiento Territorial ser barrios más habitables, de Bogotá, POT, formulado el año sostenibles y competitivos. 2000 con base en los diversos programas que el Distrito ha desarrollado durante las últimas décadas para atacar los altos niveles de pobreza, exclusión, desatención de derechos ciudadanos y baja calidad de vida de grandes sectores de la población, que para ese año sumaban el 37% de los habitantes de la ciudad.

A su vez, se define como una metodología para planear y dotar de servicios urbanos a las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) más pobres de Bogotá, mediante la actuación coordinada y la responsabilidad compartida entre la administración distrial, las localidades,actores privados y comunidades organizadas. A ella deben articularse los planes de desarrollo de la ciudad hasta el año 2010.

El Mejoramiento Integral de Barrios es una estrategía que contribuye a la solución de la pobreza urbana mediante el mejoramiento del entorno y de las capacidades sociales de la población en áreas de desarrollo incompleto.

Caracterización

Caracterización por componente

Año: 2000 - 2009 (10 años)

Experiencia: Programa de Mejoramiento Integral de Barrios PMIB

Cuadro general de caracterizacion de experiencias

experiencias de

Institucional

Capít u l o V. L a s Bogotá, 1972-2006

Obras

Social

280

Objetivos específicos

Fortalecer y mejorar la sostenibilidad y capacidad de planeación del esquema institucional que provee los principales servicios urbanos.

Elevar la calidad de vida de familias de estratos 1 y 2 por medio de mejoras en el acceso, la cobertura y la calidad de los servicios de agua y saneamiento, transporte, vivienda, espacio público, condiciones ambientales y otros servicios complementarios.

Objetivos

Incentivar la participación comunitaria en los procesos de mejoramiento integral de barrios, ampliar la cobertura del sistema de transporte masivo Transmilenio y de su sistema complementario, consolidar el empleo de medios de transporte no motorizado, el control y mejoramiento del medio ambiente, el diseño y aplicación de políticas de vivienda, reasentamiento, desarrollo regional y optimización tributaria, y el fortalecimiento de la función planeadora del sector de servicios urbanos.

Objetivo general Zonas

La zona objeto de intervención del proyecto, en sus dos fases, está constituida por las 26 UPZ tipo 1 priorizadas en el POT. Durante la primera fase se han realizado intervenciones en 14 de las 26 Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) priorizadas, ubicadas en 7 localidades. Durante la segunda fase se realizarán intervenciones en las 12 Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) restantes.

Fuente: Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá (2006)

Proyecto creado con el fin de dar continuidad y afianzar la contribución de la Administración Distrital en el mejoramiento del bienestar de los habitantes y de la ciudad, por medio de planes físicos, gestión social y asistencia técnica; en sectores de movilidad, vivienda, agua y saneamiento, espacio público, ambiental, planeación y sostenibilidad fiscal del Distrito. El horizonte del Proyecto, en su primera fase, fue de 4 años y seis meses, comprendidos entre el periodo 2003 – 2006

Caracterización

Caracterización por componente

Año: 2003 - 2006

Experiencia: Proyecto de Servicios Urbanos para Bogotá

Cuadro general de caracterizacion de experiencias

Componente administrativo

El PSUB, primera fase, es ejecutado por 6 entidades del orden distrital: IDU, DAMA, DAPD, CVP, STT-Fondatt, SHD.La ejecución y la utilización de los recursos provenientes del BM estuvieron a cargo del la administración distrital, a través de la SHD, la cual cumple El grupo meta, quedó determinado la función de Unidad Coordinadora por ser personas de estratos 1 y 2, de del Proyecto. Hay además dos de los 14 UPZ tipo 1 en Bogota. comités sectoriales creados mediante el decreto 682 de 2001, encargados de considerar los aspectos sectoriales del proyecto: El comité de Movilidad y Espacio Público y el comité de Gestión Urbana y Habitacional.

Grupo meta

u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

Institucional

Pobreza B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

Social

Obras

281 1. Incorporar mecanismos técnicos, administrativos, financieros y sociales que aseguren la viabilidad y sostenibilidad de las Obras con Participación Ciudadana.

1. Mejorar las condiciones sociales, ambientales, productivas y urbanísticas de los barrios.

1. Incrementar la capacidad de las organizaciones sociales y comunitarias para la formulación y ejecución de obras con participación ciudadana. 2. Integrar a la población de la periferia al tejido residencial de la ciudad formal.

Objetivos específicos

OPC se desarrolla a través de cinco líneas de acción, orientadas todas a la construcción de obras físicas para la comunidad, donde sea posible el fortalecimiento de procesos organizativos de las mismas. 1. Movilidad: - Andenes, Alamedas, Escaleras, Ciclo Rutas, Zonales, Senderos, Peatonales, Vías Peatonales. 2. Encuentro: - Plazoletas, Plazuelas, Rotondas, Zonas Duras, Salones Comunales. 3. Medio Ambiente: - Adecuación de zonas de la estructura ecológica principal. 4. Recreación: - Parques de Barrio y Bolsillo (Zonas Residuales) e Instalaciones Recreo Deportivas. 5. Espacio Público: - Pintura de Fachadas.

Líneas de acción

- Usaquén: Verbenal 9 - San Cristóbal: San Blas 32 - Usme: La Flora 52, Gran Yomasa 57 - Rafael Uribe: Diana Turbay 55. - Ciudad Bolívar: El lucero 67, El tesoro 68, Ismael Perdomo 69, Jerusalén 70 - Suba: Tibabuyes 71 - Kennedy: Patio Bonito - Bosa: 82, Bosa Occidental 84 - Chapinero: San Isidro Patios 89 - Santa Fe: Lourdes 96.

El área de intervención está comprendida por 14 de las 26 UPZ tipo 1, localizadas en 10 de las 20 localidades de Bogotá.

Zonas de intervención

Barrial y Zonal.

Escalas

Estrategia

Personas de estratos 1 y 2, de 14 UPZ tipo 1 en Bogota.

Grupo meta

Fuente: Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá (2006)

El objetivo general del programa es el de mejorar las capacidades de gestión y la articulación social de las organizaciones sociales de base mediante la ejecución compartida de acciones de mejoramiento del entorno de barrios de desarrollo incompleto

Objetivo general

Objetivos

- Escaleras - Vías Peatonales - Mejoramiento de Salones Comunales - Adecuación de zona de protección ambiental - Adoquinamiento de vías peatonales - Adecuación de Parques - Construcción de puentes peatonales - Corredores peatonales.

Las demandas están determinadas por el tipo de convocatoria, en los proyectos preseleccionados para 2005 se encuentran las siguientes demandas:

Demandas y expectativas

La gestión de tales proyectos se realiza ante el DAACD.

El Programa de Obras con Participación Ciudadana coordina las propuestas de los NPC (Núcleos de Participación Ciudadana), a través de los gestores de las Localidades, los cuales con base en criterios de selección predefinidos, identifican y consolidan proyectos elegibles con niveles de factibilidad técnica, legal social, institucional y económica.

Responsables

Recursos (en dólares)

Componente administrativo

Las metas contempladas son: - Periodo 2003 – 2006 55 Obras con Participación Ciudadana y Fortalecer 300 Organizaciones. - Periodo 2004 – 2008 295 Obras con Participación Ciudadana y Fortalecer 295 Organizaciones

Impactos esperados

- Constitución del comité de sostenibilidad. - Diseño participativo del manual de Mantenimiento y buen uso de la obra.

El Control social: Es necesario que presente una propuesta que contenga y desarrolle los mecanismos a implementar por la organización, para promover la participación comunitaria y ciudadana en la veeduría y control de la ejecución, tanto de la obra como del proyecto social participativo propuesto. Sostenibilidad: Aseguramiento de la preservación y disfrute colectivo del bien por parte de los beneficiarios y usuarios.

Indicadores

No se encontró información.

12 proyectos contratados en 2003 9 proyectos contratados en 2004 V4611 proyectos en 2005

Logros

OPC desarrolla una metodología para el fortalecimiento de las capacidades colectivas y las redes sociales de los barrios mediante la gestión y la ejecución compartida de obras en las zonas de mejoramiento integral.

El proyecto de Obras con Participación Ciudadana funciona como parte integrante del PMIB. En él se plantean proyectos para las 26 UPZ tipo 1(Residencial con urbanización incompleta), de acuerdo con las líneas de acción definidas en el Plan Zonal, contando con la participación de organizaciones sociales, cumpliendo con requisitos específicos, en la proposición de proyectos o iniciativas que luego son recopilados y revisados por los gestores locales. Este proyecto tiene como antecedentes los programas, Obras con Saldo Pedagógico y Ecobarrios, hace parte del Compromiso con la CVP y del Plan de Desarrollo Bogotá Sin Indiferencia 2004 - 2008, en el Eje de Reconciliación.

Criterios

Viabilidad social

Viabilidad Técnica

Caracterización

Caracterización por componente

Año: 2003 - 2008

Experiencia: Obras con Participación Ciudadana

Cuadro general de caracterizacion de experiencias

MIB

Institucional

experiencias de

Viabilidad Legal o Jurídica; Viabilidad financiera.

Capít u l o V. L a s Bogotá, 1972-2006

Social

Obras

282

Objetivo general

Superior - Institucionalización a nivel distrital de un modelo replicable de mejoramiento integral de zonas con barrios en desarrollo progresivo a través de la planeación y gestión coordinada y la participación organizada. General - Mejorar las condiciones de convivencia a través de la promoción de una cultura de manejo pacífico de conflictos e inversiones en infraestructura comunitaria.

Criterios de intervención

Los principales criterios para la intervención del Programa SUR de Convivencia, en cuanto las características de la población y las elementos que orienten la relación entre las comunidades y la institución son: - Población de estratos 1 y 2 - Zonas con problemas de convivencia y carencia en servicios urbanos e infraestructura social. - Compromiso de la comunidad. - Contrapartida de la Alcaldía Local - Coordinación con el Programa Ecobarrios. - Coordinación con el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. - Barrios legalizados o legalizables. - Confianza entre la comunidad y la institución. - Lugares identificados como inseguros. 1. Mejoramiento de los espacios públicos con alto conflicto social KfW, DAACD, CCB, SdG, OTRAS, PRIVADOS.

1. Mejorar la coordinación interinstitucional en materia de convivencia. DAACD, SdG, SDS, SDE, CCB, OTROS 2. Administración y Gestión DAACD, KfW

1. Mejoramiento de los espacios públicos con alto nivel de conflicto social: Apoyar proyectos existentes para el mejoramiento del espacio público. 2. Atender y prevenir la violencia intrafamiliar: Apoyar proyectos existentes que ejecuten actividades para mejorar la situación de violencia intrafamiliar y que ofrecen atención a las víctimas de las misma. Sobre todo si se trata de reforzar iniciativas y redes existentes de la comunidad contra la violencia intrafamiliar. 1. Mejorar la coordinación interinstitucional en materia de convivencia: La creación de un sistema de monitoreo y evaluación de impacto del Programa de Convivencia conducirá a una comunicación e intercambio sistemáticos sobre experiencias y lecciones aprendidadas entre las organizaciones participantes del programa.

1. Mejoramiento del manejo del conflicto DAACD, SdG, CCB, Alcaldías Locales, Comunidad, KfW, SDE. 2. Atender y prevenir la violencia intrafamiliar SdG, SDS, CCB, KfW.

1. Mejoramiento del manejo del conflicto: El propósito de este objetivo es promover y extender iniciativas para la difusión de mecanismos alternativos para la transformación pacífica de conflictos entre organizaciones comunitarias y habitantes, a través del equipamento y capacitación de instituciones existentes y organizaciones sociales que deseen participar como mediadores comunitarios.

Componente administrativo Responsables - funciones y competencias

Objetivos específicos

Objetivos

Fuente: Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá (2006)

La gestión de este proyecto inició en 2004, surge con el propós

Caracterización

Caracterización por componente

Año: 2004

Experiencia: Programa SUR de Convivencia

Cuadro general de caracterizacion de experiencias

1. Mejorar la coordinación interinstitucional en materia de convivencia. a. Sistema de indicadores para el monitoreo del impacto del Programa de Convivencia b. Coordinación y continuidad del tema de la Convivencia, con mediación de impacto.

1. Mejoramiento de los espacios públicos con alto conflicto social a. Construcción y/o recuperación de x metros y unidades de espacio público. b. Calificación y vinculación de mano de obra de x jóvenes del sector. c. X pactos de convivencia para el uso y el mantenimiento del espacio público. d. De impacto: espacios públicos más seguros, amables, controlados y usados.

1. Objetivo Superior a. % del presupuesto distrital dedicado a este tipo de programas en el Plan de Desarrollo. b. % de planes zonales que utilizan este modelo de intervención. 2. Objetivo General a. Reducción de los actos violentos en los barrios, UPZ y otras localidades de intervención. b. Mayor conocimiento y uso de técnicas alternativas de manejo de conflictos en las comunidades. c. Existencia de estructuras auto sostenibles en las comunidades para el manejo de conflictos. 3. Mejoramiento del manejo del conflicto a. Documentación de los conflictos más importantes al nivel barrial b. X número de ciudadanos, niños y jóvenes formados en el manejo de la mediación de conflictos. c. Existencia de x número de centros para el mejoramiento de conflictos. d. X iniciativas lúdicas local y barriales apoyadas. e. Menos violencia social, menos maltrato, aumento de conocimiento y prácticas en el manejo de conflictos. 4. Atender y prevenir la violencia intrafamiliar a. Aumento de número de casos de denuncias por violencia intrafamiliar y casos atendidos. b. Incremento de acciones de prevención y atención. c. X espacios (CdF, Escuelas Saludables) adecuados d. Disminución de la violencia intrafamiliar.

Indicadores

Acciones para el seguimiento del programa

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Institucional

Pobreza B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

Líneas de acción

1. Mejoramiento del manejo del conflicto - 5 investigaciones sobre conflictos en organizaciones y promover su divulgación. - 50 cursos de capacitación de Comités de Conciliación JAC. - Apoyo a la creación de programas para el desarrollo de la reconciliación en el contexto de “Ecobarrios” y las “Escuelas de Reconciliación y Perdón (ESPERE).” - Formación de Mediadores Escolares - Apoyo a la mediación de conflictos en las Unidades de Mediación. - Ampliación de la cobertura y descentralización de las Unidades de Mediación y Conciliación. - Talleres sobre construcción de ciudadanía, deberes y derechos ciudadanos, desarrollado en el contexto del programa “Organizarse para influir y para aprender” - Talleres de animación socio – cultural. - Construcción / mejoramiento de locales comunitarios, por ejemplo clubes juveniles, centros comunitarios. - Formación deportiva y promoción de clubes de deporte. - Construcción / mejoramiento de canchas de deporte. - Implementación de cuatro instituciones politécnicas en el Distrito. 2. Mejoramiento de los espacios públicos con alto nivel de conflicto social - Pactos de convivencia para el uso y mantenimiento del espacio público. 3. Atender y prevenir la violencia intrafamiliar - Definir y alimentar una línea base de violencia intrafamiliar e incorporarla al sistema unificado de información. - Consolidar una Red Comunitaria de Buen Trato, en articulación con la red institucional. - Atención y mediación de conflictos intrafamiliares. - Ampliar cobertura y descentralizar CdF. - Formación en temas habilidades para vivir la vida y fomento de la resiliencia. - Fortalecimiento de escuelas saludables. - Equipamento y adecuación de espacios de formación.

Año: 2004

Experiencia: Programa SUR de Convivencia

Estrategia Zonas de intervención

1. Primera Fase: La zona de intervención es la misma del Proyecto SUR con Bogotá: San Cristóbal, Usme y Rafael Uribe Uribe, agregando pequeñas áreas de los bordes.

Cuadro general de caracterizacion de experiencias

Social

Escalas 1. Distrital: Desarrollo de un sistema de monitoreo y evaluación de intervenciones para el mejoramiento de la convivencia, como “modelo” para otras instituciones distritales; incluir otros actores que tienen que ver con los conflictos, como la SDE, policía comunitaria, defensa civil. 2. Local/Zonal: Extensión de actividades y equipamento para la medición de conflictos. 3. Barrial/Comunitario: Mejoramiento de zonas verdes, vías peatonales en espacios percibidos como de riesgo para las comunidades. 4. Individual: Educación, concientización y atención para casos de maltrato familiar.

Grupo meta 1. Manejo de conflictos y reconcialización: - Líderes comunitarios - Personas que hayan sufrido directamente la violencia. - Vecinos - Niños y jóvenes 2. Atención y prevención de la violencia intrafamiliar - Víctimas de la violencia intrafamiliar, (niños maltratados, mujeres golpeadas, hijas violadas). - Estudiantes, (niños y jóvenes).

Capít u l o V. L a s experiencias de

MIB

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Bogotá, 1972-2006

Obras

1. Mejoramiento del manejo del conflicto 2. Mejoramiento de los espacios públicos con alto nivel de conflicto social - Pactos de convivencia para el uso y mantenimiento del espacio público. 3. Atender y prevenir la violencia intrafamiliar - Consolidar una Red Comunitaria de Buen Trato, en articulación con la red institucional 4. Mejorar la coordinación interinstitucional en materia de convivencia. - Crear e implementar un sistema de M & E de impacto. - Formar a las redes comunitarias y a las entidades involucradas en la aplicación del sistema de M & E. - Alimentar la política de Convivencia distritral con lecciones aprendidas de la medición de impactos del Programa de Convivencia. - Facilitar espacios de reflexión sobre convivencia ciudadana, a partir de las experiencias del Programa.

1. Mejoramiento del manejo del conflicto - Apoyo a la conformación de emisoras escolares comunitarias en 10 escuelas de las localidades intervenidas. - Construcción / mejoramiento de locales comunitarios, por ejemplo clubes juveniles, centros comunitarios. - Construcción / mejoramiento de canchas de deporte. - Implementación de cuatro instituciones politécnicas en el Distrito. 2. Mejoramiento de los espacios públicos con alto nivel de conflicto social - Construcción de alumbrado público. - Construcción o mejoramiento de parques recreativos y zonas verdes. - Construcción o mejoramiento de vías peatonales y alamedas. - Construcción o mejoramiento de escaleras. - Obras que permitan generar los conflictos vinculados a la existencia de mercados, paraderos y terminales de transporte. - Calificación y vinculación de la comunidad a las obras físicas. - Pactos de convivencia para el uso y mantenimiento del espacio público. 3. Atender y prevenir la violencia intrafamiliar - Equipamento y adecuación de espacios de formación.

Líneas de acción

Estrategia

2. Segunda Fase: La intervención comprende las zonas restantes de San Cristóbal, Usme y Rafael Uribe Uribe, donde haya población de estratos 1 y 2. 3. Tercera Fase: La zona de intervención está dirigida a Ciudad Bolívar y Bosa.

Zonas de intervención

Escalas

1. Distrital: Desarrollo de un sistema de monitoreo y evaluación de intervenciones para el mejoramiento de la convivencia, como “modelo” para otras instituciones distritales; incluir otros actores que tienen que ver con los conflictos, como la SDE, policía comunitaria, defensa civil.

1. Local/Zonal: Extensión de actividades y equipamento para la medición de conflictos. 2. Barrial/Comunitario: Mejoramiento de zonas verdes, vías peatonales en espacios percibidos como de riesgo para las comunidades.

Grupo meta

1. Coordinación interinstitucional - Funcionarios y empleados, (SdG, SDS, SDE, DAACD, UCPI, IDRD; IDCT, ICBF, Alcaldías Locales, CCB, ONGs.)

1. Mejoramiento de espacios públicos: - Todos los miembros de la comunidad. - Especialmente, niños y jóvenes

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Fuente: Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá (2006)

Institucional

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experiencias de

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Bogotá, 1972-2006

Gráfico No. 13. Programas distritales contra el desarrollo urbano informal e incompleto El crecimiento urbano ilegal data de mediados del siglo XX, cuando proliferaron urbanizaciones piratas al margen de las disposiciones urbanísticas de localización, adecuación de tierras, realización de obras de infraestructura y aprobación de planos.113 Los asentamientos localizados en lugares inadecuados, distantes de la ciudad existente y en terrenos no aptos para urbanizar, configuraron territorios marginados, caracterizados por la precariedad de servicios públicos y espacios colectivos. En los años 80 y 90, se rebosa la tendencia de localización de los barrios informales en la periferia. Tienen origen los sectores en alto riesgo por invasión de las partes altas de la ciudad y las zonas inundables de los ríos. A comienzos del siglo XXI, en Bogota, los desarrollos informales e incompletos son de tal magnitud que los avances logrados por programas implementados por la administración distrital en diferentes épocas, han sido insuficientes para facilitar una mayor y mejor articulación del tejido residencial ubicado en la periferia a la ciudad formal. Persiste el desequilibrio de estas áreas con relación al resto de la ciudad. La atención de la administración distrital cuenta con un balance de enormes esfuerzos, altos niveles de gestión y apropiación de importantes recursos en el desarrollo de programas y proyectos localizados en las periferias de la ciudad. La primera acción se realizo en 1972, con la implementación del Programa Integrado de Desarrollo Urbano para la Zona Oriental de Bogota-PIDUZOB. Con nueve subprogramas sectoriales comprometió US$ 86,1 millones y tuvo como área de intervención el borde oriental de la ciudad. Posteriormente en 1983 se impulso el Programa de Desarrollo Integrado Ciudad Bolívar, estructurado en siete subprogramas sectoriales con un costo de US$115 millones. El Programa de Desmarginalización de Barrios (1998-2001) se propuso solucionar masivamente las deficiencias de infraestructura y servicios sociales de barrios de estratos 1 y 2. Intervino el entorno público combinando esfuerzos para que los habitantes de los barrios se convirtieran en garante de las acciones realizadas, superando el papel de receptores de la gestión estatal. Ejecuto cerca de 1.8 billones de pesos constantes de 1998 (US$ 900millones). Intervinieron doce entidades sectoriales, las localidades, la comunidad y el sector privado, remediando necesidades de acueducto, alcantarillado, sanitario y pluvial, vías, andenes, sardineles, parques, zonas verdes, colegios, hospitales, hogares de bienestar social. El programa actúo en 46 zonas, 311 barrios y 1.548 hectáreas. Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario en Ciudad Bolívar-DIC-CB (1998-2001).114 Se desarrollo mediante cooperación técnica y financiera entre la Unión Europea y el Gobierno Nacional, con énfasis en la creación de oportunidades para las mujeres y jóvenes de los núcleos mas desfavorecidos de Ciudad Bolívar. Actuaron cuatro subprogramas: fortalecimiento institucional;

113 114

Plan de Ordenamiento Territorial – POT. Documento Técnico de Soporte. Bogotá, p.72 BKR-Fernández y Asociados International, Auditores y Consultores. Auditoria Final de Cierre Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario en Ciudad Bolívar DIC-CB. Convenio Col/b7/3010/93/117. Bogotá. 2001.

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apoyo a la pequeña empresa, microempresarios; mejoramiento de vivienda para grupos sociales de renta baja; apoyo a las mujer y a los jóvenes. La Unión Europea aporto, en calidad de donación 6.471.150 euros y el Gobierno Nacional 2.596.154 euros, pero solo se ejecuto el 51,5% de lo presupuestado. La baja ejecución resulto de fallas en la etapa de planificación. El subprograma de mejoramiento de vivienda, oriento sus acciones al otorgamiento de créditos para la legalización y escrituración de predios, pero se evidencio en el momento de aplicar los recursos que parte de la población objetivo no era sujeto de crédito. El Proyecto de Mejoramiento de Barrios SUR con Bogotá (1998-2005)115 se ejecuto a través de una unidad de Gestión adscrita a la Caja de Vivienda Popular-CVP,116 con cooperación financiera del gobierno alemán por medio del banco, Kreditansult für Wiederaufbau, KfW. Concentra actividades en 41 barrios aledaños al Parque Entrenubes, en las localidades de San Cristóbal, Usme y Rafael Uribe (SUR)117. Incluye alrededor de 15.000 viviendas con un promedio de 5.7 personas por vivienda y una población meta de 85.000 habitantes de la zona. Tiene tres componentes: mejoramiento de la infraestructura de servicios, social y comunitaria (manejo de aguas, accesibilidad, protección ambiental y mitigación de riesgos, equipamiento comunitario, asesoría técnica a la titilación de vivienda); el fortalecimiento de la capacidad de organización para la autogestión de las comunidades (planeación participativa, fortalecimiento de la organización comunitaria, convivencia y seguridad ciudadana, productividad) y el fortalecimiento institucional de los actores públicos y privados de las zonas y de la localidad (planeación y gestión del proyecto, coordinación interinstitucional y apoyo a la gestión local).

DAAC-KFW-SUM Consult Wiesbaden – Alemania. Proyecto de Mejoramiento de Barrios SUR con Bogotá. Propuesta actualizada de intervención. Bogotá. 2001. 116 La Unidad de Gestión tiene por función la coordinación interinstitucional, el desarrollo de instrumentos y procesos relacionados con la planificación participativa, la organización y participación de la comunidad, la gestión de recursos del aporte financiero y de contrapartida, el monitoreo y el seguimiento del Proyecto. Las entidades Distritales que participan son DAACD, EAAB, IDU, Dama, DPAE, DABS, IDRD, DAPD, Jardín Botánico, Secretaria de Educación, Secretaria de Salud y alcaldías locales de San Cristóbal, Usme, Rafael Uribe Uribe. También intervienen organizaciones comunitarias y entidades no gubernamentales nacionales e internacionales. 117 Los 41 barrios están integrados a las UPZ de Gran Yomasa, Danubio Azul, Diana Turbay, Libertadores y La Flora. El Parque Entrenubes es una zona de protección ambiental definida por el POT 2000. 115

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experiencias de

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Bogotá, 1972-2006

El presupuesto total del Proyecto son $92.500 millones. La contribución del gobierno de Alemania (Fondo de Disposición) es de aproximadamente $18.300 millones, el Distrito118 aporta la diferencia junto con la contribución de las comunidades en mano de obra calculada en $3.100 millones y aportes de algunas entidades no gubernamentales, nacionales e internacionales. El Proyecto Sur con Bogota declaro el año 2004 como de transición al programa SUR de Convivencia y prepara su intervención en la localidad de Ciudad Bolívar. Se contempla la Fase III como la de implementación del Programa Sur de Convivencia (a partir del año 2005) ene l marco del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios aplicando la metodología acreditada de intervención del Proyecto. El Plan de Ordenamiento Territorial para Bogota D.C. establece en el año 2000 el programa de Vivienda de interés Social, y define el subprograma de Mejoramiento Integral119. El Programa Mejoremos el Barrio y la Casa (2001-2004) es la respuesta para la implementación del mejoramiento integral previsto en el POT. Su propósito es desarrollar en 14 UPZ acciones en barrios legalizados y en proceso de consolidación. Construye infraestructura de servicios básicos y vías de acceso, promueve el reasentamiento de familias residentes en zonas de alto riesgo no mitigable y en rondas de cuerpos de agua. Controla la urbanización ilegal a través de un sistema integrado de control urbanístico de gestión interinstitucional, mediante el cual como medida preventiva capacita e informa a la comunidad sobre la normatividad arquitectónica y urbanística. En esta fase (2002-2004), el presupuesto total fue de $230.359 millones120. Fuente: SDH (2005: 35-36)

DAACD, EAAB, IDU, Dama, DPAE, DABS, IDRD, DAPD, Jardín Botánico, Secretaria de Educación, Secretaria de Salud y alcaldías locales de San Cristóbal, Usme, Rafael Uribe Uribe. 119 El Articulo 18 de la Ley 388 de 1997, establece que las actuaciones previstas en el POT serán ejecutadas en los correspondientes periodos de las administraciones distritales, con base en el plan de intervenciones definido en el plan de desarrollo. 120 Contaron con asignación presupuestal de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá – EAAB, el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, la Caja de Vivienda Popular – CVP, el Departamento Administrativo de Prevención y Atención de Emergencias – DPAE, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital – DAPD, el Jardín Botánico y la Secretaria de Educación – SED. Otras instituciones que complementaron el PMIB son el Departamento Administrativo de Medio Ambiente - DAMA, el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte – IDRD y el Departamento Administrativo de Acción Comunal – DAACD. 118

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Capítulo VI

pa r t i c i pa c i ó n c i u d a d a n a e n a l g u n a s d e l a s experiencias de

MIB

Bogotá

6.1. La Participación como estrategia integral de las acciones de mejoramiento y los sistemas de monitoreo, evaluación y control La participación es un proceso y una relación social que puede ser orientada y dirigida por distintos actores y se da en referencia a intereses igualmente distintos. En su sentido más básico la participación corresponde a hacerse parte de, acción que puede darse de manera individual como en el caso de la participación en las dinámicas electorales o de forma colectiva, como en el caso de la participación comunitaria. En la dinámica del sistema político, la participación está referida a los mecanismos, capacidades e incidencia de las comunidades y de sus integrantes, en los escenarios de definición y orientación de las políticas del estado. Dicha participación puede darse a través de la delegación, base de la democracia representativa, o de la dinámica de acciones directas denominadas como democracia participativa, que en el caso de Bogotá, se han restringido a acciones de información sin capacidad real de definición e incidencia por parte de la población.

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“La participación tienen un origen popular en tanto “(…) resultado de experiencias populares adelantadas en todo el mundo, por iniciativa fundamental de las organizaciones de base, de gente común y corriente del campo y de las ciudades, que tienen como objetivo la búsqueda de alternativas a la solución de su problemática. (…) La OIT considera la participación en si misma como una necesidad básica de la comunidad, la cual debe ser incluida como consideración crítica en toda estrategia de desarrollo.” (CAMPOS, 2005: 5)

El quiebre en el modelo de organización del territorio, económico y socio – político, que se dio en el tránsito hacia la década del 90, generó también un cambio en la concepción teórico – práctica de la participación. Principalmente en América Latina, las instituciones del estado recogieron la diversidad de prácticas sociales, comunitarias y populares que afloraron durante las tres décadas anteriores, vinculadas en su mayoría a proyectos emancipatorios y transformadores del orden existente. Es así, como los procesos orientados al mejoramiento de las condiciones de vida de los más vulnerables dentro de las ciudades, entre los cuales se encuentra el mejoramiento integral de barrios, asumieron la inclusión de la dimensión de participación y fortalecimiento comunitario como ejes centrales de las intervenciones. Sin embargo, en el marco del mejoramiento integral de barrios, la participación emerge antes de la década del 90, respondiendo a las dinámicas institucionales de la época. A mediados de los años setenta la ciudad contaba con un naciente departamento administrativo que cumplía funciones de planeación urbana, dentro de ellas la coordinación de los programas y planes para el mejoramiento. Este departamento, cumplió también funciones de evaluación y control a las cuales fueron integrados algunos ciudadanos en el marco de la experiencia de mejoramiento barrial – PIDUZOB. Durante ésta década la participación fue promovida desde las nacientes alcaldías locales, las cuales buscaron entre otras cosas, dar vida a la desconcentración orientada desde la administración distrital. “Mediante la desconcentración puede promoverse el desarrollo de la comunidad, propiciando su participación en decisiones públicas, y facilitar su derecho de representación ante cuerpos colegiados, según el volumen de población nivel de barrio, Alcaldía Menor y Alcaldía Mayor” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1973: 82).

Con todo, la inserción “activa” de la comunidad no fue posible sino hasta la década de los ochenta. Posteriormente, durante la década de los noventa la noción de la participación fue cualificada por la institución. 290

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Bogotá

En el Programa de Desmarginalización de Barrios, que hacía parte del Plan de Desarrollo “Por la Bogotá que Queremos”, se definía la participación comunitaria como “[...] un proceso de interacción entre distintos actores, que al compartir una situación determinada, tienen la oportunidad de encontrarse para conocerla, analizarla y traducirla en acciones colectivas, contribuyendo así a la construcción de mejores relaciones de convivencia” (DAAC, 1999).

Años más tarde, en la segunda administración de Antanas Mockus, con su Plan de Desarrollo “Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado”, la participación se define como: “la forma a través de la cual el ciudadano, de manera organizada o individual, interviene efectivamente en la producción de información, la toma decisiones, la ejecución y control de la gestión pública” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003).

Dichas definiciones ubican a la participación en relación con los procesos de convivencia y de control de la gestión pública, concepción que se ha mantenido, a pesar de algunas variantes, hasta la actualidad. La apertura de escenarios como los Encuentros Ciudadanos y los Núcleos de Participación Ciudadana, también a finales de la década de los noventa, fue de vital importancia en la realización de los objetivos e intenciones expuestas por las administraciones en el tema de la participación. Estos espacios han sido decisivos para que los ciudadanos, ante las necesidades y requerimientos del territorio que habitan, logren mantener referentes colectivos de encuentro para la comunicación y la interacción con las instituciones, en la búsqueda de armonización de objetivos de corto y mediano plazos. Algunos de los logros alcanzados por los procesos de inclusión de la comunidad a través de las líneas de participación promovidas institucionalmente son, por ejemplo, la creación de un ambiente de mayor participación ciudadana en los asuntos públicos; la información y las veedurías, que han potenciado la inclusión de las comunidades en la administración y la interlocución entre ésta y las instituciones. En cuanto a las limitaciones se evidencian básicamente dos: la primera es la concepción fragmentada que se traduce en la designación de momentos específicos para la participación al interior de las acciones, programas y proyectos; la segunda es la práctica parcial de la participación, pues en muchas 291

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ocasiones ésta se reduce al acceso a información y se niega la posibilidad real para que la comunidad decida sobre su futuro y cuente con los recursos para llevar realizar sus propuestas. Estos aspectos generales identificados en la dinámica de la participación se reproducen al interior de los procesos de mejoramiento integral de barrios, en los cuales la participación va ligada a la planeación y la gestión de los programas, proyectos y actividades de mejoramiento. En la planeación, la participación está referida a la capacidad de la comunidad para leer su entorno e identificar los puntos críticos que deben ser atendidos por los programas, mientras en la gestión se promueve la organización y competencia comunitaria por los recursos disponibles para cada proyecto. La evaluación y el seguimiento son momentos del mejoramiento barrial, en los que la participación de la comunidad se reduce. La lógica lineal de dichos procesos deviene en una participación negativa, en la medida en que son las instituciones, acompañadas por pequeños grupos de veedores, las que deben dar cuenta de la evaluación. En consecuencia, el proceso participativo se pierde y solamente algunos “interesados” logran reconocer sus distintas etapas y alcanzan a apropiarse de elementos identitarios con las acciones de intervención.

6.2. La participación en el marco del MIB a la luz de algunas experiencias “Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en Asentamientos Populares Urbanos”, “Obras con Saldo Pedagógico”, el Proyecto “SUR con Bogotá” y el “Programa de Mejoramiento Integral de Barrios PMIB”, de la Caja de Vivienda Popular, son las experiencias de mejoramiento barrial que más importancia han dado a la participación, no solamente como herramienta para la inclusión de la comunidad, sino como estrategia central para el logro de los objetivos planteados. A continuación se exponen los principales elementos y aportes de dichas iniciativas.

6.2.1. Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en Asentamientos Populares Urbanos La participación en los programas de mejoramiento integral de barrios es incluida a través de la integración del componente social, proceso que cuenta 292

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Bogotá

con la experiencia de “Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en Asentamientos Populares Urbanos” como su primer referente. Enmarcado en un contexto internacional de redefinición del papel del Estado y de la democracia representativa, este proyecto se basó en la idea de articular las dinámicas de participación y organización de las comunidades al mejoramiento de sus condiciones de vida, para con esto concretar propuestas de descentralización y participación democrática, las cuales serían institucionalizadas y consagradas constitucionalmente años después. La problemática atendida por el programa fue la “[...] separación entre la comunidad y el Estado y frente a las distancias crecientes entre las mayorías urbanas y los centros de decisión de poder; se invoca la necesidad de nuevas prácticas de la democracia para que ésta sea una realidad cotidiana” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1998: 33). Desde esta perspectiva se plantea por primera vez una visión integral del mejoramiento, al caracterizar la intervención no solamente desde el componente físico, sino también, y principalmente en este caso, desde las problemáticas de participación social. En esta experiencia, el componente social no integró el eje de desarrollo comunitario, sino que se orientó exclusivamente al eje de participación comunitaria en el sentido de que se propuso fortalecer la gestión de la Administración Distrital y la planeación de las organizaciones. “El proyecto no pretende, durante su período de ejecución, modificar de manera considerable las condiciones de vida y, en particular, la cobertura de servicios en los asentamientos populares, sino demostrar, mediante realizaciones específicas, algunas formas de descentralización, de coparticipación de entidades y comunidad, de concurrencia y articulación de recursos” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1998: 33).

El documento De habitantes a ciudadanos (Alcaldía mayor de BogotáPNUD, 1998), que sistematizó la experiencia del programa, afirma que el ejercicio de planeación se habría desarrollado a través de talleres locales de planeación en los que se buscaba la armonización de dos modelos: el de la “planeación popular” y el de la “planeación institucional”. “Por planeación participativa urbana se entiende una práctica institucional mediante la cual los ciudadanos intervienen en la elaboración de los planes, programas o proyectos de carácter gubernamental. [...] A diferencia de la anterior, la planeación popular es generalmente de carácter extrainstitucional. La iniciativa en este caso no parte del Estado, sino de organismos sociales autónomos que se proponen acciones para participar

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en la construcción de lo urbano, en la orientación del gasto público, en la definición de elementos de consumo colectivo o en la apropiación del territorio” (Alcaldía Mayor de Bogotá-PNUD, 1998: 34).

El papel institucional se concentró en posibilitar el encuentro de las iniciativas populares, institucionales y privadas, orientadas a resolver las necesidades de los habitantes de estas zonas. La intención fundamental del proyecto fue evidenciar la necesidad de transformar las formas clásicas de participación, de planeación y de intervención estatal, las cuales encontrarían en la conjugación de actores, intereses y recursos, en escenarios descentralizados y bajo lógicas de acción democráticas, una vía segura para construir ciudad desde la inclusión y la participación activa de sus habitantes. Es necesario resaltar que en este proceso se apuntaron elementos importantes que fueron olvidados posteriormente. Por ejemplo, la definición de la población a intervenir como un sujeto activo –organizaciones populares autónomas– y no simplemente como objeto a cualificar, y la necesidad de articular las dinámicas propias de las comunidades con los requerimientos institucionales sin pretensiones homogeneizantes.

6.2.2. “Obras con Saldo Pedagógico” Este programa fue una experiencia encabezada por el gobierno de Antanas Mockus, quien concretó el discurso de la participación en experiencias pedagógicas en las cuales la realización de obras permitiera a los miembros de las comunidad tomar conciencia del manejo de recursos públicos, fortalecer la cultura política y elevar el grado de apropiación de la ciudad. Su objetivo fue brindar herramientas prácticas a la comunidad para la gestión de proyectos, permitiéndole el acercamiento a escenarios de planeación de su propio futuro. El enfoque del fortalecimiento de las organizaciones estuvo centrado en la capacitación para concursar por los recursos públicos. Con esto, se marcó una tendencia, aún vigente, a entender la participación desde la lógica de la gestión.

6.2.3. Proyecto “SUR con Bogotá” El Proyecto “SUR con Bogotá” definió la participación en un sentido bastante similar al del proyecto del PNUD desarrollado una década atrás. En este caso, 294

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el énfasis fue hecho en la participación para la gestión, incluyendo la capacitación, la organización y la movilización como acciones que debían derivar de un proceso integral y complejo de participación: “La participación integra de manera activa a las comunidades y a los funcionarios en la discusión y definición de los proyectos y propuestas de intervención para que correspondan a sus necesidades y para fomentar el sentido de pertenencia e identidad que garantice sostenibilidad de procesos y obras. [...] La capacitación pretende aumentar la capacidad de autogestión de la comunidad a través del fortalecimiento de los líderes zonales, enfatizando en la cualificación y en la democratización interna de las organizaciones. La organización y la movilización motivan la participación de la comunidad organizada y la creación de redes sociales, para la participación en procesos de planeación, ejecución y control social de obras y programas sociales”.

En síntesis, encontramos que los elementos transversales a las tres experiencias y que caracterizan el enfoque de la participación en los programas de mejoramiento barrial en Colombia, durante la última década, son: • El fortalecimiento de las organizaciones comunitarias a través de procesos de formación para la gestión. • La creación de una cultura ciudadana de transparencia y de manejo de lo público a través de programas con énfasis pedagógico, tales como “Obras con Saldo Pedagógico”. • El mejoramiento de las relaciones entre el Estado y las comunidades, para el aumento de la legitimidad y gobernabilidad institucional tanto en el nivel central, como en el local, el zonal y el barrial. • La incorporación directa de las comunidades en los procesos de mejoramiento integral de barrios, como garantes de su propio destino y actores principales del miramiento de sus condiciones de vida.

6.2.4. La noción de participación en el MIB Desde la perspectiva de análisis de las orientaciones dadas por las administraciones distritales a partir de 1990, se encontró que las administraciones de Antanas Mockus y la de Luis Eduardo Garzón alcanzaron un importante desarrollo conceptual y práctico del componente participativo en los procesos de mejoramiento integral de barrios.

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Durante el segundo período de Antanas Mockus, con su Plan de Desarrollo “Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado”, se propuso la creación de los Nodos de Participación Ciudadana121 como parte de la estrategia del mejoramiento integral de barrios implementada a través del Programa “Mejoremos el Barrio y la Casa”: “[...] los nodos se configuran como espacios de ‘gestión concertada’, que, más que lugares físicos, son lugares de gestión donde se armonizan intereses, se mantienen espacios de información y comunicación y se toman decisiones” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1997: 32).

Durante la administración de Luis Eduardo Garzón, con su Plan de Desarrollo “Bogotá sin Indiferencia”, la participación en el mejoramiento integral de barrios atendió a la propuesta de Ciudadanía Activa, la cual contempló un enfoque de politización (en sentido amplio) de la sociedad. “En el eje social, la participación implica fundamentalmente fortalecer la participación autónoma de las personas y comunidades en el uso de los servicios, y la participación comunitaria en la definición, seguimiento y evaluación de la política social con criterios de corresponsabilidad, así como fomentar la participación social, política, económica y cultural de las mujeres en la instancias de decisión local, distrital, nacional e internacional, y de las poblaciones a quienes históricamente se les han vulnerado sus derechos” (Dirección de Participación Ciudadana, 2005).

La Caja de Vivienda Popular logró sintetizar las propuestas de los programas y las políticas distritales frente a participación enunciándola como “[...] ligada al ejercicio de la gestión pública, que dé unos espacios permanentes de gobernabilidad participativa desde un ejercicio continuo de ciudadanía y una práctica cotidiana del ejercicio del poder. Esta participación permite reconocer y aceptar la diversidad de procesos que se generan al interior de cada territorio, lo cual exige, entre otros elementos, la ampliación y construcción de espacios para la participación en la toma de decisiones, el fortalecimiento de la cultura política y ciudadana de sociedad civil, y la transformación de la cultura institucional de la Administración Distrital a una administración pública más horizontal, democrática e incluyente. Con estas líneas de pensamiento de acción es necesario potenciar, multiplicar los espacios que permitan el desarrollo y arraigo de estos elementos. Es aquí donde cobran importancia los Núcleos de Participación Ciudadana” (Dirección de Participación Ciudadana, 2005).

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Los Nodos fueron apenas una formulación teórica de una consultoría contratada por la CVP; lo que sí llegó a realizarse fueron los Núcleos de Participación Ciudadana, NPC.

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El recorrido por la noción de participación existente en las experiencias de mejoramiento integral de barrios nos permite afirmar que se tuvieron los siguientes logros: • La integración de la participación como eje central del mejoramiento, entendiendo que su ejercicio incide directamente en la calidad de vida de las comunidades. • La ampliación de los escenarios de participación, en los cuales se han fortalecido el sentido de identidad de los habitantes con sus comunidades y territorios, a través de la construcción colectiva de lo público y el mejoramiento de sus problemáticas. • La ampliación de los mecanismos de planeación, con los cuales las comunidades han podido apropiarse de herramientas para el uso de recursos públicos y la proyección de su futuro. A la luz del análisis comparativo de las propuestas centrales del proyecto del PNUD en 1985 y las del Proyecto “SUR con Bogotá”, se hizo evidente la dificultad de los programas por mantener en el tiempo las propuestas, escenarios y acciones de participación. Tanto en el primer programa como en el segundo, el objetivo general giró en torno a la consolidación de una experiencia de mejoramiento que fuera institucionalizable y replicable en la ciudad. La propuesta incluyó el fortalecimiento de la capacidad de gestión de las comunidades como clave para el modelo deseable de administración distrital; sin embargo, la lógica de proyecto es débil, ante una problemática que merece atención y desarrollo desde la política pública, por cuanto cada vez que se da inicio a una experiencia, se tiene la idea de estar proponiendo metodologías novedosas, nunca antes implantadas. Otra dificultad de la noción de participación es que con el tiempo ésta se ha ubicado como eje de los procesos de mejoramiento y ha adquirido paulatinamente la connotación de criterio o requisito para la gestión de las obras físicas, lo cual plantea un interrogante frente a los propósitos del mejoramiento integral, ya que el cumplimiento de la intervención, como tarea del Estado, pone como condición la participación de la comunidad en escenarios propuestos desde la administración distrital. Esto, a su vez, tiende a anular los escenarios de participación comunitaria naturales y preexistentes a los procesos de intervención. 297

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“La participación en la ciudad se ha caracterizado por ser funcional e institucionalizada. [...] Institucionalizada en la medida en que los escenarios y espacios de participación que se consideran legítimos son sólo aquellos que la institucionalidad ha creado o cooptado; no se reconocen las dinámicas sociales que se gestan independientemente de la institucionalidad” (Dirección de Participación Ciudadana, 2005).

Por último, se caracterizó el enfoque de la participación a partir de la propuesta de trabajo para la política pública en el Distrito: “[...] la participación en la ciudad se ha caracterizado por ser funcional e institucionalizada. Funcional en tanto los espacios y escenarios de participación son utilizados por la institucionalidad para legitimar las decisiones tomadas por ella” (Dirección de Participación Ciudadana, 2005).

El enfoque funcional de la participación ha sesgado las posibilidades de decisión efectiva de la comunidad, ya que se limita a dar a conocer ciertos aspectos necesarios para el desarrollo de los programas, sin exponer el conjunto de elementos que integran el modelo de ciudad; por lo tanto, los procesos tienden a finalizar en el momento en que termina la intervención. “Pareciera existir un acuerdo y aceptación general sobre la necesidad de la participación como estrategia para la solución de los conflictos sociales y el mejoramiento del nivel de vida de las mayorías del país. Sin embargo, cada cual interpreta la participación y limita su alcance de acuerdo con su poder y sus intereses sociales, políticos y económicos” (Campos, 2005: 7).

La pseudoparticipación apareció como una de las principales limitaciones a la participación efectiva de las comunidades y la ciudadanía durante la última década, en el sentido de que la Administración Distrital y las distintas entidades encargadas de ejecutar los procesos de mejoramiento integral no lograron superar el carácter informativo de los espacios de participación y no pudieron incidir en los presupuestos y en las decisiones políticas en las distintas escalas. “Los enfoques a los que se convoca a afectados e interesados, en el marco de condiciones en que pocos actores han establecido previamente las normas y los límites de la interacción, constituyen escenarios o situaciones de pseudoparticipación o de mínima participación, aunque los involucrados pueden generar la ilusión de participación, dado que discuten términos y actúan como si la interacción fuera realmente democrática. En estas situaciones, los límites de la participación ya han sido dados o creados previamente según la óptica y el interés de pocos; por ejemplo, hay discusiones promovidas por expertos, después de que estos han decidido cuáles son los temas relevantes que se han de tratar y han establecido los límites de la discusión” (Salazar y Silva, 2001: 59).

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6.2.5. Pedagogías para el manejo de lo “público” De estas experiencias, el Distrito pasó a una dinámica de financiación de proyectos y acciones concretas, orientadas a la implementación de pedagogías del uso del espacio y de los recursos públicos. Tanto “Obras con Saldo Pedagógico” como “Acciones para la Convivencia” hicieron parte de los adelantos y apuestas para el mejoramiento que en la década de los noventa innovaron en los procedimientos de trabajo con la comunidad e incluyeron de forma mucho más estructurada los momentos de evaluación y seguimiento de las acciones. La lógica con la que se venía pensando y construyendo la participación de la comunidad en las acciones de mejoramiento tomó un rumbo marcado por amplios procesos de formación en elaboración y gestión de proyectos, los cuales terminaron en la competencia por los recursos. El fortalecimiento de las organizaciones fue vinculado a la capacitación de sus líderes, a la cantidad de obras financiadas, y a la participación reducida en el momento de ejecución de los proyectos donde una cantidad de habitantes de las comunidades era empleada en la construcción de las obras. En cuanto experiencia pedagógica, la evaluación, el seguimiento y el control tomaron relevancia y fueron articulados a las propuestas de veeduría ciudadana hechas desde la administración. Tales escenarios debían velar por el cumplimiento de los objetivos del proyecto financiado, de sus metas y de los cronogramas planteados, y garantizar el buen estado de las obras (DAAC-DADEP). Estas acciones fueron desarrolladas en el marco del fortalecimiento de la descentralización y democratización de la gestión y ejecución de recursos públicos a través de la participación ciudadana. Dichas experiencias incluyeron criterios como la sostenibilidad y la transferencia de recursos a las comunidades; así mismo, se perfilaron definiciones más concretas de la participación ciudadana y su papel en las acciones institucionales. Sin embargo, el acumulado resultante de las experiencias fue mínimo, ya que la sistematización de los insumos en cuanto a logros en la formación y el seguimiento mismo al cuidado y uso de las obras, al no tener responsables directos, desapareció en el momento del cierre de las obras o a la terminación del proyecto.

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6.3. Participación, seguridad y convivencia ciudadana en el marco del MIB La comprensión del papel que debían desarrollar los procesos de participación, de seguridad y convivencia al interior de los programas de mejoramiento integral de barrios estuvo estrechamente relacionada con la realidad de una ciudad caracterizada por la confluencia de procesos formales e informales de urbanización. En este marco se desarrollan por lo menos tres escenarios de construcción y concertación del modelo de ciudad, los cuales mantienen latentes enfoques y desarrollos prácticos de la participación, la seguridad y la convivencia ciudadana. El primer escenario es de imposición de las políticas nacionales y distritales, las cuales se hacen manifiestas a través de las autoridades de diferentes niveles que hacen uso de la fuerza pública como mecanismo coercitivo para imprimir obligatoriedad a la ley. Aquí la participación de la comunidad es mínima y está restringida a los escenarios representativos; la concepción de seguridad, por su parte, está ligada al resguardo de las instituciones del Estado. El segundo escenario es el de la intervención directa de los habitantes en el territorio, en la búsqueda de la resolución de sus necesidades básicas a través de procesos de autogestión que no cuentan con la aprobación de las autoridades y normas distritales. Estos procesos han estado basados en la plena participación de la comunidad, aunque en principio ésta no puede ser reconocida como legal, de modo que pierde su legitimidad frente al ordenamiento político-administrativo del Distrito. La seguridad se desarrolla como práctica necesaria para la supervivencia del proceso al interior de la comunidad. El tercer escenario es el de ampliación del margen de concertación del modelo, fruto de las transformaciones sociales dadas hacia finales de la década de los ochenta y que están consignadas en la Constitución de 1991. Tanto la noción de participación como la de seguridad son renovadas por el nuevo régimen constitucional, en el siguiente sentido: “A la luz de la Constitución Política de 1991, la participación ciudadana es abordada desde tres dimensiones que permiten entender la importancia de la misma para consolidar la democracia del país. En primer lugar, la participación es uno de los principios fundamentales de nuestra Carta Política (Art.1), orientador del quehacer del Estado Social de Derecho. La participación es también un fin esencial del Estado Colombiano (Art. 2), que lo obliga a garantizar su efectividad. Por último, la participación está consagrada en nuestra Constitución como un derecho fundamental (Art. 40), el Estado

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está obligado, en consecuencia, a garantizarle a los ciudadanos y a las ciudadanas su ejercicio” (Dirección de Participación Ciudadana, 2005).

La participación se inscribe en la concepción de ciudadanía entendida como el “ejercicio de los derechos y deberes y la participación de los individuos en la vida pública”, manifiestas en el marco de la democracia participativa a través de prácticas de planeación y control social. Respecto a la seguridad y la convivencia, la ampliación del concepto de “orden público” en el Artículo 213 de la Constitución Política significó un tratamiento en doble vía, que establece la seguridad como requisito de la convivencia ciudadana y amplía la clásica concepción de la seguridad institucional o nacional. Actualmente, en la ciudad se consolidan cada vez con mayor fuerza procesos de mediación, concertación y participación ciudadana que intentan superar los escenarios de imposición y de intervención directa como prácticas aún vigentes, ya que las políticas macroestructurales del modelo siguen imponiéndose por encima de los procesos sociales y políticos de las comunidades, y de la situación de pobreza y desatención de las necesidades de sus habitantes. A ello se suman los efectos de la violencia política y social que motivan la irrupción de prácticas autónomas. Estos escenarios, entendidos como prácticas de construcción de la ciudad, han definido en distintos niveles la intervención de los programas de mejoramiento, los cuales han transitado paulatinamente desde el enfoque físico de la intervención –mejoramiento urbano– hacia la inclusión del enfoque social y, con éste, del desarrollo comunitario, la participación, la seguridad y la convivencia. Éstas últimas emergieron hacia finales del siglo XX y lograron posicionarse con mayor claridad y fuerza durante lo transcurrido del presente siglo, como consecuencia de los cambios en el enfoque de abordaje, comprensión y realización de la seguridad, ahora entendido desde la impronta de la seguridad ciudadana como pilar de construcción armónica de las relaciones sociales y bien público.

6.3.1. La seguridad y la convivencia en el marco de los Programas de Mejoramiento Integral de Barrios Cualquier intervención pública orientada al mejoramiento de la calidad de vida tiene que considerar los temas de inseguridad y el irrespeto a las normas de convivencia, ya que tanto la seguridad como la convivencia se constituyen 301

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en condiciones para el libre ejercicio de los derechos, deberes y libertades ciudadanas, así como para que los habitantes puedan gozar de condiciones de bienestar y tranquilidad. En este sentido, la inseguridad no puede ser entendida como el simple hecho de que se cometa un delito en un lugar determinado. Cuando se habla de ella, se deben considerar otros factores que generan sensación de inseguridad en las ciudades. Deben incluirse, por tanto, el temor de los ciudadanos –generado, entre otras, por aspectos como la impunidad y la falta de solidaridad– y la sensación de intranquilidad –que se percibe como consecuencia de la falta de aseo, de espacio público (o por su mal estado), por el ruido, la indigencia, la agresión y el crimen que se suceden al mismo tiempo y en el mismo lugar–. “La inseguridad desmejora la calidad de vida de los ciudadanos, obstruye los procesos de socialización, promueve la desconfianza, disminuye la solidaridad y aumenta la violencia urbana. Todo esto como consecuencia de la situación de orden público y de la existencia de nuevas modalidades de delincuencia que generan una mayor sensación de inseguridad en la gente, lo cual se refleja aún más en Bogotá como consecuencia de su densa población” (Secretaría de Gobierno, 2000).

Esta mirada integral de la problemática de seguridad y convivencia recogió la caracterización hecha desde el Distrito y los programas de mejoramiento. El documento CONPES 3305 de 2004 reconoció en el Programa “SUR de Convivencia” parte de la estrategia nacional para la convivencia y la seguridad ciudadana122 contenida en el Plan de Desarrollo Nacional “Hacia un Estado Comunitario”, donde estos temas se constituyen como un objetivo de la seguridad democrática en aras de la protección y la promoción de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario. La estrategia de convivencia y la seguridad ciudadana, así como el programa formulado posteriormente para su ejecución, se basaron en la prevención de la violencia, la autorregulación y la conciliación de la comunidad, y tuvieron como objetivo la promoción de un cambio en la forma como son abordados, por medio de políticas concretas diseñadas con la colaboración y 122

Algunas acciones formuladas en esta estrategia proponen la realización de prácticas enmarcadas según los siguientes lineamientos: buen ciudadano, sistema nacional de información, política para la convivencia, respeto a la vida, un país sin secuestro, el ciudadano y la justicia, y la articulación de la seguridad privada con la fuerza pública, particularmente con la Policía Nacional en los centros urbanos.

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la participación de la Policía Nacional, las autoridades municipales, el sector productivo y la comunidad. Sus prioridades eran las siguientes: • Consolidar planes de seguridad en los principales centros urbanos y coordinar acciones para mejorar la convivencia ciudadana tanto en sitios críticos como en aquellos susceptibles de serlo. • Generar y recuperar en los centros urbanos a un ciudadano que haga de la observancia de las normas, de la convivencia y del respeto al prójimo una actividad diaria; un ciudadano tolerante, que concibe su bienestar a partir del bienestar de los demás, que resuelve sus conflictos sin hacer uso de la violencia y que tiene como misión construir una sociedad segura y en paz. • Apoyar a las entidades territoriales en el mantenimiento de sistemas de recolección y seguimiento de indicadores de delincuencia, con el fin de diseñar y adoptar medidas acordes a la dimensión de la seguridad local. • Impulsar el proceso de transformación de la Policía Nacional y complementarlo con sofisticados sistemas de seguimiento del delito y con la implementación del concepto de “policía comunitaria”, de vital importancia para su relación con el ciudadano. • Acercar la comunidad a sus instituciones, recuperar la confianza en los organismos judiciales del país por medio de su fortalecimiento, al mismo tiempo que se promueven formas comunitarias de resolución de desavenencias y conflictos como complemento a la gestión de la administración de justicia del Estado. • Promover la articulación del servicio de las empresas privadas de seguridad con la labor policial y con la búsqueda de mejores condiciones de tranquilidad en los centros urbanos. La convivencia fue vista como una condición para conseguir “el desarrollo pleno del potencial humano”123. Y en el Plan de Desarrollo de la segunda administración de Mockus (2000-2004) cobró mayor trascendencia; en él su 123

En otros documentos la convivencia es definida como “un mecanismo de autorregulación individual y social, que exige por parte de los ciudadanos una cierta armonía entre el respeto a la ley, las propias convicciones morales y las tradiciones y convenciones culturales”. También se concibe como el conjunto de costumbres, acciones y reglas mínimas compartidas, que generan sentido de pertenencia y respeto del patrimonio común y el reconocimiento de los deberes y derechos ciudadanos.

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principal objetivo era prevenir y solucionar comportamientos que lesionen el bienestar de los ciudadanos e impulsar aquellos que promuevan la paz, la solidaridad, el respeto y la vida en comunidad124. En el año 2002, el programa de convivencia se constituyó como respuesta al incremento de las expresiones de violencia y conflicto entre individuos tanto en el ámbito público como en el privado, y como una manera de conjurar el divorcio existente entre ley, moral y cultura. En este contexto, se formularon acciones de resolución y reconciliación de conflictos en el marco de programas habitacionales, específicamente en aquellos de mejoramiento barrial. Esto explicaría por qué en los programas de mejoramiento se empezaron a incorporar acciones asociadas a la convivencia y la seguridad, y como criterio de intervención se estableció que las acciones que se desarrollaran deberían dar continuidad a procesos iniciados anteriormente, garantizando de esta manera el cumplimiento de normas de convivencia, de tránsito y seguridad, de urbanismo y de medio ambiente. Las actividades de prevención y atención a niños y jóvenes entre 6 y 24 años, la búsqueda de integración y el ejercicio de la solidaridad comunitaria hicieron parte de las líneas de acción dispuestas en materia de convivencia de acuerdo con los criterios antes mencionados. Se pensaba que con estas acciones se podría contribuir a superar las carencias que los habitantes de los sectores más vulnerables habían sufrido en sus procesos de socialización, pues se partía del supuesto de que la violencia estaba asociada con factores de la trayectoria social de las personas a nivel comunitario y familiar. Así mismo, se podría potenciar la identificación de las personas con sus barrios, al desarrollar en ellas perspectivas de permanencia en la zona. Por otra parte, ofertas deportivas, culturales, comunitarias y medio ambientales ayudarían a reducir los riesgos de exposición a la violencia de los niños y jóvenes, y les permitirían tener otras opciones de desarrollo. Con relación a las prioridades para la inclusión de la seguridad y la convivencia en los procesos de mejoramiento integral se deben resaltar las siguientes: • Cultura ciudadana, con la cual se procuraba aumentar el cumplimiento voluntario de norma, la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos y de 124

Algunos de estos aspectos fueron acogidos por la administración distrital en el Acuerdo 06 de 1998.

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promover la mutua ayuda para actuar según la propia conciencia, fortaleciendo la comunicación y la solidaridad de los ciudadanos en armonía con la ley. La cultura ciudadana fue concebida como un medio para la autorregulación interpersonal y como fundamento democrático para que el ciudadano, con base en la observancia de las normas y leyes, comprendiera el beneficio de la política, materializara principios de convivencia, promoviera el desarme y los modos de vida saludables. • Productividad, con la cual se buscaba incrementar la generación sostenible de riqueza y prosperidad colectiva en la ciudad-región, a través de la acción conjunta entre lo público y lo privado. • Justicia social, con la cual se pretendía mejorar el acceso de las personas en situación de alta vulnerabilidad, al afecto y a condiciones mínimas de nutrición, salud, educación, habitación, con criterios de responsabilidad compartida e imparcialidad. Al igual que el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, otras instancias de la Administración Distrital desarrollaron acciones para la convivencia. Así, la Secretaría de Gobierno del Distrito, desde el año 2002, tuvo como misión explícita la promoción de la convivencia y la protección a la persona. Para ello, se desarrollaron proyectos como el de jóvenes involucrados en asuntos de violencia, a través de la Dirección de Seguridad Ciudadana. Para la Secretaría de Gobierno, la convivencia trasciende la relación cotidiana entre ciudadanos de un determinado territorio, y se basa en el respeto y la tolerancia, al mismo tiempo que es afectada por la posibilidad de que las personas gocen o disfruten de derechos, deberes, riqueza, educación, identidad y un medio ambiente sano y en el cual el Estado atienda amenazas de diversa índole. La inclusión del eje de seguridad y convivencia en el mejoramiento integral tuvo como objetivo atender a las problemáticas de violencia, homicidios, suicidios, accidentes de tránsito y conflicto sociales –barriales y vecinales–, de acuerdo con la categorización hecha por el Sistema Unificado de Información sobre Violencia y Delincuencia, SUIVD, gracias a la cual la problemática de la seguridad fue sistematizada. Sin embargo, desde el inicio mismo se plantea una dificultad por cuanto que la caracterización incluye una amplia gama de problemas y niveles, de modo que el impacto de las acciones se ve reducido y se pierde el sentido global que se debía lograrse. 305

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6.3.2. ¿Convivencia y mejoramiento de la calidad de vida? Si bien es cierto que las diferentes experiencias de mejoramiento integral buscaban, de una u otra forma, el mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades partícipes, las condiciones, contextos e intenciones del desarrollo de la convivencia y seguridad todavía deben ser cualificados y tejidos en clave de las necesidades de los requerimientos de la población en sus territorios. En todos los programas de mejoramiento barrial, la seguridad y la convivencia se convirtieron en importantes ejes de reflexión y sensibilización de las comunidades en las que se emprendieron los procesos de mejoramiento. Sin embargo, su concreción se dio a través de la suma de acciones y actividades que no generaron una noción de largo alcance. Las acciones futuras deben entender la convivencia y seguridad como partes integrales en el mejoramiento de la calidad de vida y asumirla como la raíz que debe ir más allá de su propia concepción y tiempo. De su concepción, ya que la seguridad no sólo está relacionada con los índices de violencia, sino que también influye en la posibilidad de acceder a un empleo, de tener un ambiente digno y de convivir tranquilamente. De su tiempo, porque las acciones realizadas deben tener una estructura de proceso –relacionada con las pautas sobre formación y capacitación– y reconocer la importancia de sostener unas buenas relaciones.

6.4. Generalidades de los procedimientos de trabajo y evaluación participativa existentes con la comunidad en algunas experiencias de MIB Los procesos de participación comunitaria y de evaluación de las experiencias de MIB han sido desarrollados a partir de estrategias que han variado en el tiempo, dependiendo de los proyectos a través de los cuales se han implementado las acciones de mejoramiento. Estos han transitado desde precarios mecanismos para la sistematización y evaluación de los programas, con una bajísima o nula participación comunitaria, a mediados de los años ochenta, hacia el desarrollo de sistemas complejos de evaluación de indicadores y mayores niveles de participación comunitaria, a mediados de la década de los noventa, cuando ésta se convierte en un componente transversal y estratégico de todas las acciones. 306

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A continuación se presenta una síntesis de las pautas y líneas de acción establecidas en materia de participación, convivencia y seguridad ciudadanas en el Mejoramiento Integral de Barrios.

Participación • Enfoque de derechos. La participación ciudadana debe ser garantizada como un derecho, y a la vez debe potenciar el cumplimiento de los derechos económicos, políticos, sociales y culturales de los ciudadanos. • Calidad de vida. La participación debe ser un instrumento para el mejoramiento de la calidad de vida. • Sostenibilidad. La participación debe ser un proceso que no dependa de los programas, para poder garantizar la sostenibilidad. • Autonomía. Los escenarios naturales y autónomos de participación ciudadana deben ser integrados a la política, mas no cooptados por los programas.

Seguridad y convivencia • Enfoque de derechos. La seguridad y la convivencia deben ser asumidas como criterios para el cumplimiento de los derechos. • Calidad de vida. La seguridad y la convivencia deben garantizar escenarios dignos para el desarrollo comunitario, integrando múltiples estrategias que no sólo se centren en la disminución de los indicadores de violencia. • Participación ciudadana para la seguridad y la convivencia. Los escenarios de participación deben fortalecer la identidad de la comunidad con su territorio y una visión integral de hábitat en la que el papel de seguridad y la convivencia sea central.

6.4.1. Núcleos de Participación Ciudadana y los múltiples escenarios de participación en el Distrito Para la realización de dichas pautas y líneas de trabajo, se desarrollaron varios espacios de encuentro y participación, entre los cuales se destaca el trabajo del Distrito Capital a través del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, de la Caja de Vivienda Popular, en la construcción de escenarios de participación zonal, denominados “Núcleos de Participación Ciudadana”: 307

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“El PMIB pretende contribuir, a través de la conformación y consolidación de los Núcleos, a la construcción de una cultura política, sustentada en una participación ciudadana, capaz de organizar los intereses zonales en una perspectiva de desarrollo, que involucre procesos de interpretación, análisis y comprensión de la realidad. Los ciudadanos y las ciudadanas, desde sus potencialidades y debilidades, deben comprometerse junto con las instituciones en la transformación de su realidad. Desde esta óptica, los NPC no pretenden suplantar o institucionalizar los procesos y dinámicas de participación que desarrollan los ciudadanos y organizaciones en las distintas localidades y zonas de la ciudad. Por el contrario, deben ser considerados como un potenciador de procesos de organización social y política autónomos, de movilización ciudadana por sus derechos, en una perspectiva de construcción real del Estado Social de Derecho y una nueva institucionalidad y gobernabilidad más democráticas. Los NPC deben ser espacios de formación y reflexión permanente, en los que se trabaje sobre las prácticas de gestión de los recursos públicos, sustentadas en intereses colectivos y universales. En esta medida deben estar atravesados por estrategias pedagógicas críticas, que apunten a la transformación consiente y racional de las prácticas clientelares y patrimonialistas sobre los recursos públicos tan comunes en la vida pública y en la cotidianidad de la vida comunitaria. Debe, además, aportar a la construcción de un sentido de democracia que supere la concepción práctica que la restringe a un simple ejercicio de gestión política y avance hacia un sentido de democracia que incorpore valores como la solidaridad, la cooperación y la justicia. Estos deben constituirse en fundamento de nuevas prácticas sociales y políticas de los habitantes de la ciudad. Teniendo en cuenta lo planteado, los NPC son, ante todo, procesos de participación para la creación de un marco de sostenibilidad solidaria, gobernabilidad y productividad y la construcción de múltiples redes” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2005).

Los NPC –la principal propuesta para la participación de las comunidades ubicadas en las UPZ catalogadas de tipo 1– fueron creados a partir de los Nodos de Participación Ciudadana. Aunque sus aportes han sido pertinentes en las dinámicas de interacción entre las instituciones y las organizaciones que se involucran en los procesos de mejoramiento, se debe tener en cuenta que las políticas para la participación han sobrecargado el escenario distrital de espacios y mecanismos que muchas veces repiten funciones y objetivos, y dificultan la coordinación interinstitucional y el acceso de las comunidades (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2005). Las dinámicas políticas siguen siendo impulsadas por los líderes de las organizaciones que atienden al llamado de los programas; por lo tanto, se pierde la noción de proceso desde la cual debe construirse la participación ciudadana. Por otra parte, la articulación de la comunidad se realiza alrededor de acciones dentro de los programas y no desde el análisis y la reflexión sobre el 308

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modelo de ciudad; a esto se suma el que la caracterización de la problemática en sus líneas estructurales se haga por fuera de las comunidades, a las que se hace partícipes en el diagnóstico de sus problemas en un estadio avanzado de la implementación de los programas. Otros escenarios que fueron importantes se crearon en torno a la necesidad de formar y fortalecer las organizaciones comunitarias. Esta formación y este fortalecimiento fueron desarrollados mucho antes que los NPC y se llevaron a cabo a través de estrategias con las que se pretendía armonizar los procesos de planeación de la comunidad y de las organizaciones con las propuestas de las entidades, las cuales se inscribieron en el contexto de las apuestas regionales impulsadas por el PNUD para la erradicación de la pobreza (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1998: 12). La crisis institucional por la que atravesaba el Distrito fue determinante en este contesto, pues reinaba una incapacidad para responder efectivamente a las demandas de una ciudad que crecía aceleradamente y necesitaba una estructura administrativa moderna que, por una parte, pudiera integrar las dinámicas propias de las comunidades y habitantes que no contaban con mayor experiencia en la interlocución con el Estado, y, por otra, que articulara las exigencias regionales y nacionales del momento. La Administración Distrital desarrolló el programa del PNUD como una estrategia con la cual pretendía incorporar a las comunidades y hacerlas partícipes de las definiciones del Distrito, a través de talleres zonales en los que la planeación popular se articuló con la planeación institucional, dando así origen a la “planeación participativa”. En ese momento aparecen los primeros escenarios de concertación entre las instituciones y la comunidad llamados Encuentros Comunidad-Entidades, ECE: “En el diseño de este proceso el núcleo del taller zonal fueron los Encuentros Comunidad-Entidades, ECE, para ‘concertar’. Las expectativas de los líderes y pobladores que se vincularon a esta experiencia se dirigieron a esos encuentros en los que se ofrecía la ocasión de presentar las demandas y sustentarlas ante los funcionarios encargados de la planeación de inversiones o, al menos, de elaborar proyectos de presupuesto para los servicios públicos sociales” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1998: 38).

Estos escenarios lograron concretar varias propuesta de intervención y participación comunitaria en la elaboración de presupuestos para los servicios públicos sociales. Sin embargo, el tema de la evaluación, seguimiento y 309

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control de los programas, proyectos y planes seguía por fuera del alcance de la participación, ya que ésta siempre estaba referida, casi exclusivamente, a la planeación y a la gestión. En consecuencia, la evaluación, el seguimiento y el control de las acciones de mejoramiento fueron nulos125, tanto más cuanto que los escenarios zonales se desintegraron antes de abordar tales etapas; además, las instituciones no respondieron integralmente a la dinámica debido a factores como el cambio de alcaldía o la incapacidad de los funcionarios encargados de asistir estos espacios para tomar decisiones. La propuesta metodológica del Proyecto “SUR con Bogotá” fue más completa y precisa en la definición de procedimientos, actividades y actores. Aunque la participación comunitaria seguía supeditada a las orientaciones técnicas, apareció desde el inicio del proyecto y esto le dio un sentido más coherente con la transversalidad de la estrategia. Elementos como la linealidad del proceso que se debe desarrollar para ejecutar los proyectos de mejoramiento barrial; la dependencia de la participación de los lineamientos dados por los programas, y el enfoque limitado por la noción de “proyecto” deben ser objeto de reflexión crítica para la construcción de una propuesta metodológica que incorpore la conceptualización, en la medida en que es necesario entender la problemática de mejoramiento integral de barrios como un componente estructurante de la política pública urbana. La construcción de un modelo de ciudad, antes que buscar integrar lo informal a partir de supuestos desarrollados en escenarios ajenos a las comunidades, debe reconocer la experiencia tanto de la comunidad como de la institución, y a partir de allí transformar las condiciones para que la comunidad sea sujeto y no objeto de intervención. Como avances en este proceso podemos destacar la apertura de escenarios de participación (Núcleos de Participación Ciudadana, NPC), la realización de diagnósticos participativos y el énfasis puesto en el fortalecimiento de

125

“Alcance previsto y limitaciones de los talleres zonales realizados. 9. Seguimiento a la definición de los proyectos: organización de la comunidad. Sin información sobre el desenlace de los talleres zonales. Se disolvieron instancias de coordinación con entidades o talleres zonales. No hubo seguimiento del proyecto ni de la discusión en el Consejo” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1998: 49).

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las organizaciones comunitarias a través de estrategias como la formación para la gestión y el manejo de recursos públicos126. Como dificultades se identificaron tres elementos, que deben ser reconocidos por los actores –comunitarios, institucionales y organizaciones privadas (empresas, ONG, entre otras)– en un sentido positivo, para encontrar puntos de partida que desemboquen en las transformaciones necesarias de las acciones de mejoramiento en el plano más operativo. Dichos elementos son: • La tensión entre el enfoque de pedagogías para la participación y la apertura y consolidación de mecanismos para la participación y decisión comunitaria. • La tensión entre las dinámicas del componente social centradas en la participación y las del componente físico, donde tiende a predominar la competencia por los recursos. • La tensión entre el enfoque estadístico de la seguridad y la convivencia y el enfoque integral. A continuación se analiza cada una de estas tensiones.

Pedagogías para la participación - mecanismos de participación y decisión Como ya se ha señalado, a mediados de la década de los noventa, las acciones de mejoramiento partieron de un enfoque que privilegió las acciones de “pedagogías para la participación” (ver PNUD, 1985; OSP, 1996 y 2000; APC, 1998 y 2000). Éstas fueron desarrolladas desde la lógica de ejercicios para acercar la comunidad y las organizaciones a procesos de gestión y ejecución de recursos públicos. La intención de formar a los ciudadanos para el ejercicio de sus deberes y derechos respondía, a su vez, a los objetivos de la política distrital relacionados con la participación ciudadana y comunitaria. Sin embargo, tales propuestas no alcanzaron a incidir en las dinámicas de participación de los habitantes de

126

Los NPC constituyeron un avance en términos cuantitativos y de cobertura; pero en cuanto a la calidad de la participación fueron, más bien, un retroceso en relación con el PSB. Un ejemplo de ello es la Red Social Vía Oriente, constituida en la zona Vía Oriente del PSB, que aún sigue funcionando, mientras los 26 NPC desaparecieron.

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las comunidades con las cuales se buscaba garantizar la continuidad y la sostenibilidad de las acciones de mejoramiento. La ruptura temporal que se dio entre una y otra acción de mejoramiento, la limitación para evaluar los impactos de tales procesos y la dependencia de los procesos comunitarios de los ritmos y objetivos de las propuestas institucionales han dado cuenta de falencias que deben ser superadas, para que las iniciativas, proyectos y escenarios de la comunidad sean sostenibles. Las pedagogías y propuestas de formación comunitaria se han desarrollado en momentos fragmentados y de manera lineal, sin ninguna articulación entre ellos. Es así como, por ejemplo, en “Obras con Saldo Pedagógico”, el número de beneficiarios del programa se va reduciendo a medida que se van abordando los diferentes estadios de su desarrollo, de modo que sólo unos pocos logran permanecer durante todas las etapas. Si bien este tipo de propuestas ha hecho aportes en la cualificación de organizaciones y líderes, la canalización de estos liderazgos hacia objetivos estructurantes de ciudad ha sido casi inexistente. Otra dificultad de este enfoque está ligada a la fragmentación de los momentos de intervención y tiene que ver con la inexistencia de articulaciones reales entre la formación y los escenarios de participación y definición política. Hasta el surgimiento de los NPC, las organizaciones e individuos que fueron beneficiarios de estos programas se hacían partícipes de acciones muy específicas, sin intervención real en tales procesos en lo que se refiere a la planeación y construcción de políticas para la ciudad. En este punto es importante resaltar que los Núcleos de Participación Ciudadana son la experiencia más consolidada con la que se contaba, desde el PMIB hasta principios del año 2007, antes de que el programa pasara a la SDHT. “Son espacios de interlocución y consulta entre entidades y organizaciones sociales, que permiten, en primera instancia, recoger las expectativas sociales e informar sobre los avances del programa y que se espera que a medida en que avance el programa sirvan para priorizar y construir planes integrales de mejoramiento para cada UPZ” (Secretaría de Gobierno).

La noción de territorio que se elaboró a partir de las UPZ es un logro significativo en una ciudad que permite el intercambio fluido entre las escalas de su construcción y los espacios políticos de participación y definición que se dan en su interior. A su vez, el reconocimiento del Estado por parte de las 312

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comunidades, el cual se venía dando de manera fragmentada, tiene en los Núcleos una oportunidad para hacerse integral, para vincular de manera efectiva las prácticas de los habitantes que hacen el territorio y de quienes, en últimas, depende el que todas las acciones orientadas desde la institución adquieran niveles de afianzamiento e identidad que garanticen la sostenibilidad y la productividad de las inversiones e intervenciones. En este sentido, se hace necesario que las acciones de mejoramiento contengan una proyección integral que derive en la articulación de las propuestas pedagógicas con la construcción de mecanismos de participación y decisión de los habitantes de las comunidades. Las pautas para que la participación ciudadana pase a un estadio tangible y más comprometido deben trascender, entonces, las acciones de corto plazo, para ir tejiendo y fortaleciendo Planes de Desarrollo Zonal que den paso a un ejercicio de la política, coherente con los contenidos territoriales que atraviesan la ciudad. “Cuando el concepto de territorio se construye a partir de las territorialidades que lo definen, éste se define como proceso y construcción, y, en tal sentido, se le reconocen como cualidades constituyentes: la heterogeneidad, la simultaneidad, el movimiento, la variación y el conflicto” (Echeverría, 2000: 19).

En conclusión, el mejoramiento integral de barrios, desde un enfoque de desarrollo integral, es decir, desde un enfoque que integre los ámbitos vitales del ser humano –socioeconómico, sociocultural, ambiental territorial y político– y la superación de las necesidades que en cada uno de estos se presentan, debe permitir el paso de las pedagogías para la participación y la retórica de la participación ciudadana a un plano más concreto y comprometido por parte de los actores comunitarios e institucionales. En este sentido, los NPC son los escenarios más avanzados para que esto sea viable y, por lo tanto, los mecanismos y las propuestas metodológicas deben estar encaminados a su mantenimiento y fortalecimiento.

Participación en lo social - competencia en lo físico “Por lo general se piensa que en el proceso de constitución del territorio, lo que se establece y se consolida sólo sucede en la esfera física y material, mas ello ocurre tanto en el ámbito de su morfología, materialidad y especialidad, como en otros ámbitos desde los que se establece y codifica el territorio, memoria e imaginario; vivencias y vida cotidiana, y organización e institucionalidad social, política, legislativa y normativa.

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[...] En ese proceso de territorialización, el espacio sufre variaciones de sentido en el tiempo, lo cual puede tomar milenios, décadas, o años, o por el contrario, puede ser veloz, como en las transformaciones por los impactos abruptos derivados de intervenciones planificadas o accidentales, o por la aparición de actores con alta capacidad de controlar lógicas preexistentes. Aquellas constituyen un sistema de códigos que le otorgan su propio sentido. En ello, el espacio, en cuanto territorio, es tan estable o inestable como lo sean los ejercicios de territorialidad que le dan origen, lo cual es totalmente distinto cuando el espacio se concibe exclusivamente como hecho geométrico” (Echeverría, 2000: 25)

La segunda tensión es la que existe entre los principios e ideales sociales que se promueven a través de las dinámicas de participación de la comunidad en escenarios como los NPC y los criterios que orientan la asignación de recursos para el desarrollo de las propuestas y las obras, los cuales, la mayoría de las veces, dependen de la competencia por la financiación de proyectos, competencia a la que se ven abocados los habitantes de las comunidades, que son los que nutren los escenarios de participación. La preponderancia del componente físico sobre el social en el MIB ha derivado, entre otras cosas, en que los escenarios de participación social casi siempre estén sujetos a la lógica de la búsqueda de recursos por parte de las organizaciones comunitarias, de modo que las más preparadas o con un mayor recorrido son las que se perfilan para acceder a tales rubros. Proyectos como “Obras con Saldo Pedagógico” y “Obras con Participación Ciudadana” muestran la forma en que la participación se plantea a partir de escenarios donde la comunidad se capacita en torno a la presentación de proyectos para realizar obras de infraestructura para su barrio o UPZ, lo cual resulta importante. Sin embargo, es evidente que la participación se promueve en una franja de impacto perimetral donde se desarrolla la obra, y el resultado es que con la finalización de la obra se acaba también la participación. Es importante dar un giro a esta situación y transitar hacia la eliminación de los concursos por recursos en los programas de mejoramiento integral. En consonancia con la caracterización de la problemática de estos territorios y de sus comunidades, es importante fortalecer la unidad de las organizaciones, líderes y demás actores que intervienen en ella, con el fin de consolidar procesos de mediano y largo plazos, tendientes a mejorar las condiciones de vida de los habitantes. Tales desarrollos no son posibles si lo que se pretende es simplemente hacer participar a la comunidad a través de la competencia; 314

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por el contrario, con estas dinámicas se reproducen procesos de exclusión, porque quienes se mantienen activos en los escenarios de participación suelen ser quienes han obtenido recursos. Estrategias como la comunicación y la formación son fundamentales y deben atravesar la totalidad de la estructura participativa y encontrarse a lo largo de los diferentes momentos que componen el proceso de participación en el mejoramiento integral de barrios, con el fin de darle sentido integral a los criterios y pautas planteados para el eje de participación (i.e., la solidaridad, la autonomía de las comunidades, la construcción de tejido social, el fortalecimiento de las organizaciones, entre otros). En algunos casos, tales criterios desaparecen cuando se entra en la lógica de la competencia por los recursos; en efecto, en este estadio son otros los valores que guían la acción: la ganancia individual (o de organizaciones), el afán de protagonismo, la falta de unidad, etc. La participación comunitaria debe, entonces, transitar hacia un mayor reconocimiento, por parte tanto de las instituciones como de las comunidades, de todos los ámbitos que integran el MIB: Así mismo, la asignación de recursos debe acercarse cada vez con mayor fuerza a las propuestas hechas desde la comunidad como unidad; es decir, desde los acuerdos que ésta pueda desarrollar a su interior sobre la organización de sus prioridades y la destinación de los recursos disponibles.

Seguridad y convivencia: entre el control estadístico y el mejoramiento del bienestar y la calidad de vida en las comunidades La noción de seguridad y convivencia apareció recientemente en los procesos de mejoramiento integral de barrios, teniendo en el Proyecto “SUR con Bogotá”, principalmente en la línea de Convivencia, sus referente más importante. Sin embargo, es claro que esta definición, más que una propuesta novedosa, es una síntesis de las definiciones dadas por entidades distritales tales como la Secretaría de Gobierno, el antiguo DAACD y la Secretaría de Salud. La seguridad es entendida como un elemento esencial del desarrollo humano y la vida en comunidad; los hechos que atentan contra el bienestar de ésta son hechos que denotan inseguridad e intranquilidad para los ciudadanos y por

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ello deben ser prevenidos y atacados en consonancia con la defensa de la ley y el espacio público127. Los principales aportes a este respecto han sido de la Secretaría de Gobierno, que mediante el Sistema Unificado de Información de Violencia y Delincuencia, SUIVD, desarrolló un sistema de control estadístico de cuatro indicadores, a través de los cuales se hace el seguimiento de la situación de seguridad y convivencia en cada localidad. Los cuatro indicadores que maneja el SUIVD son: homicidio, suicidio, muerte violenta por atraco y muerte accidental. Con todo, es importante ampliar la mirada y buscar la resignificación de la seguridad y la convivencia, ya que su determinación de acuerdo con el comportamiento de indicadores reduce su concepción a un enfoque centrado en el control y la acción policiva ante hechos extremos, y se ignoran otras causas y factores que inciden profundamente en la situación de convivencia de cualquier comunidad. La acción integral de las instituciones ha estado centrada en ejercicios pedagógicos y de control, los cuales deben ser complementados desde una perspectiva de derecho teniendo en cuenta que la seguridad y la convivencia hacen parte integral del mejoramiento de la calidad de vida y del bienestar de las comunidades. En un sentido más estricto, así como la participación, así mismo la seguridad y la convivencia deben verse traducidas en construcciones comunitarias integrales que trasciendan los cortos plazos o los tiempos limitados de los programas, para afianzar el aprendizaje de no agresión al congénere; el aprender a comunicarse; el aprender a interactuar; el aprender a decidir en grupo; el aprender a cuidarse; el aprender a cuidar el entorno, y el aprender a valorar el saber social. “Aunque el ser humano posee una tendencia natural a convivir con los otros, la convivencia social es construida, no se da naturalmente. Si queremos tener nuevas formas de convivencia social que garanticen la protección de la vida, los derechos humanos y la felicidad, debemos construirlas. La convivencia se aprende, se construye y se enseña. Es tarea de toda la vida de una persona y de una sociedad” (Bernardo, 1992).

127

En el PSB y en el PMIB la línea de convivencia fue independiente de los programas y orientaciones de otras entidades distritales por diferencias conceptuales y metodológicas. En el estudio de factibilidad de “SUR de Convivencia”, primó el objetivo de institucionalización y en consecuencia, el enfoque de seguridad ciudadana ganó mayor relevancia.

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Otras nociones de la seguridad que deben ser tenidas en cuenta como complemento necesario y constitutivo del mejoramiento integral, son: • La seguridad jurídica, a la cual todos los individuos deben tener acceso, ya que regula la conducta del ser humano en un sentido positivo. • La seguridad de los ciudadanos para que sus derechos sean respetados, que no sean abusados en nombre de la ley, la autoridad o por grupos al margen de la ley. • La relación directa de la convivencia con el hábitat, en el sentido de que cada individuo pueda acceder a una vivienda digna y desarrollarse como ser humano en comunidad. • La seguridad dada por la posibilidad de interacción social y desarrollo colectivo a través de la existencia de espacios adecuados para tal fin. • La seguridad como la oportuna prevención y protección ante posibles riesgos y desastres. • La seguridad como la posibilidad de cada persona para acceder a condiciones de vida digna y estable que le permitan conservarse saludable. La seguridad y la convivencia no se deben trabajar como temas aislados o para modificar indicadores, sino en función de la consolidación de comunidades organizadas capaces de gestionar sus conflictos, aprendiendo de ellos y reconociendo a los múltiples actores que integran el territorio.

317

Capítulo VII

Aproximación

a la demanda del

MIB

7.1. Aproximación a la demanda del MIB desde algunos aspectos institucionales en Bogotá 128 El rápido crecimiento de Bogotá se ha debido tanto a factores normales del crecimiento vegetativo de su población como a migraciones desde diversas regiones del país. Esto está generando un agotamiento del suelo urbano urbanizable dentro del perímetro de la ciudad y, por tanto, el factor de especulación económica sobre el valor del mismo se ha visto favorecido. Se calcula que durante los últimos 10 años (1998-2007) llegaron a Bogotá aproximadamente 87.825 hogares desplazados por la violencia, los cuales integran un núcleo humano de 351.301 personas. Según datos de la Arquidiócesis de Bogotá, el 46,6% de las familias proviene de los departamentos de Tolima, Meta y Antioquia. “De acuerdo con el SDHES de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), entre 2001 y 2006 alrededor de 201.382 personas llegaron desplazadas a Bogotá, por causa del conflicto armado; es decir 93 personas en promedio En primera instancia, el ejercicio busca identificar las demandas actuales de mejoramiento barrial, después de recabar, verificar y complementar las demandas de mejoramiento barrial detectadas por los Programas de Mejoramiento Integral de Barrios y “SUR de Convivencia”.

128

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diario, que integran aproximadamente 23 hogares. El acumulado de personas que han llegado desplazadas a Bogotá entre 1985 y 2006 asciende a 624.286 personas. Esta cifra representa el 16% del número total de personas desplazadas en Colombia en el mismo período (3.940.164)” (CODHES, 2007: 43).

La tabla que aparece a continuación muestra las cifras recopiladas por el SDHES de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES, por la Arquidiócesis de Bogotá, así como las cifras del Registro Único de Población Desplazada, RUDP, de Acción Social. Este último señala que “los gobiernos nacional y distrital reconocen que entre 1999 y octubre 31 de 2006, el Distrito Capital ha recibido 128.387 personas desplazadas (34.118 hogares)” (CODHES, 2007: 45). Las divergencias en la cifras se debe a las distintas metodologías empleadas129 para su recolección.

129

SDHES de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES, captura la información a partir de las iglesias y parroquias, y la maneja de manera independiente. “Este sistema de información no constituye un censo de población registrada, sino eventos denunciados de desplazamiento” (CODHES, 2006: 21). El Registro Único de Población Desplazada, RUDP, de Acción Social, obliga a que el desplazado se presente con un certificado de desplazamiento otorgado por las autoridades municipales del lugar al que están siendo desplazados. Si no cumplen con este requisito, no pueden ser reconocidos “oficialmente” como población desplazada. En sentido estricto, estas cifras no son comparables a nivel metodológico y temporal; pero son las únicas fuentes periódicas existentes.

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Capít u l o VII. A p r o x i m a c i ó n

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MIB

Tabla No. 30. Total estimado de población desplazada por violencia que ha migrado a Bogotá, 1985-2006 Años

No. Hogares

No. Personas

No. Hogares

No. Personas

SISDHES - CODHES

RUDP de Acción Social

1985-994

19.500

117.000

125

1995

5.201

26.455

1996

10.136

50.680

315

1.184

1997

15.750

78.850

1.127

4.237

1998

13.642

54.570

1.067

4.013

1999

8.286

33.143

655

2.461

2000

10.945

43.780

1.142

4.293

2001

13.380

53.520

3.674

13.813

2002

12.934

51.737

7.247

27.249

2003

3.269

13.074

5.078

19.094

2004

7.873

31.491

5.246

19.724

2005

9.794

39.176

6.493

24.414

2006

7.703

30.810

7.455

28.030

Total

138.412

624.286

39.536

148.656

Fuentes: Arquidiócesis de Bogotá; SISDHES-CODHES (2007); RUDP de Acción Social (2007)

Por otro lado, de acuerdo con los datos arrojados por el censo del DANE para el año 2005, Bogotá cuenta con 6.840.116 habitantes, 1.948.968 hogares, 1.713.147 viviendas, 360.513 unidades económicas y 3.971 unidades agrícolas (DANE, 2006). Esto representa el 75% de la población total del departamento de Cundinamarca incluyendo a Bogotá (9.120.153 personas) y el 16% del país (42.888.592 personas) (DANE, 2006). Para el año 1993, esta participación era del 74,9% y 14,9% respectivamente. Este comportamiento ha conllevado un crecimiento del déficit cuantitativo130 y cualitativo de la ciudad y ha ocasionado problemas de marginalidad e informalidad de un gran número de hogares. Como ya se mencionó, el La definición más conocida del déficit cuantitativo es la comparación entre el número de hogares y el número de viviendas. En cuanto al déficit cualitativo, éste se relaciona con la calidad y tipo de materiales utilizados, la precariedad, el hacinamiento, entre otros factores.

130

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déficit de vivienda en Bogotá estimado al año 2007 era de 325.795 unidades habitacionales, de las cuales 175.899 corresponden al déficit cuantitativo y 149.896 al déficit cualitativo. De acuerdo con cálculos realizados por el DANE con base en la Encuesta de Calidad de Vida 2007 para Bogotá, los indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas, NBI, para la ciudad son: Tabla No. 31. Encuesta de Calidad de Vida. Bogotá, 2007. Distribución de personas por indicadores de NBI en Bogotá, D.C. Total

Hogares

1.978.528

Viviendas

1.895.960

Personas

7.035.155

100,0

Personas en viviendas inadecuada

57.603

0,8

Personas en viviendas con servicios inadecuados

15.814

0,2

Personas en hogares con hacinamiento crítico

280.191

4,0

Personas en hogares con inasistencia escolar

46.848

0,7

Personas en hogares con alta dependencia económica

164.359

2,3

Personas pobres por NBI (Una o más NBI)

493.929

7,0

Personas en miseria por NBI (Dos o más NBI)

62.739

0,9

Procesamiento: SDP, Dirección de Información, Cartografía y Estadística Fuente: DANE-SDP, ECV 2007

La tabla siguiente permite observar los resultados obtenidos en el censo del año 2005 y compararlos con los del censo del año 2003 en relación al déficit porcentual de hogares a nivel de la vivienda, tanto en los aspectos de orden cualitativo como en los de orden cuantitativo. Las cifras, en términos porcentuales, evidencian una fuerte disminución de los déficits acumulados por la ciudad.

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Capít u l o VII. A p r o x i m a c i ó n

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MIB

Tabla No. 32. Porcentaje de hogares en déficit de vivienda. Total nacional, cabecera y resto. Censos 1993 y 2005

Nacional 1993

Hogares en déficit

Bogotá 2005

1993

2005

Total

53,65

36,21

44,26

19,15

Cabecera

45,30

27,00

44,22

19,09

Resto

78,80

68,25

61,83

48,22

Total

17,00

12,37

32,88

14,64

Cabecera

20,34

12,56

32,94

14,66

6,95

11,71

6,39

4,60

Total

36,65

23,84

11,38

4,51

Cabecera

24,96

14,44

11,29

4,43

Resto

71,86

56,54

55,45

43,62

Hogares en déficit cuantitativo

Resto Hogares en déficit cualitativo

Fuente: DANE (2007). Cálculos Propios

De la tabla se desprende que el 14,64% de los hogares en Bogotá requiere la construcción de una vivienda, ya que vive en condición de hacinamiento, y el 4,51% requiere de ayudas o subsidios para mejorar su vivienda; por lo tanto, los programas de mejoramiento serían precisos para este porcentaje. Ahora bien, con el propósito de mirar en detalle la situación poblacional a nivel de localidades, se presentan las proyecciones elaboradas por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, para 2005, a partir de datos censales de población para Bogotá por localidad entre 1973 y 2005.

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Tabla No. 33. Población ajustada de Bogotá por localidad, 1973-2005 Localidades Total

19731 24 de Octubre

19852 15 de Octubre

19933 24 de Octubre

20053 30 de Junio

2,496,172

4,262,127

5,440,401

6,840,115

195.955

561.710

758.870

951.073

97.459

334.700

564.658

923.064

319.367

530.610

671.360

804.470

Ciudad Bolívar

35.451

326.118

418.609

570.619

Bosa

23.871

122.737

215.816

508.828

Usaquen

71.427

216.320

348.852

425.192

San Cristóbal

177.445

346.001

439.559

407.552

Rafael Uribe

255.454

283.213

379.259

378.164

90.060

166.427

201.610

301.375

6.394

164.847

200.892

298.992

Puente Aranda

221.769

305.123

282.491

253.638

Barrios Unidos

221.839

199.701

176.552

223.073

Tunjuelito

164.871

85.217

204.367

184.528

Teusaquillo

127.251

132.501

126.125

137.530

Chapinero

90.324

110.235

122.991

122.827

Antonio Nariño

116.283

111.247

98.355

116.828

Santa Fe

118.130

120.694

107.044

109.107

Los Mártires

127.768

113.778

95.541

94.842

La Candelaria

35.047

30.948

27.451

22.621

Kennedy Suba Engativa

Fontibon Usme

Sumapaz 1 2 3

5.792

CCRP. Proyecciones de población del Distrito Capital y su distribución espacial al año 2010. DANE. Edición de información por localidades de Santafé de Bogotá, Censo 1993. DANE. Colombia. Proceso de conciliación censal, 1985-2005.

Fuente: DANE-SDP, ECV Bogotá 2007 (SDP, 2008)

El mayor crecimiento poblacional durante el período intercensal de 12 años se presenta en la localidad en Bosa, con un 8,2%, superior en 6 puntos al promedio de todas las localidades. Ciudad Kennedy, Engativá y Suba son las 324

Capít u l o VII. A p r o x i m a c i ó n

a l a d e m a n da d e l

MIB

localidades con mayor número de habitantes; entre las tres aportan el 39,2% del total de población de la ciudad. Tabla No. 34. Participación de la población ajustada de Bogotá D. C. por localidad, según censos de población Localidades

1973 24 de Octubre

1985 15 de Octubre

1993 24 de Octubre

2005 30 de Junio

100.0%

Kennedy

7.9%

13.2%

13.9%

Suba

3.9%

7.9%

10.4%

13.5%

Engativa

12.8%

12.4%

12.3%

11.8%

Ciudad Bolívar

1.4%

7.7%

8.3%

Bosa

1.0%

2.9%

4.0%

7.4%

Usaquen

2.9%

5.1%

6.4%

6.2%

San Cristóbal

7.1%

8.1%

6.0%

Rafael Uribe

10.2%

6.6%

7.0%

5.5%

Fontibon

3.6%

3.9%

3.7%

4.4%

Usme

0.3%

3.9%

3.7%

4.4%

Puente Aranda

8.9%

7.2%

5.2%

3.7%

Barrios Unidos

8.9%

4.7%

3.2%

3.3%

Tunjuelito

6.6%

2.0%

3.8%

2.7%

Teusaquillo

5.1%

3.1%

2.3%

2.0%

Chapinero

3.6%

2.6%

2.3%

1.8%

Antonio Nariño

4.7%

2.6%

1.8%

1.7%

Santa Fe

4.7%

2.8%

2.0%

1.6%

Los Mártires

5.1

2.7%

1.8%

1.4%

La Candelaria

1.4

0.7%

0.5%

0.3%

Total

Sumapaz

0.1%

Fuente: DANE-SDP, ECV Bogotá 2007 (SDP, 2008)

325

Pobreza

u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

Las Tablas No. 33 y 34 permiten observar la población de la ciudad de Bogotá por localidades para el período 1973-2005 en términos de participación porcentual y tasas de crecimiento intercensal tanto de los valores absolutos como de las participaciones. En la ciudad de Bogotá hay 1.895.960 viviendas, para un total de 1.978.528 hogares, que agrupan 7.035.155 personas. El promedio de hogares por vivienda es de 1,04, y el de personas por hogar es de 3,55. El déficit cuantitativo de viviendas asciende a 82.568 (4,2%), ya que el tamaño promedio de un hogar es de 3,55 personas, como se observa en la Tabla No. 35. La comparación de estas cifras con las obtenidas a partir del censo de 2005 muestra que la situación en la capital es similar a la que se presenta en Medellín y que tiene un mejor indicador que para Cali, Barranquilla y Bucaramanga (SDP, 2008: 85). El promedio de hogares por vivienda para la ciudad de Bogotá es de 1,04. Al discriminar estos resultados por localidad, se observa que en Engativá habitan en promedio, 1,11 hogares por vivienda; en tanto que en las localidades de Usaquén, Tunjuelito, Rafael Uribe Uribe y Sumapaz, el promedio de hogares por vivienda es de 1,01. Las localidades de Sumapaz, Ciudad Bolívar y Usme son las que tienen los mayores promedios de personas por hogar, todos por encima de 4 personas, superando así el promedio de la ciudad, que es de 3,56 personas por hogar. Por el contrario, en Chapinero (con 2,43 personas por hogar), La Candelaria (con 2,83 personas por hogar) y Teusaquillo (con 2,87 personas por hogar) es donde los hogares se conforman por el menor número de personas (SDP, 2008: 85). La Tabla No. 36 da cuenta de la distribución de hogares por indicadores de NBI, según localidades para la ciudad de Bogotá, de acuerdo con la Encuesta de Calidad de Vida del año 2007. En ella se encontró que el 5% de los hogares bogotanos se considera en pobreza por NBI y el 0,5% en condiciones de miseria. De acuerdo con los factores que determinan el NBI, el 0,7% de los hogares bogotanos habita viviendas cuyas condiciones son inadecuadas; el 0,2% no cuenta con servicios públicos adecuados; el 2,6% vive en condiciones de hacinamiento crítico; en el 0,5% hay inasistencia escolar, y en el 1,6% hay condiciones de alta dependencia económica (SDP, 2008: 85) (Ver Mapas 1 y 2).

326

Capít u l o VII. A p r o x i m a c i ó n

a l a d e m a n da d e l

MIB

Tabla No. 35. Encuesta de Calidad de Vida. Bogotá, 2007. Distribución de hogares por indicadores de NBI, según localidades de Bogotá, D. C. Viviendas, hogares y personas, según localidad Localidad

Viviendas Total

Total Bogotá

Hogares %

Total

Personas %

1.895.960 100.0 1.978.528 100.0

Total

Hogares por Personas Vivienda por Hogar %

7.035.155 100.0

Promedio

1.04

3.56

Usaquén

136.320

7.2

137.979

7.0

430.156

6.1

1.01

3.12

Chapinero

49.592

2.6

50.351

2.5

122.507

1.7

1.02

2.43

Santafé

29.173

1.5

30.274

1.5

96.241

1.4

1.04

3.18

103.138

5.4

108.331

5.5

404.350

5.7

1.05

3.73

Usme

75.070

4.0

77.292

3.9

314.431

4.5

1.03

4.07

Tunjuelito

49.666

2.6

50.302

2.5

182.532

2.6

1.01

3.63

Bosa

129.811

6.8

137.351

6.9

546.809

7.8

1.06

3.98

Kennedy

255.644

13.5

263.661

13.3

979.914

13.9

1.03

3.72

Fontibón

88.488

4.7

91.798

4.6

317.179

4.5

1.04

3.46

Engativa

217.035

11.4

241.964

12.2

824.337

11.7

1.11

3.41

Suba

282.609

14.9

287.783

14.5

981.613

14.0

1.02

3.41

Barrios Unidos

62.712

3.3

68.494

3.5

230.066

3.3

1.09

3.36

Teusaquillo

47.270

2.5

48.537

2.5

139.298

2.0

1.03

2.87

Los Mártires

25.410

1.3

26.893

1.4

94.944

1.3

1.06

3.53

Antonio Nariño

29.651

1.6

30.499

1.5

119.565

1.7

1.03

3.92

Puente Aranda

68.913

3.6

70.670

3.6

250.715

3.6

1.03

3.55

La Candelaria

7.648

0.4

7.820

0.4

22.115

0.3

1.02

2.83

Rafael Uribe Uribe

100.985

5.3

101.815

5.1

378.780

5.4

1.01

3.72

Ciudad Bolívar

135.481

7.1

145.353

7.3

593.937

8.4

1.07

4.09

1.343

0.1

1.362

0.1

5.667

0.1

1.01

4.16

7.029.488 100.0

1.04

3.56

San Cristóbal

Sumapaz Total Bogotá sin Sumapaz

1.894.616 100.0 1.977.166 100.0

Procesamiento: SDP, Dirección de Información, Cartografía y Estadística Fuente: DANE-SDP, ECV Bogotá 2007 (SDP, 2008)

327

Total 13.832 5 125 587 1.087 1.252 481 1.170 1.649 0 293 908 309 0 142 23 41 9 959 4.736 55 13.776

Total 1.978.528 137.979 50.351 30.274 108.331 77.292 50.302 137.351 263.661 91.798 241.964 287.783 68.494 48.537 26.893 30.499 70.670 7.820 101.815 145.353 1.362 1.977.166

% 0.7 0.0 0.2 1.9 1.0 1.6 1.0 0.9 0.6 0.0 0.1 0.3 0.5 0.0 0.5 0.1 0.1 0.1 0.9 3.3 4.0 0.7

Hogares con vivienda inadecauda

Hogares

Total 4.635 115 117 224 452 342 0 622 603 286 0 440 0 71 20 77 0 26 282 958 0 4.635

328

Fuente: DANE-SDP, ECV Bogotá 2007 (SDP, 2008)

% 2.6 1.6 0.9 5.2 3.6 4.6 3.7 4.4 1.8 1.2 1.5 1.3 2.0 0.2 1.8 2.0 1.2 3.6 4.2 7.6 8.2 2.6

Hogares con hacinamiento critico

% Total 0.2 52.154 0.1 2.240 0.2 444 0.7 1.568 0.4 3.882 0.4 3.575 0.0 1.882 0.5 6.049 0.2 4.812 0.3 1.061 0.0 3.573 0.2 3.882 0.0 1.347 0.1 89 0.1 497 0.3 611 0.0 868 0.3 285 0.3 4.307 0.7 11.070 0.0 112 0.2 52.042

Hogares con servicios inadecuados Total 8.934 10 58 251 741 289 45 646 1.026 214 1.184 1.011 298 0 112 103 271 17 111 2.542 3 8.931

% 0.5 0.0 0.1 0.8 0.7 0.4 0.1 0.5 0.4 0.2 0.5 0.4 0.4 0.0 0.4 0.3 0.4 0.2 0.1 1.7 0.2 0.5

Hogares con inasistencia escolar

Hogares Hogares con alta pobres por NBI dependencia (Una o mas economica NBI) Total % Total % 30.824 1.6 98.276 5.0 630 0.5 2.889 2.1 160 0.3 828 1.6 958 3.2 2.774 9.2 2.932 2.7 7.966 7.4 2.358 3.1 7.006 9.1 832 1.7 3.100 6.2 2.571 1.9 10.424 7.6 4.834 1.8 11.277 4.3 778 0.8 2.339 2.5 1.736 0.7 6.617 2.7 2.274 0.8 8.141 2.8 470 0.7 2.424 3.5 70 0.1 230 0.5 218 0.8 969 3.6 240 0.8 1.041 3.4 505 0.7 1.535 2.2 112 1.4 412 5.3 2.449 2.4 7.753 7.6 6.535 4.5 20.260 13.9 162 11.9 290 21.3 30.663 1.6 97.986 5.0

Hogares en miseria por NBI (Dos o mas NBI) Total % 10.679 0.5 111 0.1 75 0.1 760 2.5 962 0.9 810 1.0 139 0.3 418 0.3 1.647 0.6 0 0.0 170 0.1 374 0.1 0 0.0 0 0.0 20 0.1 13 0.1 151 0.2 38 0.5 355 0.3 4.595 3.2 41 3.0 10.638 0.5

u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

Procesamiento: SDP, Dirección de Información, Cartografía y Estadística

Total Bogota Usaquen Chapinero Santa Fe San Cristobal Usme Tunjuelito Bosa Kennedy Fontibon Engativa Suba Barrios Unidos Teusaquillo Los Martires Antonio Nariño Puente Aranda La Candelaria Rafael Uribe Uribe Ciudad Bolivar Sumapaz Total Bogotá sin Sumapaz

Localidades

Tabla No. 36. Encuesta de Calidad de Vida. Bogotá 2007. Distribución de hogares por indicadores de NBI, según localidades de Bogotá, D. C. Pobreza B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

Capít u l o VII. A p r o x i m a c i ó n

a l a d e m a n da d e l

Mapa No. 7. Hogares pobres por NBI

Fuente: DANE-SDP, ECV Bogotá 2007 (SDP, 2008)

329

MIB

Pobreza

u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

B o g o t รก . H รก b i ta t y v i v i en da

Mapa No. 8. Hogares en miseria por NBI

Fuente: DANE-SDP, ECV Bogotรก 2007 (SDP, 2008)

330

Capít u l o VII. A p r o x i m a c i ó n

a l a d e m a n da d e l

MIB

7.2. Identificación y diagnóstico actualizado de demandas de mejoramiento según los Planes Zonales y algunos datos de la Caja de Vivienda Popular Con base en el formato unificado de los Planes Zonales, suministrados por la Caja de Vivienda Popular, CVP, en el año 2006 para 23 de las 26 UPZ con tratamiento de mejoramiento integral131, se procedió a hacer un análisis del componente técnico, con el fin de determinar la demanda de mejoramiento físico y compararla con las acciones prioritarias definidas generalmente en los decretos reglamentarios de las UPZ de mejoramiento. El componente técnico comprende seis líneas de acción, cada una de las cuales contiene varios temas que para los fines de este análisis se han definido como servicios demandados: • Ordenamiento y legalización. Comprende el estado de avance en la implementación y diseño de la estructura urbana y ficha normativa, estado de avance en la normatividad y legalización urbanística de barrios. • Servicios públicos. Comprende la verificación del acceso a servicios de acueducto, alcantarillado sanitario, alcantarillado pluvial, alumbrado público y aseo. • Movilidad. Comprende las vías vehiculares, vías peatonales (senderos, escaleras, puentes peatonales, andenes, alamedas), ciclo-rutas y transporte. • Equipamientos. Comprende los servicios sociales de educación, salud, recreación y esparcimiento (parques y zonas verdes, escenarios culturales), seguridad y equipamientos comunitarios. • Medio ambiente. Comprende la gestión del riesgo, la recuperación de cuerpos de agua, corredores ecológicos, recuperación paisajística y saneamiento ambiental.

131

El tratamiento de mejoramiento integral hace referencia a partes de la ciudad que, como consecuencia de su origen informal no planificado, carecen de malla vial, infraestructura de servicios públicos, zonas para estacionamiento, espacios recreativos, equipamientos de salud, educación, etc., y, por lo tanto, requieren de acciones dirigidas a complementar su urbanismo y mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Las UPZ de Mejoramiento Integral hacen parte de este tipo de tratamiento establecido por el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad desde el año 2000.

331

Pobreza

u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

• Vivienda. Comprende la titulación predial, el mejoramiento de vivienda y el reasentamiento de hogares. El análisis efectuado consistió en enumerar para UPZ, los temas (o servicios) necesitados, según los Planes Zonales. En algunos casos, las necesidades específicas ya han sido expresadas en proyectos concretos que están siendo gestionados en las instancias pertinentes. Es importante aclarar que la información de base no está trabajada de manera transversal, esto quiere decir que no hay una correspondencia por línea de acción en todas las UPZ, de modo que la comparación entre las partes no es siempre tan clara. Así mismo se precisa que en el documento no está clara la definición de los servicios ni del estado de avance, por lo cual en ciertos casos hay requerimientos que se entrecruzan con temas sociales. En la Tabla No. 37 se presenta la demanda por línea de acción y por servicio según los Planes Zonales impulsados desde la CVP. Se observa que el 25% de la demanda está orientada al mejoramiento o construcción de equipamientos; el 20% al aumento en la cobertura de servicios públicos; el 18% al mejoramiento y aumento de las redes de movilidad, vehicular y peatonal, y al mejoramiento de las condiciones ambientales; el 15% a la vivienda, y el 3% al ordenamiento y legalización. Esto es indicativo de las prioridades que expresan las comunidades, bien sea de manera sentida o inducida, y se hace manifiesta la preferencia de las acciones de mejoramiento del entorno urbano por encima de las acciones de tipo legal o físico para el mejoramiento de las viviendas. Analizando la información por líneas de acción, la demanda más alta es la de construcción o mejoramiento de vías vehiculares (8,3%); seguida por ampliación y mejoramiento de redes de acueducto (6,3%); construcción y mejoramiento de parques y zonas verdes (6,3%), y titulación predial (6,3%).

332

Capít u l o VII. A p r o x i m a c i ó n

a l a d e m a n da d e l

MIB

Tabla No. 37. Demanda por línea de acción y por servicio según Planes Zonales CVP. Bogotá D. C., 2006 Linea de acción Ordenamiento y legalización

Servicio

Demanda por servicio

Demanda por línea

Ficha normativa

0,5%

Normatividad de cerros

0,5%

Legalización urbanística

2,4%

Servicios públicos

Teléfono

1,5%

Alumbrado público

2,0%

Aseo

2,4%

Alcantarillado sanitario

3,9%

Alcantarillado pluvial

4,4%

Acueducto

6,3%

Movilidad

Transporte público

2,4%

Vías peatonales

7,3%

Vías vehiculares

8,3%

Equipamiento

Seguridad

2,0%

Salud

2,9%

Escenarios culturales

3,9%

Educación

4,4%

Equipamientos comunitarios

5,9%

Parques y zonas verdes

6,3%

4 7 7 8 10 7 11 13

2,0% 3,4% 3,4% 3,9% 4,9% 3,4% 5,4% 6,3%

17,6%

Vivienda

Corredores ecológicos Recuperación paisajística Saneamiento ambiental Gestión del riesgo Recuperación cuerpos de agua Reasentamiento hogares Mejoramiento vivienda Titulación predial

15,1%

Total

205

100,0%

119

100,0%

Medio ambiente

3,4%

20,5%

18,0%

25,4%

Fuente: CVP(Julio de 2006)

La Tabla No. 38 presenta la relación entre las líneas de acción y el tipo de servicio esperado según la demanda. Los servicios tales como implementación y diseño de la estructura urbana y ficha normativa, avance en la normatividad específica (el caso de los cerros), acceso a telefonía, recuperación de corredores 333

Pobreza

B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

ecológicos, alumbrado público e infraestructura de seguridad son los que menor demanda tienen, con el 8,5% del total, mientras que los servicios esperados en cuanto a vivienda (mejoramiento de la vivienda, titulación predial y redes de acueducto), acceso a equipamientos comunitarios, parques y zonas verdes, así como vías peatonales y vehiculares, suman el 45,8%. Gráfico No. 14. Demanda por servicios. Planes Zonales 9,00% 8,00% 7,00% 6,00% 5,00% 4,00% 3,00% 2,00% 1,00%

re la

cu hi

ve as

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d da ivi

iva

0,00%

Fuente: CVP

Este tipo de proyectos se corresponde con aquellos de mayor impacto a corto plazo y mayor receptividad por parte de las comunidades. En esa medida, la demanda es inducida o no orientada a que la comunidad identifique los problemas de fondo. Igualmente busca que ésta contribuya a la formulación de proyectos tendientes al mejoramiento de la calidad de vida.

334

Capít u l o VII. A p r o x i m a c i ó n

a l a d e m a n da d e l

MIB

Tabla No. 38. Orden de los servicios según demanda Planes Zonales CVP. Bogotá D. C., 2006 Linea de acción

Servicio

Demanda por servicio

Ordenamiento y legalización

Ficha normativa

0,5%

Ordenamiento y legalización

Normatividad de cerros

0,5%

Servicios públicos

Teléfono

1,5%

Medio ambiente

Corredores ecológicos

2,0%

Servicios públicos

Alumbrado público

2,0%

Equipamiento

Seguridad

2,0%

Ordenamiento y legalización

Legalización urbanística

2,4%

Movilidad

Transporte público

2,4%

Servicios públicos

Aseo

2,4%

Equipamiento

Salud

2,9%

Vivienda

Reasentamiento hogares

3,4%

Medio ambiente

Recuperación paisajística

3,4%

Medio ambiente

Saneamiento ambiental

3,4%

Medio ambiente

Gestión del riesgo

3,9%

Servicios públicos

Alcantarillado sanitario

3,9%

Equipamiento

Escenarios culturales

3,9%

Servicios públicos

Alcantarillado pluvial

4,4%

Equipamiento

Educación

4,4%

Medio ambiente

Recuperación cuerpos de agua

4,9%

Vivienda

Mejoramiento vivienda

5,4%

Equipamiento

Equipamientos comunitarios

5,9%

Vivienda

Titulación predial

6,3%

Servicios públicos

Acueducto

6,3%

Equipamiento

Parques y zonas verdes

6,3%

Movilidad

Vías peatonales

7,3%

Movilidad

Vías vehiculares

8,3%

Total

205

100,0%

Fuente: CVP (Julio de 2006)

Con respecto a la revisión de cada UPZ de mejoramiento, la mayor demanda fue presentada por la UPZ Verbenal (8,3%) de la localidad Usaquén, seguida de la UPZ Marruecos (7,8%), y la UPZ San Cristóbal Norte (7,3%) de las localidades de Rafael Uribe Uribe y Usaquén respectivamente. El menor 335

Pobreza

u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

número de demandas fue establecido por la UPZ San Francisco (1,5%) y UPZ Ismael Perdomo (1,5%), ambas de la localidad de Ciudad Bolívar. Estos datos se observan en la tabla siguiente: Tabla No. 39. Orden de las UPZ según demanda Planes Zonales CVP. Bogotá, D. C., 2006 Upz de mejoramiento

Demanda por servicio

San Francisco

1,5%

Ismael Perdomo

1,5%

El Lucero

2,0%

Jerusalén

2,0%

Lourdes

2,4%

San Blas

3,4%

El Tesoro

3,4%

Diana Turbay

3,4%

La Gloria

3,9%

Los Libertadores

3,9%

Comuneros

3,9%

Marco Fidel Suárez

3,9%

Gran Britalia

3,9%

Patio Bonito

4,4%

Bosa Central

4,4%

Alfonso López

5,4%

Danubio

5,4%

Bosa Occidental

5,4%

La Flora

6,3%

Gran Yomasa

6,3%

San Cristóbal Norte

7,3%

Marruecos

7,8%

Verbenal

8,3%

205

100%

Total Fuente: CVP

336

Capít u l o VII. A p r o x i m a c i ó n

a l a d e m a n da d e l

MIB

7.3. Reglamentación de las Unidades de Planeamiento Zonal, UPZ de mejoramiento integral y las demandas señaladas por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD En los decretos reglamentarios de cada una de las UPZ de mejoramiento integral se incluye un capítulo que trata el tema de la gestión del suelo. Allí se enumeran las acciones prioritarias y los proyectos a desarrollar cada UPZ. A partir de esa información se elaboró un segundo análisis que complementa el estudio de la demanda determinada a partir de los planes zonales de la CVP. En este análisis se refieren los proyectos prioritarios, relacionados con el mejoramiento físico, de acuerdo con las siguientes líneas de acción. • • • • •

Servicios públicos. Accesibilidad. Equipamientos. Condiciones ambientales. Condiciones individuales de la unidad de vivienda (dirigida a la atención a través del programa de mejoramiento de vivienda).

Las UPZ de las cuales se tuvo información corresponden a las que cuentan con un decreto reglamentario132. En la siguiente tabla se relaciona la demanda de servicios, representada en número de proyectos formulados mediante la reglamentación expedida por el DAPD. 132

Las Unidades de Planeamiento Zonal con tratamiento de mejoramiento integral reglamentadas, y que fundamentan la relación de demandas en materia de mejoramiento urbano son las siguientes: UPZ No. 9, Verbenal; UPZ No. 11, San Cristóbal; UPZ No. 28, El Rincón; UPZ No. 32, San Blas; UPZ No. 50, La Gloria; UPZ No. 51, Los Libertadores; UPZ No. 52, La Flora; UPZ No. 53, Marco Fidel Suárez; UPZ No. 54, Marruecos; UPZ No. 55, Diana Turbay; UPZ No. 56, Danubio; UPZ No. 57, Gran Yomasa; UPZ No. 58, Comuneros; UPZ No. 59, Alfonso López; UPZ No. 66, San Francisco; UPZ No. 67, Lucero; UPZ No. 68, Tesoro; UPZ No. 69, Ismael Perdomo; UPZ No. 70 Jerusalén; UPZ No. 71, Tibabuyes; UPZ No. 81, Gran Britalia; UPZ No. 82, Patio Bonito; UPZ No. 84, Bosa Occidental; UPZ No. 85, Bosa Central, y UPZ No. 86, El Porvenir. En la página web http://sdp.gov.co/www/section-2354.jsp#2969, de la Secretaría Distrital de Planeación, SDP, están disponibles los planos de estructura, usos y plusvalía de cada una de las UPZ de mejoramiento integral reglamentadas.

337

Pobreza

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B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

Tabla No. 40. Cuadro resumen demanda de servicios según reglamentación del DAPD Linea de acción

Demanda de servicios

Ordenamiento y legalización

Vivienda

14%

Medio ambiente

23%

Movilidad

13%

Servicios públicos

16%

Equipamiento

27%

Total

284

100%

Fuente: DAPD (2006)

En la Tabla No. 41 llama la atención la gran cantidad de proyectos formulados en relación con el componente de protección ambiental y mitigación de riesgo, y que no son considerados como prioritarios por las comunidades, si se atiende a las cifras deducidas de los Planes Zonales analizados en el aparte anterior. Por otra parte, los proyectos relacionados con el componente de vivienda consisten, principalmente, en reasentamiento de hogares y titulación predial. En la reglamentación no se consideran prioritarios los proyectos para mejoramiento de las condiciones de habitabilidad y sismorresistencia de las viviendas.

338

Capít u l o VII. A p r o x i m a c i ó n

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MIB

Tabla No. 41. Orden de los servicios según demanda. Reglamentación de las UPZ de mejoramiento integral, 2007 Linea de acción Ordenamiento y legalización Ordenamiento y legalización Servicios públicos Medio ambiente Servicios públicos Equipamiento Ordenamiento y legalización Movilidad Servicios públicos Equipamiento Vivienda Medio ambiente Medio ambiente Medio ambiente Servicios públicos Equipamiento Servicios públicos Equipamiento Medio ambiente Vivienda Equipamiento Vivienda Servicios públicos Equipamiento Movilidad Movilidad

Servicio Ficha normativa Normatividad de cerros Teléfono Corredores ecológicos Alumbrado público Seguridad Legalización urbanística Transporte público Aseo Salud Reasentamiento hogares Recuperación paisajística Saneamiento ambiental Gestión del riesgo Alcantarillado sanitario Escenarios culturales Alcantarillado pluvial Educación Recuperación cuerpos de agua Mejoramiento vivienda Equipamientos comunitarios Titulación predial Acueducto Parques y zonas verdes Vías peatonales Vías vehiculares

Total

Demanda 1 0 0 4 0 0 19 2 0 15 19 14 14 18 15 8 18 18 15 2 16 19 13 19 16 19

% 0,4 0,0 0,0 1,4 0,0 0,0 6,7 0,7 0,0 5,3 6,7 4,9 4,9 6,3 5,3 2,8 6,3 6,3 5,3 0,7 5,6 6,7 4,6 6,7 5,6 6,7

284

100,0

Fuente: Reglamentación Fichas UPZ MI. Cálculos propios (2007)

Como se observa en el Gráfico No. 15 y en la tabla resumen de proyectos prioritarios propuestos en la reglamentación de las UPZ, elaborada por el DDAPD, un 30% de la oferta está orientado al mejoramiento de las condiciones ambientales y mitigación de riesgos, seguido por un 27% a obras de mejoramiento o construcción de nuevos equipamientos, un 16% a la cobertura en servicios públicos, un 14% a la línea correspondiente a las condiciones individuales de la vivienda, y un 13% a la consolidación de las redes de movilidad vehicular y peatonal. 339

Pobreza

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B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

Gráfico No. 15. Demanda por servicios en la reglamentación de las UPZ DEMANDA POR SERVICIOS REGLAMENTACION UPZ

8,0% 7,0% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 1,0%

Ficha normativa

Mejoramiento vivienda

Transporte público

Corredores ecológicos

Escenarios culturales

Acueducto

Saneamiento ambiental

Recuperación paisajística

Recuper cuerpos de agua

Salud

Alcantarillado sanitario

Equipo comunitarios

Vías peatonales

Educación

Gestión riesgo

Alcantarillado pluvial

Titulación predial

Legalización urbanística

Reasentamiento hogares

Parques y zonas verdes

Vías vehiculares

0,0%

Fuente: DAPD (2006)

Más allá de la cantidad de obras, lo relevante de la reglamentación a la que se hace referencia en este aparte es el tipo de obras formuladas, en términos de escala e impacto. En su mayoría, estas obras son de escala zonal y tienden a consolidar el modelo de ordenamiento a escala urbana definido en el POT. Los proyectos para el mejoramiento de la movilidad, por ejemplo, consisten en la construcción o adecuación de corredores de movilidad local, tendientes a conectar las zonas de periferia con el tejido urbano consolidado.

7.4. Una primera aproximación a la valoración económica de la demanda por mejoramiento barrial Para el año 2006, la población que habitaba las UPZ de mejoramiento integral133 ascendía a 1.018.113 habitantes, lo cual constituye el 15% de la población total de la ciudad. Esta es quizá la población que concentra el mayor número 133

En algunos documentos de trabajo preparados por la CVP, la cifra de población en las UPZ de mejoramiento es mayor a la expresada en este texto. Esto se debe a que se consultan fuentes diferentes.

340

Capít u l o VII. A p r o x i m a c i ó n

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MIB

de deficiencias en infraestructura y al mismo tiempo es la población objeto del Programa de Mejoramiento Integral, liderado hasta ese año por la CVP y que durante el año 2007 estuvo a cargo de la Secretaría Distrital del Hábitat. Las UPZ de mejoramiento integral que albergan mayor número de personas son Patio Bonito, Lucero, Bosa Occidental, Bosa Central, Ismael Perdomo, Tibabuyes y Gran Yomasa, de las localidades de Kennedy, Ciudad Bolívar, Bosa, Suba y Usme, como se observa en la tabla siguiente. Tabla No. 42. Distribución de la población en las UPZ de Mejoramiento Integral, 2006 Localidad

Upz

4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26

Área No. (Ha.) barrios No. Nombre 89 San Isidro-Patios 136 6 San Cristóbal Usaquén 11 144 25 Norte Marco Fidel Rafael Uribe U. 53 75 17 Suárez Rafael Uribe U. 54 Marruecos 70 42 Ciudad Bolívar 66 San Francisco 114 10 Kennedy 81 Gran Britalia 116 14 Usme 56 Danubio 97 19 San Cristóbal 50 La Gloria 149 23 Usme 52 La Flora 132 15 Santafé 96 Lourdes 47 24 Usaquén 9 Verbenal 158 38 San Cristóbal 51 Los Libertadores 200 29 Ciudad Bolívar 68 El Tesoro 130 37 San Cristóbal 32 San Blas 240 37 Ciudad Bolívar 70 Jerusalén 139 4 Usme 59 Alfonso López 128 27 Usme 58 Comuneros 181 40 Rafael Uribe U. 55 Diana Turbay 152 24 Usme 57 Gran Yomasa 196 61 Suba 28 El Rincón 276 63 Suba 71 Tibabuyes 192 24 Ciudad Bolívar 69 Ismael Perdomo 212 42 Bosa 85 Bosa Central 346 74 Bosa 84 Bosa Occidental 286 141 Ciudad Bolívar 67 Lucero 361 55 Kennedy 82 Patio Bonito 266 39

Total upz

No. Nombre 1 Chapinero 2 3

4.543

Fuente: DAPD (2007)

341

No. lotes

Pob 2005

2.539

0,79%

9.455 0,14%

3.620

1,13%

13.481 0,20%

4.152

1,30%

15.463 0,23%

4.389 4.593 5.692 5.888 6.084 6.476 6.833 6.879 7.106 7.845 8.719 9.129 9.733 10.226 10.616 11.351 14.480 16.457 16.903 19.373 22.273 23.849 74.541

1,37% 1,44% 1,78% 1,84% 1,90% 2,03% 2,14% 2,15% 2,22% 2,45% 2,73% 2,86% 3,04% 3,20% 3,32% 3,55% 4,53% 5,15% 5,29% 6,06% 6,97% 7,46% 23,31%

930 319.746

16.343 17.105 21.197 21.926 22.660 24.116 25.447 25.624 26.463 29.216 32.746 33.996 36.245 38.084 39.533 72.405 53.924 61.286 62.949 72.144 82.949 88.815 74.541

0,24% 0,25% 0,31% 0,32% 0,33% 0,35% 0,37% 0,37% 0,39% 0,43% 0,48% 0,50% 0,53% 0,56% 0,58% 1,06% 0,79% 0,89% 0,92% 1,05% 1,21% 1,29% 1,09%

100% 1.018.113

15%

Pobreza

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B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

De toda la población que habita las áreas sujetas a mejoramiento integral, aquellas ubicadas en las localidades de Ciudad Bolívar, San Cristóbal y Usme concentran un mayor porcentaje de personas en condición de pobreza y miseria. La localidad de Kennedy, aunque presenta un menor porcentaje de población en estas dos condiciones, en números reales muestra tener una cantidad de población similar a la de la localidad de Ciudad Bolívar en condición de pobreza y a la de la localidad de San Cristóbal en condición de miseria. La localidad de Santafé,tiene altos niveles de pobreza y de miseria, que deben ser atendidos por otros programas de la ciudad. Como se observa en la Tabla No. 43, el inventario priorizado para intervención a través del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios de las UPZ que se encuentran en situación de ilegalidad y precariedad en Bogotá, asciende a 547 barrios y 663.078 habitantes (aproximadamente 200.000 hogares). Tabla No. 43. UPZ priorizadas Localidad

Upz No.

Nombre

Área (ha.)

No. Barrios

No. Lotes

Pob 2005

Prioridad

Nombre

Ciudad Bolívar

67 Lucero

361

23.849

7,46%

88.815 1,29%

Ciudad Bolívar

69 Ismael Perdomo

212

16.903

5,29%

62.949 0,92%

Usme

57 Gran Yomasa

196

11.351

3,55%

72.405 1,06%

Usme

52 La Flora

132

6.476

2,03%

24.116 0,35%

Kennedy

82 Patio Bonito

266

74.541 23,31%

74.541 1,09%

Suba

71 Tibabuyes

192

16.457

5,15%

61.286 0,89%

Chapinero

San IsidroPatios

136

2.539

0,79%

9.455 0,14%

Ciudad Bolívar

68 El Tesoro

130

7.845

2,45%

29.216 0,43%

Santafé

96 Lourdes

6.833

2,14%

25.447 0,37%

Bosa

84 Bosa Occidental

286

141

22.273

6,97%

82.949 1,21%

Usaquén

Verbenal

158

6.879

2,15%

25.624 0,37%

San Cristóbal

32 San Blas

240

8.719

2,73%

32.746 0,48%

Rafael Uribe U. 55 Diana Turbay

152

10.616

3,32%

39.533 0,58%

Ciudad Bolívar

70 Jerusalén

139

9.129

2,86%

33.996 0,50%

Total upz

2.647

Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá - CVP (2006)

342

547 224.410

70% 663.078

10%

Capít u l o VII. A p r o x i m a c i ó n

a l a d e m a n da d e l

MIB

Los criterios de priorización utilizados por la CVP hasta ese momento habían sido los siguientes: modelo de ordenamiento establecido por el POT, población vulnerable inscrita en el SISBEN, población beneficiada, superficie en ilegalidad, continuidad intervenciones, y alto riesgo. Las intervenciones realizadas por las entidades distritales, por su parte, han estado concentradas primordialmente en la reglamentación urbanística (SDP), en dotación de servicios públicos (EEB, EAAB, Gas Natural, ETB, etc.), en materia de accesibilidad (IDU), y en el impulso a los núcleos de participación ciudadana (CVP), como se aprecia en la tabla siguiente.

X X X X X X X X

Núcleos de Participación ciudadana

Mejoramiento de vivienda

X X X X X

Espacio público vecinal

Servicios públicos

Reasentamiento

Titulación

Reglamentación urbanística X X X X X X X X X X X X X X

Accesibilidad

Lucero Ismael Perdomo Gran Yomasa La Flora Patio Bonito Tibabuyes San Isidro Patios El Tesoro Lourdes Bosa Occidental Verbenal San Blas Diana Turbay Jerusalén

Legalización

UPZ

Tabla No. 44. Énfasis de las intervenciones realizadas en materia de Mejoramiento Integral en algunas UPZ

X X X X X X X X X X X X X

Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá - CVP (2006)

Para determinar un valor de la intervención, es necesario contar con un inventario de las carencias a nivel barrial y de UPZ, en aspectos como legalización, reglamentación urbanística, titulación, viviendas a reasentar, accesibilidad a dichos barrios, carencia de servicios públicos, espacios públicos,

343

Pobreza

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B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

estado de habitabilidad de las viviendas, con el fin de calcular los recursos necesarios para mejorarlas o eliminarlas, y los costos unitarios de cada tipo de intervenciones. De acuerdo con las cifras disponibles en la CVP para el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios para el período 2004-2008 se cuenta con los siguientes presupuestos: Tabla No. 45. Costos del PMIB en millones de pesos del año 2006 Ítem

2004

2005

2006

2007

2008

Total

Consolidar e instrumentar las 26 UPZ al año 20081*

517.3

720.4

710.5

741.5

959.0

3.648.7

Fortalecer a 300 organizaciones y/o redes sociales

1.491.1

2.005.1

1.633.3

1.729.0

2.160.7

8.017.2

406.8

741.7

736.3

753.2

1.033.0

3.671.1

575.3

637.6

627.4

659.1

755.5

3.255.9

480.1

507.6

499.7

524.4

645.4

2.637.3

3.450.6

4.612.4

4.207.2

4.405.3

Estructurar y acompañar la ejecución de 26 proyectos estructurantes de mejoramiento integral Diseño e implementación del sistema de seguimiento y evaluación de resultados Promoción y construcción de pactos y acuerdos de convivencia Total

5.554.6 22.230.1

* A agosto de 2008 aun falta por reglamentar la UPZ No. 89, San Isidro-Patios en la localidad de Chapinero. Fuente: CVP (2006)

Las fuentes de recursos para financiar el PMIB provienen del Banco Mundial, del Banco de Reconstrucción Alemán, KfW, del presupuesto del Distrito y otras fuentes, así: Tabla No. 46. Fuentes de financiamiento en millones de pesos del año 2006 Año Banco Mundial Banco Alemán, KfW Presupuesto Distrito Por gestionar

2004 2.028.2 496.8 825.5 0

2005 2.286.9 419.7 1.905.9 0

2006 1.936.0 419.7 1.851.5 0

2007

2008

0 419.7 1.311.7 2.674.0

0 0 0 5.554.8

Total 6.251.1 1.755.8 5.994.6 8.228.6

Total

3.450.6

4.612.4

4.207.2

4.405.3

5.554.6

22.230.1

Fuente: CVP (2006)

344

Capít u l o VII. A p r o x i m a c i ó n

a l a d e m a n da d e l

MIB

En la Secretaría Distrital de Planeación están disponibles los estudios de 26 UPZ de mejoramiento integral (25 ya aprobados y 1 en proceso de revisión), los cuales permitirán hacer una valoración un poco más detallada del costo total de la demanda por mejoramiento barrial. Considerando solamente el componente de mejoramiento de vivienda, para justificar la intervención prioritaria de los barrios de origen informal, dadas las condiciones precarias de habitabilidad y edificabilidad, y debido al alto nivel de riesgo por vulnerabilidad ante desastres naturales y, por tanto, de pérdida de vidas y del patrimonio de las familias de las zonas identificadas, se establecieron los siguientes criterios: Hogares ubicados en estratos 1 y 2, Hogares ubicados dentro de las 14 UPZ priorizadas de mejoramiento integral identificadas en el POT de la ciudad, Hogares que cuenten con el título de propiedad de la vivienda a mejorar, Hogares que habitan viviendas consolidadas hasta la placa del primer piso, siempre y cuando las familias acepten que el desarrollo de ésta será máximo de 2 pisos con una cubierta liviana Según estimaciones de la Caja de Vivienda Popular, el costo aproximado del mejoramiento de una vivienda según los criterios anteriores estaría entre 10 y 12 millones de pesos del año 2006. La tabla No. 47 (siguiente página) refleja las viviendas que han de ser atendidas, 232.866. Ahora bien, haciendo una estimación del costo de mejorar el inventario total de viviendas, se obtienen los siguientes datos generales:

Viviendas sujetas a intervenir en el PMIB Costo mejoramiento estructural y de habitabilidad Costo total SFV Nacional (11,5 SMMLV de 2006) Microcrédito a hogares, subsidios locales, aportes hogares

345

270.000 (aprox.) $10.000.000 a $12.000.000 c/u $3.240.000.000.000 $1.266.840.000.000 $1.973.160.000.000

346

Suba

Rafael Uribe U.

C. Bolívar

Total

1,196

170

187

126

199

161

140

No. barrios de origen informal legalizados de estratos 1 y 2

270,285

75,850

22,233

11,887

31,888

32,048

39,714

27,671

16,232

1,784

10,978

No. predios aprox.

Fuente: DAPD (2002)

232,866

68,265

17,786

10,698

28,699

25,638

35,743

22,137

14,609

1,606

7,685

No. predios de vivienda

44,382

13,653

3,557

2,140

5,740

5,128

7,149

4,427

730

321

1,537

No. predios que son lotes

118,415

34,133

8,893

5,349

14,350

12,819

17,871

11,068

8,765

803

3,842

No. predios de un piso

70,903

20,480

5,336

3,209

8,610

7,692

10,723

6,641

5,113

482

2,305

No. predios de dos pisos

u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

* Esta información sólo está disponible para el año 2002 y no está actualizada.

Kennedy

San Cristóbal

Bosa

Santafé

Chapinero

Usme

Usaquén

Localidad

No.

Mejoramiento de vivienda en sus condiciones físicas*

Tabla No. 47. Cálculo de los hogares objeto de atención para el componente Mejoramiento de Vivienda en sus condiciones físicas en el Distrito Capital, divididos por localidad

Pobreza B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

Capít u l o VII. A p r o x i m a c i ó n

a l a d e m a n da d e l

MIB

El costo de los mejoramientos de las viviendas puede ser financiado parcialmente con recursos provenientes del subsidio familiar de vivienda del gobierno nacional134, el cual asciende a 11,5 SMMLV ($4.692.000 con el valor del salario mínimo mensual de 2006). El valor restante podría ser asumido por el hogar (a través de una línea de microcrédito y/o aportes en dinero o trabajo) o con subsidios del gobierno local u otra fuente de recursos interna o externa. Para congelar el crecimiento de la ilegalidad de las urbanizaciones, se requeriría un programa de construcción de viviendas (asesoría en sitio propio) para los nuevos hogares, con el ánimo de evitar que se asienten de manera precaria. De acuerdo con proyecciones establecidas por la CVP, la meta de la ciudad es adelantar 10.000 acciones de mejoramiento de las condiciones físicas y de titularidad a viviendas durante el período 2004-2008. Las viviendas que están ubicadas en zona de alto riesgo no mitigable hacen parte del Programa de Reubicación y Reasentamiento del Distrito, y no del de mejoramiento. Este programa es desarrollado conjuntamente entre la CVP y la DPAE. Por fuera pesar de esta valoración preliminar quedan los costos asociados a los procesos de participación ciudadana y planeación participativa del desarrollo, por cuanto las variables contempladas en las fichas normativas difícilmente permiten observar estos aspectos. Tampoco han sido contemplados los costos asociados a programas de convivencia y seguridad ciudadana ni las implicaciones financieras de programas ligados a componentes medioambientales, educativos o que involucren la producción como un aspecto central de la acción institucional.

134

Decreto 975 de marzo de 2004. Este subsidio se aplica si la vivienda presenta al menos una de las siguientes deficiencias: (i) deficiencia en la estructura principal, cimientos, muros o cubierta; (ii) carencia o vetustez de redes secundarías y acometidas domiciliarias de acueducto y alcantarillado; (iii) carencia o vetustez de baños y/o cocina; (iv) existencia de pisos en tierra o en materiales inapropiados; (v) construcción en materiales provisionales tales como latas, tela asfáltica y madera de desecho, y (vi) hacinamiento crítico.

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Capítulo VIII

Una

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8.1. Referentes conceptuales de la política distrital en materia de mejoramiento integral de barrios Como hemos anotado en apartes anteriores, el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, POT, define el mejoramiento integral como: “aquel que rige las actuaciones de planeamiento para la regularización de los asentamientos humanos de origen informal, para su conveniente integración a la estructura de la ciudad, de conformidad con las directrices establecidas en el Modelo de Ordenamiento Territorial”.

Dice, además, que en su acción debe “orientar las acciones de complementación, reordenamiento o adecuación requeridas tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda que conforman los asentamientos de origen ilegal ubicados en la periferia de la ciudad. Lo anterior para corregir las deficiencias físicas, ambientales y legales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y permitir que sus habitantes accedan a la calidad de vida urbana definida para el conjunto de la ciudad”.

En este contexto, el PMIB es una estrategia de inclusión de los habitantes de zonas de desarrollo incompleto a la calidad de vida urbana, al posibilitar 349

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que los grupos excluidos se integren representativamente en las instituciones y al incrementar el control y la participación popular en la gestión de la administración pública. Sobre esta base se definen los componentes y líneas de acción del PMIB a nivel distrital135. Por otra parte, la propuesta inicial de política pública para el hábitat en el Distrito Capital considera el PMIB (e incluye el reconocimiento de vivienda136) como un aspecto fundamental para incidir sobre el espacio urbano y atacar muchas de las dificultades identificadas históricamente137. En ese sentido, anota que el PMIB:

Dichos aspectos han sido expuestos ampliamente en el Primer y Segundo Informe de la Consultoría. Para mayor profundidad, remitirse a ellos. 136 “[…] tendrá como objetivo principal la generación de condiciones que garanticen el cumplimiento del derecho a la vida a partir de la reducción de las condiciones de vulnerabilidad en las viviendas de la ciudad mediante la prestación de asistencia técnica calificada y permanente, en especial a los sectores más pobres de la población. Para ello, tendrá como uno de sus propósitos promover prácticas de construcción y aprovechamiento del suelo urbano de una forma más eficiente, vinculando dentro de toda la cadena de producción que incide, directa o indirectamente, en la construcción de la vivienda. El Distrito promoverá igualmente el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el déficit cualitativo asociado a condiciones de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad. Para el logro de este objetivo, se buscaran mecanismos de acceso a recursos de micro crédito, se promoverán acciones tendientes hacer las normas más accesibles y lograr el cumplimiento de las mismas. El Distrito centrará sus acciones en el tema de reducción de la vulnerabilidad de las estructuras, como primer paso dentro de los procesos de mejoramiento. Igualmente buscará adecuar los procesos de mejoramiento de manera tal que se facilite el acceso de la población a recursos de subsidio nacional” (DAPD, 2005). 137 “Las condiciones de desarrollo urbano de la ciudad asociadas al bajo ingreso y dificultades de acceso al suelo han propiciado la generación de un modelo de ocupación del territorio por fuera de los parámetros urbanísticos produciendo un altísimo déficit tanto en la cobertura como en la calidad de los sistemas públicos de provisión de servicios públicos y sociales, accesibilidad, calidad ambiental y de las viviendas, entre otros factores. Consecuencia de esto, cerca del 23% del territorio urbano cuenta con deficiencias en infraestructura y equipamientos y en su articulación en la ciudad, a lo que se suma un alto déficit cualitativo en las viviendas que afecta directamente la calidad de vida de la población. En este contexto, la política social focalizada hacia los estratos más pobres tiene en las acciones de mejoramiento integral de barrios uno de los puntales para resolver las situaciones de pobreza de la población” (DAPD, 2005). 135

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Capítulo VIII. U n a

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“busca contribuir al mejoramiento de la calidad de vida, el Fortalecimiento de la Descentralización, la organización del territorio, el fortalecimiento de la participación social y comunitaria y de las redes sociales, el mejoramiento barrial y de las condiciones de habitabilidad así como el fortalecimiento institucional” (DAPD, 2005).

Según esta conceptualización, el PMIB deberá desarrollar tres componentes, para su realización así: • Componente físico. Se entenderá como componente de mejoramiento en lo físico, las intervenciones que se realicen sobre el espacio publico urbano y la vivienda, que consideren de forma integral los diferentes atributos de la ciudad: servicios públicos, suelo urbano, equipamiento urbano, espacio público y transporte, y que deban realizarse a través de la articulación, graduación y orden en los procesos. Comprende: redes locales de acueducto y alcantarillado de aguas negras y lluvias, circuitos viales de acceso a barrios, reasentamiento de población, ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable y áreas de ronda en las UPZ objeto del programa, espacio público y equipamientos, medio ambiente, mejoramiento de vivienda, legalización, y titulación • Componente de desarrollo social. El propósito de este componente es generar en las organizaciones capacidades para gestionar procesos de desarrollo de largo plazo a escala local, zonal y barrial, contando con la participación de las instituciones del Distrito. Este componente contribuirá al fortalecimiento de las organizaciones en la medida en que se apoye el incremento de capital humano y financiero de las organizaciones, la consolidación y fortalecimiento de las organizaciones comunitarias, el fortalecimiento de su capacidad de negociación, el fortalecimiento de una propuesta sostenible; siempre y cuando refuerce el proceso autogestionario de las organizaciones, para lo cual trabajará en temas de planeación participativa, organización social, seguridad y convivencia, proyectos productivos, cumplimiento de la norma y prevención. • Componente de fortalecimiento local. Éste es entendido como el componente que diseñará y desarrollará mecanismos para el fortalecimiento del nivel de decisión local y zonal, de coordinación interinstitucional y sectorial, para que las instituciones del Distrito Capital puedan realizar el ajuste de sus estructuras operativas para el desarrollo de programas de mejoramiento integral, en una perspectiva de descentralización y sostenibilidad. Paralelo a las acciones en este campo, la política 351

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habitacional busca aprovechar el inventario inmobiliario existente para una nueva oferta de vivienda que contribuya a la solución de las familias más pobres. Como objetivo, el PMIB se propone: “Desarrollar acciones y proyectos para mitigar y recuperar las zonas de alto riesgo, integrándolas al sistema urbano del espacio público; completar y configurar el espacio público de los asentamientos, generando espacios de encuentro, fortalecimiento del tejido social e, integrándolo al sistema urbano del espacio público; completar y configurar la malla vial y de accesos en los asentamientos, integrándolos al sistema vial y de transporte urbano; completar la red de servicios públicos domiciliarios, integrándolos al sistema urbano de servicios; mejorar y dotar la infraestructura y equipamiento social y comunitario existente en los asentamientos, consolidándolos como centros zonales e integrándolos al sistema urbano y promover el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el déficit cualitativo asociado a condiciones estructurales, de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad de las viviendas” (DAPD, 2005).

En este sentido, el logro de los objetivos dispone como lineamientos lo siguientes aspectos: • La Caja de Vivienda Popular ejercerá la coordinación del programa. • El Distrito desarrollará sus acciones a partir de dos dimensiones: la social y la territorial. • El Distrito prestará, prioritariamente, asistencia técnica permanente a las viviendas ubicadas en las UPZ objeto del programa de mejoramiento integral, para adelantar procesos de reforzamiento estructural como etapa previa al reconocimiento por parte de la Curaduría Urbana. • El mejoramiento de entorno debe garantizar la ejecución de acciones que permitan la conformación del entorno básico a través de la articulación gradual y ordenada de los elementos y procesos urbanos. • Las acciones de mitigación deberán generar y recuperar espacio público para el asentamiento. • Se dará prioridad a las acciones que permitan consolidar la red peatonal y de ciclo-rutas mejorando la accesibilidad a las zonas y a los equipamientos sociales y comunitarios. • Se dará prioridad a las acciones que permitan la continuidad y cobertura de los servicios. 352

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• Se dará prioridad al mejoramiento y la dotación de los equipamientos existentes orientándose a la ampliación de coberturas. • Las zonas urbanas en las cuales se aplica el Programa de Mejoramiento Integral se regirán por el tratamiento de mejoramiento integral descrito en el POT. Los usos y normativa urbana particular para cada UPZ se desarrollarán en las fichas normativas reglamentarias o en los procedimientos de regularización y legalización establecidos en el POT. • En las zonas de aplicación del tratamiento de mejoramiento integral y según las definiciones de la estructura urbana de la UPZ se adelantarán los procesos de regularización y legalización. Como estrategias propone: • El Distrito implementará el Programa de Reconocimiento de Vivienda como el principal instrumento para la reducción de la vulnerabilidad de las viviendas ante eventos naturales. • Estrategia de participación ciudadana se busca aumentar la capacidad de gestión colectiva, la cultura democrática y el capital social en el territorio. • Estrategia de coordinación interinstitucional y fortalecimiento de la gestión local. • El Distrito promoverá acciones tendientes a hacer las normas urbanas más accesibles a los ciudadanos y lograr el cumplimiento de las mismas. • El Distrito promoverá el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el déficit cualitativo asociado a condiciones de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad. • El Distrito buscará facilitar el acceso de la población a recursos de subsidio nacional para mejoramiento. • Se construirá la línea de base de intervención del Programa de Mejoramiento Integral y se elaborarán los indicadores de gestión que permitan efectuar el seguimiento y evaluación del mismo. • Se sistematizará la experiencia del Programa de Desmarginalización y del Programa Mejoremos el Barrio y la Casa, en sus componentes y zonas de actuación para continuar el desarrollo de los proyectos y programas, bajo los lineamientos del Programa de Mejoramiento Integral.

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8.2. Necesidades humanas y mejoramiento integral de barrios: hacia una propuesta conceptual de mejoramiento Como se vio en apartes anteriores, en distintos momentos de la historia urbana, la política de mejoramiento integral de barrios ha buscado incidir en la resolución de distintos problemas. Por una parte, ha pretendido la integración de la ciudad informal a la formal, haciendo énfasis en programas y proyectos con cierto tipo de variables, para privilegiar la mayoría de las veces el ámbito físico-espacial sobre otras dimensiones vitales de la vida social. En otras ocasiones ha intentado resolver el problema de la pobreza urbana, afectando variables de orden social y económico. Sin embargo, con base en los análisis de los logros y dificultades de las diferentes experiencias, pareciera que a lo largo del tiempo los ejercicios de planeación urbana y ordenamiento territorial de la ciudad han ido abandonando algunos de los aprendizajes obtenidos en la ciudad a través del mejoramiento integral, el cual ha de ser entendido como una herramienta para resolver necesidades materiales e incluso políticas de la comunidad, y procurar la realización plena del concepto de ciudadanía; en ningún caso se ha de pensar que el mejoramiento integral de barrios debe asumir la responsabilidad total de regular y ordenar el crecimiento urbano. Desde esta perspectiva, el mejoramiento debería contribuir a resolver una serie de necesidades, mediante la identificación y el diseño de satisfactores que se ajusten a un concepto de bienestar construido desde una perspectiva integral. Para entender mejor esta idea, precisemos la noción de necesidad y la manera de entender su satisfacción138. De acuerdo con Manfred Max-Neef, todo ser humano, indistintamente de su cultura, enfrenta necesidades finitas, las cuales no varían en el tiempo. Dichas necesidades pueden tener un carácter axiológico en cuanto se asocian a aspectos esenciales de la existencia humana, a saber: subsistencia, protección, afecto, entendimiento, participación, ocio, creación, identidad y libertad. También pueden ser del orden existencial o estar asociadas a los modos de experiencia colectiva de una sociedad, en las que el ser humano tiene la necesidad de tener, ser, hacer y estar. Así las cosas, conceptualmente existe no sólo una separación 138

Esta construcción conceptual sobre las necesidades se fundamenta teóricamente en los planteamientos expuestos y desarrollados por Manfred Max-Neef en diversos textos.

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tajante en el enfoque economicista predominante en las políticas del desarrollo urbano que privilegian lo físico-espacial, sino también una diferenciación que permite distinguir entre necesidad, satisfactor y bien económico. Ahora bien, tanto las necesidades axiológicas como las existenciales interactúan entre sí. Su satisfacción garantiza el bienestar, pero, a la vez, permite definir los satisfactores posibles; es decir, los medios para satisfacerlas. En este sentido, los satisfactores “son [...] lo que varía en el contexto cultural. Son el aspecto histórico de las necesidades” (Alguacil, 1998: 51ss). Los satisfactores posibles para una necesidad dependen, entre muchas otras cosas, del desarrollo científico y tecnológico, de la cultura, del ordenamiento sociopolítico de una comunidad nacional y de su gobierno. Según Max-Neef, se pueden proponer satisfactores violadores o destructores –los cuales, al ser aplicados, terminan afectando otra necesidad de manera negativa–; pseudo satisfactores –que podrían potenciar una falsa sensación de satisfacción con respecto a una necesidad determinada–-; inhibidores –que conducirían a dar una satisfacción excesiva a una cierta carencia, dificultando seriamente la posibilidad de satisfacer otra necesidad–; singulares –orientados a satisfacer una sola necesidad, siendo neutros en relación con la satisfacción de otras–, y sinérgicos –que satisfacen una necesidad particular y a la vez potencian la satisfacción de otras carencias–. De acuerdo con esta clasificación se puede establecer el papel de los bienes económicos, que son los que finalmente permiten satisfacer las necesidades, en las distintas sociedades: en la actual, por ejemplo, la consecución de bienes materiales y de orden económico pareciera un fin en sí mismo, que prima sobre la noción de bienestar (Alguacil, 1998). Los satisfactores varían, entonces, según la cultura, la historia, las relaciones de poder y la disponibilidad de recursos económicos y de territorio en el que se asienta la sociedad. Retomando el planteamiento de que el mejoramiento integral de barrios es complementario a otro tipo de acciones gubernamentales, podemos afirmar que no se trata de que a través de el se asuma la resolución plena de las necesidades existenciales y axiológicas, pero sí de tener un referente que permita establecer de manera integral los parámetros que orienten la acción estatal a partir de la definición de unos básicos vitales que, desde la perspectiva del desarrollo a escala humana, contribuyan a solventar aspectos axiológicos y existenciales de los habitantes de la ciudad asentados en sectores marginales, de desarrollo incompleto, segregados socioespacialmente, o, en últimas, pobres. 355

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Los básicos vitales serían definidos, entonces, como el conjunto de necesidades intermedias que demandan una persona y una comunidad para existir dignamente, proveerse y dotarse de capacidades que les posibiliten su reproducción social, material, cultural, espiritual y estética, en un territorio determinado. No serían definidos en virtud del poder adquisitivo del usuario de los programas estatales, sino en virtud de su condición humana como de ciudadano. Esta concepción supone una perspectiva humanista para la orientación de la acción estatal y para el establecimiento de parámetros para el mercado y la acción de los particulares. En este sentido, lo integral de la acción gubernamental desplegada a través del mejoramiento integral de barrios estaría definido por una construcción conceptual que permita vincular la proyección de satisfactores que contribuyan a resolver necesidades existenciales y axiológicas, a nivel individual y colectivo, público y privado.

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Participación

Comprensión

Afecto

Protección

Subsistencia

Necesidades Según categorías Axiológicas Alimentos, cobijo, trabajo. Sistemas de seguros, ahorros, seguridad social, sistemas sanitarios, derechos de familia, trabajo. Amistades, relaciones familiares, relaciones con la naturaleza. Literatura, maestros, método, políticas educativas, políticas de comunicación. Derechos, responsabilidades, deberes, privilegios, trabajo.

Asistencia, adaptabilidad, autonomía, equilibrio, solidaridad

Autoestima, decisión, generosidad, receptividad, pasión, sensualidad, sentido del humor, tolerancia, solidaridad, respeto.

Conciencia crítica, receptividad, curiosidad, asombro, disciplina, intuición, racionalidad.

Adaptabilidad, receptividad, solidaridad, disposición, decisión, dedicación, respeto, pasión, sentido del humor.

TENER

Salud física, salud mental, equilibrio, sentido del humor, adaptabilidad.

SER

Vida privada, intimidad, hogar espacios de unión entre personas. Marcos de interacción formativa, escuelas, universidades, grupos, comunidades, familia. Marcos de relaciones participativas, partidos, asociaciones, iglesias, comunidades, barrios, familia.

Investigar, estudiar, experimentar, meditar, analizar, educar.

Afiliarse, cooperar, proponer, compartir, disentir, obedecer, relacionarse, estar de acuerdo, expresar opiniones.

Espacio vital, entorno social, vivienda.

Cooperar, prevenir, ocuparse de curar, ayudar.

Hacer el amor, acariciar, expresar emociones, compartir, ocuparse de cultivar, apreciar.

Entorno vital, marco social.

RELACIONES

Alimentos, procrear, descansar, trabajar.

HACER

Necesidades según categorías existenciales

Gráfico No. 16. Matriz de necesidades y satisfactores Capítulo VIII. U n a p r o p u e s ta c o n c e p t ua l s o b r e e l m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s

358 Igualdad de derechos

Autonomía, autoestima, decisión, pasión, afirmación, amplitud de miras, audacia, rebeldía, tolerancia.

Fuente: Max-Neef (1986: 42ss)

Símbolos, lenguajes, religión, hábitos, costumbres de referencia, sexualidad, valores, normas, memoria histórica, trabajo.

Juegos, espectáculos, clubes, fiestas, paz mental.

Habilidades, oficios, método, trabajo.

TENER

Sentimiento de pertenencia, consistencia, diferenciación, autoestima, afirmación.

Curiosidad, sentido del humor, receptividad, imaginación, temeridad, tranquilidad, sensualidad.

Pasión, decisión, intuición, imaginación, audacia, racionalidad, inventiva, autonomía, curiosidad.

SER

Discrepar, elegir, ser diferente de, asumir riesgos, desarrollar conciencia, comprometerse, desobedecer.

Plasticidad espacio-temporal.

Ritmos sociales, marcos de la vida diaria, ámbitos de pertenencia, etapas de madurez.

Privacidad, intimidad, espacios de encuentro, tiempo libre, ambientes, paisajes.

Divagar, abstraerse, soñar, añorar, fantasear, evocar, relajarse, divertirse, jugar. Comprometerse, integrarse, enfrentarse, decidir, conocerse a uno mismo, reconocerse a uno mismo, realizarse, crecer.

Marcos productivos y de aprovechamiento de información, seminarios, grupos culturales, espacios para la expresión, libertad temporal.

RELACIONES

Trabajar, inventar, construir, diseñar, componer, interpretar.

HACER

Necesidades según categorías existenciales

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Libertad

Identidad

Recreo

Creación

Necesidades Según categorías Axiológicas

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Así pues, el mejoramiento integral de barrios podría ser definido como un modelo de intervención estatal orientado a realizar los derechos ciudadanos de los habitantes urbanos, mediante el desarrollo de acciones sostenidas en el tiempo que contribuyan a complementar la construcción de ciudad, en áreas con alta vulnerabilidad social y física, desde una perspectiva integral en cuanto se afectan distintas dimensiones simultáneamente (tanto del plano individual como del colectivo) relacionadas con el bienestar humano. Con base en las relaciones básicas existentes entre la comunidad y su territorio, se busca mejorar unas condiciones materiales y sociales en términos de calidad de vida para población de estratos socioeconómicos 1 y 2, haciendo a la población partícipe de la gestión de su propio bienestar y generando su reconocimiento e integración de manera productiva en el modelo de ciudad formal. El mejoramiento integral de barrios pretende garantizar básicos vitales para los habitantes urbanos residentes en unidades barriales caracterizadas con críticos niveles de pobreza, excluidas de la prestación y acceso a los servicios urbanos, pero también para aquellos cuyos asentamientos han sido caracterizados como de desarrollo incompleto. La unidad de intervención definida para un proceso de mejoramiento es el barrio, pero también se contemplan la UPZ y la localidad como dimensiones urbanas válidas, en función de la necesidad que se pretenda satisfacer. Como sujetos del proceso se definen los habitantes urbanos, caracterizados como de estratos 1 y 2, los cuales deben participar en la intervención, en cuanto que son sujetos activos y propositivos, para poder incidir en la determinación de su futuro en los planos político, económico, ambiental, cultural y social. El mejoramiento definido así se convierte en un modelo de intervención orientado a reducir la pobreza urbana, en la medida en que complementa el desarrollo en áreas de alta vulnerabilidad, teniendo en cuenta las relaciones básicas existentes entre la comunidad y su territorio. Es integral porque se afectan distintas dimensiones del individuo (derechos civiles y políticos, derecho a la vida digna y derecho a ser ciudadano y a la igualdad) y de lo colectivo (derechos económicos, sociales y culturales, derechos del medio ambiente y derechos de los pueblos) de manera simultánea. El enfoque propuesto implica la construcción de sostenibilidad de un modo tal que no sólo abarque el ámbito de la intervención física, sino que le apueste a parámetros de sostenibilidad financiera, ambiental y política de los modelos de intervención y de los mecanismos de participación, así como de 359

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las apuestas por la construcción de sujetos gestores de su propio desarrollo mediante la generación de múltiples capacidades al afectar ámbitos básicos vitales para el bienestar de la población. Los ámbitos básicos definidos para ser intervenidos serían los siguientes: • Socioeconómico. Buscaría garantizar la producción y reproducción individual y colectiva de la comunidad. • Ambiental territorial. Generaría procesos de identidad en torno al territorio, potenciando la construcción de un sentido de hábitat entre la comunidad y la institucionalidad. • Cultural. Se orientaría a estimular la construcción de vínculos, interacciones y redes sociales, así como de convivencia y seguridad ciudadana. • Político. Promovería la formación y la capacitación de la comunidad, en el marco de la descentralización y de los procesos organizativos de la comunidad. Además, estimularía la formulación de política pública y la acción institucional. Los ámbitos definidos y su interrelación se presentan en el siguiente gráfico. Gráfico No. 17. Enfoque general para la conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios, MIB

Socio Económico

Ambiental Territorial MIB SER HUMANO CALIDAD DE VIDA

Político Institucional

Socio Cultural

Fuente: Elaboración propia (2007)

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El mejoramiento integral de barrios, ordenado como programa para la acción institucional del gobierno, tendría como objetivo principal la erradicación de la pobreza y la incorporación de la “informalidad urbana” a la ciudad, mediante la institucionalización de modelos de intervención y el desarrollo de acciones sostenibles en el tiempo, garantizando la intervención en ámbitos vitales para el mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar de la población, en los planos físico, social, económico, político, cultural y ambiental. De manera específica, buscaría: • Contribuir a la formulación de política pública en materia de hábitat, considerando particularmente el MIB como una estrategia esencial de intervención a nivel urbano, para la superación de la pobreza y el mejoramiento de la convivencia y la seguridad ciudadanas. • La definición en el mediano plazo de los mecanismos operativos y de las responsabilidades políticas a nivel distrital de las herramientas pertinentes para la ejecución del PMIB. • Lograr una actuación institucional que trascienda la intervención sectorial y gane en visión de integralidad, haciendo eficiente la intervención y ampliando el impacto de la misma en las comunidades urbanas. • Potenciar las capacidades de las comunidades urbanas, para la gestión colectiva de su futuro. • El logro y el mantenimiento en el tiempo, de condiciones aceptables de habitabilidad para cada asentamiento intervenido o priorizado. • La superación de factores existentes de conflicto social, inestabilidad, exclusión y segregación socioespacial. • La igualdad y apertura de oportunidades para el estímulo a la producción y el mejor acceso a empleo y servicios. • La promoción de estilos de vida que favorezcan la convivencia social y la integración de las comunidades urbanas. • El fortalecimiento de los lazos de coordinación e integración entre las instituciones y las comunidades objetivo. Para el logro de algunos de estos aspectos, es de vital importancia la vinculación de la comunidad, que ya no será concebida como el objeto sobre el que se interviene, sino como parte activa, no sólo para la ejecución de las obras de infraestructura, sino también para la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de una propuesta de intervención en materia de mejoramiento barrial. En 361

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consecuencia, los habitantes urbanos caracterizados como de estratos socioeconómicos 1 y 2 y los grupos vulnerables de población (particularmente jóvenes, madres cabeza familia, discapacitados, personas mayores y niños) serían los sujetos con los cuales el Estado y el sector privado intervienen la ciudad.

8.3. Desarrollo metodológico. Áreas o componentes, estrategias y líneas de acción A partir del enfoque propuesto, el gobierno local, regional y nacional debería formular un Programa de Mejoramiento Integral de Barrios que posibilitara el desarrollo de acciones sostenidas en el tiempo, procurando integralidad en la construcción de los componentes, ámbitos y/o áreas de intervención. Cada uno de los ámbitos de intervención propuestos deberá garantizar el fortalecimiento de la capacidad adquisitiva de la población sujeto y construir una estructura de oportunidades para el acceso y disponibilidad de servicios en un sentido amplio, desde la perspectiva de los derechos económicos, sociales y culturales. Los ámbitos como sus objetivos serían los siguientes: • Ámbito político-institucional. Busca promover la participación política de la comunidad y el fortalecimiento de la democracia en el marco de los procesos de descentralización y organización social, fomentando, además, la formulación de política pública, bajo criterios de integralidad, y la ejecución eficiente del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios y su financiación. Así mismo, deberá garantizar la gestión de recursos financieros para la ejecución del programa. • Ámbito socioeconómico y sociocultural. Deberá garantizar la producción y la reproducción de la comunidad; promover el fortalecimiento y tejido de relaciones y vínculos sociales, haciendo énfasis en la convivencia y la seguridad ciudadana, e incidiendo en el comportamiento ético de los ciudadanos. • Ámbito ambiental-territorial. Deberá promover procesos de identidad territorial y de conservación ambiental, y la construcción de un sentido de hábitat entre la institucionalidad distrital y la comunidad. Para la realización del enfoque propuesto se plantea el siguiente diseño operativo por componentes: • Componente de desarrollo comunitario. El objetivo primordial de este componente es fortalecer y potenciar las capacidades y competencias de 362

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las comunidades barriales-urbanas, en los que hace referencia a los ámbitos político, cultural, ambiental, económico y político. • Componente físico-espacial. Buscará garantizar la construcción de infraestructura y equipamientos colectivos (de diversas escalas), que posibiliten el mejoramiento de la calidad de vida, la relación de la comunidad y de ésta con el territorio urbano, configurando un hábitat digno para la población. • Componente político-institucional. Buscará garantizar la participación de la comunidad en la formulación de políticas, planes, programas y proyectos, así como en la definición de la inversión, teniendo como fundamento la integralidad de la intervención, concebida como la afectación de los ámbitos esenciales para garantizar calidad de vida, respetando la diversidad sociocultural y espacial de la ciudad y de la región, y los principios de descentralización política y administrativa. Además procurará promover la ejecución eficiente del programa de mejoramiento, desarrollando las estrategias pertinentes de coordinación interinstitucional, comunicación, financiamiento, etc. (ver gráfico siguiente). Gráfico No. 18. Ámbitos de intervención y componentes operativos del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB

Fuente: Elaboración propia (2007)

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Las líneas y las pautas de acción propuestas serán las siguientes:

Servicios sociales • Servicios urbanos o Recolección de desechos sólidos. o Mantenimiento de las obras realizadas (calles, drenajes, plazas y jardines). • Servicios y equipamiento social o Servicios destinados a tratar problemas especiales o satisfacer necesidades de los grupos específicos. o Equipamientos sociales y comunitarios. o Generación de empleo e ingresos. • Seguridad Humana o Prevención de acciones que atenten contra la integridad personal y comunitaria.

Infraestructura urbana • Obras de infraestructura o Paquete mínimo para procurar beneficios y equidad en las obras, estableciendo una calidad de urbanización mínima y parámetros de costos similares para todos barrios beneficiados por el programa. o Se incluye usualmente: • Mitigación de riesgo. • Sistema de abastecimiento de agua potable. • Sistemas de disposición de aguas servidas. • Desagüe pluvial. • Obras de vialidad. • Electrificación. • Alumbrado público. • Áreas verdes de esparcimiento y deportes. • Vivienda o Regularización de la propiedad. o Provisión de vivienda. o Reasentamiento de población. o Mejoramiento de viviendas existentes. 364

Capítulo VIII. U n a

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Desarrollo comunitario • Pautas socioeconómicas o Participación de la comunidad en actividades, proyectos e iniciativas productivas. Apoyo a las iniciativas productivas de la comunidad. o Acceso de la comunidad a los servicios públicos, de recreación y movilidad que ofrece la ciudad. o Sostenibilidad de las propuestas productivas. • Pautas socioculturales o Fortalecimiento del sentido de pertenencia de las personas hacia su comunidad, barrio y/o territorio. o Apoyo a las expresiones artísticas o culturales propias de la comunidad. o Fortalecimiento o creación de redes sociales al interior de las comunidades y sus organizaciones. o Fomento de la memoria histórica de la comunidad y sus miembros. • Pautas territoriales-ambientales o Apropiación del territorio por parte de las comunidades. o Fortalecimiento y cuidado del medio ambiente. o Mitigación de riesgos geológicos y prevención de emergencias. o Tejido de ciudad, respetando la heterogeneidad originada en la autoproducción de vivienda y en la construcción social del territorio. • Pautas educativas y de formación o Construcción de capacitaciones acordes con las necesidades expresadas con la comunidad, en cuidado medioambiental, productividad, acceso e incorporación a los servicios urbanos, sentido de pertenencia, generación y fortalecimiento de capital social, utilidad de la memoria histórica y construcción de referentes de identidad territorial. o Procesos de formación acordes con las capacitaciones propias de cada componente: político-institucional, físico-espacial; socioeconómico y cultural. • Pautas político institucionales o Participación comunitaria. o Fomento al ejercicio de ciudadanía (construcción desde de la noción de derechos) por parte de las comunidades. o Ampliación de escenarios y mecanismos de participación en las comunidades. o Planeación de la intervención institucional. o Legalización de predios 365

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Las acciones de apoyo a la ejecución de los programas están orientadas a mejorar su efectividad y a asegurar su sostenibilidad en el tiempo. Según el caso, incluyen acciones de prevención en los asentamientos informales, de fortalecimiento institucional de las entidades ejecutoras, de preparación de proyectos de urbanización, de ingeniería y arquitectura, de comunicación y difusión de los proyectos.

8.4. Estrategias Cinco estrategias básicas se proponen para el logro de los objetivos propuestos: • Planeación y coordinación interinstitucional. Orientada a garantizar la formulación de planes de mejoramiento integral que involucren a los directivos de las entidades distritales, cuya competencia y responsabilidad han de ser consideradas en el programa de mejoramiento. • Gestión y financiamiento. Deberá permitir la adquisición de recursos financieros para el fortalecimiento del programa, bien sea a nivel nacional o internacional. • Participación comunitaria y construcción de sujetos. Orientada al fortalecimiento de los escenarios de participación, unificados entre entidades distritales y la gestión de los planes de mejoramiento, con el esfuerzo mancomunado de los diversos actores “urbanos”. Además deberá promover la generación de capacidades comunitarias, para que los habitantes urbanos se constituyan en los gestores de su propio desarrollo. • Comunicación. Deberá promover la construcción de mensajes que permitan, más allá del posicionamiento del programa o la difusión de las iniciativas de intervención, establecer un diálogo entre el modelo de ciudad y la autoproducción de vivienda, para lograr un cambio cultural en la población. • Seguimiento y evaluación. Se debe ajustar las dinámicas de intervención, recopilar experiencias de manera racional y evaluar el impacto de las acciones estatales promovidas a partir del programa.

8.5. Escalas de intervención Las acciones posibles de intervención demandan para su diseño y ejecución la definición de unidades espaciales de intervención que deben ser precisadas en virtud tanto del ordenamiento sociocultural de los espacios urbano-regionales, 366

Capítulo VIII. U n a

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como de las políticas definidas en los planes de ordenamiento territorial, bajo la consideración de las escalas de planificación definidas y de las microunidades espaciales vitales para las comunidades. Así mismo, deberán ser considerados los ordenamientos político-administrativos que permiten la operativización de las decisiones. De cierta manera, la escala de intervención está determinada por la necesidad que se quiere resolver y, en esta medida, por la magnitud y el impacto del proyecto que se quiere ejecutar. En el siguiente cuadro se resumen las escalas de actuación, las acciones y competencias del Programa Mejoramiento Integral de Barrios, las cuales han de ser ajustadas para lograr un mayor impacto. Tabla No. 48. Escalas de intervención Escalas de intervención

Regional

Metropolitana

Local

Zonal UPZ

Barrial

Acciones por componentes del PMIB Desarrollo social y comunitario Desarrollo físico-espacial e infraestructura

Desarrollo institucional

Fuente: Elaboración propia (2007)

367

Reflexión final

Los

compromisos y cambios de enfoque exigidos por u n p r o y e c t o e s t rat é g i c o d e

MIB

Luego del recorrido propuesto por las diversas experiencias de mejoramiento integral de barrios y por sus definiciones conceptuales, se pueden resaltar varios aspectos. Por una parte, el mejoramiento integral de barrios es una experiencia de intervención estatal en el espacio urbano, asociada al combate de la pobreza y orientada hacia el mejoramiento de la calidad de vida, que se enfrenta fundamentalmente con el reto de comprender la construcción del territorio en espacios urbanos como el de Bogotá, D.C. En este sentido, en la ciudad, como lo expresamos en el primer capítulo, se encuentra una serie de dinámicas relacionadas con el contexto regional, nacional e internacional, las cuales, independientemente de la voluntad de los gobiernos, se configuran como dinámicas objetivas a las que se debe responder promoviendo el concurso de la ciudadanía en general, y del sector privado, en particular. Es necesario reconocer que las acciones de mejoramiento, indistintamente de las entidades que las ejecuten, no son nuevas en el tiempo y no responden a problemas coyunturales de corto aliento. La migración poblacional fruto de la atracción de la ciudad, el conflicto armado interno, los procesos de autoproducción de vivienda y la carencia en las condiciones materiales de vida de grandes sectores de la población se constituyen en variables que contribuyen a definir y caracterizar la importancia estratégica de 369

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los PMIB para los espacios urbanos, y su proyección en el tiempo, en tanto persistan problemas que demandan la intervención estatal. Entender estos procesos significa comprender, por una parte, las lógicas que promueven la denominada “informalidad”, y por otra, como lo ha reconocido el Banco Interamericano de Desarrollo, que la autoproducción de espacios habitados, más que una dificultad, puede llegar a ser una opción para la resolución de problemas habitacionales y de necesidades básicas insatisfechas. Significa reconocer que si bien en materia política el mejoramiento integral de barrios se ha ido configurando con un carácter correctivo –por cuanto pretende integrar lo informal a lo formal–, también es una acción complementaria de las políticas de vivienda social, que contribuyen a la estructuración del espacio urbano. En Latinoamérica, específicamente en Colombia, los programas de mejoramiento integral de barrios han demostrado ser aplicables a contextos particulares, orientados casi de manera “natural” hacia asentamientos urbanos caracterizados como “informales”, subnormales o de desarrollo incompleto. Han sido implementados como estrategia para el combate de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida, han incidido en los asentamientos urbanos en los que se concentra la pobreza y la población de bajos ingresos, lo cual, en el caso de Bogotá, ha significado que la atención se concentra en población de los estratos 1 y 2. Las experiencias dan cuenta de una serie de discusiones importantes relacionadas con el papel de las entidades estatales de carácter distrital en el mejoramiento integral de barrios, en la sostenibilidad de las acciones en un contexto urbano regional como el del Distrito Capital, en la focalización para la inversión de recursos y en la escala de la intervención. Si bien se han encontrado dificultades tales como la discontinuidad de las acciones de mejoramiento, consecuencia de la incidencia de los gobiernos locales y de dinámicas clientelares, y de las carencias en materia de política pública del Distrito Capital, se ha hecho un avance representado en la formulación de lineamientos generales que posibilitan la construcción de una política de hábitat para el Distrito Capital, propuesta en el año 2005 y contenida en el documento titulado Hacia una política de hábitat y seguridad humana (Alcaldía Mayor de Bogotá-DAPD, 2005). La complejidad del problema urbano asociado a múltiples factores –entre los que podemos contar la pobreza, el ejercicio de la violencia cotidiana, el maltrato familiar, la carencia de oportunidades para la satisfacción de necesida370

Reflexión

final

des y el déficit acumulado de múltiples carencias– ha contribuido a que en la formulación de los diversos programas y proyectos de mejoramiento se piense siempre en el desarrollo de acciones multisectoriales e integrales, la mayoría de las veces desarrolladas a través de tres componentes (social, obras e institucional) y sintetizadas en la actuación simultánea y a veces coordinada de las entidades distritales. Sin embargo, casi siempre la noción de integral se refiere a la actuación de diversas entidades que compiten o se complementan, y no se contempla la afectación de diversos ámbitos vitales. En este sentido, nuestra propuesta es que se deben considerar al menos cuatro dimensiones: • La dimensión socioeconómica, que se relaciona con las condiciones objetivas y subjetivas para la reproducción y la producción de la comunidad. • La dimensión cultural, en la que se abordan aspectos asociados a la identidad, la construcción y la generación de vínculos, interacciones y redes sociales, así como la construcción de parámetros de convivencia y seguridad ciudadana. • La dimensión política, que contribuye a la formulación de lineamientos de política pública, y a determinar la orientación de la acción institucional para garantizar su sostenibilidad en el tiempo, más allá de los períodos de gobierno. Además, debe promover la participación ciudadana, la construcción de sujetos y el fortalecimiento de la democracia y de la descentralización política y administrativa. • La dimensión ambiental-territorial, cuya orientación deberá promover la generación de procesos de identidad en torno al territorio y la construcción de un sentido de hábitat entre la comunidad y la institucionalidad. Los programas de mejoramiento barrial, si bien se circunscriben a un espacio limitado de la ciudad, enfrentan problemas diversos que por su complejidad demandan el desarrollo de acciones multisectoriales desde la institucionalidad estatal y el concurso del sector privado, con el compromiso de la ciudad en su conjunto. Las acciones desarrolladas han sido sostenidas en el tiempo y esto ha incidido de manera progresiva en las condiciones materiales, sociales, culturales, políticas y económicas de los habitantes urbanos. Uno de los principales logros del mejoramiento es la comprensión de lo barrial como una dimensión básica del espacio urbano, en cuanto constituye y posibilita la construcción de lazos socioespaciales, en torno a los cuales se ha 371

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reproducido el espacio urbano a partir de la relación entre la autoproducción de vivienda y la urbanización formal y planificada. A pesar de haber sido identificada de diversas maneras, la unidad barrial aparece cada vez menos dentro de las prioridades de inversión, planificación y formulación de política, indicadores y estadísticas urbanos. Según datos de Planeación Distrital, la ciudad cuenta con 1.378 asentamientos de origen clandestino, que ocupan 6.376 hectáreas y 368.065 predios. De ellos, faltan por legalizar 118 asentamientos con un área de 528 hectáreas y 29.651 predios. La población se calcula en cerca de 1.400.000 habitantes, cifra que, comparada con las proyecciones de población realizadas por el POT para 1999 (6.322.702 habitantes), corresponde al 22,1% de la población del Distrito. Considerar este aspecto, significa también involucrar a la comunidad “sujeto” del proceso de mejoramiento de manera directa en la definición de su futuro, en la gestión de lo público y en la construcción de ciudad, más allá del control social formal a la construcción de infraestructura. La participación de la comunidad, por su parte, debe trascender su articulación con escenarios ligados exclusivamente a las obras de infraestructura y debe potenciar el fortalecimiento de la democracia con la construcción de sujetos del proceso de desarrollo, abandonando la idea de población “objeto” beneficiaria de proyectos. En este sentido, más que en una estrategia de intervención, la participación comunitaria se constituye en la piedra angular sobre la que se construye el futuro de la comunidad y de la ciudad. Para ajustar el concepto de mejoramiento integral de barrios a las condiciones particulares de la ciudad, en este caso Bogotá, presentamos ocho hipótesis: • Existen énfasis distintos en la orientación del modelo de intervención en materia de mejoramiento. Este modelo está condicionado por el modelo de ciudad. • Hay una dicotomía entre lo que está al centro de la intervención (lo social vs. lo físico-espacial), no en términos teóricos, ni en la caracterización del PMIB, sino en la intervención misma de mejoramiento que se adelanta en la ciudad desde las distintas instituciones. • A pesar de la intención reciente de formular una política pública en materia de hábitat y vivienda para la ciudad, que oriente y articule la acción institucional, la importancia de la intervención en este sentido no ha sido 372

Reflexión

•

• •

•

final

fundamental ni trascendente, ya que se hace énfasis en la producción de vivienda nueva y no se da el reconocimiento preciso al MIB. Cada entidad tiene su propia aplicación de la concepción de desarrollo y su propia agenda, lo cual dificulta la intervención interinstitucional para el MIB, pues se duplican esfuerzos y se construyen miradas aisladas. A pesar de que el mejoramiento barrial tiene como fundamento la lucha contra la pobreza, la promoción de la ciudadanía y el mejoramiento de la calidad de vida, en la intervención prevalece un determinante físico que no logra dimensionar el papel y la importancia de lo social. En la práctica se sigue desarrollando la concepción de objeto sobre el que se interviene y no de población sujeto de su propio desarrollo. Existen dificultades para la realización del principio de descentralización. Ésta es necesaria para potenciar el programa y para promover una participación efectiva y real de la comunidad en los procesos de planeación del desarrollo urbano y de formulación de políticas públicas. El Programa de Mejoramiento Integral de Barrios no tiene la jerarquía institucional que merece dentro de la política y la estructura político-administrativa del Distrito Capital.

A partir de estas hipótesis, se proponen las siguientes reflexiones finales que ejemplifican algunas acciones de “desarrollo urbano” a través de procesos de mejoramiento barrial y de vivienda como alternativa para mitigar los atrasos acumulados y pagar parte de la deuda social contraída con la población de más bajos ingresos, la cual ha autoproducido la ciudad y ha caracterizado un hábitat popular más allá de la globalización. • En primer lugar, es importante poner el tema del mejoramiento integral de barrios, MIB, en su justo lugar, no solamente denotando su carácter estratégico, en el cual se ha insistido bastante, sino planteando que su continuidad y permanencia en el desarrollo futuro del contexto urbano colombiano son imprescindibles, dado el constante crecimiento urbano y la no resolución definitiva de los déficit acumulados139.

139

“los déficits de infraestructura, urbanización informal y pobreza urbana seguirán siendo uno de los más graves problemas de la agenda social de casi todos los países en vías de desarrollo” (Brakarz, 2002: 89).

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• A pesar de que en varios aspectos la acción institucional sobre el mejoramiento se ha reforzado, la problemática no ha desparecido, debido, en primer lugar, a los déficit cualitativo y cuantitativo acumulados; en segundo lugar, al agotamiento del suelo urbanizable, lo cual implica el incremento de su costo y un acceso aún más reducido para los sectores de menos ingresos140; en tercer lugar, al crecimiento de la población urbana, que no es controlable y no se puede detener, pues las oportunidades en las grandes ciudades siguen siendo mejor valoradas que las del campo o las de los pequeñas asentamientos humanos. • Junto a la pobreza generalizada, la degradación del medio natural y la insostenibilidad son parte de los problemas más graves que enfrentan nuestras ciudades. Incorporar la perspectiva ambiental más allá del discurso y en relación armónica con la estructuración de alternativas productivas para sostenibilidad de la población y de los procesos de mejoramiento es una tarea inaplazable para la caracterización y ejecución de PMIB. Esta perspectiva de la sostenibilidad, en sus dimensiones ambiental y productiva, requiere más que voluntad política, pues es necesario implementar un cambio de hábitos en la sociedad. • La centralidad de la acción misma del MIB debe ser repensada. Si bien la complementación de infraestructura es fundamental para el bienestar, en la actualidad ha cambiado la configuración de los proveedores de los distintos servicios públicos en la ciudad. Hace unos años, la mayor preocupación para las experiencias de MIB era la provisión de servicios públicos domiciliarios, la mayoría de redes dependían de las instancias públicas atadas a los requisitos de legalización de asentamientos para poder invertir; hoy, la mayoría de redes y empresas de servicios están completamente privatizados y el afán de abrir nuevos mercados ha hecho que los escenarios de los barrios informales se conviertan en un nicho rentable para los proveedores privados. Esto ha hecho que la cobertura de servicios públicos domiciliarios se incremente notablemente, y en consecuencia, la dificultad para los habitantes se ha centrado más en el tema de la calidad y las 140

Es importante recordar aquí que la política de producción de suelo urbanizable a bajo costo que compitiese con el suelo ofertado a través del mercado informal no ha dado los resultados esperados para la ciudad. El responsable institucional para el desarrollo de esta iniciativa de la agenda urbana es Metrovivienda desde el año 1999.

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tarifas que en el tema del acceso. Los diseños de MIB deben dar paso a las transformaciones del contexto y atender de mejor manera las necesidades y dificultades de la población. En un territorio informal y precario, pero con redes instaladas de servicios públicos, el centro de la acción puede referirse a las asesorías frente al uso de estos servicios, a la generación de intermediaciones institucionales para la reducción de tarifas para los estratos más bajos, o a la promoción de empresas comunitarias y vecinales para el manejo de las redes de servicios. • Otro aspecto fundamental para la construcción y consolidación de lo urbano es la convivencia, que se ha venido posicionando como una política institucional para enfrentar los problemas de violencia y delincuencia. Sin embargo, se corre el riesgo de que se quede en la intención de regulación y se olvide la visión del desarrollo. La convivencia, al igual que el de la participación, se ha convertido en un componente casi obligado para las experiencias del MIB a partir de la experiencia del Proyecto “SUR con Bogotá”. • Otro elemento propio del contexto urbano que exige una posición y una decisión por parte de quienes diseñan el PMIB es el referente a las escalas de intervención; ésta debe ser comprendida administrativa, histórica y culturalmente en su dimensión territorial. La insistencia del PMIB en el barrio como espacio para la implementación del mejoramiento no es un capricho, mucho menos una manifestación anacrónica141. Es necesario buscar una determinación de las escalas y combinaciones de herramientas de planeación e intervención para generar equilibrio entre las necesidades administrativas –para las cuales es más fácil el manejo a partir de la dimensión de las localidades y las UPZ– y las características propias de la construcción comunitaria –para las cuales el barrio es la unidad que trasciende hacia la dimensión cultural y de identidad–. • El nuevo suelo urbano que disponga la ciudad se establecerá en dos posibles escenarios. El primero es el crecimiento fuera del perímetro

141

Actualmente, los escenarios administrativos y de planeación han abordado la dimensión zonal, local, distrital, metropolitana y regional como referentes espaciales universales. El hecho de que el mejoramiento se siga planteando a nivel barrial implica dificultades de orden administrativo, de distribución presupuestal y para el diseño de las intervenciones en general. Estos aspectos hacen dudar a muchos de la vigencia de lo barrial como escala de referencia.

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urbano en los municipios circunvecinos de la Sabana de Bogotá, lo cual podrá revivir las dificultades y dramas de un inadecuado proceso de urbanización no controlado y con enormes problemas de planeación. Para evitar esta situación, es necesario garantizar la configuración de un modelo de ordenamiento territorial compartido que contemple los municipios inmediatos a Bogotá y la región. Bogotá no puede darse el lujo de repetir la historia, pero debe ser consciente de que sigue siendo la principal receptora de población por la importancia que representa y por las condiciones y capacidades instaladas, y de que esta recepción se dará independientemente de que tenga que localizarse o no dentro del perímetro urbano. En el segundo escenario, la producción de nuevo suelo urbano se centrará en áreas ya servidas, con infraestructuras adecuadas, bien localizadas y ya incorporadas al desarrollo urbano de la ciudad. Muchas de estas áreas corresponden a zonas intervenidas a partir de acciones de mejoramiento urbano. Si bien es cierto que aquí se refleja la clara articulación territorial del MIB a la ciudad y al modelo propuesto por vías del mercado, también es cierto que si no hay previsión y planeación frente a la construcción futura del territorio desde la lógica global de la ciudad, estas áreas serán transformadas en los procesos de urbanización dirigidos a poblaciones diferentes a las que se pretendió beneficiar en principio. Esto, a su vez, podrá producir procesos de expulsión, nuevas lógicas de segregación socioespacial y problema más graves de urbanización no planificada. • Desde la realidad que develan ambos escenarios, el mejoramiento integral de barrios es más que una acción coyuntural y asistencial; es una acción estratégica para la ciudad que requiere planeación y posicionamiento adecuados, relacionados con la lógica general de la ciudad y su proyección. Dicho de otra manera, es necesario concebir el MIB como una acción fundamental dentro del marco del modelo de ciudad y darle el lugar apropiado en la estructura jerárquica del Distrito para que pueda cumplir con la labor tan importante de la cual es responsable. • Se evidencia la necesidad de construir nuevas metodologías que permitan establecer un diálogo fraterno y real entre la mirada urbana de las instituciones y la mirada de la ciudad construida por las comunidades en materia de necesidades, deseos y aspiraciones, para poder concertar la formulación de planes y la construcción de estrategias de intervención. En 376

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esta discusión, hay que comprender que el punto final no lo constituyen ni la construcción ni la validación y ni el resultado del indicador, sino la construcción y posicionamiento de una línea base que parte de la noción de calidad de vida de la población. • Se debe considerar la necesidad de deslindar la relación mecánica que se establece entre la evaluación de las demandas de vivienda y la valoración del MIB, por cuanto de éste último hacen parte una serie de variables que hasta la fecha difícilmente se conciben de manera articulada y menos aún se ejecutan integralmente como parte de un todo. Así pues, es necesario comprender que existen ámbitos públicos –asociados en principio a los espacios colectivos– y privados –asociados a la vivienda–, y que estos tienen una estrecha relación con la construcción de patrones de ciudadanía, donde la convivencia y la salud de los habitantes se vinculan con el mejoramiento barrial y con las condiciones de bienestar, en la medida en que la “casa” es el lugar donde se forjan los valores y dinámicas socioculturales que se reproducen en los espacios colectivos. Por otra parte, la vivienda en cuanto espacio privado demanda dinámicas de mejoramiento estructural, exigidas por una población considerable a nivel urbano. En este sentido, la intervención en MIB deberá comprender, deslindar e incidir sobre estas dos dimensiones de la vida urbana, la pública y la privada, adelantando acciones pertinentes para ambas. No obstante, esto no significa que todas las acciones deban ser responsabilidad de la entidad que coordina o ejecuta el PMIB; lo que significa es que ellas demandan el concurso del gobierno distrital y de las instituciones del Distrito. La intervención construida desde esta noción, podría abarcar los siguientes ámbitos142:

142

Los tipos mencionados en la tabla se refieren a la tipología barrial construida por la CVP en un esfuerzo previo.

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Tabla No. 49. Parámetros para establecer y valorar la elegibilidad de las zonas de intervención Grado de consolidación para evaluar priorización

Ámbitos de intervención

Tipo 1

Tipo 2

Tipo 3

Tipo 4

Salud (saneamiento básico, ventilación, etc.)

vivienda

Lo privado

Convivencia Mejoramiento estructural Producción, empleo y trabajo Acceso Mejoramiento de vivienda en general

Sistema de espacialidad pública

Salud (recolección de residuos, saneamiento otros servicios)

Lo público

Educación Medio ambiente Accesibilidad y movilidad Socio cultural Socio económico Uso del tiempo libre Convivencia y seguridad

Una dificultad para poder abordar estas dimensiones es la disponibilidad de información. No se tienen datos cuantificados por UPZ y se dispone de información dispersa y copiosa por localidad. Además de esto, la escala barrial, no aparece como algo fundamental, a pesar de la importancia que tiene en la configuración urbana. En ese sentido, es crucial potenciar lo ya acumulado: las tipologías barriales dispuestas por la CVP en sus diversas elaboraciones, para posibilitar la construcción de una zonificación ajustada a las necesidades de la comunidad y no a las demandas de la planeación urbana regional. Al mismo tiempo, se debe permitir el diálogo con la escala zonal, construida desde la noción de UPZ. No sólo es necesario reconocer la escala barrial, sino que es ineludible invertir la lógica de lectura que va de la localidad al barrio, para darle un lugar como unidad 378

Reflexión

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sociocultural fundamental en la ciudad. Se podría disponer igualmente de la información sobre la topología de zonas subnormales y elegibilidad, recopilada por el ICT y por el INURBE. El planteamiento de hace unos años del Banco Mundial y del Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, según el cual la estrategia para enfrentar el problema de la informalidad y la marginalidad es la eliminación de los asentamientos irregulares (Cities Without Slums), es poco viable si no se cambia el enfoque desde el cual se enfrenta la problemática y si no se priorizan los recursos necesarios para ello, pues va a persistir la incapacidad de las ciudades para satisfacer la totalidad de las demandas de hábitat y vivienda, las deficiencias en la provisión de empleo y, en general, las necesidades sociales, económicas y culturales de la población en países con problemas estructurales en el modelo de desarrollo e insuficiencia de recursos públicos y privados para su atención. Una afirmación de este tipo pone nuevamente el MIB como una alternativa crucial para las ciudades y la población urbana. Sin embargo, su enfoque debe dar prioridad a la atención de los intereses y necesidades de la población, por encima de los aspectos definidos desde el interés del sistema económico. Esto no quiere decir que el MIB no obedezca a los criterios de ordenamiento del modelo de ciudad y de productividad; lo que significa es que la población y su bienestar deben ser el centro de la intervención, o de lo contrario los efectos podrán revertirse muy prontamente, pues para la sostenibilidad de cualquier tipo de intervención e iniciativa urbana es fundamental contar con la aprobación de la población, de sus redes sociales y de sus formas organizativas. Es necesario, entonces, definir una mirada política y estructural sobre el MIB, que tenga un enfoque consensuado y establezca un modelo para el PMIB, entendido como elemento articulador de la política de hábitat con énfasis en lo habitacional y el entorno digno, con acciones de orden cuantitativo y cualitativo. En consecuencia, temas como la construcción de VIS, el mejoramiento de la vivienda, la utilización y distribución del suelo urbano, la titulación, y el reasentamiento, entre otros, no pueden estar desarticulados de las acciones del MIB. Posicionar y materializar esta visión es uno de los retos más importantes para el PMIB. El territorio y la comunidad son uno solo; por lo tanto, las acciones que se ejerzan sobre él y la cooperación con sus comunidades no pueden depender del interés de cada actor institucional por separado, sino 379

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que deben articular los esfuerzos y conducirlos de manera coordinada; deben, pues, ajustar el modelo del MIB para garantizar su flexibilidad. Los procesos administrativos y de gobierno de la ciudad han mutado también. La descentralización y la cultura laboral propia del ámbito burocrático, sumadas a la privatización y a la entrega en manos de consultores de muchas de las funciones públicas, debilitan la estructura y la capacidad de sistematización de escenarios como el PMIB que aún no se encuentran posicionados y priorizados desde el gobierno distrital. Este hecho exige la labor de dar cuenta del acumulado existente frente a MIB y garantizar la continuidad de los acumulados y trayectorias, para evitar la pérdida de la memoria institucional y de los procesos ya validados por prácticas probadas, ajustadas y consensuadas. El desarrollo de los 19 planes maestros propuestos en la ciudad de Bogotá afecta también la ejecución de la planeación en la ciudad. Por lo tanto, las propuestas y proyecciones con respecto al PMIB deben tener en cuenta lo planteado en ellos y diseñar las intervenciones de manera diferenciada, dependiendo de los criterios ya estructurados, de las prioridades definidas y necesidades existentes en cada zona. Sin duda, es necesario ahondar en la relación que las acciones del MIB guardan con la aplicación de estos 19 planes. La reestructuración administrativa que hoy afronta la ciudad es un proceso muy importante que permitirá la redefinición de funciones, estructuras administrativas, cargos y procesos de toma de decisiones en general. Es fundamental que dentro de la nueva lógica administrativa, el MIB tenga un lugar destacado como proceso relevante para la ciudad, entendido desde la perspectiva de la coordinación de diversos tipos de acción en una estrategia integral que cuente con la cobertura de una política pública clara y con la infraestructura y la jerarquía pública necesarias. Esta figuración del tema de MIB en la nueva estructura administrativa de la ciudad sería un indicador del mayor alcance adquirido para esta problemática. Ahora bien, el MIB ha venido ganando presencia en las políticas nacionales; su delimitación como un programa específico del Plan de Desarrollo del actual gobierno devela un mayor interés por la problemática. Sin embargo, es necesario que el enfoque trascienda lo referente a obras e infraestructura y asuma una dinámica integral para su desarrollo. Es de vital importancia posicionar el MIB como una clara expresión de la política pública en materia de hábitat, dirigida a sectores de población de bajos ingresos y como estrategia para la superación de la pobreza. En nuestra opinión, el agotamiento del suelo 380

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urbano disponible para urbanizar143 es un escenario que en menos de cinco años será parte de nuestro presente; por ello, la ciudad debe contemplar y anticipar desde ahora escenarios de mediano y de largo plazos en función de la ocupación del suelo urbano. Las acciones de mejoramiento integral de barrios en la ciudad deben estar articuladas bajo un programa estratégico claro de mediano y largo alcance, que supere el carácter coyuntural establecido por la lógica de proyecto y fortalezca un operador institucional que adelante acciones directas relativas al MIB y coordine acciones con las demás instituciones distritales comprometidas. Esto implica que el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios sea posicionado en la estructura orgánica de la ciudad. Una opción para ello sería transformar la Caja de Vivienda Popular en la entidad operadora del PMIB, reorganizando los proyectos que actualmente adelanta, trayendo a su interior otros llevados a cabo por otras entidades distritales relacionadas con el mejoramiento barrial, y construyendo una verdadera coordinación con las instituciones responsables. La CVP se constituiría, entonces, como la Unidad Distrital para el Mejoramiento Integral de Barrios “MIBarrio”. Hay todavía dos elementos en los que es necesario profundizar. En primer lugar, la construcción sólida y consensuada de un marco lógico compartido con todas las instituciones y entidades involucradas en el PMIB; solamente así el concepto y la operativización planteados tendrán un desarrollo concreto a partir de una perspectiva estratégica. En segundo lugar, la utilización de indicadores propios del sistema con el cual ya cuenta la CVP con las modificaciones que sean necesarias.

143

Para finales del año 2006, según fuentes oficiales, la ciudad de Bogotá cuenta con 3.300 hectáreas de suelo urbanizable disponibles. De estas, una quinta parte se destinará a cesiones para vías, afectaciones, infraestructura y equipamiento, y espacio público. Las 2.600 hectáreas restantes se consumirán en menos de cinco años, dado el promedio de urbanización, que oscila entre 400 a 500 hectáreas por año.

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B i b li o g r a f í a

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y vivienda

se terminรณ de imprimir en el mes de septiembre de 2009, en los talleres de Kimpres, Bogotรก, D.C., Colombia.