Foro Público POR ARTE DE BARRIO by Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e Informalidad Universidad Nacional de Colombia

Foro Público

Por arte de barrio Memorias

Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá

NACIONAL FAC U LTA D D E A RT E S FAC U LTA D D E C I E N C I A S H U M A N A S

Foro PĂşblico

Por arte de barrio Memorias

Foro PĂşblico

Por arte de barrio Memorias

Mejoramiento Integral de Barrios en BogotĂĄ 16 y 17 de abril de 2007

FAC U LTA D D E A RT E S FAC U LTA D D E C I E N C I A S H U M A N A S

Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá Facultad de Artes Maestría en Hábitat Rector Moises Wasserman Lerner Vicerrector sede Bogotá Fernando Montenegro Lizarralde Decano Jaime Franky Rodríguez Vicedecano Pablo Abril Contreras Secretario Académico Fredy Chaparro Sanabria Directora de Bienestar Martha Luz Salcedo Barrera Director del Centro de Divulgación y Medios Alfonso Espinosa Parada Coordinador Académico Maestría en Hábitat Carlos Alberto Torres Tovar Coordinación editorial Carlos Alberto Torres Tovar Asistente editorial Gabriela Stephanie Pérez Cardozo Colaboración Sandra Patricia Bustos Guzmán Diseño de pauta y cubierta Marcela Godoy Diseño y diagramación Alejandro Medina Corrección de estilo Claudia Burgos Ángel Impresión Kimpres Ltda.

Bogotá, Colombia, 2009 © Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá Facultad de Artes Maestría en Hábitat. Línea de Investigación: Estudios en Vivienda Grupos de investigación: “Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e Informalidad” “Hábitat y Vivienda” © Autores Varios ISBN: 978-958-719-212-4

Este Foro Público surge como una iniciativa que toma como punto de partida el trabajo adelantado por la Universidad Nacional de Colombia para el “ESTUDIO DE CONCEPTUALIZACIÓN DEL MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS BOGOTÁ D.C.” (2006), que correspondió al contrato firmado con el Banco Alemán KfW y supervisado por la Caja de Vivienda Popular. Grupo de trabajo Director proyecto Arquitecto Carlos Alberto Torres Tovar Mg. Urb. Profesor Asociado Universidad Nacional de Colombia Coordinadores Grupo de Mejoramiento Físico e Infraestructura Juanita Montoya Galvis Grupo de Mejoramiento de la Convivencia y Desarrollo Comunitario Jhon Jairo Rincón García Grupo Administrativo y de Gestión de Proyectos Piedad Marcela Rodríguez Agudelo Asesores Ingeniero Catastral y Geodesta Álvaro Ibatá Ceballos Urbanista Pedro Buraglia Asistente general Donka Atanassova Iakimova Asistentes de investigación Administrador Jhon Jairo Macías Católico Arquitectos Diego Mauricio Cala Rodríguez Jairo Alberto Niño Economista Sandra Catalina Campos Romero Politóloga Johanna Eloisa Vargas Moreno Sociólogo César Augusto Mendoza Beltrán Tallerista Magnolia Ángel Vídeo MIB – Por Arte de Barrio Equipo de edición. Música. Textos utilizados Encarrete. Bogotá, abril de 2007 Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia

NACIONAL FAC U LTA D D E A RT E S

Foro Público Por Arte de Barrio (2007 : Bogotá) Mejoramiento integral de barrios en Bogotá : memorias / comp. Carlos Alberto Torres Tovar. – Bogotá : Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Artes, 2009

154 p.

ISBN : 978-958-719-212-4

1. Desarrollo urbano – Bogotá 2. Embellecimiento urbano - Bogotá 3. Urbanismo – Bogotá I. Torres Tovar, Carlos Alberto, 1965- - comp. CDD-21 711.58 / 2009

Agradecimientos Un reconocimiento y agradecimiento a las personas y entidades sin las cuales no hubiese sido posible adelantar este Foro Público. Fernando Montenegro, Vicerrector de la sede Bogotá. Universidad Nacional de Colombia. Edna Bonilla, Secretaría Distrital del Hábitat –SDHT–. Luz Teresa Gómez, Decana Facultad de Ciencias Humanas.Universidad Nacional de Colombia. Jaime Franky, Decano Facultad de Artes. Universidad Nacional de Colombia. Mercedes Castillo, Economista, Grupo de investigación “Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad”. Universidad Nacional de Colombia. Fabio Giraldo, Coordinador Nacional del programa UN-Hábitat/ Colombia. José Alejandro Bayona, Departamento Nacional de Plantación –DNP–. Fernando Rojas, Secretaría Distrital de Planeación –SDP–. Carlos Torres, Coordinador Académico. Maestría en Hábitat. Universidad Nacional de Colombia. Carlos Mario Yory, Profesor Maestría en Hábitat. Universidad Nacional de Colombia. John Jairo Rincón, Sociólogo, Consultor. Universidad Nacional de Colombia. Pedro Buraglia, Profesor Maestría en Diseño Urbano. Universidad Nacional de Colombia. Leonardo Morales, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –MAVDT–. Carolina Carmona, Secretaría Distrital del Hábitat –SDHT–. Gonzalo Correal, Sociedad Colombiana de Arquitectos –SCA–. Juanita Montoya. Profesora Escuela de Arquitectura y Urbanismo. Universidad Nacional de Colombia. Michael Kleinkatofer, Consultor Proyecto SUR con Bogotá. Francesco Ambrossi, Coordinador Obras con saldo Pedagógico. Carlos Alberto Montoya, Empresa de Desarrollo Urbano –EDU–, Medellín. Juliana Portillo, Empresa de Desarrollo Urbano –EDU–, Medellín. David Millán Orozco, Secretaría de Vivienda Social, Cali. Donka Atanassova, Socióloga, Grupo de investigación “Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad”. Universidad Nacional de Colombia. Gladys Aristizábal, Consultora Internacional. Aura Rosa Castaño, Secretaría Distrital del Hábitat –SDHT–. Ricardo Ramírez, Fedevivienda. Clemencia Escallón, Universidad de los Andes, Bogotá, D.C.

Contenido

Introducción. Foro público por arte de barrio

Presentación. Bogotá, D.C., y el mejoramiento integral de barrios

Pánel de apertura Arq. Fernando Montenegro Lizarralde. Vicerrector de la sede Bogotá. Universidad Nacional de Colombia

Arq. Jaime Franky Rodríguez. Decano Facultad de Artes. Universidad Nacional de Colombia

Soc. Luz Teresa Gómez de Mantilla. Decana Facultad de Ciencias Humanas. Universidad Nacional de Colombia

Adm. Edna Cristina Bonilla Sebá. Secretaría Distrital del Hábitat

Arq. Carlos Alberto Torres Tovar. Mg. Urb. Coordinador Académico Maestría en Hábitat. Universidad Nacional de Colombia

Pánel 1. Mib, modelo de desarrollo y modelo de ciudad

1.1. El modelo de desarrollo propuesto sobre el cual se configura la ciudad

1.2. Caracterización del modelo de ciudad en Bogotá

1.3. Los aportes del MIB en Bogotá en relación con el modelo de ciudad

1.4. Consideraciones del pánel: modelo de desarrollo y modelo de ciudad

Pánel 2. Políticas de mib en el contexto urbano

1.1. Política de MIB

1.2. Criterios del diseño de la política de MIB

1.3. Aportes de los distintos enfoques de MIB implementados a lo largo del tiempo 1.4. MIB como estrategia integral para la ciudad: cambios y compromisos 1.5. Consideraciones del pánel: políticas de MIB en el contexto urbano

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Pánel 3. Experiencias de mib 91 1.1. Proyecto Sur con Bogotá. Un modelo de desarrollo con participación comunitaria 91 1.2. Proyecto Obras con Saldo Pedagógico –OSP–, Departamento Administrativo 96 de Acción Comunal Distrital –DAACD– (1996-2000), Bogotá, D.C. 1.3. Proyecto de Recuperación Ambiental y Consolidación Habitacional en Sistemas 98 Naturales Urbanos. Quebradas y Laderas 1.4. Proyecto de recomposición integral del entorno de las lagunas el Pondaje 102 y Charco Azul 1.5. Consideraciones del pánel: experiencias de MIB 104 Pánel 4. Proyecciones y potencialidades del mib 107 1.1. Importancia y potencialidades del MIB 107 1.2. La ciudad: territorio en construcción (el futuro del mejoramiento integral 111 de barrios) 1.3. Consideraciones del pánel: proyecciones y potencialidades del MIB 112 Pronunciamiento público sobre mib y ciudad Declaración sobre mejoramiento barrial

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Bibliografía y otras fuentes

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Anexos Anexo 1. Presentaciones foro público Anexo 2. Documentación mib. Cd-rom Presentación Índice 1. Mejoramiento integral de barrios 2. Planeacion y participación 3. Hábitat 4. Diagnósticos y caracterizaciones urbanas 5. Pobreza urbana 6. Convivencia, seguridad y cultura ciudadana 7. Gestión y administración pública 8. Varios

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Introducción

F o r o p ú b l i c o p o r a rt e d e b a r r i o

El Mejoramiento Integral de Barrios –MIB– no es un hecho nuevo. Por el contrario, existe una trayectoria de carácter nacional e internacional de más de treinta años, en los cuales se han explorado diferentes enfoques. Originariamente el MIB estuvo orientado a la provisión de servicios urbanos en los barrios con carencias de infraestructura, a fin de ofrecer condiciones de salubridad mínimas y saneamiento básico, y de regularizar la tenencia de la tierra. Actualmente el MIB atiende carencias sociales urgentes (servicios dirigidos a grupos vulnerables como guarderías infantiles y otros equipamientos); y se ha convertido en un vehículo eficiente para que el Estado implemente distintas estrategias de acción social. El MIB se ha transformado en una estrategia, a lo largo y ancho de América Latina, para dar respuesta a las realidades urbanas en la cuales los propios pobladores han gestionado su hábitat como solución alternativa; situación que no corresponde al desarrollo formal o planificado de las ciudades y que resulta, la mayoría de las veces, precario e inestable. Durante muchos años, el énfasis del MIB estuvo en los aspectos físicoespaciales, concediéndole al MIB un carácter de mejoramiento de la infraestructura que pretendía a la vez garantizar el embellecimiento de la ciudad. Sin embargo, este enfoque no resistió mucho tiempo y se fueron sumando distintas perspectivas tendientes a identificar el problema de la informalidad desde 11

Fo r o P ú b l i c o

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Memorias

el punto de vista del desarrollo integral, enfoque que contempla las facetas sociales, productivas, culturales y territoriales de manera compleja y con la misma importancia que tuvo lo físico-espacial. El enfoque de hábitat refuerza, desde otra perspectiva, el aspecto ambiental, vinculándolo, por un lado, al tema de la sostenibilidad de los asentamientos humanos y, por otro, a la preservación de los recursos naturales. Estos elementos constituyen los retos del tema ambiental y evidentemente integran los desafíos de los desarrollos teóricos, pero sobre todo de la materialización concreta del hábitat, por ello deben ser definitivos en la formulación, diseño y ejecución de los proyectos de MIB. Son muchos los desafíos que hoy enfrenta el MIB. Los principales, a nuestro modo de ver, son los relacionados con su adopción como una acción estratégica para la ciudad, que debe trascender la simple intervención y el carácter asistencial, para convertirse en una estrategia indispensable y práctica. Un segundo reto es la concreción de un enfoque y un modelo de trabajo que le permita integrar las perspectivas existentes y ser realmente integral. Un tercer reto consiste en la visibilización como estrategia ante varias instancias: primero, frente a las instituciones del Estado mediante la construcción de una política pública integral y permanente; segundo, frente a las comunidades de pobladores mediante el reconocimiento de la importancia de las acciones de mejoramiento en su calidad de vida en general; y, tercero, frente a los círculos académicos, que están en mora de reconocerlo como un tema de estudio fundamental para la ciudad. En aras de aportar a la superación de estos tres retos, este Foro Público se constituye en un hito para tratar el tema a nivel distrital, y recoger las experiencias y visiones existentes en el ámbito nacional, en un espacio para oxigenar las experiencias de trabajo en materia de MIB y en una oportunidad para dar cuenta de su importancia para la ciudad latinoamericana a partir del caso de la ciudad de Bogotá. El Foro Público se propuso tres objetivos: 1. Dar a conocer el tema del Mejoramiento Integral de Barrios –MIB– y su importancia estratégica para la ciudad de Bogotá. 2. Dar cuenta de los procesos y propuestas actuales en torno al MIB, su viabilidad y su desarrollo.

Introducción. Foro

público por arte de barrio

3. Generar un pronunciamiento público sobre el MIB que permita posicionar el tema desde los distintos actores y sujetos partícipes del Foro Público. De acuerdo con esta perspectiva, el Foro Público abordó diferentes aspectos del MIB por medio de la metodología de pánel, en la cual los panelistas presentaron sus ponencias por espacio de veinte minutos, moderadas por un profesor de la Universidad Nacional de Colombia, con la interacción del público a través de preguntas o a través de la moderación misma en los siguientes ejes temáticos: 1. Modelo de desarrollo y modelo de ciudad 2. Políticas de MIB en el contexto urbano 3. Experiencias de MIB 4. Proyecciones y potencialidades del MIB El propósito de este documento de memorias del Foro Público Por Arte de Barrio: Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá, es posicionar el tema a partir de las experiencias de quienes participaron en este encuentro. La pretensión es, ante todo, construir espacios de reflexión sobre un tema de importancia vital para Bogotá –y seguramente para muchas de las ciudades colombianas y latinoamericanas–, y a la vez estimular dichas reflexiones. El presente documento de memorias es, entonces, la síntesis de los temas tratados y de las discusiones generadas en cada uno de los ejes temáticos, que concluyó con la Declaración Pública sobre Mejoramiento Integral de Barrios “La ciudad desde la perspectiva de derechos”. Arq. Carlos Alberto Torres Tovar, Mg. Urb. Profesor Asociado Coordinador Académico del Foro Público Ciudad Universitaria. Bogotá, D.C. Universidad Nacional de Colombia

Presentación

B o g o t á , D. C . , y e l m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s

Para comprender la manera en la que desde la administración de la ciudad se ha considerado el tema del Mejoramiento Integral de Barrios –MIB– es necesario conocer cómo se han dado los procesos de crecimiento y ordenamiento. Bogotá ha tenido diferentes intentos de planificación que han hecho que la ciudad se construya por partes. La ciudad ha crecido sin continuidad en el planeamiento: Hasta la década de los años sesenta Bogotá se construyó con excelentes parámetros urbanos; después, procesos no controlados de transformación y de densificación, generaron importantes condiciones de deterioro” (Ponencia Secretaría Distrital del Hábitat, 2007).

La ciudad sufrió una gran destrucción provocada por la violencia en el hecho conocido como El Bogotazo. Luego de esta ruina física la ciudad se levanta de las cenizas para iniciar un nuevo ciclo; durante las décadas del cincuenta y el sesenta el urbanismo toma un nuevo aire. Comienza un proceso acelerado y poco controlado de recepción de población, hecho que tomó por sorpresa a los dirigentes de la ciudad a quienes, a pesar de las decisiones tomadas, les fue imposible controlar la situación de caos que enfrentaba la ciudad. Estos hechos hacen que hoy la ciudad sea definida como una ciudad “mal construida: sin parámetros ni principios de planeación”, con serias 15

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Memorias

dificultades para el acceso al suelo por parte de los más pobres –lo que genera asentamientos ilegales con insuficiencias en su bases y equipamientos–, y con un alto nivel de pobreza y segregación. Las condiciones de desarrollo urbano de la ciudad asociadas al bajo ingreso y dificultades de acceso al suelo han propiciado: la generación de un modelo de ocupación del territorio por fuera de los parámetros urbanísticos; un déficit tanto en la cobertura como en la calidad de los sistemas públicos de provisión de servicios públicos y sociales; deficiencias en la accesibilidad; y mala calidad ambiental y de las viviendas. Ante estas dificultades las diferentes administraciones han buscado implementar una serie de programas con el fin de mejorar las condiciones de vida de los habitantes y garantizar el derecho a la ciudad. El Plan de Ordenamiento Territorial –POT– integra el MIB en su política social como un mecanismo para resolver la situación de pobreza mediante la integración de las dimensiones social y territorial con las estrategias transversales de participación ciudadana y de coordinación interinstitucional. Con la aprobación del POT para Bogotá se avanza visiblemente, pues el MIB está integrado como una política que no depende de una administración de turno sino que se perfila como una política de largo aliento. En este sentido, la Secretaría Distrital del Hábitat –SDHT– se crea gracias a la reforma institucional hecha a las entidades del Distrito en 2006 dando cumplimiento al objetivo del POT y a su política de hábitat. De conformidad con el acuerdo1 que le da origen, la Secretaría Distrital del Hábitat tiene por objeto “…formular las políticas de gestión del territorio urbano y rural en orden a aumentar la productividad del suelo urbano, garantizar el desarrollo integral de los asentamientos y de las operaciones y actuaciones urbanas integrales, facilitar el acceso de la población a una vivienda digna y articular los objetivos sociales económicos de ordenamiento territorial y de protección ambiental” (artículo 115 del Acuerdo 257 del 30 de noviembre de 2006). Bajo estas consideraciones el Distrito formula una propuesta de desarrollo para la ciudad desde la perspectiva del hábitat, que pretende ser

Acuerdo 257 del 30 de noviembre de 2006. “Por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, Distrito Capital, y se expiden otras disposiciones”.

Pr e s e n t a c i ó n . Bogotá, D.C.,

y e l m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s

integral para cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio2 para la erradicación de la pobreza. Secretaría Distrital del Hábitat –SDHT– Mejoramiento Integral de Barrios

En el año 2000, los líderes de 189 países se reunieron en la sede de Naciones Unidas de Nueva York y aprobaron la “Declaración del Milenio”, que se tradujo en un plan de acción que creó 8 objetivos para erradicar la pobreza, conocidos como los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que deben alcanzarse para 2015.

P á n e l d e a p e r t u ra

Arq. Fernando Montenegro Lizarralde Vicerrector de la sede Bogotá. Universidad Nacional de Colombia

La reflexión que se ha generado últimamente sobre los asentamientos subnormales ha logrado plantear soluciones, fundamentalmente, a través de lo que se ha denominado programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Hemos entendido que el problema de los barrios subnormales no es un problema sectorial ni es un problema parcial de ciertas comunidades para las que se deben hacer algunos esfuerzos con el fin de lograr que se integren a las ciudades. La administración contemporánea de la ciudad ha entendido que este tipo de problemas afecta a la ciudad en su conjunto y el desarrollo de sus posibilidades de expansión y crecimiento, es decir, que los barrios subnormales –los barrios que tienen dificultades de desarrollo frente al resto de la ciudad–, son un inconveniente no solo para las personas que en ellos viven sino para todos los habitantes de la ciudad. En Bogotá la situación apremia. El crecimiento que tiene la ciudad en estos momentos, implica una relación inmediata con todo el conjunto regional y el mejoramiento de barrios deja de ser un problema de tipo urbano para convertirse, fundamentalmente, en uno relacionado con la definición de la ciudad. Hace algunos años se entendió que no existía una ciudad sin relaciones entre la metrópolis y el conjunto regional que la circunda, que la ciudad es un problema integral, de conjunto, y que debe ser atendido en todas sus 19

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Memorias

dimensiones. Bajo esta perspectiva, la noción de MIB es parte fundamental para la superación de las posibilidades de competitividad que tienen la ciudad de Bogotá y la región central, y en tal sentido este tipo de foros busca nuevos argumentos y nuevas posibilidades para entender cuál es el papel fundamental del MIB. En buena hora la Universidad Nacional de Colombia y el conjunto de universidades de Bogotá, han empezado a comprender cuál es su papel en el desarrollo de la ciudad, y han empezado a trabajar conjuntamente con las autoridades, los distintos actores y los ciudadanos para lograr una mejor comprensión sobre las posibilidades de mejorar las condiciones de la ciudad a través de estudios académicos que se encuentren involucrados en el tema. El programa de Maestría en Hábitat de la Universidad Nacional de Colombia, dirigido por el arquitecto Carlos Torres, ha estado trabajando muy juiciosamente en la idea de entender qué es el hábitat y ha logrado formular una perspectiva distinta, entendiendo que no es solo un problema de la vivienda de los sectores subnormales, sino del conjunto completo de la región, y bajo esta premisa y como resultado de discutir y referirse al tema se comienza a emplear un lenguaje totalmente distinto. Inauguro este Foro Público con el mayor entusiasmo, y con el ánimo de que podamos dar pasos importantes en el aprendizaje y en el conocimiento de lo que es el problema del hábitat, la vicerrectoría de la sede Bogotá le brinda todo su apoyo.

Arq. Jaime Franky Rodríguez Decano Facultad de Artes. Universidad Nacional de Colombia

El déficit cualitativo de la calidad urbana es un déficit acumulado. Tal afirmación, que se debe entender históricamente, se refiere al hecho de que los problemas que han surgido en cada momento de la historia y en los que se han interesado los actores políticos y sociales, no han sido totalmente resueltos en su momento. Esto se hace particularmente evidente en el caso de los asentamientos que han sido denominados de múltiples maneras en el tiempo, como marginales, piratas, subnormales, emergentes, ilegales, periféricos; denominaciones que muestran el modo en que son vistos o quieren tratárseles. Como quiera que sea, los problemas siguen sin solución y resultan cada vez más complejos. La preocupación por dotar de una estructura organizativa a la ciudad se remonta al momento mismo de las primeras fundaciones españolas; se suman las preocupaciones posteriores por la higiene, el espacio público y los elementos físicos de la infraestructura, o por los espacios de la vivienda, y más recientemente las relacionadas con la sostenibilidad, la competitividad, la movilidad, el territorio, entre otras. De allí se desprende que: 1. Si tenemos en nuestros barrios una problemática acumulada, su solución no puede ser inmediata, se debe ubicar en horizontes de largo plazo; de lo que se trata es de iniciar procesos que permitan, eso sí, frenar en el plazo 21

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inmediato el crecimiento del problema e iniciar el tránsito hacia soluciones más permanentes. 2. De la complejidad acumulada se desprende también que la situación debe ser abordada integralmente; los problemas están tejidos entre sí, y por lo tanto, deben ser enfrentados en conjunto. El abordaje complejo parte de reconocer el tejido, y hacerlo evidente como un modelo de aproximación antes que como un modelo de intervención. 3. El horizonte de largo plazo que impone una aproximación compleja exige la incorporación de los diferentes actores implicados, en especial de la participación ciudadana, situación ampliamente reconocida en los programas de MIB. Implementar estas medidas involucra un cambio de proceder y un cambio profundo en nuestro modo de ver. No se trata únicamente del logro de los fines deseados, sino que el modo de plantear las soluciones en la larga duración son las que promueven un cambio real. El reconocimiento de múltiples actores y de múltiples enfoques choca con los modos tradicionales de ver y proceder; los cambios necesarios para la constitución de ciudadanos en el sentido moderno del término, referido a alcanzar la mayoría de edad y de valerse por sí mismos, son retos que de ser superados, conllevarían a un mejoramiento y disminuirían el riesgo de la aparición de soluciones insostenibles. El empoderamiento de la comunidad, utilizando términos venidos de otras áreas de análisis, que resulta también necesario, se enfrenta con la adopción de una actitud inhabilitante por parte de nuestros profesionales y técnicos que los lleva a asumir una visión asistencialista, criticada, pero aún presente en nuestra cultura. En síntesis creo, y debo utilizar la primera persona, que lo esencial es cambiar nuestro proceder para no repetir la historia y evitar enfrentarnos al futuro apelando a los paradigmas del pasado que, en el caso que nos ocupa, han resultado un tanto inoperantes o ineficientes. Es prudente aclarar que considero la ciudad, y específicamente el barrio, como el espacio más propicio para el pleno desarrollo del ser humano, y es, sin duda, el mejor que hasta ahora hemos podido construir. Como lo definiera en los años treinta William Munro, en la Enciclopedia de las Ciencias Sociales: La ciudad es más rica que el campo, más hábil, más erudita, con más iniciativas, más filantropía, en ella hay más ciencia, más divorcios, más alienados, más accidentes, más ricos y

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más pobres, más personas inteligentes y más tontos. Es característico de la vida ciudadana el encuentro, la mezcla y en definitiva, la comprensión mutua de toda clase de gente. (Munro, 1930: 479, citado por Ramiro Cardona Gutiérrez, La ciudad y la gente).

La Universidad debe ser vista, entonces, como un agente calificado y debe incorporarse, y así lo ha venido haciendo, al planteamiento y acompañamiento de los proyectos particulares orientados hacia el mejoramiento de las condiciones de la calidad de vida en el ámbito de la Secretaría Distrital del Hábitat. En un panorama de cambio como el que se presenta, es claro que la Universidad no tiene todas las respuestas, pero puede ayudar a construirlas; su diversidad y la amplitud de las áreas de su competencia le permiten el acompañamiento en los abordajes complejos. Entre ellos estarían la consolidación de iniciativas de cogestión para atender aspectos tales como estimular modelos de competitividad cooperativa, de manera que la sostenibilidad de las soluciones se vea favorecida; desarrollar y aplicar en nuestra ciudad metodologías de codiseño o diseño participativo. Es decir, la Universidad puede ir mas allá de la superficie en un mundo gobernado por la superficie. La integración de actores es inaplazable y fundamental, más en contextos como el nuestro, cuyas problemáticas son particulares y no hacen ya parte de los temas de las agendas de orden global, o si lo hacen no ocupan realmente la atención. No se trata de aislarnos de la pelea global del libre mercado y del libre cambio, porque existe; se trata, como diría Alejandro Piscitelli frente al mundo de la cibercultura y del ciberespacio, de comprender muy profundamente y actuar desde esa comprensión; es muy diferente estar desconectados en el norte donde se desconecta por hartazgo que estar desconectados en el sur donde se desconecta por privación.

Soc. Luz Teresa Gómez de Mantilla Decana Facultad de Ciencias Humanas. Universidad Nacional de Colombia

Solo hace 50 años la población se distribuía entre un 30% en la ciudad y un 70% en el sector rural. Hoy esta distribución poblacional se ha invertido completamente, como resultado de los procesos migratorios ocasionados por nuestra consuetudinaria violencia. Como resultado de esto millones de personas se hacinan en los cinturones periféricos de las grandes ciudades. A principios de abril de 2007, la directora del Departamento Nacional de Planeación –DNP– afirmó que en Colombia existen 19 millones de personas cuyo ingreso mensual es menor a $250.000 y 9 millones de personas perciben menos de $100.000 mensuales. ¡Las cifras no pueden ser más alarmantes! Ante esta situación la Universidad Nacional de Colombia debe asumir la responsabilidad de pensar seriamente el problema urbano que incluye, por supuesto, una reflexión profunda acerca de lo que significa habitar la ciudad. Habitar implica ocupar un espacio. Así el 70% de los colombianos habitamos espacios urbanos, es decir, construimos ciudades. Espacios que previamente a su realidad material fueron pensados. Ángel Rama, a propósito de las ciudades latinoamericanas, afirma que: … antes de ser una realidad de calles, casas y plazas, las que sólo pueden existir y aún así gradualmente, a lo largo de un tiempo histórico, las ciudades se emergían ya completas por un parto de la inteligencia en las normas que las teorizaban, en las

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actas fundacionales que las estatuían, en los planos que las diseñaban idealmente, con esa fatal regularidad que acecha los sueños de la razón (Rama, 1985).

Tenemos así una concepción de la ciudad pensada desde una racionalidad letrada que considera legítimo su argumento avalado por la condición hegemónica que le otorga una estructura de poder. Ciudad del deber ser, espacio para una particular forma de concebir el habitar dentro de una específica forma de entender el orden, el progreso, la razón, y que mediante la ley y la planificación, instrumentos propios de su condición de poder, pretende hacer legítimo lo legal. Las ciudades pensadas establecieron sus órdenes, con su doble acepción (organización y mandato), y como espacios que trascendieran la inmediatez de una fonda o una tienda, quisieron plasmar en la construcción sólida de edificios, en el diseño estructurado de sus calles, en su centro planificado y ordenado, la continuidad que querían darle a sus instituciones. El comienzo de las ciudades latinoamericanas pensadas para la conquista y la colonia, estableció el sistema jerárquico y rígido de la misión civilizadora y evangelizada, desde una prospectiva, desde una racionalidad, desde un orden, desde la particular mirada de unos habitantes con poder. Pero esta concepción tipológica, este deber ser, ha encontrado desde sus comienzos otras racionalidades, con otras formas de habitar el espacio, otras maneras de hacer cultura, otras formas de cultivar y construir. Por eso no podemos hablar de una única Bogotá, sino de varias Bogotás que desde hace más de 463 años intentan habitar esta hermosa altiplanicie. Otras nacionalidades, intereses y poderes han establecido nuevos órdenes, usos del espacio y construcciones culturales en la ciudad real que rompe las dicotomías establecidas entre lo público y lo privado, lo ilegal y lo legítimo, lo formal y lo informal, el centro y la periferia. Estas ciudades construidas con muchos esfuerzos, habitadas al margen, han establecido otras legitimidades dictadas por el ejercicio de la supervivencia que no en pocas ocasiones están en franca contradicción con las normas y las jerarquías estéticas de los planificadores. Así, la ciudad que no acoge en todos sus espacios a todos los habitantes, puede ser simplemente una sumatoria de no lugares, sitios que no generan ninguna pertenencia, espacios de otros. La consecuencia social inmediata de esta forma de vivir en la ciudad es ni más ni menos que la anomia, la carencia de representatividad de los intereses privados en los intereses públicos y, físicamente, una serie de ghettos unidos por avenidas. 26

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Por supuesto que la ciudad moderna requiere para hacer más eficaz su uso, de la razón modernizadora de la planeación y del uso conveniente de la técnica. Sin embargo, la ciudad real reinventa con su movimiento cada día en la práctica, nuevos planes, nuevos símbolos y otros lenguajes. Es decir, que en el campo de lo urbano se expresan, más que espacios, territorios con su clara connotación de individuos y pertenencias. Para entender el espacio es preciso entender las espacialidades subjetivas, la específica referencia al microespacio de la vida cotidiana presente y particular. Y si pensamos en una ciudad real, pensemos en los territorios bogotanos marcados y conquistados por grupos de habitantes muy diversos surgidos no solo de la estratificación formal, derivada de los usos, bienes y servicios, sino de la estratificación de los símbolos que habitan la ciudad con espacialidades y temporalidades bien diferentes. Por todo lo anterior, la Facultad de Ciencias Humanas manifiesta su voluntad de integrarse a las tareas que seguramente se emprenderán como consecuencia de este Foro Público. Esta sede de la Universidad está ya comprometida en la tarea de integrarse sistemática y profundamente con la ciudad de Bogotá, que es su ámbito inmediato. Desde la Facultad entendemos que estos procesos de mejoramiento barrial no son solo procesos infraestructurales que buscan la integración de los ciudadanos. Actualmente una tercera parte de los habitantes de Bogotá, ratifican su condición de excluidos de la ciudad pensada, planificada, aquella a la que los medios de comunicación le entregan día a día, como deber ser, en un microcosmos contradictorio en el que se destaca la condición de limitación, de no participación de los beneficios. Encuentra solo su posibilidad de inclusión en el modelo hegemónico de ciudad, cada vez más distante, y sus lógicas de acción, sus formas de habitar, irracionales y hasta penalizables. Podríamos decir que además de excluidos se sienten estigmatizados. La pregunta que surge es si es posible construir, cultivar y habitar la ciudad con estas lógicas distintas. Y si cabe en el pensamiento y en la realidad una ciudad que incluya la diversidad, que permita la expresión de las culturas y los territorios. La integración es un proceso complejo y dialéctico que se mueve conjuntamente con la diferenciación. Integración-diferenciación son las dos caras de una misma moneda. Por lo tanto, tendremos que pensar en procesos de 27

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integración social y comunitaria que tengan presente estos dos aspectos. En Colombia y en sus ciudades, han sido los procesos de diferenciación, de participación desigual de los recursos, de apropiación diferenciada de los espacios y los bienes, los que han estado en la base de la desintegración y la pérdida del sentido de identidad y, por lo tanto, pretender homogenizar las formas de vinculación social, sin tener en cuenta las diferencias de clase, de etnia o de género, será sin duda un ejercicio inútil. Ahora bien, debemos señalar que la integración-diferenciación se mueve en ámbitos distintos. En primer lugar, los procesos de integración–diferenciación se estructuran funcionalmente, de acuerdo con la necesidad de vincularse estructuralmente a la dimensión social del trabajo. En una sociedad diferenciada no podemos ponernos fuera del mercado, del consumo, de los desarrollos tecnológicos, de los medios de comunicación, de los procesos de globalización, ni de una estructura de clases. En segundo lugar, la integración-diferenciación es siempre un proceso ético, ya que está fundamentado en valores. Es decir, que la axiología es un componente insoslayable de la reflexión acerca de la integración. El elemento de la acción también está presente, pues se expresa en la vida cotidiana. Por decirlo de alguna manera los valores son actuados diariamente; se manifiestan de diversas formas de moral cívica. Y en tercer lugar, la integración-diferenciación es un proceso cultural que involucra el mundo de lo simbólico, de los significados (Beriain, 1996). El maestro Basil Berntein (1988), ha señalado en varios de sus textos cómo el siglo XXI será el siglo de los cambios en el control simbólico. Esta mirada es más que pertinente e indispensable para pensar de otra forma nuestras ciudades, pero no solo para pensarlas, sino para hacerlas reales, en tanto las concibamos como crisoles de culturas que se hacen posibles en la cotidianidad de la vida urbana. Cada una de nuestras acciones cotidianas encierra un profundo sentido cultural y, por ende, simbólico, pero lo importante es que estos simbolismos puedan ser transformados y reconstruidos socialmente de manera nueva. Estos tres ámbitos, funcional, ético y simbólico, nos permiten ver la complejidad de los procesos integradores en el caso concreto de nuestra ciudad. La integración funcional supone la construcción de las condiciones básicas para 28

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que los habitantes puedan expresar su potencialidad de ciudadanos. Exige, entonces, la garantía de partición en los bienes y servicios de la ciudad. En este sentido el reto para Bogotá es muy complicado. En 1938 era apenas un villorrio de 330.000 habitantes, que en tan solo 55 años se convirtió en una metrópoli de 6’840.116 habitantes (DANE, 2006). Es comprensible, entonces, que en un desarrollo tan vertiginoso, la planeación, la utilización racional del espacio y la distribución equitativa de los recursos, encuentren serias contradicciones entre el deber ser y el ser. Este espacio de la ciudadanía y del respeto por la diferencia, nos parece trascendente y creemos que la academia debe comprometerse en su realización.

Adm. Edna Cristina Bonilla Sebá Secretaría Distrital del Hábitat

Presentaré tres puntos fundamentales: 1. El compromiso que nos guía en la administración de la Secretaría Distrital del Hábitat –SDHT– para cumplir todos los objetivos propuestos. 2. Cómo es entendido el programa de MIB en la SDHT. 3. La misión y las funciones principales de la SDHT, creada en noviembre de 2006 mediante una reforma administrativa de la ciudad.

El compromiso de la Secretaría Distrital del Hábitat El compromiso de la administración de la ciudad y el alcalde es garantizar los derechos, los derechos fundamentales y los derechos que se hacen palpables en el tema del hábitat. Y el hábitat no lo entendemos únicamente como la vivienda; creemos que debe ser el derecho al goce de la ciudad, a tener un buen espacio de vivienda, a que las personas mejoren su calidad de vida y alcancen lo que debería ser una vida digna, que necesariamente debe pasar por lo que es una vivienda digna. No se puede hablar de alta calidad de vida o de aceptable calidad de vida si no se tiene un buen sitio donde vivir. Hemos llegado a la conclusión de que el tema del hábitat es social; está dentro de lo que se ha llamado el eje urbano-regional del Plan de Desarrollo 31

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de la ciudad. Mejorar el hábitat es mejorar la calidad de vida de las personas que viven en la ciudad, es decir, de los bogotanos. Partimos de uno de los Objetivos de las metas de desarrollo del milenio que es erradicar la pobreza extrema y el hambre. Frente a la referencia anterior de las cifras de pobreza, y de la situación social en la ciudad, –y aunque la SDHT está satisfecha frente a los logros–, tenemos una tarea y una responsabilidad enorme, ya que aún hay personas que se acuestan sin comer o habiendo tenido una única comida. Para 2015 se deben haber cumplido todas las metas de desarrollo del milenio. Todos los programas sociales de la alcaldía están dirigidos a la erradicación de la pobreza y a garantizar la sostenibilidad del medio ambiente. Hemos decidido separar, solo administrativamente, ambiente y hábitat, pero creemos que tienen una complementariedad enorme. La SDHT asume las responsabilidades que Colombia ha aceptado con el mundo, como por ejemplo el respeto a la Declaración Universal de los Derechos Humanos, al Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales –DESC– y a la Constitución Política de Colombia (1991) en la cual hay dos énfasis especiales, el derecho a la vivienda digna y el derecho al ambiente sano. ¿Qué hace Bogotá para cumplir con las responsabilidades? En el marco de la política pública en el Distrito, se ha abordado desde dos perspectivas: la primera es el Plan de Desarrollo “Bogotá sin indiferencia”, y la segunda el Plan de Ordenamiento Territorial –POT–, en ambos hay unas referencias explicitas a la forma como entendemos el PMIB. El Plan de Desarrollo articula cuatro ejes: el social, el urbano-regional, de conciliación y de gestión. Las metas del Plan de Desarrollo están ubicadas dentro del eje urbano-regional, y dentro del programa del eje urbano se incluye el hábitat en los barrios y las Unidades de Planeamiento Zonal –UPZ–, esto es, el mejoramiento del entorno de las viviendas, de las personas. Reconocemos que la administración presenta falencias, precisamente donde se critica a la administración es en el tema de vivienda y de hábitat. Tenemos que cumplir con las metas del Plan de Desarrollo; sin embargo, el programa de MIB es de los proyectos que han cumplido y sobrepasado las metas del Plan de Desarrollo. En el POT existe una política de Hábitat y Seguridad Humana que aborda el tema de vivienda y de la política habitacional, a la cual haré referencia más adelante. 32

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Articulación del programa de MIB en Bogotá desde la SDHT Esta es una ciudad con un ritmo de crecimiento acelerado que exige permanentemente de acciones de mejoramiento integral, se requiere que las personas pobres y excluidas tengan un reconocimiento por parte de la ciudad. Se afirma que “Bogotá tiene muchas ciudades al interior de la misma ciudad”, y efectivamente, para nosotros esto es evidente. Desde la SDHT soñamos con una ciudad no segmentada, no deberían existir esos grandes ghettos que existen intercomunicados solamente por vías. Reconocemos dos ciudades distintas. La primera es la ciudad planeada, en ella hay unos buenos parámetros urbanos, es toda la parte formal de la ciudad que, de acuerdo con los cálculos, equivale a las dos terceras partes de la ciudad. La otra ciudad es una ciudad mal construida, que casi siempre surge de la ilegalidad, de la informalidad, en la que no hay principios y ni parámetros de planeación. Se calcula que más o menos el 23% del área urbana tiene un origen ilegal, es el espacio donde habitan los pobres, personas que no tienen garantizados sus derechos. Tenemos unas deficiencias enormes, no solo de accesibilidad, sino en la calidad de las viviendas. Hay un déficit habitacional grande, deficiencias en cobertura de servicios públicos y en la calidad ambiental, pero existen dificultades enormes para que esas personas tengan acceso a los mejoramientos de estas situaciones. La principal consecuencia de la ilegalidad es el costo; intervenir un asentamiento ilegal es mucho más costoso que construir ciudad, que planear la ciudad, adicionalmente a esto existen consecuencias políticas, fiscales, ambientales, económicas y sociales. • Para nadie es un secreto que con la vivienda es muy fácil hacer política, por ejemplo, en este año de difíciles condiciones políticas, hay candidatos a los diferentes cargos públicos haciendo política con la vivienda, incluso engañando a las personas. Ahí hay unas intermediaciones clientelistas que nos preocupan. • En el área fiscal cuando no se actúa de forma efectiva sobre la ilegalidad, se crean mayores costos por los subsidios y por la intervención para la adecuación. • Desafortunadamente estos asentamientos siempre se ubican en zonas que producen una presión enorme al ecosistema, los recursos naturales son 33

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insuficientes y eso conlleva una crisis ambiental. Hay asentamientos que están en unas zonas muy complicadas. En 2007 hemos realizado una intervención directa en la zona de Nueva Esperanza –localidad de San Cristóbal–, donde habían 1.198 familias por evacuar; se debe intervenir el territorio rigurosamente, pues se evacúa una familia y en la noche siguiente ya hay otra ocupando ese espacio. Las dificultades económicas y sociales se refieren a la persistencia de unas condiciones de pobreza, de bajas tasas de escolaridad, de hacinamiento y problemas de salud; esto último se está interviniendo con el programa Salud a su Hogar, de atención primaria, coordinado por la Secretaría Distrital de Salud. La SDHT apoya el programa de MIB porque ve en el mejoramiento un mecanismo de superación de la pobreza. Se deben mejorar las condiciones de hábitat de las personas y el programa de MIB contribuye, de una u otra forma, a que las personas mejoren su situación de pobreza. Para esto trabajamos en dos dimensiones: la primera es de intervención social, en la que mediante el trabajo con la comunidad ella misma prioriza las obras según sus necesidades; la segunda es la intervención territorial. Existen unas estrategias transversales que penetran directamente a las comunidades. Se desarrolla el tema de la participación ciudadana para que las personas se apropien de la gestión colectiva y desarrollen una cultura democrática. Con la aplicación de los planes maestros se quiere lograr una coordinación institucional de fortalecimiento local. Sucede que cuando la SDHT asume la coordinación de los planes maestros el IDU hace una intervención, el Acueducto hace otra, las Secretarías de Educación y Salud, y cada entidad del Estado interviene sin una coordinación adecuada. El programa de MIB está coordinando la intervención en los barrios y en las localidades.

Misión y funciones de la Secretaría Distrital del Hábitat La Secretaría Distrital del Hábitat cree que el programa de MIB es la forma ideal para mejorar la calidad de vida, pero se necesita crear la institucionalidad para ello. A finales de 2006, a través del Acuerdo 257 del 30 de noviembre, se cambió el ordenamiento básico para la ciudad. Antes de la reforma administrativa en el Distrito había 52 entidades, todas al mismo nivel, por ello los consejos de gobierno eran de una enorme complejidad. La reforma organizó 34

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la administración de la ciudad en doce grandes sectores y se adjudicó una cabeza a cada sector. Entre las secretarías que se crearon están la Secretaría de Movilidad, la Secretaría de Desarrollo Económico y la Secretaría Distrital de Hábitat. Esto es la materialización de un esfuerzo de todas las personas que han venido trabajando en el tema de hábitat en la ciudad. La SDHT se creó con la obligación fundamental de responder por el desarrollo de los asentamientos humanos en tres aspectos: habitacional, mejoramiento integral y servicios públicos. He querido subrayar esos tres aspectos porque es el énfasis que se le ha dado a la política, no es solamente en vivienda, por eso el tema de mejoramiento reviste gran importancia para la ciudad. Percibimos que en cuanto al sector hábitat la ciudad básicamente tiene tres expectativas relacionadas con la vivienda, los servicios públicos domiciliarios y el mejoramiento del entorno. La primera tiene que ver con la vivienda. El déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda en Bogotá es enorme, estamos hablando de alrededor de 500.000 viviendas. Nos habíamos comprometido a crear 70.000 viviendas nuevas de interés social, de las cuales no hemos alcanzado ni siquiera el 50% de las metas. Los problemas a los que nos enfrentamos son, por un lado, la baja oferta de vivienda pues para los constructores la VIS y la VP no son negocio, entonces no hay oferta de vivienda para la población más pobre. Por otro lado, construir vivienda en Bogotá es de gran complejidad, implica 56 procedimientos, 52 formularios y visitas a 20 entidades. Cuando se tiene esa maraña de trámites, para el constructor es mejor dedicarse a la vivienda de estrato 5 y 6, que son las que le dan una mayor rentabilidad. Eso lo está atacando la SDHT; se hizo un plan de choque para generar vivienda y se están buscando los mecanismos para que las personas tengan acceso. Otro problema es que las personas que no tienen vivienda o cuyas condiciones de la vivienda no son las mejores, no son sujetos atractivos de crédito. Entonces se vuelve un círculo vicioso, las personas no pueden tener acceso a la vivienda, no solo porque no existe la oferta necesaria de vivienda sino porque, adicionalmente, no tienen el esquema financiero completo. La segunda se relaciona con el tema de los servicios públicos. En cobertura se han alcanzado metas halagadoras, no ocurre lo mismo con los temas de tarifas y de calidad en la prestación de servicios. En cuanto a las tarifas, especialmente de agua, se está haciendo una revisión vía subsidios. 35

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La tercera expectativa se refiere al entorno: el espacio público, los equipamientos, el desarrollo armónico y el desarrollo sustentado. Para esto estamos trabajando en seis grandes ejes en la SDHT: 1. Una política de desarrollo integral en los asentamientos. Se ha discutido acerca de si el programa de Mejoramiento Integral de Barrios debe tener una priorización. ¿Cómo llegar a unos mínimos estándares de calidad de vida de las familias? ¿El mejoramiento de barrios se puede hacer en cualquier estrato, en cualquier localidad, en cualquier UPZ porque todo se puede mejorar? ¿Qué estamos priorizando?, en unas localidades el programa de MIB es necesariamente una función pública indelegable, que como administración debemos realizar con recursos públicos. En otros casos, como Estado, lo que se podría hacer es coordinar la inversión privada. 2. El fortalecimiento de la prevención y el control urbano. Se debe intervenir en el asunto de ilegalidad, el control en arrendamientos y de enajenación. Como Estado tenemos una función indelegable, no solo en el nivel central de la administración, sino en las localidades con las alcaldías locales. 3. Gestión integral del hábitat urbano y regional. Entendemos que el tema del hábitat incluye la perspectiva de ciudad-región y la perspectiva urbano-regional; se deben proponer las normas pertinentes. 4. Gestión del suelo, la ciudad necesita suelo. A principios de abril de 2006 se hizo un acuerdo para crear unas zonas de expansión en tres áreas zonales: Plan Zonal Norte, Plan Zonal Usme y el Plan Zonal Centro, para la generación de suelo, pero no debemos descuidar el riesgo de la especulación, entonces debemos hacer una rápida intervención en el tema de precio del suelo. El precio del suelo en Bogotá no facilita la construcción de VIS o VP, tenemos un suelo muy costoso en manos de unos pocos, estamos buscando mecanismos como el Desarrollo Prioritario en acuerdo con el Gobierno Nacional. Para 2007 hay 15 planes parciales aprobados desde hace tres años que aún no se han construido. En los famosos lotes de engorde se va a aplicar la figura del Desarrollo Prioritario, que quiere decir que si el propietario tiene todo aprobado pero no ha querido construir, esos terrenos entran a subasta para personas que quieran construirlos; se le dará un plazo prudencial al propietario del terreno, pero si no hace uso de él, la administración actuará. 5. Servicios públicos. Proponiendo y mejorando tarifas, subsidios y cobertura. 36

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6. Fortalecimiento del marco operativo. Tenemos como responsabilidad dejarle a la ciudad la Secretaría de Hábitat en marcha, y esto requiere fortalecer la institucionalidad. Como se dijo anteriormente, el énfasis está en el MIB y esto se ve reflejado en la estructura actual de la SDHT que creó una dirección específica para el manejo del programa MIB. En la SDHT se agruparon siete entidades, unas son adscritas, otras vinculadas y otras con vinculación especial, la diferencia está en la forma como la SDHT ejerce la tutela sobre ellas. En las entidades públicas adscritas es sobre las que más se ejerce tutela: la Caja de Vivienda Popular –CVP– y la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos –UAESP–. La CVP se encarga de reasentamientos, mejoramiento, titulación y reparto operativo. La UAESP es responsable del manejo integral de residuos sólidos, alumbrado público y servicios funerarios. Hay tres entidades vinculadas: Metrovivienda, que se encarga del banco de tierras y la oferta de suelo urbano; los subsidios de vivienda son manejados por Metrovivienda, pero ahora pasará a la Secretaría. La Empresa de Renovación Urbana –ERU–, es la ejecutora de las grandes operaciones urbanas en la ciudad. Y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá –EAAB–. Tenemos dos entidades con vinculación especial, a las cuales se les respeta todo su componente jurídico, que es la Empresa de Teléfonos de Bogotá –ETB– y la Empresa de Energía de Bogotá –EEB–. Le estamos apostando a tres grandes retos en la SDHT. El primero es la Misión de Hábitat por Bogotá. Inclusión y Derecho a la Ciudad, para garantizar el derecho al goce de la ciudad, la cual se ha venido trabajando en conjunto con algunas universidades. El objetivo fundamental es formular una política de hábitat para la ciudad –a finales de 2007 se planteó la política de Hábitat para los próximos diez años de Bogotá–. El segundo gran reto es el tema de trámites. Se plantea la puesta en marcha de un Supercade del Hábitat, en el cual se cambia la metodología de Centros Hábitat existentes para la ciudad. El tercer reto es cumplir con las metas del Plan de Desarrollo. En eso la Secretaría hace especial énfasis y reconoce la importancia que tiene el programa de MIB para la ciudad.

Arq. Carlos Alberto Torres Tovar, Mg. Urb. Coordinador Académico Maestría en Hábitat. Universidad Nacional de Colombia

Bogotá: modelo de ciudad y mejoramiento integral de barrios Bogotá se ha convertido en los últimos años en una ciudad paradigmática y referente de los procesos de transformación de las ciudades colombianas y latinoamericanas. Ello implica hacer una lectura lo más objetiva posible de lo que es la ciudad y el modelo que se propone en los inicios del siglo XXI y exponer de manera ordenada tres cuestiones principales: el modelo de desarrollo propuesto sobre el cual se configura la ciudad, los procesos recientes de transformación urbana y sus impactos y, finalmente, los problemas no resueltos y las contradicciones aún presentes en la ciudad. Para abocarlos es necesario presentar los elementos que definen el problema urbano en Bogotá a partir de señalar el contexto.

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Contexto general de la situación de Bogotá como punto de partida Bogotá es una ciudad que en 20053 contaba con 6’750.000 habitantes (DANE, 2006). Se espera que como región metropolitana4 en 2010 alcance los 11’000.000 de habitantes (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2000), es decir, que en un umbral de menos de 5 años esta área concentrará el 20% de la población total de Colombia y el 30% de la urbana. Las cifras que se presentan sobre la ciudad son generalmente optimistas y presentan sus avances, aunque los problemas estructurales están lejos de ser resueltos y muchas veces no se consideran, por el contrario se invisibilizan. Un paneo rápido de cifras da algunas luces para entender en primera instancia las problemáticas presentes: Bogotá es la ciudad con el mayor número de desempleados del país, con una tasa del 15,4% en junio de 2004 frente a una tasa del 14,2% nacional (DANE, 2004: 5); es, a su vez, la ciudad con la mano de obra más barata de Colombia. Se erige como la sexta ciudad en población de América Latina, después de México D.F., Sao Paulo, Buenos Aires y Río de Janeiro. Es un buen centro conector, dado que es centro geográfico del continente, esta a una hora del Atlántico, los países del Caribe y el Pacífico. Adicionalmente es la puerta de entrada a los mercados de Sudamérica. Cuenta con el segundo aeropuerto por carga transportada, el segundo por número de movimientos y el cuarto por transporte de pasajeros en Latinoamérica. Ocupa el puesto 13 del “Ranking de ciudades para los negocios 2005”, entre las 40 principales ciudades de América Latina según la metodología aplicada por la revista América Economía (No. 299: 31). Por otra parte, el 52% de la inversión extranjera del país se concentra en Bogotá, principalmente en la industria manufacturera (15%), servicios financieros (24%), servicios públicos (4%), transporte, almacenamiento y telecomunicaciones (9%). Bogotá cuenta con una inversión extranjera promedio de 315 dólares por persona. Un bogotano genera 1,4 veces el PIB per cápita, El POT de Bogotá previó en el año 2000 que la ciudad, en 2010, contará con 1’500.000 nuevos habitantes producto del crecimiento vegetativo y los procesos migratorios a la ciudad. 4 Bogotá y 17 municipios circundantes conforman lo que se ha denominado el área metropolitana, aunque esta figura no tiene un carácter mandatario al no ser una entidad político-administrativa, si se desarrolla de manera funcional. 3

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comparado con el resto de los colombianos. Aunque cerca de la tercera parte de sus habitantes se encuentran en la pobreza (1’241.722 personas, 17,3%) o en la miseria (480.898 personas, 6,7%), correspondiendo a estratos socioeconómicos de población 1 y 2 (DNP, 2004). Sin embargo, el índice de calidad de vida para toda la población de Bogotá tiene un puntaje de tan solo el 66%, con una tasa de analfabetismo del 4,5%, un millón 700 mil de sus habitantes no tienen afiliación a sistemas de protección social en salud, a pesar de que Bogotá es líder en la prestación de servicios médicos especializados a nivel regional. En los últimos diez años, Bogotá ha mejorado la calidad de atención a madres embarazadas y niños recién nacidos, tanto que la tasa de mortalidad en menores pasó de 25,6 a 15,04 por cada cien mil nacidos vivos, pero, según datos de la Secretaría Distrital de Salud (2004), aún mueren 63 madres por cada cien mil niños nacidos vivos. La cobertura en vacunación bajó al 78,5% en los últimos tres años de la década de los años noventa, especialmente en polio, al descuidarse como política pública de atención y prevención en salud (Secretaría Distrital de Salud, 2004). Por su parte, las cifras de coberturas de servicios públicos domiciliarios para Bogotá en 2004 eran: en materia de agua potable del 98%, de 90,1% de alcantarillado –aguas negras–, de 100% en energía eléctrica, de 99% en recolección de residuos sólidos, 73,8% en gas natural, la telefonía domiciliaría fija era del 34%, y el acceso a Internet tan solo del 14%; en áreas de parques locales y barriales solo se cuenta con un promedio de 4 m2 por habitante, presentando condiciones diversas especialmente en las localidades de centro de la ciudad (de 2 a 14 m2) (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2005). De otra parte, el crecimiento urbano acelerado de Bogotá continúa sobre las áreas agrícolas productivas del área metropolitana y desborda el perímetro urbano. Así mismo, Bogotá provee de acceso a agua potable, energía eléctrica y telecomunicaciones al área metropolitana; brinda los servicios y la infraestructura de carácter metropolitano para el desarrollo de las actividades de sus habitantes, y también la provee de oportunidades de educación y empleo, entre otros. Por ello, un problema fundamental que Bogotá y los municipios cercanos deben atender es la definición clara de un proyecto de ciudad y región, como área metropolitana o bajo otra figura, que permita compartir responsabilida41

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des a partir de las fortalezas y debilidades, más cuando Bogotá cada día agota sus áreas urbanizables y de hecho las extenderá sobre los municipios vecinos. Hoy en día el área de Bogotá es de 173.200 ha, y solo restan por urbanizar menos de 10.000 ha, lo cual sucederá en menos de diez años (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2000). A ello hay que sumarle los procesos de acaparamiento de tierras urbanas y de expansión por terratenientes urbanos y grupos paramilitares que hacen que se eleven los costos del suelo. Un fenómeno que se viene presentando y el cual no se puede dejar pasar, es el alto número de población desplazada que llega a Bogotá, que si bien se remonta a la denominada época de la violencia en los años cincuenta, son los procesos de más reciente aparición desde finales de los años ochenta y sobre todo en los años noventa, por efectos del conflicto interno que se vive en Colombia, los que generan este fenómeno de atracción poblacional a la ciudad. El número de desplazados por la violencia generada por la agudización del conflicto interno en Colombia entre 1985 y 1998 que han llegado a Bogotá, principalmente a los cinturones de miseria en los barrios de origen informal es de 327.555 pobladores (CODHES, 2006). Estudios más recientes (DAPD, 2004a), señalan que a Bogotá habían llegado, en 2004, 558.140 desplazados, agrupados en 118.628 familias. La administración de la ciudad de Bogotá reconoce que para diciembre de 2004 el 45,1% de las familias desplazadas que se encontraban en la ciudad vivían en condiciones de hacinamiento crítico, con ingresos que no superaban los 100.000 pesos mensuales (1/4 parte del smmlv equivalentes a 42 Usd) para más de la mitad de los grupos familiares. El 79% de los bajos ingresos que percibían se destinaba al pago del canon de arrendamiento y alimentos. El 54% de estas personas tenía menos de 20 años y el 30% menos de 10 años. Las mujeres constituían el 51% de la población desplazada y en el 52% de los casos eran jefes de hogar (DAPD, 2004a). De otra parte, la organización socio-espacial de la ciudad sigue marcada por la segregación, con claras diferenciaciones entre el norte y el sur. A ello hay que agregar los procesos recientes de densificación en áreas residenciales y la aparición de nuevos procesos de ocupación del territorio urbano a través de fenómenos como la redensificación urbana, procesos de gentrificiación, acciones de promoción inmobiliaria a partir de intervenciones de renovación urbana, todos ellos como acciones rentísticas que excluyen a la población de bajos ingresos. 42

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El modelo de desarrollo propuesto sobre el cual se configura la ciudad Colombia, como ya se ha señalado, es un país que está determinado por el modelo de desarrollo asociado al modo de producción capitalista y con éste su etapa más desarrollada el neoliberalismo. Bogotá no es la excepción y, por el contrario, es el referente del avance del modelo en el país que se refleja en los ámbitos públicos y privados de la vida de la ciudad, y genera, a su vez, una visión territorial que se construye a través del POT, espacializando un modo de producción que basa todo su crecimiento y progreso en las fuerzas del mercado. La planeación y el ordenamiento urbanístico fueron elaborados en 1999 a través del POT5, que fue revisado en 20036, con una vigencia hasta 2010. Los componentes primarios del modelo propuesto por el POT para el área de Bogotá estaban constituidos por el medio natural, el área urbana y el suelo rural, ordenados como estructuras complementarias pero reconocidas en sus particularidades específicas. El modelo propone un área urbana continua, compacta y densa, ordenada de la escala metropolitana a la local que contempla (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2000: 6-7): 1. Un conjunto de centralidades de diferente jerarquía, compuesto por un centro metropolitano y una serie de centralidades de escalas menores que estructuran los tejidos urbanos. 2. Un sistema de áreas protegidas y espacios libres que permite la conservación e integración a la ciudad como componentes básicos del espacio público urbano de los principales elementos ambientales, en forma de corredores ecológicos sobre los cauces y cuerpos de agua que permiten la unión de los dos principales elementos de la estructura ambiental: los cerros y el río Bogotá. 3. Un sistema de movilidad urbana formado por los principales corredores de transporte público urbano y de relación con la región, estructurado a partir del sistema de buses por troncales, la primera línea de metro y otros corredores principales de transporte público urbano e interurbano. Así mismo, el modelo de ciudad propuesto por el POT plantea un modelo integral de desarrollo, en el que se establecen las directrices y mecanismos

Decreto 619 de 2000. Por el cual se establece el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. Decreto 469 de 2003. Por el cual se revisa el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá.

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necesarios para lograr un aprovechamiento territorial equilibrado, equitativo y eficiente. Bajo este concepto se contemplaron seis tipos de tratamientos para ordenar tanto la ciudad existente como la prevista para 10 años (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2000: 6-7): 1. Conservación de los sectores construidos que se preservan en buen estado. 2. Consolidación de los sectores construidos que permitan densificación. 3. Mejoramiento de los barrios marginados. 4. Renovación de los sectores urbanos deteriorados. 5. Desarrollo ordenado de las zonas de expansión. 6. Protección de la estructura ecológica principal. Sin embargo, la implementación de este modelo tampoco ha logrado resolver los problemas estructurales de la ciudad y las características del desarrollo de la informalidad urbana en todas sus manifestaciones (físico-espacial, ambiental, económica, social y jurídica), las cuales se mantienen y tienden a profundizarse debido al aumento de la brecha entre pobreza y riqueza, sumado a fenómenos como el aumento del número de desplazados que llega a la ciudad, el aumento del número de desempleados, el acumulado de los problemas no resueltos en materia de infraestructura barrial y local, así como las nuevas condiciones y tarifas establecidas para el acceso y disfrute de los servicios públicos domiciliarios, el aumento de las tarifas de avalúo catastral. Esta concepción de la planeación, que se plasma a su vez en una visión de ciudad, se ha venido manejando desde los años sesenta en la ciudad, y continúa generando problemas estructurales en el crecimiento urbano al estar determinando el conjunto del desarrollo urbano a la racionalidad del mercado exclusivamente. El modelo propuesto en el ajuste hecho al POT a finales de 2003, revisa la base conceptual de lo formulado en el año 2000 cuando se crea, y lo reestructura sobre una base eminentemente económica, donde sitúa nuevamente el modelo de la ciudad sobre un modelo de desarrollo exclusivamente económico, al cual se supeditan los demás aspectos. En su ajuste se propone para la ciudad promover el equilibrio y la equidad territorial en la distribución y oferta de bienes y servicios a todos los ciudadanos, alcanzando como objetivos la disminución de los factores que generan pobreza y vulnerabilidad urbana como la degradación ambiental, la segregación socio espacial, la falta de cohesión social y espacial, la priorización de inversión pública en las zonas más vulnerables. Así mismo, 44

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plantea generar suelo urbano para la Vivienda de Interés Social –VIS–, generar programas de dotación de equipamientos y mejoramiento integral en áreas deficitarias, reasentar población localizada en áreas de alto riesgo y promover la inclusión de las variables sociales en los instrumentos y procesos de planificación (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003: 4-5). La sumatoria de actuaciones sobre la ciudad, conectadas a los planes de desarrollo y las formas de planeación, han generado que el crecimiento urbano de la ciudad se halla configurado mediante la superposición de dos modos de producción de ciudad, el formal y el informal, los cuales basan su racionalidad en formas diferenciadas de mercado, lo que incide negativamente en la habitabilidad y en las condiciones de vida de la mayoría de la población urbana. Baste con observar que los desarrollos de origen informal han aportado un peso importante al crecimiento de la ciudad. Según cálculos realizados por el POT, que toman como promedio once años, la proporción de este tipo de desarrollos hasta el año 2000 fue el 44,06% del crecimiento total de la ciudad (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2000). Así, el modelo de ciudad basado en la política neoliberal ha significado el desmonte de la búsqueda del Estado bienestar a cambio de un Estado regulador de mercado. Este modelo que ya opera en Bogotá, ha efectuado la transferencia de la responsabilidad pública al sector privado en materia de servicios públicos (privatización de las empresas de electricidad, telefonía, gas natural, aseo, y transporte), en materia de servicios sociales (imposición de un modelo de privatización de la salud y la educación), en la venta de activos públicos y su supuesta reinversión para la atención de las necesidades sociales que se siguen aumentando. En esta misma dirección, el nivel central del Estado ha efectuado la entrega de concesiones viales y servicios aeroportuarios, al igual que la venta de la banca pública y el saneamiento de la privada con dineros públicos. Lo anterior ha vuelto una política pública la colectivización de los errores privados y, por tanto, ha socializado sus pérdidas, más no sus utilidades. Ello ha significado la apertura al mercado global sin ningún tipo de restricción, generando la atracción de capitales multinacionales. Con ello la economía ha profundizado su proceso de terciarización, a lo cual se suma la reducción de los salarios y pérdida del poder adquisitivo del dinero. El modelo de ciudad está concebido en función del modelo de desarrollo, y el modelo de desarrollo está en función de una lógica general sobre el 45

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territorio, en este caso el territorio nacional. Tanto el modelo de desarrollo como el modelo de ciudad de Bogotá están regidos por la dinámica que imprime el modelo capitalista, con sus distintos ajustes y variaciones. El modelo de ciudad parte fundamentalmente por reconocer un conjunto de población presente en el territorio disponible para poder atender las distintas actividades y las distintas lógicas que establece el mercado; por lo tanto, dentro de esa perspectiva no se centra en resolverle la problemática ni las necesidades al conjunto de la población, se centra, fundamentalmente, en disponer de los recursos que están en ese territorio, para poder fortalecer el modelo, indistintamente que todos puedan ser beneficiados o no. Por lo tanto, no está planteado como una alternativa para resolver las lógicas de segregación y exclusión de la ciudad, sino como un mecanismo que permita una mirada y una perspectiva desde un sector de la sociedad que concibe el territorio frente a unos fines específicos.

Procesos recientes de transformación urbana Bogotá es una ciudad que está cambiando y así lo reconocen quienes la han venido analizando a lo largo de los años. Las principales transformaciones que se han desarrollado desde los años noventa son: una mejoría en la gestión urbana, con avances en los temas de descentralización local y participación ciudadana, que de manera simultánea han permitido construir ciudadanía, más conocida como cultura ciudadana; así mismo se ha reconocido y evidenciado la actualización de obra pública en materia de infraestructura (movilidad: vías, ciclorrutas), equipamientos de carácter metropolitano (bibliotecas, colegios, parques), y construcción de espacio público (parques, alamedas, andenes, arborización). Un desarrollo de estos aspectos se presenta a continuación. Hay que entender la gestión urbana como un proceso continuo que se inició de manera simultánea con la promulgación de la nueva Constitución Política de Colombia en 1991. Se reconoce un esfuerzo continuado de actuación de la ciudad indistintamente de los gobernantes y su filiación política. Ello ha permitido ir construyendo de manera colectiva una percepción, una visión y práctica sobre el tipo de ciudad que ha de ser Bogotá. Un primer aspecto que contribuyó en esta condición es la elección popular de alcaldes, que garantizó unos periodos de 46

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gobiernos estables7 y el cumplimiento de unas metas de corto plazo a través de los planes de desarrollo económico, social y de obras públicas, situación que anteriormente no era manejable dada su poca continuidad8. Esta perspectiva permitió impulsar tareas de ordenamiento de su estructura de gobierno y formular un nuevo estatuto orgánico para la ciudad, también propicia ordenar y sanear las finanzas públicas, de forma tal que Bogotá, en 2005, tenía una calificación triple A por las firmas calificadoras de riesgos crediticio Duff and Phelps, Fitch y Standar and Poor9, situación que le ha garantizado a la ciudad contar con cuantiosos recursos para inversión pública que van más allá de soportar los costes de operación10 (Secretaría Distrital de Hacienda, 2007). Entre los avances de la gestión urbana, también se hace necesario reconocer dos aspectos fundamentales, por una parte la descentralización en la ciudad al establecer la figura político administrativa de las localidades con una autonomía relativa que les ha permitido asumir funciones del ámbito local y contar con un presupuesto de inversión11, se han descentralizado tareas que antes eran manejadas de manera concentrada y, simultáneamente, se ha permitido un juego político de los actores sociales en estos escenarios de la ciudad. El segundo aspecto correspondió a la ampliación de los procesos de participación ciudadana a través de formas organizativas establecidas por la ciudad y la Ley 142 de 1994, o Ley del Plan, que obligó a generar mecanismos y espacios de participación en todos los niveles de planeación y decisión de lo público. Para el caso de Bogotá ha permitido una mayor participación en la elaboración de los planes de escala metropolitana (Plan de Desarrollo, POT, planes maestros) y a la vez ha permitido y obligado a generar estos espacios en los planes locales y sectoriales. La ampliación de la participación ha sido un componente importante del esquema actual de gestión de la ciudad que aún reclama más espacio y una Hasta 2003 eran periodos de gobierno de tres años, y a partir de 2004 son de cuatro años. La duración del periodo de gobierno de los alcaldes de Bogotá antes de la adopción de está medida era de siete meses en promedio. 9 En diciembre de 2002, el indicador arrojaba un nivel de cumplimiento de 85,71%. 10 Según análisis del presupuesto de la ciudad efectuado por la Secretaría de Hacienda en 2007, se invierte el 70% del presupuesto y solo el 30% restante va a funcionamiento. 11 Se distribuye el 10% del presupuesto total de la ciudad para las 20 localidades con base en el número de población y el índice de necesidades básicas insatisfechas. 7 8

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mayor profundización, para que los aportes ciudadanos lleguen al nivel de toma de decisiones y la construcción de presupuestos participativos, como ya lo han conseguido ciudades de otros países12. Frente a la reciente (diciembre 2005) reestructuración del aparato burocrático de la ciudad, hay que generar un compás de espera que permita establecer el horizonte futuro de este cambio, el cual no se dará bajo la presente administración de la ciudad (2003-2007), sino la que vendrá. Otro punto importante en el proceso de gestión de la ciudad, sobre el cual no existe consenso, ha sido la política de Privatización de lo Público, que ha significado procesos de mejoría en algunos aspectos, pero simultáneamente se ha generado el detrimento patrimonial de la ciudad. En el primer caso, la privatización de los servicios públicos domiciliarios como la recolección de basuras, el suministro de electricidad y el gas natural domiciliario, han significado el aumento de las coberturas de los mismos alcanzando niveles cercanos al 100%. Así mismo, se encuentra la eliminación del monopolio de la ciudad sobre la telefonía fija que ha permitido el ingreso de nuevas empresas prestadoras del servicio. Sin embargo, no ha ocurrido lo mismo con la privatización del sistema de salud pública que ha generado una crisis en todo el sistema público, principalmente los hospitales, llegando a su cierre13 en favor del aumento del sistema privado con costos para su acceso que no son alcanzables por un conjunto de la población. Ensayos similares se han venido explorando en la educación a través de la entrega en concesión de colegios, como también en programas de atención social a nivel de niños y jóvenes (comedores y jardines infantiles), programas a la población vulnerable (albergues, mecanismos de atención prioritaria), o los parques públicos (parque El Salitre, parque Timiza) impulsando su privatización. En relación con el segundo aspecto, relativo al detrimento patrimonial de la ciudad, se plantea que se le han entregado al mercado, bienes y servicios altamente rentables en los cuales la ciudad no ha obtenido una real ganancia y sí ha comprometido su futuro. En ello, está la venta de la mayor participación accionaria de la empresa de energía de la ciudad, la empresa de telefonía, el sistema de transporte masivo –TransMilenio–, el sistema de recolección de Ver el caso de las ciudades del Brasil en particular Porto Alegre. Hospitales como el San Juan de Dios, el Materno Infantil y el Lorencita Villegas, y la clínica Fray Bartolomé de las Casas, por mencionar algunos que han sido cerrados y liquidados.

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residuos sin procesos de reciclaje, entre otros. Han sido evidentes las utilidades obtenidas por los nuevos propietarios de estos bienes y servicios que han superado las expectativas formuladas en los procesos de negociación, lo que ha llevado a plantear, por sectores críticos de la gestión de la ciudad, la necesidad de renegociar estas ventas y actuaciones públicas. Por otra parte, son de resaltar los esfuerzos adelantados por la ciudad en materia de actualización de la infraestructura y de los equipamientos de carácter metropolitano, así como los esfuerzos por construir espacio público y cultura ciudadana. Nos referiremos a continuación sobre ellos. En primera instancia está la actualización de la infraestructura de la ciudad, principalmente en el ámbito metropolitano y con algunas actuaciones en el ámbito local. El proyecto de mejoría de la movilidad en la ciudad ha significado el trabajo simultáneo en varios frentes: el desatraso de la malla vial arterial de la ciudad a través de completar corredores viales previstos desde los años sesenta, la implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo – SITM– , cuyos mayores logros han sido la implementación de TransMilenio14 y una extensa red de ciclorrutas15 en la ciudad. Vale la pena no dejar pasar por alto el Plan Maestro de Parqueaderos Públicos que busca eliminar el abuso sobre el uso del espacio público vehicular y peatonal, que sumado al programa de Pico y Placa16 para vehículos privados y para el parque automotor de servicio público busca descongestionar la movilidad en la ciudad y disminuir los tiempos de desplazamiento. Estos programas que han tenido un relativo éxito dado que el aumento del parque automotor es mayor que el de construcción de nueva vialidad, a lo que se suma la no desaparición del parque automotor viejo y en muchos casos ya obsoletos, así como la lentitud en la implementación del sistema de movilidad pública para la ciudad. En cuanto a los equipamientos públicos, la ciudad acumulaba un atraso significativo ya que no han aumentado en la misma proporción que Es un sistema de metro ligero de superficie con estaciones y vagones articulados de dos cuerpos (buses) que tienen carriles exclusivos a través de líneas troncales. 15 En la actualidad la sumatoria de todos los kilómetros permanentes de ciclorruta da cuenta de 300 kilómetros habilitados en toda la extensión de la ciudad. 16 Programa de restricción de circulación de vehículos públicos y privados según el número de la placa, en las horas con mayor congestión del tránsito. Este programa se puso en funcionamiento en la alcaldía de Antanas Mockus y lleva varios años. 14

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la población, haciendo que la capacidad instalada haya sido insuficiente de manera permanente. Mediante un plan ambicioso la ciudad construyó de manera descentralizada tres grandes bibliotecas públicas e implementó un sistema de bibliotecas públicas que integra todas las escalas, desde la gran biblioteca metropolitana hasta la biblioteca de barrio (Red de Bibliotecas Públicas de Bogotá). Una actuación similar se ha presentado a nivel de parques públicos, con lo cual la ciudad ha recuperado áreas subutilizadas ya existentes de escala metropolitana y generado nuevos parques. Este proyecto ha logrado alcanzar el nivel de barrio con el proyecto bastante conocido denominado parques de bolsillo17. Vale la pena hacer referencia, también, a la construcción de nueva infraestructura educativa para atender los niveles de educación básica y media vocacional en la cual se han construido nuevos colegios, algunos de los cuales se han entregado en concesión; en 2005, la ciudad adelantó un Plan Maestro de Equipamientos Educativos. Otro de los grandes logros para la ciudad ha sido la recuperación y construcción del espacio público, inicialmente mediante la intervención del ya existente, efectuando programas de recuperación y adecuación (plaza San Victorino, plazas públicas, paseo de la carrera 15) ante los procesos de ocupación por parte de los vendedores, y posteriormente con la construcción de nuevos espacios públicos (alameda El Porvenir, puentes peatonales, Eje Ambiental y Cultural Av. Jiménez, parque del Renacimiento, parque Tercer Milenio). Todo ello ha permitido configurar el sistema de espacio público de la ciudad que incluye el componente ambiental (estructura ecológica principal y la clasificación de parques y áreas de protección ambiental, parques de escala regional, parques metropolitanos, parques de escala zonal, parques de escala vecinal, parques de bolsillo, protección de cuerpos de agua, bosques y fauna), y que para 2005 había avanzado hacia la implementación del Plan Maestro de Espacio Público para la ciudad con la definición de una autoridad única para su manejo y administración.

Hace parte del programa Obras con Saldo Pedagógico, que con las comunidades en barrios con déficit principalmente ha ejecutado obras de mitigación a fenómenos de vulnerabilidad, vías de acceso, redes matrices de acueducto y alcantarillado, pasos peatonales, parques de barrio y equipamientos de nivel comunitario a escala barrio.

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Problemas no resueltos y contradicciones presentes Al observar la otra cara de la moneda de la realidad de Bogotá, se encuentran los problemas no resueltos con altos niveles de complejidad, varios de ellos en un estado crítico. Ello obedece al resultado de una ciudad diseñada con criterios excluyentes, de la cual surgen dos o más urbes: la planificada oficialmente y que responde a la fase actual del modo de producción capitalista, y la que simultáneamente los pobladores diseñan, construyen y habitan, palmo a palmo, ante la inexistencia de alternativas reales de acceso al mercado formal del empleo, la vivienda, el espacio público, los servicios de bienestar social, entre otros. Como se señala en los documentos oficiales de Bogotá, para 2004 la ciudad estaba viviendo una crisis social de una enorme magnitud pues más de la mitad de la población se encontraba bajo la línea de pobreza18. Ello evidencia lo que algunos sectores han venido insistiendo en los últimos años sobre la poca o nula atención que la administración ha puesto en el componente social de la ciudad, al hacer énfasis exclusivo en lo físico espacial como factor de cambio. Los principales problemas están en los temas de superación de la pobreza y la miseria, empleo, vivienda, acceso a servicios sociales, participación comunitaria, violencia urbana, movilidad urbana, aumento de la segregación socioespacial, y la dificultad de acceso a equipamientos urbanos y comunitarios.

1. La atención a lo social. Aumento de pobreza y miseria Como se indicó, el aumento de la pobreza se ha convertido en la mayor dificultad que enfrenta la ciudad, y porqué no, la sociedad, la falta de atención y el aumento constante de está problemática, demuestran claramente la forma de exclusión permanente a que se han visto sujetos los sectores de 18

El Departamento Administrativo de Bienestar Social –DABS–, para agosto de 2004, estableció que en Bogotá, según el sistema de medición de línea de pobreza y línea de indigencia, que valora la evolución de la pobreza con base en los ingresos, 3’572.810 habitantes se encontraban en situación de emergencia social, y destacó que 2’232.629 habitantes, 62,48% de la población total de la ciudad, estaba en situación de pobreza, en tanto que 669.766 habitantes, correspondientes al 18,74% de la población total de la ciudad, se encontraban en condición de indigencia. Indicadores que contrastan con el hecho de que Bogotá sea la ciudad que presenta las mejores condiciones e indicadores de desarrollo urbano en Colombia.

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población de más bajos ingresos. No basta con resolver lo físico espacial, pues si bien los indicadores que se evalúan con base en estos factores han mejorado19, no ha sido así en los componentes ligados al desarrollo humano y la calidad de vida. Cada día son mayores las dificultades que enfrentan los más pobres para poder acceder a los sistemas de salud y educación, los programas de bienestar social para la atención a niños, jóvenes, madres gestantes y adultos mayores, dada su privatización y la cada día mayor reducción de la atención directa por parte del Estado. Un reflejo adicional de la pobreza lo constituye el aumento de la población en condición de indigencia que habita en la calle. El presidente de la Federación Comunal de Bogotá20, Ricardo Agudelo, al ser preguntado sobre el tema, expresó: “… me duele que hayan quedado más de 100 mil niños sin posibilidades de estudiar; que el sistema de salud que se adoptó esté excluyendo a la gente, es un sistema que solo le favorece al sistema financiero y no al pueblo; me duele también la debilidad que tenemos para organizarnos y movilizarnos como sector popular de Bogotá, creo que nosotros podemos darnos nuestras propias formas incluso económicas de superar estas situaciones; me duele que cuando llegue un desplazado no tengamos un sistema de atención desde las comunidades a los desplazados, no solo por la violencia, sino desplazados económicos”21.

Para el caso de Bogotá, las mediciones efectuadas a partir del indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI– elaboradas en 2003, que calcularon fundamentalmente características físicas de las viviendas, señalaron que el 7,8% de sus habitantes se encontraban en condición de pobreza, en tanto que el 1,1% en miseria, correspondiendo principalmente a los estratos socioeconómicos de población 1 y 2. 20 La Federación Comunal de Bogotá es la principal red de organizaciones que tiene la ciudad. Está compuesta por 20 asociaciones de Juntas de Acción Comunal de las 20 localidades de Bogotá, que suman 1.734 Juntas de Acción Comunal. En la actualidad hay afiliadas a la organización cerca de 750 mil personas, con cerca de 23 mil líderes. El objetivo de esta Federación, creada hace 12 años aproximadamente, es representar a los vecinos de la ciudad y a fomentar la movilización de la gente en torno a la solución de sus problemas más frecuentes. 21 El artículo original está en http://colombia.indymedia.org/news/2003/03/2380.php Federación Comunal por una Bogotá más justa [Entrevista a Ricardo Agudelo] por Sara Cifuentes (Consultada el 26 de marzo de 2003). 19

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2. Empleo e ingresos Según el Observatorio del Mercado de Trabajo de Bogotá, un estudio de la Cámara de Comercio (2005) indica que el desempleo pasó del 15,4% en 2004, al 13,3% para ese año, la mayor cantidad de ellos eran subempleados, con 1’217.000 correspondientes al 33,7%; y a esto se suma que la informalidad también creció a un 9,4%, con lo que se completan 1’659.000 personas, el 52,9% de los ocupados en la ciudad22. A ello hay que sumarle que Bogotá es, para 2005, la ciudad con la mayor cantidad de pobres de Colombia, 3,5 millones, y la que concentra el mayor número de población desplazada del país, 558.150 habitantes (CODHES, 2006). Estas situaciones han aumentando, un ejemplo claro de ello es el incremento de las actividades económicas informales por toda la ciudad, se ha calculado23 la presencia aproximada de 100.000 vendedores ambulantes, cada uno cabeza de hogar. A la no generación de nuevos puestos de trabajo productivos y la terciarización de la economía, se suma el cambio en las normativas de regulación de los mercados laborales que las flexibilizan a tal punto de eliminar toda forma de seguridad social y limitar el pago a un reconocimiento económico sin prestaciones sociales sin ninguna condición de estabilidad. A ello se suma la disminución de la capacidad de compra del dinero en contraposición con el aumento permanente de los productos que constituyen la canasta familiar, así como las mercancías, bienes y servicios que consume la población bogotana. Ello evidencia la desigual distribución de la riqueza que genera la ciudad, la cual impacta de manera positiva solo a un porcentaje muy pequeño de sus habitantes.

Afirma el estudio de la Cámara de Comercio (2005), que “Sin perder de vista que a comienzos de la década teníamos un desempleo del 22 por ciento y que es un factor positivo que aumente el número de personas ocupadas, hay un claro deterioro de la calidad del empleo“, sumado al hecho que señala que, “esta tendencia no es conveniente“ para Bogotá, porque “no asegura fuentes estables de ingreso para las personas, lo cual limita las posibilidades de un crecimiento más rápido y sostenido de la economía de la ciudad“. 23 En estudios del Plan Maestro de Espacio Público, elaborado en 2004 por consultoría contratada por el DAPD. 22

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3. Guerra y violencia en la ciudad El conflicto armado interno ha dejado de ser una condición exclusiva de áreas rurales y suburbanas y se ha extendido a las ciudades, manifestándose a través de factores como: la llegada de contingentes de población desplazada a la ciudad y la ocupación de áreas urbanas y de expansión no aptas para el proceso de urbanización; la permanente militarización de la vida de la ciudad como forma de defensa y protección ciudadana y su fortificación a través de cercos militares; el control territorial de sectores de la ciudad por parte de los actores armados presentes en el conflicto; y la pérdida del control total del territorio urbano por parte del Estado y el gobierno local. El conflicto interno no se ha extinguido y, por el contrario, cada día asume formas más sofisticadas que se instalan en el rol de la cotidianidad de la población bogotana y que se acogen como forma de adaptación al contexto y mecanismo de sobrevivencia. Ello es evidente cuando se observa el afincamiento de la presencia de grupos paramilitares24, el aumento de los grupos de pandillas juveniles y de formas organizadas de delincuencia común, y el incremento de asaltos, hurtos y acciones vandálicas. Ello ha generado el continuo flujo de población desplazada, como ya se indicó, por efectos del conflicto que reclama espacios en la ciudad. A su vez, se generan procesos de movilidad intraurbanos por repartos territoriales de la ciudad entre los actores armados.

4. Hábitat y vivienda El POT precisa que del territorio construido de la ciudad, 6.906 hectáreas fueron urbanizadas de manera ilegal, construyéndose en él 1.553 barrios que cuentan con 401.285 predios ocupados aproximadamente por 2.166.939 habitantes (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2000, Decreto 619 de 2000). Esta situación permite reconocer la dimensión del déficit cualitativo del hábitat y la vivienda, en el cual se encuentran millares de familias que nunca han podido terminar totalmente su morada o que requieren ampliarla para que todos sus miembros la ocupen en mejores condiciones, dadas las deficiencias en 24

Hacen presencia y actúan en la ciudad los Bloques Capital “Miguel Arroyabe” y “Casanare” de las Autodefensas Unidad de Colombia desde finales de los años noventa.

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la calidad de los servicios públicos domiciliarios, los problemas de accesibilidad y movilidad, la ausencia de equipamientos colectivos, del espacio público, además de las deficientes condiciones ambientales. Estos déficits tienen relación directa con los niveles de pobreza de la población, a lo cual se suma la condición de hacinamiento de amplios sectores urbanos y el número de familias que ocupan zonas altamente vulnerables a los riesgos geológicos. Pero también existen en Bogotá 400.000 familias sin vivienda propia, que pagan alquiler o habitan inquilinatos –corrales–, y se desplazan una y otra vez de barrio en barrio en busca de un lugar donde habitar a través de un pago más económico. En síntesis, y según la información suministrada por Metrovivienda a la SDH, en agosto de 2007, a partir de la metodología y los cálculos del déficit habitacional elaborados por la ONU-Hábitat25, en Bogotá el déficit total estaría alrededor de las 325.795 unidades habitacionales de las cuales 175.899 corresponden al déficit cuantitativo y 149.896 al déficit cualitativo26 (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2000). A está situación deben sumarse la inexistencia de una oferta pública en materia de hábitat y vivienda para sectores de población de bajos ingresos, y un alto costo de financiación de la vivienda producida por los promotores inmobiliarios privados. Para ONU-Hábitat, la medición del déficit habitacional debe tener en consideración las dos dimensiones básicas del hábitat: la interioridad o casa, que brinda la satisfacción de las necesidades de protección, abrigo y descanso, entre otras, y una exterioridad o entorno, que provee las bases y condiciones para su adecuada satisfacción. Las encuestas indirectas –Encuesta de Calidad de Vida, Sisben, Encuesta Continua de Hogares– permiten realizar cálculos de déficit de vivienda o de casa. No obstante, la Encuesta de Calidad de Vida permite obtener información incompleta sobre el entorno que debe ser tenida en cuenta para la formulación de políticas. En: Comunicación de Oscar Hernán Arcos Palma, Subgerente de Planeación, Metrovivienda, dirigida a Edna Bonilla, Secretaria Distrital del Hábitat, en agosto de 2007. 26 De acuerdo con las estimaciones consignadas en el POT de la ciudad -2000- Bogotá contará con cerca de 1.764.000 nuevos habitantes para el año 2010, con lo cual se prevé que para el periodo 1999-2010 la demanda de vivienda será de 500.758 viviendas. El dato desagregado se discrimina así: 357.630 viviendas para cubrir los hogares nuevos conformados en este periodo, 55.758 viviendas para los hogares desplazados por los cambios de uso del suelo en la ciudad —especialmente de residencial a comercial— y 87.209 viviendas para suplir el déficit presentado hasta el año 1999. 25

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En este mismo análisis es necesario observar el mercado de vivienda formal y de suelo informal en Bogotá. En relación con el mercado de vivienda formal, el propósito del gobierno municipal es aumentar la oferta para los estratos de población pobre, con la habilitación de nuevo suelo urbanizable como el mecanismo que permita desincentivar la producción ilegal de suelo urbano, en los cuales puedan actuar los promotores inmobiliarios privados, así se reduce el precio final de la vivienda y se evitan procesos especulativos de carácter financiero. La meta para 10 años es producir suelo para 400.000 soluciones nuevas. Para ello se establece desde la acción pública un programa que atienda esta alternativa a cargo de Metrovivienda27. Sin embargo, las acciones que esta entidad adelanta se limitan a la compra y preparación de suelo urbano para colocarlo a disposición del sector privado a través de invitaciones públicas. El total de soluciones que se ha podido desarrollar bajo este esquema es 34.500 viviendas en el periodo 1999-2005, a través de cinco proyectos de barrios, en dos localidades de la ciudad (Metrovivienda, 2007), lo cual muestra que por este mecanismo la ciudad tampoco solucionará los problemas del hábitat y la vivienda. Este tipo de actuación ha sido el establecido por el POT para atender la ciudad planificada, pero relega los desarrollos de VIS a las áreas periféricas extremas de la ciudad, mal servidas y equipadas, y segrega, aun más, a la población al apartarla de los centros de producción y del acceso a los equipamientos y servicios de carácter metropolitano y local. Por otra parte, las explicaciones al crecimiento del mercado informal del suelo para la vivienda están determinadas, entre otros factores, por la falta de programas accesibles de vivienda social, el alto costo de la tierra urbanizada y una inversión pública inadecuada en infraestructura urbana. Se suma a lo anterior, el hecho que evidencia que los mecanismos informales son rentables para quienes los promueven, es decir, el promotor inmobiliario informal, si se puede denominar así. La localización de vivienda informal se desarrolla principalmente en la periferia de la ciudad, en áreas poco o nada servidas. La principal forma de acceso a la tenencia de la parcela es la compra a un promotor inmobiliario in Metrovivienda es una Empresa industrial y comercial del Estado de la Alcaldía Mayor de Bogotá creada en 1999 que promueve la construcción de vivienda social en la ciudad, en ciudadelas con todos los servicios públicos, zonas de recreación y áreas para equipamientos.

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formal denominado urbanizador pirata28. Los procesos de ocupación por vía de invasión u otras modalidades no son frecuentes en Bogotá por los altos costos del suelo, lo que hace que sus propietarios o tenedores los controlen permanentemente y eviten esta forma de ocupación y parcelación. El valor de una parcela informal puede oscilar entre 10 y 15 smlv, y su área mínima es de 10 metros de fondo por 5 metros de frente (Torres, 2004).

5. Participación comunitaria y cultura ciudadana Bogotá, también, es referenciada a nivel internacional por los procesos recientes de participación ciudadana y sobre todo las acciones de la denominada cultura ciudadana29 impulsados desde la primera alcaldía de Antanas Mockus30, los elementos allí aportados han contribuido a modificar hábitos, valores, percepciones y prácticas a favor de una mayor corresponsabilidad ciudadana y de una mejor comunicación e interacción entre los ciudadanos y entre éstos y el gobierno, en la esfera pública (Flórez, 2005). Ello ha permitido que a medida que el ciudadano ha observado mejoras en los resultados, ha incrementado su confianza en las instituciones, así mismo su sentido de pertenencia y de responsabilidad con el desarrollo de la ciudad. Estos procesos de transformación cultural de la ciudad, han sido incorporados en los planes de desarrollo de la ciudad, así como el impulso a los procesos de rendición de cuentas y descentralización en las localidades. Sin embargo, la planeación participativa como política pública a nivel municipal y local todavía es un ejercicio metodológicamente complejo, con

Se denomina así a un urbanizador no regulado por las normas legales ni las leyes del mercado, que subdivide suelo, no necesariamente apto para urbanizar y lo vende por fuera del mercado. 29 La cultura ciudadana se define como “el conjunto de costumbres, acciones y reglas mínimas compartidas que generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana y conducen al respeto del patrimonio común y al reconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos”. De este concepto se ha desprendido un programa de cultura ciudadana orientado a propiciar el cumplimiento de normas de convivencia, aumentar la capacidad de concertación y solución pacífica de conflictos, la capacidad de comunicación entre las personas, el uso de procedimientos democráticos y de las instancias de participación. 30 Periodo 1995-1996. 28

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reglas de juego poco claras y transparentes e imprecisas en sus alcances y resultados. Adicionalmente, la vinculación de la ciudadanía es exigente en términos de requerimientos de información, capacidades y tiempo de dedicación (Flórez, 2005). A pesar de que el Acuerdo 13 del 2000, establece que las decisiones adoptadas por la comunidad a través del proceso fijado tienen carácter vinculante, en el proceso de toma de decisiones que involucra distintos actores e instancias, ocurre algo similar a un embudo. La ciudadanía y sus organizaciones no ven reflejado en los resultados del plan de desarrollo local y el respectivo presupuesto de inversiones, su esfuerzo y sus ideas, ni reciben cuentas sobre la incorporación o no de sus propuestas31. La construcción social del territorio implica procesos activos, concientes y permanentes de participación de la sociedad de manera organizada, por ello la pregunta que se hace en la ciudad es ¿cómo eliminar la ausencia en el desarrollo de la ciudad del componente social y sus organizaciones? Esta pregunta reclama una respuesta urgente, pues de ella se deriva la configuración y sostenibilidad del territorio para las generaciones presentes y futuras.

Otros problemas presentes Es importante señalar tres problemáticas adicionales a las ya indicadas, ellas son los problemas de movilidad, el aumento de la segregación socio-espacial y la dificultad de acceso a equipamientos urbanos y comunitarios. Los problemas de movilidad. Si bien se está implementando el SITM a través de TransMilenio, los niveles de cobertura aún son reducidos y grandes áreas de la ciudad todavía no están servidas, además, este sistema no funciona en la ciudad de ladera en la cual se localiza la mayor parte de la población pobre en barrios de origen informal. Ello trae como consecuencia la desarticulación permanente de estos territorios urbanos con el resto de la ciudad, la ciudad formal;

Señala Margareth Flórez que “…en el conocido caso de aplicación del presupuesto participativo en Porto Alegre (Brasil), existen procedimientos y reglas establecidas para la aprobación y objeción técnica de proyectos. Los funcionarios deben presentar públicamente sus argumentos a la comunidad, cuando un proyecto priorizado no es viable. Esta claridad y transparencia en la información ha contribuido a incrementar la confianza entre ciudadanos e instituciones, y ampliar la credibilidad del ejercicio”.

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a su vez, se impide la adecuada conectividad interna, en sus propios territorios. Estas circunstancias generan pérdidas cuantiosas de tiempo de la vida de los habitantes de la ciudad informal que los excluye como ciudadanos, que los obliga a sobrellevar largas jornadas de camino a pie o en vehículos improvisados para poder movilizarse hacia las fuentes de empleo, el estudio y en general al uso de la oferta de servicios existentes, tanto públicos como privados. Aumento de la segregación socio-espacial. Un segundo aspecto tiene que ver con el modelo actual de ciudad basado en la especulación inmobiliaria en Colombia, el cual ha ampliado la segregación socio-espacial, que sumado a la pérdida de protagonismo por parte del Estado en la promoción directa de la ciudad, ha dejado en manos de actores privados la organización y consolidación de la misma, lo que ha gestado un incremento en la participación de la informalidad como forma de construir ciudad. Al mismo tiempo la privatización de la mayoría de los servicios públicos domiciliarios y de programas sociales básicos ha aumentado la segregación y restricción del consumo colectivo de estos. Dificultad de acceso a equipamientos urbanos y comunitarios. Finalmente, el acceso a equipamientos urbanos y comunitarios de escala barrial y zonal es cada vez más escaso, ya que la extensión de la ciudad y los déficits acumulados hacen que las inversiones públicas prioricen el nivel metropolitano y principalmente en las áreas planificadas formalmente. Esta situación excluye aún más a la población de bajos ingresos y se evidencia en la condición infradotada de los barrios de origen informal, lo cual aumenta las condiciones de inequidad social y de justicia distributiva de lo público. Cada vez es más evidente que el urbanismo y la arquitectura son sujetos de las lógicas de mercado, y antes que pensar en las condiciones físico espaciales y soportes sociales del territorio mediadas por las necesidades de la sociedad o por modelos acogidos colectivamente son, ante todo, un instrumento que se coloca al servicio del sistema financiero, siendo éste el que determina el modelo de ciudad, la espacialidad del territorio, las condiciones de habitabilidad y calidad de vida de la población colombiana. Desde esta perspectiva se requiere construir un proyecto compartido de Nación, sociedad y territorio, que garantice horizontes de futuro a mediano y largo plazo y no solo como respuesta a momentos coyunturales de la economía o el sistema financiero. Allí un proyecto de ciudad compartido. 59

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Relación entre la ciudad, su modelo y el MIB. Contexto internacional para el MIB En este aparte se presenta la relación entre el contexto internacional y nacional para el MIB, y una aproximación a los impactos que buscan producir los programas de MIB. Así mismo, se plantean los aportes del MIB en Bogotá en relación con el modelo de ciudad, y los compromisos políticos e institucionales adquiridos a partir de su implementación. La determinante del contexto internacional para el MIB está mediada por dos aspectos principalmente. El primero, las directrices de la banca internacional, particularmente el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, y más recientemente la aparición en el contexto internacional del Banco Alemán KfW. El segundo, los convenios y pactos internacionales suscritos por Colombia en materia de desarrollo, hábitat, vivienda y, en general, los aspectos relacionados con el mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de la población colombiana. Entre otros están los acuerdos suscritos con las Naciones Unidas (Cumbre del Milenio, Encuentros Hábitat, entre otros). La determinante del contexto nacional, del cual la ciudad no se puede abstraer, como tampoco puede asumir la responsabilidad total de los impactos que generan estas circunstancias en el territorio de la ciudad de Bogotá, son de manera prioritaria tres: 1. El conflicto interno y su manifestación en la ciudad, entre otras variables, a través de la presencia la población desplazada. 2. El modelo territorial a nivel nacional y del desarrollo urbano, lo que trae como consecuencia que la ciudad de Bogotá sea un atractor frente a la oferta potencial de mejores condiciones de calidad de vida, empleo y acceso a servicios, entre otros, frente a la debilidad y bajo nivel de desarrollo que en estos aspectos presentan otras ciudades colombianas en las actuales momentos. 3. Los temas de ingresos y empleo que dependen de políticas nacionales enmarcadas en el plan de desarrollo, en el modelo desarrollo propuesto y en curso, y en la baja distribución de la riqueza generada. Sin embargo, las acciones de los Programas de MIB plantean generar un conjunto de impactos positivos en el desarrollo urbano y en el mejoramiento 60

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de la calidad de vida de la población presente en la ciudad. Estos impactos son sociales, urbanos, económico-financieros y de sostenibilidad en el tiempo. Los impactos sociales buscan la reducción de la pobreza, el mejoramiento de las condiciones de salud y salubridad, reducir los impactos en los grupos vulnerables y mejorar las condiciones de seguridad en la ciudad. Los impactos urbanos pretenden generar dinámicas de integración urbana, regularización y ampliación de los servicios urbanos, y el mejoramiento en las condiciones de vivienda. En cuanto a los impactos económico-financieros se asocian a la valorización inmobiliaria, el aumento de las actividades económicas en la ciudad, al igual que el impulso al desarrollo de las finanzas locales. Finalmente, la sostenibilidad de los programas de MIB y particularmente de sus acciones se basa en la sostenibilidad de la infraestructura, equipamientos y servicios urbanos adelantados; la sostenibilidad de las acciones de desarrollo comunitario; la continuidad de las políticas de radicación de asentamientos y las acciones preventivas; así como el desarrollo de políticas complementarias. Desde esta perspectiva se reconoce un conjunto de aportes de los Programas de MIB en Bogotá en relación con el modelo de ciudad. Estos son: • Reconocimiento de la relación entre lo formal y lo informal. • La centralidad desde donde se enfrenta el problema debe asimilar aprendizajes y cambios en el contexto. • El bienestar de las personas como centro del problema. • Es un problema que no va a desaparecer (agotamiento del suelo, déficit acumulado, dinámica migratoria). • Se requiere construir mirada conjunta frente a la ciudad. • Se ha de garantizar la sostenibilidad ambiental y económica. • La convivencia debe apuntar al desarrollo y no al control. • La definición de las escalas de intervención debe ser integral y particular a la vez. • MIB debe integrar múltiples acciones. Estas acciones de los programas de MIB implican a su vez un conjunto de compromisos políticos e institucionales que permitan reconocer el carácter estratégico de los Programas de MIB para la ciudad. Ello implica desarrollar los programas de MIB pensados a largo plazo y con la jerarquía necesaria, 61

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Memorias

y como articuladores de la política pública y las políticas del hábitat para la ciudad. Por tanto, los programas de MIB se constituyen en articuladores de la dinámica de planeación urbana al incidir en el POT y sus planes maestros. Se puede afirmar que el mejoramiento urbano y con él el mejoramiento integral de barrios, se presenta hoy como una alternativa institucional importante, para abordar los problemas de la pobreza urbana, la integración físico espacial, social y económica de los asentamientos auto producidos de origen informal de la ciudad. Sin embargo, es fundamental tener en cuenta que en el modelo actual de ciudad el crecimiento va a seguir siendo una constante en relación con el agotamiento del suelo y su costo, por lo tanto no es viable que el mejoramiento se siga desarrollando a través de programas aislados de corto alcance, es preciso, entonces, que haga parte de políticas públicas distritales permanentes de impacto que se proyecten a mediano y largo plazo.

Consideraciones finales Pensar el mejoramiento integral de barrios como alternativa para la ciudad implica reflexionar sobre el modelo en que se inscriben estas iniciativas. En este sentido y a manera de conclusión se plantean cuatro aspectos esenciales en la perspectiva de una ciudad que vincule la informalidad y la formalidad a partir del reconocimiento de formas distintas de concebir y hacer ciudad y frente a la posibilidad de construir un modelo compartido de ciudad. Estos cuatro aspectos son: 1. Profundizar en los procesos de descentralización de la ciudad, no simplemente en procesos de desconcentración de funciones, sino de procesos reales de descentralización de la ciudad pues, dado su tamaño, es imposible seguir pensando que se puede administrar y gobernar simplemente desde un ente central. 2. Garantizar adecuados procesos de participación, no solamente traducidos en la representatividad sino de la construcción colectiva de los procesos y proyectos que reclama la ciudad. En este caso concreto significa construir un modelo compartido de ciudad, en el que el tema de la participación sea fundamental para la gobernabilidad de las ciudades. 3. Si bien los procesos de planeación han mejorado y hay hoy en día un entendimiento fundamental de lo que significa estructurar el territorio 62

Pánel

d e a p e rt u ra

de manera colectiva, estos procesos aún adolecen de reales mecanismos que garanticen que aquello que se plasma en términos de las ideas y en términos de los textos sea lo que se construya y, por lo tanto, seguimos construyendo una ciudad de manera fragmentaria, dispersa, y segregada. Si la planeación no se hace como un proyecto colectivo que privilegie las necesidades sentidas de la ciudad en términos del conjunto de la población, definitivamente seguiremos abocados a procesos de planificación desde una perspectiva fundamentalmente económica. 4. La sostenibilidad, significa entender que Bogotá no es un territorio ilimitado, por el contrario, es un territorio con límites y limitaciones y que, por tanto, no tendrá la capacidad de seguir absorbiendo población cuyas necesidades siguen creciendo como ha venido sucediendo. Y esa sostenibilidad necesariamente tiene que mirarse en el escenario mucho más amplio de las relaciones entre Bogotá y la región. Si ese aspecto no se resuelve la ciudad se va a ver abocada en un tiempo demasiado corto a una crisis urbana muy fuerte, porque su capacidad de sostenibilidad, que significa garantizar unas condiciones de calidad de vida óptimas para su población, cada vez se va a deprimir más porque los recursos no serán suficientes para que la ciudad siga creciendo de manera ilimitada.

Pánel 1

M i b , m o d e l o d e d e s a r r o l l o y m o d e l o d e c i u da d

En este pánel intervinieron por UN-Hábitat/Colombia, Fabio Giraldo Isaza; por el Departamento Nacional de Planeación –DDUPA-DNP– José Alejandro Bayona; por la Secretaría Distrital de Planeación –SDP–, y el Subprograma de Mejoramiento Integral del POT, Fernando Rojas; y por la Universidad Nacional de Colombia, Carlos Torres T. Este Pánel estuvo moderado por la economista Mercedes Castillo. Este pánel abordó la relación y la importancia del mejoramiento integral de barrios en la construcción y el establecimiento de un modelo de ciudad que está basado en perspectivas muy concretas de desarrollo. Las preguntas a las que pretende acercarse y resolver son: ¿en qué estado se encuentra el MIB en Bogotá?, ¿qué devela el modelo de desarrollo actual y cómo se relaciona con el modelo de ciudad?, ¿cuáles son las alternativas que existen al modelo de ciudad?

1.1. El modelo de desarrollo propuesto sobre el cual se configura la ciudad 32 El modelo de desarrollo que se propone para el país está sustentado en un modelo económico que está determinado por su capacidad para alcanzar 32

Aparte redactado a partir de la exposición del profesor Carlos Torres, docente de la Universidad Nacional de Colombia.

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las metas del sistema capitalista. En este sentido, la apertura económica y la instauración del modelo neoliberal desde la década de los años noventa, representó un momento de ruptura interna; con la implementación de dicho modelo, el país experimentó una serie de transformaciones, especialmente en el ámbito político y económico, que se ven reflejadas en el detrimento de las condiciones de vida de los individuos y en la incapacidad para garantizar el acceso a sus derechos. Si bien el proceso de instauración de este modelo económico se viene dando de manera tajante desde comienzos del siglo pasado y es más evidente después de la mitad del siglo –cuando la economía del país se empieza a concentrar en las ciudades lo que deriva en su crecimiento desmesurado, además de otros factores políticos–, fue con la apertura económica del noventa y el avance hacia una fase más desarrollada del capitalismo –como es el modelo neoliberal–, que la situación de los menos favorecidos en los centros urbanos se agudizó al punto de negar el derecho a la ciudad. Otro quiebre que presenta la década del noventa, siguiendo la lógica del modelo, fue la trasformación de la función del Estado. Se pasó de la búsqueda de un Estado de Bienestar a implementar un Estado Regulador del mercado, esto significa que la responsabilidad estatal de direccionar el modelo se redujo a la asignación de funciones al sector privado en materia de servicios públicos y sociales; una muestra de ello lo constituye la venta de las entidades estatales (activos públicos) con el pretexto de atender las necesidades sociales con los recursos que allí se generan. A pesar de que el modelo de desarrollo busca que el conjunto de la población viva en condiciones de bienestar, al estar determinado por las condiciones del modelo económico, solo una parte de la población tiene posibilidades de acceso y reconocimiento. Esta situación se expresa en el espacio físico de las ciudades donde el aumento de la brecha entre ricos y pobres hace que unos se ubiquen en las periferias de las ciudades, donde no existen las condiciones para vivir dignamente. En este proceso, Bogotá, como capital del país, y la ciudad más importante, es el referente de avance del modelo en el contexto nacional, y es desde donde se impulsan las políticas para constituir una ciudad productiva y competitiva capaz de enfrentar el mercado mundial. Para alcanzar estos objetivos se estableció un modelo de planeación que ha sometido el conjunto del desarrollo urbano 66

Pánel 1. Mib,

modelo de desarrollo y modelo de ciudad

a la racionalidad del mercado. El modelo se ha concentrado en disponer de los recursos del territorio, esto ha implicado modificaciones en el territorio que han dado como resultado desplazamientos de la población de los lugares que se reconocen como estratégicos para la reproducción del capital.

Política Nacional actual sobre el modelo de ciudad33 En el país el 70% de la población está concentrada en las ciudades, lo que exige que las administraciones generen las condiciones adecuadas para que la creciente población tenga acceso a los beneficios que ellas ofrecen. Tabla 1. Población (en miles) Descriptor

2005

Población total Censo 2005

41’468.000

Población urbana nacional

31’507.000

% total nacional

76%

Tamaño de la población para las 4 ciudades principales

12’099.000

Tamaño de la población para las municipios con menos de 100.000 habitantes

21’512.000

Número de ciudades con más de 1 millón de habitantes

Número de ciudades con más de 100.000 habitantes

Fuente: DANE, Cálculos DNP (2007).

Las ciudades colombianas no han sabido enfrentar este reto; aunque la mayor generación de riqueza se presenta en los centros urbanos, también concentran un alto índice de pobreza, problemática que se asocia a las condiciones precarias del hábitat en los lugares donde se concentra la población más pobre. La política nacional de los últimos años se ha centrado en focalizar las políticas de desarrollo para el país fortaleciendo los centros urbanos con el fin de construir ciudades competitivas y sostenibles.

Este aparte es una síntesis de la exposición del doctor José Alejandro Bayona, del Departamento Nacional de Planeación.

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Con el gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez, se formula la política Ciudades Amables (2005), título con el que se define el modelo de ciudades compactas y sostenibles. Con la definición del modelo como parte de una política se orienta el accionar del gobierno y se racionaliza la inversión pública de acuerdo con las metas del modelo. La estrategia de la política para las Ciudades Amables está compuesta por cuatro políticas específicas: desarrollo urbano, vivienda, agua potable y saneamiento básico y transporte. Gráfico 1. Estrategia de la política de Ciudades Amables Desarrollo Urbano: Ciudades compactas y sostenibles

Vivienda: Solución al alcance de todos

Agua para la vida

Transporte Urbano y Movilidad

Lineamientos de articulación de políticas y programas integrales

Saneamiento para asentamientos: mejoramiento integral de barrios

Macroproyectos para VISy complementarios para SITM

Renoovación y/o redensificación Urbana

Fuente: Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado comunitario: desarrollo para todos.

La política de desarrollo urbano busca: optimizar los instrumentos de gestión del suelo para la generación de suelo urbano para la construcción de Vivienda de Interés Social –VIS–; apoyar los programas de renovación urbana y generación de espacio público; y avanzar en el sistema de información para el desarrollo territorial con la actualización de bases de datos de catastro y la formulación y puesta en marcha de los Bancos Inmobiliarios. La política de vivienda busca apoyar programas para la construcción de VIS y fortalecer el sistema de financiación y acceso a subsidios. Por último, la política de agua y saneamiento básico busca que los municipios con carencias en la prestación del servicio, mejoren sus condiciones por medio del apoyo de la Nación y las entidades privadas. 68

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modelo de desarrollo y modelo de ciudad

De manera trasversal se formulan tres programas integrales que se articulan con las políticas a través de algunos lineamientos. El mejoramiento integral de barrios es uno de estos programas de saneamiento para asentamientos. El gobierno nacional se propone apoyar todo el proceso de planeación, gestión y ejecución. Con este programa el gobierno pretende articular las inversiones en agua potable y saneamiento básico, legalización de asentamientos, mejoramiento de la vivienda, banco de materiales, titulación predial y espacio público y movilidad. A continuación se presenta un esquema con el cual se expone el desarrollo de este proceso: Gráfico 2. Programas integrales. Estrategia 1. Saneamiento para asentamientos: Mejoramiento Integral de Barrios Promoción del Programa

Acompañamiento técnico y financiero a los programas de MIB 1. Planeación 2. Gestión

Tratamientos Urbanísticos

Estudios Técnicos

Amenazas y riesgo Mejoramiento Viabilidad de SSPP Integral Viabilidad de EP Viabilidad Jurídica

3.Ejecución Montaje del Operador

Amenazas y riesgo Programa

Viabilidad de SSPP Viabilidad de EP Viabilidad Jurídica

Inversiones sectoriales

Interventoría Programa de MIB y/o Gerencias Zonales

Diseño de Proyectos

Ejecución

Con base en los estudios técnicos el municipio decide si legaliza el asentamiento

Fuente: Presentación DNP (2007).

1.2. Caracterización del modelo de ciudad en Bogotá En los últimos diez años, Bogotá ha experimentando una serie de cambios que representan una mejoría en la gestión con avances en la descentralización, en la ampliación de los procesos de participación ciudadana y cultura ciudadana, y en la actualización de la infraestructura y equipamientos de carácter metropolitano y la construcción de un sistema de espacio público. Pero, contrario al sentido de lo público, se han impulsado las políticas de privatización y de 69

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apertura indiscriminada a la globalización; además, no hay claridad frente al papel de la reestructuración administrativa de la ciudad. Por otra parte, se sigue acentuando la brecha entre formalidad e informalidad que está determinada por la distribución de la riqueza, y donde, al parecer, los formales son aquellos que tienen garantizado el acceso a los beneficios que genera la ciudad y la informalidad es entendida como la respuesta de los pobres ante las fallas del mercado que no les da cabida y del que no reciben respuesta alguna. La brecha se acentúa cada vez más pues hay un aumento sostenido de la urbanización y la pobreza; y se acusa a la informalidad de contribuir al deterioro del medio ambiente urbano y de las condiciones sociales, de ser generadora de mayor inseguridad y de no tener ningún sentido de apropiación. El problema urbano se expresa en las tensiones existentes entre urbanización-pobreza, exclusión-inclusión, formal-informal, desarrollo completodesarrollo incompleto. Con el fin de dar respuesta a tales problemas, lo cual no significa que las tensiones se disuelvan, el Distrito ha venido formulando una serie de políticas para orientar el rumbo de la ciudad. Un hecho clave que pretendió orientar el rumbo de la ciudad con el argumento de dar solución a los problemas persistentes fue la formulación del POT para Bogotá, a través del cual se ha expresado una visión de territorios especializada y se ha especializado el modo de producción requerido para el funcionamiento del modelo.

El POT de Bogotá El POT es producto de un proceso que inició en 2000 y su versión final se produjo en 2004 con la expedición del Decreto 190 del mismo año. Con la formulación del POT para Bogotá se hizo explícito el modelo en el que se realiza un ejercicio de planeación y planificación de la ciudad a largo plazo a partir de tres estructuras superpuestas e interdependientes, fundamentales para el ordenamiento del territorio que se concretan con una serie de instrumentos de planeamiento: 1. La estructura ecológica principal que contiene sistema de áreas protegidas, sistema de parques urbanos, corredores ecológicos y de protección del río Bogotá. 70

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modelo de desarrollo y modelo de ciudad

2. La estructura socioeconómica y espacial, que está constituida por 21 centralidades de integración nacional e internacional, de integración regional y de integración urbana. 3. La estructura funcional y de servicios, que se desarrolla a través de los planes maestros de movilidad; equipamientos urbanos; espacios públicos: parques y espacios peatonales; y servicios públicos: acueducto, saneamiento, telecomunicaciones, energía eléctrica y gas. Además, contempla unos instrumentos de gestión urbana que contienen el planeamiento urbanístico, la actuación urbanística y el financiamiento del ordenamiento territorial. Estos lineamientos que se dan a través del POT definen los instrumentos que moldean la ciudad. Sin embargo, persisten dificultades en el ordenamiento de la ciudad, en la aplicación de esta normatividad y en la solución de problemas estructurales de la ciudad. Aunque es clara la orientación del modelo en el POT, existen dificultades por el desconocimiento y la consecuente aplicación de los instrumentos allí propuestos. A pesar de que se intenta regular el desarrollo de la ciudad a largo plazo con la expedición del POT, en lo concreto existen otras normas vigentes que se superponen y que presentan dificultades en su jerarquización. Con esta superposición de normas persiste la dificultad para la gestión urbanística. Coexisten otros problemas estructurales como la informalidad, sustentada en el aumento de la brecha entre ricos y pobres, el aumento de la población desplazada que se concentra en las grandes ciudades, el aumento de desempleados y la imposibilidad de acceder a una vivienda y entorno dignos.

El mejoramiento integral de barrios en el POT34 La política de Hábitat y Seguridad Humana del POT está enfocada en: promover la oferta de vivienda con la oferta de dotacionales y espacio público; el ordenamiento de la vivienda basado en los principios de seguridad humana y la urbanización legal mediante acciones preventivas y el mejoramiento integral de barrios; dar seguridad jurídica a los propietarios, poseedores y tenedores de predios de 34

Síntesis elaborada a partir de la exposición hecha por el arquitecto Fernando Rojas, de la Secretaría Distrital de Planeación.

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Memorias

desarrollos ya legalizados; controlar la localización de los asentamientos humanos, a fin de proteger el patrimonio ambiental. En la estructura del POT el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios es un subprograma del programa de Vivienda de Interés Social. Tiene tres objetivos: 1. Orientar urbanísticamente las acciones de reordenamiento y complementación. 2. Corregir las deficiencias físicas, ambientales y legales generadas en el origen ilegal. 3. Permitir el acceso de los habitantes a la calidad de vida urbana definida para toda la ciudad. De acuerdo con lo anterior se proponen como metas: 1. Atender integralmente el área urbana conformada por desarrollos de origen ilegal. 2. Atender a la población de estratos 1 y 2 de la ciudad. 3. Reglamentar 26 UPZ de mejoramiento integral.

El enfoque de hábitat El mejoramiento integral de barrios se debe realizar desde la perspectiva de hábitat y en cumplimiento de las Metas del milenio, a través de proyectos que, considerando las restricciones presupuestales, tengan en cuenta, en orden de prioridad, los siguientes temas: • • • • • •

Agua y saneamiento básico. Energía. Vías y, particularmente, movilidad. Equipamiento. Espacio público físico. Casa.

En función de ello, es posible dar inicio a trabajos de participación comunitaria que se materializan en decisiones en beneficio de la población a nivel local. En términos arquitectónicos, es posible plantearse cómo deben ser la 72

Pánel 1. Mib,

modelo de desarrollo y modelo de ciudad

vivienda y el entorno que construye el Estado hoy, lo cual incluye el mejoramiento de vivienda y el mejoramiento integral de barrios. UN-Hábitat/Colombia viene planteando un conjunto de modalidades para intervenir integralmente en el hábitat, tal y como se presentan en el siguiente gráfico: Gráfico 3. Política Integral de UN-Hábitat/Colombia Atendido por el mercado Profundización bancaria vía mercado Profundización bancaria vía pública Atención por la vía de generación de ingresos Política Social Asistencia

Acceden a la vivienda a través del mercado convencional y a las políticas públicas existentes en la actualidad. Requieren menores tasas de interés y mayor competencia en los mercados de crédito Requieren liberalización de tasas pero también mayor competencia en los mercados de crédito. Se puede profundizar con políticas como la banca de oportunidades. Se puede profundizar su bancarización con aseguramientos de los créditos a través de garantías fiscales de la deuda hipotecaria.

Se requiere crecimiento económico y un sistema de financiamiento no tradicional.

Requieren Política Asistencial: Viviendas de paso, viviendas comunitarias, albergues.

Fuente: UN-Hábitat/Colombia (2007).

Todas las anteriores políticas, desde la perspectiva de UN-Hábitat en Colombia, habrán de abordar necesariamente la dimensión física del hábitat y también su dimensión política, económico-social y estético-ambiental, como condición para crear una ciudadanía que haga posible una ciudad más democrática, como la que se propone desde el Estado Social de Derecho consagrado en nuestra Carta Constitucional; en términos urbanos-territoriales, la Constitución se encuentra desarrollada en la Ley 388 de 1997 y su planteamiento se centra en la creación de ciudades y ciudadanía

1.3. Los aportes del MIB en Bogotá en relación con el modelo de ciudad El mejoramiento integral de barrios ha propiciado que la administración reconozca la relación de lo formal y lo informal, con lo cual debe asimilar los 73

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Memorias

aprendizajes y cambios en el contexto, para hacer énfasis en el bienestar de las personas como el centro del problema. Si bien los problemas que enfrenta la ciudad no van a desaparecer con la aplicación de estas acciones, sí se pueden encaminar para garantizar el derecho a la ciudad a partir de la construcción de una mirada conjunta de la ciudad, la garantía de la sostenibilidad ambiental y económica, la participación de los ciudadanos en tal proceso y la definición de escalas de intervención integral y particular. Se puede afirmar que el mejoramiento urbano y el mejoramiento integral de barrios, se presentan hoy como una importante alternativa institucional para abordar los problemas de la pobreza urbana, la integración físico espacial, social y económica de los asentamientos auto producidos de origen informal de la ciudad. Sin embargo, es fundamental tener en cuenta que en el modelo actual de ciudad el crecimiento va a seguir siendo una constante en relación con el agotamiento del suelo y su costo, por lo tanto no es viable que el mejoramiento se siga desarrollando a través de programas aislados de corto alcance, es preciso considerar políticas públicas distritales permanentes de impacto que se proyecten a mediano y largo plazo.

1.4. Consideraciones del pánel 35 : modelo de desarrollo y modelo de ciudad Los programas de mejoramiento de barrios que se iniciaron hace más de 30 años en Bogotá, hoy se están convirtiendo en una de las estrategias preferidas de los gobiernos locales para atacar los problemas de pobreza urbana. Se trata de soluciones que aprovechan la inversión inicial hecha por los propios habitantes para solucionar su problema habitacional y de continuar aprovechando esa capacidad de trabajo en procesos comunitarios participativos para la ejecución de las intervenciones públicas. Se visualizan como instrumentos poderosos para la reducción de la pobreza, para generar desarrollo urbano y como elementos importantes de las políticas habitacionales. En ese sentido el mejoramiento de barrios fue incorporado por el POT (2000) y asumido por las administraciones distritales. El POT ya reconocía que de las 35.232 hectáreas de suelo urbano definidas, cerca de 6.906 hec35

Están redactadas a partir de los elementos sintetizados por la moderadora del pánel, la economista Mercedes Castillo y presentadas en el pánel de Balances y Conclusiones.

Pánel 1. Mib,

modelo de desarrollo y modelo de ciudad

táreas habían sido urbanizadas de manera ilegal, más o menos el 20%, e inscribía la necesidad del Subprograma de Mejoramiento en las 26 UPZ Tipo 1 - Residencial de Urbanización Incompleta. La administración de Luis Eduardo Garzón, a su vez, se comprometió con revisar la reglamentación sobre licencias de construcción para programas de mejoramiento y sobre subsidios para ello. Podría pensarse que los programas de MIB han atendido más el mejoramiento del espacio público que el de las viviendas mismas. Sin embargo, y como bien lo reconoce el Pacto por un hábitat digno, estamos en un contexto de severos problemas estructurales de pobreza, distribución inequitativa del ingreso, desempleo, bajos salarios reales y creciente informalidad en los mercados de trabajo, en especial en los mercados donde intervienen con mayor fuerza los problemas del hábitat popular. Casi dos años después de firmado este pacto, no se ha adelantado mucho en la reducción del elevado déficit cuantitativo, por los problemas en el diseño y en la operación de la política misma de subsidios36. Tampoco se ha adelantado mucho en la reducción del déficit cualitativo de la vivienda, al menos en términos reales; el suelo urbano es aún mucho más costoso y, por supuesto, más escaso y no se ha ampliado sustancialmente la oferta de vivienda de interés prioritario –VIP–, en especial para las familias no vinculadas formalmente al mercado laboral. Por el contrario, parecería que tanto las acciones para intervenir en la ciudad construida (renovación urbana, mejoramiento integral, planes de redensificación, reasentamiento de familias que viven en zonas de alto riesgo, entre otros), como aquellas para generar o promover nuevos desarrollos habitacionales (vivienda de interés social nueva, vivienda en arriendo, vivienda transitoria), están produciendo un modelo de ciudad que profundiza la segregación socio-espacial, la exclusión y la pobreza. En el caso específico de los programas de mejoramiento integral de barrios, con la facilitación de una 36

Los principales problemas son: I) Un número importante de hogares beneficiarios de subsidios familiares que no son aplicados o desembolsados por situaciones no imputables a ellos; II) Los tiempos y los procesos de la dinámica de la oferta de vivienda, la provisión y aprobación de créditos, y los cronogramas de desembolso de los subsidios no son coincidentes; III) Limitaciones estructurales de suelo para proyectos de vivienda tipo 1 y 2; IV) Limitaciones de acceso al crédito para población con bajos ingresos; V) Oferta de vivienda insuficiente para los hogares pobres.

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Memorias

regulación urbanística y jurídica para la titularización de la propiedad, las viviendas ingresan en los circuitos de mercado o submercado. Sin embargo surge el efecto perverso de que la propiedad de las viviendas genera a sus recién reconocidos propietarios unos costos que anteriormente no tenían y que difícilmente pueden asumir, tales como impuestos, servicios públicos regularizados, valorizaciones, plusvalías, etc. Así, a la par de que sus viviendas se conviertan en mercancías, el reconocimiento de la propiedad sobre ellas se convierte en una forma de ejercicio de poder y control social que termina expulsándolos. Otra cuestión que también emerge directamente de las modalidades de gestión de los programas es acerca de los niveles de democratización que estos alcanzan. Muchas veces la participación enunciada no significa una verdadera implicación de la población y un fortalecimiento de las relaciones intrabarriales e intraurbanas. Finalmente queda el interrogante de si estos programas constituyen una avanzada hacia una política social alternativa o solo son válidos como un reaseguro de gobernabilidad urbana. La primera pregunta que surge, entonces, sería: ¿Qué tan efectivos son los programas de MIB en la mitigación de la pobreza o, por el contrario, están contribuyendo a agudizar la segregación socio-espacial y la exclusión, con el consecuente aumento de probabilidad de un conflicto social? La segunda: ¿Se puede hablar de que los programas de MIB son constructores de ciudadanía? La tercera pregunta es: ¿Se pueden considerar los programas de MIB, elementos importantes en la generación de desarrollo urbano? A estas interrogantes por resolver, se suman otras formuladas por los asistentes al Foro Público que se pueden resumir en los siguientes tópicos: • • • • • •

¿Hay seguimiento a los programas de MIB? ¿Existen indicadores, están bien construidos, representan la realidad? ¿Estos programas ayudan en la generación de ingresos? ¿Qué nivel de sustentabilidad tienen las intervenciones? ¿Qué replicabilidad tienen estas acciones como política? ¿Cómo se relacionan los programas de MIB con el tema veredal, con las zonas en riesgo y con las áreas rurales? • ¿El MIB es una estrategia que se considera en todas las regiones del país? 76

Pánel 2

P o l í t i c a s d e MIB e n e l c o n t e x t o u r b a n o

En este pánel intervinieron por el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial –MAVDT– Leonardo Morales; por la Secretaría Distrital del Hábitat la arquitecta Carolina Carmona; por la Sociedad Colombiana de Arquitectos –SCA– el arquitecto Gonzalo Correal; por la Universidad Nacional de Colombia, el profesor Pedro Buraglia y el sociólogo John Jairo Rincón. Éste estuvo moderado por el arquitecto Carlos Mario Yory. Se abordaron las políticas y los enfoques subyacentes a través de los cuales se ha afrontado el desarrollo de la noción del MIB y, también, experiencias concretas. El pánel buscó responder a las preguntas siguientes: ¿Cómo avanzar hacia la construcción y posicionamiento de una política pública de MIB?, ¿dónde y con qué criterios se diseña la política de MIB?, ¿qué elementos aportan los distintos enfoques de MIB implementados a lo largo del tiempo?, ¿qué compromisos y cambios exige la adopción del MIB como estrategia integral para la ciudad? El tema de financiación ocupa un lugar fundamental en el campo del MIB, entendiendo que la clave se encuentra no solamente en el problema de la consecución de recursos sino también en la mirada política que se le imprima desde los ámbitos distrital, nacional e internacional.

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1.1. Política de MIB Con la Constitución Política se definen una serie de orientaciones de tipo cualitativo que pretenden que el país alcance un desarrollo sostenible y mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos. Sin embargo, en el ámbito urbano las políticas públicas han redundado en los temas jurídico, económico y técnico, con escasos logros en términos del bienestar social e individual según los preceptos constitucionales. Esto se manifiesta en la calidad del espacio urbano cuando los que planean y regulan el desarrollo de las ciudades priorizan lo estético mientras que la construcción social y ambiental del espacio es poco reconocida y limitada en su manejo. A pesar de esto, el mejoramiento integral de barrios se constituye en un elemento de discusión sobre el tema de la calidad espacial de los asentamientos y plantea la necesidad de repensar la agenda sobre las intervenciones en la periferia informal. Este giro en la mirada hace que quienes construyen y ejecutan las políticas, busquen generar sinergias y coherencia con el interés de mejorar las condiciones de vida de la población de bajos ingresos y avanzar en la superación de la pobreza. Este cambio del enfoque tiene que verse reflejado en la formulación y ejecución de proyectos, aumentado el impacto de la inversión pública en el desarrollo humano y social de la población que participe de tales programas.

1.2. Criterios del diseño de la política de MIB En el ámbito nacional. El mejoramiento integral de barrios en el país37 El gobierno cree necesario para el desarrollo del país mejorar la calidad de vida en las ciudades. Intervenir en la situación precaria que presentan los asentamientos urbanos donde se concentran un alto porcentaje de habitantes en pésimas condiciones de vida haría que, al mejorar las condiciones de esta población, tuviera un impacto cuantitativo en la población vulnerable.

Extractado de la ponencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –MAVDT–, Dirección de Desarrollo Territorial, a cargo del arquitecto Leonardo Morales.

Pánel 2. Políticas

mib

en el contexto urbano

La política de MIB para el país es formulada por el gobierno nacional a través de la Dirección de Desarrollo Territorial del MAVDT. Con el programa de Mejoramiento Integral de Asentamientos Humanos Precarios se pretende articular el accionar de las diferentes instancias gubernamentales a nivel nacional, regional y local que tienen que ver con el tema en la planeación, diseño de estrategias regionales y ejecución de proyectos con asistencia técnica. Para cumplir con su objetivo el programa identifica los siguientes elementos: prevención y mitigación del riesgo, legalización, titulación, mejoramiento de vivienda, reasentamiento de viviendas, servicios públicos, vías, espacio público y equipamientos. De manera estructural la formulación y ejecución de la política está determinada por la descentralización pues a cada una de las instancias territoriales le son asignadas una serie de funciones de acuerdo con sus capacidades. En el ámbito nacional se dan las orientaciones de la política, se suministra asistencia técnica, se construye un marco normativo y se gestionan y suministran los recursos necesarios. En el plano regional se encuentra la planificación avalada por el POT, se busca la financiación y se establece el puente entre la nación y los municipios. En el ámbito municipal se establece la articulación del POT y el Plan de Desarrollo Municipal para la ejecución de la política nacional, se definen los procesos de reasentamiento, se establece la reglamentación municipal para la ejecución de los planes y proyectos, se realiza la gestión, financiación, seguimiento y manejo de áreas liberadas. En la formulación del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, se considera la formulación de lineamientos para el manejo de los asentamientos precarios, la cual incluye un marco legal, financiero y de planificación para el mejoramiento integral de asentamientos en zonas de riesgo mitigable y el reasentamiento de la población en zonas de alto riesgo.

En el ámbito local. Programa de Mejoramiento Integral de Barrios –PMIB–38 Al igual que las grandes ciudades latinoamericanas, Bogotá ha crecido con una marcada diferencia entre la ciudad formal, resultado de procesos inmobiliarios legales, y la ciudad informal, la de los asentamientos construidos por 38

Extractado de la ponencia de Secretaría Distrital del Hábitat, a cargo de la arquitecta Carolina Carmona.

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P or arte de barrio .

Memorias

sus propios pobladores, sin el debido acompañamiento técnico, social y jurídico por parte del Estado. En Bogotá la política de MIB está orientada por el POT que pretende actuar de manera integral mediante la articulación de las políticas de gestión urbana y suelos, competitividad, ambiental y hábitat, con el desarrollo territorial, económico, social y sustentable. Se parte de una visión integral del Hábitat que articula vivienda y entorno y el reconocimiento del los derechos fundamentales de vivienda digna, ciudad incluyente y medio ambiente sano y seguro. El sector hábitat del Distrito reconoce que los problemas más profundos que presenta la ciudad se dan en los asentamientos de origen ilegal donde además de las condiciones de vida deficientes, se generan sobrecostos y demandan un mayor esfuerzo por parte de la administración en el momento de atender a su población y de legalizar los asentamientos. Para atender esta problemática el objetivo del MIB se concentra en “desarrollar procesos de mejoramiento integral e inclusión territorial y social de los barrios periféricos de origen ilegal, para que los beneficios y servicios que ofrece la ciudad le lleguen a esta población y mejoren las condiciones físicas de su entorno, su calidad de vida, su acceso a los derechos, su convivencia y su relación con las instituciones”, proceso que se caracteriza por ser participativo y sostenible. El marco operativo el PMIB contiene tres componentes: 1. Territorial y de obras, 2. Social, y 3. De fortalecimiento institucional. La coordinación interinstitucional se desarrolla con la articulación de acciones a escala distrital, local y zonal en función de las comunidades y acordes con las problemáticas identificadas, sentidas y priorizadas en los núcleos de participación ciudadana a través de planes zonales. El programa se estableció a partir de convenios de crédito y cooperación del Distrito con el gobierno alemán y el Banco Mundial y puso en funcionamiento la coordinación mediante procesos de planeación, monitoreo, evaluación y ajuste a través de los siguientes escenarios: • Conformación de comités distritales técnicos y sociales, en los que se define y coordina el desarrollo de las acciones para lograr las metas trazadas. • Articulación, organización zonal y administración pública local para facilitar y dinamizar la relación entre las instancias y autoridades de planeación y gestión local y las organizaciones comunitarias de las unidades de planeamiento zonal. 80

Pánel 2. Políticas

mib

en el contexto urbano

Esta coordinación ha desencadenado el fortalecimiento de la institucionalidad pública, una mayor credibilidad de los ciudadanos de estas zonas hacia lo público, una mayor participación y corresponsabilidad social de las organizaciones de la sociedad civil, mejores condiciones para el desarrollo zonal y un impacto positivo en el mejoramiento de la calidad de vida. Como estrategias de intervención se tienen los núcleos de participación ciudadana, las obras con participación ciudadana y el fondo de desarrollo comunitario. Los núcleos de participación ciudadana, como espacio de interlocución y consulta entre entidades y actores sociales, buscan que los sectores sociales se articulen a la gestión institucional en relación con el ordenamiento urbano a escala zonal. Las obras con participación ciudadana buscan fortalecer las organizaciones comunitarias para que sean capaces de implementar sus propios proyectos de desarrollo en el territorio, manteniendo la relación con las entidades públicas y privadas. Por último, como instrumento para la financiación de proyectos para facilitar la participación comunitaria y el desarrollo social de las zonas, se establece el fondo de desarrollo comunitario.

1.3. Aportes de los distintos enfoques de MIB implementados a lo largo del tiempo 39 Las acciones desarrolladas en el ámbito distrital desde 1972 hasta la fecha han estado enmarcadas dentro de la noción de desarrollo y mejoramiento urbano pero no han sido definidas como mejoramiento integral. Solo hasta el año 2000 el gobierno distrital formuló explícitamente una política de MIB concreta, con antecedentes en experiencias precedentes y en el Proyecto Sur con Bogotá de 1997. En este sentido, si bien han sido acciones de mejoramiento, se debe distinguir entre mejoramiento urbano y barrial, como iniciativas para la superación en la ciudad de déficit acumulados en diversos campos.

Aparte elaborado a partir de la exposición del sociólogo John Jairo Rincón García sobre experiencias de mejoramiento en Bogotá.

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A partir de su orientación específica, las experiencias pueden ser clasificadas política y conceptualmente como acciones estatales de intervención cuyo objeto era lograr: • Integración a la zona urbana de una porción urbana, caracterizada como excluida y/o segregada de la ciudad (estratos 1 y 2). Ejemplos: PIDUZOB, Fases I y II (1972), este proyecto buscaba integrar la zona urbana de la parte oriental de la ciudad: 5 Sub zonas de intervención: agregados del sur, sur oriental, oriental y canteras del norte. • Formular una metodología de intervención en sectores urbanos populares y herramientas pedagógicas para el fortalecimiento de las capacidades sociales comunitarias. Ejemplos: Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en los Asentamientos Populares Urbanos - PNUD (1985), Obras con Saldo Pedagógico (1986-2000), Acciones para la Convivencia (1998-2000), Desmarginalización (1998-2001), Obras con Participación Ciudadana. Concebido como parte integral del programa de Mejoramiento Integral de Barrios PMIB (2003-2008), Servicios Urbanos Fase I. • Construir un modelo para institucionalizar estatalmente a nivel distrital en Bogotá. Ejemplos: programa de Desarrollo Institucional y Comunitario Ciudad Bolívar (1998-2001), Proyecto Sur con Bogotá (1997-2006), Programa de Mejoramiento Integral de Barrios PMIB (POT) (2000-2007). En síntesis las acciones de intervención en el mejoramiento integral de barrios se centraron en la superación de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida en los asentamientos precarios a través de obras físicas, gestión social y trabajo interinstitucional, con un énfasis en la integración urbana bajo los preceptos de la ciudad formal y la ciudad informal, en la complementación del desarrollo desigual barrial, zonal o metropolitano y con el predominio de lo físico. Con la puesta en marcha de estas propuestas se avanzó en la formulación de la política en diferentes ámbitos: en el social se integró la participación comunitaria y se capacitó a la comunidad en diversas áreas; en cuanto a obras e infraestructura se logró una apropiación de la comunidad de las obras y se implementaron acciones de preservación ambiental; y por último, en el ámbito institucional las entidades del Distrito realizaron un esfuerzo por entender la importancia de la participación con acciones de concertación y formulación de propuestas con la comunidad y la ejecución de recursos. 82

Pánel 2. Políticas

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Se identificaron una serie de dificultades en el ámbito social: se generaron grandes expectativas en la comunidad y en el momento de aprobación de los proyectos y financiación los resultados fueron escasos; se presentaron pugnas de intereses entre los líderes comunitarios; los políticos y el clientelismo; y, por último, la poca convocatoria a jóvenes y mujeres. En cuanto a las obras e infraestructura se encontró que existe una dificultad entre la definición de escalas de intervención y la delimitación de lo barrial, lo zonal y lo metropolitano con el riesgo de afectar las relaciones de la comunidad en el territorio, y por otra parte, aún no se establece relación entre lo físico y lo social, y se sigue destacando el primero. En términos de lo institucional se observó que no se realiza seguimiento ni evaluación a estos programas y proyectos, los cuales son formulados y ejecutados por agentes externos a través de consultorías, generando una perdida de la memoria institucional. No existe una depuración institucional sobre funciones y agendas lo cual se ve reflejado en conflictos de intereses entre funcionarios de entidades y agendas diversas y cambios abruptos determinados por la agenda política.

1.4. MIB como estrategia integral para la ciudad: cambios y compromisos 40 Se requiere que el enfoque de MIB tenga cambios de tipo conceptual. El MIB se define actualmente así: Es un modelo de intervención estatal orientado a realizar derechos ciudadanos de los habitantes urbanos, mediante el desarrollo de acciones sostenidas en el tiempo, que contribuyan a complementar el desarrollo urbano en áreas con alta vulnerabilidad social y física, desde una perspectiva integral en tanto se afectan distintas dimensiones simultáneamente, del plano individual y colectivo relacionadas con el bienestar de hombres y mujeres. Busca mejorar unas condiciones materiales y sociales en términos de calidad de vida para población de estratos socioeconómicos 1 y 2, tomando en cuenta las relaciones básicas existentes entre la comunidad y su territorio; haciéndolas partícipes en la gestión de su propio desarrollo, generando su reconocimiento e integración de manera productiva en el modelo de ciudad formal, a partir de la intervención en diferentes escalas de manera simultánea41. Elaborado a partir de las ponencias presentadas por el arquitecto Pedro Buraglia, profesor de la Universidad Nacional de Colombia y el arquitecto Gonzalo Correal Ospina de la Sociedad Colombiana de Arquitectos. 41 Concepto propuesto en la exposición del sociólogo John Jairo Rincón sobre experiencias. 40

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Para superar las limitaciones y abordar en forma sostenible y exitosa el MIB se requiere inducir un fuerte cambio de enfoque y un cambio operativo que conduzca adecuadamente al cambio espacial mediante la flexibilización, adaptación, innovación y ampliación del rango de ofertas y la racionalización de los procesos de mejoramiento. Para esto se requiere incidir en: • La elección del repertorio espacial y arquitectónico con el cual se intervienen las áreas. • La oportunidad, calidad y relevancia de la información para realizar valoraciones y estudios conducentes a apoyar la toma de decisiones sobre cada asentamiento. • La calidad, naturaleza, programación y contenido de los estudios y valoraciones que acompañan el proceso y la toma de decisiones de diseño. • Los principios, normas y determinantes que regulan la forma urbana y la producción de espacio construido en las áreas objeto de programas MIB. • Las normas y disposiciones y mecanismos que regulan el acceso al crédito, a materiales, al suelo y otros insumos. • Los instrumentos empleados para el seguimiento y monitoreo de tales procesos. • Los enfoques institucionales profesionales y sociales corrientes sobre el MIB, sus bases conceptuales, de gestión y operativas. • Las formas organizativas institucionales, profesionales y económicas que acompañan los procesos de mejoramiento. La política adoptaría un enfoque propositivo, afectaría simultáneamente el producto, el proceso y los papeles institucionales y sociales pertinentes en forma integral y complementaria. Estaría orientada a superar barreras y obstáculos, y a facilitar el desarrollo de procesos autónomos, coordinados y sostenibles de mejoramiento integral. Para adoptar el MIB como estrategia para el desarrollo integral de la ciudad se requiere armonizar el conflicto existente entre política de vivienda, desarrollo urbano y ordenamiento territorial. Este proceso de construcción integral exige el reconocimiento y la participación activa de los diversos sectores de la sociedad como son la academia, el gobierno distrital, los gremios, el sector privado, los arquitectos y la sociedad civil, entre otros. Articulada a las políticas de 84

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lucha contra la pobreza, de ambiente, de desarrollo urbano y vivienda social, se daría un acuerdo socialmente aceptado y convenido sobre la mejor forma de superar los vacíos existentes y previsibles para tratar en forma idónea las áreas objeto de los programas. Ello se deberá reflejar en el logro de altos niveles de satisfacción de sus habitantes (aceptación), prosperidad y bienestar social crecientes (factibilidad) y solución estable de obstáculos técnicos y carencias espaciales o ambientales (viabilidad). Buscaría incidir en la forma urbana y arquitectónica como parte del producto, para hacerla mas variada y adaptada a la demanda social y económica de cada asentamiento, aprovechar sus ventajas comparativas e instigar procesos de integración social y espacial, ampliar oportunidades de empleo e ingreso permanente, asegurar la convivencia pacífica y la seguridad social, física y de tenencia requeridas. El proceso haría que la toma de decisiones se apoye en criterios inspirados en el logro de asentamientos humanos sostenibles y en la construcción de círculos virtuosos de mejoramiento. Ello se deberá reflejar en la selección y definición de metodologías flexibles y adaptables que reduzcan las posibilidades de riesgo o error, para dirigir exitosamente los procesos de mejoramiento. En cuanto al papel social, se encaminaría a transformar las actuales bases conceptuales y enfoques sectoriales y viviendistas con enfoques idóneos y alternativos que además unifiquen los criterios sobre la naturaleza y enfoque preferido para el MIB e incida en las actitudes, valores y agendas de los actores y grupos de interés de cada proyecto de tal forma que se facilite la interacción y se promueva la solidaridad, la cooperación y el logro de valores socialmente aceptados, como el sentido de arraigo e identidad, entendidos como factores que incidan en una visión constructiva de largo plazo.

1.5. Consideraciones del pánel 42 : políticas de MIB en el contexto urbano Las preguntas que surgen son: ¿Deben los proyectos de mejoramiento integral cumplir un papel pasivo en una política que simplemente se ocupa de la 42

Están redactadas a partir de los elementos sintetizados por el moderador del pánel, el arquitecto y profesor de la Universidad Nacional de Colombia Carlos Mario Yory y presentadas en el pánel de Balances y Conclusiones.

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competitividad, y en consecuencia proyecte una imagen cosmética de ciudad porque tiene un énfasis en la manifestación física de los programas de mejoramiento de barrios?, ¿es aceptable que sus índices atiendan en tan escasa medida al mejoramiento real de las condiciones de vida de la población? En ese orden de ideas, frente a esa ciudad postal, aparece un sofisma de distracción, y es el tema del combate a la pobreza. Desde una perspectiva evolucéntrica, desde una perspectiva de carácter ideológico, globalizante, neoliberal, nos han vendido la idea de que hay que combatir la pobreza. Desde otra perspectiva, y si uno atiende el esfuerzo loable de la mayoría de los proyectos de MIB, el problema no es la pobreza sino la inequidad, la exclusión, la falta de oportunidades, los desequilibrios territoriales y la injusticia social; así que habría un primer llamado de atención a ese concepto, a la precariedad con que se combate la pobreza que se ha traducido en proyectos de mejoramiento bajo la idea de guerra al tugurio, erradicación de la miseria desde la pobreza. Los procesos de legalización que promueve el Estado, desde una u otra política, no necesariamente tienen como cometido la desmarginalización; una cosa es la legalización y otra es la inclusión social; que la legalización incluya la desmarginalización depende de la manera como se implementen esas políticas y como se apuntalen localmente43. La participación de los actores privados fundamentalmente, es un tema que ha estado ausente en el Foro. No se ha visto en las políticas planteadas hasta ahora una estrategia clara y concreta de vinculación atractiva y eficiente del sector privado a estos procesos de MIB. Se plantea que la participación de actores aunada a la coordinación institucional, son el gran adalid de los procesos de mejoramiento de barrios. Por lo que se ha visto en varias de las

Dentro de ese sofisma de distracción que resulta ser el combate a la pobreza aparece el concepto de “bolsas de pobreza”, que es muy utilizado por las agencias multilaterales y de cooperación. Se dice que hay que pinchar las bolsas de pobreza y en Bogotá, con la intervención en el barrio el Cartucho tenemos un ejemplo muy claro de lo que pasa con esa acción. Cuando se pincha cualquier bolsa se riega lo que está dentro y encontramos que lo que estaba contenido en esa bolsa de pobreza ahora está regado por los barrios San Fernando y San Victorino, y en todo el entorno del centro, abarcando tres o cuatro localidades. En ese orden de ideas, lo que habría que pensar es cómo pinchamos las “bolsas de riqueza” para construir un poco de mayor equidad y de justicia social, y eso supone, desde luego, tocar el tema de los actores.

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experiencias no basta con la participación, existen muchas clases de participación, hay participaciones consultivas, deliberativas, proactivas, ¿de qué participación estamos hablando si queremos construir una política verdaderamente incluyente?, y ¿qué instrumentos son los adecuados para permitir que esa política sea construida de tal manera? Muchos de los esfuerzos de las últimas administraciones se han concentrado en la coordinación institucional, ha habido reformas administrativas, un ejemplo es aquélla de la que surgió la Secretaría del Hábitat. Si hablamos de la participación y de la coordinación institucional se debe incorporar no solo al sector privado, sino a las agencias multilaterales, a la cooperación internacional y a las ONG. De cualquier forma parece ser importante el acompañamiento y la participación locales en el marco de la formulación de esa política. En Medellín ahora se está construyendo un Plan Estratégico Habitacional; en Bogotá se está superando el desengaño que produjo el Pacto por el Hábitat, y se plantea Misión por el Hábitat. En el caso de Medellín, la construcción de un plan estratégico supone la participación de todos los actores sociales en la definición de la política pública; la pregunta es si no valdría la pena también pensar en términos de política, en el desarrollo de planes estratégicos de barrio, y preguntarle a la comunidad ¿cómo quiere que sea su barrio dentro de diez años?, y ¿cuál es el papel como comunidad, ONG, líder cívico, edil, representante de una Junta de Acción Comunal para que el barrio sea lo que concertadamente se ha decidido?; cómo vamos a hablar de MIB sin un imaginario hacia al cual dirigir los esfuerzos. Se ha visto que el mejoramiento de barrios ha sido una sumatoria de acciones, en la mayoría de los casos, de orden físico, en otros, se ha ocupado de la capacitación de líderes, en la formación técnica, de la seguridad alimentaria, pero hay dos temas que resultan aparentemente vacíos de contenido, uno es el de derechos y el otro de la dignidad. Cómo pensar una política de hábitat en clave de derechos, cómo pensar una política de hábitat en clave de dignidad, cuando no hay claridad sobre la diferencia entre los mínimos y los básicos respecto a una vivienda digna, a los equipamientos sociales, a las relaciones entre las infraestructuras físicas y las infraestructuras sociales; cuando no hay claridad sobre cómo construir conocimiento sobre la base de la capitalización de la experiencia de la comunidad que se ha ocupado durante años de satisfacer sus propias demandas de hábitat. 87

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Una política de hábitat construida de manera concertada debe aceptar la vulnerabilidad de la propia política, en el marco de las contingencias y de las externalidades que la afectan, como son la economía, o las decisiones macroeconómicas que, al igual que las demás decisiones, atiende a intenciones y a voluntades políticas. En ese sentido ¿cuáles son las amenazas de la política?, ¿cómo se va a construir una política de hábitat si no contemplamos cuáles son sus amenazas, cuáles son sus peligros, cómo la pueden amenazar las externalidades?, y en consecuencia, ¿cómo atender desde planes de contingencia esas externalidades y esas circunstancias que afectan la política? Habría que pensar en cuáles serían las precondiciones para formular una política de hábitat y cuáles para formular una política de MIB. Esas precondiciones subyacen evidentemente en el tipo de relaciones que el Estado construya a través de los diferentes actores. Ha sido un problema recurrente la falta de coordinación interinstitucional y sobre todo la superposición de competencias entre lo nacional, lo regional, lo local y lo zonal. La escala primera que constituye el mejoramiento de barrios, paradójicamente, no es lo barrial sino lo vecinal, el espacio donde se encuentra la gente, donde se construye la comunidad de confianza; sino es desde lo vecinal, ¿cómo se va a formular una política construida en escenarios administrativos que maneje la complejidad del barrio, la UPZ, la localidad, la ciudad, y ese otro gran ausente, lo regional?, ¿cómo se aborda el tema de la satisfacción a la demanda, del déficit tanto cuantitativo como cualitativo inmerso en un contexto sin tener en cuenta la asociación de la ciudad con la región? Se hace necesaria la superación del tema de la capacitación ciudadana. Creo que no se trataría de concentrar el tema de la formación ciudadana en la capacitación; es decir, no podemos aspirar a capacitar a unos líderes que saben mucho más de liderazgo que los técnicos que quieren capacitarlos. Creo que se debe confiar en la política para que a través de proyectos piloto, sea la acción misma la que contribuya en la formación de ciudadanía y en el compromiso y la corresponsabilidad con la ciudad, entonces se hablaría de superar ese concepto de capacitación por el de generar circunstancias de pedagogía social aplicada. La política responde –lo ha dicho el arquitecto Carlos Torres– a un modelo de ciudad inscrito en un modelo de desarrollo, sin embargo, esos modelos no se pueden entender únicamente desde una perspectiva física; la Bogotá compacta y la difusa de las que se han hablado, exigen atención en el marco, 88

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no solamente de las limitaciones de suelo, sino en el de las acciones estratégicas necesarias con los otros municipios sobre todo para solventar temas como el del agua y demás recursos fundamentales para mejorar la calidad de vida. Otro tema que sería deseable desarrollar en un próximo encuentro es el de distribución de cargas y beneficios, el manejo de las plusvalías, ¿cómo hacer que el MIB no se convierta en una trampa de pobreza? El MIB no debe convertirse en un problema para las familias que con esfuerzo han logrado superar una serie de deficiencias en su entorno habitacional, para culminar con un incremento en su estrato y, por ello, en costos en impuestos y tarifas. Por último está el cuestionamiento al tema de la integralidad, no puede haber una política de mejoramiento integral de barrios si no va ligada al mejoramiento del ingreso. Estamos mintiendo si creemos exclusivamente que con el mejoramiento de la imagen física de uno u otro entorno deteriorado se soluciona el problema. Es fundamental el mejoramiento de las condiciones de accesibilidad a la vivienda por vías del subsidio, por medio de sistemas alternativos de financiación, por la aplicación de avances tecnológicos para el mejoramiento de estos entornos. La autogestión y el poder local son dos elementos que van de la mano, con ellos se lograría un auténtico proceso de descentralización; sin embargo, no se ha abordado el tema del mejoramiento del ingreso, que nunca será suficiente por mucho dinero que se invierta, si no se superan los problemas de corrupción, los protagonismos en las diferentes dinámicas sociales, culturales, económicas y políticas de nuestra nación y de nuestras ciudades. Por eso resulta fundamental el tema de la educación, que tiene que ver más con la pedagogía social que con la simple capacitación, y recalco e insisto en la necesidad de incorporar estrategias que vinculen al sector privado en dinámicas que vayan de la mano con el mejoramiento del ingreso, como mesas de gestores sociales, exenciones tributarias, responsabilidad social empresarial. Hay una serie de dinámicas y de coyunturas que pueden resultar favorables en la inclusión de este sector en un momento en el cual la ciudad no puede responder a sus demandas, exclusivamente a través de una alianza entre la administración y la comunidad. Se deben aunar esfuerzos, capitales y voluntades para que la construcción de la ciudad sea compartida y no se quede en buenas intenciones.

Pánel 3

E x p e r i e n c i a s d e MIB

En este pánel intervinieron Michael Kleinkatofer por el Proyecto Sur con Bogotá; Francesco Ambrossi por Obras con Saldo Pedagógico adelantado en la ciudad de Bogotá; Carlos A. Montoya y Juliana Portillo por la Empresa de Desarrollo Urbano de Medellín en relación a la experiencia del PUI Nororiental; y David Millán Orozco por la Secretaría de Vivienda Social de Cali. Este pánel estuvo moderado por la arquitecta Juanita Montoya. En este pánel se abordaron algunas experiencias desarrolladas en ciudades colombianas en torno a programas de mejoramiento integral de barrios, particularmente de las ciudades de Bogotá, Medellín y Cali.

1.1. Proyecto Sur con Bogotá. Un modelo de desarrollo con participación comunitaria 44 Caracterización sintética de Proyecto Sur con Bogotá Es una experiencia innovadora de mejoramiento integral de barrios impulsada por la Alcaldía Mayor de Bogotá en el marco del Convenio de Cooperación entre los gobiernos de Colombia y Alemania.

Extractado de la ponencia presentada por Michael Kleinkatofer, de Sum Consult.

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Busca contribuir al mejoramiento sostenible de la calidad de vida de la población en mayores condiciones de pobreza en 41 barrios de tres localidades en el sur oriente de la ciudad, a través de la interrelación de diversos actores en el diseño, la ejecución, el seguimiento, la evaluación y el ajuste de acciones integrales de desarrollo. Genera elementos teóricos, metodológicos e instrumentales que aportan a la (re)construcción y puesta en marcha de un “modelo replicable de mejoramiento integral, a través de una planeación y gestión coordinada y la participación comunitaria organizada” en el marco de una política distrital de hábitat.

Hoja de vida del Proyecto Sur con Bogotá –PSB– La siguiente es la ruta de trabajo que adelantó el Proyecto Sur con Bogotá –PSB– desde 1997 hasta 2007, diez años continuos de trabajo y acción en Bogotá. Tabla 2. Hoja de vida del Proyecto Sur con Bogotá Año

Proceso

Resultado

1997

Primeros contactos

Cooperación internacional afirmativa

I 1998

Estudio de factibilidad

Estudio de barrios y propuesta de intervención

1998-1999

Fase de preinversión

Consolidación del concepto, gestión compartida, estructuración UG, adscripción al DAACD

II 1999

Inicio de la implementación del proyecto con recursos distritales

Inserción del proyecto en el programa de Desmarginalización, Ejecución de Obras y Organización Comunitaria

2000

Firma de convenios Actualización-planificación detallada

Formalización de la cooperación Ajuste a la propuesta de intervención

2001-2007

Ejecución de medidas físicas y sociales

Mejoramiento sostenible de las zonas de intervención

2002

Firma de contrato de ampliación al contrato de aporte financiero

Recursos adicionales de cooperación movilizan recursos adicionales del Distrito

Pánel 3. Experiencias

mib

Dic. 2002

Adscripción del proyecto a la CVP

Diálogo político con el programa de MIB Disminución de la autonomía de la actuación de la UG del proyecto

2004

Fusión del Proyecto Sur con el PMIB

Transferencia de elementos del modelo “Sur”, cambio de escala, unificación de criterios de intervención, diálogo y coordinación con el proyecto de Servicios Urbanos del BM - Distrito

Nov. 2005

Evaluación final del proyecto

Balance positivo de los logros e impactos del proyecto, reprogramación de medidas retrasadas y acuerdo de finalizar el proyecto en diciembre de 2006

2006

Estrategia de salida

Integración de las organizaciones sociales de las zonas Sur en los NPC del PMIB, comités de sostenibilidad

Dic. 2006

Conclusión preliminar del proyecto

4 obras físicas en ejecución, recursos restantes de la operación sin contratar

2007

Conclusión PSB Gestiones PDC

Terminación de las obras Firma del convenio intergubernamental

Fuente: Presentación en el Foro Público (2007).

Zona de interacción y población meta El proyecto intervino diferentes zonas de la macrozona del parque Entre Nubes que integran las localidades de San Cristóbal, Usme y Rafael Uribe Uribe. El grupo meta estuvo conformado por 84.578 habitantes de estratos 1 y 2, con ingresos de hasta tres salarios mínimos, distribuidos en 41 barrios, 15.000 viviendas y 267 hectáreas.

Estructura: objetivos, componentes, líneas de acción El objetivo superior de esta propuesta es institucionalizar a nivel distrital un modelo replicable de mejoramiento integral de zonas con barrios en desarrollo progresivo, a través de una planeación y gestión coordinada y la participación comunitaria organizada. El objetivo del proyecto es desarrollar procesos sostenibles de mejoramiento de la calidad de vida apropiados por las comunidades en las zonas seleccionadas aledañas al parque Entre Nubes. 93

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El proyecto contempla los siguientes componentes: 1. Obras: Mejorar las condiciones ambientales y urbanas estableciendo sistemas adecuados de operación y mantenimiento. Se desarrollaron las siguientes líneas de acción: • • • • • •

Ordenamiento urbano. Manejo de aguas. Accesibilidad. Protección ambiental y mitigación de riesgos. Equipamiento comunitario. Vivienda.

2. Desarrollo social: Consolidar procesos sociales para lograr comunidades capaces de asumir y gestionar la solución de sus problemas y la ejecución de proyectos. Líneas de acción: • • • •

Planeación participativa. Fortalecimiento de la organización comunitaria. Convivencia y seguridad ciudadana. Productividad.

3. Fortalecimiento institucional: Diseñar e implementar mecanismos de coordinación interinstitucional que aseguren la replicabilidad del proyecto. Líneas de acción: • • • • •

Planeación y gestión del programa. Monitoreo y evaluación. Fortalecimiento administrativo y financiero. Coordinación interinstitucional. Gestión y planeación local.

Resultados, logros e impactos después de 7 años de intervención • Mejoramiento de las condiciones de vida de la población meta en relación con la construcción de ciudadanía, dotación de servicios públicos e infraestructura y la generación de oportunidades de ingreso y empleo.

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• Contribución a la formulación e institucionalización de una política distrital de MIB. • Impactos con énfasis en la generación de convivencia a partir del mejoramiento físico del espacio público.

Riesgos • La generación de dependencias de las comunidades lo que pone en riesgo la sostenibilidad de los alcances de la organización y del empoderamiento comunitario. • La creación de falsas expectativas en sectores no atendidos por el Proyecto Sur. • Costos adicionales por servicios públicos e impuestos. El argumento expresa la ambivalencia del mejoramiento integral de barrios y de la formalización de los barrios informales.

Conceptos claves estructurantes de la experiencia • Estrategia de gestión. El Proyecto estuvo a cargo de una Unidad de Gestión que coordinó y gestionó proyectos y actividades de organizaciones barriales y entidades distritales, pero no los ejecutó. • La participación activa de la comunidad. Se aplicó una metodología de trabajo en conjunto con las comunidades en los diferentes niveles, desde el comité de cuadra y juntas de acción comunal hasta la red zonal de organizaciones. • La coordinación interinstitucional: el monitoreo y seguimiento sistemático a los resultados e impactos generados. Se mantuvo un monitoreo, entendido como la observación de los avances del programa y de sus proyectos, y un seguimiento, entendido como la toma de decisiones sobre acciones específicas de ajuste. Además se realizó la evaluación, entendida como el análisis periódico para preparar ajustes más generales y de carácter estratégico con la participación de los diversos actores involucrados • Énfasis en el aseguramiento de la sostenibilidad. La sostenibilidad puede ser entendida como el proceso mediante el cual los ciudadanos usufructuarios, en coordinación con las respectivas entidades, aúnan esfuerzos para usar, cuidar y preservar adecuadamente los espacios y equipamientos construidos. Para que ese pacto de sostenibilidad de obras se haga realidad, una 95

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condición vital es la sostenibilidad de los procesos de organización y formación ciudadana orientada hacia el desarrollo de un sentido de pertenencia y corresponsabilidad con relación a las inversiones públicas realizadas.

Puntos críticos desde Sur hasta el MIB • Dificultades de réplica del modelo de participación e integración comunitaria. • Falta de apropiación de los principios y de la metodología por parte de las entidades coejecutoras. • No hay garantía de la operación y del mantenimiento de las obras realizadas en el marco del MIB. • Aún faltan criterios para medir el avance en el mejoramiento alcanzado y darle el carácter de una intervención prioritaria pero finita. • La separación de las alcaldías locales del proceso del MIB. • Falta de conexión con otras políticas distritales para fortalecer el MIB como estrategia de combate a la pobreza urbana.

1.2. Proyecto Obras con Saldo Pedagógico –OSP–, Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital –DAACD– (1996-2000), Bogotá, D.C. 45 Antecedentes del proyecto Hasta 1994, el DAACD había enfatizado en su gestión la realización de obras, descuidando su tarea de construir comunidad; el manejo de los recursos no se realizaba de acuerdo con criterios que tuvieran en cuenta las prioridades de las comunidades y predominaban los factores clientelistas en las adjudicaciones. Después de 1995 se priorizó y promovió en los barrios y veredas de Bogotá una cultura de organización y planeación que ha contribuido a mejorar las posibilidades de participación de las comunidades en la definición de los proyectos y ha articulado la oferta estatal con la real demanda social.

Aparte elaborado a partir de la exposición del ingeniero Francesco Ambrossi, de la Caja de Vivienda Popular –CVP–, en Bogotá.

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Objetivo del proyecto Fortalecer los procesos de organización y participación de las organizaciones comunitarias de barrio o vereda de Bogotá, mediante la capacitación en el diseño, ejecución y seguimiento de proyectos sociales participativos. Se prioriza la población de estratos 1 y 2 (70% del presupuesto) y en un menor porcentaje a población de estratos 3, 4, 5 y 6 (30% del presupuesto).

El proyecto Consiste en un concurso público entre organizaciones cívicas y comunitarias que deseen formular un proyecto social participativo que contemple la construcción o recuperación de espacio público en su barrio. El premio por el cual concursan es la financiación completa del proyecto. Los proyectos sociales financiables que contempla la propuesta están dentro de las siguientes áreas: • Construcción o recuperación de zonas verdes, vías peatonales o escaleras y salones comunales. • Mejoramiento de ambientes de vida: pintura de fachadas, amoblamiento urbano y andenes. El proyecto se desarrolló en cinco fases: Convocatoria, capacitación, contratación, ejecución y sostenibilidad El proyecto Obras con Saldo Pedagógico –OSP– contribuyó en la organización y participación comunitaria al brindar herramientas para la planeación participativa, aportar en la cualificación de las comunidades para ejercer control sobre la gestión pública, y permitir que las comunidades formularan un presupuesto participativo que se caracterizó por optimizar y racionalizar la incidencia del gasto público. A pesar de lo anterior el proceso presentó falencias en la definición de indicadores sociales que permitieran establecer criterios objetivos de medición de la participación e integración comunitaria. Por otra parte, el tiempo para la articulación entre el tallerista, técnico y la comunidad en la formulación arquitectónica de los proyectos fue muy corto. Finalmente, faltó un proceso de seguimiento y sistematización de la experiencia de intervención en las comunidades que impidió la evaluación del proyecto 97

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1.3. Proyecto de Recuperación Ambiental y Consolidación Habitacional en Sistemas Naturales Urbanos. Quebradas y Laderas 46 La Alcaldía de Medellín ha apostado por el desarrollo urbano integral retomando las tendencias internacionales, las políticas nacionales y el reconocimiento del territorio y su adaptabilidad. En este proceso los principios del mejoramiento se deben mantener en una triada que combina: participación comunitaria (comunidad), coordinación interinstitucional (Estado) y estándares adecuados (territorio). (Ver tabla 3). A partir de este marco de actuación se vienen desarrollando dos experiencias de MIB: un proyecto de consolidación habitacional en la quebrada Juan Bobo y la intervención integral en el cerro Santo Domingo Savio.

Consolidación habitacional en la quebrada Juan Bobo Problemática espacial • Inadecuado estado de la vivienda: 80% con carencias estructurales y funcionales y el 35% (100/287) viviendas en riesgo. • Tendencia de hacinamiento: 29 m²/viv, 4,2 hab/viv =>7 m²/hab. • Ilegalidad de la tenencia: 94% posesiones. • Inadecuados servicios básicos: 50% acueducto en fraude, 35% energía en fraude y 100% alcantarillado informal. • Condiciones precarias del medio-ambiente: 0,5 m²/hab de espacio público, discontinuidad y deficiente estado de la movilidad, 90% de caudal de la quebrada está compuesto por aguas negras, 200 ml de taludes desprotegidos de hasta 7 metros.

Aparte elaborado a partir de la exposición de la gerencia auxiliar de Gestión Urbana y Vivienda, Grupo Interdisciplinario de Mejoramiento de Barrios de la Empresa de Desarrollo Urbano –EDU– de Medellín realizada por los arquitectos Carlos A. Montoya y Juliana Portillo.

Pánel 3. Experiencias

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Tabla 3. Tratamientos urbanos según tipo de suelo Tipo de suelo

De extensión

Consolidado

En consolidación

Localización

Zona rural que se incorpora al perímetro urbano

Centro y zonas de influencia

Bordes y sectores de crecimiento informal

Tratamiento

Expansión Urbana

Renovación urbana

Mejoramiento de barrios

Participación comunitaria

Coordinación interinstitucional

Estándares adecuados

Racionalidad de la inversión

Integralidad

Datos estadísticos

Estudios de mercado focalizados

Diagnóstico participativo

Perfiles de población objetivo

Estudios de factibilidad TE

Pactos comunitarios

Reubicación y crecimiento demográfico

Expropiación de minorías

Mejoramiento voluntario

Municipio coordina (M)

Municipio facilita (B)

Municipio ejecuta (A)

Fondos municipales de V

Operador urbano

Fondos MV y Secretarías

Recursos mixtos

Recursos privados

Recursos públicos

Constructores

Promotor inmobiliario

Ejecución con ONG

Estándares básicos (viviendas típicas, lotes, vías y redes, servicios sociales)

Altos estándares (tecnología de punta, modernización de vías, espacio público y amoblamiento urbano)

Estándares adecuados (Uni, bi, trifamiliares, legalización y vivienda usada, mejoramiento por autoconstrucción)

Construcción industrial para edificios en altura

Edificaciones multifamiliares mixtas

Edificio autosostenible

Densidad normativa

Densidad aumenta

Densidad se mantiene

Valor nominal de la tierra

Alto valor del suelo

Valor residual del suelo

Inversión sólo en suelo estable

Suelo es factor de rentabilidad

Costos de estabilización de suelos

Bolsa de subsidios

Valorización y plusvalía

Bolsa de subsidios y compensación

Patrimonio familiar

Rentabilidad privada

Integración económica y social

Vivienda y equipamientos básicos

Proyectos mixtos. Áreas de comercio, producción, empleo, cultura

Arraigo territorial

Fuente: Presentación en el Foro Público (2007).

El proceso se dio de la siguiente manera con el fin de elaborar el diagnóstico de la zona de actuación: se delimitó el microterritorio de intervención y se realizaron recorridos y levantamientos arquitectónicos. Por otra parte, con la comunidad se inició un proceso de sensibilización y acompañamiento social, talleres de imaginarios, asambleas comunitarias, conformación de un comité de vivienda y, finalmente, la identificación de la problemática. 99

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P or arte de barrio .

Memorias

El proceso se caracterizó por la participación activa de la comunidad, en un proceso de continua concertación en el cual se priorizaron los aportes de ésta. En el proceso se organizaron los mecanismos y las acciones, pactos y acuerdos comunitarios, sobre el entorno y sobre la vivienda. Los siguientes mecanismos fueron pactados con la comunidad: • • • • •

Reasentamiento sin desalojos y expropiaciones. Asambleas barriales para definir principios y alcances de la intervención. Formación del comité de vivienda, de veeduría de acciones en vivienda. Capacitación en autoconstrucción. Capacitación y formación de grupos temáticos (ambiental, subsidios, escrituración). • Jornadas comunitarias como apoyo a las obras. • Concertación de acciones (arrendamientos, vivienda usada, compra de predios, avalúos, sorteo) que apoyen la ejecución de la obra.

Las acciones giraron en torno a la recuperación ambiental, la construcción de vivienda y el mejoramiento de vivienda, como estrategia del mejoramiento integral. La propuesta buscó la sostenibilidad de la propuesta en el ámbito físico, económico, social y ambiental: Tabla 4. Estrategia de sostenibilidad de la propuesta de mejoramiento integral quebrada Juan Bobo Sostenibilidad física • Nuevas construcciones bajo la norma. • Mantenimiento del sector. • Conservación y apropiación de las obras. • Control territorial.

Sostenibilidad económica • Capacitación para el empleo. • Mano de obra comunitaria. • Programas agroindustriales. • Formación de cooperativas en confecciones. • Educación básica.

Sostenibilidad social

Sostenibilidad ambiental

• Acuerdos y pactos comunitarios. • Programas interinstitucionales. • Comités temáticos. • Fortalecimiento y construcción de ciudadanía. • Manual de convivencia.

• Prevención y atención de desastres. • Manejo de residuos sólidos. • Uso eficiente de servicios públicos. • Educación ambiental. • Terrazas ecológicas. • Recuperación de especies frutales.

Fuente: Presentación en el Foro Público (2007).

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Pánel 3. Experiencias

mib

Gráfico 4. Componentes de intervención de la propuesta Proyecto estratégico

Proyecto piloto

Componente

Planes

Acciones

Componente transversal

Construcción de vivienda

Consolidación habitacional

Proyecto urbano integral PUI Nororiental

Consolidación habitacional en la quebrada Juan Bobo

Reasentamiento

Adquisición de vivienda usada

Mejoramiento

Mitigación del riesgo estructural

Regularización de la tenencia

Legalización

Mejoramiento de vivienda

Adecuación medio ambiente urbano

Recuperación ambiental

Titulación Adecuación de senderos Conformación de espacio público

Estrategia de sostenibilidad

Construcción de puentes

Liberación del retiro Recuperación medio ambiente natural

Reposición y distribución de redes Saneamiento del recurso hídrico Estabilización de taludes Consrucción de sistemas de drenaje

Fuente: Presentación en el Foro Público (2007).

Intervención integral en el cerro Santo Domingo Savio Objetivo general: incorporación urbanística y ambiental del cerro a partir de su apropiación colectiva, el aprovechamiento de sus potencialidades sociales y naturales, y la mitigación de los conflictos derivados de los usos existentes a partir de un enfoque de hábitat. Esta propuesta de reasentamiento en el parque habitacional, sin desalojos y expropiaciones, busca que las viviendas informales se trasformen en multifamiliares que integren las terrazas y bajos con actividades ambientales de compensación, como un modelo alternativo de mejoramiento integral.

A manera de conclusión Con el desarrollo, evaluación y seguimiento de estas dos propuestas, se busca encaminar el proceso hacia la construcción de una política de mejoramiento integral. 101

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Memorias

Con este tipo de intervenciones se lograron ajustes al POT en cuanto a retiros, densidades, índices, alturas, zonas de alto riego –ZAR–. Se desarrolló una metodología de intervención integral en quebradas urbanas, replicable en otros territorios, concertando con la comunidad las acciones sobre el territorio. Sin embargo, el proceso presentó las siguientes dificultades: Fraccionamiento de los polígonos de tratamiento urbano, divorcio entre las políticas de adecuación de espacio público y mejoramiento de vivienda, asignación individual de Subsidio Familiar de Vivienda –SFV– que restringió el acceso a vivienda por parte de las familias, limitación en la adjudicación de recursos nacionales en el programa de mejoramiento, normas inadecuadas para la consolidación habitacional, implementación de la política de reasentamiento involuntario en un programa MIB, y alteración de la secuencia de ejecución debido a la aplicación inadecuada de instrumentos jurídicos.

1.4. Proyecto de recomposición integral del entorno de las lagunas El Pondaje y Charco Azul 47 PRIZMA, Programa de Renovación (Recomposición) Integral de Zonas Marginales El programa de Recomposición Integral de Zonas Marginales hace parte de la política del Plan Municipal de Desarrollo de Cali. Se define como el instrumento mediante el cual la Administración Municipal, a través de la Secretaría de Vivienda Social como dependencia coordinadora del mismo, busca recomponer los sectores marginales de Cali a partir de la búsqueda del equilibrio en el desarrollo urbano, con especial atención en la población marginal que habita en la ciudad (artículo 35 del PMD). El PRIZMA busca dar respuesta integral al problema de la ciudad informal, que combina deficiencias sociales, espaciales, ambientales, económicas y normativas, en aras del mejoramiento de la calidad del hábitat urbano.

Aparte elaborado a partir de la exposición del arquitecto David Millán Orozco, de la Secretaría de Vivienda Social de Cali.

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Pánel 3. Experiencias

mib

Estrategias particulares • • • • •

Concertación de las intervenciones. Utilización de mecanismos de gestión. Ampliación de beneficios sociales. Programas de vivienda de interés social. Espacio público y equipamientos.

Situación actual En Cali existen más de 100 asentamientos informales, principalmente en las Comunas 1, 13, 14, 15,18 y 20. La mayoría se localizan en zonas de alto riesgo y presentan déficit de vivienda, alta tasa de desempleo, subempleo, inseguridad y déficit de cobertura de servicios culturales, educativos, recreativos y de salud. En el entorno de las lagunas El Pondaje y Charco Azul, se localizan 14 asentamientos informales que han incrementado su tamaño y población durante 27 años, hasta alcanzar un número de 1.750 familias. Predominan en el entorno la irregularidad morfológica y los problemas de orden ambiental, social y normativo (jurídico y cultural). Su construcción data de 1969 y ha tenido diferentes usos en su corta vida: Reservorio, sitio de pesca, recreación familiar, competencias acuáticas, refugio de fauna y durante los últimos 20 años ha sido zona de invasión y depósito de escombros. El proyecto parte de diagnosticar la situación en distintas dimensiones para orientar las acciones: 1. Dimensión ambiental. Contaminación por aguas residuales de las viviendas del entorno y de los canales Cañaveralejo y Oriental. 2. Dimensión social. Inseguridad, hacinamiento, enfermedades, desnutrición, embarazo infantil, desempleo, drogadicción, prostitución, deserción escolar. 3. Dimensión espacial. Precariedad en las viviendas, zonas de alto riesgo, falta de espacio público, servicios ilegales. 4. Dimensión jurídica. La informalidad también se cruza con la ilegalidad por la ocupación de bienes de uso público y por actividades especulativas con la necesidad de vivienda. 103

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Memorias

5. Dimensión económica. Los ingresos de la población marginal no le permiten acceder a los servicios urbanos básicos, como tampoco demandar bienes de producción suficientes. 6. Dimensión política. La ciudad informal ha sido invisible a los métodos de la planificación convencional y a las principales decisiones políticas en relación con el desarrollo local.

Fase Cero de intervención En la Fase Cero se concretó la idea de intervención urbana, dado que el Proyecto requería de definiciones previas y acuerdos generales para convocar las organizaciones. La Fase Cero delimitó una posible área de planificación, con una superficie aproximada de 70 hectáreas. El proyecto definió como necesaria la intervención de manera coordinada de todos los agentes que tienen que ver en el mejoramiento de las condiciones de vida de estos asentamientos. Estos se dividieron por grupos de actividad así: Grupo 1. Recuperación de la función hidráulica de las lagunas. Grupo 2. Recuperación ambiental de las lagunas. Grupo 3. Inclusión social urbana de las comunidades marginadas. Grupo 4. Proyecto urbanístico y arquitectónico de uso residencial. Grupo 5. Proyecto de espacio público y equipamiento colectivo. Grupo 6. Fortalecimiento institucional y sostenibilidad del proyecto. Se espera que con el desarrollo de este proyecto al final del proceso se logre la formulación de una política pública de atención a zonas marginales.

1.5. Consideraciones del pánel 48 : Experiencias de MIB Con respecto al pánel de Experiencias de MIB, hay que evidenciar la gran variedad de PMIB que ha habido a lo largo de los últimos treinta años. En las experiencias de Medellín, Cali y Bogotá se han tocado variables diferentes que tienen que ver con la condición humana. 48

Están redactadas a partir de los elementos sintetizados por la moderadora del pánel, la arquitecta y profesora de la Universidad Nacional de Colombia Juanita Montoya, y presentadas en el pánel de Balances y Conclusiones.

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Pánel 3. Experiencias

mib

Unos programas se han centrado sobre el mejoramiento urbano de las ciudades, otros sobre el mejoramiento social, la convivencia y la resolución de conflictos, otros sobre un objetivo fundamental: Resolver el problema de la vivienda para los ciudadanos de las zonas de mejoramiento, que son en general las zonas más pobres de las ciudades o las zonas afectadas por riesgos ambientales. Se han propuesto salidas interesantes que tienen posibilidades para ser desarrolladas, sin embargo, han sido experiencias aisladas, que no se están tocando ni se relacionan. Sería interesante que de este Foro surgiera una Red de Experiencias de Mejoramiento, para capitalizarlas y ver cómo complementar los procesos. Que estas experiencias sean aisladas es el resultado de la ausencia de una política nacional clara para abordar el trabajo en las zonas de mejoramiento, existen unos lineamientos a nivel distrital o municipal, pero se requiere una política clara a nivel nacional para manejar con cierta integralidad el programa de mejoramiento. Las áreas de mejoramiento son el futuro de las ciudades colombianas y latinoamericanas, son aquellas áreas las que tienen el potencial para crecer, diversificarse, proponerle a la ciudad formal una nueva ciudad, con nuevas soluciones incluso a problemas económicos; hay que resolver el tema del cuidado de los niños y el de las habitaciones en el caso de las viviendas compartidas; se necesita más sinergia en todas la experiencias y hay que aprender de las lecciones que nos ha dejado cada uno de los programas. En este foro se hace énfasis en la necesidad de promover estas experiencias, que son extremadamente valiosas, el trabajo de campo es considerablemente difícil porque allí se habla de la necesidad de concertar con los vecinos, de hacer un trabajo social, de realizar un trabajo humano que es una labor mucho más difícil que pavimentar una vía o instalar ductos. Se necesitan más espacios de reflexión, que tengan un sentido final, y que sea, en últimas, el mejoramiento integral de nuestras ciudades.

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Pánel 4

P r o y e c c i o n e s y p o t e n c i a l i d a d e s d e l MIB

En este pánel intervinieron la consultora internacional Gladys Aristizábal; por la Secretaría Distrital del Hábitat, la ingeniera Aura Rosa Castaño; por Fedevivienda, el arquitecto Ricardo Ramírez; y por la Universidad de los Andes, la arquitecta Clemencia Escallón. Estuvo moderado por la socióloga de la Universidad Nacional de Colombia, Donka Atanassova Este pánel recogió las reflexiones planteadas a lo largo de los dos anteriores y avanzó en la consolidación de propuestas e iniciativas concretas que aporten elementos novedosos en los temas de conceptualización, consolidación, modelos de implementación y proyección del MIB como un aspecto estratégico para la ciudad de Bogotá. Responde a las preguntas: ¿Cuál es la importancia y potencialidad que el MIB tiene para el futuro de la ciudad?, ¿cómo articular esfuerzos para posicionar y legitimar el tema de MIB?

1.1. Importancia y potencialidades del MIB Enfoques del tratamiento de asentamientos informales Con el crecimiento desmedido de las ciudades y sin ejercicios de planificación claros por parte de la administración surgen, de manera espontánea, urbanizaciones informales con una serie de deficiencias que requieren una atención especial y oportuna de las autoridades. 107

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Memorias

En el caso de la ciudad de Medellín, desde la década de los años cincuenta se atiende este tipo de asentamientos con una serie de programas que han cambiado su enfoque a lo largo del tiempo: erradicación, reubicación. mejoramiento urbano y mejoramiento integrado de barrios. La erradicación inició en 1956 con una investigación sobre la totalidad de los ranchos existentes en la ciudad, adelantada por el Departamento de Servicio Social del Municipio. Se contabilizaron un total de 398 ranchos; la alcaldía ante cifra tan alarmante buscó solucionar el problema pidiéndole al Concejo la creación de la Fundación Casitas de la Providencia, por medio de la cual se inició un proceso de erradicación de asentamientos y, simultáneamente, se produjeron varios casos de desalojos masivos acompañados del descontento de ciudadanos y estudiantes. Hacia la década de los años setenta, se dio un cambio en el tratamiento a este tipo de asentamientos; de la erradicación se pasó al enfoque de reubicación gracias a la discusión generada en diferentes ámbitos y con la experiencia documentada de diversos teóricos sobre la necesidad de una política para ofrecer alternativas a estos tugurios. Basados en un estudio de seguimiento a este tipo de políticas se logra concluir que: a) El cambio físico influye decididamente en el comportamiento social de la comunidad; b) La seguridad en la tenencia modifica el material utilizado en la construcción de las viviendas; c) En este tipo de procesos tienen igual peso las soluciones técnicas, las decisiones técnicas y las decisiones sociales; d) Es fundamental para el buen desarrollo del programa la jerarquización en el mando; e) Es definitiva la vinculación oficial interinstitucional coordinada; f) Procesos de esta naturaleza no solo se deben considerar válidos, sino necesarios para trasformar los tugurios en urbanizaciones integradas a la ciudad; g) Todo lo anterior tiene validez si se consigue la participación decidida de la comunidad para el cambio.

Con los avances en la intervenciones en las favelas del Brasil, se produjo un cambio en el enfoque para el tratamiento de este tipo de asentamientos; de la reubicación se pasó al mejoramiento urbano y al mejoramiento integrado de barrios. En el país, desde 1983, se implementó el programa La Célula Piloto de Desarrollo Urbano en Asentamientos Subnormales, adelantado por el Banco Central Hipotecario en el Distrito de Agua Blanca en Cali. Con las transformaciones en la perspectiva de actuación, la administración de las ciudades capitales formularon e implementaron una serie de 108

Pánel 4. Proyecciones

y potencialidades del

MIB

políticas que buscaban superar la visión de corto plazo del mejoramiento, legalización de tierras y dotación de infraestructura, y pusieron una mirada integral, que contaba con la participación activa de la población que habitaba en el sector que se iba a intervenir. Ejemplo de esto es el caso de Moravia, en Medellín, que fue catalogada por la GTZ49, como una experiencia exitosa de mejoramiento urbano integral.

El mejoramiento integral en la construcción de una ciudad incluyente La importancia del MIB en el progreso hacia la construcción de una ciudad más incluyente parte del reconocimiento institucional de la tensión entre la ciudad formal (que cumple con unos parámetros y estándares de calidad asociada a medios de pago) y la informal (construida por los propios pobladores con unos parámetros propios, no reconocidos por la ciudad). La resolución de esta tensión se centra en el derecho a la ciudad y desde esa perspectiva el MIB se proyecta como garantía para ejercer estos derechos. Bajo este enfoque, Ricardo Ramírez, representante de las OPV por Fedevivienda, propuso una estrategia de gestión para las 26 UPZ identificadas como prioritarias objeto de mejoramiento. Esta estrategia se desarrolló con una serie de premisas que dieron un sentido integral a la gestión de la administración. La primera se definió como “estructura bidimensional replicable…, la estructura bidimensional del PMIB debe replicarse al interior de cada proyecto y poder así garantizar la integralidad del programa”. La segunda partió de la afirmación “prevenir es mejorar”, es decir, el PMIB debe contemplar los factores y oportunidades que hicieron posible la consolidación y el desarrollo urbano en estas áreas. El desarrollo de instrumentos políticos para incluir la ciudad construida por la población en la estructura funcional y económica de la ciudad, ha partido los lineamientos, políticas, programas y proyectos establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial y en la perspectiva de derechos humanos que definió el Plan de Desarrollo. El POT definió, como parte de las políticas, el mejoramiento integral y la optimización del inventario inmobiliario en áreas de origen ilegal, y el reconocimiento y la promoción de la diversidad en los procesos de producción de hábitat. 49

Agencia de Cooperación Alemana KfW.

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Memorias

Estos derechos se han materializado a través de la inserción particular en el Plan de Desarrollo y de instancias precisas que se ocupan de ellos: el eje social es el principal escenario de desarrollo de los derechos económicos, sociales y culturales; el eje urbano regional, de los derechos colectivos y del ambiente; y el eje de reconciliación de los derechos civiles. En esta perspectiva se “debe atender a los nuevos hogares y a los hogares en riesgo mediante el control al desarrollo informal y el aseguramiento de la oferta habitacional adecuada. Adicionalmente se debe dinamizar el funcionamiento del mercado de arrendamientos de una forma adecuada, como alternativa de vivienda y regulador de precios de suelo y de la vivienda”50.

El MIB en el Distrito El MIB, Para Bogotá, como política, avanza en la conceptualización y consolidación de modelos de implementación, que por medio de la definición de escalas de intervención y el establecimiento institucional busca la efectividad del trabajo social, la sostenibilidad de los procesos. El horizonte de intervención del MIB en el Distrito tiene por objeto: a) Conocer cuál es la magnitud del problema para la intervención de mejoramiento en las áreas de periferia de la ciudad y estimar el costo total de la inversión requerida, para mejorar las condiciones básicas del mejoramiento, tanto físicas como sociales de las 26 UPZ, en 1.440 barrios de origen informal que las conforman; b) Definir el horizonte de actuación del PMIB, mediante la construcción de agendas y cronogramas conjuntos en distintas entidades ejecutoras, que permita que el PMIB se convierta en un programa finito para la ciudad; c) Construir información estratégica, que permita apoyar la formulación de Política Distrital de Hábitat y Seguridad Humana y su implementación, en las áreas de origen informal de la ciudad; d) Definir los costos de inversión del programa, determinar las necesidades y gestionar recursos con diferentes fuentes de financiación; e) Definir áreas de intervención y de focalización del PMIB en las diferentes UPZs y en sus diferentes componentes, mediante matriz de elegibilidad.

Así el MIB se proyecta como un aspecto estratégico para la ciudad de Bogotá, en el que es fundamental la sistematización de las experiencias y la aclaración de lo concerniente a la financiación. Sin embargo, para su realización se requiere de una metodología con el fin de proveer al PMIB de instru50

Ver la presentación del arquitecto Ricardo Ramírez, de Fedevivienda.

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Pánel 4. Proyecciones

y potencialidades del

MIB

mentos que permitan planear mejor los programas de inversión para las 26 UPZ de mejoramiento integral.

La modalidad reestructurante La modalidad de intervención reestructurante es dirigida a los “sectores que requieren generar condiciones de accesibilidad, dotación de equipamientos e infraestructuras de escala urbana o zonal, mediante proyectos específicos que integren varias intervenciones y acciones sectoriales”51. La modalidad reestructurante se propuso como una estrategia de articulación urbana que busca integrar lo formal y lo informal, pensar las relaciones de la periferia con el centro, reforzar las centralidades, realizar proyectos que mejoren lo existente y re-signifiquen a los sectores y que implican la construcción de lazos y pasajes a la ciudad formal. Esta modalidad se propuso para las UPZ del Distrito de mejoramiento integral, mediante un ejercicio de modelación adelantado por el Grupo de Investigación en Vivienda –GIV– de la Universidad de los Andes. El objetivo del ejercicio es “a partir del estudio de la norma urbana realizar ejercicios de aplicación en UPZ de mejoramiento integral, específicamente en los sectores de modalidad reestructurante”52.

1.2. La ciudad: territorio en construcción 53 (el futuro del mejoramiento integral de barrios) Bogotá debe avanzar hacia la construcción de un modelo de ciudad compartido –en la práctica y no solo en el discurso–, que implica acelerar procesos que están en marcha pero que avanzan con dinámicas demasiado lentas. El proceso lo inició la ciudad con la expedición del Estatuto Orgánico a finales de los años ochenta, paso fundamental para lo que es la ciudad hoy, pero que no es suficiente; en este sentido la ciudad reclama un conjunto de acciones. Pensar el mejoramiento integral de barrios como alternativa para la ciudad Ver presentación de la arquitecta Clemencia Escallón, GIV, Universidad de los Andes. Ibíd. 53 Este aparte es tomado de la exposición del profesor Carlos Torres, de la Universidad Nacional de Colombia. 51 52

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Memorias

implica reflexionar sobre el modelo en el que se inscribe esta iniciativa. En este sentido se plantean los cuatro aspectos esenciales ya señalados anteriormente, en la perspectiva de una ciudad que vincule la informalidad y la formalidad mediante el reconocimiento de formas distintas de concebirla y de hacerla para construir un modelo compartido de ciudad. 1. Profundizar en los procesos de descentralización de la ciudad. 2. Garantizar adecuados procesos de participación. 3. Garantizar que los procesos de planificación superen la perspectiva económica. 4. Plantear el tema de la sostenibilidad en Bogotá. Las potencialidades y proyecciones del mejoramiento integral están en la cantidad de suelo habilitado que podría formar parte de las políticas habitacionales e inmobiliarias de la ciudad para generar riqueza. Se entendería, entonces, que estamos regidos por un nuevo mercado, con medidas y parámetros diferentes de producción de hábitat. La medida de bienestar de los hogares puede cambiar dependiendo de los objetivos trazados para la política. Puede incluir efectos sobre las condiciones de vida, salud, educación, acceso a bienes públicos, al sistema de transporte, o incluir indicadores sintéticos que recojan la respuesta del mercado al conjunto de efectos logrados.

1.3. Consideraciones del pánel 54 : proyecciones y potencialidades del MIB Los elementos generales tratados en este pánel están divididos en cuatro puntos: 1. Carácter y enfoque, 2. Escalas, 3. Límites del mejoramiento, y, 4. Políticas e implementación. Todos parten de entender el mejoramiento integral como una estrategia de las instituciones que le da continuidad a un esfuerzo hecho por las comunidades y por los pobladores.

Están redactadas a partir de los elementos sintetizados por la moderadora del pánel, la socióloga Donka Attanassova de la Universidad Nacional de Colombia y presentadas en el pánel de Balances y Conclusiones.

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Pánel 4. Proyecciones

y potencialidades del

MIB

1.3.1. Carácter y enfoque Hoy, después de muchas experiencias y luchas para posicionar planteamientos, se ha aceptado que el mejoramiento integral debe partir por incluir diversos aspectos de la vida en general y por reconocer la situación de las comunidades en las zonas informales de la ciudad; se deben articular entre sí diversos aspectos entendiendo lo social, lo físico-espacial, lo cultural y lo económico como partes del todo. En cuanto al carácter y enfoque del MIB, es clave considerar la sostenibilidad, entendida desde tres perspectivas: La primera, que la sostenibilidad depende de la capacidad de generar transformaciones en el modelo general de ciudad; la segunda, la sostenibilidad es entendida como el mantenimiento de una política coherente y eficaz para el mejoramiento; la tercera, la sostenibilidad de los procesos mismos, de las intervenciones concretas, de cómo garantizar que vayan más allá del momento puntual de la intervención institucional o de la preocupación comunitaria, y para ello se debe garantizar la participación de la comunidad, no como una participación instrumental coyuntural sino continua, que garantice la permanencia de los pobladores, y no permita que territorios mejorados terminen en manos del mejor postor; en otras palabras, evitar la expulsión de la población. Otro punto relacionado con el carácter del MIB es la necesidad de aceptar lo social no como un aspecto fragmentado, sino integrado totalmente a la intervención físico-espacial. Se ha insistido bastante en la necesidad de capitalizar las experiencias: ¿Cómo generar redes?, ¿cómo generar intercambios? Se ha hablado de manuales operativos, maneras de recuperar información y otras, aún por construir, que den cuenta de las experiencias y aprendizajes. Finalmente, en términos del carácter y del enfoque, debemos recordar que el mejoramiento no es solamente un instrumento nacional, sino que también se ha venido desarrollando en muchos países con los mismos problemas, que lo abordan con prácticas y herramientas diversas, de las cuales hay que aprender, sin olvidar que en el tema de políticas y enfoques existen una serie de determinantes internacionales importantes que no pueden ignorarse en las intervenciones concretas.

1.3.2. Escalas El concepto de escala tiene que ver con las nuevas perspectivas y relaciones que surgen, intensificadas, entre las distintas dimensiones del territorio: Lo local, lo 113

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Memorias

nacional y lo global. Se debe pensar en nuevos modelos de intervención a partir de la complejidad de las distintas escalas. Además, es necesario pensar la política teniendo en cuenta las escalas de construcción y las escalas de intervención: ¿Cómo pensar la política de manera que integre esas distintas escalas y que permita que fluya entre ellas la construcción de determinantes? Por último están las responsabilidades y las competencias institucionales; el cruce de competencias o, por el contrario, su completo desencuentro debe ser examinado.

1.3.3. Límites del mejoramiento integral El mejoramiento integral, cómo política, no puede pensarse de manera aislada; para convertirlo en algo concreto y tangible tiene que estar integrado con las políticas de vivienda y de ordenamiento territorial y con el modelo de ciudad. La sostenibilidad no es un asunto institucional, es un proceso que depende de la comunidad y, por lo tanto, todo lo relacionado con pedagogía, capacitación, construcción de redes y tejidos sociales, garantía para el empleo y la productividad se vuelven clave para que los procesos de mejoramiento se mantengan en el mediano y largo plazo. Otro aspecto para tener en cuenta es el de la definición de prioridades; en ciudades con tantas necesidades ¿cómo se definen las prioridades?, ¿quién define cuáles zonas son prioritarias en términos del mejoramiento?, ¿quién define, en el caso de Bogotá, si las necesidades de la gente en Ciudad Bolívar son más importantes que la que vive en Usme? En este momento el modelo de ciudad imperante toma esta decisión, ¿cómo hacer para que las necesidades de la gente y la condición de sus territorios no dependan de criterios que tienen que ver con la inversión de capital, con el desarrollo de megaproyectos? Finalmente, es importante ver los límites en la participación. ¿Hasta dónde debe llegar la planeación institucional?, ¿dónde se incorpora la mirada de la comunidad?, ¿cómo se incorpora al sector privado?, ¿cómo cruzar las intervenciones en una participación que construya política y no solamente la legitime? 114

Pánel 4. Proyecciones

y potencialidades del

MIB

1.3.4. Políticas e implementación Se debe privilegiar la generación de esquemas a partir del intercambio de experiencias y aprendizajes para proponer un modelo de intervención que respete las particularidades y que sirva de guía para abordar las problemáticas de distintas realidades de manera conjunta. La política que se construya debe generar cambios no solo en su contenido, sino también en la forma en que se construye. Finalmente, se encuentra la participación. Se requiere construir la ciudad de otra manera, no puede construirse con los mismos métodos, ahora es necesario involucrar a todos los actores. La importancia que reviste el mejoramiento dentro del desarrollo urbano es un tema crítico al que no se le ha dado prioridad y eso se refleja en los recursos que se le designan a este proceso. Si observamos todos estos aspectos juntos se entiende que no son más que un asunto de decisión política relacionado con la manera en que se concibe la ciudad. Los proyectos de MIB deben poder tomar decisiones sobre los aspectos físico-espacial y social, sobre lo cotidiano y estar en capacidad para coordinar esas decisiones.

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P r o n u n c i a m i e n t o p ú b l i c o s o b r e MIB y c i u d a d

Declaración sobre mejoramiento barrial La ciudad desde la perspectiva de derechos En la ciudad de Bogotá, en el auditorio anexo al edificio de posgrados de la Facultad de Ciencias Humanas en la Ciudad Universitaria, el 16 de abril de 2007, se llevó a cabo el Foro Público Por Arte de Barrio: el Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá. Convocados por la Universidad Nacional de Colombia, y entendiendo la importancia del mejoramiento integral barrial en Bogotá y en general en América Latina, hemos reunido un grupo de personas para abordar el tema, desde distintos ámbitos y campos de la vida en la ciudad, buscando soluciones y alternativas para construir una mejor ciudad, a partir del intercambio de experiencias y conocimientos que aporten a la visibilización del tema del Mejoramiento Integral de Barrios –MIB– en Bogotá. Como resultado de este encuentro se propuso elaborar el presente pronunciamiento público como síntesis de las proposiciones y apuestas actuales más importantes frente al tema del MIB para la ciudad de Bogotá, desde una perspectiva de derechos. En este sentido consideramos que Colombia es hoy en día un país que configura su imaginario colectivo y que la acción política e institucional del Estado, predominantemente a nivel urbano como parte de un mundo en proceso de urbanización, privilegia a las ciudades sobre el desarrollo rural. 117

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Memorias

Con estas reflexiones, fruto de nuestra Colombia de contrastes, iniciamos esta declaración como una forma más de mantener presente el carácter de nuestros territorios, cuyo potencial, a pesar de su diversidad, no es aprovechado de la manera más adecuada. Así la ciudad y el campo, la metrópoli y el agrocomplejo, la chagra y el lote, son trayectos de territorio habitado que hacen de nuestro país un permanente recorrido simultáneo entre lo local, la región, la nación y el mundo. La ciudad es el principal territorio habitado de la actualidad, construido a la par de profundas contradicciones, intereses y necesidades que terminan reflejándose en la configuración de su espacio, en los múltiples territorios y sentidos de su apropiación. Comprender la actual ciudad colombiana exige abrir la mirada más allá de extrapolación de modelos de análisis foráneos, adentrarse en la historia del país, caminar las calles y ensayos de calles, conocer la tradición de la política pública urbana, entender quiénes gobiernan y la naturaleza y el carácter de quienes la pueblan diariamente, la gozan y la viven. Implica comprender los ritmos de crecimiento y emigración poblacional, las raíces del conflicto armado interno y del desplazamiento forzado, los modelos de ordenamiento territorial y de desarrollo, el mercado del trabajo, entre otras múltiples variables, y sin importar el interés con el que se mira, comprender lo formal y lo informal en cada una de ellas, como lógicas simultáneas de construcción y desarrollo. Como parte constitutiva de este panorama, la ciudad de Bogotá ocupa un lugar privilegiado en su condición de atractor urbano: es la ciudad más grande del país y una de las megalópolis de Latinoamérica; es la ciudad que concentra el 16% de la población nacional, la que crece permanentemente con la llegada de cerca de 7 familias por día y 15.000 personas al año. Se consolida como puerto financiero y comercial de Latinoamérica y como un referente de innovación y desarrollo para otras ciudades del mundo en materia de movilidad y gestión pública en diversas áreas. Pero también es una ciudad en la que la segregación socio-espacial se encuentra en la base del ordenamiento territorial, pues cerca del 25% de sus predios se han erigido a partir del esfuerzo de sus propietarios y habitantes. Una ciudad que alberga pobreza e inequidad, como el resto del país. En el espacio urbano bogotano se han configurado varios territorios urbanos de manera simultánea. La denominada ciudad formal, fruto de dinámicas de 118

Pronunciamiento

público sobre

MIB

y ciudad

planeación y de la disposición plena de recursos públicos y privados; la ciudad mediática, turística y financiera; la ciudad de los conjuntos residenciales, de edificios de vivienda, de barrios con garantías plenas. Por otra parte, la ciudad no planificada ni espacial ni funcionalmente, que no ha sido pensada para la globalización; la ciudad de quienes llevan años sin la opción de satisfacer las aspiraciones generadas por el sueño urbano de las oportunidades, donde los ciudadanos aspiran a satisfacer sus necesidades básicas y vitales, no con mínimos ofertados por el mercado, sino con garantías y derechos inherentes a su condición constitucional de ciudadanos con plenos derechos. Difícilmente podemos pensar en resolver los problemas urbanos solamente en Bogotá o en otra ciudad del país, si no contamos con la concurrencia y los esfuerzos de las diferentes esferas de la sociedad, pero esto no nos impide pensar en aportar esfuerzos urbanos para tratar de resolver los denominados déficits acumulados de pobreza. La ciudad es, espacial y funcionalmente, finita. Existe una serie de condiciones propias de la naturaleza y el territorio, una capacidad de soporte ecológico y un límite a la extensión y cobertura de servicios creados por ella misma que son desbordables. En el caso de Bogotá, se trata de una ciudad que está llegando a sus límites de agotamiento en muy poco tiempo. Esta paradoja permanente entre el crecimiento, el desarrollo (entendido desde una visión reduccionista de lo económico) y la sostenibilidad, y el bienestar de la vida humana pone múltiples retos a las ciudades. Desde distintas perspectivas de desarrollo se escuchan propuestas para densificar, integrar, descentralizar. Sin embargo, las condiciones que dieron origen a esta paradoja siguen impulsando el mismo modelo, y en este sentido es muy probable que las soluciones no sean efectivas ni sostenibles. De la misma manera, las soluciones deben construirse de una forma metodológicamente distinta, integrar nuevas lógicas y miradas diferentes a las que históricamente han construido la política y las perspectivas de desarrollo. Esta condición es otra de las garantías para que las soluciones sean reales y éstas se dan permanentemente desde distintos ámbitos y actores de la ciudad; cada uno según su acumulado histórico, sus necesidades, sus capacidades y su forma de actuar. En el ámbito específico del hábitat y la vivienda encontramos la ciudad producto de la autoproducción de vivienda y de espacio urbano, a partir del esfuerzo de los sectores de población de más bajos ingresos que intentan enfrentar, 119

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Memorias

por sus propios medios, el problema del no acceso a soluciones habitacionales formales; es una estrategia originada en el accionar diario y cotidiano de los pobladores de la ciudad informal que buscan de manera recursiva opciones para su bienestar a través de aquello que tienen a la mano y de lo que pueden conseguir por su propios esfuerzos, pues la ciudad no planeada y sus habitantes no han sido prioridad, durante muchos años, para lo planes de la ciudad formal. Como una respuesta institucional y una continuidad del proceso iniciado de autoproducción del hábitat, los gobiernos de la ciudad de Bogotá, desde hace más de 30 años, han impulsado acciones de mejoramiento urbano que hoy se traducen en programas de mejoramiento barrial, los cuales se han convertido en una estrategia, con trayectoria nacional e internacional, para la mitigación y/o superación de las condiciones de pobreza de la población mayoritaria de las ciudades y de su integración a las lógicas de la ciudad formal. Se han explorado diferentes enfoques cuyo punto de partida se ha orientado a la provisión de infraestructura de servicios urbanos en los barrios para ofrecer condiciones de salubridad mínimas y regularizar la tenencia de la tierra; hoy se atienden carencias sociales urgentes (servicios dirigidos a grupo sociales vulnerables, guarderías infantiles, etc.) en la medida en que se han transformado en un vehículo para la implementación de distintas estrategias de acción social desde el Estado. En este proceso, particularmente para Colombia, las orientaciones de orden internacional formuladas por organismos multilaterales de crédito y fomento inciden trascendentalmente en las acciones de Mejoramiento Barrial agenciadas por el Estado. Después de su trayectoria espacio-temporal en la ciudad, el mejoramiento de barrios ha venido adquiriendo distintos apelativos. La integralidad es hoy en día una de sus primordiales condiciones, y si bien sabemos que ésta depende de la materialización de distintos enfoques y actores, cada uno de los cuales interpreta de distintas maneras la noción de lo integral, también es un hecho el reconocimiento del carácter del mejoramiento como una estrategia que va más allá de la intervención física y que requiere consideraciones y acciones sociales, políticas, culturales, económicas y ambientales. Por otra parte, y comprendiendo las condiciones históricas y los retos actuales que enfrentan las ciudades latinoamericanas en general y las colombianas en particular, una estrategia que se ocupe de la ciudad informal se convierte en algo mucho más que una intervención oficial para integrar y formalizar. Requiere de 120

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la comprensión y del enfrentamiento de una serie de causas de orden estructural que hacen que la ciudad informal exista y persista, al igual que implica comprender que esa informalidad no es algo que hay que esconder o negar, y aceptar que también es parte de la ciudad, que supone recursos y esfuerzos que deben ser reconocidos, que no se puede desaparecer o reemplazar porque ha sido la solución de millones de pobladores urbanos. Este tipo de miradas cambian la naturaleza misma del mejoramiento barrial, convirtiéndolo en una acción estratégica para la construcción de un modelo de ciudad más incluyente social y espacialmente, más si para atender el futuro crecimiento de la ciudad se tienen en cuenta las actuales condiciones de escasez de suelo. En consecuencia, tomando en cuenta este tipo de consideraciones, entre otras, a partir de lo presentado en el Foro Público Por Arte de Barrio: el Mejoramiento Integral Barrial en Bogotá, y de las posturas expuestas y debates realizados, declaramos que: 1. Es importante centrar el tema del MIB en su justo lugar, no solamente para denotar su carácter estratégico, sino también para plantear la necesidad de que continúe y permanezca en el desarrollo futuro del contexto urbano colombiano, dado que el crecimiento urbano es constante y no hay una resolución definitiva de los déficit acumulados55. 2. A pesar de que en varios aspectos la acción institucional sobre el Mejoramiento Barrial se ha reforzado, en ningún momento ha sido posible que la problemática desaparezca. En primer lugar, por los déficits cualitativo y cuantitativo acumulados; en segundo lugar, por la perspectiva del agotamiento del suelo urbanizable vacante que implica el incremento de sus costos y, por tanto, un acceso aún más reducido para los sectores de población de menores ingresos56, y en tercer lugar, porque el crecimiento

“Los déficits de infraestructura, urbanización informal y pobreza urbana seguirán siendo uno de los más graves problemas de la agenda social de casi todos los países en vías de desarrollo”. (Brakarz, 2002: 89). 56 Es importante recordar aquí que la política de producción de suelo urbanizable a bajo costo que debería competir con el suelo ofertado a través del mercado informal no ha dado los resultados esperados para la ciudad. El responsable institucional para el desarrollo de esta iniciativa de la agenda urbana es Metrovivienda, creada en 1999. 55

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de la población urbana no es controlable y no se puede detener, pues las oportunidades en las grandes ciudades siguen siendo mejor valoradas que las del campo o las de los pequeños asentamientos humanos. 3. La acción central del Mejoramiento Integral de Barrios –MIB–, debe ser repensada, ya que si bien la complementación de infraestructura es fundamental para el bienestar, en la actualidad ha cambiado la configuración de los proveedores de los distintos servicios públicos en la ciudad. Hace unos años, la mayor preocupación para las experiencias de MIB era la provisión de servicios públicos domiciliarios, la mayoría de redes dependían de las instancias públicas atadas a los requisitos de legalización de asentamientos para poder invertir; hoy en día, la mayoría de redes y empresas de servicios están completamente privatizados y el afán de abrir nuevos mercados ha hecho que los escenarios de los barrios informales se conviertan en un nicho rentable para los proveedores privados. Esto ha hecho que la cobertura de servicios públicos domiciliarios se incremente notablemente, de modo que la dificultad para los habitantes se ha centrado más en el tema de la calidad y las tarifas que en el tema del acceso. Los diseños de MIB deben dar paso a las transformaciones del contexto y atender mejor las necesidades y dificultades de la población. En un territorio informal y precario, pero con redes instaladas de servicios públicos, el centro de la acción debe referirse a las asesorías para el uso de estos servicios o a la generación de intermediaciones institucionales para la reducción de tarifas para los estratos socioeconómicos más bajos, o a la promoción de empresas comunitarias y vecinales para el manejo de las redes de servicios, por señalar un ejemplo relacionado con este tema concreto. 4. En general, la pregunta sobre dónde debe centrarse la materialización de la estrategia del MIB ha logrado trascender la dimensión físico-espacial y abordar ámbitos sociales, económicos, políticos, ambientales y culturales, al vincular temas como la productividad, la ciudadanía y la formación necesaria para ejercerla de manera conciente, la identidad comunitaria, la recreación, la educación y la garantía plena de derechos y en particular los económicos, sociales y culturales –DESC–. 5. Comprender el MIB de esta manera exige también cambiar las condiciones de los tiempos de la intervención, extendiendo y flexibilizando plazos para dar paso a la consolidación de procesos en lugar de focalizarse solo en las 122

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acciones. Estos procesos no pueden ser pensados como asistencialistas ni como coyunturales. La participación activa de la comunidad es un requisito indispensable para el éxito del MIB, y en conjunto con las instituciones, se deben trascender etapas de identificación de problemáticas y diagnóstico, construcción de soluciones y su implementación, acompañamiento y seguimiento. Es, pues, necesaria la superación de la participación instrumental, comprendiendo a la comunidad como sujeto político y de decisión sobre su vida y territorio. 6. Para que esto sea posible y para que el MIB realmente refleje la importancia que reviste, es necesario imprimirle un carácter privilegiado en cuanto a la construcción y ejecución de política pública. Permitirle integrar realmente funciones y acciones institucionales de las más distintas áreas, contar con recursos suficientes para pensar el territorio de la ciudad en su totalidad y con garantías de permanencia a través de los distintos gobiernos distritales. En otras palabras, el MIB requiere, como opción frente al modelo de desarrollo urbano, una decisión política a su favor que le permita ser política pública, contando con grados de jerarquía institucional y finanzas suficientes. 7. El MIB no puede comprenderse aisladamente, sino siempre en conjunto con los temas del hábitat, la vivienda y el ordenamiento territorial, pues su carácter integral y estratégico permite convertirlo en una de las apuestas centrales para la formación de una política pública urbana seria que vincule estos temas. El mejoramiento de vivienda se constituye, entonces, en un factor fundamental para concluir con éxito la actuación en el conjunto del contexto barrial. Los programas que se adelantan no siempre están desarrollándose a la par de las acciones de mejoramiento barrial, entendidas como intervenciones en el entorno más no en la vivienda. 8. El MIB no es simplemente una estrategia institucional nacida en el seno de la expresión de bienestar e inclusión de la ciudad formal; su misma existencia es un reconocimiento a las realidades y capacidades de miles de habitantes autoproductores de ciudad. Por lo tanto, las experiencias de esos habitantes y comunidades deben recogerse en la construcción de la política pública, más allá de lo nominal, y ser un insumo real en todos los ámbitos (técnico, social, económico, de diseño, entre otros). 9. Reconocer a la comunidad como un actor y sujeto político y entender el MIB como un proceso de más largo aliento implica, necesariamente, 123

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cambiar la concepción del tiempo que se dedica inmediatamente después de las intervenciones físicas concretas y cómo éste se constituye como una etapa de consolidación del MIB. Esta etapa tiene que repensarse más, pues en muchas ocasiones el MIB genera beneficios que terminan volviéndose, paradójicamente, insostenibles para los habitantes informales y en lugar de constituir una solución, genera una multiplicación de la problemática a través de nuevas expulsiones de población. Mejorar el territorio, el hábitat y la vivienda no puede significar adecuarlo para nuevos habitantes, sino darle realmente a los habitantes de más bajos ingresos una mano para construir, en condiciones dignas, espacios para su vida y el ejercicio pleno de sus derechos. 10. De la misma manera, se requiere una sintonía entre las distintas instituciones públicas y privadas para consolidar una estrategia realmente integral. Para ello es necesario generar sinergias entre las distintas escalas de intervención en la ciudad que involucran la construcción y la materialización pertinente de una política pública como la del MIB. 11. Esto lleva a dirigir la acción pública y la sumatoria de los esfuerzos privados hacia la inversión para el mejoramiento barrial de una forma tal que sea posible hacer aportes de manera prioritaria en tres ejes: la lucha contra la pobreza; como instrumento del desarrollo urbano y para la configuración de políticas públicas en materia de hábitat y vivienda. Todos ellos son derivados de problemas multisectoriales que demandan en su solución intervenciones coordinadas desde múltiples ámbitos de la acción pública. En Bogotá, D.C., Ciudad Universitaria Universidad Nacional de Colombia 17 de abril de 2007

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Alcaldía Mayor de Bogotá (2000). Plan de Ordenamiento Territorial –POT–. Decreto Distrital 619 de 2000. Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santafé de Bogotá, Distrito Capital. Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Bogotá. Alcaldía Mayor de Bogotá (2003). Decreto 469 de 2003. Por el cual se revisa el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Bogotá. Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. Secretaría de Hacienda. Departamento Administrativo de Planeación (2005). Recorriendo Bogotá 2004. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá, D.C. Bogotá. Asamblea Nacional Constituyente. Presidencia de la República (1991). Constitución Política de Colombia. Bogotá: Impreandes. Beriain, Josetxo (1996). La integración de las sociedades modernas. Barcelona: Antropos. Berntein, Basil (1988). Poder, educación y conciencia. Sociología de la transmisión cultural. Santiago: CIDE. Brakarz, José et al. (2002). Ciudades para todos. La experiencia reciente en programas de mejoramiento de barrios. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo - BID. Cardona Gutiérrez, Ramiro (1974). La ciudad de la gente. Bogotá: Ascofame. Castells, Manuel (2000). “Globalización, sociedad y política en la era de la Información”. En: Bitácora Urbano Territorial, Número Cuatro. Revista Universidad Nacional de Colombia. Enero-Diciembre 2000, Bogotá, 45-60. Cámara de Comercio (2005). Observatorio del mercado de trabajo de Bogotá. Bogotá.

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CODHES, Arquidiócesis de Bogotá (1999). Desplazamiento forzado interno en Colombia: Conflicto, paz y desarrollo. Bogotá. CODHES, ACNUR (2001). Desplazamiento forzado interno en Colombia: Conflicto, paz y desarrollo. Bogotá. CODHES (2006). Desplazamiento forzado y políticas públicas. Comisión de seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado: Sentencia T-025, Primer informe. Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento. UNDP. Redes de Reconciliación y Desarrollo, Embajada Británica, Bogotá. Corredor Martínez, Consuelo (2004). Plan de desarrollo Bogotá sin indiferencia. Un compromiso social contra la pobreza y la exclusión, 2004-2008. Eje Social. Departamento Administrativo Bienestar Social, México D.F. Cuervo G., Luis Mauricio y González M., Josefina (1997). Industrias y ciudades en la era de la mundialización. Un enfoque socio espacial. Colciencias, Cider - Universidad de los Andes. Santafé de Bogotá: Tercer Mundo Editores. Cuervo G., Luis Mauricio (1994). Economía de los servicios públicos en Colombia. Bogotá: Cinep. Cuervo G., Luis Mauricio (2004). Del ángulo de las estructuras: mundialización, red urbana y red técnica. Desarrollo económico y primacía urbana en América Latina. Una visión histórico-comparativa. Santiago de Chile: Ilpes CEPAL. DANE (1989). La pobreza en Bogotá, Descripción cuantitativa, 1985. Bogotá. DANE (1993). Censo Nacional de Población y Vivienda, 1993. Bogotá. DANE (2004). Balance del mercado laboral colombiano, tercer trimestre de 2004. República de Colombia. Departamento Administrativo Nacional de Estadística. Dirección de Metodología y Producción Estadística. Documentos Técnicos sobre Mercado Laboral. Bogotá, D.C. DANE (2006). Censo General 2005, Nivel Nacional, Bogotá. DANE, PNUD, UNICEF (2004). La pobreza en Colombia 1989. República de Colombia. Departamento Administrativo Nacional de Estadística Bogotá. DAPD (2004a). Desplazamiento en Bogotá, una realidad que clama atención. Bogotá: Alcaldía Mayor de Bogotá. DAPD (2004b). Estudios del Plan Maestro de Espacio Público. Consultoría Fernando Montenegro y otros, Bogotá. DNP (2004). Estimaciones de población según proyecciones. Bogotá. Flórez, Margareth (2005). Construcción de capital social y organizaciones comunitarias en Bogotá. Bogotá. En: http://www.fundacioncorona.org.co/descargas/publicaciones/ gestion/GLC_39_CostrucCapitSocialOrgancizaComunBogota.pdf 126

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García Velandia, Martha Cecilia y Zamudio Castañeda, José Vicente (comp.) (1997). Descentralización en Bogotá. Bajo la Lupa (1992-1996). Santafé de Bogotá: Cinep. ICAV (2002). Informe 2002. Bogotá: Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda. Ley 09 de 1989. La Reforma Urbana en Colombia. Antecedentes Legislativos y Contenido. Presidencia de la República, Bogotá, 1989. Ley 388 de 1997 (julio 18). Ley de Desarrollo Territorial. La política del Salto Social. Ministerio de Desarrollo Económico. Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable. Santafé de Bogotá, 1997. Metrovivienda (2007). 10 años de Metrovivienda, modelos de gestión del suelo, vivienda y hábitat. Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría Distrital de Hábitat, María Virginia Casasfranco Roldán, Óscar Arcos Palma, Bogotá. Munro, William (1930). Encyclopedia of the Social Sciences. “City”, NY. ONU (2003). Recomendaciones para Colombia 2003. Alto comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Bogotá. Rama, Ángel (1985). “La ciudad letrada”. En: Cultura latinoamericana. Buenos Aires: Clacso. Rentería, Patricia (1998). “Integración y convivencia urbana: compromiso inaplazable con los migrantes colombianos”. En: Bitácora Urbano Territorial. No. 6, Revista del programa para la Reinserción - Red de Solidaridad Social, Bogotá, p. 59. Revista América Economía. “Especial ciudades 2005”, No. 299, 6 al 19 de mayo 2005. Rincón, Analida (2001). “La fijación política de nuevos sentidos de la planeación”. En: Brand, Peter C. (ed. y comp.) Trayectorias urbanas en la modernización del Estado en Colombia. Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín. Bogotá: TM Editores, pp. 99-127. Salazar, José y del Castillo, Juan Carlos (2001). “La planeación urbanística en Colombia”. En: Brand, Peter C. (ed. y comp.) Trayectorias urbanas en la modernización del Estado en Colombia. Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín. Bogotá: TM Editores, pp. 131-155. Secretaría Distrital de Hacienda (2007). Bogotá, D.C. Finanzas sanas y sostenibles para la equidad y el desarrollo, 1992-2007. Gestión de Hacienda Pública, Alcaldía Mayor de Bogotá, Bogotá. Secretaría Distrital de Salud (2004). Salud a su Hogar. Alcaldía Mayor de Bogotá, Bogotá. Téllez Ardila, Astrid Mireya (1995). Las milicias populares. Otra expresión de la violencia social en Colombia. Santafé de Bogotá: Rodríguez Quito Editores. 127

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Torres T., Carlos (1993). La comunidad, el Estado y la iniciativa privada, agentes sociales en la consolidación de la ciudad periférica informal, el caso de Ciudad Bolívar. Santafé de Bogotá. Tesis Magíster en Urbanismo, Facultad de Artes, Universidad Nacional de Colombia. Torres T., Carlos (2004). Ciudad, hábitat y vivienda informal en la Colombia de los años 90. Informe final de investigación. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá (mimeo).

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Anexos

Anexo 1. Presentaciones Foro Público 01 Presentación 011 Bogotá, d.C., y el mejoramiento integral de barrios Secretaría Distrital del Hábitat –SDHT–

02 Pánel 1. Mib, modelo de desarrollo y modelo de ciudad 021 UN-Hábitat/Colombia, Fabio Giraldo Isaza 022 Departamento Nacional de Plantación –DNP–, José Alejandro Bayona 023 Secretaría Distrital de Planeación –SDP–, Fernando Rojas 024 Universidad Nacional de Colombia, Arq. Carlos Torres T.

03 Pánel 2. Políticas de mib en el contexto urbano 031 Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial –MAVDT–, Leonardo Morales 032 Sociedad Colombiana de Arquitectos –SCA–, Arq. Gonzalo Correal 033 Secretaría Distrital del Hábitat, Arq. Carolina Carmona 034 Universidad Nacional de Colombia, Arq. Pedro Buraglia 035 Universidad Nacional de Colombia, Soc. John Jairo Rincón 129

04 Pánel 3. Experiencias de MIB 041 Proyecto Sur con Bogotá. Un modelo de desarrollo con participación comunitaria, Sum Consult, Michael Kleinkatofer 042 Proyecto Obras con Saldo Pedagógico –OSP–. Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital –DAACD– (1996-2000). Bogotá, D.C., Ing. Francesco Ambrossi Filardi 043 Proyecto de Recuperación Ambiental y Consolidación Habitacional en Sistemas Naturales Urbanos. Quebradas y Laderas. Gerencia Auxiliar de Gestión Urbana y Vivienda, grupo interdisciplinario de mejoramiento de barrios, Arq. Carlos Montoya 044 Proyecto de recomposición integral del entorno de las lagunas El Pondaje y Charco Azul. Secretaría de Vivienda Social de Cali, Arq. David Millán Orozco, Mg.

05 Pánel 4. Proyecciones y potencialidades del MIB 051 Consultora Internacional, Gladys Aristizábal 052 Secretaría Distrital del Hábitat, Ing. Aura Rosa Castaño 053 Fedevivienda, Arq. Ricardo Ramírez 054 Universidad de los Andes, Arq. Clemencia Escallón

06 Pronunciamiento público sobre mib y ciudad 061 Declaración sobre mejoramiento barrial. La ciudad desde la perspectiva de derechos

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Anexos

A nexo 2. D ocumentación MIB. C d - rom Presentación El presente CD es fruto de la documentación recogida y trabajada en medio digital por la consultoría que la Universidad Nacional de Colombia realizó al programa de Mejoramiento Integral de Barrios de la Caja de Vivienda Popular, denominada “Estudio de conceptualización del mejoramiento integral de barrios” durante el segundo semestre de 2006. El CD recoge diversos tipos de documentos: informes, artículos, cartillas, presentaciones en diapositivas, entre otros; algunos de los cuales fueron suministrados por la Caja de Vivienda Popular, y los otros recogidos por el equipo que hizo parte de esta consultoría y que provienen de distintas fuentes: bibliotecas, instituciones e Internet. Toda la información contenida hace referencia directa o indirectamente al mejoramiento integral de barrios y para facilitar su búsqueda fue distribuida en las siguientes categorías: Mejoramiento Integral de Barrios, Planeación y Participación, Hábitat, Diagnósticos y caracterizaciones urbanas, Pobreza Urbana, Convivencia y Seguridad y varios (este último corresponde a algunos documentos de soporte que no pudieron ser ubicados en las anteriores categorías). Por último, es importante aclarar que algunos documentos que aparecen en este CD, fueron escaneados solo en texto y no contienen gráficos, cuadros o 131

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tablas. Estos documentos son: Acciones para la convivencia, Cartilla de diseño participativo, Ciudad y Políticas Públicas de Seguridad y Convivencia, Colombia en Hábitat II; Conversatorio sobre Enfoques de Gestión; Aproximación al problema de la violencia intrafamiliar a través del enfoque biográfico; Elementos y antecedentes para la política de Hábitat y Seguridad Humana; Encuentros ciudadanos, en el camino de la participación; Encuentros ciudadanos; Encuesta de opinión sobre los resultados del Proyecto Sur con Bogotá; Escuelas de perdón y reconciliación; Espacios Urbanos no-consentidos. Legalidad e ilegalidad en la producción de ciudad; Hacia una política de hábitat y seguridad humana; Hagamos un pacto para vivir, la participación; Índice de calidad de vida; Informe de avance 02, “Del reconocimiento al desafío de validar el modelo de intervención”; Informe taller de evaluación Semestral; Manejo de conflictos en la Acción Comunal; Memoria y evaluación del Instituto de Cultura y Turismo, programa de Cultura Ciudadana; Memorias del primer encuentro Distrital de Participación Ciudadana. Núcleos de Participación ciudadana; Proyecto de Mejoramiento de Barrios Sur con Bogotá, Oferta Técnica de Servicios de Consultoría; Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales en Medellín; Estudio de Factibilidad; “Usted Es Parte de esta Acción, programa de Desmarginalización de Barrios”; ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia?; Seguridad Ciudadana. Grupo de Reflexión Sobre Políticas Públicas de Seguridad Ciudadana en Bogotá; Programas de Mejoramiento Barrial como una Estrategia de Prevención de Violencia; Taller de Intercambio de Experiencias sobre Procesos de Paz y Convivencia; “Sexto taller anual de evaluación y reprogramación”, 09 y 10 de noviembre de 2005. PMIB “Sur con Bogotá”.

Índice 1. Mejoramiento integral de barrios 2. Planeación y participación 3. Hábitat 4. Diagnósticos y caracterizaciones urbanas 5. Pobreza urbana 6. Convivencia, seguridad y cultura ciudadana 7. Gestión y administración pública 8. Varios 132

Anexos

1. Mejoramiento integral de barrios 1.1. Concepto, propósitos y consideraciones generales del mejoramiento integral • Aprendizajes latinoamericanos para el mejoramiento barrial en Bogotá. Sin fecha • Hábitat popular y programas de mejoramiento: Intervenir escenarios en procesos de consolidación. 2005 • Mejoramiento Integral de Barrios. Tercer curso de gestión urbana para Latinoamérica. Sin fecha. PTT • Mejoramiento Integral de Barrios. Concepto, ventajas y dificultades. 1996 • Pertinencia y urgencia del mejoramiento barrial en Latinoamérica. Encuentro Internacional sobre Mejoramiento de Barrios, México D.F., 2811-2004. • Síntesis de las consultas urbanas en Mejoramiento Integral de Barrios. Mayo 2002.

1.2. Experiencias de mejoramiento barrial 1.2.1. Colombia • Acciones para la convivencia - Cartilla Acciones para la Convivencia. Sin fecha • Ecobarrios - Ecobarrios. Gestión de Planeación y Desarrollo en Bogotá. Sin fecha - El proyecto Ecobarrios. Abril de 2004 • Obras con particpación ciudadana - Obras con participación ciudadana. Proyectos 2003-2005 - Obras con participación ciudadana. Contratos 2004 - Criterios de selección del proyecto obras con participación ciudadana. 2006 - Metodología para obras con participación ciudadana. 2006 • Obras con saldo pedagógico - Obras con saldo pedagógico. 2000 - Obras con saldo pedagógico. “Metodología de planeación y gestión participativa a escala Zonal”. 2003 133

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• Piduzop - Proyecto 890 de 1984 • Primed - Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales - PRIMED. Estudio de Factibilidad. Septiembre de 1993 - Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Informales - PRIMED. Medellín Colombia. 1998 - Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Informales –PRIMED– , Medellín Antioquia. 1999 - Programa Integrado para la Mejora de Suburbios, Medellín Colombia. 2000 - Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales. Sin fecha - Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales en Medellín (PRIMED). Sin fecha • Programa de convivencia - Programa de Convivencia. Actualización y complementación Estudio de factibilidad. Proyecto Sur con Bogotá Ajuste de convivencia final. Junio de 2002 - Portada programa de Convivencia - Programa de Convivencia. Actualización y complementación - Anexos - Estudio de factibilidad. Programa de Convivencia. Proyecto Sur con Bogotá. Enero de 2002 - Estudio de factibilidad. Portada - Estudio de factibilidad. Índice - Estudio de factibilidad. Programa de Convivencia parte 1 - Estudio de factibilidad. Programa de convivencia parte 2 - Estudio de factibilidad. Equipo de formulación - Estudio de factibilidad. Resumen ejecutivo - PMIB. Programa Sur de Convivencia. Mayo de 2005 • Programa de Desmarginalización - Programa de Desmarginalización. Informe de avance. Primer semestre de 1999. Tomo I - Evaluación del impacto social del Programa de Desmarginalización. Sin fecha 134

Anexos

• Programa de Mejoramiento Integral de Barrios - Formulación Proyecto 208. Coordinación del programa de Mejoramiento Integral de Barrios. 2004 - Formulación Proyecto 7328. Mejoramiento de vivienda en sus condiciones físicas y de titularidad. 2005 - Formulación de proyecto de inversión. Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Caja de Vivienda Popular. Sin fecha - Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Documento final de política. Enero de 2002 - Programa de Mejoramiento Integral de Barrios - Anexo 1 PMIB - Anexo 2 PMIB - Anexo 3 PMIB - Desarrollo Social de Bogotá, D.C. Informe especial de espacio público No. 1, 2005. Asentamientos humanos sostenibles: el programa de Mejoramiento Integral de Barrios. - Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Bogotá. PMIB. Plan de Gestión Social. Sin fecha. - Diseño Proyecto Nodos Comunitarios del Componente Social del PMIB de Bogotá. Informe final. 2003 - Informe de gestión 2005. Mejoramiento de vivienda en sus condiciones físicas. - CVP. Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Componente de Desarrollo Social. Planeación participativa. Sin fecha. PPT - La informalidad urbana en la producción de ciudad. 2004. PTT - Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Manual de fortalecimiento institucional local. 2006 PTT - Reunión de Coordinación. Planeación Distrital - Caja de Vivienda Popular. 2006. PPT - Mejoramiento Integral de Barrios. Presentación avances del programa. Mayo de 2005. PTT - Lineamientos de aplicación de las normas alusivas a las UPZ de mejoramiento integral. 2006. PPT - Reasentamiento de la población Línea Base. Sin fecha

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- Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB. Densidad y atomización en 26 UPZ - 2003 - Manual de organización y funciones. Gerencia de Mejoramiento Integral de Barrios. 2004-2005 - Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Centro Hábitat Bosa. Junio de 2006 - Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Resumen ejecutivo. Sin fecha • Proyecto de servicios urbanos - Manual de Operaciones. Proyecto de Servicios Urbanos. Sin fecha - Presentación - Tabla de contenido - Sección 1 - Sección 2 - Sección 3 - Sección 4 - Sección 5 - Sección 6 - Sección 7 - Glosario - Anexos sección 1 • Anexo 3 def. • Convenio EAAB - SHD - CVP • Convenio subsidiario BIRF • Distribución de recursos del PSUB • Gastos • Instructivo de trámite de recursos • Plantilla - Anexos sección 2 • POA • Términos de referencia - Anexos sección 3 • Catálogo de cuentas • Formato situaciones • Formato de reportes 1 136

Anexos

- Anexos sección 4 • Adquisición de bienes • Contratación de obras licitación pública • Guía de evaluación • Guía para la elaboración de términos de referencia • Informe fase II de agosto de 2002 • Modelo de contrato para consultores individuales • Normas adquisiciones con préstamo de BIRF créditos de la AIF • Normas, selección y contratación de consultores por prestatarios del Banco Mundial • Selección de consultores • Proyecto Sur - Proyecto de Mejoramiento de Barrios Sur con Bogotá. Propuesta actualizada de intervención 2001-2003 - Índice informe final - Informe final capítulo 1 - Informe final capítulo 2 - Informe final capítulo 3 - Informe final capítulo 4 - Informe final capítulo 5 - Informe final capítulo 6 - Informe final capítulo 7 - Informe final capítulo 8 - Descifrando la gestión 1 - Hacia una línea de acción de prevención de la violencia - Levantamiento de organizaciones comunitarias - Listado de barrios - Resultado de entrevistas - Resumen ejecutivo - Anexos • Anexo 1 • Cuadro comparativo • Los componentes

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Matriz de planeación del proyecto de Mejoramiento de Barrios Sur con Bogotá 2000-2003 - Proyecto de Mejoramiento de Barrios “Sur con Bogotá”. Informe de avance 02. “Del reconocimiento al desafío de validar el modelo de intervención”. 2001 - Proyecto Sur con Bogotá_ KfW. Acuerdo separado. 2000 - Encuesta de opinión sobre los resultados de Proyecto Sur con Bogotá. Bolonia - Ladrilleras - Vía Oriente. 2004 - Proyecto de Mejoramiento de Barrios Sur con Bogotá. Oferta técnica de servicios de consultoria. 1999 - Seminario de Mejoramiento Barrial. Programas de Mejoramiento Barrial como una estrategia de prevención de la violencia. 2003 - Programa de Mejoramiento de Barrios “Sur con Bogotá”. Informe taller de evaluación semestral. 2002 - Tercer taller anual de evaluación y reprogramación 09 y 10 de noviembre de 2005. PMIB “Sur con Bogotá”. • Estudios de barrios 1998 - Estudio 1 - Estudio - Ficha 1 a - Ficha 11 a - Ficha 18 a - Ficha 18 b - Ficha 19 a - Ficha 19 b - Ficha 3 a - Ficha 4 a - Ficha 4 b - Ficha 5 a - Ficha 5 b - Estudios de barrios y zonas de intervención. Programa de Mejoramiento de Barrios Subnormales en Santa Fe de Bogotá. 1998 • Bogotá con techo - Programa Bogotá con Techo. Mayo de 2004 • Moravia 138

Anexos

- Problemática social. La Universidad de Antioquia operará el componente social del macroproyecto de mejoramiento integral del barrio Moravia. Sin fecha.

1.2.2. America latina • Experiencias de Mib en Uruguay - Componente de desarrollo barrial. Metodología de intervención social. Sin fecha - Guía de formulación de proyectos. Tomo I. Sin fecha. - Anexos a la formulación de proyectos. Tomo II - Guía de presentación del componente de desarrollo barrial. Sin fecha - Devolución de compromisos de gestión por la comisión especial de atención al programa de Integración de Asentamientos Irregulares. Agosto de 2004 - PIAI Uruguay. Sin fecha - Cuadro. Resumen de inversiones - Programa de Integración de Asentamientos Irregulares. Resumen ejecutivo. Sin fecha. - Formulario de levantamiento censal - Cuadro de objetivos y actividades del trabajo barrial a ejecutarse en los proyectos barriales - Cuadro de situación de asentamientos - Manual del encuestador - La ciudad fragmentada: Respuesta de los sectores populares urbanos a las transformaciones del mercado y del territorio en Montevideo. 2004 • Experiencias de Mib en Chile - Estudio: Evaluación del vínculo entre el Estado y los pobladores de asentamientos precarios. Sin fecha - Evaluación programa Un Barrio para mi Familia. Ejecución 20042005. Junio de 2005 - Mejoramiento del parque habitacional. Sin fecha. - Marco Lógico. Programa Chile Barrio. Noviembre de 2003 - Cuadro: Pauta de registro de las intervenciones innovativas en pobreza. 2004 139

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Memorias

- Programa “Chile Barrio”. Orientaciones generales. Enero de 1998 - Proyecto: “Un barrio para mi familia”. Fosis 2002. Agosto de 2002 Experiencias de MIB Perú - Acceso por los pobres al suelo urbano y mercado inmobiliario en Lima Metropolitana. 1999 - Hacia políticas descentralizadas de mejoramiento de vivienda en el Perú Experiencias de MIB en México - Informe final de la consulta urbana: programa de Mejoramiento Barrial Integral Romera Rubio, Delegación Venustiano Carranza (México). Noviembre de 2001 - El acceso al suelo y a la vivienda en los sectores informales: El caso de la ciudad de México. 2005 Experiencias de MIB en Bolivia - Programa de Apoyo a la Política de Vivienda (Provivienda). Sin fecha Experiencias de MIB en Ecuador - Ecuador. Programa de apoyo al sector vivienda II. Propuesta de préstamo. Julio de 2002 Experiencias de MIB en Argentina - Programa de Mejoramiento Integral del Barrio San Jorge: reconstruyendo el capital social en un asentamiento pobre. 2006 Programas Latinoamericanos de Mejoramiento de Barrios. Los PMB: políticas de reducción de la pobreza centradas en el hábitat. Sin fecha Programa de Mejoramiento Barrial en América Latina. Sin fecha Algunas consideraciones sobre los mercados ilegales e informales de suelo urbanos en América Latina. 1999 Land regularization in Latin America The supply of rental housing Recent Experience With Involuntary Resettlement. Junio 1998

1.3. Cooperación internacional en mejoramiento integral de barrios • Estrategia de desarrollo subnacional. BID. 2002 • Kreditanstalt für Wiederaufbau. Sin fecha • La política alemana de cooperación económica con Colombia. Sin fecha

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Anexos

1.4. Sistema único de monitoreo de impactos, sumi • Sistema Único de Monitoreo de Impactos para el Programa de Convivencia. Septiembre de 2003 • SUMI para el programa de Convivencia parte 1 • SUMI para el programa de Convivencia parte 2 • SUMI para el programa de Convivencia parte 3 • SUMI para el programa de Convivencia. Resumen • Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Desarrollo del Software para el SUMI (Sistema Único de Monitoreo de Impactos). Misión preparatoria. Junio de 2004 • SUMI, Sistema Único de Monitoreo de Impactos. Junio de 2005 • Diseño, desarrollo e implementación de un sistema de información para el programa de Mejoramiento Integral de Barrios PMIB, SI-PMIB de la Caja de Vivienda Popular. Informe final. Diciembre de 2005 • Informe final revisado SUMI • Matriz de impactos, indicadores y variables para el SUMI • Anexo 1.2. Presentación de indicadores

1.5.2Informe de gestion CVP • • • •

Informe de gestión C.V.P. 2004-2006. Gestión de cartera Informe de gestión C.V.P. 2004-2006. Gestión financiera Informe de gestión C.V.P. 2004-2006. Gestión social Informe de gestión C.V.P. 2004-2006. Avance de los programas misionales. Mejoramiento de vivienda • Informe de gestión C.V.P. 2004-2006. Avance de los programas misionales. Mejoramiento Integral de Barrios • Informe de gestión C.V.P. 2004-2006. Avance de los programas misionales. Reasentamiento de hogares • Informe de gestión C.V.P. 2004-2006. Avance de los programas misionales. Titulación predial

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Memorias

1.6. Consultoría para el estudio de conceptualización de mejoramiento integrla de barrios BOGOTÁ, D.C. • Primer informe: Análisis de experiencias y diagnóstico de demandas de mejoramiento integral de barrios en Bogotá, D.C., 1972-2006. Agosto de 2006 • Segundo informe: Definición de un concepto integral de mejoramiento urbano. Septiembre de 2006 • Tercer informe: organización y operativización del programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Octubre de 2006 • Informe final de la consultoría. Noviembre de 2006

2. Planeacion y participación 2.1. Particpación y planeación participativa • Cartilla de diseño participativo. Octubre-Noviembre de 1995 • Encuentros ciudadanos, 1998-2000. En el camino de la participación. Elementos para el análisis. • Conversatorio sobre enfoques de gestión. Noviembre de 2003 • Encuentros ciudadanos. Noviembre de 1998 • Hagamos un pacto para vivir. La participación. 2003 • Imaginando lo posible: sugerencias para iniciar un proceso de concertación sobre la planeación participativa en Bogotá. 2005 • Memorias del Primer Encuentro Distrital de Participación Ciudadana. Núcleos de participación ciudadana. 2005 • Participación ciudadana para el Plan de Desarrollo. 2000 • La planeación participativa en Bogotá, D.C. Análisis y propuestas. 2004 • Un proceso de participación ciudadana sobre la participación ciudadana. Febrero de 2006

2.2. Planeación del desarrollo 2.2.1. Planes de desarrollo de Bogotá, 2004-2008 • Acuerdo 119 de 2004. Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Bogotá 2004-2008. “Bogotá sin indiferencia un compromiso social contra la pobreza y la exclusión”. 142

Anexos

• Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para la localidad de Antonio Nariño 2004-2008 • Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para la localidad de Barrios Unidos 2004-2008 • Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para la localidad de Bosa 2004-2008 • Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para la localidad de La Candelaria 2004-2008 • Plan de desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para la localidad de Chapinero 2004-2008 • Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para la localidad de Ciudad Bolívar 2004-2008 • Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para la localidad de Engativá 2004-2008 • Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para la localidad de Fontibón 2004-2008 • Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para la localidad de Kennedy 2004-2008 • Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para la localidad de Los Mártires 2004-2008 • Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para la localidad de Rafael Uribe Uribe 2004-2008 • Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para la localidad de San Cristóbal 2004-2008 • Plan de desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para la localidad de Santa Fé 2004-2008 • Plan de desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para la localidad de Suba 2004-2008 • Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para la localidad de Sumapáz 2004-2008 • Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para la localidad de Teusaquillo 2004-2008 • Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para la localidad de Tunjuelito 2004-2008

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Memorias

• Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para la localidad de Usaquén 2004-2008 • Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para la localidad de Usme 2004-2008 • Guía planes de desarrollo. Sin fecha • Mesa “Bogotá por el derecho a la ciudad”. Aportes al Plan de Desarrollo “Bogotá sin indiferencia 2004-2008”. Sin fecha

2.2.2. POT • Decreto 190 de 2004. Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los decretos distritales 619 de 2000 y 469 de 2003 • Decreto 469. Por el cual se revisa el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, D.C. • Decreto “Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fe de Bogotá, D.C.” • Documento resumen. Por qué se revisa el POT. Sin fecha • Región central y ordenamiento territorial en Bogotá. Sin fecha.

2.2.3. Decretos reglamentarios de las unidades de planeamiento zonal de BOGOTÁ • Decretos UPZ tipo 1 reglamentadas: - DECRETO 411 DE 2004 - DECRETO 398 DE 2004 - DECRETO 405 DE 2004 - DECRETO 407 DE 2004 - DECRETO 407 DE 2004 - DECRETO 409 DE 2004 - DECRETO 430 DE 2004 - DECRETO 440 DE 2004 - DECRETO 399 DE 2004 - DECRETO 406 DE 2004 - DECRETO 410 DE 2004 - DECRETO 431 DE 2004 - DECRETO 439 DE 2004 144

Anexos

- DECRETO 152 DE 2005 - DECRETO 217 DE 2005 - DECRETO 218 DE 2005 - DECRETO 313 DE 2005 - DECRETO 415 DE 2005 - DECRETO 216 DE 2005 - DECRETO 218 DE 2005 - DECRETO 072 DE 2006 - DECRETO 078 DE 2006 - DECRETO 151 DE 2006 - UPZ tipo 1 • Decretos UPZ tipo 2 reglamentadas - DECRETO 382 DE 2004 - DECRETO 241 DE 2005

2.2.4. Metodologías de planeación • Enfoque del marco lógico como herramienta para planificación y gestión de proyectos orientados por objetivos • El enfoque de marco lógico: 10 casos prácticos. 2001 • Matriz de marco lógico. Una herramienta de formulación de proyectos. Sin fecha. • Metodología del marco lógico para la planificación, el seguimiento y evaluación de proyectos y programas. 2005 • Metodología para la elaboración de matriz de marco lógico. Sin fecha • Un resumen de la teoría que sustenta el marco lógico. Método de marco lógico. Septiembre de 2005 • Indicadores sociales en América Latina

2.2.5. Otros • Variables poblacionales, calidad de vida y planificación del desarrollo. Julio de 2004 • Bogotá se ordena para ser más moderna y humana. Planes maestros para ejercer el derecho a la ciudad. Agosto de 2006 145

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Memorias

• El ordenamiento territorial como opción de políticas urbanas y regionales en América Latina y el Caribe. Diciembre de 2001 • Línea Base. Aspectos metodológicos. Julio de 2004 • Proyectos de infraestructura básica. “Para superar la pobreza”. Gestión: 2001-2006. Julio de 2006

3. Hábitat 3.1. Vivienda • Algunas reflexiones sobre el derecho a un lugar para vivir, para evolucionar de habitantes a ciudadanos. Agosto de 2002 • El derecho a la vivienda adecuada. Sin fecha. • La ciudad y la vivienda en un entorno global. Noviembre 2004. PTT • La vivienda en América Latina. Sin fecha. • La vivienda en Bogotá. Caja de Pandora. 2004 • Proyecto de Acuerdo No 162 de 2005. “Por el cual se crea el subsidio familiar de vivienda en el ámbito distrital y se establecen las condiciones para operativizarlo”. Junio de 2005 • Vivienda digna y saludable. Sin fecha. • Vivienda social violencia intrafamiliar: Una relación inquietante. Enero de 2005 • Experiencias emblemáticas. Sin fecha. • Housing And Neighborhood. Sin fecha

3.2. Asentamientos • Asentamientos humanos. Febrero de 2004 • Asentamientos irregulares Montevideanos: La desafiliación resistida. 2000 • De la urbanización acelerada a la consolidación de los asentamientos humanos en América Latina y el Caribe: El espacio regional. Octubre de 2000 • Declaración sobre las ciudades y otros asentamientos humanos en el nuevo milenio. 9 de junio de 2001 • El desarrollo de los asentamientos urbanos y el problema de la tierra en Honduras. 1999 • Instituto Distrital para los Asentamientos Humanos “IDAH”. Sin fecha 146

Anexos

• Mejoramiento Integral de Asentamientos, MIA. Marzo de 2006 • Programa de asentamientos. Diciembre de 2004 • Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos. Estambul, Turquía. 1996 • Razón de los proyectos de regularización de los asentamientos informales: Desde el mejoramiento de los asentamientos hasta la integración. Sin fecha. • Planet of Slums. 2006

3.3. Política habitacional • Documento Conpes Social 91. “Metas y estrategias de Colombia para el logro de los objetivos de desarrollo del milenio 2015”. Marzo de 2005 • Documento Conpes Social 100. Lineamientos para la focalización del gasto público social. Junio de 2006 • Documento Conpes Social 102. Red de protección contra la extrema pobreza. Septiembre de 2006 • Documento Conpes 3256. Políticas y estrategias para la gestión concertada del desarrollo de la región de Bogotá Cundinamarca. Diciembre de 2003 • Documento Conpes 3305. Lineamientos para optimizar la política de desarrollo urbano. Agosto de 2004 • Documento Conpes 3320. Estrategia para el manejo ambiental del río Bogotá. Diciembre de 2004 • Documento Conpes 3326. “Garantía de la Nación a Bogotá, D.C. para contratar un empréstito externo con el gobierno alemán por medio del KfW por 3.5 millones, o su equivalente en otras monedas, para la financiación del programa Sur de Convivencia” 2004 • Lineamientos para una política de mejoramiento integral de asentamientos humanos. Documento final. Febrero de 2005 • Colombia en Hábitat II. Cumbre Mundial Urbana. Estambul - Turquía. Junio 3-14 de 1996 • Como avanza el Distrito en hábitat. Septiembre de 2006 • Decreto 124 de 2002. Por el cual se asigna a la Caja de Vivienda Popular la coordinación del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, se definen sus alcances y dictan otras disposiciones • Decreto 564 de 2006. 24 de Febrero de 2006. “Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las ciencias urbanísticas; al reconocimiento de 147

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Memorias

edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos; a la legalización de asentamientos humanos constituidos por viviendas de interés social, y se expiden otras disposiciones”. Elementos y antecedentes para la política de hábitat y seguridad humana. 2005 Exposición de motivos. Proyecto de Acuerdo. Por el cual se dictan normas básicas sobre la organización y funcionamiento de las entidades y organismos del Distrito Capital de Bogotá y se expiden otras disposiciones sobre los principios y reglas generales para la administración pública distrital. Sin fecha Exposición de motivos en el documento denominado “Política integral del hábitat 2007 - 2017”. Elaborado por la Secretaría Distrital del Hábitat. 2007. Formulación de lineamientos de política de reasentamiento. 2006. PTT Guía para el monitoreo de la meta 11 “Para el año 2020 haber mejorado sustancialmente la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de asentamientos precarios”. Mayo de 2003 Hacia una política de hábitat y seguridad humana. Documento de trabajo. 2005 Objetivos de desarrollo del milenio. Sin fecha Política de Hábitat. Sin fecha. PTT Política de Hábitat y Seguridad Humana. Diciembre de 2003 Política Habitacional 2005. Propuesta de la Cámara Colombiana de Construcción CAMACOL. Septiembre de 2005 Política sobre la vivienda y el hábitat. Mayo de 2005 Políticas y lineamientos. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Sin fecha. Decreto 2060 de 2004 por el cual se establecen normas mínimas para vivienda de interés social urbana. Decreto 230 de 2003. Por el cual se asignan funciones para la ejecución del programa de reasentamiento de las familias localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable en Bogotá, Distrito Capital y se dictan otras disposiciones.

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Anexos

4. Diagnósticos y caracterizaciones urbanas 4.1. Bogotá • Recorriendo Bogotá - Recorriendo Bogotá, D.C. Una aproximación desde las localidades del Distrito. 2004 - Recorriendo Usaquén. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. 2004 - Recorriendo Chapinero. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. 2004 - Recorriendo Santa Fe. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. 2004 - Recorriendo San Cristóbal. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. 2004 - Recorriendo Usme. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. 2004 - Recorriendo Tunjuelito. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. 2004 - Recorriendo Bosa. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. 2004 - Recorriendo Kennedy. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. 2004 - Recorriendo Fontibón. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. 2004 - Recorriendo Engativá. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. 2004 - Recorriendo Suba. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. 2004 - Recorriendo Barrios Unidos. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. 2004 - Recorriendo Teusaquillo. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. 2004 - Recorriendo Usaquén. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. 2004

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- Recorriendo Los Mártires. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. 2004 - Recorriendo Antonio Nariño. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. 2004 - Recorriendo Puente Aranda. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. 2004 - Recorriendo La Candelaria. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. 2004 - Recorriendo Rabel Uribe Uribe. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. 2004 - Recorriendo Ciudad Bolívar. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. 2004 - Recorriendo Sumapaz. Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. 2004 Observatorio de dinámica urbana. Indicadores Urbanos. Mayo de 1999 Observatorio de precios del suelo. Volumen I. Marzo de 2005 Operación urbanística nuevo Usme: Provisión de suelo urbanizado para vivienda social, a partir de la redistribución social de plusvalías. 2005 Comunicar para gobernar. Rendición de cuentas sobre el espacio donde vivimos: Hábitat. Sin fecha Índice de calidad de vida. Sistema de necesidades alienadas. 1998 Cuadro de hogares por ubicación de la vivienda en zona de riesgo, según localidad. Ingresos, gastos y exclusión social en Bogotá. Abril de 2006 La descentralización en Bogotá: Últimas cuatro administraciones dialogan con la administración de Luís Eduardo Garzón. Mayo de 2005 Desarrollo Social de Bogotá, D.C. Informe especial: Espacio público. 2005

4.2. Otros • • • •

Ciudades sustentables: Un imperativo. Sin fecha Construir ciudades amables. Propuesta para discusión. 2006 Declaración de Berlín sobre el futuro de las ciudades. 2000 De habitantes a ciudadanos. Capitulo VII “Recuperación y proyección de una experiencia”. 150

Anexos

• Estrategia de desarrollo integral y reducción de la pobreza en Lima Metropolitana. Sin fecha • Espacios urbanos no-consentidos. Legalidad e ilegalidad en la producción de ciudad Colombia y Brasil. 2005 • Servicios públicos urbanos y gestión local en América Latina y el Caribe: problemas, metodologías y políticas. Septiembre de 2003 • Panorama de la edificación en el país. Noviembre de 2005 • Gestión urbana y gobierno de áreas metropolitanas. Mayo de 2001 • La intervención en áreas periféricas de la ciudad. Sin fecha • Hábitat popular. Sin fecha • Reestructuración económica y refuncionalización territorial en México: Su impacto en el sistema regional y el urbano en México. 1980-2000 • Una mirada a la periferia: ¿Cómo mejorar lo construido? 1996 • Documentos Barrio taller. Ciudad y hábitat. 1996 • Calidad de vida y praxis urbana. Nuevas iniciativas de gestión ciudadana en la periferia social de Madrid. Julio de 1998 • Precio del suelo en barrios populares y provisión de infraestructura. 2000 • Building Sustainable Cities. Sin fecha • Squatters of Bogotá. Mayo de 2005

5. Pobreza urbana • Capital social y pobreza. Documento CEPAL. Sin fecha. • La dimensión espacial en las políticas de superación de la pobreza urbana. Mayo de 2003 • La pobreza en Bogotá. Bogotá como vamos. Sin fecha. • Gestión municipal para la superación de la pobreza: estrategias e instrumentos de intervención en el ámbito del empleo, a partir de la experiencia chilena. Abril de 2003 • Informalidad, pobreza urbana y precios de la tierra. Enero de 2003 • La otra agenda urbana. Tareas, experiencias y programas para aliviar la pobreza y precariedad en las ciudades de América Latina y el Caribe. Diciembre de 2005 • Pobreza en América Latina: Nuevos escenarios y desafíos de políticas para el hábitat urbano. Octubre de 2000 151

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Memorias

• Pobreza urbana, exclusión social y asentamientos irregulares. Una mirada de género. Mayo de 2002 • Pobreza y acceso al suelo urbano. Algunas interrogantes sobre políticas de regularización en América Latina. Diciembre de 2003 • Pobreza y precariedad del hábitat en ciudades de América Latina y el Caribe. Noviembre de 2004 • Reseña de programas sociales para la superación de la pobreza en América Latina. Octubre de 2003 • Vivienda y pobreza en Bogotá. Nuevos desarrollos en la política habitacional para la ciudad. Julio de 2005 • Millenium Development Goals Report. 2005

6. Convivencia, seguridad y cultura ciudadana • Propuesta de la línea de Convivencia y Seguridad Ciudadana. DAAC Proyecto Sur con Bogotá. 10 páginas. • Violencia y criminalidad cotidianas en Santafé de Bogotá. Aproximación al problema de la violencia intrafamiliar a través del enfoque biográfico. Mayo de 1998 • Investigación “Caracterización de la violencia homicida en Bogotá”. Informe final. 2000 • La ciudad de Bogotá, Colombia. Ciudad y políticas públicas de seguridad y convivencia. 2002 • Escuelas de perdón y reconciliación ES.PE.RE. 2002 • Resumen ejecutivo Investigación sobre el suicidio en Bogotá. Diciembre de 2001 • Manejo de conflictos en la Acción Comunal. Sin fecha • Seguridad Ciudadana. Agosto de 2005 • Memoria y evaluación del Instituto de Cultura y Turismo. Programa de Cultura Ciudadana. Abril de 1998 • Propuesta de la línea de convivencia y seguridad ciudadana. Sin fecha.

7. Gestión y administración pública • Consultoría sobre las estrategias de coordinación interinstitucional. Mayo de 2001 152

Anexos

• ¿El concepto de mercado informal es suficiente para dar cuenta de los procesos de urbanización por parte de los pobres en América Latina? Sin fecha • Cuarto curso de gestión urbana y municipal para Centro América. “Buscando una gestión urbana inclusiva”. Ciudad de Guatemala, Guatemala 9 al 19 de mayo de 2004 • Construir equidad social. Capitulo III. Sin fecha • Nuevas experiencias de concertación público-privada: Las corporaciones para el desarrollo local. Agosto de 2001 • Instructivo para el ajuste del manual específico de funciones y de competencias laborales. Agosto de 2005 • Instrumentos de gestión urbana, fortalecimiento del rol del municipio y desarrollo con equidad. En: Curso de gestión urbana 9 al 19 de febrero de 2003, Lima, Perú

8. Varios • • • •

Desalojos forzosos y derechos humanos en Colombia. Noviembre de 1999 El proyecto de alojamiento: criterios de diseño. Sin fecha Ficha técnica. Sector hábitat. Sin fecha The idb in low-cost housing. 1995

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Foro PĂşblico

Por arte de barrio Memorias se terminĂł de imprimir en el mes de abril de 2009, en los talleres de Kimpres, BogotĂĄ, D.C., Colombia.