Procesos Urbanos Informales y Territorio

Procesos urbanos informales y territorio Ensayos en torno a la construcción de sociedad, territorio y ciudad

Mercedes Castillo de Herrera Editora académica Fernando Negret Fernández Mercedes Castillo de Herrera Nieves Lucely Hernández Luis Carlos Jiménez Mantilla Carlos Roberto Peña Barrera Nubia Yaneth Ruiz Ruiz Andrés Guarín Cobos Carlos Alberto Torres Tovar John Jairo Rincón García Donka Atanassova Iakimova David Millán Orozco Martha Liliana Peña Rodríguez Luis Fernando Fique Pinto Henry Enrique García Solano

NACIONAL FAC U LTA D D E A RT E S

Procesos urbanos informales y territorio E n s ayo s

en torno a la construcci贸n de

sociedad, territorio y ciudad

Procesos urbanos informales y territorio E n s ayo s

en torno a la construcción de

sociedad, territorio y ciudad

Mercedes Castillo de Herrera Editora académica

Grupo de investigación Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad

Fernando Negret Fernández, Mercedes Castillo de Herrera, Nieves Lucely Hernández, Luis Carlos Jiménez Mantilla, Carlos Roberto Peña Barrera, Nubia Yaneth Ruiz Ruiz, Andrés Guarín Cobos, Carlos Alberto Torres Tovar, John Jairo Rincón García, Donka Atanassova Iakimova, David Millán Orozco, Martha Liliana Peña Rodríguez, Luis Fernando Fique Pinto, Henry Enrique García Solano

FAC U LTA D D E A RT E S

Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá Facultad de Artes Maestría en Hábitat Rector Moises Wasserman Lerner Vicerrector Sede Bogotá Julio Esteban Colmenares Montañez Directora DIB Bogotá Ellie Anne Duque Hyman Decano Jaime Franky Rodríguez Vicedecano de Programas Curriculares Pablo Abril Contreras Vicedecano de Investigación Luis Carlos Colón Llamas Secretario Académico Fredy Chaparro Sanabria Directora de Bienestar Martha Luz Salcedo Barrera Director Centro de Divulgación y Medios Alfonso Espinosa Parada Directora Instituto de Investigaciones Hábitat, Ciudad y Territorio María Clara Vejarano Coordinador Programa de Maestría en Hábitat Álvaro Ibatá Ceballos Coordinación editorial y académica Mercedes Castillo de Herrera Textos Grupo de investigación: Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad Imagen carátula Mercedes Castillo de Herrera. Medellín 2008 Diseño de pauta y cubierta Marcela Godoy Diseño y diagramación Alejandro Medina Fotografía Grupo de Investigación, Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad Fotografía portadillas Carlos Alberto Torres Tovar Corrección de estilo Claudia Burgos Ángel Impresión Editorial Kimpres Ltda.

PRIMERA EDICIÓN Universidad Nacional de Colombia Bogotá, D.C., diciembre 2009 © Universidad Nacional de Colombia Facultad de Artes. Maestría en Hábitat. © Grupo de investigación Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad.

ISBN: 978-958-719-259-9

NACIONAL FAC U LTA D D E A RT E S

Esta publicación surge como un producto académico del primer año (2007-2008) del Plan de Acción del grupo de investigación: Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad, el cual fue seleccionado y financiado como parte de la Convocatoria Nacional de Investigación 2007 Reconocimiento a Grupos de Investigación 2007, consolidados y clasificados en categoría A por Colciencias, auspiciada por la Vicerrectoría de Investigación y la División de Investigación Bogotá –DIB– de la Universidad Nacional de Colombia.

Grupo de investigación Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad Código Colciencias COL0046649 puhvi_farbog@unal.edu.co Líder del grupo de investigación Arquitecto CARLOS ALBERTO TORRES TOVAR, Mg. Urb. Profesor Asociado Universidad Nacional de Colombia Integrantes Arq. Luis Carlos Jiménez Mantilla Arq. Luis Fique Pinto Arq. Fernando Negret Fernández Sic. Nubia Yaneth Ruiz Ruiz Econ. Mercedes Castillo de Herrera Arq. Nieves Lucely Hernández Castro Arq. David Millán Orozco Soc. Andrés Guarín Cobos T. Social Martha Liliana Peña Rodríguez Soc. Donka Atanassova Iakimova Arq. Jorge Iván Cárdenas Palacios Ing. Cat. y Geo. Carlos Roberto Peña Arq. Solanyi Robles Joya Mtra. Tatiana Godoy Córdoba D. Ind. Henry Enrique García Solano Mtra. Lorena Luengas Polit. Johanna Vargas Maestría en Hábitat. Línea de Investigación: Estudios en Vivienda Teléfono (57-1) 316 5000 Ext. 12249 Fax (57-1) 316 5000 Ext. 12249 maeh_fabog@unal.edu.co Dirección: carrera 30 No. 45-03. Edificio de Construcciones, SINDU Oficina 204, Bogotá, D.C., Colombia www.facartes.unal.edu.co/mhabitat

Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia Procesos urbanos informales y territorio : ensayos en torno a la construcción de sociedad, territorio y ciudad / Grupo de investigación Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad ; [director] Carlos Alberto Torres Tovar ; editora Mercedes Castillo de Herrera. – Bogotá : Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Artes. Maestría en Hábitat, 2009

278 p. : il.

Incluye referencias bibliográficas

ISBN : 978-958-719-259-9

1. Urbanización - Aspectos sociales 2. Asentamientos urbanos 3.

Antropologia Urbana 4. Participación comunitaria I. Castillo de Herrera, Mercedes, ed. Torres Tovar, II. Carlos Alberto1965- III. Grupo de Investigación Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad CDD-21 307.76 / 2009

Contenido

Introducción

Carlos Alberto Torres Tovar y Mercedes Castillo de Herrera

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Parte I. Ambiente y sostenibilidad en el territorio

27

Aspectos conceptuales, metodológicos e institucionales de la Zonificación 29 Ecológica Económica –Zee– en Brasil Fernando Negret Fernández y Mercedes Castillo de Herrera Insostenibilidad y sostenibilidad en el desarrollo de la vivienda informal Nieves Lucely Hernández Castro

47

Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano

59

Espacialidad urbana de propietarios e inquilinos en sectores populares.

61 El caso de Bogotá, 1938-2000 Luis Carlos Jiménez Mantilla Las manzanas corporativas más apetecidas del Distrito Capital Carlos Roberto Peña Barrera

93

Parte III. Población y desplazamiento forzado

111

Colombia se consolida como una sociedad urbana Nubia Yaneth Ruiz Ruiz

113

Reestructuraciones territoriales de los nuevos pobladores: población desplazada 123 de la localidad de San Cristóbal Andrés Guarín Cobos

Parte IV. Estrategias de intervención en la ciudad informal

131

¿Es posible pasar de la ciudad informal a la ciudad formal? Aproximación a algunos problemas urbanos y a las estrategias de intervención estatal desde la perspectiva del mejoramiento integral de barrios, MIB 133 Carlos Alberto Torres Tovar, Donka Atanassova Iakimova y John Jairo Rincón García Caminando un planeta informal David Millán Orozco

183

Parte V. Diseño y participación comunitaria

197

Procesos urbanos informales, participación comunitaria y autoconstrucción de vivienda: la experiencia Cinva (1951-1974) 199 Martha Liliana Peña Rodríguez El proyecto urbano-arquitectónico para un hábitat evolutivo de la población de bajos ingresos. Una reformulación de los problemas por abordar y de sus 245 escenarios de actuación Luis Fernando Fique Pinto Weimar, origen de un ejercicio profesional llamado diseño Henry Enrique García Solano

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Autores

269

Introducción

Mercedes Castillo de Herrera Universidad Nacional de Colombia, Bogotá

Carlos Alberto Torres Tovar Universidad Nacional de Colombia, Bogotá

El libro que ponemos hoy a disposición de los lectores es producto del esfuerzo colectivo del grupo de investigación Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad, de la Universidad Nacional de Colombia, que viene reflexionando desde hace más de una década sobre las transformaciones de las ciudades y los retos que nos plantea el construir ciudad y territorio a partir de los procesos urbanos informales. Aunque llevamos un largo recorrido con cerca de siete investigaciones importantes para varias entidades gubernamentales y contamos con un buen conjunto de ponencias, artículos de investigación, capítulos de libro, tesis de maestría y trabajos de grado, esta es nuestra primera publicación conjunta en formato de colección de ensayos que, si bien son ensayos individuales, están unidos por el hilo conductor de los procesos urbanos informales y sus escenarios de articulación con el territorio en distintas escalas: la regional, la urbana y la local, y sobre el esquema de seis ejes temáticos, como se verá más adelante. Se advierte, sin embargo, que los ensayos presentados en esta colección no ofrecen conclusiones definitivas, sino que, por el contrario, exponen discusiones actuales que ameritan ser profundizadas y colectivizadas, incluso en escenarios abiertos, como ya lo hemos hecho en varias ocasiones. Las reflexiones propuestas en cada uno de los ensayos son el aporte que entregan sus artífices desde una perspectiva que pretende ir más allá de la mirada disciplinar sobre los procesos urbanos informales de hoy y sus relaciones con el territorio. Esperamos que en ese sentido sea interpretada 9

Procesos

urbanos informales y territorio

esta contribución a los análisis y búsqueda de alternativas del presente y, por qué no, del futuro de los procesos urbanos con origen en la informalidad.

El grupo de investigación El grupo de investigación Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad inició su estructuración desde mediados de los años noventa a partir del desarrollo de varios trabajos relacionados con las líneas de investigación declaradas y realizados por varios de sus integrantes. Desde el año 2000 el grupo de investigación está reconocido por el Instituto Colombiano de Ciencia y Tecnología –Colciencias– y actualmente se encuentra clasificado en la Categoría A, es avalado por la Universidad Nacional de Colombia y tiene como sede la ciudad de Bogotá.

Las áreas de conocimiento en las que se inscribe su trabajo son las Ciencias Sociales Aplicadas y el Planeamiento Urbano y Regional, en el marco de los Programas Nacionales de Ciencia y Tecnología, de Ciencias del Medio Ambiente y el Hábitat y de Ciencias Sociales y Humanas. Su principal objetivo consiste en construir un espacio de reflexión a partir de la revisión, reformulación y resignificación de conceptos alrededor de la informalidad urbana, el hábitat y la vivienda, a través de la constatación de la realidad con, hacia y desde la teoría, con miras a apoyar las políticas públicas y/o llegar a proponer programas que, teniendo como base el conocimiento de las lógicas de una realidad mal interpretada, se orienten en la búsqueda de la superación de los déficits cualitativos y cuantitativos, y propendan por elevar la calidad de vida de miles de habitantes de la ciudad colombiana, particularmente aquella construida de manera informal. Es por ello que el grupo de investigación se ha previsto como la oportunidad del encuentro para reflexionar, debatir, recorrer y conocer las actuales transformaciones de las ciudades a partir de los procesos urbanos informales, con la finalidad de reconocer y comprender la simultaneidad de las transformaciones físico-espaciales, ambientales, socio-culturales, económicas y socio-económicas, institucionales y comunitarias, entre otras.

Con todo lo anterior, se pretende que el grupo sirva de pretexto para la generación de espacios de discusión, de intercambio de ideas, de confrontación de teorías y prácticas recientes, para el debate urbano a partir de temas relacionados con los procesos urbanos informales y sus efectos en la transformación de la ciudad. Así mismo, para el reconocimiento de las vivencias, las experiencias y las propuestas de solución del entorno urbano informal a partir de sus principales agentes sociales, propiciando la construcción de redes y alianzas que permitan continuar con la discusión abierta desde los diferentes escenarios, ya sean éstos locales, institucionales, organizacionales, gremiales o académicos.

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Introducción

El reto que nos hemos planteado, en parte, es el de posicionar ante los organismos internacionales, nacionales y las escuelas de pensamiento con más tradición categorías nuevas frente a otras ya institucionalizadas que, sin embargo, admiten relecturas. Por ello nos proponemos que este grupo de investigación conozca las lógicas y procesos urbanos de la ciudad informal con tanta profundidad que genere las bases teóricas para una dinámica de superación de esta realidad a través de propuestas de intervención acordes con esta condición.

De ahí que las líneas que manejamos sean las de: • • • • •

Ciudad, hábitat y vivienda informal.

Transformaciones urbanas y territoriales.

Economía informal, hábitat y espacialidad.

Calidad y habitabilidad del hábitat y la vivienda.

Análisis y ordenamiento territorial.

Y que el plan de trabajo colectivo que se ha propuesto el grupo de investigación contemple las siguientes actividades: • Estudios y análisis de las propuestas teóricas sobre los procesos de urbanización, el hábitat y la vivienda con una mirada transdisciplinar.

• Recopilación de las consideraciones teórico-prácticas alrededor de los procesos urbanos contemporáneos y la informalidad.

• Construcción de un marco teórico propio que involucre los conceptos de hábitat y habitabilidad en una época de post-neoliberalismo, consistente con los retos que la informalidad plantea tanto para los habitantes como para el Estado.

• Establecimiento de indicadores de seguimiento de la sostenibilidad urbana y territorial dentro de la informalidad e impulso de dinámicas que permita llegar a ellos.

Como se había mencionado anteriormente, los principales proyectos relacionados con la investigación en los que el grupo de investigación ha participado desde su formalización, en el año 2000, son: • Estado del arte sobre hábitat, vivienda e informalidad en Colombia. 19902007 (2008).

• Estudio de caracterización y análisis de alternativas para la actuación en la gestión del suelo urbano en el marco de la Política del Hábitat en Bogotá, D.C. (2007).

• Exposición itinerante “Ciudad informal colombiana” (2007).

• Estudio de conceptualización sobre mejoramiento integral de barrios en Bogotá (2006).

• Ciudad, hábitat y vivienda informal en la Colombia de los años noventa (2005).

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Procesos

urbanos informales y territorio

• Prediagnóstico para la formulación del plan parcial de renovación urbana integral para Cazucá y Altos de Cazucá, municipio de Soacha (2004).

• Territorialidad, regiones y ciudades (2000).

Así mismo, la producción académica e investigativa del grupo tiene a su haber un conjunto de ponencias, artículos de investigación, capítulos de libro, tesis de maestría y trabajos de grado, que se puede resumir, a 2009, en cincuenta y un artículos publicados en revistas científicas; veintiséis trabajos en eventos, incluyendo capítulos de memorias; veintisiete libros publicados de manera individual por integrantes del grupo; veintitrés capítulos de libros publicados; dieciocho textos en publicaciones no científicas y otra producción bibliográfica; veintiséis trabajos técnicos; once trabajos de revisión o de la labor editorial; siete de organización de eventos; dos informes de investigación; veinticinco presentaciones de trabajo; veintiséis trabajos dirigidos y tutorías concluidas y participación en cincuenta y seis proyectos1.

Procesos urbanos informales 2 Durante los últimos cincuenta años, los diversos procesos de urbanización informal han logrado constituir un fenómeno universal con diferentes expresiones y escalas, principalmente en los países denominados en vía de desarrollo; su impacto varía según las manifestaciones particulares en función de la diversidad de culturas y tradiciones presentes en el entorno urbano. Sin embargo, es de precisar que los procesos urbanos informales datan del siglo XIX, sin que llegasen a tener la magnitud que representan en la actualidad.

Aunque las influencias de las políticas económicas globales son percibidas en nuestros países de manera muy similar, las expresiones habitacionales y socioculturales presentan diferencias sensibles. Lo cierto es que los hechos económico, espacial, ambiental, político y socio-cultural que implican el creciente desarrollo urbano formal, conllevan el desenvolvimiento de una forma de vida paralela que se evidencia en los asentamientos informales y autoproducidos de las grandes ciudades latinoamericanas, asiáticas y africanas, principalmente.

Ante los desarrollos formales que obedecen a las leyes de mercado y se rigen por las pautas de la economía de la comunicación y la globalización, se desarrolla, como contraparte, una forma de proceso financiero, comercial y habitacional que,

La información detallada se puede observar en la web: http://200.25.59.34:8080/gruplac/jsp/visualiza/visualizagr.jsp?nro=00000000002954 2 Este aparte se elaboró tomando como base el trabajo efectuado en el año 2007 para la convocatoria del Seminario Internacional “Procesos urbanos informales”, realizado en la ciudad de Bogotá.

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Introducción

aunque direccionado por los lineamientos de lo formal, tiene su lugar en las dinámicas de lo informal con vínculos que permiten la conexión y la dependencia de estas dos formas de desarrollo. Esta actividad es necesaria para generar el equilibrio, pero no siempre en las mismas condiciones de avance e igualdad.

La informalidad urbana se entiende en relación con el mundo urbano formal, pero también en relación con otro tipo de tensiones presentes en tal universo, como lo excluido o lo considerado “ilegal”. Hoy, el debate sobre los procesos urbanos informales está también finamente asociado al ejercicio de los derechos, la democracia, la distribución equitativa de los beneficios del desarrollo, la cultura urbana y la construcción de ciudadanía, la calidad de vida y del hábitat, el equilibrio ambiental del planeta, las dinámicas territoriales y espaciales, la globalización cultural, entre otros.

Pareciera un tema recurrente, y a decir de algunos, suficientemente debatido.

Pero justamente porque esta dinámica de los procesos urbanos informales no es estática y, por el contrario, avanza y se muestra actualmente como un fenómeno caleidoscópico y complejo, se precisa la discusión permanente, la reflexión constante con referentes más amplios. Ya no solo se debe discutir aquello que trata de los procesos informales; es necesario discernir sobre lo que implica habitar un planeta urbano con sus múltiples rostros y maneras de inscribirse en la globalización.

Con esta perspectiva se propone efectuar una lectura de los procesos urbanos informales a partir de seis ejes temáticos: pobreza, exclusión social y desarrollo; desplazamiento, migración y reasentamiento; transformación del espacio urbano informal (arquitecturas, estéticas urbanas, tecnologías, amenazas y riesgos, medio ambiente); economía y actividad inmobiliaria en la ciudad informal; políticas públicas de regularización y mejoramiento; y movimientos sociales, participación comunitaria y acción interinstitucional.

Pobreza, exclusión social y desarrollo3 La pobreza ha sido definida como “… un proceso complejo de escasez de recursos económicos, sociales, culturales, institucionales y políticos que afecta a los sectores populares y que está asociado principalmente a las condiciones de inserción laboral que prevalecen en el mercado de trabajo: inestabilidad, informalidad, bajos salarios, precariedad laboral” (Ziccardi, 206: 3). El tema de la pobreza inicialmente se analizó como asociado a la marginalidad, principalmente para saber cuáles son sus

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Apartes de Castillo, Mercedes (2006). “El concepto de pobreza: de la marginalidad a la exclusión social”. En el curso Pobreza urbana, exclusión social y políticas sociales en las sociedades complejas, Clacso, Buenos Aires.

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urbanos informales y territorio

orígenes y cuáles las estrategias de supervivencia a las que recurren los afectados; posteriormente se llegó al concepto de pobreza como exclusión social.

En la década de los sesenta, el tema de la pobreza se analizó asociado también con marginalidad, dando paso a la teoría de la marginalidad, que surgió de las reflexiones sobre el cambio social propuestas por los defensores del enfoque de la modernización. Heredera de la perspectiva dualista, trató de explicar la pobreza urbana y la no integración de los pobres recientemente urbanizados en la vida y la economía urbana. Pero pasó rápidamente de una noción geográfica y económica a otra sociológica y psicológica, de ser entendida como la ubicación de viviendas en los alrededores de las ciudades y en enclaves de pobreza en áreas centrales, a ser entendida como la falta total de influencia de esta población en la toma de deci­siones a cualquier nivel. Pasó de abrir una perspectiva de derechos humanos que se situaba en las limitaciones de un grupo poblacional, al reconocimiento de un conjunto de derechos civiles, políticos, económicos y sociales, en oposición a la focalización que demostraba una fuerte relación entre marginalidad y vida rural.

Finalmente, el análisis se fijó en ciertas características culturales en dirección a la formación de una subcultura que a la vez que producía formas típicas de identificación, generaba autoexclusión de formas de relación e interacción legítimas predominantes en la sociedad para llegar al concepto más reciente de exclusión social que habla de un desempleo de larga duración, de un número cada vez mayor de personas que no tienen vivienda o ni siquiera alojamiento, de nuevas formas de pobreza entre inmigrantes, mujeres y jóvenes, y así, tanto a los grupos marginales como a los grupos nuevos excluidos del trabajo, del crédito, de los servicios sociales, de la instrucción, de una vivienda en condiciones de dignidad, etc.

Conceptualmente, esta expresión recoge el concepto de marginalidad, y lo amplía para abarcar las nuevas formas de exclusión desde diferentes dimensiones: la fragmentación tridimensional de la sociedad generada por la diferenciación étnica, la alteración de la pirámide poblacional y la pluralidad de formas de convivencia familiar, o como el impacto de la economía post industrial sobre el empleo, generador tanto de trayectorias ocupacionales en una diversidad de itinerarios complejos y dilatados en el tiempo, como de una flexibilización irreversible de los procesos productivos en la economía informal, desregulación laboral, erosión de derechos laborales y debilitamiento de esquemas de protección social, o como el déficit de inclusión que pretendía alcanzar el estado de bienestar y que solo consolida fracturas de ciudadanía, y el carácter segregador de los mercados (incluido el del bienestar) con una presencia pública muy débil; el mejor ejemplo quizás sea el del mercado del suelo urbano y la vivienda.

Es necesario, entonces, continuar explicitando que los procesos urbanos informales están íntimamente ligados a la superación de la pobreza y la exclusión social, siendo fundamental para ello alcanzar una distribución de la riqueza más justa y equitativa.

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Introducción

Desplazamiento, migración y reasentamiento El crecimiento urbano informal es una de las manifestaciones más impactantes en las transformaciones de las estructuras sociales, económicas, espaciales y ambientales en las escalas local, regional y nacional en los países donde estos procesos se presentan. La movilidad de los migrantes voluntarios y los grupos en situación de desplazamiento forzoso genera cambios drásticos en las relaciones y configuraciones del territorio, tanto en los sitios de partida (casi siempre entornos rurales) como en el sitio de arribo (casi siempre las periferias urbanas) de esta población.

El desarraigo y el reasentamiento son dos instancias de una misma situación: la tragedia de millones de seres humanos que procuran el cobijo y la protección que la civilización y la modernidad les ofreció, y que las circunstancias propias de los modelos de desarrollo y sus prácticas políticas, administrativas y jurídicas de los diferentes estados les ha negado. Subyace en este fenómeno mucho de la condición primitiva de la humanidad, la que, habiendo avanzado en la construcción de bellas y funcionales ciudades, aún no ha construido los caminos efectivos para enfrentar la principal paradoja de su mayor creación: los procesos urbanos informales.

De manera particular, la población desplazada llega a las ciudades a “rebuscarse” la vida, afrontando sin más herramientas que su propias manos, todos los conflictos urbanos derivados de cada formación social imperante. La vivienda se convierte en una de las primeras búsquedas, para la cual existen pocas e inadecuadas respuestas, produciendo la pauperización de las condiciones habitacionales de los “nuevos vecinos”, a la vez que se complejiza la dinámica global del ordenamiento y el planeamiento urbano.

Podemos atrevernos a afirmar que en las ciudades latinoamericanas la brecha sigue creciendo y el vacío insalvable entre los que tienen y lo que no, es cada vez más vertiginoso, las diferencias se agudizan, pero el contacto permanece porque habitamos en un mismo territorio. La población desplazada o migrante llega a espacios ya ocupados, ya intervenidos y transformados, donde el viscoso humo contaminante de la lucha por la sobrevivencia los recibe para ocultarlos, para esconderlos, pero también para exponerlos al sacrificio de ser pobres en lugares donde la eliminación de la pobreza se sigue dando no por la vía de la inclusión social y económica, sino por la vía de su eliminación física, en muchos casos.

Transformación del espacio urbano informal (arquitecturas, estéticas urbanas, tecnologías, amenazas y riesgos, medio ambiente) Desde el inicio del asentamiento informal, el fenómeno por sí mismo tiene una impronta: una expresión propia de auto-organización, autoproducción y autogestión de 15

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su hábitat. Expresión propia que se ha “adquirido” por la réplica incesante de las experiencias positivas en logros de implantación de la “vivienda”; es decir, que la cultura de constituir formalidad por medio de la informalidad se ha comunicado en el tiempo a través de una tradición experiencial y en la transmisión oral que ha servido de insumo para que los asentamientos de origen informal se reproduzcan indistintamente, y que se repitan unos a otros con las variables propias de las condiciones ambientales del lugar y la idiosincrasia de los agentes sociales que forjan los procesos. Lo que se inicia con una simple ubicación de un grupo de espacios medianamente habitables, poco a poco se transforma en una “estructura ordenada” establecida a partir del conocimiento previo de la trama urbana formal y de la intuición de la comunidad para aprovechar de mejor manera las condiciones de localización, tanto geográficas como topográficas.

De este modo, los asentamientos de origen informal no son necesariamente ortogonales ni rectilíneos, son, a menudo, quebradizos y sinuosos, que pretenden replicar modelos urbanos establecidos, con punto de partida, pero que no tienen un punto de finalización determinado. Es decir, las formas de la “planificación” y el “urbanismo informal” construyen lógicas aún no reconocidas pero que en la medida de su consolidación son incorporadas a la formalidad en el nombre de la construcción de ciudad.

De igual modo, la ciudad no es homogénea, por el contrario es la sumatoria de fragmentos territoriales, físico-espaciales, sociales, económicos, culturales y ambientales, entre otros, que se articulan para formar un todo. Si bien ello es así, la ciudad es una sola, sin embargo en ella predominan dos formas de producirla, la formal que obedece a los parámetros normativos, basada en la legalidad y en las condiciones que impone el estatu quo, y por otra, la informal, que genera lógicas permanentes de autoproducción de ciudad a través de los habitantes urbanos que por su cuenta y riego resuelven el hábitat y la vivienda que requieren, sin ningún acompañamiento técnico y sin que estas soluciones sean las adecuadas y menos aún las deseables.

A pesar de los racionamientos lógicos y de la praxis que acompañan los procesos urbanos informales, es inevitable, en algunos casos, el impacto ambiental que trae consigo la implantación de un conjunto físico-espacial caracterizado por la no concurrencia de normativas urbanísticas, el déficit para el acceso y cobertura de servicios públicos domiciliarios e infraestructura y la utilización de terrenos inadecuados para construir y urbanizar; aspectos estos, que contribuyen a intervenciones poco adecuadas de los contextos geográficos para la localización del hábitat y la vivienda.

Sin embargo, los procesos urbanos informales están en permanente evolución, en continuo progreso, siempre se están desarrollando dinámicas y relaciones intraurbanas y entre los centros urbanos; siempre hay algo en construcción y algo a punto de ser modificado, espacios que se subdivididen, relaciones que se amplían y se fortalecen o, por el contrario, relaciones que se atenúan y se debilitan; las fuerzas varían en intensidad y mudan de las entidades que las detentan; la economía, 16

Introducción

el mercado, el Estado, las alianzas, la competencia son algunas de las fuerzas que promueven los procesos urbanos.

Economía y actividad inmobiliaria en la ciudad informal Quizás unas de las discusiones más profundas y de gran actualidad son, por una parte, la de la conformación de la ciudad informal como mercado, y de otra, qué tanto los programas de mejoramiento de barrios cumplen una función en este sentido: ¿Se puede hablar, entonces, de las viviendas de origen informal como mercancías que participan dentro de diferentes mercados y submercados, a pesar de sus elevados costos de producción, o como dinamizadores de otros mercados de bienes y servicios relacionados con la construcción?

También cabría preguntarse, en relación con una ciudad informal localizada en áreas centrales, ¿qué representa más valor: la construcción, el suelo urbanizado o las redes que se han tejido hacia equipamientos? Y, en ese caso, ¿qué es lo que se constituye como mercancía? A lo que se añade una nueva pregunta: ¿se deben considerar los programas de mejoramiento de barrios, vengan de las administraciones locales o estatales, y la profusión de programas de generación o apoyo a las mipymes, como una preocupación del Estado por mejorar las condiciones de vida de la población o como una forma de adaptación de la producción (de suelo o a través de maquilas) a las condiciones exigidas por los grandes poderes económicos (inmobiliarios y financieros)?

Así mismo, el crecimiento de la ciudad implica la urbanización de más terrenos, la densificación y la re-urbanización de muchos de sus sectores. En esta dinámica los intereses y negocios inmobiliarios se mueven a diario, sin importar si el origen de los asentamientos es formal o informal, o si las transacciones de venta, renta y otras se presentan a través de la oferta y demanda de migrantes intraurbanos y también, como ya señalamos, de población desplazada. Desde el alquiler de un cuarto hasta la renta de oficinas de alta categoría son promocionadas por personas emprendedoras del negocio inmobiliario hasta los conocidos brokers o real state que están respaldados por grandes bufetes inmobiliarios y de la construcción. En medio de todo este mercado se cruzan las líneas de la informalidad y la formalidad.

Así, al “incorporar” a la legalidad la ciudad de origen informal, es decir, al formalizar los mercados de las transacciones de bienes inmuebles (al existir títulos de propiedad y el cumplimiento de normas mínimas de urbanización y acceso a servicios públicos domiciliarios) pasan estos a manos de agencias inmobiliarias al cumplir todos los requisitos exigidos. La comisión de una transacción o una administración empieza a manejarse en aquellos barrios donde solo escasamente se veía un simple aviso de “se vende”. Mientras las renovadas fuerzas de la construcción y el impulso de la legalidad se juntan para “incorporar” nuevas áreas urbanizadas en 17

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urbanos informales y territorio

barrios con origen informal, la población de más bajos recursos y con un panorama heterogéneo, que no tiene otra opción que el del mercado informal del suelo, continúan accediendo a los mecanismos verbales de venta y renta, surgen, así, las nuevas áreas de formación de asentamientos informales a través de los mecanismos prioritarios de la invasión o la fragmentación del suelo por los llamados urbanizadores piratas, con lo cual se constituyen los llamados “nuevos barrios ilegales”.

Políticas públicas de regularización y mejoramiento Avances importantes en esta materia se han realizado en diversos países como Brasil, Perú y Colombia en los últimos años. Avances no exentos de divergencias entre los encargados de las políticas públicas y de su ejecución, como de las múltiples organizaciones sociales, políticas, comunitarias y no gubernamentales involucradas en los procesos de cambio.

La principal discusión que aquí se plantea es entre el impacto que puedan tener las políticas públicas que carecen de una visión estructural del desarrollo y las acciones concretas y creativas de las organizaciones municipales o locales para enfrentar con sus recursos y herramientas un fenómeno universal. La tensión entre los acontecimientos de orden global y las acciones de orden local están presentes en una realidad que ha superado en escala y complejidad no solo la acción estatal sino la participación de los diversos sectores sociales y productivos de cada país.

En el marco general de los procesos urbanos, fenómenos como la pobreza, asociada en muchos casos a la prolongación en el tiempo de factores estructurales (ahora denominados trampas de la pobreza), pero a la vez a dimensiones micro de la realidad social, parecieran agudizarse haciendo más compleja la multiplicidad de problemas que agobian a los habitantes y sus espacios urbanos, imponiendo una serie de discusiones en las que se procura la neutralización de la informalidad urbana como algo inherente al crecimiento de la ciudad y al desarrollo. Sin embargo, los procesos urbanos informales continúan incidiendo en el crecimiento de las ciudades, al igual que en los problemas asociados a este proceso. La pregunta presente es si a través de una estrategia de intervención estatal, enmarcada en el mejoramiento integral de barrios –MIB– se puede contribuir a enfrentar estratégicamente algunos de estos retos o, por el contrario, se generan nuevas lógicas de expulsión y segregación de los sectores más pobres de la población.

Movimientos sociales, participación comunitaria y acción interinstitucional Un factor dominante en el desarrollo de los procesos urbanos informales es el componente humano y organizacional de la comunidad, constituido, de un lado, por 18

Introducción

los movimientos sociales a pequeña y mediana escala y, de otro, por los entes gubernamentales y privados. Para explicar las relaciones que se dan en la comunidad, es necesario identificar los diferentes roles que asumen los participantes del grupo social en la conformación de los asentamientos de origen informal; dinámicas varias entre las que figura la del líder que litiga y “comercializa” un lugar y la de los comunicadores o informadores de los movimientos que se están generando y se están llevando a cabo en diferentes sectores de las ciudades dentro y fuera de ellas. También está el papel del encargado de organizar y convocar la comunidad, sin dejar de mencionar aquellos que forjan las relaciones entre los agentes sociales del sector formal y las agremiaciones que se constituyen como mediadores para posibilitar las dinámicas que permiten el acceso al suelo y la consecución de las redes de servicios públicos como primeras acciones de habitabilidad de los asentamientos informales.

No se puede olvidar que los agentes sociales se forjan en las primeras etapas del proceso, es decir, que la cohesión se genera con la fuerza de la unión de intereses comunes para lograr la consecución y apropiación del lugar y el acceso a una mínima infraestructura. A medida que el asentamiento de origen informal se fortalece, las asociaciones iniciales comienzan a disiparse, dado que en las posteriores etapas de consolidación priman las necesidades particulares sobre las colectivas, aunque la solidaridad y el apoyo común se mantienen cuando de afirmar recursos y bienes adquiridos se trata.

En las organizaciones estatales y privadas, se destacan (principalmente en las últimas) aquellas sin ánimo de lucro, como las organizaciones no gubernamentales –ONG–, que centran su accionar en el respaldo que ofrecen a las comunidades presentes en los asentamientos de origen informal. Es decir, que abren la puerta de diálogo a la “legalidad” y la “formalidad”. Así mismo están presentes los agentes privados con intereses comerciales que actúan en los procesos de consolidación de la infraestructura (particularmente las empresas encargadas de suministrar servicios públicos domiciliarios), las prestadoras de servicios en diferentes áreas y las comercializadoras de materiales y componentes constructivos.

El Estado, entendido como organización, se convierte en un agente social que, en el inicio del proceso, participa indirectamente en la formulación de políticas públicas y normativas que no contemplan la informalidad; luego su presencia se hace tangible por medio de las diferentes instituciones adscritas a él para formalizar los procedimientos y la facilitar los requerimientos para su legalización.

Sin embargo, cuando la dinámica se ha consolidado con la apropiación del suelo y la consolidación de las construcciones, asume un papel relevante con las políticas y normativas que, ya no por ausencia sino por presencia, se convierten en determinantes de la consolidación de los procesos urbanos informales.

La interacción entre movimientos sociales, formas organizativas y de participación comunitaria con la acción interinstitucional, están presentes durante todo 19

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urbanos informales y territorio

el proceso de formación, desarrollo y consolidación de los asentamientos de origen informal e inciden de múltiples maneras en los procesos urbanos informales que allí se gestan y desarrollan.

Las contribuciones de este libro Las contribuciones de este libro recogen y desarrollan los temas esbozados hasta ahora, organizados en cinco partes. La primera parte: ambiente y sostenibilidad en el territorio contiene dos ensayos que tienen como eje común las preocupaciones por la sostenibilidad, tanto a escala regional como en una más reducida de la vivienda y el barrio. El primer ensayo, del arquitecto Fernando Negret y la economista Mercedes Castillo, se inscribe en el ámbito de la investigación sobre los procesos de implementación de la Zonificación Ecológica Económica –ZEE– en los estados del Centro-Oeste de Brasil, donde está localizada Brasilia, y constituye la primera fase de esa investigación con base en la cual se busca conocer, de manera general, las experiencias llevadas a cabo en cada estado sobre iniciativas de ordenamiento y gestión del territorio y, sobre todo, la situación actual en cuanto al nivel de realización de la Zonificación Ecológica Económica. Las otras fases complementarias de la investigación apuntan a conocer los cambios en los sistemas regionales urbanos en esa región y proponer una macro-zonificación con base en los trabajos de los estados y sugerir algunas recomendaciones de políticas públicas.

Por tratarse de una investigación por etapas y aún en desarrollo, este artículo aborda los aspectos conceptuales e históricos institucionales más relevantes en el proceso de creación y consolidación de la Zonificación Ecológica Económica en Brasil, en cuanto a los aspectos metodológicos utilizados en la investigación, así como los objetivos y propósitos que orientan este importante programa institucional en el ámbito nacional. El abordaje sobre la concepción y los propósitos de la ZEE se realiza con base en documentos institucionales y en las propuestas de los autores que dieron origen a iniciativas relevantes de la zonificación en el país. Esos autores y las iniciativas de ZEE realizadas, particularmente en la Amazonía, promovieron el debate público de este fundamental instrumento de planeación regional y de ordenamiento del territorio en búsqueda de sostenibilidad.

En el artículo se incorpora una breve historia de la evolución de la estructura institucional nacional de la ZEE y el estado actual de implementación en los diferentes estados y regiones del país. Se incluye, también, una propuesta metodológica para el análisis de las experiencias realizadas en el Centro-Oeste y, finalmente, se presentan algunos resultados y conclusiones de ese análisis.

En el segundo ensayo, en el que la arquitecta Nieves Hernández parte de algunos conceptos en los que se fundamentan aspectos relacionados con el hábitat, la informalidad y la sostenibilidad, se muestra cómo los habitantes de la vivienda informal 20

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conforman su hábitat a partir de la autogestión y la autoproducción constructiva dentro de un entorno físico determinado, inscrito en un medio ambiental. Los moradores establecen relaciones directas de accesibilidad y sostenibilidad al implantarse en un lugar y en diferentes etapas de consolidación hacen posible una permanencia y un crecimiento del barrio y de las viviendas.

El punto de llegada, supremamente interesante, lo constituye la observación del establecimiento de la relación entre lo sostenible de la vivienda informal y el contexto de no sostenibilidad en el que ella se desarrolla, a partir de señalar lo primero desde el punto de vista de la construcción y lo segundo del de la implantación.

Concluye el artículo con la afirmación de que es posible generar soluciones locales a partir de las dinámicas de construcción de la vivienda informal y acogerse a una política de urbanización enmarcada en los términos de habitabilidad y sostenibilidad.

En La segunda parte: formas de crecimiento y poblamiento urbano, se ofrecen dos ensayos que tienen como eje común las formas de poblamiento y de crecimiento de la ciudad a través del crecimiento de los asentamientos populares, de las migraciones, o de la renovación urbana desarrollada a través de proyectos corporativos.

El primer artículo de esta temática y tercero de la colección, escrito por el arquitecto Luis Carlos Jiménez, trata el tema de la tenencia de la vivienda y la forma en que ha sido utilizada como indicador para medir la riqueza de una ciudad, base para alentar políticas públicas y para reducir el déficit social, sin embargo, se recurre a estadísticas gruesas sobre las ciudades, que simplifican el tema y descartan ver los problemas a profundidad, con lo cual se distorsiona el alcance de una verdadera política pública.

Por lo tanto, se propone una aproximación al tema dentro de una visión que recoja la dimensión de la complejidad que reviste la situación de propietarios y no propietarios en el contexto de la ciudad. El planteamiento base es que los problemas del alojamiento van cambiando en la medida en que la ciudad va creciendo; para entender este fenómeno se ha detenido en la observación del proceso urbano seguido por la capital colombiana; aquí se cruzan las dimensiones, temporal y espacial, con el planteamiento de que la ciudad va pasando por estadios que suponen cambios y mutaciones que relativizan el problema de la vivienda en su acepción puramente cuantitativa.

En consecuencia, aborda el tema del crecimiento urbano desde una visión cualitativa, en el período de 1938 a 2000. Son sesenta y dos años, presentados década a década, en las que se trata el tema de la tenencia de la vivienda de una forma más genérica como es el alojamiento de las familias como propietarios e inquilinos. Se muestra cómo en los cambios de forma y tamaño de la ciudad y las estructuras que se crearon seis sucesivas formas de ciudad: la de núcleos del período colonial y parte del republicano, pasa luego a comienzos del siglo XX, en un período corto, a la ciudad lineal, posteriormente a la ciudad de arco, para dar paso a la ciudad tentacular que permitirá crear una ciudad de conos, forma ésta a la que se superpone una nueva 21

Procesos

urbanos informales y territorio

estructura en la ciudad de los anillos y finalmente a la ciudad compleja y descomunal presentada en el más reciente estadio, el de la metrópoli de la conurbación.

En el cuarto documento, el ingeniero catastral Carlos Roberto Peña hace una reflexión sobre la forma en que el aumento cada día más creciente de inversión extranjera; la poca disponibilidad de tierras en estratos socio-económicos altos; la búsqueda de seguridad, exclusividad, centralidad y alta tecnología de parte de empresarios y sus trabajadores; la renovación urbana que implica el máximo aprovechamiento de las alturas e índices de construcción, mezclado a los nuevos usos de la tierra dispuestos por las detalladas unidades de planeamiento zonal –UPZ–, entre otros factores, han hecho que en el Distrito Capital se estén desarrollando y concentrando pequeños, medianos y grandes proyectos corporativos, que albergan desde sencillas y discretas firmas hasta embajadas y sedes matrices de entidades financieras internacionales. El cambio en el panorama urbano es total, pues casas de antaño y viejos edificios son hechos pedazos para dar paso a torres inteligentes de oficinas, consultorios y locales comerciales de altas especificaciones. Los precios por metro cuadrado de construcción y tierra revelan un efecto dominó, pues negociar predios es cada vez más difícil y costoso; la puja se presenta entre las más grandes entidades bancarias, empresas constructoras y firmas inmobiliarias. En tal sentido, el propósito de este artículo es analizar, desde las perspectivas urbana, social y económica, los sucesos más recientes en una de las áreas más dinámicas de la ciudad: el triángulo formado entre las vías avenida Laureano Gómez, Paseo de los Libertadores y avenida Carlos Lleras Restrepo.

La tercera parte: población y desplazamiento forzado, contiene dos artículos interesantísimos cuyos puntos en común, aunque no sea el tema principal de cada uno, son las consecuencias del conflicto armado interno. Así, el primer artículo de esta temática, de la psicóloga Nubia Ruiz, plantea que si se trasforman las políticas económica y social vigentes, aún puede ser posible aprovechar en nuestro país el acumulado de población joven y adulta joven en edad productiva. En condiciones de alto desempleo, gran volumen de deserción e inasistencia escolar, imposibilidad del 80% de la población joven de acceder a la educación universitaria y de sobre mortalidad masculina por violencia, como hecho contundente, que, en este último período (2000-2004), mostró cómo de cada 100 muertos por violencia en la población en edad productiva, 93 son hombres y 7 son mujeres, hecho dramático para el futuro de una sociedad, es imposible aprovechar el bono demográfico.

Otros retos tienen que ver con la superación de la pobreza, el establecimiento de condiciones para convertir el envejecimiento de la población en una oportunidad y no en uno elemento más de conflicto social, el cual no tendrá solución si en el momento actual no se toma la rienda de la planeación y la prevención.

La perspectiva de un futuro urbano viable, con todos los conflictos y oportunidades que de él se desprenden, se plantea como un importante reto para todos los 22

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actores sociales. En su posible construcción hay dos planteamientos que se deslindan claramente. Uno, el de la posibilidad de elaborar una perspectiva progresista que vislumbre un país para todos, y otro, el que se desarrolla a partir de las condiciones actuales, que consolidan un país excluyente, con inmensas posibilidades para una ínfima minoría e infinitas limitaciones para el grueso de la población.

El sexto ensayo, segundo de la temática, es escrito por el sociólogo Andrés Guarín. En él se dice que desde la promulgación de la Ley 387 del 18 de julio de 1997, comenzó una nueva mirada del fenómeno de la violencia política en Colombia, y específicamente en el reconocimiento por parte del Estado de la existencia de víctimas. El artículo No. 1 de la Ley 387 describe quiénes son desplazados: “Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”, a ellos se les debe proteger, proporcionar asistencia humanitaria y generar estrategias para el restablecimiento de sus derechos; todo esto basado fundamentalmente en los cambios que trajo consigo la Constitución de 1991 en la cual los derechos son el eje central donde debe girar el aparato estatal; así mismo las miles de personas que migran a los centros urbanos para proteger su vida y los resultados de los estudios por parte de entidades como la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –Cohdes– y la Conferencia Episcopal Colombiana se constituyen en antecedentes para su formulación.

En la cuarta parte: estrategias de intervención en la ciudad informal, se presentan dos artículos en los que se cuentan las experiencias de dos ciudades colombianas, Bogotá y Cali. En el primero el arquitecto Carlos Torres, el sociólogo John Jairo Rincón y la socióloga Donka Atanassova, plantean cómo, desde hace varias décadas, lo urbano, como un espacio delimitado política y administrativamente, pero además definido a partir de la especialización del trabajo en una nación en términos espaciales y poblacionales, enfrenta una serie de transformaciones que imponen grandes retos para los gobiernos y las comunidades asentadas en estos territorios. Entre ellas se cuentan la expansión espacial de la mancha urbana, el crecimiento poblacional fruto de emigración ruralurbana, la alta demanda de servicios públicos y equipamientos sociales y comunitarios, y las medidas asociadas a la seguridad, cada vez más relacionadas con el orden policial. Muchas de estas dinámicas se tratan de condensar en las nociones de región central, ciudad región, áreas metropolitanas, metrópolis expandidas, entre otras, con 23

Procesos

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la intención de definir y caracterizar la problemática presente en los territorios urbanos y su articulación con los entornos regionales.

En el marco general de estos procesos, fenómenos como la pobreza, asociada en muchos casos a la prolongación en el tiempo de factores estructurales (ahora denominados trampas de la pobreza), pero a la vez a dimensiones micro de la realidad social, parecieran agudizarse, lo que hace más compleja la multiplicidad de problemas que agobian a los habitantes y a los espacios urbanos; por tanto, se imponen discusiones en las que se procura la neutralización de la informalidad urbana como algo inherente al crecimiento de la ciudad. Algunos de estos fenómenos son descritos haciendo énfasis en unas pocas variables que potencialmente inciden en el crecimiento de los territorios urbanos, y en los problemas asociados a este proceso, y en cómo, a través de una estrategia de intervención estatal, enmarcada en el mejoramiento integral de barrios –MIB–, se puede contribuir a enfrentar estratégicamente algunos de estos retos.

El arquitecto David Millán, en el segundo ensayo de esta temática, parte de la reflexión de que en ocasiones es necesario interrogarnos acerca de si las cosas de que hablamos, hacen parte de nuestra realidad, y sobre si las cosas que hacen parte de nuestra realidad son importantes o no para nosotros y para lo que hacemos. ¿Cuál es nuestra realidad hoy?, ¿cómo se construye?, ¿quiénes la construyen?, ¿qué es visible o invisible en ella?, ¿existe la ciudad como realidad construida por todos y para todos?, ¿planificamos nuestra realidad?, ¿gobernamos nuestra ciudad?, ¿estamos interesados en transformar realidades adversas? Este ensayo es realizado por el autor, en su doble condición de miembro del grupo de investigación Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad y de funcionario público, como subdirector del Plan de Ordenamiento Territorial y Servicios Públicos de Santiago de Cali.

Para dar respuesta a su reflexión parte de tres supuestos básicos asociados al nacimiento y reproducción de la ciudad informal: que a medida que avanza el mundo neoliberal, asistimos al surgimiento de marginalidades cada vez más drásticas; que la velocidad con que se expanden los efectos del neoliberalismo, es muy superior a la reacción mediante la cual algunos estados, gobiernos, instituciones y organizaciones sociales pretenden enfrentar o aminorar sus efectos; y que, por lo anterior, grandes grupos de población en el mundo entero están siendo confinados a una situación de máxima miseria soportable. Estos supuestos se combinan en lo que el autor ha denominado marginópolis, y que nos muestra a través de tres situaciones específicas en la ciudad de Santiago de Cali.

La quinta parte: diseño y participación comunitaria, cuenta con tres ensayos. En el primero de ellos, la trabajadora social Martha Liliana Peña nos sitúa en el contexto global de crisis producto de las dos guerras mundiales, época en que América Latina experimentó una explosión de la urbanización por el movimiento de población 24

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rural hacia las ciudades, sin un concomitante desarrollo económico, de fuentes de empleo ni de los ingresos disponibles. Sin embargo, predominó en el discurso de la acción gubernamental una lógica modernizadora y progresista que favoreció la instauración de mecanismos de planeación dirigidos a la solución de problemas urbanos como un intento por enfrentar el dualismo estructural urbano entre la marginalidad y el desarrollo, propio del período de posguerra.

Este artículo constituye una aproximación al tema de la planeación urbana vinculada a prácticas de participación comunitaria en el escenario bogotano de la segunda mitad del siglo XX, específicamente a partir de la experiencia del Centro Interamericano de Vivienda y Planeamiento Urbano –Cinva –, en el que la acción comunal, definida como acción colectiva, se orientó a la movilización consciente y deliberada del esfuerzo y de los recursos humanos, económicos, físicos y políticoadministrativos en busca del desarrollo de la comunidad a partir de la consecución de obras de mejoramiento colectivo.

El artículo demuestra cómo la propuesta del Cinva se orientó a hacer uso de la acción comunal para conseguir el desarrollo de las comunidades, por lo que su objetivo no era hacer obras materiales, sino que a través de ellas se lograra una educación integral de la comunidad. Para Josephina Albano (1957), la acción comunal buscó educar tanto en el plano moral como en el material, para que el individuo produjera más para sí mismo y su familia y progresara en el plano intelectual, moral y religioso; esta integración traería como consecuencia una elevación tanto del nivel de vida material como del intelectual a los cuales tiene derecho por su misma condición de ser humano. Así, la acción comunal se basaba fundamentalmente en un sistema democrático y educativo.

En el siguiente ensayo, el arquitecto Luis Fique muestra que ante el agotamiento de las hoy usuales respuestas urbano-arquitectónicas dirigidas al aprovisionamiento de la vivienda y su entorno para la población de más bajos ingresos –con las limitaciones que implica el no detenernos aquí a examinar sus antecedentes, contextos y motivos– y con la intención de contribuir a precisar esos contextos y a darle nuevos sentidos a la modelación espacial y formal propia del quehacer del diseño, propone una reformulación de nuestras comprensiones acerca de las realidades por intervenir y de los problemas por abordar, comprensiones que, implícita o explícitamente, definen aquellas respuestas –aunque no solo ellas–.

Este texto plantea un enfoque de esas realidades y una definición de sus problemas. Además, propone la inserción del proyecto urbano-arquitectónico en marcos renovados y específicos de gestión y de políticas públicas, que le aporten precisiones usualmente ignoradas o subestimadas, pero necesarias, acerca de las situaciones que se han de resolver y que creen las condiciones que lo hagan realmente pertinente y factible, con lo cual lo integran a procesos productivos complejos, es decir, amplios, 25

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diversos y con múltiples interrelaciones; así los hoy usuales escenarios productivos conformes con premisas y supuestos inerciales y reducidos se cambian por intereses particulares (por lo general los de la promoción privada inmobiliaria) acomodados a procesos lineales y premisas solamente técnico-financieras (por lo general los de la consultoría).

El último artículo, del diseñador industrial Henry García, expone una reflexión sobre el origen del diseño, bajo el mito de la Bauhaus, y su relación con las formas de habitar, la calidad habitacional del territorio y el mobiliario del hábitat humano.

En total son once ensayos repartidos, quizás un poco de manera arbitraria, en cinco temáticas, pero todos buscan reflexionar sobre las transformaciones y cambios que implica la construcción de sociedad tanto en el territorio como en las ciudades a partir del reconocimiento de los procesos urbanos informales.

Igualmente, todos han sido el fruto de las discusiones acaloradas del grupo, pero dan cuenta de los trabajos individuales de cada autor. Esperamos que los puntos de reflexión que ponemos al debate con esta primera colección de ensayos sirvan para alimentar la discusión y contribuyan a los análisis y búsquedas de alternativas de presente y de futuro de los procesos urbanos con origen en la informalidad y permitan aportar en la construcción de un proyecto de Nación.

Ciudad Universitaria Bogotá, D.C., abril de 2009

Referencias bibliográficas ALBANO, Josephina (1957). “El factor humano en los programas de rehabilitación de tugurios”. En: Serie: Técnica, No. 2, Bogotá, Colombia.

CASTILLO, Mercedes (2006). “El concepto de pobreza: de la marginalidad a la exclusión social”. En el curso Pobreza urbana, exclusión social y políticas sociales en las sociedades complejas. Buenos Aires: Clacso.

ZICCARDI, Alicia (2006). Notas de introducción a la IV sesión de trabajo en el marco del curso Pobreza urbana, exclusión social y políticas sociales. Buenos Aires: Clacso.

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Introducci贸n

Pa r t e I

Ambiente

y s ostenibilidad en el territorio

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Aspectos

c o n c e p t ua l e s , m e t o d o l ó g i c o s e

Zonificación Ecológica E c o n ó m i c a – Z ee – e n B r a s i l

institucionales de la

Fernando Negret Fernández Universidad Católica de Brasilia

Mercedes Castillo de Herrera Universidad Nacional de Colombia

1. Aspectos teóricos y metodológicos de la investigación y del artículo Se consideró importante incluir en el artículo, como referente teórico, los aspectos conceptuales y los objetivos que orientan el programa institucional Zonificación Ecológica Económica –ZEE– en Brasil como elemento necesario para la comprensión global de la investigación. De esa forma, en el artículo se incluyen inicialmente aspectos referentes a los conceptos y propósitos de la ZEE, y algunas premisas orientadoras en cuanto instrumento de planeamiento en términos de la necesaria participación democrática de los diferentes sectores de la sociedad y de la articulación institucional para su desarrollo.

1.1. Aspectos conceptuales y objetivos de la Zonificación Ecológica Económica –ZEE– Este ítem se desarrolla con base en una revisión de documentos institucionales que muestra el proceso de la definición teórica y de los objetivos de la ZEE como 29

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instrumento de la planeación del ordenamiento y manejo del territorio. De esa manera, los aspectos conceptuales sobre los cuales se desarrolla el presente artículo, son los fundamentos construidos institucionalmente y mediante el debate público a lo largo del tiempo con el fin de definir los propósitos de la ZEE en Brasil.

En términos de los conceptos que promovieron y ampliaron el debate sobre el papel y la orientación de la ZEE en Brasil hace más de una década, debe ser reconocido el mérito que tuvieron Bertha Becker y Cláudio A. G. Egler con la publicación del Detalhamento da Metodologia para Execução do Zoneamento Ecológico-Econômico pelos Estados da Amazônia Legal (Metodología detallada para la ejecución de la Zonificación Ecológica Económica en los Estados de la Amazonía Legal) en 1997 (Becker y Egler, 1997). Tal publicación es un documento didáctico, de carácter conceptual y operacional, que contribuyó decididamente a una comprensión de lo que es la ZEE, cuál es su propósito y cuál su relevancia en el planeamiento y ordenamiento del territorio en la búsqueda de la sustentabilidad.

Con base en los conceptos establecidos por el Programa de ZEE de la Amazonía Legal en 1991, Becker y Egler definen esta zonificación como “un instrumento político y técnico de planeación cuya finalidad última es perfeccionar el uso del espacio y las políticas públicas” (Becker y Egler, 1997: 12). Para los autores esta optimización es alcanzada, por lo menos, con tres ventajas: a. Como instrumento técnico de información sobre el territorio, necesario para planear su ocupación racional y el uso sustentable de los recursos naturales, provee datos integrados en una base geográfica y clasifica el territorio de acuerdo con sus potencialidades y vulnerabilidades. b. Como instrumento político de regulación del uso del territorio, permite integrar las políticas públicas en una base geográfica, con lo cual evita el tratamiento sectorial y aumenta la eficacia de las decisiones políticas al ampliar la escala de cubrimiento.

También es un instrumento de negociación entre las varias esferas de gobierno y entre éstas con el sector privado y la sociedad civil, siendo, por tanto, un instrumento para la construcción de cooperaciones. c. Como instrumento de planeación y de gestión territorial para el desarrollo regional sustentable; esto significa que no es solamente un instrumento correctivo, sino también estimulador del desarrollo.

Becker y Egler, concluyen que la ZEE: “… no es un fin en sí, ni una mera división física, y tampoco apunta a crear zonas homogéneas y estáticas cristalizadas en mapas. Se trata, sí, de un instrumento técnico y político de planeación de las diferencias, siguiendo criterios de sustentabilidad, de absorción de conflictos, y de temporalidad, que le atribuyen el carácter de proceso dinámico, que debe ser periódicamente revisado y actualizado” (Becker y Egler, 1997: 12-13).

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Parte I. Ambiente

y sostenibilidad en el territorio

Los aportes y esclarecimientos conceptuales de Becker y Egler fueron fundamentales y constituyeron, evidentemente, una enorme contribución a la discusión y al avance de la ZEE en Brasil. Con todo, el proceso de implementación en los estados de la Amazonía no ha sido fácil ni en lo técnico ni en lo político, para hacer referencia a los dos aspectos mencionados por los autores. En realidad, los aspectos técnicos de la ZEE que constituyen los instrumentos para la obtención de la información necesaria develaron grandes dificultades iniciales tanto en las herramientas y equipos tecnológicos, como en la capacitación de los recursos humanos para la gestión y el desarrollo de los diversos proyectos de ZEE en el territorio amazónico. Ya en los aspectos políticos los diversos intereses de los diferentes grupos y agentes sociales que actúan sobre porciones del territorio han sido un obstáculo para hacer cumplir las prohibiciones y restricciones de uso de las diferentes zonas que fueron establecidas en varios estados de la Amazonía.

El reciente documento Directrices metodológicas para la Zonificación Ecológica Económica, del Ministerio del Medio Ambiente (Ministerio del Medio Ambiente, 2006) hace también referencia a los conceptos de Becker y Egler y señala que la concepción del Programa de la ZEE –PZEE– está orientado hacia dos aspectos básicos: • Proporcionar una base técnico-científica y operacional para la planeación estratégica en el ámbito federal, mediante la propuesta de una acción sinérgica en términos institucionales, la congregación de órganos públicos para la consolidación de las informaciones existentes, con lo cual las experiencias de cada uno de ellos se integran y ponen al servicio de los agentes que toman decisión en el país.

• Apoyar técnica y operacionalmente las iniciativas de proyectos de ZEE en el país, en las dimensiones sub-regionales, estaduales y locales, para incentivar las discusiones sobre la ocupación del territorio y la generación de propuestas sustentables de uso de los recursos naturales.

Esas dos premisas muestran que, en primera instancia, el programa de ZEE es concebido como un instrumento para apoyar la planeación estratégica en el ámbito nacional, en la cual deben participar todas las instituciones públicas al contribuir con sus experiencias y conocimientos para la toma de decisiones. En segundo lugar, el programa busca apoyar las iniciativas regionales de ZEE para promover el manejo sustentable de los recursos naturales.

Con esa perspectiva de análisis se puede afirmar que las iniciativas y experiencias sobre zonificaciones llevadas a cabo en los estados de la región Centro-Oeste, particularmente las más antiguas, buscaron un mejor manejo de los recursos naturales para su sustentabilidad, aun cuando éstas no fueron evaluadas de manera sistemática mediante la aplicación de algún tipo de indicador para conocer los resultados alcanzados. Es evidente que las experiencias más antiguas en los estados 31

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de la región no usaron las metodologías de la ZEE, actualmente institucionalizadas por el Ministerio del Medio Ambiente –MMA–.

En los fundamentos conceptuales del PZEE (Ministerio del Medio Ambiente, 2006: 32) se parte de las consideraciones de Becker y Eagler sobre el ZEE como “instrumento político y técnico de planeación”, se desarrolla una discusión de interés y un conjunto de conceptos útiles que bien cabe destacar y comentar, dada su relevancia en la comprensión del territorio como escenario de la relación sociedad-naturaleza y de las implicaciones de esa relación en su zonificación.

En la definición del territorio, citando a Raffestin (1993), el documento destaca la presencia de las relaciones de poder, y con base en Souza (1995), el papel de los agentes sociales con sus diferentes formas de actuación y relaciones sociales, con las cuales se construyen y destruyen redes, mallas y zonas. Para Souza, junto a la especialización de las áreas ocurre simultáneamente la fluidez y la interdependencia entre lugares y actividades económicas, “cabiendo, pues, a la ZEE, intentar regular, de forma pactada, las varias formas de dominio y uso del territorio, engendradas por los diversos agentes sociales ahí presentes” (Ministerio del Medio Ambiente, 2006: 33). Los dos autores, Raffestin y Souza, son complementarios en sus posiciones, en la medida en que evidentemente ocurren en el territorio relaciones de poder entre los diversos agentes sociales para la apropiación de los recursos naturales y para la obtención de los medios de vida en diferentes condiciones sociales. Entretanto, cabe señalar que la zonificación como instrumento técnico y político tiene dificultades para “regular de forma pactada” un modelo de planeación con participación de agentes sociales en conflicto. Si bien es verdad que el proceso de zonificación promueve la negociación y se puede llegar a acuerdos para una planeación estratégica orientada a la obtención de una mayor sustentabilidad socio-ambiental, no es una garantía de que esos acuerdos sean cumplidos, pues así ha ocurrido en la mayor parte de las ZEE realizadas y con tentativas de implementación. La ZEE tendrá más posibilidades de ser implantada y respetada por los agentes sociales participantes y comprometidos en ella cuando existan mecanismos de monitoreo y fiscalización social que garanticen el respeto de las zonas establecidas.

En realidad es la naturaleza y, sobre todo, la relación sociedad-naturaleza, la que define las características del territorio y de sus zonas. Son los procesos socioambientales de construcción y deconstrucción con y sobre la naturaleza los que le otorgan carácter y definen las partes o zonas del territorio. Esa relación sociedadnaturaleza es altamente compleja y regida por relaciones de producción y de poder que implican una apropiación de los recursos naturales y, en consecuencia, determinan las oportunidades de su manejo, de su transformación, de su usufructo y también de su degradación por el uso irracional.

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y sostenibilidad en el territorio

Citando a Andrade (1996), se afirma en el documento que: “… el territorio encierra poder y, por tanto, un criterio político. La ZEE puede crear, así, un modelo de planeación territorial que distribuya las actividades en el territorio en función de las limitaciones, vulnerabilidades y fragilidades naturales, así como los riesgos y potencialidades de uso, a fin de contribuir con la mejoría de las condiciones de vida de los ciudadanos” (Ministerio del Medio Ambiente, 2006: 33).

Esa premisa y propósito de una planeación según limitaciones y potencialidades naturales son racionales e indispensables para alcanzar mayor sustentabilidad en el proceso de desarrollo, mientras tanto conviene reiterar que son precisamente las relaciones y fuerzas de poder las que constantemente se aprovechan de las vulnerabilidades ambientales como ha ocurrido y está ocurriendo en los seis grandes biomas nacionales, Amazonía, Caatinga, Cerrado, Mata Atlántica, Pampa y Pantanal. Se ha constatado que en varias oportunidades las ZEE realizadas fueron utilizadas para identificar tierras fértiles y realizar deforestaciones para actividades agropecuarias, incluso a sabiendas de que eran áreas de alta biodiversidad y, por lo tanto, de preservación permanente. Esos actos demuestran que solamente las instituciones participativas y fuertes que regulen y fiscalicen con rigor el destino más apropiado para las zonas, harán que la ZEE cumpla con su carácter de instrumento de un desarrollo más sostenible.

En ese sentido el documento menciona que la “sustentabilidad es la premisa básica para identificar potencialidades y limitaciones ecológicas, económicas y sociales. Los recursos naturales deben ser utilizados considerándose los impactos directos e indirectos para la sociedad y para la naturaleza” (Ministerio del Medio Ambiente, 2006: 33). De hecho, el propósito fundamental de la ZEE es el manejo sustentable de los recursos naturales considerando la vulnerabilidad, el carácter finito y el riesgo de escasez de esos recursos.

Esa sustentabilidad se enfrenta a, por lo menos, tres principios complejos de difícil realización en las condiciones estructurales de, K funcionamiento de las sociedades capitalistas que, tal vez, bien vale la pena mencionar y comentar: a. Satisfacción de las necesidades sociales para garantizar una vida digna y sustentable para todos. Es el principio fundamental, quizás el de mayor dificultad en ser obtenido debido a las relaciones sociales capitalistas, a las formas de apropiación privada de los recursos y las desiguales oportunidades de usufructo de los mismos. b. Obtención de beneficios económicos permanentes del manejo de los recursos naturales y una distribución equitativa entre toda la población. El alcance de esos dos propósitos solamente será posible en la medida en que se obtenga una racionalidad entre la producción y el consumo generales de toda la población y que el manejo de los recursos no tenga como objetivo fundamental el lucro individual y la acumulación de capital.

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c. Manutención del funcionamiento de los ecosistemas de tal manera que se pueda garantizar la permanencia de su proceso natural. La manutención de las condiciones naturales está cada vez más comprometida y solamente un esfuerzo global de todos, especialmente de los ricos que son los que más degradan el medio ambiente, podrá detener el proceso considerado por algunos ya irreversible.

De forma complementaria, Becker y Eagler (1997) afirman que las Zonas Ecológicas-Económicas son porciones delimitadas del territorio cuyo uso es regulado por normas establecidas por el Estado. Para ellos el concepto de zona ecológica-económica sintetiza, como su nombre lo indica, dos dimensiones básicas: la ecológica, que refleja las limitaciones y potencialidades de uso sustentable de los recursos naturales, y la económica, que manifiesta las aspiraciones de desarrollo humano de las comunidades que habitan y obtienen su sustento del territorio.

En la realidad esos dos conceptos, el ecológico y el económico, son extremadamente complejos y por esa razón de manejo delicado debido a la diferente comprensión teórica que de ellos se tiene por parte de las diversas corrientes de pensamiento.

En efecto, lo ecológico por su dimensión holística, incorpora “todas las relaciones entre todos los seres en todos los ambientes”, lo cual, al ser una verdad de la comprensión dialéctica de la realidad, no facilita la realización de acciones ni de políticas públicas y, por el contrario, dificulta su formulación, su aplicación y hasta la explicación de los resultados obtenidos. La riqueza de la biodiversidad en un país tropical como Brasil convierte la cuestión ecológica y el manejo sustentable de la relación sociedad-naturaleza en algo mucho más difícil y complejo y, por eso, exige un cuidado y un trato rigurosos. Lo económico, por su parte, implica en esencia “relaciones sociales de producción”, o sea, la manera como las personas se relacionan entre sí y con la naturaleza para producir bienes materiales y para generar valor. En esa relación existen contradicciones sociales que impiden la realización, por ejemplo, de una vida digna para la población y las comunidades más pobres y sin medios de producción. Lo económico también está relacionado con la propiedad de la tierra, de los recursos naturales y de los medios de producción y la ZEE puede establecer zonas y áreas con restricciones y prohibiciones racionales, aunque los propietarios pueden no acatar las sugerencias, como de hecho acontece en la realidad.

La metodología propuesta por Becker y Egler incluye diversos aspectos, dentro de los cuales cabe destacar también los “Criterios para establecer áreas prioritarias para ZEE en el Estado” (Becker y Egler, 1997: 14). En ese ítem los autores distinguen las siguientes tres etapas: a. Levantamiento de informaciones y diagnóstico preliminar, el cual conlleva la creación de un banco de datos con informaciones que permiten formular estrategias de uso del territorio, de planificación de la inversión y de monitoreo. Esas 34

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informaciones, inicialmente de carácter secundario, y existentes en diversas instituciones, serán complementadas con investigaciones de campo para captar la dinámica de los procesos. b. Identificación de la diferenciación de áreas en el estado, con base en los resultados de la relación sociedad-naturaleza, respecto de las áreas ya definidas por ley, tales como las tierras indígenas y las demás categorías de unidades de conservación, así como áreas de uso restringido, áreas productivas, áreas a ser recuperadas y áreas en proceso de ocupación rápida y conflictiva. c. Criterios para la selección del área-objeto de la ZEE por los Organismos Estaduales del Medio Ambiente –OEMA–. En el caso de esta metodología dos criterios políticos fueron sugeridos para su aplicación. En primer lugar las zonas deberían intentar reducir la tasa de deforestación en la Amazonía Legal4, hacer manejo forestal y controlar las actividades de mazamorreo, la caza y pesca depredadora y la polución industrial, entre otras iniciativas. En segundo lugar, la toma de decisión por parte del estado debe abarcar los problemas, los múltiples intereses en juego y las oportunidades de inversión.

En relación con los criterios propuestos en la metodología de Becker y Egler cabe reiterar que efectivamente es necesario partir de un diagnóstico sobre la dinámica de los procesos socio-ambientales en la región donde se pretende implantar la ZEE y tener en cuenta las zonas ya establecidas por el Estado, en su mayoría por el Sistema Nacional de Unidades de Conservación –SNUC–. Sobre los dos criterios políticos sugeridos en la metodología se puede afirmar que siendo válidos, fueron establecidos de forma específica para la ZEE en los estados de la Amazonía Legal y que no podrían ser fácilmente aplicados en otras regiones con mayor densidad y complejidad en la ocupación del suelo.

1.2. Origen institucional y estructura de gestión de la ZEE En este ítem se aborda la manera como se fueron creando y estructurando las instituciones para hacer la gestión del Programa de Zonificación Ecológica Económica –PZEE– y para prestar apoyo a los estados en la implementación del mismo.

En el documento Diretrizes Metodológicas para o Zoneamento Econômico Ecológico do Brasil (Ministerio del Medio Ambiente, 2006), se considera que la ZEE fue

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La Amazonía Legal es un territorio de 5’217.423 km² correspondiente a cerca de 61% del Brasil, integrada por nueve estados del país que ocupan el bioma amazónico. Es una región institucional de características socio-ambientales aproximadas creada por el gobierno para fines de planificación.

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inicialmente institucionalizada como instrumento de planificación territorial y de zonificación ambiental por la Política Nacional de Medio Ambiente, establecida por la Ley No. 6.938 del 31 de agosto de 1981. Sin embargo, fue en el Programa Nossa Natureza, creado por el Decreto 96.944 del 12 de octubre de 1988, en el que apareció formalmente la ZEE como objetivo para ser desarrollado en todo el territorio nacional.

La Comisión Coordinadora de la Zonificación Ecológica Económica –Cczee–, creada en septiembre de 1990 por el Decreto No. 99.540, tiene las atribuciones de planear, coordinar, acompañar y evaluar la ejecución de la ZEE en todo el territorio nacional, así como la de articularse con los estados y apoyarlos en la realización y compatibilización de sus zonificaciones con la ZEE del Gobierno Nacional. Con base en esas atribuciones y en su responsabilidad por la ZEE en el nivel macro-regional y regional, la Cczee quedó encargada del Programa de Zonificación Ecológica Económica para la Amazonía Legal –Pzeeal–, creado en 1991. Fue con base en las experiencias de este programa en diversos estados de la Amazonía que se formuló y consolidó una metodología general, publicada por el MMA y por la Secretaría de Asuntos Estratégicos –SAE– en 1997.

La medida provisoria No. 1911-8/99 del 29 de julio de 1999 encargó de la responsabilidad de la coordinación y ejecución de la ZEE al MMA, a través de la Secretaría de Desarrollo Sustentable –SDS–. Esa secretaría constató que se había producido una serie de ZEE fraccionados y dispersos que no permitían el conocimiento de la situación nacional y no eran suficientes para apoyar la planificación nacional. “En ese contexto, la coordinación nacional del programa consideró la necesidad de recuperar la dimensión de la ZEE como un instrumento integrado de planeación, articulando sus diversos niveles de intervención en las dimensiones federal, regional, estadual y local”. En esa perspectiva fue iniciado un amplio proceso de consulta y articulación institucional que resultó en la reinstalación de la Cczee y la constitución del Consórcio ZEE Brasil. De forma complementaria, la ZEE adquirió en el ámbito del Plan Plurianual –PPA– una dimensión nacional “con el objetivo de dar al país una visión de conjunto y avaluar y proponer soluciones en cuanto a las acciones de desarrollo social, económico y ambiental”.

Además de eso, crear un Sistema Gerente de Banco de Datos, con el objetivo de organizar, integrar y divulgar informaciones básicas para la ZEE (Ministerio del Medio Ambiente, 2006: 24).

La cooperación Consórcio ZEE Brasil fue organizada institucionalmente bajo la coordinación de la Secretaría de Políticas para el Desarrollo Sustentable del MMA y compuesta por el Instituto Brasileiro del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables –Ibama–, la Agencia Nacional de las Aguas –ANA–, el Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales –INPE–, la Fundación Instituto Brasilero 36

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y sostenibilidad en el territorio

de Geografía y Estadística –IBGE–, el Instituto de Investigación Aplicada –IPEA–, la Empresa Brasilera de Investigación Agropecuaria –Embrapa– y por la Compañía de Investigación de Recursos Minerales – Servicio Geológico de Brasil – CPRN. El consorcio fue institucionalizado a través del Decreto Presidencial s/n de 28 de diciembre de 2001 y reafirmado en nuevos decretos con la inclusión de la Compañía de Desarrollo de los Valles del São Francisco y Parnaíba –Odevasp–, el Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria –Incra– y el Centro Gestor y Operacional del Sistema de Protección de la Amazonía –Censipam–, de Petrobras S/A, el Instituto Nacional de Investigaciones de la Amazonía –INPA– y la Agencia de Desarrollo del Nordeste –Adene–.

Esa estructura institucional y al mismo tiempo técnica permitió que la ZEE se fortaleciera como un instrumento de estado, volcado para la planificación pública con amplia participación social. Sus actividades de consultoría y asesoría a los estados y regiones están en proceso de ampliación en todo el país.

1.3. Procedimientos operacionales institucionales para un proyecto de ZEE Los procedimientos operacionales se refieren a las orientaciones contenidas en el documento Directrices metodológicas para el proyecto de ZEE Brasil y abarcan cuatro fases: Planeación del proyecto, diagnóstico, prognóstico e implementación. Cada una de esas fases contiene actividades, tareas y productos bien definidos (Ministerio del Medio Ambiente, 2006: 61).

La fase de planeación incluye las articulaciones político-institucionales indispensables para hacer viable la ZEE y la identificación de las demandas técnicas, financieras, institucionales y sociales, además de la movilización de los recursos financieros y humanos necesarios para la ejecución de la Zonificación. Es la fase de preparación de las condiciones necesarias para que la ZEE pueda ser realizada. En el documento se destaca que el PZEE ha sido hecho a través de consulta pública y recomienda que el cubrimiento y la participación de segmentos sociales sean permanentes.

Se considera la articulación institucional como el punto de partida, ya que al ser involucrados los diversos agentes sociales públicos y privados se constituyen los soportes legal, administrativo y financiero de la ZEE. De hecho, ya han ocurrido diversos eventos nacionales y regionales que movilizaron todas las coordinaciones estaduales de zonificación y diversos órganos del gobierno en los tres niveles e instituciones de la iniciativa privada.

La movilización de recursos implica tanto los recursos humanos como los financieros. En ese sentido, debe ser considerada la capacidad instalada y disponible en los diferentes órganos e instituciones que cuentan con técnicos de diferentes 37

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profesiones para apoyar la realización de la ZEE. El documento señala, con razón, que la zonificación no puede ser realizada por una única institución y que necesita de la participación de diversos profesionales. En relación con la movilización de los recursos financieros se recomienda que se realice una acción coordinada entre las entidades participantes de manera que sea posible financiar tanto la gestión del proyecto como su ejecución e implementación.

Aún en esta fase de la planeación, el documento de las directrices metodológicas presenta sugerencias sobre los procedimientos para la “Identificación de demandas”. En ese sentido recomiendan realizar reuniones, encuentros y otros eventos con la participación de representantes de los órganos públicos y de las comunidades para ajustar las reivindicaciones y el avance de los trabajos.

Una parte relevante de la planeación se refiere al análisis y estructuración de la información y la construcción de bases de datos, la cual tiene inicio en el diagnóstico, pero traspasa las etapas de pronóstico y de implementación. El Banco de Datos está integrado por componentes cartográficos y textuales con los que aborda tres grandes áreas: medio físico-biótico, dinámica socio-económica y organización jurídico-institucional (Ministerio del Medio Ambiente, 2006).

Después de la fase de planeación viene la construcción del diagnóstico, el cual se debe desarrollar buscando atender los objetivos inicialmente pactados para evitar inventarios que no sean útiles. Los aspectos sectoriales a ser diagnosticados están en el ámbito de las tres áreas de conocimiento señaladas: aspectos del medio natural, socio-económico y organización jurídico-institucional.

La participación social es indispensable para la etapa de diagnóstico en la medida en que éste debe ser orientado por objetivos previamente discutidos y fijados. Además, el diagnóstico se apoya en datos e informaciones obtenidas en procedimientos e interpretación de imágenes de satélite y tecnologías altamente confiables.

El pronóstico deberá ser elaborado con base en los análisis de las informaciones obtenidas y analizadas, y tiene por objetivo fundamental la construcción de escenarios y de indicadores que permitan hacer seguimiento de las tendencias encontradas. En esta fase son discutidas las posibilidades y condiciones de la ZEE para convertirse en norma legal y/o programática, además de trazar directrices de acción para solucionar los problemas detectados. En este sentido, se formulan instrumentos y mecanismos para garantizar los resultados de las acciones en búsqueda de desarrollo con mayor sustentabilidad.

En esa perspectiva las principales actividades están orientadas a proponer unidades de intervención, las cuales constituyen áreas delimitadas, el elemento básico para establecer las acciones, y los agentes específicos que actuarían en ellas.

A partir de las unidades de intervención se elaboran escenarios sobre los principales procesos socio-ambientales, en los que se evalúan los impactos y medidas 38

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necesarias para su incremento, minimización o supresión. Según el documento de las directrices metodológicas, el análisis de los escenarios debe considerar los “factores críticos, las fuerzas propulsoras y las fuerzas restrictivas”.

La implementación de la ZEE es considerada en el documento como una fase crítica debido a las diversas dificultades por las cuales han transitado muchas de las experiencias de zonificación en el país. De hecho, son conocidas muchas iniciativas que fueron consolidadas en leyes y normas, pero realmente nunca fueron implementadas. Por eso se recomienda que la ZEE sea asimilada y asumida por los diferentes órganos públicos involucrados y haga parte de sus programas y acciones plurianuales.

En la perspectiva de la construcción de un sistema de gestión, en las directrices del ZEE se proponen las siguientes medidas: “… un plan continuo de recolección, tratamiento, actualización y diseminación de información; un mecanismo de subsidio a la implementación de las estrategias de desarrollo en las zonas establecidas; un monitoreo continuo de la situación de las zonas establecidas; un apoyo técnico a la reglamentación de directrices legales propuestas con interlocución en las Casas Legislativas; una referencia matricial con las instituciones cobijadas con el PPA” (Ministerio del Medio Ambiente, 2006).

Finalmente, es relevante y bastante ilustrativo en términos metodológicos, conocer un resumen de los principales productos de la ZEE, presentado en el documento de las directrices: 1. Banco de datos.

2. Mapas de: los sistemas naturales, evaluación cualitativa de la integridad de los sistemas naturales, las tendencias de ocupación y articulaciones regionales, los indicadores sociales sintéticos y las unidades institucionales.

3. Relatoría de la evaluación de la situación actual.

4. Escenarios de tendencias y alternativas.

5. Proposición de unidades de intervención.

6. Zonas y propuestas de directrices generales y específicas.

Así, los procedimientos operacionales institucionales para un proyecto de ZEE, abordados de forma resumida en el ítem correspondiente, demuestran de manera evidente que el proceso de elaboración e implementación de la zonificación es de enorme complejidad y que, por tanto, implica el desarrollo de diversos órganos y técnicas especializadas en las diferentes etapas, además de ser indispensable un sistema de gestión que garantice la participación social y el compromiso institucional desde la etapa de planeación, diagnóstico y pronóstico, hasta la difícil etapa de la implementación.

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1.4. Metodología de análisis del proceso de implementación de la ZEE en los estados del Centro-Oeste El objetivo de esta fase de la investigación es analizar cuales son los propósitos y los procedimientos que identifican o diferencian las experiencias y las iniciativas de ZEE y cuáles fueron los resultados obtenidos hasta el momento. Es esencial establecer cuáles aspectos o cuestiones fueron determinantes para la obtención de los resultados, pues el mayor interés es conocer las lecciones aprendidas en el complejo proceso de implementación de la ZEE. Para tal propósito serán analizados la concepción general y los objetivos de las propuestas contenidas en los términos de referencia para contratar las empresas que realizarán la zonificación y, sobre todo, las estrategias institucionales para conseguir cooperación y alianzas que garanticen la participación social en el proceso.

Para el análisis de las experiencias de implementación de la ZEE se desarrolla la siguiente metodología: a. Proceso de generación de la propuesta e involucramiento de los agentes sociales. Se trata de verificar de qué manera fue generada la propuesta de ZEE, de quién partió la iniciativa, qué entidades públicas y privadas participaron en el proceso de elaboración de la propuesta y cómo fue llevada a cabo o está siendo desarrollada. b. Estructura y grado de institucionalización de la ZEE. Se busca conocer cuál es la estructura institucional establecida en los estados para su implementación, cuáles instituciones están involucradas en la implementación de la ZEE en cada estado, cuáles son las atribuciones legales y cuál es la autonomía para la toma de decisiones. c. Grado de participación e involucramiento de las comunidades locales.

Interesa saber cuáles mecanismos fueron desarrollados para conseguir la participación de las comunidades locales, qué tipo de comunidades participan, cuál es el nivel de participación y, sobre todo, cuál es el verdadero poder en la toma de decisiones sobre la aplicación de la ZEE. d. Resultados y productos obtenidos con la aplicación de la ZEE. Dependiendo del nivel de avance de los trabajos relacionados con la implementación de la ZEE, los resultados obtenidos son diferentes. En ese sentido serán analizados como resultados, entre otros, los siguientes: - Articulaciones institucionales y consolidación de alianzas y cooperaciones.

- Elaboración de cartografía y zonificaciones.

- Formulación de políticas públicas con base en la Zonificación Ecológica Económica para el ordenamiento y gestión del territorio en los estados.

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- Creación de unidades de conservación o zonas especiales que demuestren avances en el manejo y disminución de las acciones predatorias de los recursos naturales.

2. Resultados 2.1. Situación actual de la ZEE en Brasil Según el documento de las directrices metodológicas, actualmente hay “proyectos ejecutados en el 22% del territorio nacional y con proyectos en proceso en cerca de 30%” (Ministerio del Medio Ambiente, 2006: 21). Esas cifras muestran que efectivamente ha habido un avance importante y se está haciendo un esfuerzo considerable en la tarea de implementar la ZEE en el ámbito nacional, sin embargo cabe resaltar que falta aún prácticamente la mitad del territorio del país para completar la zonificación.

El documento resalta varios aspectos de la situación actual de la ZEE en Brasil, dentro de los cuales se destaca que ya existe una “base técnica e institucional articulada para suplir la demanda de datos, informaciones y análisis”. Destaca, igualmente, la existencia de una metodología general o diretrizes metodológicas que fueron consolidadas a partir de consultas públicas y de la discusión en diversos seminarios nacionales y regionales. Sobre esas directrices se menciona que son de carácter general, respetan las especificidades regionales y son flexibles para incorporar actualizaciones periódicas.

En relación con los diversos proyectos estaduales y sub-regionales realizados, se considera en el documento que disponen de informaciones estratégicas que necesitan ser actualizadas, sistematizadas y compatibilizadas con una visión macro-regional y nacional. El hecho de ser proyectos realizados con metodologías diversas, no permite tener una visión integrada y global como es deseable para la planeación del país.

Son varios los proyectos en marcha en el Brasil y el documento menciona la ZEE de la hoya del río Parnaíba y de la hoya del río São Francisco, la ZEE de áreas prioritarias del Arco de Deforestación en la Amazonía, de la Región Integrada de Desarrollo Económico del Distrito Federal y Entorno –RIDE-DF–, así como la ZEE como instrumento del Programa de Revitalización de la Hoya Hidrográfica del Río São Francisco.

También menciona como otro importante proyecto la Macro-zonificación Ecológica Económica de la Amazonía Legal, que emprendió un esfuerzo de integrar todos los productos estaduales ya generados en una base de datos con una leyenda única.

La región Centro-Oeste se destaca en el contexto nacional por disponer de diversas experiencias de zonificación y regionalizaciones desde hace varias décadas, las cuales dejaron un conocimiento, particularmente sobre la necesidad de una mayor 41

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articulación y participación social en el proceso de elaboración, como garantía de la implementación y respeto por las zonas establecidas. Con base en informaciones obtenidas en las secretarías de estado responsables por las ZEE, en los sitios en Internet creados para poner a disposición información sobre el proceso de desarrollo de los proyectos de zonificación actuales, queda claro que las del Distrito Federal y los estados de Goiás, Mato Grosso y Mato Grosso do Sul, integrantes de esa región, aún están en proceso de implementación. Sin embargo, se debe resaltar que todos ya instituyeron las Comisiones Estaduales y la del Distrito Federal con amplia participación de la sociedad civil organizada, de las comunidades locales y de las instituciones públicas y privadas. Ese hecho ya es importante como proceso democrático para la implementación de la Zonificación Ecológica Económica en los estados del Centro-Oeste. Se espera para la visita de campo a ser realizada en la siguiente etapa, obtener más información sobre los resultados de esas experiencias.

3. Conclusiones Las siguientes conclusiones expresan la situación encontrada sobre el grado de elaboración y discusión de la ZEE en el DF y en los tres estados del Centro-Oeste en agosto de 2008: - La primera conclusión es que la ZEE es un proceso institucionalizado en el Centro-Oeste, articulado por el programa nacional dirigido por el Ministerio del Medio Ambiente y que se encuentra en pleno desarrollo en el Distrito Federal y en los tres estados. Cabe resaltar la relevancia que se le da al proceso en esas entidades territoriales, la cual se manifiesta en la amplia participación institucional y de todos los sectores de la sociedad.

- La Zonificación Ecológica Económica en los estados del Centro-Oeste y en el Distrito Federal se encuentra en diferentes estadios de desarrollo. En forma resumida la situación actual es la siguiente: el Distrito Federal concluyó el día 10 de julio de 2008 la elaboración de los términos de referencia para la contratación de la empresa consultora que elaborará la ZEE y está siendo preparada la publicación para contratar esa consultoría. El estado de Goiás instituyó la Comisión Coordinadora de la ZEE, en cuyo cronograma de actividades está incluido un acuerdo de cooperación con el MMA para apoyar el cierre de los términos de referencia y realizar la contratación de la consultoría, sin embargo, esas actividades serán retomadas con la posesión de los nuevos secretarios del estado. Mato Grosso inició en julio de 2008, por medio de la Asamblea Legislativa, la divulgación y discusión en audiencias públicas del Plan de Zonificación Socio-Económica Ecológica –Pzsee– en 14 municipios. En Mato Grosso do Sul, 42

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fue realizada la primera etapa de discusiones de la macro-zonificación denominada como Primera Aproximación y en agosto de 2008 fue iniciada la segunda etapa con la discusión de la propuesta de ZEE de Embrapa, con miras a definir la propuesta definitiva de la zonificación del estado.

Considerando la situación anterior, Mato Grosso es el estado más avanzado, pues ya tiene una propuesta de ZEE que está siendo discutida públicamente; posteriormente está Mato Grosso do Sul que está concluyendo la definición de la macro-zonificación programada para la primera fase; luego se encuentra el Distrito Federal con los términos de referencia de la ZEE concluidos y en fase de contratación de la empresa consultora; y en última instancia está el estado de Goiás, que aún no ha concluido la elaboración de los términos de referencia.

Los cuatro gobiernos hicieron una institucionalización del proceso de elaboración de la ZEE, con la participación activa de los gobernadores que designaron las comisiones coordinadoras. En general, las instituciones encargadas de la dirección de las comisiones coordinadoras son las secretarías con funciones de planeación, de desarrollo regional o urbano, del medio ambiente y de la agricultura, entre otras.

No obstante que la realización de la ZEE en las cuatro entidades territoriales estén orientadas bajo las directrices del Programa Nacional de Zonificación Ecológica Económica y del MMA, los procesos han sido y continúan siendo diferentes, particularmente en cuanto a las formas de estructuración de la propuesta, de la discusión pública sobre la zonificación y de las entidades participantes en la definición del mismo. Sin embargo, cabe destacar que en todos los casos hubo amplia participación y aún están previstas en las próximas etapas nuevas discusiones y reuniones públicas de consulta.

Todos los proyectos de zonificación partieron del establecimiento de una comisión coordinadora designada por los gobiernos correspondientes, Distrito Federal o de los estados, no obstante, la integración de esas comisiones es diferente en cuanto a los órganos participantes.

En todos los casos hubo preocupación e iniciativas para conseguir una amplia participación en la discusión y elaboración de la ZEE, sin embargo, hubo metodologías diferenciadas en las formas de trabajar con las alcaldías municipales, con las comunidades locales, con los sectores y agentes económicos regionales y con las instituciones públicas y privadas.

No obstante que la participación haya sido amplia en cuanto a los grupos económicos sectoriales, aún falta por constatar qué grado de representación tuvieron las comunidades regionales y locales en la discusión de la ZEE y cómo será la participación de esas comunidades en las consultas públicas que están programadas.

En relación con los resultados obtenidos, tal vez lo más importante sea las articulaciones y las alianzas institucionales, aunque ya existan algunos estudios 43

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avanzados, como en el caso del Mato-Grosso que presentó una zonificación agrícola. También se ha conseguido reunir información y cartografía clave para el desarrollo de la ZEE. - Se espera que los resultados obtenidos con el desarrollo y aplicación de la ZEE sean: la existencia de políticas públicas capaces de orientar una forma de ocupación más racional y menos depredadora del territorio y de los recursos naturales, nuevas formas de monitoreo y fiscalización de la localización de las actividades productivas, la protección de las áreas de valor ambiental y paisajístico y la creación de nuevas unidades de conservación.

- Igualmente se espera que la ZEE, además de constituirse en un instrumento de participación social y debate de los principales problemas regionales, también sirva como instrumento de racionalización de manejo y usufructo de la tierra, de tal forma que se establezcan zonas que garanticen una posibilidad de subsistencia a las poblaciones menos favorecidas con los beneficios de los recursos naturales.

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y sostenibilidad en el territorio

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Ins ostenibilidad

y s ostenibilidad en el desarrollo de la vivienda informal

Nieves Lucely Hernández Castro Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca

Para contextualizar el tema de este trabajo es necesario presentar algunos conceptos en los que se fundamentan aspectos relacionados con el hábitat, la informalidad y la sostenibilidad. Es bueno señalar que se ha recorrido un camino significativo con los estudios realizados en la Maestría en Hábitat de la Universidad Nacional, sede Bogotá y los trabajos llevados a cabo en los grupos de investigación: Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad, de la Universidad Nacional, y Ayca, de construcción en la Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca.

El hábitat El hábitat es un sistema en el que las partes reflejan un contexto de totalidad y está signado, más que por los elementos que lo conforman (individuo, sociedad y lugar), por las dinámicas que le son propias: interacción entre el individuo y el territorio e interacción entre el individuo y la comunidad. Se pueden expresar tres grupos de relaciones que forman los subsistemas que hacen parte de él: el social, el económico y el ambiental. Como todo conjunto de sistemas, sus particularidades y desarrollos pueden entenderse desde los procesos que permiten la presencia o no de dinámicas sostenibles.

El subsistema social involucra a los grupos humanos y a los individuos, a las acciones que éstos generan entre sí para conformar las redes y las sociedades que han de garantizar una supervivencia; a través del tiempo y los lugares se construyen las tradiciones y a partir de las reglas de convivencia se generan las culturas.

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El subsistema económico tiene que ver con las normas que la sociedad misma establece para poder intercambiar insumos y productos, para posibilitar la existencia de los grupos y para permitir el disfrute, el consumo y la reproducción de bienes y servicios que satisfagan a los habitantes en lugares determinados.

El subsistema ambiental está conformado por las relaciones que se generan en la naturaleza misma y entre ella y el hombre. El sistema ambiental y sus dinámicas establecen la supervivencia del individuo sobre la tierra, pues de su dimensión y de la forma como intervenga en el ecosistema del lugar donde se asienta, depende la garantía de mantener y reproducir recursos para futuras generaciones.

A partir de la confluencia de los tres subsistemas que se materializan en el lugar, se conforma el cuarto subsistema del hábitat: el constructivo, que es la expresión real del contexto urbano y global5.

Las dinámicas particulares se generan en el objeto construido, van de lo individual a lo social; el llamado subsistema constructivo está compuesto, en primer lugar, por los habitantes, aquellos que hacen posible el habitar; en segundo término, por la gestión, entendida como la forma de acceder al lugar y a la vivienda; y el tercer aspecto agrupa los modos constructivos, o técnicas, que con los materiales permiten mantener la estabilidad y permanencia de una edificación; estos tres elementos constituyen la identidad de cada vivienda como objeto edificado.

Vivienda informal La vivienda es un organismo complejo porque resuelve funciones y necesidades pero, a la vez, genera nuevos requerimientos pues, aunque se encuentre aislada, está inmersa en una infraestructura de la cual se sirve y a la que al mismo tiempo nutre con soluciones espaciales y urbanas. La vivienda tiene uso y vida útil, se mantiene por su propia dinámica y adquiere la propiedad de ser objeto identitario, económico y de poder.

La vivienda como objeto tangible del hábitat construido es un sistema que establece, refleja y expresa relaciones tanto internas intraespaciales y de servicios, como externas con otras viviendas y edificaciones. Establece y genera acciones entre ella misma y sus habitantes, y entre éstos y los vecinos, familiares y la comunidad, en un diálogo permanente.

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“La ciudad como territorio diverso y profundamente desigual ... es el escenario más adecuado para la realización de la diversidad y propicia la gestación de distintas formas de pertenencia grupal, generacional, de género, sociales, políticas, profesionales, etc. ...”

(Echeverría, 2002).

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La construcción de la vivienda como expresión máxima de ese hábitat construido se entiende de manera funcional, porque la edificación de la vivienda es en sí y por sí misma un mecanismo de servicios que responde a la satisfacción de las necesidades vivenciales del individuo. Es funcional porque es un organismo originado y desarrollado por la acción del hombre, en el que se combinan el lugar, los materiales y los recursos financieros para darle la característica de producto que adquiere connotación de valor de uso y de intercambio.

En cuanto a lo relacionado con lo informal, su primer significado es “lo no formal”, lo que se encuentra por fuera de la normativa, lo que se aparta de los consensos regulados que hace la sociedad para organizarse y generar lineamientos y políticas sociales.

De acuerdo con Saldarriaga (2002), la ciudad informal significa también que no está hecha por los organismos oficiales o por empresas o entidades que hacen parte de la formalidad como estructura básica de una sociedad. Es también una expresión que trae consigo la connotación de problema en lo social, en lo económico y en lo físico. En su conjunto, es el albergue de la población de menores recursos en la ciudad; está conformada por asentamientos deficientes en lo que se refiere a servicios públicos, equipamientos comunales y espacio urbano y habitacional.

Si la vivienda es el sistema en el que intervienen los actores, la gestión y las técnicas, entonces en el caso del hábitat informal se puede hablar de los habitantes como actores del proceso, de la autogestión del lugar y de una autoproducción constructiva, con el consecuente resultado de unas formas espaciales de identidad y singularidad.

La vivienda informal adquiere la connotación de estatus y poder, seguridad y estabilidad económica, sustento e inversión. Estatus y poder, porque a partir de la posesión de un terreno, y luego, al erigir una edificación, se adquiere independencia y respeto; es decir, se marca un territorio y una identidad. La tenencia de una vivienda en una nación de fuerte arraigo a la tierra –con la herencia de tradición del sentido de posesión– se afianza desde lo cultural y lo político; el significado de la vivienda es de una mayor relevancia en su representación como imagen de posiciones sociales. En cuanto lo cultural, la tenencia de una vivienda implica un sentido de autoestima, pues tiene el significado de arraigo, es un objeto material que brinda sentido de pertenencia al lugar.

La estabilidad económica es una consecuencia de lo anterior, pues la tenencia de una vivienda aminora los gastos de la canasta familiar y se convierte en objeto de prenda comercial. Al poseer una vivienda, la familia alcanza un medio de producción o de ingreso, de esta manera se convierte en objeto de inversión, rentable y productivo a partir de lo físico y lo funcional.

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Sostenibilidad La sostenibilidad se refiere al estudio de los procesos y sistemas físicos (urbanos, agrícolas e industriales) singulares y heterogéneos sobre los que se organiza la vida de los hombres. Estos sistemas dependen de los comportamientos de los sistemas sociales que los organizan y mantienen, que no solo necesitan ser asumidos por la población sino que requieren de instituciones que velen por la conservación de este patrimonio.

La sostenibilidad tiene que ver con lo que debe ser conservado del valor acumulado del capital (sea natural o económico) para producir bienestar a la generación actual y a las futuras, dentro de una protección del medio ambiente. Se entiende como la dinámica que permite que los modos productivos se mantengan en un tiempo y en espacios determinados, bajo las acciones y políticas que establecen sus actores, es decir, la sociedad y el individuo en un entorno.

Está interrelacionada en gran medida con el concepto de calidad de vida, que se manifiesta en la construcción del espacio urbano y edilicia, pues de la manera como se organizan y desarrollan las formas de producción, la sostenibilidad cumplirá con su objetivo de que se pueda mantener la supervivencia del ser humano en un ecosistema que, relacionado con lo económico, constituye la plataforma del sistema habitable.

En términos de la vivienda, la sociedad y el individuo deben poseer un medio de producción que les garantice sostenibilidad para poder así acceder a una solución habitacional que le brinde niveles mínimos de calidad de vida; de esta manera, a partir del sistema económico dominante y las políticas sociales vigentes se han desarrollado diversos tipos de respuestas a esta necesidad básica: los formales y los informales.

Los habitantes de la informalidad conforman su hábitat a partir de la autogestión y la auto producción constructiva en un entrono físico determinado, inscrito en un medio ambiental. Los moradores establecen relaciones directas de accesibilidad al ubicarse en un lugar y en diferentes etapas de consolidación hacen posible una permanencia y un crecimiento del barrio y la ciudad.

Las acciones que hacen posible la consolidación de la vivienda informal se generan en una insostenibilidad expresada en la construcción de la vivienda en un lugar y en una sostenibilidad que se antoja progresiva a partir de una gestión activa de sus habitantes mediante un trabajo colectivo para obtener suelo servido.

La consolidación puede determinarse por la construcción, por cuanto los materiales son el recurso para edificar la vivienda. De esta manera se establecen diferentes etapas que dependen de las características de los insumos, que se 50

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inician con edificaciones elaboradas en productos de desecho, como el paroy6, o elementos de madera o metal, y que terminan con construcciones en unidades de mampostería.

Por otro lado, aunque el desarrollo espacial-constructivo no es semejante en todos los casos, a través de la gestión se presenta una progresividad en las respuestas habitacionales relacionada con una satisfacción de necesidades; esta progresividad es manifestada inicialmente en el logro de lo indispensable y llega hasta lo productivo en la vivienda. Se puede afirmar que las dinámicas del desarrollo urbano inciden en la transformación de la periferia de las ciudades o de los sitios de protección ambiental para generar suelo servido, no por acción preventiva sino correctiva en una dinámica que hace insostenible la preservación del medio ambiente y los procesos económicos y sociales.

Sin embargo, el habitante que vuelve insostenible el lugar con un asentamiento y que trae como consecuencia la alteración del ecosistema, contribuye con una sostenibilidad habitacional, al construir la vivienda con materiales reciclables, al generar tecnologías propias para solucionar un espacio de convivencia, en un desarrollo progresivo espacial y tecnológico enmarcado en una planeación a largo plazo y con un trabajo basado en la colaboración de la comunidad. De esta manera, al propiciar círculos productivos, se están generando procesos sostenibles. Entonces, la sostenibilidad es entendida desde el punto de vista de lo operativo como la posibilidad de una reorganización de un modo productivo en crisis, en el que están inscritos los recursos urbanos.

Hay que anotar que la sostenibilidad urbana depende de los comportamientos de los sistemas sociales-económicos que los organizan y mantienen. Puede decirse, entonces, que para generar posibles soluciones provenientes de las dinámicas de la vivienda informal y al acogerse a una política de globalización enmarcada en los términos de habitabilidad y sostenibilidad, se debe modificar el modelo que lidere el desarrollo del hábitat sostenible: para que pase de un marco de economía capitalista y mundialista a la opción de un referente humanista y localista.

De acuerdo con Solow (1993) la sostenibilidad debe representar algo más que el necesario concepto sobre la preservación de los bienes renovables y no renovables; es también la conservación de los contextos en los que habita el hombre y la sociedad, es decir, que no solo se refiere a mantener y preservar los recursos naturales como capitales dignos de inversión sino también los capitales artificiales que genera el hombre para su permanencia en un lugar, es decir, el hábitat construido. En 6

Paroy es un término generado por la unión de las palabras de la expresión “para hoy”. En este documento se utiliza como un término técnico y es usado para designar los materiales constructivos que tienen la condición de una primera temporalidad.

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Procesos

urbanos informales y territorio

este sentido, las construcciones deben ser perdurables y brindar a las generaciones venideras las mínimas condiciones de satisfacción de necesidades para que sean asumidas como lo que realmente representan: bienes capitales sostenibles.

La insostenibilidad en la implantación de la vivienda informal En el desarrollo de la conformación de la ciudad, la informalidad ligada a la insostenibilidad comienza cuando un sitio no normativizado es elegido para ser habitado con un trazado incipiente, arbitrario y caprichoso, escaso de infraestructura y dotación urbana en el que se privilegia el rendimiento del terreno en un número mayor de lotes con unas medidas estandarizadas que son consideradas como dimensiones mínimas para construir una casa de habitación.

Sin embargo, a partir de este nacimiento inconsistente y poco legal del asentamiento informal, cuando comienza a construirse la vivienda con sus primeros materiales y se hace posible su utilización espacial, se inicia la posibilidad de que se mantenga y desarrolle un hábitat construido que en concordancia con las etapas progresivas de crecimiento de la vivienda genera a su alrededor la infraestructura del barrio, bien sea por construcción comunitaria o por la legalización por parte del Estado al proveer de servicios y redes de instalaciones y comunicación. Por ello, a partir de la informalidad de estos asentamientos humanos, se constituye, con la construcción de las viviendas, la sostenibilidad de los barrios (primero informales y luego formales) hasta la consolidación de la ciudad que hoy habitamos7.

Los procesos constructivos de la vivienda informal y sus sistemas de relaciones inciden en la conformación de su hábitat y expresan condiciones de calidad de vida. Su pro Este planteamiento surge a partir de la documentación indagada y de experiencias previas, que sirvieron de referente para el estudio de caso realizado en los años 2003 y 2004 en el barrio Puerta al Llano en Bogotá. El método empleado fue múltiple y conjugó lo cuantitativo y cualitativo; se apoyó en una revisión bibliográfica y recurrió al trabajo de campo para obtener información primaria.

Como información secundaria se tuvieron los datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y de trabajos realizados en el barrio, como fueron los de Fedevivienda y de la investigación de la Facultad de Artes de la Universidad Nacional, Ciudad, hábitat y vivienda informal en la Colombia de los años 90 (Torres, 2008).

- Las variables desarrolladas en ese trabajo de campo fueron: - La espacialidad del barrio y las viviendas, la técnica constructiva de las mismas.

- Las características de la tenencia de la vivienda y financiación de la misma.

- El proceso de accesibilidad a la edificación y su sostenibilidad.

- Las características de la vivienda y de los niveles de calidad de vida.

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Parte I. Ambiente

y sostenibilidad en el territorio

ceso de consolidación es un proceso continuo, cíclico, autorregulado y autopoiético (que se genera y se alimenta así mismo); es decir, que la dinámica de su hábitat se inscribe dentro de la complejidad. Este crecimiento progresivo tiene una relación estrecha con las condiciones de vida del anterior hogar de residencia y su condición de habitabilidad.

La calidad de vida de una persona y de una comunidad depende de las relaciones que establece con el contexto económico, el medio ambiente y la sociedad misma; por ello se deben promover las estrategias de accesibilidad y sostenibilidad no solo a la vivienda, sino a los servicios e infraestructura comunal. Sin embargo, la forma como aún hoy en día las poblaciones menos favorecidas tienen acceso a un lugar para habitar, responde a estrategias de asentamiento ilegales que alteran tanto el medio ambiente natural como el artificial (urbano) de la ciudad al forzar la implantación de sitios de habitación en áreas sin recursos de infraestructura y que colaboran con el crecimiento desordenado e invasivo de las ciudades, que conducen al deterioro de los recursos naturales.

Por otro lado, la dinámica de reconocimiento de la vivienda informal acentúa esta situación: el habitante accede a un lote; levanta la vivienda para trabajar por la consecución de los servicios; una vez se tienen los servicios (de manera formal) se puede tener la seguridad de continuar con el mejoramiento de la vivienda y pasar de una etapa a otra. Así, de una manera autosoportada, porque en cada etapa la vivienda inacabada es suficiente para solucionar una necesidad básica insatisfecha; en la medida en que la familia crece en la vivienda y el barrio, los satisfactores de necesidades cambian de dimensión y categoría.

La sostenibilidad en la construcción de la vivienda La sostenibilidad de la vivienda informal es posible a partir de la construcción de la misma, por ello, cobran especial relevancia la consolidación de la vivienda, los materiales utilizados y los procesos de construcción.

Al ser el individuo gestor, productor y sostén de su hábitat, el bucle retroactivo de la complejidad tiene lugar en este proceso: el habitante accede a un lote, lo adecua, lo construye; éste es el círculo de la marginalidad, que, a su vez, se convierte en el círculo productivo del incremento de la ciudad marginal y de la economía paralela a la formal.

A partir de las técnicas, los materiales, la intervención del habitante y su comunidad y el nivel de satisfacción de la necesidad de vivienda, se pueden establecer etapas que indican una secuencia constructiva, en donde se hace más evidente la relación entre la sostenibilidad y la insostenibilidad de la vivienda.

En la medida que se accede a los servicios públicos, mediante el pago de acometidas y la construcción de un muro a baja altura que sirva para contener los medidores, la distribución espacial se expresa como un área multifuncional, con los 53

Procesos

urbanos informales y territorio

servicios de baño y cocina incluidos; los materiales empleados para los cerramientos y divisiones provienen del reciclaje y pueden variar desde el plástico, la madera y el metal sin olvidar las tejas de zinc y de asbesto.

Viviendas en paroy, en madera y en metal

Fotografía: Nieves Hernández Castro

Una vez que se tiene asegurada la tenencia del terreno y el suministro de agua y energía, comienza la diversificación espacial al aislar el espacio social y el dormitorio, la cocina y el baño. Este crecimiento progresivo puede durar de uno a cinco años y se acompaña con la conformación volumétrica de la cuadra, la manzana y el barrio. Es así como a partir de la apropiación de un lugar y la materialización del espacio para vivir, la vivienda para el habitante informal se constituye en un proceso sostenible en el tiempo, proceso que acompaña la organización barrial y su infraestructura.

Cuando la edificación ha alcanzado estos niveles de consolidación se puede asegurar el trámite ante las organizaciones estatales para su reconocimiento y legalización, tanto del inmueble como del barrio, puesto que para el reconocimiento se debe manifestar ante las entidades públicas el uso del terreno y de la edificación.

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Parte I. Ambiente

y sostenibilidad en el territorio

En una etapa posterior, el desarrollo de la vivienda está caracterizado por la construcción en mampostería y concreto; de acuerdo con la secuencia tradicional de la realización de la obra: cimientos y muros, construcción de un piso en mampostería y concreto, y luego el segundo piso. Si bien es cierto que en esta fase de consolidación la edificación alcanza su estabilidad estructural por los materiales que se usan, la progresión en la obra se sigue manifestando en la construcción de la placa de entrepiso o la cubierta provisional con zinc.

Después de la descripción anterior, se puede deducir que la construcción de la vivienda es entendida como el desarrollo progresivo de la misma al señalar un proceso que permite la sostenibilidad de la vivienda a partir de la gestión de sus habitantes.

Aunque el desarrollo por etapas, que no es semejante en todos los casos, presenta la progresividad de respuestas constructivas para la satisfacción de necesidades.

En el marco de la Agenda 21 para una Construcción Sostenible en los países en desarrollo (Du Plessis, 2002) se expone el tema de la situación actual de los países tercermundistas, sus condiciones de sostenibilidad en materia de urbanismo y construcción, y su relación con el impacto en el medio ambiente; se hace un análisis que aduce cómo procesos de la informalidad, que pueden llamarse sostenibles, deben ser asumidos por el sector formal.

En el desarrollo de soluciones habitacionales para familias de escasos recursos, es necesario que los principios de sostenibilidad sean aplicables a su implantación y su desarrollo constructivo y espacial, como son la adecuada localización en un terreno con condiciones de suelo servido y que no entre en contradicción con el medio ambiente en una dinámica de infraestructura social.

En nuestras ciudades colombianas se presenta el fenómeno de los asentamientos informales con un crecimiento descontrolado y rápido que genera hacinamiento y poco acceso a sitios para vivir, esto genera un costo alto del suelo con servicios por lo que las comunidades de menores ingresos recurren a la invasión o la urbanización ilegal.

La vivienda informal se caracteriza por una tenencia del suelo que solo se asegura cuando se alcanza el reconocimiento del barrio y las viviendas, servicios públicos con altos precios y una calidad espacial deficiente, es decir, que presenta altos índices de insostenibilidad en cuanto lo económico y lo urbano; pero por otro lado, su construcción tiene características de sostenibilidad: reciclaje y ahorros de recursos y la producción de tecnología disponible familiar y comunitaria. La misma conformación de las viviendas y del barrio son dinámicas que permiten la ayuda mutua, la consolidación de la comunidad y del barrio a partir de aspectos como el social, de integración y de trabajo en sociedad.

La insostenibilidad también se refleja en la vulnerabilidad para sufrir desastres naturales y en la contaminación ambiental; a ello se suma la poca disponibilidad financiera para mejorar la vivienda y la inadecuada utilización espacial 55

Procesos

urbanos informales y territorio

en las primeras etapas de consolidación. La sostenibilidad se expresa en la misma progresión constructiva y social de la vivienda; aspectos que en un principio de la cadena de conformación son insostenibles, son los que posibilitan el paso a la sostenibilidad, es un ciclo productivo en el que, necesariamente, los procesos finales dependen los iniciales.

Otro aspecto por visualizar es el uso de la vivienda misma; en la vida útil de la edificación también se manifiesta una sostenibilidad familiar y social, pues el objeto edificado le permite a varias generaciones de una misma familia tener un espacio para habitar, la edificación eventualmente termina constituyéndose en un objeto de valor comercial y de inversión financiera.

El habitante que vuelve insostenible el lugar con un asentamiento que trae como consecuencia la alteración del ecosistema, contribuye con una sostenibilidad habitacional al construir la vivienda con materiales reciclables, al generar tecnologías propias para solucionar un espacio de convivencia, mediante un desarrollo progresivo espacial y tecnológico enmarcado en una planeación y desarrollo a largo plazo. De esta manera, al propiciar círculos productivos, se están generando procesos sostenibles. Entonces, a partir de lo anteriormente expresado, la sostenibilidad es entendida desde el punto de vista operativo como la posibilidad de una reorganización de un modo productivo en crisis, en el que están inscritos los recursos urbanos que, al transformarse, generan su desarrollo.

Sin embargo, ante una pérdida de calidad de vida en lo urbano, que para los habitantes se refleja en las condiciones mínimas de habitabilidad8, y para la ciudad en la estabilidad del sistema ambiental, crece la necesidad del llamado desarrollo sostenible. Hay que anotar que la sostenibilidad enmarcada en lo urbano depende de los comportamientos de los sistemas sociales-económicos que la organizan y mantienen, y que son asumidos por la población y por las instituciones. Se puede afirmar, entonces, que es posible generar soluciones locales a partir de las dinámicas de construcción de la vivienda informal y acogerse a una política de urbanización enmarcada en los términos de habitabilidad y sostenibilidad.

El hábitat humano, como problema teórico, surge en paralelo con las formulaciones sobre medio ambiente y desarrollo sostenible; según Cecilia Moreno Jaramillo, el término fue popularizado a partir del informe de la Comisión Brundtland: Nuestro Futuro Común, que dice: “satisfacer las necesidades de esta generación sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras, para cubrir sus propias necesidades”. La autora anota que el hábitat puede ser mirado como una noción proveniente de la ecología, pero hablar de hábitat humano implica reconocer procesos e interacciones regidos por la cultura. Relaciones entre vivienda, ambiente y hábitat. MAVDT - UNFPA Hábitat sostenible y vivienda. Bogotá. En Moreno (2003).

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Parte I. Ambiente

y sostenibilidad en el territorio

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Procesos

urbanos informales y territorio

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Pa r t e I I

Formas

de crecimiento y poblamiento urbano

E s pa c ia l i d a d

u r b a n a d e p r o p i e ta r i o s e i n q u i l i n o s e n

sectores populares.

El

caso de

Bogotá, 1938-2000

Luis Carlos Jiménez Mantilla Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.

Tenencia de la vivienda y el patrón residencial en los sectores populares El tema de la tenencia de la vivienda constituye uno de los patrones residenciales que cobra un gran interés si se tiene en cuenta, por una parte, la proporción de familias que viven en condición de arrendamiento en cada uno de los estratos socio-económicos, y de otra, lo que se refiere a los estratos populares, ya sea en condición de inquilinos o en condición de vivienda compartida. Esta condición va cambiando en términos de su espacialidad, no solo en su espacio construido sino en su localización urbana en cada uno de los estadios en la evolución de la ciudad, tema central del presente artículo.

En el caso de Bogotá, el proceso de su crecimiento está condicionado por la presencia del suelo privado que determina una lógica específica en la localización de la población, tanto de propietarios como de inquilinos. Esta condición hace que la figura de la invasión a terrenos privados sea mínima frente a un volumen enorme de la denominada urbanización o barrio clandestino9.

9

La tierra privada se origina por la incorporación de las formas implantadas en la Colonia, como son los ejidos, que fueron convertidos en terrenos municipales; las encomiendas, que fueron traspasadas por compraventas a criollos; los resguardos indígenas, por adjudicación a sus habitantes en 1870 por las reformas del general Mosquera; los terrenos expropiados sin

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Procesos

urbanos informales y territorio

En la denominada fase de la primera industrialización10, en el caso del inquilinato, es el patrón quien determina su configuración a partir de la salida de los estratos altos del centro de las ciudades, lugar que se convierte en la primera localización de la población pobre en condición de inquilinos, esta modalidad tiene su expresión en los conventillos de las ciudades del cono sur, como Buenos Aires y Santiago, en los callejones, en Lima, y en las vecindades, en el caso de Ciudad de México11.

En el caso colombiano la vivienda en un sector popular fue el tema de la película La estrategia del caracol, de Sergio Cabrera; en ella se narran las situaciones derivadas de un desalojo de un inquilinato en una vieja casona republicana del centro de Bogotá. Al final de la película se puede apreciar que se da comienzo a una nueva situación, correspondiente a la formación de un barrio clandestino en la parte alta de la periferia de la ciudad, donde los materiales de la casa desalojada, y desmantelada por sus ocupantes, son los insumos para las nuevas viviendas.

El avance en la estadística se incorpora para el estudio de la vivienda en Bogotá Esta aproximación al tema de la tenencia ha sido posible por la existencia de materiales consignados en el Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE– que responde a una tradición de información surgida a raíz de la presencia de destacados funcionarios en los foros internacionales.

El doctor Carlos Lleras Restrepo, en su libro sobre La estadística nacional y sus problemas, dice lo siguiente: “La Oficina Internacional de Trabajo ha llamado especialmente la atención sobre la importancia de las estadísticas relacionadas con las viviendas, ya que las condiciones de la habitación son un factor esencial del ‘Standard’ de vida. La Conferencia convocada por la Unión Internacional de las Ciudades sentó sobre el particular algunos principios fundamentales que es preciso tener en cuenta para la organización de este ramo estadístico”.

indemnización a las comunidades religiosas como resultado del proceso de desamortización de bienes de manos muertas realizado, también, por el general Mosquera.

10 Categoría utilizada por Hardoy (1972) en las fases de la ciudad latinoamericana y referida por Romero (1984) en la categoría de la ciudad burguesa.

11 El tema ha sido tratado en la literatura por el antropólogo Oscar Lewis: en los años cincuenta, en su libro La Antropología de la pobreza, basado en los estudios en el barrio Tepito en Ciudad de México, y luego, en los años sesenta, en Los hijos de Sánchez, en el nuevo asentamiento de Nezaualcoyotl, el barrio más populoso de la periferia mexiquense, escrito llevado al cine en la década de los ochenta.

62

Parte II. Formas

de crecimiento y poblamiento urbano

Las fuentes que se utilizan para el estudio de la vivienda se refieren, en primer lugar, a registros de los censos nacionales; en segundo lugar, a la estadísticas relacionadas con licencias de construcción a escala local tanto del antiguo municipio de Bogotá12 como del posterior Distrito Especial13, convertido hoy en día en Distrito Capital; y en tercer lugar, a los registros de consumo de suelo urbano de entidades como el Departamento de Planeación Distrital, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD– y Universidad Nacional –UN–.

Estructura espacial del territorio de la capital en la década de los años treinta La estructura urbana de la ciudad y sus municipios vecinos, que unidos conformarían el Distrito Especial de Bogotá, estaba armada sobre la estructura histórica territorial compuesta por la ciudad nuclear monocéntrica y seis pequeños núcleos distantes comunicados por carreteras entre sí, los cuales convergían sobre el núcleo de la ciudad central y, a la vez, conformaban una red con la presencia de Usme al sur, a 15 km; Bosa al sur occidente, a 12 km; Fontibón, al occidente, a 10 km; Engativá al occidente, a 14 km; Suba al noroccidente, a 14 km; Chapinero a 5 km y Usaquén, sobre la carretera central del norte, a 11 Km. Fuera del sistema de carreteras que relacionaban la ciudad con su región inmediata y algunas pocas con el país, estaba presente la red del ferrocarril que la comunicaba con el río Magdalena en dos puntos: los puertos de Honda y Girardot, que eran sus contactos con el mundo a través de los puertos del Atlántico –Barranquilla, Cartagena y Santa Marta– y a través de combinación de medios con el Pacífico, por el recién inaugurado puerto de Buenaventura.

El núcleo central se conurbó con Chapinero y conformó una ciudad lineal alargada siguiendo el referente de los cerros orientales, luego se empezó a descolgar por los ejes regionales del sur-oriente, por la conexión al Llano; por el sur hacia Usme y la conexión al páramo de Sumapaz, su fuente de agua mediante el primer acueducto moderno; por el occidente, por su extensión hacia el sur del país, a través de Fontibón; por el nor-occidente por la vía a la zona agrícola; y por el norte por la carretera del norte que la conectó con el oriente colombiano y Venezuela.

Las primeras estadísticas utilizadas corresponden al municipio de Bogotá. La Dirección Municipal de Estadística llevó al día el movimiento de las nuevas construcciones que, según las licencias expedidas por la Secretaría de Obras Públicas Municipales, se iniciaron en la ciudad.

13 El Distrito Especial fue creado en el año de 1954 con la incorporación de seis municipios vecinos: Usaquén, Suba, Engativá, Fontibón, Bosa y Usme.

12

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Procesos

urbanos informales y territorio

Introducción de nuevos conceptos en la vivienda La década de los años treinta marcó una modernización cuando el Estado asumió su función pública en un período de gobierno liberal recién inaugurado; el avance fue evidente con la fijación de políticas tanto del gobierno nacional como del municipal. A escala nacional se creó, en 1932, el Banco Central Hipotecario –BCH–, para apoyar la construcción de vivienda de clases medias. En 1936 se ordenó a los municipios a asignar presupuesto para vivienda (barrios modelo). En 1939 se fundó el Instituto de Crédito Territorial –ICT– con el fin de construir viviendas para trabajadores del campo.

A escala municipal, en 1934, se crearon las oficinas de planeación adscritas a la Secretaría de Obras Públicas; con dependencia de Planeación se creó la sección de Barrios Obreros que estuvo encargada del manejo de trazados en los nuevos barrios así como de la confección de planos arquitectónicos para familias de bajos recursos.

Demografía y espacio en la década de los años treinta La población de Bogotá y los seis municipios vecinos que conformaron su primera corona arrojaban, para 1938, una población de 355.502 personas de las cuales 93,43% correspondía a población urbana (cabeceras) y un 6,57% a población rural (ver cuadro No. 1).

Del total de la población, el 92,91% correspondía a la ciudad de Bogotá de la cual tan solo 1,41% correspondía a población rural y, por tanto, un 98,59% ascendía a población urbana. La población de los municipios vecinos era bien distinta, de tal forma que Fontibón era el municipio más populoso y su peso en el conjunto de la ciudad y los seis municipios vecinos ascendía a 1,99%; su población era básicamente urbana, si se tiene en cuenta que de las 7.081 personas de ese municipio 4.333 estaban localizadas en la cabecera municipal, lo que significaba el 61,19%.

Esta proporción contrastaba con el resto de municipios en el que la población rural era la dominante14.

La diferencia en el volumen de población de los otros municipios vecinos frente al de Fontibón era notable si tenemos en cuenta que Usaquén le seguía en población, con 4.617 personas, de las cuales tan solo el 18,02% estaba asentada en la cabecera para un complemento de un 1,98% rural. En el caso de Bosa, con 4.531

14

La distancia poblacional de Fontibón se debía a su constante estímulo de actividades producido, en un primer lugar, por ser población de paso para la conexión principal de la capital con el río Magdalena en el período colonial, y luego en el período republicano, y en segundo lugar, por la conexión del ferrocarril hacia el río Magdalena a partir de 1908.

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Parte II. Formas

de crecimiento y poblamiento urbano

personas, tan solo el 14,15% era población asentada en la cabecera del municipio, y en el caso de Usme, el más rural de los municipios, con 4.497 personas, el 96,35% era población rural para tan solo un un 3,65% de población en su cabecera. En el caso de Suba con 3.105 habitantes tan solo el 12,27% esta asentado en la cabecera y un 87,73% era rural; y en el caso de Engativá, que registra el más bajo volumen de población 1.359 personas el 12,14% se asentaba en la cabecera y el 87,86% correspondía a población rural.

Cuadro No. 1. Población total urbana y rural para Bogotá y los seis municipios vecinos de la primera corona Totales

%

330.312

98,59

325.658

1,41

4.654

19,95%

Usaquén

4.617

18,02

832

81,98

3.785

16,23%

Suba

3.105

12,27

381

87,73

2.724

11,68%

Engativá

1.359

12,14

165

87,86

1.194

5,12%

Fontibón

7.081

61,19

4.333

38,81

2.748

11,78%

Bosa

4.531

14,15

641

85,85

3.890

16,68%

Usme

4.497

3,65

164

96,35

4.333

18,57%

355.502

93,44

332.174

6,56

23.328

100,00%

Bogotá

Total Municipios Parcial

Cabeceras

%

Otras localidades

%

Fuente: elaboración de cuadro basado en información del Departamento Administrativo de Estadística.

Censo de Población de 1951. Cundinamarca. Bogotá, D.E., Colombia. Según esta fuente Bogotá figura con 330.312 habitantes compuestos por 325.658 en la cabecera y 4.654 personas en otras localidades.

Las zonas de inquilinos en la década de los años treinta La ciudad contaba para 1938 con 36.104 edificios, de los cuales estaban ocupados 34.077, y de estos, el 62,2% correspondía a edificios en alquiler. Dentro de esta categoría se encuentra que 1.242 edificios estaban habitados por inquilinos, población que estaba distribuida con una diferente intensidad en el espacio urbano, correspondiente a la ciudad en tránsito de la ciudad lineal a la ciudad de arco; sin embargo, su localización correspondía al estadio anterior de la ciudad lineal, con fuerte presencia de la ciudad nuclear de la colonia que permaneció hasta bien entrado el período republicano.

65

Procesos

urbanos informales y territorio

La ciudad de 1938 se caracterizaba por tener una estructura con un núcleo central, un primer anillo que la bordeaba y un segundo anillo de periferia en los costados sur, occidente y norte.

Inquilinos y la estructura urbana Utilizar la zonificación de 1938 para Bogotá15, en la cual se adoptaban once zonas, permite una aproximación al conocimiento de la ciudad del momento (imagen No. 1).

Si se parte de un epicentro localizado en el centro histórico, se pueden tomar primero las zonas que están a su alrededor para luego ver las zonas más periféricas (cuadro No. 2).

Imagen No. 1. Municipio de Bogotá, Zonificación censal de 1938.

Fuente: Boletín de Información, No. 13, Anuario 1938 Plano base, oficina del Plan Regulador.

15

Zonificación de Bogotá. División adoptada para el Censo Civil de 1938.

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Parte II. Formas

de crecimiento y poblamiento urbano

Cuadro No. 2. Población del municipio de Bogotá por zonas Población ZONA I ZONA II ZONA III ZONA IV ZONA V ZONA VI ZONA VII ZONA VIII ZONA IX ZONA X ZONA XI Total zonas parciales

19.294 40.417 53.401 20.273 28.358 34.299 19.748 38.152 23.362 16.663 32.246 326.213

% 5,91% 12,39% 16,37% 6,21% 8,69% 10,51% 6,05% 11,70% 7,16% 5,11% 9,88% 100%

No. de orden 10 2 1 8 6 4 9 3 7 11 5

Fuente: elaboración de cuadro sobre información: Ciudad de Bogotá: Boletín de Información, No. 13, Anuario 1938. Departamento de Estadística e Inversión Social.

En primer lugar, se encuentra el centro histórico o zona V, La Candelaria - La Catedral - El Príncipe que concentraba una población de 28.358 habitantes que significaba el 8,66% de la población de la capital y tenía 1.169 casas de habitación cuyo peso era tan solo el 3,9% del total de casas de la ciudad, lo que mostraba una baja representación frente al total de habitantes; es factible que esto se encuentre compensado en la medida en que allí se encontraba un nivel alto de pensiones y hoteles, en 262 edificaciones que, asumimos, eran de inquilinos, esta cantidad equivalía al 21,10% de estas edificaciones sobre el total de la ciudad16. Era la zona de la más alta complejidad urbana en la medida de asumía roles como centro histórico, concentración de actividades gubernamentales, la más alta concentración de la actividad fabril (30,84%), centro de las amenidades con el mayor número de teatros, salas de cine en un espacio urbano consolidado y compacto.

En segundo lugar se tiene el borde sur del centro histórico: zona III, Santa Bárbara - San Agustín - La Peña, la zona más populosa, que contaba con el 16,31% de la población de la ciudad y con el mayor número de casas (15,14%); se caracterizaba por poseer el más alto volumen de pensiones y hoteles (38,73%), zona esta que podríamos denominar como el epicentro de los inquilinos de la ciudad.

Igualmente poseía el segundo nivel de fábricas (17,41%).

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Hemos asumido que buena parte de esta tipología correspondía a albergues similares a los inquilinatos, denominación que no aparece en las estadísticas. El estudio sobre calidad de vida en los inquilinatos de Bogotá muestra una alta concentración de este tipo en esta zona para la década de los años noventa (Injaviu, 1998).

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urbanos informales y territorio

En tercer lugar, en el anillo que bordea el centro histórico se encuentra, sobre el costado oriental hacia el cerro de Monserrate, la zona IV, Paseo Bolívar - Las Aguas, en la cual se localizaba la zona industrial, aunque con baja cantidad de edificaciones con ese uso pero de alta importancia por la presencia de la fábrica de cerveza Germania, de Rudolf Kohn, la fábrica de botellas Fenicia, la sombrerería Richard y el molino del Boquerón, lugar estratégico por la presencia del caudal del río San Francisco; contaba, también, con una terminal del tranvía. Existía un volumen alto (8,05%) de pensiones y hoteles, o casas de inquilinato17.

El conjunto de estas tres zonas que conforman el núcleo central y sumaban el 67,46% de las edificaciones para inquilinos.

En cuarto lugar, en el borde norte del centro histórico estaba la zona VIII, Independencia - La Perseverancia - Las Nieves - San Diego, zona institucional con presencia de: cuartel del ejército, antiguo panóptico, plaza de Toros, parque de La Independencia y parte del parque Nacional, una proporción alta de fábricas (16,39%) con la presencia de la fábrica de Bavaria y con una alta proporción de pensiones y hoteles (6,92%).

En quinto lugar, correspondiente a la periferia sur-oriental del centro histórico, zona II, Girardot - La María - Primero de Mayo - San Cristóbal - Veinte de Julio, zona de la planta de tratamiento de Vitelma, que tenía una proporción media de fábricas (6,92%) y de pensiones y hoteles (4,83%).

En sexto lugar, en la periferia sur del centro, Zona I, Alquerías de la Fragua - Bravo Páez - Centenario - Claret - Inglés - Restrepo - Santander - Tres Esquinas: zona de expansión de sectores populares con un nivel bajo de fábricas (2,91%), con una cantidad baja de pensiones y hoteles (3,86%).

En el séptimo lugar, en el borde sur-occidental del centro histórico, zona VI, Estación de la Sabana - Paloquemao - Puente Aranda - Ricaurte, zona de las comunicaciones con el río Magdalena con el acceso vial de Honda y la conexión del ferrocarril con los puertos de Honda y Girardot. Contaba con la mayor concentración de asilos y orfanatos (90,6%).

En el octavo lugar, en el borde occidental del centro histórico, zona VII, Cundinamarca - Samper Mendoza - San Façon, zona institucional del cementerio central, campus universitario y estación del Nordeste, poseía la más baja cantidad de pensiones y hoteles (0,32%).

En noveno lugar, en el borde norte intermedio, zona IX, Barro Colorado - La Merced - Marly - Palermo - Quesada - Teusaquillo, zona de expansión de 17

En esta zona se desarrolló la primera operación de reubicación, que llevó a su población a la urbanización El Centenario, modelo de ciudad jardín del proyecto de saneamiento del denominado Paseo Bolívar, diseñado por el arquitecto austriaco Karl Brunner.

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Parte II. Formas

de crecimiento y poblamiento urbano

estratos altos y zona institucional y recreativa, contaba con el parque Nacional, el hipódromo de la calle 53, con un nivel bajo de fábricas (5,93%) y una proporción media de pensiones y hoteles (6,44%).

El anillo que rodeaba el borde del centro histórico contenía el 60,21% de edificios para la población inquilina que sumados a los del núcleo central se tendría un total de 81,31%.

En décimo lugar, en la periferia nor-occidental del centro histórico, zona XI, Baquero - Las Ferias - Estadio Municipal - Popular Modelo - Gaitán - Gutt - San Fernando - Siete de Agosto, zona del estadio Nemesio Camacho y Cementerio de la 68, donde había una proporción baja de pensiones y hoteles (4,51%) En décimo primer lugar, en la periferia norte del centro, zona X, Avenida Chile - Country Club - El Nogal - El Retiro - Quinta Camacho, zona de expansión de estratos altos y ubicación del centro de Chapinero tenía la proporción más baja de pensiones y hoteles (0,5%).

En la década de los años treinta, el año 1938 es reconocido como un momento de la dinámica de la actividad pública por las obras por la celebración del centenario de la ciudad, en el cual se destacaron infraestructuras tales como la ampliación de las líneas del tranvía y la construcción del acueducto moderno de La Regadera Vitelma. Se destacó, también, la actividad de urbanización y de edificación realizada por el sector privado, como muestra está dinámica se lograron identificar 15 empresas urbanizadoras en la ciudad. De otra parte tope, se logró el más alto volumen de suelo dedicado a la producción de barrios obreros que ascendió al 64% del total en 1930 (Jiménez, 2005).

Áreas de inquilinos y servicios públicos En la década de los treinta se produjo un salto cualitativo en el cambio de tecnología con la construcción del embalse de La Regadera y el tratamiento de agua en Vitelma, a partir de lo cual se modernizaron las redes de distribución y en el consumo se fijaron algunas tarifas diferenciales asociadas al valor del inmueble18, sin embargo, debido a que también se contaba con población en extrema pobreza el cubrimiento estaba significativamente por debajo de los cubrimientos nacionales.

La ciudad, en 1938, poseía en el conjunto de sus servicios públicos un retraso frente a las otras principales ciudades del país como Medellín, Barranquilla y Cali. El centro histórico tenía un alto cubrimiento de los servicios públicos: agua (87,15%), luz (94,88%) y alcantarillado (86,98%). Mientras que en la corona que rodeaba el centro histórico había un nivel de cubrimiento diferencial, de tal forma 18

Mediante el Acuerdo 8 de 1939 se crearon 8 rangos con diferencia de valores catastrales entre 1.000 y 40.000 pesos.

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que, mientras el borde oriental alcanzaba un cubrimiento alrededor del 60-70% en los tres servicios, el borde sur estaba en el 70-80%. De otra parte, el borde suroccidental tenía un cubrimiento entre el 75-77% de los tres servicios y el borde occidental tenía un cubrimiento alto entre el 80 y el 84%. En el caso del borde del norte intermedio, éste poseía un cubrimiento del 78-88%. En la periferia el nivel de cubrimientos era más bajo que el conjunto de la ciudad de tal forma tenemos que, mientras la zona de periferia sur-oriental tenía un cubrimiento del 54-64%, en la periferia sur el nivel era aún más bajo, entre el 24 y el 60%. La periferia norte tenía un cubrimiento de 84-85%, mientras que la periferia nor-occidental presentaba un nivel bastante bajo entre el 20-50% de cubrimiento de servicios.

En consecuencia la zona habitada por inquilinos poseía un nivel alto de cubrimiento en los servicios públicos.

Con respecto a los servicios públicos en los municipios vecinos se puede encontrar que la constante era un nivel bajo de cubrimiento de éstos, de tal forma que mientras en Fontibón el cubrimiento era del 50-60%, el de Usaquén era del 30-40%, Suba del 12-17%, Usme estaba entre el 4 y el 8%, Bosa entre el 6 y el 7%, y dramáticamente Engativá lo hacía entre el 1,5 y el 3,5%.

La década de los años cuarenta En esta década se continuaron las reformas de corte liberal. Para 1942 se estableció la Sección de Vivienda Urbana del ICT con estímulo a la construcción de barrios modelos. En el mismo año el Concejo de Bogotá creó la Caja de la Vivienda Popular (CVP) para la construcción de vivienda destinada a trabajadores de bajos ingresos.

En 1943 se creó una ley para expropiar tierra para desarrollar proyectos de interés social. Esta década, que para los arquitectos marcó la introducción de la arquitectura moderna al centro de la ciudad, con el reemplazo de los edificios destruidos durante el Bogotazo, el 9 de abril de 1948, a raíz de la muerte del caudillo del pueblo Jorge Eliécer Gaitán19. La ciudad se vio afectada en la medida de que se destruyó parte substancial de su transporte público, el tranvía, que con su gradual desmonte El Bogotazo afectó unas 52 manzanas del centro. “Es de anotar que los incendios de edificios sobre la carrera 7ª probablemente facilitarán la ampliación de esta vía, pedida desde hace algún tiempo por modernos urbanistas. Claro que consideramos que este crecimiento no se concentrará en el centro, sino también en los inmensos terrenos baldíos que la revista Proa, de la Sociedad Colombiana de Arquitectos, ha señalado como urbanizables en el occidente y en norte de Bogotá” (El Tiempo. “Hubo destrucción, pero la ciudad sigue igual”, 1998: 2C).

Hay que tener en cuenta que esto sobrepasaría los barrios ubicados en los extremos de la ciudad, que hoy son Las Ferias y Puente Aranda en el occidente, Santa Lucía en el sur, Los Laches y Santa

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de crecimiento y poblamiento urbano

iba a desregular la forma de la ciudad con el paso al vehículo automotor público, algo que facilitó la desmembración de la urbanización20.

La década de los años cincuenta En esta década, específicamente en 1954, se presentó el hecho político-administrativo más importante, que fue la creación del Distrito Especial de Bogotá con el que se incorporaron seis municipios con los que se conformó su nueva corona (Usaquén, Suba, Engativá, Fontibón, Bosa y Usme), y con los cuales la ciudad tenía desde antes una relación funcional.

En 1951 se creó el Centro Interamericano de Vivienda y Planeación –Cinva–, que durante dos décadas estuvo a la vanguardia en el desarrollo tecnológico y metodológico, con una visión técnica y asociado a las ciencias humanas y sociales. Un avance fundamental fue la creación de la acción comunal representada en las juntas de acción comunal –JAC– que jugaron un papel importante en los programas de legalización y de mejoramiento barrial. Estas organizaciones aún están vigentes.

La ciudad de 1951 se caracterizó porque su estructura tenía un elemento central, el centro histórico, que, sin embargo, se había expandido considerablemente sobre los ejes más importantes como eran la carrera 7ª, la carretera y futura autopista del Norte, la futura calle 80, el eje avenida Jiménez - Paseo Colón - avenida El Centenario, la avenida Caracas y la carretera al Llano. La forma de crecimiento urbano tuvo, en términos de las licencias, su correspondencia por la dinámica dada, en orden de mayor a menor, de la periferia de la ciudad hacia las áreas centrales.

Esta nueva forma de crecer de la periferia hacia adentro, relacionada con los elementos de comunicación, se conformó, progresivamente, el estadio de la ciudad tentacular.

Inés en el oriente y La Cabrera en el norte, correspondientes, los cuatro primeros, a barrios obreros, y el último, a la urbanización del más alto estrato de la ciudad del momento El día 9 de abril de 1948 estaba programada la reunión de la Conferencia Panamericana para la creación de la Organización de los Estados Americanos (OEA) cuyo impulsor principal fue Alberto Lleras Camargo.

20 “Por causa del incendio de los carros de tranvías y de la cantidad de escombros que tapan la carrera 7 entre calle 8 y la calle 22, estas rutas se modificarán y las que iban a la Plaza de Bolívar tendrán que conformarse con llegar hasta la Plaza de Mercado en la carrera 10.

“Y como los carros del tranvía son menos ahora, consideramos que el gobierno aprovechará para impulsar los modernos buses de gasolina que, con las vías abiertas, pueden llegar hasta apartados barrios como Rionegro, Las Ferias o Santa Lucía” (El Tiempo. “Condenados la chicha y el tranvía”, 1998).

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urbanos informales y territorio

La dinámica de edificación de la década de los cincuenta mostró la existencia de 84.332 viviendas, de las cuales el 88,22% correspondía a la capital y el 11,77% a los municipios vecinos. La situación de tenencia de la vivienda en este momento llegaba a mayores proporciones a favor de la modalidad de inquilinos con un cubrimiento del 55,05% frente a la de propietarios, que ascendían al 41,43%.

La evidencia de un crecimiento sobre la nueva periferia, los municipios vecinos Desde el punto de vista de las edificaciones se encontró un gran dinamismo, si se observa que la ciudad pasó de 36.825 edificaciones, en 1938, a 71.449, en 1951, crecimiento a una tasa del 5,2% anual. Sin embargo, se observa con interés que en el caso de los municipios vecinos, la tasa fue más alta y alcanzó el 7,25%, cuando el conjunto de los seis municipios pasó de un total de 4.265 edificaciones, en 1938, a 10.595 edificaciones, en 1951.

En cuanto a la dinámica habitacional, en 1951 se encontró un crecimiento de la oferta con una tasa relativamente baja del 2,6% anual, sin embargo, en 1951, en el registro de licencias (1.674 unidades de vivienda), se halló una diversidad de oferta residencial clasificada en 5 grupos: habitación obrera (26,9%), habitaciones (0,59%), otras habitaciones (57,52%), apartamentos (19,1%) y mixtas (1,07%).

La habitación obrera En relación con la dinámica habitacional, la tipología de habitación obrera apareció por primera vez mencionada y correspondió a los planos arquitectónicos aprobados por la Oficina de los Planos Obreros de la Secretaría de Obras Públicas21, labor que terminaría en la década de los años noventa con el Acuerdo 6 de 1990.

El crecimiento de periferia se caracterizó por su alta dinámica asociada a ejes regionales y ejes urbanos.

El área más dinámica de la ciudad en términos residenciales (35%) correspondió a la zona de periferia nor-occidental, o zona XI, Baquero - Las Ferias - Estadio Municipal - Popular Modelo - Gaitán - Gutt - San Fernando - Siete de Agosto; allí se concentraron los más altos volúmenes de habitación obrera (47%), otras edificaciones (33%) y apartamentos (25%). La expansión que se realizó sobre el eje de la posterior 21

En 1934 se creó la Oficina de Planificación de Bogotá, adscrita a la Secretaría de Obras Públicas del Municipio de Bogotá. Allí se creó la Sección de Planos Obreros cuya dirección se le encargó al arquitecto Karl Brunner. El acto administrativo de esta creación está firmado por el caudillo liberal Jorge Eliécer Gaitán.

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de crecimiento y poblamiento urbano

calle 80, con predominio de barrios obreros en su extremo, y sobre el área de la avenida Caracas de urbanizaciones residenciales, con el nivel de dotación de infraestructura más bajo, con un cubrimiento de servicios, en su orden, de agua, alcantarillado y luz, entre el 20 y el 49%. Esta zona poseía un alto nivel de talleres (15%).

En segundo lugar, con un volumen alto residencial (16%), se tuvo la periferia suroccidental o zona I, Alquerías de la Fragua - Bravo Páez - Centenario - Claret - Inglés - Restrepo - Santander - Tres Esquinas, con volúmenes importantes de habitación obrera (35%), otras habitaciones (10%), apartamentos (6%), mixtas (28%), y un cubrimiento bajo de servicios públicos que estaba entre el 24 y 60%.

Las dos zonas más dinámicas estaban localizadas en los extremos nor-occidental y sur-occidental, con ellas se empezó a conformar el estadio de ciudad tentacular y se dio el tránsito a la ciudad de los conos, que se armó, en este caso, sobre el eje de la posterior calle 80 y lo que correspondió al cono del Camino a Tunjuelito (avenida Caracas) y el camino de Montes. Allí se concentraron las dos más altas proporciones de habitación obrera (47% y 35% respectivamente). En la zona XI, las categoría de otras habitaciones y apartamentos concentraron la mayor proporción (33 y 25%, respectivamente), mientras que en el caso de la zona I, las otras habitaciones y los apartamentos se hicieron en proporciones bajas (10 y 6%, respectivamente), y la tipología de mixtas estuvo en las más altas proporciones (28%). Igualmente, las condiciones de servicios públicos son las más bajas de la ciudad (20-49% y 24-60%, respectivamente).

En tercer lugar, el borde norte intermedio o zona IX, Barro Colorado - La Merced - Marly - Palermo - Quesada - Teusaquillo, estuvo conformado por áreas nuevas ocupadas por familias pudientes con las denominadas urbanizaciones sanitarias, situación que se reflejó en el volumen de vivienda alto (14,6%), con proporciones significativas de apartamentos (19%), otras habitaciones (15%), mixtas (11%) y una proporción baja de habitación obrera (2%). Su nivel de dotación fue medio, entre el 73 y el 77%.

En cuarto lugar, la periferia norte o zona X, Avenida Chile - Country Club - El Nogal - El Retiro - Quinta Camacho, fue un eje residencial exclusivo de altas especificaciones urbanísticas, con un alto volumen de viviendas (11,1%), apartamentos (15%), otras habitaciones (16%). Tuvo un nivel de dotación de servicios públicos alto, del 84-85%. Contó con bajas proporciones de bancos, oficinas, comercio y pequeña industria (7%).

Estas dos zonas (IX y X), pertenecientes al cono norte, entre la carrera 7ª o carretera central del norte y la avenida Caracas, presentó una similitud en el tipo de edificación de importancia en otras habitaciones (31%) y apartamentos (34%) con un 6% de mixtas en la zona IX y con la ausencia total de habitaciones obreras. Esto deja en claro el comienzo de una segregación socio-espacial por conos que se va a acentuar con el paso del tiempo sobre este cono norte.

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urbanos informales y territorio

En quinto lugar, el borde occidental, zona VII, Cundinamarca - Samper Mendoza - San Façon, tuvo un nivel medio de viviendas (8,8%), y proporciones significativas de habitación obrera (4%), otras habitaciones (11%), apartamentos (13%). Fue importante la presencia de bancos, oficinas, comercio y pequeñas industrias (24%) y talleres (15%), con un nivel de dotación de servicios públicos alto, entre el 80 y el 84%. Esta zona corresponde al área de expansión del núcleo central.

En sexto lugar, el borde sur-occidental, zona VI, Estación de la Sabana - Paloquemao - Puente Aranda - Ricaurte, tuvo un nivel medio de vivienda (5,9%), con proporciones poco significativas de habitación obrera (2%), otras habitaciones (7%) y apartamentos (8%), y proporción importante en mixtas (17%). Las proporciones más importantes fueron de bancos, oficinas, comercio y pequeña industria (28%), talleres (38%) y fábricas (80%) a partir de lo cual se constituyó allí la zona industrial, muy cerca del centro de la ciudad. Poseía un nivel de dotación medio de entre el 71 y el 77%. Este cono se caracterizó por estar destinado a servicios y a la terminal terrestre de automotores y del ferrocarril.

Estas dos zonas (VI y VII), tuvieron de especial que conformaban el eje de las comunicaciones regionales del occidente del país y se conectaban con la costa Atlántica por el río Magdalena por medio del ferrocarril y la carretera de Occidente. Conformaron una unidad con tendencia homogénea en la medida de la presencia, aunque con un bajo nivel, de habitación obrera (6%), otras habitaciones (18%), apartamentos (21%), mixtas (17%). Poseía una alta proporción de bancos, oficina, comercio y pequeña industria (52%), talleres (53%), fábricas (80%), actividades muy acordes con zonas de comercio y productivas.

En séptimo lugar estaba la periferia sur-oriental o zona II, Girardot - La María - Primero de Mayo - San Cristóbal - Veinte de Julio, con un nivel medio de vivienda (4,9%), y una proporción significativa de habitación obrera (8%), otras habitaciones (5%), igualmente de bancos, oficinas, comercio y pequeña industria (7%), talleres (8%), fábricas (20%). Tuvo un nivel de dotación bajo de entre el 54 y el 64%. Esta zona hizo parte de la expansión del núcleo central.

En octavo lugar se encontraba el borde norte o zona VIII, Independencia La Perseverancia - Las Nieves - San Diego, con un nivel bajo de viviendas (3,2%), proporciones bajas de las tipologías de vivienda: habitación obrera (2%), otras habitaciones (3%), apartamentos (8%) e importante mixtas (22%) y un nivel alto de dotación entre el 85 y 87%.

La zona VIII fue el inicio del cono nor-oriental exclusivo pero en esta primera parte se hizo en forma mixta. Contrastó con el cono sur de la zona II que se desarrolló por estratos medios y bajos, pero esta última tuvo un carácter polivalente en la medida de que hubo vivienda y otras actividades de servicios y fabriles.

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Parte II. Formas

de crecimiento y poblamiento urbano

Borde oriental o zona IV, Paseo Bolívar - Las Aguas con un nivel bajo de vivienda (1,1%), tuvo una proporción significativa de tipologías de vivienda: habitaciones (100%), apartamentos (4%) y un nivel bajo de dotación de entre el 58 y 68%.

En décimo lugar el borde sur del centro histórico o zona III Santa Bárbara - San Agustín - La Peña, presentó un nivel bajo de vivienda (0,8%), con una proporción otras habitaciones (1%) apartamentos (3%), mixtas (11%), bancos, oficinas, comercio y pequeña industria (10%) y un nivel medio de dotación entre el 70 y 79%.

Por último, el centro histórico o zona V, La Candelaria - La Catedral - El Príncipe, presentó un nivel muy bajo de vivienda (0,5%) y unas proporciones de otras habitaciones (1%), mixtas (11%) y otras actividades (17%). Con el nivel más alto de dotación entre el 86-94%.

Las zonas III y V contiguas en el área central presentaban similitudes con una baja proporción de viviendas y con importantes unidades de servicios y, finalmente, la zona IV dada su localización extrema en su costado oriental, presentó una baja proporción en términos habitacionales. Sin embargo concentró el 100% de la tipología de habitaciones que correspondió a una figura de inquilinato.

En 1952 se presentaron algunas urbanizaciones como barrios obreros localizados en forma dispersa que dieron la pauta para la expansión de la periferia e incluyeron los municipios vecinos.

Década de los años sesenta Esta década se distinguió por los aportes teóricos y conceptuales, un avance en el conocimiento de los sectores populares en el país.

Así, a finales de la década de los años sesenta se pudo palpar el interés que el tema de la marginalidad había suscitado y cuál era la situación en cuanto a la convergencia de estamentos de la sociedad, en un seminario sobre Urbanización y Marginalidad, organizado por la Asociación Colombiana de Facultades de Medicina, llevado a cabo en Bogotá.

En dicho seminario se resumió el conjunto de estudios realizados en varias ciudades por parte de diversos autores provenientes de diferentes disciplinas y que representaban a las más variadas instituciones tales como: la Asociación Colombiana de Facultades de Medicina, el Centro Colombiano de la Construcción, el Centro Interamericano de la Vivienda y Planeamiento, el Centro de Investigación para el Desarrollo –CID– de la Universidad Nacional, sede Bogotá, centros de investigación de universidades, entidades de gobierno especializadas en vivienda como el ICT y el BCH, Facultades de Medicina, la Universidad del Valle, la Universidad Industrial de Santander, la Facultad de Artes de la Universidad Nacional de Colombia, los 75

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urbanos informales y territorio

departamentos de Arquitectura y Planificación Urbana, las Fuerzas Armadas, el Concejo de Bogotá y un grupo de arquitectos independientes22.

Documentos teóricos de gran valor se produjeron a mediados de la década de los años setenta. Los que fueron adelantados por Emilio Pradilla fijaron las bases para una crítica a las teorías vigentes en el momento, especialmente a la teoría de la marginalidad (Pradilla, 1976a: 70 y Pradilla, 1976b: 5).

Los investigadores Vernez y Valenzuela, se basaron en el trabajo de Ramiro Cardona relacionado con la procedencia urbana de las familias que se ubicaron en barrios de invasión (figura esta que irrumpió fuertemente en esa década, 1960); para plantear, en contraste con la tradición de la propiedad privada en la ciudad, una hipótesis en la que la primera morada de los inmigrantes campesinos a la ciudad no era exclusivamente el centro, sino que se situaban en barrios obreros de décadas anteriores de los años cuarenta23.

Esta hipótesis fue confirmada primero por los datos obtenidos por Wulf Stollbrock, del censo de 1973, en un estudio sobre salud en Bogotá, y posteriormente en la encuesta de hogares de 1980.

En la década de los años sesenta se presentó una dinámica especial cuya característica estuvo asociada al cambio de patrón de crecimiento y la consolidación de la ciudad tentacular, en la cual los recién incorporados municipios (Usme, Bosa, Fontibón, Engativá, Suba y Usaquén) jugaron un papel importante en la conformación de una ciudad en expansión en la que las clases medias y altas y la producción estatal configuraron una nueva ciudad de baja densidad.

Vale la pena anotar aquí la lista de ponencias presentadas en el seminario Urbanización y Marginalidad: El proceso de urbanización en América Latina, del arquitecto Gabriel Andrade Lleras; Urbanización e integración social, del arquitecto Rogelio Salmona; Seminario nacional sobre tugurios, del antropólogo Roberto Pineda, director del Cinva; Migración, urbanización y marginalidad, del arquitecto Ramiro Cardona, director de Estudios Socio-Demográficos, ACFM; Bogotá y el problema del desarrollo, del economista Roberto Arenas, director del CID; Política del ICT para los barrios marginales, del arquitecto Rafael Stevenson, director del Departamento de Planeación del ICT; Estructura y filosofía de un plan de erradicación de tugurios, del coronel Álvaro Valencia Tovar; Proyecto de Acuerdo presentado al Honorable Cabildo de Bogotá, del arquitecto Germán Samper; además, en la plenaria sobre marginalidad participó el arquitecto Humberto Chica, decano de la Facultad de Artes, Universidad Nacional de Colombia.

23 Cardona encontró en las invasiones Juan XXIII y Policarpa Salavarrieta que a la pregunta sobre el tipo de residencia en que vivió por primera vez cuando llegó a Bogotá, el 74,1% de los entrevistados respondió que fue en una pieza o inquilinato, haciendo alusión a su localización en barrios centrales. Invasión a terrenos urbanos, documento en proceso de publicación (Cardona et al., 1969: 69).

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Parte II. Formas

de crecimiento y poblamiento urbano

De otra parte se inició la introducción de un nuevo patrón de alta densidad que progresivamente, en la siguientes tres décadas, se convirtió en la forma dominante de ocupación del suelo con una media y alta densidad, específicamente con el patrón multifamiliar.

El cambio de patrón que surgió de la incorporación de municipios vecinos fue definido por Gabriel Alomar (1980: 125) como el crecimiento por incorporación de otras jurisdicciones, y fue, también, la pauta para el proceso de metropolización tres décadas adelante.

El crecimiento urbano retorna al municipio de Bogotá Con la incorporación de los municipios vecinos, el volumen de edificaciones totales pasó de 82.044 edificaciones en 1951, comprendiendo el municipio de Bogotá y los seis municipios integrados, a un total, para 1964, de 181.166 edificaciones que significó un crecimiento a una tasa anual del 6,28%. Si se toma en forma desagregada, se encuentra que mientras en el período 1961-1964 el municipio de Bogotá poseía 71.449 edificaciones, este volumen se incrementó para 1964 a 164.215 edificaciones con un crecimiento a una tasa del 6,61%, mientras los municipios vecinos crecieron a partir de 10.595 edificaciones en 1951, para alcanzar 16.951 edificaciones en 1964, con un crecimiento de una tasa de 3,68%.

De otra parte si la antigua ciudad de 1951 (cuando Bogotá era un municipio) que tenía 71.449 edificaciones, se compara con la nueva ciudad con características metropolitanas (Bogotá y los seis municipios incorporados), con 181.166 edificaciones, se encuentra una nueva ciudad con una tasa de crecimiento del 7,41% que con el crecimiento de población que para 1951 alcanzó la tasa del 7%, se confirma una ciudad con pérdida de densidad neta.

Según los párrafos anteriores queda claro que la tasa de crecimiento de la Bogotá municipio, en el período 1651-1964 fue mucho más alta (6,61%) que la reportada en el crecimiento de los municipios vecinos (3,68%). Hecho que significó un inicio de la consolidación y compactación a partir de la ciudad central y en menor medida de expansión sobre los municipios vecinos.

De otra parte, la dinámica de oferta de vivienda se aceleró considerablemente si se tiene en cuenta que: las viviendas ofertadas en 1951 ascendían a 1.674, ya para 1964 la oferta había ascendido a 8.331 unidades de vivienda a una tasa de 13,13% que superó considerablemente la tasa de crecimiento poblacional que en el período de 1951-1964 fue del 7,2%, y superó, igualmente, la tasa del crecimiento de consumo de suelo, que para el período 1960-1966 llegó al 7,66%. Hipotéticamente estos datos mostrarían un aumento de la densidad general que para ese momento había alcanzando los 247 hab/ ha neta en la ciudad de Bogotá, D.E. 77

Procesos

urbanos informales y territorio

En la medida en que las áreas del municipio de Bogotá fueron divididas, en 1972, a partir de una nueva concepción de alcaldías menores (13) se utilizará la división que se ha venido usando hasta ahora, a la cual se le agregarán las seis municipalidades incorporadas (imagen No. 2).

Imagen No. 2. Bogotá, D.E., conformada por siete municipios.

Fuente: DANE. Anuario Estadístico del Distrito Especial de Bogotá, 1964.

Plano base, Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

En primer lugar se encuentra que las tres zonas más dinámicas en la actividad residencial que para 1964 se ofertaban en una cantidad de 8.331unidades, están localizadas en las zonas periféricas del antiguo municipio de Bogotá en su orden: la zona XI, Baquero - Las Ferias - Estadio Municipal - Popular Modelo - Gaitán - Gutt - San Fernando - Siete de Agosto (18,56%), que paralelamente ofertaba un volumen bajo de oficinas y bodegas (1,41%), almacenes y similares (9,68%) y un alto porcentaje de educacionales (3 unidades); la zona I, Alquerías de La Fragua- Bravo Páez - Centenario - Claret - Inglés - Restrepo - Santander - Tres Esquinas - Lucero - Ospina Pérez - Santa Isabel (15,76%), en la misma forma se ofertaba un mínimo de industrias (1,75%), ofi78

Parte II. Formas

de crecimiento y poblamiento urbano

cinas y bodegas (1,41%), almacenes y similares (3,23%) y la proporción alta de sociales y recreacionales (66,67%); la zona VI, Estación de la Sabana - Paloquemao - Puente Aranda - Ricaurte - Granjas de Techo - Veraguas (9,61%), de la misma manera contaba con una oferta de industrias (68,42%), oficinas y bodegas (49,30%), almacenes y similares (16,13%), religiosas (50%), educacionales (10%), administrativos (1 unidad); y la zona VII Cundinamarca - Samper Mendoza - San Façon - Montevideo - Modelia Federman - Quinta Paredes (8,09%), paralelamente se ofertaban los usos industriales (26,32%), oficinas y bodegas (26,76%), almacenes y similares (4,84%), administrativos (1 unidad); su proporción en conjunto sumaría el 52,02% de actividad residencial.

Como se puede apreciar las zonas VI y VII del corredor de la avenida Jiménez, tenían actividades complementarias de oficinas, almacenes y similares, religiosas, educacionales y administrativas, al igual que en la zona I había oficinas, almacenes y un gran emplazamiento de sociales y recreacionales. Allí queda definida la nueva área industrial de la ciudad con su dinámica que alcanzó la contundente proporción del 94,74% de las licencias aprobadas, abandonando definitivamente el área central y sus zonas vecinas.

En segundo lugar se tiene que la participación de los municipios de Engativá (8,64%) y Suba (6,24%), con una menor proporción, concentraban el 14,88% de las viviendas ofertadas. En el caso de Suba paralelamente se ofrecían educacionales (3 unidades).

Se puede encontrar que la distribución porcentual de las actividades se hizo en ese momento de una forma mucho más repartida, a diferencia de los períodos anteriores en que había una concentración muy clara.

En tercer lugar, se tienen, con una proporción importante (16,69%), las zonas X, Avenida Chile - Country Club - El Nogal - El Retiro - Quinta Camacho (5,62%), igualmente ofrece oficinas y bodegas (5,63%), almacenes y similares (22,68%), sociales y recreacionales (1 unidad); la zona II, Girardot - La María - Primero de Mayo - San Cristóbal - Veinte de Julio - Altamira - Gustavo Restrepo - Las Colinas - Country Sur - La Victoria - Ramajal (5,58%), paralelamente oficinas y similares (1,61%), religiosas (1 unidad), educacionales (1 unidad); la zona IX, Barro Colorado - La Merced - Marly - Palermo - Quesada - Teusaquillo - Pardo Rubio (5,49%), igualmente con oficinas y bodegas (1,41%), almacenes y similares (4,84%), educacionales (1 unidad).

En cuarto lugar, se tiene la importante proporción del 16,69% de oferta de vivienda, localizada en el costado oriental, en las periferias sur y norte, correspondiente a tres zonas: la zona X, Avenida Chile - Country Club - El Nogal - El Retiro Quinta Camacho (5,62%); la zona II, Girardot - La María - Primero de Mayo - San Cristóbal - Veinte de Julio - Altamira - Gustavo Restrepo - Las Colinas - Country Sur - La Victoria - Ramajal (5,58%) y la zona IX, Barro Colorado - La Merced Marly - Palermo - Quesada - Teusaquillo - Pardo Rubio (5,49%).

En quinto lugar, se localiza una proporción media de oferta de vivienda (12,51%) en las siguientes localidades: Bosa (4,87%), industria (1 unidad), oficinas y bodegas 79

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(4,23%); Usaquén (4,77%), industrias (1 unidad); Fontibón (2,87%) industrias (1 unidad). Aquí se puede observar que una proporción importante del 33,63% de la oferta de vivienda se concentraba en los municipios recién incorporados.

Finalmente, con una proporción menor (3,25%), se encuentra el bloque del área central: la zona VIII, Independencia - La Perseverancia - Las Nieves - San Diego Bosque Izquierdo - San Martín (1,75%), con oficinas y bodegas (7,04%), almacenes y similares (12,90%), administrativos (1 unidad); la zona V, Candelaria - La Catedral - El Príncipe - (5,64%), de la misma manera, con oficinas y bodegas (2,82%), almacenes y similares (14,52%); la zona III, Santa Bárbara - San Agustín - La Peña (3,64%), con almacenes y similares (3,23%); y la zona IV, Paseo Bolívar - Las Aguas (4,22%).

Patrones residenciales en la década de los años sesenta En la década de los años sesenta se puede apreciar un balance de los diferentes patrones residenciales en la ciudad de Bogotá en la cual se pueden encontrar: patrones de alta densidad con edificios de mediana altura, de 4 pisos, desarrollados en predios contiguos, como los que se encuentran en la carrera 15 y el antiguo barrio Sears (hoy Galerías); patrones de baja densidad, de comienzos de los cincuenta y especialmente de los sesenta que siguen pautas de la Ciudad Jardín, con presencia de espacios públicos, como el Park Way, parques públicos propios de las cesiones en cada urbanización en lotes amplios de proporciones de 20x30 para un área alrededor de los 600 metros cuadrados, el caso del Chicó Norte, con 31 hab/ha; patrones estatales de mediana densidad, como la urbanización Quiroga, con 339 hab/ha y Ciudad Techo con una densidad inicial de 143 hab/ha, que se incrementó en el tiempo; patrones de barrios obreros de alta densidad, de la década de los treinta como Las Ferias, con 316 hab/ha; el Inglés, con 293 hab/ ha; Benjamín Herrera, con 701 hab/ha o La Perseverancia, de 1970, con 797 hab/ha, barrios con una innegable presencia del hacinamiento; patrones republicanos de alta densidad, localizados alrededor del centro histórico con presencia de familias inquilinas, en algunos casos eran 15 las familias hospedadas por piezas que compartían los servicios de cocina y agua; los casos de Las Cruces (586 hab/ha), Santa Bárbara (584 hab/ha) y La Concordia (818 hab/ha). Densidades similares fueron encontradas en el centro histórico de la ciudad de Barcelona, España, 800 hab/ha (Alberto Serratosa)24, y en los patrones de ciudad jardín de baja densidad en Teusaquillo, con 137 hab/ha.

24

Referencia que hizo Alberto Serratosa sobre estudio de Idelfonso Cerdà, dedicado a las densidades de manzanas en el centro histórico de Barcelona en 1870 en el área medieval insalubre.

En el Seminario Exposición de Cerdà, Museo de Arquitectura, Facultad de Artes. Universidad Nacional, mayo de 1998.

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de crecimiento y poblamiento urbano

En la década de los años sesenta se pudo ver la transición de urbanizaciones de alto consumo de suelo urbano para los estratos medios y altos (casa californiana); la introducción de un nuevo patrón de edificaciones en altura en áreas de rehabilitación en barrios de altas especificaciones de espacio público y lotes privados, y de otra parte, la introducción de las urbanizaciones de bloques utilizando supermanzanas, denominados también agrupaciones cerradas que se generalizaron en las siguientes décadas.

Década de los años setenta Estructura de la tenencia de la vivienda y estratificación Al desagregar substancialmente el número de rangos de ingresos (18 rangos) de la población de Bogotá, se encuentra que en la medida en que se asciende en el rango de ingresos de las familias crece el número de propietarios y, complementariamente, en la medida en que se desciende en el rango de ingresos desciende también el número de familias propietarias y aumenta la condición de arrendatarios y, específicamente, el número de familias inquilinas. Esta situación se presenta dentro de un gradiente en el que las familias van aumentando en número en la medida en que se desciende en los ingresos.

Cambios en los patrones arquitectónicos Al respecto, podemos ver en la estructura de la aprobación de licencias que, mientras en 1979 presentaban las proporciones de 52% de viviendas unifamiliares frente al 19% de multifamiliares y 28% de bifamiliares, para el final de la década, en 1979, la estructura se invierte para mostrar proporciones de vivienda unifamiliares reduciéndose al 29% frente al incremento de multifamiliares con el 38% y en el nivel intermedio las unidades bifamiliares con el 32%.

Década de los ochenta Es en la década de los ochenta cuando el volumen de familias arrendatarias de vivienda de inquilinato ascendió a 35.668, localizadas en las 38 comunas de la ciudad, y se encontró una nueva estructura múltiple frente a aquélla de 1938 que era monocéntrica. La estructura múltiple presenta en cada uno de los nuevos epicentros características urbanas y arquitectónicas diferenciables.

Nueva estructura urbana en las áreas de inquilinos En primer lugar, se encontró una centralidad mayor en áreas compactas de la comuna 12, Inglés - Bravo Páez, con características de área urbana, de alta densidad, que 81

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concentraba la mayor cantidad de 3.578 hogares en condición de arrendatarios que significaban el 10,03% de los hogares de la ciudad en esta condición, en áreas correspondientes a barrios obreros de 1930 y 1938, entre los cuales se encontraba el barrio Centenario (Lancheros, 2006). Desagregando aún más la información se encontraron allí otros barrios, como el Libertador, Bravo Páez, Inglés y Claret, barrios con dimensiones prediales relativamente grandes.

Imagen No. 3. Familias arrendatarias en vivienda de inquilinato según comunas

Fuente: Elaboración sobre DANE (1981). Encuesta Nacional de Hogares 30.

En segundo lugar, se tiene que la comuna 10, Meissen - La Picota - Usme, conformada por áreas dispersas al sur extremo de la ciudad de gran extensión, concentraba un volumen de 3.544 hogares en condición de arrendatarios que significaban el 9,94% de los hogares de la ciudad en esta condición. Estos hogares se ubicaban en barrios clandestinos de décadas más recientes, años sesenta y setenta, entre los cuales se encuentra la invasión de Las Colinas; la tipología predial de estos barrios se reducía a lotes de aproximadamente 6 a 7 metros de frente por 12 a 15 metros de fondo.

Los barrios populares se iniciaban muy precariamente, pero en la medida en que se iban legalizando y obteniendo sus servicios públicos, construían una escuela o puesto de salud y las viviendas incorporaban espacios o alcobas nuevos, es decir, 82

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en la medida en que maduraban comenzaban a cumplir un rol de pequeñas centralidades, y con la llegada del servicio de transporte público se convertían en áreas receptoras de inquilinos pobres. Aquí se establece una relación muy interesante que es la solidaridad entre barrios de propietarios pobres e inquilinos pobres.

Al igual que las anteriores, se presentaban áreas menores, como San Cristóbal, con volúmenes de 766 hogares arrendatarios que significaban el 2,15% de los hogares de la ciudad, así como Suba - Tibabuyes - Rincón, con 320 hogares en condición de arrendatarios que eran el 0,90% de la ciudad y constituían mínimas centralidades que se incorporaron a través de la legalización de barrios. Estos procesos de legalización se lograron con de la participación de las juntas de acción comunal –JAC–. En las jornadas de legalización en la década de los ochenta se lograron incorporar al Catastro Distrital cerca de 37.000 predios por iniciativa y organización de las JAC (DAPD, 1983)25.

En tercer lugar se encuentra una centralidad de fuerte presencia de inquilinos en Áreas Compactas de Proyectos Estatales ICT, en la comuna 31, Engativá - Bachué, al nor-occidente de la ciudad, en la que se concentraba el cuarto mayor volumen, con 2.563 hogares en condición de arrendatarios en este tipo de vivienda estatal que significaban el 7,19% de los hogares de la ciudad en esta condición. Entre las urbanizaciones de referencia están: Bachué, Garcés Navas y Minuto de Dios. En la misma zona amplia, en 1973, en los denominados barrios obreros de El Boyacá, El Real y Santa Helenita, se encontraron inquilinos que compartían baño y cocina. El patrón aquí era bien distinto, con transformaciones fuertes de las viviendas sobre los modelos entregados. En el costado sur-occidental en Kennedy, reportaron destrucción del 80% de la vivienda inicial y 1,5 veces en reconstrucción sobre la vivienda original (Jiménez, 1972).

En cuarto lugar, se encuentra en el área central compacta del centro histórico una significativa presencia aún en cantidad de 3.162 familias e inquilinos que significaban el 8,89% de las familias arrendatarias en esta condición, población que fue diezmada por la política de renovación urbana Nueva Santafé del BCH, en 1980, de la cual fueron expulsadas las familias inquilinas de 6 manzanas de la zona de Santa Bárbara. Cabe recordar que en la política trazada de renovación urbana del área central (CID y Universidad Nacional de Colombia, 1969), se recomendaba la reubicación de estas familias a un proyecto nuevo fijado dentro de la misma política. Esta operación de renovación urbana, 25

“En la Universidad Nacional nacieron las Juntas de Acción Comunal. Según la Confederación Nacional de Juntas de Acción Comunal, en Colombia hay cerca de 50.000 organizaciones de este tipo y 870 asociaciones municipales”. En entrevista a Orlando Fals Borda a raíz de la entrega de los premios Malinowski, que le concedió la Sociedad de Antropología de Norteamérica y el premio Diskin, concedido por Latinoamerican Studies Asociation –Lasa– al sociólogo por su trabajo con la metodología Investigación Acción Participación –IAP–. Unimedios (Barragán y Duarte, 2007: 3-4).

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además de convertirse en un hito de la arbitrariedad, socialmente hablando, produjo el proceso más acelerado de pérdida de población en cantidad de aproximadamente 12.000 personas como se constató en Encuesta de Hogares de198126.

En estudio reciente realizado sobre la zona (barrios Egipto, la Concordia, La Candelaria, Belén y las Cruces), se encontró bajos atributos de habitabilidad como son: higiene, protección, privacidad, comodidad-funcionalidad y seguridad en la tenencia, exceptuando el atributo de localización (Injaviu, 1998).

Década de los años noventa En una nueva interpretación de la vivienda de inquilinos, en la década de los noventa, se encuentra que en estudios realizados por Alan Gilbert en América Latina (Gilbert, 1993), se diferencian los tipos de tenencia en tres grupos: los propietarios, los inquilinos y los allegados. En referencia a preferencias de tenencia este investigador encontró que la mayoría de los inquilinos deseaban ser propietarios. En Santiago, el 86%, en Caracas se elevaba a 94% y solo en ciudad de México la preferencia era menos marcada, con un 58%. El alquiler en las tres ciudades a menudo equivalía en términos de seguridad a tener casa propia, pues los inquilinos no están luchando constantemente contra el desalojo27.

Gilbert deja ver que en ciertos estadios avanzados de la metropolización, el interés por adquirir casa propia en la periferia va perdiendo importancia, especialmente en los inquilinos de las áreas centrales a pesar de vivir en condiciones de hacinamiento, debido a que los inquilinos gozan de los servicios públicos y una mudanza a la periferia lejana altera sus redes sociales.

Migrantes e inquilinos en la metrópoli conurbada En un estudio de movilidad de la población del área metropolitana de Bogotá, María Cristina Hoyos se refiere a un grupo de entrevistados que argumentó que la difícil situación del campo y el endeudamiento del campesino para la realización de sus labores agrícolas fueron su motivo para migrar hacia la ciudad. De otra parte, muestra que Buena parte de esta población de inquilinos erradicada fueron a conformar nuevos barrios clandestinos, uno de ellos La Libertad, en la localidad de Bosa, a 14 kilómetros de su antigua morada.

27 Esta situación empezó a desvirtuarse a raíz del terremoto, en Ciudad de México, del 17 de septiembre de 1986, en el que se destruyó un significativo stock de vecindades del centro. En el caso de Bogotá por una operación de renovación urbana que buscaba seguridad alrededor de la nueva casa presidencial.

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las familias antes de llegar a ser propietarias en un barrio de la periferia de invasión o clandestino, pasan por múltiples lugares o sectores en condición de arrendatarias, y que los lugares de vivienda en barrios consolidados se convierten en las opciones para el ofrecimiento de arriendo para estos inquilinos. Además, el sitio de llegada se convierte en determinante para la futura movilización dentro de la ciudad pues los inquilinos buscarán comprar en un lugar cercano a ese sitio original.

De otra parte detecta que los movimientos migratorios responden principalmente a estrategias de las familias y no tanto a decisiones individuales.

Por otro lado, resalta las diferencias entre los migrantes de dos municipios vecinos a Bogotá; en el caso de Soacha (Dureau, 2002), las personas son atraídas por Bogotá pero tienen la opción de alojarse en Soacha, mientras que en el caso de Madrid la posibilidad de empleo recoge una población campesina que no tiene expectativas en la gran ciudad, y trabajan en labores de la industria de la floricultura. Los municipios de Soacha, Madrid y Chía, los dos primeros pobres y el tercero rico, hacen parte de la nueva corona en la extraperiferia de Bogotá, D.C. En el caso de Chía, comenta Hoyos (1998), las familias buscan viviendas menos costosas y con mejores condiciones de espacio libre para recreación y seguridad.

Primera década del siglo xxi Un estudio del Sisbén, del Departamento Administrativo de Planeación Distrital –DAPD–, reveló la cifra de que en Bogotá hay 597.421 personas como inquilinos que pagan alquiler de un cuarto en una casa o apartamento. Dada la situación económica de pobreza de este grupo socio-económico de inquilinos, el Distrito ha creado el estrato 0 con el fin de facilitar la inscripción al Sisbén. Es importante ver que en las políticas públicas no es frecuente tener en cuenta el tema de los inquilinos (Documento Conpes 3305, 2004), sin embargo, con algunas excepciones, en 1971 el Distrito Especial planteó una política de mejoramiento integral en los cuales se incluían el mejoramiento de los inquilinatos (DAPD, Ponencia IX Congreso de Municipalidades, Pasto, febrero 1971). Igualmente en la política fijada al final de la década de los sesenta con una visión integral del desarrollo urbano en el tema de alojamiento se incluyó el mejoramiento de las casas de inquilinato (CID y UN, 1969).

Conclusiones En la década de los treinta se crearon las bases para el manejo de los barrios populares así como los lineamientos para la producción de la vivienda de interés social bajo la concepción del Estado benefactor, en el tránsito de la ciudad lineal de comienzos de siglo a la ciudad de arco, en el que el patrón de barrios obreros se dio en los ex85

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tremos de los bordes nor-occidental y sur-occidental, como nuevos espacios fuera del área central, con conformaciones de tipo residencial sin las facilidades urbanas; estas áreas se dieron dentro de la lógica de ocupar los terrenos más extremos de la ciudad, condicionados por la naturaleza, con predominio de sobre suelo privado.

Aunque existía la definición de tarifas diferenciales basadas en el valor catastral, la ciudad estaba por debajo del cubrimiento de los servicios públicos, especialmente el agua, frente a otras ciudades, como Medellín, Cali y Barranquilla. La dotación más alta correspondía al área central donde se concentraban las edificaciones de inquilinato, y el más bajo cubrimiento era el correspondiente a los extremos nor-occidental y sur occidental en los barrios obreros resientes.

En la década de los cincuenta la proporción de inquilinos alcanzó el 55,05% en una ciudad en el que el crecimiento inmobiliario logró un nivel alto, 7,25%, que se dio con la formación de la segunda corona, con la adición de los seis municipios vecinos a la capital, frente al 5,2% que había logrado el municipio de Bogotá. La dinámica inmobiliaria de 1951, incluyó la figura nueva de la habitación obrera registrada en la Oficina de Planos Obreros, con proporciones del 47% y el 35% en los extremos nor-occidental y sur-occidental, respectivamente, en lugares de barrios obreros ya establecidos que correspondían a la ciudad tentacular.

Un hecho importante significó la creación de las juntas de acción comunal –JAC– que más adelante serían las protagonistas de la legalización de barrios de origen clandestino y del mejoramiento de barrios. Es conocida la resistencia desarrollada por las juntas del oriente de la ciudad, que se enfrentaron al proyecto de la avenida de los Cerros de altas especificaciones, que además de implicar el desalojo de un significativo número de familias para dar paso a la obra, los beneficios serían aprovechados por estratos superiores, que se llevaban el 70% de la inversión en un conjunto de obras (salud, educación, bienestar, acueductos y alcantarillados, vías, vivienda de interés social y apoyo a la capacitación de maestros). Las juntas lograron reversar el proyecto con el reemplazo de la suntuosa obra por varios circuitos viales de conexión interna de sus barrios que redujeron la inversión a la mitad mediante la canalización de esos dineros a servicios prioritarios y de de más impacto28. En experiencias posteriores de participación las JAC jugaron un papel importante29.

La década de los sesenta se distinguió por los aportes conceptuales, un avance en el conocimiento de los sectores populares en el país. La academia, las instituciones Programa Integrado de Desarrollo Urbano de la Zona Oriental de Bogotá – Piduzob–, BID. 1972.

Un líder comunal comentaba: Obras con Saldo Pedagógico fue el rescate de la credibilidad de la comunidad en las Juntas de Acción Comunal; que habían adquirido experiencia en contratación y que antes les daba miedo contratar. Además que este tipo de proyectos la plata no se puede perder porque la comunidad está ahí, con los ojos abiertos (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2006: 30).

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gubernamentales, las fuerzas armadas, los cuerpos colegiados municipales convergieron en un proyecto común30. En este período se acelera el drenaje de inquilinos a otras áreas de la ciudad en el nuevo estadio de la ciudad de los conos. Localizados en extremos distantes e incomunicados con sus vecinos de otros ejes. De otra parte la consolidación se da a partir de conos formados entre los ejes tentaculares, con marcada diferencia ión de estratos sociales especialmente en el cono nororiental.

En la década de los años setenta se destacaron los aportes teóricos31 y los hallazgos empíricos que identificaban la existencia de una estructura nueva de localización de los inquilinos en la ciudad, la estructura de orden polinuclear, mientras se abandonaba aquella estructura mononuclear de la década de los treinta.

En la década de los ochenta quedó develada la estructura polinuclear en la localización de familias inquilinas en la que se destacan cuatro comunas (Inglés - Bravo Páez, Meissen - Usme, Centro Histórico - La Candelaria y Engativá - Bachué) tres de la ciudad de los conos y el centro histórico.

En la década de los noventa se disminuyó el interés por la búsqueda de lote en propiedad, en barrios periféricos, como única opción de alojamiento, y se ampliaron otras alternativas como inquilinos, o bien en los barrios de origen clandestino de las décadas de los sesenta y setenta, o bien en la oferta de parte de las viviendas entregadas por las entidades oficiales en la modalidad de vivienda compartida, de la misma manera nuevas ofertas en los municipios de la tercera corona en el extrarradio de la metrópoli conurbada o la ofrecida tradicionalmente en el centro de la ciudad; estas opciones surgieron en los procesos de metropolización avanzada.

En la primera década del siglo XXI se multiplicaron las opciones desarrolladas en la década de los años noventa con un desarrollo sobre los municipios del extrarradio de la capital con el mejoramiento progresivo de las comunicaciones. Igualmente, cobró gran interés en las políticas la producción de vivienda nueva, dejando de lado los procesos dados en la reproducción del espacio construido simiente fundamental de las áreas de inquilinos donde se asienta la proporción más alta de la población que compone los varios rangos en que están constituidas las familias de los bajos ingresos.

La Asociación Colombiana de Facultades de Medicina convocó a un foro sobre el tema de marginalidad al final de la década de los sesenta.

31 Aportes con diferentes enfoques pero, en especial, el materialismo histórico y la teoría de la marginalidad; el primero tuvo su desarrollo en el marco teórico con autores como Emilio Pradilla, Samuel Jaramillo, Humberto Molina y otros, y el segundo, con autores como Ramiro Cardona, Jaime Valenzuela y George Vernez, quienes tomaron cierta posición frente a la teoría teniendo acogida en las oficinas de planificación en el ámbito nacional como distrital y municipal. Los documentos escritos por John Turner en la década de los años setenta tuvieron una gran acogida en las universidades y sobre todo en los entes gubernamentales de planeación.

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DOCUMENTO CONPES 3305 (agosto 23, 2004). Lineamientos para optimizar la política de desarrollo urbano.

GIL SIERRA, Mauricio (1996). Informe estadístico. La densidad en los barrios Bogotá en 1981. Elaboración para el curso Crecimiento Urbano. Facultad de Artes, Carrera de Arquitectura, Bogotá, primer semestre de 1994.

RIVERA PÁEZ, Jorge Alberto (2007). El Primer estatuto de la acción comunal en Bogotá, 1959; o la institucionalización de la acción pública frente a procesos urbanos informales.

Ponencia para el Seminario Internacional Procesos Urbanos Informales. Bogotá, octubre-noviembre 2007.

91

Las

m a n za n a s c o r p o r a t i va s m á s a p e t e c i d a s del

D i s t r i t o C a p i ta l

Carlos Roberto Peña Barrera Investigador Universidad Nacional de Colombia

“Yo mismo nunca miro realmente el paisaje. Siento su transformación continua, de día y de noche, en el gran ir y venir de las estaciones” (Heidegger, 1963)

Imagen 1

Imagen 2

Imagen 1. Valla que anuncia proyecto como “Oficinas Corporativas” Imagen 2. Proyecto lote 3. (ver mapa 3) Imagen 3. Proyecto lote 18. (ver mapa 3)

93

Imagen 3

Procesos

urbanos informales y territorio

Introducción Hablar de inmuebles corporativos en el Distrito Capital es algo nuevo entre el común denominador de los ciudadanos (ver imagen 1). Este término se empezó a acuñar primero y especialmente entre el sector inmobiliario y de finca raíz porque quienes los ocupan son personas jurídicas o entidades comerciales reconocidas en el ámbito legal, tanto local como nacional e internacional. En este sentido, referirse a entidades financieras, ONG, organizaciones distritales y nacionales, firmas consultoras, grandes empresas y similares es sinónimo de edificios inteligentes, altas especificaciones, seguridad y exclusividad.

Por otra parte, los “mutantes” planes de ordenamiento territorial –POT– han dispuesto cada vez con más detalle la sectorización de ciertos usos del suelo con base en los planes de desarrollo nacional y distrital. Para el caso de inmuebles corporativos, el fuerte del asunto es localizarlos solo en ciertas partes de la ciudad, para evitar que se desarrollen en cualquier parte como lo permitía la antigua ley (Acuerdo 6 de 1990). Estos sitios guardan similares características: vías arterias, lejos de barrios exclusivamente residenciales y suburbanos (o de expansión), pero cercano a centros comerciales, hoteles y restaurantes, y no muy lejos de terminales terrestres y de aeropuertos (para el caso de Bogotá solo uno, El Dorado). Todo este revolucionario proceso ha provocado que los precios de la tierra suban demasiado y que el metro cuadrado de construcción en venta y renta solo sea privilegio de pocas personas.

Entretanto, desde el punto de vista económico, han llegado al Distrito Capital innumerables firmas de finca raíz, que ofrecen productos y servicios nacional e internacionalmente con el fin de expandirse, fusionarse o comprar otras de su ramo. Esta inmigración de nuevas personas naturales y jurídicas ha obligado a que se especialicen los desarrolladores, constructores e inmobiliarios nacionales en nuevas formas y maneras de abordar y dar solución a las necesidades de estos particulares clientes. Entonces hablar de edificios inteligentes, representación exclusiva de clientes y construcciones a la medida, es entrar al “mundo” de los grandes negocios y servicios especializados.

En otras palabras, es el punto “blanco” entre el paisaje “negro” de la ciudad: son gran cantidad de encorbatados; 4X4 con vidrios polarizados y carrocería blindada que van y vienen a las horas pico; “guachimanes” con perros intimidantes; cámaras que filman desde la esquina menos pensada; ejecutivas –y no precisamente las busetas– 90-6090, que son naturales-postizas; y mucho “fashion” y “gourmet”. Sin embargo, y gracias a Dios, también están los vendedores ambulantes, emboladores, los “todo-rico” (los que venden desde empanadas hasta chicles a los “encorbatados” y “ejecutivas”) y muchos pero muchos “rusos”, más conocidos como obreros, que levantan esos grandes edificios donde quizá jamás vuelvan a estar después de que ya son negociados todas las oficinas, consultorios y locales comerciales.

94

Parte II. Formas

de crecimiento y poblamiento urbano

En suma, lo que pretende este artículo es aproximarse, a modo de radiografía y desde una perspectiva que analiza los aspectos urbano, social y económico, a lo que es la dinámica inmobiliaria corporativa de una de las zonas más apetecidas y desarrolladas de la ciudad: el triángulo urbano de los $2.000 dólares (exactamente $2.227 US)32 el metro cuadrado de construcción.

Descripción del lugar Imagen 4.

Editada por el autor con base en una fotografía satelital de Google Earth.

Se encuentra en el norte del Distrito Capital, en la localidad de Chapinero, en la UPZ 97 (Chicó-Lago) y comprendido entre la avenida carrera 13 (autopista Norte o Paseo de los Libertadores) en sentido norte-sur, la diagonal 92 (avenida Laureano Gómez) en sentido noroccidente-nororiente, y la avenida calle 100 (avenida Carlos Lleras Restrepo) en sentido oriente-occidente. Este demandado triángulo urbano hace parte del barrio Chicó Norte III Sector y está colindado por los siguientes barrios: por el norte, Santa Bibiana; por el oriente, Chicó Norte II Sector; por el suroriente, Chicó 32

Tasa representativa del mercado (TRM) para abril de 2008: $1.796 pesos.

95

Procesos

urbanos informales y territorio

Norte; y por el occidente, La Castellana. Son treinta manzanas catastrales las que conforman esta área, y ocho los parques públicos y sin cerramiento alguno. Se destacan varios edificios (principalmente sobre las vías principales o arterias), muchísimos nuevos proyectos (propiedad horizontal) en planos y en obra (residenciales, corporativos y consultorios), embajadas, jardines infantiles, casas residenciales, hoteles, locales comerciales, supermercados, funerarias, restaurantes, clínicas, entre otros. Además, según análisis cartográficos de estratificación socio-económica33, el 95% se clasifica en el estrato 6 y el restante en el 5.

Normatividad: ¿qué cambios ocurrieron?

Imagen 5

Imagen 6

Imagen 7

Imagen 5. Señal habitual en la zona.

Imagen 6. Proyecto lote 21 al fondo (ver mapa 3). En primer plano, una casa con aviso: “No se vende, permuta, arrienda”.

Imagen 7. “Todo rico” y obreros a pleno mediodía en proyecto lote 4.

A través de los años, Bogotá ha sentido una transformación considerable debido al Plan de Ordenamiento Territorial34 –POT–. Con el inicio de la reglamentación de

“La estratificación socioeconómica es el instrumento técnico que permite clasificar la población de los municipios y distritos del país, a través de las viviendas y su entorno, en estratos o grupos socioeconómicos diferentes” (DANE: 2009). Estos grupos se clasifican desde el 1, que es para la población menos favocerida o pobre, hasta el 6, para los “ricos”.

34 Todo este trayecto empezó con el Acuerdo 30 de 1961 (que establece el procedimiento para la aprobación de los planos relacionados con la lotificación en el área del Distrito y se reglamenta la habitabilidad de las mismos); luego, con el Acuerdo 65 de 1967 (que señala las normas y el procedimiento que deben cumplirse para urbanizar terrenos en el área del Distrito Especial de Bogotá); después con el Acuerdo 7 de 1979 (que define el plan general de desarrollo integrado y adopta políticas y normas sobre el uso de la tierra en el Distrito Especial de Bogotá); posteriormente el Acuerdo 6 de 1990 (que adopta el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá); y prácticamente este trabajo de planeamiento se configura en rigor con el 33

96

Parte II. Formas

de crecimiento y poblamiento urbano

las unidades de planeamiento zonal –UPZ–, que son de alguna forma planes de ordenamiento más detallados en áreas que son menores a las localidades pero mayores a los barrios, las manzanas catastrales, predio a predio, empezaron a ser detalladas en su uso del suelo y su edificabilidad. Hasta finales de 2007 se han reglamentado 89 UPZ, entre las que está la UPZ 98 (Chicó-Lago-Refugio). Ésta se reglamentó inicialmente el 20 de marzo con el Decreto Distrital 75 de 2003. Sin embargo, gran parte de las disposiciones contenidas en dicha norma fueron modificadas a través de una revisión hecha por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital –DAPD–, en la que participó la ciudadanía. De modo se volvió a reglamentar el 14 de febrero de 2007 cuando se expidió el Decreto Distrital 59 de 2007. En general, lo que se modificó en cuanto a sectores normativos fueron sus límites: delimitación cartográfica hasta la frontera occidental de la franja de adecuación de la Resolución 463 de 2005 del Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial35; delimitación de los sectores 1 y 4 a la altura de la calle 96 con el fin de controlar el comercio empresarial de la carrera 1136; delimitación de los usos del subsector 3-II del costado oriental de la carrera 15 y de los sectores normativos 4 y 9 en cuanto a bares y discotecas de la Zona Rosa37; actualización del régimen de usos según un anexo al Decreto 469 de 2003 y el Decreto 159 de 200438. Ahora bien, en cuanto al área objeto de estudio y en relación con los usos del suelo, se identificó lo siguiente: se agregó un subsector (el VIII) en el sector I con el fin de no permitir los usos de servicios financieros y servicios de logística (ver mapa 1), que se ven reflejados de manera general en grandes proyectos corporativos. En este sentido, lo que se evitó con esta estrategia fueron los potenciales englobes de predios que están en las manzanas que quedan sobre la auDecreto Distrital 619 de 2000 (que adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital). Ver DAPD (2008). “Respuestas 2007”. Recuperado el 11 de abril de 2008. En: www.dapd.gov.co.

35 El DAPD delimitó la reserva forestal del bosque oriental hasta la cota 2.670 msnm según la Resolución 76 de 1977 y el artículo 399 del Decreto 190 de 2004.

36 El DAPD delimitó con el fin de amortiguar el impacto comercial de la manzana donde está el supermercado Olímpica sobre el residencial neto.

37 Más que una modificación fue una corrección y reiteración por parte del DAPD, ya que había sido mal publicada en la cartografía de usos cuando se reglamentó por primera vez esta UPZ. 38 El DAPD incluyó estos nuevos usos en virtud de las necesidades de la comunidad: jardines infantiles en zonas residenciales, templos existentes para el culto a nivel vecinal, parqueaderos en altura en los sectores normativos 3 y 4 (carrera 9), embajadas (representaciones diplomáticas, organismos de cooperación internacional y organismos multilaterales con atención al público existentes; hoteles a escala metropolitana de más de 50 habitaciones; bares en el subsector IV del sector I que corresponde al Parque de la 93; delimitación de un nuevo subsector sobre la carrera 5 (sector 18) para que no se permita el comercio urbano.

97

Procesos

urbanos informales y territorio

topista Norte y las primeras dos manzanas que quedan sobre la avenida calle 100 en sentido occidente-oriente.

Por otra parte, se restringieron tajantemente usos que antes se permitían: educativo; cultural; de culto (a escala metropolita y urbana); seguridad ciudadana; bienestar social; servicios alimentarios; almacenes, supermercados y centros comerciales de más de 500 m2 hasta 2.000 m2 de área de ventas39. ¿Por qué razón? Creo que solo desean en esta zona ciertas personas, es decir, las que viven en estratos altos y no las del común que se pueden movilizar en casi todo el resto de la ciudad. Para ponerlo en palabras sencillas, que solo se vean las caras “lindas” y las buenas “pintas” de la gente “cachetuda”. No obstante, se agregaron los usos de servicios de alto impacto (a escala urbana: estaciones de servicio de llenado de combustible y servicio completo únicamente), y locales comerciales con áreas de venta de hasta 500 m2 (ver nota 39). En este sector no hay una sola estación de servicio, así que es posible que en corto o mediano plazo aparezca alguna. Y en cuanto a locales con esa área, seguramente el mismo dinamismo del sector demandará este tipo de comercio. Así que, seguramente, dentro de poco tiempo se verán restaurantes, minimercados y farmacias.

En cuanto a la edificabilidad casi todo quedó igual, salvo unos mínimos detalles, a saber: reducción del índice máximo de construcción de 5,5 a 5 en el subsector IA y una clasificación más detallada de los predios (según dos criterios: predios frente a vías con sección menor a 22 m, y mayor a 22 m) (ver cuadro 2). Los índices máximos de ocupación, altura máxima permitida en pisos, tipología edificatoria, dimensión mínima de antejardín en metros, semisótano y subdivisión mínima quedaron no se modificaron.

39

Por razones de espacio no se colocó todo este cuadro comparativo. Solo uno que relaciona los usos corporativos o servicios empresariales.

98

Parte II. Formas

de crecimiento y poblamiento urbano

Cuadro 1: comparativo de usos del suelo anterior y vigente para los subsectores 1I, 1VIII, 2I y 2II de la UPZ 97 (Chicó-Lago-Refugio).

Sector 1: Servicios empresariales SOS

Clasificación Anterior/ Vigente

Vigente

Anterior/ Vigente

Anterior/ Vigente

Subsector I

Subsector VIII

Subsector I

Subsector II

Unifamiliar, Bifamiliar

C→C

C

C→C

C→C

Multifamiliar

C→C

C

C→P

C→P

Metropolitano

Casas matrices de bancos, corporaciones, bolsas, fiducia, crédito, seguros, cooperativas

P→P

Urbano

Sucursales de bancos, corporaciones, bolsas, crédito, seguros, cooperativas, casas de cambio

P→P

R→R

Cajeros automáticos

P→P

C→C

Urbano

Oficinas especializadas de: finca raíz, arrendamientos, informática, consultoría, publicidad, mercadeo, asesoría, auditoría, contabilidad, bolsas y agencias de empleo, laboratorios de revelado y copias.

P→P

Urbano

Oficinas y agencias de atención al cliente: embajadas, almacenamiento, mantenimiento, reparación, celaduría, limpieza, fumigación, correo

P→P

Oficinas especializadas de: agencias de viajes, sindicatos, asociaciones gremiales, profesionales, políticas y laborales, consultorios médicos y estéticos, centros estéticos, veterinarios, venta de mascotas, laboratorios médicos y odontológicos (mecánica dental)

C→C

Vivienda

Servicios financieros

Zonal

Servicios a empresas e inmobiliarios

Servicios de logística

Servicios profesionales, técnicos especializados

Sector 2: Residencial con zonas delimitadas de comercio y servicios

Zonal

99

P

R→R

→R

C

C→C

Procesos

urbanos informales y territorio

Mapa 1

Editado por el autor con base en la cartografía oficial de Bogotá (DACD: 2006) y la UPZ 97 (DAPD: 2007).

Mapa 2

Editado por el autor con base en la cartografía oficial de Bogotá (DACD: 2006) y la UPZ 97 (DAPD: 2007).

100

101

5

No se permite

No aplica

Semisótano

Subdivisión mínima

12

Dimensión mínima de antejardín (metros)

8

Altura máxima permitida en pisos

4,5

Aislada

3,5

Índice máximo de construcción

0,6

Frente mayor a 25 m y/o área mínima de 1.200 m2

Tipología edificatoria

0,7

Frente menor o igual a 25 m

Índice mínimo de edificabilidad

Edifica Bilidad

Anterior

13

5,5

0,5

Frente mayor a 35 m y/o área mínima de 2.500 m2

6

3,5

0,7

Todos los predios

5

Aislada

12

4,5

0,6

Frente > 25 m y/o área mínima de 1.200 m2

No aplica

No se permite

8

3,5

0,7

Frente ≤ 25 m

13

5

0,5

Frente > 35 m y/o área mínima de 2.500 m2

5

Aislada

10

4

0,6

No aplica

No se permite

8

3,5

0,7

Frente menor o igual a 25 m

Frente mayor a 25 m y/o área mínima de 2.500 m2

Continua

8

3,5

0,7

Todos los predios

5

8

3,5

0,7

Aislada

Frente ≤ 25 m

No aplica

10

4

0,6

Frente > 25 m y/o área mínima de 1.200 m2

Predios frente a vía con sección mayor a 22 m

Vigente

No se permite

Predios frente a vía con sección menor a 22 m

Predios frente a vía con sección mayor a 22 m

Subsector B

Predios frente a vía con sección menor a 22 m

Anterior

Subsector A

Vigente

Sector 1

6

3

0,7

Nota

5

Aislada

8

3,5

0,6

Frente mayor a 25 m y/o área mínima de 1.200 m2

6

3

Nota

5

Aislada

8

3,5

0,6

No aplica

0,7

Frente > 25 m y/o área mínima de 1.200 m2

Vigente

Frente ≤ 25 m

Subsector A

No aplica

Frente menor o igual a 25 m

Anterior

Sector 2 Vigente

7

4

0,7

Todos los predios

Área 300m2, frente 12 m

Nota

5

Continua

Todos los predios

Subsector D

Anterior

Cuadro 2: comparativo de edificabilidad anterior y vigente para los subsectores 1A, 1B, 2A y 2D de la UPZ 97 (Chicó-Lago-Refugio).

Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano

Procesos

urbanos informales y territorio

Proyectos: ¿qué ofrecen los constructores?

Imagen 8

Imagen 9

Imagen 10

Imagen 8. Proyecto lote 9 (ver mapa 3).

Imagen 9. Proyecto lote 25. (ver mapa 3).

Imagen 10. Proyecto lote 6 (ver mapa 3).

Hasta abril de 2008 más de 30 proyectos urbanísticos se estaban desarrollando en esta compleja zona de la ciudad, catalogada como “centralidad de primer orden como de integración nacional e internacional” (Decreto 619 de 2000). La altura promedio de estos nuevos edificios es de 9 pisos. Donde antes había casas de máximo dos pisos, ahora se ven inmuebles en propiedad horizontal. La mayoría de los constructores procuran comprar más de un lote para englobar y así potenciar más los proyectos. En estos casos ofrecen a los propietarios ser parte de las ganancias de la construcción para poder competir con otros constructores u otros mecanismos de “enganche” y no perder el negocio. Una vez cerrado el trato se inicia la transformación de lo que será ese escenario a corto plazo, se comienza a hablar de edificios inteligente, término cliché entre oferentes y demandantes. En las salas de venta, además de verse las tradicionales maquetas del proyecto, se suman los vídeos y lujosos catálogos que anuncian lo que será esa suntuosa, confortable y ecológica morada empresarial, de vivienda, o ambas.

Los avances tecnológicos implementados en el país han determinado un cambio trascendental en estas nuevas estructuras. Las fachadas, por ejemplo, dejan de ser simples cerramientos para convertirse en “pieles” con funciones múltiples (Galvagni, 2002). Ahora bien, aunque se les llame inteligentes, lo más apropiado sería calificarlos como de alta tecnología. Los inteligentes son quienes los construyen y luego se encargan de supervisar su funcionamiento.

En tal sentido, son estructuras modernas que se apoyan en la informática, la seguridad y el control para administrar de la manera menos costosa y más aprovechable todas y cada una de sus partes y virtudes.

Para arquitectos e ingenieros relacionados con este ámbito, no es difícil entender las características de estos nuevos complejos, sin embargo, para el común de la 102

Parte II. Formas

de crecimiento y poblamiento urbano

gente, es materia de expertos. Por eso es importante explicar de forma simple y sencilla lo que allí se ofrece. Los buenos vendedores de finca raíz se “ponen la camiseta” del común denominador de la personas para hacerlos sentir a gusto en el momento de presentarles las opciones, y, por supuesto, empiezan usando el término edificios inteligentes, que implica muchas cosas. Pues bien, el abanico de características en este triángulo corporativo es el siguiente: vigilancia 7x2440; circuito cerrado de televisión, que cualquier jefe de seguridad, si sale de la ciudad, lo puede seguir monitoreando por Internet (Bonilla: 2008); puertas de seguridad; citófonos inalámbricos; recepción de lujo; detectores de humo; gabinetes contra incendio; escaleras de emergencia; tanques de agua; detectores de metales; tarjetas magnéticas para accesos; salas de juntas comunales; depósitos; garajes cubiertos; parqueadero para visitantes; planta eléctrica, aire acondicionado; sistema termosifón41; extracción de monóxido de carbono; iluminación automática; protección acústica; sala de escoltas (Plaza Inmobiliaria, 2008)42; cuarto para conductores43; “lounge” de negocios (buena comida y cócteles internacionales en un ambiente con mobiliario de descanso, iluminación tranquila y diseño exclusivo); ductos para cableado de energía, voz y datos; fachadas “curtain wall”44; aire acondicionado y calefacción; y sistemas enfocados al ahorro de energía eléctrica y agua. Entre otras, estas son las características más comunes en este sector.

A continuación, se presentan los proyectos que se están vendiendo en sus diferentes etapas de construcción.

Que no es otra cosa que hay vigilancia durante 24 horas (todo el día) y 7 días (toda la semana).

Sistema pasivo de climatización mediante el cual se aprovechan las cargas de asoleamiento sobre las fachadas del edificio para inducir flujos de aire que ventilan y disminuyen las temperaturas internas de los espacios (Edificio Logic, 2008).

42 Aunque parezca extraño, este tipo de ambientes o de salas se ven ahora exclusivamente para este particular oficio de vida o muerte.

43 No es raro ver semejantes “camajanes” de gafas oscuras y corbata sentados al volante mientras esperan a las “altas personalidades”, o fumándose un cigarrillo mientras hablan con el que atiende el “todo rico”, o coqueteando con las “muchachas del servicio” de las residencias vecinas. Pues bien, con la aparición de los espacios especializados, parece que las distracciones se les terminarán, a menos que les guste más solo ver televisión.

44 Este tipo de fachadas son casi o totalmente en vidrio. Para edificios altos, que por seguridad no usa ventanas, este sistema ofrece protección solar y ventilación gracias a que hay otra “fachada” de vidrio a más o menos un metro de la exterior, en donde corrientes de aire dirigidas desde diferentes frentes del proyecto ventilan los diferentes pisos (Cascio S.A.: 2008).

40

41

103

Procesos

urbanos informales y territorio

Mapa 3

Editado por el autor con base en la cartografía oficial de Bogotá (IDU: 2008).

Después de recorrer y analizar muy bien esta zona, es claro que la punta oriental (comprendida por la avenida carrera 19, la avenida calle 100 y la diagonal 92 de este triángulo corporativo) ya está consolidada. No quedan casas por derribar, aunque tal vez a mediano o largo plazo la presión por aprovechar más esta zona logre que se derriben los antiguos edificios residenciales; algo que no es descabellado en lo absoluto porque está sucediendo en muchas ciudades del mundo. Allí se pueden ver torres corporativas más altas (13 pisos) que las que se están construyendo en la zona restante (ver imagen 12). En este sentido, y ratificando lo antes dicho, seguro que a futuro los multifamiliares de 4 y 5 pisos, que tienen más de 30 años (y tal vez menos) se volverán torres de 7 pisos, como la norma lo permite, para aprovechar los beneficios de la norma del suelo y los altos precios con que se venden estos espacios.

El resto de la zona, como se puede ver en el mapa 3, presenta una alta tasa de desarrollo. En solo 6 de 20 manzanas no se están desarrollando proyectos; pero esto se explica porque hace muy poco se terminaron varios proyectos tanto de viviendas como de oficinas, como la torre Compensar (también conocida como 104

Parte II. Formas

de crecimiento y poblamiento urbano

iglesia corporativa), que queda en la esquina de la paralela de la autopista con calle 94. Todavía queda una que otra casa para ser negociada y derribada. Otras tal vez continúen erigidas, pues son embajadas, curaduría y jardines infantiles.

Para lograr estos proyectos se tuvieron que hacer 18 englobes (7 sencillos, 4 dobles y 1 triple), lo que ha implicado una actividad cartográfica muy movida de parte del Departamento Administrativo de Catastro Distrital –DACD–, hoy Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –Uaecd–, entidad encargada de “recoger, integrar, administrar y facilitar el acceso a la información predial y geográfica de Bogotá” (Uaecd, 2009). Lo sorprendente es que, aunque son muchos los multifamiliares que se están desarrollando, son más los proyectos corporativos que se están erigiendo (51,61% contra 48,39%). Un “mano a mano” se da en cuanto a anunciar nuevos proyectos. La competencia es pareja entre la construcción residencial y la corporativa. ¿Tiene esto alguna explicación? Quizá se debe a que la gente que trabaja o trabajará allí busca vivir cerca del lugar donde desarrolla sus asuntos y negocios. Se ha visto que las personas que laboran en este medio, a diferencia de los “rusos”, hacen casi todo a través de Internet (el “tele-empleo”), trabajan muchas más horas y llevan trabajo a sus casas para no atrasarse tanto (Clarín: 2007).

Precios: ¿quiénes ganan y quiénes pierden?

Imagen 11

Imagen 12

Imagen 13

Imagen 11. Sellamiento al proyecto en el lote 32. (ver mapa 3).

Imagen 12. Edificios corporativos ubicados al nororiente de la zona de investigación.

Imagen 13. Proyecto lote 4. (ver mapa 3).

Aunque a la hora de hacer cualquier transacción inmobiliaria ésta se cierra sobre un solo precio, la verdad es que hay dos tipos de valores involucrados en cada negocio. El primero es el catastral, que involucra tanto precio por metro cuadrado de tierra como de construcción, se puede decir que esta área (que según verificación de 18 inmuebles en diferentes manzanas a través de herramientas cartográficas en línea) implica una sola zona homogénea geoeco105

Procesos

urbanos informales y territorio

nómica45 –ZHG– (que necesariamente parte de una zona homogénea física [ZHF]46). Para terrenos, el precio por metro cuadrado para abril de 2008 era de $601.271 ($334,8 US) y de construcción, $686.863 ($382,4 US). Cabe aclarar que, pese a que el Uaecd debe hacer en promedio cada 4 años la actualización catastral47, esta zona lleva más de 2 años de desactualización (incluyendo los 4, por supuesto). En este sentido, cabe preguntarse cuánto deja de recaudar el Departamento Administrativo de Hacienda Distrital –DAHD– (solo en 2008) porque Catastro no efectúa estas tareas a su debido tiempo. Pues bien, gracias a que el DAHD tiene un mecanismo para calcular a través de su web el impuesto predial48, resulta que para edificios corporativos y residenciales en zonas empresariales se les debe asignar el destino “Financiero”, que le corresponde pagar $15 pesos por cada $1.000 ($0,008 US por cada $0,557 US). En tal sentido, pagan en promedio $19.322 ($10,8 US) por cada metro cuadrado integral del inmueble (terreno más construcción). Si se calculara según la realidad del mercado inmobiliario, deberían pagar en promedio $63.000 ($35,1 US) (a continuación se verán los precios del mercado para entender el porqué de este valor). Es decir, $43.678 ($24,3 US) más (126,05%)49.

Parten de las zonas homogéneas físicas –ZHF–; este procedimiento consiste en determinar áreas o conjunto de predios con valores de terreno similares (dentro de dichas ZHF). Para esta actividad se realiza la respectiva investigación económica dentro del área de estudio o en sitios con características similares a dicha área. Esta investigación se soporta en el estudio y análisis del mercado inmobiliario del sector de estudio y de sectores comparables.

46 Consiste en determinar áreas o conjunto de predios con características similares en cuanto a la norma de uso, topografía, vías, servicios públicos y actividad económica (residencial, comercial, industrial, dotacional, recreacional, espacio público, etc.) (DACD: 2008) 47 Consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la información catastral, mediante la revisión de los elementos físico y jurídico del catastro y la eliminación en el aspecto económico de las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario. Sirve para mantener actualizado el censo predial de los municipios, por lo tanto sirve de base para la gestión económica, social y ambiental de los mismos (DACD: 2008).

48 Hay que rellenar los siguientes cuadros con los datos que correspondan: “Dirección del predio”, “Su predio tiene régimen de propiedad horizontal”, “Clasifique su predio” (para los que no están inscritos ante Catastro), “área construida” (asumiendo la Propiedad H)orizontal, Y “Categoría del predio o destino hacendario” (que para este caso es “Financiero”). Todo este mecanismo está en línea, en: http://impuestos.shd.gov.co/liquidadorPredial/noInscritosCatastro.htm#.

49 Es importante recordar que el DACD trabaja ahora sus avalúos catastrales casi al margen de los comerciales, o por lo menos eso “pasa” en las zonas donde han hecho actualización catastral. De 45

106

Parte II. Formas

de crecimiento y poblamiento urbano

Por otra parte, están los valores comerciales de venta de estos proyectos, ya sean edificios nuevos o ya consolidados, que en definitiva no varían considerablemente. Según un muestreo de varios proyectos corporativos, además de oficinas ya terminadas hace años, para abril de 2008 el promedio del metro cuadrado era de $4´200.000 ($2.338,5 US)50. Este valor se utilizó para calcular el ejemplo anterior. Entonces la diferencia entre el mercado y el censo catastral es importante ($4´200.000 - $1´288.134, equivalentes a $2.338,5 US - $717,2 US= $1.621,3 US): $2´911.866, es decir, un 69,63%.

Un ejemplo de pago de impuestos para un edificio real que tiene 1.994 m2 y que se vende en su totalidad en $7.130´000.000 ($3.969,9 US), con los datos actuales de Catastro es el siguiente: debería pagar a Hacienda $106´950.000 ($15 por cada $1.000 del valor de venta), equivalentes a un pago de $59.549 US ($0,008 US por cada $0,557 US), pero en realidad el impuesto que deben cancelar es de $38´528.087 ($21.452,2 US). Una gran diferencia.

Al margen de lo dicho, quienes han ganado en estos últimos 6 años son los propietarios de esta zona. Si sumáramos todo lo que se ha dejado de recaudar en estas 30 manzanas, seguro que equivaldría a lo que sí tienen que pagar este año los propietarios de viviendas de estratos bajos. Esto, por supuesto, es ilógico, pues los pudientes deben ser los que subsidien a los pobres, y no al contrario. Y bueno, ¿quiénes pierden?

Además del Catastro, pierden todos y cada uno de los propietarios de viviendas que en 2007, en la capital, sufrieron esa actualización catastra tan pegada al mercado inmobiliario; algo realmente injusto pues debería haber un tratamiento diferente y preferencial para los habitantes de estratos bajos, que son la gran mayoría en Bogotá.

Tal como lo propusieron unos concejales el año pasado para tiendas de barrio, con el fin de que paguen los tenderos-propietarios tarifas residenciales y no comerciales, para dejar de ser parte de un gran “centro comercial virtual” (Metrocuadrado: 2007).

Reflexiones y conclusiones - Aunque este triángulo tan apetecido desde el punto de vista corporativo puede, de alguna forma, sumarse a la tendencia que en algunas zonas de la ciudad se ve en cuanto a selectividad entre el mercado laboral global y el informal, como una separación cada vez más evidente entre “quienes tienen” y “quienes no tienen” (Balbo/ Cepal: 2003), creo que por el dinamismo puntual de la zona se puede afirmar que modo que trabajar con un 30% o 40% más al valor catastral para deducir el valor comercial ya no es regla.

50 Este dato corresponde para oficinas consolidadas, en planos o en construcción pero que se entregarán con acabados. Para obra gris y en planos para entregar en obra gris está en promedio a $3´800.000.

107

Procesos

urbanos informales y territorio

“los informales”, los “encorbatados”, los no escoltados, avanzarán mucho más en este proceso. Todos los han participado en la construcción de estos inmuebles en el transcurso de los años son los mismos obreros de hoy, que siguen trabajando sin ningún formalismo (aunque eso ha cambiado) y que van a comerse su pan con salchichón y colombiana51 en la esquina de “doña Pepita”, y que luego toman su bicicleta para irse muy lejos, donde viven. Les siguen las señoras del aseo, los celadores, los vendedores ambulantes que corren como “locos” cuando hay trancón (que parece ser de 24 horas) por la calle 100, la autopista Norte y la carrera 9ª (como se conoce mejor la diagonal 92). Ellos seguirán allí porque dependen de los que “tienen”, y los que “tienen” dependerán de ellos. Se seguirán tratando y saludando, aunque después de este break cada cual vaya a hacer lo que tiene que hacer. Los que “tienen” casi siempre sometidos a un horario (que casi es de todo el día) y a la autoridad de un jefe, pero los que “no tienen” pueden “echarse” en el pasto o anden y después irse a su casa porque ya no “dan más”. Esa es la realidad.

- Tal como lo ha venido señalando el DAPD, a propósito de que esta zona es un epicentro, incluso internacional, que impulsa la economía del país, es evidente que por la manera en que se están densificando estas manzanas la afirmación es un pronóstico acertado. Que se haya incluido dentro de los usos del suelo la categoría de embajadas, organismos multilaterales y similares también es una expresión que da cuenta de la creciente inversión y nivel económico de la zona –y por ende del país– pues a ella se están trasladando las casas matrices de grandes entidades y corporaciones.

Por tal motivo, no es extraño que se sigan derribando las casas que quedan en la zona, que sigan los englobes de terrenos y que edificios de máximo 13 pisos se erijan para reflejar cada día como espejos los cielos de la ciudad. Esta zona, en corto y mediano plazo, destacará relevantemente proyectos emblemáticos, arquitecturas de prestigio, exposiciones internacionales y otros eventos que cumplirán una función publicitaria importante en el fututo de la ciudad (Rodríguez y Abramo, 2005).

- Aunque pareciera que la revisión de la UPZ 97 (Chicó-Lago-Refugio) fuera más un tratamiento privilegiado para los habitantes de esta zona (que son casi todos de estrato 5 y 6) con el fin de aumentar los índices de construcción y ocupación para construir en más altura y desarrollar más proyectos y vender más –todo en términos económicos–, es claro que justamente este asunto se mantuvo en su gran mayoría, pero también se redujo y sectorizó para no impactar las zonas residenciales netas. De modo que la ciudadanía en esta instancia sí actuó en el orden del buen consejo para ordenar su pequeño globo terráqueo (Heidegger, 1980).

51

Pan con salchichón, (una especie de salami nacional) y colombiana (la gaseosa producida al interior y que más identifica al colombiano –colombiano toma colombiana) constituye el almuerzo más común, por lo barato, entre los obreros y trabajadores de la construcción.

108

Parte II. Formas

de crecimiento y poblamiento urbano

- ¿Qué más sucederá en esta zona? Posiblemente las casas que quedan, que son potencialmente disponibles, se negociarán para sumarse a esta gran oferta inmobiliaria. Se buscará negociar más de un lote para realizar englobes que permitan maximizar los proyectos. Tal vez dentro de unos 5 años se empezarán a derribar los edificios viejos para construir torres más altas y modernas.

El poco comercio de la calle 94 se terminará para transformarse en parte de torres de edificios corporativos. El aumento de seguridad (policía militar, policía normal y vigilancia privada) se extenderá a más cuadras (ahora se limita a solo unas cuantas manzanas: las que quedan al noroccidente del triángulo).

Por muchos años, si no siempre, a mediodía en los “todo-ricos” se seguirán viendo los “encorbatados” junto con los “rusos” comiendo la clásica empanada con gaseosa. Los precios por metro cuadrado seguirán disparados. Tal vez llegue en renta hasta $60.000 pesos y en venta hasta $6´000.000. Una barbaridad, pero la gente los paga. Y seguro que cosas cada día más raras o poco comunes (por lo menos en nuestro país) se anunciarán como “plus” de estos proyectos. Tal vez sala cunas o “sala para infantes”, “minicinemas”, “observatorios astronómicos”…

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Procesos

urbanos informales y territorio

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110

Pa r t e I I I

Poblaci贸n

y d e s p l aza m i e n t o f o r za d o

C o l o m b ia

se cons olida como una s ociedad urbana

Nubia Yaneth Ruiz Ruiz Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.

En la actualidad habitamos un mundo urbano. Las perspectivas determinadas en un informe realizado por el Fondo de Población de las Naciones Unidas, se afirma que “en 2008, el mundo alcanzará un hito invisible pero trascendental: por primera vez, más de la mitad de su población humana, 3.300 millones de personas, vivirá en zonas urbanas” (Unfpa, 2007: 1). Cabe destacar que este acontecimiento ocurrió en América Latina, y particularmente en Colombia, durante la segunda mitad del siglo XX, época llamada por los estudiosos como la segunda gran ola urbanizadora, que afectó a un importante número de países del llamado Tercer Mundo. Durante dicho período se consolidó un proceso de transición demográfica sin precedentes debido a la velocidad en que bajaron las tasas de fecundidad, la reducción de la mortalidad infantil y el movimiento de población de las zonas rurales a las grandes ciudades conformando, de esta manera, el subcontinente se convirtió en predominantemente urbano, pues en 2005 el 77% (Unfpa, 2007: 10) de sus habitantes residía en zonas urbanas.

El proceso de cambio de territorio de la población ha estado acompañado de políticas económicas y sociales que algunas veces lo facilitan o que disponen a esta población y en muchas ocasiones la obligan a tomar la decisión vital de migrar. La llamada transición urbana está enmarcada dentro de procesos de modernización económica y desarrollo infraestructural de las ciudades pues las obras públicas y los bienes de consumo colectivos crecen, pero paralelamente se producen grandes problemas de pobreza, saturación de espacios urbanos, degradación medio ambiental y desempleo. Son coexistentes en un panorama 113

Procesos

urbanos informales y territorio

contradictorio de atracción para el migrante en pos de una mejor calidad de vida y, a su vez, de falta de alternativas concretas para que éste pueda satisfacer sus necesidades básicas. Allí se enraízan los nuevos conflictos sociales, medio ambientales, territoriales y económicos urbanos.

El mencionado informe anuncia que “una característica sobresaliente del crecimiento de la población urbana en el siglo XXI es que se compondrá, en gran medida, de personas pobres. Las personas pobres suelen quedar excluidas de la planificación urbana; los migrantes son rechazados, o simplemente se hace caso omiso de ellos, en la vana esperanza de desalentar la continua migración” (Unfpa, 2007: 6). Colombia enfrenta esta cruda realidad desde hace ya cerca de 40 años. Las grandes oleadas migratorias vividas por el país entre las décadas de los años cincuenta y setenta consolidaron espacios urbanos altamente segregados, que subsisten en la actualidad y mantienen las pautas de recepción de población migrante discriminada por causas y condición socio-económicas, cuyas capas más pobres se ubican en las zonas marginales de las grandes y medianas ciudades.

La migración rural urbana nacional que se efectuó en la mencionada época, alimentó la concentración de la población y definió lo que algunos investigadores han llamado la cuadricefalea urbana (Cardona y Simmons 1977; Jaramillo 1999; Gouëset, 1998), es decir, la concentración de la población en los cuatro centros urbanos principales del país. Ejemplo de ello es que mientras en 1951 únicamente Bogotá superaba los 500 mil habitantes, que representaban el 6% del total nacional y el 15% de la población urbana, para 1973, las cuatro grandes ciudades –Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla–, superaban cada una por separado este número de habitantes y concentraban el 41,1% de la población urbana nacional52.

Luego de esta primera migración masiva registrada durante un lapso de 20 años, la dinámica demográfica urbana colombiana se trasformó y evidenció un proceso acelerado de disminución en la fecundidad, que pasó de una tasa general de 7 hijos por mujer en 1955 a 4 en 1975 y llegó, en 2005, a 2,4 hijos por mujer.

De igual manera, el país experimentó un cambio significativo en la mortalidad infantil, ésta pasó de una tasa de 131,4 por cada mil nacidos vivos, en 1951, a 74,8 por mil en 1975. Esta reducción fue común a todos los países de la región y al conjunto del planeta; en 2005, la tasa de mortalidad infantil en Colombia se calculó en 23,6 por mil nacidos vivos53.

El control de la fecundidad y la disminución en las tasas de la mortalidad infantil son hechos demográficos y sociales resultantes del entrelazamiento y Datos censales de 1973.

Datos censos DANE y Encuesta Nacional de Demografia y Salud. Profamilia, 1995-2005.

52 53

114

Parte III. Población

y desplazamiento forzado

desarrollo contradictorio de diversas y complejas condiciones materiales y espirituales, las cuales han traído trasformaciones tanto a los individuos como a la sociedad en su conjunto. Aunque no es el objeto central de presente escrito se hace necesario referenciar estos hechos transcendentales pues determinaron el proceso de crecimiento poblacional y su distribución sobre el territorio durante la segunda mitad del siglo XX. Los hechos generadores de las grandes transformaciones demográficas se asocian con la nueva forma de vida urbana, que atrae nuevos migrantes, algunos de ellos se mueven con la expectativa de encontrar oportunidades económicas, laborales y educativas en la ciudad y, a su vez, mucho de ellos, huyen del campo donde la violencia, la concentración de la propiedad rural y la consecuente crisis agraria, se constituyen en factores de migración permanente de población joven y adulta joven, preferiblemente.

A la par de los mencionados cambios poblacionales y partir de la década de los años setenta, se fue trasformando poco a poco el patrón de dirección de los flujos migratorios, pues toman importancia las ciudades intermedias como foco de desarrollo y polos de atracción. A este respecto el informe de Naciones Unidas dice que “Contrariamente a la creencia general, lo probable es que el grueso del aumento de la población urbana ocurra en ciudades medianas y pequeñas, cuyas capacidades de planificación y ejecución pueden ser sumamente débiles. Sin embargo, el proceso mundial de descentralización de las facultades gubernamentales está delegando responsabilidades, que se acumulan sobre estas ciudades. A medida que aumenta la población de las ciudades pequeñas, sus endebles capacidades de administración y planificación van quedando cada vez más sobrecargadas. Será preciso encontrar nuevas maneras de equiparlas para que planifiquen la futura expansión, utilicen sosteniblemente sus recursos y ofrezcan servicios esenciales” (Unfpa, 2007: 2). Para Colombia, el crecimiento de las ciudades medianas y pequeñas, como foco importante de la expansión urbana, toma importancia y supera el crecimiento de las ciudades grandes durante el período comprendido entre 1973 y 1985.

En ese lapso se incrementaron las tasas de crecimiento poblacional de los municipios de tamaños medianos e intermedios, municipios mayores de 10 mil habitantes y menores de 500 mil (ver cuadro 1). En ellos crecieron sensiblemente las necesidades de servicios urbanos y se perfilaron las mismas deficiencias, ya consolidadas en las grandes ciudades, antes mencionadas. Las consecuencias de tal desarrollo amorfo se pueden ver en la segregación socio-espacial, el crecimiento desordenado y el ensanche de los cinturones de miseria. Estas manifestaciones plasmadas en el territorio son compartidas por prácticamente todos los municipios, que se expanden en el período mencionado, las cuales determinan hoy en día las dinámicas y urgencias urbanas.

115

Procesos

urbanos informales y territorio

Cuadro 1. Tasa de crecimiento de la población urbana por tamaños de municipios, promedio anual por habitantes. Colombia, 1951-2005 Tasa de crecimiento poblacional urbano Periodo intercensal

1951-1964

1964-1973

1973-1985

1985-1993

1993-2005

Menores de 10 mil

11,0

23,0

1,5

-1,2

20,7

de 10 a 30 mil

37,7

27,7

15,7

16,5

8,3

de 30 a 60 mil

39,7

39,9

53,7

20,9

20,7

de 60 a 100 mil

157,0

14,2

10,3

47,6

20,4

de 100 a 500 mil

46,8

19,9

67,7

58,4

30,8

de 500 a 1 millón

78,7

19,2

-9,5

19,7

16,0

> de 1 millón

0,0

130,3

71,7

26,2

40,8

Tamaño de mpio.

Número de municipios Periodo intercensal

1964

1964-1973

1973-1985

1985-1993

1993-2005

Menores de 10 mil

447

484

479

456

449

de 10 a 30 mil

361

375

406

439

442

de 30 a 60 mil

53

57

81

95

118

de 60 a 100 mil

16

16

20

27

34

de 100 a 500 mil

13

16

25

34

48

de 500 a 1 millón

2

2

2

2

3

> de 1 millón

1

2

3

3

4

Tamaño de mpio.

Fuente: cálculos propios con datos censales, DANE.

Las anteriores cifras confirman que desde 1964 se ha acelerado la concentración de la población en las cabeceras municipales y ha disminuido cada vez más la proporción de población rural. Desde ese mismo año hasta hoy hay una mayor dinámica de concentración de población en las cuatro más grandes ciudades del país, seguida por la de las ciudades de entre 100 mil y 500 mil habitantes y continuada por las urbes entre 60 mil y 100 mil pobladores. Se conforma en el país un grueso de ciudades medianas, de gran crecimiento, las cuales perfilan una redistribución 116

Parte III. Población

y desplazamiento forzado

de la población sobre el territorio. Las tasas de crecimiento urbano de la población muestran que hasta 1973 las ciudades de más de un millón de habitantes tuvieron un crecimiento de población urbana superior a los demás grupos de municipios, seguidas de cerca por las ciudades que contaban entre 100 mil y 500 mil habitantes. A partir de ese momento, y especialmente en el período intercensal de 1985 a 1993, el crecimiento de las grandes ciudades cedió el paso a los municipios medios que tenían para el momento entre 60 mil y 500 mil habitantes y lo recuperó en el último período, que es coincidente con la mayor oleada de migración rural causada por el desplazamiento forzado.

Prácticamente todas las ciudades capitales de departamento y las ciudades intermedias, cercanas a las cuatro grandes ciudades son, hoy en día, los centros de mayor concentración de población. El censo de 2005 determinó que el 73,1% de la población urbana del país habitaba en 48 municipios, que tienen entre 100 mil y 500 mil habitantes, mientras que solamente el 15,8%, lo hace en las ciudades mayores a un millón de habitantes. Así las cosas, se hace inaplazable validar esta nueva condición urbana y, en consecuencia, dotar a dichos territorios de herramientas administrativas, políticas y económicas necesarias y suficientes para que el proceso de urbanización no agudice el conflicto social ya presente. A este respecto, el informe de Naciones Unidas determina que la expansión de los centros pequeños y medianos es una oportunidad para la construcción de condiciones nuevas para la población que allí se asienta54.

En el momento en que una sociedad es mayoritariamente urbana, la dinámica de crecimiento de su población en las ciudades se relaciona cada vez más con el crecimiento vegetativo. “A medida que va pasando el tiempo y que los países van teniendo mayor predominio urbano, inevitablemente aumenta la proporción del crecimiento urbano atribuible al crecimiento natural. Es decir, cuanto más alto sea el nivel de urbanización de un país, tanto más pequeño será el número de migrantes potenciales del campo a la ciudad, y tanto mayor el grupo de residentes urbanos

54

“El continuo papel predominante de las ciudades de menor tamaño en el crecimiento de la población urbana ofrece a la vez motivo de tranquilidad y de preocupación. El aspecto positivo es que las acciones necesarias son, en principio, más fáciles de realizar en ciudades más pequeñas. Por ejemplo, éstas suelen disponer de mayor flexibilidad en cuanto a la superficie disponible para su expansión y atraen inversiones y poder de decisión. El aspecto negativo es que, por lo general, las ciudades de menor tamaño tienen más problemas sin resolver y menos recursos humanos, financieros y técnicos a su disposición. Las ciudades más pequeñas –especialmente, las que tienen menos de 100.000 habitantes– tienen notables carencias en materia de vivienda, transporte, agua corriente, eliminación de residuos y otros servicios” (Unfpa, 2007:10).

117

Procesos

urbanos informales y territorio

que contribuyen al crecimiento natural” (Unfpa, 2007: 13). El informe destaca cómo en muchas regiones del mundo esta dinámica de crecimiento urbano es ya un hecho; en él se afirma que el 65% del crecimiento urbano es atribuible, para América Latina en su conjunto, al crecimiento natural. A propósito de dicho tema, en Colombia tal afirmación también se cumple y es un hecho demográfico destacado en el último período.

Para Colombia la dinámica migratoria continúa teniendo un aporte decisivo en el crecimiento urbano. Ello, debido a que, si bien el porcentaje de población rural con respecto a la población urbana ha disminuido progresivamente, el número absoluto de habitantes del campo ha crecido lentamente o permanecido prácticamente invariable. Desde los años cincuenta del siglo pasado, mucha población rural, que fue expropiada y expulsada de su territorio por terratenientes y gamonales, se reubicó en zonas de colonización; así, con su actividad productiva, amplió la frontera agrícola y pobló nuevas zonas rurales del país. Estos son los nuevos migrantes a la ciudad, sacados violentamente de su hábitat, que de esa manera contribuyen a incrementar la concentración de la población urbana. Sin embargo, la migración ha venido perdiendo peso en el volumen de crecimiento en contraste con el aumento natural de la población urbana.

En la investigación sobre migración interna y urbanización en Colombia, adelantada por el Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia, se ha analizado la dinámica de urbanización y crecimiento poblacional y territorial de una muestra de 19 ciudades, distribuidas por todo el país. Allí se incluyen las ciudades concéntricas de las cuatro cuencas migratorias, los centros urbanos intermedios de dichas regiones y las ciudades emergentes ubicadas en regiones apartadas, las cuales se han originado y consolidado en nuevos procesos de desarrollo urbano y económico, y han cobijado, de esta manera, según este estudio, la dinámica urbana de todo el país.

Algunos de los resultados preliminares muestran la relación entre el crecimiento vegetativo y el crecimiento por migración en la muestra escogida, durante el quinquenio 2001-2005. Para las ciudades analizadas se observa que el 53% del crecimiento es atribuible al aumento natural, mientras que el 47%, continúa siendo resultado del proceso migratorio.

Las grandes ciudades, como Bogotá y Cali, presentan un relativo equilibrio en los aportes al crecimiento, Bogotá supera en 5 puntos el incremento natural a la migración, y Cali en 3 puntos. A su vez, Medellín tiene un importante aporte de la migración, pues se calcula que el 53% de su crecimiento, en el quinquenio analizado, es atribuible a ésta.

118

Parte III. Población

y desplazamiento forzado

Gráfico 1: Crecimiento por migraciones vs. Crecimiento vegetativo. Colombia, 19 ciudades, 2001-2005 100%

Porcentaje de crecimiento

90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20%

% de crecimiento por inmigración

Floridablanca

Mocoa

V/cencio

B/ventura

Florencia

Medellín

Popayán

B/manga

Yopal

Barra/meja

Ibagué

Cali

Neiva

Bogotá

S. Marta

Cúcuta

Montería

Sincelejo

0%

Barranquilla

10%

% de crecimiento por vegetativo

Ciudades como Floridablanca, Mocoa, Villavicencio, Buenaventura y Florencia tienen un mayor porcentaje de crecimiento por migración. Las cinco son ciudades intermedias de gran importancia por su ubicación geográfica y su condición de centros urbanos de acogida de gran volumen de población migrante a causa de la violencia. Estos hallazgos muestran en un principio que el desplazamiento forzado, como una forma de migración básicamente rural, ha aportado un importante núcleo de población al crecimiento de varios centros urbanos y cabeceras municipales, principalmente en los municipios que tienen entre 100 mil y 500 mil habitantes.

Con respecto a la dinámica de los dos componentes de crecimiento urbano, Colombia se acerca a la media hallada en el concierto internacional. Así, para éste último, el 60% es aportado por el crecimiento natural y el restante 40% se le atribuye a la migración y rezonificación55.

“Las más recientes investigaciones integrales encaminadas a deslindar el crecimiento vegetativo de los demás componentes del crecimiento urbano muestran que en el país, que corresponde a la media matemática, la contribución del crecimiento natural era de un 60%. La parte restante del crecimiento urbano –aproximadamente 40%– se explica por una combinación de migración y rezonificación” (Unfpa, 2007: 13).

Se entiende la rezonificación como el hecho de incorporar nuevos territorios a las áreas urbanas de la ciudades, generando de esta manera un proceso de expansión urbana y reducción de los territorios rurales.

55

119

Procesos

urbanos informales y territorio

Cualquiera que sea el origen del crecimiento urbano, como afirma el informe, éste incluye un gran número de pobres, un crecimiento paralelo de necesidades infraestructurales y sociales y el requerimiento de bienes y servicios a los que se tiene derecho. “Una de las principales observaciones del informe es que los pobres constituirán una gran parte del futuro crecimiento urbano. Este simple hecho ha sido dejado de lado, a un costo muy alto” (Unfpa, 2007: 3).

La condición de pobreza de la gran mayoría de habitantes urbanos, aunada a la estructura poblacional, muestra grandes retos por cubrir en los próximos años; por lo tanto, la condición potencial de la urbanización, como oportunidad para mejorar las condiciones de vida de la población, debe ser valorada adecuadamente.

Igualmente, el tema del bono demográfico56, como oportunidad para que la población joven y adulta joven fortalezca el desarrollo integral de la sociedad, existente hoy en la sociedad colombiana debe ser aprovechado adecuadamente57. En la perspectiva actual del país, se vislumbra una perdida estratégica de “El perfil demográfico de las ciudades de los países en desarrollo muestra un marcado aumento de la población joven, particularmente más causado en la población de los tugurios.

Los éxitos y los fracasos individuales de los jóvenes, a medida que vaya avanzando la ola del crecimiento urbano, serán decisivos para el futuro desarrollo, porque estos radicales cambios demográficos, combinados con la persistencia de la pobreza y del desempleo, son fuente de conflictos en las ciudades de todos los países en desarrollo. No obstante, es infrecuente que los procesos políticos reflejen las prioridades de los jóvenes, especialmente los centenares de millones de niños pobres que viven en las ciudades, en condiciones que amenazan su salud, su seguridad, su educación y sus perspectivas de futuro.

Los jóvenes suelen ser dinámicos, creativos y receptivos al cambio; pero si no reciben atención, no están escolarizados, no se les orienta y no tienen empleo, su energía puede desviarse hacia direcciones destructivas y, a menudo, autodestructivas. La inversión en los niños y los jóvenes urbanos, para ayudarlos a integrarse plenamente en la sociedad, es una cuestión de derechos humanos y de justicia social; y también es la clave para generar posibles beneficios económicos y garantizar la seguridad urbana” (Unfpa, 2007: 27).

57 Una de las variables críticas en el tema demográfico se refiere a la estructura por edades de la población; para comprender las dinámicas sociales es imprescindible conocer la forma en que la población de un país está distribuida por los distintos grupos etáreos. El comportamiento de la población en los ámbitos económico, productivo, social y reproductivo cambia de acuerdo con la etapa del ciclo de vida en la que se encuentra cada persona. Los cambios en la estructura por edad afectan el desempeño económico y productivo de un país. Aquellos países que tienen una alta proporción de población dependiente (personas menores de 15 años y mayores de 65 años) requieren dedicar una gran parte de su producción a cubrir sus necesidades; los primeros, aún no están preparados para producir, requieren recursos materiales y sociales que les permitan crecer y 56

120

Parte III. Población

y desplazamiento forzado

esa oportunidad. Estamos en una sociedad que no se preocupa por generar las condiciones que garanticen una educación de calidad, un empleo calificado y un conjunto de requerimientos exigidos para que el bono demográfico se convierta en un factor de impulso al desarrollo real y a la superación de la pobreza.

Si se trasformara la política económica y social vigente, aún puede ser posible aprovechar en nuestro país el acumulado de población joven y adulta joven en edad productiva. Condiciones de alto desempleo, gran volumen de deserción e inasistencia escolar, imposibilitan al 80% de la población joven a acceder a la educación universitaria, y la sobre mortalidad masculina por violencia, que en este último período (2000-2004) mostró cómo de cada 100 muertos por violencia en la población en edad productiva, 93 son hombres y 7 son mujeres, es hecho dramático para el futuro de una sociedad que hace imposible aprovechar el bono demográfico.

Otros retos tienen que ver con la superación de la pobreza, por ejemplo, el establecimiento de condiciones para convertir el envejecimiento de la población en una oportunidad y no en uno elemento más de conflicto social, el cual no tendrá solución si en el momento actual no se toma la rienda de la planeación y la prevención.

La perspectiva de un futuro urbano viable, con todos los conflictos y oportunidades que de él se desprenden, se plantea como un importante reto para todos los actores sociales. En su posible construcción hay dos planteamientos que se deslindan claramente. Una perspectiva es la que se desarrolla con base en las condiciones actuales, que consolidan un país excluyente, con inmensas posibilidades para una ínfima minoría e infinitas limitaciones para el grueso de la población; y la alternativa que se propone como un gran reto es la posibilidad de construir una sociedad progresista, que vislumbre un país para todos. A esta última le apostamos.

prepararse adecuadamente y los segundos, ya han salido del mercado laboral productivo y requieren un sistema de seguridad social eficaz que responda a todas sus necesidades.

Mientras tanto, los países que dentro de su estructura poblacional cuentan con una proporción considerable de población en edad productiva, tienen un potencial importante que puede impulsar el crecimiento económico, el desarrollo tecnológico y la capacidad de producción de la sociedad en conjunto, estableciendo así la existencia de un bono demográfico, como resultado de un proceso de acumulación de varias generaciones en el cual se logra un acumulado poblacional de carácter estratégico, que puede ser aprovechado de manera positiva o desperdiciado, y perder así una oportunidad de largo plazo.

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Procesos

urbanos informales y territorio

Referencias bibliográficas CARDONA, Ramiro y SIMMONS, Alan (1977). Destino la metrópoli, un modelo general de las migraciones internas en América Latina. Bogotá: Canal Ramírez-Antares.

GOUËSET, Vincent (1998). Bogotá: Nacimiento de una metrópoli. La originalidad del proceso de concentración urbana en Colombia en el siglo XX. Bogotá: Tercer Mundo.

JARAMILLO, Samuel (1999). “Migraciones e interacción regional en Colombia, 1973-1993”. En: Territorios. Bogotá: Universidad de los Andes.

UNFPA (2007). El estado de la población mundial 2007. Liberar el potencial del crecimiento urbano. Informe de Naciones Unidas, Fondo de Población de las Naciones Unidas.

Otras fuentes DEPARTAMENTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, DANE. Datos de los censos de población e indicadores demográficos 1951-2005. Bogotá.

DEPARTAMENTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, DANE. Estadísticas vitales 2000-2005. Bogotá.

PROFAMILIA. Encuesta nacional de demografía y salud, DHS, 1995, 2000, 2005, Bogotá.

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R e e s t r u c t u ra c i o n e s

t e r r i t o r ia l e s d e l o s n u e v o s

p o b l a d o r e s : p o b l a c i ó n d e s p l aza d a de la localidad de

San Cristóbal

Andrés Guarín Cobos Investigador Universidad Nacional de Colombia

Desde la promulgación de la Ley 387 del 18 de julio de 1997, comenzó una nueva mirada del fenómeno de la violencia política en Colombia, específicamente para que el Estado reconociera la existencia de víctimas, el artículo No. 1 de esta ley describe quiénes son considerados como desplazados: “Del desplazado. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”, a quienes se debe proteger, proporcionarles asistencia humanitaria y generar estrategias para el restablecimiento de sus derechos; todo esto basado fundamentalmente en los cambios que trajo consigo la Constitución de 1991 en la cual los derechos son el eje central alrededor del cual debe girar el aparato estatal; así mismo las miles de personas que migran a los centros urbanos para proteger su vida y los resultados de los estudios por parte de entidades como la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –Codhes– y la Conferencia Episcopal Colombiana se constituyen en antecedentes para su formulación.

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urbanos informales y territorio

Bogotá como centro económico y político del país es una de las principales ciudades receptoras de población desplazada, según datos de la Secretaría de Gobierno existen aproximadamente 31.061 familias desplazadas (120.059 personas).

Codhes, por su parte, registra un total de 259.195 habitantes.

El desplazamiento no es nuevo en Colombia, durante el siglo XIX la tierra jugó un papel muy importante lo que la convirtió en un botín de guerra, así las tierras de quienes eran derrotados pasaban a ser de quienes vencían. Posteriormente, durante los años cincuenta, cuando la importancia del negocio del café fue fundamental y los grandes hacendados querían expandir su negocio, patrocinaron a los llamados “pájaros” quienes estaban encargados de amedrentar a los pequeños caficultores en la búsqueda de expropiar sus fincas; esta situación suscitó su migración hacia la ciudad. La violencia actual tiene como objetivo la expropiación de las tierras más aptas para la agricultura y la expansión de las zonas de pastoreo para la ganadería, el control de las tierras productoras de coca y amapola y el control de las zonas donde la nación realizará sus megaproyectos.

En la actualidad el número de personas víctimas del desplazamiento continúa en ascenso, sin embargo, uno de los problemas más relevantes que se encuentra cuando se realizan análisis y caracterizaciones es la falta de datos exactos de la población en situación y condición de desplazamiento. Entre los diferentes sistemas de medición existen datos que varían unos de otros, por ejemplo en el Sistema de Identificación de Población Desplazada – Sipod– que para el 31 de octubre de 2006 registraron 1’896.160 personas mientras que en los datos analizados para el mismo período por Cohdes existían 3’832.527, donde la diferencia es de 1’936.367. Para el período 2000-2006 en el SIPOD se encontraban registradas 1’796.797 personas y los análisis de Cohdes presentaban 2’049.644, con una diferencia de 252.847 personas (Codhes, 2006: 15), mientras tanto, las últimas cifras del Departamento Nacional de Estadística –DANE– son de solo 756.000 personas. Estas diferencias hacen que existan elementos de desconfianza respecto a las cifras oficiales. Las discusiones sobre la variación de las cifras se centran exclusivamente en las metodologías utilizadas para la captura de la información, pero más allá de los enfoques utilizados, lo verdaderamente importante es la evidencia de un gran número de hombres, mujeres, jóvenes y niños víctimas del desplazamiento que día a día llevan a cabo procesos de exigibilidad de sus derechos.

Otra explicación se centra en los procedimientos poco claros para incluir a las personas en los registros oficiales, esto lleva al rechazo de solicitudes, con lo cual a los afectados se les dificulta el acceso efectivo a los derechos; además, aquellos que no son incluidos presentan apelaciones y acciones legales que generan congestión en los juzgados y que podrían ser resueltas en primera instancia. Los datos exactos son indispensables para la implementación y evaluación de políticas públicas pues sin visualizar los alcances reales de la crisis humanitaria se vulnera la garantía de los derechos de las personas y las comunidades. En estudios realizados se estima que un 30% de las solicitudes 124

Parte III. Población

y desplazamiento forzado

son rechazadas y que un 20% de las personas desplazadas nunca solicitó ser incluidas en el Sipod (Codhes, 2006: 15). El problema no es estar incluido en el sistema, es la no correspondencia entre el número real de desplazados y los fenómenos sociales presentes en el país, pues en este proceso quedan excluidos de cualquier derecho aquellos que son desplazados intraurbanos, provenientes de zonas de fumigación y los que han sufrido varios desplazamientos.

El desarrollo de la política pública requiere para la garantía de los derechos de la población desplazada las siguientes dimensiones: Prevención y protección: en estos dos puntos se requiere del desarrollo de procesos preventivos que vayan más allá de la simple militarización de las zonas de conflicto. Debe existir un compromiso para el mejoramiento de la calidad de vida en los sitos de origen que posibiliten la garantía de los derechos; la pregunta que surge es ¿en los sitios de origen de la población desplazada existía un goce de los derechos o simplemente nunca ha tenido ningún derecho? En lo referente a la protección debe existir una gran prioridad sobre la atención humanitaria de emergencia, ya que en muchos casos la atención temporal no es suficiente y se debe extender por varios años mientras no se mejoren las posibilidades de acceso real al mercado.

Acceso a servicios: como materialización de los derechos un acceso a los servicios públicos y sociales es indispensable para alcanzar una estabilización social acorde con las particularidades de los grupos poblacionales, étnicos y culturales que sufren el desplazamiento.

Inserción en mercados: la posibilidad de ingresar a procesos productivos de largo alcance, que faciliten acumulación de capital y no se queden solamente en procesos de generación de ingresos cuyo objetivo es detener la caída abrupta de la capacidad de compra de las personas, fenómeno que se presenta en los sitios de llegada de las familias.

Pero a veces la polémica en torno de la cifras oculta la complejidad de la guerra que se libra en Colombia, es evidente que las causas del desplazamiento se relacionan con las dinámicas del conflicto armado y afectan de manera muy profunda la zonas rurales en donde se presentan mayores crisis sociales y se tejen los mayores intereses de los grupos en conflicto, con lo cual se generan procesos de tensión, destrucción del tejido social y de las organizaciones presentes en las zonas. La continuidad del conflicto armado propicia que la crisis humanitaria vivida por las personas desplazadas no tenga fin, es indispensable generar estrategias que den importancia a las víctimas del desplazamiento para que puedan proponer soluciones que sean tenidas en cuenta en la toma de decisiones que, finalmente, los benefician o afectan, en especial si son nuevos pobladores en los sitios de llegada.

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urbanos informales y territorio

El desplazamiento es un fenómeno de orden nacional que tiene mayor impacto en ciertos territorios de Colombia. La capital de la República, en tanto es el principal epicentro económico, político y social, se ha convertido en un importante punto de recepción de población desplazada en el país. Según cálculos de la Secretaría de Gobierno, en promedio el Distrito Capital recibe entre un 7% y un 8% de dicha población, porcentajes que solo supera el departamento de Antioquia (Secretaría de Gobierno, 2006: 6).

Informes recientes señalan un importante subregistro de la población desplazada que habita en la ciudad. La Contraloría Distrital estima que solo el 48,9% de las personas desplazadas que llegan a Bogotá, están registradas como tales (Contraloría de Bogotá, 2003: 40). Este problema se presenta por desconocimiento de la población, falta de orientación para realizar los trámites y en la forma de en que Acción Social evalúa las declaraciones que en ocasiones no son coherentes, razón por la cual estas personas son rechazadas y, en consecuencia, se genera una fragrante violación de los derechos de la población desplazada.

La localidad de San Cristóbal es la cuarta en el volumen que recibe población desplazada; aproximadamente existen unas 2.500 familias (Asofuco, 2007: 7) que se ubican en la zona central de la localidad. Aproximadamente el 65% de esta población habitan en los barrios San Isidro, Guacamayas, Barcelona, 20 de Julio, San Blas, Córdoba, Bello Horizonte y Atenas. La ubicación en esta parte de la localidad se debe en principio a la cercanía de estos barrios a vías como la carrera Décima o la carrera 6ª, que facilitan la movilidad de estas personas, además son los más antiguos de la localidad, tienen casas muy grandes que en su mayoría se convierten en inquilinatos con costos de arrendamiento bajos y de fácil acceso para la población, a su vez el centro de la localidad es el centro económico, donde se encuentra la plaza de mercado y la iglesia del barrio 20 de Julio, el comercio formal, almacenes de marca, lo que convierte a esta zona en una oportunidad para las ventas informales en el espacio público, que es una de las fuentes de ingresos de la población.

El 35% restante de la población se encuentra ubicada en la parte alta de la localidad en barrios como Ciudad Londres, Juan Rey, Nueva Delhi, Altamira, Libertadores, las personas que viven en estos sectores presentan condiciones menos favorables económicamente lo que los lleva habitar allí por los costos de arrendamiento que son más favorables que en el centro de la localidad, otro factor tiene que ver con las redes familiares, las familias viven con un familiar que fue desplazado y se ubicó en este sector.

Las familias se caracterizan por ser, en primer lugar, de tipo nuclear completo, con un 46,45%, seguida del nuclear incompleto, con un 20,65%, familia extendida, con un 19,35%, unipersonal 10,32% y recompuesta 3,23%. Casi un 70% de las familias presentan de 3 a 6 miembros por familia, este número es mucho mayor 126

Parte III. Población

y desplazamiento forzado

que el de las familias receptoras. Conocer la cantidad de personas por hogar es muy importante pues la atención debe ser integral.

Las familias que llegan a la ciudad en principio se ubican en la casa de un familiar, las redes familiares son importantes para los recién llegados pues sus familiares son los que los orientan en la ciudad. Las familias que en al momento de la llegada viven en arriendo lo hacen porque no tienen un familiar que les dé alojamiento.

Los ingresos mensuales de las familias son bastante bajos, con ellos deben pagar arriendo, alimentación, en fin, cubrir las necesidades básicas; en promedio los ingresos por mes están en $24.868, esta situación agrava las condiciones de la población desplazada en la localidad.

La población desplazada es una población flotante, pero el 40% de las familias llevan en el territorio más de tres años, lo que constituye en principio un arraigo, las condiciones de la localidad, el conocimiento que se tiene de ella, las redes sociales que se construyen hacen que la localidad sea la representación del territorio donde antes habitaban, aunque nunca lo iguale. Esta apropiación del territorio va tejiendo procesos organizativos, políticos y sociales de gran importancia, se evidencia que existe una construcción social del territorio, los nuevos pobladores comienzan a insertarse en la vida pública de la localidad, inicialmente se integran a las juntas de acción comunal y las dinamizan mediante propuestas que enfatizan en el mejoramiento del entorno, la calidad de vida y en la generación de procesos de integración entre población receptora y desplazada; paralelamente a este proceso se van conformando organizaciones de población desplazada donde se reflexiona sobre el papel que deben cumplir en las dinámicas de la localidad, siendo actores importantes en los escenarios locales de participación como son el Comité de Derechos Humanos y el Comité de Atención a Población Desplazada, instancias que los reconocen como motivadores de los cambios que deben existir en el territorio.

Las personas desplazadas se convierten en actores políticos claves en la localidad, no son vistos por la población receptora como competencia sino como complementariedad, comparten el mismo territorio, las mismas necesidades, las mismas expectativas y deben proponer alternativas para todos. Se reconoce que muchos de los pobres históricos tuvieron su inicio en los procesos de violencia de los años cincuenta, esto sirve para entender los rasgos del desplazamiento actual, y constituye puntos de entendimiento que les facilita el trabajar conjuntamente, en principio, para la construcción del tejido social y por ende del territorio, con énfasis en soluciones conjuntas. Los recién llegados no son vistos como “pobres” ni como “desplazados”, son considerados como habitantes del mismo territorio.

Las transformaciones se evidencian en el trabajo conjunto de los diferentes actores, los desplazados toman la opción de apropiarse de ese territorio, y por eso no lo quieren dejar, lo quieren construir y reconstruir, algo importante porque con 127

Procesos

urbanos informales y territorio

ello generan nuevos arraigos en las nuevas generaciones que serán los que cosechen las reestructuraciones, los cambios en el territorio. Los niños y los jóvenes serán los beneficiarios de los procesos adelantados por sus padres.

El proceso de arraigo es más evidente en las nuevas generaciones porque muchos de los que llegan al territorio son jóvenes menores de 18 años y su proceso de adaptación es más rápido. El acceso a la educación, la salud, la recreación mejoran indudablemente su calidad de vida, pero las condiciones económicas son difíciles, los jóvenes mayores de 18 años no tienen fuentes de ingreso situación que lleva a compartir las mismas características de la población receptora. Los procesos de integración entre jóvenes son menos complejos que los de los mayores, tienen menos temores y discriminaciones, pero también generan tensiones aunque con el tiempo se van disminuyendo y concretando en un trabajo conjunto entre receptores y desplazados; los jóvenes comienzan a ser, al igual que sus padres, sujetos políticos, con criterios y formas de interpretar el territorio, la actualidad, la política, la convivencia, quieren ser reconocidos no como un problema sino como parte de la solución de los problemas.

Las reestructuraciones de los nuevos pobladores implican un nivel grande de integración, conocimiento, reconocimiento y trabajo conjunto en las comunidades donde se ubican, los nuevos pobladores antes de ser personas demandantes son personas propositivas, que mediante la organización entre iguales (asociaciones de desplazados), con la vinculación a las juntas de acción comunal y escenarios de participación ciudadana, se van constituyendo en actores políticos que van construyendo conjuntamente el territorio y propician procesos de desarrollo indispensables para poder salir de la condición de pobreza en la que se encuentra y que comparten con la población receptora.

El territorio es interpretado por los nuevos pobladores como propio, en él se vive, se construye y se reconstruye, potenciando los procesos de transformación del mismo en beneficio de todos los que lo ocupan; además, la construcción del territorio va más allá de la propiedad de la tierra, los nuevos pobladores son arrendatarios pero son potenciadores y dinamizadores; a la vez trasciende las concepciones ordenadoras que son disctadas por lo formal, hay una referencia hacia el barrio pero no se queda solamente en él, las redes sociales permiten generar mecanismos de intercambio que fortalecen los procesos en el territorio propio y en el de los demás construyendo un territorio complejo.

El territorio como parte fundamental para el desarrollo, debe ser una construcción social que determine los principios, las formas de intervenirlo por parte de los que no son del territorio; el territorio es de quien lo camina, quien lo vive, quien se recrea en él, quien lo imagina, quien lo construye, quien lo reconstruye, los nuevos pobladores en este momento son los que tienen la batuta de la construcción de un territorio que en principio era ajeno pero ahora es más que propio, es colectivo.

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Parte III. Población

y desplazamiento forzado

Referencias bibliográficas ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, SECRETARÍA DE GOBIERNO (2006). Caracterización población desplazada Bogotá. Bogotá: Alcaldía Mayor de Bogotá ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS REFUGIADOS, ACNUR (2003). “La población desplazada en Bogotá: una responsabilidad de todos”. En: Memorias del foro sobre la población desplazada en Bogota.

Bogotá: Proyecto Bogotá Cómo Vamos, p. 220.

ASOCIACIÓN MIRANDO HACIA EL FUTURO POR COLOMBIA, ASOFUCO (2007). Caracterización de la población desplazada de la localidad de San Cristóbal.

Bogotá: Asofuco.

CONSULTORÍA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESPLAZAMIENTO, CODHES (2006). Desplazamiento forzado y políticas públicas. Bogotá: El Duende Editores.

CONTRALORÍA DE BOGOTÁ (2003). Intenciones y acciones en la atención de la población desplazada en Bogotá, D.C. Bogotá: Alcaldía Mayor de Bogotá. Bogotá.

CHAVES, Yuri; FALLA, Uva (2004). Realidades y falacias de la reconstrucción del tejido social en población desplazada. Bogotá: Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca.

129

Pa r t e I V

E s t r a t e g ia s

d e i n t e rv e n c i 贸 n e n l a c i u d a d i n f o r m a l

¿E s

p o s i b l e pa s a r d e l a c i u da d i n f o r m a l a l a c i u da d f o r m a l ?

Aproximación

a algunos problemas urbanos y a

l a s e s t rat e g ia s d e i n t e rv e n c i ó n e s tata l d e s d e l a p e r s p e c t i va d e l m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s ,

MIB

Carlos Alberto Torres Tovar Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá

Donka Atanassova Iakimova Investigadora Universidad Nacional de Colombia

John Jairo Rincón García Investigador Universidad Nacional de Colombia

1. Introducción Desde hace varias décadas lo urbano, como un espacio delimitado político –administrativamente–, pero además definido a partir de la especialización del trabajo en una Nación en términos espaciales y poblacionales, enfrenta una serie de transformaciones entre las cuales podemos contar la expansión espacial de la mancha urbana, el crecimiento poblacional fruto de emigración rural-urbana, la alta demanda de servicios y equipamientos sociales y comunitarios, y cada vez más, las medidas asociadas a la seguridad relacionadas, principalmente, con medidas de orden policial. Estas transformaciones y medidas imponen grandes retos para los gobiernos y las comunidades 133

Procesos

urbanos informales y territorio

asentadas en estos territorios. Muchas de estas dinámicas se intentan condensar en las nociones de región central, ciudad región, áreas metropolitanas, metrópolis expandidas, entre otros, con la intención de definir y caracterizar la problemática presente en los territorios urbanos y su articulación con los entornos regionales.

En el marco general de estos procesos, fenómenos como la pobreza, asociada en muchos casos a la prolongación en el tiempo de factores estructurales (ahora denominados trampas de la pobreza), pero a la vez a dimensiones micro de la realidad social, parecieran agudizarse haciendo más compleja la multiplicidad de problemas que agobian a los habitantes y espacios urbanos, situación que se impone una serie de discusiones en las que se procura la neutralización de la informalidad urbana como algo inherente al crecimiento de la ciudad. Algunos de estos fenómenos serán descritos a continuación, en ellos se hará énfasis en unas pocas variables que potencialmente inciden en el crecimiento de los territorios urbanos, se resaltarán los problemas asociados a este proceso y se verá cómo, a través de una estrategia de intervención estatal, enmarcada en el mejoramiento integral de barrios –MIB–, se puede contribuir a enfrentar estratégicamente algunos de estos retos.

2. Las ciudades en América Latina: aproximación a algunas de sus características En el ámbito latinoamericano, las ciudades en general han sido construidas a partir de múltiples migraciones impuestas y/o no planificadas (desde sus mismos orígenes) y atravesadas por las variables propias que ha adquirido el sistema político y económico, signado por el capitalismo dependiente, esto ha generado un esquema de ocupación del espacio y de construcción del territorio signado por la desigualdad y la segregación socio-económica y espacial de la población, que se ha expresado, a nivel urbano, en la configuración de los denominados asentamientos precarios y en la autoproducción de vivienda en la mayoría de los casos. Pero también se expresa en el desigual desarrollo regional, la concentración de la tierra y, en general, de los factores productivos: tierra, capital, trabajo y ciencia.

La pobreza es el común denominador, así como la presencia de asentamientos “precarios, marginales o tugurios”. Según estimaciones del Banco Interamericano de Desarrollo –BID– para 2002, el 61,7% de los pobladores urbanos (que representan las tres cuartas partes de la población latinoamericana en general) vivía en condiciones de pobreza58. Dicha caracterización se asocia, como lo hemos venido 58

Es importante mencionar que los métodos para definir la condición de pobreza varían, permitiendo la formulación de distintos tipos de variables e índices, a partir de los cuales, aumenta o disminuye la población pobre.

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P a r t e I V. E s t r a t e g i a s

d e i n t e rv e n c i ó n e n l a c i u da d i n f o r m a l

mencionando, con la configuración de asentamientos “informales”. En ciudad de México estos asentamientos representaban para finales de la década de los noventa el 40% del territorio ocupado en la ciudad (Clichevsky, 1999), y el 50% en Lima (Riofrío, 1999; Mello Bueno, 1999)59.

Existen varios procesos (la mayoría de las veces de carácter estructural) a través de los cuales las condiciones de pobreza que sufren los habitantes urbanos, se traducen en la aparición y desarrollo de asentamientos informales de condiciones precarias de habitabilidad. Esto se asocia con la satisfacción y acceso de los moradores a bienes y servicios ofertados no solamente por el mercado, sino también por el Estado, en tanto la situación de pobreza y su condición humana demandan básicos vitales para vivir. La condición material de vida de las comunidades urbanas asentadas en espacios autoproducidos ha sido caracterizada como de ilegalidad e informalidad, de desarrollo incompleto, lo que ha llevado a que sea criminalizada la mayoría de las veces. Algunos de los factores que inciden estructuralmente en la configuración urbana para América Latina a juicio del BID, son los siguientes: Mercado informal e insuficiencia de tierras urbanas: las ciudades no han logrado planificar y regular la llegada de grandes cantidades de población migrante, ni su ubicación e integración al territorio urbano. La incapacidad puede asociarse con el hecho de que la emigración rural-urbana tiene que ver con variables que trascienden la ciudad misma, para relacionarse con la forma en que el modo de producción se reproduce en el espacio nacional, se define así la especialización del territorio como los modelos de regionalización y urbanización. Por ejemplo, polos de desarrollo o ciudad-región, que actualmente hacen énfasis en la configuración de Plataformas de Exportación orientadas fundamentalmente a la provisión de mercancías para el mercado internacional. Esta dinámica incide en tanto en el agotamiento del suelo urbanizable como en su concentración y limita las ofertas de vivienda social, máxime si dicha estrategia está atada exclusivamente al mercado y los intereses del sistema financiero.

Insuficientes e inadecuadas políticas de vivienda social –VS–: íntimamente ligado al anterior, este proceso se refiere a la incapacidad que tiene la esfera pública, a partir de la estrategia de producción de VS, de dar una respuesta a la necesidad de vivienda. En Colombia esta estrategia se ha caracterizado por no cumplir cuantitativa ni cualitativamente con la demanda existente y por no lograr llegar a los sectores de menores recursos, con el resultado de que en la franja de población de más bajos ingresos correspondiente, por lo general, a los estratos socio-económicos 1 y 2, no

59

Solamente para mencionar unos ejemplos tomados del texto Ciudades para todos, editado por el BID (Brakarz y otros 2002).

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pueda acceder a los planes de financiación y crédito de la oferta de VS. En consecuencia, estos sectores solo tienen como solución la autoproducción de vivienda mediante diversas estrategias (legales o “ilegales”, pero la mayoría de las veces legítimas).

Se estima que anualmente se forman en Colombia 185.500 hogares y que frente a la necesidad de vivienda el mercado solo produce 94.000 unidades, quedan, por tanto, 91.500 hogares que deben resolver por su propia cuenta el acceso a la vivienda y a un hábitat digno. En el caso de Bogotá la situación es similar, se forman 50.834 hogares anualmente y solamente son ofrecidas por el mercado 29.700 viviendas para las necesidades creadas, el resultado es que 21.134 hogares configuran otras alternativas de acceso al suelo urbano y la vivienda, principalmente a través de la autoproducción de la misma en zonas inadecuadas urbanísticamente (DANE; ECH, 1999-2003).

Dificultades de la planeación urbana a largo plazo y en el modelo de desarrollo: aunque las ciudades hoy cuentan con procesos de planificación y ordenamiento pensados a largo plazo, la mayoría de las veces son formulados con criterios que obedecen a aspiraciones macroeconómicas y criterios técnicos distantes de las necesidades del conjunto de la población o fundamentados en la idea de que la superación de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida se logran mediante el crecimiento de la producción. De esta manera, problemáticas evidentes y previsibles, no tienen lugar en los ejercicios de planeación o las soluciones que se plantean no tienen viabilidad social y a veces tampoco están respaldadas por una política, máxime cuando se involucran escalas de intervención que privilegian una dimensión sobre otra, sin aprehender la configuración urbana, presionando tanto el cambio y la transformación de la política como del espacio urbano.

La ciudad y las ciudadanías: aunque la ciudad se ve como un campo de oportunidades para muchos, la realidad que se vive a diario por la mayoría de la población que viene en búsqueda de una nueva vida y mejores oportunidades económicas es muy distinta. La ciudad en ningún momento aparece para ellos como un campo de desarrollo personal y colectivo, por el contrario, muchos de sus aprendizajes son invalidados y sus derechos son desconocidos. El tipo de pertenencia y proyecto de vida que generan las ciudades en la mayoría de la población que las habita está muy lejos de los ideales que inspiran el concepto y la noción de ciudadanía plena. Por el contrario, se fundamenta más en la idea de consumidor.

Pobreza, desempleo y sub-empleo: en este sentido, el acceso y prestación de servicios sociales como de bienes queda mediado, exclusivamente por el poder adquisitivo de los pobladores en un contexto de bajos ingresos y pobreza generalizada.

Como corolario queda establecido que se es ciudadano en tanto exista un vínculo 136

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d e i n t e rv e n c i ó n e n l a c i u da d i n f o r m a l

con el mercado a través del dinero, así el mercado se erige como el factor que asigna los recursos. En pocas palabras, es fundamental entender que la informalidad y la precariedad60 son condiciones multicausales y multidimensionales que requieren de estrategias integrales que deben superar la escala local y necesariamente implican iniciativa y voluntad política, además de planes y proyectos específicos que intenten afectar varias de las causas de su aparición y desarrollo. Junto a la pobreza, entendida como problemática principal de nuestras ciudades, es necesario dar cuenta que la marginalidad y la informalidad son fruto de los déficits cuantitativos y cualitativos acumulados en la ciudad, entendida integralmente como un todo.

Frente a estas problemáticas, en el ámbito internacional se han formulado lineamientos y directrices que involucran, por una parte, a la banca internacional, particularmente al Banco Interamericano de Desarrollo y al Banco Mundial, y recientemente al Banco Alemán KfW, con la formulación de programas y proyectos de “cooperación” orientados a la superación de la pobreza y el fortalecimiento de la democracia. Por otra parte, se cuenta, igualmente, con convenios y pactos internacionales suscritos por Colombia en materia de desarrollo, hábitat, vivienda, y en general en aspectos relacionados con el mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de la población colombiana, regidos principalmente por los acuerdos suscritos con las Naciones Unidas en la Cumbre del Milenio y los Encuentros de Hábitat realizados en diversas partes del mundo.

De la misma forma como ocurre con la noción de pobreza, la definición de precariedad puede entenderse desde distintas perspectivas y con base en distintos conceptos y formas para medirla. Sin embargo, a partir de la inclusión de este término en la decimoprimera meta del milenio de la ONU que plantea la necesidad de “Lograr, para el 2020, una mejora significativa en las condiciones de vida de al menos 100 millones de habitantes de asentamientos precarios”, se entiende como el resultado de la combinación de diversas dimensiones de la vida humana que van desde las condiciones económicas y materiales, hasta los estilos de gobierno y las formas de participación, entre otras.

Un ejemplo de ello son las recomendaciones que desarrollan la meta 11: “Promover sistemas de buena gobernanza urbana. Establecer estructuras institucionales facilitadoras involucrando a todos los actores, Implementar y monitorear estrategias de desarrollo de ciudad orientadas en favor de los habitantes más pobres, Estimular las iniciativas de los habitantes de los asentamientos precarios y reconocer el rol de las mujeres en las mismas. Garantizar la tenencia segura, consolidar los derechos de posesión y regularizar los asentamientos informales. Involucrar inquilinos y propietarios en la búsqueda de soluciones dando prioridad al interés colectivo, Adoptar un enfoque progresivo en el mejoramiento de los asentamientos precarios. Conjugar aportes municipales, subsidios cruzados y contribuciones de los beneficiarios para asegurar la factibilidad financiera de la mejora de los asentamientos precarios, Diseñar y negociar planes de reubicación solamente cuando sea absolutamente necesario. Combinar el mejoramiento de asentamientos precarios con la generación de empleo y desarrollo económico local. Desarrollar nuevas áreas urbanas a través de la habilitación de tierras e infraestructura básica”.

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Procesos

urbanos informales y territorio

3. Las experiencias en América Latina en torno al mejoramiento integral de barrios 61 “El crecimiento urbano ha traído grandes avances en la productividad económica de las naciones, aunque al mismo tiempo ha generado –especialmente en los países en desarrollo– problemas urbanos y sociales de dimensiones extraordinarias. En América Latina en particular, el crecimiento del empleo y de la infraestructura urbana se ha quedado a la zaga del aumento demográfico, creando una brecha que ha sido llenada por los sectores informales tanto de la economía como de las propias ciudades” (Brakarz y otros, 2002: 1).

En América Latina, para enfrentar el crecimiento urbano, la autoproducción de vivienda y resolver la satisfacción de las carencias materiales de vida de la población ubicada en asentamientos informales, varios gobiernos han formulado e implementado estrategias, la mayoría de las veces financiadas por la banca internacional62, en ellas el mejoramiento integral de barrios ha jugado un papel trascendente. A continuación exponemos las características de estas intervenciones a nivel latinoamericano.

Al problema de la informalidad urbana, como se le ha denominado, el Estado ha respondido institucionalmente tratando básicamente de integrar lo informal a lo formal a través de diversas estrategias y múltiples componentes de intervención que han comprendido desde la intervención físico-espacial, a partir de la construcción de obras de infraestructura de diversas escalas, hasta la implementación de componentes de desarrollo social y comunitario, que recientemente involucran como referente para la acción la noción de capital social. Dicho problema se asocia con precarias condiciones de vida, al concentrarse en estos sectores “informales”, pobreza, malas condiciones ambientales y de riesgos, y en general, marginalidad urbana. Para el caso de América Latina, los Estados han venido agenciando la construcción de diversas estrategias de intervención orientadas a resolver el problema de la urbanización informal mediante la implementación de programas integrados de mejoramiento de barrios, “… en los cuales se combina el mejoramiento de infraestructura de los asentamientos informales con 61 62

Las reflexiones presentadas bajo este título son tomadas de Brakarz y otros (2002).

Desde mediados de los años ochenta y hasta el año 2000, el Banco Interamericano de Desarrollo había apoyado más de 17 proyectos de mejoramiento barrial, con la inversión de un monto cercano a los 2.600 millones de dólares. Los aportes referidos a continuación recopilan los planteamientos contenidos en el texto publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo –BID–, a finales del año 2002 bajo el título Ciudades para todos. La experiencia reciente en programas de mejoramiento de barrios (Brakarz y otros, 2002).

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la entrega de servicios sociales” (Brakarz y otros, 2002: 1). En este tipo de experiencias se destacan países como Chile, Colombia, Brasil y Perú entre otros. Estos programas, definidos como metodología de intervención, han logrado, a juicio de algunos expertos, ser una herramienta importante para intervenir en aspectos urbanísticos y al mismo tiempo contribuir a resolver necesidades de grupos vulnerables de población63.

Conocidos como Programas de Mejoramiento Barrial –PMB– y como estrategia empleada por gobiernos locales para abordar diversos problemas entre los que se cuentan la pobreza urbana, la integración física, social y económica de los asentamientos informales a la ciudad, han venido convirtiéndose en estrategias efectivas para el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes de estos sectores urbanos (Brakarz y otros, 2002: 27). El objetivo fundamental de los PMB es “solucionar completamente los problemas de los asentamientos informales de una determinada jurisdicción territorial… definiendo prioridades y focalizando los recursos en los hogares de menores ingresos (Brakarz y otros, 2002: 44)64. Son programas de urbanización in situ que actúan sobre el problema de la informalidad urbana, aprovechan lo invertido por los habitantes en la construcción de sus viviendas y hacen hincapié en la participación de las comunidades para la ejecución de las obras públicas.

Inicialmente los PMB se orientaron a la provisión de infraestructura y servicios urbanos en los barrios para garantizar condiciones mínimas de salubridad y regularizar la tenencia de la tierra. Actualmente los PMB incluyen otros componentes orientados a atender las carencias sociales de grupos vulnerables, principalmente niños, ancianos y grupos de mujeres (Brakarz y otros, 2002: 27), además, con esto se contribuye a: - La integración de la ciudad formal con la informal, al igualar el nivel de servicios entre los barrios “ricos y los pobres”, mediante la provisión de un paquete mínimo de inversiones de infraestructura y, por ende, se contribuye a elevar el nivel de calidad de vida en el barrio.

Las acciones de intervención en materia de mejoramiento barrial, han despertado el interés de las Naciones Unidas y el Banco Mundial, a través del Centro para los Asentamientos Humanos –Hábitat–, interés que se ha evidenciado en la campaña mundial denominada “Ciudades sin asentamientos informales”.

64 Sin embargo esto varia, según se trate de programas nacionales o locales. En los primeros los recursos se distribuyen regionalmente, bajo parámetros de equidad para disminuir el desequilibrio regional y en los casos en los que se aportan recursos de cofinanciación, se procura el apalancamiento de los recursos locales. En el segundo, la participación comunitaria y los incentivos locales, inciden mayoritariamente en la orientación de los recursos.

63

139

Procesos

urbanos informales y territorio

- La provisión de servicios sociales dirigidos a grupos vulnerables, mediante la flexibilización y combinación de acciones que se ajusten a las necesidades de las comunidades; la promoción de la intervención integral para cubrir las necesidades más urgentes de las poblaciones beneficiadas; y la ejecución integrada y coordinada de los distintos componentes.

- El fomento de la participación de la comunidad en todas las fases de los proyectos de intervención: diseño, ejecución y mantenimiento de los servicios (Brakarz y otros, 2002).

Gradualmente, los PMB han ido variando sus lógicas y líneas de intervención, al pasar de centrarse inicialmente en la solución de cuestiones como el saneamiento básico y la tenencia de la tierra, a transitar lentamente al mejoramiento integral de las condiciones de vida de los beneficiarios, el estímulo a la participación de la comunidad y la mejora en la gestión de los servicios urbanos. Todo esto a partir de buscar alcanzar en el territorio la coordinación de un conjunto integrado de programas sociales en procura de mejorar la eficiencia en la prestación de los servicios sociales y aumentar el impacto sobre las poblaciones y los grupos beneficiarios (Brakarz y otros, 2002: 31). La variación en los temas de intervención se asocia en muchos de los casos al carácter multivariable y multisectorial de los problemas que se deben resolver en materia de calidad de vida a nivel urbano, esto demandando intervenciones coordinadas por parte del Estado. En este sentido, los PMB se destacan en América Latina por ser herramientas para: - Luchar contra la pobreza, pues son programas dirigidos a un territorio específico, con el fin de reducir desigualdades en infraestructura, servicios de los hogares localizados en asentamientos informales65. También para la provisión de vivienda y reasentamiento de población, como mitigación del riesgo, regularización de la propiedad y prevención de la proliferación de asentamientos informales.

- Ser instrumentos de desarrollo urbano, al posibilitar la realización de obras en diversas áreas mediante la focalización de la inversión en sectores urbanos de alta concentración poblacional, con ellos se potencia el impacto de las inversiones en sectores poblacionales de bajos ingresos. En este sentido, lo 65

Se realizan inversiones en proyectos para la construcción de infraestructura de salud, saneamiento básico, servicios sociales, centros de salud, escuelas, guarderías infantiles y centros de atención a grupos vulnerables como madres cabeza de hogar, jóvenes, infantes y, finalmente, la entrega de títulos de propiedad. También se destacan las inversiones en materia de reducción de la vulnerabilidad ambiental y social en temas como la seguridad ciudadana y la prevención en el uso de drogas.

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programas contribuyen a resolver los problemas de segregación socio-espacial de los barrios “periféricos” al posibilitar la integración de lo informal a lo formal, a través de “ la expansión de redes de transporte, sistemas viales y de servicios urbanos como el alumbrado público y la recolección de residuos… como resultado final, nos encontramos con valorización de predios aledaños a las obras construidas, aumento de la seguridad ciudadana y mejoramiento de los indicadores de salud, entre otros” (Brakarz y otros, 2002: 29).

- Constituirse en elementos importantes de la política de vivienda, como complemento a las políticas que promueven soluciones habitacionales, particularmente para aquellos sectores con limitaciones para el acceso al crédito y a soluciones formales de vivienda (Brakarz y otros, 2002: 28).

Para la inversión de los recursos se ha procurado la definición de criterios que los orienten hacia el beneficio de los sectores poblacionales de menores ingresos y con mayores carencias en infraestructura y servicios, con esto se busca que los recursos per capita invertidos sean similares en todos los barrios. En algunos de los casos se han empleado diversos mecanismos para la asignación de los recursos dependiendo del agente local, nacional o internacional que provee los recursos.

3.1. Elegibilidad y asignación de recursos En el caso de la asignación de recursos entre regiones y municipios, para los proyectos financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo –BID–, la elegibilidad se fundamenta en la horizontalidad de la distribución, asociada a la pobreza relativa de cada región o municipio. Otro factor importante se asocia con el fomento al esfuerzo local en materia de financiamiento, esto posibilita la expansión de los recursos disponibles para los programas y atender una mayor cantidad de beneficiarios.

Para lograr estos objetivos se han aplicado dos formas disímiles de asignación: por concurso y por aplicación de fórmula matemática. “En la asignación por fórmula se busca incorporar factores que reflejen la situación de la región o el municipio en materia de indicadores de pobreza (como el porcentaje de la población con necesidades básicas insatisfechas) y en relación con las demás regiones o municipios.

Mediante la utilización de la fórmula se establece el monto asignado a cada región o departamento y queda por definir la selección de los barrios específicos. Esta selección puede realizarse usando criterios de pobreza y déficit de infraestructura” (Brakarz y otros, 2002: 46 y ss).

La formula adoptada por el Programa de Mejoramiento de Barrios de Bolivia para la asignación de fondos entre los nueve departamentos del país, esencialmente pondera la población más carente de cada departamento por la población del país 141

Procesos

urbanos informales y territorio

con NBI y compara esta proporción con el porcentaje de la población nacional que vive en el departamento. La formula es la siguiente:

CDi = {[PNBi / PNBIi] + [PNBi / PDi]} / {[PNBi / PNBIi] + [PNBi / PDi]} Donde: CDi = factor para determinar el cupo del departamento i (fondos asignados al departamento) PNBi = población del departamento i con NBI PNBIi = población total del país con NBI PDi = población total del departamento i NBI = Necesidades Básicas Insatisfechas.

En el caso de las localidades y ante la escasez de recursos financieros, se establecen otro tipo de criterios –preferiblemente técnicos– para la asignación de los recursos y la priorización de los barrios que deben ser intervenidos. En este sentido se aplica un criterio en el que la pobreza relativa y la “eficiencia de la inversión” predominan en la decisión. Entre los indicadores más empleados para la determinación de población vulnerable se encuentran los siguientes: - - - -

Porcentaje de población de madres cabeza de hogar.

Proporción de viviendas precarias con altos índices de hacinamiento.

Nivel de ingreso promedio de los hogares.

Los indicadores de NBI (los cuales, por ejemplo, están difícilmente desagregados en el ámbito territorial barrial).

Por otro lado, el criterio de eficiencia corresponde al número de familias beneficiadas por unidad de inversión. En este caso se priorizan las unidades barriales con mayor concentración poblacional para que el costo de inversión por unidad permita atender la mayor cantidad de población. Estos criterios permiten diseñar un sistema de puntaje para la selección de los barrios o en general de las unidades por intervenir, y también estimar la cuantía de los recursos que se van a invertir. Por otra parte, la focalización debe efectuarse según consideraciones de carácter social, ambiental, político, económico y cultural.

Entre los criterios más destacados a nivel latinoamericano encontramos los siguientes: - Focalización social: atada a condiciones socio-económicas de los hogares residentes en los barrios.

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- Factores ambientales: para no afectar negativamente el medio ambiente o promover su conservación o la mitigación del riesgo, favorecen también la determinación de medidas en barrios para ser reasentados o que los asentamientos ocupen lugares de conservación ambiental, cultural o artística.

- Viabilidad legal: este criterio busca asegurar la factibilidad de la legalización de propiedad y de la inversión pública, para garantizar que el proceso se agencie en zonas de litigio.

- Viabilidad urbana: aspecto predominante para lograr la incorporación del barrio al sistema urbano local, en materia de prestación de servicios, accebilidad y movilidad, entre otros aspectos.

- Densidad urbana: aspecto que se tiene en cuenta con el fin de dar prioridad a las áreas más consolidadas para que la inversión genere mayor impacto (Brakarz y otros, 2002: 47 y ss).

En términos generales, la inversión en materia de mejoramiento barrial, luego de la aplicación de muchos de los criterios descritos anteriormente, se asocia con los siguientes aspectos: - Construcción de obras de infraestructura de servicios destinados a mejorar las condiciones de vida de la población beneficiada, entre los que se incluyen infraestructura sanitaria, agua potable, disposición de aguas servidas, desagües pluviales, vías, alumbrado público.

- Servicios complementarios a la inversión física para atención de grupos vulnerables, entre los que se incluye infraestructura social como guarderías infantiles, puestos de salud, escuelas, centros sociales y programas sociales y en los que se abordan ayudas para capacitación laboral, rehabilitación, prevención de enfermedades, control de natalidad, apoyo a madres cabeza de hogar, entre otros.

- Acciones orientadas a la generación de empleo e ingresos. “En muchos de estos programas aparecen acciones orientadas a mejorar el ingreso mediante la capacitación de mano de obra y el fomento a las pequeñas y medianas empresas y comercios. Entre las acciones más destacadas podemos contar: capacitación especializada, becas para cursos profesionales específicos, asistencia técnica a profesionales autónomos y microempresarios, apoyo de gestión a micro productores o unidades productivas, a través de micro crédito y aumento de la escolaridad con programas de complementación para adultos, destinados a completar su educación formal, facilitándoles así el acceso al mercado del trabajo” (Brakarz y otros, 2002: 36).

- Acciones de apoyo a programas orientadas a mejorar su efectividad y asegurar sostenibilidad en el tiempo, incluyendo acciones de prevención de urbanización informal, preparación de proyectos de urbanización, ingeniería y arquitectura y, además, comunicación y difusión de proyectos.

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Procesos

urbanos informales y territorio

Se puede observar en el cuadro siguiente la síntesis de los componentes de las acciones de mejoramiento barrial que adelantan varios países de América Latina y que resume Brakarz.

Cuadro. Componentes de los programas de mejoramiento de barrios en América Latina.

País Componentes de los programas

Chile

Colombia

PMB

MVE

90/95

1995

Argentina

Brasil

PROMEBA PROAP 1996

Infraestructura Agua potable Soluciones de alcantarillado Drenaje pluvial Sistema vial Alumbrado público Energía eléctrica Servicios urbanos Recolección de basuras Soluciones de vivienda Módulos o casetas sanitarias Mejoramiento de viviendas Reasentamiento Servicios y equipamientos sociales Locales y servicios comunitarios Plazas públicas, canchas deportivas Guarderías infantiles

144

1995

Brasil

Brasil

Bolivia

Brasil

PBV

HBB

SMB

PROAP II

1996

1998

1998

2000

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País Componentes de los programas

Chile

Colombia

PMB

MVE

90/95

1995

Argentina

Brasil

PROMEBA PROAP 1996

1995

Brasil

Brasil

Bolivia

Brasil

PBV

HBB

SMB

PROAP II

1996

1998

1998

2000

Servicios para grupos vulnerables* Puestos de salud Generación de trabajo e ingresos Medio ambiente Arborización y forestación Recuperación y mitigación ambiental Regularizacion de propiedades Ordenamiento del Suelo Regularización / Titulación Desarrollo comunitario Educación sanitaria y ambiental Promoción de la organización comunitaria (*) Servicios sociales diversos, cuya definición se hace a partir de las necesidades expresadas por la comunidad.

Siglas PMB: Programa de Mejoramiento de Barrios, Chile.

MVE: Programa de Mejoramiento de Vivienda y Entorno. Red de Protección Social, Colombia.

PROAB I y II: Programa de Regularización de Asentamientos Populares, Favela-Barrio. Etapas I y II, Río de Janeiro, Brasil.

PROMEBA: Programa Nacional de Mejoramiento de Barrios, Argentina.

PBV: Programa Baixada Vida/Nueva, Gobierno Estadual de Brasil.

SMB: Programa de Apoyo al Sector Habitacional, Subprograma de mejoramiento de barrios, Bolivia.

HBB: Programa Habitar Brasil. Gobierno Federal, Brasil.

Fuente: Brakarz (2002: 30)

145

Procesos

urbanos informales y territorio

Muchos de estos aspectos se han basado en una noción mínima de satisfacción de necesidades, distantes de los básicos vitales requeridos por una comunidad para subsistir dignamente y que trascienden la construcción de infraestructura. Entre los logros más destacados tenemos los siguientes: - Mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes urbanos y reducción del pobreza, al posibilitar el acceso a la prestación de servicios públicos y promover la disponibilidad de equipamientos de uso colectivo, salud y salubridad. Se cuenta también el mejoramiento de las condiciones de acceso a las viviendas y a los locales de trabajo, producto de la inversión en vías. Finalmente, la construcción de escenarios deportivos e instalaciones que posibilitan la oferta de espacios para el uso del tiempo libre de poblaciones de jóvenes, bajo la orientación de “tutores”.

- Sinergia entre los distintos componentes, a partir de las acciones institucionales que se realizan de manera simultánea con un carácter integrado y complementario, y propician mayor impacto del que se podría esperar en la ejecución individual de los mismos.

- Mejoramiento de las condiciones de seguridad pública, asociado a la “superación del aislamiento físico de los asentamientos”, la instalación de alumbrado público y al control social ejercido por las comunidades sobre el espacio público, fruto del mejoramiento de las condiciones físicas y del proceso organizativo. Por otra parte, la seguridad se asocia con la oferta de programas de capacitación laboral, orientado particularmente a la población juvenil, susceptible de caer en dinámicas de delincuencia y drogadicción.

Se destacan igualmente los logros en el ámbito urbano, tales como: - Garantizar la integración de las zonas informales a la ciudad formal en diversas dimensiones. Esto se asocia con la ruptura de fronteras entre los asentamientos pobres y los ricos. Por otra parte, la regularización de la propiedad introduce aspectos relevantes asociados a la tributación y el establecimiento de cargas impositivas, como fortalecimiento de la estructura de mercado de suelo urbano.

- Mejoramiento de las condiciones de vivienda, proceso que se asocia con la construcción de infraestructura urbana, prestación de servicios públicos y domiciliarios, como la regularización de la propiedad. Por estas razones los PMB forman parte de la política de vivienda y complementan las acciones de apoyo a la construcción de vivienda e infraestructura barrial.

- Valorización inmobiliaria, que es una de las forma objetivas para la medición del impacto del mejoramiento; la construcción de infraestructura física y el desarrollo de programas sociales contribuyen a esto, y se liga, además, con el estímulo a actividades económicas realizadas usualmente en las residencias.

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- Impacto en la estructura espacial, social, económica y ambiental de los sectores urbanos, que es percibido en tiempos relativamente cortos de tiempo.

Con respecto a la sostenibilidad de los procesos de mejoramiento barrial, se hace referencia, en el ámbito latinoamericano, a los siguientes aspectos: - Asegurar la integración de los servicios a las redes existentes.

- Fijar cargas impositivas por la prestación de los servicios como mecanismo de recuperación de la inversión local.

- Considerar sistemas alternativos de operación y mantenimiento.

- Vincular organizaciones sociales y no gubernamentales en la provisión y mantenimiento de ciertos servicios y cuidado de infraestructura.

- Garantizar que los programas de mejoramiento se constituyan en instrumentos de política pública, que contribuyan a resolver el problema de la marginalidad urbana, mediante su incorporación como componentes sustanciales de las políticas públicas de vivienda en los ámbitos nacional, regional o municipal. Dicho proceso se puede reforzar, tal como lo demuestra la experiencia acumulada, mediante la provisión de subsidios para infraestructura colectiva en barrios pobres.

- Formular políticas complementarias que contribuyan a resolver el problema de la urbanización informal y conjuren las fallas del mercado en materia de provisión de vivienda, dirigidas a sectores de bajos ingresos, sin negar la importancia de la intervención a escala barrial.

- Considerar la importancia y trascendencia de la participación de los gobiernos locales, regionales y nacionales en la formulación y ejecución de los programas de mejoramiento barrial, ya que sin su concurso y provisión de recursos financieros, sería absolutamente imposible ejecutar este tipo de intervenciones.

- Potenciar la capacidad técnica de las entidades estatales para la ejecución de los programas, debido a que éstos demandan operaciones complejas que involucran la ejecución simultánea de varios componentes que posibiliten integrar intervenciones físicas con intervenciones sociales.

- Ejecutar de manera integrada las acciones por parte de las entidades estatales se convierte en un aspecto de crucial importancia para potenciar los recursos invertidos y el impacto social.

- Continuar acompañando a la comunidad auque se hayan finalizado las obras físicas porque la integración urbana se realiza en el mediano y largo plazo, y las comunidades demandan de acompañamiento permanente.

- Potenciar la intervención estatal y privada mediante la regularización de la tenencia de la propiedad con el fin de mejorar las condiciones de vida de las comunidades urbanas.

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Procesos

urbanos informales y territorio

- Construir en los ámbitos nacional, regional y municipal el Programa de Mejoramiento Barrial como política pública y asociado con las políticas de vivienda y lucha contra la pobreza.

4. ¿Bogotá: ciudad autoproducida y/o ciudad planificada?

En la actualidad Bogotá es considerada como una de las ciudades de América Latina más grandes; su crecimiento se asocia, entre muchos otros factores, a las dinámicas propiciadas por más de 60 años de confrontación política y militar entre diversas facciones políticas y tendencias ideológicas, y por la cualificación del conflicto armado interno. Así mismo, se asocia a las condiciones estructurales de inequidad y pobreza inherentes al modelo de desarrollo. El crecimiento poblacional de manera particular incide en las dinámicas de crecimiento urbano, porque los recién llegados demandan espacio para la realización de sus necesidades materiales y espirituales, esto deriva en la autoproducción de espacios y la estructuración de dinámicas denominadas de “mercado informal” como estrategias que ordenan los procesos de configuración del entramado urbano. Dichos fenómenos se acentúan en la medida en que no existan políticas públicas para la generación de ofertas de vivienda social que, por ejemplo, sean asequibles a pobladores urbanos de bajos ingresos, o en tanto el mercado sea el único ofrece recursos “sin la intervención del Estado”.

Para finales de los años noventa, el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá –POT–, estimaba que la población en condiciones de marginalidad en la ciudad ascendía al 20,7% del total de habitantes urbanos, aproximándose a un millón cuatrocientos mil personas66. Así mismo, el gobierno colombiano estimaba que para 2003, más de un millón trescientos mil hogares configuraban asentamientos precarios en diversas ciudades67. Este crecimiento se puede asociar, igualmente, a la condición natural que tiene Bogotá de ser atractor porque para los moradores de los espacios rurales y de pequeñas ciudades aledañas representa a la gran urbe más que un refugio.

Potencialmente es un espacio que cuenta con más oportunidades de acceso al merca El total de habitantes se estimaba en cerca de 6’750.000 personas (DAPD, 2000a).

En el documento Ciudades Amables (DNP, 2005) se incluye la proyección estratégica que para el país formula el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, en el texto Colombia 2019 (ver www.dnp.gov. co). El documento considera que la estrategia planteada en vivienda debe contemplar cuatro metas: a) evitar la conformación de nuevos asentamientos precarios; b) mejorar las condiciones de los hogares que actualmente se localizan en asentamientos precarios; c) incrementar la participación del sector financiero en la financiación de vivienda; y d) consolidar un sector edificador eficiente y competitivo”. La meta 2 prevé 804.000 mejoramientos de vivienda en los próximos 14 años, esperando cubrir la totalidad del déficit existente presente y futuro.

66 67

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do laboral y de supervivencia en general. Esta tendencia está acentuada en función del modelo de desarrollo imperante que especializa las lógicas de división nacional e internacional del trabajo, lo que asigna a las ciudades un papel trascendente en la acumulación de capital y como centros de control y dirección, de servicios, de ejercicio del poder y del gobierno y, finalmente, como fuentes de mano de obra.

El proceso de desplazamiento de la población de las áreas rurales sometidas por la violencia hacia o de aquellas zonas del país en las que se desarrollan grandes proyectos de inversión económica (estratégicos para la economía nacional e internacional), ha incidido en el incremento poblacional focalizado en algunas localidades de la ciudad de Bogotá en los últimos años. Más del 25% de los ciudadanos que llegan a Bogotá han encontrado albergue en la localidad de Ciudad Bolívar; en segundo término se destacan las localidades de Kennedy, Bosa, y Usme, que han recibido cerca del 30% de la población desplazada.

El crecimiento poblacional asociado al fenómeno del desplazamiento forzado y de emigración urbano rural, como hemos anotado, se constituye en uno de los factores que incide directamente en el crecimiento urbano y el impulso de dinámicas de autoproducción de vivienda, escapando a la regulación de los gobiernos locales, en tanto depende de variables ligadas a problemas estructurales del conjunto de la sociedad. Según cifras de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –Cohdes– (organización no gubernamental), para 2005 la proporción de desplazados aumentó en un 8% en relación con 2004.

La cifra total de población desplazada contabilizada en Bogotá, en 2005, era de 585.000 personas. Esta problemática es compartida por los denominados centros de recepción de población desplazada en todo el país, siendo Bogotá el principal centro, seguido por las ciudades de Calí, Cúcuta, Medellín, Cartagena, Santa Marta, Villavicencio, Valledupar y Florencia, entre otras.

Por otro lado, al analizar a Bogotá y los diecinueve municipios próximos, la población asentada representaría cerca del 19,1% de la población total del país, lo que evidencia un alto grado de concentración poblacional en este mega centro urbano latinoamericano. Este crecimiento plantea otro de los problemas asociado a la dinámica urbana: el agotamiento del suelo urbano destinado a ser urbanizado, que incide en el incremento de los precios por metro cuadrado y aleja cada vez más la oportunidad de acceso a espacio en la ciudad para la población recién llegada. En este contexto cobra mayor relevancia el denominado “desarrollo informal y precario” del espacio urbano, que en el caso de Bogotá viene impulsando fenómenos como la conurbación de estos municipios cercanos. Cifras oficiales proyectan que para 2015, el 85% de la población colombiana se localizará mayoritariamente en las ciudades. Según datos del censo 2005, Bogotá está habitada por seis millones ochocientos cuarenta mil ciento dieciséis habitantes (6’840.116); 149

Procesos

urbanos informales y territorio

1’948.968 hogares; 1713.147 viviendas, 360.513 unidades económicas y 3.971 unidades agrícolas. Si se mira retrospectivamente, hasta el año 2000 el Distrito Capital había identificado cerca de 1.365 asentamientos de origen informal, que se concentran, principalmente, en las localidades de Bosa, Ciudad Bolívar, Suba, Usme, Kennedy y San Cristóbal.

Por otro lado, atendiendo a los patrones de asentamiento poblacional, mediados entre muchos otros factores por las relaciones de parentesco, la oferta de servicios sociales e infraestructura o empleo, el asentamiento poblacional se focaliza para el caso bogotano de manera particular en algunas localidades del Distrito, entre ellas Bosa es la más dinámica en crecimiento poblacional, seguida de Ciudad Bolívar, Fontibón, Suba, Usme, Usaquén y Kennedy. En la ampliación del área urbana y en el fortalecimiento de la influencia –en otras palabras, en la condición de atractor del espacio urbano–, juegan papel importante las visiones que sobre la ciudad se construyen y que se materializan en los planes de ordenamiento territorial y en los planes de desarrollo formulados en cada período de gobierno. Todas las lecturas construidas en torno a estos conceptos, asumen la necesidad de plantear la ampliación de la ciudad desde una perspectiva regional, bien sea funcionalmente o en área física. Esta consideración tiene su justificación en dos aspectos: por una parte, en la especialización y espacialización del proceso productivo en función de la productividad, las ventajas comparativas y la competitividad en el contexto de la globalización, a partir de lo cual, la ciudad-región es estratégica; y por otra, el agotamiento del suelo urbano. En este sentido, es necesario construir infraestructura de conectividad y movilidad y desarrollar una serie de procesos culturales y sociales de integración, además de herramientas jurídicas y administrativas que permitan la distribución y asignación de recursos, entre otros aspectos, sin contar el relacionamiento económico a partir de la producción. Es un proceso que va más allá de la simple conurbación geográfica o de la suposición inherente de la integración. Implica que un territorio mucho más amplio se piense en términos urbanos y regionales.

En consecuencia, el crecimiento poblacional asociado a diversas variables, conjugado con problemas estructurales de la ciudad y del país, traen como consecuencia el incremento en la demanda de servicios sociales, obras de infraestructura y en general equipamientos colectivos para la satisfacción de las necesidades de la población que habita la ciudad y que llega para ocuparla permanentemente. Así mismo, incrementa la vulnerabilidad de los espacios socialmente producidos cuando el crecimiento urbano es mediado por la autoproducción de vivienda sin el cumplimiento de los mínimos requerimientos de construcción lo que incrementa la vulnerabilidad de los asentamientos cuando convergen problemas geológicos, ambientales, físicos y de saneamiento.

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4.1. Algunos datos sobre la pobreza en la ciudad de Bogotá De toda la población que habita la ciudad, aquella ubicada en las localidades de Ciudad Bolívar, San Cristóbal y Usme concentran un mayor porcentaje de personas en condición de pobreza y en condición de miseria (DANE; DAPD, 2003). Aunque la localidad de Kennedy presenta un menor porcentaje de población en estas dos condiciones, en números reales muestra tener un número de población similar al de la localidad de Ciudad Bolívar en condición de pobreza y al de la localidad de San Cristóbal en condición de miseria. Por su parte, la localidad de Santa Fe tiene altos niveles de pobreza y de miseria que deben ser atendidos por otros programas distritales.

Localidades con mayores índices de pobreza y de miseria por NBI68.

Bogotá, D.C., 2003.

Localidad

Pob. total

# Pers. en pobreza

%

# Pers. en miseria

%

Ciudad Bolívar

602.697

97.447

16,20

17.931

3,00

San Cristóbal

488.407

77.284

15,80

16.121

3,30

Usme

252.511

37.291

14,80

5.367

2,10

Santa Fe

126.014

16.117

12,87

1.954

1,60

Bosa

525.459

51.135

9,70

7.946

1,50

Tunjuelito

225.511

20.965

9,30

2.380

1,10

Kennedy

898.185

81.523

9,10

13.583

1,50

26.892

2.418

8,30

6.861.499

536.279

7,80

77.182

1,10

La Candelaria Total Bogotá

Fuente: DANE, DAPD. Encuesta de Calidad de Vida, 2003.

De acuerdo con los datos presentados en el gráfico anterior, más del 12% de la población de cada una de las localidades de Ciudad Bolívar, San Cristóbal, Usme y Santa Fe tienen insatisfecha al menos una de las necesidades básicas, es decir, se

68

El índice de Necesidades Básicas Insatisfechas atiende a consideraciones de índole física y social que se determinan a partir de cinco indicadores: vivienda inadecuada, vivienda sin servicios, alta dependencia económica, inasistencia escolar y hacinamiento. La condición de pobreza está establecida por la existencia de uno de estos indicadores; dos o más NBI se consideran como situación de miseria (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003).

151

Procesos

urbanos informales y territorio

encuentra en situación de pobreza, especialmente la localidad de Ciudad Bolívar (UPZ San Francisco, Lucero, El Tesoro, Ismael Perdomo, Jerusalén), San Cristóbal (UPZ San Blas, La Gloria, Los Libertadores), Usme (UPZ La Flora, Danubio, Gran Yomasa, Comuneros, Alfonso López). De acuerdo con las variables socio-económicas presentadas –pobreza, miseria, población en estratos 1 y 2, y población desplazada–, se identifican 5 localidades que presentan 3 o 4 de estas variables: Ciudad Bolívar, San Cristóbal, Bosa, Usme y Kennedy y una localidad, Santa Fe, en la que se presenta una sola de las variables. En estas seis localidades se encuentran 18 UPZ clasificadas como de mejoramiento.

Localidades con mayor población en condiciones de pobreza, miseria, estrato 1 y 2 y desplazamiento.

Pobreza

Miseria

Estratos 1 y 2

Población desplazada

1.

Ciudad Bolívar

Ciudad Bolívar

Bosa

Ciudad Bolívar

2.

San Cristóbal

San Cristóbal

San Cristóbal

Kennedy

3.

Bosa

Bosa

Usme

Bosa

4.

Usme

Usme

Santa Fe

Usme

Según la estratificación socio-económica69, el 44% de los habitantes del Distrito se encuentra clasificado en los dos estratos más bajos y las localidades que se revelan más pobres de acuerdo con esta clasificación son Santa Fe, San Cristóbal, Usme, Tunjuelito, Bosa y La Candelaria, con más del 60% de su población clasificada en estrato 2, en estas localidades se encuentran 11 UPZ de mejoramiento.

En inferior condición, localidades como Ciudad Bolívar presentan más del 47% de la población en estrato 2 y un 46% en estrato 1, esto la convierte en una de las localidades con mayor número de UPZ de mejoramiento (5) y Usme con más del 60% en estrato 2 y un 26% dentro del estrato 1, caracterizada también por tener cinco UPZ de mejoramiento.

69

La estratificación socio-económica considera los indicadores físicos como manifestaciones de la pobreza, entre ellos: materiales de las fachadas de las viviendas; tamaño del frente, de las puertas o ventanas, antejardines, garajes, etc.; características del entorno inmediato (vías de acceso, andenes y focos de contaminación, entre otros); contexto urbanístico (zona y servicios públicos). (SHD y DAPD, 2004).

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5. Aproximación conceptual a la definición política y a algunas experiencias de mejoramiento integral de barrios en Bogotá 5.1. Caracterización conceptual del mejoramiento barrial a partir de las experiencias en Bogotá, D.C., 1972-2006 Desde 1972 se vienen realizando experiencias de intervención en materia de mejoramiento integral de barrios70, las cuales han orientado su acción a partir de la identificación de un problema central, la definición de un objetivo y una población objeto, como la construcción de una estrategia de intervención, componentes, líneas y pautas de acción y la definición de unas escalas de intervención. Sin entrar a detallar cada uno de estos aspectos, intentaremos aproximarnos fundamentalmente a la idea problema que se intentan afectar a nivel urbano y a la vez identificar la orientación de la intervención en términos conceptuales, para la ciudad de Bogotá. El Programa Integrado de Desarrollo Urbano de la Zona Oriental de Bogotá –Piduzob– en sus dos fases, procuraba la integración de la parte oriental de la ciudad a la zona urbana a través de la prestación de servicios y la construcción de infraestructura vial para habitantes urbanos de los estratos más bajos. La noción predominante es la de integración urbana mediante la prestación de servicios (salud y educación, principalmente) y la construcción de infraestructura en general, mediada por unas escalas de carácter zonal y metropolitano. Todo este proceso estaba soportado, además, en la configuración de un subprograma de mejoramiento institucional orientado hacia las entidades distritales de carácter público con competencia en las distintas acciones.

Hacia 1985, la experiencia agenciada por la Naciones Unidas en Bogotá71 expresa ampliamente la intención de aportar en la construcción de una metodología de intervención en sectores populares urbanos, tales como incidir sobre la calidad de vida de los asentamientos populares mediante la intervención en los espacios habitables y del espacio público con la construcción de espacios colectivos y prestación de servicios comunitarios, y con la promoción de la participación Se hace referencia a este año por la documentación referida. No significa que no se hayan producido acciones de mejoramiento barrial previamente a estos años en la ciudad de Bogotá.

Así mismo, las experiencias de MIB fueron ampliamente caracterizadas en el primer informe de la Consultoría CVP-UNC (agosto 2006).

71 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD (1985). Acciones integradas para el mejoramiento de la calidad de vida en los asentamientos populares urbanos Con claridad. Este programa anotaba que no pretendía resolver en su totalidad aquellos aspectos deficitarios que en materia de calidad de vida sufrieran los habitantes de los sectores populares urbanos.

70

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Procesos

urbanos informales y territorio

de la comunidad. Así mismo, se orientaba a fortalecer la administración distrital a través de la planeación, la programación, la ejecución y el trabajo mediado por la descentralización. La escala de intervención fue zonal y en síntesis buscaba la vinculación de los sectores populares urbanos a las actividades productivas de la ciudad, mediante tres componentes: social, obras e institucional, promoviendo la participación de la comunidad en el marco de la descentralización. Entre 1996 y el año 2000, en la ciudad de Bogotá se ejecuta el Programa Obras con Saldo Pedagógico, definido como una metodología, para fortalecer las capacidades colectivas y las redes sociales de los barrios a través de la gestión y ejecución de obras en el espacio público a pequeña escala y en general el desarrollo de acciones de mejoramiento al entorno en las unidades barriales. Las comunidades organizadas accedían a la financiación de los proyectos mediante concurso. Dos componentes destacaban en este proceso: el social y el de obras.

Para el período comprendido entre 1999 y 2006, se agencia el Proyecto de Mejoramiento Barrial Sur con Bogotá, que, mediante la aplicación de una escala de intervención que combinaba distintas dimensiones así: barrial, local y zonal, pretendía institucionalizar un modelo de intervención en mejoramiento barrial a nivel distrital en zonas urbanas con barrios en desarrollo progresivo en aras de su consolidación, a través de la planeación y la gestión coordinada entre las entidades distritales y la participación de la comunidad, para potenciar sus capacidades. La ejecución se desarrolló a partir de la intervención en tres componentes: social, obras e institucional.

Entre las acciones destacadas se resaltan la construcción de infraestructura en diversos ámbitos, la legalización de barrios y la prestación de servicios en general, así como la intención de promover la sostenibilidad de las acciones conducentes al mejoramiento de la calidad de vida de la población en condiciones de pobreza y el desarrollo de acciones institucionales que vincularán a la comunidad y al sector privado, con lo que se potenciaban las capacidades de la comunidad.

Entre 1998 y 2000, el Programa Acciones para la Convivencia, mediante la ejecución de obras pretendía el fortalecimiento y la capacitación de las organizaciones comunitarias al propiciar espacios para la planificación de la ciudad, realizar diagnósticos participativos y buscar que las comunidades incidieran en las determinaciones sobre lo público y contribuyeran con la administración de los recursos colectivos.

En este mismo período, se desarrolló el Programa de Desmarginalización definido como una estrategia de intervención social, masiva, integral y coordinada, para mejorar la calidad de vida de la población de estratos 1 y 2. A través de la ejecución de obras con carácter participativo en unidades barriales72, locales e incluso zonales, se promovió 72

Los barrios para la intervención eran seleccionados según criterios de insuficiencia en los campos de intervención formulados para el programa.

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la ampliación de infraestructura en materia vial y de servicios públicos; recreación y deporte; infraestructura educativa, en salud y bienestar social; así como acciones en zonas de riesgo y gestión comunitaria e intersectorial. La generación de capacidades en la comunidad transitaba por un cambio conceptual en el que los habitantes urbanos de los “barrios deficientes”, generalmente pertenecientes a estratos 1 y 2, eran concebidos no como receptores sino como gestores de la política. El programa se desarrolló en cuatro fases73.

Así mismo, para el período comprendido entre 1998 y 2001 se ejecutó el Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario de Ciudad Bolívar74 financiado con recursos de cooperación internacional y del gobierno nacional. Como objetivo se trazó la política de mejorar las condiciones de vida de los núcleos más desfavorecidos de la localidad Ciudad Bolívar, haciendo énfasis tanto en la creación de oportunidades para mujeres y jóvenes como en el suministro de servicios básicos.

Pretendía contribuir al fortalecimiento de la descentralización y el mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones vulnerables a nivel urbano. Hacia el año 2000, en el marco de la formulación del primer POT75 para la ciudad de Bogotá se definió el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios –PMIB–, como un componente estructurante de la política de vivienda del distrito capital como del hábitat y seguridad humana. El PMIB desde esta orientación buscaba contribuir en la solución la pobreza urbana mediante el mejoramiento del entorno y de la capacidad social de la población asentada en áreas de desarrollo incompleto. Para ello, construyó dos estrategias de intervención definidas por la participación y la coordinación institucional y de gestión local. Dicho proceso, desde esta concepción, deberá contribuir a la sostenibilidad de las actuaciones como de los recursos invertidos por las entidades distritales en aras de la consolidación del territorio; el mejoramiento de las condiciones sociales; la creación de condiciones para la participación y la organización social en las Unidades de Planeamiento Zonal –UPZ– como en los barrios de origen ilegal o de desarrollo incompleto.

En el marco de la consolidación urbana, entre 2003 y 2006, el Proyecto de Servicios Urbanos, pretendió dar continuidad a la intervención de la administración distrital en el mejoramiento del bienestar de los habitantes de la ciudad, por medio de planes físicos, de gestión social y asistencia técnica; movilidad, vivienda, servicios Ver caracterización del programa en el primer informe de la Consultoría CVP-UNC (Torres y otros, 2006).

74 Esta experiencia se generó a través de cuatro sub programas: pequeña y mediana empresa; fortalecimiento y coordinación interinstitucional; mejoramiento de vivienda y grupos sociales; apoyo y promoción de la mujer y de los jóvenes.

75 Ver primer informe de la Consultoría CVP-UNC (Torres y otros, 2006).

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Procesos

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públicos, saneamiento ambiental; espacio público, planeación y sostenibilidad de las acciones, a través de tres ejes principales: movilidad, mejoramiento integral de barrios y fortalecimiento institucional.

Finalmente, el ejercicio que se construyó en torno a Obras con Participación Ciudadana entre 2003 y 2008, fue concebido como parte integral del PMIB, y fue desarrollado en 26 UPZ caracterizadas como de mejoramiento, cuyo objetivo fue fortalecer las capacidades colectivas y las redes sociales de los barrios mediante la gestión y la ejecución compartida de obras en zonas de mejoramiento. Mejorar las capacidades de gestión de las comunidades y la articulación social de base se asoció con la superación de las condiciones de desarrollo incompleto y mejoramiento de la calidad de vida.

Vale la pena destacar que Bogotá no es la única ciudad que ha venido afrontando acciones tendientes a propiciar el mejoramiento barrial en Colombia; la ciudad de Medellín ha desarrollado también un conjunto de experiencias entre las que se destacan Moravia y Primed. La experiencia de intervención en Moravia, en 198376, que a pesar de ser un sector identificado como de mejoramiento, fue definido como de rehabilitación física de vivienda construida con normas urbanísticas, esto generó a la vez intervenciones diversas a partir de la organización de tres componentes: social, obras e institucional. En esencia, se buscaba la consolidación de lo informal bajo los parámetros de la ciudad formal. Por otra parte, la iniciativa para la intervención se constituyó cuando el sector cobró relevancia para la ciudad en virtud de los planes urbano-regionales formulados para Medellín, pues en el sector intervenido se iba a ser construida una vía de carácter regional, que contribuiría al desarrollo económico. Entre 1992 y 1996, en la ciudad de Medellín, se desarrolló el Programa Primed77 que abordó problemas físicos y sociales de la ciudad. Los asentamientos subnormales eran asociados a bajos niveles de calidad de vida, insalubridad, drogadicción, violencia, inseguridad, a ellos se sumaba la desconfianza de la comunidad hacia las entidades gubernamentales y, además, el asentamiento poblacional en zonas de alto riesgo. Con este programa se pretendía fortalecer procesos de participación ciudadana. Aparte de esto, dos objetivos eran trascendentes, a saber: unificar la ciudad mediante la integración de los barrios subnormales y propiciar el mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores en estos sectores. Lo social y lo institucional, al igual que la intervención física mediante obras de infraestructura fueron absolutamente claros en este programa.

76

Ver primer informe de la Consultoría CVP-UNC (Torres y otros, 2006).

Primed: Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Sub-normales de Medellín, 19921996.

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Luego de este breve recorrido, varios aspectos se pueden resaltar. Por una parte, la búsqueda en la construcción de diversos modelos de intervención que conceptualmente apuntan a la superación de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida mediante la realización de obras físicas en general que, agenciadas en diversos ámbitos, dieran cuenta del mejoramiento barrial. Sin embargo, a pesar del discurso de superación de la pobreza, el énfasis principal, más allá del mejoramiento de la calidad de vida, fue el de la integración urbana y la complementación del desarrollo barrial y zonal como corolario fundamental para acceder a mejor calidad de vida. El predominio de lo físico pareciera ser una de las características de este modelo.

En segundo lugar, se destacan los modelos que pretendieron constituirse en experiencias replicables a través de la institucionalización mediante la política pública distrital, pero, además de ello, que incorporaron de manera explícita el componente de lo social, siendo la participación, la gestión local y las acciones de fortalecimiento de redes sociales las líneas básicas sobre las que fundó la intervención. La combinación de escalas barriales, locales, zonales y la proyección metropolitana de muchas de estas experiencias, lograron, dependiendo del problema que se iba a resolver, combinar las diversas escalas de intervención y asociar el proceso, no solo con la satisfacción de necesidades materiales de vida, sino también con la construcción de capacidades sociales. Finalmente, se destacan las acciones de intervención construidas como herramienta pedagógica para el fortalecimiento de la capacidad social y comunitaria de interlocución con el Estado, en las que, explícitamente, la intervención física fue un pretexto para el conocimiento y administración de lo público, en un ejercicio que potencialmente apuntó hacia la construcción de ciudadanía plena.

A continuación se relacionarán de manera general algunos de los logros, dificultades y aprendizajes, presentes en las experiencias de Mejoramiento Integral de Barrios, en las ciudades de Bogotá y Medellín, entre 1972 y 2006. Dichos acumulados son expuestos por componente, atendiendo a la discriminación expuesta anteriormente.

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La planificación y la ejecución de obras de espacio público debe incluir el estudio de las dinámicas y conflictos sociales de los barrios, para no promover discordias entre las comunidades. Se debe procurar, además, mayor relación entre lo social y lo físico.

Oficializar un manual de especificaciones técnicas del mobiliario urbano para zonas verdes que debe ser utilizado por todas las entidades del Distrito e implementar la operación de comités de parque no contractual sino zonal.

Es importante planificar con la participación de todos los actores involucrados en la construcción de obras físicas, considerando el contexto de sus dinámicas sociales y comunitarias y brindándoles acompañamiento social.

Lograr un procedimiento para lograr acuerdos entre las diferentes entidades competentes para la aprehensión de zonas verdes y comunales, como algo importante en la construcción de infraestructura.

Adecuación del espacio urbano a nivel de infraestructura física, movilidad y accesibilidad, destacándose la red de ciclorrutas y el ordenamiento del espacio público.

Procesos de titulación de predios, normativización de UPZ y promoción de dinámicas de planeación zonal en las que se destacan los planes zonales, formulados con las comunidades organizadas.

Desarrollo de dinámicas de protección ambiental como la agenciada en el parque Entrenubes. Sin embargo, se debe profundizar más en la incorporación de la dimensión ambiental y territorial en los componentes de trabajo de los programas y proyectos de mejoramiento.

Al tratar de replicar la experiencia debe tomarse en cuenta la participación de los pobladores tanto en los organismos técnicos, de control y fiscalización de las obras, como en la planeación del proceso. Así mismo, las condiciones “objetivas” del contexto en el que se pretende replicar la experiencia, pues no todas las ciudades o zonas de la ciudad presentan las mismas características o problemas. La réplica no debe ser mecánica.

Se debe trascender la noción de capacitación, para orientar el trabajo hacia la formación de la comunidad en capacidades y competencias, para lograr una mayor visión que implique transitar de la visión de proyecto a la de proceso.

La comunidad debe ser concebida como sujeto y no como un objeto que se interviene. De esta manera se logrará, como lo enuncian muchas de las experiencias, que se convierta en artífice de su propio desarrollo.

Algunas experiencias abordaron el problema de la pobreza, estableciendo componentes o áreas que incidían sobre lo productivo y lo socio-cultural, más allá de la inversión exclusiva en obras de infraestructura.

Unificación de los escenarios de participación para no saturar a las comunidades y potenciar la participación “real” de las mismas.

La comunidad fue motivada a través de capacitaciones para participar en procesos de planeación, ejecución de proyectos, con esto se propició un sentido de pertenencia con la obra construida. También se potenció la construcción de escenarios de participación como los Núcleos de Participación Zonal o Núcleos de Participación Comunitaria.

Se destaca el papel de las Unidades de Mediación en materia de convivencia y seguridad, en tanto se abordaron temáticas relacionadas con el conflicto en diversos ámbitos y se potenció la capacitación de la comunidad en materia de desarme, violencia intrafamiliar, etc.

Promoción de acciones orientadas a incidir en las dinámicas socio-culturales de la población, mediante programas de cultura ciudadana, convivencia y seguridad.

Obras

Social

Necesidad de fortalecer la relación con las instancias político-administrativas en los ámbitos barrial, local y distrital a partir del MIB.

Insistir en la coordinación interinstitucional distrital para la priorización y ejecución de proyectos, la formulación de políticas y el reconocimiento de la jerarquía de las acciones de mejoramiento.

Garantizar una coordinación institucional previa a la priorización de cualquier tipo de obras en zonas de alto riesgo y que la reglamentación sea definida por las entidades.

Gestionar recursos adicionales de otras entidades (nacionales e internacionales) o programas complementarios para disminuir los costos de las obras para la comunidad.

La Unidad de Gestión debe buscar la forma de incidir en la definición de los estándares de atención para poder garantizar la equidad en la distribución de los beneficios y la sostenibilidad del proceso de mejoramiento urbano.

Crear un sistema de monitoreo de impacto y la convivencia.

Entre más lejos lleguen los criterios democráticos, más amplia será la vinculación de la población y mayor la integración y eficiencia de las entidades públicas. Por ello se deberá establecer, a todos los niveles, mecanismos de participación efectiva que desechen los esquemas de participación vertical o autoritaria y opten por una participación democrática.

Los escenarios de participación y de planeación zonal posibilitaron entre muchas otras cosas: - Dar a conocer a los líderes más representativos las políticas distritales.

- Completar la información sobre las demandas comunitarias.

- Construir relaciones simultáneas con otras entidades, como mecanismos para la coordinación interinstitucional.

Institucional

Logros y aprendizajes por componentes de diversas experiencias de mejoramiento integral de barrios en Bogotá, 1972-2006

Procesos urbanos informales y territorio

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Obras

Para el futuro será importante pensar en la pertinencia y la configuración de un comité interinstitucional de dirección. Llevar a cabo un estudio de actualización y ajuste, realizar un taller con la participación de las entidades ejecutoras principales para acordar un marco lógico de planeación y preparar un documento que reúna la información de base, describa los enfoques de intervención y líneas de acción y presente tanto los cambios producidos por la fusión del viejo PMIB con el Proyecto SUR de Bogotá, como las consecuencias para el nuevo PMIB.

Las experiencias demuestran la necesidad de que el DAPD fije parámetros que permitan la adición de nuevos asentamientos a los barrios ya legalizados e impidan la legalización de barrios pequeños.

Es necesario considerar equipos de gestión, con funciones de coordinación pero con capacidad de intervención y contacto directo con los actores públicos y privados involucrados. Es igualmente importante considerar la cualificación de los equipos. El conocimiento de procesos o programas similares, la experiencia técnica en este tipo de proyectos y la sensibilización social son algunos de los requisitos fundamentales para la conformación de los equipos involucrados en los proyectos de mejoramiento barrial.

Reconocimiento institucional de la capacidad de gestión de las comunidades a través de sus procesos organizativos.

Varias de las experiencias de intervención permitieron acabar con la acción errática y descoordinada de las entidades distritales, y posibilitaron el desarrollo del trabajo en conjunto de manera coordinada y planificada.

N el caso del Proyecto de Servicios Urbanos, Fase I, la formulación de los planes zonales facilitó la coordinación de las entidades ejecutoras, así como la asignación de recursos presupuestales, la formulación de proyectos y la ejecución de obras.

Desarrollo de una red institucional para la prevención de la urbanización ilegal.

Institucional

Fuente: TORRES TOVAR, Carlos A. y otros (2006). Estudio de conceptualización para el mejoramiento integral de barrios en Bogotá, D.C. Informe final. Caja de Vivienda Popular, Cooperación Financiera Oficial con Países en Desarrollo Banca Alemana –KfW–. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.

Abordar el mejoramiento integral de los asentamientos subnormales de la ciudad requiere de una estrategia de gestión de largo plazo que involucre sistemáticamente y de manera permanente herramientas de planeación, de información, de seguimiento y monitoreo, además de sostenibilidad y mantenimiento de obras y programas sociales.

Es importante ofrecer programas donde la gente, en virtud de su nivel educativo, no deserte o se sienta sistemáticamente excluida de un programa.

El objetivo debería ser abrir oportunidades, por ejemplo mediante actividades como la formación para el trabajo, realizadas en el contexto de futuro.

Social

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La superposición de competencias institucionales tales como la duplicidad de funciones y acciones de intervención, en muchas ocasiones ha dificultado aún más la definición, ejecución y el seguimiento de las intervenciones en mejoramiento barrial. La mayoría de las veces se compite y esto incide negativamente en el desarrollo de los procesos.

Aún es complejo establecer una profunda relación entre lo social y lo físico, pues esto último predomina la mayoría de las veces. Además se dificulta la generación de dinámicas de participación más allá de la obra misma, cuando se convocan excepcionalmente a los beneficiarios directos de la obra, es decir, los habitantes de una determinada franja en torno al proyecto, definidos a partir de un criterio “perimetral”.

Cuando existe cooperación o financiamiento de la banca internacional, la comunidad suele pensar que el total de la inversión se realiza con recursos internacionales, sin establecer que más de un 70% de los recursos de inversión provienen de recursos públicos del orden distrital o nacional.

La presión sobre el uso del suelo y la carencia de suelo urbanizable, incrementa las dinámicas de urbanización ilegal en zonas de ronda y otras partes de la ciudad.

Los espacios de participación y organización comunitaria son diseñados e implementados por adultos y no son atractivos para los jóvenes que se resisten a pensar y operar con esos parámetros. Además de esto, las entidades saturan a la comunidad al generar múltiples escenarios de participación dirigidos a la misma comunidad y el mismo territorio, que difícilmente confluyen o se articulan.

Distanciamiento entre la formulación de la política, de los planes y programas y las necesidades reales de la comunidad. Se parte de la base de una necesidad “inducida”. Por otro lado, la focalización de la inversión no se compadece con la demanda en materia de necesidades expresada por la comunidad.

Desgaste en los escenarios de participación y poca incidencia de las comunidades a la hora de determinar la inversión, con respecto a la magnitud de la necesidad.

Carencia de estrategias de comunicación que trasciendan la noción de informar a la comunidad.

Pese a la nutrida participación institucional, la apropiación del sentido global de los escenarios de participación y de los programas o proyectos de mejoramiento en general es débil a nivel institucional por lo cual difícilmente se proyecta entre la comunidad su importancia.

Se dificulta la realización de obras de infraestructura y de reasentamiento de población en los casos en los que se demanda reubicación o se adelantan dinámicas de construcción de rondas de quebrada,

La escasa proyección de las dinámicas de capacitación dificulta la participación de la comunidad en las actividades de planeación del desarrollo urbano y la interlocución con el Estado, esto se suma a la incidencia de distintos intereses “clientelares”, limitando la participación real y activa de las organizaciones comunitarias.

Aunque algunas experiencias han demostrado la importancia del mejoramiento barrial, existen dificultades para desarrollar acciones integrales que trasciendan la sumatoria de acciones institucionales; para facilitar el desarrollo de las mismas ganan las jerarquías política y administrativa dentro del Distrito. En la actualidad, se demanda un compromiso mayor de las autoridades distritales con este tipo de programas; y más allá de la coordinación inter institucional, se demanda voluntad política para encaminar los esfuerzos institucionales hacia acciones unificadas por criterios de intervención y objetivos.

Las interferencias generadas por intereses “políticos” con las actividades de los proyectos y programas se constituyen en una gran dificultad. Ha habido casos en que pese a haberse alcanzado acuerdos con la comunidad en cuanto al tipo y priorización de obras por realizar, la intervención de “políticos” incide negativamente en la ejecución de las obras, lo que contribuye con la frustración y pérdida de credibilidad para el proyecto entre las comunidades.

La rigidez de procesos y procedimientos en las diversas entidades distritales así como la falta de coherencia en las mismas en materia de política pública y planeación, ha dificultado la consolidación y la producción de resultados.

No existen mecanismos institucionales para la sistematización, control y ajuste de las experiencias asumidos en su conjunto por las entidades distiritales, ni para la medición de su impacto.

Aún existen muchos problemas en relación con el cuidado del espacio público, debido a la “indiferencia de la población” y la falta de responsabilidad ciudadana en su cuidado.

Algunas obras, por estar focalizadas en la intervención en una zona, en lugar de lograr el fortalecimiento de la organización y la cohesión barrial, promovían conflictos y desacuerdos entre los diferentes grupos comunitarios,.

La experiencia no ha sido suficientemente evaluada por parte de las instituciones públicas, muchas de ellas nunca tuvieron definidos mecanismos de evaluación y seguimiento.

Institucional

Al establecer límites entre las demandas de nivel zonal y las de nivel barrial, se dificulta, en la práctica, la determinación de la escala de intervención con respecto a las necesidades de la comunidad.

Obras

Descontento entre las comunidades generado al relacionar el número de organizaciones comunitarias capacitadas con respecto al número de organizaciones beneficiarias en la financiación de proyectos.

Social

Dificultades por componente, a partir de las diversas experiencias de Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá, 1972-2006

Procesos urbanos informales y territorio

La revisión de algunas experiencias de intervención barrial revelan que la asignación de recursos presupuestales, la oportunidad en los desembolsos y la definición precisa del recurso humano requerido, son puntos críticos en la ejecución de los programas. Este escenario supone que no hay una comprensión compartida de los problemas asociados al desarrollo urbano entre las instituciones que intervienen y en consecuencia se trastornan los procesos de planificación conjunta y acción coordinada. La presencia de varias entidades con funciones análogas para resolver problemas de reasentamiento de población impide que la población identifique con certeza a los interlocutores institucionales (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2005a).

Se deben armonizar los diferentes propósitos e intereses de comunidades, sectores políticos y administrativos, en tanto se constituyen en “cuellos de botella” para el desarrollo de las acciones de mejoramiento integral (El mejoramiento integral de barrios…, s. f.)

La complejidad de las relaciones en el sector público reside fundamentalmente en que cada entidad tiene fraccionadas y jerarquizadas sus acciones de manera tal, que se sectorizan aún más sus decisiones e intervenciones. El fraccionamiento se replica a nivel local en la estructura funcional de las entidades, esto incide en la ejecución de los proyectos asociados al mejoramiento integral, y dificulta la coordinación de acciones. Para que un proyecto se ejecute, se demanda que sea conocido en todos los espacios institucionales, de toma de decisión y operativos (El mejoramiento integral de barrios…, s. f.)

Uno de los aspectos importantes en la permanencia y sustentabilidad de los programas de mejoramiento integral es la existencia de esquemas de seguimiento, monitoreo y control de los proyectos, esto posibilita revisar conjuntamente los indicadores, bien sean estos de resultado o de gestión, de las entidades según acciones de su competencia, paralelo a ello, permiten definir indicadores propios de la gestión como unidad coordinadora y de apoyo a la ejecución de programas y proyectos de las entidades.

Aunque existen dinámicas de capacitación y promoción de la participación se registra deserción de las comunidades de los ciclos de capacitación

El enfoque propuesto para las capacitaciones, se puede considerar problemático en tanto “no son las necesidades de la comunidad o de las organizaciones comunitarias las que dan origen al contenido y la metodología de las capacitaciones, sino la percepción de los funcionarios públicos sobre las necesidades de las organizaciones comunitarias, la que orienta los contenidos (SUM Consult – CVP, 2002).

Las obras han sido ejecutadas con base en propuestas de ciertas organizaciones barriales y la aprobación de las JAC, propiciando desacuerdos con otros actores de la comunidad. En algunas experiencias, la construcción de las obras en lugar de contribuir al fortalecimiento de la organización y la cohesión barrial, promovían conflictos y desacuerdos entre diferentes grupos comunitarios (El mejoramiento integral de barrios…, s. f.)

Las comunidades no se sienten suficientemente informadas sobre los proyectos a realizar en los barrios. Falta orientación en cuanto al desarrollo de los proyectos, en muchas ocasiones, los medios han sido precarios e insuficientes, sumándose este hecho a la falta de recursos didácticos y publicitarios que promuevan la comunicación entre la institucionalidad y la comunidad. En muchas ocasiones, la comunidad no es escuchada.

Es urgente el diseño de una estrategia de comunicación masiva en todas las comunidades de las zonas de intervención, así como dotar los puntos de información con estructuras y calidad que permitan dar información detallada sobre los proyectos en curso, preparando material informativo ilustrativo y de fácil comprensión para la comunidad.

Institucional Apoyo y participación de la banca internacional como de entidades de cooperación internacional.

Obras

El desplazamiento de la población hacia centros urbanos, por diversos motivos, plantea la necesidad de proyectar aún más este tipo de programas, como componentes estratégicos para la ciudad y estrategias efectivas para la contribuir a la superación de la pobreza.

Social

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No existe una visión integral del desarrollo barrial. Cada entidad se fija en su contribución específica y no conoce ni se relaciona con las otras iniciativas que se realizan en el mismo sector, lo cual lleva a una desarticulación de las organizaciones que están trabajando en los barrios. Adicionalmente no existe una instancia para pensar la ciudad o la zona y actuar colectivamente (El mejoramiento integral de barrios…, s. f.)

Una preocupación permanente de la población es la presencia de pandillas juveniles en varios puntos de encuentro en la zona, para lo cual se propone trabajar conjuntamente con la comunidad, las entidades distritales y las organizaciones sociales, buscando involucrar a los jóvenes en el proceso de mejoramiento de los barrios.

Fuente: TORRES TOVAR, Carlos A. y otros (2006). Estudio de conceptualización para el mejoramiento integral de barrios en Bogotá, D.C. Informe final. Caja de Vivienda Popular, Cooperación Financiera Oficial con Países en Desarrollo Banca Alemana –KfW–. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.

Cuando se trata de recursos de cooperación internacional que apoyan los programas de mejoramiento, el retraso en la firma de los convenios de cooperación financiera perjudican el desempeño del proyecto y ponen en riesgo su continuidad. Se demanda el diseño de mecanismos expeditos para superar estas dificultades.

La imposibilidad de atender por igual y de manera simultánea a toda la población, genera forzosamente situaciones de desequilibrio, a veces difíciles de manejar entre las comunidades, que le plantean un particular desafío a las instituciones distritales, pero que justamente por ello, exigen ser enfrentadas y superadas, mediante conveniente trabajo social basado primordialmente en información clara y precisa (El mejoramiento integral de barrios…, s. f.)

Institucional Pese a la existencia de muchos mecanismos de coordinación interinstitucional aún no existe una “cultura” de solidaridad y cooperación entre las instituciones públicas y, por lo general, se han presentado múltiples problemas para poder llegar a acuerdos de cooperación.

La superposición de competencias institucionales en muchas ocasiones ha dificultado aún más la definición, ejecución y el seguimiento a las intervenciones. La rigidez de procesos y procedimientos en las diversas entidades distritales así como la falta de coherencia de las instituciones ha dificultado la consolidación y la producción de resultados de trabajo en equipo. Las instituciones en el nivel local no tienen definidos los mecanismos y procedimientos para llegar a acuerdos y concretar proyectos.

Obras

La participación cualificada de la comunidad, se limita a pesar de los escenarios, por las carencias colectivas en planeación del desarrollo y la gestión organizacional.

Social

Procesos urbanos informales y territorio

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5.2. Referentes conceptuales de la política distrital en materia de mejoramiento integral de barrios78 El Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá –POT–, define el mejoramiento integral como “… aquél que rige las actuaciones de planeamiento para la regularización de los asentamientos humanos de origen informal, para su conveniente integración a la estructura de la ciudad, de conformidad con las directrices establecidas en el Modelo de Ordenamiento Territorial”.

Dice, además, que debe “orientar las acciones de complementación, reordenamiento o adecuación requeridas tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda que conforman los asentamientos de origen ilegal ubicados en la periferia de la ciudad. Lo anterior para corregir las deficiencias físicas, ambientales y legales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y permitir que sus habitantes accedan a la calidad de vida urbana definida para el conjunto de la ciudad” (DAPD, 2000b). Y anota que el PMIB

Sin duda los conceptos de vivienda y mejoramiento de barrios que ha construido el sector institucional colombiano han sido influenciados por los siguientes factores: - La firma de tratados internacionales, en particular la Declaración de Estambul de 1996 y las Metas del Milenio del año 2000 cuyos apartes ya se han tratado en este documento.

- La Constitución Nacional de 1991 que le otorga a la vivienda el carácter de un derecho fundamental.

- La Política Urbana Ciudades y Ciudadanía, de 1995, que define la vivienda como un “atributo urbano”, adopta los “acuerdos urbanos” (solidaridad, competitividad, y sustentabilidad ambiental) como base de su ejecución y reconoce en el Programa Vivienda y Entorno – VIEN–, integrado a la Red de Solidaridad Social, una de las iniciativas más importantes para el desarrollo de la política de vivienda social.

- La Ley 388 de 1997, de Desarrollo Territorial, que define el alcance y contenido de los planes de ordenamiento territorial vigentes e incluye la formulación y aplicación de instrumentos de gestión, financiación y planificación urbana, los cuales garantizan la viabilidad y articulación física, económica y social de las actuaciones urbanísticas.

Ante los cambios introducidos por la Ley de Desarrollo Territorial, en 1997, el Gobierno Nacional, a través del Consejo Nacional de Política Económica y Social –Conpes–, aprobó el documento Optimización de la Política de Desarrollo Urbano, de conformidad con la Política de Calidad de Vida Urbana definida por el Plan Nacional de Desarrollo para el período 2002-2006. No obstante, aunque se basa en el concepto de calidad de vida urbana, dicha política no alude específicamente a temas de mejoramiento integral sino más bien a reconocer que los asentamientos ubicados en zonas de riesgo son un problema, al igual que el déficit en espacio público y las deficiencias en la calidad en los servicios públicos y el transporte (solo trata el tema de la desmarginalización que incluye reducción de la vulnerabilidad de la población ante desastres naturales, el mejoramiento del espacio público y la disminución de la contaminación), promueve, además, cambios en el arrendamiento como forma de facilitar el acceso a la vivienda.

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es una estrategia de inclusión de los habitantes de zonas de desarrollo incompleto, a la calidad de vida urbana, al posibilitar que los grupos excluidos tengan la posibilidad de integrarse representativamente en las instituciones e incrementar el control y la participación popular en la gestión de la administración pública. Sobre esta base se definen los componentes y líneas de acción del PMIB en el ámbito distrital.

Por otra parte, la propuesta inicial de política pública para el hábitat79 en el Distrito Capital, considera el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios (e incluye además el reconocimiento de vivienda80), como un aspecto fundamental, entre otros, para incidir sobre el espacio urbano y atacar muchas de las dificultades identificadas históricamente81. En ese sentido, anota que el PMIB: “… busca contribuir al Mejoramiento de la calidad de vida, el Fortalecimiento de la Descentralización, la organización del territorio, el fortalecimiento de la participación social y comunitaria y de las redes sociales, el Mejoramiento Barrial y de las condiciones de habitabilidad así como el Fortalecimiento institucional”.

Hacia una política de hábitat. Documento de trabajo (DAPD, 2000b). “… tendrá como objetivo principal la generación de condiciones que garanticen el cumplimiento del derecho a la vida a partir de la reducción de las condiciones de vulnerabilidad en las viviendas de la ciudad mediante la prestación de asistencia técnica calificada y permanente, en especial a los sectores más pobres de la población. Para ello, tendrá como uno de sus propósitos promover prácticas de construcción y aprovechamiento del suelo urbano de una forma más eficiente, vinculando dentro de el toda la cadena de producción que incide, directa o indirectamente, en la construcción de la vivienda. El Distrito promoverá, igualmente, el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el déficit cualitativo asociado a condiciones de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad. Para el logro de este objetivo, se buscarán mecanismos de acceso a recursos de micro crédito, se promoverán acciones tendientes hacer las normas más accesibles y lograr el cumplimiento de las mismas. El Distrito centrará sus acciones en el tema de reducción de la vulnerabilidad de las estructuras, como primer paso dentro de los procesos de mejoramiento. Igualmente buscará adecuar los procesos de mejoramiento de manera tal que se facilite el acceso de la población a recursos de subsidio nacional” (DAPD, 2000b).

81 “Las condiciones de desarrollo urbano de la ciudad asociadas al bajo ingreso y dificultades de acceso al suelo han propiciado la generación de un modelo de ocupación del territorio por fuera de los parámetros urbanísticos produciendo altísimo déficit tanto en la cobertura como calidad de los sistemas públicos de provisión de servicios públicos y sociales, accesibilidad, calidad ambiental y de las viviendas, entre otros factores. Consecuencia de esto, cerca del 23% del territorio urbano cuenta con deficiencias en infraestructura y equipamientos y en su articulación en la ciudad, a lo que se suma un alto déficit cualitativo en las viviendas que afecta directamente la calidad de vida de la población. En este contexto, la política social focalizada hacia los estratos más pobres tiene en las acciones de mejoramiento integral de barrios uno de los puntales para resolver las situaciones de pobreza de la población” (DAPD, 2000b).

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Según esta conceptualización, el PMIB deberá desarrollar tres componentes, para su realización así: 1. Componente físico: se entenderá como componente de mejoramiento en lo físico, las intervenciones que se realicen sobre el espacio público urbano y la vivienda que consideren de forma integral los diferentes atributos de la ciudad: servicios públicos, suelo urbano, equipamiento urbano, espacio público y transporte, y que deben realizarse a través de la articulación, graduación y orden en los procesos. Comprende: redes locales de acueducto y alcantarillado de aguas negras y lluvias, circuitos viales de acceso a barrios, reasentamiento de población ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable y áreas de ronda en las UPZ objeto del programa. Espacio público y equipamientos, medio ambiente, mejoramiento de vivienda, legalización, y titulación.

2. Componente de desarrollo social: su propósito es generar capacidades en las organizaciones para gestionar procesos de desarrollo de largo plazo a escala local, zonal y barrial; contando con la participación de las instituciones del Distrito. Este componente contribuirá al fortalecimiento de las organizaciones en la medida en que se apoye el incremento de capital humano y financiero de las organizaciones, la consolidación y fortalecimiento de las organizaciones comunitarias, el fortalecimiento de la capacidad de negociación de las organizaciones comunitarias, el fortalecimiento de una propuesta sostenible, en la medida en que refuerce el proceso autogestionario de las organizaciones, para lo cual trabajará en temas de planeación participativa, organización social, seguridad y convivencia, proyectos productivos, cumplimiento de la norma y prevención.

3. Componente de fortalecimiento local: entendido como el componente que diseñará y desarrollará mecanismos para el fortalecimiento del nivel de decisión local y zonal, de coordinación interinstitucional y sectorial, para que las instituciones del Distrito Capital puedan realizar el ajuste de sus estructuras operativas para el desarrollo de programas de mejoramiento integral, en una perspectiva de descentralización y sostenibilidad. Paralelo a las acciones en este campo, la Política Habitacional busca aprovechar de la mejor forma el inventario inmobiliario existente para una nueva oferta de vivienda, que contribuya a la solución de las familias más pobres, aprovechando la infraestructura existente y en el marco de los procesos sociales de producción de este hábitat.

Como objetivo, el PMIB se propone: “Desarrollar acciones y proyectos para mitigar y recuperar las zonas de alto riesgo, integrándolas al sistema urbano del espacio público; completar y configurar el espa-

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Procesos

urbanos informales y territorio

cio público de los asentamientos, generando espacios de encuentro, fortalecimiento del tejido social e, integrándolo al sistema urbano del espacio público; completar y configurar la malla vial y de accesos en los asentamientos, integrándolos al sistema vial y de transporte urbano; completar la red de servicios públicos domiciliarios, integrándolos al sistema urbano de servicios; mejorar y dotar la infraestructura y equipamiento social y comunitario existente en los asentamientos, consolidándolos como centros zonales e integrándolos al sistema urbano y promover el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el déficit cualitativo asociado a condiciones estructurales, de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad de las viviendas” (DAPD, 2000b).

En este sentido, el logro de los objetivos dispone como lineamientos los siguientes aspectos: - La Caja de Vivienda Popular ejercerá la coordinación del Programa.

- El Distrito desarrollará sus acciones a partir de dos dimensiones: la social y la territorial.

- El Distrito prestará, prioritariamente, asistencia técnica permanente a las viviendas ubicadas en las UPZ objeto del Programa de Mejoramiento Integral, para adelantar procesos de reforzamiento estructural como etapa previa al reconocimiento por parte de la Curaduría Urbana.

- El mejoramiento de entorno debe garantizar la ejecución de acciones que permitan la conformación del entorno básico a través de la articulación gradual y ordenada de los elementos y procesos urbanos.

- Las acciones de mitigación deberán generar y recuperar espacio público para el asentamiento.

- Se dará prioridad a las acciones que permitan consolidar la red peatonal y de ciclorrutas mejorando la accesibilidad a las zonas y a los equipamientos sociales y comunitarios.

- Se dará prioridad a las acciones que permitan la continuidad y cobertura de los servicios.

- Se dará prioridad al mejoramiento y la dotación de los equipamientos existentes orientándose a la ampliación de coberturas.

- Las zonas urbanas en las cuales se aplica el Programa de Mejoramiento Integral se regirán por el tratamiento de mejoramiento integral descrito en el POT. Los usos y normativa urbana particular para cada Unidad de Planeamiento Zonal –UPZ– se desarrollarán en las fichas normativas reglamentarias o en los procedimientos de regularización y legalización establecidos en el POT. - En las zonas de aplicación del tratamiento de mejoramiento integral y según las definiciones de la estructura urbana de la unidad de planeamiento zonal se adelantarán los procesos de regularización y legalización.

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Como estrategias propone: - El Distrito implementará el Programa de Reconocimiento de Vivienda como el principal instrumento para la reducción de la vulnerabilidad de las viviendas ante eventos naturales.

- Estrategia de participación ciudadana que busca aumentar la capacidad de gestión colectiva, la cultura democrática y el capital social en el territorio.

- Estrategia de coordinación interinstitucional y fortalecimiento de la gestión local.

- El Distrito promoverá acciones tendientes a hacer las normas urbanas más accesibles a los ciudadanos y lograr el cumplimiento de las mismas.

- El Distrito promoverá el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el déficit cualitativo asociado a condiciones de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad.

- El Distrito buscará facilitar el acceso de la población a recursos de subsidio nacional para mejoramiento.

- Se construirá la línea de base de intervención del Programa de Mejoramiento Integral y se elaborarán los indicadores de gestión que permitan efectuar el seguimiento y evaluación del mismo.

- Se sistematizará la experiencia del Programa de Desmarginalización y del Programa Mejoremos el Barrio y la Casa, en sus componentes y zonas de actuación para continuar el desarrollo de los proyectos y programas, bajo los lineamientos del Programa de Mejoramiento Integral.

5.3. Los esfuerzos institucionales en materia de ordenamiento urbano en Bogotá Como herramientas para el ordenamiento y la planificación urbana, se tienen, además, los planes maestros (25 en total) que se convierten en políticas públicas temáticas y sectoriales que pretenden profundizar en la solución de problemáticas asociadas a la movilidad, los cultos religiosos, la educación, la salud, la seguridad y la convivencia, el manejo y disposición de residuos sólidos, el abastecimiento, el espacio público, el deporte, el bienestar social, entre otros temas, de manera más integral, mediante el reordenamiento institucional y político de las decisiones del distrito y nutriendo la mirada para ello desde diversas perspectivas.

En el esfuerzo por ordenar la dinámica urbana, el Distrito ha planteado en el último período de gobierno la Política de Hábitat, que busca integrar los temas referentes a la habitabilidad y la vivienda en general desde la perspectiva del modelo de ciudad, la interconexión de los diversos componentes que intervienen en la construcción del ambiente humano, la suficiencia y calidad de éste (Alcaldía 167

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Mayor; DAPD, 2005a). La propuesta integra en sus programas aspectos como la prevención y control de la urbanización ilegal, la legalización de los títulos de propiedad, la articulación de oferta y demanda de suelos, el mejoramiento integral de barrios –MIB–, el reconocimiento de la vivienda autoproducida, la rehabilitación de vivienda en áreas centrales y en el hábitat rural, el reasentamiento de población en áreas de alto riesgo, el financiamiento del hábitat y el reconocimiento de la diversidad en los procesos de producción del hábitat, así como las propuestas de ecourbanismo que implican consideraciones en torno a la calidad de la vivienda. Por otro lado, se hace referencia a la promoción de vivienda en arriendo, la coordinación interinstitucional y los sistemas de información y evaluación necesarios para la construcción de un hábitat digno en la ciudad. Sin embargo, y a pesar de la integralidad planteada en la construcción de esta política, el hábitat constituye una noción que aún no ha sido apropiada realmente en el país, por lo tanto, las dificultades para su implementación y capacidad operativa como política son múltiples.

5.4. Los énfasis del distrito en materia de mejoramiento integral de barrios El Distrito Capital definió intervenir en materia de mejoramiento barrial a 26 unidades de planeamiento zonal –UPZ–82, las cuales, en 2006, contaban con 1’018.113 habitantes, es decir, 15% de la población total del Distrito Capital. Esta es, quizá, la población que concentra el mayor número de deficiencias en infraestructura y es, de manera general, la población objeto del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Las UPZ que albergan mayor número de personas son Patio Bonito, Lucero, Bosa Occidental, Bosa Central, Ismael Perdomo, Tibabuyes y Gran Yomasa, de las localidades de Kennedy, Ciudad Bolívar, Bosa, Suba y Usme. En los decretos reglamentarios de cada una de las UPZ se incluye un capítulo en que se trata el tema de la gestión del suelo. Allí se enumeran las acciones prioritarias y los proyectos que se van a desarrollar en cada una de las UPZ tipo 1, reglamentadas hasta la fecha. En el análisis de los proyectos prioritarios relacionados con el mejoramiento físico, se cuentan las siguientes líneas de acción: 1. Servicios públicos, 2. Accesibilidad, 3. Equipamiento, 4. Condiciones ambientales, 5. Condiciones individuales de la unidad de vivienda. En el siguiente cuadro se relaciona la demanda de servicios, representada en número de proyectos formulados mediante la reglamentación expedida por el DAPD en 2006.

82

En algunos documentos de trabajo preparados por la Caja de Vivienda Popular –CVP–, la cifra de población en las UPZ de mejoramiento es mayor a la expresada en este texto debido a la diferencia de fuentes.

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Cuadro resumen de demandas de servicios según fichas normativas, reglamentarias de las unidades de planeamiento zonal definidas como de mejoramiento integral en Bogotá, D.C., 2006. DAPD Eje de inversión

Servicios demandados

1

Ordenamiento y legalización

2

Vivienda

3

Medio ambiente

4

Movilidad

5

Servicios públicos

6

Equipamientos

Comprende estado de avance en la implementación y diseño de la estructura urbana y ficha normativa, estado de avance en la normatividad y legalización urbanística de barrios.

Comprende titulación predial, mejoramiento de vivienda y reasentamiento de hogares.

Comprende gestión del riesgo, recuperación de cuerpos de agua, corredores ecológicos, recuperación paisajística y saneamiento ambiental.

Comprende vías vehiculares, vías peatonales (senderos, escaleras, puentes peatonales, andenes, alamedas y ciclorrutas y transporte).

Comprende servicios de acueducto, alcantarillado sanitario, alcantarillado pluvial, alumbrado público, aseo.

Comprende educación, salud, parques y zonas verdes, escenarios culturales, seguridad y equipamientos comunitarios.

Total

No. de proyectos regulados en la ficha 20

% Participación 7%

40

14%

65

23%

37

13%

46

16%

76

27%

284

100%

Fuente: Caja de Vivienda Popular; DAPD. Bogotá, 2006.

Llama la atención la gran cantidad de proyectos formulados en relación con el componente de protección ambiental y mitigación de riesgo, los cuales no son considerados como prioritarios por las comunidades si se atiende a las cifras deducidas de lo planes zonales analizados en el aparte anterior. Por otra parte, los proyectos relacionados con el componente de vivienda consisten, principalmente, en reasentamiento de hogares y titulación predial; en la reglamentación no se consideran prioritarios los proyectos para mejoramiento de las condiciones de habitabilidad y sismo resistencia de las viviendas. Más allá de la cantidad de obras, lo relevante de la reglamentación a la que se hace referencia en este aparte, es el tipo de obras formuladas, en términos de escala e impacto. En su mayoría, estas obras son de escala zonal y tienden a consolidar el modelo de ordenamiento a escala urbana definido en el POT.

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Demanda por servicios en la reglamentación de las UPZ DEMANDA POR SERVICIOS REGLAMENTACION UPZ

8,0% 7,0% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 1,0%

Ficha normativa

Mejoramiento vivienda

Transporte público

Corredores ecológicos

Escenarios culturales

Acueducto

Saneamiento ambiental

Recuperación paisajística

Recuper cuerpos de agua

Salud

Equipo comunitarios

Alcantarillado sanitario

Vías peatonales

Educación

Gestión riesgo

Alcantarillado pluvial

Titulación predial

Legalización urbanística

Reasentamiento hogares

Parques y zonas verdes

Vías vehiculares

0,0%

Fuente: DAPD.

En los proyectos prioritarios propuestos en la reglamentación de las UPZ, se identifica que un 30% de la oferta está orientada al mejoramiento de las condiciones ambientales y mitigación de riesgos, seguida por un 27% en obras de mejoramiento o construcción de nuevos equipamientos, un 16% a la cobertura en servicios públicos, un 14% en la línea correspondiente a las condiciones individuales de la vivienda y un 13% en la consolidación de las redes de movilidad vehicular y peatonal. De acuerdo con la demanda extractada de la reglamentación, se está dando atención a problemas en términos de la consolidación del modelo de ordenamiento territorial a nivel de toda la ciudad (ver gráfico Demanda por servicios en la reglamentación de las UPZ).

Por otra parte, al analizar el gráfico resumen de la demanda de servicios de los planes zonales, desarrollado por la Caja de Vivienda Popular en el marco de los núcleos de participación ciudadana, se obtiene que el 25% está orientado a la demanda de mejoramiento o construcción de equipamiento, el 20% a aumento en la cobertura de servicios públicos, el 18% al mejoramiento y aumento de las redes de movilidad, vehicular y peatonal y al mejoramiento de las condiciones ambientales, el 15% a vivienda y, finalmente, el 3% a ordenamiento y legalización. Este tipo de proyectos corresponden con aquellos de mayor impacto a corto plazo y mayor receptividad por parte de las comunidades. En esa medida la demanda, ya sea induci170

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da o no, está orientada a que la comunidad identifique los problemas de fondo y, en esa medida, contribuya a la formulación de proyectos tendientes al mejoramiento de la calidad de vida (ver gráfico Demanda por servicios planes zonales).

Demanda por servicios planes zonales 9,00% 8,00% 7,00% 6,00% 5,00% 4,00% 3,00% 2,00% 1,00%

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Fuente: CVP (2006).

6. Reflexión final: los compromisos y cambios de enfoque que exige un proyecto estratégico de mejoramiento integral de barrios para los espacios urbanos Consideramos fundamental la necesidad de ajustar el concepto de mejoramiento integral de barrios a las condiciones particulares de la ciudad, en este caso Bogotá.

Con este fin se presentan ocho hipótesis que permiten realizar este ajuste, como un primer elemento básico para avanzar en el tema: - Existen énfasis distintos en la orientación del modelo de intervención en materia de mejoramiento que está condicionado por el modelo de ciudad.

- La dicotomía entre lo que está al centro de la intervención (social / físico-espacial) no en términos teóricos, ni en la caracterización del PMIB, sino en la intervención misma de mejoramiento que las distintas instituciones adelantan en la ciudad.

171

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- A pesar de la intención reciente de formular una política pública en materia de hábitat y vivienda para la ciudad que oriente y articule la acción institucional, la importancia de la intervención en esta materia no ha sido fundamental ni trascendente, ya que se hace énfasis en la producción de vivienda nueva, y no se reconoce claramente el MIB, al cual no se le ha dado la jerarquía que le corresponde en relación con la dimensión de las acciones de mejoramiento urbano que requiere la ciudad.

- Cada entidad tiene su propia aplicación de la concepción de desarrollo y su propia agenda, esto dificulta la intervención interinstitucional para el MIB, duplica esfuerzos, y construye miradas independientes.

- Aunque se tiene como fundamento la lucha contra la pobreza, la promoción de la ciudadanía, el mejoramiento de la calidad de vida, entre otras, existe históricamente un determinante diferente al físico en la intervención en materia de mejoramiento barrial que no se logra dimensionar en el papel y es la importancia de lo social.

- Se sigue desarrollando, en la práctica, una noción de objeto sobre el que se interviene (determinante de lo físico posiblemente) y no de población sujeto de su propio desarrollo.

- Existen dificultades para la realización del principio de descentralización de tal suerte que se pueda potenciar con mayor trascendencia el programa y se promueva una efectiva y real participación de la comunidad en los procesos de planeación del desarrollo urbano y la formulación de políticas públicas.

- El programa de mejoramiento integral de barrios no tiene la jerarquía institucional que amerita dentro de la política y la estructura político-administrativa del Distrito Capital.

Teniendo en cuenta las tesis anteriores y las conclusiones a las que se llegó a lo largo de la investigación se plantean las siguientes reflexiones finales: En primer lugar, es importante centrar el tema del MIB en su justo lugar, no solamente denotando su carácter estratégico, sino planteando su inevitable continuidad y permanencia en el desarrollo futuro del contexto urbano colombiano, que lo hace necesario debido a la continuidad del crecimiento urbano y a que déficits acumulados83 no hayan sido resueltos definitivamente. Aunque en varios aspectos la acción institucional sobre el mejoramiento se ha reforzado, esto en ningún momento ha posibilitado que la problemática desaparezca. En primer lugar, por los déficits cualitativo y cuantitativo acumulados, en segundo lugar, por el agotamiento del suelo

83

“… los déficits de infraestructura, urbanización informal y pobreza urbana seguirán siendo uno de los más graves problemas de la agenda social de casi todos los países en vías de desarrollo” (Brakarz, 2002: 89).

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urbanizable que implica el incremento de sus costos, y de esa manera, un acceso aún más reducido para los sectores de menos ingresos84, en tercer lugar, sumado a los dos anteriores, porque el crecimiento de la población urbana no es controlable y no se puede detener, pues las oportunidades en las grandes ciudades siguen siendo mejor valoradas que las del campo o las de los pequeños asentamientos humanos.

Por otra parte, junto a la pobreza generalizada, la degradación del medio natural y la insostenibilidad, son parte de los problemas más graves que enfrentan nuestras ciudades. Incorporar la perspectiva ambiental más allá del discurso y en relación armónica con la estructuración de alternativas productivas para sostenibilidad de la población y de los procesos de mejoramiento es otra tarea inaplazable para la caracterización y ejecución de PMIB. Esta perspectiva de la sostenibilidad, en todas sus dimensiones –ambiental y productiva–, requiere más que voluntad política, pues necesita promover e implementar un cambio de hábitos en la sociedad. La centralidad de la acción misma del MIB debe ser repensada, pues, si bien la complementación de infraestructura es fundamental para el bienestar, en la actualidad ha cambiado la configuración de los proveedores de los distintos servicios públicos en la ciudad.

Hace unos años la mayor preocupación para las experiencias de MIB era la provisión de servicios públicos domiciliarios, la mayoría de redes dependían de las instancias públicas atadas a los requisitos de legalización de asentamientos para poder invertir, hoy la mayoría de redes y empresas de servicios están completamente privatizados y el afán de abrir nuevos mercados ha hecho que los escenarios de los barrios informales se conviertan en un nicho rentable para los proveedores privados. Esto ha hecho que la cobertura de servicios públicos domiciliarios se incremente notablemente, y ha centrado la dificultad para los habitantes más en relación con la calidad y las tarifas que con el acceso a ellos. Los diseños de MIB deben dar paso a las transformaciones del contexto y atender de mejor manera las necesidades y dificultades de la población.

En un territorio informal y precario, pero con redes instaladas de servicios públicos, el centro de la acción debe referirse, tal vez, a las asesorías relacionadas con el uso de estos servicios o en la generación de intermediaciones institucionales para la reducción de tarifas para los estratos más bajos, o en la promoción de empresas comunitarias y vecinales para el manejo de las redes de servicios, por ejemplo.

Otro aspecto fundamental para la construcción y consolidación de lo urbano es la convivencia, que se ha venido posicionando como una mirada y política institucional para enfrentar los problemas de violencia y delincuencia propios de la ciudad, 84

Es importante recordar aquí que la política de producción de suelo urbanizable a bajo costo que compita con el suelo ofertado a través del mercado informal no ha dado los resultados esperados para la ciudad. El responsable institucional para el desarrollo de esta iniciativa de la agenda urbana es Metrovivienda desde 1999, año en que fue creada.

173

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sin embargo, corre el riesgo de quedarse en la intención de regulación y olvidarse de la visión del desarrollo. Este tema y el de la participación, se han convertido en componentes casi obligatorios para las experiencias del MIB a partir del ejemplo y la experiencia del Proyecto SUR con Bogotá. Otro elemento propio del contexto urbano que exige una posición y una decisión por parte de quienes diseñan el PMIB es el referente a las escalas de intervención que tiene que comprenderse administrativamente, pero también histórica y culturalmente en su dimensión territorial. La definición del PMIB de insistir en el barrio como espacio para la implementación del mejoramiento no es un capricho y mucho menos una manifestación anacrónica85. Es necesario buscar una determinación de las escalas y combinaciones de herramientas de planeación e intervención que generen equilibrio entre las necesidades administrativas para las cuales el manejo se facilita a partir de la dimensión de las localidades y las UPZ y las características propias de la construcción comunitaria, para las cuales el barrio es la unidad que trasciende hacia la dimensión cultural y de identidad, visión muy consolidada en ciudades como Bogotá. Este criterio es importante también si se tiene en cuenta la necesidad de reconocer a la comunidad como un sujeto constructor de ciudad y de su propio desarrollo.

El nuevo suelo urbano que disponga la ciudad se establecerá con base en dos escenarios. Por una parte, el crecimiento fuera del perímetro urbano en los municipios circunvecinos a Bogotá, con lo que se revive, en muchos casos, las dificultades y los dramas de un inadecuado proceso de urbanización, no controlado y con enormes problemas de planeación y ante lo cual es urgente garantizar la configuración de un modelo de ordenamiento territorial compartido que contemple, en primera instancia, a los municipios inmediatos a Bogotá, y seguidamente, a la región. Bogotá no puede darse el lujo de repetir la historia, no puede hacer caso omiso de las circunstancias que ya se empiezan a vivir, pues esta ciudad seguirá siendo la principal receptora de población por la importancia que representa y por las condiciones y capacidades instaladas; esta recepción de población se dará indistintamente de que tenga que localizarse o no dentro del perímetro urbano.

Para configurar el segundo escenario, la producción de nuevo suelo urbano se centrará en áreas ya servidas, con infraestructuras adecuadas, bien localizadas y ya incorporadas al desarrollo urbano de la ciudad. Muchas de estas áreas corresponden a 85

Actualmente, los escenarios administrativos y de planeación han abordado las dimensiones zonal, local, distrital, metropolitana y regional como referentes espaciales universales. El hecho de que el mejoramiento se siga planteando a escala barrial implica dificultades de orden administrativo, en la distribución presupuestal y en el diseño de las intervenciones en general, aspectos que hacen dudar a muchos de la vigencia de la escala barrial en la actualidad como escala de referencia.

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zonas intervenidas a partir de acciones de mejoramiento urbano y, particularmente, a través de las acciones adelantadas en el mejoramiento integral de barrios. Si bien ello refleja la clara articulación territorial del MIB a la ciudad y al modelo propuesto por vías del mercado, también es cierto que si no existe una previsión y planeación para la construcción futura del territorio desde la lógica global de la ciudad, estas áreas serán transformadas en los procesos de urbanización dirigidos a poblaciones diferentes a las cuales se pretendió beneficiar con el mejoramiento integral de barrios, conllevando a procesos de expulsión, a nuevas lógicas de segregación socio-espacial y a agravar el problema de la urbanización no planificada de la región.

A partir de la realidad que develan ambos escenarios, el mejoramiento integral de barrios es más que una acción coyuntural y asistencial, es una acción estratégica para la ciudad que requiere planeación y posicionamiento adecuados, relacionados con la lógica general de la ciudad y su proyección. Dicho de otra manera, es necesario contemplar el MIB como una acción fundamental dentro del marco del modelo de ciudad y darle un lugar apropiado en la estructura jerárquica del Distrito para que pueda cumplir con la importante labor de la cual es responsable. Se evidencia la necesidad de construir nuevas metodologías que permitan establecer un diálogo fraterno y real entre la mirada urbana de las instituciones y la mirada de la ciudad construida por las comunidades en materia de necesidades, deseos y aspiraciones, para poder concertar la formulación de planes y la construcción de estrategias de intervención, así como la dimensión real de la participación en toda esta dinámica. En esta discusión hay que comprender que el punto final no lo constituye la construcción, validación y resultado del indicador, sino la construcción y el posicionamiento de una línea base que parte de la noción de calidad de vida de la población.

Se debe considerar la necesidad de deslindar la relación mecánica que se establece entre la evaluación de las demandas de vivienda y la valoración del MIB, en tanto de este último hace parte de una serie de variables que, hasta la fecha, difícilmente se conciben de manera articulada y menos se ejecutan integralmente como parte de un todo. Esto significa comprender, además, que existen ámbitos públicos y privados, en los que los privados se asocian a la vivienda y los públicos potencialmente a los espacios colectivos. Pero también significa entender que así se trate de ámbitos privados, estos tienen una estrecha relación con la construcción de patrones de ciudadanía en los que, por ejemplo, la convivencia y la salud de los habitantes se relacionan con el mejoramiento barrial y con las condiciones de bienestar, en tanto es en la “casa” donde se forjan valores y dinámicas socio-culturales que se reproducen o transforman en los espacios colectivos. También que la vivienda, como espacio privado, demanda dinámicas de mejoramiento estructural que pueden ser requeridas por una población considerable en el ámbito urbano. En este sentido, la intervención en MIB deberá comprender, deslindar e incidir sobre estas dos dimensiones 175

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de la vida urbana: la pública y la privada, y adelantar acciones pertinentes para ambas. Eso no significa que en su totalidad deban ser responsabilidad de la entidad que coordina o ejecuta el PMIB, lo que significa es que demandan el concurso del gobierno distrital como de la institucionalidad del distrito en su conjunto.

La intervención construida a partir de esta noción, podría abarcar los siguientes ámbitos86: Parámetros para establecer y valorar la legibilidad de las zonas de intervención Grado de consolidación para evaluar priorización

Ámbitos de intervención

Tipo 1

Tipo 2

Tipo 3

Tipo 4

Salud (saneamiento básico, ventilación, etc.)

vivienda

Lo privado

Convivencia Mejoramiento estructural Producción, empleo y trabajo Acceso Mejoramiento de vivienda en general

Sistema de espacialidad pública

Salud (recolección de residuos, saneamiento otros servicios)

Lo público*

Educación Medio ambiente Accesibilidad y movilidad Socio-cultural Socio-económico Uso del tiempo libre Convivencia y seguridad

* Implica pensar no solo en la disposición de infraestructura, sino también en el acceso a los servicios * Criterios para la elegibilidad de zonas de intervención, desde la perspectiva del bienestar

86

Los tipos mencionados en la tabla se refieren a la tipología barrial construida por la Caja de Vivienda Popular –CVP– en un esfuerzo previo.

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Una dificultad para poder abordar estas dimensiones se relaciona, como lo anotamos anteriormente, con la disponibilidad de información. No se tienen datos cuantificados por UPZ y se dispone de información dispersa y copiosa por localidad.

Además de esto, la escala barrial no aparece como algo fundamental, a pesar de la importancia que tiene en la configuración urbana.

En ese sentido, es crucial potenciar lo ya acumulado: las tipologías barriales dispuestas por la CVP en sus diversas elaboraciones que posibiliten la construcción de una zonificación ajustada a las necesidades de la comunidad y no a las demandas de la planeación urbana regional, pero que, simultáneamente, permitan conversar con la escala zonal, construida a partir de la noción de UPZ. La escala barrial no solo debe ser reconocida, sino que es necesario invertir la lógica de lectura que va de la localidad al barrio, para darle un lugar como unidad socio-cultural fundamental en la ciudad. Se podría disponer, igualmente, de la información sobre la tipología de zonas sub normales y elegibilidad construida por el ICT y por el Inurbe antes de su liquidación. El planteamiento de hace unos años del Banco Mundial –BM– y del Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos según el cual la estrategia para enfrentar el problema de la informalidad y la marginalidad es la eliminación de los asentamientos irregulares (cities without slums), es poco viable mientras no se cambie el enfoque a partir del cual se enfrenta la problemática y no se prioricen los recursos necesarios para ello, pues la incapacidad de las ciudades para satisfacer la totalidad de las demandas de hábitat y vivienda va a persistir, sumada a las deficiencias en la provisión de empleo y la satisfacción total de necesidades sociales, económicas y culturales de la población en países con problemas estructurales en el modelo de desarrollo e insuficiencia de recursos públicos y privados para su atención.

Una afirmación de este tipo pone nuevamente el MIB como una alternativa crucial para las ciudades y la población urbana. Sin embargo, el enfoque de este se debe priorizar en la atención de los intereses y necesidades de la población, por encima de la priorización de los aspectos definidos a partir del interés del sistema económico.

Esto no quiere decir que el MIB no obedezca a criterios de ordenamiento de modelo de ciudad y de productividad, pero en un momento como el actual, la población y su bienestar deben ser el centro de la intervención, de lo contrario, los efectos podrían revertirse muy prontamente, pues para la sostenibilidad de cualquier tipo de intervención e iniciativa urbana es fundamental contar con la aprobación de la población, sus redes sociales y sus formas organizativas.

Para eso urge que sea definida una mirada política y estructural sobre el MIB, que centre un enfoque, no único sino concensuado, y establezca un modelo para el PMIB entendido como elemento articulador de la política de hábitat con énfasis en lo habitacional y el entorno digno, estableciendo acciones de orden cuantitativo y 177

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cualitativo de manera simultánea. Esto implica que temas como la construcción de VIS, el mejoramiento de la vivienda, la utilización y distribución del suelo urbano, titulación, reasentamiento, entre otros, no pueden estar desarticulados de las acciones del MIB pues éste permite la articulación de manera fluida. Posicionar y materializar esta visión es uno de los retos más importantes para el PMIB. El territorio y la comunidad son una sola entidad, y por tanto las acciones sobre éste y la cooperación con sus comunidades no pueden dinamizarse de acuerdo con el interés de cada acción institucional por separado, sino que por el contrario debe articular los esfuerzos y conducirlos de manera coordinada a través del PMIB; es decir, ajustar el modelo del MIB para garantizar su flexibilidad y, simultáneamente, garantizar las pautas permanentes que le dan cohesión y coherencia al MIB. Los procesos administrativos y de gobierno de la ciudad han mutado también; la descentralización y la cultura laboral propia del ámbito burocrático, sumadas a la privatización y entrega en manos de consultores a muchas de las funciones públicas debilitan la estructura y capacidad de sistematización de escenarios como el PMIB que el gobierno distrital aún no ha posicionado y priorizado.

Este hecho exige la labor de dar cuenta del acumulado institucional existente en relación con el MIB, y sobre todo garantizar la continuidad de los acumulados y trayectorias que eviten la perdida de la memoria institucional y los procesos ya validados por prácticas probadas, ajustadas y consensuadas. El desarrollo de los 25 planes maestros propuestos en la ciudad de Bogotá afecta de una nueva manera la ejecución de la planeación en la ciudad. Por lo tanto, las propuestas y proyecciones entorno al PMIB deben tener en cuenta lo planteado en estos planes y diseñar las intervenciones de manera diferenciada, dependiendo de los criterios ya estructurados y de las prioridades definidas y necesidades existentes en cada zona. Sin duda es necesario ahondar en la relación que las acciones del MIB guardan con la aplicación de los planes maestros.

Por otra parte, la reestructuración administrativa que hoy afronta la ciudad es un proceso muy importante que permitirá la redefinición de funciones, estructuras administrativas, cargos y procesos de toma de decisiones en general. Es fundamental que dentro de la nueva lógica administrativa que se defina, el MIB tenga un lugar como proceso relevante para la ciudad, entendido desde la perspectiva de coordinación de diversos tipos de acción en una estrategia integral que cuente con la cobertura de una política pública clara y la infraestructura y la jerarquía pública necesarias. Esta figuración del tema de MIB en la nueva estructura administrativa de la ciudad sería un indicador del mayor alcance adquirido para esta problemática y de la apropiación del tema por parte de la administración pública que tendría que reflejarse también por medio de una mejor articulación del tema a la lógica general de planeación del Distrito y a su mayor protagonismo. El MIB ha venido ganando 178

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presencia en las políticas nacionales, su delimitación como un programa específico del plan de desarrollo del actual gobierno devela un mayor interés por la problemática, sin embargo, es necesario que el enfoque trascienda lo referente a obras e infraestructura y asuma una dinámica integral para su desarrollo.

Es de vital importancia posicionar el mejoramiento integral de barrios en la ciudad como una clara expresión de la política pública en materia de hábitat dirigido a sectores de población de bajos ingresos y como estrategia para la superación de la pobreza. Consideramos que el agotamiento del suelo urbano disponible para urbanizar87, referido a la disponibilidad de suelo para vivienda social nueva, es un escenario que en menos de cinco diez años hará parte muy preocupante de nuestro presente y por ello la ciudad debe contemplar y anticipar desde ahora escenarios de mediano y de largo plazo en función de la ocupación del suelo urbano; entre estos el que ha sido autoproducido por las comunidades que hoy reclaman de manera particular una atención prioritaria.

Las acciones de mejoramiento integral de barrios en la ciudad deben estar articuladas bajo un programa estratégico claro de mediano y largo aliento, que supere el carácter coyuntural que establece la lógica de proyecto y fortalezca un operador institucional en la ciudad que adelante acciones directas relativas al MIB y coordine acciones con las demás instituciones distritales comprometidas con el mejoramiento urbano y barrial. Ello implica apuntar a posicionar el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios en la estructura orgánica de la ciudad. Una opción para ello es transformar la Caja de Vivienda Popular en la entidad operadora del PMIB, para que asuma algunos proyectos y dinámicas que se adelantan en otras entidades distritales relacionadas con el mejoramiento barrial, reorganice los proyectos que actualmente adelanta la CVP y construya una verdadera coordinación con las instituciones responsables de adelantar acciones de mejoramiento urbano (que no pueden salir de su competencia) a través del fortalecimiento de la coordinación interinstitucional en los niveles metropolitano, local y zonal. Es fundamental que la Secretaría Distrital del Hábitat adopte el mejoramiento integral de barrios como un eje estratégico y no solo como una de las acciones incorporadas como parte de su responsabilidad. Ello como una expresión de la determinación de política pública.

87

Para 2007, la ciudad de Bogotá contaba con 6.000 hectáreas de suelo urbanizable disponibles. De éstas, mínimamente, una quinta parte se destinará a cesiones para vías, afectaciones, infraestructura y equipamiento, espacio público. Las hectáreas restantes se consumirán en menos de diez años dado el promedio de urbanización que oscila entre 400 a 500 ha año.

(Torres y otros, 2007).

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Caminando

u n p l a n e ta i n f o r m a l

David Millán Orozco Investigador Universidad Nacional de Colombia “La utopía del progreso se ha transformado en movimiento desordenado” Daniel Innerarity (2008a).

Se hunde el progreso. Inundación del río Cauca a su paso por Cali (diciembre de 2008).

Fotografía: Andrés Prieto, Planeación Municipal, Cali.

Introducción La presente reflexión, que se enfocará en la ciudad de Cali, parte de tres supuestos globales básicos, entre tantos otros, asociados al nacimiento y reproducción de la ciudad informal: 183

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1. A medida que avanza el mundo neoliberal, asistimos al surgimiento de marginalidades y exclusiones, cada vez más drásticas.

2. La velocidad con que se expanden los efectos del neoliberalismo, es harto superior a la reacción mediante la cual algunos estados, gobiernos, instituciones y organizaciones sociales pretende enfrentar o aminorar sus efectos.

3. Por lo anterior, grandes grupos de población en el mundo entero están siendo confinados a una situación de máxima miseria soportable88, sin que existan soluciones efectivas y de la escala y complejidad correspondientes con el fenómeno de la ciudad informal.

Estos supuestos se combinan en lo que he denominado marginópolis (Millán Orozco, 2008), y encuentran nuevas afirmaciones y razones en lo que sucede hoy en todo el planeta.

La ciudad informal a veces alcanza manifestaciones surrealistas.

Asentamiento El Barandal, lagunas El Pondaje y Charco Azul (2006). Fotografía: Ricardo Cruz.

La reflexión se apoya en las realizadas recientemente por diversos analistas (globales, locales y comunitarios; con medios y sin ellos), que hacen diversas lecturas de los eventos que en este momento están sucediendo: el calentamiento global, la inminente depresión socio-económica mundial, la elección de Barack Obama como presidente de Estados Unidos, la oscilación del precio del petróleo, la enorme escalada de la pobreza en todo el mundo, las guerras globales; y en Colombia , la muy posible negación de la segunda re-elección consecutiva de Álvaro Uribe, la inminente apro88

Este concepto fue introducido por el arquitecto Harold Martínez Espinel, quien participó en la mesa por la ciudad y la vivienda, organizada por el Concejo Municipal de Santiago de Cali, entre julio y noviembre de 2003.

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bación de la reelección inmediata de alcaldes y gobernadores, las guerras locales, las reacciones locales frente al sistema financiero y bancario nacional e internacional, la caída en serie de las pirámides (o entidades financieras alternativas e ilegales).

Aunque no parezca que estos temas se relacionen con la ciudad informal –o con la marginópolis– es necesario advertir casi como una redundancia, que la transformación de la ciudad está finamente articulada con las dinámicas económicas y políticas locales y globales, y que es la pobreza el catalizador de las maneras no correctas de transformar las concentraciones urbanas. Por lo tanto, este es un momento propicio para la comprobación o negación de algunas hipótesis sobre el funcionamiento de nuestras sociedad, economía y política, en torno a los procesos de construcción de ciudad.

Inundación del río cauca a su paso por Cali (diciembre 2008).

Fotografía: Andrés Prieto, Planeación Municipal, Cali.

Una de las conclusiones que se puede adelantar es que podremos saber mucho acerca de cómo se produce la ciudad (o las diversas ciudades), pero no suficientemente sobre cómo reorientar sus procesos de producción. En todo caso, si se tienen algunas tesis alrededor de cómo hacer esto último, se evidencia a diario que es casi imposible hacerlo, o que se hace muy poco, aunque, por ejemplo, en Cali se haya integrado un gobierno que prometió dar un vuelco al tema89. La fuerza que tienen las maneras convencionales de enfrentar el problema de los asentamientos humanos de desarrollo incompleto en Cali, tiene una enorme inercia frente a la posibilidad de recomponer integralmente entornos de ciudad informal (Millán Orozco, 2004).

Podemos Cali, es el movimiento político que gobierna la ciudad en el período 2008-2011, en cabeza del médico Jorge Iván Ospina Gómez. El Plan Municipal de Desarrollo, llamado Para vivir la vida dignamente, incluye el Plan de Recomposición Integral de Zonas Marginales –Prizma– que durante el primer año de gobierno no presentó una significativa evolución.

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“Regularmente cuando desde las diferentes experiencias trabajamos para llevar a cabo la empresa del desarrollo de nuestros barrios y de nuestros procesos organizativos lo hacemos desde una perspectiva informal, marginal, sin que medie la posibilidad de un apoyo entre nosotros, de construir una cadena de expectativas, una cadena de afectos, una cadena de voluntades para transformar todos esos impulsos colectivos en una acción colectiva” (Villa Valencia, 2008).

La distancia entre lo que sabemos y lo que podemos es una de las principales conjeturas para quienes estamos con un pie en la ciencia y otro en la política; situación difícil de compaginar en el marco de un conocimiento relativamente completo sobre el fenómeno tratado, y un ejercicio de la política con gobiernos relativamente comprometido con los problemas estructurales de la sociedad y el territorio gobernados. “La ciencia no está en condiciones de liberar a la política de la responsabilidad de tener que decidir bajo condiciones de inseguridad. Probablemente lo que está detrás de la erosión de la autoridad de los Estados y la crisis de la política sea este proceso de fragilización y pluralización del saber, y no conseguiremos recuperar su capacidad configuradora mientras no acertemos a articular nuevamente el poder con las nuevas formas de saber” (Innerarity, 2008b).

Hoy por hoy, logran en buena parte solo reproducir la miseria urbana, dadas las condiciones que el problema de la ciudad informal presenta actualmente, en comparación con hace tres o cuatro décadas, cuando las localizaciones de la naciente ciudad informal no eran tan riesgosas ni tan excluyentes del modelo de ciudad en su momento.

Incendio en el asentamiento Nueva Ilusión. Lagunas El Pondaje y Charco Azul, Cali (octubre 2008) Fotografía: Henry Martínez, Oficina de Comunicaciones, Alcaldía de Cali.

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Algunas construcciones son realizadas en riveras de los ríos (diciembre de 2008). Dique (Jarillón) del río Cauca.

Fotografía: Henry Martínez, Oficina de Comunicaciones, Alcaldía de Cali.

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Una manera de conocer es adoptar la decisión de enfrentar los problemas, como el de la ciudad informal, acometiendo nuevas respuestas que rompan con el modelo convencional. Hoy, cuando el fenómeno de la ciudad informal ha mutado hacia marginópolis, es necesario también propiciar la mutación de la respuesta; darnos la oportunidad de conocer mientras hacemos; crear y recrear tecnologías urbanas como la recomposición integral de entornos de ciudad marginal o informal, conlleva tanto un conocimiento más amplio del problema, como una acción técnica y política de mayor alcance estructural. En esa acción la regularización y la titulación bien pueden ser son medios para alcanzar un mejor estar y un mejor hacer del territorio y sus habitantes, pero no son la finalidad del proceso. La finalidad es propiciar mejor calidad de vida, sostenibilidad ambiental, incremento de la productividad, inclusión social y funcionalidad urbana, a partir de una reconstrucción integral del hábitat, la mayoría de los casos, en los mismos entornos en que se ha reproducido la ciudad informal.

“Siempre será la hora, siempre habrá una voz que lo diga, siempre pensaremos que este es el momento. Pero pocas veces acumulamos el oxígeno que sabemos se necesita para emprender una iniciativa de esta magnitud, para algunos la aventura de decir “es ahora” apenas comienza, para otros mirar al frente para hacer desde la opción colectiva por la gente, significa entonces un camino recorrido que se resignifica… No muchos conocemos de verdad los pasillos, los atajos, asentamientos” (Villa Valencia, 2008).

El alcalde de Cali, Dr. Jorge Iván Ospina G. recorre la zona afectada por la inundación (diciembre de 2008).

Fotografía: Henry Martínez, Oficina de Comunicaciones, Alcaldía de Cali.

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Cambiar de verdad, implica la movilización de personas, grupos e instituciones; implica la disponibilidad y creación de conocimientos, recursos y poder.

Podemos dar la sensación de cambio sin hacer que realmente las cosas sucedan y sin disponer de lo necesario para que ello ocurra. Padecemos de una falsa movilidad o de movilidades aparentes. Es uno de los atributos del mundo mediático que habitamos y, no pocas veces, disfrutamos. “En última instancia, las sociedades combinan su resistencia al cambio con una agitación superficial” (Innerarity, 2008a), que hace que todo aparentemente cambie para que no cambie nada.

Incendio en asentamiento Nueva Ilusión. Lagunas El Pondaje y Charco Azul, Cali (octubre de 2008).

Fotografía: David Millán Orozco.

La demostración de que algunas realidades no cambian mucho es la vuelta cíclica de los problemas, esto se demuestra, por ejemplo, con las inundaciones periódicas del río Cauca y sus indeseables efectos sobre las comunidades ribereñas (raizales y/o informales), o con las tragedias derivadas de los incendios en los asentamientos de desarrollo incompleto, por cuenta de las conexiones irregulares a las redes del servicio de energía eléctrica. “Las recientes inundaciones de docenas de barrios del sur oriente de la ciudad, han puesto al descubierto general lo que técnicos y entendidos del problema conocen, las autoridades locales registran y los 189

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habitantes de esos sectores sufren: El abandono de las lagunas de regulación de El Pondaje y Charco Azul y su salida del sistema de drenaje del oriente de nuestro municipio” (Olarte Reyes, 2007). Esto, que ha sucedido durante largo tiempo y sucedió en 2007, vuelve a suceder en 2008, mostrándonos que las respuestas a estos problemas repetidos, son fallidas, insuficientes o inexistentes.

La inercia de la(s) pobreza(s) Cubren nuestras mesas de trabajo y casi todos los espacios de la cotidianidad, una cantidad importante de estudios, editoriales, artículos de opinión y ensayos, que concluyen lo que presagiábamos que en algún momento se aceptaría abiertamente: “El crecimiento económico es condición necesaria para la superación de la precariedad social, pero no la garantiza. Hacen falta políticas específicas de redistribución…” (El País, 30 de octubre de 2008). Este tipo de reflexiones se hacen hoy en el mundo entero en diversas orillas del pensamiento y del quehacer público y privado, a propósito de un conjunto de situaciones, tan indeseables para quienes pregonaron un nuevo mundo feliz a partir del libre mercado, como inocultables y engorrosas para quienes compartieron tal fantasía o se abstrayeron de ella, y que nunca pensaron que la realidad se mostraría tan cruda como hoy lo hace. De todas las reflexiones se deduce que la vida en equilibrio no es compatible con el capitalismo; por lo menos con el capitalismo que ha conocido la generación Post Consenso de Washington; con el capitalismo distanciado de la democracia.

Hoy, la construcción neoliberal cae a pedazos. “Los golpes que van destrozando cada uno de esos ladrillos son el símbolo del fin de una época y el comienzo de una era hoy desconocida. Fueron casi 40 años de mercados financieros cada vez más desregulados, con entes de control públicos colonizados por los banqueros, libre movimiento de capitales especulativos y desarrollo de sofisticados instrumentos financieros que intensificaron el frenesí del casino global. Los gobiernos perdieron el control del sector financiero de la economía. Los dueños de las entidades, ejecutivos, analistas y operadores de esos mercados percibían ingresos obscenos, constituyéndose en una casta privilegiada durante estos años de dominio del mundo financiero sobre la economía real” (Zaiat, 2008).

La caída de Wall Street es al capitalismo, lo que la caída del muro de Berlín es al comunismo, es la analogía más recurrente en estos momentos, cuando ninguna estrategia parece ser efectiva en el propósito de distraernos de la necesidad de orientar globalmente todos los esfuerzos hacia una búsqueda ya inaplazable: la urgente y necesaria combinación en nuestros modos de vida de valores como la justicia social, la sustentabilidad ambiental y el equilibrio territorial.

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Incendio en asentamiento Nueva Ilusión. Lagunas El Pondaje y Charco Azul, Cali.

Fotografía: Henry Martínez, Oficina de Comunicaciones, Alcaldía de Cali.

Los informes sobre pobreza en todo el mundo muestran los efectos paradójicos del neoliberalismo que hacía aumentar simultánea y exponencialmente la riqueza y la pobreza, mientras quebraba el espinazo del Estado de Bienestar que tenía como supuesto la reducción de las desigualdades en épocas de crecimiento económico.

Tal es el caso del VI informe sobre desarrollo exclusión y desarrollo social en España 2008 (realizado por la Fundación para el Fomento de Estudios Sociales y Sociología Aplicada –Foessa–), el cual afirma que el crecimiento económico de los últimos 15 años en España no ha reducido las desigualdades sociales. Hay 8,5 millones de personas (el 20% de la población) en situación de pobreza relativa (con ingresos por debajo de 574 euros mensuales). Otro millón y medio de españoles vive en “pobreza severa” (con menos de 280 euros al mes) o en situaciones de “exclusión social”. De esta manera, un 25% de la población de un país en la órbita europea hace eco de la hecatombe socio-económica mundial que produce un incremento significativo de la pobreza.

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Asentamiento Comuna 18, Santiago de Cali.

Fotografía: David Millán Orozco.

Lo sucedido en España nos obliga a hilar más delgado: si hay algo que parece cierto y sostenible en medio de la incertidumbre es la generación de pobreza; más cuando se evidencia que es imposible mantener el ritmo del crecimiento económico de las dos últimas décadas, al punto que el gobierno de Estados Unidos –un país con más de 31 millones de personas en estado de pobreza– se ha visto obligado a declarar oficialmente la recesión económica. “Ahora, ante la crisis financiera de la economía virtual se trasladan los problemas y sus posibles soluciones a la economía real de los Estados y de los ciudadanos. Se reducen los presupuestos públicos y los créditos a consumidores y a inversores. Y en Estados Unidos y en Europa presenciamos el espectáculo obsceno de las ingentes transferencias que los gobiernos hacen a las entidades financieras mientras los responsables de las mismas se mantienen o se retiran con indemnizaciones de decenas e incluso centenares de millones de dólares o de euros salidos de los bolsillos de los contribuyentes” (Borja, 2008), con lo cual se evidencia, además, que los gobiernos hacen del Estado moderno un instrumento para la privatización de las utilidades y la socialización de las pérdidas. Es decir, que el Estado deja de ser moderno para volver a ser feudal y utiliza los instrumentos de soporte técnico, tecnológico y científico de la modernidad, que se suponían descubiertos o creados para el bienestar de toda la humanidad.

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Se rompe así la paradoja del neoliberalismo, que generó, simultáneamente y durante décadas, riqueza y pobreza en gran escala, de un lado, y de manera general, por la vía de la concentración de los beneficios y, de otro lado, en el caso de Colombia, por la eliminación sistemática del Estado Social de Derecho. Pero esta paradoja no se rompe para aproximarse al Estado de Bienestar, sino, por el contrario, para acentuar el papel del Estado corporativista que impuso sus anti-valores y que garantiza a quienes han disfrutado del modelo de concentración y ahora se ven afectados por el estancamiento en el crecimiento económico, la sostenibilidad del modelo que les favorece, y encima, lo hace con recursos de toda la Nación.

De esta manera se muestra que aunque la generación de riqueza ya no es una constante del neoliberalismo, la generación de pobreza sigue siéndolo; como lo ha sido en cualquier modelo distanciado de la democracia, dado que los recursos para propiciar el equilibrio se destinan a generar mayor exclusión. Es evidente, entonces, la falacia del argumento que afirma que el crecimiento económico es una condición sine qua non para lograr la igualdad. Esto jamás será posible sin Estado, sin democracia y sin gobiernos coherentes con los intereses de todos sus gobernados.

Asentamiento Comuna 20, Santiago de Cali.

Fotografía: David Millán Orozco.

En Colombia el modelo global se repite tanto en sus principios como en sus efectos.

Sorprende la similitud de los comportamientos de las instituciones públicas y privadas 193

Procesos

urbanos informales y territorio

en torno a un fenómeno de alcance global, en países desarrollados y en vías de serlo. Los informes regionales de desarrollo humano de Bogotá (PNUD, 2008a) y Valle del Cauca (PNUD, 2008b), muestran, para el primer caso, que aunque la pobreza ha disminuido y la distribución de ingresos ha mejorado en el período 2003-2007, ni la capital (Bogotá) ni el país entero son terrenos abonados para la igualdad y, en el segundo caso, que aunque el índice de desarrollo humano está levemente por encima del promedio nacional, existen condiciones de orden económico, social, ambiental y cultural que generan o reproducen exclusiones que “restringen el acceso de sectores poblacionales a los derechos, libertades y capacidades que se requieren para vivir en forma creativa, pacífica, productiva y saludable” (PNUD, 2008b).

De esta manera, y aunque la regla nos muestre sus debidas excepciones, la pobreza es una trampa insuperable en Colombia por métodos asociados a los del Estado Social de Derecho, sin que los gobiernos sientan identificación con sus valores. Y como quiera que “la crisis de un concepto se reconoce en la crisis de los conceptos asociados” (Deleuze y Guattari, 1993), son justamente los conceptos Estado, sociedad, derecho, y democracia, los que han entrado en crisis y han permitido que la hecatombe haga de las suyas en el mundo urbano produciendo más marginópolis.

Asentamiento Comuna 20, Santiago de Cali.

Fotografía: David Millán Orozco.

¿Cómo se puede producir ciudad, si los conceptos fundamentales que sustentan las transformaciones del territorio están en crisis? ¿En qué espacios de 194

P a r t e I V. E s t r a t e g i a s

d e i n t e rv e n c i ó n e n l a c i u da d i n f o r m a l

qué tipo estarán los gobiernos en capacidad de reconocer el derecho de sus ciudadanos a la ciudad? ¿Tendrán una real voluntad de hacerlo? ¿Entenderán los gobernantes que aquella máxima que dice: “las ciudades se parecen a las sociedades que las construyen”, implica que para producir una mejor ciudad habrá que recomponer algunos conceptos inherentes al modelo de desarrollo aún imperante?

Las nuevas construcciones se realizan sobre terrenos adaptados con escombros.

Fotografía: Andrés Prieto, Planeación Municipal, Cali.

Si algo requiere un planeta urbano altamente dinámico para enfrentar la entropía en sus concentraciones poblacionales de mediana y gran escala, es aumentar creativamente la generación de espacios (públicos) para la creatividad, los buenos gobiernos, el respeto por la diferencia, la multiculturalidad, la democracia y el reconocimiento de derechos económicos, sociales y políticos y, entre ellos, el derecho de todo habitante del planeta a disfrutar de condiciones de vida digna para habitar una ciudad.

Referencias bibliográficas BORJA, Jordi (2008). “Democracias imperfectas”. En: periódico El País, Madrid, España, 10 de noviembre de 2008.

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urbanos informales y territorio

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196

Pa r t e V

Dise帽o

y pa r t i c i pa c i 贸 n c o m u n i t a r ia

Procesos

u r b a n o s i n f o r m a l e s , pa r t i c i pa c i ó n

c o m u n i t a r ia y a u t o c o n s t r u c c i ó n d e v i v i e n d a : l a e x p e r i e n c ia

C i n va ( 1 9 5 1 - 1 9 7 4 )

Martha Liliana Peña Rodríguez Investigadora Universidad Nacional de Colombia

Crecimiento poblacional, urbanización y déficit de vivienda En el escenario de crisis global producto de la primera y segunda guerras mundiales, América Latina experimentó un rápido proceso de urbanización gracias al movimiento de la población rural hacia las ciudades. En Colombia, una masiva migración interna de esta población hacia algunos centros urbanos promovió un extraordinario crecimiento demográfico (tabla 1) combinado con una distribución desigual del ingreso y un déficit considerable de vivienda por familia a nivel nacional (tabla 3) pero especialmente en la capital de la República, Bogotá, y los departamentos del Valle, Atlántico y Antioquia90 (tabla 4).

Cabe mencionar que entre 1930 y finales de los años sesenta y setenta el territorio colombiano evidenció dos fenómenos particulares. El primero denominado como de cuadricefalia urbana supuso una transición entre la situación de atomización urbana, existente a principios de siglo, y la tendencia hacia la concentración de población en cuatro ciudades fundamentalmente (Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla). El segundo fenómeno se viene presentando sin interrupción desde los años sesenta es el de la primacía urbana de Bogotá, representada no solo por el flujo considerable de población producto de procesos de migración interna, sino por concentrar una serie de servicios que le otorgan algunas ventajas comparativas en relación con otras ciudades colombianas.

90

199

Procesos

urbanos informales y territorio

Tabla 1. Tasa de urbanización en Colombia, 1938-1973 Año

Población total

1938

Población Urbana(¹)

Rural(²)

8’710.714

2’533.680

6’177.034

1951

11’548.172

4’468.437

1964

17’484.508

1973

22’862.118

Participación urbana

Tasas de crecimiento % (³) Total

Urbana

Rural

29,09

2,17

4,36

1,05

7’079.735

38,69

3,19

5,57

1,19

9’221.916

8’262.592

53,37

2,98

4,36

1,21

13’652.673

9’209.445

59,51

2,28

3,03

1,03

Fuente: Cenac, Ministerio de Desarrollo Económico, Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable (1996: 11). (¹)

Cabeceras municipales.

(²)

Resto de los municipios.

(³)

Tasas exponenciales por 100.

Resulta evidente que a partir de la década de los años treinta se manifestó en el territorio nacional una transición demográfica que representó un cambio cualitativo en Colombia, en tanto pasó de ser un país rural a uno predominantemente urbano. En los éxodos rurales de principios de siglo, particularmente desde los años treinta, se encuentra la principal explicación a este fenómeno91. En tal sentido, se ha establecido que en el período 1964-1973, “la migración es responsable del 63% del crecimiento de Bogotá, 52% del Atlántico, 39% del Meta, 34% del Norte del Santander y 33% del Valle del Cauca y La Guajira…” (Ordóñez, 1977). Como se mostrará más adelante, los principales centros de atracción para los migrantes intra e inter departamentales en este período fueron las ciudades de Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla.

Como efecto de la crisis económica internacional de finales de la década de los años treinta, Colombia, especializada en la exportación de productos agrícolas y materias primas, café y oro y en la importación de mercancías manufacturadas de consumo, tuvo que emprender un proceso de industrialización por sustitución de importaciones, de abaratamiento de los costos de los productos agrícolas e interrupción del abastecimiento de bienes manufacturados. Mientras tanto, en los centros urbanos fue necesario crear “industria ligera para producir los bienes manufacturados de consumo que no se reci91

De acuerdo con Rocío Murad, la migración rural-urbana en la historia de Colombia se explica por “… la falta de empleo asalariado, la expansión de la agricultura comercial, la mecanización de cultivos, los conflictos entre la colonización y el latifundio, la atracción de otras regiones que ofrecen más oportunidades de trabajo remunerado y las mayores facilidades de servicios de las áreas urbanas…” (Murad, 2003: 44).

200

P a r t e V. D i s e ñ o

y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a

bieron del exterior, lo que activó la concentración de mano de obra, la infraestructura, la creación de valores de uso colectivo y el mercado local” (Murad, 2003: 28).

Durante la Segunda Guerra Mundial, en Colombia se evidenció una variación en la estructura social y de producción económica gracias al fortalecimiento de la industria manufacturera y al consecuente aumento de las oportunidades de empleo en los sectores industrial y de construcción principalmente, a los que se sumó la aparición de las multinacionales, al finalizar la década de los años cuarenta. Samuel Jaramillo resume este proceso de transformaciones, afianzado en el período posguerra, así: “… la composición técnica de la industria se eleva extraordinariamente. Son necesarios mecanismos mucho más sofisticados de circulación del capital y el Estado amplía su acción desarrollando funciones de coordinación y planificación, de control de la estructura monetaria e inclusive de fomento directo de la industrialización” (Jaramillo, 1979).

Así, la industrialización sustitutiva de importaciones desempeñó un papel central en el cambio de la estructura económica, política y social que Colombia presenció en el período posguerra y al mismo tiempo propició la consolidación de Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla como los centros urbanos de mayor desarrollo.

Producto de este proceso de transformación, el modelo colombiano de producción económica adquirió, a partir de 1951, un carácter semiindustrializado en el que la agricultura dejó de ocupar el primer renglón de producción y captación de mano de obra con un porcentaje de ocupación del 55% que descendió al 30%, para dar paso a los servicios, el transporte y el comercio que pasaron del 18% del empleo en 1951 a 30% en 1973.

Ahora bien, no solo en la industrialización y creciente oferta de empleos en las ciudades se encuentra el origen de los fenómenos de urbanización, concentración poblacional y de la actividad económica colombiana de la segunda mitad del siglo XX. En este sentido, resulta necesario mencionar los flujos migratorios rurales que la compleja situación de orden público, presente en el territorio nacional durante la década de los años cincuenta, ocasionó. En este período (1948-1953), conocido como la época de “la violencia”, se hicieron evidentes confrontaciones de índole político92 cuando:

92

El asesinato, en 1948, del caudillo liberal Jorge Eliécer Gaitán, agudizó esta polarización política que, como se mencionaba, al finalizar la década de los años cincuenta adquirió dimensiones de carácter nacional lo que llevó a la insubordinación campesina y a la conformación de los primeros grupos guerrilleros. Con el apoyo de la Iglesia y el Ejército Nacional, el gobierno de Laureano Gómez (1950-1954) emprendió en las ciudades una campaña de persecución política contra la supuesta amenaza del “comunismo internacional” mientras en el campo conformó grupos paramilitares, conocidos como “Los Chulavitas”.

201

Procesos

urbanos informales y territorio

“El partido Conservador llega al poder gracias a una división del Partido Liberal y, ante la reunificación de éste, intenta continuar con el control del gobierno mediante una amplia campaña de intimidación y violencia contra sus oponentes. Los liberales organizan un amplio movimiento de resistencia que culmina con la creación de guerrillas rurales. Esta pugna se transformó en una lucha por el control de la propiedad. Las migraciones ruralurbanas se aceleraron a consecuencia de las luchas armadas en el campo y las cabeceras municipales y las mayores ciudades fueron foco de atracción para estos migrantes” (Murad, 2003: 28).

Así las cosas, a pesar del crecimiento de la producción y del fortalecimiento del proceso de industrialización que se evidenció a partir de la década de los años cincuenta, el carácter técnico y monopólico del mismo significó un excedente de mano de obra no calificada y de origen rural que, luego de una considerable corriente migratoria y tras la creciente oferta de empleo, se asentó en los centros urbanos sin que ello implicase una ocupación laboral inmediata. La limitada respuesta de estos actores ante el uso intensivo del capital y de los avances tecnológicos les obligó a sumarse a la “masa marginal” urbana conformada por la clase trabajadora informal auto empleada en múltiples actividades al margen del sector moderno. Tal como lo señala Weiss (1967) el crecimiento urbano y desarrollo industrial permitieron no solo la consolidación de la clase media urbana sino el aumento cuantitativo del proletariado industrial. Debido a que la urbanización en Colombia no vino acompañada de un desarrollo industrial paralelo, se produjo una variación en la estructura de clases explicada en parte porque: “… la industria existente no [absorbía] la mano de obra disponible de las masas migrantes, impidiendo su asimilación a la vida urbana y condicionando la formación de grandes sectores de población “marginal” ... El proceso de urbanización y la industrialización crearon las condiciones que permitieron el ascenso de una nueva élite ligada a la industria y el comercio, la consolidación de la clase media urbana, el aumento cuantitativo del proletariado industrial y la formación de un amplio sector popular ... Estos nuevos sectores coexisten con el proletariado rural, las antiguas clases medias y la oligarquía agro-exportadora, conformando el sistema de estratificación social, en la sociedad dual” (Weiss, 1967: 29).

Se presume así que el acelerado proceso de industrialización y modernización evolucionó en un contexto de irracionalidad de la estructura productiva que generó una masa poblacional desempleada y poco calificada de descendencia rural captada, junto con la mano de obra nativa, por el sector terciario (servicios) y el informal.

En el aspecto político, el proceso de urbanización que Colombia, en la segunda mitad del siglo XX, creó condiciones particulares para la población migrante considerada como los nuevos habitantes urbanos. Al respecto, supuso su ingreso a lo que Weiss (1967) denominaba “zonas políticamente estratégicas”, en donde se encontraban “los principales mecanismos de poder y en donde se (producían) los principales 202

P a r t e V. D i s e ñ o

y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a

hechos políticos, convirtiendo a estas masas en un potencial político mucho mayor al que constituían en las zonas rurales” (Weiss, 1967: 29).

Al mismo tiempo, creó condiciones de posibilidad para una “movilización política”, representada en procesos deliberativos que el escenario rural no proveía.

Esta movilización podría ser entendida como el proceso “psico-sociológico a través del cual los grupos sumergidos en la pasividad correspondiente al patrón tradicional (rural), adquieren cierta capacidad de comportamiento “deliberativo”, alcanzando niveles de aspiración distintos” (Weiss, 1967: 29) y que solo el escenario urbano le podría ofrecer.

Así la urbanización, entendida también como fenómeno político, le confería a los migrantes la posibilidad de abstraerse de estructuras políticas tradicionalesrurales para formar parte de dinámicas políticas ligadas a grupos de presión urbanos (sectores populares organizados en torno a objetivos comunes o procesos de asentamiento legal o ilegal) que podían desencadenar en movimientos políticos reivindicativos o acciones colectivas93.

Estos fenómenos de índoles social, económica y política, fueron recurrentes aún al finalizar la década de los años setenta, período en el que el proceso de urbanización alcanzó su máxima expresión, apoyado en la concentración de las principales actividades sociales, económicas94 y político-administrativas, fundamentalmente en Bogotá y en menor proporción en las ciudades de Medellín, Cali y Barranquilla.

Tal como lo señala Weiss (1967) y de acuerdo con la clasificación de la Cepal, los sectores populares en América Latina podían clasificarse en: a) sectores populares sindicalizados, b) sectores populares no sindicalizados y c) sectores populares en condiciones de marginalidad. Los primeros comprendían una minoría obrera ligada a la industria arraigada en el medio urbano. Los dos últimos eran definidos como sectores subempleados o desempleados que vivían en condiciones de marginalidad económica, social y política. Según la Cepal, el segundo y el tercer grupo, permanecían al margen de la estructura política establecida y eran susceptibles de ser movilizados en favor o en contra del sistema político vigente. Así, el hecho de que estos sectores pudieran manifestarse a través de ejercicios electorales fuera del marco de las organizaciones tradicionales, constituía una amenaza para el statu quo establecido, de ahí que fuera necesario ejercer prácticas de control social a través de la organización comunitaria que permitiera canalizar este potencial comunitario. Este elemento será abordado más adelante.

94 Al finalizar la década de los años sesenta, “en Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla se concentra cerca de la mitad del producto interno bruto de la nación y más de los dos tercios de la industria y registran focos industriales especializados: Barranquilla es sede de una importante actividad portuaria; Cali es conocida por su actividad agroindustrial (papel y azúcar); Medellín es el mayor centro cafetero y minero; y dada su condición de Distrito Capital de Colombia, el punto más fuerte de la economía de Bogotá es el terciario superior” (Murad, 2003).

93

203

Procesos

urbanos informales y territorio

Tabla 2. Colombia: proporción de la población de las cuatro mayores ciudades en relación con el total del país y a la población urbana, 1951-1975 1951

1964

1973

1975

Proporción población total (%) Bogotá AM

6,2

9,7

12,5

14,1

Medellín AM

4,3

6,2

7,0

7,1

Cali AM

2,5

3,8

4,5

4,9

Barranquilla AM

2,6

3,1

3,4

3,9

15,7

22,8

27,4

30,0

Bogotá AM

16,0

18,7

21,1

21,6

Medellín AM

11,2

11,9

11,9

10,8

Cali AM

6,6

7,3

7,6

7,6

Barranquilla AM

6,7

5,9

5,7

6,0

40,5

43,8

46,3

45,9

Total país (%) Proporción población urbana (%)

Total población urbana (%) AM: Área Metropolitana Fuente: Murad, 2003.

Así mismo, el crecimiento poblacional urbano evidenciado en la segunda mitad del siglo XX ocasionó, entre otros efectos, una variación en el mercado de tierras y en la provisión de viviendas, de modo que las clases trabajadoras provenientes de sectores rurales se vieron obligadas a crear sus propias soluciones a través de asentamientos marginales en zonas periféricas de las ciudades colombianas (Cinva, 1952: 14).

Con respecto a este déficit cuantitativo95 de vivienda, las cifras mostraban el siguiente comportamiento en el territorio nacional (ver tabla 3).

95

Este tipo de déficit considera únicamente las necesidades de vivienda obtenidas mediante la comparación del número de familias consanguíneas (grupo familiar compuesto por los cónyuges y sus hijos y todas aquellas personas que conviven con los primeros, compartiendo los alimentos y tienen nexos de consanguinidad con estos) con el número de viviendas existentes en un período determinado.

204

P a r t e V. D i s e ñ o

y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a

Tabla 3. Déficit cuantitativo de vivienda en Colombia, 1964-197396 Conceptos

1964

1973

%

Déficit

%

Déficit

%

1964 - 1973

Total departamentos

362.983

113,2

569.256

98,0

56,8

Cabeceras departamentales

320.702

100,0

590.543

100,0

81,1

Ciudades mayores de 100 mil habitantes

224.428

70,0

428.480

72,1

86,6

Ciudades de 50 mil a 100 mil habitantes

29.609

9,2

42.485

7,3

43,5

Ciudades menores de 50 mil habitantes

66.665

20,8

119.578

20,6

79,4

Fuente: CENAC, 1976.

Como se observa, el déficit total de viviendas en Colombia alcanzó, en 1973, una cantidad de 569.256 unidades, cifra que representó un aumento del 56,8% equivalente a 206.273 nuevas unidades habitacionales con respecto a 1964. Las ciudades mayores de 100 mil habitantes, entre las que se cuenta Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, registraron la mayor tasa de crecimiento en el déficit de vivienda, 86,6% equivalente a 194.354 viviendas en el período intercensal 1964-1973.

“Es decir, que anualmente este grupo necesita cerca de 21.000 viviendas nuevas para satisfacer a las nuevas familias carentes de vivienda”97 (Cenac, 1976: 24).

A nivel departamental, y teniendo en cuenta la primacía urbana adquirida por Bogotá, Cali, Barranquilla y Medellín98, fundamentalmente entre 1964 y

Se carece de información basada en los datos censales correspondientes a los períodos 19381951, sin embargo por abarcar esta investigación la segunda mitad del siglo XX se consideró el valor de incluir la información correspondiente al período 1964-1974, que resulta igualmente representativa.

97 Esta cifra es especialmente representativa para verificar el déficit existente en este período y el nivel de respuesta estatal ante el mismo, a través de las entidades creadas para tal efecto como el Instituto de Crédito Territorial y el Banco Central Hipotecario, ejercicio que se efectuará en el segundo numeral de este capítulo.

98 Aunque el fenómeno de primacía urbana se define como la “concentración poblacional con una supremacía cada vez más fuerte de la ciudad de mayor importancia sobre el resto de la red urbana, generalmente reflejada en un volumen de población superior al 20% del total del país” (Murad, 2003: 19), el caso colombiano representa una excepción a nivel latinoamericano al presentar este fenómeno en cuatro ciudades simultáneamente. Sin embargo, esta tendencia cambiaría al finalizar la década de los años setenta, período en el que la concentración poblacional se dio con un énfasis considerable en Bogotá.

96

205

Procesos

urbanos informales y territorio

1973, el déficit cuantitativo de viviendas se presentaba en las siguientes proporciones (ver tabla 4): Tabla 4. Participación en el déficit cuantitativo de vivienda total nacional y cabeceras departamentales, 1964-1973 Total (%) Departamentos

1964 (1)

Cabeceras (%) 1973 (2)

1964 (1)

Incremento (3)

1973 (2)

Bogotá, D. E.

27,4

34,1

30,9

33,3

95,2

Valle

17,9

16,7

16,2

18,3

105,0

Atlántico

7,7

8,3

8,1

7,8

74,5

Antioquia

4,2

5,8

6,3

6,8

94,0

42,8

35,1

38,5

33,8

103,5

100,0

100,0

100,0

100,0

81,1

Resto Total Nacional Fuente: CENAC, 1976.

NOTA: Se ordenan los departamentos por su participación en el déficit total en 1973.

(1) y (2) Participación porcentual frente al total nacional.

(3) Incremento del déficit entre 1964 y 1973.

Resumiendo, se destaca cómo las cuatro principales ciudades colombianas concentraban hacia 1964 el 57,2% del déficit de viviendas con respecto al total nacional, porcentaje que aumentó dramáticamente en 1973 para convertirse en el 64,9% del déficit.

Finalmente, fue resultado de estos procesos paralelos de industrialización y urbanización la creciente segregación socio-espacial99 y la ineficiente presta99

En Bogotá, por ejemplo, en el período correspondiente a 1958-1970 los espacios entre el centro y los barrios periféricos surgidos hasta mediados del siglo fueron densamente poblados y surgió una cantidad considerable de nuevos barrios principalmente hacia las zonas montañosas al oriente y sur-oriente y hacia las partes bajas inundables del sur, sur-occidente y nor-occidente. Entre 1960-1972, el crecimiento de Bogotá debido a los barrios populares disminuyó en un 8% respecto al período anterior mientras que las urbanizaciones construidas por el Estado aumentaron en un 7% y la construcción de barrios residenciales se mantuvo estable. Para 1978 el área desarrollada clandestinamente correspondió al 38,4% del total de la ciudad habitando allí el 59% de la población de Bogotá, esta situación condujo a la definición de las normas mínimas de urbanización y servicios como una nueva medida para contrarrestar

206

P a r t e V. D i s e ñ o

y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a

ción de servicios públicos urbanos, en términos de cobertura y calidad, para los nuevos grupos poblacionales asentados en su mayoría en las periferias urbanas (ver tabla 5).

Tabla 5. Cobertura de servicios públicos a nivel nacional, 1951-1973 Censo 1951 Cabecera Resto

Censo 1964 Total

Cabecera Resto

Censo 1973 Total

Cabecera

Resto

Total

Acueducto

66,9

7,4

28,8

65,8

13,3

38,7

86,9

27,6

62,7

Energía

64,3

4,2

25,8

65,4

5,6

34,5

87,0

57,6

95,0

Sanitario

70,2

11,3

32,4

69,1

14,1

40,7

15,0

25,0

68,1

-

-

-

-

-

-

72,2

8,1

46,1

Alcantarillado

Fuente: Para 1951, DANE, 1957; para 1964, DANE, 1968; para 1973, DANE, 1989.

Esta referencia a la disponibilidad de servicios de acueducto, energía eléctrica, servicios sanitarios y alcantarillado se debe interpretar como un aspecto que unido con otras variables100 conduce a definir condiciones habitacionales y sociales precarias y, en última instancia, a un déficit cualitativo de vivienda a nivel urbano fundamentalmente en el período 1951-1973101.

En suma, la segunda mitad del siglo XX definió para ciudades como Bogotá y Cali102 “un gran crecimiento demográfico cuya consecuencia principal fue la creación e intensificación de tugurios, barrios clandestinos, hacinamiento, promiscuidad, problemas de tránsito, de educación, de salud y por sobre todo la necesidad urgente de vivienda para alojar a una gran masa humana” (Cinva, 1952: 10) (ver tabla 6).

la actividad clandestina de construcción a través de programas de lotes con servicios públicos desarrollados por la empresa privada (Arévalo, 2004: 61).

100 Materiales de construcción, número de cuartos y familias que habitan la vivienda, separación de servicios, disponibilidad de un espacio mínimo de la vivienda por persona y estructura física.

101 Para estimar este déficit se consideran los aspectos de bienestar social que ofrece la vivienda en cuestión.

102 En adelante se hará referencia únicamente a Bogotá y Cali dado que en estas dos ciudades se ubican los estudios de caso abordados en esta investigación, a saber el barrio Siloé de Cali y Bello Horizonte, Las Colinas y Los Laches ubicados en Bogotá.

207

Procesos

urbanos informales y territorio

Tabla 6. Crecimiento poblacional y déficit cuantitativo de vivienda Bogotá y Cali, 1951-1973 Bogotá

Cali

Año

Población

Número de familias

Número de viviendas

Déficit cuantitativo de vivienda9

Población

Número de familias

Número de viviendas

Déficit cuantitativo de vivienda

1951

643.187

171.468

72.882

98.586

284.186

55.722

28.986

26.736

1964

1’697.311

318.945

219.325

99.620

637.929

118.090

89.898

28.192

1973

2’571.548

590.194

395.748

194.446

975.527

200.635

135.359

65.276

Fuentes: CENAC, 1976.

En el escenario latinoamericano, la situación se presentaba de forma similar.

Al respecto, Jorge Rivera señala: “El déficit de vivienda en América Latina para 1951 ... se estimaba en doce millones de unidades, cifra que sólo era posible cubrir en un 13% por los gobiernos de la región, por lo que se consideraba que un programa a 50 años debía suponer la construcción de 1.307.500 unidades, y sobre este número, apenas 166.550 casas llegaban a levantarse a través de las entidades” (Rivera, 2002: 119).

Este panorama a escala latinoamericana y particularmente colombiana, en el que las desigualdades sociales, confrontaciones políticas y de atraso económico eran evidentes, ubicó al país no solo en un escenario de subdesarrollo sino en contravía con el discurso modernizante103 que a nivel mundial se difundió luego de la Segunda Guerra Mundial, cuando la constatación del problema del “subdesarrollo” creó como categoría al “Tercer Mundo”.

El subdesarrollo, el tercer mundo y la modernización Dos hechos se consolidaron a partir de la primera mitad del siglo XX: el mundo crece (este crecimiento afectó aspectos de la vida como la economía, la población, la tecnología y la política) y el mundo hace un llamado a la modernización de las naciones atrasadas. Este atraso se manifestaba en condiciones particulares de concentración del poder y en la reducción de las libertades (derechos individuales) y limitada cobertura

103

Por su parte, el discurso modernizante fue desarrollado en el marco de estudios e intervenciones del Centro de Estudios Internacionales del MIT y alcanzó su máxima utilidad cuando Estados Unidos, en defensa de sus intereses y en medio de la Guerra Fría, buscaba formas alternativas de desarrollo diferentes a las propuestas de corte marxista de la época.

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de los derechos sociales (salud, vivienda, educación, recreación) para algunos sectores sociales en los considerados países subdesarrollados.

De tal suerte que esta noción logró imponerse en los países latinoamericanos y así el desarrollo obtenido por las naciones del norte se constituyó en su objetivo a mediano y largo plazo. La creación de las Naciones Unidas y el movimiento ideológico que llamó la atención sobre la suerte de los países subdesarrollados que constituían el Tercer Mundo, hizo suponer que el modelo occidental de desarrollo era un buen ejemplo para ser imitado. Así, los países subdesarrollados, con niveles de ingresos bajos, podrían incrementarlos si recorrían las huellas que unas décadas antes habían marcado las naciones desarrolladas.

En esta línea de pensamiento, en las primeras décadas del siglo XX, y con más fuerza en el período posguerra, la idea del subdesarrollo fue circunscrita al discurso de la modernización y del progreso de las naciones. El paradigma de la modernización que desde el siglo XIX venía permeando las esferas políticas y económicas a escala mundial, planteó una tendencia en torno al problema de la vivienda, de acuerdo con la cual el Estado, la planificación y la construcción de viviendas en serie se constituían en el mecanismo para solucionar las deficiencias habitacionales y por este camino para superar el subdesarrollo (Saldarriaga, 1996).

Así, el Estado, como actor central del proceso de industrialización y de producción de vivienda, debía crear las condiciones necesarias para garantizar un desarrollo altamente tecnificado en los sectores administrativo y constructivo. De acuerdo con este pensamiento económico, la intervención planificada del Estado garantizaría la adecuada asignación de los recursos y el incremento de la productividad.

En el caso colombiano y bajo esta perspectiva de intervención y planificación, la acción del Estado se vio mediatizada por la fundación de dos instituciones oficiales de orden nacional, el Banco Central Hipotecario (1932) y el Instituto de Crédito Territorial (1942), como entes encargados de atender el déficit habitacional generado por el contundente crecimiento poblacional y formular y realizar proyectos de vivienda para los sectores marginales. Juan Carlos del Castillo y José Salazar señalan que, sin embargo, con éstos se constituyo una sucesión relativamente ordenada de proyectos más que una planeación con metas específicas en el mediano y largo plazo, y aparecieron solo esporádicamente en formulaciones parciales.

“Se trató de proyectos de barrios residenciales de tamaños variables, en los cuales la entidad desarrolló vivienda para algunos sectores pobres de la población, en especial empleados. Eran esos barrios modelo en los cuales las viviendas eran construidas en entornos amables, funcionales y dotados tanto de las infraestructuras (viales y de servicios públicos) como de los equipamientos básicos de recreación, educación, salud y bienestar” (Del Castillo y Salazar, 2001).

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Procesos

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De acuerdo con del Castillo y Salazar, este esquema de dotación de vivienda ejercida por entidades estatales, no solo fue la expresión de un tipo particular de política gubernamental, fundamentada en un conjunto de programas sectoriales y el montaje de los sistemas para financiarlos, sino la constatación de una estrategia limitada para afrontar los problemas de las ciudades. En la práctica, “el Instituto de Crédito Territorial –ICT– y el Banco Central Hipotecario –BCH–, desde un sesgo ‘viviendista’, fueron las entidades responsables de la política urbana en Colombia durante un largo tiempo” (Del Castillo y Salazar, 2001: 132).

La vivienda un asunto político No obstante, la segunda mitad del siglo XX se identificó como la época de los primeros grandes proyectos modernos de vivienda promovidos por el Estado en América Latina104. Los modelos urbanísticos y arquitectónicos de la vivienda estatal de este período en América Latina, se vieron influenciados y casi determinados por modelos producidos en el seno de centros internacionales de estudio e instituciones gubernamentales de capacitación profesional como el Cinva105. Las mismas, consolidaron un modelo local y regional en el que la relación entre entes estatales y usuarios de la vivienda se vio determinada por formas de apoyo a la organización comunitaria, a la autoconstrucción y a mecanismos de financiación para la adjudicación de vivienda.

Para Alberto Saldarriaga, los procesos de modernización, la formación de la clase obrera y el desarrollo de políticas, planes y proyectos estatales de vivienda son fenómenos interrelacionados. Paralelo a este proceso se hizo evidente, desde finales del siglo XIX, una tendencia en la que la trilogía formada por el Estado, la planificación y la vivienda en serie fue la encargada de llevar a cabo acciones destinadas a la solución del problema de la vivienda en las sociedades, la intervención estatal en el ordenamiento urbano y en la acción de la vivienda ocuparían un lugar preferencial, con la disposición de instituciones encargadas de entender problemas de la educación, de la salud, la recreación y en general del “bienestar” de la clase obrera (Saldarriaga, 1996: 29).

El establecimiento del Cinva, en 1951, en Bogotá, marcó un hito en este proceso. Es en este centro en el que se forman muchos de los funcionarios que tuvieron a su cargo diversos planes y propuestas urbanísticas, arquitectónicas, administrativas y técnicas de vivienda en distintos países de América Latina.

105 “La red de instituciones, agencias y fuentes de financiamiento para la vivienda estatal, su estudio y el entrenamiento de expertos establecida entre 1950 y 1970, involucró además del Cinva en Bogotá, centros tan importantes como el MIT en los Estados Unidos, el Bouwcentrum en Rotterdam y el D.P.U. en el University College de Londres ... Desde estos centros surgieron muchos de los paradigmas orientadores de la acción de vivienda pública en América Latina” (Saldarriaga, 1996: 33).

104

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En la misma línea de pensamiento, en la década de los años sesenta el enfoque del problema de la vivienda en América Latina se vio permeado por dos conceptos fundamentales que se convirtieron en las principales alternativas para la producción de vivienda económica, a saber, la “autoconstrucción” y el “desarrollo progresivo”.

El descubrimiento consistió principalmente en reconocer el proceso que se lleva a cabo en los barrios de formación popular o “espontánea” y que consiste básicamente en el desarrollo gradual de una vivienda a través del tiempo y con la participación de los usuarios en su construcción (Saldarriaga, 1996: 31).

Así mismo, el período comprendido entre las décadas de los años cuarenta y sesenta, puede identificarse como el de la manifestación de la acción estatal institucionalizada en vivienda social. La misma se canalizó en el escenario rural a través de diversas instituciones del Estado como el Banco Central Hipotecario, la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, la Caja de la Vivienda Militar y en el escenario urbano a través del Instituto de Crédito Territorial. En Bogotá, fue la Caja de Vivienda Popular –CVP– la encargada de dar cumplimiento a la legislación sobre vivienda municipal desarrollando una acción considerable en el ámbito local. En esta fase, la atención de la acción pública en vivienda social se concentró en la captación de recursos y la organización del funcionamiento de las instituciones creadas para tal efecto (Saldarriaga, 1996: 38). Fue iniciativa del Estado colombiano, con el apoyo de entes internacionales, asumir el reto de dotar de condiciones de vida digna a las clases marginales a partir del mejoramiento de su vivienda106.

De acuerdo con Juan Carlos del Castillo y Rodrigo Cortés, entre 1950 y 1970 se evidenció en Colombia un relativo liderazgo del Estado en la producción de ciudad. En tal sentido, la actuación pública se realizó sectorialmente, con la producción de servicios públicos, vías y vivienda social. En este período, el sector inmobiliario operó como parcelador de nuevos suelos urbanos para estratos altos y medios y la urbanización informal combinó procesos de invasión,

106

El arquitecto John Turner, asesor de las Naciones Unidas hacia finales de la década de 1950 y principal inspirador de una nueva visión “americana” para afrontar el déficit de vivienda, sentó las bases para el replanteamiento del papel del Estado en relación con los asentamientos espontáneos, al considerar excesivamente costosas, tanto las políticas autoritarias de erradicación tradicionalmente utilizadas por los débiles estados capitalistas, como aquellas relacionadas con la sustitución de las viviendas, impulsadas por los gobiernos socialistas.

En su defecto, propuso trabajar la trilogía Estado, organismos internacionales de crédito y comunidad aceptando los principios del “desarrollo progresivo” que practican los migrantes espontáneos, e incorporando políticas integrales basadas en la promoción del esfuerzo propio de los habitantes en la búsqueda de soluciones, de suyo mucho más baratas y eficaces que las tradicionalmente utilizadas por el estado burocrático (Acebedo, 2003: 59-89).

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mercado pirata de tierras y proyectos sociales que impulsaban diversas organizaciones para la provisión de vivienda a destechados. No obstante, los autores concluyen que esta intervención fue destacada pero descoordinada y sin sujeción a una idea factible de ciudad por construir (Del Castillo y Salazar, 2001).

El período comprendido entre los años sesenta y mediados de los setenta, se caracterizó en cambio por un proceso de transición en el que se pasó de una acción estatal institucionalizada a un esquema definido por la creación de entidades de ahorro y financiación de vivienda, como el Banco de Ahorro y Vivienda, asociaciones mutuarias de ahorro y préstamo y cajas y secciones de ahorro de los bancos comerciales. En 1968 se creó el Fondo Nacional del Ahorro como ente encargado de captar las cesantías de trabajadores y empleados del sector público en favor de la adquisición de viviendas.

En síntesis, en la segunda mitad del siglo XX, el objeto de las políticas y programas nacionales consistió en explorar mecanismos que dieran una mejor forma al modelo de urbanización como instrumento destinado a resolver el conflicto generado por el implacable magnetismo urbano visible a partir de los años cincuenta en Colombia. Dicho magnetismo urbano había ocasionado una serie de problemáticas sociales, ambientales y económicas que ponía de relieve la carencia de vivienda apropiada para las nuevas comunidades urbanas provenientes de sectores rurales del país y que desde entonces constituirían la población marginal de la ciudad colombiana. En este contexto, predominó en el discurso de la acción gubernamental, una lógica modernizadora y desarrollista que favoreció la instauración de mecanismos de planeación dirigidos a la solución de problemas urbanos como un intento por enfrentar el dualismo estructural entre la marginalidad y el desarrollo.

Así las cosas, se ofrece a continuación un inventario de las realizaciones de las dos instituciones estatales más representativas en materia de construcción de vivienda en el período 1942-1974, es decir, el Instituto de Crédito Territorial –ICT– y el Banco Central Hipotecario –BCH–. Esta información permite concluir cómo la inversión de estas entidades era insignificante, comparada con el déficit de vivienda existente en el mismo período a nivel nacional.

Como se ha señalado, a partir de la década de los años cincuenta el crecimiento poblacional en el ámbito urbano superó las soluciones de vivienda que entidades como el ICT y el BCH estaban en capacidad de proveer, explicando el déficit habitacional a nivel nacional. Sin embargo más allá de estas cifras, factores como el bajo nivel de ingreso de la población colombiana, el orden económico existente, la estructura de distribución de los recursos y de los empleos, las diferencias de productividad de los distintos sectores, los bajos niveles de participación de grupos poblacionales y el alto costo de producción de la vivienda, también determinaron este déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda en el territorio nacional.

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Tabla 7. Inversión y soluciones de vivienda urbana a nivel nacional ICT y BCH, 1942-1974 Instituto de Crédito Territorial (Soluciones de vivienda)

Banco Central Hipotecario* (Soluciones de vivienda)

1942-1945(¹)

1.098

-

( )

1946-1950 ²

2.760

-

1951-1955(³)

10.123

701

1956-1960

(4)

19.699

1.462

1961-1965(5)

73.884

537

1966-1970

(6)

54.862

1.132

1971-1974(7)

77.000

1.486

SUBTOTAL

239.426

5.318

Total (unidades construidas ICT y BCH)

244.744

Déficit nacional 1964-1973 (unidades)**

569.256

Diferencia

324.512

* Aunque la actividad principal del BCH consistía en la financiación de viviendas de los estratos medios de ingreso y en cierta medida de los estratos de bajos ingresos mediante el otorgamiento de préstamos hipotecarios, en el período de análisis (1942-1974) desempeñó una importante actividad constructiva directa. Para efectos de comparación, se tienen en cuenta estas cantidades. Debe resaltarse, además, que el BCH fue un gran auspiciador del sistema de construcción de vivienda conocido como autoconstrucción, gracias al otorgamiento de créditos a las familias carentes de vivienda.

En este período el Instituto se dedicó exclusivamente a las viviendas populares operando a través de los municipios por medio de concesión de crédito a los mismos. Las realizaciones del Instituto no cubrieron a los departamentos de Nariño y Magdalena.

(¹)

Entre 1946 y 1950, los préstamos del ICT para vivienda popular se canalizaron a través de las Cooperativas. Hasta 1949 el Instituto había operado como un banco de crédito. A partir de 1950 concibió y realizó programas de construcción directa e interventoría.

(²)

En 1956, la Caja de Crédito Agrario asumió las funciones del ICT en materia de planes de vivienda rural en Colombia. Para 1956, el ICT había construido un total de 14.000 viviendas en el sector rural.

(³)

En 1957, el Instituto puso en práctica en Antioquia el primer programa de “erradicación de tugurios”. En 1958 implantó el Programa de Ayuda Mutua Dirigida (la mano de obra fue colocada por los beneficiarios del programa). En 1959 puso en marcha el Programa de Construcción de Viviendas por Esfuerzo Propio en modalidades como venta a plazo de lotes y suministro de asistencia técnica y social. La utilización de estos sistemas hizo que en 1960 se cuadriplicaran el número de viviendas realizadas en 1959.

(4)

En 1961 todos los sistemas entraron en operación; el Instituto recibió mayores aportes del Gobierno Nacional y de las gestiones de crédito externo. El número de realizaciones para 1961 fue casi igual a las realizaciones efectuadas en el período 1942-1960. En el período 1960-1963 el Instituto, mediante la ayuda externa del Banco Interamericano y de la AID, en el marco de la Alianza para el Progreso, efectuó planes masivos de vivienda; cerca de 73.400 unidades de vivienda se construyeron por este medio.

(5)

La situación económica del país entre 1964 y 1965, maltrecha por la recesión económica presentada en 1963 y posteriormente por la devaluación efectuada en octubre de 1964, y por serias dificultades de tipo administrativo, explica la disminución presentada en este período. Entre 1968 y 1970 se mantuvieron los niveles de producción de vivienda.

(6)

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La refinanciación del Instituto lograda en 1972 permitió alcanzar altos niveles de producción de vivienda. Sin embargo, la creación del UPAC hizo que la oferta de construcciones para vivienda aumentara arrastrando consigo los precios de materiales de construcción. Tal fenómeno incidió en el encarecimiento de la vivienda y en la disminución de la construcción de unidades de vivienda.

(7)

**Ver: tabla 3. Déficit cuantitativo de vivienda en Colombia, 1964-1973.

Fuentes: para datos ICT: Informes ICT y CENAC (1975). Inversión y construcciones del Instituto de Crédito Territorial 1942-1975. Bogotá, Colombia.

Para datos BCH; CENAC (1976). Inversión y crédito del Banco Central Hipotecario 1932-1976. Bogotá, Colombia.

De las estrategias y alternativas para afrontar el déficit de vivienda: la autoconstrucción dirigida Es posible afirmar que la constatación de los hechos anteriormente mencionados llevó a crear e impulsar, a partir de 1957, estrategias alternativas como la autoconstrucción dirigida, la ayuda mutua y el esfuerzo propio, para afrontar el déficit habitacional y para sortear los problemas sociales derivados de éste. La aplicación de estas prácticas alternativas de construcción de vivienda por parte de los mismos usuarios, encontró sustento en las investigaciones e intervenciones del Centro Interamericano de Vivienda y Planeamiento –Cinva–, creado en Bogotá en 1951 gracias a la iniciativa de la Organización de Estados Americanos –OEA– y al apoyo del ICT y la Universidad Nacional de Colombia.

En este escenario, el Cinva se erigió, durante su funcionamiento (entre 1951 y 1974), como el ente encargado de prestar asesoría técnica en materia de vivienda y planeamiento urbano. El programa contempló como fundamento de sus investigaciones e intervenciones la integración de la tecnología y la reducción de costos de producción, el adiestramiento y desarrollo investigativo de diferentes profesiones y un novedoso programa de autoconstrucción cuyo referente principal era el trabajo de las comunidades de base.

Al margen de la definición del marco institucional estatal para atender el déficit habitacional en Colombia, la experiencia Cinva puso de manifiesto aquella idea según la cual el déficit de vivienda107 era un problema de la gente solo resuelto por medio de la voluntad y la acción de la gente. En tal sentido, la efectividad de la planificación se daría solo si se planteaba como una manifestación de la mutua colaboración, de manera que se convirtiera en un esfuerzo para liberar la

En el marco del XII Curso Regular de vivienda, realizado en 1954 por el Cinva, la vivienda misma o habitación se estudió como un elemento complejo que dispone de forma y significado y tiene uso y relaciones funcionales con otras instituciones sociales y patrones culturales. Se describió como una estructura física, hecha o condicionada por el hombre que incluye el área a su alrededor y los artículos materiales y culturales que allí se encuentran. Ver: (Fals Borda, 1963).

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verdadera existencia del ser humano. Dotar de vivienda a las clases más desfavorecidas se constituyó en un intento por reivindicar la condición humana108.

Más que un bien material, la vivienda permitiría a la gente disfrutar de cualidades existenciales como la identidad, la seguridad y la oportunidad y en suma se entendería como un instrumento de cambio social. Mientras tanto, el papel del gobierno y de la planificación debería enfocarse en ofrecer un marco adecuado donde las comunidades pudieran actuar con libertad (Hall, 1996). El cambio social se fundamentaba, entonces, en la noción según la cual los habitantes, en pleno uso de sus libertades, controlaban las decisiones más importantes y estaban habilitados para intervenir con libertad en el diseño, construcción y gestión de sus viviendas, y en la que tanto el proceso como el resultado estimulaban el bienestar individual y social.

La influencia de estos preceptos en el caso colombiano se manifestó con claridad en el programa de autoconstrucción de vivienda urbana y rural liderado por el Cinva. Por una parte, la solución del problema de la vivienda y la intervención técnica en esta materia tendría un carácter interprofesional109, y por otra, al reconocer en las comunidades de base la fuerza necesaria para promover su propio desarrollo, el Cinva otorgó en sus intervenciones un énfasis exclusivo a la autoayuda y la participación de la comunidad sumado a un ejercicio permanente de asistencia técnica para atender el déficit de vivienda en sectores marginales.

El discurso del Cinva sobre la participación comunitaria Como parte fundamental del programa de intervención del Cinva, la acción comunal, definida como acción colectiva, se orientó a la movilización consciente y deliberada del esfuerzo y de los recursos humanos, económicos, físicos y político-administrativos en busca del desarrollo de la comunidad a partir de la consecución de obras de mejoramiento colectivo. Bajo el principio de las realizaciones, las obras materiales –en este caso una

En Libertad para construir, John Turner definió la vivienda como un proceso; como una actividad de servicios personales que puede y debe ser provista por el usuario mismo, en oposición a un producto provisto por entidades institucionalizadas, impersonales, públicas o privadas” (Turner, 1976: 154).

109 Al respecto señalaba Caroline Ware, quien fuera asesora del Distrito Capital para la definición del Programa de Acción Comunal, así como de la sección de Servicio Social de la División de Trabajo y Asuntos Sociales de la Unión Panamericana y profesora del Cinva y de la Escuela de Servicio Social de la Universidad de Howard: “en la vivienda los aspectos sociales son tan importantes como los de construcción, los económicos, los sanitarios, etc. Por eso, los esfuerzos no se pueden afrontar únicamente con ingenieros o arquitectos. Hay que obtener también la participación de técnicos de otras carreras, y entre ellas las de asistentes o trabajadores sociales” (Ware, 1966).

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vivienda propia– eran entendidas como “… el fruto del proceso de la acción comunal; pero no el fin último. Este es el desarrollo de la conciencia de la unión, de la cooperación y el espíritu de servicio” (Fals Borda, 1960: 55).

En tal sentido la propuesta del Cinva se orientó a hacer uso de la acción comunal para conseguir el desarrollo de las comunidades, por lo que su objetivo no era hacer obras materiales, sino a través de ellas lograr una educación integral de la comunidad.

Para Josephina Albano (1957), la acción comunal buscó educar tanto en el plano moral como en el material, para que el individuo produjera más para sí mismo y su familia y progresara en el plano intelectual, moral y religioso; esta integración traería como consecuencia una elevación de los niveles de vida material e intelectual, a los cuales tiene derecho por su misma condición de ser humano. Así, la acción comunal se basaba fundamentalmente en un sistema democrático y educativo.

De acuerdo con Jorge Rivera, “la organización de comunidades para el desarrollo de proyectos conducentes al mejoramiento de las condiciones de vida de los estratos más bajos de la sociedad, probablemente fue una de las labores más significativas del Cinva.

Desde muy temprano jalonó programas basados en la ayuda mutua para la rehabilitación de barrios…” (Rivera, 2002: 133-136).

Ahora bien, la inclusión de la acción comunal como elemento de desarrollo integral, acción colectiva, rehabilitación social y en suma como elemento constitutivo no solo de los programas de gobierno sino de un proyecto nacional de progreso, fue: “[El] resultado del reconocimiento de la existencia de los valiosos potenciales de la comunidad, de su poder de decisión y de su capacidad de superación y, en consecuencia, puede constituir una devolución sincera y oportuna de ella de la responsabilidad de plantear y afrontar conscientemente y racionalmente la solución de sus problemas sentidos. La garantía de que la Acción Comunal como programa de gobierno no va a frustrar los auténticos intereses de la comunidad, radica en la posibilidad de que la participación colectiva sea consciente y sanamente inspirada” (Utria, 1960: 17-18).

Los fines de la acción comunal: el desarrollo de la comunidad Como parte de la experiencia Cinva, el desarrollo de la comunidad fue considerado dentro de sus operaciones de asistencia técnica como categoría de análisis y como objetivo final de todo programa de acción comunal. En primer lugar, por el creciente cuerpo de opinión académica e institucional que respaldaba su uso como un elemento indispensable para alcanzar las metas a largo plazo en el desarrollo del país.

En segundo lugar, se consideró que el desarrollo de la comunidad habría de ensanchar las posibilidades de que las inversiones estatales en el desarrollo social fueran productivas, y con esto, en los programas de vivienda, en tanto las comunidades 216

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participasen en la planificación y ejecución de los recursos y servicios resultantes de dichas inversiones.

De acuerdo con la definición de Naciones Unidas, el desarrollo de la comunidad debía ser entendido como: “… aquellos procesos en cuya virtud los esfuerzos de una población se suman a los de su gobierno para mejorar las condiciones económicas, sociales y culturales de las comunidades, integrar a éstas en la vida del país y permitirles contribuir plenamente al progreso nacional.

Por lo tanto, en este proceso intervienen dos elementos esenciales: la participación de la población misma en los esfuerzos para mejorar su nivel de vida, dependiendo todo lo posible de su propia iniciativa, y el suministro de servicios técnicos y de otro carácter, en forma que estimule la iniciativa del esfuerzo propio y la ayuda mutua y aumenten su eficacia. Esta definición propone además la consecución de dos metas importantes, el mejoramiento y la integración, y fija un límite a la acción del desarrollo: el momento en que la comunidad ha logrado establecer las precondiciones o requisitos previos que le permiten, en adelante, contribuir plenamente al progreso nacional” (Aguirre, 1966: 7).

El concepto fundamental del desarrollo de la comunidad es que la población marginal, considerada como objetivo y recurso del desarrollo, requiere ser movilizada responsablemente hacia los procesos de producción, distribución y consumo en la vida nacional y, por ende, integrada e incorporada efectivamente en la sociedad, ello representaba su incorporación. Por esto su propósito debía ser desarrollar las aptitudes de esta población para la participación responsable y productiva, proporcionándole “las estructuras institucionales mediante las cuales sus propias iniciativas puedan convertirse en actividades autogeneradoras, sobre bases permanentes” (Ware, 1966: 265).

Lo anterior puede interpretarse, entonces, como la necesidad de enmarcar el desarrollo de la comunidad dentro de su función de proveer escenarios de posibilidad para la integración de los programas y esfuerzos institucionales a fin de producir un proceso dinámico de desarrollo.

Por su esencia social e implicaciones humanas, el desarrollo de la comunidad fue considerado como parte inseparable del desarrollo económico y social. En América Latina, el interés cada vez mayor en implantar programas de desarrollo de la comunidad ocurrió después de que se conocieran los métodos de planificación y, en consecuencia, un número creciente de estos programas nuevos se vincularon a los planes de desarrollo nacional y a la planificación intersectorial. Atender a la población de bajos ingresos y sectores marginales, constituyó el objetivo principal, “… se ha tomado conciencia de que, en medio de las contradicciones socio-económicas existentes, esos núcleos constituyen un campo de tensión permanente y el poder servirlos se ha convertido en un poderoso instrumento de gran impacto sociopolítico…” (Jordán, 1966: 241).

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En este sentido, en el escenario de la Primera Reunión Anual del Consejo Interamericano Económico y Social al Nivel Ministerial (1962)110, se llamó la atención sobre la necesidad de integrar el desarrollo de la comunidad y sus mecanismos de funcionamiento a los programas de gobierno de los países miembros de la Organización de Estados Americanos a partir de la promoción de: “… programas locales, regionales y nacionales de organización comunitaria .... En la reunión se encargó a la Secretaría General de la OEA y a sus organismos especializados la promoción de esas actividades a través del asesoramiento técnico, del ofrecimiento de cursos nacionales e interamericanos de capacitación y del intercambio de información. Con estas sugerencias se buscaba evitar la constitución de masas marginadas y subordinadas a la tutela de instituciones públicas, así como preparar la participación popular para los proyectos que estaba abanderando el Programa de la Alianza para el Progreso” (Rivera, 2002: 138).

La Alianza para el Progreso y la organización comunitaria La Alianza para el Progreso fue definida como “un programa cooperativo, global y conjunto de los pueblos de América, para el desarrollo de planes específicos y concretos en busca del mejoramiento de las condiciones de vida de los pueblos latinoamericanos. No fue, como generalmente se cree, un contrato entre dos países en el cual uno “aporta” las necesidades y el otro el capital para remediarlas” (Alianza para el Progreso, s.f.)

La Alianza para el Progreso se gestó en la ciudad de Punta del Este, en Uruguay, el 17 de agosto de 1961. Sin embargo, antes de su nacimiento, este programa sería promulgado por John F. Kennedy, presidente de los Estados Unidos de América entre 1961 y 1963, en un histórico discurso, el 13 de marzo de 1961, en la Casa Blanca, ante los embajadores de los países latinoamericanos111. De acuerdo con el presidente Kennedy los propósitos del programa estarían encaminados hacia la elevación del nivel de vida de los pueblos de América Latina gracias a una estrategia social y económica proyectada a diez años. Así, sería un plan destinado a transformar la década de los años sesenta en una década de progreso democrático.

Consejo Interamericano Económico y Social. Reunión a Nivel Ministerial. Informe Final, Primera Reunión anual del Consejo Interamericano Económico y Social a nivel ministerial, México del 22 al 27 de octubre de 1962.

111 “Sólo un país latinoamericano, Cuba, no forma parte de la Alianza para el Progreso. No porque carezca de derechos para ello ya que el pueblo cubano es parte integral de la familia americana, sino porque su actual gobierno ha querido divorciarse económica y políticamente de sus hermanos del hemisferio. Cuba podrá ingresar a la Alianza y disfrutar de sus beneficios, cuando regrese al conglomerado continental representado en la Organización de Estados Americanos (OEA)” (Alianza para el Progreso, 1980: 1).

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Entre los objetivos que el programa contemplaba se encontraba la construcción de vivienda adecuada y decente, pero barata, para cada familia latinoamericana de las clases media económica y obrera. En la mayoría de los países de América Latina, esta Alianza proporcionó capital para la creación de bancos para la vivienda de “interés social”, que otorgaran préstamos a compradores de vivienda de bajos ingresos. Nunca antes los gobiernos latinoamericanos se habían comprometido ni habían apoyado los programas de desarrollo comunitario, con tal ahínco. En Colombia, préstamos importantes bajo la Alianza para el Progreso permitieron al Instituto de Crédito Territorial, por única vez en su historia, construir grandes grupos habitacionales para las capas de bajos ingresos y asumir una política de participación comunitaria y construcción de viviendas más progresista. El mayor logro de la Alianza para el Progreso en América Latina, lo constituyó Ciudad Techo, reconocido en el ámbito mundial como el proyecto de vivienda de mayor envergadura y amplios resultados en dotación de vivienda a partir de la implementación del sistema de ayuda mutua.

En este escenario, el proceso de desarrollo de una comunidad apoyado en programas de acción comunal, buscó dar solución a problemas concretos sentidos por las comunidades. “Las modalidades de realización de estos programas concretos (en materia de vivienda) adquieren los nombres correspondientes de “esfuerzo mutuo”, “ayuda mutua”, etc., según su naturaleza (Utria, 1960: 20), como se explica a continuación.

Acerca de los medios de la acción comunal: la ayuda mutua y la autoconstrucción El esquema de intervención del Cinva contempló como uno de sus pilares fundamentales, la contribución organizada e institucionalizada del esfuerzo propio y la ayuda mutua de la población marginal para solucionar el problema de la vivienda por y para estos sectores en un momento en el que la acción estatal era cada vez menos efectiva y la necesidad de generar procesos alternos para afrontar el déficit de vivienda se convertía en una prioridad.

Al respecto señalaría Eric Carlson, Director del Cinva entre 1956 y 1959: “En virtud de que el problema de la vivienda está tan directamente entrelazado a los problemas de aumento de producción alimenticia y de desarrollo de las comunidades, los esfuerzos de los gobiernos de varios países van tomando, más y más, la dirección de orientarse hacia el fomento de las comunidades con su teoría y prácticas de ayuda mutua o mejoría en virtud del esfuerzo de los propios interesados; métodos que tienen la ventaja de hacer nacer fe y confianza en sus propias habilidades a quienes hace el experimento de emplearlas y que, en consecuencia, aumenta notoriamente la cantidad de recursos humanos que entran a colaborar en la inmensa tarea” (Carlson, 1955: 11).

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Este esquema, basado en estrategias de esfuerzo propio, ayuda mutua y autoconstrucción dirigida, representó avanzar en la comprensión del aporte de grupos organizados en torno a la consecución de una vivienda propia, mejoras en sus viviendas, dotación de mejores servicios públicos (vías agua, alcantarillado) o servicios comunales y, al mismo tiempo, su aporte para el ejercicio del planeamiento urbano y la consecución del desarrollo a partir de la escala local, es decir su barrio.

En su etapa fundacional, el Cinva resaltó la falta de organismos financieros que facilitaran recursos para la vivienda mínima, así como la reducida participación del sector público en la construcción y financiación de vivienda popular. En este escenario llamó la atención sobre la necesidad de aprovechar el recurso que representaba el potencial humano por medio de la autoconstrucción, para proveer de vivienda digna a la población marginal del territorio nacional.

Señalaba en su momento el Cinva, que la autoconstrucción era perfectamente aconsejable para atender a determinados sectores de la población, en especial los que careciesen de un empleo fijo y al mismo tiempo dispusieran de cierto tiempo libre para dedicarlo a la construcción de su vivienda. “Sin embargo, no es panacea, ni remplaza otras soluciones que tienen que ponerse en práctica en todo programa nacional de vivienda bien concebido. En estos programas deben procurarse soluciones adecuadas a cada uno de los grupos que forman la comunidad” (Cinva, 1961: iv).

El proyecto de autoconstrucción dirigida de viviendas y desarrollo progresivo112 propuesto por el Cinva, proporcionó la materia prima para reconocer la acción de clases marginadas como parte de un modelo de planeación que, sujeto a la intervención de entes internacionales, pretendió abordar de manera integral las principales problemáticas del entorno urbano colombiano hacia la segunda mitad del siglo XX. En cuanto a las ventajas del sistema de autoconstrucción, la Guía de autoconstrucción preparada por el Cinva (1961), señalaba: “El sistema de autoconstrucción, al utilizar el potencial de trabajo de los futuros propietarios, reduce en forma apreciable el pago de mano de obra, prestaciones sociales y utilidad del contratista, habiéndose probado que estos beneficios de orden económico pueden representar una suma significativa del costo total de las viviendas. La ocupación de las horas libres en la construcción de su vivienda le significa al participante un medio efectivo de

Rafael Mora Rubio define el desarrollo progresivo como “…un método de trabajo que tiene mucha similitud con los procedimientos utilizados en otras industrias en cuanto a planteamientos y técnica. Con él se logra ajustar al máximo todos los detalles de diseño y construcción de la unidad que luego se repetirá por cientos o miles. La significación de este hecho en la producción de viviendas de interés social, es de importancia fundamental especialmente en aquéllas que deben ser construidas mediante la participación activa de los adjudicatarios, como son las viviendas edificadas por el sistema de autoconstrucción” (Eyheralde, 1963: VII).

112

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ahorro y capitalización ... de capitalización porque además de aumentarse la capacidad de inversión del Estado para la edificación social, se crea de hecho una mayor capitalización nacional e individual, pues el trabajo invertido en la edificación de una casa siempre representa su valor” (Cinva, 1961: 49)

El punto de partida para implementar estas alternativas de construcción de vivienda, tal como se señalaba en la primera parte de esta investigación, estaba representado por la incapacidad del Estado para resolver la creciente demanda de vivienda, situación agravada por las migraciones y por el incremento vegetativo de la población concentrado en algunas ciudades colombianas (ver tabla 2), y que había ocasionado la proliferación de barrios clandestinos, inquilinatos y tugurios113 con las consabidas consecuencias en el orden social y económico. Al respecto señalaba el Cinva: “Esta es la razón por la cual la solución del problema de vivienda para las familias de escasos recursos monetarios ha sido incorporada a la planificación integral en los Estados modernos. Sin embargo, como los medios disponibles siempre son insuficientes, es necesario que tal planificación trate de obtener el concurso del esfuerzo individual y colectivo de quienes van a beneficiarse con un plan habitacional” (Cinva, 1961: 50).

Así, la autoconstrucción, entendida como sistema, además de buscar resolver la escasez de viviendas en términos de productividad, se propuso conseguir la superación de las familias mediante la consecución de un hogar propio, enriquecido material y espiritualmente, y al mismo tiempo fijar un lugar para estas familias y lograr su incorporación a la vida de sus comunidades. Unas nuevas comunidades responsables de su propio bienestar.

En esta perspectiva, el ejercicio de la planificación física del sector que se iba a intervenir a través de proyectos de autoconstrucción, debía corresponder con la función social y de servicio de las familias participantes en los mismos, y con el interés general de la comunidad. Al respecto señalaba Josephina Albano, “un proyecto de vivienda debe ser siempre construido teniendo en cuenta la comunidad donde será localizado. El plan de construcción y los programas sociales deben contribuir para una integración de la población del proyecto de vivienda en la comunidad” (Albano, 1957: 17).

113

En este contexto, debe entenderse por tugurio, aquel albergue de aspecto rústico, de estructura simple, generalmente levantado por su propietario mismo, con los más variados materiales de desecho sin valor comercial la mayoría de ellos, erigiendo en tierras de propiedad de terceros o no muy claramente definida, en área no urbanizada, y desprovisto de servicios de acueducto, alcantarillado, energía eléctrica y teléfono (ICT y Cinva, 1966: 7).

221

Procesos

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El Cinva, como ejecutor de proyectos de autoconstrucción sentó las bases para formalizar esta práctica e impulsó la iniciativa de entidades como el ICT para la implementación de este sistema constructivo, particularmente a partir de 1957 (ver tabla 7).

En el caso de Bogotá, por ejemplo, cabe resaltar que la actividad edificatoria de vivienda siempre encontró en la autoconstrucción un referente fundamental para satisfacer las necesidades habitacionales de sus habitantes tal como se muestra a continuación (ver tabla 8). Sin embargo, con la intervención del Cinva en algunos de sus barrios, esta práctica dejó de ser un ejercicio al margen de la institucionalidad para pasar a contar con el apoyo y la asesoría de entes como el Cinva.

Tabla 8. Proporción en el total de las distintas formas de producción de vivienda en Bogotá, 1938-1973 (% sobre el total de viviendas) Formas de producción*

Capitalista (1)

Por encargo (2)

Estatal(3)

Autoconstrucción(4)

1938-1951

23,3

16,9

4,6

55,2

1951-1964

23,8

17,3

16,8

42,1

1964-1973

16,0

12,9

21,2

49,9

* Tal como lo señalan Hataya y Jaramillo (1997), en Bogotá se han encontrado por lo menos cuatro formas de producción de vivienda que han coexistido con diversa importancia a lo largo de su historia. (¹) Modalidad de suministro de vivienda en los países de economía mercantil. Los agentes dominantes son los promotores, inversionistas privados que se dedican a esta actividad con el ánimo de acumular capital. (²) Figura en la cual, para conseguir vivienda, el usuario no se dirige a un mercado constituido, sino que contrata un agente constructor para que le haga una casa a su pedido, de acuerdo con sus instrucciones. (³) Acción estatal para producir viviendas, usualmente por métodos modernos, y que las otorga a usuarios de bajos recursos con precios subsidiados. ( 4 ) Ligado a formas ilegales de ocupación del suelo en las que los grupos más pobres realizan por su cuenta la construcción de la vivienda Fuente: Hataya y Jaramillo (1997).

Ahora bien, al tomar como fundamento de su actividad constructora el sistema de autoconstrucción, el ICT se propuso “rebajar costos unitarios e incluir positivamente la fuerza trabajo de los beneficiarios. Así mismo es un sistema que incentiva a canalizar los ahorros familiares como inversión en la vivienda (ampliaciones, mejoras, etc.)” (Cenac, 1975: 80).

Al respecto, las cifras muestran cómo la utilización de este sistema hizo que en el período 1957-1960 se cuadriplicaran el número de viviendas realizadas en años anteriores por parte de esta entidad (ver tabla 9). A partir de 1942, el ICT implementó diversos sistemas que permitieron maximizar la construcción de vivienda por parte de esta entidad, entre los que resaltaban los proyectos de autoconstrucción implementados desde 1957, así: 222

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Tabla 9. Actividad constructiva del ICT, 1942-1974 Distribución de viviendas por sistemas de operación (cifras en porcentaje) Periodos

Autoconstrucción (¹)

Acción directa (2)

P-3 (3)

Ppl (4)

Otros (5)

1942-1965

46,6

33,8

6,3

5,4

7,9

1966-1968

35,6

23,9

10,0

13,0

17,5

1969-1970

41,3

26,0

12,0

12,8

7,9

1971-1974*

43,3

**

**

**

**

(¹) Dentro de este sistema se ubicaron las modalidades de esfuerzo propio y ayuda mutua. En la primera, el ICT vendía a plazos lotes urbanizados dentro de un proyecto completo. Por esfuerzo personal, el beneficiario bajo la asesoría técnica y social del Instituto, construía su vivienda en un plazo determinado. En la segunda modalidad, el ICT organizaba a los beneficiarios para trabajar en grupos en la construcción de la vivienda. (²) El ICT compraba terrenos y contrataba con firmas su urbanización y construcción de viviendas. (³) En el Plan de Terceras Partes (P-3), el ICT unía sus recursos a esfuerzo y recursos del beneficiario y a los de una entidad privada para la construcción de viviendas. ( 4 ) Este sistema era parte de la autoconstrucción ya que el beneficiario poseía el lote y recibía del ICT un crédito vigilado para la construcción de su vivienda. ( 5 ) Incluía la contribución que el ICT hacía bajo la modalidad de préstamos a entidades sin ánimo de lucro con finalidad de vivienda social. * En 1970, el Instituto modificó su orientación optando por nuevos sistemas de operación: dotación de servicios públicos o fondo de redes, mejoramiento de barrios con ayuda del Programa Mundial de Alimentos, soluciones mínimas de vivienda (generalmente hechas por autoconstrucción), vivienda de desarrollo progresivo, planes cofinanciados (incluían los P-3), planes de dotaciones comunales, programas de acción cooperativa integral y planes para el desarrollo de la comunidad. ** Sin cifras.

Fuente: CENAC (1975).

Al finalizar la década de los años cuarenta, cuando recién se iniciaba el proceso de establecimiento de normas urbanísticas y el BCH lideraba el proceso de autoconstrucción de viviendas en Colombia a través del otorgamiento de créditos a las familias más necesitadas, se evidenció en el país una transición en materia de la actividad constructiva de vivienda del Estado. Dicha transición consistió en el paso de una actividad meramente “loteadora” de terrenos a la urbanización con normas, hecho al que se sumó el proceso migratorio, abordado en la primera parte de esta investigación. En tal sentido, afirma Rafael Machado114: “… las inversiones públicas en infraestructura para adecuar los “loteamientos”, al ser trasladadas al urbanizador, fueron transferidas con utilidades al comprador, sacando del

Arquitecto de la Universidad Nacional (sede Medellín), Especializado en Vivienda y Planeamiento (Cinva, Bogotá). Como funcionario del ICT participó en los primeros proyectos de autoconstrucción y como profesor del Cinva en los cursos internacionales que allí se dictaron.

114

223

Procesos

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mercado a las familias de más bajos ingresos, con el resultado de la aparición del urbanizador pirata115 y de una nueva forma de autoconstrucción, en esta oportunidad con el esfuerzo personal de los integrantes de las familias que buscaban un sitio para vivir.

Al tratar de corregir la situación en sus efectos, dejando intactas las causas, se cometió el error de castigar a los urbanizadores piratas con pena de colonias, circunstancias que aminoró transitoriamente su actividad, originando dos nuevos tipos de solución espontánea: la invasión y el inquilinato” (Machado, 1986: 4).

Al finalizar la década de los años cincuenta, por iniciativa encabezada por el ICT, se inició la implementación de programas de autoconstrucción dirigida. El decenio 19601970 significó el gran auge de este sistema de construcción de vivienda. Además de las realizaciones del ICT, recién mencionadas, el Cinva “dictó 7 cursos especializados en su sede de Bogotá y en las ciudades de Barquisimeto (Venezuela), Tegucigalpa (Honduras) y Lima (Perú). En esta forma Colombia, no solamente desarrolló una metodología de trabajo y adelantó unas acción positiva, sino que sirvió de base de entrenamiento para la autoconstrucción en América Latina” (Machado, 1986: 4).

Así, el sistema de autoconstrucción presentaba dos modalidades: 1. Autoconstrucción con “esfuerzo propio”: en esta modalidad, la familia poseedora del lote, dependiendo de su nivel de ingresos y recursos económicos, construye gradualmente su vivienda. “La familia trabaja para sí misma. Esta modalidad se presenta en los barrios “piratas” y de invasión (terrenos tomados a la fuerza mediante invasión masiva de familias). Pero también es la forma para continuar desarrollando las viviendas mínimas entregadas por el Estado en las cuales se prevé un desarrollo progresivo con “esfuerzo propio” de la misma familia” (Cenac, 1976: 7).

2. “Ayuda mutua”: en esta modalidad varios núcleos de familias se reúnen para edificar sus viviendas. “Todos trabajan para todos, generalmente nadie sabe cuál va a ser su vivienda hasta el final. Esta “ayuda mutua” puede ser espontánea ... o puede ser dirigida por alguna entidad ... la cual proporciona los recursos económicos y la dirección de la obra” (Cenac, 1976: 8).

Ahora bien, entre los beneficios y limitaciones que presentaba la autoconstrucción frente a otros sistemas de construcción de vivienda deben mencionarse las siguientes (ver tabla 10):

115

“Se entiende por barrio ‘pirata’ un desarrollo de vivienda, generalmente en zonas periféricas de la ciudad, en donde se posee título de propiedad del terreno (por compra al propietario) pero se construye sin los permisos de urbanización de las autoridades municipales. Quienes venden así los terrenos son denominados urbanizadores “piratas” y son buscados por las autoridades por infringir la ley” (Machado, 1986: 3-4).

224

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Tabla 10. Beneficios y limitaciones de la autoconstrucción Beneficios

Al complementar la capacidad del Estado, ayuda a disminuir el déficit habitacional y evita o disminuye la aparición de tugurios e inquilinatos.

La participación comunitaria consolida el principio de la solidaridad, tan frágil en las aglomeraciones urbanas.

El aprovechamiento del tiempo libre, como resultado del desempleo y del subempleo, es una forma de ahorro capitalizado para la familia.

La mano de obra aportada reduce el costo de la vivienda, no solo en cuanto a salarios, sino con la capitalización de las cargas prestacionales y la eliminación de las utilidades del contratista.

La capacitación laboral adquirida le permite a algunos de los participantes ocuparse posteriormente en oficios de la construcción y los habilita para las tareas de conservación de la vivienda.

Limitaciones Las mayores limitaciones se encuentran, paradójicamente, en las entidades de vivienda, en los profesionales de la construcción y en los propios obreros de este sector.

Entidades de vivienda Resulta una molestia cambiar sus rutinas administrativas e incorporar en su organización sistemas diferentes de los de la licitación y el contrato.

Profesionales de la construcción Creen encontrar en la autoconstrucción una competencia a su trabajo. De otra parte, han sido formados para imponer sus criterios de diseño, de construcción y de organización de las labores, lo cual les dificulta el ejercicio profesional compartido y concertado con los usuarios quienes, además, tienen mucho que aportar.

Obreros de la construcción Cuando se convierten en integrantes de grupos de autoconstrucción, olvidan que aprendieron con defectos y no se dejan guiar de los instructores.

Fuente: elaboración propia basada en Machado, 1986.

A pesar de los beneficios y efectos de la implementación de este sistema entre los que se resalta la reducción en el número de desarrollos habitacionales irregulares a nivel nacional (ver tabla 7), al finalizar la década de los años setenta y luego de considerables realizaciones como Ciudad Techo116 en los años sesenta, este sistema perdió su impulso inicial. Fundamentado en el alto costo 116

De acuerdo con Rivera (2002: 157 y ss.), “Ciudad Techo constituyó el más ambicioso proyecto concebido hasta entonces en el país. Se trataba de la edificación (por el sistema de ayuda mutua y con la asesoría del Cinva y el ICT) de 10.000 viviendas en un terreno de 405 hectáreas ubicadas en el centro occidente de Bogotá, en los antiguos predios del Aeropuerto de Techo, que proporcionarían albergue a 80.000 personas…”.

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para la institución (gastos administrativos por concepto de asistencia de profesionales en el proceso de autoconstrucción, inmovilización de recursos en los períodos en los que los autoconstructores no realizaban ninguna actividad, etc.), el ICT consideró más efectivo construir por contrato las viviendas para luego adjudicarlas. De acuerdo con Rafael Machado, el ICT antepuso la complejidad administrativa del sistema constructivo a su beneficio social: “El enorme interés de las familias que aportaban sus horas libres al trabajo en comunidad, viendo que su objetivo podía conseguirse, las llevó a procurarse recursos adicionales como producto de la motivación, haciendo aportes en dinero para acelerar la terminación de las viviendas. Ante estas circunstancias, el ICT dedujo que tenían capacidad de pago para adquirir una vivienda contratada con firmas constructoras y prácticamente desmontó el sistema” (Machado, 1986: 5).

Para entonces, la Caja de Vivienda Popular –CVP–117 ya venía realizando proyectos de vivienda a escala distrital para familias de escasos recursos gracias al sistema de ayuda mutua. En tal sentido, desde su creación hasta finales de la década de los años setenta cuando dejó de promover el sistema de ayuda mutua para estimular el sistema de autoconstrucción por “esfuerzo propio” con la dotación a cada familia de una vivienda mínima que pudiese ser desarrollada progresivamente, presentaba las siguientes realizaciones (ver tabla 11):

117

Creada en 1942 por el Concejo Municipal de Bogotá, la CVP tenía por objeto dotar de vivienda a los empleados y trabajadores vinculados al Distrito Especial de Bogotá. Luego su labor se extendió a familias de escasos recursos para aminorar el déficit de vivienda y servicios complementarios en la capital de la República

226

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Tabla 11. Caja de la Vivienda Popular del Distrito. Principales barrios construidos Periodos

Barrio

Número de soluciones

1943-1972

Modelo del Norte

802

1945

Primero de Mayo

128

1946-1961

Acevedo Tejada

21

La María

19

1966-1969

Jorge Gaitán Cortés

250

1960-1971

Alfonso López Pumarejo

450

1966-1976

Los Laches (1)

629

1967-1972

Las Colinas (2)

804

1969-1973

Las Lomas (3)

834

La Manuelita (4)

291

1948

1972

2.697

1975-1976

Las Guacamayas (4)

1972-1976

Pijaos

520

1976-1977

El Gualí

200

(¹) Erradicación de tugurios. (²) Habilitación de asentamientos subnormales. (³) Tratamiento de tugurios. ( 4 ) Aplicación de normas mínimas de urbanización, servicios públicos y servicios comunitarios, recomendados desde 1971 por el ICT, el Departamento de Planeación del Distrito Especial de Bogotá y el Departamento Nacional de Planeación. El propósito de estas normas era reducir los costos de urbanización al mínimo compatible con un nivel decoroso de subsistencia, de manera que se ofreciera a las familias de menores recursos una alternativa realista, dentro de la Ley, a las soluciones espontáneas tales como urbanizaciones clandestinas o invasiones de terrenos (ICT, DAPD y DNP, 1971).

Fuentes: Cenac y Camacol (1977). VI Congreso Interamericano de Vivienda. Medellín, Colombia.

Ahora bien, en cuanto a los usuarios de la vivienda es claro el papel que desempeñaban como autoconstructores y como parte de un proceso (autoconstrucción por ayuda mutua y esfuerzo propio) que les permitía adquirir este bien gracias a su trabajo y al acompañamiento institucional. Sin embargo, más allá de este esquema resulta evidente que previo a la organización de las comunidades para llevar a cabo el proceso, las entidades de vivienda y la institución gubernamental tomaban decisiones con respecto al tipo de intervención que se iba a realizar en el sector seleccionado.

Para este efecto se aludió a un esquema de intervención (implementado por el ICT y la CVP), fundamentado en una propuesta teórica y metodológica, que el Cinva ayudó a consolidar y que luego se convirtió en una modalidad concreta de acción, 227

Procesos

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que incluía como parte de su estrategia la realización de programas de emergencia tales como la rehabilitación y el mejoramiento de barrios y la erradicación y prevención de tugurios, y a lo que se sumaba un componente participativo fundamental para garantizar la eficacia del programa.

En un escenario de marginalidad creciente, aumento poblacional y déficit de vivienda, la implementación de estos programas de emergencia fue parte de la iniciativa institucional de incorporación de los grupos sociales marginales a la vida socio-económica del país para alcanzar una evolución real de la estructura social de las ciudades, tal como se mencionaba en la segunda parte de esta investigación. Así, cada uno de estos programas de emergencia con las variaciones que podrían presentar dependiendo del sector a intervenir, formó parte de una estrategia de prevención y atención de la situación de déficit de vivienda y aumento de tugurios en las ciudades colombianas: 1. Mejoramiento de barrios: este sistema de operación, puesto en práctica inicialmente por el Instituto de Crédito Territorial, se propuso para aquellos barrios en donde no existían servicios básicos y cuyas construcciones tenían cierta solidez en sus materiales o eran susceptibles de tenerlo mientras su urbanización siguiera normas aceptables. Este tipo de tratamiento era aplicable a los llamados “barrios piratas” que aunque no fueron controlados por las entidades municipales, por lo menos contaban con un trazado regular de calles y lotes. Aunque en estos casos no eran seguidas las técnicas modernas de urbanismo, eran fáciles de integrar con bajos costos. Bajo estas circunstancias se aplicaba el desarrollo progresivo de la unidad habitacional y del sector intervenido.

2. Rehabilitación de barrios: este sistema era susceptible de aplicar en aquellos tugurios con cierto grado de permanencia que garantizara para algunos de sus participantes la legalización de la tenencia de la tierra. La rehabilitación integral de estos sectores implicaba la definición de un nuevo loteo y la legalización de la tenencia para luego proceder a desarrollar programas en etapas progresivas y un mejor aprovechamiento de sus propios recursos. La rehabilitación de barrios implicaba, entonces, una adaptación de normas de urbanismo, la dotación de servicios públicos y vías, además de un programa de préstamos para la construcción de viviendas en el propio terreno.

3. Erradicación de tugurios: las concentraciones poblacionales ubicadas en sitios no urbanizables por sus condiciones topográficas y que no permitiese “reloteo” ni instalación de servicios, eran sometidas a este intervención. El plan incluía la erradicación del conglomerado y el posterior traslado de las familias a sitios previamente escogidos. En estas condiciones, los aspectos socio-económicos y el “factor humano” eran determinantes en la operación, se buscaba así que los habitantes se sintieran dispuestos a habitar un sitio mejor y pudieran amortizar un préstamo.

228

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4. Prevención del tugurio: el arquitecto Rafael Stevenson, director de la Oficina de Planeación del Instituto de Crédito Territorial en 1966, señalaba al respecto: “Muy poco se ha realizado en la prevención del problema indispensable para cortar el círculo vicioso ... ciertos planes de tugurios pueden convertirse en un estímulo hacia la creación de nuevos tugurios ... hay que volver a abaratar las urbanizaciones de los barrios obreros y, si es el caso, abrir fuentes de crédito a estas familias en base a la venta de lotes con servicios mínimos y progresivos. Es indispensable que los planes maestros de las principales ciudades conlleven en su política no solamente la eliminación del tugurio, sino que se tenga en cuenta las medidas de prevención” (ICT; Cinva, 1966: 27) En materia de desarrollo de la comunidad, organización y participación comunitaria, este esquema de intervención contemplaba el acompañamiento de un programa educativo que tuviera por objetivos un cambio de hábitos de vida de la población intervenida y una integración de esa población como una fuerza productiva y activa en la vida nacional. En este sentido, el Cinva posicionó al servicio social para que en estrecha relación con otros profesionales planearan, orientaran y ejecutaran los programas educativos y de desarrollo comunal. El servicio social en los proyectos de vivienda fue considerado como un programa de desarrollo comunal cuyo objetivo debía ser la elevación del nivel social del grupo, estimulándolo para que resolviera sus propios problemas y fuera autónomo en sus decisiones118.

Así, al margen de las obras propias de los programas de emergencia, el esquema de intervención propuso la acción comunal como la movilización consciente de recursos y como medio y fin de estos proyectos. La misma se constituyó en uno de los requisitos para garantizar el surgimiento de nuevas iniciativas por parte de las comunidades organizadas y al mismo tiempo la permanencia del proyecto que el Cinva o el ICT hubiesen emprendido. Entendida como medio para alcanzar el mejoramiento de las condiciones habitacionales de los habitantes de sectores marginales, la acción comunal incluyó como objetivos de corto plazo la realización de obras físicas, en cambio, como fin, implicó establecer objetivos de largo plazo y con esto el fin último de la promoción integral de las comunidades.

118

Adicional a este objetivo, el servicio social en un proyecto de vivienda se propuso: a) Proporcionar a los habitantes medios para un desarrollo integral de la persona humana; b) Dar a los residentes la oportunidad de cambiar actitudes y mejorar su nivel de instrucción y sanidad; c) Capacitar a los residentes para una participación activa en la fuerza laboral del país y su integración en la vida nacional y c) Dar progresivamente a los habitantes la responsabilidad moral y material en el mantenimiento del proyecto, teniendo en miras su autosuficiencia futura (Albano, 1957: 11).

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Tabla 12. Objetivos de la acción comunal Acción comunal Como medio

Como fin

Objetivos a corto plazo

Objetivos a largo plazo

Construcción de servicios públicos.

Construcción de servicios comunales.

Organización y construcción de servicios asistenciales.

Mejoramiento de las condiciones habitacionales.

Campañas educativas: educación fundamental, alfabetización, higiene, instrucción cívica y formación profesional y moral.

Contribución al desarrollo económico: organización de cooperativas de producción, crédito y consumo; construcción de vías de penetración, de fuentes de energía y de obras de irrigación y drenaje; mejoramiento de la producción y conservación del suelo.

Promover un desarrollo integral de las comunidades de base y la consecuente elevación de sus niveles de vida.

Fijar y adaptar las comunidades al medio.

Afianzar la unión, la paz y la confianza mutua entre los miembros de la comunidad.

Estimular el surgimiento de un propósito nacional de superación y de progreso en la comunidad Consolidar el libre y efectivo ejercicio del poder de decisión y de acción de la comunidad.

Fuente: Utria, 1960.

La acción comunal en tiempos del Cinva Desde de su creación en 1951, el Cinva tuvo el propósito de producir una apuesta por el futuro y por el progreso de la sociedad colombiana y lideró varias experiencias de participación de las comunidades y prestación de asesoría técnica para estimular la autoayuda. El desarrollo social integral propuesto por el programa Cinva, tuvo en la vivienda un punto clave de acción y se enfocó en la integración popular y la inserción de las masas marginales en la lógica desarrollista de la segunda mitad del siglo XX, a través de la autoconstrucción y la acción comunal, esta última fue definida por Orlando Fals Borda119 como: 119

Gracias a sus estudios de sociología, alcanzó el grado de doctor en Sociología, Ph. D en la Universidad de Florida (Estados Unidos) en el año 1955. Fundador y decano de la Facultad de Sociología de la Universidad Nacional de Colombia en 1959. Creador de la IAP –Investigación Acción Participativa– como enfoque y metodología de investigación. Lideró programas de acción comunal en sectores rurales –como Chambimbal– y la Vereda de Saucio (Colombia) entre 1950 y 1952, reproducido en el libro Campesinos de los Andes. Entre 1954 y 1958 Fals Borda fue colaborador del Cinva “como consultor en asuntos sociales y profesor, especialmente en lo referido al programa sobre Vivienda Rural, liderado por el arquitecto argentino Ernesto Vautier” (Rivera, 2002: 117).

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“… aquella que resulta cuando una comunidad se hace cargo de sus propios problemas y se organiza para resolverlos ella misma, desarrollando sus propios recursos y potencialidades y utilizando los extraños. Por consiguiente, la verdadera acción comunal requiere de un proceso de educación de la comunidad, para que el acento principal recaiga en la necesidad de la unión, la cooperación y el espíritu de solidaridad. Debe centrarse el interés en aquello que una a los miembros de la comunidad, o en lo que ellos tengan de común, y prescindirse de los factores que los separen. Las obras materiales serán el fruto de este proceso ...

Se trata de ayudar a las comunidades a adaptar sus formas tradicionales de vida a los cambios que aceptan o que se les han impuesto, y de mantener el espíritu comunal durante el proceso de transformación” (Fals Borda, 1960: 49).

La organización de comunidades de base para la consecución de vivienda y mejoramiento de sus condiciones de vida, llevaba implícita la necesidad de conformar estructuras comunitarias en las que la participación colectiva fuera consciente y sanamente inspirada. Bajo el principio de la autonomía –entendido como el reconocimiento de talentos y fuerzas de trabajo en el conjunto del pueblo históricamente ignorado por las clases dominantes– la acción comunal superaba el filantrópico enfoque de la beneficencia y consideraba en cambio el reconocimiento de la existencia de los valiosos potenciales de la comunidad, de su poder de decisión y de su capacidad de superación (Fals Borda, 1960: 50).

De acuerdo con Rubén Darío Utria (1960), la acción comunal constituyó una devolución sincera y oportuna a las comunidades de la responsabilidad de plantear y afrontar consciente y racionalmente la solución de sus problemas sentidos. Por otra parte, el ejercicio de la acción comunal asignaba a los agentes de cambio, es decir, a los planificadores urbanos, la función de tomar en cuenta: “… los hábitos, las creencias, la tradición, la estructura, la organización social, y otros valores y actitudes de las gentes en cuya comunidad se va a efectuar el trabajo, para evitar resistencias al cambio y el consecuente fracaso de los proyectos ... No sobra insistir, al mismo tiempo, en las tres etapas generales del trabajo sobre el terreno, a saber: a) una etapa de investigación, durante la cual los promotores llegan a conocer la comunidad y ésta se familiariza con los promotores. Para ellos pueden aplicarse las diversas técnicas de investigación que han ideado los sociólogos ... b) una etapa de planteamiento de problemas y necesidades comunes que puedan ser discutidos por los promotores con la comunidad de varias maneras, creando un foro para el efecto, y c) una etapa de organización de la comunidad, durante el cual el promotor logra crear los cuerpos locales necesarios para llevar a cabo la acción comunal (Fals Borda, 1960: 50).

En este contexto la figura del planificador urbano se entendió como salvaguarda del interés público o abogado de las clases marginales, como anteriormente se mencionaba. Entonces la tarea del planificador urbano fue no solamente desarrollar “un esquema del uso de la tierra adecuado para las necesidades y sensibles a los deseos del habitante urbano, ... sino también armonizar estas consideraciones con 231

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el interés público en un plan que (maximizara) la habitabilidad de la ciudad y (asegurara) un desarrollo sano de la comunidad como un todo” (Valenzuela, 1968).

Así mismo la acción comunal, como acción colectiva, indicaba como una prioridad en los procesos de intervención y trabajo con poblaciones marginales, el reconocimiento del principio de la catálisis social para la promoción de la acción comunal. Fals Borda definía este principio como aquel proceso de cambios que se desarrolla por virtud de la presencia real de portadores de cultura (promotores o planificadores) activos en medio de un grupo, garantes de que no se cometan errores en las adopciones y de que las necesidades latentes se conviertan en necesidades manifiestas, por la formación de nuevos hábitos dentro de la comunidad. En esta forma los agentes catalíticos logran estabilizar y mantener los cambios alcanzados luego del proceso de movilización o acción comunal (Fals Borda, 1960: 51).

“Los promotores deben tener no solamente conocimientos técnicos de su oficio, sino especiales cualidades personales: la constancia, el espíritu de servicio, el entusiasmo contagioso, la confianza en sí mismo, la tolerancia y la actitud democrática se cuentan entre las virtudes que deben poseer, además de oído atento a las opiniones y conceptos de los grupos con los cuales trabajan. Con todo esto como herramientas, se pueden lograr modificaciones de importancia en la estructura y en la organización de los grupos sociales, sin necesidad de ejercer para con ellos una tutela dominante ... las comunidades deben declarar por sí mismas, sin coacción, cuáles son las necesidades que tienen y señalar la prioridad de los problemas que deben solucionarse” (Fals Borda, 1960: 52).

Se entiende que la posibilidad de que los planificadores operaran como portadores de cultura, venía dada por la conformación de grupos interprofesionales (técnicos en planificación, economistas, urbanistas, científicos sociales, ingenieros y otros profesionales) que dedicados al quehacer planificador se constituyeran como un grupo integrado con capacidad para movilizarse frente a aspectos sustantivos de carácter político o económico. Una vez conformado estos grupos homogéneos, debían ser capacitados para interactuar con otros grupos de interés, como las comunidades. Este principio rigió el adiestramiento de los técnicos del Cinva en materia del trabajo directo e integración con las comunidades.

Esta integración se dio en tanto la función de los planificadores fue garantizar una base de apoyo político (expresado en la participación comunitaria) a los proyectos de intervención del Cinva. Por tal razón, fue vital la posibilidad de lograr comunicación y cooperación con los grupos que se beneficiaban de las estrategias propuestas para darle viabilidad política a las mismas. La viabilidad del aporte de los planificadores dependió en gran medida de la existencia de presiones sociales desde la base (Instituto de Estudios Colombianos [Ilpes], s.f.: 134).

De ahí que el contexto de surgimiento de sectores marginales, el crecimiento poblacional desmedido y el consecuente aumento de tugurios en el entorno urbano 232

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colombiano de la segunda mitad del siglo XX, fue el escenario propicio para el establecimiento del Cinva y la implementación de su esquema.

Finalmente, Orlando Fals Borda señalaba cómo los fines y el éxito de un programa de acción comunal no solo estaban condicionados por las realizaciones materiales (para el caso, una vivienda para familias de escasos recursos) sino que debían concretarse en: “… un mejor nivel de vida para la población proletaria rural y urbana. Mediante el empleo de la catálisis social se están consiguiendo modificar las actitudes, las tradiciones y las creencias de los miembros de los grupos receptores, en tal forma que al modificarse las instituciones, el ethos de los grupos está pasando de la pasividad a la actividad, conformando un nuevo tipo de sociedad en el medio colombiano” (Fals Borda, 1960: 59).

El indagar por la dinámica de participación comunitaria presente en la experiencia Cinva, implica reconocer que la acción comunal implementada en sus proyectos de rehabilitación urbana y erradicación de tugurios, abrió paso a lógicas de comprensión en las que la participación de comunidades debía considerarse como parte de los programas sociales del gobierno en el marco de un modelo de planeación integral, desarrollo e integración popular.

La contundencia de este hecho se vio reflejada en 1959 con la expedición del Acuerdo No. 4 de 1959 Orgánico de la Acción Comunal en el Distrito Especial de Bogotá, con el que se reglamentó el primer Estatuto de Acción Comunal en la ciudad que, como programa de gobierno y evidencia histórica de la consolidación del nuevo modelo que definía una relación imprescindible entre la planificación urbana y la acción comunal, pretendió responder a la crisis de urbanización masiva que vivía la ciudad en este período.

Conclusiones El Centro Interamericano de Vivienda y Planeamiento Urbano –Cinva–, con su intervención, logró transformar los hábitos de aquellas comunidades urbanas y rurales en las que participó. Al proponer un esquema de autoconstrucción dirigida de vivienda, el Cinva formalizó e institucionalizó un cuerpo conceptual y metodológico que combinó investigación, tecnología y participación de las comunidades. Así, esta experiencia se sumó a la idea generalizada según la cual la planeación de la ciudad dependía en gran medida de proyectos de vivienda y prestación de servicios públicos domiciliarios para sectores marginales en situación de carencia.

El énfasis otorgado en la segunda mitad del siglo XX a la provisión de vivienda para sectores marginales urbanos gracias a iniciativas de autoconstrucción dirigida y con asesoría técnica, representó el inicio de un tipo de planeación del desarrollo 233

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centrado en la participación de las comunidades y el papel ideológico de la vivienda considerado en relación con el Estado y su legitimación al construir o promover la construcción de este bien. Pero al mismo tiempo representó la posibilidad de emplear la mano de obra local, es decir, los mismos autoconstructores, mientras favorecía la industria privada de la construcción. En conclusión, planear la ciudad a través de la construcción de vivienda para grandes sectores poblacionales fue la característica fundamental de la segunda mitad del siglo XX en lo que respecta a la planeación urbana y al mismo tiempo favoreció el crecimiento y la legitimación de los objetivos del Estado frente al tratamiento de las principales problemáticas de estos sectores.

La urbanización, el déficit de vivienda y la acción institucional Es evidente la transformación que Colombia presenció a partir de la segunda mitad del siglo XX en el tratamiento del tema de la vivienda. La política de aquel entonces prestó un particular interés y apoyo a los asentamientos marginales producto del proceso de urbanización y la consecuente demanda de viviendas en las ciudades colombianas.

La acción estatal incluyó la dotación de servicios básicos a los asentamientos existentes y la regularización de la tenencia de la tierra donde las condiciones lo permitieran. Por otra parte, se orientó al desarrollo de nuevos asentamientos en los que el productor era el mismo consumidor del bien, es decir, el autoconstructor. Esta variación en la política de atención estatal al déficit de vivienda para sectores marginales, se vio influenciada por las diversas investigaciones que al finalizar la década de los años sesenta revelaron el potencial de estos sectores y su capacidad para desarrollar proyectos de autoconstrucción de vivienda, proyectos que luego el Estado apoyaría con la dotación de servicios públicos, la legalización del asentamiento que permitía la entrega de títulos de propiedad y, finalmente, con el aprovisionamiento de servicios comunales y de infraestructura para regularizarlos.

La autoconstrucción dirigida de vivienda se convirtió así en la solución por excelencia para afrontar el déficit habitacional que el permanente proceso de migración, el fracaso de los enfoques tradicionales de atención estatal y la generalización de los asentamientos marginales habían ocasionado.

No obstante, la creciente intervención estatal y de entes internacionales en este aspecto también debe explicarse por sus implicaciones como estrategia de control social de los asentamientos marginales considerados como una amenaza potencial para la estabilidad nacional. En este mismo esquema y bajo prácticas propias del Estado benefactor y paternalista, la premisa del control social se apoyaba en proveer de beneficios materiales a los sectores marginales –limitados considerando sus necesidades– como mecanismo para legitimar los 234

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objetivos del Estado. De ahí que la experiencia propia de provisión de vivienda para sectores marginales en la segunda mitad del siglo XX se haya visto sometida en diversas ocasiones a la influencia de prácticas clientelistas.

El Cinva, la provisión de vivienda y el desarrollo comunitario Ante esta situación, se puede concluir que la participación comunitaria fue utilizada en dos sentidos, primero, como un mecanismo de control social en el que gozar del beneficio de la vivienda significaba una población satisfecha con su gobierno y sometida a sus designios, y segundo, como un mecanismo para mejorar o construir viviendas a través de la autoconstrucción lo que reducía los costos del proceso para el Estado. Estas dos modalidades han definido para la participación comunitaria un carácter coyuntural que sugiere una mayor intensidad mientras las condiciones externas así se lo exijan.

Como estrategia de control social, la participación comunitaria orientada a la autoconstrucción dirigida de vivienda para sectores marginales, llevó implícita una especie de tolerancia generalizada frente a la permanencia de estos sectores como clase organizada. A pesar de sus condiciones de carencia, la promesa de un terreno en el cual consolidar su vivienda, de un empleo basado en sus habilidades constructivas y de mejores condiciones de vida sentó las bases para pasar de la organización a la acción y de la acción a la consolidación de la acción comunal como programa de gobierno.

La contraparte de esta situación es que la dotación de vivienda por sí misma no garantiza la existencia de comunidades completamente satisfechas y es en este escenario en el que la organización y participación de comunidades desempeña un rol aún más trascendental y menos coyuntural. En este sentido, la exigencia permanente para extender los recursos públicos y construir infraestructura a un precio accesible para los sectores marginales, reivindica la existencia de grupos voceros que representan a las comunidades frente a la burocracia estatal. En este escenario, es posible afirmar que el Cinva se convirtió en un vocero de estos sectores, un intermediario entre la acción estatal y las necesidades de las comunidades intervenidas.

El tipo de participación comunitaria promovida por el Cinva, estuvo orientada a motivar en las comunidades la superación de sus principales carencias al mismo tiempo que reducía su dependencia de la intervención estatal a través de la iniciativa propia y las prácticas de autoconstrucción dirigida. Así las cosas, su principal objetivo fue promover la autosuperación y la independencia de los sectores marginales. Sin embargo, para promover estos dos valores en las comunidades, la participación comunitaria requiere valerse de un trasfondo político orientado a la creación de conciencia de clase de los sectores marginales para 235

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alentar su acción política en contra de las condiciones de inequidad y desigualdad social, elemento del que carecía el discurso Cinva.

Al contrario, bajo lo que podría denominarse como el germen de la planeación participativa, el Cinva promovió la participación comunitaria como un medio para reducir –no superar– las desigualdades sociales en términos materiales y, al mismo tiempo, habilitar el papel de las comunidades en la toma de decisiones, las mismas que inicialmente fueran programadas por los planificadores o técnicos de este Centro, y luego validadas por las comunidades en medio de un proceso de intercambio de ideas y opiniones, entendido como un programa de acción comunal.

La planeación urbana de la segunda mitad del siglo XX Cabe resaltar en este sentido que el Cinva no propuso estrategias novedosas en lo que respecta a las iniciativas de participación y organización de las comunidades en procesos de autoconstrucción de vivienda. En estos términos el principal aporte del Centro fue la formalización y organización de dichas iniciativas como un intento por pensar la tríada planificación-comunidad-vivienda en un escenario de intervención estatal y construcción de ciudad desde una visión reducida, ligada a la provisión de vivienda y servicios públicos para quienes habitan la ciudad.

Este intento estatal por ocuparse del tema de la vivienda como un asunto coyuntural y de la provisión de servicios públicos como un asunto complementario en materia de política social, le ofreció al Cinva el marco institucional y la base práctica de aplicación de estrategias alternativas (que incluyeron la participación comunitaria) y avances tecnológicos (como el bloque y la prensa Cinva-Ram) que indican su aporte al ejercicio de pensar la vivienda desde sus aspectos técnicos hasta los relativos a su papel en la planificación de la ciudad y como garantía inicial de bienestar social.

Por otra parte, la experiencia Cinva combinada con el proceso de modernización de la planeación que implicó considerar integralmente y en continua interacción los asuntos urbanos, sociales, políticos y económicos, a partir de la segunda mitad del siglo XX, marcó un hito en el ejercicio del urbanismo y de la planeación urbana.

Considerada en un primer momento como una práctica especializada y mecanismo de control de cambio de un sistema (el territorio, la sociedad, la economía, etc.), la planeación urbana recaía en los planificadores, que habilitados por un saber técnico aplicaban las tecnologías e instrumentos desarrollados en este campo. Esta concepción tecnocrática de la planeación, marcaba una contundente separación entre técnica y política, entre su carácter y sus objetivos.

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En razón de su fracaso como estrategia de control de cambio (del territorio, la sociedad, la economía, etc.) y de la crisis de los paradigmas teóricos que la sustentaron, la planeación adquirió un carácter socio-político y, en medio de un escenario de interlocución de diversos actores, se ofreció como la oportunidad de construir consensos y apuestas por el futuro.

El Cinva aportó con su experiencia a la consolidación de este modelo. Incluir a las comunidades en el ejercicio de pensar su barrio y su ciudad obedeció a un movimiento académico en el que personajes como Orlando Fals Borda, John Turner, Oscar Lewis y aquellos a quienes Peter Hall ubicara dentro de la corriente anarquista del urbanismo, consolidaron con sus trabajos el marco conceptual que reivindicó al poblador marginal y reconoció su rol como constructor de ciudad.

En este período, anterior a la institucionalización del discurso a través del Estatuto Orgánico de Acción Comunal, el establecimiento de formas organizativas de la comunidad surgió como iniciativa de las mismas comunidades en algunos casos (juntas de mejoramiento y fomento) y en otros, producto del apoyo externo de instituciones como el Cinva. Con el Frente Nacional (1958-1974), la formulación del Estatuto y la formalización de las juntas de acción comunal, el Estado se encargó de promover las organizaciones comunitarias como elementos anexos a su estructura administrativa, y desempeñó funciones de intermediación entre las demandas de las comunidades y las administraciones locales, como se menciona a continuación.

La institucionalización del discurso Bajo lo que podría denominarse como la institucionalización del discurso, la acción comunal fue considerada como parte importante de la estrategia de modernización del Estado colombiano. Los resultados de las intervenciones del Cinva, la Caja de Vivienda Popular y el Instituto de Crédito Territorial, sumados a las principales conclusiones de estudiosos en la materia, condujeron a la formalización del discurso de la participación comunitaria como programa de gobierno y bajo la denominación de acción comunal mediante la Ley 19 de 1958 y el Acuerdo 4 de 1959.

Este marco legislativo representó la formalización de la actuación pública de grupos poblacionales en procesos de descentralización de servicios públicos y comunitarios y la vigilancia en su prestación. Al mismo tiempo significó la formalización y consolidación de un nuevo modelo que definía la relación imprescindible entre la planeación urbana y la participación comunitaria, como respuesta a la crisis de urbanización masiva que vivía la ciudad en este período.

En suma, esta experiencia puede definirse como un intento de superación de la práctica del planeamiento en América Latina mediatizada por los planes 237

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reguladores120 y postulada por los Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna –CIAM–, y para Bogotá, a partir de la revisión de las propuestas del modelo de planeamiento instaurado desde 1953 gracias a los trabajos de Le Corbusier121, Paul Lester Wiener y José Luis Sert122.

El ejercicio de un tipo de planeación más democrática e integral y la existencia de una estructura administrativa que garantizara su permanencia: planeación técnica, organización administrativa, descentralización, estímulo a la acción comunal, cuatro ideas centrales incorporadas en el modelo de la planeación del desarrollo de la segunda mitad del siglo XX, supuso la materialización del ideal de progreso y modernización de las ciudades colombianas del mismo período.

A partir de este momento y fundamentados en este marco legislativo que reglamentó la acción comunal como programa de gobierno en la Nación y el Distrito, las formas organizativas de la comunidad se vieron reducidas a la creación de juntas de acción comunal proclamadas como sus delegatarias permanentes en la decisión de sus propios problemas, como orientadoras y como interpretes, como enlace con todos los órganos del Estado para facilitar su tarea, para exigir y para vigilar.

Esta monumental asignación de propósitos y responsabilidades en temas como la educación, la vivienda, la higiene, el desarrollo urbano, la economía y la recreación, ha generado una especie de agotamiento y deformación del modelo mediado por la incur Para Juan Carlos del Castillo, “al finalizar la década del cuarenta se percibe en el ámbito de la arquitectura colombiana un contacto un poco más permanente con las producciones de la cultura internacional sobre el problema urbano ... el instrumento que ha creado el urbanismo europeo, y que tiene un relativo prestigio, es conocido en el ámbito internacional como el “plan regulador” .... En Colombia, “el Congreso de la República expide en 1947 una ley en la que por primera vez se aborda el tema del desarrollo urbano. La Ley 88 de 1947 es una ley muy confusa y ambigua, pero establece por primera vez la obligación de adaptar un “plano regulador” para un grupo de ciudades en Colombia, como mecanismo para ordenar su futuro desarrollo” (Del Castillo, 2003: 106).

121 De acuerdo con Juan Carlos del Castillo, el mérito de la intervención de una figura de gran autoridad internacional como Le Corbusier y su proyecto, considerado como el primero de características modernas, consiste en que éste “no se ocupa ya de fragmentos de la ciudad o de alguno de los elementos de su estructura (las vías o los equipamientos, por ejemplo) sino que incorpora por vez primera una idea integral de ciudad y un proyecto que contempla el plan regional, el plan metropolitano y el plan urbano” (Del Castillo, 2003: 114-115).

122 Con ocasión de la expedición de la Ley 88 de 1947 “se inician las gestiones para que las tres ciudades mayores del país, Bogotá, Medellín y Cali, elaboren sus respectivos planes reguladores bajo la asesoría de un mismo equipo de urbanistas de reconocida trayectoria internacional. Por estas circunstancias llegan al país la firma de Paul Wiener y José Luis Sert, y para el plan de Bogotá se vincula también a Le Corbusier” (Del Castillo, 2003: 106).

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sión de intereses políticos particulares, agotamiento que se auguraba desde su misma formulación. La institucionalización del discurso aunque puede ser vista como la concreción de los ideales de progreso, desarrollo, participación comunitaria y el nacimiento de una nueva ciudadanía, obligó a crear un vínculo forzoso entre la “acción comunal” y las juntas de acción comunal. De ahí que los índices de participación comunitaria usualmente sean medidos con base en el número de juntas creadas a escala barrial.

Ahora bien, está claro que la experiencia del Cinva y los procesos comunitarios producidos en sus intervenciones no estuvieron orientados a la producción de algún tipo de acción o manifestación en contra de la autoridad estatal o a la supresión de las inequidades sociales y la modificación de la estructura de acumulación capitalista gracias a la cual los sectores marginales surgieron como clase social. Por el contrario, se dirigieron a la población dentro de un esquema paternalista que buscaba apoyar procesos de autogestión para resolver algunas de las principales carencias de los sectores de menores ingresos de mediados del siglo XX. Pese a esta situación, a la iniciativa del Cinva debe reconocérsele la puesta en escena de las problemáticas habitacionales de los sectores marginales, y con esto, la necesidad de fomentar la acción comunal como una estrategia alternativa para el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de los países subdesarrollados.

El agotamiento del modelo En la experiencia Cinva, el modelo de acción comunal ligado a la planeación urbana sentó sus bases en las prácticas de autoconstrucción dirigida de vivienda o de obras físicas para el mejoramiento de los entornos habitacionales. Con cada una de las intervenciones era claro el propósito de “organizarse para construir”. Las formas organizativas de la comunidad primero adquirieron la denominación de juntas de mejoras, luego con el Estatuto Orgánico pasaron a ser las juntas de acción comunal.

Eliminado el modelo de autoconstrucción dirigida (en la década de los setenta) y con el cierre definitivo del Cinva, el énfasis en la intervención estatal se orientó en la construcción de grandes conjuntos habitacionales que luego fueron otorgados a los beneficiarios demostrando con estas acciones un grado de desconfianza en la organización comunitaria para la autogestión de vivienda. Así, sin sustento práctico para la acción comunal, el modelo presentó un agotamiento permanente que puso en tela de juicio los beneficios de conservar una estructura de organización comunitaria de esta índole.

Ahora bien, con esto no se pretende concluir que la institucionalización de la acción comunal fuera una consecuencia natural de la experiencia Cinva y menos que solo existiendo proyectos de autoconstrucción dirigida se pueda hablar de una verdadera y eficiente participación de las comunidades en la construcción de ciudad.

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En primer lugar debe señalarse que el discurso que el Cinva promovió y consolidó, formó parte de otras iniciativas cuyo resultado principal fue la institucionalización de la acción comunal en el país. Con la sistematización de sus experiencias, la asesoría que le brindó al ICT y la CVP en su momento, este Centro llamó la atención sobre la necesidad de generar canales de comunicación entre las comunidades y las autoridades locales. Este sistema de comunicación se institucionalizó en 1958 a través de las juntas de acción comunal.

En segundo lugar, se mencionó en esta investigación cómo el desarrollo comunitario debía valerse de algunos medios para incluir a las comunidades en procesos de rehabilitación de barrios y en mayor escala de construcción de ciudad, de modo tal que las condiciones necesarias para que existiera acción comunal siempre debían incluir procesos como la autoconstrucción y la ayuda mutua. Sin estrategias de esta índole ¿cómo se puede explicar la participación comunitaria o en qué se pueden basar la organización de las comunidades cuando no se les incluye desde un principio en procesos cuyo resultado garantizaría la satisfacción de algunas de sus necesidades?

Con el cierre del Cinva y el vacío que se ha generado en torno a sus aportes por ausencia de investigaciones al respecto, han sido desvirtuadas sus propuestas como alternativas para solucionar el déficit habitacional que aún aqueja a las poblaciones urbanas. Los sistemas de autoconstrucción dirigida de vivienda han perdido protagonismo en la política estatal de vivienda dando paso a soluciones que en ninguna medida responden a consideraciones básicas de un mínimo de calidad de vida habitacional.

Las investigaciones e intervenciones del Cinva dejaron un legado para considerar integralmente el hábitat humano: aspectos como las dimensiones de la vivienda, servicios básicos, servicios comunales, organización comunal, acompañamiento institucional, asesoría técnica y otros, fueron reemplazados por definiciones como el máximo aprovechamiento de los espacios, normas mínimas y viviendas de interés social definidos por la lógica del mercado e impuestos para proveer de vivienda a los sectores de menores ingresos.

Ahora bien, el agotamiento del modelo no solo se debe relacionar con el cierre del Cinva, o el desestímulo al sistema de autoconstrucción dirigida de vivienda. Es posible afirmar que el modelo de acción comunal institucionalizado en 1958, bajo el auspicio del Frente Nacional, estableció las juntas de acción comunal como un mecanismo para regular el conflicto político que existía entre los partidos políticos tradicionales (liberal y conservador). Debe recordarse que este pacto político no solo determinaba alternar el gobierno en la esfera nacional sino también en la escala local.

En este escenario, las juntas de acción comunal se vieron sometidas a prácticas clientelistas y fueron utilizadas como instrumentos que permitieron a determinados agentes políticos –dirigentes locales– acceder e influir en las comunidades desvirtuando su ob240

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jetivo principal, es decir, promover la organización y participación comunitaria para salvaguardar la gobernabilidad del país y fortalecer su desarrollo social.

Cómo valorar la experiencia Cinva y la acción comunal para construir ciudad Pese a los múltiples matices que ha adquirido la acción comunal en Colombia y sin duda la diversidad de críticas que ha generado, unas por considerarla como mecanismo paliativo de posibles reivindicaciones sociales y otras que la han considerado como instrumento político de participación tutelada y manipulada por el Estado, sin duda debe rescatarse el aporte que la misma ha brindado para superar actuaciones centralizadas de gobierno, y con esto plantear formas diferenciadas de relación entre el Estado y la organización popular.

Orlando Fals-Borda, principal precursor de la acción comunal en Colombia, explicaba lo que estos procesos significaron para el país: “se asustó la autoridad y dijo que esto era un asunto subversivo, que no se podía permitir más y, entonces, nos quitaron los buses y los recursos. Se acabó esa experiencia, pero quedó la semilla puesta” y para la Academia “… sacar a los profesores y estudiantes de la Universidad Nacional y llevarlos a los barrios y veredas para trabajar, enseñar y aprender de las realidades que no se observan en la academia” (Barragán y Malagón, 2007).

Evidentemente, desde la década de los años cincuenta, el Estado colombiano ha modificado su percepción en torno al papel de las organizaciones populares en el desarrollo urbano. Se pasó de una actitud asistencialista y paternalista, que veía en las organizaciones comunitarias autónomas el germen de rebeliones sociales, a una actitud de respaldo a las mismas. El descubrimiento que iniciativas como las del Cinva permitieron hacer, en tanto las posibilidades de mejoramiento y superación de problemáticas que las comunidades organizadas pueden generar y la incapacidad del Estado para resolver sus demandas en temas como la vivienda y dotación de servicios públicos, ha acrecentado el interés institucional para articular la acción estatal con el esfuerzo de las comunidades.

El cambio de perspectiva, si bien no ha sido del todo libre de contradicciones y deliberadas discusiones, por lo menos ha propiciado la redefinición del papel de la organización de las comunidades. La acción comunal en escenarios diversificados, se convirtió en un instrumento para la construcción de un Estado dispuesto a escuchar las demandas comunitarias y, al mismo tiempo, representó la posibilidad para las mismas de construir identidades locales.

En materia de planeación urbana y participación comunitaria, el Cinva permitió con su experiencia repensar el urbanismo en función de las implicaciones de su práctica para las comunidades y los individuos. Los principales resultados del programa, 241

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la autogestión de servicios públicos y vivienda y el mejoramiento barrial a partir de la organización comunitaria, posibilitaron, sin duda, la afirmación de la autonomía de las comunidades locales para pensar su ciudad.

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Otras fuentes BARRAGÁN DUARTE, José y MALAGÓN, Rafael. “En la UN nacieron las juntas de acción comuna: Fals Borda”. En: Unimedios, Carta Universitaria. Consulta de agosto, 2007. En: http://www.cartauniversitaria.unal.edu.co/ediciones/28/03carta.html.

244

El

p r o y e c t o u r b a n o - a r q u i t e c t ó n i c o pa r a u n h á b i t a t e vo lu t i vo d e l a p o b l ac i ó n d e b a j o s i n g r e s o s .

Una

reformulación de los problemas por abordar y d e s u s e s c e n a r i o s d e a c t ua c i ó n

Luis Fernando Fique Pinto Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá

Ante el agotamiento de las hoy usuales respuestas urbano-arquitectónicas dirigidas al aprovisionamiento de la vivienda y su entorno para la población de más bajos ingresos –con las limitaciones que implica el no detenernos aquí a examinar antecedentes, contextos y motivos– y con la intención de contribuir a precisar esos contextos y de darle nuevos sentidos a la modelación espacial y formal propia del quehacer del diseño, cabe proponer una reformulación de nuestras comprensiones acerca de las realidades por intervenir y de los problemas por abordar, comprensiones que, implícita o explícitamente, definen aquellas respuestas (aunque no solo ellas).

Este texto plantea un enfoque de esas realidades y una definición de sus problemas. Además, propone la inserción del proyecto urbano-arquitectónico en marcos renovados y específicos de gestión y de políticas públicas, que le aporten precisiones usualmente ignoradas o subestimadas, pero necesarias, acerca de las situaciones por resolver, y que de paso creen las condiciones que lo hagan realmente pertinente y factible mediante su integración a procesos productivos complejos, es decir, amplios, diversos y con múltiples interrelaciones; se cambian así los hoy usuales escenarios productivos conformes con premisas y supuestos inerciales y reducidos por intereses particulares (por lo general los de la promoción privada inmobiliaria) y acomodados a procesos lineales y premisas solamente técnico-financieras (por lo general los de la consultoría).

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Dicho de otra manera, configurar y desarrollar una oferta integral de soluciones adecuadas y asequibles, ante la necesidad de vivienda de los grupos de población de los más bajos ingresos (estratos 1 y 2) –hasta ahora insatisfecha y creciente en aspectos cualitativos y cuantitativos– exige, por una parte, identificar las directrices de política pública y los marcos de gestión en los que se configuren sus características y factibilidad y, por otra, precisar el enfoque o punto de vista acerca de las realidades y de los problemas por abordar, esto es que se reformulen las usuales comprensiones y se busque, con ello, una necesaria reconfiguración de las habituales respuestas, incluidas las urbano-arquitectónicas.

El enfoque Usualmente, el examen que hacen la arquitectura y el urbanismo de las situaciones y de los problemas por abordar en el proyecto de la VIS se ha centrado en forma predominante –y así parece natural– en reflexiones acerca de la conformación y el ordenamiento físico-espacial, morfológico, tipológico y constructivo de los desarrollos123, con lo cual la búsqueda de respuestas adecuadas se ha confinado a la intervención –plástica, técnica y/o financiera, hay que reconocerlo– en las solas estructuras físicas, aislada o desarticulada de acciones integrales que la contextualicen adecuadamente –con el aporte de nuevos sentidos– y, además, la hagan factible.

No ha habido el suficiente interés en el conocimiento de los procesos en los cuales se configuran estas formas y espacios objeto de la acción disciplinar124. Reconocer los procesos en los cuales se forman estos productos y sus problemas implica, ante todo, ver la existencia de agentes que interactúan en forma permanente y cambiante, que toman las decisiones que en diferentes fases van definiendo sus características, apoyadas o simplemente legitimadas en las actuaciones profesionales, o al margen de sus propuestas –parecería indiferente– como puede constatarse con crudeza en la actual situación.

Esto, de hecho, ha marcado, o mejor, ha legitimado el sentido de nuestras políticas públicas en vivienda en algunas fases de la historia de la intervención estatal en el sector habitacional (políticas higienistas, de planificación, de producción) y persiste más enfáticamente en las políticas nacionales vigentes –no por motivaciones conceptuales precisamente– interesadas casi exclusivamente en configurar y garantizar la producción de nueva vivienda.

124 Lo mismo sucede con otros campos disciplinares (la economía, el derecho, la sociología, por ejemplo) –que se han enfocado en aspectos económicos o sociales, ocupándose predominantemente de problemas como la asequibilidad, la tenencia o el impacto social y cultural de las intervenciones– centrados en las estructuras sociales y casi igualmente desinteresados en los procesos en los cuales los sectores de población de menores ingresos se aprovisionan de un alojamiento.

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Reconocer el valor de las decisiones tomadas en estos procesos conduce, a su vez, a identificar y desarrollar una comprensión acerca de las motivaciones (intereses y valores) que movilizan los actores en dichos procesos. Estas motivaciones (públicas y privadas, técnicas, sociales y económicas) y las decisiones en las que se resuelve su confrontación –tomadas tanto en las fases de formulación e implementación de las políticas públicas como en las fases propiamente productivas– se materializan en las condiciones y características de la vivienda y la ciudad producidas, que, por tanto, resultan configuradas como el producto en el que se resuelven las tensiones surgidas entre esos intereses y valores, en procesos en los que las decisiones tomadas en las políticas públicas han privilegiado a las motivaciones económicas privadas125.

El enfoque predominante ha desconocido el punto de encuentro en el que sociedad y medio –los dos polos de la relación ambiental/territorial/habitacional fundamental– se transforman mutuamente, en procesos de apropiación de la sociedad hacia el medio126, mediante acciones de producción material y/o simbólica, que configuran el territorio y su hábitat. De esta manera, el hábitat, no es ni uno ni otro, pero se configura con su interrelación, que es de naturaleza productiva. El reconocimiento contemporáneo –incluso en el terreno institucional y político127– de este campo de relaciones como elemento esencial de las realidades por conocer y transformar, sugiere/conduce a buscar e identificar espacios de intervención en los escenarios en los que estas interrelaciones se materializan, es decir, en los procesos productivos. Una primera conclusión que nos interesa está relacionada con este punto: resulta necesario identificar el punto/la situación/el estado de los procesos en curso en el hábitat en el que se intervendrá –los que suceden en el medio, los que viven sus habitantes, y los que produce su interacción– e insertarse/ubicarse orgánicamente allí para generar respuestas originadas en su naturaleza y dinámicas.

Esta comprensión ha permitido desarrollar explicaciones y configurar interpretaciones de la realidad del sector habitacional lo cual, por su parte, busca contribuir a reconfigurar la reflexión específicamente disciplinal aludida al inicio y a redefinir su pertinencia. Este es el sentido de la propuesta desarrollada en reciente estudio del autor (Fique, 2006).

126 Y de reacción del medio, según la noción ambiental básica que reconoce mutuas acciones y reacciones entre el medio y la sociedad, en cualquier escala.

127 En Colombia –en forma reconocidamente pionera en Latinoamérica– incluso en la fase normativa de los procesos, pues, por ejemplo, la Ley de Ordenamiento Territorial, superando la sola normalización física usual en las normativas previas, se ha ampliado, por ejemplo, a la definición de instrumentos y procedimientos de gestión del desarrollo urbano y a definir los principios y procedimientos para el reparto de sus cargas y beneficios, aspectos estos esenciales en la interrelación de los agentes en los procesos en los que, con sus acciones productivas, configuran el desarrollo urbano.

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Esto sugiere una posibilidad en relación con los procesos que desarrolla la población de más bajos ingresos para aprovisionarse de alojamiento, en los que comienza por recurrir a soluciones asequibles, en fases muy precarias (arriendo, inquilinato). En etapas posteriores se “aventura” en la autogestión de su vivienda, comprometiendo mayores y nuevos recursos, los que usualmente son captados por la oferta informal de suelo y utilizados en procesos espontáneos de desarrollo progresivo para la construcción de su alojamiento, pero que –avanzando en la propuesta presentada en este escrito– ofrecen la oportunidad de ser canalizados y potenciados por una oferta integral originada en la acción pública –en la que se integren recursos públicos y privados– que en lo esencial lo que debe/puede aportar es un soporte con características y condiciones adecuadas para que la población continúe y desarrolle los procesos en los que viene trabajando (sociales, habitacionales, económicos).

Reconfiguración de nociones La articulación connatural e indisoluble de los procesos sociales y económicos que vive la población con los procesos de desarrollo progresivo en los que construye su alojamiento, nos permiten hablar de un hábitat evolutivo en el que se materializan y soportan esos procesos.

Caracterizar cada situación en la que el proyecto urbano-arquitectónico debe intervenir en este hábitat evolutivo implica reconocer al menos dos hechos que interesan en la definición de los problemas por abordar y en la configuración de propuestas de solución adecuada.

El desarrollo urbano Ciudad formal y ciudad informal Nuestro desarrollo urbano moderno se ha configurado, a la luz de los análisis desarrollados por J. Aprile-Gniset (1992), en el encuentro de los mecanismos espontáneos del mercado para, por una parte, ocupar y asignar los suelos y, por otra, para producir el espacio habitable en nuestras ciudades. Los primeros han caracterizado nuestras formaciones urbanas en lo fundamental por la expansión, la desarticulación urbana y la segregación socio-espacial, pues se dejan los suelos de baja calidad para la ubicación de la vivienda de los sectores de más bajos ingresos. Por su parte, los mecanismos espontáneos en la producción y distribución de espacio construido han configurado, de un lado, una actividad formal interesada en la producción de una oferta asequible a las demandas con mayor capacidad económica para su adquisición y, de otro, y en 248

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consecuencia, han definido una actividad productiva llamada “informal”128, con la que la población que no puede adquirir la oferta formal –luego de fases previas con soluciones aún más precarias– se aprovisiona de su alojamiento mediante procesos de desarrollo progresivo.

Los procesos políticos y sociales concluyentes en la expedición de la Ley de Ordenamiento Territorial, reconocidamente pioneros en Latinoamérica, y su muy reciente –aun cuando difícil– aplicación en algunas entidades territoriales, constituyen un avance en la necesaria intervención de los mecanismos espontáneos del mercado del suelo urbano, mediante el esfuerzo por transformar el tradicional desarrollo urbano de predio a predio en uno de operaciones urbanas significativas, orientadas a obtener suelos de mejor calidad (ubicación, accesibilidad, infraestructura y equipamiento), estructurados en territorios ordenados.

Los avances a los que se ha hecho referencia en la intervención de los mecanismos espontáneos de asignación del suelo, constituyen un marco de actuación y un nuevo contexto para el desarrollo de ofertas de vivienda social que, en consecuencia, encuentran un espacio propicio para enfocarse en propuestas centradas en la reconfiguración de los formatos de producción del espacio habitable y, enmarcada en ellos, en la reformulación urbana y arquitectónica.

La vivienda proceso y la vivienda producto Bien de uso y bien de cambio No ha sucedido lo mismo con una necesaria intervención en los mecanismos del mercado para producir y distribuir el espacio habitable. La producción formal privada ha afianzado su posición y garantizado la recuperación y rentabilidad de su inversión de recursos en la actividad productiva, sin asumir su responsabilidad social, lo que viene agudizando la pérdida de calidad y la muy baja asequibilidad de sus pocos productos para la población de más bajos ingresos. La producción informal, por su parte, continúa, de hecho, ofreciendo una posibilidad de aprovisionarse de una vivienda y dando cabida al aprovechamiento de cuantiosos recursos

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“Las ciudades son reinventadas todos los días por un gran número de decisiones y esfuerzos individuales, familiares y comunitarios descoordinados, y por impulsos impredecibles que no están sujetos a planes, normas y standards oficiales... El resultado ha sido y es la co-existencia de dos ciudades paralelas: la de los que pueden pagarla y la de los que no pueden pagarla... un primer paso es comprender... y apoyar estos procesos mediante los cuales los grupos de bajos ingresos adquieren, mantienen, mejoran y amplían sus viviendas” (Hardoy, 1996: 19-20).

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formales e informales de sus habitantes, que de otra manera no han podido entrar en juego en la producción. Sin embargo persiste en sus ineficiencias e ineficacias, con los usuales problemas ambientales, urbanos y arquitectónicos de seguridad, de funcionalidad y de habitabilidad, principalmente, que siguen generando la necesidad de emprender procesos de habilitación urbana y habitacional a todas luces insostenibles.

Esta visión sugiere, como segunda conclusión, que resulta pertinente –y es factible en el marco de una decisión política propicia– encontrar puntos de articulación entre las dos formas de producción (como ya se dijo, enmarcadas en operaciones urbanas que permitan ubicarlas en suelos con mejores condiciones), orientadas a la complementación de recursos y de formas de gestión, con el fin de ampliar la asequibilidad de lo producido y de ubicar claramente en los procesos la participación asistida de los habitantes en la toma de decisiones, con lo que se obtenga mayor adecuación del hábitat producido.

Ante esta posibilidad es pertinente precisar y tener en cuenta la naturaleza del alojamiento producido por los sectores de más bajos ingresos, en la reconfiguración de una oferta formal que pretenda articularse “orgánicamente” en los procesos sociales de construcción de un hábitat evolutivo y potenciarlos al darles un soporte adecuado.

La producción informal, siempre autogestionaria, en la que la motivación es obtener, por lo menos inicialmente, un bien de uso y en la que los recursos siempre son escasos, ha venido configurando un hábitat en procesos de desarrollo físico progresivo que se corresponde con procesos sociales en los que los grupos familiares evolucionan social y económicamente (vivienda-proceso). Estos procesos se materializan y soportan en este hábitat evolutivo, pues los constantes cambios sociales y económicos, propios de estos procesos se reflejan y apoyan en las transformaciones, ampliaciones y/o complementaciones con las que los habitantes intervienen constantemente sus viviendas.

La producción formal, por su parte, es motivada en la obtención de un bien de cambio, es decir, en la producción de una oferta para comercializarla en el mercado, en el cual tradicionalmente/inercialmente se demanda una vivienda completa/ terminada/definitiva (vivienda-producto)129, aún en los grupos de población que difícilmente pueden adquirirla, y a los que, además, no les resulta adecuada, dadas sus diversas condiciones y características sociales y económicas y los dinámicos pro129

Concebida como producto terminado, es decir, que pretende ofrecer todas las utilidades y espacios usuales en una oferta tradicional, a la que se busca emular con lo que en los años setenta se llamó su “jibarización”. La vivienda completa se concibe como un producto estático y cerrado, es decir, definitivo, o, por lo menos, suficiente.

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cesos de cambio que debe albergar su hábitat. La salida para producir una oferta de esta naturaleza, para esta demanda, ha sido reducir de tamaño y especificaciones (en un proceso que en los años setenta se calificó de “jibarización”) a la vivienda completa/definitiva/terminada ofrecida a la población de mayores ingresos, configurando unas construcciones que muy pronto deben ser intervenidas –incluso hasta ser prácticamente remplazadas por sus habitantes– dada su inhabilidad para posibilitar eficiente y eficazmente las necesarias transformaciones/complementaciones/ ampliaciones, propias de sus procesos evolutivos. De esta manera, esta población está adquiriendo un producto que no necesita, o, lo que es lo mismo, compra volúmenes de construcción que no le sirven, aplicando recursos que debería poder utilizar solo en su desarrollo.

De la observación de esta situación, como tercera conclusión, se plantea que es necesario reivindicar la noción de vivienda-proceso130 en la configuración de una oferta adecuada y asequible para los sectores de población de más bajos ingresos, es decir, una oferta en la que se reconozca que deben albergar habitantes con muy diversas características “familiares”. Las características y condiciones que conformen una oferta adecuada serán las que respondan a la dinámica y la diversidad referidas.

De la caracterización presentada en las anteriores consideraciones se concluyen los dos elementos básicos del problema y, por tanto, de las soluciones que este texto propone abordar decididamente en el proyecto para el hábitat evolutivo

Las nociones de vivienda-producto y vivienda-proceso se han desarrollado en el trabajo académico de la profundización en vivienda del programa de pregrado en Arquitectura de la Universidad Nacional de Colombia en la sede Bogotá. La profundización en vivienda es el conjunto de asignaturas básicas por las que pueden optar los estudiantes de la carrera de Arquitectura en sus semestres 8 y 9, previo a la realización del trabajo de grado del programa. La profundización está constituida por un taller de diseño, un seminario complementario y un seminario electivo en cada semestre.

La profundización cambió de orientación en 2003, cuando, al reconocer la importancia de abordar el proyecto de la vivienda desde la naturaleza de los procesos en los que la sociedad la produce, se definieron dos módulos (uno en cada semestre): “la vivienda producto” en el que se elaboran proyectos que responden al usual modelo de gestión de la promoción inmobiliaria estatal o privada que ofrece “productos terminados” y el módulo “la vivienda proceso” en el que, por su parte, se han venido desarrollando los referentes conceptuales, las metodologías y las propuestas de diseño relacionadas con la llamada “producción social” de la vivienda, cuyo formato de producción tradicional es el desarrollo progresivo, tanto del urbanismo como de la vivienda misma.

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de la población de más bajos ingresos: su asequibilidad131 y adecuación. Los términos en los que se propone su reformulación se presentan a continuación.

Los problemas de interés Lo expuesto hasta aquí puede recogerse en el esquema que sigue. Con base en esta comprensión se esbozan elementos –a nuestra manera de ver– indispensables en una propuesta proyectual insertada en una oferta integral para un hábitat evolutivo.

Cabe anotar aquí, como referente, que con el conocimiento de la naturaleza del proceso de producción espontáneo denominado como “informal”, de la llamada “producción social” de la vivienda y el de las fases que pueden observarse en su desarrollo, se han ido definiendo sus logros y sus potencialidades, pero también sus dificultades. Igualmente, con el conocimiento de los aspectos sociales y económicos de las prácticas que conforman esta producción. Estos elementos han contribuido en la definición de los problemas que el proyecto para un hábitat/vivienda evolutiva debe abordar.

Aspectos que van desde la naturaleza de los fenómenos sociales que se resuelven en la “producción social”, pasando por los formatos de gestión y participación en los que sería posible su promoción en las actuales condiciones nacionales, hasta llegar a los problemas físico-espaciales que siendo críticos en los tradicionales asentamientos de desarrollo progresivo –como su vulnerabilidad sísmica, su deficiente habitabilidad, su desconfiguración e imagen urbanas, su ineficiencia técnica en el uso de los recursos– que deben ser abordados prioritariamente, se constituyen en objeto de estudio e intervención en la conformación de una oferta integral de hábitat evolutivo que, por ello, no puede reducirse al ahora usual suministro de objetos arquitectónicos.

Es un hecho que el comportamiento espontáneo del mercado ubica mayoritariamente la oferta VIS en los sectores de demanda del mayor ingreso, dada la competencia de demanda presente en el este mercado (por un bien escaso: la vivienda subsidiada) y, por otro lado, que las rebajas de costos que se logran en su producción no se traducen en reducción de los precios.

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Los problemas de interés “Vivienda adecuada para tod@s”132

Asequibilidad

Calidad

La población de más bajos ingresos (E 1 y 2 y menores) no tiene capacidad económica para adquirir la oferta usual en el mercado VIS.

- La adecuación social y ambiental de la oferta.

- Las condiciones de habitabilidad y de seguridad tanto en la construcción inicial como en sus desarrollos.

- El impacto de las altas densidades.

1. Abordar estos problemas implica reconocer que: Esta población no puede adquirir una VIVIENDA COMPLETA/TERMINADA/DEFINITIVA, por tanto, configura su vivienda en procesos de desarrollo progresivo.

Una vivienda terminada/definitiva NO ES ADECUADA ante la diversidad y el constante cambio social y económico de esta población.

La vivienda progresiva es la materialización y el soporte de procesos de desarrollo social y económico de unidades “familiares” con características diversas que, además, se encuentran en estados diferentes de esos procesos. Esta articulación define un HÁBITAT EVOLUTIVO. En el que los cambios de las condiciones y posibilidades sociales y económicas de los habitantes generan la necesidad de permanentes adecuaciones, transformaciones, ampliaciones y/o complementaciones de la vivienda y su entorno.

132

Los compromisos planteados por la Conferencia UN-HÁBITAT de Estambul propusieron como objetivo de la acción pública la consecución de una Vivienda adecuada para tod@s, con lo que se enfocan en los dos problemas fundamentales del alojamiento de los sectores de población de más bajos ingresos: la calidad y la asequibilidad. Estos son, en una formulación general, los problemas que aquí se propone abordar.

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2. Por tanto, es necesario obtener, dentro de una oferta integral, una FASE INICIAL:

Asequible

Y adecuada

para esta población, en condiciones que no comprometan su capacidad de movilización de recursos futuros*, necesarios para el desarrollo de la vivienda. *Condiciones que pueden obtenerse con una oferta integral que no se limite a la hoy usual producción/adquisición de unos productos inmobiliarios.

- Que ofrezca FLEXIBILIDAD a diferentes usos (habitacionales, productivos, de servicios) y a diferentes formas y procesos de apropiación, transformación y desarrollo.

- Con un manejo adecuado de las altas densidades, originadas en los precios del suelo.

- Que ofrezca solución, además, a los problemas más relevantes de los asentamientos y la vivienda de desarrollo progresivo espontáneo mediante: * El logro de la seguridad estructural del desarrollo total. * La orientación de las intervenciones de sus habitantes, de manera que con ellas se obtengan condiciones adecuadas de habitabilidad y de funcionalidad. * La configuración de espacios colectivos caracterizados y apropiables para su adecuado desarrollo (superar la precariedad urbana).

3. Y acompañar/orientar/apoyar/asistir el proceso social en el cual se desarrollen las viviendas y su entorno133, es decir, se constituya un hábitat evolutivo con condiciones adecuadas.

Cabe reiterar que el desarrollo progresivo de la vivienda hace parte integral de procesos de evolución social y económica de los habitantes y que un acompañamiento/apoyo estatal/institucional a estos procesos -no solamente el acompañamiento/asistencia a la construcción de las transformaciones/ampliaciones/ complementaciones de la vivienda misma- le sería más orgánico (enfocado en su origen y naturaleza) al proceso de apropiación y desarrollo del hábitat de esta población, que, como

133

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En conclusión El estudio y desarrollo de propuestas para la formulación, definición y diseño de una oferta habitacional factible, pero asequible y adecuada, implica dar respuesta a una amplia gama de situaciones urbanas y de condiciones sociales y económicas de la demanda y tener en cuenta la conveniencia que, para el desarrollo urbano y para la factibilidad económica de los proyectos, tiene una adecuada combinación y diversificación. Sin embargo, el mayor reto lo plantea la oferta que se desarrolle para los grupos de población de más bajos ingresos (la llamada VIP 1 y 2), a la que hemos tenido apenas acercamientos poco exitosos y que, como se ha dicho, seguramente exige que no sea no solamente una oferta físico-espacial, sino social y económica, es decir, integral.

Reiterando lo expuesto hasta aquí, los problemas centrales por abordar están dados por dos hechos. Uno, la imposibilidad económica de esta población de adquirir una vivienda completa, definida y terminada (por lo que debe pensarse en una fase inicial, pero asequible), y otro, la inconveniencia social y funcional de adquirir esa vivienda “completa” –en el caso hipotético de que así pudiera ser– pues la diversidad de condiciones de los demandantes y de estados en sus procesos de evolución social y económica exigen en esa oferta flexibilidad y eficiencia a la hora de permitir/apoyar/orientar los procesos de adecuación/complementación/transformación que sus habitantes –especialmente estos grupos de población– tradicionalmente han realizado en su vivienda134. se ha dicho no solo se enmarca en sus procesos sociales y económicos sino que, a su vez, los soporta.

Este es el sentido de la noción integradora de hábitat evolutivo que se utiliza aquí.

134 Insistiendo en este aspecto, la observación de la “producción social” espontánea ofrece referentes valiosos para la evaluación de logros y fracasos en la búsqueda de soluciones a estos problemas centrales. De hecho la “producción social” espontánea es una práctica que ha permitido el acceso a un alojamiento y ha hecho factibles unos procesos sociales y económicos de evolución; pero, ¿en qué condiciones?, ¿a qué costos sociales, culturales, económicos y ambientales se obtiene?, ¿qué ciudad se está construyendo con ella?, ¿qué caracteres sociales se forman en estos procesos? Los problemas habitacionales allí son primordialmente de orden cualitativo. La calidad de la ciudad y del ambiente –físico y social– que se construye mediante esos procesos productivos está en cuestión y su sostenibilidad parece imposible, así que las acciones públicas deben ineludiblemente enfocarse en este problema. No parece posible, en un mediano plazo por lo menos, remplazar este patrón productivo, pero lo que sí resulta factible es que se reconozcan sus logros y se busque aprovechar sus recursos y mejorar sus productos.

En Vivienda social en Colombia. Políticas públicas y habitabilidad en los años noventa (L. Fique, 2006: 179 a 183), se presenta, como elemento para la intervención, una reflexión adicional orientada a valorar las potencialidades de una intervención pública que reconociendo los recursos materiales y sociales que se movilizan en esta producción, los oriente y aproveche en un modelo reconfigurado de gestión pública/privada/social.

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Es necesario, entonces, concebir “estructuras abiertas” que, para comenzar, alberguen esa fase inicial y den una respuesta adecuadamente a la diversidad, y luego permitan los procesos de cambio sin que deban ser sustituidas, por el contrario, que acepten la gran cantidad de recursos tradicionalmente movilizados por los habitantes para su desarrollo, y ofrezcan seguridad y habitabilidad.

El objetivo de la propuesta Contribuir a reducir el impacto cultural, social, ambiental y económico de las ineficiencias y vulnerabilidades: Urbanas

Arquitectónicas

Constructivas

- Riesgos e impactos ambientales. Sostenibilidad urbana y ambiental.

- Largos períodos de consolidación urbana (indefinición del espacio colectivo, imagen urbana).

- Densidades bajas (ineficiencia en el uso del suelo).

- Dificultades de apropiación, desarrollo y mantenimiento de los espacios comunes.

- Condiciones ambientales y funcionales inadecuadas (habitabilidad).

- Ineficiencias en los procesos de adaptación y ampliación.

- Uso ineficiente del espacio.

- Imposibilidad del disfrute sensorial y estético del hábitat.

- Vulnerabilidad sísmica.

- Funcionamientos técnicos deficientes.

- Altos costos de producción, mantenimiento y transformación.

que el autogestor popular está teniendo en la producción de su hábitat

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y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a

Mediante la provisión de un SOPORTE (1) Cuyos componentes básicos son:

UNA ESTRUCTURA “ABIERTA”:

UN PROCESO DE APROPIACIÓN

- Que pueda usarse y desarrollarse de diversas formas.

- Que “oriente” y facilite mejores decisiones de las familias en el desarrollo de sus viviendas.

- Que desde el inicio los elementos sea clave en la conformación y caracterización del entorno urbano.

- Que garantice la sismo resistencia del desarrollo total.

- Que sea susceptible de ser producida industrialmente.

en el que se elaboren y apropien sus posibilidades de desarrollo (2): - Acerca del espacio ocupable para no afectar sus propias condiciones de habitabilidad y la de sus vecinos.

- En relación con la intervención de la estructura portante para no afectar su capacidad.

- En relación con las posibilidades de aprovechamiento del espacio y de las facilidades técnicas previstas.

- En relación con las técnicas constructivas más adecuadas para su desarrollo.

cuyo diseño se afine de acuerdo con las especificidades y expectativas de

por parte de

sus futuros habitantes

Mediante PROCESOS PARTICIPATIVOS, en el marco de una OFERTA INTEGRAL

(1) HABRAKEN, N. J. (1975). “Soportes, una alternativa al alojamiento de masas”. Madrid: Alberto Corazón.

(2) “Si el habitante usuario no conoce la manera más adecuada de hacer las modificaciones, el soporte corre el riesgo de no ser usado en la realidad”. ROMERO, Gustavo y MESÍAS, Rosendo (2004). La participación en el diseño urbano y arquitectónico en la producción social del hábitat. México: CYTED.

El proyecto en un marco de gestión reconfigurado Volvamos ahora al valor que tiene para la configuración de un proyecto urbanoarquitectónico eficaz y adecuado para un hábitat evolutivo, el desarrollo de marcos de gestión de una oferta integral que, por una parte, alimenten y propicien la concepción de productos urbanos y arquitectónicos apropiados y de calidad y, por otra, hagan posible su materialización.

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Sabemos que las características del producto arquitectónico y urbano se definen con las decisiones tomadas por la cadena de actores y agentes vinculados a los procesos productivos, desde la formulación de la política pública misma, hasta la gestión, la planeación, la producción y la distribución. En estos procesos las decisiones de diseño constituyen un campo restringido y dependiente de decisiones anteriores de política, de gestión y planeación y posteriores de producción y mercadeo, además de que, hay que reconocerlo, muchas veces no son tomadas por arquitectos.

De esta manera, es claro que las condiciones de calidad de la vivienda social y su entorno son la materialización de esta toma de diversas decisiones y que es allí en donde se encuentra la raíz de los problemas, no en el producto mismo.

No tiene sentido intentar avanzar en una acción disciplinar interesada en la solución de los problemas de calidad y asequibilidad, con la sola reconfiguración de los productos, sin abordar antes la intervención en los procesos en los que se concibe, diseña, produce y distribuye la vivienda y su entorno, con la previa reconfiguración de buena parte de las decisiones tomadas en cada una de dichas fases, basada, a su vez, en la revisión de los modelos de gestión en los que se desarrollan sus actores y motivaciones –intereses y valores– e interrelaciones.

Interesarse en el proyecto de lo físico-espacial, ahora centrado enfática e insistentemente en el producto arquitectónico –el “módulo de vivienda”– descontextualizado de un marco de gestión, consolida la visión, tradicional pero equivocada, que –implícita o explícitamente– le ha otorgado al proyecto urbano-arquitectónico potencialidades que no tiene para cambiar las motivaciones y las relaciones en el mercado, que son las que en la práctica están definiendo las características de la vivienda y su entorno (ante las que la incidencia de una participación profesional eficaz del arquitecto sigue disminuyendo). Las decisiones tomadas allí135, interesadas solo en darle “realismo” técnico-financiero a la producción, han dejado de lado el necesario debate sobre los modelos de gestión de la llamada “vivienda de interés social” y la posibilidad de que el desarrollo de esos modelos alimente y cree condiciones para la concepción, el diseño y la producción de vivienda y entorno con un nuevo “realismo”136.

Resguardadas en el hecho de que esta pretensión equivocada acerca del valor de la reconfiguración de los productos, propia de la labor profesional –que se asume como natural y con mucho interés e intensidad en los discursos académicos, profesionales, gremiales– distrae de la pertinencia de abordar, con ópticas renovadas, la transformación de los procesos.

136 Cabe referirse aquí a algunas reflexiones surgidas del juzgamiento del concurso universitario Convive (SCA, ACFA, CNPA, Revista Escala, Metrovivienda, Bogotá, 2006). Las bases del concurso convocaron a “proponer soluciones realistas” orientadas a mejorar las condiciones de calidad de la usual oferta de vivienda de interés social producida en el marco del modelo de gestión acuñado por 135

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Interesarse únicamente en el producto arquitectónico y urbano –sin avanzar en la reconfiguración de los procesos que les definan nuevas “realidades” y, por tanto, nuevos referentes que se constituyan en aportes verdaderos en la solución de la situación– profundiza la visión equivocada aludida antes, generalizada en las prácticas académica y profesional, que ubica el origen de los problemas en sus síntomas y pretende, por tanto, el hallazgo de soluciones solo con la intervención en los productos. Este equívoco nos ha confinado a girar acrítica y, tal vez cómodamente, alrededor de un esquema de gestión –por lo general supuesto o abordado inercial, parcial y/o superficialmente– y, en consecuencia, a explorar infructuosamente en el

Metrovivienda, la entidad distrital encargada de la provisión de suelo urbanizado para la producción de vivienda de interés social. En este modelo, un suelo urbano en mejores condiciones ahora, pero a precios igualmente altos que siguen resolviéndose en densidades crecientes, confluye con los intereses económicos inherentes al modelo de producción y mercadeo de la promoción privada, entrando en conflicto con el precio máximo, establecido por norma, de las viviendas prioritarias. Esta situación ha venido materializándose en viviendas y tejidos residenciales con problemas de calidad.

Este modelo de gestión –que desde nuestro punto de vista ha sido concebido en forma importante para dar cabida al formato de operación de la promoción inmobiliaria privada en la producción y mercadeo de las viviendas– implica unas prioridades y unos intereses en la toma de las decisiones sobre precios y costos (las concluyentes en la cadena de decisiones inherentes a este modelo), tanto de los insumos (suelo, planeación y diseño, técnicas, materiales) como de los productos (casa y barrio), que están afectando las características físicas y la adecuación social de estos productos. Es un hecho que las “soluciones realistas” producidas en este marco de gestión presentan los problemas de calidad que motivaron la convocatoria del concurso.

Parece evidente que el esfuerzo en la elaboración de propuestas –como efectivamente lo hicieron varias de ellas en la convocatoria– debía ir más allá de elaborar nuevos re-diseños para un producto “realista” correspondiente con este modelo de gestión. Desde el enfoque presentado, era necesario proponer intervenciones posibles en este modelo y/o desarrollar modelos alternativos de gestión, también posibles, aún en el marco de las políticas vigentes.

Sin embargo, el interés del jurado se centró enfáticamente en el producto arquitectónico –el “modulo de vivienda” es insistentemente reconocido en el acta de juzgamiento– aun cuando, de todas maneras, a juicio del jurado no alcanzó condiciones de factibilidad, pues “ningún proyecto se acerca a los 50 smmlv”. El acta muestra el desinterés del jurado en el reconocimiento y valoración de propuestas acerca de los formatos y de los instrumentos de gestión que harían “realista” ese producto. Propuestas en este sentido se hicieron en diez de los proyectos presentados, incluso en algunos de los que recibieron premios o menciones.

La decisión del jurado, orientada por ese interés, dirigió la mirada académica, la profesional y la de la misma opinión pública (El Tiempo tituló superficialmente: “casa de tres pisos por $20 millones”, 16 de junio de 2006), hacia el proyecto de lo físico-espacial, hacia “el módulo de la vivienda”, otra vez más descontextualizado de un marco de gestión que lo hiciera “realista”.

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diseño de un producto que puede llegar a ser adecuado, pero que no por ello resulta “realista” y, a la vez, a presenciar que, como hemos dicho, los productos realmente factibles en el modelo vigente tienen cada vez peores condiciones de calidad.

Es necesario desvirtuar el equívoco en cuestión, es decir, reconocer las limitadísimas posibilidades que tiene, más ahora, en la solución de los problemas de calidad y asequibilidad de la vivienda un proyecto urbano-arquitectónico crítico pero desligado de una gestión y unos procesos productivos renovados. Modelos de gestión reconfigurados o nuevos pueden darle nuevo sentido a la búsqueda académica y profesional de solución a los problemas que nos interesan, orientando la concepción de productos diferentes y dándole factibilidad (“realidad”) a su materialización137.

El marco de política pública Los compromisos planteados por la conferencia UN-Hábitat de Estambul, que plantearon la consecución de una Vivienda adecuada para tod@s –en los que se apunta a los dos problemas fundamentales del alojamiento de los sectores de población de más bajos ingresos: la calidad y la asequibilidad– involucrados luego en nuestra Constitución, son también acogidos en la política distrital con una dimensión que los pone en la base de la formulación de una política pública de hábitat y vivienda social equitativa e incluyente que persigue el logro de un hábitat digno para todos.

Con esta directriz el plan de desarrollo “Bogotá sin indiferencia” (administración 2003-2007) identifica la acción combinada en dos frentes: el desarrollo de una estrategia distrital para enfrentar el creciente déficit de vivienda que afecta a los habitantes de menores ingresos en la ciudad y la aplicación de una política integral para la gestión de suelo que se canalice hacia los propósitos colectivos de obtener un mejor entorno, los beneficios generados por el desarrollo urbano.

En este marco, el sector hábitat distrital ha venido promoviendo operaciones urbanas en las que se integran las dos acciones referidas –centradas enfáticamente en obtener asequibilidad en la oferta producida y calidad urbana– pero con énfasis, ahora, en el interés público para abordar con real sentido social los problemas de ca El modelo de Metrovivienda ha generado un contexto de gestión en el que la pretensión, o por lo menos el referente, ha sido proveer viviendas “completas/terminadas”. Sin embargo, la conciencia de que esta no es solución adecuada ni asequible para los grupos de población de más bajos ingresos ha abierto el espacio a ejercicios proyectuales académicos de vivienda evolutiva en estos terrenos, cuyos términos de factibilidad están por desarrollarse con la reconfiguración del modelo de gestión. Dentro de algunos esbozos de esta reconfiguración se han venido desarrollando más recientemente las propuestas de diseño para una “vivienda-proceso” en la profundización en vivienda del programa de Arquitectura de la Universidad Nacional en Bogotá.

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lidad de la vivienda misma138 en la que ha venido resolviéndose insatisfactoriamente la cadena productiva del hábitat con la que la acción estatal ha buscado alternativas a la producción informal de suelo y espacio habitable. El objetivo es configurar, en términos más amplios, un modelo de actuación en esa cadena productiva dirigido a la obtención de un hábitat digno para todos.

Esbozos de un renovado modelo de actuación pública distrital en Bogotá –en el que, hasta ahora, se han articulado, en el modelo de Metrovivienda, la participación del Estado y la de los de propietarios y productores privados139– buscan integrar en forma activa, en un esquema de gestión de “tercera generación”, a actores adicionales –de hecho partícipes en los procesos de producción de vivienda– como los financieros, la producción y distribución de insumos y servicios, la asistencia técnica. Con ello busca un “cierre del ciclo de producción”, yendo más allá del acostumbrado “cierre financiero” de los recursos con que cuenta un comprador para la adquisición de su vivienda.

Cabe recordar, sin embargo, que, especialmente en el caso de la vivienda de los sectores de población de más bajos ingresos, el ciclo productivo no se cierra en el momento de “adquirir” una solución de vivienda, sino que, como se ha dicho, allí comienzan nuevas fases en las que los habitantes ponen en juego gran cantidad de recursos formales e informales para su adecuación, complementación y/o transformación, es decir, para su desarrollo. Este desarrollo se hace en procesos evolutivos –que no son solo de su alojamiento sino, ante todo, de su economía y de sus grupos sociales y familiares– cuyo reconocimiento ofrece/sugiere/impone elementos de juicio contundentes e ineludibles a la hora de concebir la oferta –físico-espacial, social, financiera– que resulte adecuada para posibilitar/apoyar/orientar/asistir estos procesos y que, por otra parte, aproveche con anticipación los recursos que allí se movilizarán.

Reconocer estos fenómenos y las posibilidades alternativas que ofrece su reorientación y asistencia, de cara a configurar ofertas asequibles y adecuadas para la población de más bajos ingresos, constituye una apertura política que debe materializarse en decisiones de actuación, para darle factibilidad a propuestas como la que aquí se ha expuesto.

La noción de calidad se acota, con fines operativos, a la repetidamente aludida aquí, adecuación social y ambiental de la vivienda y su entorno, es decir, se refiere a la correspondencia de las condiciones y características de la oferta con la diversidad social de los sectores de más bajos ingresos y con la necesidad, más sentida entre ellos, de tener soporte en un hábitat para el desarrollo de sus procesos de evolución social y económica, en los diversos estados que estos procesos presentan. Esta noción incluye pero supera la acostumbrada calidad técnicoconstructiva a la que, en forma explícita y enfática –sin embargo, no en la mayoría de los casos– reduce su oferta la producción inmobiliaria en el mercado.

139 Con la oferta desarrollada hasta ahora por la promoción privada y, eventualmente, por una Organización Popular de Vivienda.

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Referencias bibliográficas APRILE-GNISET, Jacques (1992). La ciudad moderna colombiana. Bogotá: Banco Popular.

EL TIEMPO. “Casa de tres pisos por $20 millones”, 16 de junio de 2006. Consultado el 6 de agosto de 2007. En: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-2067582.

FIQUE P., Luis (2006). Vivienda social en Colombia. Políticas públicas y habitabilidad en los años noventa. Bogotá: Colección Punto Aparte, Facultad de Artes, Universidad Nacional de Colombia.

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Madrid: Alberto Corazón.

HARDOY, Jorge E. (1996). “Repensando la ciudad en América Latina”. En: Una mirada a la periferia. Bogotá: Documentos Barrio Taller, Serie Ciudad y Hábitat, No. 2.

ROMERO, Gustavo y MESÍAS, Rosendo (2004). La participación en el diseño urbano y arquitectónico en la producción social del hábitat. México: Cyted.

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Weimar,

origen de un ejercicio profesional llamado diseño

Henry Enrique García Solano Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, sede Duitama

Antecedentes En Europa de finales del siglo XIX, una vez terminado el período del feudalismo, se produjo un cambio en la estructura social debido a los avances de la técnica y de la ciencia de la época, que promovieron el inicio del llamado renacer del hombre moderno, del cual aún se siente un cálido rocío de brisa hullera, secuela de la revolución industrial, hecho que llevó a un nuevo estadio en la manera de trabajar y de habitar del ser humano140.

El trabajo como actividad de producción social y de acumulación llevó al individuo a especializarse a través de la división del trabajo en las rudimentarias fábricas de la época; éstas, a su vez, se localizaron en los centros urbanos por las condiciones que la ciudad ofrecía para el desarrollo del comercio y de la industria lo que trajo un desplazamiento de la población rural hacia esos lugares en búsqueda de una mejor calidad de vida.

Los empresarios vieron oportunidades en los avances en tecnologías, nuevos materiales, el ofrecimiento de mano de obra, aparición de nuevos procesos de producción

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Es el lugar en el que se construye y se define la territorialidad de una cultura, la espacialidad de una sociedad y de una civilización, donde se constituyen los sujetos sociales que diseñan el espacio geográfico apropiándoselo, habilitándolo con sus significaciones y prácticas, con sus sentidos y sensibilidades, con sus gustos y goces (Leff, 2000: 240).

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y de administración. Lo que los llevó a implementar una forma de organización en el sistema de producción fabril en el que se reducía el tiempo en cada proceso y los costos. Condiciones que demostraron un ascenso en el nivel de producción y un carácter homogéneo de los productos resultantes en cada nuevo proyecto.

Adicionalmente, en el marco del nuevo orden económico y político que se estaba dando en Europa, se realizó la primera feria y exposición de productos y maquinaria llamada El Palacio de Cristal (Londres, 1851), promovida por los países capitalistas de la época, donde los empresarios, bajo la vocería de Henry Cole, evaluaron la precariedad de la estética y de la apariencia formal de los productos allí expuestos; estos productos no expresaban las nuevas cualidades formales y el diseño que tanto los nuevos materiales como los procedimientos de mecanización les permitían explorar. Además, las mismas instalaciones de la feria sirvieron de ejemplo para mostrar a la sociedad las posibilidades de transformación de los nuevos materiales y los sistemas constructivos en proyectos arquitectónicos. Todos estos factores contribuyeron en el origen de la disciplina del diseño.

Interior del Crystal Palace

Joseph Paxton proyectó el Crystal Palace para albergar la Exposición Universal de 1851, celebrada en Londres. Su construcción, consistente en una estructura ligera de hierro colado y un cerramiento de cristal, fue pionera en el campo de la prefabricación, y marcó un hito decisivo en la evolución de la arquitectura moderna.

Fuente: Bridgeman Art Library, London/New York (Microsoft ® Encarta ® 2006. © 1993-2005 Microsoft Corporation).

La estética del producto en tiempos anteriores había estado en manos de los maestros artesanos quienes dotaron de tibieza y de expresividad al material, maestría de un oficio, donde el registro del alma del artesano quedaba impreso con un carácter de producto diferencial, no presente en la nueva manera de concebir los que resultaron una mezcla ecléctica de estilos y sin ninguna seducción en lo contemplativo (simbólico) y lo funcional (práctico). Tal fue la conclusión de la feria en 264

P a r t e V. D i s e ñ o

y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a

Londres, que determinó la importancia de instituir la formación de un profesional que estuviera facultado para decidir y coordinar coherentemente una estética racional para el desarrollo de los nuevos productos.

Todo ello conllevó a una redefinición en la manera de configurar el carácter estético, productivo y rentable de los productos fabricados tanto en los países capitalistas como en los países socialistas, como consecuencia de las decisiones y de las políticas de un Estado regulador promovido por el capitalismo o de un Estado planificador promovido por el socialismo, implicando también la organización de los agentes productivos de la industria naciente, profesiones como las artes y la arquitectura y el artesanado, en una época en la que había muchos rasgos de feudalismo y otras formas mezcladas con los del capitalismo incipiente, las academias, los consumidores y el Estado. Los cuales, en la primera década del siglo XX, crean una muestra itinerante de productos de las asociaciones alemanas (Werkbund, Liga de Talleres), por las provincias, para exponer la creatividad y habilidades en el diseño y la calidad de su manufactura, convocada por la organización ínter gremial a fin de consolidar un portafolio de productos base para la exportación y para la satisfacción del mercado interno.

En este sentido, Selle propone el orden cronológico de la aparición de las asociaciones: “se funda la Deutsche Werkbund (1907: asociación Artesanal Alemana)… le siguió el austriaco (1910), posteriormente el suizo (1913), finalmente el sueco Slöjdförening (entre 1910 y 1917) y el Design and Industries Association en Inglaterra (1915)” (Selle, (1975: 102-128). Esta estrategia de las asociaciones artesanales y de industriales buscó promover un lenguaje en los diseños de productos para establecer requerimientos de calidad, procesos mecánicos y manuales para su manufactura; así, las provincias comenzaron procesos competitivos y de especialización en sectores de la industria en cada Estado. El objeto era el ennoblecimiento del trabajo artesanal, a través de la conjunción del arte, la industria y los oficios con base en la educación y la propaganda de un diseño social; otra característica del nuevo orden social fue la agremiación de profesiones: arquitectos, artesanos, artistas, pedagogos, productores, comerciantes. Pero como en todo proceso asociativo, se dio una lucha de intereses o poderes en cuanto a la percepción de lo teórico de la propuesta de diseño de productos y de la puesta en práctica en las fábricas frente a las necesidades humanas cotidianas de la sociedad.

Weimar En Alemania, después de finalizada la Primera Guerra Mundial, en 1919, los centros urbanos estaban teniendo un aumento en la densidad de población de manera considerable bajo condiciones de precariedad –sobre todo en los sectores obreros que conformaban el grupo de población que proporcionaba la mano de obra para 265

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urbanos informales y territorio

la industria–, así como presentaban el aumento en la demanda de productos como la vivienda, su dotación de mobiliario doméstico y de servicios urbanos que los habitantes de la ciudad requerían para las nuevas dinámicas sociales de desarrollo humano y urbano.

Dentro de las lógicas del desarrollo técnico, socio-cultural e ideológico que se daba en Weimar y por su ubicación en la región central de Alemania se facilitaron las condiciones para lo que se llamó la Asamblea Nacional Alemana, que estableció la República de Alemania, conocida como la República de Weimar, y la redacción de la Constitución Democrática, que fue la primera constitución en considerar el derecho de una vivienda digna en su artículo 155. La cual expresó “… proporcionar a todo alemán una morada sana y a todas las familias, especialmente a las de numerosa prole, una morada y un patrimonio que responda a sus necesidades”.

Los adelantos desarrollados en los Werkbund, permitió combinar las Bellas Artes, y el surgimiento de la Escuela de Artes y de oficios en Weimar bajo lo que se llamó la Bauhaus141 con el objetivo de concentrar a lo más selecto de las artes, la industria, la manufactura y el comercio, para que asumiera el reto de poner en práctica el artículo 155 de la nueva Constitución y así contrarrestar los problemas sociales que emergían en la ciudad: por un lado, el déficit cuantitativo, y por otro, cualitativo de la vivienda obrera (las formas de habitar en hacinamiento, de insalubridad y la falta de funcionalidad en los espacios de las edificaciones), y su efecto en los ritmos de vida de la población que se vio motivada a vivir bajo estas condiciones a causa del progreso. Se tiene, así, el escenario propicio, que junto con los recursos económicos y políticos del momento, formaron una eclosión de alternativas sociales para la solución de la precariedad urbana, habitacional y de mobiliario; para la libre expresión de la forma de entender los problemas habitacionales y de su dotación espacial de objetos y productos como programa social.

El programa de la Bauhaus centró sus objetivos en concebir, por un lado, la forma de construcción de la vivienda obrera con calidad y diseño, elevar las condiciones de los espacios en función al uso y las necesidades, en hacer extensivas las cualidades artísticas y estéticas de los objetos de uso cotidiano a todos los niveles sociales de la población, para lo cual los procesos industriales pretendían ser aliados de los más pobres, con la idea de bajar los costos de los productos a cambio de altas series estándar de producción, que las soluciones habitacionales requerían para su construcción; también proponía los conceptos del espacio de mínimo habitable que una persona necesita para su vivienda y de los objetos básicos para el desarrollo de las actividades cotidianas según los espacios ofrecidos en 141

La palabra Bau-haus etimológicamente deviene de las terminaciones de la legua alemana Bauen (construir) y haus (casa).

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las alternativas de vivienda propuestas. Los conocimientos técnicos aplicados al desarrollo de los proyectos debían mejorar las condiciones ambientales, las físicas, las sociales y las económicas de los espacios y también los objetos de uso cotidiano ofrecidos a la sociedad en general, con lo que se cumplía con la demanda constitucional.

Bauhaus fue un campo de experimentación para el ejercicio profesional del diseño, donde los arquitectos con inquietudes sociales emplearon los materiales industriales y rechazaron los materiales caros y exóticos, y trataron de aprovechar las cualidades expresivas que brindaban las técnicas constructivas racionales para los programas de vivienda; por otra parte, promovió la integración de la ciencia, el arte y la técnica y el trabajo interdisciplinario de artesanos, artistas, arquitectos, ingenieros y pedagogos quienes desarrollaron una forma de entender los problemas de habitabilidad y nuevas concepciones metodológicas y de procesos, para la solución de los objetos y productos que debían responder a las necesidades humanas de acuerdo con un sistema proyectual racionalista que se llamó “el diseño” o mejor “los diseños” (industrial, gráfico, textil, arquitectónico).

Todo lo anterior generó una nueva dimensión de entender la calidad de vida y el confort de los espacios habitados fueran estos en la vivienda, la industria, el comercio, o los urbanos, que los diseñadores deben tener en cuenta al momento de asumir un proyecto de nuevos productos o el rediseño de los mismos. Sin olvidar el contexto, los grupos poblacionales, las etapas de desarrollo corporal de los individuos, el nivel adquisitivo y la facilidad de uso de las diversas propuestas de diseño, con el fin de satisfacer las necesidades materiales de las personas, con la calidad y fruición de los objetos que se hallan en el ambiente construido para el ser humano.

Referencias bibliográficas LEFF, Enrique (2000). “Pensar la complejidad ambiental”. En: La complejidad ambiental. México: Siglo XXI Editores, PNUMA, UNAM SELLE, Gert (1975). Ideología y utopía del diseño. Contribución a la teoría del diseño industrial. Barcelona: Gustavo Gili.

PISARELLO, Gerardo (2003). Vivienda para todos: un derecho en (de)construcción. Barcelona: Icaria.

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Autores

Donka Atanassova Iakimova dodoa@yahoo.com

Socióloga de la Universidad Nacional de Colombia. Miembro del Grupo de Investigación “Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e Informalidad”.

Mercedes Castillo de Herrera mercedescastilloherrera@yahoo.es

Economista y magíster en Urbanismo de la Universidad Nacional de Colombia, títulos obtenidos en 1986 y 1993, respectivamente. Candidata en el programa de doctorado en Urbanismo en la Universidad Central de Venezuela. Asesora del Ministerio de Cultura de Colombia, Dirección de Patrimonio para el Plan Nacional de Recuperación de Centros Históricos –Pnrch– y del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en la construcción de un marco de política sobre Hábitat Sostenible. Consultora de varias entidades gubernamentales y privadas. Docente e investigadora invitada de la Universidad Nacional de Colombia en seminarios de investigación y de tesis y talleres en la maestría en Hábitat, línea de investigación Estudios en Vivienda. Docente en diferentes universidades colombianas de cursos de econometría, formulación de modelos macroeconómicos, formulación y evaluación de proyectos, macroeconomía, seminarios de economía colombiana, seminarios de profundización en urbanismo y cursos de contexto.

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Pobreza

u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

Bogotá.

Hábitat y vivienda

Luis Fernando Fique Pinto lffiquep@unal.edu.co

Arquitecto y magíster en Hábitat de la Universidad Nacional. Profesor Asociado, Escuela de Arquitectura y Urbanismo. Facultad de Artes, Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá.

Henry Enrique García Solano hegarcias@unal.edu.co

Diseñador industrial y magíster en Hábitat de la Universidad Nacional de Colombia.

Docente de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, sede Duitama.

Andrés Guarín Cobos aguarinco@gmail.com

Sociólogo de la Universidad Nacional de Colombia, Bogotá (1998). Investigador.

Nieves Lucely Hernández Castro nhernandez@unicolmayor.edu.co

Arquitecta de la Universidad Nacional de Colombia con especialización en Docencia Universitaria y maestría en Hábitat con énfasis en vivienda. Tiene varias publicaciones relacionadas con estudios de informalidad y hábitat, representación de la edificación y técnicas y materiales constructivos. Ha participado como ponente en seminarios nacionales e internacionales en los temas de la vivienda informal y la construcción sostenible.

En el ejercicio del diseño se ha desempeñado como profesional independiente y ha participado con firmas reconocidas en el medio, en diferentes concursos y proyectos arquitectónicos algunos de ellos destacados en bienales de arquitectura a nivel nacional.

Forma parte de dos grupos de investigación reconocidos por Colciencias y trabaja en los temas de la vivienda informal y la construcción sostenible. Actualmente es docente de la Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca, institución en la se ha desempeñado durante más de diez años como profesora en las áreas de representación gráfica, construcción e investigación.

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Los

autores

Luis Carlos Jiménez Mantilla lcjimenezm@unal.edu.co

Arquitecto con maestría en Urbanismo, Facultad de Artes, Universidad Nacional de Colombia. Profesor Asociado, Escuela de Arquitectura y Urbanismo, Facultad de Artes Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá.

David Millán Orozco davidmillanorozco@gmail.com

Arquitecto de la Universidad del Valle. Investigador y docente contratista de la Universidad del Valle. Máster en Política territorial y urbanística de la Universidad Carlos III de Madrid, con estudios de maestría en Investigación, gestión y desarrollo local.

Diploma de estudios avanzados –DEA– en arquitectura de la Universidad Politécnica de Valencia. Miembro del Grupo de investigación Procesos urbanos en hábitat e informalidad (1A-Colciencias-Universidad Nacional de Colombia). Con diversos artículos publicados, como: De la generación espontánea a la formalidad planificada (2001), El Valle de lágrimas de la planificación (2002), La urbanización de la miseria en Cali (2004), El tamaño sí importa (2006). Participante en diversos eventos nacionales e internacionales sobre arquitectura, urbanismo y ordenamiento territorial. Becario del Instituto Lincoln de Políticas del suelo. Director de los planes parciales de renovación urbana de los barrios San Nicolás, San Pascual y El Calvario, y del Proyecto de recomposición integral del entorno de las lagunas El Pondaje y Charco Azul en Cali.

Actualmente es Subdirector del POT y Servicios públicos de Planeación Municipal de Santiago de Cali. Nacido en Candelaria, Valle del Cauca, el 15 de abril de 1969.

Fernando Negret Fernández fenegret@uol.com.br

Arquitecto con doctorado en Economía Regional y Urbana y maestría en Urbanismo en la UNAM de México, obtenidos en 2000 y 1982, respectivamente.

Coordinador de la maestría en Desarrollo Regional en la ALFA de Goiânia, Brasil. Profesor e investigador de las universidades UNAM, Nacional de Colombia, Católica de Brasilia y ALFA en metodología de investigación, gestión y planificación regional, urbana y ambiental. Consultor del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD–, Banco Mundial para la Reconstrucción y Desarrollo –BIRD–, Banco Interamericano de Desarrollo –BID–, Ministerio 273

Pobreza

u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

Bogotá.

Hábitat y vivienda

del Medio Ambiente y Fondo Nacional del Medio Ambiente del Brasil, en proyectos socio-ambientales regionales y urbanos. Consultor y asesor de planes de desarrollo urbano, sectorial y regional.

Carlos Roberto Peña Barrera cartolome@hotmail.com

Ingeniero Catastral y Geodesta de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas (2002); con estudios en Filosofía en la Universidad Nacional de Colombia; consultor inmobiliario corporativo; avaluador especialista (RNA/SIC, Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá), perito auxiliar de la justicia (Consejo Superior de la Judicatura); investigador de urbanismo, planeación, dinámicas inmobiliarias y ordenamiento territorial; autor de varios artículos especiales para la Sección Vivienda del diario El Tiempo y otras revistas; joven investigador talento en población y desarrollo, convocatoria 2008-2009 Unfpa-DANE; e investigador reconocido por el sistema de información de Colciencias (CvLAC); asesor del Grupo de Regionalización de Ciencia, Tecnología e Innovación en Colciencias.

Martha Liliana Peña Rodríguez mlpenaro@unal.edu.co

Trabajadora Social y magíster en Urbanismo de la Universidad Nacional de Colombia.

Es asistente de investigación en el Programa de Especialización y Maestría en Ordenamiento Urbano Regional de la Universidad Nacional de Colombia.

John Jairo Rincón García johnjairorin@yahoo.es

Sociólogo de la Universidad Nacional de Colombia. Ha sido catedrático universitario en la Universidad Nacional de Colombia y la Universidad Santo Tomás. Se ha desempeñado como consultor en temas de desarrollo regional y urbano. Investigador del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia y del Área de Memoria Histórica de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación CNRR. Ha acompañado procesos de organización social en comunidades indígenas, campesinas y urbanas en algunas zonas del país.

Miembro correspondiente de la Academia Tolimense de Historia.

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Los

autores

Nubia Yaneth Ruiz Ruiz nyruizr@unal.edu.co

Profesora Asociada de la Universidad Nacional de Colombia. Instituto de Estudios Urbanos. Doctora en Demografía, Universidad Autónoma de Barcelona.

Tesis Sobresaliente Cum Laude: “La migración interna en Colombia a causa del desplazamiento forzado. Características socio-demográficas, pautas de distribución territorial. 2000-2004”. Diploma de Estudios Avanzados. DEA. Tesina Laureada “Características demográficas y pautas territoriales del desplazamiento forzado en Colombia”, Universidad Autónoma de Barcelona, España. Becaria Programa ALFA de la Unión Europea. Magistra en Psicología Comunitaria, Pontificia Universidad Javeriana. Magistra en Estudios de Población, Universidad Externado de Colombia. Investigaciones recientes: La mortalidad, un indicador de la segregación social en el espacio urbano de las grandes ciudades, Universidad Nacional de Colombia; Migración y transformación urbana en Colombia, 19502000. Perspectivas inmediatas y mediatas de la migración interna y los espacios urbanos, Universidad Nacional de Colombia.

Carlos Alberto Torres Tovar catorrest@unal.edu.co

Arquitecto, con intensificación en Estudios Urbanos y magíster en Urbanismo de la Universidad Nacional de Colombia, Bogotá (1988, 1993). Diploma de Estudios Avanzados en “Urbanística y Ordenación del Territorio” (2006), Universidad de Valladolid y estudios de doctorado en Urbanismo, Universidad Central de Venezuela (2004, en curso) y doctorado en Arquitectura y Ciudad, Universidad de Valladolid, España (2004, en curso).

Profesor Asociado, Escuela de Arquitectura y Urbanismo, Facultad de Artes, Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá. Ha sido Coordinador Académico Maestría en Hábitat. Línea de Investigación Estudios en Vivienda (2006-2008). Decano, vicedecano académico y director del Departamento de Urbanismo de la Facultad de Artes y Director Nacional de Bienestar Universitario en la misma Universidad.

Desarrolla las labores investigativas en el Instituto de Investigaciones Hábitat, Ciudad & Territorio de la misma Universidad y es líder de los grupos de investigación “Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e Informalidad” y “Hábitat y Vivienda”, reconocidos y clasificados en Categoría A por el Instituto colombiano para el desarrollo de la ciencia y la tecnología “Francisco José de Caldas”, Colciencias. Entre las investigaciones recientes se cuentan: Estado del arte sobre vivienda, hábitat e informalidad 275

Pobreza

u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n

Bogotá.

Hábitat y vivienda

en Colombia 1990-2008 (2008). Exposición Itinerante “Ciudad informal Colombiana”. Proyecto DIB - Convocatoria 2006 (2006-2008). Proyecto de alternativas de valoración catastral para los procesos masivos en la ciudad de Bogotá (2007-2008).

Estudio de caracterización y análisis de alternativas para la actuación en la gestión del suelo urbano en el marco de la Política del Hábitat en Bogotá D.C. (2007). Estudio de Conceptualización para el Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá, D.C. 19722006. CVP KfW UNC (2006). Ciudad, hábitat y vivienda informal en la Colombia de los años 90. Proyecto DIB - Convocatoria PLEYADE 2003 (2003-2005).

Coautor de los libros: El Derecho a la Ciudad y a la Vivienda: Propuestas y Desafíos en la realidad actual (2007). Informe de Valladolid 2005 (2005), Espacios urbanos no con-sentidos. Legalidad e ilegalidad en la producción de ciudad. Colombia y Brasil (2005). Arte en los noventa: Arquitectura y Urbanismo (2004). Compilador y Coautor Libro La ciudad: hábitat de diversidad y complejidad (2000, 2002).

Aproximaciones a la vitalidad universitaria (2002). Espacio y territorio. Razón, pasión e imaginarios (2001). La recomposición de la ciudad informal (2000). La imagen de la ciudad en las artes y en los medios (2000).

Es fundador y el editor general de la revista indexada BITÁCORA Urbano\ Territorial del Instituto de Investigaciones de Hábitat, Ciudad y Territorio, de la Universidad Nacional de Colombia. Autor de diferentes artículos y ensayos sobre lo urbano, la planeación, el urbanismo, el ordenamiento urbano regional y el territorio, sobre las lógicas de intervención y gestión urbana, territorial, del hábitat y de la vivienda.

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Procesos urbanos informales y territorio E n s ayo s

en torno a la construcci贸n de

sociedad, territorio y ciudad

se termin贸 de imprimir en el mes de diciembre de 2009, en los talleres de Editorial Kimpres Ltda., Bogot谩 D.C., Colombia.