Lineamientos de
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Fotografía: Enrique Cúneo / Autoridad Nacional del Agua / Agencia Suiza para el Desarrollo 2 y la Cooperación COSUDE / Care Perú
“El Perú es un país de montañas, y cuna de una civilización que vivió en armonía con las extraordinarias formaciones geológicas andinas, sin por ello dejar de lograr un impresionante nivel de desarrollo. Esto nos permite contar con un amplio legado de conocimientos ancestrales que debemos aprovechar para que nuestro progreso no represente un riesgo para sus delicados ecosistemas.” 1 Presidente Ollanta Humala Tasso (2014)
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Perú: País de Montaña / Frente los desafíos de cambio climático, 2014
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N o t a C o nc e p t u a l
01.
Contexto y Problemática
Fotografía: Enrique Castro-Medivil /PRODERN/ Ministerio del Ambiente /Agencia Belga de Desarrollo (CTB Perú).
El Gobierno de Perú reconoce que los
La particular vulnerabilidad del Perú ante el fenómeno de cambio climático, se debe sin duda a lo complejo y diverso de sus ecosistemas montañosos, habitados en gran parte de sus territorios por poblaciones y comunidades que viven en pobreza y extrema pobreza.
biológica y cultural, se llegan a reconocer 29 de 32 climas a nivel mundial, 84 de 116 zonas de vida, y con 31 unidades de suelo identificados. Los ecosistemas de montaña brindan bienes y servicios tan importantes para la economía del país, como, por ejemplo, los recursos hídricos y la agrobiodiversidad, así como los recursos no renovables como minerales. Es evidente que estos ecosistemas han sufrido un proceso continuo de degradación durante el último siglo, a causa de diversas razones naturales o antrópicas. Combinado con el cambio climático, esta degradación continua y aún más acelerada pone en peligro la capacidad de estos ecosistemas de continuar brindando los bienes y servicios fundamentales para el desarrollo del país.
Nuestras montañas tropicales son ecosistemas caracterizados por la gran diversidad, climática, edáfica,
En el Perú se encuentra 71% de los glaciares tropicales en el mundo2. Entre 1970 y 2003 el área total
efectos del cambio climático podrían causar en los próximos cincuenta años una pérdida importante del PBI nacional. El Banco Central de Reserva del Perú calculó el efecto del cambio climático sobre la economía agregada, estimando que al 2030 la economía tendría un PIB real 6.8% menor al que se tendría sin cambio climático.
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ticas ancestrales. Una de las consecuencias de las dificultades para las familias andinas de llegar a satisfacer sus necesidades económicas básicas, es una constante migración de la población rural a los centros urbanos o a la costa o amazonia, buscando allí una mejor vida. Como resultado hoy en día hay un despoblamiento de las cuencas altoandinas, dejando abandonadas estas áreas, quedando andenes y otras infraestructuras tradicionales de gestión de agua y de pasturas sin mantenimiento. Sin embargo en las montañas andinas han habido varios esfuerzos por llevar adelante proyectos de desarrollo o de mejora de la calidad de vida sobre todo en la sierra sur desde los años 80 (“Trapecio Andino”, “Sierra verde”, “sierra exportadora”).
de glaciares en el país se redujo en 42.64%, con una tendencia a la fragmentación en glaciares más pequeños, que a su vez son aún más vulnerables al continuo aumento de la temperatura y pueden incluso desaparecer en un futuro cercano. Este proceso de desglaciación tendrá importantes consecuencias para el país. En particular, el 60% de la población vive en zonas áridas de la costa y casi la totalidad de la agricultura de la costa es de regadío. Además la energía hidroeléctrica contribuye con el 57% de la energía eléctrica a nivel nacional, en consecuencia la gran mayoría del país es dependiente de las fuentes hídricas de la montaña.
El MINAM considera oportuno y necesario diseñar y promover una política de montaña con sus lineamientos claramente definidos, así como los instrumentos económicos y financieros relevantes, que permitan adaptar la economía y la sociedad de montaña a dicho fenómeno, dentro el marco normativo vinculante a nivel internacional y nacional, y con una particular referencia a la Ley General del Ambiente (N° 28611) y la Política Nacional del Ambiente (DS N°012-2009-MINAM).
Los Andes peruanos son unos de los centros de origen de la agricultura3 en el mundo, caracterizado por su gran agrobiodiversidad, en particular, la impresionante variedad de tubérculos, granos andinos, calabazas y frutos nativos, así como la fauna domestica de camélidos y cuyes, entre otros, tan importante para la seguridad alimentaria del país así como para la humanidad. En particular, se hace referencia de 4,400 plantas utilizadas de las cuales 187 especies son domesticadas y de ellas el 45 % son de origen andino.4 La zona de montaña es una zona viva, donde se encuentra casi el 30% de la población del país responsable de la generación de un cuarto del PBI nacional. Sin embargo el impresionante crecimiento económico de las últimas décadas, estimulado por las importantes inversiones públicas y privadas en megaproyectos de desarrollo en los sectores de energía, minería e infraestructura vial, todavía no ha logrado un desarrollo equitativo y sostenible, lo que se refleja en la región andina donde se encuentran las tasas más altas de pobreza y de extrema pobreza en el país, a pesar de la riqueza de sus recursos naturales, y de los importantes servicios que brindan los ecosistemas de montaña.
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El último Inventario de Glaciares del Perú registró un total de 2,679 glaciares
ubicados en 19 cordilleras nevadas, que cubren una superficie de 1,298.6 km2 en los Andes del Perú, con un volumen de hielo estimado fue de entre 32 y 35 km3 (Torres et al. 2013).
Existe, entonces una inadecuada compensación o retribución a estos pobladores andinos por el mantenimiento y mejoramiento de los servicios ecosistémicos, gracias a sus conocimientos y prác-
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Centros Vavilov
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Brack, A., 2004
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02.
visión
Fotografía: Enrique Castro-Medivil /PRODERN/ Ministerio del Ambiente /Agencia Belga de Desarrollo (CTB Perú).
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La visión de la política de montaña al 2030 es modificar el paradigma de desarrollo sostenible del país fortaleciendo polos de desarrollo andinos articulados con los polos de desarrollo amazónico y costero.
La montaña en un espacio dinámico y vivo, donde su población encuentra una vida digna en armonía con la naturaleza, con instituciones político-administrativas y sociales fortalecidas, con capacidades para asegurar la buena gobernanza, inclusión social y rendición de cuentas en forma democrática, promoviendo y canalizando inversiones para su desarrollo, gestionando y aprovechando sus recursos naturales, renovables y no renovables, de manera sostenible y rentable, asegurando el buen funcionamiento de sus ecosistemas. Al 2030 las montañas en el Perú cuentan con ecosistemas saludables que siguen brindando bienes y servicios ecosistémicos y son resilientes al cambio climático, gracias al manejo sostenible que lo ha puesto en valor a través de mecanismos financieros ambientales como la compensación y la retribución. Esto es posible debido a que las poblaciones asentadas en las montañas han gestado su territorio de manera ordenada de acuerdo a sus reales potencialidades, mitigando riesgos y amenazas, y con una planificación cuidadosa y de largo plazo que toma en cuenta los efectos del cambio climático , basada en una institucionalidad fortalecida con roles claros, capacidades y competencias descentralizadas. Las inversiones en las montañas son formales, ordenadas y cumplen con altos estándares de calidad ambiental, la conflictividad socio-ambiental es mínima. Los territorios de montaña son competitivos, sostenibles y han mejorado significativamente la calidad de vida de las poblaciones erradicándose la desnutrición crónica y analfabetismo y brindándose a la población los servicios básicos de agua, alimentos, educación, salud y electricidad en ciudades sostenibles, gestionando el territorio de las montañas y sus ecosistemas de una forma climáticamente inteligente, para el beneficio equitativo de las actuales y futuras generaciones del país.
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03. 3.1
Los Lineamientos Gobernanza
Lineamientos de política: 1. Promover estrategias de comunicación y educación que permitan el empoderamiento de todos los actores involucrados; el reconocimiento de la importancia de su participación y opinión en los aspectos que los afecten. 2. Promover y garantizar relaciones de reciprocidad y equidad, en que los individuos se reconozcan como interlocutores válidos. 3. Promover la difusión y capacitación en la participación ciudadana y cómo utilizarla, para que sus opiniones y propuestas incidan en las políticas nacionales, regionales y locales. 4. Fortalecer los sistemas regionales y locales de gestión ambiental en el ámbito de montaña. 5. Fortalecer los niveles de articulación y coordinación interinstitucional e intergubernamental para la gobernanza y gestión de montaña. 6. Proteger y aplicar los conocimientos ancestrales vitales para la gestión sostenible de los ecosistemas de montañas 7. Impulsar programas de inclusión social empoderando los hombres y mujeres que viven en las regiones de montaña para que incidan en los procesos de desarrollo.
Fotografía: Enrique Cúneo / Autoridad Nacional del Agua / Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE / Care Perú
descentralizada en construcción, y realidades socio-económicas y culturales diversas, esto implica poner especial atención a los distintos niveles de desarrollo relativo de capacidades, al igual que a la participación de los diversos grupos sociales que se encuentren sub-representados por factores étnicos, de género o generación, lleva a priorizar estos espacio como son las montañas.
8. Diseñar e implementar sistemas de alerta temprana, gestión del riesgo, como una forma de adaptación al cambio climático.
Considerando la transversalidad de los asuntos ambientales, una estructura de gobernanza ambiental democrática, debe orientarse a una acción articulada entre los diferentes poderes, sectores y niveles de gobierno, bajo principios de integralidad y subsidiariedad, así como a la participación pública de los diferentes segmentos de la sociedad, bajo principios de equidad e inclusión social. En sociedades como el Perú, con procesos de gestión ambiental
Estos lineamientos garantizan una adecuada gobernanza de las montañas, permiten una ocupación sana y ordenada de los ecosistemas de montaña, el uso sostenible de sus recursos naturales en el marco de un desarrollo equitativo, sostenible y racional.
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de la Política dE Montaña Gestión de los Ecosistemas
3.2
La región de montaña puede definirse mediante una combinación de clasificaciones
4. Promover de una política más equitativa sobre los derechos de acceso, aprovechamiento y uso del recurso hídrico, así como fomentando esquemas de retribución de servicios hídricos, en reconocimiento de las necesidades de los pobladores de las cuencas altas como también el reconocimiento de su rol esencial en la buena gestión de los ecosistemas proveedores del servicio hídrico.
de ecosistemas5, la irregularidad topográfica del terreno6, los límites de altitud, siguiendo las categorías definidas por Meybeck (2001) y/o la definición de eco-regiones de montaña7. Los ecosistemas de montaña son proveedores de bienes y servicios esenciales para el sustento de las poblaciones asentadas en la montaña así como ellas que se encuentran en las cuencas bajas de la costa y la Amazonía. Se considera esencial que la política de montaña fomenta acciones y programas que asegura el buen funcionamiento de los ecosistemas, especialmente acciones de adaptación y de mitigación, garantizando así la provisión de estos bienes y servicios esenciales, en particular, de agua, agrobiodiversidad, belleza escénica y conocimientos.
Sin duda, el recurso hídrico, agua, es el bien más importante que brinda la montaña, y su provisión en términos de cantidad y calidad es el servicio esencial para la agricultura, la industria y la minería, la generación de energía hidroeléctrica y el uso doméstico. Es también sin duda que el ciclo hidrológico será directamente impactado por el cambio climático, con cambios importantes en la temporalidad y la intensidad de las lluvias.
A
Servicios Hidrológicos Estos lineamientos de la política de montaña deben coordinarse con los otros sectores relevantes, y, en particular, con la Autoridad Nacional de Agua (ANA) que actualmente está en proceso de la elaboración del Plan de Acción Nacional de Recurso Hídrico.
Los lineamientos de política para la gestión sostenible del recurso hídrico en las montañas son:
1. Promover la gestión y manejo integral de la cuenca como unidad de planificación, administración y manejo para el desarrollo.
B
Gestión de la Agrobiodiversidad
2. Implementar medidas necesarias de adaptación al cambio climático en base de los escenarios probables, que incluye conservar las cabeceras de cuenca y las fuentes proveedoras de agua.
Lineamientos de política:
1. Conservar y usar in situ y ex situ la agrobiodiversidad animal y vegetal, en base a los conocimientos y prácticas ancestrales, y la investigación científica y tecnologías modernas, considerando el cambio climático y a la seguridad alimentaria.
3. Mejorar la provisión, distribución, y uso de agua con técnicas de siembra y cosecha de agua, sistemas mejorados de riego, y proyectos remediación, tratamiento y reciclaje de aguas contaminadas por la industria y aguas residuales, combinando los conocimientos y las prácticas ancestrales con las tecnologías modernas.
2. Incentivar el biocomercio y los diversos esquemas de certificación para mejorar la entrada de los cultivos de la agrobiodiversidad en los mercados nacionales e internacionales, acompañados con políticas de compra responsable y de comercio justo, con el objetivo de incrementar la productividad agrícola en la montaña.
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Olson et al., 2001
3. Diseñar e implementar mecanismos de compensación para los hombres y mujeres agricultoras guardianes de la agrobiodiversidad.
6
Riley et al., 1999
7
Según la clasificación de Brack o de WWF Global 200
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Fotografía: Enrique Cúneo / Autoridad Nacional del Agua / Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE / Care Perú
4. Restaurar y conservar la biodiversidad silvestre, incluyendo los parientes silvestres de especies cultivadas.
las acciones a llevar adelante en las zonas a intervenir tomando en cuenta criterios económicos, socioculturales y ambientales.
La agricultura familiar en los Andes se basa en la agrobiodiversidad, en función de los pisos altitudinales y la estacionalidad. Además, es una de las principales proveedoras de la seguridad alimentaria del país, y hoy en día con mayor vinculación con los mercados internacionales.
Pese a que ha disminuido la dependencia de la energía hidroeléctrica que hasta el año 2006 era de aproximadamente el 70 % a hoy ser el 57,2%, estas cifras nos dicen de la importancia de los ecosistemas de montaña para la economía del país y por lo tanto lo crucial que es mantener los ciclos y balances hídricos en las altas montañas especialmente más aún en un escenario de cambio climático.
La agrobiodiversidad se constituye en la principal alternativa frente a los escenarios inciertos planteados por el cambio climático (aumento de temperatura, cambios en la estacionalidad de las lluvias, aumento de plagas y enfermedades que afectarán los cultivos y los animales domésticos).
C
Por ello también es importante integrar la gestión de cuencas con las estrategias de planificación energética a nivel nacional y a su vez su relación con las áreas naturales protegidas cuyas cuencas proveen el 61 % de la energía hidroeléctrica del Perú. La protección de las cuencas altas dentro de áreas naturales protegidas han impedido la sedimentación de 5 represas de importancia nacional (SERNANP, 2010).
1. Gestionar las cuencas hidrográficas para mantener el aporte de esta fuente como parte de la planificación energética del país.
Uso y conservación de los conocimientos tradicionales
Oferta Energética Lineamientos de política:
D
2. Realizar estudios prospectivos del potencial energético a ser cubierto por centrales hidroeléctricas ubicadas en ecosistemas de montaña para planificar
Lineamiento de política:
1. Valorizar los conocimientos ancestrales y prácticas
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tradicionales y promover su aplicación para la gestión sostenible de los ecosistemas de montaña. Las culturas asentadas en las montañas andinas son portadoras de un saber ancestral de gestión de estos ecosistemas, el cual tiene un gran valor en el proceso de hacer frente a los desafíos que nos va a plantear el cambio climático. Es por ello que es indispensable tomar en cuenta este conocimiento en la elaboración de las estrategias y programas de desarrollo sostenible de las montañas (McGuire, s.f.). En la medida que este tipo de conocimiento es oral su continuidad sólo será posible en la medida que se garantice la presencia y la continuidad de las culturas andinas, de su idioma y sus costumbres.
desarrollo de alternativas económicas, en particular, el turismo, compatible con la buena gestión de los ecosistemas de montaña. Con su enorme diversidad en áreas fisiográficas, climas y ecosistemas, el Perú posee una gran riqueza paisajística y no es sorprendente que sus escenarios naturales y belleza escénica sean la cuarta razón que esgrimen los peruanos para sentirse orgullosos de su país. 8 La belleza escénica es una de las principales atracciones del país citadas por turistas internacionales, al lado del patrimonio arqueológico y la diversidad cultural. Actualmente el turismo en Perú está en acenso, contribuyendo en 2012 un total del 9% al PBI nacional, aportando así 16,449 millones de dólares, con un proyección de crecimiento de 5% al 2022.
Es importante tomar en cuenta que el Perú es signatario del Protocolo de Nagoya sobre acceso a los recursos genéticos y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de su utilización al convenio sobre la diversidad biológica.
Reconociendo su importancia y la necesidad de conservar el paisaje como recurso natural, la belleza escénica ha llegado a jugar un papel importante en la gestión ambiental y en las políticas ambientales en muchos países.
E
Gestión de la Belleza Escénica Lineamiento de política:
1. Promover la conservación y gestión sostenible de la belleza escénica de los paisajes andinos para el
8
Ipsos Apoyo, 2010
11
Lineamientos Económicos de la Política de montañas
3.3
La orientación de estos lineamientos económicos está conforme con
los costos de conservación y/o restauración de ecosistemas de montaña.
las políticas de desarrollo económico del país, específicamente fomentando el crecimiento verde en base al mejoramiento de la competitividad, productividad y rentabilidad.
3. Promover el cumplimiento de los Principios de Ecuador por el sector de la banca, favoreciendo el financiamiento de los proyectos de inversión incorporando los temas ambientales y sociales.
A
Inversión Verde
4. Promocionar el diseño e implementación de NAMA (Acciones de Mitigación Apropiadas por el País) en el ámbito de la montaña.
Lineamientos de política:
1. Aprovechar sosteniblemente el potencial económico de los bienes y servicios ecosistémicos, con énfasis en la agregación de valor y mercado.
El Perú ha avanzado en la normativa de los servicios ecosistémicos. Así se han aprobado tanto la Ley N° 30215, Ley de Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos, (MRSE) como su Reglamento.
2. Promover la inversión verde pública y privada en los sectores de Comunicación, Energía, Minería, Transporte y Turismo, así como en nuevos negocios verdes (por ejemplo, remediación ambiental, restauración de ecosistemas degradas, manejo de efluentes, entre otros).
Estas normas establecen la naturaleza voluntaria de los acuerdos de los MRSE y define como “servicios ecosistémicos a aquellos beneficios económicos, sociales y ambientales, directos e indirectos, que personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, obtienen del buen funcionamiento de los ecosistemas”
3. Facilitar las inversiones (industriales) que apliquen técnicas/tecnologías y hagan uso de insumos poco contaminantes.
Uno de los nuevos mecanismos de financiamiento son los NAMA (Acciones de Mitigación Apropiadas por el País), que son mecanismos propuestos por los propios países en desarrollo que reducen las emisiones de gases de efecto invernadero por debajo del nivel que resultaría de seguir haciendo las cosas como hasta ahora (es decir, seguir una trayectoria business as usual). Actualmente, se está proponiendo la elaboración de los primeras NAMA en el Perú.
El MINAM considera viable que la inversión pública y privada sea dirigida al enverdecimiento de sectores clave. Así, se espera tener una categoría de proyectos de inversión verde que recuperen el “Capital Natural”.
B
Desarrollo de Mecanismos Financieros Lineamientos de política:
1. Promover el diseño e implementación de los mecanismos de retribución por los servicios ecosistémicos basados en: • Regulación del ciclo hídrico y mantenimiento o mejora de la calidad hídrica.9 • Mantenimiento de biodiversidad. • Secuestro, captura y mantenimiento de stocks de carbono. • Recuperación y formación de suelos.
9
Los MRSE hidrológicos coadyuvan a la mejor gestión del agua. En ese sentido,
El MINAM promueve MRSE hidrológicos en coordinación con los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca u otras instancias del Sistema de Gestión de Recursos Hídricos. Por Resolución Jefatural, la Autoridad Nacional del Agua
2. Implementar instrumentos económicos como compensaciones, incentivos, subsidios para cubrir
establecerá incentivos para los usuarios que realicen MRSE hidrológicos, en el marco del artículo 84 de la Ley de Recursos Hídricos, Ley N° 29338.
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Educación, e Investigación e Innovación
3.4
Fotografía: Enrique Cúneo / Autoridad Nacional del Agua / Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE / Care Perú
A
Educación
4. Desarrollar programas de investigación aplicada de nuevas fuentes de energía en las montañas (eólicas, gas, termales).
Lineamientos de política:
1. Incluir en los sistemas educativos los conocimientos sobre el rol, contribución e importancia de la montaña al desarrollo sostenible, con una perspectiva intercultural.
5. Desarrollar programas de investigación sobre los conocimientos tradicionales, sus mecanismos de reproducción y su relación con la ciencia. 6. Crear espacios de encuentro entre los científicos, la academia, y los tomadores de decisiones, autoridades de carácter nacional, subnacional, gobiernos locales y comunidades campesinas, indígenas para el intercambio de conocimientos e información.
2. Crear y consolidar Centros de Excelencia a través de la creación de redes de cooperación y colaboración entre universidades nacionales, en la región andina, y en otros países de montaña.
B
7. Crear un Instituto de Investigación de Ecosistemas de Montaña que esté en coordinación con el actual esfuerzo promovido por el Ministerio del Ambiente.
Investigación e Innovación Lineamientos de política:
La ciencia es la base para tomar decisiones acertadas por lo tanto la generación de conocimientos, el registro, la documentación, la innovación son la base para la generación de políticas rigurosas.
1. Fortalecer el sistema nacional de información para estudiar y monitorear la variabilidad climática y generar escenarios futuros más precisos del clima como instrumentos de gestión y adaptación al cambio climático.
Una política basada en la ciencia será un rasgo de los procesos de toma de decisiones relacionadas con el tema más importante del siglo: el cambio climático. El CONCYTEC, como ente rector en el fomento de la ciencia y tecnología, tiene un papel muy importante en este proceso.
2. Fortalecer la red de estaciones hidrometrológicas al cargo de SENAMHI. 3. Implementar un sistema de monitoreo de la biodiversidad y cobertura vegetal en zonas representativas de los ecosistemas de montaña para estudiar los cambios que se den en el tiempo.
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Fotografía: Enrique Cúneo / Autoridad Nacional del Agua / Agencia Suiza para el Desarrollo 14 y la Cooperación COSUDE / Care Perú
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