Terugblik Transitie jeugdzorg
Leren van Elkaar
1
Transitie jeugdzorg in beeld
4
Richten en oefenen
Het is december 2014 als ik dit schrijf, de dagen voor kerst. We zijn nog maar een paar dagen verwijderd van de datum 1-1-2015. Een mijlpaal in de geschiedenis, want de transitie van de zorg is een omwenteling van ongekende afmeting. Niet eerder in de geschiedenis heeft ons zorgstelsel een zodanige wijziging ondergaan. Terugkijkend naar de laatste anderhalf jaar kan ik eigenlijk alleen maar constateren dat er ontzettend hard gewerkt is, in de eerste plaats bij de gemeenten in Overijssel, ter voorbereiding op de nieuwe taken. Er is veel over gezegd en geschreven, er was zorg en spanning of de deadline gehaald zou worden - zelfs in de laatste weken van december -, maar de berichten zijn alleen maar hoopgevend. Ook bij de provincie Overijssel is door het team Jeugd keihard gewerkt om de kennis over te dragen aan de nieuwe eigenaren van het dossier Jeugdzorg. Er was ons veel, zo niet alles, aan gelegen om de transitie tot een succes te maken. Waarbij onze eerste prioriteit voortdurend is geweest: ‘Er mag in januari geen kind tussen de wal en het schip raken’. Na al die jaren dat de provincie Overijssel de jeugdzorg onder haar hoede had, is het moment nu aangebroken dat we die moeten loslaten. Ik doe dat in vertrouwen. Natuurlijk kan ik niet in de toekomst kijken. Een omwenteling als deze laat zich niet dwingen door een datum. De uitwerking van dit transitieproces zal nog jaren duren. Maar ik weet zeker dat we naar de huidige kennis de goeie keuzes hebben gemaakt. En dat de gemeenten in Overijssel goed zijn voorbereid op de nieuwe tijd en de nieuwe verantwoordelijkheden. Rest mij maar een ding te zeggen: veel succes, wijsheid en vertrouwen, in jezelf, in elkaar en in de kracht van de samenleving. Bert Boerman Gedeputeerde provincie Overijssel 2
Inleiding
6
Aanpak en mensen
8
Samenwerking en betrokkenheid
10
Keuzes van de gemeenten
12
De lerende organisatie
14
Tussenstand
15
Inrichten en concreet maken
16
Inleiding
16
Zorgcontinuïteit
19
Toegang
20
Gedwongen kader/Veilig thuis/Gegevensuitwisseling
22
Inkoop van zorg
24
Interne processen en beleidsplan
26
Gebruik van jeugdhulp in beeld
27
Regionale samenwerking
28
Tussenstand
29
Inhoud
Vooraf
6
Verrichten en evalueren
30
Inleiding
30
Kennis en ervaring
32
Leer- en ontwikkeldoelen
34
Relatie met overige decentralisaties
36
Effecten op cultuurverandering
38
Invloed op keuzes in 2015
40
Een uniek en boeiend proces
42 Transitie Jeugdzorg: Leren van Elkaar
3
4
Transitie Jeugdzorg: Leren van Elkaar
5
“Een evaluatiemodel waarbij betrokkenen worden geïnterviewd over het proces.”
6
Richten en oefenen
1
Richten en oefenen Inleiding De transitie jeugdzorg gaat over de overdracht van de verantwoordelijkheden voor jeugdhulp van het Rijk en de provincies naar de gemeenten. Met ingang van 1 januari 2015 zijn de gemeenten immers verantwoordelijk voor bijna alle taken op het gebied van jeugdzorg. Een deel van die taken lag tot 2015 bij de provincies. In 2013 heeft de provincie Overijssel de gemeenten op verschillende manieren gefaciliteerd om te kunnen oefenen en experimenteren met hun jeugdzorgtaken. Met het oog op een warme overdracht is er geprobeerd daarbij zoveel mogelijk maatwerk te organiseren. Gemeenten en provincie trokken gezamenlijk op in dit proces, dat op 31 december 2014 tot een einde kwam.
Evaluaties Om een idee te krijgen van de dilemma’s, wetmatigheden en ontwikkelingen in dit proces, zijn er drie evaluatiemomenten geweest. Het eerste vond plaats in 2013 en de volgende twee respectievelijk medio en eind 2014. Dit gebeurde door middel van zogenaamde ‘learning histories’. Dit is een evaluatiemodel waarbij betrokkenen worden geïnterviewd over het proces; deze informatie wordt verwerkt tot een document dat vervolgens als leermiddel dient voor het vervolg van het proces en processen in de toekomst. Leeswijzer Deze uitgave bevat de verkorte weergave van deze evaluaties. Na een korte inleiding staan de ervaringen van de betrokkenen met quotes aangegeven. Zo ontstaat een beeld van de stand
van zaken, de gebeurtenissen en de reacties in die specifieke periode. Deel 1 gaat over de beginperiode van het transitieproces. Deel 2 over de periode medio 2014 en het derde deel over de periode aan het eind van 2014, toen de transitie bijna was afgerond. Wie meer wil lezen kan de volledige verslagen van de learning histories raadplegen op internet. Zie hiervoor: www.overijssel.nl/ jeugdzorg. Leermiddel Doel van deze evaluaties is om te leren van en met elkaar. Het proces van de transitie jeugdzorg is een van de grootste bestuurlijke processen van de laatste decennia, waarin veel is gebeurd en waarvan veel kan worden opgestoken. We wensen u veel plezier met het lezen van deze terugblik op een bijzonder proces.
Transitie Jeugdzorg: Leren van Elkaar
7
Aanpak en mensen De transitie was een complex proces waarbij gemeenten, provincie, burgers en zorgaanbieders met elkaar werkten aan een nieuw jeugdstelsel. Al gauw bleek dat er geen pasklare oplossingen waren voor de zaken die met elkaar gedaan moesten worden. Het oorspronkelijke strakke spoorboekje werd ingeruild voor een praktischer aanpak: strategisch improviseren. ‘Dus je diende voortdurend alert te zijn op de actualiteit waarin je je bevond en op wat de behoeften van de ander daarin zijn. Dus niet: ‘We zullen het projectplan even helemaal dichttimmeren tot aan eind 2014’, maar: ‘Laten we gewoon anticiperen op de gebeurtenissen.’
Mensen Binnen de provincie wisten de mensen in het Team Jeugd al dat hun werk zou stoppen op 1 januari 2015. Hoe verhoudt de verantwoordelijkheid voor werkzaamheden tot 1 januari 2015 en tegelijkertijd zoeken naar een nieuwe baan zich tot elkaar? Hoe kunnen provincie en gemeenten daar beide hun rol in spelen? Dat was ook een spannend traject.
‘Aanvankelijk was er de neiging om heel sterk binnen de kaders te blijven, ‘Enerzijds omdat het nieuw was. bijna krampachtig te proberen gesprekDus je moest zelf ook kijken wat voor ken te mijden die niet specifiek over jouw dingen gingen. Soms was dat een “ jou eventuele mogelijkheden zouden kunnen zijn. Tegelijkertijd was het beetje verkrampt vanuit de provinciale ook weer niet leuk, althans het bracht jeugdzorg: vanuit een ivoren toren spanning met zich mee. ‘Als je het acteren op datgene wat de gemeentes overdraagt, dan stopt jouw baan. allemaal wel niet zouden moeten doen om de jeugdzorg te kunnen overnemen. Soms maakt dat onzeker, dan ben je gefrustreerd door alles waarvan je Dat is aftasten in zo’n proces. Maar die dacht wat zeker was.’ houding werd snel afgezworen.’
De aanpak van de provincie werd breed gewaardeerd. Dat bleek uit de terugkoppeling uit de gemeenten. Die aanpak was geïnitieerd door de vorige gedeputeerde en werd voortgezet door diens opvolger. Deze aanpak bestond uit samen werken, middelen beschikbaar stellen, m ensen detacheren en veel voorlichting verzorgen. Kritiek was er ook: de provincie werd soms te formeel gevonden en weleens te gemakkelijk. ‘Eis nu ook maar eens wat van die gemeenten!’, klonk het soms uit gemeenteland.
sen Jannes Jan
“Laten we gewoon
anticiperen op de gebeurtenissen.” Marco Swart
Gezamenlijk leren Centraal in de transitie stond het leren van en met elkaar. De provincie heeft via subsidies ervoor gezorgd dat gemeenten met pilots konden experimenteren. Dat is op grote schaal gebeurd. Ondertussen had de provincie tot en met 31 december 2014 nog haar verplichtingen op het gebied van de jeugdzorg. Maar de provincie moest ook leren loslaten en dat gebeurde in de loop van het jaar steeds beter en duidelijker.
Henk Procé
8
Richten en oefenen
Transitie Jeugdzorg: Leren van Elkaar
9
“Het is geen toeval dat de goede mensen op de goede plekken zitten. Daar is op gestuurd.”
Samenwerking en betrokkenheid Samenwerking is cruciaal tijdens een transitieproces. Samenwerking
omdat er anders ruis op de lijn kan komen en dat wil je samen zien te voorkomen.’
tussen provincie en gemeenten, samenwerking binnen de gemeenten en samenwerking op regionaal niveau. Hoe keken de gemeenten daartegenaan? ‘Je moet juist zorgen voor een sfeer waar iedereen met elkaar de schouders eronder zet: als er een probleem is, dan lossen we dat met elkaar op en ingrijpen doen we alleen als het echt niet anders oplosbaar is.’ ‘Het doel dat ik me daarbij stel, is dat door die transitie uiteindelijk de k inderen
10
Richten en oefenen
waar het om gaat, de jeugd waar om het gaat, er beter van worden. Dat we het uiteindelijk beter hebben georganiseerd door het dichter bij de kinderen zelf te hebben georganiseerd.’ ‘Samenwerken intern tussen afdelingen, ambtelijk en bestuurlijk, vergt heel wat energie. Elkaar informeren is wezenlijk,
De provincie was dus degene die de taken op het gebied van jeugdzorg beëindigde op 1 januari 2015. Uitgangs punt was: al blijf je verantwoordelijk tot 1 januari 2015, je kunt samen zoveel mogelijk kennis delen. Hoe ging dat in z’n werk? ‘Af en toe was het nog wat zoeken: de ene keer hield de provincie af en liet ze weten dat de gemeenten aan zet waren. Gemeenten riepen dan weer van: het
mag best wat meer. Een andere keer was de provincie wat nadrukkelijker met deze boodschap en dan riepen de gemeenten weer: ‘liever niet’. Dat is aftasten in zo’n proces.’ Betrokkenheid In alle gesprekken komt het terug: de betrokkenheid van mensen die op dit terrein werken, passie, ervoor willen gaan. Kun je een transitie uitvoeren zonder die bevlogenheid? ‘Je moet ook zien dat je de mensen benadert of krijgt die het vanuit een
assie doen, die het echt leuk vinden. p De parels van de regio. Niet iedereen vindt elk onderwerp even leuk. Ik denk dat we nu wel een hele mooie mix hebben gemaakt van mensen die ook echt in werkgroepen z itten op onderdelen die ze werkelijk boeiend vinden.’ ‘Ik beschouw me als een voetbalcoach: je bent op dit moment even niet de speler die het beste resultaat kan brengen. Het is geen toeval dat de goede mensen op de goede plekken zitten. Daar is op gestuurd.’
Transitie Jeugdzorg: Leren van Elkaar
11
Keuzes van de gemeenten Gemeenten konden binnen de wettelijke eisen zelf kiezen op welke wijze zij het zorgaanbod vorm zouden gaan geven. Jeugdzorg was tot 2015 verdeeld in verschillende pakketten, hetgeen meebracht dat de verantwoordelijkheid bij meerdere bestuurslagen lag. Al deze taken kwamen dus bij de gemeenten. Daar moesten in de transitie belangrijke keuzes over worden gemaakt, met name over de wijze waarop dit vormgegeven zou worden. ‘Een beetje mengen. En zelf ook blijven nadenken. En veel met klanten praten, veel met betrokkenen, met ouders. Kijk, op het moment dat je het vanuit het perspectief van een burger benadert, kom je echt tot andere inzichten.’ ‘Er worden al veel verschillende vormen van zorg aangeboden en uitgeprobeerd in pilots. Hierbij worden de andere decentralisaties als (passend) onderwijs expliciet betrokken.’
Toegang Er moesten ook keuzes gemaakt worden wat betreft de toegang voor de jeugdhulp. Daarbij kwamen verschillende vormen aan bod: • De wijkcoach. Het sociale-huisartsenmodel. ‘En als ik het niet meer red, dan zorg ik wel dat ik een specialist erbij krijg die mij helpt om een goede diagnose te stellen.’ • In gesprek. ‘Door gesprekken zorgen wij ervoor dat wat je zelf niet kunt regelen, ook gebeurt.’
Tot en met 2014 In 2015
• Via school. Zorgen dat iedere basisschool, maar ook alle peuterspeelzalen en kinderopvang, een intern begeleider heeft en een verpleegkundige. • Deskundigen naar het kind. Breng de deskundige naar het kind toe i.p.v. het kind naar de deskundige, dat moet in de gemeente ook georganiseerd worden. • Via de sportclubs. ‘Die pakken de hele wijk mee, die nemen ouderen mee, maar die kijken ook vooral: hoe gaan we onze jongeren in die wijk daarbij betrekken?’ • Via school naar werk. Zicht krijgen op de kinderen van 5-18 die in de jeugdzorg zitten, ben je daar met de zorgaanbieder, met je lokale veld, met het onderwijs want passend onderwijs komt er ook aan - met je werkgevers over in gesprek?
Gemeenten • Opvoed- en opgroeiondersteuning • Jeugdgezondheidszorg • Lichte ambulante zorg Provincies • Ambulante zorg • Open residentiële zorg • Pleegzorg • Dagbehandeling • Spoedeisende zorg • Gesloten jeugdzorg • Jeugdbescherming en -reclassering Rijk • Gesloten jeugdzorg (tot 2013) • ZVW (Zorgverzekeringswet) • Jeugd-GGZ • AWBZ (Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten) • Jeugd (L)VB (Licht Verstandelijk Beperkt) • Pgb (persoonsgebonden budget)
‘De zorg wordt vanuit de reguliere contactpunten van de jeugd aangeboden. Er wordt gebruikgemaakt van het bestaande netwerk en opvang van het kind. Hoe krijg je deze partijen op een lijn?’
Gemeenten Huidige taken • Opvoed- en opgroei ondersteuning • Jeugdgezondheidszorg • Lichte ambulante zorg Nieuwe taken • Ambulante zorg • Open residentiële zorg • Pleegzorg • Dagbehandeling • Spoedeisende zorg • Gesloten jeugdzorg • Jeugdbescherming en -reclassering • Jeugd (L)VB • Pgb • Jeugd-GGZ
Pieter van Zwanenburg
12
Richten en oefenen
Transitie Jeugdzorg: Leren van Elkaar
13
“Wat opviel bij deze eerste fase, was de moed en de ambitie bij de verschillende partijen.”
De lerende organisatie Centraal in een transitie staat het leren van en met elkaar. Belangrijk daarbij is dat er gewerkt wordt vanuit een lerende organisatie en dat geldt ook voor de tijd na de transitie. Een lerende organisatie is een organisatie die haar medewerkers in staat stelt de dienstverlening aan te passen aan een voortdurend veranderende omgeving door scholing, ontwikkeling en initiatief te stimuleren. De provincie heeft via subsidies pilots en experimenten gestimuleerd, waardoor gemeenten konden leren. De gemeenten ontdekten manieren om kennis te delen en de samenwerking te vergroten. Zo werd de lerende organisatie een feit. ‘Het traject in de transitie jeugdzorg tot nu toe is verlopen met vallen en opstaan. Hierdoor is een dynamisch leerproces ontstaan. De partijen werken toe naar een netwerkmodel waar allen hun k ennis en ervaring inbrengen en daarover met elkaar in gesprek gaan. Je hebt een transitie, waarbij je gewoon een aantal dingen moet regelen. Maar dat kun je pas als je durft te leren.’ ‘We organiseren ook bijeenkomsten waar mensen uit het zorgnetwerk met elkaar over vraagstukken praten en
14
Richten en oefenen
r aadsleden de kans hebben om hun ideeën en visies duidelijk te maken voor het veld. Je maakt voor iedereen duidelijk wat er politiek leeft en wat de verschillen en overeenkomsten zijn. Het geeft de raad ook een beter beeld: “Oh, loopt het zo?” en “Aha, dus op die manier kijkt de praktijk ertegenaan.”’ ‘Als we het dan in 2015 anders willen doen, weten we in ieder geval wat we niet willen, om niet in de sloot terecht te komen. Om het zo zacht mogelijk te laten landen. Daarom gaan we experimenteren en oefenen. Ik stel me voor dat we in november allemaal verschillende individuele casussen behandelen en dan maar kijken. Want daar begint het mee. Loop maar gewoon mee met die persoon.‘
Transformatie Naast de transitie speelt voor gemeenten ook de transformatie: op welke manier willen zij de jeugdhulp (en andere decentralisaties) gaan aanpakken? Zij staan voor de uitdaging om de jeugdhulp een geheel inhoudelijke vernieuwing te laten ondergaan. Hoe pak je die twee zaken aan? De conclusie was: eerst de transitie, daarna komt de transformatie. Vooral niet te veel tegelijkertijd aanpakken. ‘Regel eerst maar gewoon de transitie, neem gewoon het veld over van hoe het nu is met alle wettelijke verplichtingen die nieuw zijn. Bureau Jeugdzorg als organisatie verdwijnt, maar neem zoveel mogelijk de dingen over zoals ze zijn en ga dan maar transformeren. Het vervelende is tegelijkertijd wel dat gemeenten gelijk een bezuiniging moeten realiseren, dus dat is wel een klem.’ ‘Nee, dat gaat niet allemaal lukken voor 1 januari 2015, dus je zult een aantal keuzes moeten maken en dat zijn die quick wins. Je moet zorgen dat je binnen een jaar, anderhalf, een aantal leereffecten bereikt hebt die je daarna kunt vertalen in de transformatie.’
Tussenstand Wat zijn nu de lessons learned uit de eerste fase van de transitie? Welke wetmatigheden, vernieuwde inzichten of verrassende uitkomsten kunnen hieraan gekoppeld worden? Het transitieproces bestaat uit drie fasen: Richten, Inrichten en Verrichten. Inrichten en Verrichten komen bij de volgende fasen aan bod. De eerste fase (Richten) is de fase waarin het beleidsveld werd verkend. Oriëntatie dus. Vervolgens vonden er projecten en experimenten plaats bij gemeenten en werden er samenwerkingsverbanden geïntensiveerd. De richting bepalen dus. Gemeenten ontvingen subsidies van de provincie en werden daarnaast ondersteund door medewerkers van de provincie. Wat opviel bij deze eerste fase, was de moed en de ambitie bij de verschillende partijen. Ondanks onzekerheden en risico’s werden er toch stappen gezet om verder in het proces te komen. De vaart kwam er vooral in toen het Rijk de opdracht gaf de regionale transitiearrangementen op te stellen.
Het doel was om per regio per 31 oktober 2013 een arrangement gereed te hebben dat garanties moest bieden voor de continuïteit van de zorg voor cliënten. Het arrangement zelf was een overzicht van gemaakte afspraken tussen gemeenten, zorgaanbieders en financiers. Hierdoor vond een versnelling van het proces plaats. Extra inspanning op de regionale verbinding zorgde ervoor dat de arrangementen voor 31 oktober 2013 inderdaad werden opgeleverd. Een andere conclusie die al snel getrokken werd, was dat de transitie losgekoppeld moest worden van de transformatie. Deze twee processen in één keer realiseren bleek niet bij alle ambities mogelijk. Verder bleken een gezamenlijke aanpak en een intensieve samen werking al belangrijke succesfactoren in het transitieproces. Daarbij speelden een wederzijds vertrouwen en een grote betrokkenheid ook een belangrijke rol, evenals de continue behoefte om te leren.
Transitie Jeugdzorg: Leren van Elkaar
15
“Het is nog zoeken naar de juiste woorden op basis van voorlopige keuzes. Het is nodig dat gemeenten een keuze maken in de manier van aansturen, de sturingsfilosofie.”
Hein van Veluwen
16
Inrichten en concreet maken
2
Inrichten en concreet maken Inleiding In de zomer van 2013 heeft de provincie dus de eerste learning history u itgevoerd, als start van de doorlopende evaluatie van de transitie jeugdzorg. Uit deze learning history kwam (onder meer) naar voren dat het volgens de gemeenten niet haalbaar is om op 1-1-2015 zowel de transitie als de transformatie jeugdzorg gereed te hebben.
kunnen? Wat ontbreekt nog en heeft aandacht nodig?
De focus werd daarom eerst gelegd op de transitie: Wat is nog nodig voor de gemeenten om aan de slag te
De centrale vraag waarmee deze learning history is gestart luidde: Hoe ver zijn provincie en gemeenten
Het was belangrijk voor de gemeenten om te weten hoe ver ze waren met hun proces van de transitie en op welke onderdelen nog actie nodig was. Daarom werd de doorlopende evaluatie vervolgd met een tweede learning history over dit thema.
gevorderd met de transities jeugdzorg, wat is succesvol gebleken en waarvoor is nog aandacht nodig? De gesprekken zijn gevoerd aan de hand van de thema’s uit de Focuslijst 2014 van Transitiebureau Jeugd. Deze Focuslijst vormde een hulpmiddel bij de verdere implemen tatie van de Jeugdwet. Er staan 10 kritische punten in benoemd mét bijbehorende activiteiten.
Transitie Jeugdzorg: Leren van Elkaar
17
“We hebben gekozen
Focuslijst 2014
voor de zachte landing.”
1. Zorgcontinuïteit is geregeld en er blijft een passend en dekkend aanbod; benodigde zorg is ingekocht; er zijn afspraken met bovenregionale aanbieders. 2. Toegang is op orde: gemeenten hebben een laagdrempelige, h erkenbare, integrale toegang voor jeugd georganiseerd, waar signalen, vragen over en verzoeken om hulp snel worden geboden of doorverwezen. Zowel deskundigheid als mandaten van de professionals zijn geregeld. Hiertoe behoort ook crisiszorg: van zorgmelding tot 24-uurs opvang. 3. De gemeente is aangesloten op het gedwongen kader (gedwongen h ulp verlening; justitieel, kinderbescherming en geestelijke gezondheidszorg), door a) afspraken met de Raad voor de Kinderbescherming, b) afspraken met gecertificeerde instellingen en c) de koppeling met CORV. Werkprocessen moeten hierop worden ingericht. 4. Er is regionaal ingekocht; er zijn afspraken over regionale samenwerking en de regionale inkooporganisatie staat en functioneert.
In oktober 2013 zijn er afspraken vastgelegd over de transitie in de Regionale Transitie Arrangementen, RTA’s.
5. Interne processen bij de gemeente functioneren: van beleid tot uit voering is de jeugdhulp verankerd in de organisatie en er is voldoende capaciteit en kennis beschikbaar.
Dit zijn overzichten van gemaakte afspraken tussen gemeenten, zorgaanbieders en financiers. Doel hiervan was
6. Er is een werkwijze voor gegevensuitwisseling en privacy tussen de verschillende ketenpartners.
elkaar afspraken gemaakt.
7. De gemeente heeft in beeld wat het jeugdhulpgebruik is in de eigen gemeente. 8. De gemeente heeft duidelijkheid over de huidige budgetten en aantallen voor de jeugd-AWBZ, en specifiek het deel pgb daarin. 9. Het AMHK is ingericht (Advies- en Meldpunt Huiselijk geweld en Kinder mishandeling). 10.Beleidsplan en verordening zijn op 31 oktober 2014 goedgekeurd door de raad. De volgende pagina’s zijn opgebouwd volgens deze thema’s, met toevoeging van het thema ‘Regionale samenwerking’. Dit onderwerp is ook in de gesprekken aan bod gekomen.
18
Zorgcontinuïteit
Inrichten en concreet maken
dat zorgcontinuïteit in 2015 door dezelfde aanbieder geboden kon worden. Gemeenten hebben hierover met
Hoe staat het er inmiddels voor met de zorgcontinuïteit? ‘We hebben gekozen voor de zachte landing. Partijen blijven bestaande zorg gewoon leveren, voor de nieuwe hulpvragen wordt apart ingekocht. Want zorgcontinuïteit en passend aanbod is waar we verantwoordelijk voor zijn. Op termijn gaan we w ellicht anders inkopen, maar bestaande cliënten zullen bediend worden zoals ze bediend werden.’ ‘Zorgcontinuïteit is feitelijk begonnen met vaststellen van het RTA. De regio heeft gekozen voor een zachte landing.
Ook na januari kunnen de huidige organisaties zorg leveren. Het besluit is genomen dat het rijksbudget het kader is. 85% is voor zorg, waarvan 40% voor bestaande en 45% voor nieuwe gevallen. September vorig jaar is er overleg geweest met een aantal grote aanbieders over de consequenties.’ ‘Nu is het spannend hoe die twee Overijsselse regio’s met elkaar en met andere regio’s inkoop en verdere vormgeving van de bovenregionale zorg gaan aanpakken. Spannend is hoe continuïteit van zorg geregeld wordt, ook voor zorgaanbieders die cliënten uit meer regio’s hebben.
IJsselland is dat proces aan het opstarten. Zij zijn op het spoor gezet van Twente, kijken wat samen gedaan kan worden. Het feit blijft dat je continuïteit van zorg moet bieden, en daarmee is 42% van het budget gemoeid. En om continuïteit te bieden moet je ook aanbieders overeind houden. Dat gaat nu regionaal aardig, daar hebben gemeenten elkaar gevonden en de meeste aanbieders bieden regionaal aan. Een aantal heeft zich bij TAJ (Transitie Autoriteit Jeugd) gemeld, en daar moet echt naar gekeken worden: Wat is mogelijk, wat zijn volgende stappen, wie draagt die kosten?’
Transitie Jeugdzorg: Leren van Elkaar
19
“Wij willen het wel vanuit één centrale plek regelen, maar dan samen met een aantal partners.”
Toegang De toegang op orde hebben, betekent dat gemeenten een laagdrempelige, herkenbare, integrale toegang voor jeugdhulp hebben georganiseerd, waar professionals terechtkunnen met hun signalen en waar kinderen en hun ouders op eenvoudige manier gebruik van kunnen maken. ‘Wij willen het wel vanuit één centrale plek regelen, maar dan samen met een aantal partners dat nu al geclusterd is in het Kulturhus, zoals MEE, Maatschappelijk werk en Welzijn Ouderen. Dat is voor ons de richting. Toegang wordt door het Kulturhus verzorgd, want daarin zitten heel veel professionals uit alle takken van sport. In die
broeikas wordt de toegang een plek gegeven, heel laagdrempelig.’ ‘Toegang is bij ons al vrij gedetailleerd uitgewerkt. In hoofdlijnen: Het CJG en het bijzondere zorgteam (BZT) hebben samenwerking gevonden. Er is nauwe samenwerking om te komen tot sociale wijkteams. De vindplaatsen worden
met elkaar verbonden. De toegang via de sociale wijkteams is nuldelijn, laagdrempelig, zij hebben bepaalde mandaten en zullen in de loop van de tijd meer mandaat krijgen. De nuldelijn heeft eerstelijns specialisten om zich heen die ze ogenblikkelijk kunnen invliegen als zorg nodig is buiten hun mandaat of competenties.’ ‘De toegang is bij ons ingericht en belegd bij het CJG. Daarin werken nu al vanaf januari 2014 AMW, BJzO, GGD, welzijnwerk en zorgaanbieder samen. De provincie ondersteunt deze pilot met subsidie. De werkprocessen zijn ingericht en het lokale ICT-systeem
is uitgebreid voor jeugd. Het is zowel een cliëntvolgsysteem als een systeem waarin zorgtoeleiding en facturatie proces zijn ingeregeld. Dit systeem wordt geleverd door ZorgNed als programma ‘Rondom’.’ ‘In mei/juni dit jaar is gestart met de gebiedsteams en die krijgen tot verrassing van de gebiedsmanagers al best veel aanvragen. Dat komt omdat wij er in 2013 al veel aandacht aan hebben besteed en inwoners hebben betrokken bij de vorming ervan. Mensen zitten naar ons gevoel eigenlijk op de gebiedsteams die werken vanuit ‘één gezin, één plan, één coördinator’ te wachten.
Huisartsen worden dicht bij de gebiedsteams aangesloten en die contacten lopen ook steeds beter. Voor huisartsen kunnen gebiedsteams ondersteunend zijn doordat ze door kunnen verwijzen.’ ‘Mensen die een hulpvraag hebben, komen terecht bij de gebiedsteams, bestaande uit kernpartners en Wmo-consulenten. Zij worden gezien als generalisten die de keukentafelgesprekken gaan voeren. Enkelvoudige vragen worden afgedaan door de backoffice van de gemeente of door het klantcontactcenter van de afdeling Dienstverlening.’
Gerald ten Thij
20
Inrichten en concreet maken
Transitie Jeugdzorg: Leren van Elkaar
21
Gedwongen kader Bij de gedwongen hulpverlening gaat het om jeugdigen die te maken krijgen met justitieel kader (tbs, reclassering e.d.), de kinderbescherming en de geestelijke gezondheidszorg (gedwongen opname). Gemeenten dienen hier met ingang van 1 januari 2015 op aangesloten te zijn. In het nieuwe jeugdstelsel krijgen gemeenten en justitiële organisaties andere verantwoordelijkheden bij de uitvoering van de jeugdbescherming en jeugdreclassering. Goede informatie-
uitwisseling tussen betrokken partijen is daarbij cruciaal. Met CORV (Collectieve Opdracht Routeer Voorziening) wordt de berichtenstroom gedigitaliseerd en gestandaardiseerd tussen partijen in de justitiële jeugdketen.
Er kan gekozen worden voor een gefaseerde aanpak. De Focuslijst: Neem een jaar de tijd om de definitieve organisatie te vormen. Realiseer in het overgangsjaar (2015) alleen een frontoffice voor het AMHK, waarbij AMHK-functies zijn belegd door het huidige AMK (Advies- en Meldpunt Kindermishandeling) overeind te
22
Inrichten en concreet maken
om licht mee om te gaan.”
‘Aansluiten op CORV is een technische operatie die goed geregeld moet worden. Dat gaat ook lukken. Het dossier is té risicovol om licht mee om te gaan. Als je dit niet geregeld hebt, heb je echt een groot probleem.’
Veilig thuis De gemeente krijgt de verantwoordelijkheid om bovenlokaal één Advies- en Meldpunt Huiselijk geweld en Kindermishandeling (AMHK) in te stellen en in stand te houden.
“Het dossier is té risicovol
ouden. Regel in de frontoffice ten h minste één telefoonnummer en dat meldingen en adviesvragen centraal kunnen worden aangenomen en g eregistreerd en naar de juiste professionals kunnen worden door geleid. Maak afspraken over de aanpak van een geïntegreerde, ongedeelde aanpak van huiselijk geweld, waarbij kinderen betrokken zijn. ‘Ik vind het tot nu toe een ondergeschoven kindje. Dat zit ‘m er niet in dat we het niet met elkaar eens zijn. Meer in de trant van: ‘oh ja, ook nog dat.’
Gegevensuitwisseling en privacy Dit betreft een werkwijze voor professionals voor het omgaan met persoonsgegevens. Naast duidelijke afspraken en onderling vertrouwen zijn afspraken over gegevensuitwisseling en privacy hierbij van groot belang: wie krijgt wat wanneer te zien en moet wanneer wat aanleveren? Gemeenten dienen hiervoor een werkwijze op te stellen. Met als doel uiteraard om vanuit de jeugdgezondheidszorg, het onderwijs en eventueel een sociaal wijkteam vanuit de Wmo snel te kunnen schakelen.
‘En dan informatievoorziening, de geautomatiseerde systemen. Daar moet nog veel gebeuren, we hebben nog niet de zekerheid dat alles een-op-een aansluit. Wat niet wil zeggen dat het niet klopt, want we beginnen niet bij niks. We zullen onze eigen informatienodig h ebben om ons te verantwoorden aan de gemeenteraad. Er is informatieuitwisseling nodig tussen partijen over cliënten. Ook voor de regio is informatievoorziening nodig.’
Transitie Jeugdzorg: Leren van Elkaar
23
Inkoop van Zorg Voor de inkoop van gespecialiseerde zorg hebben gemeenten met elkaar afspraken gemaakt over vorm en inhoud van een regionale organisatie. Dat verliep over het algemeen goed. ‘Over de inkoop wordt veel gesproken, over prijzen, volumegaranties. Er zijn geen budgetafspraken. Er geldt voor een aantal uitzonderingen het solidariteitsprincipe, bijvoorbeeld voor de werving van pleegzorg. De Samen 14-gemeenten gaan uit van het woonplaatsprincipe. Er was geen moeilijke discussie nodig om bestuurlijk tot deze keuze te komen.’ ‘Binnen de Samen 14, de regionale samenwerking van de 14 Twentse gemeenten, is vastgesteld wat er regionaal ingekocht moet worden, namelijk de meer specialistische hulp. Wat lokaal kan, wordt lokaal geregeld.’
‘Ik heb veel moeite gehad om de grote aanbieders bij de gemeente binnen te halen, een kleine gemeente is niet interessant voor grote aanbieders.’ ‘Het inkoopproces loopt deels ook regionaal. In 2015 en 2016 is zorgcontinuïteit afgesproken. Dat moet en dat willen onze gemeenten ook, omdat de wet te laat is afgekomen om veranderingen netjes en ordentelijk in te voeren. De afspraak binnen de gemeenten is wel een budgettair neutrale invoering van de decentralisaties. Het is daarom belangrijk dat de regionale bedrijfsvoeringorganisatie snel van start gaat. Want wij moeten weten hoe organisaties dat gaan doen en hoe zij de kwaliteit binnen de bezuinigingen gaan garanderen.’ Annette Wittich
24
Inrichten en concreet maken
Transitie Jeugdzorg: Leren van Elkaar
25
“Het is belangrijk om het proces te doorleven.”
Interne processen en beleidsplan De ‘decentralisatie jeugdzorg’ betekent dat gemeenten verantwoordelijk worden voor een aanzienlijk grotere
Gebruik van jeugdhulp in beeld Om te kunnen inkopen en sturen, is het belangrijk dat gemeenten het jeugdhulpgebruik in de gemeente in beeld hebben. Vanaf 2015 zal er twee keer per jaar een gegevensset beschikbaar zijn over het jeugdhulpgebruik op wijkniveau. Dat wordt via het CBS ter beschikking gesteld.
doelgroep en er meer taken op hun bord komen. Tegelijkertijd moet de gemeente haar nieuwe werkwijze zo inrichten, dat zij haar taken zorgvuldig en tijdig kan uitvoeren. De decentralisatie jeugdzorg heeft dan ook gevolgen voor de hele gemeentelijke organisatie: deze moet hiervoor zijn ingericht. Interne processen Gemeenten gaan verschillend om met de drie decentralisaties. Terwijl de ene gemeente nadrukkelijk kiest om de drie decentralisaties van meet af aan samen op te laten gaan, kiezen andere gemeenten er bewust voor de focus te leggen op het realiseren van de individuele decentralisaties en de samenhang vooralsnog geen prioriteit te geven. ‘We zien het belang van de samenhang tussen de drie decentralisaties, maar ook de focus vanuit iedere decentralisatie. Het zoeken naar verbinding is ingewikkeld. Gezien de tijdsdruk ligt de nadruk op het realiseren van de afronding van de individuele decentralisaties.’ ‘Er is besloten de drie decentralisaties apart aan te vliegen. Dat is door de raad vastgelegd in een visiedocument.
26
Inrichten en concreet maken
Reden voor die keuze is dat 80% van de vragen enkelvoudig zijn. Dus waarom nu al clusteren? Mogelijk wordt het in de toekomst wel samengevoegd.’ ‘Een ander belangrijk punt is om nieuwe taken op te pakken door vaste mensen en reguliere taken uit te laten voeren door inhuur. Want dat kunstje ken je al. Dit geldt ook voor de andere decentralisaties. Het is belangrijk om het proces te doorleven, dan ben je vanaf het begin een serieuze gesprekspartner.’ Beleidsplan Gemeenten waren wettelijk verplicht om op 31 oktober 2014 een door de raad goedgekeurd beleidsplan 2015 en verordening te hebben. ‘De raad zit op dit moment mooi vooraan in de boot, hij is zich terdege bewust
dat hij een belangrijke rol kan spelen. De raad heeft een decentralisatiedebat gevoerd. Daarvoor heeft hij de inwoners en zorgverleners aan tafel gehad. Een mooie avond met hoge opkomst, veel reuring. Op grond daarvan hebben ze in een goed decentralisatiedebat de kaders vastgelegd – breed gedragen – waar het de komende tijd over moet gaan. Het is voor het college een mooie uitdaging om dat uit te werken in beleidsplannen: kaders inzake toegang, financiën, mantelzorg. Kortom, het was een mooi en stevig debat waarin het gelukt is de kaders stevig neer te zetten. De raad wil vanaf september in de commissie geïnformeerd worden en heeft ook een extra raadsvergadering belegd. Voor 1 november stellen ze de verordening en het beleidsplan vast. Ze willen het volgen en er waar mogelijk, via de directie, ook sturing aan geven.’
‘Het jeugdhulpgebruik is in hoofdzaak in beeld, maar ik sluit niet uit dat er nog dingen boven tafel komen die we nog niet wisten. Ik denk dat de zorgaanbieders wel alle kinderen in beeld hebben, maar weet niet of ze dat ook allemaal met de gemeente gedeeld hebben.’ ‘De gemeenten hebben nog maar weinig gegevens van partijen als de verzekeraars. Er klonk daar het geluid: ‘Eigenlijk zouden we niet door moeten gaan’, ze wilden wellicht het risico niet nemen. Ik heb toen aan gedrongen toch door te gaan, ook om de ondersteuning en inzet van de afgelopen periode te belonen. Na kort overleg is toen toch gekozen voor politieke moed en zijn ze wel aan de slag gegaan. De gemeenten hebben onderling uitgesproken om dit samen te doen, dat geeft een zekerheid. Dat dit aan tafel bij de bestuurders is uitgesproken, versterkt dit klimaat.’
‘Wij hebben een rekentool ontwikkeld om de gevolgen van beleidskeuzes door te kunnen rekenen. Deze verbindt thema’s met elkaar. Bezuinigingen op korte termijn kunnen voor extra kosten op lange termijn zorgen. Met het rekenmodel analyseer je niet alleen de risico’s, maar kom je ook weg uit politieke discussies: je moet goede keuzes maken met de middelen die je ter beschikking hebt. Zo is laatst doorgerekend dat je met een efficiënte organisatie van vervoer je een bezuiniging binnen twee jaar kunt halen zonder ander maatregelen te hoeven nemen. Dat had niemand verwacht. Als bijvangst bij de ontwikkeling van het rekenmodel zijn beleidsmedewerkers Maatschappelijk Domein kostenbewust geworden en hebben zij meer zicht gekregen op de effecten van hun handelen op andere beleidsvelden. Er is meer inzicht in dat soort processen ontstaan. Niet verwacht, maar het is absolute winst.’
Transitie Jeugdzorg: Leren van Elkaar
27
Jessica Hoogeland
“Iedereen is betrokken
“De Toegang is op verschillende manieren geregeld”
en gemotiveerd. ”
Tussenstand Regionale samenwerking De gemeenten in Overijssel werkten in twee regio’s samen om de transitie jeugdzorg vorm te geven. In de
De centrale vraag waarmee deze learning history startte, was: Hoe ver zijn provincie en gemeenten gevorderd met de transitie Jeugdzorg, wat is succesvol gebleken en waarvoor is nog aandacht nodig? De Focuslijst vormde een goede kapstok om hier een overzicht van te maken.
interviews is deze samenwerking in de regio’s Twente en IJsselland vaak aan bod gekomen. Enkele bevindingen zijn hier bij elkaar gezet. ‘Samenwerking met gemeenten gaat erg goed. Iedereen is betrokken en gemotiveerd. Wat je merkt, is dat het eerst als overlegvorm is gestart, zonder aandacht voor investering, beschikbaarheid en tijdsbesteding van mensen. Dat was een risico, maar dit risico heeft zich niet voorgedaan omdat op tijd is geïntervenieerd: er zijn bedrijfsvoeringswerkgroepen ingericht met mandaat van gemeentesecretarissen en managers. Opschalen en afschalen daar binnen zijn natuurlijk verlopen.’ ‘Wat maakt dat hetgeen moet gebeuren nu wel is geland, zijn de tijd, de verkiezingen en andere wethouders, die wel samenwerking zoeken. Nu loopt de samenwerking goed, niet moeizaam, er is voortgang. Het is wel lastig dat er niet de tijd is om altijd de perfecte stukken op te leveren. Maar
28
Inrichten en concreet maken
door diezelfde tijd ontstaat de druk om besluiten te nemen.’ ‘Wanneer er al heel veel lokaal aan visie is ontwikkeld en standpunten zijn ingenomen, is dat ingewikkeld voor het maken van bovenlokale afspraken. Het is dan voor bestuurders niet altijd makkelijk daar nog beweeglijk in te zijn richting regio. Beter zou zijn in de toekomst eerst, of meer of nadrukkelijk, een regionale visie op te stellen en daarna daar lokale uitwerking aan te geven.’ ‘Onder druk worden besluiten genomen. Door tijdgebrek zijn die besluiten soms minder goed voorbereid dan gewenst. Maar als er genoeg tijd was geweest voor een goede voorbereiding, was de urgentie voor het nemen van het besluit dan gevoeld?’
‘Er is een aanvraag voor ondersteuning inkoop en organisatie ingediend. Er is extra budget voor uitvoering nodig. Wat erg goed was, is dat een medewerker van de provincie bij een gemeente gedetacheerd was en deelnam aan de werkgroep financiën. Dat was waardevol. Leren van het verleden geeft inzicht om keuzes te maken. Het was prettig geweest wanneer de provincie dit direct gefaciliteerd had en mensen had geleverd.’ ‘Belangrijk voor de provincie is om tot aan de transitie voortdurend kennis en informatie beschikbaar te houden voor gemeenten. En de provincie moet zorgen dat - hoewel zorgaanbieders en Bureau Jeugdzorg zich voorbereiden op de transitie - de provinciale jeugdzorg tot aan het moment van transitie op orde is en blijft. Tot nu toe gaat het goed.’
De Zorgcontinuïteit was feitelijk begonnen met het vaststellen van het Regionaal Transitie Arrangement (RTA). Dat betekende een flinke versnelling. Het was spannend hoe die twee Overijsselse regio’s met elkaar en met andere regio’s inkoop en verdere vormgeving van de bovenregionale zorg zouden gaan aanpakken. De Toegang is op verschillende manieren geregeld. Sommige gemeenten willen de Toegang vanuit één centrale plek regelen, maar dan samen met een aantal partners. Weer andere gemeenten kennen een belangrijke rol toe aan de CJG’s en eventuele partners. De derde manier betreft gebiedsteams of wijkteams, al of niet in samenwerking met de huisartsen. Gedwongen kader/Veilig thuis/Gegevensuitwisseling en Privacy zijn onderdelen uit de Focuslijst die als zeer belangrijk worden gezien, maar tegelijkertijd nog
niet geheel ingeregeld zijn. Toch maakt men zich niet te veel zorgen dat deze drie onderdelen niet op tijd ingericht zullen zijn. Dat gold ook voor beleidsinformatie over gebruik van jeugdhulp. Daar had men alle vertrouwen in. Met betrekking tot de Inkoop waren er nog wel veel zorgen en onzeker heden. Zo hadden kleinere gemeenten moeite om afspraken met de grote zorgaanbieders te maken en is er door tijdgebrek een grote druk ontstaan, waardoor er minder keuzes dan gewenst overbleven en er binnen een regio verschillen in opvatting bleken over de Inkoop. Verschillen waren er ook in de manier waarop gemeenten omgaan met de drie decentralisaties. Waar de ene gemeente kiest om de drie decentralisaties samen op te laten gaan, kiezen andere gemeenten voor het realiseren van individuele decentralisaties. Samenvattend kan gesteld worden dat in deze fase van de transitie (zomer 2014) het vertrouwen en de samenwerking goed zijn te noemen. Er zijn nog wel problemen en zorgen, maar er is zeker de overtuiging dat de transitie succesvol zal verlopen.
Transitie Jeugdzorg: Leren van Elkaar
29
“Welke leerervaringen zijn ook voor anderen bruikbaar? ”
Leny Claessen en Bert Slot
30
Verrichten en evalueren
3
Verrichten en evalueren Inleiding In de periode 2012-2014 heeft de provincie Overijssel gemeenten ondersteund bij hun voorbereiding op de nieuwe taken op het gebied van jeugdzorg die ze per 1 januari 2015 krijgen. Een van de instrumenten hierbij was het beschikbaar stellen van subsidies op basis van de regeling Transitie en Transformatie Jeugdzorg Overijssel. De centrale uitdaging voor de gesubsidieerde projecten is steeds geweest: het opdoen van relevante leer- en ontwikkelervaringen.
Daarbij ligt de focus niet zozeer op de uitkomsten, maar komen de leer ervaringen van de deelnemers centraal te staan.
Deze ervaringen zijn geëvalueerd volgens de methode van learning history.
De gesprekken zijn gevoerd aan de hand van vijf hoofdthema’s:
Gedurende twee weken in november 2014 zijn er twaalf gesprekken gevoerd met gemeentelijke projectleiders. In de verslaglegging van die gesprekken stond de volgende vraag centraal: welke leerervaringen zijn ook voor anderen bruikbaar?
• kennis en ervaring; • leer- en ontwikkeldoelen; • relatie met de overige decentralisaties; • effecten op de cultuurverandering; • Invloed op keuzes jeugdzorg 2015. De resultaten van deze gesprekken komen op de volgende pagina’s aan bod. De transitie zat er bijna op en de meeste gemeenten lieten weten dat ze de voorbereidingen op de nieuwe jeugdzorgtaken voor een groot deel hadden afgerond. Hoe kijken ze daar op terug? Wat moet er nog gebeuren?
Transitie Jeugdzorg: Leren van Elkaar
31
“Je moet iedereen de tijd geven om de kennis te laten landen.”
Kennis en ervaring Gemeenten kenden het jeugdzorgdomein tot een aantal jaar geleden nog nauwelijks. In de periode 2012-2014 heeft de provincie Overijssel gemeenten ondersteund bij hun voorbereiding op de nieuwe taken op het gebied van jeugdzorg die ze per 1 januari 2015 krijgen. Een van de
doorontwikkeld worden als ‘frontoffice’ in het kader van de nieuwe taken. Bij de start van de pilots was de gemeente nog bezig met de visieontwikkeling, de ideeën waren nog abstract en op dat niveau is het relatief makkelijk om het eens te worden. Wanneer het steeds concreter wordt, is dat wat lastiger.’
instrumenten hierbij was het beschikbaar stellen van subsidies op basis van de regeling Transitie en Transformatie Jeugdzorg Overijssel. De centrale uitdaging voor de gesubsidieerde projecten is steeds geweest: het opdoen van relevante leer- en ontwikkelervaringen. Rode draad hierbij was het leren door te doen, zowel voor de medewerkers van gemeenten als voor degenen die in de uitvoering werken. Ook viel op dat juist het samen leren in veel pilots de manier was om kennis op te doen en om elkaar beter te leren kennen. ‘Het doel van de pilot was om een verbinding te leggen tussen huisartsen en de jeugdarts, die vervolgens weer in contact staat met het bredere netwerk
van school en gemeente. Terwijl huis artsen eerder snel geneigd waren door te verwijzen naar de zwaardere jeugdzorg, stappen ze nu sneller naar de jeugdarts. Bijkomend voordeel is dat doorverwijzen tussen artsen onderling gemakkelijk kan.’ ‘Doordat wij relatief laat begonnen met het Centrum voor Jeugd en Gezin, kon meteen al een koppeling worden gemaakt met de te verwachten decentralisatie jeugdzorg. Het CJG kon direct
‘Bij aanvang hebben we gezocht naar een manier om de jeugdzorgaanpak te verbinden met het integrale wijk team. Hoe zorg je ervoor dat de specifieke doelgroepkennis daar landt? Enschede heeft daarbij ingezet op leerbijeenkomsten voor professionals. Inspirerend voorbeeld was de externe projectleider van de Willem Schrikker Groep, die ondanks alle onrust volhield en de professionals bijzondere casuïstiek heeft voorgelegd. Ook die ervaring heeft bijgedragen aan een betere, eenduidige uitvoering. ‘We hebben toen een klankbordgroep gevormd met alle partners; daardoor werd iedereen gehoord en bleef iedereen betrokken. Het samen zoeken naar
en winnen van het vertrouwen kost tijd. Iedereen wil wel, maar er zijn veel praktische vragen. We hebben lang met alle partijen aan tafel gezeten voor de praktische uitwerking.’ ‘In een volgend project werden vroegsignalering en preventie op een basisschool op de grens van een aandachtswijk opgezet door snelle actie van de wijkmedewerker in samenwerking met de interne begeleider en de schoolmaatschappelijk werker. Door vroeg inzetten en snellere actie werd erger voorkomen en kon de school worden ontlast.’ ‘Een incident vormde een testmoment voor de samenwerking in de pilot. Dat zette de boel op scherp en onderstreepte eens te meer dat jeugd een bijzondere doelgroep is en hoe belangrijk het is om goede afspraken over de verantwoordelijkheidsverdeling te maken.’ ‘Het succes van uitvoering is voor een groot deel te verklaren uit de inhou-
delijke betrokkenheid van de professionals: zij willen aan de slag. De samenwerking is sterker geworden door inspiratie vanuit de experts en reflectiebijeenkomsten. Dat moet je wel organiseren, want samenwerken ontstaat niet vanzelf. “De kern van alles is: het gaat om jou en mij.”’ ‘De pilots hebben veel inzicht gegeven in hoe het jeugdzorgdomein eruitziet. De opgedane kennis is gebruikt om de sociale kaart compleet te maken. Zo wordt duidelijk wie wat doet, leren partijen elkaar kennen en kunnen verbindingen worden gelegd. De gemeente heeft de rol van verbinder tussen de partijen. “Je moet groot denken en klein beginnen. Hoe draagt dit bij aan het grotere geheel?”’ ‘Wat in deze fase van de transitie in Enschede duidelijk is geworden, is dat herhalen heel effectief is. Zo versloft de kennis niet. Je moet iedereen de tijd geven om de kennis te laten landen. “Je moet tijd nemen voor reflectie, want het gaat niet vanzelf.”’ Greja Maat
32
Verrichten en evalueren
Transitie Jeugdzorg: Leren van Elkaar
33
“Integraal werken: we gaan voor het gezin, voor het kind.”
Leer- en ontwikkeldoelen Bij het begin van het proces hebben gemeenten voor zichzelf leer- en ontwikkeldoelen gesteld. Gaandeweg bleek dat vooral het proces zelf van grote waarde was: al doende leren in de praktijk. De projectleiders speelden een grote rol in het voor ogen houden van de grote lijnen. In veel gevallen is er flink bijgesteld, zonder echter het einddoel uit het oog te verliezen. Deze effectief gebleken aanpak bij dergelijke complexe processen wordt aangeduid als strategisch improviseren. Ofwel: het oorspronkelijke spoorboekje werd vervangen door een pragmatische benadering waarbij nieuwe inzichten en tussentijdse gebeurtenissen mede sturing gaven aan de richting die men op ging.
34
Verrichten en evalueren
‘We hebben veel ervaring opgedaan met opereren buiten de gebaande paden. Dat heeft effect gehad, ook bij de jongeren zelf. Het heeft het besef opgeleverd dat ingezet moet worden op integraal werken: we gaan voor het gezin, voor het kind. En dat de partners daar ook goed in zijn meegegaan. Soms moet je als gemeente ook de regie pakken en niet overlaten aan je partners. Dat zijn leerervaringen om trots op te zijn.’ ‘De kern van onze leerdoelen was: elkaar leren kennen als gemeente(n) en
jeugdzorginstellingen, het vormen van een consultteam, en de aanpak van organisatie- en cultuurverandering.’ ‘Er werd een toegangsteam opgezet waarin verschillende organisaties zijn vertegenwoordigd. Dan kun je met het geld uit de pilot wel allemaal mensen inhuren, maar dat hebben we bewust niet gedaan. We wilden zelf leren.’ ‘De pilots zijn ingezet om zoveel mogelijk schakels uit de keten van jeugdzorg te halen. Hoe krijg je het snelst de goede zorg bij een kind? Zo was het in één pilot mogelijk om zonder indicatie snel tweedelijnszorg in te zetten, de andere pilot richtte zich op de huisartsen. De pilots gaven de ruimte om alvast te oefenen met
de nieuwe situatie. Je werkt vanuit aannames over hoe iets gaat lopen, in de pilot kan getoetst worden of dat ook echt zo is.’ ‘De rol van de gemeente in alle pilots, en in de transitie jeugdzorg, is vooral het overzicht houden, verbinden en samenwerking stimuleren. Samen werking ontwikkelt zich net zo snel als de langzaamste partner, en bij elk thema is er een langzaamste partner. Een luisterend oor bieden, mensen actief aan elkaar knopen, toegankelijk zijn en waar nodig kaders bieden. Niet bang zijn om even een duwtje te geven of bij te springen, maar het niet overnemen. Maar vooral: ontmoetingen organiseren, zodat mensen elkaar leren
kennen en vertrouwen, en kunnen leren van elkaars praktijk en ervaring.’ ‘Onze gemeente is klein, daardoor verwacht je snel dat iedereen elkaar wel kent. Maar in de praktijk bleken netwerkpartners elkaar niet zo goed te kennen, ook al zitten veel organisaties bij elkaar in het gebouw. De pilot heeft de ruimte geboden om te investeren in de connecties tussen partijen. Dat is gedaan door een combinatie te maken van netwerkbijeenkomsten. Het is hier klein, overzichtelijk, behapbaar, dus je denkt dat je het wel kent. Maar dan blijkt er om de hoek ineens een jeugdpsycholoog te zitten.’
Transitie Jeugdzorg: Leren van Elkaar
35
Relatie met overige decentralisaties De decentralisatie van de jeugdzorg hangt samen met de andere
positionering in de ketenregie. Dit zijn grote leermomenten.’
decentralisaties in het sociale domein. Nog even op een rij: • De begeleiding, ondersteuning en verzorging uit de AWBZ gaat over naar de Wmo, onder de verant woordelijkheid van de gemeenten. • De uitvoering van de Participatiewet (voor WWB, voormalig Wajong en Wsw) ligt met ingang van 2015 eveneens bij de gemeenten. • En de gemeenten zijn per 1 januari 2015 ook verantwoordelijk voor de jeugdhulp. Wat is de samenhang tussen deze verschillende domeinen? En hebben de pilots ook invloed gehad op de uitvoering van die andere decentralisaties? Interessante vragen die ook in de interviews aan de orde kwamen. ‘We zijn ervan overtuigd dat in gezinsplannen en -aanpak al die onderdelen voor moeten komen, en dat daarin bepaald moet worden waar de focus op ligt. Wat gaan we als eerste aanpakken? En dan kijken op gebieden
rondom werk en inkomen, Wmo en jeugdzorg. Dat zijn we verder door aan het voeren. Ontwikkeling van één ondersteuningsplan of -format, met dezelfde werkafspraken en werkprocessen en het team bij elkaar zetten in één toegangsteam.’ ‘In de pilot hebben we ook veel ervaring opgedaan met hoe andere gebieden werken, zoals werk en inkomen, Wmo. Inzicht dat als je gezamenlijk doelen stelt, dat maatregelen in het ene gebied in andere gebieden tegenwerken. We hebben brede toegang nodig om het hoofdprobleem aan te pakken en stap voor stap de hulpverlening in te zetten. Daarin loop je aan tegen regelgeving, verschillende procedures, mandaten en bevoegdheden. Dit was vooraf niet geregeld in de pilotfase en daarom vaak afhankelijk van verschillende managers en andere personen. Dat leidde ertoe dat plannen vertraging opliepen. Dat zijn ervaringen die wij meenemen in de brede toegang en de
‘We hebben mede naar aanleiding van onze ervaringen leerbijeenkomsten gehad met medewerkers vanuit de WWB en de Wmo. De leidinggevenden hebben dit gesteund. Het doel is een eenduidige manier van benaderen van de burger.’
“De decentralisatie van de jeugdzorg biedt meerwaarde in
‘Er is een start gemaakt met een afstemmingsoverleg, waarin de vraag centraal stond hoe een casus zo snel mogelijk bij de juiste expertise terecht kan komen. Een belangrijk leerpunt daarbij bleek de vraagverheldering. Door allemaal vanuit hetzelfde format te werken, kan een casus meteen met de juiste achtergrondinformatie in zo’n overleg worden ingebracht en kan hij snel worden opgepakt door de goede organisatie.’
de samenwerking met scholen.”
‘De decentralisatie van de jeugdzorg biedt meerwaarde in de samenwerking met scholen. Daardoor zit de gemeente makkelijker aan tafel: nu heb je echt wat te bieden. Dat geldt zeker ook in samenhang met de veranderingen rond passend onderwijs.’ Frank Lichtendahl
36
Verrichten en evalueren
Transitie Jeugdzorg: Leren van Elkaar
37
Effecten op cultuurverandering
“Decentralisatie is een belangrijke motivatie geweest om nauwer te gaan samenwerken.”
Bij de decentralisatie van de jeugdzorg van provincie naar gemeenten vielen vaak de termen “transitie” en “transformatie”. De transitie stond voor de overgang van de taken van de provincie naar de gemeenten. De transformatie staat voor de andere werkwijze in de jeugdzorg. De aanname is dat de overdracht van taken leidt tot een andere manier van werken en van met elkaar omgaan. Zijn gemeenten het echt anders gaan doen? Zo ja, hoe is die cultuurverandering tot stand gekomen? ‘We hebben met zijn allen veel gewerkt aan cultuurverandering. Wat we met de decentralisaties voor ogen hebben, eigen kracht, eigen netwerk, dat hebben we in deze jeugdaanpak heel mooi gezien. Dat is ook een cultuurverande-
ring in de hele samenwerking, in het niet meer bepalen voor, maar in het maken met.’ ‘Cultuurverandering kon plaatsvinden doordat de partners ook inzagen dat de groei van het aantal jeugdzorgtrajecten zo niet langer door kon gaan en dat er een eind moet komen aan de versnippering in de zorg. Door de deadline van 1 januari 2015 moeten de partners en medewerkers wel stappen maken. “Wat helpt: koers houden. Je moet je niet van de wijs laten brengen.” Dat voorkomt dat men terugvalt in de oude manier van werken.’ ‘De decentralisatie is een belangrijke motivatie geweest om nauwer te gaan samenwerken. Uiteindelijk ziet iedereen
de noodzaak. Voor de gemeente is het ook een zoektocht. Je moet de kaders bewaken, toegankelijk zijn, openstaan en fouten durven maken. Samenwerking kun je niet vanuit het beleid maken, die moet groeien in de praktijk. In de pilots hebben we gezien dat de verschillende werelden van onderwijs en zorg door samen te werken en leren en elkaar te ontmoeten, steeds dichter bij elkaar kwamen.’ ‘Medewerkers in de hulpverlening zijn heel erg geschoold in ‘zorgen voor’ en nemen zorg over van ouders. Daar hebben sommigen nog steeds wel moeite mee. Dat loslaten, en kijken wat goed genoeg is. Als het kind maar niet in gevaar is. Dat is een omslag in denken. Die verandering is gaande.’
Daniëlle Spronk
38
Verrichten en evalueren
Transitie Jeugdzorg: Leren van Elkaar
39
Invloed op keuzes voor 2015 In de periode 2012-2014 heeft de provincie Overijssel gemeenten dus ondersteund bij hun voorbereiding op de nieuwe taken op het gebied van jeugdzorg die ze per 1 januari 2015 zullen krijgen. Een van de instrumenten hierbij was het beschikbaar stellen van subsidies. De centrale uitdaging voor de gesubsidieerde projecten is steeds geweest: het opdoen van relevante leer- en ontwikkelervaringen. Heeft dat ervoor gezorgd dat er andere keuzes zijn gemaakt voor 2015? ‘Het doel van de pilot was de zorgadviesteams in het voortgezet onderwijs af te schaffen, het schoolmaatschappelijk werk meer te laten aansluiten bij de interne zorgstructuur en om meer in te zetten op vroegsignalering. Door voorlichting aan docenten en vooral ook door veel meer aanwezig te zijn op de scholen, worden die medewerkers nu goed gevonden. Daarbij is het ook zoeken naar een evenwicht: het aanbod roept de vraag op en de werkwijze moet niet ten onder gaan aan zijn eigen succes.’ ‘Medewerkers vonden het fijn om niet meteen te hoeven doorverwijzen naar anderen, maar wel hulp te kunnen vragen. Dat er even iemand beschikbaar is die meedenkt. In de inkoop voor de
jeugdzorg in 2015 is dat ook bewust meegenomen en zijn er uren voor onderlinge consultatie opgenomen. Hoe dat onderling verdeeld wordt, spreken de partijen zelf af, maar voor ons is belangrijk dát ze aanspreekbaar zijn. Uitvoerende medewerkers moeten elkaar leren kennen, elkaar gaan vertrouwen, dan komt het goed.’ ‘De pilots hebben grote en kleine lessen opgeleverd: een net wat groter aandeel schoolmaatschappelijk werk helpt zwaardere inzet te voorkomen, een kwartiertje mentortijd meer per leerling per jaar investeren levert uiteindelijk veel meer op.’ ‘Ook voor de visie op de sociale wijkteams, volgend jaar, is veel geleerd
uit de pilots. Over het balanceren tussen generalisten (wijkteams) en specialisten (gezinscoaches), dat het heel belangrijk is om goed te luisteren naar alle partijen. In het consultteam kwamen we erachter dat iedereen op zijn manier geconsulteerd kan worden: van het kind zelf tot de ouder die precies weet hoe hij daarmee om moet gaan, van een generalistische werker tot een superspecialist.’
“De pilots hebben grote en kleine lessen opgeleverd.”
‘De pilots zijn gebruikt om een aantal randzaken op orde te krijgen, ook in praktische zin. Er is gezocht naar een registratiesysteem dat in alle organisaties gebruikt kan worden, en dat is ook gevonden in een systeem dat al gebruikt werd voor andere multidisciplinaire overleggen.’ Jan Cees de Gruijter
40
Verrichten en evalueren
Transitie Jeugdzorg: Leren van Elkaar
41
Strategisch improviseren
“Zoeken naar een ander beeld om vooruit te komen.”
Om de tijdigheid van het decentralisatieproces van de Jeugdwet te waarborgen is destijds een Transitieagenda Jeugdzorg opgesteld. Deze behelsde een ‘spoorboekje’ dat de stappen en deadlines benoemde om de realisatie tijdig af te ronden. Zo was voor betrokkenen helder wat wanneer moest gebeuren. Al gauw werd duidelijk dat het spoorboekje niet gehaald werd, althans niet in een groot deel van de gemeenten. De decentralisatie was immers overal anders, met lokale antwoorden op
Een uniek en boeiend proces Aan het einde van het proces van de transitie jeugdzorg is het tijd voor een terugblik. Het was een van de grootste bestuurlijke processen van de afgelopen decennia. Er gebeurde van alles en er is veel geleerd. Een overzicht. Het transitieproces bestond uit drie fasen: Richten, Inrichten en Verrichten. De eerste fase (Richten) was de fase waarin het beleidsveld werd verkend. Oriëntatie dus. Vervolgens vonden er projecten en experimenten plaats bij gemeenten en werden er samenwerkingsverbanden geïntensiveerd. De richting bepalen dus. De provincie ondersteunde de gemeenten door voorlichting, overleg, advisering, subsidies en mankracht.
42
Verrichten en evalueren
Wat opviel bij deze eerste fase was de moed en de ambitie bij de verschillende partijen. Ondanks onzekerheden en risico’s werden er toch stappen gezet om verder in het proces te komen. Daarbij speelden ook creativiteit en innovatief vermogen een belangrijke rol. Verder bleken een gezamenlijke aanpak en een intensieve samenwerking al belangrijke succesfactoren in het transitieproces. Daarbij speelden een
wederzijds vertrouwen en een grote betrokkenheid ook een belangrijke rol, evenals de continue behoefte om te leren. En gaandeweg werd de vastgestelde route van het spoorboekje verlaten en overgegaan op de weg van het strategisch improviseren (zie kader). Dat bleek een juiste zet. Bij de tweede fase, Inrichten, ging het er vooral om of de gemeenten wat betreft de inrichting van de organisatie goed voorbereid waren om de nieuwe taken op het gebied van de jeugdzorg goed uit te voeren. Met de Focuslijst, die door het Transitiebureau Jeugd als hulpmiddel ter
beschikking werd gesteld, konden de gemeenten tevens kijken hoe ver ze waren met de implementatie van de Jeugdwet. Samenvattend kan gesteld worden dat in deze fase van de transitie (zomer 2014) het vertrouwen en de samen werking goed waren te noemen. Er waren nog wel problemen en zorgen, maar er was zeker de overtuiging dat de transitie succesvol zou gaan verlopen. De provincie Overijssel kwam in 2014 met nog twee belangrijke ondersteunende acties: een subsidie voor aanpak en realisatie van de inrichting en de
problemen. Daarnaast was de operatie complex, met op elkaar inwerkende factoren die het onmogelijk maakten om vooraf tot een sluitende planning te komen. Dat de realiteit het plan niet volgt is normaal. Dat niet alle gemeenten voldoende tempo maakten, was inherent aan de opgave. De oplossing kon dan niet zijn om te volharden in hetzelfde spoorboekje, maar te zoeken naar een ander beeld om vooruit te komen. (Nederlandse School voor Openbaar Bestuur)
inzet van kennisondersteuners om deze te begeleiden. De derde fase is de fase van het Verrichten. Dat is het moment waarop de gemeenten de taken op het gebied van de jeugdzorg feitelijk ter hand nemen. Bij het verrichten draait eigenlijk alles om de processen in de uitvoering, zowel het primaire proces als de secundaire, ondersteunende processen. Daarmee is het transitieproces tot een einde gekomen. Een periode van twee jaar intensief samenwerken en kennis delen. Met dilemma’s, oplossingen, handreikingen en soms lastige beslissingen. Maar altijd met een succesvol einde in het vizier.
Transitie Jeugdzorg: Leren van Elkaar
43
Tijdlijn De voortgang van de transitie Jeugdzorg bij de provincie Overijssel is vanaf het begin gefilmd. De camera was aanwezig bij Statenvergaderingen, raadsvergaderingen, bijeenkomsten met beleidsmedewerkers en tijdens interviews met betrokkenen. Zo is een verslaglegging tot stand gekomen waarmee het transitieproces op een transparante en toegankelijke wijze is weergegeven. Een verkorte versie is te zien in de documentaire ‘Transitie in het juiste spoor’, die op 6 februari 2015 zijn première beleefde. Ook de vele uren film die daaraan ten grondslag lagen, zijn te bekijken. Deze staan op een zogenoemde Tijdlijn, die via internet te benaderen is via www.transitieinbeeld.tv (tot 31 augustus 2015). Learning histories De volledige uitwerking van de learning histories, waar de inhoud van deze uitgave op is gebaseerd, is te raadplegen op www.overijssel.nl/jeugdzorg.
Colofon Uitgave Provincie Overijssel Oplage 500 Datum 6 februari 2015 Adresgegevens Provincie Overijssel Luttenbergstraat 2 Postbus 10078 8000 GB Zwolle Telefoon 038 499 88 99 Fax 038 425 48 88 www.overijssel.nl E-mail postbus@overijssel.nl 2014-406