D. La necesidad de contar con criterios de medición

adaptativa y las existencias forestales de carbono, al tiempo que se generan cobeneficios forestales adicionales, se fomenta la resiliencia ante los efectos del clima sobre los ecosistemas y la biodiversidad, y se promueven prácticas sostenibles de manejo forestal. En el caso de la agricultura, que es un sector fundamental, las políticas apuntan a producir cultivos resistentes a los fenómenos extremos, emplear tecnologías eficientes de riego, aplicar estrategias de apoyo a pequeños productores, cambiar las prácticas agrícolas y ganaderas, y poner en práctica sistemas de conservación de suelos. En lo que respecta a las ciudades, destacan el análisis de la vulnerabilidad de la infraestructura, la gestión y la prevención de los riesgos climáticos, los sistemas de alerta sobre los desastres naturales, la construcción de infraestructura y servicios, las iniciativas verdes de sostenibilidad, la sostenibilidad urbana, el ordenamiento territorial y los proyectos de inversión pública. En cuanto a la adaptación del sector hídrico, destacan el manejo integrado de las cuencas hidrográficas, el abastecimiento de agua potable y de riego, los sistemas de recolección de agua, la identificación de áreas vulnerables a la sequía, la gestión de la energía hidroeléctrica y el manejo integral del agua. En el sector salud, se incluyen medidas y políticas para incrementar la resiliencia de la población, atender problemas derivados de las olas de calor, reducir el riesgo para la salud, adaptar los sistemas de salud al cambio de los vectores que transmiten epidemias, y contribuir al consumo y el aumento de la calidad del agua potable. También hay medidas que promueven beneficios adicionales para la salud en diferentes sectores, como la agricultura, la vivienda y el transporte. Se consideran también medidas transversales de adaptación, como generar información climática (investigación y desarrollo), analizar la vulnerabilidad, identificar los riesgos climáticos, planificar, fortalecer y ampliar los sistemas de alerta temprana y las redes de monitoreo, gestionar el territorio de forma integral, reducir la vulnerabilidad, identificar y promover buenas prácticas y herramientas de adaptación, fortalecer las instituciones y crear capacidades, así como educar y comunicar.

D. La necesidad de contar con criterios de medición

La mitigación tiene una visibilidad considerablemente mayor que la adaptación en las discusiones internacionales, en la medición del gasto relacionado con el cambio y el financiamiento climáticos, y en las metas nacionales que se establecen en las contribuciones determinadas a nivel nacional (CDN). Uno de los motivos de esto es que, mientras que, en lo relativo a la mitigación, hay criterios de medición claros, en lo que respecta a la adaptación, aún se debe encontrar una metodología de medición que permita distinguirla de las brechas normales del desarrollo.

Un esfuerzo como ese es posible en las acciones de respuesta a la subida del nivel del mar y a la reducción de la capacidad de almacenaje de aguas dulces en los glaciares de la región que alimentan a las ciudades y las cuencas. En la región se han realizado trabajos en que se ha medido cómo ha cambiado la disponibilidad de agua en las cuencas hidrológicas, así como la variación en el rendimiento de los cultivos conforme se modifica la temperatura y la humedad, y el cambio en la distribución de los vectores que transmiten enfermedades (CEPAL, 2009b, 2010b, 2012c, 2013b, 2014c, 2014d, 2014e y 2014f). Por ejemplo, en el gráfico IV.4 se aprecia cómo ha cambiado la disponibilidad de agua en la cuenca del Río Maule (Chile) producto del efecto combinado del alza en la isoterma nival —que impide que la nieve y el hielo se almacenen en la cordillera de los Andes y hace que la precipitación caiga como lluvia— y el cambio de disponibilidad a lo largo del año por el derretimiento del agua almacenada.

Gráfico IV.4 Chile: condiciones hidrológicas futuras y condiciones históricas observadas en la subcuenca afluente a Embalse Melado del sistema Maule Alto de acuerdo con el escenario A2, 1976-2099 (En metros cúbicos por segundo)

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Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar 1976-2000 2001-2040 2041-2070 2071-2099

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “La economía del cambio climático en Chile”, Documentos de Proyectos (LC/W.472), Santiago, 2012. Nota: El escenario A2 es el escenario planteado por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) en el que se produce un mayor calentamiento. En él se describe un mundo muy heterogéneo, basado en la preservación de las identidades locales. Los patrones de fertilidad de las regiones convergen lentamente, lo que se traduce en un aumento de población constante. El desarrollo económico está orientado regionalmente, y el crecimiento económico per cápita y el cambio tecnológico están más fragmentados.

Este fenómeno, que se repite de manera semejante a lo largo de la cordillera de los Andes, cambia la disponibilidad de agua en la agricultura y en las ciudades que dependen de este pulso entre almacenamiento en hielos y derretimiento. Si a la curva de demanda se superpone una curva creciente de demanda de agua urbana o agrícola como la línea negra ascendente e

hipotética que figura en el gráfico IV.5, se aprecia mejor el riesgo de estrés hídrico que hay en la cuenca. También se aprecia el conflicto entre el uso agrícola y el urbano y, en las ciudades, entre los grupos con más o menos acceso e ingresos.

Gráfico IV.5 Chile: condiciones hidrológicas futuras y condiciones históricas observadas en la subcuenca afluente a Embalse Melado del sistema Maule Alto de acuerdo con el escenario A2 y proyección indicativa de la demanda de agua, 1976-2099 (En metros cúbicos por segundo)

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Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “La economía del cambio climático en Chile”, Documentos de Proyectos (LC/W.472), Santiago, 2012. Nota: El escenario A2 es el escenario planteado por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) en el que se produce un mayor calentamiento. En él se describe un mundo muy heterogéneo, basado en la preservación de las identidades locales. Los patrones de fertilidad de las regiones convergen lentamente, lo que se traduce en un aumento de población constante. El desarrollo económico está orientado regionalmente, y el crecimiento económico per cápita y el cambio tecnológico están más fragmentados.

Además, la CEPAL ha puesto a disposición de la región una base de datos sobre la subida del nivel del mar, elaborada con el apoyo del Ministerio del Medio Ambiente, ahora del Ministerio para la Transición Ecológica de España, y el Instituto de Hidráulica Ambiental de la Universidad de Cantabria (CEPAL, 2012c). En este estudio prospectivo se identifican las tendencias de largo plazo que deben abordarse con medidas de adaptación, como la pérdida de días operables en los puertos, la erosión de la línea costera, y la violencia de las mareas astronómicas y meteorológicas debidas al aumento del nivel del mar. En Cuba y el Brasil, esa información se ha aplicado en estudios de adaptación. Los análisis del impacto económico del cambio climático y la base de datos sobre la subida del nivel del mar y el efecto que este tiene en las costas de la región son ilustraciones del costo esperable de la inacción climática y sus rutas de propagación; se trata de bases revisables, pero firmes, para formular políticas de adaptación.

En Chile, Colombia, el Paraguay, el Perú, el Uruguay y otros países de la región se han elaborado documentos sectoriales de planificación para la adaptación; en las CDN de algunos de esos países incluso se han planteado acciones de adaptación6 . Pese a ello, sigue estando pendiente la tarea de diseñar un criterio que permita medir la adaptación de forma comparable a nivel regional y que esté lo suficientemente integrado como para incluir metas nacionales. La Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) sugiere que, en los marcos destinados a medir y evaluar la adaptación, se deben combinar indicadores cualitativos, cuantitativos y binarios, ya que ninguna categoría es suficiente por sí sola. El marco de políticas también debe complementarse con indicadores que, por ejemplo, permitan medir el número de proyectos ejecutados en respuesta a la política o la cantidad de hogares beneficiados (OCDE, 2012). Medir mejor la adaptación permitiría priorizar las acciones, orientar los recursos y, algo que no es menor, definir metas que le den a la adaptación el sentido de urgencia y visibilidad que amerita. Sin un criterio armonizado a nivel regional que tenga por objeto medir la adaptación, la mitigación seguirá siendo más visible y recibiendo más atención, posiblemente en detrimento de la primera. En América Latina se han producido algunos avances, entre los que destaca el índice de riesgo para las poblaciones que se elabora en Colombia (véase el recuadro IV.2).

Recuadro IV.2 Colombia: índice municipal de riesgo de desastres

En Colombia se ha elaborado un índice de vulnerabilidad humana a los desastres que se ajusta según las capacidades locales y se basa en información censal. A partir de 2015, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) trabaja en la construcción del Índice Municipal de Riesgo de Desastres Ajustado por Capacidades, herramienta que permite medir y comparar los municipios según el riesgo que la población tiene de ser afectada por fenómenos hidrometeorológicos asociados a precipitaciones intensas, y según sus capacidades para gestionarlo (DNP, 2019). El Índice Municipal está diseñado para aplicarse en episodios relacionados con precipitaciones intensas, como movimientos en masa e inundaciones, y su diseño e implementación son útiles para aplicar criterios de medición similares a otro tipo de fenómenos extremos o a distintos niveles territoriales.

Mediante el Índice se busca orientar las políticas públicas de modo que sean coherentes con las particularidades territoriales y que en ellas se considere la heterogeneidad de los municipios respecto de las amenazas a las que están expuestos, su vulnerabilidad y sus capacidades institucionales para responder. Debido a esa heterogeneidad, la aplicación de estrategias estandarizadas e iguales en todos los municipios y departamentos era ineficaz (DNP, 2019).

El Índice se construye a partir de un componente que mide el riesgo y de otro que mide las capacidades. En el componente asociado al riesgo, se incluyen los daños o las pérdidas que pueden presentarse cuando, en un territorio y un momento dados, los fenómenos físicos peligrosos (las amenazas) coinciden

6 Véase un desglose de estas medidas y los planes de adaptación en curso en Samaniego y

Schneider (2019).

Recuadro IV.2 (conclusión)

con poblaciones expuestas (exposición) que son propensas a ser afectadas por esos fenómenos (vulnerabilidad). En este componente, se cuantifica la proporción de la población de los municipios que es vulnerable desde el punto de vista social y que está expuesta a las condiciones más críticas de las amenazas hidrometeorológicas.

En el segundo componente, el índice de capacidades, se evalúan los municipios de acuerdo con sus capacidades financiera, socioeconómica e institucional, que definen el accionar de las entidades territoriales frente a la gestión del riesgo de desastres. Este índice se construye a partir de tres dimensiones y seis variables, tal como se muestra en el cuadro.

Colombia: dimensiones y variables del índice de capacidades, 2019

Financiera Instrumentos del municipio Ingresos tributarios y no tributarios per cápita, 2012-2015

Gestión del riesgo de desastre Instrumentos de gestión Consejos de gestión del riesgo Plan municipal aprobado de gestión del riesgo Estrategia de manejo de respuesta

Inversión en gestión del riesgo

Inversión en gestión del riesgo per cápita (conocimiento y reducción), 2012-2015 Socioeconómica Población urbana Porcentaje de población en cabeceras municipales, 2016 Valor agregado Valor agregado per cápita, 2012-2015 Densidad empresarial Número de empresas por cada 100 000 habitantes, 2016 Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP), “Índice Municipal de Riesgo de Desastres Ajustado por Capacidades”, Bogotá, 2019.

Esta medición permite comparar los municipios y mostrar cuán heterogéneas son sus capacidades para gestionar el riesgo. Los municipios se clasifican en cinco grupos según el puntaje obtenido en el índice de capacidades: el grupo 1 es el que tiene menos capacidad y el grupo 4 es el que tiene más. Existe además un grupo que incluye las 13 ciudades principales. En el índice de riesgo ajustado por capacidades, se asignan valores de cero (0) a cien (100), donde 100 está asociado a los municipios con las mayores capacidades. Dado que en el índice se utilizan información histórica, bases censales y datos que provienen de las entidades técnico-científicas del nivel nacional, sería factible replicarlo en otros países de la región. Su actualización y mejora depende de que se obtengan nuevos datos e información.

Alcance y limitaciones del Índice: • Asigna un valor al riesgo de cada uno de los municipios, y los ordena o jerarquiza según el riesgo y las capacidades para gestionarlo. Por tanto, se pueden establecer metas encaminadas a reducir la vulnerabilidad o aumentar la capacidad para ir mejorando la calificación. • Orienta las prioridades de la política pública nacional en materia de gestión del riesgo de desastres y permite focalizar la asistencia técnica y las inversiones del presupuesto nacional y del departamental. • Aporta al cumplimiento de compromisos internacionales como los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), el Marco de Sendái para la Reducción del Riesgo de Desastres y el Acuerdo de París. • No es una herramienta predictiva, sino preventiva. • Sus resultados permiten zonificar la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo, y podrían ser un insumo para los instrumentos de ordenamiento territorial y ambiental. • Presenta incertidumbres asociadas a la escala de la información disponible y a la actualidad de la información del índice de pobreza multidimensional ajustado del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP), “Índice Municipal de Riesgo de Desastres Ajustado por Capacidades”, Bogotá, 2019.