Colombia Internacional No. 13 by Publicaciones Faciso

CONTENIDO

Dos dimensiones de la política exterior de Colombia en 1990: apertura e integración Marta Osorio y Cario Nasi

Coyuntura cafetera Cristina Lanzetta

El sistema mundial en los noventas Diego Cardona Juan Tokatlian

La protección del derecho de los conflictos armados a propósito de la guerra del Golfo Pérsico Alejandro Valencia Villa

Palabras del Presidente César Gavina luego de la reunión con el Presidente George Bush

Palabras del Presidente George Bush luego del encuentro con el Presidente César Gavina 30

Informe de avance sobre el trabajo de las Comisiones Nacionales de Asuntos Fronterizos ColomboVenezolanos

referencia obligados. En el presente artículo nos limitaremos a tratar lo correspondiente a la apertura y la integración en 1990.

Sección: Política Exterior de Colombia

Dos dimensiones de la política exterior de Colombia en 1990: apertura e integración*

Marta Osorio y Cario Nasi*

Aunque para Colombia 1990 fue un año de transición política, el cambio de administración no implicó mayores variantes en materia de política exterior1. Si bien se han presentado diferencias de matices en el manejo del sector externo, entre la actual administración de César Gaviria Trujillo y la precedente, es evidente la existencia de una línea de continuidad, que privilegia una actitud pragmática frente a criterios ideológicos. En ambos gobiernos se pueden identificar como temas dominantes de la agenda exterior colombiana: la apertura económica y la integración selectiva; el narcotráfico y la diplomacia multilateral. De igual manera, en los dos períodos se nota la preferencia por actuaciones y pronunciamientos colectivos en la arena internacional, por encima de iniciativas de tipo individual. De ahí que los mecanismos de concertación y/o cooperación, se constituyan en parámetros de

Dentro de los cambios que se han verificado en el ámbito internacional, en la transición hacia la década de los noventas tomó preeminencia la reconceptualización de los modelos económicos prevalecientes. El resultado ha sido una revalorización de las economías de mercado y de los mecanismos de integración, como estrategias para dinamizar los procesos de desarrollo. Las "nuevas concepciones", a las cuales el país no ha sido ajeno, se han manifestado en el fortalecimiento de los esquemas de liberalización económica y en la consolidación de bloques regionales.

A. Apertura Las posiciones mantenidas por el país en distintos foros internacionales con respecto a la liberalización y la apertura, se pueden considerar como producto de la confluencia de factores domésticos y presiones externas. Si bien desde 1988 comenzó a discutirse dentro del gobierno el tema de la apertura, fue sólo en febrero de 1990 cuando se dieron los primeros pasos concretos en esa dirección. Ello se explica por un condicionamiento del Banco Mundial, en el sentido de que se suspendería la concesión de créditos, en caso de no tomarse medidas para abrir la economía2. La necesidad de recursos frescos para efectuar

* Parte de un documento elaborado para la publicación anual de Prospel sobre la política exterior de los países latinoamericanos . ** Investigadores del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes. 1 El 7 de agosto culminó la presidencia de Virgilio Barco Vargas, y tomó posesión su sucesor en el cargo, César Gaviria Trujillo. 2 Véase "Banco Mundial forzó la apertura" en El Espectador, junio 1990, pp. 1A-8A

los programas y actividades para el desarrollo, se hizo especialmente acuciante frente a la estrategia asumida por el gobierno ante la deuda. En efecto, a diferencia de otros países latinoamericanos, Colombia se negó a reestructurar su deuda externa, en parte para preservar sus márgenes de autonomía. De manera concomitante, en ese entonces el gobierno percibía la necesidad de adoptar un modelo de desarrollo distinto que permitiera superar el tradicional esquema parroquial en el que había evolucionado la economía. Se tenía el convencimiento de que el proteccionismo a ultranza había mermado los niveles de competitividad de la industria nacional, obstaculizando así la posibilidad de lograr un posicionamiento sólido en los mercados internacionales y de potenciar el crecimiento de la economía nacional. En consecuencia, la iniciativa de la apertura se presentó como uno de los instrumentos idóneos para resolver los problemas estructurales del país. En este marco, se inició un programa tímido de apertura con base en un proyecto de liberación de importaciones, que incluía un lento desmonte de mecanismos arancelarios y para arancelarios. A raíz de la negativa de Estados Unidos para que Colombia se adhiriera al código de subsidios del GATT, a partir de julio de 1990 se aceleró el proceso, ya que el ingreso del país al mencionado código se condicionó al 3 4 5

compromiso de no implantar nuevos subsidios a las exportaciones, desmontar los existentes en un plazo de cinco años, y profundizar las medidas de liberalización de mercados3. Por otro lado, es interesante anotar que en el mismo mes se adquirió el compromiso de crear una comisión mixta colombo-americana de comercio e inversión, con el propósito de establecer un foro permanente de concertación, contar con un mecanismo para dirimir las diferencias bilaterales, así como disponer de un instrumento que permitiera concretar, en el corto plazo, la liberación de los intercambios entre los dos países. De manera adicional, la comisión mixta permitiría establecer un marco adecuado para llevar a cabo de algunas de las metas contenidas en la Iniciativa para las Américas. En lo que concierne a esta Iniciativa, propuesta por el presidente George Bush en junio 4 de 1990 , parece estar acorde con la línea de apertura adoptada por varios países de la región. Como es sabido, la propuesta contempla la creación de una zona de libre comercio hemisférica, la adopción de medidas para estimular la inversión y el estudio de algunos mecanismos orientados a aliviar la carga de la deuda de los países más afectados. A este respecto, la posición del gobierno colombiano ha oscilado entre la expectativa y el

escepticismo. Expectativa, en la medida en que la Iniciativa podría reportarle beneficios al país, y representar el surgimiento de nuevos criterios para enmarcar las relaciones. Dicho de otra manera, "por primera vez en muchos años, a nivel de todas las Américas se plantea por parte de Estados Unidos una iniciativa de importancia que gira alrededor de temas económicos, como lo son la inversión, el comercio y la deuda, y no temas de defensa"5. Simultáneamente se ha manifestado cierto escepticismo, por cuanto los términos de la propuesta aún son muy ambiguos y, de hecho, podrían estar destinados a favorecer intereses unilaterales norteamericanos. No hay que olvidar que la Iniciativa nació como una propuesta política y que hasta el momento no se han realizado los estudios técnicos respectivos. A pesar de todo, el gobierno colombiano ha instado en diversos foros a sus pares latinoamericanos, para que participen activamente en la concreción de la propuesta, con el objeto de que se definan lineamientos acordes con los intereses de la región y con los esfuerzos de integración que se han venido adelantando. Paralelo a las consideraciones anteriores, es posible establecer algunas diferencias entre las administraciones Barco y Gaviria en materia de apertura. En lo esencial, el nuevo gobierno ha profundizado su alcance, verificándose una aceleración del proceso en los

Esto se observa en el cruce de cartas entre la representante comercial de Estados Unidos, Carla Hills, y la ministra de Desarrollo, María Mercedes Cuellar de Martínez. Relaciones comerciales de Colombia con los Estados Unidos-Sección Comercio Exterior. Subsecretaría de Asuntos Económicos. Bogotá, septiembre de 1990. Ponencia del Vicecanciller Rodrigo Pardo en un seminario para presidentes de empresa organizado por la facultad de administración de la Universidad de los Andes. Bogotá, septiembre de 1990.

últimos cinco meses. Además, queda la impresión de que Barco adoptó la apertura hacia el final de su cuatrienio, en parte como respuesta a las presiones externas; en tanto que en la administración Gaviria, la internacionalización de la economía se presentó como uno de los pilares del programa de gobierno.

Medidas complementarias: durante diciembre de 1990 el Congreso aprobó una serie de iniciativas tales como la reforma al régimen cambiario, al mercado laboral y al financiero, indispensable para eliminar las rigideces que impiden un mayor dinamismo de la actividad económica.

La iniciativa del presidente Gaviria con respecto a la internacionalización de la economía se puede sintetizar en acciones en tres frentes distintos:

Medidas institucionales: un aspecto adicional que ha adquirido singular importancia en el conjunto de medidas dentro del proyecto de internacionalización de la economía es la reforma de los organismos estatales encargados del manejo de las relaciones internacionales del país. Tres de las propuestas básicas en este campo son: la conversión del fondo de promoción de exportaciones, Proexpo, en un Banco de Exportaciones; la creación de un nuevo Ministerio de Comercio Exterior; y la reforma de la Cancillería, para que juegue un papel más activo en los asuntos económicos y coordine las acciones de las entidades nacionales con aquéllas que operan en el exterior. Se trata de que el Estado fomente, garantice y facilite las iniciativas externas del sector privado.

Medidas comerciales: se busca eliminar todas las restricciones cuantitativas y administrativas a las importaciones, para que los mecanismos de control de la política comercial de corto plazo se centren en la tasa de cambio y el arancel. Adicionalmente se pretende reducir el nivel de protección absoluto, así como disminuir la dispersión arancelaria6. Con relación a las exportaciones, se trata de disminuir gradualmente o reformular los incentivos que se les había otorgado (tales como el CERT y el Plan Vallejo)7, habida cuenta de la modernización del sector productivo.

Aunque después de casi un año de iniciada la apertura no faltan quienes se pronuncien en su contra8, este proceso parece irreversible aun en el caso en que la Ronda de Uruguay dentro del marco del GATT llegue a fracasar. Habrá que ver las consecuencias de ello para el país. En todo caso, no han surgido propuestas o modelos alternativos favorables, diferentes a un retorno al proteccionismo.

B. Integración La integración fue uno de los temas claves de la agenda de la política exterior colombiana durante 1990. Esto se explica en parte por la gradual consolidación de diversos esquemas integracionistas en el mundo, hecho que hizo prever una restricción de los mercados tradicionales latinoamericanos (como consecuencia de las medidas destinadas a facilitar y fortalecer el comercio dentro de cada bloque subregional). Con el propósito de contrarrestar las dificultades derivadas de esta situación y garantizar la supervivencia económica, Colombia —al igual que otras naciones del área buscó erigirse en un activo promotor de diversos mecanismos de integración zonal y regional.

6 Alfredo Fuentes y María Mercedes de Martínez, "El Pacto Andino: hacia un nuevo modelo de integración", mimeo, Junac, 1990. Allí se afirma: "En lo corrido de 1990 el universo arancelario bajo el régimen de licencia previa pasó de 60% a 27% y se eliminó el régimen de prohibida importación (aranceles más sobretasas) pasaron de 41% a 30%, con un tope máximo de 50% para bienes de consumo. Además, la sobretasa a las importaciones se disminuyó de 18 a 13% y se redujeron sustancialmente las exenciones a las importaciones estatales. Los movimientos en materia de régimen de importaciones y reestructuración arancelaria estuvieron acompañados de la reducción de un estatuto anti-dumping y subvenciones, encaminado a proteger la producción doméstica de la competencia desleal". 7 El CERT o Certificado Tributario es un mecanismo de exención tributaria para aquellos que realizan actividades de exportación. El Plan Vallejo igualmente otorga ventajas arancelarias tanto para insumos como para bienes primarios destinados a bienes manufacturados para la exportación.

8 El presidente de la Asociación Nacional de Industriales (ANDI), Fabio Echeverri Correa, así como algunos prestigiosos analistas económicos, como Miguel Fadul y Eduardo Sarmiento, en varias oportunidades han cuestionado las ventajas de adoptar un pronto y acelerado proceso de apertura, ya que albergan dudas acerca de la competitividad de la industria nacional frente a las empresas foráneas.

En este contexto, la decisión de la CEE de negociar sólo con organizaciones o grupos de países, y no con los Estados individualmente, se convirtió en un aliciente más para contemplar una integración efectiva y selectiva. En forma concomitante, merece destacarse el cambio de criterios en esta materia con respecto al pasado. Tradicionalmente, proteccionismo e integración eran dos términos ligados en Latinoamérica. El resultado de ello, al cabo de más de dos décadas de retórica y diversas iniciativas integracionistas, es que el comercio intraregional representara poco menos del 5% del total de intercambios de América Latina con el mundo. De ahí que resultara, por lo menos insólito, seguir hablando de integración con índices tan reducidos de intercambio. En consecuencia, empezó a ser revaluado el discurso en favor del proteccionismo, y se concibió la reducción o eliminación de barreras arancelarias y para arancelarias, como el mejor mecanismo para generar una verdadera interdependencia de las economías del área. La apertura sería el camino para lograr un efectivo aprovechamiento de las ventajas comparativas de los países de la región. En este punto conviene hacer una distinción. El término "integración" se ha empleado en forma indiscriminada en las mismas declaraciones de diversas entidades regionales 9 10 11 12

y sub-regionales, que cumplen roles referidos más bien a lograr la cooperación o la concertación entre países9. En el presente apartado se decidió incluir al Grupo Andino, que puede considerarse como "un mecanismo de cooperación de países, que estimula proyectos selectivos de acercamiento y reciprocidad..."10; al Grupo de los Tres, que "puede entenderse como un instrumento de concertación entre gobiernos, tanto a nivel diplomático como económico..."11; y a las iniciativas bilaterales de Colombia con Venezuela y Ecuador, que se refieren propiamente a la integración, en el entendido de que aún existiendo objetivos distintos, hay un continuo en el que la meta es aumentar los vínculos sub regionales. De hecho, para Colombia éstas fueron las instancias en las que se dieron algunos de los acontecimientos más relevantes en esta materia, en el contexto internacional. Grupo Andino Durante mucho tiempo, los esquemas de desarrollo vigentes en la mayoría de los países latinoamericanos estuvieron basados en el proteccionismo a ultranza. Si bien dicha estrategia estimuló el crecimiento de las economías en su momento, lo cierto es que terminó por constituirse en un factor de estancamiento y desarticulación regional. Y como a nivel del Grupo Andino "primaron las tendencias proteccionistas a nivel de país, sobre las metas de apertura regionales, los

objetivos del acuerdo nunca alcanzaron las dimensiones previstas en sus inicios"12. Fue así como, después de veinte años de existencia precaria e incumplimiento de las metas propuestas, se decidió establecer mecanismos de alto nivel como lo son las cumbres presidenciales, para replantear los objetivos del acuerdo y adecuarlo a las nuevas tendencias nacionales, regionales e internacionales. Dicho de otra manera, se trata de revitalizar la integración sub regional como un mecanismo alternativo de desarrollo. Para el efecto, desde febrero de 1989 hasta finales de 1990 se han realizado cuatro reuniones presidenciales, en donde se ha evidenciado un empeño por efectuar reformas que hicieran compatible la integración con los esfuerzos de apertura e internacionalización que están adelantando los distintos países. Los encuentros de mayor importancia han sido el de Galápagos, realizado en diciembre de 1989, y el de La Paz, de noviembre de 1990. En la cumbre de Galápagos se dispusieron las pautas para alcanzar, en el término de cinco años, una zona de libre comercio, lo que sin duda será facilitado por las medidas ya adoptadas por cada uno de los países miembros. En efecto, "el desarrollo de la declaración de Galápagos permitió la adopción reciente de decisiones en materia de eliminación de una proporción apreciable de restricciones administrativas

Véase Juan Tokatlian, "Pacto Andino: ausencia de compromiso", en El Espectador, noviembre 30 de 1990, p. 2B. Ibíd., p. 2B. Ibíd., p. 2B. Alfredo Fuentes y María Mercedes de Martínez, op. cit., p. 6.

a la importación y a la fijación de un Arancel Externo Común, con niveles de protección inferiores a los vigentes en el pasado"13. Se señaló el 31 de diciembre de 1995 como fecha límite para completar el proyecto orientado a crear una zona de libre cambio y una unión aduanera. Para dar cumplimiento a los compromisos asumidos, el gobierno colombiano (en ese entonces presidido por Virgilio Barco) adoptó medidas para que cerca de mil productos pudieran entrar libremente al país, cuando procedieran de Venezuela, Perú, Ecuador o Bolivia. Según estadísticas presentadas en la cumbre de Machu Picchu en mayo de 1990, para evaluar los avances obtenidos, el comercio parecía estar respondiendo a la disminución de obstáculos: "empezó a registrar un ascenso en las cifras correspondientes al primer trimestre de 1990, con un 15% más que en el mismo período de 1989"14. Pese a que en Galápagos se fijó 1995 como fecha límite, en la cumbre de La Paz se aprobaron algunos ajustes: los representantes de los países miembros se encontraron con que el nuevo mandatario colombiano, César Gaviria, estaba interesado en definir prontamente la suerte del Grupo Andino. Gaviria propuso acelerar el proceso para que la zona de libre comercio culminara el 31 de diciembre de 1991, y la unión aduanera andina en 1995. La propuesta fue aprobada por el resto de presidentes de los países miembros, excepto por el de Ecuador, quien definirá la situación de su país en la próxima cumbre. 13 14 15 16

Grupo de los Tres

El Grupo de los Tres, integrado por Colombia, Venezuela y México, en febrero de 1989, se constituyó en un empeño adicional para impulsar otros polos de concertación e integración sub regional. En parte, esto ha sido el resultado de adoptar políticas más pragmáticas que tengan en cuenta las condiciones específicas de los países, así como las diferencias en los niveles de desarrollo. Uno de los objetivos que dieron lugar a la creación del Grupo de los Tres fue establecer un mecanismo de concertación eficiente que, además de promover el acercamiento entre los países de Latinoamérica, facilitara el diálogo económico entre Centroamérica y la Comunidad Europea. Pese a esto, durante el último año los dirigentes de los países en cuestión han dedicado esfuerzos a promover proyectos que faciliten la integración triangular. Los presidentes y cancilleres de los Estados miembros se han reunido en varias ocasiones15, para impulsar un programa que intensifique las políticas de cooperación, defina acuerdos de libre comercio y contribuya a la armonización de políticas macroeconómicas. En el encuentro de Nueva York, realizado en septiembre de 1990, los mandatarios manifestaron la voluntad política de establecer un acuerdo orientado a crear un programa de cooperación energética, mediante la conformación de un grupo de trabajo integrado por representantes gubernamentales de alto nivel.

A este respecto, se pretenden efectuar los estudios necesarios que promuevan la complementariedad energética, desarrollando proyectos concretos en donde participen los sectores petrolífero, carbonífero e hidráulico16. El equipo de trabajo tendría con un plazo de tres meses para presentar una serie de propuestas específicas que permitan llevar a cabo proyectos tecnológicos, industriales, comerciales y de comunicaciones. Si bien es posible que se presenten dificultades, en parte debido a la lejanía de México, es probable que este tipo de proyectos sean exitosos. De hecho, lo que se busca es potenciar acuerdos en áreas complementarias en el marco de una política pragmática y selectiva. Iniciativas bilaterales. Al margen de iniciativas impulsadas en el marco de organismos regionales creados para el efecto, el Estado colombiano quizá nunca había buscado maneras alternativas de integración con sus vecinos. Es posible que en reiteradas ocasiones se planteara la necesidad de incrementar el comercio o mejorar los vínculos con alguna de las naciones colindantes, pero la integración como tal no formaba parte de la agenda de política exterior colombiana hacia los países de mayor proximidad geográfica.

Ibíd., p. 14. Véase Declaración de Machu Picchu del Grupo Andino, mayo de 1990. Diciembre de 1989 en Argentina, marzo de 1990 en México, y septiembre de 1990 en Nueva York. Declaración de los presidentes del Grupo de los Tres, Nueva York, 30 de septiembre de 1990, p. 1.

En las postrimerías de la administración Barco comenzaron a materializarse formas de integración bilateral con Venezuela, que posteriormente se han extendido a Ecuador y Perú. En tales iniciativas se han evitado los excesos retóricos característicos de los años sesentas y setentas, poniendo énfasis en proyectos concretos de posible realización. Los avances más claros a este respecto se han registrado en el marco de las relaciones colombo-venezolanas. Durante años las relaciones entre Colombia y Venezuela se caracterizaron por una serie de roces y conflictos, debido esencialmente a problemas limítrofes17. A partir de 1989 empezó a modificarse esta situación, y de ahí en adelante el problema limítrofe fue considerado como una de las varias instancias de una compleja agenda bilateral, donde el hincapié está puesto en la necesidad de hallar soluciones conjuntas a problemas compartidos. Con la idea de buscar una efectiva integración aprovechando las ventajas comparativas de las dos naciones, y

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poner término a la duplicación de esfuerzos a los dos lados de la frontera, en febrero de 1989 se crearon dos entidades binacionales: los Altos Comisionados y las Comisiones Nacionales de Asuntos Fronterizos18. A los Altos Comisionados, dos por cada país, se les encomendó la labor de hallar procedimientos de tratamiento y solución a diez temas pendientes, considerados de la mayor relevancia en las relaciones colombo-venezolanas19. Las Comisiones Nacionales de Asuntos Fronterizos por su parte, integradas en número de doce representantes de cada país, se constituyeron en una instancia encargada de elaborar un diagnóstico acerca de las necesidades más apremiantes de los habitantes de la frontera, para luego formular proyectos que pudieran significar una mejora en sus condiciones de vida. En el desempeño de sus funciones, las Comisiones contaron con la asesoría de diversos entes centralizados y descentralizados de los dos países, que contribuyeron de manera significativa a la elaboración de más de

medio centenar propuestas y proyectos 20.

Las labores tanto de los Altos Comisionados como de las Comisiones Nacionales de Asuntos Fronterizos se prolongaron durante más de un año en su primera etapa y tuvieron como punto culminante la suscripción del Acta de San Pedro Alejandrino, el 6 de Marzo de 1990. En dicha Acta, los gobiernos de ambos países resolvieron adoptar las metodologías de tratamiento y solución propuestas por los Altos Comisionados (lo que se conoció como los modus operandí), incluyendo la conformación de una nueva Comisión Mixta de Trabajo con la tarea de desarrollar la etapa ejecutoria de varias de las soluciones propuestas a la problemática bilateral. Por los buenos resultados mostrados y la experiencia adquirida, se decidió dar continuidad a las Comisiones Nacionales de Asuntos Fronterizos, pero ahora como entes encargados de poner en práctica algunos de los modus operandi consignados en el Acta de San Pedro Alejandrino .21

En las tres últimas décadas, la disputa por aproximadamente 3.780 Km2 de áreas marinas y submarinas localizadas en el Golfo de Venezuela se constituyó en la dimensión dominante de los vínculos bilaterales y en el mayor obstáculo para normalizar las relaciones. De hecho también se reintegró una tercera entidad conocida como la Comisión de Conciliación, Arbitraje y Arreglo Judicial, que nunca llegó a reunirse por cuanto su intervención quedó prevista para casos en los que se dieran desacuerdos graves entre los dos países, no solucionables por otras instancias. Se trata de: migraciones; cuencas hidrográficas internacionales; delimitación de áreas marinas y submarinas; ríos internacionales; trabajos de demarcación y densificación de hitos; transporte internacional; utilización de recursos naturales transfronterizos; tráfico de estupefacientes; sistema de control para evitar la sustracción de medios de transporte y procedimiento para su recuperación; y, cooperación y asistencia mutua en casos de emergencia y para la preservación de ecosistemas. Estos se refieren a asuntos tan diversos como: la construcción o mejora de carreteras entre Colombia y Venezuela, y la concepción de otros mecanismos destinados a facilitar y regular el tránsito y transporte a través de la frontera; iniciativas en materia de empresas del sector agroindustrial; preservación y aprovechamiento de recursos fluviales de los ríos compartidos; programas de interconexión eléctrica entre ciudades y poblaciones fronterizas vecinas de las dos naciones; complementación de los servicios públicos entre ciudades fronterizas; concesiones mutuas de facilidades en materia educativa, y otros.

A la nueva Comisión Mixta de Trabajo se le asignó lo correspondiente a cuencas hidrográficas internacionales, delimitación de áreas marinas y submarinas, ríos internacionales y la terminación de los trabajos de demarcación y densificación de hitos. Los temas: transporte internacional, utilización de los recursos naturales transfronterizos, tráfico de estupefacientes, sistema de control para evitar la sustracción de medios de transporte y procedimiento para su recuperación, y cooperación y asistencia mutua en casos de emergencia y para la preservación de ecosistemas, quedaron a cargo de las Comisiones Nacionales de Asuntos Fronterizos.

Aunque los esfuerzos emprendidos en favor de una integración bilateral no estuvieron exentos de problemas, se trató de un esfuerzo sin antecedentes en la historia de las relaciones entre Colombia y Venezuela, que generó una mejora sensible en los términos bilaterales. De hecho se iniciaron (y en ocasiones concluyeron) algunos de los proyectos sugeridos por las Comisiones Nacionales de Asuntos Fronterizos (carreteras, puentes, facilidades para el cruce de las fronteras, etc.), lo cual tuvo repercusiones altamente positivas22. Desde antes de ser elegido y dados los resultados positivos de este proceso, el presidente César Gaviria había manifestado su intención de otorgar continuidad a las iniciativas de integración con Venezuela. En efecto, las distintas comisiones recibieron un decidido respaldo por parte del ejecutivo para llevar a buen término sus labores, sin que se introdujeran mayores variantes con respecto al pasado.

En lo que respecta a las relaciones con Ecuador, el proceso de integración ha revestido varias semejanzas con el descrito anteriormente. De esta manera, se acordó crear una Comisión de Vecindad Colombo Ecuatoriana, lográndose su instalación formal el 20 de agosto de 198923. Por haber iniciado labores meses más tarde que las comisiones colombo-venezolanas, y por tratarse de una frontera mucho menos dinámica e importante que la de Colombia con Venezuela, los resultados no han sido tan notorios como en el caso anterior. En lo que se refiere a las relaciones con Perú, el proceso se encuentra en una fase todavía incipiente. En todo caso, se puede considerar que las iniciativas emprendidas a este respecto constituyen un novedoso y eficaz recurso con efectos benéficos tanto para la población fronteriza (muchas veces olvidada por el Estado central), como para las relaciones bilaterales con los países vecinos. Se han dirigido esfuerzos hacia la creación de polos de

desarrollo en la frontera, a la par que se ha buscado armonizar las relaciones especialmente con Venezuela y Ecuador mediante el aprovechamiento de las ventajas comparativas. De ahí que la integración parezca una alternativa posible. Todo parece indicar que para 1991 no se presentarán mayores variantes en la agenda de política exterior colombiana. Por lo menos en lo que hace a las iniciativas de apertura e integración, se trata de asuntos de capital importancia para América Latina, que están en consonancia con las transformaciones ocurridas en el orden internacional. Los esfuerzos emprendidos en esta dirección se van a profundizar, en la medida en que no se vislumbran caminos alternativos en materia económica. La opción de un regreso al proteccionismo no parece viable —o por lo menos aceptable para el gobierno—, en tanto que se trata de una estrategia agotada en las últimas tres décadas. La esperanza está cifrada en que sea el camino adecuado para acelerar el desarrollo.

Un recuento y balance de las labores desarrolladas por las diferentes comisiones se encuentra en el libro de Liliana Obregón y Cario Nasi, Colombia-Venezuela conflicto o integración, Bogotá, Ed. Fescol, 1990.

Véase Cristina Barrera, Las relaciones fronterizas contemporáneas de Colombia con Venezuela y Ecuador, Bogotá, Cider, 1989.

I. MERCADO EXTERNO A. El colapso del Pacto de Cuotas

Sección: Relaciones Económicas Internacionales

Coyuntura cafetera

Cristina Lanzetta*

* 1 . 2

El colapso de régimen de cuotas del Acuerdo Internacional del Café, ocurrido en julio de 1989, conllevó un cambio radical en el mercado externo, hecho que obligó a replantear la política cafetera colombiana. En este artículo se analizan las principales causas de la ruptura del Acuerdo y los efectos de esta crisis sobre el mercado externo del grano en el pasado y en el futuro cercano. En una segunda sección se hace un breve recuento de la política cafetera interna de los últimos años, poniendo énfasis en la estrategia de comercialización externa y de precios internos del grano, y en sus consecuencias sobre las finanzas del Fondo Nacional del Café (FNC). Posteriormente, se resumen las principales reformas introducidas por la nueva Ley de Cambios Internacionales a la legislación cafetera. El artículo termina con unos comentarios generales sobre las perspectivas cafeteras.

El Acuerdo Internacional del Café surgió, entre otros motivos, como un mecanismo de ayuda económica de países consumidores desarrollados a productores con bajos niveles de ingreso per cápita. Mediante la reducción de la oferta y ante la baja sensibilidad de la demanda frente a cambios en los precios, se aumentaban las cotizaciones promedio del grano, hecho que derivaba en mayores ingresos por exportaciones para los países productores. Por su parte, los países productores se comprometían a controlar la producción o a retener los excesos de producción exportable sobre su cuota. Se ha estimado que la magnitud de la ayuda a los países productores ascendía a US$ 3.662 millones anuales a finales de la década de los ochentas1. Visto desde la perspectiva de mecanismo de ayuda económica a países pobres, el Acuerdo presentaba una serie de deficiencias2. En primer lugar, al estar atado al comercio del café, las transferencias eran recibidas por los productores en proporción a sus exportaciones a países miembros, hecho que impedía a los consumidores orientar sus donaciones hacia las zonas que, de acuerdo con sus propios criterios, debían ser las receptoras de estos recursos. En este sentido, los países africanos y centroamericanos recibían una proporción de la ayuda muy

Economista adjunta de la Oficina de Asesores del Gobierno en Asuntos de Café. Los argumentos consignados en el artículo responden al criterio personal de la autora. Agradezco los comentarios de Felipe Jaramillo y Carolina Rentaría. Armando Montenegro, "Observaciones sobre la crisis del Régimen de Cuotas en el Pacto Cafetero", octubre. 24 de 1989. Ibíd. 10

inferior a la que han dado lugar otros sistemas de apoyo económico por parte de los países desarrollados, basados en criterios discrecionales de los países donantes. En segundo lugar, las recientes tendencias ideológicas tienden a favorecer la libertad de mercados, y bajo este punto de vista, un sistema como el Acuerdo Internacional del Café constituye una indeseable distorsión de las fuerzas de oferta y demanda, ineficiente como medio para lograr la buscada redistribución de recursos. Estos hechos, entre otros, dieron lugar a que Estados Unidos criticara el Acuerdo durante sus últimos años de vida, lo cual, sin lugar a dudas, dificultó la búsqueda de soluciones para los otros problemas que presentaba el Acuerdo y que condujeron a su crisis. El aumento en el precio promedio del grano respecto a los niveles que hubieran prevalecido bajo un sistema de mercado libre, incentivaba la producción y desestimulaba levemente el consumo. Consecuentemente, la presión por acumulación de inventarios en gran parte de los países productores crecía permanentemente3. A lo largo de la década de los ochentas esta presión se fue agudizando principalmente al interior de los países exportadores de cafés "otros suaves", centroamericanos en su gran mayoría, debido a que sus bajos costos de producción del grano unidos a los favorables niveles de precio externo (trasmitidos a la caficultura a través del 3 4 5

precio interno), condujeron a un incremento del 19% en su producción entre 1980 y 1988, en tanto que la del resto de países disminuyó en un 2%. Al mismo tiempo, en los países consumidores miembros, la evolución de la demanda se orientó principalmente hacia los cafés suaves. Sin embargo, la rigidez del sistema de distribución de cuotas entre productores impidió que la composición de la oferta según calidades del grano se acomodara a la estructura de la demanda. Como resultado, los diferenciales de precio de los cafés suaves sobre granos de inferior calidad se acentuaron. Bajo estas circunstancias, el Acuerdo se convirtió en una barrera particularmente restrictiva para el mercado de los cafés "otros suaves", la cual exigía un importante esfuerzo de acumulación de inventarios en los países productores de ese tipo de café. Sin embargo, la inestabilidad política y las dificultades económicas que han afrontado algunos países centroamericanos durante la última década se reflejaron en incapacidad, e inclusive desinterés, en diseñar y aplicar los mecanismos requeridos para llevar a cabo una disciplinada retención de excedentes, y para asumir los costos relacionados con ella. Por el contrario, ante la existencia de un importante grupo de países consumidores no pertenecientes al Acuerdo, con una demanda muy dinámica, se generaron volúmenes crecientes de ventas hacia estos países a precios

inferiores hasta en un 50% con respecto a los pagados por consumidores miembros4, lo que resultó muy irritante para estos últimos. Dichas ventas, aunque fueron realizadas por gran parte de los países productores, fluyeron principalmente del sub-grupo de "otros suaves". Así las cosas, las posiciones e intereses de los diferentes integrantes del Acuerdo se manifestaron a través de dos propuestas en la última reunión del Consejo Internacional del Café antes del colapso, celebrada en julio de 19895. La primera, liderada por Colombia y apoyada por Brasil, los países africanos, la Comunidad Económica Europea y Filipinas, proponía prorrogar el Acuerdo existente por un año, período en el cual se negociaría un nuevo Acuerdo. Éste propendería por la creación de un mercado único, mediante la incorporación gradual de los consumidores no miembros a través de un esfuerzo diplomático por parte de los países miembros, hasta integrar al Acuerdo un 95 % de las importaciones mundiales, momento en el cual se unificaría el mercado. Durante el período de transición, se reforzarían los controles a las exportaciones a países no miembros, a través del establecimiento de una cuota que regulara estas ventas y del diseño de un mecanismo de retención de excedentes. Por su parte, los productores de "otros suaves", con el respaldo de los Estados Unidos, condicionaron la prórroga del convenio a la fijación previa de una

Muchos de los productores africanos regularon el crecimiento de la producción mediante el manejo prudente del precio interno e impues tos a esta actividad. José Antonio Ocampo, Rosario Córdoba, "La Coyuntura Cafetera Internacional en Perspectiva", en Coyuntura Económica, Fedesarrollo, marzo 1990. Armando Montenegro, Mónica Aparicio, Andrés Langebaek, "Análisis de la votación que suspendió el Régimen de Cuotas en la OIC", mimeo, enero 1990.

participación de los cafés suaves —colombianos y "otros suaves"— del 48% de la cuota global. Para la unificación del mercado daban un plazo de un año, durante el cual se adoptarían normas para regular las exportaciones a países no miembros. La votación realizada el 3 de julio favoreció la propuesta liderada por Colombia, pero ninguna de las dos logró la mayoría requerida para su aprobación. De esta manera, las cláusulas económicas del Acuerdo —v.gr. las cuotas— quedaron eliminadas, prevaleciendo desde entonces el mercado libre. B. Evolución del mercado libre Los primeros veinte meses de libertad de mercado se han caracterizado por altos volúmenes de exportaciones, consumo levemente creciente en países consumidores, traslado masivo de inventarios de los países productores a los consumidores y precios deprimidos. En cuanto al primero de estos puntos, las exportaciones pasaron de 70.8 millones de sacos de 60 kilos en el año cafetero 1988/89 a 78.9 millones en 1989/906. (véase Cuadro 1). Las ventas de cafés suaves, y en particular las de suaves colombianos, fueron las más dinámicas, al aumentar en 6.9 millones de sacos en promedio entre dichos períodos. Colombia fue el principal responsable de este resultado ya que sus exportaciones pasaron de 10.3 millones de sacos en

6 7

1988/89 a 13.7 millones en el año cafetero siguiente. El consumo en países importadores creció sólo en un 1% entre 1988/89 y 1989/90, debido, entre otras cosas, a que sólo una mínima parte de la caída en las cotizaciones externas se reflejó en los precios al consumidor final en los países desarrollados. Por lo tanto, el aumento masivo en las exportaciones significó un traslado de 7 millones de sacos de existencias de países productores a consumidores, las cuales al finalizar el año cafetero 1989/90 ascendían a un 26% de su consumo anual. En consecuencia, la suspensión de las cuotas generó una fuerte caída de los precios externos. Para el caso de los cafés suaves, la cotización se redujo de un promedio US$1.39 por libra durante el primer semestre de 1989, a US $0.89 por libra entre septiembre de 1990 y febrero de

1991.

Perspectivas La caída en los precios externos condujo a una disminución generalizada de los precios al productor (véase Cuadro 2). Así, para una muestra de 17 países, el precio al productor expresado en dólares por libra se redujo en 46% en promedio entre 1988 y mediados de 1990. No obstante, esta no fue la situación del caficultor colombiano, quien en el mismo lapso de tiempo vio reducido su precio en sólo un 8.6%. Esta reducción en la rentabilidad del cultivo comenzará a reflejarse en tasas de crecimiento decrecientes de producción mundial a partir de 1991/927. Las proyecciones de producción para el año cafetero 1990/91 señalan la cifra de 91.7 millones de sacos, cifra que al descontarle el consumo en países productores y sumarle

los inventarios poseídos por estos últimos, da lugar a

CUADRO1 BALANCE FÍSICO DE CAFE EN EL MUNDO: 1988/89 -1990/91 (Millones de sacos de 60 kilos) 1988/89 1989/90 1990/91* Inventarios iniciales 47.1 44.4 40.2 En países productores 37.3 32.8 21.6 En países importadores 9.8 11.6 18.6 Producción

89.2

90.4

91.7

Consumo en países productores

22.9

22.7

23.1

Exportaciones

70.8

78.9

73.0

Consumo en países importadores

69.0

69.7

70.4

Inventarios finales En países productores En países consumidores

44.4

40.2

38.3

* Proyecciones

Fuente: Cálculos de la autora con base en cifras de Fedecafé. - Fedecafé, Informe del Gerente General de la Federación Nacional de Cafeteros al XLVIII Congreso Nacional de Cafeteros, diciembre de 1990. - OIC, Boletín EB-3258/92. - Ed. D. and F. Man (Coffee) United, "Quarterly Coffee Report", enero de 1991.

El año cafetero es la unidad de tiempo en que se expresan gran parte de las estadísticas sobre café. Empieza en octubre primero de cada año y termina en septiembre 30 del año siguiente. Estudios econométricos sobre producción de café han mostrado que la producción del grano responde a cambios en los precios al productor con un rezago promedio de aproximadamente 3 anos.

SUAVESCOLOMBIANOS Tanzania Colombia ARABICOS BRASILEROS Brasileros OTROS SUAVES Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Mexico Nicaragua Rep Dominicana Indias ROBUSTAS Costa de Marfil Indonesia OAMCAF Filipinas Uganga Zaire

Promedio 1988

jun-90

Cambio poecentual

55,2 74,4

44,6d 68,0d

-19,20% -8,60%

70 a

57,5d

-17,90%

68,2 71,6 67,9 81,4 94,4 a 109, 8 67,2c 98

40,0d 28,8 48,9 57,4b 68,7b 16,9 47,3 41,2d

-41,30% -59,70% -28,10% -29,40% 27,20% -84,60% -29,60% -58,00%

56,6c 55,3 62,8c 79,1c 43,9c 25,1

14,2 26,1 21,6 34 12d 6,9

-73,50% -52,80% -65,60% 57,00% 72,70% 72,50%

a Precio de diciembre de 1988. b Precio de mayo de 1990. c Precio de junio de 1988. d Precio de septiembre de 1988. Fuente: OIC

una oferta exportable mundial de 90.2 millones de sacos. Por otra parte, se estima que en 1990/91 los países consumidores demandarán 73 millones de sacos, de los cuales 2.6 millones alimentarán sus existencias. De esta manera, a pesar de que el nivel de inventarios mundiales continuará reduciéndose durante 1990/91, se seguirán dando traslados de excedentes de países productores a consumidores, aunque en menor cuantía que los registrados en 1989/90. Bajo estas circunstancias, las proyecciones de precio externo realizadas por el Banco Mundial prevén un incremento de diez centavos de dólar por libra del precio promedio de 1990/91 respecto al observado un año atrás, para situarse en US $0.95 por libra. Según dichas proyecciones, el precio seguirá aumentando paulatinamente hasta alcanzar en el año 1994/95 niveles

nominales similares a los prevalecientes bajo el régimen de cuotas (véase Gráfico 1). No obstante, las cotizaciones podrían desviarse significativamente de estas proyecciones debido a factores climatológicos en el Brasil, los cuales han sido la mayor fuente histórica de inestabilidad en el mercado, y a su política de inventarios.

II. POLÍTICA CAFETERA INTERNA Dos hechos principales han caracterizado la política cafetera colombiana desde la ruptura del Pacto de Cuotas. Una agresiva política de comercialización externa, tendiente a maximizar ventas, y en el plano interno, el sostenimiento del ingreso real del caficultor, el cual unido a los deprimidos precios externos ha dado lugar a un debilitamiento financiero

del FNC. Por otra parte, la nueva Ley de Cambios Internacionales, sancionada en enero de 1991, contiene una sección sobre café que simplifica y clarifica la legislación cafetera, y profundiza la liberalización de algunas actividades del sector. 1. Política de comercialización externa Las exportaciones colombianas de café aumentaron de 10.3 millones de sacos en 1988/89 a 13.7 millones en 1989/90 (véase Cuadro 3). Las firmas exportadoras privadas fueron las más dinámicas, al incrementar sus ventas externas en un 46% entre dichos años, en tanto las de la Federación de Cafeteros lo hicieron en 23%. Este gran incremento en las exportaciones fue posible en razón de los altos niveles de inventarios acumulados antes de la ruptura del Pacto, los cuales se redujeron en un 42% durante los dos últimos años cafeteros. Gracias al incremento en las ventas, los reintegros de divisas por exportaciones del grano disminuyeron sólo en un 4.3% entre 1988/89 y 1989/90, al pasar de US$1,412 millones a US$1,351 millones. Por otra parte, como consecuencia de los altos precios internos que han prevalecido en el país desde la bonanza de 1985, se espera que la producción colombiana continúe en ascenso, alcanzando la cifra récord de 14.1 millones de sacos en 1990/91, de los cuales 13.2 millones serán exportados. Se prevé que por primera vez desde 1976/77, más de la mitad de estas ventas serán realizadas por las firmas privadas. De llevarse a cabo estas proyecciones de exportación, los inventarios colombianos se reducirían

GRÁFICO 1 PRECIO EXTERNO DEL CAFE 1984/B5-199q/91

en 600 mil sacos durante el año cafetero. Bajo el supuesto de que el precio externo promedio en 1991 será de US$ 0.95 por libra, se proyectan ingresos por divisas para 1990/91 por un valor de US$1.471 millones, un incremento de 8.9% respecto al año anterior.

86/7 87/8 88/9 89/90 90/1 91/2 92/3 93/4 94/5 95/6 96/7

2. Política de precio interno y finanzas del FNC

Puente: 0IC y Bonco Mundial

ha dado lugar a una descapitalización del FNC cercana a los 110 mil millones de pesos entre julio de 1989 y finales de 1990. Así, para principios de 1991 las finanzas cafeteras han comenzado a dar signos de estrechez, hecho que obligará a llevar a cabo un ajuste gradual en el corto y mediano plazo.

Desde la bonanza de 1985, y aún después del desplome de los precios externos a raíz de la ruptura del Pacto, el precio interno real al productor colombiano se ha mantenido en niveles históricamente altos (véase Gráfico 2). Este hecho, en conjunto con el aumento en la producción cafetera registrado en 1989/90, dio lugar a un incremento del 20% en el ingreso real del productor respecto al de 1988/89.

3. Ley 9a. de 1991 Hasta principios de este año, la legislación cafetera estaba definida por el Decreto-Ley 444 de 1967 y otras normas anteriores. Ante la continua evolución de la estructura del sector, este marco legal había empezado a mostrar importantes vacíos y anacronismos, que con frecuencia obstaculizaban el alcance de objetivos de política cafetera.

Este sostenimiento del ingreso al productor ha sido posible gracias a los recursos acumulados por el FNC durante la bonanza de 1985. No obstante, el gran desfase en la evolución del precio interno real respecto a lo ocurrido con el precio externo durante el último año y medio,

CUADRO 3 BALANCE FÍSICO DE CAFE EN COLOMBIA: 1988/89-1990/91 (Millones de sacos de 60 kilos) 1988/89

1989/90

1990/91*

8.3

6.9

4.8

10.5

13.1

14.1

Consumo interno

1.6

1.5

Producción exportable

8.9

11.6

12.6

Exportaciones Federación de Cafeteros Exportadores privados

10.3 5.7 4.6

13.7 7.0 6.7

13.2 5.9 7.3

6.9

4.8

4.2

Inventarios Iniciales Producción

Inventarios finales

Por estas razones, en la nueva Ley de Cambios Internacionales se incluyó una sección particular sobre café en la cual, aunque se mantiene el espíritu de la antigua legislación, se simplifica, clarifica y moderniza el marco legal del sector. Así, la Ley reafirma el esquema institucional de concertación entre la Federación de Cafeteros y el gobierno, bajo el cual se ha manejado la política cafetera durante los últimos cincuenta años, pero refuerza la intervención del gobierno en el manejo de la economía cafetera. Por otra parte, la Ley simplifica y da transparencia a la estructura tributaria cafetera, al eliminar los impuestos de pasilla y ripios y ad-valorem, y legalizar la retención en dinero, o cuchilla, a través de la creación de la Contribución Cafetera. La cuchilla era el instrumento utilizado para absorber los excedentes de los exportadores privados. La naturaleza variable de este impuesto y la debilidad de su soporte legal dieron lugar a fuertes cuestionamientos a su existencia, problemas que han sido subsanados con el establecimiento de la Contribución Cafetera. Adicionalmente, con el objeto de avanzar en el proceso de descentralización en el manejo y control de los recursos del FNC, la Ley dispuso una participación

* Proyección. Fuente: Federación Nacional de Cafeteros de Colombia.

GRÁFICO 2 PRECIO INTERNO REAL DEL CAFE 1984/85-1990/91

83/4

84/5

85/6

86/7

87/8

88/9

89/90

90/1

Fuente : Federación de Cafeteros.

mayoritaria de los Comités Departamentales de Cafeteros en los recursos recaudados a través de este nuevo impuesto. Finalmente, la reforma de la Ley buscó propiciar la modernización de los instrumentos de comercialización externa del café, autorizando la participación de los exportadores del grano en los mercados de futuros y opciones, y la libre selección de sus compradores. IV. UNA MIRADA HACIA ELFUTURO Las bajas probabilidades de que se concilien los diferentes

intereses de los agentes que componen el mercado internacional del grano permiten asumir que en el mediano plazo prevalecerá el régimen de mercado libre. Este hecho conlleva mayor inestabilidad e incertidumbre sobre el comportamiento del mercado externo, lo cual, sin embargo, puede ser afrontado con tranquilidad por el sector cafetero colombiano, debido a la fortaleza institucional y financiera que lo caracteriza. No obstante, el cambio en la estructura del mercado mundial deberá reflejarse en un replanteamiento de los criterios básicos que han guiado las decisiones sobre política cafetera interna hasta el momento, los cuales

han estado dominados por el respaldo a los mecanismos de control del mercado externo. En este sentido, sería muy útil que se estudiaran diferentes estrategias de comercialización externa del grano, ya que, dado el efecto significativo de Colombia sobre los precios internacionales del café, una política de maximización de ventas, como la aplicada en el último año y medio, puede no ser la más rentable en el mediano plazo. Así mismo, se deberían aliviar las restricciones existentes a la entrada al mercado exportador del grano y propender por el aumento en la participación de las firmas privadas en el volumen total de exportaciones. De esta manera, la Federación de Cafeteros podría concentrar sus esfuerzos en programas de carácter gremial, tales como el aumento en la eficiencia de producción y la disminución de costos. Aunque parezca increíble, Colombia es el tercer país a nivel mundial con mayores costos de producción del grano8, hecho que en épocas de mercado libre puede constituirse en un serio obstáculo para la preservación del liderato en el mercado mundial del café.

BIBLIOGRAFÍA Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, Informe del Gerente General al XLVIII Congreso Nacional de Cafeteros, diciembre de 1990.

Armando Montenegro, et al., "Análisis de la votación que suspendió el Régimen de Cuotas en la OIC", mimeo, enero de 1990.

Armando Montenegro, "Observaciones sobre la crisis del Régimen de Cuotas en el Pacto Cafetero", mimeo, octubre 24 de 1989.

José Antonio Ocampo y Rosario Córdoba, "La Coyuntura Cafetera Internacional en perspectiva".

En Coyuntura Económica, marzo de 1990, Fedesarrollo. Donna U. Vogt, "International Coffee Agreement A Status Report". En CRS Report for Congress, Congressional Research Service — The library of Congress, marzo 22 de 1990

"A World Survey of Coffee Production Costs 1987/88", landell Mills Commodities Studies, Oxford, England, 1990.

necesariamente será más justo, equilibrado y estable que el que prevaleció en las últimas cuatro décadas, el cual tampoco privilegió los intereses y demandas del denominado Tercer Mundo.

Transición y cambio

Sección; Política Mundial

El sistema mundial en los noventas

Diego Cardona* Juan Tokatlian**

El inicio de los noventas ha traído consigo algunos intentos de identificación de las actuales tendencias del sistema internacional. Los eventos dramáticos de los dos últimos años en Europa centro-oriental, la Unión Soviética y China, y los más recientes en el Golfo Pérsico, marcan hitos fundamentales en la historia contemporánea, por los múltiples efectos y consecuencias que de ellos se desprenden. Ante todo, es posible identificar tres tendencias básicas del escenario global: el sistema mundial se encuentra en una importante fase de transición entre el esquema instaurado a partir de la segunda posguerra y un reordenamiento hegemónico aún no cristalizado; las tradicionales relaciones de poder (en el marco del "realismo" clásico) siguen siendo tan relevantes y cruciales como las nuevas relaciones de mercado, preconizadas por la ideología neoliberal reinante; y el nuevo orden internacional que se proyecta, particularmente desde Estados Unidos, no

Si bien el actual sistema internacional se encuentra en una etapa de transición, como probablemente no se veía desde la escisión estratégica este-oeste o la irrupción política del Tercer Mundo, aún no existe un consenso respecto de los elementos claves de dicha transformación. Es evidente que las antiguas tensiones críticas entre el este y el oeste se han desdibujado, que las brechas entre el norte y el sur se han ampliado, que el proceso de división internacional del trabajo se ha ido alterando y que importantes y nuevos actores han surgido en el concierto de la vida internacional, ello sólo para mencionar algunos casos notables. Sin embargo, estas transformaciones no parecen otorgar mayor certidumbre y estabilidad, a la par de una menor complejidad y contradicción al sistema global. Probablemente asistiremos a un mundo más turbulento e inestable de lo que se preveía con las eufóricas alusiones al "fin de la historia". Hace apenas un año, en varios círculos académicos de los países más industrializados, se pensaba que en los noventas se reducirían los conflictos o contraposiciones de intereses que habían caracterizado la década anterior, pero tal optimismo no parece justificado.

Coordinador del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes

Director del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes.

Predominaba en dichas visiones una excesiva esperanza sobre la pacificación global, como resultado de la terminación de la "segunda" guerra fría entre Washington y Moscú a finales de los ochentas. La visión bipolar esteoeste de los analistas y expertos de Estados Unidos y Europa dejaba de lado el hecho de que a partir de los setentas y ochentas se manifestaron conflictos locales, regionales e internacionales de diverso tipo, origen y consecuencias. Cierto es que la guerra en el "centro" del sistema, vale decir en Europa y entre la OTAN y el Pacto de Varsovia, se hacía imposible por el sentido aniquilador de la amenaza nuclear mutua. Una guerra estratégica hubiera significado la destrucción de los actores implicados, y más aún, la de la especie humana en su conjunto. Por esta razón, entre otras, los conflictos periféricos eran posibles y aun convenientes como teatro de operaciones de la disputa este-oeste. A razones locales (étnicas, separatistas, de expansión de las potencias regionales, de fronteras, etc.) se unieron motivaciones e intervenciones veladas o abiertas de diversas potencias con objetivos y pretensiones globales. El potencial destructivo de la "guerra central" y las nociones de suma-cero, según las cuales quien perdía un "país amigo" lo hacía a favor de su adversario ideológico, llevaron a la vinculación de las superpotencias en los conflictos definidos como regionales. Se asumió de esa manera que la gran mayoría, si no todos los conflictos, tenían una raíz ideológica y que, desaparecida ésta, aquéllos se mitigarían casi automáticamente.

Asimismo, en las últimas dos décadas se fue colocando el acento en las bondades y oportunidades de un eventual incremento sustantivo de la cooperación económica y científico tecnológica internacional. Se pretendía igualmente que dicha situación y las "relaciones de mercado" sustituirían a las relaciones políticas tradicionales sustentadas en posiciones de fuerza. La realidad demostró que también en el campo del mercado se daban fuertes conflictos entre los diversos actores internacionales y que la "armonía mercantil" era y es un supuesto falaz para comprender la evolución de la política mundial. Los mecanismos de cooperación eran y siguen siendo también medios de competencia y en ocasiones de exclusión. La lucha por los mercados, los recursos básicos y las fuentes de financiación es tan aguda como algunas de las tensiones de corte clásico entre los Estados. En ese sentido, la cooperación probable no ha remplazado al conflicto recurrente. Lo cierto es que no se avizora en la actualidad y de cara al corto y mediano plazos una tendencia a la estabilidad en las relaciones internacionales. Incluso es posible afirmar que el orden internacional es ahora mucho más inestable que el disputado orden ideológico este-oeste, precisamente por la no existencia "semi ordenadora" de dos bloques antagónicos. En ese contexto, en el nuevo ordenamiento que se avecina, la inestabilidad periférica probablemente tenderá a incrementarse, aunque exista una tendencia a la estabilidad por regiones, coordinada o dirigida por países o grupos de países de importancia creciente. En un escenario global cambiante,

tendríamos una multiplicidad de actores con "pretensión hegemónica" sin que ello signifique, necesariamente, un tipo de "aseguramiento hegemónico" por parte de los "ordenadores" de la vida internacional. Cabe aquí indicar que la expectativa de estabilidad, por sí misma, no es sinónimo de condiciones propicias al desarrollo y la armonía dentro del sistema internacional. En efecto, una región puede ser "estabilizada" por consenso — caso positivo—, o por imposición de una potencia que le fije sus dictados, caso en el cual el germen mismo de la inestabilidad estará dado. No olvidemos que la estabilidad no conduce necesariamente a elevar la capacidad negociadora de países pequeños y medianos, individual y colectivamente. Incluso, en ocasiones la estabilidad regional impuesta por un actor poderoso puede perjudicar los intereses de actores internacionales de menor capacidad. Existe en este esquema un elemento contradictorio que no debe ser pasado por alto. Si bien disminuyen los enfrentamientos ideológicos (no porque las ideologías mismas hayan muerto sino porque no están en el centro de los debates como en décadas pasadas), ello no implica la desaparición de las grandes diferencias estratégicas y de intereses entre los países del norte y los del sur, lo mismo que otras contradicciones de factores de poder entre los países desarrollados y entre países en vías de industrialización. Algunos "problemas menores" antes olvidados u ocultados por el problema este-oeste aparecen con fuerza: tal es el ejemplo de las autodeterminaciones, los viejos

problemas nacionales y territoriales, los asuntos relacionados con divisiones étnicas, lingüísticas y religiosas, entre otros. Puede hablarse, en cierto sentido, del fin de la guerra fría, pero no del "fin de la historia" en un sistema internacional que tiene como nota predominante la incertidumbre. Existe certeza y consenso acerca de la terminación del orden posterior a la segunda guerra con su claro bipolarismo estratégico, político y económico. No es nítida ni unánime la percepción de que ha nacido un nuevo sistema unilateralmente hegemónico a partir de la guerra Irak. A fin de esclarecer este punto, resulta pertinente efectuar las siguientes precisiones: a) Desde el punto de vista político-diplomático, tendemos hacia la uní polaridad ejercida predominantemente por Estados Unidos, con una enorme capacidad y disponibilidad de ejercer liderazgo ante el retroceso de la URSS y los cambios en el antiguo bloque socialista. Con el tiempo, quizás la Comunidad Económica Europea según algunos, o Alemania misma según otros, y Japón (secundariamente) buscarán compartir más activamente con Estados Unidos su predominio político, pero esa situación difícilmente se dará por lo menos en la primera mitad de esta década. Esto, a su vez, nos remite al debate sobre la supuesta o real crisis de hegemonía de Estados Unidos: si los años setentas plantearon el tópico de la "inexorable erosión" de su poder, y los ochentas probaron que esa afirmación debía matizarse, los noventas nos demuestran la imperiosa urgencia de efectuar evaluaciones de poder más cautas y menos oscilantes.

El hecho es que de la guerra de Irak y de los eventos de Europa Oriental, los Estados Unidos surgen reconstruidos de su relativa crisis de dominación posterior a Viet-Nam. b) En la esfera de lo militar, y en especial en el campo del potencial nuclear, tenemos una clara bipolaridad. En efecto, los cambios en la URSS no implican pérdida de la paridad nuclear militar entre Washington y Moscú, si consideramos que las Fuerzas Armadas soviéticas se encuentran intactas. Persiste en los dos países una capacidad de aniquilamiento planetario, con independencia del futuro político y personal de Mijail Gorbachov. Haya mayor apertura o una imposición regresiva del conservadurismo en la Unión Soviética, o una permanente lucha en la década entre poder central soviético y las fuerzas centrífugas de las nacionalidades más importantes, sólo una guerra civil de grandes proporciones podría debilitar de manera notable el poderío militar soviético, pero no así su capacidad nuclear. Colateralmente, cabe esperar que tengan algún éxito las actuales conversaciones entre las dos superpotencias militares con el fin de disminuir en un cincuenta por ciento los arsenales nucleares mutuos. Si bien estos acuerdos (llamados Start) tardarán quizá meses o años en ser firmados, representan un avance indudable en el camino de consolidación de la distensión. También subsisten fuerzas con grado de destrucción y poder militar notables, que seguramente ejercerán actividades de importancia durante la presente década: la Comunidad Económica Europea con dos potencias nucleares (Gran Bretaña y Francia), Japón, (país

que posee ya el cuarto presupuesto de defensa del mundo) y China, así como ciertas potencias medianas con vocación de poderío subregional (India y Brasil, por ejemplo), serán actores significativos en el plano militar. Sin embargo, ello no contrarrestará la básica bipolaridad tradicional, por lo menos en los noventas. En forma paralela, cabe añadir que persiste el armamentismo no sólo a nivel central sino también en el periférico. Probablemente, habrá una notable disminución del gasto destinado a incrementar y reponer armamentos nucleares por parte de las potencias centrales del sistema, pero esta tendencia no parece ir acompañada de medidas semejantes en la esfera de las armas convencionales, especialmente las de gran contenido tecnológico que han mostrado una certera eficacia destructiva y disuasiva en la guerra iraquí. Se había pensado que disminuiría el gasto militar global como consecuencia de la desaparición de los conflictos, pero el caso es que las potencias regionales siguieron adquiriendo y desarrollando armamentos. No ha existido reducción del gasto militar en los países de menor desarrollo, salvo en casos excepcionales, y este fenómeno parece proseguir lamentablemente en los noventas. Así, no parece existir la tendencia a una disminución apreciable del armamentismo como consecuencia de la distensión global. c) En el campo económico tecnológico, predomina la consolidación de la multipolaridad. Los noventas muestran tres actores básicos del concierto internacional en este sentido: Norteamérica, con su epicentro en

Estados Unidos, irradiando su control e influencia en Canadá, México y la amplia Cuenca del Caribe; la Comunidad Económica Europea, con su eje ubicado en Alemania; y parte de Asia con el liderazgo de Japón sobre el sureste del continente. Por su parte, la Unión Soviética —en su forma actual o reconstruida a la manera de una Confederación— y algunos países intermedios (como India), pueden servir como interlocutores importantes frente a los grandes polos de poder económico tecnológico de la década. La tendencia a la multipolaridad en este terreno se incrementará. Sin embargo, no hay que olvidar que Estados Unidos sigue siendo la primera potencia económica del mundo. Aún con la conformación del espacio comunitario a partir de 1993, Europa será la segunda potencia por encima del Japón, pero por debajo de Estados Unidos. Claro que este último país tiene problemas de déficit comercial con Japón, y fiscal dentro de su propio territorio, lo cual impone ciertos límites a cualquier tipo de imposición hegemónica en la esfera económica. A esto debe añadirse un relativo rezago tecnológico en algunas de las industrias de punta y en los procesos educativos. Estas tres consideraciones conllevan a matizar y moderar la euforia exagerada de la mayoría de los analistas norteamericanos cuando afirman que Estados Unidos se ha convertido definitivamente en el líder único e incuestionable del sistema internacional. Se ha consolidado su capacidad de ser un primus inter-pares en

un escenario de hegemonía fracturada y fragmentada, pero

no es un hegemón único en los asuntos mundiales. Se deben tener en cuenta factores de carácter "positivo" y "negativo" al analizar la hegemonía. En el primer sentido, estaría el mantenimiento y la profundización de un área sometida a la hegemonía de un país determinado mediante el consenso y la persuasión. En el segundo sentido, aquella hegemonización se daría más bajo pautas de coerción y fuerza. Un actor verdaderamente hegemónico combina ambas capacidades (consenso y fuerza) pero tiene mayores posibilidades directrices y de aceptabilidad externa mediante su potencial persuasivo. Por lo que respecta a América Latina, se observa una marcada tendencia a la rehegemonización norteamericana a partir de la última década. Pese a que posiblemente se utilizarán instrumentos "negativos" de carácter hegemónico, probablemente la tendencia general, sobre todo en lo que respecta a países grandes y medianos, se dará en la dirección de una construcción hegemónica "positiva", siempre y cuando dichas naciones latinoamericanas no sean percibidas por Washington como "países problema" por razones diversas que sean juzgadas por Estados Unidos como atentatorias de su seguridad nacional (v.gr. el narcotráfico o la ecología). La importancia relativa de las relaciones de mercado Debido a la creciente e indudable interdependencia (en lo económico, diplomático y cultural, y en las comunicaciones), entre los diversos países

del mundo y al incremento de los contactos gubernamentales y no gubernamentales, en las décadas anteriores se abrió camino la idea de una posible primacía creciente de las relaciones internacionales de mercado, en sustitución de las relaciones de competencia política y militar. A partir de tal planteamiento, se sostenía que el mercado determinaría cada vez más la conformación de bloques y el tipo de vinculación entre las naciones, y que la ideología del pragmatismo económico acabaría por minimizar otros factores de poder en la política mundial. Se sostenía además que la tecnología definiría los procesos económicos y quizás hasta los políticos, con exclusión de otras consideraciones. Nadie duda de la importancia y evidencia del dramático aceleramiento de la revolución tecnológica, y de sus aplicaciones en los más diversos campos de la actividad humana. Cada vez es más cercano el período comprendido entre los descubrimientos básicos y sus aplicaciones prácticas, a más del peso de las tecnologías avanzadas en el valor agregado total de los países más desarrollados del mundo. Es claro que de este fenómeno depende con más intensidad la capacidad de un país para insertarse en la esfera "central", o para continuar rezagado en el futuro. En esta dirección, es notable el esfuerzo de los países que durante períodos prolongados han efectuado inversiones importantes (de acuerdo con su PIB) para crear una base científico tecnológica propia. Merecen citarse, entre los nuevos actores, a los Estados del sureste asiático. Por su lado, el efecto contrario es justamente

el de la mayor diferenciación y retraso dependiente del grado relativo de potencial científico y tecnológico nacional. Quien se margine tecnológicamente permanecerá en la periferia del sistema internacional. No puede pasarse por alto este asunto, máxime en los países de América Latina, los cuales, salvo los casos de Brasil, México y Venezuela, han disminuido crecientemente la proporción del presupuesto de inversiones dedicado al desarrollo científico-tecnológico. Del grado de importancia que el subcontinente dedique a este importante asunto dependerá en buena medida si entra al siglo XXI como interlocutor de la vida internacional o sólo como región marginal. Pero pese a la importancia de la ciencia y la tecnología, la guerra de Irak nos ha demostrado que se encuentra aún en vigencia la utilización de la fuerza como uno de los mecanismos prioritarios para resolver las diferencias internacionales. Ello, en contra de las apreciaciones producto de la euforia cooperativista que imperaron a finales de la década de los ochentas. Puede concluirse que en los escenarios internacionales el predominio de las relaciones de poder político-militar proseguirá por tiempo indefinido con un grado de relevancia semejante al de las relaciones puramente económicas. La política, la fuerza, el uso del poder militar pueden ser tan importantes como el mercado al momento de definir las relaciones de poder y la importancia de las naciones en la década de los noventas. Por ende, el escenario que se vislumbra es más intrincado, contradictorio y difícil de definir

de antemano. En breve, los espacios geoeconómicos serán tan cruciales como los geopolíticos. Los temas de la tecnología y el mercado serán tan importantes como el asunto de la guerra y la paz, pero no excluirán a éstos de sus consideraciones al momento de juzgar las nuevas realidades internacionales. No estamos aún ante una nueva época caracterizada por la cooperación irrestricta, abierta, generosa y plural entre las naciones. ¿Un nuevo internacional?

orden

Finalizando la década de los ochentas y más aún después de la guerra de Irak, se ha planteado por algunos analistas internacionales la posible existencia de un nuevo orden internacional más equitativo y operativo. Al respecto, podríamos decir que la noción de un nuevo orden surgido de los más recientes acontecimientos aparece, contrariamente a lo previsto, como limitado, muy frágil y geográficamente pequeño. Pese al proceso de transnacionalización e internacionalización crecientes, la tendencia observada a comienzos de los noventas nos indica que nos parece cercano un renovado diálogo norte-sur más equitativo y menos tenso. Según un escenario posible, la década puede traer consigo una jerarquización en dos esferas: una, caracterizada por el "orden", homogénea, con capacidad de incremento tecnológico y de crecimiento económico sostenido, ubicada ante todo en Europa, Norteamérica y algunos segmentos de Asia y Medio Oriente. La segunda esfera sería la del "desorden", con dificultades

de encuadramiento e incorporación. Estaría conformada por el resto del sistema y se caracterizaría por potenciales conflictos de importancia regional, y en general por un estado de crisis económica profunda. Desde otra perspectiva, se podría hablar de la tendencia a la fragmentación global en tres campos definidos pero no inmóviles: Los actores "claves" del sistema internacional, antes llamados países centrales, es decir, los del mundo desarrollado. En segundo término, los "interlocutores", conformados por lo que podríamos llamar las potencias medias o regionales. Y finalmente los países "marginales" del sistema, casi exclusivamente periféricos y proveedores de alimentos no elaborados y materias primas. En los tres niveles podría haber "orden" o "desorden" internacional, pero sólo en los marginales habría un claro descalabro social y político. Cualquiera sea la clasificación que adoptemos, es previsible que no todas las naciones participarán en esta década de los dividendos de un nuevo orden internacional. Es necesario matizar, pues, las ilusiones transitorias que surgieron a comienzos de la nueva transición. Tendremos más bien una especie de orden estabilizado por arriba pero con fuerte inestabilidad en la parte baja de la pirámide. Persistirán, pues, una serie de conflictos, marcados fuertemente por el eje norte sur. Otro aspecto digno de consideración es que las guerras, las intervenciones, los conflictos de baja intensidad, y demás manifestaciones más o menos violentas acaecidas

desde 1945, tuvieron como escenario privilegiado el sur del planeta. No hubo en todo el período ninguna confrontación abierta entre los países del norte, si bien existía una oposición global esteoeste muy activa. Probablemente esa línea divisoria conflictiva va a persistir en la presente década, con una diferencia de importancia para países como Colombia. Ninguna de las acciones militares anteriores tuvo una base de legalidad o legitimidad global, si exceptuamos la parcial de Corea. La variación importante en este contexto es que los conflictos que se dirimirán en el sur tendrán casi seguramente un elevado y colectivo grado de legitimidad y legalidad cuando se trate de emprender operaciones "quirúrgicas" o maniobras militares "relámpago", por medio de coaliciones ai hoc destinadas a confrontar problemas puntuales que de manera real o supuesta afecten la seguridad internacional. Para el caso vale la pena citar casos como el narcotráfico, el medio ambiente o la energía, frente a los cuales podrían existir coaliciones heterogéneas de países del centro y de la periferia, en una actuación "legítima" teñida de elementos legales, por lo menos por una parte importante de la opinión internacional. En este contexto, la permanencia de la utilización de la fuerza en la vida internacional tiene el agravante de la relativización de las nociones clásicas de soberanía absoluta, con un

posible paso a consideraciones de soberanía limitada y restringida. Este proceso implicaría un nuevo enfoque del Estado-Nación en las relaciones internacionales. Dentro de ese marco, constituye motivo de preocupación la debilidad y vulnerabilidad de América Latina y de Colombia, en particular. Otro punto importante es que han desaparecido en la práctica las bases de una fuerte homogeneidad regional, prácticamente en todo el conjunto de los países en vía de desarrollo. Esas nociones homogéneas, ya inexistentes en el caso africano o el latinoamericano, han desaparecido en el mundo árabe después de la guerra de Irak. Nociones ovnicomprensivas como "mundo árabe" o "mundo latinoamericano" parecen borrarse gradual pero críticamente a partir de los noventas. Existe una enorme dificultad para generar posiciones concertadas a nivel regional, tanto en América Latina como en Asia y África, y mucho más entre los tres continentes. Será difícil construir y consolidar procesos de integración de carácter macro, si bien veremos varios intentos integracionistas en los tres continentes, aunque restringidos a pequeños conjuntos de países. Nuevos elementos de la agenda Especial atención merece el hecho de que probablemente los temas atinentes a los recursos

energéticos, ecológicos y "psicoactivantes" determinarán en gran medida las relaciones internacionales de los noventas. Petróleo, amazonia y cocaína constituirán tres ejes de la agenda mundial antes de culminar este siglo. Sin embargo, pese a existir puntos nuevos en la agenda global, el enfoque hacia esos problemas no ha variado sustancialmente. El petróleo y la provisión de recursos energéticos son vistos aún desde la perspectiva del poder como un problema de seguridad nacional. Persiste el uso de la represión como elemento central en el proceso de "resolución" del problema de las drogas. Y resulta difícil y complejo desde el sur hacer caer en cuenta a la comunidad internacional de que el Norte es el principal depredador del medio ambiente y que existe una corresponsabilidad en la búsqueda de soluciones al tema ecológico. Por su parte, si Colombia no resuelve internamente problemáticas como la de la cocaína, eventuales coaliciones transitorias de países (que inclusive pueden comprender a actores latinoamericanos) se sentirán tentadas a "resolver" lo que el país no ha podido solucionar autónomamente. Un conjunto de políticas internas audaces y coherentes debe estar acompañado de una gran actividad en política exterior, evitando a toda costa el aislamiento internacional y la falta de cooperación.

El derecho de los conflictos armados El moderno derecho de los conflictos armados se ha traducido en dos ramas: el derecho de La Haya o derecho de la guerra y el derecho de Ginebra o derecho humanitario propiamente dicho. El primero se dedica a la regulación de las hostilidades y limita la elección de los medios de combate. El segundo protege a la población civil no combatiente y a las víctimas de los conflictos armados internacionales e internos.

Sección Temas Globales

La protección del derecho de los conflictos armados a propósito de la guerra del Golfo Pérsico

Alejandro Valencia Villa*

Culminada la guerra del Golfo Pérsico vale la pena recordar algunos de sus episodios a la luz del derecho de los conflictos armados. Hasta la fecha, tanto por restricciones a la prensa como por versiones encontradas, ignoramos los detalles de cómo se desarrollaron las operaciones militares y no sabemos el número de muertos y heridos de los combatientes y de la población civil, ni tampoco conocemos el número de los prisioneros de guerra. Sin embargo, esto no nos impide señalar cuáles son algunos principios que la comunidad internacional ha señalado que deben respetarse en todo conflicto armado. Inicialmente explicaremos en qué consiste el derecho de los conflictos armados, para luego hacer algunas observaciones en torno a los medios de combate, a la protección del medio ambiente y de los bienes culturales, culminando con la protección en los conflictos armados internos.

El derecho de La Haya o derecho de la guerra establece pautas sobre la conducción de hostilidades y limita la elección de los medios de combate con base en tres reglas esenciales: las hostilidades sólo pueden dirigirse contra combatientes y objetivos militares; se prohíben los medios de combate que causen sufrimientos o daños innecesarios; y se proscriben los procedimientos de lucha de carácter pérfido o deshonroso. En desarrollo de los tres principios, se prohíbe atacar localidades que no estén defendidas, el pillaje, utilizar contra las personas civiles el hambre como método de guerra y las armas y los medios que causen a las personas civiles daños excesivos con respecto a la ventaja militar concreta y directa prevista. El derecho de la guerra está regulado esencialmente por las Conferencias de La Haya de 1899 y 1907, que elaboraron especialmente el reglamento sobre las leyes y costumbres de la guerra, por la declaración de San Petersburgo de 1868, que

Investigador de la Seccional Colombiana de la Comisión Andina de Juristas y del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes.

proscribe el uso de balas explosivas, por el Protocolo de Ginebra de 1925, que prohíbe los gases asfixiantes, los medios bacteriológicos y similares y por el Acta de la Conferencia de las Naciones Unidas del 10 de octubre de 1980, conocida en el moderno derecho de los conflictos armados como "la Corriente de Nueva York", que prohíbe el empleo de ciertas armas convencionales que pueden considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados, como son los fragmentos de proyectiles no localizables a través de rayos X en el cuerpo humano, las minas, las cazabobos, las armas incendiarias y otros artefactos. Por su parte, el derecho de Ginebra o el derecho internacional humanitario propiamente dicho procura el respeto de los derechos humanos mínimos o inderogables, en caso de conflicto armado. El derecho humanitario protege esencialmente a la población civil no combatiente, es decir, a todas las personas que no participan directamente en las hostilidades, asiste a las víctimas de los conflictos armados tanto en campaña como en el mar, y otorga respeto humanitario a todo combatiente que caiga en poder del enemigo. Tres son los principios que fundamentan esta legalidad: el de neutralidad (la asistencia humanitaria nunca es una injerencia en el conflicto), el de normalidad (las personas protegidas deben ver su cotidianidad, lo menos alterada posible), y el de protección (el Estado debe asumir la protección nacional e internacional de las personas que tenga en

su poder). El derecho de Ginebra es de obligatoria aplicación por la mera ocurrencia del hecho hasta la finalización del conflicto, pues genera una obligación internacional de respeto y de observancia para las partes contendientes de un Estado signatario, siendo irrenunciable y no recíproco. El derecho internacional humanitario está comprendido por los cuatro Convenios del 12 de agosto de 1949: el primero para aliviar la suerte que corren los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña; el segundo para aliviar la suerte que corren los heridos, los enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar; el tercero relativo al trato debido a los prisioneros de guerra, y el cuarto relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra. Convenios que están adicionados por el Protocolo I relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales y el Protocolo II relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados no internacionales. En síntesis, hay que distinguir dos tipos de derecho: el derecho "de tipo de La Haya" (principalmen te los Convenios de La Haya), relativo a la conducción de hostilidades y de los combates, por consiguiente destinado a los comandantes y a los equipos de estado mayor encargados de las operaciones, y el derecho "de tipo de Ginebra" (principalmente los Convenios de Ginebra), elaborado y desarrollado de manera continua en favor de las víctimas de la guerra (heridos, náufragos, prisioneros de guerra, personas civiles caídas en poder del enemigo) y

destinado a las personas que han de atender a esas víctimas o prestarles asistencia. En otras palabras, el de tipo de La Haya es preventivo y el de Ginebra reparativo1. Sin embargo, actualmente la división resulta superflua y en la práctica el derecho de Ginebra ha absorbido en buena parte el derecho de La Haya. Los Protocolos Adicionales de 1977 incluyen disposiciones relativas a la conducción de hostilidades, como son los métodos y medios de guerra y el estatuto de combatiente y de prisionero de guerra (Título III), que revisan no sólo las Convenciones de Ginebra sino sobre todo el derecho de La Haya. De ahí que resulte más válido hablar del derecho de los conflictos armados. Esta legalidad es aceptada por el Islam. Irak como las demás naciones islámicas envueltas en el conflicto es parte de los Convenios de Ginebra. El pensamiento jurídico del Islam no es un ordenamiento jurídico seglar, sino de emanación divina y sagrada, que debe analizarse en su contexto religioso y en su perspectiva histórica. Tal ordenamiento jurídico tiene sus fuentes en el Corán o la palabra de Dios revelada a su mensajero divino, la Sunna o tradición del Profeta y el Ijtihad o la deducción razonada. De todas formas, el concepto islámico del derecho humanitario establece que los creyentes que combaten en la senda de Dios contra quienes les hacen la guerra, nunca deben rebasar los límites de la justicia y de la equidad cometiendo excesos de tiranía

1 Frederic Mulinen, "Instrucción acerca del derecho de la guerra en las fuerzas armadas. Veinte años de experiencia", Revista Internacional de la Cruz Roja, Ginebra, marzo-abril de 1987, p. 175

y de opresión: Combatid por Dios contra quienes combatan contra vosotros, pero no os excedáis. Dios no ama a los que se exceden [Corán, Sura II,

versículo 190)2.

Medios de combate Un principio general del derecho de los conflictos armados es que el uso de la violencia sólo se permite en la medida en que tenga la finalidad específica de dominar al enemigo; establece otro principio, que los medios y métodos para vencer al enemigo no son ilimitados, porque se deben dirigir únicamente contra objetivos militares. Tales principios encuentran su desarrollo entre otros en el numeral 2 del artículo 35 del Protocolo I Adicional a los Convenios de Ginebra que prohíbe el empleo de armas, proyectiles, materias y métodos de hacer la guerra que causen males superfluos o sufrimientos innecesarios, y el numeral 4 del artículo 51 del mismo Protocolo que prohíbe los ataques indiscriminados. El asunto central es determinar los significados de las palabras "superfluos e innecesarios" y cómo han de medirse los "males o sufrimientos". En este sentido nos son muy útiles los Considerados de la Declaración de San Petersburgo de 1868 que prohíbe el uso de determinados proyectiles en tiempo de guerra. ...Considerando: Que los progresos de la civilización deben tener por efecto atenuar

2 . 3

en cuanto sea posible calamidades de la guerra;

las

que la única finalidad legítima que los Estados deben proponerse durante la guerra es el debilitamiento de las fuerzas militares del enemigo; que, a este fin, basta con poner fuera de combate al mayor número posible de hombres; que esta finalidad quedaría sobrepasada por el empleo de armas que agravarían inútilmente los sufrimientos de los hombres puestos fuera de combate, o bien harían que su muerte fuese inevitable; que el empleo de tales armas sería, a partir de este momento, contrario a las leyes de la humanidad;... La lógica de esta centenaria Declaración sigue siendo fundamental: si lo esencial en cualquier conflicto armado es poner fuera de combate al mayor número de hombres, un arma que cumple con esta finalidad no debe producir efectos adicionales, es decir, agravar la lesión por ejemplo con elementos explosivos, pre fragmentados o incendiarios. De esta manera, no debe utilizarse un arma que ocasione más "males o sufrimientos" que otra que presente iguales o similares ventajas militares o, en otras palabras, la legalidad de un arma debe calificarse en razón de los "males o sufrimientos" que cause. Así, pues, la legalidad de un arma ha de determinarse teniendo en cuenta una serie de factores tales como la capacidad para dejar fuera de combate el impacto probable, el peso, el costo, el grado de la lesión, el sufrimiento y el poder mortífero.

Evaluar estas propiedades por separado no plantea dificultades insuperables. El elemento subjetivo es dominante únicamente cuando se comparan unas con otras y sólo puede contrarrestarse considerablemente cuando el arma en cuestión, así como sus ventajas e inconvenientes desde un punto de vista humanitario y militar, se compara con otra arma que pueda remplazaría3.. El numeral 4 del artículo 51 del Protocolo I Adicional a los Convenios de Ginebra define qué son ataques indiscriminados: a) los que no están dirigidos contra un objetivo militar concreto; b) los que emplean métodos o medios de combate que no pueden dirigirse contra un objetivo militar concreto; o c) los que emplean métodos o medios de combate cuyos efectos no sea posible limitar conforme a lo exigido por el presente Protocolo; y que, en consecuencia, en cualesquiera de tales casos, puedan alcanzar indistintamente objetivos militares y personas civiles o bienes de carácter civil. Según esta disposición, la legalidad de un arma se determina también por su utilización. Es lícita si se dirige contra objetivos militares, pero es ilícita si se emplea contra objetivos civiles. Se prohíbe la utilización indiscriminada del arma pero no el arma como tal. Por fortuna Irak no utilizó las armas químicas ni bacteriológicas, que producen males superfluos, sufrimientos innecesarios y que tienen un carácter eminentemente indiscriminado. Las Fuerzas Aliadas en

Véase Hamed Sultán, "La concepción islámica", en Las dimensiones internacionales del derecho humanitario, Madrid. UNESCO y Editorial. . .Tecnos S.A., 1990, pp. 46 a 55. Hans Blix, "Memos y métodos de combate", en Ibíd., p.147.

la guerra del Golfo Pérsico recurrieron continuamente a los ataques por bombardeo. Según ellos, siempre estaban dirigidos contra objetivos militares; sin embargo, en hechos todavía confusos, el 13 de febrero murieron más de quinientos civiles cuando se bombardeó una instalación en el distrito residencial de Al Amiriya en Bagdad. En este punto, vale la pena precisar la expresión "zonas de bombardeo", ya que el bombardeo de extensas áreas urbanas con objetivos militares dispersos ha sido ciertamente uno de los peores métodos de combate contra la población civil. El numeral 5 del artículo 51 del Protocolo I considera indiscriminado a) los ataques por bombardeo, cualesquiera que sean los métodos o medios utilizados, que traten como objetivo militar único varios objetivos militares precisos y claramente separados situados en una ciudad, un pueblo, una aldea u otra zona en que haya concentración análoga de personas civiles o bienes de carácter civil. b) los ataques, cuando sea de pre ver que causarán incidentalmente muertos y heridos entre la población civil, o daños a bienes de carácter civil, o ambas cosas, que serán excesivos en relación con la ventaja militar concreta y directa prevista. Sobre la expresión "objetivos militares precisos y claramente separados", curiosamente el delegado estadounidense en la elaboración del Protocolo declaraba que ésta se refiere no sólo a la distancia entre dos o más objetivos militares, cuya separación puede apreciarse visualmente, sino que puntualiza que la distancia debe

ser considerable. Además, debe ser al menos suficiente para poder atacar los objetivos militares por separado*.

ambiente natural. El artículo 55 del mismo Protocolo sobre protección al medio ambiente natural establece que

Por la escasa información que hemos recibido no sabemos si todos los bombardeos fueron dirigidos contra objetivos militares o si algunos objetivos civiles fueron alcanzados por las bombas lanzadas por la aviación aliada. Sin embargo, el hecho de Al Amiriya, así como los bombardeos masivos con aviones B - 52, nos permiten sospechar que muchos civiles inocentes murieron como consecuencia de este método de guerra.

1. En la realización de la guerra se velar por la protección del medio ambiente natural contra daños ex tensos, duraderos y graves. Esta protección incluye la prohibición de emplear métodos y medios de hacer la guerra que hayan sido concebidos para causar o de los que quepa pre ver que causen tales daños al medio ambiente natural, comprometiendo así la salud o la supervivencia de la población.

Protección del medio ambiente y de los bienes culturales

Por el otro, la Convención de La Haya del 14 de mayo de 1954 protege los bienes culturales en caso de conflicto armado, comprendiendo en esta noción:

En la guerra del Golfo se presentó una catástrofe ecológica y por poco se destruyen importantes monumentos históricos que son patrimonio de la humanidad. El derrame de petróleo crudo sobre el golfo produjo una contaminación que sobrepasa una marea negra de un millón de toneladas, y monumentos como el palacio de Asurnasirpal II y la antigua ciudad asiría de Nínive, estuvieron en peligro de desaparecer. El medio ambiente y los bienes culturales también son objeto de protección por parte del derecho de los conflictos armados. Por un lado, el numeral 3 del artículo 35 del Protocolo I prohíbe el empleo de métodos o medios de hacer la guerra que hayan sido concebidos para causar, o de los que quepa prever que causen daños extensos, duraderos y graves al medio

2. Quedan prohibidos los ataques contra el medio ambiente natural como represalias.

a) los que tienen en sí valor artístico, histórico o arqueológico; b) los que, pese a no tener en sí un valor de esta índole, sirven para exponer o para guardar objetos del grupo anterior; c) los que incluyen un número considerable de objetos mencionados en a)o en b)y que se denominan "centros monumentales" (se trata aquí generalmente de barrios de ciudades o ciudades enteras); d) los transportes utilizados para trasladar bienes culturales tanto en el interior de un país, como en dirección a otro país, con el fin de protegerlos de los efectos de las hostilidades; e) el personal especialmente en cargado de la protección de los bienes culturales5.

4 Ibid., p. 154. 5 S. E. Nahlik, "Protección de los bienes culturales", en Ibid., pp. 207 y 208.

Los prisioneros de guerra El Convenio III de Ginebra regula lo relativo al trato debido a los prisioneros de guerra, el cual obviamente debe ser humano en todas las circunstancias. En términos generales, es prisionero de guerra todo combatiente que caiga en poder de su enemigo, y el objeto de su estatuto es darle un trato digno durante su cautiverio hasta su liberación y repatriación definitiva. Los prisioneros de guerra tienen derecho al respeto de su persona física y moral, y deben ser internados en condiciones favorables de alojamiento, alimentación, vestuario, higiene, asistencia médica y acceso a sus deberes religiosos; tienen igualmente derecho a disfrutar de actividades intelectuales, educativas, recreativas, deportivas y de trabajo, con su respectiva remuneración económica, así como el poder recibir y enviar correspondencia. La potencia detenedora deberá brindar tales derechos, ya que el único objeto del cautiverio es impedir que el combatiente cause daño y que participe nuevamente en las hostilidades, lo que no obsta para que pueda imponer sanciones disciplinarias o penales. Para asegurar un trato humano a los prisioneros, el Convenio prevé la instalación de Oficinas Oficiales de Información y concede facilidades de acceso a los organismos religiosos y de socorro, como el Comité Internacional de la Cruz Roja, CICR. El cometido del CICR se ejerce principalmente en las acciones de visitas a los campos de prisioneros, en su registro y en el transporte y distribución de socorros.

Finalizado el conflicto del Golfo, la atención desde el punto de vista del derecho humanitario recae en los prisioneros de guerra. Aunque se presentan día a día casos de liberación y repatriación definitiva, el número de capturados determina un proceso lento que es llevado a cabo por el CICR. Ojalá el gobierno de Irak dé estricto cumplimiento al Convenio III de Ginebra, y no se presenten hechos como las declaraciones de varios pilotos aliados que se vieron por la televisión del mundo tan pronto se iniciaron las hostilidades, porque el artículo 13 establece el trato humano de los prisioneros en toda circunstancia prohibiendo entre otras la curiosidad pública. La población civil Como las hostilidades se dirigen contra los combatientes y los objetivos militares, el derecho de Ginebra protege a todo aquél que no participa directamente en las hostilidades, es decir, a los civiles. El IV Convenio de Ginebra, relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra, señala en el inciso primero del artículo 27: Las personas protegidas tienen derecho, en todas las circunstancias, a que su persona, su honor, sus derechos familiares, sus convicciones y prácticas religiosas, sus hábitos y sus costumbres sean respetados. Siempre serán tratadas con humanidad y protegidas especialmente contra cualquier acto de violencia o de intimidación, contra los insultos y la curiosidad pública. Por lo demás, el mismo Convenio protege de manera especial a las mujeres y a los extranjeros

en el territorio de una parte en conflicto, y el Protocolo I Adicional amplía la protección a la población civil prohibiendo los ataques indiscriminados y las represalias (Art. 51), así como la protección de los bienes indispensables para la supervivencia y las obras e instalaciones que contienen fuerzas peligrosas. Los mismos instrumentos estipulan el trato a las personas en poder de una parte en conflicto, que debe ser el de salvaguardar, en condiciones humanas, la vida y los intereses de los individuos. En varias disposiciones se reglamentan las condiciones de trabajo, de abastecimiento, de la salud y de la higiene, de la religión y de los socorros. Asimismo, el Convenio prevé una protección especial al personal y al material sanitario, organizando zonas de seguridad y localidades sanitarias, con el objeto de poner en abrigo de los efectos del conflicto a las víctimas de la guerra, a las mujeres, niños y viejos. Hasta que no caiga la barrera de la desinformación no vamos a saber si se respetó a la población civil en la guerra del Golfo. Aparentemente este ha sido uno de los conflictos armados que menos víctimas ha dejado y que más se ha ajustado a las leyes de la guerra, a pesar de que los cables internacionales hablan de aproximadamente ciento cincuenta mil muertos. Sin embargo, en todo conflicto, siempre la población civil es la que resulta más perjudicada. Reconstruir un país asolado por la guerra no es tarea fácil. La historia es la única que nos ofrecerá la verdad de lo sucedido en 42 días de combates.

La protección en los conflictos armados internos La finalización del conflicto internacional del Golfo desató un conflicto interno donde los kurdos de Irán buscan desestabilizar el régimen de Hussein. Ahora la protección de las víctimas y de la población civil para esta nueva situación está consagrada en el artículo 3 común de los Convenios de Ginebra, única disposición de los Convenios que establece un mínimo de trato humanitario en conflictos armados no internacionales, y en el Protocolo II Adicional a los Convenios que protege a las víctimas de esta clase de conflictos. El artículo 3 es un "convenio en miniatura", porque más allá de sus prohibiciones se llegaría a un estado de barbarie; distingue entre combatientes y no combatientes, y le otorga al Comité Internacional de la Cruz Roja, CICR, un derecho de iniciativa humanitaria permitiendo a la organización internacional "ofrecer sus servicios a las Partes en conflicto". Su texto es el siguiente: En caso de conflicto armado sin carácter internacional y que surja en el territorio de una de las Altas Partes contratantes, cada una de las Partes contendientes tendrá la obligación de aplicar, por lo menos, las disposiciones siguientes: 1. Las personas que no participen directamente en las hostilidades, incluso los miembros de las fuerzas armadas que hayan depuesto

las armas y las personas que hayan quedado fuera de combate por enfermedad, herida, detención o por cualquier otra causa, serán en toda circunstancia tratadas con humanidad, sin distinción alguna de carácter desfavorable, basada en la raza, el color, la religión o las creencias, el sexo, el nacimiento o la fortuna, o cualquier otro criterio análogo. A tal efecto, están y quedan prohibidos en cualquier tiempo y lugar, respecto a las personas arriba mencionadas: a) los atentados a la vida y ala integridad corporal, especialmente el homicidio en todas sus formas, las mutilaciones, los tratos crueles, torturas y suplicios; b) la toma de rehenes; c) los atentados a la dignidad personal, especialmente los tratos humillantes y degradantes; d) las condenas dictadas y las ejecuciones efectuadas sin juicio previo emitido por un tribunal regularmente constituido, provisto de las garantías judiciales reconocidas como indispensables por los pueblos civilizados. 2. Los heridos y enfermos serán recogidos y cuidados. Un organismo humanitario imparcial, tal como el Comité Internacional de la Cruz Roja, podrá ofrecer sus servicios a las Partes contendientes. Las Partes contendientes se esforzarán, por otra parte, en poner en vigor por vía de acuerdos especiales la totalidad o parte de las demás

disposiciones Convenio.

del

presente

La aplicación de las disposiciones precedentes no tendrá efecto sobre el estatuto jurídico de las Partes contendientes. La obligación para las Partes contendientes de observar el mínimo humanitario del artículo 3 surge ipso jure, sin depender de ninguna declaración porque en tratándose de derechos humanos básicos, éstos son inderogables incluso en circunstancias extraordinarias como un conflicto armado. En relación con el campo de aplicación personal, no son protegidos quienes participan en forma "directa" en las hostilidades, puesto que están permitidos los atentados contra la vida y la integridad física de los combatientes, sin que la norma por otra parte los proteja expresamente frente a determinados medios de combate6. Desde 1945 se han desencadenado más de 350 conflictos armados, de los cuales algunos persisten, que han causado más de veinte millones de víctimas. Lo sucedido en el Golfo Pérsico nos demuestra que la guerra seguirá siendo la primera y la última actividad social del hombre. De esta manera, debemos seguir abogando por el respeto de los derechos de los conflictos armados, legalidad que procura hacer más humanitaria la guerra y menos militarizada la paz.

6 Hernán Montealegre, La seguridad del Estado y los derechos humanos. Academia de Humanismo Cristiano, Santiago de Chile, Santiago de Chile, 1981, pp. 576 y 579.

Sección: Documentos Palabras del Presidente César Gavina luego de la reunión con el Presidente George Bush*

Gracias, Señor Presidente. Quiero, primero que todo, expresarle en nombre del pueblo colombiano lo complacidos que estamos por el nuevo orden que se está construyendo en el mundo, con la cooperación de las Naciones Unidas. Nos sentimos congratulados por el éxito que ha tenido la coalición en el Golfo Pérsico, y la forma como se ha construido este nuevo orden, el cual contribuirá a que todos los países, la humanidad entera, puedan luchar contra la pobreza, el narcotráfico y combatir los nuevos problemas que nos afectan. Usted ya le ha expresado a los periodistas los términos bajo los cuales hemos hablado sobre nuestros problemas comunes. Primero que todo el narcotráfico y el compromiso de los Estados Unidos para combatirlo en el mundo. Hemos seguido de cerca el desarrollo de la Cumbre que usted sostuvo en Cartagena con el Presidente Barco. Sabemos que Estados Unidos está obteniendo resultados en la reducción de la demanda. Estas son buenas noticias para el pueblo de Colombia. Yo le he mencionado, y usted así lo ha reconocido, que Colombia también ha continuado su lucha contra el narcotráfico y este año se han fortalecido los esfuerzos que Colombia está haciendo en materia de interdicción. Hemos hablado sobre la nueva política judicial colombiana y estamos muy agradecidos por la cooperación que ustedes nos están dando a través del acuerdo judicial mutuo que firmamos ayer.

* Discurso pronunciado en Washington, el 26 de febrero de 1991.

Con todos los esfuerzos que estamos haciendo y que continuaremos haciendo, estoy seguro de que lograremos desmantelar los carteles. Nosotros continuaremos, como siempre, luchando contra el narcotráfico. Estamos comprometidos con ello y pueden estar seguros de que esta escoria de la humanidad desaparecerá algún día con

los esfuerzos que estamos haciendo. Les agradecemos la ayuda ofrecida a través de la Iniciativa Andina, y esperamos que algún día, muy pronto, Colombia pueda gozar de un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos,

Palabras del Presidente George Bush luego del encuentro con el Presidente César Gavina*

Señor Presidente: Ha sido un privilegio este encuentro, así como compartir nuestras ideas sobre los retos que nuestros países deben enfrentar juntos. Usted es un hombre de valor. Santander, el hombre de leyes de su país, dijo: si la espada nos dio la independencia, la ley nos dará la libertad. Usted es un hombre devoto de la ley y de la libertad, por eso tiene nuestra admiración y respeto. Hoy tuvimos una conversación sincera sobre una serie de temas que nos conciernen a ambos, particularmente la lucha contra el narcotráfico y asuntos económicos. Este es un encuentro vital. Aunque hay una crisis que demanda nuestra atención en la otra mitad del mundo, nosotros no declinaremos frente a las necesidades y oportunidades en nuestro propio hemisferio. Uno de los asuntos más urgentes es la batalla que adelantamos contra las drogas. El Presidente César Gaviria me habló en detalle sobre los esfuerzos, los esfuerzos heroicos que Colombia está haciendo en esta lucha. Nosotros los honramos a él y a todos los hombres de su país, sabiendo que ellos han puesto una parte muy importante en esta lucha, y sabiendo que es su sobre vivencia lo que se ha impuesto cada día. Nuestros corazones están con los colombianos que han sufrido la violencia del narcotráfico, que incluye el asesinato del primo del Presidente Gavina hace pocos días, por parte de los narcoterroristas. Queremos decirles a los colombianos que

* Discurso pronunciado en Washington, el 26 de febrero de 1991.

ellos nos motivan a luchar por la justicia y la ley, a pesar de la intimidación y los costos. Como hablamos hoy, yo fui claro al afirmar que Colombia no está sola en esta lucha. Ambos países reconocemos que la producción y el uso de la droga afectan nuestro futuro y nuestras vidas. Nosotros estamos decididos a enfrentar este enemigo. Juntos, estoy más y más convencido, especialmente después de esta charla, ganaremos esta lucha. En la reunión de Cartagena nosotros dijimos que aceptábamos nuestra responsabilidad para acabar con la demanda de droga en Estados Unidos. Hoy le dije al Presidente que nuestro trabajo está teniendo éxito, el consumo aquí en mi país ha disminuido. Además, nosotros le ayudaremos a Colombia y a sus vecinos en su lucha por reducir la producción e interrumpir el transporte de droga. Nosotros sabemos que la lucha contra la droga ha tenido costos muy altos para la gente colombiana. Y por ello, me complace anunciar que el 25 de febrero nuestros países firmaron un acuerdo para otorgar los primeros 20 millones de dólares, de un total de 41 millones de dólares, para ayudar a solucionar el daño económico que ha significado la guerra contra la droga para los programas del gobierno. Y segundo, hemos firmado un acuerdo de mutua cooperación judicial para ser más efectivos en la persecución de los narcotraficantes. Yo le dije al Presidente Gaviria que firmaremos un acuerdo multimillonario a largo plazo, para expandir nuestro respaldo a su iniciativa de fortalecer el sistema judicial colombiano. Adicionalmente, sabemos que tenemos que ofrecerles a los países andinos alternativas económicas frente a la producción de coca. Un grupo liderado por el embajador Ed Corr acaba de completar un estudio sobre cómo podemos fortalecer nuestra cooperación en asuntos agrícolas y hacer más asequibles nuestros mercados, para las exportaciones legales. Hemos propuesto la Iniciativa Andina de Comercio, la cual otorga importantes beneficios a los productores colombianos. Y espero que el Congreso apruebe rápidamente este proyecto.

Como nosotros miramos hacia el futuro, el Presidente Gaviria y yo estamos de acuerdo en que también debemos establecer prioridades comerciales y económicas. Nuestro hemisferio debe ver que su futuro depende del mercado libre y de los gobiernos libres. Por ello debemos forjar una genuina sociedad económica para el futuro. El año pasado nosotros propusimos la Iniciativa para las Américas, ofreciendo la esperanza de mayor prosperidad para toda América a través de una mayor inversión extranjera, libre comercio y reducción de la deuda. Colombia fue el primer país en aceptar nuestra oferta para negociar acuerdos bilaterales de comercio e inversión. Hoy le dije al Presidente que le estamos enviando al Congreso la legislación necesaria para implementar los aspectos de inversión, deuda y medio ambiente de la Iniciativa de las Américas. La gente de nuestras dos naciones está unida como vecinos. Y estamos unidos como sociedades amenazadas por la miseria humana traída por la droga. Pero también estamos unidos como personas que creemos en los derechos humanos y en el poder creador de la libertad. Nosotros somos miembros de lo que es casi el primer continente lleno de libertad. Estamos combatiendo algunos enemigos muy poderosos como las drogas, la pobreza y fuerzas opuestas a la democracia. Pero nosotros tenemos recursos aún más poderosos. Simón Bolívar escribió en el exilio: el velo ha caído, hemos visto la luz y no queremos volver a la oscuridad. Pues bien, nuestras naciones han visto la luz. Y nuestra reunión de hoy fue solamente un paso más hacia esa luz. Debo añadir que nosotros siempre estaremos agradecidos con Colombia por su papel en las Naciones Unidas cuando formulamos una oposición común a las fuerzas del mal que pretendían tomarse el Golfo y decidimos detener al agresor, Irak. Eso me demostró que los objetivos son claros. Juntos triunfaremos. Que Dios bendiga a su maravilloso pueblo y gracias por estar con nosotros.

Informe de avance sobre el trabajo de las Comisiones Nacionales de Asuntos Fronterizos ColomboVenezolanos*

En el marco de la visita oficial a Venezuela del Presidente de la República de Colombia, doctor César Gavina Trujillo, y su encuentro con el Presidente don Carlos Andrés Pérez, las Comisiones Nacionales de Asuntos Fronterizos por ellos designadas, han coincidido en la necesidad de presentar a los señores Jefes de Estado un informe sobre los avances logrados en el trabajo de este mecanismo bilateral, a partir de la suscripción de la "Declaración de San Cristóbal", el pasado 11 de noviembre de 1990 con ocasión del último encuentro presidencial. Este informe, que a continuación se presenta, sigue estrictamente el contenido de las directrices e instrucciones presidenciales impartidas a las Comisiones por los señores Jefes de Estado en dicho encuentro, las cuales han tenido cabal desarrollo y cumplimiento progresivo dentro del trabajo de promoción e impulso al desarrollo socioeconómico fronterizo, animado por criterios de mutuo respeto, activa complementación y consenso, con permanente seguimiento de los compromisos adquiridos. Se relacionan a continuación las principales acciones emprendidas por las Comisiones Nacionales de Asuntos Fronterizos para dar cumplimiento a dichas directivas, en los respectivos sectores de su competencia y que, con ocasión de este nuevo y fraterno encuentro entre nuestros dos mandatarios, tenemos la oportunidad de presentar a su alta consideración, en la seguridad, por parte de las Comisiones que nos honramos en presidir, de continuar

* Informe presentado a los presidentes de Colombia y Venezuela, Caracas, 14 de marzo de 1991.

trabajando con el mayor esfuerzo de cooperación, por un mejor presenté y un promisorio futuro para nuestras Comunidades Fronterizas ColomboVenezolanas. Enrique Vargas Ramírez

Ramón J. Velásquez

Presidente Presidente Comisión Presidencial de Comisión Presidencial para Asuntos Integración Fronterizos Fronteriza Colombo-Venezolanos Colombo-Venezolana de la República de la República de Venezuela de Colombia Caracas, 14 de marzo de 1991

1. Sector Educación En cumplimiento de la Directriz Presidencial No. 12 de la Declaración de San Cristóbal, las Comisiones organizaron y promovieron el encuentro de los señores ministros de Educación de los dos países, doctores Alfonso Valdivieso y Gustavo Roosen. Se suscribió la Declaración Ministerial de Maracaibo, con los siguientes temas de cooperación binacional: a. Próximo desarrollo del Programa ColomboVenezolano de Alfabetización Integral para la población fronteriza, con atención prioritaria a las etnias indígenas. b. Establecimiento de los mecanismos de coordi nación para la implementación de un plan de lectura funcional para población analfabeta adulta en la frontera. c. Diseño del Programa Colombo-Venezolano de Investigación Etnolingüística. d. Preparación binacional de docentes indígenas y desarrollo conjunto de sus materiales de instrucción. e. Cooperación colombiana a Venezuela en el desarrollo de la metodología Escuela Nueva. f. Agilización de los estudios para el cumplimiento de los Acuerdos sobre Convalidación de Títulos Estudios y Diplomas de Educación Superior en ambos países. Definición de opciones. De la misma manera, y en cumplimiento de la Directriz Presidencial No. 13 de la Declaración de San Cristóbal, las Comisiones Nacionales de Asuntos Fronterizos organizaron y propiciaron la reunión de los rectores de las Universidades de

los Andes de Bogotá, Francisco de Paula Santander de Cúcuta, Industrial de Santander (UIS) de Bucaramanga y la Agraria Experimental (Uní agraria) de Arauca con sus homólogos de la Simón Rodríguez de Caracas, del Zulia de Maracaibo, Nacional Experimental del Táchira (UNET) de San Cristóbal y Nacional Experimental de los Llanos Ezequiel Zamora de Barinas. En este importante encuentro se contó, igualmente, con la presencia de los señores ministros de Educación de Colombia y de Venezuela. Además de definirse una activa vinculación de estos centros docentes al trabajo de las Comisiones a través de sus Centros de Investigación y Estudios Fronterizos, formulación de proyectos de integración y desarrollo socioeconómico, intercambio de profesores y estudiantes, sistema de becas, programas especiales de postgrado sobre fronteras y cátedras de integración; a partir de esta reunión celebrada en el mes de febrero, se constituyó el Consejo Binacional de Universidades, el cual será coordinado en su primer período por la UIS y la Universidad del Zulia. Su próxima reunión será en Bogotá en el mes de mayo. Siempre dentro del sector educativo y cultural y desarrollando la Directriz Presidencial No. 14 de la Declaración de San Cristóbal, se verificó a instancia de las Comisiones la reunión en la Frontera de los delegados de la Biblioteca "Luis Ángel Arango" del Banco de la República de Colombia y el Instituto Autónomo Biblioteca Nacional de Venezuela "IABN", iniciándose una importante cooperación en materia de intercambio bibliográfico en zonas fronterizas, capacitación conjunta y pasantías de bibliotecólogos de los dos países así como programación coordinada de agendas culturales colombo-venezolanas en las salas y bibliotecas de Maracaibo, Riohacha, Barranquilla, Mérida, San Cristóbal, Cúcuta y Arauca.

2. Sector Comunicaciones En cumplimiento de la Directriz Presidencial No. 8 de la Declaración de San Cristóbal, las Comisiones organizaron y promovieron el encuentro de los señores ministros de Comunicaciones y de Transportes y Comunicaciones de ambos países, doctores Alberto Casas y Roberto Smith, en el cual se impulsaron en gran medida las iniciativas propuestas por las Comisiones, y que fueron consignadas

en la correspondiente Declaración Ministerial, tales como:

del Proyecto "Hidroeléctrica del Orinoco

a. Agilización de los trabajos de interconexión telefónica Guajira-Zulia y Arauca-Apure, por parte de las empresas Telecom y Cantv.

4. Sector Salud

b. Fijación de un término de 60 días para el inicio de la campaña conjunta de mediciones de frecuencias de radio y TV base del próximo convenio de asignación y uso en la frontera, de las mismas. c. Revisión y complementación del Acuerdo Postal Colombo-Venezolano, firmado en mayo de 1990, y promovido por las Comisiones. d. Institucionalización del intercambio de producción audiovisual, cultural y de divulgación entre los dos países a través de Audiovisuales de Colombia, Televen y Televisoras Regionales del Táchira y el Zulia, de Venezuela. 3. Sector Energético En cumplimiento de la Directriz Presidencial No. 9 de la Declaración de San Cristóbal, las Comisiones organizaron y promovieron el encuentro de los viceministros de Minas y Energía de Colombia y Energía y Minas de Venezuela, como preparatorio de una próxima reunión de los ministros y en el cual se ratificaron como puntos de acción y trabajo conjunto los siguientes: a. Fortalecimiento de la cooperación energética de ambos países junto con México, en el marco del Grupo de los Tres. b. Agilización del proceso de interconexión eléctrica entre las subestaciones Cuestecitas (Guajira) y Cuatricentenario (Zulia), desarrollado por ISA y Corelca por Colombia, Edelca y Enelven por Venezuela. c. Solicitud de suministro de gas a Colombia por parte de Maraven, vía poliductos de Cúcuta y de la Guajira. d. Suministro de combustible diesel por parte de Corpoven-Puerto Ayacucho (Territorio Federal Amazonas-Venezuela), para las plantas de energía de Puerto Carreño y Cazuarito (Vichada-Colombia). e. Reactivación y primera reunión del equipo técnico binacional ISA Inderena/EdelcaMinisterio del Ambiente, para el estudio de factibilidad

En cumplimiento de la Directriz Presidencial No. 11 de la Declaración de San Cristóbal, las Comisiones promovieron el segundo encuentro de los señores ministros de Salud de Colombia y Venezuela, doctores Camilo González Posso y Pedro Páez Camargo, que da seguimiento y ejecución a los compromisos suscritos en su primer encuentro de Bogotá el pasado noviembre, igualmente impulsado por las Comisiones. Se destacaron en este sector los siguientes acuerdos: a. Cumplimiento estricto del Plan Trienal de Salud para la Frontera Colombo-Venezolana, diseñado conjuntamente. b. Entrada en funcionamiento de las Comisiones Sanitarias Regionales Zulia-Cesar/Guajira, Táchira/Norte de Santander-Arauca-Apure y Territorio Federal Amazonas/Vichada y Guainía. c. Gestión conjunta de recursos internacionales provenientes de la Organización Panamericana de la Salud, para el financiamiento de proyectos sanitarios comunes. d. Definición del mes de junio para la realización de la primera jornada masiva de vacunación fronteriza colornbo-venezolana. e. Fortalecimiento del Sistema de Vigilancia Epidemiológica. 5. Sector Aduanero En cumplimiento de las Directrices Presidenciales Nos. 4 y 5 de la Declaración de San Cristóbal, las Comisiones organizaron y promovieron el encuentro de directores Generales de Aduanas de ambos países alcanzando los siguientes entendimientos y compromisos: a. Propuesta colombo-venezolana de reglamentación sobre la libre circulación de bienes pertenecientes a la cesta básica o canasta familiar en el área fronteriza. b. Elaboración del proyecto colombovenezolano de cooperación e intercambio de información aduanera para las áreas de capacitación

del personal de atención en frontera, estadísticas sobre flujos de comercio, legislación aduanera, documentación, homologación de trámites, automatización y auditorias. c. Definición de responsabilidades para la operatividad del Acuerdo ColomboVenezolano de Transporte de Carga por Carretera, a suscribirse como desarrollo bilateral de la Decisión 257 del Grupo Andino. 6. Sector Etnias Indígenas En desarrollo del Acuerdo Binacional de Desarrollo y Asistencia Integral a la Etnia Wayuú promovido por las Comisiones y suscrito por Corpoguajira y Corpozulia en mayo de 1990, se promovió una nueva reunión de su equipo ejecutivo en el cual se avanzó, entre otros puntos, en las siguientes áreas: a. Presentación conjunta a las Comisiones del Proyecto sobre Prestación de Servicios de Salud para la Etnia Wayuú con énfasis en la recuperación del Hospital de Paraguachón y su utilización binacional. b. Presentación conjunta a las Comisiones del Plan de Aprovechamiento de los Recursos Hídricos de la Guajira Colombo-Venezolana. c. Evaluación de la operatividad y funciona miento del Acuerdo. d. Coordinación para la realización del Censo Binacional Wayuú para 1992.

PROGRAMACIÓN DE ACTIVIDADES DE LAS COMISIONES NACIONALES DE ASUNTOS FRONTERIZOS PARA EL SEGUNDO TRIMESTRE DE 1991 1. Sector Medio Ambiente

Desarrollando la Directriz Presidencial No. 16 de la Declaración de San Cristóbal se verificarán los días 23 y 24 de marzo las Reuniones Técnicas Colombo-Venezolanas, sobre el manejo conjunto de ecosistemas, la gestión ambiental en áreas fronterizas especialmente protegidas y la cooperación mutua en casos de emergencia, dando desarrollo al modus operandi correspondiente, adoptado por ambos gobiernos.

2. Sector Obras Públicas y Transporte

Siguiendo lo dispuesto por las Directrices Nos. 2 y 3, contenidas en la Declaración de San Cristóbal, las Comisiones han promovido dentro del marco de su próxima Duodécima Reunión Binacional en la ciudad de Bucaramanga los días 12 y 13 de abril, las reuniones de los señores ministros de Obras Públicas y Transporte de Colombia y Transporte y Comunicaciones de Venezuela, sobre la base de una agenda previamente convenida, que incluye los temas concernientes al proyecto de interconexión vial colombovenezolano, al desarrollo del Programa de Construcción de los Centros Nacionales de Frontera "Cenaf", para los cruces fronterizos Paraguachón-Guarero y Arauca-El Amparo, así como la urgente operatividad bilateral de la Decisión Andina 257, mediante la suscripción del "Acuerdo Colombo-Venezolano de Transporte de Carga por Carretera".

7. Sector Zona de Integración Fronteriza

En cumplimiento de lo dispuesto por la Directriz Presidencial No. 1 de la Declaración de San Cristóbal, las Comisiones han recibido y analizado los términos de referencia para la delimitación, diseño e instrumentación de la Zona de Integración Fronteriza correspondiente al departamento de Norte de Santander (Colombia) y Estado Táchira (Venezuela), han realizado gestiones de financiación con los organismos internacionales interesados y han identificado los equipos de trabajo que asumirán binacionalmente la elaboración y diseño del proyecto.

3. Sector Agropecuario

Según lo dispuesto por la Directriz Presidencial No. 6 de la Declaración de San Cristóbal y sobre la base de contactos previos realizados en Bogotá y Caracas por ambos titulares, las Comisiones Nacionales de Asuntos Fronterizos organizarán, en el marco de su próxima reunión binacional en Bucaramanga, el encuentro de los señores ministros de Agricultura de Colombia y Agricultura y Cría de Venezuela, para el desarrollo de compromisos bilaterales propuestos por las Comisiones, en materia de aprovechamiento conjunto de excedentes alimentarios, abastecimiento binacional en áreas fronterizas aisladas, facilitación del mercadeo

de insumos y maquinaria agrícola, así como otros temas especializados. 4. Sector Turismo Con referencia a la Directriz Presidencial No. 7 de la Declaración de San Cristóbal, las Comisiones están organizando para su próxima sesión binacional en Bucaramanga la reunión de las máximas autoridades de turismo en ambos países, a saber: Gerente de la Corporación Nacional de Turismo de Colombia y Ministro de Turismo de Venezuela, para que, en consonancia con los compromisos ya desarrollados en el marco del Grupo de los Tres junto con México, proyecten su acción sobre las zonas limítrofes colombo-venezolanas, mediante el diseño de un programa binacional de promoción y facilitación del turismo Interfronterizo entre nuestros dos países. DESARROLLO DEL MODUS OPERANDI O METODOLOGÍA DE TRATAMIENTO Y SOLUCIÓN "SUSTRACC ÓN DE MEDIOS DE TRANSPORTE Y PROCEDIMIENTOS DE RECUPERACIÓN" Con plena conciencia de la necesidad de desarrollar este tema y ofrecer alternativas concretas de solución a una situación que dificulta el normal desenvolvimiento de la relación fronteriza colombo-venezolana, las Comisiones Nacionales de Asuntos Fronterizos h. n venido promoviendo y supervisando directamente el trabajo que con dinámica responsabilidad ha venido cumpliendo la Comisión de Alto Nivel designada por ambos gobiernos, para el manejo de esta problemática, coordinada por el Secretario General del Ministerio de Gobierno de Colombia y el Director General Sectorial de Política Interior del Ministerio de Relaciones Interiores de Venezuela. Después de dos reuniones, se encuentra ya en operación la primera Oficina Binacional de Atención en Frontera para la denuncia de ilícitos cometidos contra la propiedad de medios de transporte y se han verificado las primeras devoluciones a sus legítimos propietarios. El mecanismo binacional, impulsado por la Comisión proseguirá en su tarea de prevención, represión y reparación de acuerdo con la voluntad de cooperación integral en este tema, claramente expresada por ambos gobiernos.

CEI Centro de Estudios Internacionales Universidad de los Andes Publicaciones periódicas

DOCUMENTOS OCASIONALES 1. Rodrigo Pardo y Juan G. Tokatlian. Teoría y práctica de las relaciones internacionales: el caso de Colombia, enero-febrero, 1988 (agotado). 2. Jaime Acosta Puertas. América Latina: ¿modelos de industrialización y de innovación tecnológica? Reflexiones, marzo-abril, 1988 (agotado). 3. Igor Kavass, Rainer Dombois y Juan G. Tokatlian. La cuestión de las drogas: una problemática, tres perspectivas, mayo-junio, 1988 (agotado). 4. Adriana de la Espriella. Panorama de los derechos humanos en Colombia, julio-agosto, 1988 (agotado). 5. Malcolm Deas y Marc Chernick. Colombia durante el gobierno del presidente Betancur: las relaciones entre política exterior, crisis centroamericana y proceso de paz nacional. Dos enfoques, septiembreoctubre, 1988 (agotado). 6. José Luis Ramírez León. Las relaciones internacionales de Colombia con el Medio Oriente. Evolución, desarrollo y perspectivas, noviembrediciembre, 1988. 7. Dora Róthlisberger. Las relaciones internacionales de Colombia con los principales países asiáticos de la Cuenca del Pacífico, enerofebrero, 1989 (agotado). 8. Alejandro Valencia Villa. Derecho internacional y conflicto interno. La humanización de la guerra y el derecho de gentes en Colombia. Una aproximación histórica, marzo-abril, 1989 (agotado).

9. Cario Nasi. La política internacional de Colombia hacia Cuba y Nicaragua durante el gobierno del presidente Julio César Turbay Ayala, 1978-1982, mayo-junio, 1989. 10. César Torres del Río. El presidente Eduardo Santos y la nueva práctica de la política exterior de Colombia, julio-agosto, 1989. 11. Gabriel Murillo, Mónika Rug y María Victoria Llorente. Las relaciones entre Colombia y Venezuela: dos aproximaciones, septiembreoctubre,1989. 12. Ana Mercedes Botero. Un aporte interpretativo en torno a las drogas y su papel en las relacione entre Colombia y Estados Unidos, noviembre-diciembre, 1989 (agotado). 13. José Luis Ramírez León. Las relaciones internacionales de Colombia con la Comunidad Económica Europea, enero-febrero, 1990. 14. Christian L. Fréres. Colombia y España: una reseña de sus relaciones, marzo-abril, 1990. 15. Mauricio Reina. Las relaciones entre Colombia y Estados Unidos, (1978-1986), mayo-junio, 1990. 16. Diego Cardona. Evaluación de la política exterior de la administración Barco, julio-agosto, 1990. 17. Alberto G. Flórez Malagón y Luis Guillermo Baptiste. Ecología y política internacional. El caso colombiano, septiembreoctubre, 1990. 18. Marta Osorio. Las relaciones comerciales entre Colombia y la Comunidad Europea, noviembrediciembre, 1990.