Colombia Internacional No. 19 by Publicaciones Faciso

Sección: Política Exterior de Colombia

El primer bienio déla administración Gaviria: algunas reflexiones sobre su política exterior Diego Cardona C*

Han transcurrido ya los dos primeros años de la administración de César Gaviria. Las líneas generales de su política exterior son ahora diáfanas. Podemos decir que ella gira alrededor de: la apertura, el énfasis en asuntos económicos, la aparición de nuevos temas en la agenda (por ejemplo, medio ambiente), la importancia de América Latina, los acuerdos de libre comercio, el pragmatismo, y sobre todo, la profundización de la

integración con Venezuela. Empero, tales políticas no se presentan aisladas de un contexto mundial, sobre el cual hemos de considerar varios factores. En efecto, la década de los años noventa ha traído consigo un mundo diferente. En lo económico, Estados Unidos continúa siendo la primera potencia económica del globo, pese a sus problemas internos y al déficit comercial; en el hemisferio, es sin duda alguna el país con la economía predominante en todos los campos: industria, nivel científico-tecnológico, aspectos financieros,

pujanza comercial. En lo militar, continúa ciertamente la situación anterior con presencia gradual de la multipolaridad, si bien desideologizada; tendencia más clara entre las potencias de segundo orden y obviamente entre los países en vías de desarrollo. También en este tema, Estados Unidos representa el país con mayor potencial en el ámbito americano, reforzado en todos los aspectos con el resultado exitoso de la guerra de Irak. En lo que respecta a las posibilidades de orden político, ha desaparecido la guerra fría en el centro del sistema, lo cual no implica la inexistencia de conflictos de otro orden: étnicos, reivindicaciones nacionalistas, de carácter fronterizo y aún por la búsqueda de la primacía de otros modelos de gobierno en muchos países. Puesto que la totalidad de los conflictos anteriormente existentes no proviene del más elocuente entre el Este y el Oeste, a diferencia de lo que ingenuamente sostenían muchos analistas del primer mundo, es obvio que la desaparición de ese conflicto mayor no tenga por qué implicar la pérdida de intensidad de otros conflictos "menores". En sus respectivas regiones, tales enfrentamientos pueden ser importantes e incluso dramáticos porque involucran a la mayor parte de las poblaciones. Colombia no ha escapado, por desgracia, al igual que otros países latinoamericanos, a un conflicto interno de importancia. El efecto de este asunto sobre nuestra política exterior no es deleznable: constituye causa de "niebla" en nuestras relaciones con Venezuela, frena el proceso de

* Coordinador del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes. 3

apertura por sus efectos sobre la infraestructura vial y energética, desestimula la producción de bienes exportables que aumentarían nuestra capacidad de compra, deprime el sector agropecuario, ahuyenta la inversión extranjera, impide el flujo del turismo internacional, contribuye a desarticular la unidad nacional en fragmentos regionales, afecta las relaciones entre regiones y el ejecutivo central, y representa una distorsión presupuestal y de energía considerable, además de afectar profundamente la imagen exterior del país. Éste constituye, sin duda alguna, el principal problema colombiano durante la presente administración, el cual tiene también un profundo efecto sobre su actuación internacional. Por otra parte, encontramos en los países de América Latina, Colombia incluida, gobiernos encabezados por líderes de aparición relativamente reciente, quienes en la búsqueda de modernización de sus países tanto en lo económico como en lo político han llevado a cabo una serie de medidas cuya constante puede definirse por: a. La continuación de programas de ajuste monetarista que venían siendo aplicados desde la época de los años ochenta: Sabido es que los mismos inciden más directamente sobre los ciudadanos que dependen de ingresos fijos. Y ocurre que en América Latina, sin que Colombia sea una excepción, la mayor parte de la población percibe ingresos fijos cercanos al salario mínimo establecido, con lo cual las medidas aludidas resultan afectando a la población de más escasos recursos. El ajuste

lleva implícito, pues, un alto costo social. Debe insistirse en el hecho de que la minimización de los costos sociales de estos programas condiciona en buena medida la supervivencia de la democracia política a mediano plazo. Este asunto puede de hecho incidir sobre la legitimidad de toda política, la exterior incluida. b. La iniciación de la apertura económica hacia la región y al resto del mundo, especial mente en el campo comercial: Colombia inició este programa sólo al final del período Barco, un tanto tímidamente. El proceso se ha acelerado en la administración Gaviria, en especial a partir de mediados de 1991. La rebaja de aranceles, la desaparición de obstáculos no arancelarios (licencia previa, excepciones, cuotas) y la aplicación de políticas monetarias y fiscales apropiadas (desaparición del dólar negro para dar paso a la cotización libre, nuevo régimen de inversiones extranjeras, paridad real de la moneda) han ido en esa dirección. Obviamente, a tal política se han opuesto algunos sectores de la producción que en su momento se han sentido perjudicados o temen no poder competir con éxito frente a los recién llegados. En algunas ocasiones las aprehensiones parecen justificadas, pero en la mayor parte de los casos son reacciones de sectores que gozaron cómodamente de la protección del Estado durante décadas y no se prepararon adecuadamente para una economía abierta. c. Un aspecto importante de la administración Gaviria es la

convicción de que las confrontaciones con las potencias, y en especial con la potencia hegemónica regional (Estados Unidos), son estériles, salvo que se trate de desacuerdos puntuales por razones a su vez plenamente justificadas: proteccionismo comercial, políticas no concertadas en materia de seguridad internacional o puntos de vista diferentes en las agendas mutuas. No se trata de la entrega sin condicionamientos, esperando obtener beneficios; tampoco de la actitud esquizofrénica que intenta, mediante actos voluntaristas, hacer desaparecer las realidades internacionales. Colombia es un país occidental, y a pesar de encontrarse en vías de desarrollo, esto no le ha impedido el planteamiento de sus convicciones en el escenario internacional. No obstante, las mismas se sostienen mejor mediante la negociación puntual y una política prudente y sagaz aunque solamente defensiva. Aquí radica, en política internacional, la esencia de lo que podríamos llamar el pragmatismo del presidente Gaviria, semejante al de algunos otros mandatarios latinoamericanos moderados. d. La apertura política se ha constituido en uno de los temas centrales del gobierno: Este proceso tiene obvia incidencia en la política exterior. Es relevante el conjunto de artículos de la Constitución de 1991, referentes a los asuntos internacionales del país: se elevó a rango constitucional el mandato integracionista y se han reforzado los mecanismos de recepción de tratados y convenciones internacionales en la legislación nacional. Además, 4

se prevé la posibilidad de delegar facultades gubernamentales en instituciones latinoamericanas de integración económica. Por su parte, la autorización para la obtención legal de la doble nacionalidad ofrece un importante marco de identidad y pertenencia para los millones de colombianos residentes en el exterior. La institucionalización de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, también por la vía de la Carta Magna, podría permitir una política externa en la cual las líneas centrales operen sobre la base del consenso entre los partidos políticos. Se trata aquí de crear las condiciones de una política exterior sobre una base más democrática y de obtener un consenso mínimo en asuntos cruciales.

Algunos temas de importancia La política exterior del presidente Gaviria ha proseguido con el énfasis en ciertos temas, si bien otros han adquirido un nuevo rol protagonice Los aspectos más notables pueden referirse a cuatro temas: comercio, integración, narcotráficodesarrollo y medio ambientedesarrollo. Veamos estos asuntos en detalle: Comercio. Ha sido siempre de enorme importancia, aún desde los albores de la vida republicana. El cambio, en este caso, consiste en verlo como una función privada, pero de alguna manera auspiciada y canalizada por la vía pública mediante un instrumento gubernamental. En décadas pasadas, las actividades comerciales eran asumidas por entidades públicas y privadas (en especial por la Federación de Cafeteros), con in-

dependencia de la política exterior, que no tenía instrumentos ni de centralización de la información ni de realización de esfuerzos en este sentido. En la administración Gaviria nos encontramos con una paradoja aparente: la decisión de que sea la actividad privada el motor de la economía y del sector externo, incluyendo obviamente las exportaciones, aunque al mismo tiempo se ha conformado una entidad oficial, el Ministerio de Comercio Exterior, al cual se ha otorgado enorme importancia, al punto de que lo novedoso y eficiente del mismo ha llevado a algunos enfrentamientos institucionales con otras entidades que de alguna manera colindan con sus propósitos: el Ministerio de Hacienda, el de Desarrollo y el de Relaciones Exteriores. En este punto, como ha sucedido en otros países latinoamericanos y otras regiones del mundo, la importancia del sector externo y de sus organismos nacionales ha sido magnificada al comienzo del período de apertura, hasta adquirir su justa medida con el paso del tiempo. En Colombia, como en México, Chile, Japón, Corea, Estados Unidos o Alemania, el Ministerio de Relaciones Exteriores o su equivalente continuará posiblemente definiendo las líneas básicas de la política exterior sin que ellas sean obstaculizadas u ocultadas por otras instancias en relación con el comercio o la economía. La experiencia de las grandes economías exporta-, doras nos enseña que el comercio exterior es una porción de la economía internacional y ésta una parte a su vez de la política internacional general. En ese sentido, es de esperarse, para bien del país, que tal función sea debidamente asumida

en el caso colombiano. Claro está que ello sólo podrá suceder si se dan las respectivas condiciones de eficiencia en las áreas económicas del Ministerio de Relaciones Exteriores. Se ha creado en buen momento el Mincomex, que viene a llenar un vacío evidente. No existía antes de su conformación ninguna entidad u oficina gubernamental capaz de centralizar los recursos necesarios en esa materia. Podría decirse que la creación del Mincomex constituye, en el tema que nos ocupa, el proyecto estrella del gobierno del presidente Gaviria. En este asunto cabe destacar la continuación del activismo colombiano en foros internacionales en relación con la libertad de comercio. El tema es particularmente agudo cuando se examinan las relaciones Norte-Sur, bien sea en la ronda Uruguay del GATT o en las relaciones bilaterales con Europa y Estados Unidos. Han sido difíciles las negociaciones en lo pertinente a ciertos productos básicos como flores, banano, café, granos; también lo han sido en cuanto a las restricciones no arancelarias al comercio. Una función central del nuevo Ministerio es la actuación contra los subsidios y el proteccionismo por parte de los países desarrollados, además de la exigente labor de negociación de acuerdos de libre comercio. Integración. Desde la década de los años sesenta no se hacía tanto énfasis en este tema. Sin embargo, los modelos integracionistas han cambiado. Las viejas teorías proteccionistas no han desaparecido, si bien se predica hoy una mayor libertad de comercio mediante rebajas arancelarias sustanciales

y la imposición de menores restricciones no arancelarias. Por su parte, los acuerdos que establecen la libertad en el flujo de mercancías, y eventual-mente de servicios y capitales, no van necesariamente acompañados por normas semejantes en cuanto a las personas. No son los acuerdos de libre comercio tan integradores como los mercados comunes, pero en muchas circunstancias se convierten en su prólogo necesario. Es así como Colombia, en el período de Gaviria, ha fomentado estos mecanismos comenzando con el establecimiento de un acuerdo de ese tipo, en el marco del Grupo Andino, con Venezuela y recientemente con Ecuador. Seguirá sin duda la firma, a corto plazo, de acuerdos similares con México y Chile. Pero aún se está lejos de la adecuación de una red apropiada de libre comercio que haga óptima la situación estratégica del país y su múltiple pertenencia: país caribeño, de la Cuenca del Pacífico, andino, amazónico, y potencia media en América. Una tarea pendiente del gobierno de César Gaviria es la suscripción de acuerdos marco con América Central, y quizás con algunos países del Caribe. En el proceso integrador tiene especial importancia la profundización del acuerdo existente con Venezuela, país con el cual se comparten casi todas las pertenencias: Pacto Andino, Grupo de los Tres, Grupo de Río, Pacto Amazónico, vocación caribeña (más evidente en Venezuela) además de compartir una frontera abierta y fluida que es a su vez la más importante para los dos países. En el marco de un posible Acuerdo de Libre Comercio con Venezuela y México (el G-3),

que no sería sólo un simple tratado de cooperación, América Central adquiere una enorme importancia. Vinculados más estrechamente los países de mayor magnitud en los extremos norte y sur de esta porción del continente, Centroamérica se convierte así en zona obligada de cooperación mutua, incluyendo áreas de inversiones y empresas conjuntas, y de interconexión eléctrica. En esa perspectiva económica, la estabilidad y prosperidad de la región, extensivas a algunas zonas del Caribe, son a su vez condición y consecuencia de un acuerdo del G-3. Colombia debe así otorgar una renovada importancia a la región, aunque en un sentido muy diferente del puramente político de hace una década. En cuanto a la posibilidad de acceder al Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte, ésta no parece ser la mejor opción, salvo que se asuma con posterioridad a acuerdos bilaterales con México, Estados Unidos y Canadá. En ese caso, el acceso al Nafta se vería facilitado. Negociarlo antes de las integraciones particulares podría representar una lamentable pérdida de tiempo y de recursos diplomáticos. Por lo que hace al grupo andino, debe ser conservado y fortalecido porque permite la integración con Venezuela y eventualmente con Ecuador. No parece que a mediano plazo, pese a su aparente interés en el Grupo, Bolivia pueda seguir el ritmo de los tres países del Norte. Esta circunstancia y el poco interés de parte del Perú, deben ser tenidas en cuenta en el momento de diseñar políticas.

Finalmente, se trata de utilizar instrumentos para insertarse mejor en el mundo, y en este punto la evaluación cuidadosa de los que se vayan utilizando dará finalmente las pautas de las prioridades. No es preservar instrumentos por el solo hecho de que alguna vez fueron importantes, así como tampoco tendría sentido utilizar los novedosos que no se corresponden con lo mejor del interés nacional. Cada caso (Andino, G-3, acuerdos bilaterales), debe evaluarse cuidadosamente en todas sus implicaciones: políticas, económicas generales, estratégicas y comerciales. Una evaluación unilateral puede ser en su momento errónea. En este punto, como en otros, se hace imperativo un mecanismo apto de coordinación institucional. El narcotráfico. Continúa siendo, por desgracia, un tema de nuestra agenda exterior. Es cierto que una de las virtudes del gobierno de Gaviria ha sido proyectar esfuerzos coherentes por lograr la desnarcotización de la agenda hasta donde ello sea posible. En primera instancia, la deficiente política de restricción al consumo de estupefacientes en los países desarrollados ha llevado al gobierno colombiano a plantear medidas de carácter internacional, para lo cual se ha continuado con una enorme actividad en foros multilaterales, tales como la OEA, la ONU, los No Alineados, el Grupo de Río, el conjunto de los países andinos, el Grupo Andino propiamente dicho, el Grupo de los Tres, y los demás mecanismos a su alcance. También se ha continuado con un esfuerzo interno importante, tendiente a dar una solución al problema del narcoterrorismo,

con la entrega de narcotraficantes y la aplicación de los esquemas propios del derecho anglosajón y del italiano. La colaboración internacional en materia de acervo probatorio, inteligencia e infraestructura ha sido fundamental. Pese a tropiezos parciales, producto de un publicitado caso, la política ha mantenido la aprobación de la comunidad internacional, por lo menos de los gobiernos, que han reconocido los esfuerzos del país en esta materia. Un punto esencial, prolongación eficaz de las negociaciones de finales del período de Barco, está constituido por las relaciones en buena hora establecidas entre el tenia del narcotráfico y los del desarrollo y el comercio. Luego de pacientes negociaciones se obtuvo el desarrollo legal del Programa Especial de Cooperación (PEC) de la Comunidad Europea, por medio del cual se había pactado el ingreso de productos colombianos a la Comunidad, sin aranceles, por un período de 4 años, hasta noviembre de 1994. Las restricciones establecidas en algunos productos (cueros, café, banano, por ejemplo) son importantes, pero el campo abierto a frutas tropicales podría ser notable por lo que representa en el proceso de sustitución de cultivos. Una mejor coordinación entre exportadores y sector público sería necesaria para el pleno aprovechamiento de este mecanismo. Además, la aprobación de la Iniciativa Andina (ATPA) en noviembre de 1991, vigente por diez años y relacionada con los mercados de Estados Unidos, también constituye un buen avance; tanto, que algunos gremios no ven necesaria

por el momento la negociación de un acuerdo de libre comercio con ese país, pues muchos productos se ven incluidos en la Iniciativa en mejores condiciones. Empero, no sobra recordar los inconvenientes operativos derivados del hecho de que su prolongación anual no es automática, pues depende del Congreso y del Ejecutivo, y del hecho de que excluye a sectores claves de la economía. En cualquier caso, la Iniciativa constituye hasta el momento el mejor instrumento de que disponemos en materia de relaciones entre narcotráfico, comercio y desarrollo. En la dirección arriba anotada, el gobierno de Gaviria ha logrado variar el carácter central de lo policivo en el tema. Por su parte, el episodio de la fuga del jefe del cartel de Medellín parece haber sido sorteado con relativo éxito en la diplomacia multilateral y bilateral, dada la demostración de la continuidad del esfuerzo y la cooperación de las autoridades nacionales con la comunidad internacional en esta materia. Sin embargo, debe constatarse que los planteamientos de la opinión pública mundial son un tanto escépticos al respecto. En relación con el tema, debe continuar el esfuerzo de mejoramiento de la imagen del país en el exterior mediante publicaciones en prensa, boletines informativos en medios televisivos y radiales, visitas de responsables de medios de comunicación internacionales, y todos los demás mecanismos apropiados al efecto. El medio ambiente. El tema ha recibido una atención especial, ante todo porque el país posee una de las más ricas diversidades biológicas del planeta. Cuenta con una reserva

bioestratégica, y la presente administración parece haber sido sensible al tema. El activismo colombiano ha sido importante en reuniones y foros internacionales sobre biodiversidad, cambio climático, y en general en la agenda ambiental que alimentó la reunión de Río a mediados de 1992. Se ha comprendido finalmente la importancia crucial y la alta oportunidad que el tema ambiental representa para el potencial negociador del país. Es cierto que el conjunto de negociadores ambientales colombianos es todavía reducido y que aún no se ha logrado crear un Ministerio del Medio Ambiente que centralice y potencie las actividades hasta hoy un tanto dispersas. Pero la colaboración gubernamental ha sido importante en la promoción de la idea ecológica y de sus estrechas relaciones con el desarrollo. Es de interés anotar que el tema no se ha tratado como en pasados años, cuando se pretendía la preservación idealista de las riquezas naturales. Las necesidades del desarrollo han sido reconocidas por el gobierno y por esa razón no se ha aceptado la suscripción de swaps ecológicos. Empero, por esta vía podrían llegar recursos de importancia para el desarrollo en algunas regiones del país. Además, el servicio de la deuda exterior colombiana, sin ser un problema nacional insuperable, representa un tercio del producto de las exportaciones actuales. La cotización de la deuda en los mercados secundarios es llamativa. Habría eventuales compradores de deuda colombiana que podrían obtener algunas ventajas financieras. Si sus condiciones no son lesivas para el manejo autónomo de los

planes de desarrollo nacionales y regionales, el mecanismo de los swaps debería ser considerado.

de simple sustentación que se limite a "apagar incendios" cada vez que surjan situaciones de crisis.

Un logro de importancia en la agenda ambiental colombiana en materia internacional proviene de la vinculación entre medio ambiente y desarrollo. En efecto, buena parte de la responsabilidad por el deterioro de nuestros bosques, núcleo a su vez de nuestra "contribución" al calentamiento global, proviene de la tala indiscriminada como consecuencia del modelo de colonización. En estas condiciones, el gobierno actual ha sostenido, con cierto éxito, en los foros internacionales que la mejor contribución de los demás países al ecosistema y al mantenimiento del reservorio biológico colombiano es la colaboración para el desarrollo de tecnologías benignas o mediante inversiones o asociaciones empresariales, o bien mediante la apertura comercial para nuestros productos diferentes de las maderas. Puede decirse, sin duda, que el tema ambiental será uno de los ejes de la futura política exterior colombiana.

Los analistas y algunos políticos insistían hace algún tiempo en que Colombia tenía dos posibles alternativas: una, "mirar al polo" (réspice polum) y otra, "mirar a los semejantes" {réspice similia), si bien éstos podían serlo según una gran diversidad de criterios. La complejidad de las agendas internacionales —por temas, países, y momentos históricos— hace que esta diferencia carezca hoy de sentido. De hecho, la política exterior es una mezcla de las dos características. Por otra parte, la enumeración indicada provenía de la prosapia latinizante de épocas pasadas, incomprensible en la actualidad, salvo en cada vez más reducidos medios académicos. Tales tipos de formulaciones son hoy día un tanto anacrónicas. Podemos y debemos actuar hacia el mundo, ciertamente, pero teniendo prioridades establecidas por una política activa, bien sea en lo geográfico o en lo temático. Ya es hora de finalizar la polémica que alguna vez tuvo profundo sentido, o de reformular-la en términos más sutiles que tengan en cuenta la variedad de las agendas y problemas, en lenguaje comprensible para los hombres y mujeres colombianos de finales del siglo XX.

Dos condiciones de una buena política Una política exterior apropiada requiere dos condiciones: a. En primer lugar, es necesario poseer políticas con prioridades determinadas. Una política solamente reactiva frente al mundo exterior, sin un seguimiento atento a instancias bilaterales y multilaterales, o sin prioridades, se convierte en una extraña amalgama sin orden ni concierto. No basta con una política

En esta perspectiva sólo cabría una enumeración, pues no es este un escrito sobre las prioridades de la política exterior colombiana: Estados Unidos y Europa (esta vez en el bloque comunitario influyendo sobre la asociación

de libre comercio y el espacio único europeo) han tenido, tienen y tendrán una importancia central para la política exterior del país. El Pacífico asiático y americano, también. Pero la integración americana, a partir de redes de libre comercio previamente establecidas, se convierte en la labor más importante para nuestra política hacia el futuro próximo, no sólo en lo estratégico o económico en general, sino también en lo comercial y lo cultural. La integración con socios americanos, bajo los esquemas de mercado común o de los acuerdos de libre comercio, según el caso, se convierte en prioridad hacia la cual es necesario dirigir grandes esfuerzos en el futuro inmediato, si se quiere competir con éxito en el siglo que se avecina. El mejor legado de la administración Gaviria podría ser la incorporación colombiana en una serie de redes de libre comercio en América; y sobre todo, el logro de avances sustanciales y definitivos en el proceso integrador con Venezuela. En desarrollo de lo dicho, por paradójico que parezca, Venezuela, en primer lugar, y América Latina en segundo, constituyen nuevas prioridades al lado de las ya tradicionales —de Estados Unidos y Europa— o de las nuevas para el futuro próximo, en especial el Pacífico. b. La segunda condición es poder desarrollar las políticas previamente fijadas o aún las que reaccionan frente a la actividad de otros factores internacionales, mediante instrumentos adecuados en cuanto a estructura, funcionalidad, formación de cuadros

y coordinación. En cuanto a la estructura, debemos considerar que la situación anárquica, que conllevaba a que la política económica colombiana se encontrara fragmentada por completo, tiende a corregirse utilizando dos clases de instrumentos: el manejo centralizado de la política comercial, y sus elementos directamente relacionados, por intermedio del Ministerio de Comercio Exterior. En lo que se refiere a la creación del Viceministerio de Relaciones Económicas Internacionales dentro de la Cancillería, hubiera sido un punto positivo del gobierno Gaviria, si se le hubiera acompañado de la dotación y recursos humanos adecuados para centralizar el seguimiento de la política económica externa del país. Las dificultades operativas han llevado a que, pese a la indudable buena voluntad de sus titulares y su equipo, los resultados hayan sido magros en punto a coordinación interinstitucional, procesos de seguimiento e información y diseño de políticas en lo económico. Quizás ello haría preferible retornar al esquema clásico de oficinas encargadas de áreas geográficas, grandes temas, y algunas pocas encargadas del manejo de las relaciones con países prioritarios para la política exterior. Para cada área geográfica, el manejo de lo político y lo económico o lo cultural debería ser más integral. En resumen, sería preferible la especialización por países y áreas, más que por disciplinas académicas. En cualquier caso, se hace necesaria la formación en la

Cancillería de cuadros indispensables para el efecto, en la cual el manejo de los asuntos económicos ha sido tradicionalmente débil, como lo muestra la historia de nuestra para diplomacia económica en manos del sector privado. Por su parte, dado el recargo que implica el manejo de una Cancillería en un país en plena apertura al mundo, la provisión de un viceministro de Asuntos Políticos Internacionales también ha sido, pese a algunas críticas, un indudable acierto. Su labor de coordinación y diseño de los asuntos políticos de su competencia es dispendiosa y necesaria. Por lo que respecta a la formación de funcionarios, el proceso de calificación de los mismos es mejorable en la mayor parte de los casos. En general, se ha proseguido con la tendencia, existente desde el gobierno Barco, de profesionalizar gradualmente a los componentes que así lo requieran, mediante procesos de actualización y pruebas de selección. Las disposiciones del reciente Estatuto de Carrera, de aplicarse rigurosamente (y sólo en ese caso), podrían conducir al finalizar la década a un servicio exterior altamente calificado que podría hacer de nuevo del Ministerio de Relaciones el centro de diseño y aplicación de la política exterior. Subsiste un asunto adicional que toca a las competencias de cada entidad ministerial. Es conocido por los estudiosos del fenómeno burocrático que uno de los aspectos de mayor dificultad en relación con el mismo es el referente a los obstáculos a la fluidez de los mecanismos de información y decisión, tanto en lo intra como

en lo interministerial. En este punto, no basta con precisar competencias para cada una de las entidades. Sin mecanismos apropiados de flujo de información y de coordinación interinstitucional en el momento de asumir decisiones fundamentales, no puede hablarse de coherencia de la política exterior. Tanto la Cancillería como el Ministerio de Comercio Exterior y, por supuesto, la Consejería Presidencial para Asuntos Internacionales deberían desarrollar los mecanismos necesarios de coordinación institucional. Logros y tareas pendientes Recopilando, podemos indicar como logros principales de la política exterior del primer bienio de la administración Gaviria los siguientes: - La comprensión de las nuevas corrientes internacionales, incluyendo la necesidad de importantes y audaces reformas económicas y polí ticas. - El énfasis puesto en la política latinoamericana, evidente por los recursos diplomáticos y de otro orden aplica dos en esa tarea. - La continuación y el acelera miento del proceso indispensable de integración con Venezuela, incluyendo la firma y puesta en ejecución del Acuerdo de Libre Comercio. - El inicio de negociaciones del G-3 (Colombia, Venezuela y México). - Haber continuado el proceso de desnarcotización de la agenda en la medida en que el mismo lo permite.

La importancia creciente del tema del medio ambiente en las consideraciones de la política exterior. Haber llevado a cabo las reformas de la Cancillería, con la provisión de los Viceministerios de Asuntos Económicos y de Asuntos Políticos Internacionales. También las nuevas normas sobre reestructuración del Ministerio y la carrera diplomática y consular. La creación del Ministerio de Comercio Exterior. La preservación de la Consejería Presidencial para Asuntos Internacionales que permite una labor de coordinación ad hoc de los esfuerzos de otras instancias, a más de ciertas iniciativas importantes.

Como tareas pendientes, podemos indicar las siguientes: - La profundización de la integración con Venezuela. Debe lograrse la libre circulación de mercancías, servicios y capitales, y un elevado grado de integración de las industrias. Además, se ría deseable sentar las bases para la libre circulación de personas. - La suscripción (conjunta mente con Venezuela) de un acuerdo de libre comercio con México, en el marco del G-3. - Las negociaciones de sendos acuerdos con Estados Unidos y Canadá. - El establecimiento de acuerdos de libre comercio con América Central y países caribeños. También la elevación

del nivel de representación diplomática en estos países. La continuación de acciones de diplomacia multilateral, tendientes a contribuir a la finalización exitosa de la ronda Uruguay del GATT, a la reforma de Naciones Unidas, a mejorar la operatividad de la OEA y a reactivar la discusión de la agenda ' Norte-Sur. El establecimiento de ágiles mecanismos institucionales de coordinación intra e interinstitucional en el diseño y desarrollo de la política exterior. La continuación del proceso de reestructuración de la Cancillería, a fin de que pueda responder a los nuevos retos.

¿Cuáles han sido los objetivos y los mecanismos empleados para lograr la autonomía económica? ¿Cuáles casos han sido exitosos y cuáles han fracasado? ¿Qué desafíos enfrenta actualmente el país?

Sección: Relaciones Económicas Internacionales

Relaciones económicas entre Colombia y Estados Unidos: la búsqueda de mayor autonomía (1982-1992)

Chris J. Goncalves* Andrés Soto V*

* **

Consideraciones iniciales Introducción En los últimos catorce años la política exterior de Colombia ha cambiado radicalmente. Desde el "alineamiento automático" adoptado por la administración de Julio César Turbay Ayala (1978-1982) —pasando por el "alejamiento explícito" del presidente Belisario Betancur Cuartas (1982-1986) — hasta las políticas pragmáticas y poco ideologizadas de las administraciones de Virgilio Barco Vargas (1986-1990) y del actual presidente César Gaviria Trujillo se observa una profunda transformación en la postura colombiana, particularmente frente a Estados Unidos. Es decir, de la lealtad irrestricta de Turbay, las relaciones han pasado por un tiempo de alejamiento y pugnas cautelosas (Betancur) hasta una cooperación selectiva (Barco y Gaviria). Es precisamente la búsqueda de mayor autonomía la que queremos evaluar en términos económicos o político económicos, dado que las iniciativas estrictamente políticas de la autonomía están suficientemente estudiadas. Por lo tanto es importante formular interrogantes como los siguientes:

Para precisar los objetivos comerciales de la política exterior colombiana es muy útil recordar las reformas realizadas por el presidente Carlos Lleras Restrepo en 1967. Con el fin de lograr la promoción de las exportaciones como nuevo motor del desarrollo económico (reemplazando el anterior modelo de industrialización por sustitución de importaciones [ISI]) y una mayor diversificación de ellas, Lleras Restrepo creó dos organismos oficiales: el Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Incomex, y el Fondo de Promoción de Exportaciones, Proexpo. Éstos se encargaron de manejar las importaciones y promover las exportaciones, respectivamente. Además, se ajustó la tasa de cambio con el mecanismo del crawling-peg (devaluación gota a gota) para que se reflejara la inflación colombiana al tiempo que se aseguraba que las exportaciones permanecieran en niveles competitivos1. Para alcanzar una mejor balanza comercial, los gobiernos colombianos desde entonces — incluso el de Gaviria— han utilizado fundamentalmente cuatro instrumentos: - El sistema de manejo de la tasa de cambio crawling-peg.

Investigador estadounidense invitado del Centro de Estudios Internacionales. Investigador asociado al Centro de Estudios Internacionales.

Carlos E. Suarez, the Politics o/Trade and Development in Colombia: Export Promotion and Outward Orientation, 1967-1991.

- Varias formas de proteccionismo orquestadas por el Incomex. - Créditos baratos; el Certificado de Reembolso Tributario, CERT, y el Plan Vallejo (para facilitar la importación de bienes de capital) ofrecidos por Proexpo. - Las negociaciones bilaterales y el GATT. El tema de los profundos cambios introducidos por la política de apertura económica de la administración Gaviria será considerado en la sección final. En relación con la deuda externa, vale anotar que los propósitos de los gobiernos de Betancur, Barco y Gaviria (aquellos posteriores al estallido de la crisis en 1982) han sido los siguientes: - Evitar una moratoria o cualquier reprogramación de la deuda que exigiera o llevara a la intervención del Fondo Monetario Internacional, FMI. - Mantener el estatus de buen deudor y de ejemplo para los demás países latinoamericanos. - Mantener acceso a los merca dos de crédito privado (banca comercial). - Fomentar las buenas relaciones con la banca multilateral, pero evitando su intervención en la economía colombiana. En casi todos los objetivos de las relaciones comerciales y financieras frente a Estados Unidos y los entes multilaterales surge el tema de la autonomía. Tanto en las relaciones comerciales como financieras Colombia estuvo tratando de

mantener y aumentar su margen de maniobra mientras reducía su vulnerabilidad a choques internacionales o a cambios de política, especialmente ante Estados Unidos. Por eso, para evaluar los éxitos y fracasos de la búsqueda de un mayor nivel de autonomía es posible adoptar como criterio de medición el margen de maniobra obtenido en las negociaciones económicas. Sin embargo, esto genera algunas preguntas claves: ¿Son compatibles la búsqueda de autonomía y el crecimiento económico? ¿Ya alcanzó Colombia un nivel de autonomía suficiente para poder concentrarse más en metas económicas? ¿Qué metas son más importantes para Colombia dentro de sus relaciones con Estados Unidos y cómo debe negociarlas?

La base comercial El comercio puede considerarse como la base del éxito económico internacional puesto que éste facilita el repago de la deuda, provee recursos que permiten al país conseguir sus objetivos de desarrollo sin la necesidad de endeudarse demasiado y otorga una postura negociadora más fuerte. En este sentido, sin duda, la promoción de exportaciones, especialmente las no tradicionales, fue uno de los grandes éxitos colombianos durante la década de los años ochenta. Es así como entre 1980 y 1991 las exportaciones totales aumentaron de 4.053 millones de dólares a 7.629 millones, es decir, más del 5.9% anual en promedio. Por su parte, el componente no tradicional de las exportaciones (excluyendo el oro)

aumentó del 35% al 48% de las exportaciones totales. Además, Colombia reguló sus importaciones en tal forma, que éstas se concentraron más en la producción (las importaciones de bienes intermedios y de capital crecieron) que en el consumo (este rubro se mantuvo estable). Por lo anterior y por la suspensión de importaciones de petróleo crudo como consecuencia de una mayor producción nacional, después de 1986 Colombia exportó más de lo que importó, tendencia que ha continuado hasta ahora. Para observar estos patrones en detalle, considérense las siguientes cifras: (vease Cuadro 1). Para entender los cambios en la estructura de las exportaciones tradicionales hay que tomar en cuenta, por una parte, la caída en el precio del café después de la bonanza de 1984-1986 y las limitaciones del volumen de exportaciones del grano negociadas en el pacto cafetero. Por otro lado, el aumento de las exportaciones de hidrocarburos y carbón compensaron las pérdidas cafeteras, lo cual aseguró que las exportaciones tradicionales de comienzos de los años noventa hayan quedado más o menos al nivel de 1986. El cuadro siguiente muestra estos cambios. {Véase Cuadro 2). Mientras las exportaciones tradicionales crecieron 59.8% entre 1980 y 1991, las exportaciones no tradicionales crecieron 158.2%, más de 9% al año en promedio. Una desagregación de las exportaciones no tradicionales revela los grandes éxitos de los sectores agropecuarios (que casi se triplicó) e industrial (que aumentó a más del doble). {Véase Cuadro 3).

Cuadro 1 Exportaciones (Millones de dólares) Exportaciones Tradicional Oro

2,328 1,550 1,742 1,940 2,279 2,292 3,610 3,314 3,074 3,522

4,026

3,567

366

409

310

239

169

No tradicional

1,415 1,401 1,041 1,228

Total

4,053 3,190

Importaciones 4,283 4,730

177

245

365

359

385

413

998 1,048 1,110 1,340 1,554 1,869

2,147

3,653

3,19 3,139 3,115 3,572 3,767 5,309 5,225 5,356

6,035

7,629

4,73

4,558

4,536

5358 4,464 4,027 3,673 3,409 3,792 4,515

Fuente: Planeación Nacional

Cuadro 2 Exportaciones tradicionales (millones de dólares) Tradicional

Café

2,208 1,507 1,515 1,443 1,734 1,702

Carbón Hidrocarburos Ferro-níquel Total

2,742 1,633 1,621

1,477 1,399

1,328

126

201

263

304

457 545

630

110

213

434

445

409

619 1,342

988

1,400 1,936

1,466

0 0,000

161

188 146

143

3,610 3,314 3,074

3,522 4,026

3,567

2,328 1,550 1,742 1,940 2,278 2,292

Es precisamente en los sectores no tradicionales donde se observan éxitos negociadores, especialmente en los últimos cuatro años, es decir, a finales de la administración Barco y al iniciarse la administración Gaviria. En este sentido, hasta 1987 solamente se observaba una caída y recuperación en las exportaciones no tradicionales; aunque las exportaciones agropecuarias aumentaron

en cerca de cien millones de dólares hasta 1986, las exportaciones industriales cayeron. Como consecuencia de la política antinarcóticos, la cooperación de Estados Unidos ha otorgado a Colombia una postura negociadora más fuerte: Además de los incentivos propiamente internos, y para hacer efectivos los programas de

sustitución de cultivos de coca por otros productos legales, se ha insistido en múltiples foros internacionales, y a través de la diplomacia bi y multilateral, en que los países industrializados otorguen tratamiento preferencial a Colombia y en general a los países andinos, para poder introducir sus productos a dichos mercados. En múltiples intervenciones, la insistencia mayor de Barco y sus colaboradores fue la de hacer un llamado a los países industrializados para rebajar los aranceles y retirar los obstáculos provenientes de las medidas no arancelarias. Los esfuerzos de Barco tuvieron bastante éxito, asegurando así un mayor acceso para los productos colombianos a los mercados de la Comunidad Europea, CE, y más recientemente, durante la actual administración, a Estados Unidos, por medio de la Iniciativa Andina. A pesar de que estas negociaciones dan un peso importante a las exportaciones agropecuarias, es necesario entender el aumento considerable de las exportaciones industriales especialmente desde 1988. En este sector las industrias "ligeras" o intensivas en trabajo (alimentos, textiles, cueros y calzado) han sido más exitosas, y se ha triplicado su exportación desde 1987. Por su parte, las industrias intensivas en capital (sobre todo papel, imprentas, químicos, caucho, hierro y acero, máquinas e implementos eléctricos) aumentaron el doble en este período. Las desagregaciones siguientes sirven para captar las tendencias importantes. (Véase Cuadro 4).

2 Diego Cardona, op. cit., p.12

Exportaciones no

No Tradicional

había logrado desarrollar con la administración Reagan, Betancur creía que Estados Unidos había continuado tratando a Colombia con "desdén" y adoptado los intereses del país. Las cuotas al azúcar impuestas por Estados Unidos en 1983 eran especialmente irritantes, pero Betancur también objetaba las restricciones

Cuadro 3 tradicionales (millones de dólares)

364

407

366

652

444

416

467

519

627

671

739

971

103

115

156

1 Agropecuarios Minero Industrial Total

Fuente

981

925

819

607

567

656

819

968

1,139

1,139 1,807

2,526

1,415

1,401

1,228

998

1,048

1,110

1,340

1,554

1,869

1,869 2,661

3,653

Planeación

norteamericanas sobre flores cortadas, productos de cuero, textiles y otras exportaciones, y expresó su deseo de poder imprimir un mayor "dinamismo" en las negociaciones sobre cuestiones económicas bilaterales . Por su parte, las posturas negociadoras —con más pragmatismo que contenido ideológico— adoptadas por Barco y Gaviria, conjuntamente con la política de apertura, explican los éxitos comerciales logrados a finales de los años ochenta. Particularmente, la colaboración en la lucha contra el narcotráfico ha ganado el respeto de la administración Bush, tornándola mucho más receptiva para discutir los problemas comerciales

Nacional.

En ambos grupos, ligeros e intensivos, se han logrado los mayores éxitos después de 1987. Entre las industrias ligeras, las de calzado, textiles y cuero han sido las más exitosas, mientras entre las industrias intensivas en capital son más fuertes las productoras de sustancias químicas (con exportaciones de 301 millones de dólares en 1991), imprentas (114 millones), y máquinas eléctricas (139 millones). Por lo tanto, es necesario analizar profundamente las raíces económicas, políticas y negociadoras que condujeron a la debilidad del sector industrial antes de 1987 y le dieron su fuerza entre 1987 y 1992. En este sentido basta mencionar que la postura de confrontación asumida por el gobierno de Betancur frente a la administración Reagan no brindó grandes éxitos comerciales. Por un lado porque Betancur, enfrentado con la violencia guerrillera y una crisis de legitimidad doméstica, adoptó Industria

una política exterior en extremo ideológica, y por otra parte, porque Estados Unidos estuvo usando el comercio como un instrumento de coerción en su política exterior. La posición de liderazgo de Betancur, asumida en Cartagena en 1983 y 1984, contradijo directamente las políticas de Reagan en estos campos. A pesar del grado de cooperación que el gobierno de Turbay

Cuadro 4 Exportaciones industriales (millones de dólares)

Alimentos

263

178

112

138

118

128

153

121

170

217

349

334

Textiles-Cueros

276

255

253

153

139

165

222

293

386

536

695

893

Calzado

105

Otros

114

568

468

408

312

275

324

422

459

603

816 1,140 1,146

536

548

Subtotal Capital

413

457

411

295

292

332

397

509

Total

981

925

819

607

567

656

819

968 1,139 1,364 1,807 2,526

667 1,080

3 Bruce Bagley y Juan G. Tokatlian, "Política exterior de Colombia durante la década de los 80: Los límites de un poder regional" en Mónica Hirst, compiladora, Continuidad y cambio en las relaciones América Latina-Estados Unidos, Buenos Aires, G.E.L., 1987, pp. 194-195

entre Colombia y Estados Unidos. La Iniciativa Andina (Andean Trade Preference Act, ATPA) es la manifestación más reciente de esa voluntad. El yuxtaponer los fracasos de las administraciones de Turbay y de Betancur con los éxitos de Barco y Gaviria hace que surja una pregunta clave: ¿Por qué Turbay Ayala (quien mantuvo el alineamiento más claro con Estados Unidos) no logró obtener más concesiones comerciales que las recibidas por Barco y Gaviria (quienes practican una cooperación tentativa)? Si bien la respuesta a este interrogante presenta muchas facetas —el nuevo entorno internacional y las diferencias entre las políticas de Reagan y Bush—, es posible que el pragmatismo negociador, el enfoque adoptado en cuestiones de comercio y economía y la mayor independencia relativa de Barco y Gaviria, en contraste con las políticas de Turbay, puedan explicar mucho. Efectivamente, el cambio de política entre las administraciones de Reagan y Bush, y más recientemente el paulatino cambio de la política de este último pueden explicar tal fenómeno. Lo anterior concuerda con la teoría que sostiene que las mejores negociaciones se dan entre socios fuertes, ambos con cierta confianza propia y respeto para el otro. En este aspecto el Estado colombiano está ganando respeto internacional por su cooperación en la lucha antinarcóticos y por su enfoque pragmático en el saneamiento de la economía nacional. Dicho reconocimiento ha otorgado al país una posición negociadora mucho más fuerte en el área del comercio exterior.

En relación con la búsqueda de una mayor autonomía internacional, las políticas de diversificación de las exportaciones para reducir la dependencia del café y el petróleo han sido bastante exitosas. Asimismo, la política económica y negociadora de Barco y Gaviria representa una muestra de mayor autonomía, lo cual a su vez ha provisto mayores beneficios negociadores y económicos que los obtenidos por la administración Turbay. Sin embargo, el contraste de Barco y Gaviria con Betancur, quien asumió una mayor autonomía política, nos hace pensar que los beneficios de la autonomía son menores que aquellos que otorga la cooperación.

El problema de la deuda En el terreno de la deuda externa las administraciones de Barco y Gaviria han hecho un compromiso entre la autonomía y los beneficios económicos obtenidos a través de una postura más realista y cooperativa. En efecto, Betancur empezó a ajustarse a las realidades económicas internacionales después de 1985, debido a la crisis de iliquidez que enfrentó el país luego de cuatro años de déficit comercial y altas inversiones públicas. De ahí se concluye que el intento de Betancur por lograr una autonomía en el terreno de la deuda (particularmente sus esfuerzos por liderar a los países deudores) estaba condenado al fracaso debido a la incapacidad de promover las exportaciones del país. Esto permite afirmar que la iliquidez no ofrece ningún beneficio negociador.

Antes de analizar la política de negociación de la administración Betancur con sus prestamistas, es necesario considerar algunos datos claves para entender el desarrollo de la iliquidez colombiana. (Véase Cuadro 5). Entre 1981 y 1985 las tendencias más destacadas son: - Aumento en un 84% del saldo total de la deuda externa. - El incremento en el porcentaje de exportaciones destinado a cubrir el servicio de la deuda, de 22% en 1981 a 31% en 1985. - La disminución del porcentaje de la deuda total con centrada en la banca comercial (de 42% a 38%) y el aumento del porcentaje de la concentrada en el Banco Mundial (de 21% a 25%). Este último, resultante de la cautelosa postura de la banca comercial después de la crisis mexicana y la decisión del Banco Mundial de proveer más recursos a países con serios problemas de endeudamiento externo. La administración Betancur 1982-1986 Entre el estallido de la crisis de la deuda a raíz de la moratoria mexicana en 1982 y la coyuntura crítica de Colombia en 1985, Betancur asumió una postura fuerte ante Estados Unidos. Según la ecuación de Betancur, la autonomía y el alejamiento con respecto al gobierno de Reagan eran equivalentes. Así: Durante la visita realizada por el presidente Reagan a Bogotá [a finales de 1982], el mandatario colombiano propuso que las deudas externas de los distintos

Cuadro 5 Evolución de la deuda publica de mediano y largo plazo por prestamistas (Millones de dólares)

Prestamista Banco Mundial

1,105

1,153

1,43 1,576 2,397

3,528

4,111

3,899

3,806

3,859

3,728

BID

623

686

654

1,299

1,660

1,703

1,839

2,139

2,427

Otros

768 1,010 46

Total multilateral

1,763

1,893 2,139 2,392 3,450

4,596

5,807

5,634

5,674

6,021

6,175

Comercial

2,193

2,707 3,083 3,484 3,624

4,911

4,821

4,895

4,879

4,994

4,895

599

685

673

737

864

824

2,357

2,529

2,621

2,542

2,708

2,5721

13,823 13,832

14,587

14,465

Proveedores

215

270

257

445

557

Bilateral (Exim)

1,061

1,208 1,397 1,528 1,963

Saldo Total

5,232

6,078 6,876 7,849 9,594

Desembolsos

1,370

1,4

Amortizaciones

293

415

561

Intereses

402

344 564

565

620

Servicio Total

695

904

Servicio / Exp (%)

5,633

4,89

Saldo Reservas

12,463 13,842

2,565

1,202

2,247

2,109

1,772

1,715

654

936

1,255

1,638

1,716

1,848

2,032

795

907

1,098

1,143

1,186

1,300

***

980 1,181 1,449

1,843

2,353

2,781

2,903

3,148

***

35 45,000

***

3,852

4,001

4,595

6,500

1,342 1,764 1,794

3,176 1,887 2,313

países latinoamericanos fueran renegociados de manera tal que sus pagos fueran limitados a un porcentaje fijo de sus ingresos por concepto de exportaciones y que Estados unidos modificara su política reciente y aumentara sus contribuciones a las agencias prestatarias internacionales 4 Obviamente la declaración Betamcour fue ignorada Washington. Sin embargo, en

de en

3,512

3,484

1983 Betancur trabajó activamente en los esfuerzos por organizar una respuesta latinoamericana a la crisis de la deuda en varios foros (entre otros Unctad VI, la Cepal y la OEA). En 1984, Colombia apoyó la Declaración de Quito, destacando la necesidad de lograr soluciones políticas a la crisis de la deuda; contribuyó con 50 millones de dólares al "paquete de rescate" para Argentina;

conminó conjuntamente con Brasil, México, y Argentina a los países industrializados a encontrar una solución política y económica a la crisis financiera para evitar una recesión latinoamericana; facilitó el Consenso de Cartagena, que demandó una solución política y concreta a la crisis; y asistió a la segunda reunión de deudores en Mar del Plata, Argentina. Todos esos esfuerzos no lograron ninguna acción conjunta (como pudo ser una cesación en los pagos o una negociación colectiva) pues los países deudores claves estuvieron reticentes, y por lo tanto las negociaciones de refinanciación continuaron tal como lo quiso Estados Unidos y el FMI: país por país5. Por otra parte, para la banca comercial, el FMI y Estados Unidos, la estrategia consistía en evadir el problema, negando que se presentara una crisis estructural de insolvencia. Los prestamistas en conjunto decidieron manifestar que la crisis era solamente un problema de iliquidez. De ahí, se empezó con el reescalonamiento de la deuda y su refinanciación. De igual forma, los paquetes stand by ofrecidos por el FMI exigieron, entre otras demandas, que los países deudores restringieran los salarios para controlar la demanda doméstica. En efecto, la banca comercial utilizó al FMI para disciplinar a los deudores por el método de distinguir entre varios niveles de deudores (buenos, intermedios y malos) y tratar preferencialmente a los buenos6.

4 Bagley y Tokatlian, op. cit., p. 195. 5 Ibíd., pp. 195-196. 6 Luis Jorge Garay, La Iniciativa Brady en la evolución de la crisis de la deuda, Bogotá, 1991.

Frente a la falta de concertación real de los países deudores, el cartel bancario se mostró más poderoso en las negociaciones. Entretanto, enfrentado con una iliquidez en 1985, Betancur decidió acomodarse, aunque con reticencia, a las políticas de los financistas. Es así como en 1984 y 1985 Colombia se vio enfrentada a debilidades comerciales, amortizaciones crecientes —particularmente en el sector público (ECOPETROL y Carbocol)— y a la reticencia del sistema financiero a proveer nuevos recursos a los países latinoamericanos. Los términos exigidos por el FMI y la banca comercial eran muy restrictivos y onerosos ya que obligaban a la reprogramación de la deuda. Igualmente las exigencias de un paquete stand by del FMI presionaban una reducción de aranceles y la adopción de otras barreras comerciales, algo que en este período habría podido empeorar la balanza comercial del país. Cabe recordar que la posición dominante ocupada por la banca comercial como prestamista de Colombia tiene sus orígenes en las inversiones públicas del Plan de Integración Nacional, PIN, de la administración Turbay. En este sentido la situación financiera del sector público influyó en muchas de las escogencias crediticias colombianas a partir de 1984. Por ejemplo, para realizar el PIN, el sector público aumentó su endeudamiento con la banca comercial, pasando de un saldo de 550 millones de dólares en 1978 a 1.500 millones a partir de 1982, es decir más del

7 8

55% del saldo total con la banca comercial. Como consecuencia de lo anterior, al finalizar 1984 el sector público se enfrentó a una situación de iliquidez financiera, pues debía pagar 700 millones por concepto de amortizaciones en los dos años siguientes y cumplir requerimientos de mil millones para culminar sus obras de inversión. Además, a raíz de la crisis mexicana en 1982 y del profundo deterioro de la economía colombiana después de 1981, entre mediados de 1982 y mediados de 1985, "el sector público colombiano no recibió ningún crédito de mediano y largo plazo y de libre disponibilidad"7. Simultáneamente, Colombia redujo sus reservas internacionales en 3.700 millones de dólares. Así, a mediados de 1984, Colombia enfrentó la decisión fundamental de escoger entre la reestructuración de su deuda, como la única manera de evitar una moratoria en los años siguientes, o la normalización de sus relaciones con la banca internacional para obtener nuevos recursos. La administración Betancur optó por lo último dado que, por un lado, los esfuerzos por lograr una política latinoamericana unida fracasaron y por otro, los costos de una reestructuración habrían sido bastante altos. En esa etapa los paquetes de reprogramación de deuda en América Latina implicaban también la reestructuración de la deuda privada, pero nacionalizando y garantizando esta deuda con cargo a la Nación. Además, estas reestructuraciones

de deuda externa eran de por sí altamente onerosas para los países, ya que las condiciones en que se hicieron fueron, en promedio, de solamente 8 años de plazo total, 3 años de gracia y con un margen sobre la tasa internacional de interés Libor superior al 1.5% . En las negociaciones con la banca comercial para obtener el crédito Jumbo (mil millones de dólares) a finales de 1985, Colombia logró obtener mejores términos que aquellos que implicaban los paquetes de reestructuración, aunque fueron más onerosos que los términos pactados para la deuda externa colombiana en ese momento. Sin embargo, el principal efecto fue que se evitó la nacionalización de la deuda privada. Los términos del Jumbo (8.4 y 3.4 años de plazo total y de gracia respectivamente y 1.35% sobre la tasa Libor) superaron las condiciones de reestructuración pero no los términos de la deuda vigente (8.5 y 3.5 años y 1.1%). Si bien las condiciones económicas del crédito Jumbo fueron más favorables que las de una reestructuración, las exigencias políticas fueron considerables. La reestructuración implicó la intervención del FMI en las políticas macroeconómicas del país, hecho que se tradujo en una considerable pérdida de autonomía. No obstante, las condiciones fueron menores que las demandas por una eventual reestructuración. Vale la pena describir en detalle la pérdida de autonomía, ya que ésta fue bastante sutil y ha continuado hasta el presente

Luis Jorge Garay, El manejo de la deuda externa de Colombia, Bogotá, 1991, p. 12. Ibíd., p. 14. 17

En las palabras del experto Luis Jorge Garay Salamanca: El país se vio en la necesidad de establecer negociaciones particulares con el Fondo Monetario Internacional, con el Banco Mundial y con gobiernos de varios países acreedores, especialmente Estados Unidos, para que avalaran la política económica gubernamental ante la banca comercial internacional, a fin de permitir la reanudación del acceso del país a recursos crediticios9. Para mantener una posición ventajosa entre los entes financieros y gubernamentales, Colombia tuvo que dar un viraje importante a su política macroeconómica para así "hacer viable una solidez cambiarla y fiscal suficiente como para poder continuar ritmos anuales de crecimiento no inferiores a un 5%"10. Está claro, entonces, que Betancur logró mantener un mayor margen de maniobra en el manejo de la economía — especialmente frente a Estados Unidos y el FMI— que el que hubiera sido posible a través de la reestructuración. Pero queda igualmente claro que a partir de 1984 Colombia tuvo que "escoger" ciertas medidas recomendadas por el FMI. Además, el cambio en las políticas económicas estuvo acompañado por un nuevo nivel de cooperación en la política exterior, el cual aumentó como consecuencia de la guerra total contra el narcotráfico proclamada por Betancur antes de su visita a Washington en 1985. Sin embargo, este esfuerzo se vio comprometido por factores como el proceso de paz en Centroamérica, el

Grupo de Contadora, la deuda externa y el narcotráfico. La administración Barco (1986-1990) El presidente Barco se destacó por alejarse de la búsqueda de una autonomía absoluta a cambio de relaciones más estrechas con Estados Unidos y los organismos financieros. Pero simultáneamente continuó el proceso de normalizar relaciones con la banca internacional durante una nueva etapa de la crisis de la deuda, es decir, en un nuevo entorno internacional. El Plan Baker del Departamento del Tesoro norteamericano (vigente entre 1985 y 1988) representó un cambio significativo en las políticas de los financistas internacionales. Antes que todo, reconoció que la crisis de la deuda era más que un simple problema de iliquidez temporal y admitió que la crisis era estructural. De ahí en adelante se le otorgó un papel cada vez más importante al Banco Mundial, el cual se encargó de proveer "paquetes de apoyo" para aplicar reformas estructurales en los mercados de países deudores problemáticos. Es así como el Banco Mundial aumentó sus desembolsos anuales en 9 mil millones e incrementó sus créditos de ajuste de unos 700 millones de dólares en el bienio 1982-1984 a unos 1.800 millones de dólares en el cuatrenio 1985198811. Entre tanto, la banca comercial logró reprogramar 80 mil

millones de dólares en el trienio 1986-1988 (en contraste con 55 mil millones en el trienio 19821985), mejorar el perfil de su exposición y reducir su vulnerabilidad en los años de vigencia del Plan. Es decir, el Plan Baker utilizó la banca multilateral para sustituir, en cierto grado, la banca comercial. En esta forma se explica el creciente porcentaje de la deuda externa colombiana concentrada en el Banco Mundial (de 25% en 1985 a 28% en 1988) en contraste con la decreciente porción en la banca comercial (de 38% en 1985 a 35% en 1988). Los créditos otorgados por el Banco Mundial tenían la intención de apoyar reformas estructurales en los países deudores que favorecieran soluciones a través de la liberación del mercado y así asegurar un nivel de crecimiento económico suficiente para apoyar el repago de la deuda en el mediano plazo. Las recomendaciones de la banca multilateral incluían: medidas para aumentar el ahorro y la inversión nacional; la privatización del sector público; y el uso de mecanismos de mercado para ajustar la tasa de cambio, los precios, los salarios y las tasas de interés. Finalmente, el Plan Baker recomendó soluciones novedosas para el manejo de la deuda como el debt for equity swap y la venta de bonos en los mercados nacional e internacional. La administración Barco tuvo bastante éxito para contratar créditos con la banca comercial, los cuales evitaron la intervención del FMI en el manejo de las

9 Ibíd., p. 15. 10 Ibíd., p. 14. 11 Ibíd., p. 19.

políticas económicas de Colombia. Como resultado de lo anterior, el país continuó como excepción única entre los países latinoamericanos en lo concerniente a la deuda externa. Para entender el caso excepcional colombiano, hay que tomar en cuenta, especialmente, la bonanza cafetera de 1985-1986 que le significó al país una balanza comercial positiva. Esta situación aportó recursos suficientes para respaldar el nivel de la deuda y convencer a la banca comercial de la futura capacidad de repago. No obstante, las políticas económicas adoptadas autónomamente por el presidente Barco también fueron de gran importancia pues señalaron a los prestamistas que Colombia mantendría una economía sana y creciente durante los años que se aproximaban. Cabe resaltar que Colombia hizo por voluntad propia mucho de lo que habría recomendado o requerido el FMI en una situación de reprogramación. Frente a la autonomía concerniente a la deuda externa, Virgilio Barco evitó la inclinación a buscar formas de independencia en posiciones ideológicas o políticas, contrario a lo mostrado por Betancur. Como ex miembro de la junta directiva del Banco Mundial, "difícilmente podría adoptar posiciones radicales frente a las instituciones internacionales de crédito, y debía ser más partidario de la libertad de empresa, la apertura económica y de un manejo en general conservador de la economía,

incluyendo obviamente las relaciones internacionales"12. Esta orientación política satisfizo claramente a la banca internacional. Además, durante el clímax de la crisis de la deuda, cuando quedaban pocos ejemplos de disciplina financiera, Colombia representaba un interés particular para la banca internacional como país latinoamericano deudor que no había reestructurado su deuda externa y estaba manteniendo su imagen de buen deudor por el cumplimiento de sus pagos. El anterior desarrollo explica el porqué, cuando en 1987 Colombia enfrentó otra encrucijada clave, encontrándose ante la opción de la reestructuración o la continuación de la práctica de ser un buen deudor, el país optó otra vez por la última vía. En tal forma, pudieron adelantarse los proyectos nacionales y se evitaron las intervenciones del FMI. Hasta esta coyuntura clave, el argumento negociador colombiano había sido que el país siempre había cumplido sus compromisos, tenía la capacidad de continuar haciéndolo y, como buen deudor en un entorno de indisciplina, merecía el apoyo de la banca internacional. Aunque expertos y funcionarios colombianos no creen que el apoyo financiero internacional otorgado como resultado de esta argumentación haya sido del nivel que merece el país, el descontento no fue muy elevado14.

logró obtener el crédito Concordé por 1.060 millones de dólares en 1987 sin nacionalizar la deuda del Banco de Bogotá y de otras empresas del sector privado, como pretendían los prestamistas. Claro está que estos éxitos negociadores tuvieron sus costos. Los términos del Concordé (el plazo total y de gracia fue de 10 y 5 años respectivamente, y la tasa de interés de 1.4% sobre el Libor) fueron más onerosos que los costos de la reprogramación (que llevaron mejores plazos y 1.2% sobre el Libor). No obstante, Colombia logró evitar la nacionalización de la deuda privada (Cerro Matoso, Papelcol, Tren Metropolitano de Medellín y Banco de Bogotá). A pesar de esto, fue necesario reprogramar la deuda de Cerro Matoso, adoptar un programa de ajuste bajo la monitoria del FMI y firmar un acuerdo de política macroeconómica con el Banco Mundial. Además, los términos del Concordé superaron los del Jumbo y los de la deuda pública vigente con la banca comercial. Desde la contratación del Concordé hasta 1989 Colombia mantuvo su posición excepcional en el mercado, pero entonces enfrentó otra encrucijada. La agudización de la crisis financiera de América Latina (incluyendo no solamente los conflictos entre deudores y prestamistas sino también un mayor nivel de tensión entre los múltiples prestamistas), junto al hecho de que entre 1989 y 1991 Colombia tendría que amortizar casi 2.500 millones de dólares (o 52% de

Durante la administración Barco, por ejemplo, Colombia

12 Diego Cardona, op. cit., p. 8. 13 Esta tesis del experto Garay Salamanca fue corroborada por la actual directora de la División de Crédito Público del Ministerio de Hacienda, Elizabeth Martínez, en una entrevista el 30 de julio, 1992. 14 Entrevistas con Juan F. Ocampo y Elizabeth Martínez, Departamento de Crédito Público, Ministerio de Hacienda. 19

su saldo vigente con la banca comercial internacional), y la necesidad de encontrar recursos para cumplir el Plan de Economía Social, aseguraron que Colombia necesitaría un crédito nuevo. Fue el crédito Challenger de 1.650 millones de dólares contraído en 1989. Éste representó un éxito negociador para Colombia ya que se alcanzaron mejores términos que los del Concordé. En las negociaciones, Colombia logró: • Organizar un crédito más grande que los Jumbo y Concorde. • Evitar la reprogramación de la deuda y la monitoria del FMI y el Banco Mundial. • Consolidar su presencia en el mercado en términos más cómodos. • Finalizar la reprogramación de la deuda de la empresa Cerro Matoso. • Evitar nacionalizar la deuda del Tren Metropolitano de Medellín (aunque fuera necesario adquirir las acreencias de la banca francesa en Papelcol —pero con un descuento del 80%), y • Obtener términos casi iguales a los de reprogramación y mucho mejores que los de los créditos anteriores15. Las condiciones del Challenger (12.4 y 5.9 años de plazo total y gracia, y 0.91% sobre Libor) casi se aproximaron a los términos actuales de reprogramaciones (16.5 y 6.5 años de plazo total y gracia, y 0.9% sobre Libor) y superaron significativamente

los términos del Jumbo y Concorde. El punto clave de las negociaciones de la deuda es que Colombia intentó y logró intercambiar la autonomía en el manejo de la economía nacional por mejores términos financieros que los obtenibles por la reprogramación de la deuda. Los éxitos comerciales de la administración Barco le brindaron al país la fuerza económica necesaria para evitar la monitoria de la banca multilateral y mantener la autonomía. Pero, irónicamente, los mismos éxitos surgieron de una política económica conservadora con algunas similitudes a las recomendaciones del FMI y el Banco Mundial.

Conclusión: Gaviria y la situación negociadora actual A finales de los años ochenta, Colombia tuvo grandes éxitos en la promoción de exportaciones y en el manejo y negociación de la deuda externa. La experiencia de Colombia en este período nos hace pensar que la autonomía absoluta no existe dentro de las relaciones internacionales y que el buen manejo y la fortaleza económica otorgan más autonomía y poder negociador que las posiciones moralistas e ideológicas.

Las políticas de Gaviria A comienzos de los años noventa, la política económica y la política exterior del presidente César Gaviria reconocen las enseñanzas de las experiencias

Colombianas de la década de los ochenta. En particular, la mayor cooperación en la lucha contra el narcotráfico, la apertura económica y la Iniciativa Andina han representado éxitos económicos, políticos e internacionales para el país. Este proceso de cooperación ha representado una cesión y una adquisición de autonomía. En el primer aspecto, la administración Gaviria ha colaborado activamente con agencias policivas estadounidenses como la CÍA y la DEA en la lucha contra las drogas ilícitas. En el segundo, Colombia ejerció su derecho de encarcelar al narcotraficante Pablo Escobar en el territorio nacional. A pesar de las fallas de esta política, se han producido éxitos parciales sin comprometer la autonomía del país. En igual forma, a primera vista la apertura económica parece ser una concesión a las presiones norteamericanas, pero en realidad es una política autónoma. La apertura (que redujo la protección efectiva frente a las importaciones del 74.7% al 34.1% durante los primeros nueve meses de 199116) ha sido apoyada por el Ministerio de Hacienda, por el Departamento Nacional de Planeación y por ciertos sectores de la Asociación Nacional de Industriales, ANDI. Un año después de su puesta en marcha, la apertura económica ha alcanzado éxitos significativos. Las exportaciones han aumentado casi 600 millones de dólares, mientras que las importaciones han caído en casi la misma cifra. Además, en contra

15 Luis Jorge Garay, El manejo de la deuda externa de Colombia, Bogotá, 1991, pp. 34-35. 16 Véase Cuadro 1, en Mauricio Reina, "Colombia y la Iniciativa para las Américas", en Colombia Internacional, No. 16, CEI, Uniandes, octubre-diciembre, 1991, p. 7.

de las expectativas generales, el porcentaje de exportaciones tradicionales ha disminuido del 57% al 47%, mientras el porcentaje de las no tradicionales se ha incrementado del 38% al 48%. Dicha tendencia se origina en el fuerte aumento, un 40%, de las exportaciones industriales, en contraste con el crecimiento del 20% y 33% en 1989 y 1990 respectivamente. Además, otra vez en contra de las expectativas, el porcentaje de las exportaciones industriales ligeras ha disminuido de 63% a 57%, mientras el porcentaje de exportaciones de industrias intensivas en capital ha aumentado. Todos estos hechos indican que la apertura de ninguna manera está convirtiendo al país en exportador de productos tradicionales, sino al contrario. Por supuesto, no sería correcto atribuir los éxitos de las exportaciones a la apertura solamente, pues las iniciativas de cooperación con la Comunidad Europea y Estados Unidos han logrado abrirle espacio a las exportaciones colombianas.

Desafíos actuales: reflexiones y recomendaciones A pesar de los éxitos recientes en la búsqueda por obtener autonomía y estabilidad económica, Colombia se encuentra nuevamente ante difíciles desafíos en el contexto internacional. Las presiones domésticas en Estados Unidos y Europa para estructurar un nuevo proteccionismo se tornan cada vez más fuertes. Por lo tanto, el país debe prepararse para afrontar negociaciones comerciales cada vez más duras. El país, por consiguiente, necesita reconsiderar cuidadosamente el balance sensible entre

sus metas financieras y de autonomía. Pero afortunadamente las presiones del Banco Mundial coinciden con los intereses y políticas adoptadas por el país. En consecuencia es factible que Colombia continúe transitando por los caminos de la autonomía y el crecimiento económico sin enfrentar grandes obstáculos. No obstante, los desafíos comerciales serán más difíciles e importantes. De manera clara, los éxitos negociadores de Colombia con la banca internacional se basan en la nueva fuerza comercial del país. ¿Entonces, qué debe o puede hacer Colombia para mantener o aumentar efectivamente su acceso al mercado norteamericano? El nuevo pragmatismo de Barco y Gaviria ha alcanzado éxitos importantes pero, ¿qué más se puede hacer? Las teorías de negociación destacan la importancia de que cada socio respete al otro y trate de proyectar los intereses de la contraparte para anticipar sus políticas. Efectivamente, Colombia necesita considerar la situación económica y los intereses negociadores de Estados Unidos para prepararse a transigir con los mismos en vez de lamentarse de la injusticia de las políticas inspiradas por tales motivos. ¿Cuáles, entonces, son los objetivos comerciales de Estados Unidos? A primera vista, el proteccionismo parece ser el interés más destacado de un país con un déficit comercial tan acentuado. ¿Pero proteccionismo contra quiénes: los japoneses, los europeos o los latinoamericanos? ¿Proteccionismo en el área de los computadores, autos, aviones y la tecnología avanzada, o contra las

frutas tropicales, productos agropecuarios, textiles, hierro y acero? ¿Proteccionismo contra los productos en los cuales Estados Unidos posee ventajas comparativas o desventajas comparativas? En realidad, la respuesta no es clara y los mismos empresarios norteamericanos entienden cada vez menos la política comercial de su país, lo cual deja abierta la posibilidad de un cambio en el futuro próximo. Según el economista japonés, Kiyoshi Kojima, Estados Unidos tiene demasiada protección en sus industrias intensivas en trabajo, mientras presenta desventajas comparativas en productos como los textiles y el acero. Por el contrario, Estados Unidos invierte preferencialmente en industrias con ventajas comparativas. De ahí la explicación del por qué una economía con grandes capacidades productivas presenta un déficit comercial tan inmenso. Éste déficit, combinado con el desempleo, fomenta la adopción de un proteccionismo fuerte en las industrias ligeras o intensivas en trabajo en las cuales no se realizan grandes inversiones. A su vez, esta tendencia impide el ingreso de las exportaciones latinoamericanas y agudiza la crisis financiera de la región. Un país que no logra exportar y obtener dólares en el exterior, tampoco puede pagar. Lógicamente, los países deudores que no consiguen exportar más reducen sus importaciones ya sea por la presión de la banca multilateral o por voluntad propia. En todo caso, la reducción de las importaciones de América Latina, como resultado de la crisis de la deuda, ha disminui

do las exportaciones de Estados Unidos en más de 100 mil millones de dólares en los últimos diez años, agudizando aún más la crisis comercial norteamericana. Esta situación no puede continuar indefinidamente y la idea de implantar una política industrial norteamericana coordinada por el gobierno federal (un tabú impensable durante la Guerra Fría) está creciendo cada vez más. Las soluciones, según Kojima, pueden ser: una menor protección contra

los productos intensivos en trabajo, es decir, las exportaciones latinoamericanas; y mayor inversión en el exterior en tales industrias y menor inversión en las industrias intensivas en capital dentro de Estados Unidos. Tales soluciones aumentarían las exportaciones tanto de Estados Unidos como de América Latina y, entonces, servirían a los intereses mutuos. Claro está que dicha solución implicaría un cambio profundo en la política comercial e industrial de Estados Unidos,

pero de todas formas un cambio necesario dada la agudización de la crisis de la deuda latinoamericana y también del déficit comercial de Estados Unidos. Pese a que los negociadores colombianos cuentan con una menor capacidad para convencer a los funcionarios estadounidenses de cambiar su política económica, una concepción de intereses mutuos tales como los que se esbozaron anteriormente podría servir para superar futuros escollos en las relaciones comerciales y financieras.

Sección: Política Mundial

México en la ONU y la OEA: el difícil equilibrio entre el cambio de modelo de desarrollo económico y el mantenimiento del discurso y las políticas tradicionales*.

Ricardo Macouzet Noriega*

Modelo de desarrollo económico y política económica externa Tal vez el rasgo más distintivo de la actual política exterior de México es la congruencia existente entre el cambio del modelo de desarrollo económico y la política económica exterior. Esta política acelera procesos ya iniciados en el sexenio anterior. El modelo de sustitución de importaciones ha cedido su lugar a otro basado en el fomento a las exportaciones y en la apertura económica y comercial. Este giro en la política económica, que responde a factores tanto de carácter externo como interno, intenta dar una salida de alcance profundo y duradero a la crisis en la que se encuentra inserto México. En general, observamos un reacomodo por el cual México, al igual que otros países, busca una inserción más adecuada frente al cambiante contexto internacional. Ello en un mundo en el cual persisten y continúan agudizándose desequilibrios y desigualdades en el interior de las sociedades. El cambio en el modelo de desarrollo económico ha venido acompañado de medidas económicas concretas que buscan

hacer factible el mismo. Así, conforme a las nuevas circunstancias, se ingresa al GATT en 1986; se busca un acuerdo de libré comercio con Estados Unidos y Canadá; se firman y negocian otros acuerdos con diversos países, en especial de América Latina; se busca entrar como miembro de pleno derecho en la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico; y, por último, se busca estrechar vínculos y acuerdos sub regionales con aquellos países con los que se considera más factible el intercambio y la cooperación. Las consecuencias de estos cambios son importantes y suponen no sólo un reordenamiento de prioridades en lo económico, sino también una nueva estrategia en los vínculos con el exterior, así como cambios en las percepciones y planteamientos de diversos sectores de la actual administración y de la sociedad mexicana. En primer lugar, a diferencia de años anteriores, se hace énfasis cada vez más en el hecho de que la nueva inserción de México en el mundo —en especial en la relación con Estados Unidos— no pone en riesgo la soberanía económica. Es más, el discurso oficial constantemente resalta el hecho de que en las circunstancias actuales la mejor manera de defender la soberanía económica es precisamente realizando los cambios arriba mencionados, ya que ello permitirá fortalecer la economía interna, y por ende la presencia y capacidad de

* Trabajo elaborado para el seminario "The United States and México Economic Growth and Security in a Changing World Order", Miami, junio de 1992. ** Director del Departamento de Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad Iberoamericana, Ciudad de México. 23

negociación de México con el exterior1. En segundo lugar, lo externo no es visto sólo como una amenaza, sino como una oportunidad. Así se percibe especialmente la relación con los Estados Unidos, de una manera más pragmática, destacando el hecho de que la vecindad ofrece una serie de posibilidades —sobre todo en lo económico— que hasta ahora no han sido suficientemente aprovechadas. En tercer lugar, continuando con una política ya iniciada por Miguel de la Madrid, se procura no entrar en fricciones con organismos financieros internacionales y con los bancos y acreedores externos. De hecho, México paga con puntualidad su deuda y sus compromisos financieros internacionales. El sustrato de esta política descansa en el deseo de procurar crear un clima de confianza hacia el exterior, presentando la imagen de un país que cumple con los compromisos financieros adquiridos2. En cuarto lugar, un punto íntimamente vinculado con el anterior, se busca presentar la imagen de un México estable, y por lo tanto confiable para el inversor externo3. De hecho, se piensa que la firma del Acuerdo de Libre Comercio de Norteamérica, Nafta, tendrá una consecuencia adicional: atraer más inversiones y coadyuvar a la repatriación de las nacionales. 1 2 3 4 5 6 7

En quinto lugar, la política económica está tornándose más pragmática en lo que hace a la relación de México con otros países y regiones. La prioridad está marcada por la vecindad y por la posibilidad de obtener resultados concretos4. Así, al parecer, las políticas actuales tienden a acentuar el distanciamiento con grupos amplios con los que años atrás se tenía un vínculo mayor (Grupo de los 77) y a estrechar relaciones con grupos más reducidos, con los que es más fácil concertar políticas y encontrar intereses comunes concretos (Grupo de los 15, Grupo de los 3, OCDE). Por otra parte, y esto es un cambio importante, los vínculos económicos con algunos países de América Latina se están conformando con base en una política que supone que para hacer factible una mayor cooperación, es necesaria la reciprocidad en términos de la apertura de mercados3. Solamente tres años atrás el gobierno mexicano era criticado por otros gobiernos latinoamericanos, ya que en el esfuerzo de integración latinoamericana se pensaba que México intentaba exportar su propio modelo como una condición para establecer mecanismos más avanzados de cooperación. En el momento actual, la mayor parte de los gobiernos latinoamericanos comparten la tesis acerca de que la integración difícilmente se va a dar sin cambios en los modelos de desarrollo económico ni en la apertura

de mercados6. Con base en esta tesis, México ya firmó un Acuerdo de Libre Comercio con Chile, y están avanzadas las posibilidades de acuerdos subsecuentes en el Grupo de los 3 y con los países centroamericanos, sobre todo con Costa Rica y Nicaragua. Por último, en su política latinoamericana, el gobierno mexicano, a diferencia de años anteriores, muestra una mejor disposición al diálogo interamericano y al eventual apoyo de políticas económicas de Estados Unidos hacia América Latina. En este sentido ha sido notoria la buena acogida y disposición frente a la Iniciativa de las Américas, política no imaginable años atrás, sobre todo si recordamos el recelo que tradicionalmente México ha tenido hacia iniciativas económicas estadounidenses en la región7. La política mexicana en la ONU y la OEA: continuidad en el discurso y práctica tradicional A excepción de los planteamientos hechos en la OEA y en la ONU a favor de la apertura económica y de la liberación de mercados, la nueva orientación económica mexicana no ha traído como consecuencia el abandono, ni en el discurso ni en los hechos, de posturas tradicionales de México en ambos organismos. La diplomacia multilateral en estos foros

Véase por ejemplo, Excelsior. Entrevista a José Juan de Olloqui, 30 de marzo de 1992, pp. 1-10. La promoción de la imagen de México en el exterior es uno de los objetivos declarados de la actual política exterior. Véase "Comparecencia de Fernando Solana, Secretario de Relaciones Exteriores ante el Senado de la República", México, D. F. 6 de diciembre de 1991, mimeo, p. 6. Excelsior, entrevista citada, p. 6-10. Comparecencia de Fernando Solana (...), op. cit., p. 6. Ibíd., p. 48. Cfr. Declaración de Guadalajara y los discursos de los presidentes latinoamericanos. No tenemos más que recordar la gran reserva de México frente a la Alpro.

no ha conocido una homologación mecánica con la reorientación en lo económico. Así, tanto en la OEA como en la ONU, se hace énfasis en la persistencia de una política de principios, basada en la defensa de la soberanía, la no intervención, la autodeterminación de los pueblos y la solución pacífica de controversias. Estas posturas, en muchos casos frente a hechos concretos, se han mantenido a pesar de entrar en ocasiones en desacuerdo con la orientación política global de Estados Unidos y otros países desarrollados. En la ONU, la postura oficial de la actual administración mexicana continúa dando prioridad a la defensa de los temas considerados por este país como permanentes e insoslayables. Si bien no se tiene el mismo nivel de compromiso que se llegó a tener años atrás con las causas del Tercer Mundo, se mantiene un discurso a favor del diálogo y la concertación entre el Norte y el Sur, así como a favor de la defensa de esquemas de cooperación que redunden en beneficio de los países menos desarrollados. La paz y la seguridad internacional, la cooperación para el desarrollo, la solución de los conflictos regionales, el desarme, el desarrollo y codificación del derecho internacional, y la unidad en el marco de respeto a las soberanías son, entre otros, los temas más recurrentes en el diseño y propuestas de México en la ONU.

El predominio de estas temáticas no es casual. Es parte de una tradición y también una respuesta frente a la prioridad que en los últimos años están teniendo en la ONU los llamados nuevos temas de la agenda internacional: el narcotráfico, la democracia, la defensa y promoción de los derechos humanos y la preservación del medio ambiente. Si bien México reconoce que estos temas son universales y que requieren el concurso de la comunidad internacional, no está de acuerdo necesariamente con el diagnóstico y menos aún con algunas propuestas para manejarlos. Frente a la prioridad que están adquiriendo los nuevos temas de la agenda, se destaca que ellos no se pueden analizar ni atacar desvinculados de las causas que los producen. De acuerdo con la perspectiva mexicana, es la desigualdad y sobre todo la pobreza e inequidad social, lo que más atenta contra la democracia y la preservación de los derechos humanos. Sólo vinculando desarrollo con democracia, desarrollo con ecología y desarrollo con derechos humanos, se podrán atacar de raíz estos problemas. Bajo estos supuestos la postura mexicana resalta el hecho de que los temas ahora prioritarios no deben desplazar a los fundamentales8. Y si no se está de acuerdo con el diagnóstico, menos aún con las soluciones. La posición mexicana ha señalado reiteradamente su oposición a que se pongan en marcha,

desde los organismos internacionales, políticas que favorezcan medidas unilaterales o que vayan en contra de la integridad territorial y la soberanía política de los Estados. Concretamente, se está en desacuerdo con funciones que se quieren atribuir a la ONU y que, desde la perspectiva mexicana, pueden ir más allá de lo establecido en su carta constitutiva. Así, el llamado Derecho de Injerencia, aduciendo razones humanitarias, la supervisión de procesos políticos internos, los llamados en favor de la creación de fuerzas multinacionales para atacar el narcotráfico, y la aplicación extraterritorial de las leyes nacionales con el mismo propósito son iniciativas que "vulneran principios tan fundamentales como la autodeterminación de los pueblos y la no intervención"9. En síntesis, en palabras del secretario mexicano de Relaciones Exteriores al referirse a esta problemática, "no podemos coincidir con interpretaciones que mantienen que, en el mundo interdependiente de nuestros días, es anacrónico referirse a la igualdad jurídica de los Estados, o al respecto de sus derechos soberanos"10. Por último, en relación con la ONU, otros temas que han sido recurrentes por parte de México son la propuesta a favor de democratizar el Consejo de Seguridad, para darle la mayor legitimidad posible de acuerdo con el reordenamiento mundial, así como la búsqueda de equilibrio entre las

8 Véase por ejemplo, Discurso del presidente Carlos Salinas de Gortari ante la XLV Asamblea General de las Naciones Unidas, Nueva York, 30 de septiembre de 1990, mimeo, p. 28. 9 "Palabras de Fernando Solana, secretario de Relaciones Exteriores en la Asamblea General de las Naciones Unidas", Nueva York, 23 de septiembre de 1991, mimeo, p. 65. 10 Ibíd.

distintas instancias organismo11.

ese

No hace falta hacer un análisis pormenorizado para observar que un buen número de las posturas mexicanas descritas arriba están en desacuerdo con las líneas generales de la política norteamericana, ya sea de; manera directa o indirecta. En la mayor parte de los casos no coinciden ni los diagnósticos ni las soluciones para enfrentar los temas políticos tradicionales y los nuevos de la agenda internacional. Sin embargo, ha sido en la OEA donde México ha estado más directamente en desacuerdo durante la actual administración con los lineamientos y políticas de Estados Unidos. Así por ejemplo, no se aprobó ni apoyó la invasión norteamericana a Panamá; persisten desacuerdos importantes en relación con el bloqueo económico y el aislamiento de Cuba; no se respaldó —es más, se desactivó temporalmente— una iniciativa presentada por Estados Unidos tendiente a incluir en la OEA un mecanismo de suspensión contra gobiernos no democráticos o que se alejen de la constitucionalidad; y se rechazó la posibilidad, también apoyada por Estados Unidos, de darle más espacio de acción a la Junta Interamericana de Defensa, con lo que según la visión de la delegación mexicana, "se logró evitar la militarización de facto de la OEA"12. Por otra parte, al igual que en la ONU, México ha mantenido

en los últimos años una postura favorable a que la OEA se concentre en los problemas económicos y sociales de fondo que son, desde su perspectiva, la causa real de la inestabilidad social y de la fragilidad del proyecto democrático de América Latina. Siguiendo una postura tradicional en el organismo, con variantes propias de las nuevas circunstancias, se hace énfasis en que el papel de la OEA debe ser coadyuvar al desarrollo económico de la región, poniendo en marcha políticas propicias para ello. De esta manera, al igual que en la ONU, se quiere evitar que los nuevos temas de la agenda internacional desplacen a los permanentes y sobre todo que, en nombre de cualquiera de ellos, "se pudiera eventual-mente convocar al desplazamiento de fuerzas especiales para combatirlos"13. En síntesis, en temas relativos a la democracia, los derechos humanos, el narcotráfico14 y el medio ambiente, la postura mexicana es contraria a políticas que, desde su perspectiva, supongan una injerencia en asuntos que sólo competen a los Estados soberanos, contrariando el principio de no intervención. Factores que explican la continuidad en el discurso y la práctica política tradicional Tradicionalmente México ha mantenido, a diferencia del resto de los países latinoamericanos,

una mayor autonomía relativa en su política exterior frente a Estados Unidos. En el pasado inmediato se han elaborado muchas hipótesis acerca de las razones que explican no sólo el por qué de esa postura, sino la posibilidad de que la misma se haya dado. El abanico de explicaciones es muy vasto y comprende desde razones de tipo estructural —propias del sistema político mexicano y del carácter especial de las relaciones entre México y Estados Unidos— hasta razones de carácter estrictamente coyuntural. Sin pretender agotar las diversas explicaciones al respecto, parece importante mencionar que por lo menos ya en una ocasión anterior, en 1982, se aventuraron hipótesis acerca de que estaban dadas las condiciones, en especial por la fuerte crisis económica en México, para que el margen de autonomía en política exterior mexicana no sólo se estrechara sino que se perdiera a favor de una subordinación del país a las directrices globales de la política exterior de Estados Unidos15. Si bien con un perfil más bajo que el del gobierno anterior, pero no por ello necesariamente menos efectivo, la administración de Miguel de la Madrid mantuvo un relativo margen de autonomía en su política exterior, sobre todo en relación con el tema entonces más conflictivo entre ambos países: la crisis centroamericana.

11 Palabras del subsecretario Andrés Rozental en la Reunión de Trabajo con la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados, México, D. F., 28 de enero de 1992, mimeo, pp. 41-42. 12 La Jornada, 24 de mayo de 1992, p. 39. 13 Palabras de Fernando Solana, Secretario de Relaciones Exteriores de México en la Sesión Plenaria de la XXI Asamblea General de la OEA, Santiago de Chile, 3 de junio de 1991, mimeo, p. 2. 14 En consecuencia con estas posturas en la II Reunión Cumbre Antidrogas, el presidente Salinas de Gortari se mostró contrario a la posibilidad de crear una fuerza multinacional antidrogas, La Jornada, 28 de febrero de 1992, pp. 1 y 14. 15 Ricardo Macouzet Noriega," La diplomacia multilateral de México en el gobierno de Miguel de la Madrid, Contadora. Grupo de los Ocho y Grupo de los Seis", en Foro Internacional, No. 119, enero-marzo de 1990, pp. 448467. 26

¿Qué explica esa persistencia en la búsqueda de autonomía en la política exterior de México, que como se ha visto continúa hasta hoy día, en una situación de cambio estructural en la economía mexicana, que implica una reorientación de sus relaciones económicas con el exterior y en especial con Estados Unidos? Las razones son múltiples y complejas. Por lo tanto sólo se expondrán aquellas de carácter estructural y coyuntural que parecen más relevantes para explicar la situación actual. En primer lugar está el peso de la historia y de la tradición. Es muy difícil, y poco conveniente para cualquier gobierno mexicano, intentar cambiar abruptamente una línea de política que ha mantenido una gran coherencia hacia el exterior, con base sobre todo en una defensa de principios contraria a la intervención y favorable a la autodeterminación de los pueblos. Si se considera que esta política fue diseñada sobre todo como reacción a políticas norteamericanas hacia México, se explica más cabalmente la dificultad para abandonar la misma. En segundo lugar, un punto íntimamente vinculado con el anterior, se encuentra que la autonomía relativa de la política exterior mexicana —puesta en marcha sobre todo en los organismos internacionales y recientemente también en grupos formados ad hoc— ha sido un factor importante en la estabilidad política interna. En cierta medida, sigue teniendo

validez la apreciación hecha por Mario Ojeda varios años atrás: "la estabilidad política (en México) ha sido en parte causa y en parte resultado de la política exterior independiente"16. Los dirigentes mexicanos han estado generalmente conscientes de la importancia que tiene para su legitimidad el combatir la imagen de subordinación frente a Estados Unidos17. Las dos razones anteriores siguen teniendo validez en el diseño de la política exterior actual. Para los diseñadores de la actual política en la ONU y en la OEA, parece no ser conveniente abandonar la defensa de principios y dar una imagen de subordinación frente a Estados Unidos, ya que ello podría suponer pérdida de legitimidad, especialmente frente a la oposición situada a la izquierda del gobierno, y muy crítica frente al abandono de políticas tradicionales de México en el exterior. Ello es importante, sobre todo si se considera el factor de equilibrio que, intencionalmente o no, cumple la política exterior en ciertas áreas de la diplomacia, frente al acercamiento económico que se ha dado entre México y Estados Unidos en los últimos años. En tercer lugar, es importante mencionar que la política independiente y de principios de México no se agota necesariamente en el discurso ni en los principios mismos. Aunque muchas veces, y con razón, se ha criticado a la política exterior mexicana como una política

cargada de retórica y sin sustento real, la misma, en muchas ocasiones, ha respondido a intereses concretos. Así por ejemplo, la estabilidad interna e intereses y razones de seguridad nacional han estado presentes al diseñar la política de México hacia Centroamérica, al igual que se toman en cuenta intereses concretos cuando se consideran los riesgos de-una subordinación de México a directrices norteamericanas en temas como el narcotráfico, la seguridad hemisférica, la política hacia Cuba, o la eventual militarización de la OEA. En cierta medida el discurso oficial, por un excesivo purismo, ha dificultado definir exactamente qué persigue México en el diseño de algunas de sus políticas. Así por ejemplo, no fue sino hasta el Tercer Informe de Gobierno de Miguel de la Madrid cuando se reconocieron expresamente las posibles consecuencias negativas que para la seguridad nacional mexicana tendría un conflicto generalizado en Centroamérica. Antes de ello, la política mexicana frente a la región se explicaba, ante el gran público, solamente con base en la defensa de los principios de no intervención y autodeterminación de los pueblos18. Por lo tanto, si se considera que hay motivos de interés nacional detrás del discurso y de muchas de las políticas que se ejecutan, más fácilmente comprenderemos la dificultad de cambiar abruptamente dicho discurso y las acciones en la política exterior en general y en los organismos internacionales en particular.

16 Ojeda Mano, Alcances y límites de la política exterior de México, México, El Colegio de México, 1981, p. 99. 17 Olga Pellicer. "Política hacia Centroamérica e interés nacional en México", en La bastida, Jaime et al., Centroamérica: crisis y política internacional, México, Cecade-CIDE/Siglo XXI Editores, 1982, p. 242. 18 Miguel De la Madrid, Tercer Informe de Gobierno, México, 1985.

En cuarto lugar, es importante mencionar que entre México y Estados Unidos existen diferencias de carácter estructural. La asimetría de poder y los conflictos que se derivan de la misma no se resuelven ni con la mejor voluntad política de ambos gobiernos. Por lo tanto, si hay diferencias y temas conflictivos, parece razonable el uso que México hace de los organismos internacionales para exponer, buscando aliados y consensos, sus diferencias con Estados Unidos. Desde esta perspectiva no parece casual que, en el pasado y actualmente, México esté privilegiando los espacios multilaterales para defender sus políticas no coincidentes con las norteamericanas. Ello es así porque, independientemente de otras ventajas de la diplomacia multilateral, parece evidente para México una virtud de la misma: "el actuar concertadamente puede limitar o atenuar las posibles represalias por parte de naciones más poderosas que ven afectados sus intereses. En general es más fácil para estas últimas el control o la represalia ante acciones de carácter unilateral que ante una acción multilateral"19. En quinto lugar, y ésta es una razón de carácter más coyuntural, la actual postura de México en la ONU y en la OE A, contraria al tratamiento extensivo de los temas de la nueva agenda, en parte, parece responder a que algunos de los mismos tocan fibras muy sensibles del sistema político mexicano. La actual apertura económica no 19 20 21

se ha correspondido con una apertura política similar. De ahí que temas como el de la supervisión foránea de los procesos electorales internos y la defensa y promoción de los derechos humanos encuentren una razón adicional para no ser aceptados fácilmente por la diplomacia mexicana, sobre todo considerando que los principales partidos de oposición, el PAN y el PRD, ya han hecho uso de los organismos internacionales para denunciar anomalías internas en México, en relación con supuestos fraudes electorales, que son vistos, desde la perspectiva de estos partidos, como una forma de violación de los derechos políticos de los ciudadanos. Por último, pero no por ello menos importante, la vecindad de México con Estados Unidos explica, también en parte, la posibilidad de que el país haya mantenido hasta ahora una autonomía relativa en su política exterior. Para los diversos gobiernos norteamericanos, por lo menos desde la Segunda Guerra Mundial, su principal preocupación en relación con México es que éste conserve su estabilidad política interna. Esta preocupación ha coadyuvado a que se acepten posturas disidentes de México, ya que se ha comprendido que una "subordinación forzada provocaría tensiones dentro de las fuerzas que conforman el sistema político mexicano, teniendo que pagar probablemente un precio mucho más alto que el de aceptar la disidencia mexicana: una posible

desestabilización generalizada al sur de su frontera"20. Esto no quiere decir que no hayan existido presiones norteamericanas para variar rumbos de la política externa de México. Las ha habido, y muchas. Sin embargo, las mismas se han detenido cuando se observa que éstas eran contraproducentes o que podían desestabilizar el sistema21. En la coyuntura actual esta apreciación adquiere una gran importancia. Por diversas razones, durante los últimos años ha primado el mejor clima de entendimiento entre los gobiernos de México y Estados Unidos, por lo menos desde la Segunda Guerra Mundial. Las tensiones han disminuido y los puntos de interés y de acuerdo mutuo son cada vez más frecuentes. En esta circunstancia, el gobierno de Estados Unidos no parece especialmente sensible a las posturas disidentes de México en los organismos internacionales. Difícilmente van a forzar cambios en esta política, arriesgando el excelente momento de la relación y la propia legitimidad del gobierno actual, frente a una oposición interna, que vería con ojos muy críticos el repliegue en ciertas posturas tradicionales de México, lo cual se añadiría a las críticas ya existentes, sobre todo desde la izquierda del régimen, por su desacuerdo frente a las políticas económicas ejecutadas por la actual administración. Por otra parte, el gobierno norteamericano tampoco parece interesado en forzar cambios en

Ricardo Macouzet, op. cit., p. 453. Olga Pellicer, op. cit., p. 242. Para un análisis de las presiones norteamericanas sobre México y sus consecuencias, véase Bruce Michael Bagley, "Los intereses de seguridad de México y Estados Unidos en Centroamérica", en Sergio Aguayo Quezada y Bruce Michael Bagley (Compiladores), En busca de la seguridad perdida, México, Siglo XXI Editores, 1990, pp. 315-339.

el interior del sistema político mexicano en un momento en que ello puede favorecer a grupos internos, que desde la perspectiva norteamericana, serían menos favorables a sus propios intereses y garantizarían menos la estabilidad política interna.

Consideraciones finales Con base en lo expuesto anteriormente, es razonable esperar que a corto plazo no varíe sustancialmente el discurso tradicional de México en la ONU y en la OEA. Ello es así porque, por lo menos en el caso de México, no se está dando una relación mecánica entre cambio en lo económico y homologación en lo político. La coyuntura parece favorable para que esta tendencia continúe. Sin embargo, a mediano plazo esto puede cambiar, sobre todo en algunos temas de la agenda política de México en tales instituciones. Dadas las circunstancias de cambio, internacionales e internas, parece que será cada vez más difícil lograr que permanezcan invariables ciertas posturas de México contrarias al consenso internacional o regional. En primer término, la globalización económica y política tiende cada vez más a uniformar los criterios de acción colectiva. Muy seguramente los organismos internacionales, como ya está ocurriendo, tendrán un peso cada vez mayor en la reestructuración del orden mundial. Después de la crisis

del multilateralismo de los años ochenta, los organismos internacionales, en un mundo cada vez más interdependiente, están recobrando vigor gracias, en buena medida, al apoyo que le están devolviendo las grandes potencias, incluso Estados Unidos. Si los organismos se conducen, como muy seguramente lo harán, con base en los criterios de estas naciones, México se verá en serias dificultades para no abrir más sus políticas en relación sobre todo con los nuevos temas de la agenda internacional; las presiones para lograr compromisos concretos serán cada vez mayores. En segunda instancia, en el plano regional, México probablemente se verá más presionado hacía la toma de posturas específicas más allá de la defensa de principios, especialmente en cuanto a dichos temas. En la última asamblea general de la OEA, se logró diferir la reforma a la carta que propugna por una cláusula de suspensión para los países no democráticos o que salgan de la constitucionalidad. Sin embargo es muy probable que en una próxima asamblea salga adelante esta propuesta. Frente a esta posible circunstancia, México tendrá que elegir entre seguir defendiendo sus políticas de una manera aislada como ya lo ha hecho con anterioridad, o buscar matizar esta propuesta con la adición de cláusulas menos radicales y más cercanas a su posición. En el proceso de cambio actual, la posibilidad de aislamiento

presenta mayores riesgos y hace más precario el equilibrio entre los cambios en lo económico y la no reorientación de posturas en lo político. En tercer lugar, si bien la coyuntura es favorable para que el gobierno norteamericano no presione hacia cambios en la política interna y externa de México, ello no es así necesariamente en relación con otros actores políticos norteamericanos. En la negociación del Acuerdo de Libre Comercio ya se ha observado la fuerza y la presencia de algunos agentes contrarios a una mayor vinculación con México, que probablemente presionarán para que México modifique algunas de sus políticas. Ello no necesariamente como un fin en sí mismo, sino como una forma de vincular unas temáticas con otras para lograr sus propósitos y defender sus intereses. Cuarto, es posible que las demandas y las presiones de grupos y partidos opositores en México se agudicen, buscando que el gobierno mexicano adquiera compromisos más específicos en los organismos internacionales, en cuanto al seguimiento de los procesos electorales y la defensa y promoción de los derechos humanos. Frente a ello, el antídoto parece obvio pero difícil de aplicar: acelerar el proceso de democratización interno en México. Si se quiere ser parte del primer mundo, ésta parece ser una condición cada vez más difícil de eludir.

Sección: Temas Globales

Rió como acto masivo de educación y movilización planetaria Manuel Rodríguez Becerra*

Río fue un acto masivo de educación, con repercusión en todo el planeta, que ha servido para crear mayor conciencia sobre la urgencia de solucionar los problemas críticos del medio ambiente y del desarrollo. Ha servido también como punto de iniciación o como un gran estímulo para que buena parte de los países del mundo vigoricen sus instituciones ambientales, reorienten sus políticas de desarrollo y fortalezcan sus programas ambientales en un proceso que encuentra su equivalente en diversas instituciones internacionales. Además ha significado el anclaje del desarrollo sostenible como concepción fundamental para orientar el progreso. No sin razón, el fenómeno generado se ha denominado el "espíritu de Río". El desarrollo sostenible como concepción fundamental Como lo declaró a la revista Time el presidente de la delegación de Colombia en Río, el embajador Enrique Peñalosa, "por vez primera estamos alertando al planeta que el desarrollo no es necesariamente bueno si ello

Gerente general del Inderena.

implica el sacrificio de las futuras generaciones". Esa era una de las razones de ser de la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo, tal como lo subrayó la Asamblea de las Naciones Unidas en marzo de 1990 en la resolución de convocatoria al expresar su "profunda preocupación por el creciente deterioro del medio ambiente y por la seria degradación de los sistemas de soporte de la vida a nivel global, así como por sus tendencias que, de permitirse su continuidad, podrían romper el balance ecológico planetario, opacar las cualidades de soporte de la vida de la Tierra y conducir a una catástrofe ecológica". Y precisamente una de las posiciones fundamentales del Grupo de los 77, en el proceso de negociaciones conducente a Brasil 92, fue reafirmar la indisoluble relación entre medio ambiente y desarrollo, reconocida y subrayada en diversos apartes de la mencionada convocatoria: "la mayor causa del continuo deterioro del medio ambiente global son los modelos insostenibles de producción y consumo, particularmente de los países industrializados (...) la pobreza y la degradación del ambiente están íntimamente relacionadas, y en este contexto la protección ambiental en los países en desarrollo debe ser vista como una parte integral del proceso de desarrollo y no puede considerarse aisladamente de él". Porque, no obstante la letra de la convocatoria, la relación medio ambiente-desarrollo se constituyó en uno de los mayores 30

puntos de divergencia entre los países del norte y los del sur y, en consecuencia, en uno de los mayores obstáculos para el avance de lo que fue un lento, pesado y con frecuencia infructuoso proceso de negociaciones. Mientras que aquellos tendieron a minimizarla, particularmente en las dos primeras reuniones preparatorias —y en algunos casos a ignorarla hasta convertir las negociaciones en un asunto exclusivamente ambiental—, el Grupo de los 77, y en él nuestro país, mantuvo la posición de que los resultados de la conferencia serían relevantes en la medida en que los problemas del medio ambiente se trataran conjuntamente con los problemas del desarrollo. No es dable resolver los problemas ambientales más críticos, los cuales requieren una urgente y decisiva acción simultánea a nivel global, regional y nacional, si no se supera la pobreza absoluta en que vive más de la mitad de los habitantes de la tierra y si no se modifican los modelos de desarrollo y estilos de vida imperantes en los países industrializados, de conspicua imitación por parte de los países en desarrollo. Pero la resistencia a vincular medio ambiente y desarrollo, y a centrar la Conferencia en el concepto de desarrollo sostenible, se fue superando tal como lo revelan los textos acordados de la Declaración de Río, de la Agenda 21, las convenciones sobre el cambio climático y la biodiversidad y la declaración sobre bosques, verdaderos logros en términos del reconocimiento de esta relación. Si bien no es un logro acabado, pues se requerirá mucho tiempo para que los países industrializados reconozcan

cabalmente la necesidad de modificar en forma sustancial sus modelos de desarrollo y sus patrones de consumo, la nueva concepción quedó anclada. Algunos arguyen que la relación medio ambiente desarrollo y su concepto correlativo de desarrollo sostenible ya se habían sentado brillantemente en diversos foros y textos desde tiempo atrás, tal como lo evidencia elocuentemente el informe Nuestro Futuro Común de la Comisión Bruntland, y que por consiguiente su anclaje en el devenir del planeta mal podría ser reclamado por Brasil 92. Pero la importancia de la cumbre radica en haber tomado esas concepciones y haberlas convertido en la base misma de los cinco acuerdos antes mencionados, mediante un complejo proceso de negociación política en la que participaron 174 Estados del planeta. Medio ambiente desarrollo y desarrollo sostenible permanecieron como telón de fondo de la ardua negociación, parágrafo por parágrafo, frase por frase y palabra por palabra, de más de mil páginas que conforman lo acordado. En últimas, la Cumbre dejó matriculado el desarrollo sostenible como concepción orientadora fundamental para la acción nacional e internacional.

Un acto masivo de educación y reflexión Pero el anclaje de la relación medio ambiente y desarrollo no fue un mero acto burocrático, porque uno de los legados más valiosos del proceso de la conferencia son los cientos de documentos para la negociación, declaraciones, ensayos,

investigaciones, artículos, libros, materiales audiovisuales, etc; una expresión de que la reflexión y el diagnóstico sobre la situación ambiental del planeta y el entendimiento de la relación entre medio ambiente y desarrollo dieron un salto cualitativo de insospechadas consecuencias. Como evidencia, basta con revisar el catálogo de publicaciones de las Naciones Unidas sobre Unced 92. Naturalmente, muchos dirán que esa organización se ha distinguido siempre por producir mucho papel. Pero la evidencia se multiplica cuando consignamos la existencia de 174 informes nacionales y cuando comenzamos a hacer el inventario de los cientos de publicaciones de las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, que incluyen desde las más obsecuentes posiciones con relación a la línea oficial de la Conferencia hasta las más acerbas críticas, así como materiales de carácter educativo, académico y de divulgación. Una parte de los materiales escritos se produjeron para la negociación que, en sus tres procesos paralelos, tuvo una duración efectiva de cerca de setenta semanas. Pero la mayor parte se produjo para influir en la negociación o como base para las innumerables conferencias, foros, seminarios, exposiciones, etc., oficiales y no oficiales, en el ámbito nacional, regional y planetario.

Los medios de comunicación Los medios de comunicación desempeñaron también un papel de gran significación. Para los colombianos ello fue evidente

en los días de la realización de la Cumbre, a la cual la prensa nacional dedicó cientos de páginas, y la radio y la televisión, cientos de minutos. Queda el interrogante acerca de por qué los medios de comunicación colombianos le dieron tan poca importancia al proceso preparatorio de la Conferencia, en contraste con los de otros países en donde ella fue centro de la atención por espacio de dos años. Es asunto que merece debatirse, pero que a mi juicio constituye una simple expresión de la poca prioridad dada por estos medios al asunto ambiental, un fenómeno demasiado preocupante que tiene su más clara expresión en el hecho de que prácticamente ninguno de los principales columnistas del país dedique algunas líneas al tema. Pero, aparte de la situación local, el caso es que los ciudadanos tuvieron acceso a los principales temas y a la evolución de la conferencia. Y fue a través de los medios de comunicación como la opinión pública colombiana, a similitud de lo ocurrido internacionalmente, quedó con la imagen de que la Cumbre de la Tierra fue un fiasco. Esa fue la imagen transmitida al mundo por las agencias de prensa internacionales y por los periodistas criollos, la cual coincide con la forjada por las organizaciones verdes más radicales, que desde la segunda conferencia preparatoria lanzaron profecías según las cuales la Conferencia sólo podía fracasar (en Río debe salvarse el mundo, pero los gobiernos de la tierra son incapaces de hacerlo); con la adoptada por el tercermundismo trasnochado más extremo (si en Río no surgen los recursos

financieros requeridos para superar, de una vez por todas, la pobreza, el subdesarrollo y los problemas medioambientales, ésta puede considerarse como un fracaso); y con la que el presidente Bush creyó más conveniente para su campaña hacia la presidencia, expresada en su intento de comunicar a los norteamericanos que la Convención de Biodiversidad, así como la pretensión de los países en desarrollo de reclamar una mayor ayuda financiera por parte de los países industrializados, y la posición de los europeos de alcanzar una Convención de Cambio Climático con metas precisas, atentaban contra el interés estadounidense. En el desprestigio de la conferencia convergieron entonces los más disímiles intereses: tercermundistas extremos, verdes rabiosos y el presidente Bush. Ello encontró un gran eco entre los comunicadores que, previamente a la Cumbre, contribuyeron a crear exageradas expectativas y que se enfrentaron con la realidad de no poder encontrar la gran noticia, el anuncio fenomenal, porque ella no podía ser otra cosa si se trataba de la reunión más grande de jefes de Estado registrada por la historia. Pero Río no produjo la gran noticia positiva. Mañana o dentro de un año, ni los deterioros ambientales del planeta se van a detener, ni los problemas del subdesarrollo se van a resolver. Lo único que quedaba para comunicarle al ciudadano medio era la gran noticia negativa: fue un fiasco. Sin embargo, cualquiera que sea nuestra posición acerca de lo acertada, o no, que estuvo la prensa al juzgar los resultados

de la Cumbre, debemos subrayar que informó ampliamente y que en esta labor debió acrecentar la conciencia de la opinión pública sobre la relación medio ambiente desarrollo.

Dirigentes políticos y empresariales adoptan el desarrollo sostenible El proceso de concientización ha sido masivo, y es muy significativo que, como dijera The Economist, comenzó por darse con "algunos jefes de Estado que escasamente tienen algún pensamiento en favor del medio ambiente y que se vieron forzados a zambullirse en él con el fin de preparar sus discursos y sus innumerables conferencias de prensa". Y este efecto lo compartieron los cientos de ministros no pertenecientes al sector ambiental (por lo general los ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda, Planeación, Agricultura, Minas y Energía) que debieron desfilar a lo largo de dos años por el podio de las sesiones plenarias de las reuniones preparatorias para sentar una declaración oficial. Y, naturalmente, lo compartieron también los miembros de las delegaciones, por lo general una combinación de funcionarios procedentes de esos ministerios y, obviamente, de la entidad rectora ambiental. Río tuvo también un importante efecto en la dirigencia empresarial internacional, que se expresó fundamentalmente en la Carta de las empresas para el desarrollo sostenible, lanzada formalmente en abril de 1991 en la Segunda Conferencia Mundial sobre Gestión Ambiental a la cual asistieron medio millar de presidentes de empresas multinacionales. Esta

carta sienta un conjunto de dieciséis principios que deben servir a las empresas que la suscriban en su compromiso de velar por una gestión ambientalmente sana en forma integral. Ha sido suscrita hasta la fecha por más de doscientas multinacionales y se ratificó en una reunión de industriales que tuvo lugar en Río, días antes de la Cumbre. Pero se debe advertir que las mismas multinacionales calificaron negativamente el logro positivo de la Carta cuando excluyeron de la Agenda 21, a través de los gobiernos de los países industrializados, uno de los programas de mayor significación: aquel que les obligaría a llevar una contabilidad ambiental, abierta al escrutinio de la ciudadanía. Con ello le dieron a Green Peace una nueva evidencia en favor de su afirmación de que, en últimas, "las multinacionales han estado trabajando para controlar la definición de ambientalismo y desarrollo sustentable, y para asegurar que los acuerdos y programas de la Cumbre de la Tierra sean esculpidos, si no dictados, por la agenda corporativa. Las corporaciones globales han hecho de Unced una parte de su estrategia para convencer al público de que ellos han pasado la página para ingresar en la nueva era de negocios verdes". En otras palabras, el comportamiento de las multinacionales crea interrogantes sobre el grado en que éstas se han comprometido con una gestión empresarial sostenible, interrogantes similares a los que se podrían hacer con respecto al grado de compromiso de los líderes políticos en relación con un desarrollo genuinamente

sostenible. Porque sabemos que los acuerdos logrados en Río están lejos de alcanzar esa meta que para muchos constituye una nueva utopía: erradicar la pobreza y lograr un desarrollo planetario compatible con la buena salud de Gaia. Lo anterior nos lleva a calificar el anclaje de la concepción de desarrollo sostenible. Se podría decir que con Río el establishment se tomó el discurso medio ambiente desarrollo, antes fundamentalmente un coto de caza de los ambientalistas. El proceso de negociación mismo nos muestra múltiples evidencias acerca de lo que para algunos podría interpretarse como una toma del discurso que lleva incorporada diversas concepciones acerca del desarrollo sostenible y para otros una simple apropiación del discurso para que todo siga lo mismo. Mientras para el Grupo de los 77 la concepción de desarrollo sostenible implica un necesario cambio de los estilos de vida y de los patrones de consumo, entre los países desarrollados predominó la posición de que ello no es necesariamente así, la cual en últimas acabó determinando los débiles programas que sobre el particular contiene la Agenda 21. No obstante, sería ingenuo suponer que la mencionada concepción del Grupo de los 77, sobre el desarrollo sustentable y los estilos de vida, vaya a expresarse necesariamente en las políticas de los respectivos países. Sólo en la acción conoceremos, en últimas, el significado que cada gobierno confiera a este concepto.

Río ya ha tenido consecuencias para la acción Pero Río no puede considerarse solamente en términos de haber sido un acto masivo de concientización, educación y movilización para entender la relación existente entre medio ambiente y desarrollo, uno de los objetivos de la Cumbre. La Conferencia ya tiene efectos sustantivos para la acción. Fueron muchos los Estados que ante la convocatoria de Río resolvieron no llegar con las manos vacías a la Conferencia. Ello se expresó frecuentemente en dos tipos de acción: la revisión de las políticas ambientales tratando de repensarlas en términos de su relación con el desarrollo, y la revisión de las entidades responsables por la gestión ambiental. Así ocurrió en América Latina donde encontramos que muchos de los países se embarcaron ya fuera en una de las dos tareas o en las dos a la vez. No es entonces casual que diversas naciones del continente hayan desarrollado o se encuentren en procesos de fortalecimiento de las instituciones ambientales o de revisión de sus legislaciones. Ese es el caso, por ejemplo, de Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chile, México, Perú y Venezuela. A su vez la preparación del informe nacional que debía presentar cada país a consideración de la Secretaría General, a más tardar en diciembre de 1991, se convirtió con frecuencia en una ocasión propicia para el examen de la política ambiental doméstica. A ninguno de los dos fenómenos escapó nuestro país, porque la Conferencia fue un acicate de importancia definitiva para el desarrollo de diversos procesos domésticos.

Por ejemplo, la elaboración del documento de política ambiental del Conpes por parte del Departamento Nacional de Planeación, DNP, e Inderena, incorporado como parte del Plan de Desarrollo 1991-1994: la Revolución Pacífica, para la elaboración del proyecto de ley para la creación del Ministerio del Ambiente, sometido a consideración del Congreso Nacional el pasado mes de mayo, preparado también por las mismas instituciones; para fortalecer el frente ambiental en el Ministerio de Relaciones Exteriores, al concebir la estrategia de consecución de recursos en el exterior mediante el Programa Colombia de Cooperación Internacional para el Medio Ambiente, también una responsabilidad conjunta del DNP e Inderena, lanzado por el señor Presidente de la República en el pasado mes de abril; ésta última es una estrategia específicamente diseñada para captar los recursos generados por la Conferencia internacionalmente. No cabe duda de que el proceso preparatorio de la Cumbre dio algunas luces también en la concepción de algunos de los artículos consagrados en la nueva Constitución Política de Colombia. Y recientemente el Inderena inició el proceso conducente a definir una Estrategia Nacional de Conservación de la Biodiversidad, claro reflejo de la negociación de la Convención sobre el tema. Sin lugar a dudas, en todos estos procesos domésticos han desempeñado un papel central los miles de funcionarios públicos y los miembros de organizaciones no gubernamentales que durante casi tres años participaron directamente en las diversas reuniones que

condujeron a la Cumbre. Además ellos cuentan hoy con nuevas concepciones, nuevos diagnósticos, nuevas prioridades y nuevos instrumentos para la acción, que los convierten en multiplicadores de especial significación.

sostenible. También se ha traducido en nuevas políticas de crédito de estos bancos, que en la práctica se están expresando en mayor escrutinio ambiental de los proyectos industriales y de obras públicas presentados a su consideración (en lo que para muchos podría convertirse en condicionalidades inaceptables).

Se reorientan los programas bilaterales y la banca internacional

Finalmente, los países industrializados han iniciado una reorientación de sus políticas de ayuda externa. Se observa ya en las negociaciones bilaterales para la cooperación técnica, en las que crecientemente se está dando una mayor prioridad a los programas ambientales y una mayor importancia a la incorporación de la dimensión ambiental en el estudio de los programas para otros sectores.

Es evidente que son muchos los países y las organizaciones internacionales que han emprendido nuevas políticas y programas sobre el medio ambiente y el desarrollo a nivel internacional, inspirados o fomentados por los procesos anteriores a la Cumbre. Ese es el caso del Banco Mundial — señalado como el responsable de la financiación de multitud de proyectos con efectos ambientales negativos— y de los bancos regionales de desarrollo — como el Banco Interamericano de Desarrollo— que con motivo de Río prepararon sendos informes y declaraciones de política sobre el medio ambiente y el desarrollo planetario y regional. El informe anual del presidente del Banco Mundial correspondiente a 1992 titulado "Medio Ambiente", así lo ilustra. Como lo ilustra también el que el Banco Interamericano de Desarrollo hubiera participado activamente en la elaboración de los documentos "Nuestra Propia Agenda" y "Amazonia sin Mitos", el primero, en asocio con el PNUD y el segundo, conjuntamente con esta misma entidad y con el Tratado de Cooperación Amazónica. Sin embargo, no todo ha sido simplemente un asunto de elaborar informes que han acogido como fundamento el desarrollo

Las organizaciones no gubernamentales se movilizan Pero, como se dijo anteriormente, Río no solamente obligó o invitó a las burocracias gubernamentales, a las organizaciones internacionales y a los dirigentes industriales a concentrarse en el tema del medio ambiente y el desarrollo; movilizó también innumerables sectores de la sociedad, diferentes a los que tradicionalmente se han ocupado del tema ambiental como preocupación central. Así lo evidencian las diversas declaraciones doctrinarias de líderes espirituales y religiosos. Y así lo muestra también la muy activa participación de las organizaciones indígenas, de mujeres, de jóvenes, de sindicalistas, etc., que lo hicieron mediante las más diversas estrategias y que alcanzó su punto más alto

en el Foro Global en el cual se reunieron cerca de veinte mil representantes de organizaciones no gubernamentales: un acto final de enormes proporciones y gran resonancia.

Fracasistas de todas las épocas: en búsqueda de nuevas voces de alarma El simple esbozo de las consecuencias de la Cumbre presentadas en este ensayo, ya es por sí solo suficientemente impresionante. Por eso resulta incorrecto juzgar a Río exclusivamente mediante la evaluación de los acuerdos y tratados firmados,

razón formal de la Conferencia: la Convención del Cambio Climático (firmada por 154 países) y la Convención de Biodiversidad (firmada por 153 países, en la cual el gran ausente fue Estados Unidos), la Declaración de Río, la Declaración sobre la Administración, la Conservación y el Desarrollo Sustentable de todos los Tipos de Bosques y la Agenda 21 (acogidas por 170 países). Acuerdos formales cuyas consecuencias sólo podrán juzgarse cabalmente en diez o quince años, entre otras cosas por la razón obvia de que sus resultados dependerán de posteriores procesos de negociación,

en el caso de las dos convenciones, de las cuales se derivarán una serie de protocolos. En fin, la sola constatación de las consecuencias no formales de la Cumbre (o las que no se desprenden de los documentos suscritos) afirman la aguda observación que hiciera el ex presidente Betancur: "en Río se sembró la semilla, y bien sembrada, y por tanto, los fracasistas de todas las procedencias, tendrán que callar o inventarse nuevas voces de alarma".

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Colombia y Venezuela: La creación de un universo* Noemí Sanín de Rubio

Señoras y señores: Permítanme comenzar con una tautología: este universo es nuestro universo. Estamos aquí, levemente sorprendidos por lo que hemos sido capaces de hacer en corto tiempo. De repente, después de años y años de darnos la espalda, nos hemos asomado al Orinoco, al Meta, al Arauca; hemos golpeado a las puertas de Cúcuta, de San Cristóbal; nos hemos saludado sobre las crestas de Perijá; nos hemos dado la mano desde el Apure y el Vichada, y hemos descubierto que esa indiferencia, que ese ensimismamiento, carecían de lógica, que no podían alegar en su favor ni el más mínimo motivo. Guardadas todas las distancias, ustedes y nosotros hemos construido un nuevo mundo. Claro está, no podemos hablar de una hazaña como la de Colón, como la de Marco Polo o Magallanes, pero lo cierto es que a partir de nuestros asuntos cotidianos, de nuestras conversaciones más sencillas, de nuestras expectativas menos inquietantes, nos hemos inventado este terreno en el que nos sentimos a gusto, sin temor de ninguna especie, sin aprensiones. Un terreno en el que comenzamos a sentar los cimientos de una integración favorable, de una real integración en el mundo de la economía, de la política, de la ciencia, del pensamiento. Y no podía ser de otra manera. Vean ustedes, entre Colombia y Venezuela hay miles, hay millones de vasos comunicantes. Recuerden el epígrafe maravilloso de ese maravilloso "Poema con

* Palabras de la ministra de Relaciones Exteriores de Colombia ante la XVI Reunión de las Comisiones Presidenciales de Asuntos Fronterizos de Colombia y Venezuela, San Cristóbal, 6 de agosto de 1992.

una sola mano", de Carranza: "Porque el poeta lejos de su patria, pasa la mano por un mapa, a grande escala, del valle de Ubaté". Pasemos entonces nuestra mano por un mapa a grande escala de esta línea divisoria que nos une. Por allí cruzan impetuosos, con sus mismos nombres y sus mismos torrentes y remolinos, el Catatumbo, el Zulia, el Capanaparo, el Atabapo. Todos ellos, como grandes nervaduras que alimentan nuestra geografía, nacen en Colombia y se enriquecen y van a morir en Venezuela. Pero no sólo cruzan los ríos. También están las montañas y las ciénagas y las corrientes subterráneas. También las aves migratorias y los chigüiros. Y sobre todo el hombre. El hombre de frontera incapaz de distinguir entre lo tuyo y lo mío en un espacio donde todo está hecho de comunión, de comunicación, de cercanía. Ese es, en fin, el universo que es nuestro universo. Ustedes y nosotros hemos contribuido a hacerlo de una determinada manera.

Relaciones formales, relaciones reales Por eso aquí hemos planteado y seguiremos planteando políticas y directrices a partir de las cosas esenciales. Muchas veces, ustedes lo saben bien, estas últimas no se refieren a aquellos asuntos que involucran las cuestiones estructurales del Estado. A veces tienen que ver con lo más inmediato, con lo más simple. Nosotros no hemos descuidado ninguno de los dos frentes. Así como hemos abierto grandes interrogantes, también hemos dado enormes respuestas. Y en la misma forma en que hemos padecido asuntos coyunturales y cotidianos que dificultan ante todo nuestra vida de frontera, también hemos ideado, gracias en buena hora a la tarea desarrollada por las Comisiones de Vecindad, mecanismos concretos que nos ayudan a solucionarlos. Hace algunos años nuestras relaciones eran puramente formales. Para iniciar un mínimo diálogo sobre cualquier hecho o cualquier circunstancia, el discurso político de entonces se veía obligado a echar mano de nuestras raíces comunes, de nuestros héroes, de nuestra herencia compartida. Ahora entendemos que esos son hechos ciertos a partir de los cuales debemos abrir puertas y ventanas. Amamos apasionadamente a Bolívar y sabemos que somos capaces de repetir, por él y en él, la creación de un universo. Pero es precisamente esa vocación bolivariana la que nos ha permitido

comprender que, aunque somos dos patrias, somos igualmente un solo pueblo. Hoy nuestras relaciones son reales. Estamos aquí para hablar sobre puntos concretos, sobre temas prácticos, sobre hechos ciertos, sobre hipótesis plausibles. Dicho en términos llanos, colombianos y venezolanos nos hemos perdido el miedo. Nos vemos como lo que somos, seres inmersos en un proceso común: el proceso de hacer de estas naciones el sitio propicio para desarrollar el sueño de Bolívar. Hablar, obrar Por fortuna, hemos evitado caer en la tentación de Dostoyevsky. "Yo estoy enteramente de acuerdo — escribe— con que hablar liberal y elocuentemente es muy agradable, mientras que obrar... es algo aburrido". En el terreno de la integración hemos hablado con liberalidad y elocuencia, pero también hemos obrado con celeridad y con acierto. Para comenzar, hablamos de un mercado de cincuenta millones de personas. Pero hablamos también de una zona fronteriza con siete millones de habitantes, de un intercambio comercial que este año podría llegar a los mil millones de dólares, de dos economías sanas que se han esforzado hasta lo indecible para lograr ajustes estructurales, de una posibilidad real de crecimiento sostenido en los próximos años. Y obramos. Luego de poner en marcha instrumentos como el Arancel Externo Común y de aprobar un mercado único y la libre circulación de mercancías: •

Comenzamos a pensar en mecanismos que les den a los empresarios garantías adecuadas de estabilidad.

•

Desarrollamos lo que será en el futuro inmediato la Aduana Binacional de Frontera.

•

Instalamos, en esta misma reunión, el Comité Empresarial Binacional, que buscará desarrollar proyectos de inversión en el sector productivo.

•

Fomentamos el acercamiento de los sectores financieros, dentro del cual vemos con especial interés la modificación del Reglamento de la Ley de Bancos de Venezuela.

•

Y hoy suscribimos un acuerdo para homologar las normas técnicas que imperan en nuestro país.

del comercio representa apenas el 6% en Colombia y el 3 % en Venezuela.

Otras voces, otros ámbitos Todo ello nos ha llevado a vivir un proceso de interrelación progresiva. Hoy la integración colombo-venezolana es uno de los hechos económicos de mayor trascendencia en Latinoamérica, con la importancia adicional de que ha sido impulsada en primer término por los empresarios del sector privado. Son éstos quienes se preocupan por asumir actividades que anteriormente se entregaban a las grandes compañías internacionales. Dentro del esquema de integración, trabajamos hoy, a manera de ejemplo, en asociaciones para explotación petrolera, en nuevos desarrollos de la ingeniería civil y de la consultoría de servicios, y en el impulso definitivo al sector del turismo, que comenzó con el paso diario de 35 mil personas en la frontera, y que ha avanzado con la creación de zonas francas que incrementarán al máximo el turismo binacional. Este es el nuevo mundo que hemos diseñado. Hoy, la mayor parte de los sectores de nuestras economías se han hecho interdependientes, de tal manera que las medidas que toman las autoridades económicas de uno de los dos países, repercuten en el otro, y viceversa. Pero además, la vieja concepción de las alcabalas, de las aduanas y de los centros fronterizos debe acomodarse a una realidad en la que se han desmontado aranceles y prejuicios. Las normas y costumbres que se crearon para una frontera cerrada carecen hoy de todo sentido y, por consiguiente, están en mora de desaparecer. Hoy en día, la solución de los problemas del transporte, la agilización de las aduanas y la simplificación de los trámites son tan importantes como lo fueron en su momento los acuerdos que crearon las Comisiones Presidenciales o que liberaron los mercados entre los dos países. Nuevos desafíos Como es apenas obvio, todas estas circunstancias nos plantean otra serie de desafíos. En consecuencia: •

Necesitamos armonizar macroeconómicas.

nuestras

políticas

•

Necesitamos coordinar en sus detalles más significativos las labores desarrolladas por las autoridades económicas respectivas.

•

Necesitamos incrementar el comercio bilateral, que a pesar de sus cifras cada día más ambiciosas y positivas, respecto del flujo total

•

Necesitamos eliminar permisos y controles que perdieron su razón de ser, y perfeccionar la apertura para las mercancías.

•

Y necesitamos, entre otras varias actividades similares, profundizar y simplificar políticas conjuntas en materias económicas, transportes, relaciones laborales, seguros y desarrollo fronterizo.

Dígalo con música Esa es nuestra tarea. Una tarea cada día más compleja y positiva. Ahora mismo, mientras nosotros discutimos de cifras y de porcentajes, en Caracas y en Bogotá se prepara la temporada de ópera que se estrena a finales de mes en la capital de Colombia. Se trata de un paso significativo. Sobre una expresión cultural que comienza a abrirse paso entre nosotros se concentran el apoyo financiero de importantes entidades de las dos naciones y el aporte técnico del Consejo Nacional de la Cultura de Venezuela, del Complejo Cultural del Teatro Teresa Carreño, del Camarín del Carmen y del Instituto Colombiano de Cultura. Este es otro territorio de la integración, que debemos comenzar a explorar en forma inmediata. Y no sólo la producción de bienes y de herramientas culturales. La misma creación artística y literaria, las formas de pensamiento, la investigación académica, la conservación y restauración del patrimonio, los sistemas educativos, todo ello debe convertirse en un nuevo territorio de integración, sobre el cual podremos trabajar en forma incansable. La economía nos permitirá avanzar en una integración horizontal, mientras que la identidad cultural nos llevará a una integración vertical que algún día tocará las raíces del lenguaje, de la música, de la expresión artística, de la cultura. Integración hacia afuera Ahora bien, éstas serán tareas que debemos iniciar de inmediato pero que sólo alcanzarán a desarrollarse a largo plazo. Mientras tanto tenemos que pensar en la necesidad de que las empresas colombo-venezolanas extiendan su mercado doméstico y diseñen las economías de escala indispensables para competir con mayor eficiencia en el mercado internacional.

Ese es nuestro objetivo. Vamos a proyectar la integración hacia afuera, y para ello necesitamos optimizar los recursos e implantar estrictos controles de calidad. Según Martín Ibarra, experto en el tema, "las condiciones que ofrece la Iniciativa Andina aprobada hace poco en los Estados Unidos, son únicas. Este país liberó en favor de Colombia, Perú, Ecuador y Bolivia, importaciones por 176 millones de dólares, de los cuales 55 equivalen a productos cuyo arancel es superior al 5%, que antes eran abastecidos por países del sudeste asiático. En este sentido será importante aprovechar las ventajas de las zonas francas colombianas, donde podrían ingresar equipos y materias primas venezolanas sin perder su nacionalidad". Las Comisiones, herramienta efectiva No quiero terminar sin resaltar la tarea de las Comisiones Presidenciales de Asuntos Fronterizos. Por espacio de tres años se han convertido en el instrumento necesario para lograr una integración efectiva. Con ese propósito, han asumido su tarea mucho más allá de un terreno puramente académico, y hasta el momento han promovido cerca de 80 planes económicos que se han desarrollado en forma adecuada. Eventos como éstos sirven de acicate a las Comisiones. Son ellas las que nos han convocado, las que han promovido este encuentro, las que le han dado una dimensión más ambiciosa y un impulso más definitivo. Con imaginación y versatilidad indudables, ellas han respondido a las nuevas modalidades de este proceso, han entendido que en la frontera se da una integración espontánea a partir de unidades familiares y sociales que se desarrollan a lado y lado de nuestra línea de contacto, y han estimulado la conquista de metas que han surgido en forma vigorosa en torno a las políticas gubernamentales. El hecho de que en su seno figuren personalidades relacionadas con los problemas inmediatos de las comunidades fronterizas, les ha dado una consistencia de enorme interés. Los propósitos que las animan, los mecanismos que han puesto en práctica, las preguntas que formulan, las respuestas que ofrecen, los análisis que desarrollan y el entusiasmo que imprimen en todas y cada una de las labores puestas a su cuidado merecen el reconocimiento de los dos países. Sobre su tarea se basa buena parte de nuestro presente común y, por qué no, del futuro que tendremos que compartir en breve término.

Más allá de la economía Las Comisiones son, además, un espacio de reflexión sobre los problemas de frontera. En ellas podrá pensarse un poco más allá de los términos económicos, dentro de un contexto que integre el desarrollo social, que analice la situación del trabajo, de la salud, de la educación, de la vivienda, que plantee las posibilidades y dificultades que giren en torno a la infraestructura de servicios, que libre de trabas y obstáculos a la convivencia de los habitantes de la zona, y que de esa manera contribuya al bienestar físico de las comunidades. Señor canciller Ochoa: Considero que ésta es la ocasión propicia para presentar a usted un saludo de Colombia. Siendo embajadora en Venezuela fui testigo de excepción del desvelado interés que usted puso, como ministro de Defensa, en todo lo relacionado con las dificultades que enfrentan nuestras naciones en su zona de frontera. En ese período se pusieron en marcha los más ambiciosos planes de cooperación entre las Fuerzas Armadas de los dos países y se comenzó a controlar una serie de acciones criminales que nos afectan, tales como el narcotráfico, la guerrilla y el secuestro. En el marco de esta Conferencia, y dentro de un terreno como éste, básico para que la vida de las comunidades se desenvuelva en forma pacífica, necesitamos ampliar el intercambio de información y de inteligencia militar, desarrollar los programas de cooperación que cumplen los Ejércitos y las fuerzas de Policía, e incrementar las tareas de la Comisión de Vehículos Robados, que debe proponer mecanismos más imaginativos y audaces para ponerle coto a esa creciente e inaceptable práctica delictiva. Si logramos estos objetivos inmediatos y remotos, podremos convertir a la frontera entre Colombia y Venezuela en lo que debe ser según su vocación integracionista: una gran zona adecuada para la paz, para el trabajo en comunidad, para la distensión de los antagonismos, para la lucha eficaz contra la desigualdad y la pobreza.

La utopía es posible Todo esto nos lleva a concluir que el buen éxito de las gestiones económicas, de la integración cada vez más enriquecedora de gobiernos y de empresarios, de las cifras que hablan de los mercados extendidos, del incremento en el intercambio comercial,

del acercamiento de los sectores financieros, de la puerta que se abre en los terrenos del arte, la educación y la cultura, nos tienen que plantear la necesidad de ir todavía más allá, de ser más ambiciosos, de idear con amplitud de miras y generosidad de corazón un contexto que no sea el nuestro de cada día sino el ámbito adecuado para el siglo XXI.

uniforme, ligados estrechamente a raíz de sus investigaciones tecnológicas, de sus hallazgos científicos, de sus metas cualitativas, de la defensa de su hábitat y de su medio ambiente compartidos, de su geografía indisoluble. Pienso en utopía. Pero, para nosotros, lo hemos demostrado, la utopía es posible. Muchas gracias.

Pienso entonces en nuestros dos países unidos a partir de un universo ideológico común, solidarios como consecuencia de una economía

*** Cuadro 1 América Latina y el Caribe: Principales indicadores económicos 1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991a

99.5

102.8

106.8

110.0

111.2

112.6

113

116.3

388.8

397.2

405.7

414.2

422.9

431.6

440.3

449.2

91.0

92.0

93.5

94.3

93.3

92.6

91.1

91.9

Producto interno bruto

3.6

3.3

3.8

3.0

1.1

1.3

0.3

3.0

Producto interno bruto por habitante Precios al consumidor b

1.3

1.1

1.6

0.9

-1.0

-0.8

-1.7

0.9

Conceptos Producto interno bruto a precios de mercado (índice base 1980 -100) Población (millones de habitantes) Producto interno bruto por habitante (índice base 1980100)

Tasas de crecimiento

184.7

274.1

64.5

198.5

778.8

1.161.0

1.186.3

202.4

Relación de precios del intercambio de bienes

6.4

-4.6

-11.0

-0.8

-0.3

0.5

-1.5

-5.2

Poder de compra de las exportaciones de bienes

13.4

-4.6

-11.9

8.0

8.1

2.8

4.3

0.8

Valor corriente de las exportaciones de bienes

11.5

-5.8

-15.6

14.4

13.9

9.8

9.7

0.4

Valor corriente de las importaciones de bienes

3.9

0.2

2.5

12.7

13.8

6.6

13.3

19.2

Exportaciones de bienes

97.7

Miles de millones de dólares 92.0 .77.6 88.8

101.1

110.0

121.7

122.2

Importaciones de bienes

58.2

59.7

67.3

76.6

81.7

92.5

110.3

Saldo de comercio de bienes

39.5 37.3

33.8 35.3

17.9 32.6

21.5 31.5

24.5 34.3

29.3 37.9

29.2 34.4

11.9 29.3

-1.0

-3.6

-17.4

-11.1

-11.2

-6.8

-4.1

-17.4

Pagos netos de utilidades e intereses Saldo de la cuenta corriente c Movimientos netos de capital

10.4

3.0

9.9

15.4

5.5

9.6

18.4

9.4

-0.6

-7.5

4.3

5.7

2.8

14.4

18.6

Deuda externa global bruta

373.4

385.1

401.0

427.6

420.9

420.4

435.4

[426.2f]

Transferencia neta de recursosg

-26.9

-32.3

-22.7

-16.0

-28.8

-28.3

-16.0

6.7

Balance global e

Fuente: Cepal, sobre la base de cifras oficiales, a. Estimaciones preliminares sujetas a revisión, b. Variación diciembre a diciembre, c. Incluye transferencias unilaterales privadas netas, d. Incluye capital a largo y corto plazo, transferencias unilaterales oficiales y errores y omisiones, e. Corresponde a variación de las reservas internacionales (con signo cambiado), más asiento de contrapartidas, f. Este total incluye la deuda de Trinidad y Tobago, Guayana y Jamaica, g. Corresponde a los ingresos netos de capital menos los pagos netos de utilidades e intereses.

Cuadro 2 Componentes selectos de la propuesta de la administración Bush: Asistencia económica y Militar de EU para América Latina. Año presupuestal 1993 DA Development Assistance: Asistencia para el Desarrollo: Apoyo para proyectos específicos de educación, salud, urbanización y desarrollo rural ESF Economic Support Funds: Fondo de Apoyo Económico: Asistencia con fines de seguridad y destinada principalmente para apoyo a la balanza de pagos; su empleo exacto es determinado por el país anfitrión y negociado con el gobierno de EU. (PL 480) Food for peace: Alimentos para la Paz: Ventas y donaciones de comestibles. INM International Narcotics Matters: Asuntos Internacionales de Narcóticos: Asistencia y entrenamiento policial para propósitos antinarcóticos. FMF Foreign Military Financing: Financiación Militar Extranjera; Cuenta principal de asistencia militar para unidades policiales y militares. IMET International Military Education and Training: Entrenamiento y Educación Militar Internacional: Entrenamiento para unidades policiales y militares. Millones US $ México Caribe Bahamas República Dominicana Caribe Oriental Haití Jamaica Trinidad y Tobago SUBTOTAL América Central Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá SUBTOTAL Región Andina Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela SUBTOTAL Cono Sur Argentina Brasil Chile Paraguay Uruguay SUBTOTAL Guyana Surinam Programas regionales*** Totales América Latina % presupuesto mundial 1993

ESF

PL480

INM

FMF

IMET

Total

0.530

27.530

0 17.22 20 22 16.5 0 75.72

0 5 4.4 15 15 0 39.4

0 14.858 0 12.6 30 0 57.458

1.2 0 0 0 1.5 0 2.7

0 0.5 3 0 3 0.5 7

0.125 0.7 0.59 0.43 0.45 0.075 2.37

1.325 38.278 27.990 50.030 66.450 0.575 184.648

6.3 8 55 21 31.6 42 8.4 172.3

0 10 160 10 30 125 10 345

0 10 30 24.839 20.051 22.808 0 107.698

0 0 0 3 0 0 0 3

0.5 1 40 0 8 0 0 49.5

0.125 0.23 1.4 0.4 1.1 0 0 3.255

6.925 29.230 286.40 59.239 90.751 189.808 18.40 680.753

25.56 0 14.28 26.5 0 66.34

0 0 0 0 0 250**

31.93 0 0 82.777 0 114.707

17 22 2 19 1.5 61.5

40 58 5 34 0 137

0.9 2.2 0.8 0.74 0.175 4.815

115.390 82.200 22.080 163.017 1.675 634.425

0 0 0 0 0 0 1.68 0 83.93 399.97 17.2%

0 0 0 0 0 0 0 0 17 651.4 20.9%

0 0 0 0 0 0 0 0 0 279.863 21.2%

0 2.5 0 0 0 2.5 0 0 5.4 102.1 59.0%

1 0 0 0.5 0.5 2 0 0 0 195.5 4.7%

0.2 0.15 0.2 0.175 0.33 1.055 0.05 0.05 0.75 12.875 27.1%

1.200 2.650 0.200 0.675 0.830 7.335 1.730 0.050 107.080 1641.771 14.4%

Fuente: Propuesta presupuestaria en Asistencia de seguridad, Año presupuestal 1993. Departamento dé Estado con la Agencia de Asistencia para Defensa y Seguridad, febrero de 1992. * Incluye Antigua-Barbuda, Dominica, Grenada, St. Kitts y Nevis, St. Vincer c y las Grenadinas. ** Montos provisionales para Bolivia, Colombia y Perú; montos finales dependerán de los logros de cada país en el cumplimiento de los objetivos detallados en el programa anti-drogas. *** Fondos para reformas en la administración de justicia, entrenamiento policial, asistencia técnica electoral, entrenamiento naval y guardacostas. 41