Colombia Internacional No. 24 by Publicaciones Faciso

ma que privilegia la cooperación sobre el conflicto.

Sección Política Exterior de Colombia

Colombia y Venezuela. Integración: la nueva dimensión de las relaciones bilaterales

Rodrigo Pardo García-Peña*

Las relaciones entre Colombia y Venezuela durante los últimos años se han caracterizado por un dinamismo sin precedentes en el área económica: entre 1990 y 1992 el comercio se duplicó y superó los US $1.000 millones; la frecuencia de vuelos entre las capitales aumentó de tres por semana a cuatro diarios y se abrieron nuevas rutas entre otras ciudades; bancos colombianos han recibido grandes inversiones venezolanas y han abierto oficinas sucursales en Caracas; se han hecho inversiones cuantiosas, de un país en el otro, en sectores como el petroquími-co, la industria y los seguros; unas 100 compañías colombianas se han instalado en forma permanente en Venezuela. Todos estos indicadores demuestran que las naciones hermanas, que fueron una sola como parte de la Gran Colombia hasta 1830, a pesar de que han tenido unas relaciones difíciles han logrado trabajar durante los últimos años con un esque-

No podía ser de otra manera: dos países de la complejidad y dimensión de Colombia y Venezuela, con 2.200 Km. de límite terrestre, 7 millones de habitantes en la región fronteriza, una delimitación marítima pendiente, una significativa migración, economías interdependientes y estructuras básicas complementarias, no pueden coincidir en todos sus intereses, pero tampoco pueden renunciar a la colaboración para tratar los múltiples asuntos que los vinculan. Mientras el comercio y, en general, las relaciones económicas ha tenido un dinamismo sin precedentes, otros asuntos de las relaciones bilaterales igualmente se han tratado de manera constructiva durante los últimos años. Todo ello ha sido posible gracias a un esquema integral para el tratamiento de todos los temas. Esta "dinámica integra-dora" ha generado aproximaciones y acuerdos entre grupos y actores de las dos sociedades en áreas como la cultura, las universidades y los medios de comunicación1.

El marco actual de las relaciones bilaterales El marco dentro del cual se manejan las relaciones colom-bovenezolanas ha demostra-

* Exvicemirdstro de Relaciones Exteriores y exembajador de Colombia en Venezuela.

1 Algunos de dichos acuerdos que se han realizado en 1992 y 1993 son los siguientes: en medios de comunicación: El Tiempo y El Nacional y El Espectador y Economía Hoy tienen acuerdos de cooperación e intercambio de información. Los dos primeros han realizado seminarios sobre los alcances de la integración, en Caracas (noviembre 9 de 1992) y Bogotá (abril 19 de 1993). La República y Reporte comparten una sección sobre temas relevantes para las dos economías. En lo académico: La Universidad Nacional de Colombia y La Universidad Central de Venezuela han puesto en marcha una dinámica "Cátedra" de cada país. La Universidad Externado de Colombia ha hecho una "Cátedra Venezuela”. La Universidad Javeriana y la Universidad del Táchira; La Universidad de los Andes y la Universidad Simón Bolívar; La Universidad jorge Tadeo Lozano y la Universidad Simón Bolívar, y esta última y la Universidad de los Andes tienen programas de cooperación, intercambio e investigaciones conjuntas. Las Universidades Externado de Colombia y Los Andes de Mérida han promovido encuentros de estudiantes. En lo gremial: las Asociaciones Bancarias firmaron un acuerdo de cooperación, lo mismo que Fenalco y Consecomercio.

do su utilidad y eficacia como esquema de cooperación: simultáneamente se han logrado avances en diversas materias, los temas conflictivos no han obstaculizado la integración económica y esta última a su vez ha ido generando un clima más apropiado para tratar, en forma constructiva, los asuntos más sensibles. El esquema actual tiene su origen en la Declaración de Caracas (febrero 3 de 1989), la Declaración de Ureña (28 de marzo de 1989), y la posterior Acta de San Pedro Alejandrino (6 de marzo de 1990), todas ellas firmadas por los presidentes Virgilio Barco y Carlos Andrés Pérez. En el primero de tales documentos, los primeros mandatarios acordaron designar dos altos comisionados por cada país para hacer "un inventario de las principales cuestiones por examinar entre ambos países y proponer a los dos gobiernos una metodología adecuada a su tratamiento y solución"2. Igualmente, se estableció "adelantar las consultas recíprocas conducentes a la reintegración de la Comisión de Conciliación, Arbitraje y Arreglo Judicial" prevista en el Tratado suscrito en 1939, y excluir de la consideración de los Altos Comisionados "la preparación y estudio de los convenios y tratados de índole política, jurídica, económica o de seguridad, relativos al desarrollo económico y social de las áreas fronterizas, para lo cual los dos gobiernos procederán de in-

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mediato a designar sendas comisiones". En la Declaración de Ureña3, los presidentes Pérez y Gaviria nombraron la Comisión Permanente de Conciliación prevista en el Tratado de 1939, designaron los cuatro Altos Comisionados (dos por cada país) para hacer el inventario de la agenda bilateral, y designaron las Comisiones Nacionales de Asuntos Fronterizos. En el Acta de San Pedro Alejandrino4, los primeros mandatarios decidieron adoptar las metodologías de tratamiento y solución presentadas por los Altos Comisionados para cada una de las cuestiones pendientes entre los dos países que a continuación se enuncian: 1. Migraciones. 2. Cuencas hidrográficas. 3. Delimitación de áreas marinas y submarinas. 4. Ríos internacionales. 5. Demarcación y densificación de hitos. 6. Transporte internacional. 7. Utilización de recursos naturales transfronterizos. 8. Tráfico de estupefacientes. 9. Sistema de control para evitar la sustracción de medios de transporte y procedimiento para su recuperación. 10. Cooperación y asistencia mutua en casos de emergencia y para la preservación de ecosistemas. Poco después, el 21 de marzo, los Presidentes designaron una Comisión Negociadora, a la cual le encargaron el tratamiento de los primeros cinco

temas de la agenda, y decidieron entregarle los otros cinco a las Comisiones de Asuntos Fronterizos. La primera está compuesta por seis personas: tres de cada país, representativas de las principales fuerzas políticas. Y la segunda, dirigida por dos distinguidos hombres de frontera: Enrique Vargas, por Colombia, y por Venezuela Ramón J. Velásquez quien, al asumir la Presidencia de su país, nombró a Ornar Baralt. Estas comisiones están compuestas por representantes de las zonas fronterizas. En materia económica, el marco para el tratamiento de las relaciones se encuentra en el Acta de Barahona, acordada por los presidentes de los cinco países del Grupo Andino el 5 de diciembre de 1991. El 30 de enero siguiente, los mandatarios César Gaviria y Carlos Andrés Pérez firmaron una declaración dirigida a "avanzar en la constitución de un espacio económico integrado entre ambos países". En la declaración se pusieron en práctica, de manera bilateral, los acuerdos de las naciones andinas. En síntesis, los compromisos fueron los siguientes*: 1. Se liberó el comercio entre los dos países y se adoptó un arancel externo común con una "estructura simple, fundamentada en los grados de elaboración productiva, y con un tope máximo del 20%". Dentro de la misma idea se acordó "eliminar las pocas excepciones aún vigentes al principio de libre circulación de bienes".

Declaración de los Presidentes Virgilio Barco de Colombia y Carlos Andrés Pérez de Venezuela. Caracas, Venezuela, 3 de febrero de 1989. Declaración de Ureña, Puente Internacional Francisco de Paula Santander, 28 de marzo de 1989. Acta de San Pedro Alejandrino, 6 de marzo de 1990. Declaración de Maiquetía, enero 30 de 1992.

2. Se anunció también que se emprendería "la tarea de definir criterios comunitarios que armonicen las normas técnicas, sanitarias, fitosanitarias y ambientales, para evitar que éstas se constituyan en obstáculos al comercio". 3. En materia de propiedad industrial, se planteó "la posibilidad de un acuerdo para el intercambio de la información de las patentes y las marcas entre ambos". 4. "En relación con los dos sectores donde existían acuerdos de restricción voluntaria, se determinó liberar el comercio, en forma inmediata para el caso de vehículos y autopartes, y a partir del 1 de abril de 1993, para los productos siderúrgicos”. 5. Se redujeron a cero los gravámenes de importación de insumos para los productos de medicamentos y alimentos y se redujeron "al mínimo las tarifas a la importación de maquinaria y equipos y otros insumos", relevantes para la reconversión agrícola, industrial y comercial. 6. Se creó un grupo de trabajo, compuesto por las autoridades macroeconómicas principales de cada país, para armonizar las políticas económicas. Un esquema constructivo El marco integral de manejo de las relaciones bilaterales tiene características propias: es un esquema de negociación y de

tratamiento de los diversos temas, en forma simultánea, agrupados en diferentes instancias según su naturaleza y complejidad. Ha sido un esquema útil, en la medida en que ha evitado la parálisis de las relaciones bilaterales y las ha conducido a una situación esencialmente operativa. Se evadió la parálisis y se fomentó el dinamismo. Las comisiones (la Negociadora y las de Asuntos Fronterizos) fueron adoptadas, como se anotó atrás, después de formalizar un acuerdo sobre una agenda temática de diez puntos. La selección de estos últimos en forma pactada, supone el reconocimiento de que en los asuntos bilaterales existen tanto diferencias como coincidencias entre los dos países. No se asume una armonía de intereses ni se busca un ideal en abstracto: se cuenta con metodologías (modus operandi) amistosas y operativas para los diversos asuntos, lo cual requiere de una concepción global de la agenda. Hay temas de las relaciones bilaterales que son "conflictivos": los intereses de los dos países sencillamente no coinciden. Pero hay, también, aspectos en los cuales la cooperación genera beneficios mutuos: no son situaciones de "suma cero" en las cuales lo que gana una parte lo pierde la otra, sino procesos en que la totalidad es mayor que la suma de las partes. Así, aunque subsistan las diferencias en los puntos de conflicto, pueden negociarse amistosamente y en forma simultánea con el desarrollo de proyectos de cooperación en

diversas áreas. Por eso el presidente César Gaviria ha dicho que "con Venezuela lo que nos une es, y vale, más que lo nos separa”. A esta característica algunos autores, como el profesor Leandro Área6, le han dado la denominación de " desgolfización": la delimitación marítima que está pendiente en el Golfo de Venezuela, sobre la cual las dos naciones tienen tesis diferentes, no debe impedir el avance y la cooperación en otros frentes en los que hay intereses comunes. No se trata de una congelación del diferendo, ni de la renuncia a llegar a una solución, sino de un tratamiento simultáneo de los temas, por parte de instancias diferentes según su naturaleza y complejidad, que permite trabajar en forma operativa y abre posibilidades para avanzar en diferentes frentes. Es así como en forma paralela a las negociaciones que se han llevado a cabo sobre delimitación de áreas marinas y submarinas, cuencas hidrográficas, migraciones, densificación de hitos y navegación en los ríos internacionales, se han permitido avances en la integración económica, en la cooperación militar, en el desarrollo de la zona fronteriza y en la concertación de políticas exteriores. Y se ha facilitado, también, el acercamiento entre sectores de la sociedad civil que han puesto en marcha diversos programas de cooperación: los medios de comunicación intercambian información, las universidades hacen investigaciones conjuntas y realizan

Leandro Área, "¿Cómo negociar con los vecinos? (Ideas para una discusión), Dossier Fronterizo, febrero de 1993, pp. 50-53.

cátedras de cada país, los sectores privados hacen recomendaciones sobre la integración frente a terceros, los empresarios bancarios y los siderúrgicos ponen en marcha esquemas de cooperación... Gracias a esta concepción, durante el tiempo de la campaña electoral en Venezuela la Comisión Negociadora decidió que "se abstendrá de presentar propuestas de solución y proyectos de acuerdo a la consideración de los señores Presidentes, hasta febrero de 1994"7. Según el Presidente de Venezuela, Ramón J. Velásquez, "esto no implica una paralización en las reuniones constantes que para tratar problemas de integración económica y de vida fronteriza se realizan entre dos países vecinos, amigos y hermanos"8. La Unión Aduanera: una respuesta a la globalización La integración económica entre Colombia y Venezuela ofrece un potencial de altos beneficios y tiene costos que son inferiores a los que se incurrirían con la única alternativa viable: la no integración en medio de un contexto internacional cada vez más desfavorable, en términos económicos y políticos, para los países en vías de desarrollo. El sistema internacional se encuentra en transición, lo

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cual implica de por sí la existencia de síntomas de inestabilidad. El fin de la guerra fría, además, con su característica momentánea de unipolarismo político y tripolarismo económico, implica graves desafíos para los países en vías de desarrollo: el resurgimiento del proteccionismo en un ambiente de "guerra comercial", la conformación de bloques económicos, la marginalización de América Latina como actor de la política internacional, la globalización de la economía mundial y la persistencia de viejos problemas como la falta de acceso a la tecnología, escasez de inversión extranjera, la deuda externa y la pobreza crónica. La integración económica crea mejores condiciones para enfrentar las "nuevas realidades" internacionales: fortalece la capacidad de negociación (en la medida en que se amplía el mercado y éste se hace más atractivo para los países industrializados) y genera incentivos para la modernización del aparato productivo (pues les permite a los productores enfrentar una demanda mayor). De lo que se trata es de crear un mercado ampliado para estimular el mejoramiento de la eficiencia y la mayor disponibilidad de bienes para los consumidores, pero se mantiene una protección frente a terceros. A mediano plazo, se buscará ampliar el mercado bina-

cional mediante acuerdos con México, con los demás países del Grupo Andino y con otras naciones del hemisferio. La liberación del comercio binacional ha generado una gran dinámica integracionista en otros sectores de la economía: la banca y las finanzas, los seguros y, más lentamente, el sector productivo. La integración ha seguido la misma lógica de los modelos de desarrollo de los dos países, en los cuales el comercio internacional ha recibido la función promotora del crecimiento económico. Así como en las economías nacionales se espera que los sectores externos halen el desarrollo, así en la integración también la unión de los mercados ha generado una tendencia hacia el acercamiento en otros sectores. El comercio como motor de la integración Pero ha sido el comercio el motor del proceso. Los gobiernos de los dos países, luego de poner en marcha el Acuerdo de Maiquetía mencionado atrás, han hecho esfuerzos para facilitar el funcionamiento de la unión aduanera. Se han firmado convenios en materia siderúrgica9, aduanera10, normas técnicas11, permisos fitosanitarios12 y propiedad industrial13. Se desmontaron las listas de excepciones y se eliminaron

Comunicado Conjunto de la Comisión Negociadora, junio 22 de 1993. Discurso del presidente Ramón J. Velásquez en el Salón Elíptico del Palacio Legislativo, en la conmemoración del 182o. aniversario de la Declaración de Independencia, julio 5 de 1993. Convenio de Complementación Industrial del Sector Siderúrgico entre los Gobiernos de Colombia y Venezuela. Acuerdo del Comité Empresarial colombo-venezolano sobre las bases y términos del convenio, Santafé de Bogotá, julio 25 de 1991. Memorando de Entendimiento de los viceministros de Hacienda y las Direcciones de Aduanas de Venezuela y Colombia, agosto 3 de 1992. Acuerdo entre la República de Colombia y la República de Venezuela sobre Normalización y Certificación de Calidad, San Cristóbal, agosto 6 de 1992. Memorándum de entendimiento en materia de insumos agrícolas (plaguicidas y fertilizantes químicos), San Cristóbal, agosto 6 de 1992. También: Memorándum de entendimiento sobre cooperación fito y zoosanitaria, San Cristóbal, agosto 6 da 1992. Memorándum de entendimiento en materia de propiedad industrial, San Cristóbal, agosto 7 de 1992.

subsidios que existían para los productos de exportación. Las reuniones de carácter gubernamental que se han llevado a cabo se han visto congestionadas por los temas relacionados con la facilitación del comercio. Incluso las llamadas "cumbres" presidenciales y las reuniones de las comisiones de asuntos fronterizos se han ocupado extensamente de los asuntos que tienen que ver con el funcionamiento práctico de la integración: la agilización de los trámites, el tránsito de las mercancías, el funcionamiento de las aduanas y las facilidades de transporte. En estos aspectos se han logrado avances de importancia, si bien todavía subsisten problemas que para su solución requerirán, en un futuro inmediato, inversiones relativamente importantes en carreteras, puestos aduaneros más amplios, vehículos de transporte más uniformes, en fin, lo que podría denominarse la "infraestructura de la integración”. Varios proyectos en este sentido han sido analizados por las Comisiones de Asuntos Fronterizos.

El sector privado y el Estado: un trabajo complementario La acción de los gobiernos ha sido fundamental, y lo seguirá siendo en el futuro, para facilitar el comercio y para asegurar la continuidad de las reglas de juego para los empresarios. Pero, sin duda, el principal factor explicativo del dinamismo económico entre Colombia y

Venezuela radica en el liderazgo asumido por los sectores privados. El esquema de integración sigue una concepción diferente de la que se había intentado durante los últimos veinte años, en el sentido de que el Estado no tiene un carácter tan interventor en las decisiones sobre producción: no existe, por ejemplo, la llamada "programación industrial". Esto, sumado a la mayor flexibilidad que le han dejado al mercado los modelos de internacionalización y apertura de las economías de Colombia y de Venezuela, ha conducido a que los empresarios hayan tomado las riendas de la integración. A su vez, el proceso ha adquirido una mayor solidez, especialmente en la medida en que lo salva de los problemas más graves con los que chocan las iniciativas gubernamentales: la falta de continuidad, la ineficiencia de las burocracias y el exceso de política. Los empresarios le han dado pragmatismo a la concepción de la integración y la han llevado a un terreno más real y menos abstracto: no se está trabajando solamente por un ideal, sino por oportunidades de negocios. Gracias a eso se actúa mediante procedimientos más directos, menos burocratizados y más eficientes. Algunos sectores del empresariado de los dos países, hacia 1991, eran escépticos o temerosos frente a la integración de los mercados colombiano y venezolano. Los gobiernos desempeñaron enton-

ces un papel constructivo en la demostración de su voluntad política, en la generación de confianza y hasta en la construcción de puentes entre empresarios de las dos naciones. Pero no puede olvidarse, al mismo tiempo, que el proceso tuvo antecedentes en iniciativas privadas. En primer lugar, porque en el ámbito fronterizo ha existido desde hace años un comercio dinámico, si bien no registrado, que tiende a darse en forma espontánea por la naturaleza propia de la coexistencia de millones de personas en una misma región. Esta "integración espontánea" no depende de los acuerdos gubernamentales. Y en segundo lugar, porque en el momento en que se liberó el comercio binacional, en enero de 1992, ya se percibía un aumento considerable del comercio: en 1991 el intercambio de bienes había aumentado en un40.8%14. La participación empresarial se ha dado especialmente en las Cámaras de Comercio e Integración que en cada país reúnen a representantes de las entidades que han tenido negocios en las dos naciones. Las Cámaras han promovido foros y debates, han realizado investigaciones, han propuesto medidas para facilitar la integración y han prestado servicios de información a las empresas que por primera vez se aproximan al mercado vecino. En agosto de 1992 se creó un Comité Empresarial Binacional. Su constitución formal se realizó en presencia de los Pre-

"Diversificación y crecimiento de las exportaciones de los dos países", Cámara de Comercio e Integración Colombo-Venezolana

(Capítulo Colombia), junio de 1993.

sidentes de los dos países. Está conformado por las principales entidades gremiales colombianas y venezolanas, y tiene como objetivo "ofrecerles (a los gobiernos) la colaboración inmediata del Consejo para ayudar a consolidar los esfuerzos de integración y cooperación económica binacional"15. Oportunidades exportaciones tradicionales

para

las no

El comercio colombovenezolano en los últimos veinte años ha tenido movimientos bruscos ocasionados por las devaluaciones de las monedas en 1983 y 1989 (el bolívar) y en 1985 (el peso). El comercio tuvo un crecimiento constante entre 1970 y 1980, cuando pasó de US $15 millones a US $476 y luego bajó hasta mediados de la década, cuando alcanzó, en 1986, US $269 millones16. Entre 1990 y 1992 ha tenido un nuevo crecimiento considerable, al pasar de US $528 millones a US $1.019 millones. El mercado venezolano, para Colombia, es especialmente significativo desde el punto de vista de las exportaciones no tradicionales. Antes de la devaluación del bolívar en 1983, un 27% de dichos productos iban a Venezuela. En los últimos dos años se observa una recuperación del dinamismo de las exportaciones no tradicionales. Colombia para Venezuela, y Venezuela para Colombia, han llegado a conformar el segundo mer-

cado, después de los Estados Unidos, para los productos no tradicionales de exportación. En ambos casos, esto representa casi un 20% de las ventas al exterior de productos no tradicionales. Ello demuestra que la integración de mercados no solamente beneficia a los consumidores, que tienen mayor disponibilidad, sino a los productores: decenas de empresas en los dos países se han convertido en exportadoras, categoría que posiblemente nunca habrían alcanzado si no se hubiera llevado a cabo el proceso de integración. Una pieza clave: armonización de políticas

El proceso de apertura económica que se está llevando a cabo en Colombia y Venezuela ha estimulado el éxito de la integración: es más factible unir economías abiertas que economías cerradas. La columna vertebral de la apertura el sector externo como motor del desarrollo requiere nuevos mercados para las exportaciones nacionales, que es precisamente lo que se logra con la integración. La coincidencia en los planes de desarrollo de los dos países ha facilitado el tratamiento de un tema complejo y que en otras experiencias la Comunidad Económica Europea ha sido un elemento central: la armonización de las políticas económicas. Colombia y Venezuela, sin acor-

darlo, han tenido una "armonización de hecho": las autoridades económicas han tenido planteamientos semejantes sobre el manejo de las economías. Los ministros de Hacienda, los directores de Planeación (que en Venezuela tiene el rango de ministro) y los directores de los bancos centrales se han reunido para intercambiar información y puntos de vista sobre la política económica, tal como lo previeron los presidentes César Gaviria y Carlos Andrés Pérez en el Acuerdo de Maiquetía. Aquí radica, según varios analistas, un aspecto fundamental de la integración económica hacía el futuro. Nada garantiza que en los dos países, próximos ambos a cambiar el gobierno, se mantengan los criterios que han guiado la política económica. Además, subsisten diferencias legislativas y normativas de gran importancia en los aspectos fiscal, laboral y financiero. Mientras en Colombia se adoptaron reformas durante el segundo semestre de 1990, que aumentaron la flexibilidad, transparencia y libertad para las fuerzas del mercado, en Venezuela no han existido las condiciones políticas para implantar reformas semejantes. Las diferencias causan evidentes distorsiones en el mercado y podrían llegar a entorpecer la vigencia de las ventajas comparativas de cada país17. Los próximos gobiernos necesitarán profundizar la armo-

Acta de Constitución del Consejo Empresarial Binacional, agosto 6 de 1992.

"Integración con Venezuela y armonización de políticas económicas", Revista del Banco de la República, notas editoriales, marzo de 1992.

Con el fin de hacer un seguimiento al proceso, los presidentes César Gaviria y Ramón José Velásquez crearon, el 17 de agosto de 1993, un Consejo de Integración conformado por las autoridades económicas de los dos países.

nización de políticas y lograr mediante acuerdos lo que hasta ahora se ha logrado por una coincidencia en las políticas macroeconómicas. Se requieren acuerdos puntuales, especialmente en el caso de los productos agrícolas, como los que se firmaron para la papa y el Arroz

torios de Zulia, Táchira, La Guajira y Norte de Santander. La actividad económica en la región se ha visto golpeada por la pérdida de una ventaja comparativa representada por el comercio.

La integración fronteriza: una salida para el "tercer país"

1. Identificación y ejecución de proyectos sencillos, de bajo costo, con un impacto alto sobre las condiciones de vida de los habitantes de la región.

El escritor Arturo Uslar Pietri se ha referido a la región fronteriza colombo-venezolana como "un tercer país", en una elocuente expresión que resalta el carácter sui géneris, complejo y trascendental de los millones de seres humanos que habitan en la zona. Una característica de gran importancia del esquema de integración colombo-venezolano es la prioridad que se le ha otorgado en la agenda binacional a la integración fronteriza. La dinámica social de la región, con sus oportunidades y con sus graves problemas, ha hecho que el clima en la zona limítrofe — especialmente donde ésta es "más viva" — sea un determinante fundamental del clima global de las relaciones bilaterales. Además, la integración "macroeconómica" que se ha producido en los últimos dos años, caracterizada por el auge comercial descrito atrás, le ha quitado piso a la "integración microeconómica" que en forma espontánea se ha producido desde hace años en los terri-

Con el trabajo de las Comisiones de Vecindad, o de Asuntos Fronterizos, se han alcanzado tres objetivos:

2. Se ha desactivado una fuente de incidentes y conflictos, los cuales se han reducido considerablemente. 3. Se ha generado confianza entre las dos naciones. Hay que tener en cuenta que la región está habitada por cerca de siete millones de personas, muchas de ellas con vínculos familiares y de otros tipos, y que en algunos lugares se trata de una frontera "viva", con actividades económicas que tienen un sentido regional más que internacional. Las Comisiones de Asuntos Fronterizos han reconocido la realidad binacional: el desarrollo de la zona no puede obstaculizarse por la existencia de una frontera que para algunas realidades económicas, sociales, familiares, es artificial. De esta manera, la imagen de la frontera ha cambiado: no se percibe simplemente como una línea que divide, sino como una región donde se locali-

zan fenómenos económicos y sociales, igualmente importantes para los dos países, que implican una unidad de carácter binacional, y que ofrece amplias oportunidades19. La lista de temas sobre los cuales han trabajado las Comisiones demuestra la complejidad de la realidad social de la región y la necesidad de mejorar la ejecución de los proyectos que se han realizado: A. Transporte internacional: puso en funcionamiento Puente Unión, se adoptó política de cielos abiertos, crearon Centros Nacionales Fronteras.

se el la se de

B. Utilización de recursos naturales transfronterizos: estudio de la hidroeléctrica del Orinoco, red de abastecimiento y distribución binacional de combustibles: gas, interconexión eléctrica, etc. C. Tráfico de estupefacientes: los presidentes se reunieron el 4 de octubre de 1991 en el marco de la Comisión Mixta que existe entre los dos países, y dieron instrucciones en materia de cooperación a los organismos de policía y seguridad. D. Sistemas de control para evitar la sustracción de medios de transporte: una comisión interinstitucional trató el tema y redactó un texto de convenio binacional que fue suscrito por los cancilleres Noemí Sanín y Fernando Ochoa Antich2. El acuerdo crea los mecanismos legales necesarios para la devolución de los

Acuerdos firmados por los ministros de Agricultura, Hirán Gaviria y José Antonio Ocampo, en Maracaibo, el 17 de agosto de 1993. 19 Discurso del presidente César Gaviria al instalar la XVIII reunión de las Comisiones de Vecindad, Maracaibo, agosto 17 de 1993. 20 Acuerdo firmado el 17 de marzo de 1993 en Caracas. Está a consideración de los Congresos de los dos países.

vehículos y mejora los instrumentos de cooperación para su recuperación. E. Procedimientos para su recuperación, cooperación y asistencia mutua en casos de emergencia y para la preservación de ecosistemas: el Inderena presentó un Plan Binacional de Gestión Ambiental de Áreas Especialmente Protegidas en Fauna y Flora. También se ha firmado un Convenio entre Ecopetrol y PDVESA sobre control de derrames petroleros producidos por voladura del oleoducto. Y los ministros Noemí Sanín y Fernando Ochoa Antich firmaron un acuerdo para trabajar conjuntamente en los parques nacionales "El Tama" en Norte de Santander y el Táchira. E Zona de integración fronteriza: aunque no ha podido ponerse en marcha, se ha avanzado en el estudio para constituir la ZIF entre Norte de Santander y el Estado de Táchira. Las Comisiones de Vecindad han propiciado también reuniones en los campos de educación, salud, turismo, comunicaciones, aduanas, migraciones, y han servido de puente para que se reúnan las entidades gubernamentales encargadas de la ejecución de los proyectos. Hay más de 60 proyectos en manos de estos organismos ejecutores. Una nueva concepción: la cooperación militar Los dos países han trabajado en la coordinación y coopera21

ción de las fuerzas armadas y de policía. Hay fenómenos criminales transnacionales, como el narcotráfico, el secuestro, el contrabando, el robo y traslado de vehículos y la acción de delincuentes en la zona fronteriza. En octubre de 1991 un encuentro de los presidentes Gaviria y Pérez puso en marcha una serie de instrumentos nuevos de vigilancia y acciones contra el crimen: patrullaje conjunto, intercambio de información y acciones comunes en la frontera. En la misma ocasión los ministros de Defensa acordaron un plan de trabajo que contempla cuatro niveles de coordinación y ejecución: 1. Los ministros se reunirán cada seis meses con el propósito de "coordinar e intercambiar información de inteligencia sobre modalidades delictivas que se hayan presentado en la región limítrofe, así como evaluar los resultados" de las decisiones tomadas anteriormente. 2. El segundo nivel, de carácter operacional, tiene como misión "planificar, coordinar, organizar, dirigir, evaluar y controlar todas las acciones que se generen en desarrollo" de los acuerdos. El nivel operativo policial vincula a organismos como la PTJ y la DISIP, por Venezuela, y a la Policía Nacional, por parte de Colombia. 3. El tercer nivel es de carácter regional. Actúan los organismos militares y policiales de cada región de la

frontera común. Se prevén reuniones cada tres meses. 4. El cuarto nivel es local. El objetivo es mantener el flujo de información de inteligencia y coordinar operaciones contra las diferentes formas de delincuencia.

Concertación de políticas exteriores Se ha hecho frecuente el entendimiento en las posiciones y actitudes de política exterior de Colombia y Venezuela en los foros multilaterales, sobre los temas de la agenda global de la política internacional y frente a terceros. Los dos países comparten su participación en los siguientes mecanismos políticos: el Grupo de Rio, el Grupo de los Tres, el Tratado de Cooperación Amazónica, el Grupo Andino, el Movimiento de Países No Alineados. Fueron parte del Grupo de Contadora, tuvieron un activo papel en las negociaciones de los Tratados TorrijosCarter y han aumentado su presencia en el Caribe y, más concretamente, en el Caricom. En la práctica permanente de la toma de decisiones en materia de política internacional se ha hecho frecuente la consulta informal entre las Cancillerías, y en un amplio porcentaje de los casos se adoptan posiciones semejantes. Sin duda alguna, a manera de ejemplo, la estructura de la votación de los dos países en los organismos multilaterales debe ser muy semejante.

Acuerdo firmado por el presidente de Ecopetrol, José María Rendón y el presidente de PDVESA, Gustavo Roossen, durante la XVII reunión de las comisiones de asuntos fronterizos, Maracaibo, agosto 17 de 1993.

para América Latina y especialmente para Colombia tendrá la concreción de este acuerdo y las consecuencias que se derivarán para las relaciones económicas bilaterales colomboestadounidenses.

Sección Relaciones Económicas Internacionales

Las relaciones económicas entre Colombia y Estados Unidos: una visión prospectiva

Eduardo Muñoz Gómez*

Como se analizó en un artículo anterior1, el comercio bilateral colombo-estadounidense ha mantenido a través del tiempo niveles importantes, que hacen de Estados Unidos nuestro principal socio comercial, tanto en el comercio de exportación como de importación. De acuerdo con las últimas estadísticas del DAÑE, en 1992 Colombia importó US $2.540 millones de Estados Unidos; en ese mismo año, nuestras exportaciones a ese país llegaron a US $2.504 millones. El resultado es un intercambio comercial bilateral de US $5.044 millones, el cual representa para Colombia un 37 % de su comercio global. A raíz de la controversia suscitada en torno a la conveniencia para el Congreso de Estados Unidos de ratificar el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte, NAFTA, entre Canadá, México y Estados Unidos, y su posterior aprobación el 17 de noviembre de 1993 en la Cámara de Representantes, parecen oportunas algunas reflexiones sobre el tema. Por tratarse de nuestro principal socio comercial, debe analizarse el impacto que

No debe olvidarse que el NAFTA se enmarca dentro del componente de comercio de la Iniciativa para las Américas, lanzada en 1990 por el entonces presidente, George Bush. Esta visión de unas nuevas relaciones económicas en el hemisferio proponía más un concepto que una fórmula específica y, sin embargo, tuvo la fuerza suficiente para motivar las más intensas y variadas manifestaciones de apoyo por parte de todos los países americanos2. Con su idea de un nuevo esquema económico interamericano basado en el libre intercambio de bienes y capital, y una participación interactiva y mutuamente benéfica en el proceso de crecimiento regional, Estados Unidos ayuda a orientar las políticas económicas de la década de los años noventa. Si bien es cierto que, en el ámbito latinoamericano, desde mediados de los años ochenta se habían iniciado significativos procesos de apertura en países como México y Chile, la tendencia aperturista cobra auge al final de la década. La oportunidad del lanzamiento de los planteamientos del NAFTA, con su marcado liberalismo económico como tesis subyacente, pudiera interpretarse entonces como un inten-

* Subdirector de Relaciones Bilaterales del Ministerio de Comercio Exterior. 1 Véase Eduardo Muñoz Gómez, "Las relaciones comerciales entre Colombia y Estados Unidos: visión retrospectiva y situación actual", en Colombia Internacional, No. 21, enero-marzo, 1993. 2 El componente de la Iniciativa para las Américas que más pronto desarrollo ha tenido es el de comercio. Basta observar que, a la fecha, Estados Unidos ha suscrito acuerdos marco, individualmente o con grupos, involucrando a 31 países del continente. Tan sólo Haití, Surinam y Cuba permanecen por fuera de este tren de acuerdos.

to de Estados Unidos por solidificar las reformas iniciadas en América, haciéndolas irreversibles por la vía de la suscripción de acuerdos con el socio comercial más poderoso. Otro posible motivo para que Estados Unidos volviera de nuevo sus ojos hacia su entorno inmediato, las demás naciones americanas, es la simple realidad de los intercambios comerciales. De ella se deriva la importancia que América como un todo y América Latina en particular tienen como mercado para las exportaciones estadounidenses. Para corroborarlo, es suficiente mirar algunas cifras relacionadas con los flujos comerciales de Estados Unidos hacia el resto de América y su impacto en la economía doméstica estadounidense. Un continente revitalizado en razón de su estabilidad política recientemente alcanzada y de unas economías en proceso de saneamiento, presenta extraordinarias oportunidades para las exportaciones estadounidenses, tanto por el tamaño de su mercado como por la capacidad adquisitiva que va en alza. Si a la población del resto de América, 451 millones de habitantes, se añade su producto interno bruto de US $860 mil millones, es fácil entender por qué el continente ofrece tan alto atractivo comercial desde el punto de vista de Estados Unidos. Según Landy3, la balanza comercial de Estados Unidos pasó de deficitaria en 1986 (US $10.800 millones) a superavitaria en 1992 (US $6 mil millones). 3 4 5

Durante la década de los ochenta, la era perdida de América Latina, se dice que Estados Unidos desperdició la posibilidad de realizar exportaciones por un valor de varios miles de millones de dólares. En contraste, entre 1986 y 1991, este país vio incrementar sus exportaciones a Latinoamérica y el Caribe de US $31 mil a US $62 mil millones, lo cual generó 620.000 nuevos puestos de trabajo en la economía estadounidense4. Todo lo anterior sucede al tiempo que el comercio como actividad se ha convertido en elemento vital de la economía de Estados Unidos. Por ejemplo, de acuerdo con la doctora Paula Stern, expresidenta de la Comisión de Comercio Internacional, en los últimos veinte años el comercio se ha duplicado como porcentaje del producto interno bruto estadounidense y, hoy, ese país exporta un cuarto de los bienes que produce5. Como segundo postulado aparece entonces el cambio obrado en la mentalidad de los nuevos ideólogos económicos estadounidenses, para quienes es irreversible el convencimiento de que la salud de la economía de su país está estrechamente ligada a su capacidad de acceder a mercados importantes y en crecimiento. Y ninguno posee esas características, más la cercanía y facilidad de arribo, como el mercado americano. La mejor manera de garantizar un acceso permanente y estable a ese mercado "natural" es por la vía de la suscripción

de acuerdos de libre comercio, los cuales, además de liberar de aranceles las importaciones provenientes de Estados Unidos, lograrían eliminar las barreras no arancelarias a esos productos, sin mencionar la posibilidad de abrir los crecientes mercados de servicios para los proveedores de América del Norte. Ahora bien, aunque la decisión de negociar un acuerdo de libre comercio con México surge antes de que la Iniciativa para las Américas se convierta en pieza de la política estadounidense, esta primera negociación se ajusta perfectamente a los planteamientos de la Iniciativa y es por ello que se aprovecha, tornándola en una "punta de lanza" del nuevo esquema integracionista. La negociación con México parece como un lógico primer paso dentro de la serie de negociaciones para suscribir acuerdos de libre comercio que está implícita en el componente de comercio de la Iniciativa para las Américas. Es este país el mayor socio comercial de Estados Unidos en América Latina, tanto por importaciones como por exportaciones, y los flujos bilaterales tienen consolidado, de tiempo atrás, un alto volumen. El formalizar por medio de un acuerdo lo que los empresarios venían haciendo en la práctica es una manera sencilla y efectiva de mostrar resultados en un esquema de libre comercio. Pero, como ya se ha mencionado en numerosas ocasiones, el Acuerdo de Libre Comercio

Al introducir estas cifras en su artículo "Is Latín America Really Important to the United States?", Burton Landy comenta que la última suma es superior a las exportaciones estadounidenses combinadas a Alemania y Japón, con una tasa de crecimiento tres veces mayor. Ibíd. Artículo publicado en el Journal of Comerse, febrero 3 de 1993.

de América del Norte es mucho más que un entendimiento para lograr la liberación generalizada de aranceles entre los países signatarios. En verdad, se trata de un complejo conjunto normativo y de disciplinas sobre temas tan variados e interesantes desde el punto de vista económico, como el acceso a los mercados, la inversión extranjera, el transporte, la provisión de los servicios, la propiedad intelectual y las compras del sector oficial. Allí, en temas distintos de la desgravación de aranceles, es aparente que, por lo menos en el corto plazo, México parece haber hecho concesiones más importantes que sus otros dos socios, al garantizar una apertura de su mercado, el cual, comparativamente, se encontraba en un estado más cerrado que el de sus contrapartes. Sin embargo, dado su tamaño, ese mercado se presentaba como un objetivo apetecible para el ingreso de los proveedores de los otros dos países y, particularmente, de los originarios de Estados Unidos. Pero el análisis no debe centrarse solamente en la conveniencia del NAFTA desde el punto de vista de Estados Unidos. Igualmente útil puede resultar darle un vistazo al panorama mexicano y, particularmente, a los beneficios implí-citos en la negociación del acuerdo. Ese puede ser un punto de referencia válido para presentar las ventajas y desventajas del acceso al NAFTA desde la perspectiva de un país latinoamericano.

Como se dijo anteriormente, los flujos comerciales entre México y Estados Unidos ya habían alcanzado niveles muy altos, inclusive desde antes que se mencionara la posibilidad de una negociación. Entonces, ¿qué podría esperar México, en su provecho, de un acuerdo con su vecino del norte? La respuesta parece incorporar por lo menos tres elementos diferentes. Por una parte, las reformas adelantadas en México desde mediados de los años ochenta supusieron un alto costo político y una medida de sacrificio para el sector productivo doméstico. La estabilidad de medidas de este tipo y su continuidad en el tiempo pueden verse afectadas por los cambios que se realizan cada cierto tiempo en el gobierno. La suscripción de un acuerdo que involucre rígidas normas y disciplinas cumpliría el objetivo de asegurar las reformas de años anteriores, volviéndolas permanentes por la vía de un acuerdo multilateral. Esta solución tiene la ventaja de dar una "segunda vuelta" de aprobación a las reformas en el Congreso mismo, aunque con la fachada diferente de un acuerdo comercial. De otro lado, el hecho de que los productos mexicanos cuenten con un acceso de hecho al mercado estadounidense no significa estabilidad o permanencia en el cambiante ambiente comercial que hoy impera. Si bien un buen número de productos mexicanos está ingresando con arancel cero por la vía del sistema generalizado de preferencias (GSP) o

por nación más favorecida (NMF), muchos de ellos continúan sometidos al pago de los aranceles vigentes. En un mundo comercial tan complejo y un mercado tan altamente competitivo como el de Estados Unidos, una preferencia equivalente al valor del arancel en relación con otros proveedores puede significar la supervivencia o la desaparición de los productos. Además, competidores de México en ese mercado, como los países centroamericanos, los caribeños y desde hace un año los andinos, disfrutan de acceso libre de arancel para la mayor parte de sus productos, y ello no deja de erosionar la competitividad mexicana. Finalmente, un elemento que no se hace muy obvio al analizar el impacto de un acuerdo de esta magnitud es el de la inversión. Al asegurar que unas reformas económicas fundamentales se mantengan en el tiempo y al garantizar un acceso estable y permanente al mercado de bienes y servicios más importante del mundo, los ideólogos económicos mexicanos están apostando a que su país será señalado internacionalmente como un sitio ideal para invertir. De hecho, las estadísticas parecen corroborar esta predicción, aun antes de haber sido suscrito el acuerdo. Según cifras divulgadas en una conferencia sobre integración regional, realizada en abril de 1992 por el Banco Mundial, la inversión extranjera en México creció en un 50% entre 1990 y 1991, para situarse en unos US $15.000 millones6.

6 Los autores del compendio de esa conferencia señalan que este cuantioso incremento se concretó aun antes de que concluyeran

las

negociaciones del acuerdo.

Si este monto puede tomarse como indicativo del comportamiento de los flujos de inversión hacia el futuro, México podría convertirse en uno de los mayores receptores de inversión no sólo del hemisferio sino del mundo, ya que el acuerdo está por ratificarse. Y esa es una posición nada despreciable en una era en la cual la competencia es cada vez más intensa para atraer los escasos recursos de la inversión extranjera. Asumiendo como análogos los motivos por los cuales un país americano cualquiera buscaría acceder a los beneficios otorgados por el acuerdo de libre comercio norteamericano7, miremos ahora la posición colombiana y nuestras propias perspectivas frente al acuerdo.

requisitos que un aspirante o un grupo de ellos debería cumplir para ser incluido con nombre propio en la lista de espera. Algunas personas cercanas al proceso de negociación del NAFTA han insistido en que, para que Colombia pueda concretar sus aspiraciones de ingresar al acuerdo, el país debe poner al día su normatividad y algunas de sus prácticas, tanto de comercio como de inversión. En ese sentido, se ha recomendado realizar una evaluación exhaustiva sobre las deficiencias que el conjunto de normas colombianas podría acusar, comparativamente, con los preceptos del NAFTA.

En varias ocasiones, Colombia ha reiterado su interés en el desarrollo de la Iniciativa para las Américas y ha puesto especial énfasis en la importancia de contar con unos objetivos de largo plazo en el ámbito comercial. Esta propuesta ha sido acogida favorablemente y en forma general por Estados Unidos, aunque sin llegar a la aceptación formal de nuestro país como un socio en "condiciones" de iniciar negociaciones.

Dicha recomendación parece, en principio, sana y ya ha sido acogida para ser realizada por el Ministerio de Comercio Exterior. El análisis normativo sugerido tendrá gran utilidad para establecer las distancias entre los objetivos del NAFTA y nuestra realidad actual, a la vez que ilustrará el proceso de tomar decisiones. Pero, de manera paralela, es imperativo que Colombia defina y adopte una estrategia global de acercamiento y negociación frente a Estados Unidos, en particular, y frente a los demás integrantes del NAFTA, en general.

Si bien es cierto que, una vez ratificado y vigente el acuerdo, sus socios serán tres, hasta ahora sólo Estados Unidos ha hecho manifestaciones públicas en cuanto a las posibilidades de acceso de otros países y a las condiciones en que éste se realizaría. En ese sentido, ha dado a conocer una serie de

Dentro de esa estrategia general debe estar incluida una evaluación cuidadosa, que también ha sido sugerida, sobre los costos y beneficios de abrir nuestro comercio frente a esos tres países, en especial Estados Unidos. Ello es especialmente necesario si se tiene en cuenta que Colombia disfruta,

desde el año pasado y hasta el 2002, de preferencias unilaterales (Ley de Preferencias Comerciales para los Países Andinos o ATPA) que cubren una amplia gama de productos; además, para las exportaciones excluidas de este programa preferencial rigen aranceles apreciablemente bajos. La evaluación sugerida requeriría de la voluntad y la colaboración permanente del sector privado y para ello debería iniciarse los primeros pasos, promoviendo diálogos, coloquios, mesas redondas y seminarios. El sondeo inicial es importante para intercambiar opiniones y para establecer el grado de receptividad existente frente a un eventual acceso al NAFTA. De otro lado, la decisión de iniciar negociaciones para lograr un acceso al NAFTA lleva implícita una fuerte voluntad política para tomar medidas de cierto fondo que podrían generar resistencias y aun reacciones adversas al interior del país. Como ejemplo, basta mencionar el tema de la protección a la propiedad intelectual, con especial énfasis en la propiedad industrial. Las recientes disposiciones andinas en materia de propiedad industrial, fundamentalmente la Decisión 313, aún vigente, y la nueva decisión que habrá de remplazaría, encuentran considerable resistencia doméstica. De ello es prueba el proyecto de ley que hace meses se debatió en el Congreso, para impedir, por diez años, la patentabilidad de nuevos productos farmacéuticos, con ar-

Se debe exceptuar de esta comparación a Canadá, para el cual las razones de un acceso al acuerdo multilateral eran la consolidación de su propio acuerdo de libre comercio con Estados Unidos y el no rezagarse en la competencia por el interesante mercado mexicano.

gumentos de nacionalismo y de protección a la industria doméstica. No obstante, el refuerzo de algunos aspectos, especialmente en el área de propiedad industrial, parece ser requisito indispensable para asegurar un eventual acceso al NAFTA. Esto se ha hecho evidente en las numerosas manifestaciones del Gobierno de Estados Unidos y en mensajes recibidos de Canadá e, inclusive, de México. Por consiguiente, la decisión de ajustar la legislación existente debe explorar las alternativas y la oportunidad para hacerlo. Una vez ratificado el acuerdo, Colombia deberá pensar rápidamente en tomar una decisión, en uno u otro sentido, bien sea frente al NAFTA, bien frente a Estados Unidos individualmente. No hacer nada puede resultar mucho más costoso que cualquiera de las alternativas que se consideren. Sobre el tema, en general, se han originado ya grandes expectativas, e inclusive han aparecido sondeos de la opinión del sector privado que arrojan resultados sorprendentes y positivos8. Aunque parezca contradictorio, un buen número de empresarios colombianos consideraría grave la decisión de no negociar el acceso al NAFTA o un acuerdo bilateral de comercio con Estados Unidos. Entre otros, miembros de los sectores de textiles y confecciones, excluidos ambos de los beneficios que concedió el ATPA, han manifestado su te-

mor, no de verse imposibilitados para lograr nuevos mercados dentro del NAFTA, sino, lo que es peor, de comenzar a perder los que ya han logrado, ante el ingreso de productos mexicanos y de otros países que empiecen a acceder al NAFTA. La concreción de este temor podría darse, especialmente, en los dos sectores mencionados y en otros no beneficiarios de las preferencias arancelarias concedidas por el ATPA. Ello sucedería, no en el corto plazo, sino en la medida en que otros países con productos directamente competitivos formalicen su adhesión al NAFTA. Los sucesos políticos recientes en Estados Unidos y el deseo de conseguir resultados económicos concretos con que ha iniciado la administración del presidente Clinton, hacen que los esfuerzos de ese gobierno se dediquen, en los próximos meses, a consolidar el NAFTA a través de su aprobación legislativa y de su instrumentación interna, y a oxigenar una economía que ha estado sumida en un período de recesión ya largo. El espacio para discusiones con nuevos países, para no hablar de negociaciones de adhesión, parece inexistente, por lo menos antes de que esté bien avanzado el primer semestre de 1994. Luego empezarán las solicitudes de países que, como Chile, se consideran aspirantes legítimos a acceder rápidamente. Parece prudente, entonces, que al iniciar 1994 Colombia cuente con una estrategia defi-

nida en relación con una negociación de libre comercio frente a América del Norte. Debe tomarse una decisión cuidadosa, calculada y muy bien ilustrada, pues se trata de trazar la carta de vuelo frente a nuestro primer socio comercial y frente a la zona de mayor dinamismo comercial y de inversión en nuestro continente, en el mediano plazo. Nuestras relaciones comerciales con Estados Unidos estarán marcadas, por lo menos en la próxima década, por la sombra de la integración comercial. Ratificado el NAFTA, Colombia debe prepararse para ingresar, afrontando la competencia al interior de ese bloque preferencial, o prepararse para competir desde afuera, sin los beneficios de acceso garantizado y desgravación arancelaria que estarán disfrutando, sin duda, un buen número de nuestros vecinos y competidores.

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9 Se publicó hace algunos meses una encuesta de Fedesarrollo según la cual la mayoría de los empresarios consultados se mostraban partidarios de una eventual negociación de libre comercio con Estados Unidos.

New", The New York Times, febrero 1, 1993. "Enterprise for the Americas: Vision and Reality", NorthSouth Issues, University of Miami, julio, 1992. "Entrevista exclusiva con Peter Hakim del Diálogo Interamericano", Idéele, año 5, número 48, marzo, 1993. Garten, Jeffrey E., "Clinton's Emerging Trade Policy", Foreign Affairs, verano, 1993.

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De Meló, Jaime y Panagariya, Arvind, "The New Regionalism in Trade Policy", World Bank, Centre for Economic Policy Research, London, noviembre, 1992. Moss, Ambler, "The Clinton Question", U.S./Latin Trade, enero, 1993. Perspectivas Económicas, United States Information Agency, Washington, No. 71,1990/2.

mible. Un retorno a la confrontación no ayudará al pueblo de Cuba ni servirá a nuestro interés nacional.

Sección Política Mundial

La cuestión de la "solución del conflicto" entre Estados Unidos y Cuba: precisiones, premisas, precauciones*

Rafael Hernández**

En un artículo publicado en el número de invierno de 19911992, de Foreign Affairs, y que ha pasado notoriamente inadvertido para la mayoría de los expertos en problemas cubanos, el secretario de Estado de E.U. expresó lo siguiente: Como dijo nuestro presidente en la Universidad de Yale en junio, ninguna nación ha descubierto todavía un medio de importar las mercancías del mercado mundial y detener las ideas extranjeras en la frontera. Es nuestro interés que la próxima generación cubana esté incorporada a la Era de la Informática, no aislada de las tendencias globales que conforman el futuro... Resolver estas cuestiones sólo puede conseguirse a través de una política de compromiso activo... Nuestras experiencias trabajando conjuntamente con La Habana sobre el proceso de paz en el suroeste de África y las conversaciones acerca del tema de la migración sugieren que nuestro compromiso puede producir resultados. En resumen, tenemos que reconocer que Cuba está en un período de transición. Un régimen anacrónico nos ha alienado, tratando de reprimir un espíritu irrepri-

Esta cita es absolutamente exacta. Sólo he sustituido China (o Beijing) por Cuba (o La Habana), Cambodia y península coreana por Suroeste africano y tema migratorio. De manera que el discurso con que el Secretario de Estado de E.U. podría explicar a la opinión pública de su país y del mundo los fundamentos estratégicos de un restablecimiento de relaciones con Cuba ya fue pronunciado por la administración Bush. Sin embargo, el conflicto se mantiene prácticamente intacto. ¿Por qué?

La naturaleza del conflicto y las actitudes de los actores Valores e intereses contrapuestos han estado siempre en la raíz de las principales cuestiones que han enfrentado a los E.U. y Cuba. Estos valores e intereses se insertan en el marco más general de las relaciones entre los E.U. y América Latina2. Según la geopolítica clásica norteamericana, ante países con valores opuestos a los de E.U., éstos sólo deben guiarse por sus intereses propios3. Desde su perspectiva, estos países atrasados no son capaces de desempeñar adecuada-

Ponencia presentada en el seminario "Cuba in the International System: Normalizaron and Reintegration", Carleton University, Ottawa, Canadá, septiembre 23-25 de 1993.

** 1 2

Investigador del Centro de Estudios sobre América, La Habana, Cuba. James Baker, "America in Asia: Emerging Architecture for a Pacific Community", Foreign Affairs, winter, 1991-1992, pp. 15-16. Véase Rafael Hernández, "Interest and Valúes in U.S.-Cuban Relations", en varios autores, United States-Cuban Relations in the Nineties, Westview Press, 1989. Alfred T. Mahan, "The Relations of the United States to their New Dependencies", Engineering Magazine, January, 1899.

una política internacional convergente con los intereses de otros países de la región y del Tercer Mundo en general. Un componente tercermundista diferenciado en la estrategia de política exterior de Cuba ha sido el rechazo a la noción de las "esferas de influencia". Independientemente de motivaciones ideológicas, la existencia del régimen socialista a noventa millas de E.U. ha implicado la negación de esta fatalidad geográfica. En buena medida, tal ubicación, expuesta ante los E.U. y en el entorno latinoamericano, condicionó el enfoque cubano de las relaciones internacionales, en contraste con el que tuvieron otros países socialistas. Para la política cubana, la paz representa un objetivo de alcance integral, que no se reduce a la paz entre las potencias. En particular sobre el punto de los conflictos regionales, Cuba ha apreciado que los cambios a escala global no implican el fin de las tensiones regionales. Antes bien, luego del fin de la guerra fría, los conflictos regionales por ejemplo los del Golfo Pérsico, Bosnia, Somalia han proliferado. En cuanto a su seguridad nacional, el principal problema sigue siendo la amenaza de E.U. Algunos se preguntan, no obstante, si a estas alturas es realista esperar una operación militar directa de E.U. contra Cuba. En efecto, en la lógica norteamericana no parece predominar la idea de disponer militarmente del socialismo

cubano. Sin embargo, la cuestión podría formularse de otra manera: ¿Puede Cuba asumir que ya no es un blanco en los planes de contingencia de E. U? ¿Puede asegurarse que acciones norteamericanas dirigidas a intervenir en un país del Caribe no implicarán "medidas de cautela" equivalentes, de hecho, a operaciones militares cuyo objetivo "secundario" sea la isla? Y sobre todo: ¿Se descartaría esta alternativa si E.U. creyera percibir signos de inestabilidad política en Cuba? Parece claro que los motivos de preocupación cubanos están todavía lejos de evaporarse6. En efecto, la persistencia de los planes de desestabilización, el bloqueo, la base naval de Guantánamo junto a otras políticas al menos ambiguas, como la falta de determinación ante los grupos terroristas de Miami o New Jersey y de hecho, la reafirmación de una política que tiende a cambiar el régimen político en Cuba, han sido amenazas directas a la seguridad nacional y a la estabilidad del régimen cubano. En cuanto a las acciones encubiertas, desde Cuba uno suele preguntarse qué es lo que estará haciendo hoy un organismo como la CÍA. Por lo que se advierte, en cuanto a la cultura política de las acciones encubiertas, se mantiene la propaganda ("Radio Martí", "Tele Martí") y las acciones políticas (apoyo a organizaciones y grupos, e.g. los "comités de derechos humanos"). Pero en medio de las actuales circunstancias, es lógico pensar que no

sólo se desarrollan actividades de inteligencia, sino otras operaciones encubiertas que tienen como blanco la estabilidad del régimen cubano. Si bien el discurso oficial de E.U. desautoriza la práctica del terrorismo, la ambigüedad que subyace en todas las políticas norteamericanas que afectan en alguna medida a determinados sectores de la comunidad cubana en donde se han implantado típicamente las operaciones terroristas contra Cuba crea una franja de inseguridad al respecto. En consecuencia, la mayoría de los cubanos en la isla tiene razones para asumir que Cuba constituye efectivamente un blanco délos E.U. Reflexionando sobre toda esta situación, uno puede preguntarse: ¿Por qué E.U. es más hostil hacia Cuba que hacia ningún otro país si se exceptúan sólo países contra los cuales ha librado guerras, como Irak? ¿Por qué es más recalcitrante en sus relaciones con Cuba que con China? Treinta años después, los cubanos perciben una reproducción perpetua de los gestos de esa enemistad. Todos estos factores tienden a reafirmar la idea de que la relación entre Cuba y los E.U. es parte de una situación estructural que responde a la naturaleza del conflicto y a actitudes que no se reducen fácilmente a los términos de la negociación. Ahora bien, ¿significa esto que no existe espacio alguno para la política o para un arreglo diplomático?

"La manera en que el comunismo se derrumbe en Cuba puede tener implicaciones militares. ¿Debería E.U. asistir a las fuerzas democráticas insurgentes potenciales con medios militares?... ¿Será una causa justa para la comunidad interamericana el apoyo a la democratización y de qué manera?". F. Woerner y G. Marcella, "Mutual imperatives for Change in Hemispheric Strategic Policies: Issues for the 1990s", en L. Erik Kjonnerod (ed.), Evolving U.S. Strategy for Latín America and the Caribbean, National Defense University Press, 1992, p. 57.

La situación internacional y regional: su impacto en la dinámica del conflicto

les ha resultado una liberación. En todo caso, algunos piensan que ha sido todo lo contrario.

Examinaremos a continuación una serie de problemas que se derivan de los cambios mundiales y que tienen relevancia para la discusión acerca de las alternativas de política entre los dos países.

Vista desde Cuba, la experiencia de la URSS y Europa Oriental podría formularse de la siguiente manera: siendo necesaria una política de reformas del socialismo, un proceso mal conducido puede acabar con el sistema que se pretende reformar y no sólo con el sistema, sino con la propia cohesión de la sociedad civil sobre la que se levanta. Si bien los cambios son necesarios, en condiciones de crisis económica y tensiones sociales éstos deben ser conducidos con el mayor cuidado y moderación, a fin de poder rebasarla y consolidar un nuevo modelo.

Impacto del derrumbe del "socialismo real" europeo y el fin de la guerra fría Bien vistas, las lecciones de la caída del socialismo en el Este para E.U. deberían ser que las relaciones económicas y diplomáticas, el intercambio cultural y los contactos en general dan más resultado que el bloqueo económico y el aislamiento. En efecto, Hungría, Polonia y Checoslovaquia están más cerca de los objetivos norteamericanos que Vietnam, la República Democrática de Corea y Cuba. Desde la óptica cubana, las lecciones del Este son un poco diferentes. Es extraño para los cubanos colocarse en la posición de los polacos o los che-cos. Nunca fueron un modelo de sociedad política para la mayoría de los que los conocieron directamente. Tampoco existió una particular afinidad en sus políticas exteriores hacia las causas del Tercer Mundo o América Latina. Entre las críticas que puedan existir en Cuba sobre la forma de conducir la política exterior, no es común encontrarse el reproche al gobierno por haber seguido las pautas de Moscú, como era frecuente oírlo en Europa Oriental. Los cubanos no se han sentido satélites de la URSS, y por tanto la caída del muro de Berlín no

Paradójicamente, los cubanos podrían aprender hoy más de las sucesivas reformas que se ha dado E.U., preservando la integridad esencial de su sistema, a pesar de profundas crisis económicas y formidables desafíos sociales, que del caos en que han caído las sociedades del Este europeo. Naturalmente, el despliegue de un proceso de reformas bajo control, estable, integral y de largo alcance requiere no estar entrampado en la lucha por la satisfacción de las necesidades más inmediatas. En otras palabras, la aguda crisis económica desfavorece la celeridad de las reformas. La inseguridad nacional La desaparición de la "amenaza soviética" ha elevado objetivamente el nivel de exposición de Cuba ante Estados Unidos. El impacto de la crisis, no sólo sobre los sectores productivos de la economía, sino sobre

otros aspectos como la salud, la educación, los servicios, la información, y su efecto sobre el nivel de vida acumulado de los cubanos, ha creado un estado de tensionamiento social, impredecibilidad y sensibilidad acrecentada ante las contingencias, tanto externas como internas, que tiene ribetes de emergencia nacional. Igualmente, la continuidad y, en ciertos aspectos, el recrudecimiento de la política clásica de E.U. contra Cuba, combinados con los factores anteriores, incrementan la sensación de exposición, vulnerabilidad y desbalance estratégico, ante una renovada amenaza no sólo contra el orden económico o el régimen político, sino contra el sistema social del país. Según se señaló, en términos estrictamente militares, la cuestión de la seguridad sigue teniendo un vivo efecto en las percepciones cubanas. En efecto, a pesar de que un ataque militar contra Cuba no podría garantizar el objetivo supuesto, es decir, provocar un cambio en el régimen político del país, la persistencia del dispositivo estratégico que apunta hacia la isla mantiene intactas las prevenciones cubanas que se basan, como es lógico en términos militares, no en las intenciones del enemigo, sino en su capacidad real. En este contexto, la política de E.U., a contrapelo de sus propios intereses, contribuye a fortalecer la percepción cubana de fortaleza sitiada, con su consecuente efecto de movilización y cohesión interna. En esta situación, se implica una extensión de las medidas de seguridad, controles económicos especiales, mayor centralización de las decisiones, etc. Y

por supuesto, el mantenimiento de un nivel de atención a la defensa. La percepción de la fortaleza sitiada no es sólo militar, ni es mera percepción. La relación con E.U. ha elevado su significación doméstica en los últimos años. Los cubanos miran alrededor y ven las huellas norteamericanas en diversas situaciones domésticas: - La crisis económica que experimenta el país agudiza la significación real del bloqueo. - La reducción relativa del consenso interno como resultado de la crisis, exacerba la sensibilidad ante los factores de desestabilización diseñados por el gobierno de E.U, como la propaganda radial y televisiva destinada a alimentar el descontento, así como el apadrinamiento de grupos de oposición. - Bajo las condiciones de aislamiento ideológico internacional que sufren las ideas socialistas como resultado del derrumbe de la URSS y de Europa Oriental, adquieren mayor peso real las campañas de aislamiento y desprestigio, especialmente en foros internacionales, dirigidas a presentar al régimen cubano como el principal violador de los derechos humanos en el hemisferio, utilizando presiones políticas y económicas sobre otros gobiernos para lograr sus fines. - En el clima de euforia restauracionista que se vive a partir de las experiencias de Europa Oriental, se eleva el nivel de expectativas de los grupos contrarrevolucionarios del exilio de Miami, que

cuentan con el estímulo prometedor de la administración norteamericana, y se crea una atmósfera rayana con el terror blanco, todo lo cual se escucha perfectamente en Cuba. Sobre este último aspecto, valdría señalar lo siguiente. La migración es un fenómeno altamente politizado por ambas partes. La mayoría de los cubanos quisieran tener una relación más normal con sus familiares en E.U. Pero no creen que esos parientes puedan tener influencia para que cambie la política estadounidense hacia Cuba. Saben que no son en su mayoría militantes contrarrevolucionarios. El discurso predominante en el exilio cubano resulta autoritario, conservador y pronorteamericano para la mayoría de la población de la isla, incluida aquella que propugna cambios en el sistema. Alianzas y concertaciones Con el fin de las guerras africanas de Cuba a fines de los ochenta, y el apaciguamiento de los conflictos centroamericanos en el plano militar, así como con la disolución de sus nexos económicos con el bloque socialista, es lógico que los recursos diplomáticos tengan un peso específico aún más alto en su política exterior. Se podría esperar que la actual Cuba se conduzca con el mayor realismo diplomático. Sin embargo, al mantenerse la tónica de guerra fría en sus relaciones con los E.U., el cuarto componente el ideológico tiende a adquirir un peso mayor. El enconamiento de la confrontación ideológica, en efecto, se convierte en un factor adverso para el encuentro de Cuba

con el resto del hemisferio, proceso que, sin embargo, no ha sido enteramente bloqueado, a pesar de las presiones de E.U. Por otro lado, Cuba está lejos de ser la espina en el costado de las relaciones interamericanas. De cierta manera, la Revolución Cubana ha descendido objetivamente en lo que podría identificarse como la escala de preocupaciones regionales. En su conflicto con los E.U., Cuba encontraba un campo favorable en los foros multilaterales en los años setenta y principios de los ochenta, como parte del conflicto Norte-Sur. Estos foros se habían caracterizado por recoger los problemas de los países del Tercer Mundo. Hoy en día el sistema internacional está caracterizado por la crisis económica de estos países, los procesos de integración en torno a polos de capitalismo avanzado y el conocido derrumbe del campo socialista. Tales cambios en el sistema no han dejado de reflejarse en los organismos del sistema de Naciones Unidas. Entre estos efectos, ha tenido una especial significación la internacionalización de los problemas políticos internos. Esto despierta, naturalmente, un margen creciente de desconfianza cubana incluso ante los mecanismos multilaterales. No obstante, las relaciones cubanas con la región latinoamericana y caribeña, y con otros países como Canadá, se han incrementado, tanto en términos económicos como políticos. El mercado y la geopolítica La manera como E.U. ha desconocido los cambios ocurri-

dos en la agenda internacional entre los dos países, así como los cambios ocurridos en Cuba en los últimos años, presagian que la potencia no se contentaría con algo menos que un retorno del capitalismo a la isla. La política de inversiones extranjeras y la búsqueda de mercados, así como las relaciones con empresarios de todas partes incluidos los de México, Canadá y los propios E.U. refleja que la actual política cubana no es ir en contra de los factores geoeconómicos o de ir a contrapelo de las fuerzas del mercado. La diferencia entre Cuba y otros países de la región llamada Cuenca del Caribe, consiste en que éstos últimos no han logrado separarse lo suficiente, en su sistema político, del condicionamiento impuesto por la vecindad de E.U., distinto por su naturaleza a la lógica del mercado. Cuba no se movería necesariamente a contrapelo de las relaciones internacionales de mercado, protagonizadas por actores no estatales o trasnacionales, sino más bien en contra de la sujeción a los designios del Estado norteamericano. No es la interdependencia económica lo que contradice los presupuestos de desarrollo de Cuba, sino el retroceso político que significaría tener al Estado norteamericano como un factor interno del sistema cubano y como una deidad sobre sus relaciones exteriores, igual que lo fue durante más de medio siglo. ¿O es que la lógica del mercado o los factores geoeconómicos del entorno supracaribeño involucran necesariamente una sujeción a los intereses de los E.U., en términos de opciones políticas domésticas o de arrendamiento de la seguridad nacional?

Por otro lado: ¿No es precisamente la lógica del mercado lo que haría de la geopolítica norteamericana una aberración? Si es la lógica geoeconómica lo que va a presidir las relaciones entre E.U. y los países de la Cuenca, ¿no sería lógico que los empresarios prevalecieran sobre los geopolíticos? ¿O es que la posguerra fría sólo nos devolvería a la preguerra fría? En términos geopolíticos, la construcción de una estructura de seguridad internacional en el entorno del Caribe sería una condición necesaria, si bien no suficiente, para la estabilidad que necesita el desarrollo de las relaciones económicas en el área. Para garantizar su funcionamiento, dentro del cono de sombra del Tratado de Libre Comercio norteamericano no debería haber guerras u operaciones militares que afecten el libre y pacífico curso del comercio y las secuencias productivas trasnacionales. Una premisa del libre comercio es que las problemáticas sociedades del Caribe y Centroamérica no se verán también perturbadas por causas exógenas, tales como las que exacerban los conflictos interestatales, o provocan intervenciones. Para eso, sería útil que se establecieran algunas reglas, acuerdos o cooperaciones entre los Estados, que facilitaran no sólo el libre comercio, sino también la paz y la estabilidad. Sin eso, la lógica geoeconómica de la integración entre los al menos por ahora países y naciones individuales del área, será como lo que se creía que era la revolución socialista: algo inevitable, pero que lamentablemente no llega a ocurrir del todo por el momento.

Si además de esta realidad, se comparten las ideas de respeto por la soberanía y la autodeterminación, la no intervención militar, la predilección por la negociación pacífica, la colaboración multilateral, la democracia y los derechos humanos, la mejor forma de preservar el mercado libre es previniendo tensiones. Obviamente, la cuestión del mercado y la integración aparece como algo más complejo que la irresistible ascensión de ciertos actores y de cierta racionalidad geoeconómica; también se impone un marco de pluralismo y tolerancia como condiciones imprescindibles. De otra manera, todo tipo de diferencias ideológicas, étnicas, nacionales, culturales, entorpecerá la transparente dinámica de las grandes tendencias económicas.

La política de E.U. hacia Cuba: ¿Un vaso medio lleno? El proceso de la política norteamericana hacia Cuba transita ya por un modo de cambio. Las circunstancias internacionales que han marcado decisivamente el curso de esa política durante 30 años, se han transformado radicalmente. La extinción de la alianza cubano-soviética y el reflujo de los procesos de liberación nacional en América Latina y África, en un contexto mundial emergente del fin de la guerra fría, han modificado sustancialmente el escenario de la política hacia Cuba. Los objetivos de esa política siguen siendo los mismos con que Estados Unidos enfrentó a la revolución en 1959 y 1960. Sus ingredientes fundamentales se mantienen aún inalterados. Sin embargo, el nuevo

contexto mundial y su reflejo en los cambios políticos ocurridos en Norteamérica crean las condiciones para una nueva lógica. Ésta ya se refleja en los documentos de política, en donde convergen hoy la derecha radical y los liberales moderados. La continuidad básica y el carácter gradualista de esta tendencia impiden apreciar con claridad su paulatino avance. Una tendencia a pequeños cambios puede gestar, en circunstancias internacionales y domésticas como las actuales, condiciones nuevas que faciliten modificaciones decisivas en la política norteamericana.

cuenta propia y el usufructo privado de la agricultura, entre otras medidas, sino que las reformas deben tener un corte neoliberal radical, borrando el papel del Estado en la economía.

El discurso hacia Cuba

Bajo la administración Clinton, Cuba sigue siendo un tema poco importante en la política exterior estadounidense. Arrastra la inercia del discurso de la guerra fría, pero ya dejó de tener el valor estratégico o la incidencia en la dinámica de poder de otras regiones que tuvo en el mundo bipolar. Ese discurso la sigue codificando en un viejo lenguaje, pero respondiendo ahora a una expectativa nueva: la fatalidad del derrumbe del socialismo. Es un código viejo, pero no totalmente ajeno al pragmatismo de la posguerra fría: ¿Para qué negociar con un régimen que puede ser incapaz de sostenerse? ¿Para qué apurar decisiones sobre un asunto que no es prioritario en la política exterior? Así, el tratamiento de Cuba en el discurso político oficial da la impresión de algo estancado o postergado.

político

oficial

La posición oficial norteamericana no ha cambiado mucho desde la administración Bush. Primero: Cuba debe establecer una democracia certificada por elecciones observadas y calificadas "internacionalmente". Es decir, no basta con que se implanten reformas en el sistema electoral, se tienda a hacer el poder popular más eficaz y democrático, más participativo y pluralista. Se trata de que una institución "internacional" como Amnesty International o el Centro Cárter y el propio gobierno de los E.U. deben juzgar el cambio y avalarlo. Segundo: Cuba debe abandonar su "modelo económico cerrado", ya que se ha probado el fracaso del "modelo estatista" en América Latina y que los "gobiernos centrales fuertes" son cosa del pasado. O sea que no es suficiente con que se rectifique el rumbo de la economía cubana y se abra la colaboración con el capital extranjero, liberalizando la circulación de divisas, el trabajo por

Este proceso permitiría "un tránsito pacífico, a través de la institucionalidad democrática, hacia un gobierno sucesor". En resumen, las elecciones democráticas, los derechos humanos y la economía de mercado son concebidos por el gobierno de Estados Unidos como un plan para cambiar pacíficamente el régimen político y social de Cuba.

Los enunciados de este discurso son conocidos. El gobierno norteamericano no se siente obligado a cambiar su política, acercándose a la tendencia hemisférica predominante de mantener relaciones

normales con Cuba; califica de "cosméticos" todos los cambios que han tenido lugar en Cuba en los últimos años; admite que no existe una amenaza militar desde Cuba, ya que la presencia militar soviética es inexistente; proclama que no existe ninguna intención de hostilidad militar hacia la isla, pero no toda la política se contiene en ese discurso. La administración Clinton y los factores de política doméstica Muchos expertos esperan que Clinton no haga nada en política hacia Cuba en su primer año. No está entre sus prioridades. Las escasas referencias que ha hecho, como el apoyo reiterado a la ley Torricelli, no fueron buenas. Aparentemente, otros factores siguen teniendo importancia. Dado que la Fundación Cu bañoAmericana, FNCA, es el grupo mejor organizado en Washington, con los recursos financieros necesarios y el único que realmente tiene una presencia, es posible anticipar que seguirá teniendo influencia. Los otros grupos alternativos cubano-americanos no parecen tener esa capacidad. Tampoco ha surgido todavía un grupo de interés económico que presione a favor de las relaciones. Puede esperarse que la FNCA trate de desempeñar sobre todo el rol de bloquear iniciativas de cambio hacia Cuba. También es posible que trate de maniobrar para provocar una reacción prematura de esta administración que la comprometa en el sentido de continuar la hostilidad contra la isla. No deben subestimarse el peso y la influencia de este

grupo. Sin embargo, sería un error pensar que la política de E.U. hacia Cuba se mantiene sólo, o fundamentalmente, por la FNCA. Se ha sostenido por tres décadas porque la élite política y la burocracia permanente de la administración del Estado de seguridad nacional norteamericano la han apoyado. La propia FNCA ha sido posible gracias a la continuidad de intereses e identidad de objetivos de estos sectores. Hoy en día, la FNCA puede no resultar tan funcional a muchos elementos influyentes de una administración que necesita libertad de maniobra, y cuyo establishment de política exterior la califica en privado como un estorbo doméstico. La cuestión política clave respecto a la FNCA en la actualidad es si ésta tiene la fuerza suficiente como para contrarrestar una iniciativa gubernamental que introduzca cambios en la política hacia Cuba. ¿En qué medida la actual administración ha reflejado proclividad a ese posible cambio hasta el presente? En primer lugar, es evidente que, a diferencia de todas las administraciones previas, desde Cárter, la de Clinton ha estado relativamente silenciosa respecto a Cuba. Como se señaló anteriormente, este relativo silencio podría interpretarse como bueno, ya que menciones muy tempranas tenderían a reflejar el estilo de la política establecida7. En segundo lugar, algunos funcionarios de la nueva administración han planteado en privado que la Ley Torricelli no ata las manos

del Ejecutivo. En efecto, a pesar de las leyes del bloqueo, incluida la reciente Ley Torricelli, el Ejecutivo mantiene un poder decisivo fundamental en cuanto a la política hacia Cuba. De hecho, la administración podría enfatizar sus aspectos "positivos", como es convalidar la donación de medicinas y alimentos a Cuba. En tercer lugar, es evidente que, sea cual sea su poder real, la FNCA y la ultraderecha anticubana no disponen de vías de acceso a los altos niveles de esta administración como las que tenían durante las administraciones republicanas. Finalmente, la lógica de los documentos en circulación sobre Cuba tiene acentos diferentes, que reflejan un enfoque crítico sobre la eficacia de la política heredada. Un escenario de cambio Es necesario analizar la cuestión de la probabilidad de un cambio como un proceso político dinámico. Aunque no ha existido hasta ahora un grupo de presión favorable al diálogo con Cuba equivalente a la FNCA, no hay que asumir la cuestión de la toma de posición del sector de los negocios respecto a intereses con Cuba como un capítulo cerrado. De hecho, el umbral para una mayor actividad de las empresas podría estar determinado, en definitiva, por una lectura de las señales que la política gubernamental emita al respecto. Estas señales podrían consistir en pequeños movimientos. Por ejemplo, manifestar

proclividad a conceder licencias para ventas de medicinas y alimentos. En términos de autoridad, esta administración está en capacidad de derogar la proclama presidencial que prohibe a los ciudadanos norteamericanos gastar dinero en Cuba, sin modificar por ello la legislación del bloqueo. Las consecuencias de tal movimiento en un corto plazo serían imprevisibles. Con toda seguridad, modificaría el contexto político doméstico, en particular atrayendo la atención de los sectores empresariales que se interesan en negocios con Cuba, y creando un marco de expectativas suficiente para el surgimiento de grupos de presión o lobbies en sectores poderosos como el petróleo, la biomedicina y la agroindustria, cuyo poder podría rebasar con creces al de la FNCA y la derecha anticubana en el Congreso. Esta nueva configuración le daría a la administración Clinton la ocasión adecuada para plantear abiertamente la adopción de una nueva estrategia hacia Cuba con el mínimo costo político. En conclusión, estos pequeños movimientos podrían producirse sin cambiar el marco global de la política actual, pero su impacto de retorno sobre esta política sería considerable. La emergencia de una lógica diferente se plasma ya en los documentos en circulación acerca de Cuba. Éstos se distinguen de otros anteriores por la alta convergencia política de enfoques ideológicamente discrepantes. Desde el documen-

Las intervenciones del secretario de Estado, Warren Christopher, ante el Consejo de las Américas (mayo 3,1993) y del subsecretario para América Latina, Alexander Watson, en el programa Worldnet (agosto) resultan interesantes por lo que omiten: Nada de Cuba post-Castro o de papel asignado a la comunidad cubana, y por el lenguaje que utilizan. Aunque este sigue siendo un lenguaje hostil, ya no es el lenguaje de la FNCA.

to de Diálogo Interamericano hasta los de la Rand Corporation8 y el CSIS9 de Washington, se evidencia, no obstante diferencias secundarias, el predominio de una lógica principal que se resume en lo siguiente: no modificar la política de presiones externas y aislamiento que representa el bloqueo y el cuestionamiento de los derechos humanos y la democracia en Cuba, pero al mismo tiempo reactivar la diplomacia, buscando contactos e intercambios con diferentes sectores en Cuba dentro y fuera del gobierno, e incrementando las oportunidades para un intercambio con la isla. En lugar de poner el acento en la contrarrevolución de Miami o de circunscribirlo a los grupos internos, este nuevo enfoque plantea comunicarse no sólo con sectores como la juventud o los profesionales e intelectuales, sino sobre todo con los funcionarios políticos y empresariales de nivel medio, así como con las propias fuerzas armadas. Aunque estos documentos coinciden en caracterizar la posibilidad de una situación de crisis política y de violencia como improbable en el corto plazo, también concuerdan en una estrategia que contribuya a evitar que ésta pudiera producirse, por las complicaciones y riesgos que le plantearía a Estados Unidos. De lo anterior se deriva que la mayor o menor celeridad del cambio de política de Washington no depende meramente de los cambios que se implanten en la isla, sino de factores como la prioridad del tema de Cuba en la agenda de 8 9 10

política exterior o los factores mencionados de política doméstica y de composición de la nueva administración. Ello no significa, sin embargo, que lo que ocurra en Cuba sea irrelevante. La cuestión principal es cómo se percibe en E.U. la estabilidad política en la isla; es decir, su visión del mayor o menor consenso que mantiene el gobierno cubano. A mayor certidumbre sobre la estabilidad y el consenso internos, menor será el espacio norteamericano para defender la tesis del aislamiento y las presiones como los medios más eficaces para tratar con Cuba.

Premisas y precauciones en la "solución del conflicto" La lógica implícita en el análisis anterior es la de la factibilidad de una normalización de relaciones entre los dos países. Pero el punto de partida de este trabajo ha sido que los intereses y valores antagónicos no pueden desconocerse en su realidad, más allá de la mayor o menor voluntad de arreglo diplomático. Esta doble serie de variables opuestas deben considerarse a la luz de las premisas que gobiernan el proceso de "solución del conflicto". Además, la contabilidad de costos y beneficios no se reduce hoy, como implican algunos, a un juego de suma cero10. Cuba puede ganar sin que E.U. pierda, y viceversa. La evaluación costo/beneficio debe basarse en el análisis de las implicaciones que las diferentes situaciones y escalas de intereses

nacionales específicos tienen para cada uno. El ángulo norteamericano La principal premisa en la actual política norteamericana hacia Cuba podría definirse como: procurar sus objetivos a través de una política más eficaz en términos de costo/beneficio que la que ha mantenido durante tres décadas. Esta política hacia Cuba perseguiría: a) neutralizar la afectación a sus intereses que le ha producido y aún le produce la revolución cubana; b) contener las posibles tendencias cubanas que puedan afectar esos intereses en el futuro; c) aumentar su capacidad de influencia en general en la política cubana; d) obtener mayores beneficios en áreas específicas bilaterales. Ninguno de estos objetivos implica necesariamente una relación amistosa con el régimen cubano. Ahora bien, ¿qué gana o pierde E.U. en el arreglo diplomático de su agenda con Cuba? Costos 1) Una confrontación con los grupos conservadores, incluidos los de la comunidad cubana, que hacen política interna en torno al tema de Cuba. Se debe, además, lidiar con actitudes y predisposiciones establecidas durante más de tres décadas en la burocracia permanente, en los aparatos de seguridad y de relaciones exteriores, y en el Congreso.

Edward González y David Ronfeldt, Cuba a la deriva en un mundo poscomunista, Rand Corporation, diciembre de 1992. Ernest Preeg y George Fauriol, "La transición cubana", en Agenda'93, Washington, CSIS, noviembre de 1992. Véase González y Ronfeldt, op. cit., pp. 64-76.

2) Reconocer de hecho y de derecho al régimen cubano, después de negarlo por más de 30 años. 3) Devolver la base de Guantánamo significaría la cesión a la soberanía cubana de un recurso naval y aéreo de que ha dispuesto la marina de E.U. durante casi un siglo en el Caribe. 4) Sujetar las transmisiones hacia Cuba a un acuerdo recíproco, en lugar de la fórmula unilateral vigente. Beneficios 1) Despertar un conglomerado de grupos de interés, especialmente económicos, inclinados hacia las relaciones con Cuba, que no han entrado a funcionar como lobbies debido a la rigidez de la política de E.U., como los petroleros, biomédicos, agroindustriales, mineros, etc. El diálogo con Cuba liberaría especialmente a un sector mayoritario de la comunidad cubana incluidos hombres de negocios que hoy es rehén de la política conservadora tradicional, permitiéndole expresarse y organizarse en favor de esa política. 2) El levantamiento del embargo, total o parcialmente, beneficiaría en primer lugar al sector privado. Sería una medida congruente con el origen de esta política, ya que el embargo tuvo como apoyo principal a las corporaciones afectadas por las nacionalizaciones en 1960. Esto se refuerza con la posibilidad de introducir el te-

ma de las indemnizaciones a estas compañías, aunque este es sobre todo un aspecto simbólico, más que una condición basada en el interés económico afectado. En todo caso, es un aspecto que sólo puede ser tratado en un marco de negociación.

7) Facilitar la cooperación con Cuba en temas como la interceptación del narcotráfico, la seguridad naval y aérea, la coordinación entre guardacostas y otros aspectos de interés mutuo en las zonas aledañas al estrecho de la Florida.

3) Devolver la base naval de Guantánamo permitiría mejorar las relaciones y explorar formas de coexistencia constructiva entre las fuerzas armadas de los dos países.

8) Permitir acuerdos que hagan eficientes las comunicaciones telefónicas, el correo y otros canales actualmente deficitarios o inexistentes.

Lógicamente, en el interés de las fuerzas armadas de E.U. estaría mejorar sus relaciones con las fuerzas armadas más poderosas del Caribe, y una de las de mayor profesionalidad y experiencia del hemisferio.

El ángulo cubano

4) Eliminar un punto de discordia con América Latina y varios países industrializados, como Canadá, así como un tema de tensión en las deliberaciones de los organismos internacionales. 5) Posibilitar, mantener y legitimar el envío de programas de radio y TV hacia Cuba, sobre la base de un acuerdo. 6) Estabilizar, regular y controlar el flujo migratorio procedente de Cuba, evitando el peligro de la inmigración desordenada y pre viniendo fenómenos contraproducentes como el de Mariel. El beneficio que se deriva de aquí atañe no sólo a la consistencia de la política migratoria norteamericana, sino a los intereses de la propia comunidad cubana.

La premisa cubana podría definirse como la preservación de la independencia, la soberanía y el desarrollo nacional. En términos de sus relaciones con E.U., podría enunciarse como reducir el nivel de hostilidad que las ha caracterizado en los últimos treinta años. Ahora bien, este objetivo general requiere reconocer un grupo de presupuestos de realismo político: a) no porque se negocien las diferencias de la agenda bilateral cesarán de existir o actuar los factores de poder e intereses que han propulsado hasta ahora la política hostil; b) no porque se entre en un proceso de normalidad diplomática cesará la actividad de aquellos sectores en el Ejecutivo y el Congreso que persiguen un cambio esencial del régimen cubano; c) no porque E.U. acepte tratar con el gobierno cubano habrá renunciado a reconstituirse como poder e influencia dentro del sistema económico y político del país. Es obvio, no obstante, que Cuba obtendría determinadas ventajas de una reducción de la hostilidad y de un arreglo

diplomático Unidos.

con

Estados

Beneficios 1) La sola reducción de la hostilidad favorece los intereses nacionales de Cuba. Recibir el reconocimiento político al régimen revolucionario significaría un paso histórico para la independencia y autodeterminación del país. 2) El cese de las presiones principales sobre las relaciones exteriores de Cuba, incluidas las económicas, que se deriva del fin de la hostilidad representaría un alivio considerable y la apertura de nuevas oportunidades. 3) El acceso al mercado norteamericano y a sus flujos de capital constituye un valioso recurso por sí mismo, además del efecto multiplicador que tendría sobre las relaciones económicas externas de Cuba. 4) La devolución de la base naval de Guantánamo significaría la recuperación de la soberanía sobre la integridad del territorio nacional, limitada por la presencia militar de E.U. 5) Se facilitaría la cooperación en problemas bilaterales derivados de la contigüidad geográfica, como los que se apuntaron más arriba. 6) Repercutiría en un mejoramiento de las relaciones cubanas con su comunidad en E.U. y otros países.

7) La ampliación de la superficie de contacto entre los dos países permitiría la constitución de alianzas o convergencias de intereses con sectores de la sociedad norteamericana hoy vedados, como el de los negocios. Costos 1) El acercamiento con E.U., aunque visto como necesario por muchos en Cuba en términos puramente eco nómicos, suscita preocupación en términos políticos e ideológicos. Los sectores más radicales del nacionalismo revolucionario cubano podrían apoyar esta política sólo hasta cierto punto, en la medida en que contiene riesgos para la independencia del país. Esta resistencia podría dividir el consenso nacional, en un período de crisis, donde la cohesión social y política tiene una importancia estratégica.

cer a determinados propósitos políticos. 4) Si existe una relación más abierta y una comunicación más extensa entre los dos países, el gobierno y los grupos de interés político en E.U., incluidos los de la comunidad cubana, pueden intentar aumentar su influencia en la dinámica interna de Cuba, antes de que el proceso de reformas políticas en la isla se haya consolidado. 5) Organizaciones no gubernamentales y estructuras de poder en E.U., instituciones culturales y todo tipo de grupos de interés, en general los aparatos ideológicos de la sociedad norteamericana, aumentarían su impacto sobre la sociedad cubana en medio de una situación de exposición, producto de la crisis económica y de sus efectos.

Comentario final

2) El impacto de una posible irrupción del capital norteamericano en una economía cubana que no ha completado su proceso de reformas, podría tener un efecto contraproducente.

Planteado en sus términos más elementales, el problema de la "solución del conflicto" y de sus diferentes aproximaciones conceptuales y políticas en la actualidad podría reducirse a una cita de Lewis Carrol:

3) Es posible que el gobierno de E.U. quiera influir sobre la comunidad de negocios en relación con Cuba, aconsejando o ejerciendo una tutoría sobre el flujo de capitales en función de favore-

"La cuestión es dijo Alicia si las palabras pueden significar cosas diferentes. La cuestión es dijo Humpty Dumpty quién es el que manda. Eso es todo"11.

"The question is said Alice whether words can have different meanings. The question is said Humpty Dumpty which is master. That's all". Lewis Carroll, through the Looking Glass.

cilmente puede sustentarse la legitimidad del Estado. El régimen democrático, por su propia naturaleza, exige el respeto de unos parámetros mínimos, sustanciales y procedimentales, cuyo desconocimiento sólo puede producir el repudio de los gobernados y la consecuente disminución del poder estatal. Sección Temas Globales

El rol de las fuerzas armadas en la Continuidad de los regímenes democráticos y en la vigencia del respeto a los Derechos Humanos*

Juan Carlos Palau*

Proyectar el rol que las fuerzas armadas han de desempeñar en los Estados latinoamericanos durante este fin de siglo, con miras a lograr la vigencia de los Derechos Humanos y la continuidad de los regímenes democráticos, exige considerar razones de carácter ético. Aunque en la realidad de los hechos estas dos perspectivas tienden a distanciarse o, en algunos casos, a contradecirse, no parece viable ni conveniente para el futuro de la subregión hacer planteamientos que excluyan alguno de esos extremos. Proponer el respeto de los Derechos Humanos como un desiderátum sustentado en el espíritu humanitario, puede conducir al fracaso de las políticas que lo promueven. Si éste se percibe como un obstáculo para el logro de objetivos militares en confrontaciones armadas o simplemente como un riesgo más para la seguridad estatal, la formulación exclusivamente ética no servirá para transformar las actuaciones que violan los Derechos Humanos. Ahora bien, defender una forma de dominación política, sin considerar los valores humanos que con ella se pretende realizar, es caer en un nihilismo moral sobre el cual difí-

Lo ético La tesis que propongo como fundamento para proyectar el rol de las fuerzas armadas latinoamericanas en el inmediato futuro, implica la recuperación del sentido que la lucha por el respeto de los Derechos Humanos tuvo durante la revolución francesa y que aparece claramente esbozado en los considerandos de los asambleístas de 1789. Éstos, al expedir la Declaración de los Derechos Humanos, afirmaban que "la ignorancia, el olvido o el desprecio de los derechos del hombre, son las únicas causas de los males públicos y de la corrupción de los gobiernos...", y justificaban la expedición de la declaración señalando que debía servir para "que los actos del poder legislativo y los del poder ejecutivo, pudiendo ser comparados en cada instante con el fin de toda institución política..." fueran más respetados. En últimas, los Derechos Humanos fueron concebidos como límite y freno a la acción del poder político, a partir de lo cual se estableció con claridad una nueva concepción de legitimidad. Ésta dejó de ser una magnitud fija cuya titularidad correspondía al gobernante que

* Ponencia presentada en el Seminario "Posición constitucional de las Fuerzas Armadas en Iberoamérica y España", celebrado los días 7 y 8 de mayo de 1992 en la Universidad de Santa María de la Rabina. **

Profesor e investigador de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes; director del Área de Derecho Público de la facultad de Derecho de la Universidad de los Andes.

había cumplido con la regla de instalación en el poder, como ocurría en los dinásticos estados absolutistas, trasladándola a los gobernados como arma fundamental de control sobre los gobernantes. El juicio democrático sobre el poder no se preocupa solamente por quién lo ejerce, sino que incluye en su valoración el cómo lo ejerce. La fuerza pública, en un Estado moderno, refleja la institucionalización de un monopolio cuyo titular es el Estado mismo. Su razón de ser radica en la necesidad de impedir las violencias privadas que, ejercidas sin control, pueden vulnerar los derechos fundamentales de los ciudadanos y producir un estado de guerra permanente. Según el artículo 12 de la misma Declaración de 1789, "La garantía de los derechos del hombre y del ciudadano necesita una fuerza pública; esta fuerza es instituida para el beneficio de todos y no para la utilidad de aquellos a quienes está confiada". La aplicación de la fuerza física para lograr la obediencia de los renuentes, como acto de poder que es y por su particular importancia y exclusividad, debe estar sometida a limitaciones y sólo será justificable en la medida en que cumpla los fines para los cuales está concebida. La preocupación de la doctrina liberal por la legitimidad del uso de la fuerza se manifiesta en el paradigma clásico sobre la diferencia de funciones entre la policía y las fuerzas armadas. Partiendo del hecho de que los ordenamientos estatales se articulan en torno a la soberanía territorial, cuya delimitación a través de fronteras da lugar a la existencia de

un "adentro" y un "afuera", elaboran una distinción cualitativa para efectos del uso de la fuerza. En el "adentro" predomina el uso reglamentado de la fuerza, en el "afuera" el uso militar para repeler la agresión externa de otro poder soberano. El ejército enfrenta "enemigos" utilizando todos los medios bélicos a su alcance para garantizar la subsistencia del ente estatal. La policía presupone una dominación política y una convivencia pacífica, cuya seguridad puede ser puesta en entredicho por actores individuales o colectivos, a los que se califica como "delincuentes". La policía actúa con mecanismos preventivos y/o represivos, pero siempre graduales, proporcionales y reglamentados, en aras de preservar la vida y los derechos fundamentales de los ciudadanos. Aunque casi todas las constituciones democráticas le atribuyen a las fuerzas militares la función de garantizar el orden constitucional (además de la defensa de la soberanía, la integridad territorial y la independencia nacional), esta autorización jurídica, en principio, sólo se concibe para casos extraordinarios. Durante tiempos de normalidad, las fuerzas armadas tienen el papel de disuadir eventuales sublevaciones contra el orden constitucional. Si este paradigma liberal se hubiera mantenido en la experiencia política de los Estados latinoamericanos, las fuerzas armadas se habrían mantenido ajenas a los conflictos internos de numerosos países de la región. La realidad, sin embargo, es menos halagüeña. No se trata únicamente de que en muchos casos las fuerzas armadas hayan asumido direc-

tamente el ejercicio del poder político, quebrantando así el régimen democrático, sino que también han sido impulsadas por los gobiernos civiles a contener de manera represiva las manifestaciones de conflictos sociales, económicos o políticos. La recuperación de esta distinción de funciones podría tener efectos benéficos para las fuerzas armadas y los regímenes democráticos. Sin embargo, esto parece bastante improbable, en el corto plazo, en algunos países azotados por agudos conflictos armados, y además la simple conservación formal de la diferencia entre fuerzas armadas y de policía no es garantía de un uso moderado de la fuerza. Por esto, el respeto de los Derechos Humanos debe considerarse como el parámetro fundamental de cualquier actor oficial cuya función sea la aplicación de la fuerza.

Lo estratégico Hasta aquí hemos abordado el aspecto ético, representado por la adhesión al credo liberal originario que aspira a que el ejercicio del poder esté sometido a limitaciones encarnadas en los derechos del hombre y del ciudadano. No se trata de afirmar, junto con aquella doctrina, que la existencia del poder político es en esencia un "mal necesario". Pero sí es válida esa afirmación en lo que al uso de la fuerza se refiere y con mayor razón cuando ésta se ejerce en el interior de Estados que se pretenden democráticos. Ahora sustentaremos por qué esta opción ética puede resultar funcional para afrontar las realidades sociopolíticas que se vislumbran en el pano-

rama de los Estados latinoamericanos. Numerosos analistas del escenario internacional concuerdan en que los requerimientos de la defensa, entendida como aquella parte de la seguridad nacional que se refiere al control de las amenazas militares externas, tenderán a disminuir en el futuro inmediato de los Estados latinoamericanos. La terminación de la guerra fría elimina la tensión fundamental de las relaciones internacionales. El desarrollo de modelos de integración económica y social disminuye los riesgos de confrontación con países vecinos por razón de diferendos fronterizos. Adicionalmente, la existencia de grupos insurgentes sin apoyo internacional convierte dichos conflictos en asuntos de competencia interna de los Estados latinoamericanos. Ahora bien, una de las consecuencias de la denominada globalización de la economía será el aumento de las condicionalidades que el mercado internacional impondrá a la soberanía estatal. Esto implica que los gobiernos nacionales verán disminuida su autonomía a la hora de adoptar decisiones con incidencia en su seguridad, dado que muchas de esas decisiones tendrán repercusiones graves en el ámbito interno, generando o agudizando conflictos que deberán ser mitigados con los recursos individuales de cada Estado. Por otra parte, las crisis ecológicas, el narcotráfico, el pago de la deuda externa (que limitan la inversión social) y las desiguales relaciones de intercambio con los mercados desarrollados son factores que acrecientan las perturbaciones de origen interno. En síntesis,

la estabilidad política y social de los Estados latinoamericanos se verá afectada gravemente por la ingobernabilidad. Lo que aparece relativamente claro es que casi ninguno de estos problemas puede resolverse con el uso de la fuerza. Es decir, no se trata de problemas cuya solución pase por la represión. Por el contrario, la violencia oficial indiscriminada corre el riesgo de convertirse en un ingrediente adicional que aumente la virulencia de los conflictos hasta tornarlos inmanejables. Igualmente, puede ocurrir que con el uso sistemático de la represión se deslegitime el poder estatal, agudizando la crisis de gobernabilidad de los Estados nacionales, sin solucionar los problemas. De manera que la formulación estratégica podría sintetizarse advirtiendo que la necesidad de mantener acotados los conflictos internos previsibles y protegidos la legitimidad del poder estatal, obliga a someter el ejercicio de la fuerza a las máximas limitaciones posibles, en beneficio de soluciones políticas de estirpe democrática. La subordinación al poder político La conjugación de los requerimientos éticos y estratégicos se hace posible en la medida en que el uso de la fuerza esté subordinado a la conservación de la legitimidad del régimen. El logro de este objetivo es función primordial de las autoridades políticas, y esta necesidad de subordinación de la fuerza pública al poder político no desaparece ni siquiera en las condiciones de una crisis

política tan grave que requiera la intervención de las fuerzas armadas en el orden interno. Por el contrario, cuando las relaciones sociales y políticas sobre las cuales se asienta una forma de dominación política son sometidas a contestación y rechazo por parte de la mayoría de la población, adquieren vigencia dos preguntas fundamentales: a) ¿Puede un régimen democrático acudir a la fuerza para afrontar una crisis de esas dimensiones, sin dejar de ser democrático? b) ¿No es la represión militar el medio de arruinar los restos de legitimidad de un régimen democrático que pretende sustentarse en su aceptación por parte de los ciudadanos? Estas preguntas se pueden resumir en una sola: dadas la magnitud y la profundidad de una crisis política que amerita la intervención de las fuerzas armadas en el orden interno, ¿puede considerarse que el régimen es todavía salvable? Naturalmente no hay respuestas abstractas y polivalentes para estas preguntas. Cada situación involucra evaluaciones, opciones y alternativas propias. En muchas democracias latinoamericanas estas inquietudes deben matizarse, puesto que el recurso a la represión militar pretende subsanar la debilidad política del Estado. En esas condiciones la represión oficial no es sólo el efecto de la crisis política de los regímenes, sino causa importante de la misma. Pero, en todo caso, los dilemas planteados son oportunos para confirmar el postulado de

que el uso de la fuerza, en cualquiera de sus formas, policial o militar, es en esencia un problema político y no un problema técnico-militar. De allí la importancia de la subordinación de las fuerzas armadas al poder político. Es éste el facultado para determinar las condiciones de necesidad y proporcionalidad en el uso de la fuerza. Al mando militar le corresponde primordial y exclusivamente determinar la relación mediosfines a través de la cual se realiza la decisión política.

jada de violencias estériles en que se encuentra el país.

No todo poder civil, por el mero hecho de serlo, asume la preocupación por la legitimidad del régimen como el valor supremo que debe ser protegido. Muchos gobernantes latinoamericanos deben invertir su escala de valoración estratégica: la seguridad del Estado y la estabilidad de las instituciones son medios para el logro de la convivencia ciudadana, y ésta sólo es posible si se garantiza el respeto a los Derechos Humanos, empezando por el de la vida.

a) Militarización de los conflictos

El caso colombiano El caso colombiano es ilustrativo de todo lo dicho, en dos sentidos. En primer lugar, enseñar cómo el recurso sistemático a la violencia oficial para atender los conflictos internos, con alta participación de las fuerzas armadas, ha tenido incidencia, junto con otras causas, en la extensión y escalamiento del conflicto social y político interno. En segundo lugar, la generalización de la violencia ha inducido a muchos sectores sociales a pensar que el respeto de los Derechos Humanos es el único camino viable para salir de la encruci-

Respecto de lo primero, cabe señalar que a partir del denominado Frente Nacional (1957) las fuerzas armadas empiezan a configurar un proceso de progresivo afianzamiento y ampliación de su papel en el seno del Estado y adquieren gran autonomía en el manejo del orden público, lo cual se manifiesta en algunos de los siguientes hechos:

El origen de esta tendencia puede encontrarse en las llamadas brigadas cívico-militares. Esta forma de actuación del ejército se origina en las concepciones de la guerra de contrainsurgencia que fueron promovidas desde la segunda posguerra por Estados Unidos. Consistían en el acercamiento a la población campesina de las zonas con presencia guerrillera, para atraer su simpatía mediante la realización de obras públicas, brigadas de salud y procesos educativos de alfabetización. Todo ello orientado a prevenir o romper los vínculos que los grupos insurgentes hubieran creado con los pobladores de esas áreas. La profundización de estas estrategias llegó hasta el punto de impulsar, en determinadas regiones, procesos de reforma agraria dirigidos por el ejército. La consecuencia de estas acciones es la militarización de vastas zonas campesinas y la suplantación de las autoridades civiles que por ley estarían obligadas a prestar servicios públicos a la comunidad. Esta modalidad de acción no sería censurable de no ser por el hecho de que está guiada por

consideraciones de carácter eminentemente militar, y debido a ello se presta al ejercicio de prácticas de intimidación que, en muchos casos, implican serias violaciones de los Derechos Humanos. Esta estrategia como tal ha languidecido en los últimos años, pero de ella queda la tendencia a la militarización de las zonas con presencia subversiva. Asimismo, como producto de la tendencia a la militarización de la sociedad, encontramos una particular concepción que identifica la presencia del Estado con la presencia de las fuerzas armadas y de policía. Es decir, en zonas en las que las acciones de las entidades de servicio civil del Estado no lleguen, vienen a ser copadas por la fuerza pública. Con ello, el ciudadano que habita esas regiones se encuentra con un Estado cuya principal manifestación es de carácter represivo. Se agudiza así la crisis de legitimidad y se aumenta el desprestigio del ejército que no está capacitado para resolver los múltiples problemas sociales de esas regiones. b) La justicia penal militar Desde 1948 hasta 1990 Colombia vivió un proceso de normalización del estado de sitio. Ésta era la denominación que la recientemente remplazada Constitución de 1886 le daba a los estados de excepción. Desde 1965 se convirtió en práctica usual, durante los estados de sitio, entregarle a la justicia penal militar la investigación y juzgamiento de los delitos comunes o políticos cometidos por civiles. Dicha práctica subsistió hasta 1987, cuando la Corte Suprema de Justicia declaró que era inconstitucional

esa transferencia de competencia. Sin embargo, dicha práctica acabó entroncando con algunas de las estrategias propias de la teoría de la Seguridad Nacional y, en 1978, acabó produciendo uno de los estatutos jurídicos de peor recuerdo en Colombia: el llamado "Estatuto de Seguridad", decreto 1923 de 1978, que cumplía todos los requisitos de las legislaciones originadas en dicha teoría: violaciones al principio de tipicidad, a través de la penalización de conductas que no son objetivamente vulneradoras de intereses de la comunidad, o mediante expresiones vagas que se prestan para incluir toda serie de comportamientos; obstaculización del ejercicio del habeas corpus o su eliminación total; suspensión de los derechos de reunión, asociación y otros de igual significación política, etc. A pesar de la mencionada sentencia de la Corte Suprema de Justicia, tanto el poder civil como las fuerzas militares parecen no resignarse a eliminar la intervención militar en la administración de justicia. Así, mediante decretos de estado de sitio se crearon, en el pasado gobierno, jurisdicciones especiales para enfrentar al narcotráfico o a la insurgencia armada calificada como terrorista y, adicionalmente, se mantuvo una alta participación de los militares en tareas de investigación y práctica de pruebas. En este sentido y considerando que las fuerzas armadas son un actor en el conflicto armado que azota a Colombia, se pone en entredicho la neutralidad de la justicia y se propicia la violación de los Derechos Humanos. Bajo el pretexto de eliminar la impu-

nidad y fomentar la eficiencia, se pone en riesgo la legitimidad misma de la función de administrar justicia. Ahora bien, el problema de la justicia penal militar tiene otra faceta que es también importante mencionar. El "fuero militar" es la competencia atribuida a los tribunales militares o cortes marciales para conocer de los delitos cometidos por los militares en servicio activo y en relación directa con el mismo. Esto implica el establecimiento de una jurisdicción extraordinaria, aplicable en forma circunscrita a los hechos propios de la actividad militar. Cuando en Colombia se empezó a hablar de posibles vinculaciones de algunos miembros de las fuerzas armadas con grupos "paramilitares" que cometían genocidios y asesinatos políticos (situación conocida oficialmente en 1983 cuando el entonces Procurador General de la Nación señaló a 59 militares como implicados en las actividades del grupo denominado Muerte a Secuestradores, MAS) se desató el debate respecto a quién debía juzgarlos. Triunfó la tesis más política que jurídica de que estos asuntos competían a los tribunales militares, y algunos analistas atribuyen a este hecho la posterior proliferación de este tipo de grupos dada la impunidad en que quedaron las acusaciones del Procurador. El ejército actuó con absoluto espíritu de cuerpo, donando un día de su salario para que los sindicados fueran defendidos. Se legitimó de esa manera una conducta que más adelante daría pie a desmanes cobijados bajo el rótulo de "guerra sucia". Aún en la actualidad no existe una posición clara respecto a que di-

chos actos sean objeto de juzgamiento por los tribunales civiles, ya que no se trata de acciones derivadas del servicio militar. c) Militarización de alcaldías, gobernaciones y, en general, de cargos que deberían ser desempeñados por funcionarios civiles Esta es una práctica cuya última manifestación se dio en 1988 cuando el gobierno creó la jefatura militar de Urabá, zona bananera en donde el conflicto social es álgido y violento. En dicho modelo las autoridades civil y militar se unían al amparo del estado de sitio. Se trata de una práctica, aún vigente, que implica una militarización efectiva de la sociedad civil y política, que en la mayoría de los casos no soluciona sino que agrava los hechos de violencia. d) Las fuerza deliberantes

armadas

La despolitización producida por el Frente Nacional implicó, igualmente, una defección de los políticos civiles de su función dirigente de la sociedad, y un proceso de utilización creciente de mecanismos represivos para enfrentar la protesta social. Esta situación llevó a los militares a asumir un papel políticoideológico que encontró eco en sectores dominantes. El discurso de la teoría de la Seguridad Nacional empezó a difundirse en la sociedad civil como producto de una sistemática y estructurada campaña del ejército para obtener apoyo en sectores profesionales, ejecutivos y burocráticos. Una de las consecuencias más graves de esta circunstancia

fue el desarrollo de la guerra sucia, por una parte, y la "criminalización de la protesta social". En el primer caso, se considera legítimo utilizar el asesinato político para exterminar a aquellos dirigentes considerados peligrosos, aun cuando estén desarrollando actividades legales. En el otro se impiden los desarrollos organizativos populares y democráticos. El fracaso de la política de diálogo y "apertura democrática" iniciada por el presidente Belisario Betancur se atribuye a una conjunción de factores, entre los cuales se destacan la falta de respaldo de los partidos políticos y la oposición abierta y beligerante de las fuerzas militares, que ponían así en evidencia su importante peso como actores políticos deliberantes. e) ha violación del Derecho Internacional Humanitario Una de las causas explicativas del enorme aumento de poder de las fuerzas armadas en Colombia es la existencia de grupos guerrilleros activamente perturbadores y con una importante capacidad destructiva. En esa guerra irregular contra el Estado se pone en evidencia la crisis en el monopolio legítimo del uso de la fuerza. De esa confrontación se deriva una serie de violaciones permanentes de los Derechos Humanos de la población civil no combatiente o de los mismos actores enfrentados. Por esa circunstancia, algunos sectores de la sociedad civil han preconizado la cabal aplicación del Derecho Internacional Humanitario, concebido para defender los Derechos Humanos mínimos en los casos de conflicto armado.

Con ello, se impediría el enorme costo que para el régimen tiene la guerra de contrainsurgencia en términos de pérdida de legitimidad y se aliviarían los sufrimientos enormes de la población civil no combatiente. f) Actuaciones parainstitucionales En la Constitución de 1886 se contempla la posibilidad de crear "milicias nacionales". Con base en dicha norma, se expidió un decreto de estado de sitio que autorizaba a las fuerzas armadas para crear grupos de "autodefensa" campesina, dotados por el ejército con armas de uso privativo de las fuerzas armadas. Dicha norma fue derogada expresamente por el Congreso en 1987, pero algunos de esos grupos continuaron actuando en la ilegalidad. En esas circunstancias se produjeron alianzas con el narcotráfico o con sectores políticamente reaccionarios para combatir a la guerrilla, con resultados graves para la población civil que fue azotada por genocidios, masacres o coacción armada. Es claro que no ha sido política oficial del ejército propiciar este tipo de actuaciones, pero es también cierto que algunos mandos subalternos o medios han acudido a ese expediente para imponer objetivos políticos locales o regionales.

La opción por los Derechos Humanos Al escenario descrito habría que añadir factores de violencia no directamente relacionados con la confrontación irregular interna, pero que tienen un enorme potencial desestabilizador y destructivo: el nar-

cotráfico, el narco terrorismo, la delincuencia común, las operaciones de "limpieza urbana", la miseria y pobreza de grandes sectores de población. Este abigarrado panorama ha inducido a referirse a la "democratización de la violencia". Con ello se expresa el hecho de que, hoy por hoy, ningún sector social, elitista o popular, urbano o rural, puede sentirse sustraído a los efectos de la violencia, en cualquiera de sus modalidades. El secuestro, la extorsión, las bombas terroristas, los atracos callejeros o domiciliarios, han producido la clara sensación de indis-criminación de la vulnerabilidad. En esta desesperada situación algunos han visto la posibilidad de sustentar la universalidad de los Derechos Humanos. Si todos estamos unidos por el miedo a que la violencia nos afecte, podemos coincidir en la necesidad de respetar y exigir que se nos respeten, a todos, los Derechos Humanos. Otros, más optimistas, quisieron ver en la expedición de la Constitución de 1991 un pacto de paz entre los colombianos. Y si algo caracteriza la mencionada carta es el énfasis indudable que su normatividad pone en la consagración de derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales. Esa generosa reivindicación está acompañada de mecanismos judiciales y procedimentales para la defensa y garantía de los derechos, tales como la acción de tutela, las acciones de cumplimiento, las acciones populares y la vigorosa prevalencia, en el orden interno, que la Constitución le atribuye a los tratados internacionales de derechos humanos.

Tal vez la reforma más significativa y pertinente para fundamentar lo dicho en esta ponencia es aquella disposición en la que, al regular los estados de excepción, la Constitución consagra lo siguiente: En los estados de excepción...: 2) No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. Si consideramos que el Derecho Internacional Humanitario está contenido en tratados internacionales, con esta norma la soberanía estatal se internacionaliza. El Estado admite que ni

siquiera en la peor de las hipótesis de riesgo concebible, como es el caso de una guerra civil o conflicto armado, es enteramente libre para adoptar medidas, pues éstas no pueden desconocer el respeto mínimo a los Derechos Humanos. La seguridad del Estado se convierte en un objetivo subordinado a la convivencia humana. Es prematuro juzgar si esta opción en favor de los Derechos Humanos es realista o utópica. Lo que sí puede afirmarse es que se presenta, en el caso colombiano, como una opción desesperada sobre la cual fundar una convivencia

civilizada. Lo deseable es que otros países del continente no se vean obligados a llegar a extremos tan lamentables para optar por la defensa, universal e integral, de los Derechos Humanos. Las fuerzas armadas tienen enorme responsabilidad en el logro de ese objetivo. Bibliografía Esta ponencia se fundamenta en los trabajos que sobre el tema han desarrollado los siguientes autores: - Francisco Leal - Gustavo Gallón - Eduardo Pizarro

Sección

Declaración del Grupo de Rio

Los Jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros del Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política, Grupo de Rio, reunidos en Santiago de Chile, los días 15 y 16 de octubre de 1993, celebraron su VII Reunión Cumbre y aprobaron la siguiente

en Santiago de Chile

Declaración:

Documentos

1. Nos encontramos en un momento de decidida consolidación de nuestro Mecanismo de Consulta y Concertación Política. Los valores y principios de la democracia representativa están adquiriendo una vigencia cada vez mayor en la región y han salido fortalecidos de las duras pruebas que han tenido que enfrentar en algunos de nuestros países. Hoy más que nunca queda en claro que la democracia representativa y el pleno respeto de los derechos humanos constituyen las premisas básicas y esenciales de la convivencia política en América Latina y el Caribe. 2. Nos reunimos en una época caracterizada por la expansión de los valores democráticos y la apertura de las economías en vastas áreas del mundo, pero en la que también se registra un resurgimiento de conflictos y en la que persisten serios interrogantes sobre el futuro del sistema multilateral de comercio. Comprobamos con satisfacción que la consolidación de la democracia coincide con importantes avances en los procesos de liberación económica de América Latina y el Caribe. Nuestro continente emerge como una región estable y dinámica en el mundo. 3. Es alentador comprobar que nuestra región no está contribuyendo a las incertidumbres que prevalecen en el actual escenario internacional. Por el contrario, estamos enfrentando

con madurez nuestras dificultades, estamos abriendo nuevos cauces de cooperación regional y asumimos con responsabilidad los desafíos que traen consigo las profundas transformaciones que están ocurriendo en el mundo. Queremos transmitir un mensaje de optimismo y, sobre todo, de confianza en nuestros pueblos, que han debido sufrir muchos años de privaciones y sacrificios. Pero también estamos conscientes de que queda mucho por hacer. 4. Reafirmamos nuestro compromiso con la democracia y la vigencia del Estado de Derecho, expresado en el "Compromiso de Santiago con la Democracia y la Renovación del Sistema Interamericano", adoptado en esta misma ciudad en 1991 por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos. Valoramos positivamente la estrecha colaboración surgida entre nuestros países para honrar esos compromisos. 5. Reconocemos la importancia de seguir cooperando estrechamente en el fortalecimiento de instituciones democráticas, modernas y participativas en nuestra región. Frente a las difíciles situaciones internas que viven algunos países, reiteramos el firme respaldo a los esfuerzos que se desarrollan en pro de la reconciliación nacional, el respeto a la voluntad popular, la defensa del equilibrio e independencia de los poderes y la subordinación de todos los sectores a la autoridad civil legítimamente constituida. 6. Expresamos nuestro compromiso con los esfuerzos de cooperación destinados a asegurar la paz y la seguridad internacionales. En tal sentido, consideramos que los cuantiosos fondos destinados al armamentismo deben ser canalizados hacia los esfuerzos para la paz y el desarrollo. Asimismo, instamos al cese de todos los ensayos nucleares mediante un tratado multilateralmente negociado que establezca su prohibición total y se ponga fin a la posesión, utilización o amenaza del empleo de las armas nucleares y de destrucción masiva. Destacamos el ejemplo que América Latina y el Caribe dan al mundo, a través de los compromisos de Mendoza y de Cartagena sobre renuncia a las armas de destrucción en masa, de los importantes avances para lograr la plena vigencia del Tratado de Tlatelolco y de la adhesión irrestricta a la Convención sobre las Armas Químicas.

7. La Organización de las Naciones Unidas (ONU) debe desempeñar un papel central para la consecución de la paz y la seguridad internacionales y para impulsar un diálogo internacional renovado sobre el desarrollo. Ambos son objetivos primordiales e inseparables de las Naciones Unidas. Nos comprometemos a contribuir activamente al fortalecimiento de la Organización y apoyamos la reestructuración de sus órganos y métodos de trabajo, con el fin de dotarlos de mayor representatividad y eficacia. Asimismo expresamos nuestro deseo de seguir contribuyendo con los esfuerzos para fortalecer la Organización de Estados Americanos (OEA). 8. Reafirmamos nuestra determinación de promover el desarrollo sostenible, concepto central consagrado en la Conferencia de Rio. Trabajaremos para la plena realización de los objetivos y principios de la Declaración de Rio y la Agenda 21 e impulsaremos la más pronta vigencia de las convenciones sobre Cambio Climático y Biodiversidad. 9. Ratificamos que las medidas de políticas comerciales o financieras con fines ambientales no deben constituir un medio de discriminación arbitrario o injustificable ni una restricción velada al comercio internacional. 10. Reiteramos nuestro compromiso a seguir combatiendo la producción, tráfico y consumo ilícitos de estupefacientes y sustancias psicotrópicas. Nos comprometemos a crear y perfeccionar mecanismos permanentes, ágiles y eficaces de intercambio de información en esta materia entre nuestros países, con especial énfasis en las áreas educativa, policial, judicial y aduanera. Asimismo, instamos a aumentar la cooperación internacional, bajo un marco de responsabilidad compartida entre países afectados por la producción y aquéllos caracterizados por un alto consumo de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, apoyando la búsqueda de soluciones integrales para enfrentar este grave problema. 11. Hacemos un llamado para que, en las sesiones plenarias de alto nivel de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre la cooperación internacional en la lucha contra la droga, se tomen las medidas necesarias para iniciar, cuanto antes, un proceso de reflexión que reoriente y fortalezca los esfuerzos internacionales de cooperación en esta materia.

12. Reafirmamos nuestra condena al terrorismo expresada por la III Conferencia Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. El terrorismo constituye una violación sistemática y deliberada de los derechos humanos, que atenta contra la estabilidad del sistema democrático. En este sentido, expresamos nuestro apoyo a los países de la región empeñados en procesos de pacificación y exhortamos a la comunidad internacional a mantener una actitud solidaria y a cooperar en la erradicación de este flagelo. 13. Manifestamos nuestra convicción que el desarrollo económico y social con equidad constituye un fundamento central de la paz y seguridad internacionales. Para que la democracia contemporánea se proyecte con fuerza y vigor hacia el futuro, necesita responder al desafío de asegurar tanto la eficiencia económica como la equidad social, como fundamento de un mayor bienestar de nuestros pueblos. Subrayamos el valor de la justicia y la solidaridad para lograr sociedades armónicas y estables.

fomentar un mayor volumen y eficiencia del gasto social destinado a la disminución de la pobreza, una política de estímulo a las inversiones que incremente el empleo productivo y un compromiso destinado a impulsar la integración social de los sectores más vulnerables y marginados. 17. Recibimos con satisfacción el documento preparado por el Grupo de Expertos sobre Pobreza, Desempleo y Marginalidad en cumplimiento del mandato de la Reunión Cumbre de Buenos aires. Decidimos transmitirlo al Secretario General de las Naciones Unidas y al Comité Preparatorio, como contribución inicial del Grupo de Rio a las discusiones sobre la Cumbre Social. Acordamos que el Grupo de Expertos presente un informe adicional a la próxima Reunión Presidencial en Brasil. 18. Reiteramos nuestra determinación de promover y proteger los derechos humanos. Destacamos su carácter universal y su relación de interdependencia con la democracia y el desarrollo. Reafirmamos que el derecho al desarrollo es parte integrante de los derechos humanos fundamentales.

14. Destacamos los efectos de los distintos programas que en materia de atención social y combate a la pobreza se llevan a cabo en la región y los resultados positivos que han tenido en seguridad social, educación, vivienda e infraestructura urbana y rural. Reconocemos, sin embargo, la necesidad de redoblar los esfuerzos en este sentido.

19. Formulamos un enérgico llamado a la comunidad internacional y especialmente a los países industrializados para lograr una culminación ampliamente satisfactoria de la Ronda Uruguay, antes de fines de este año, respetando plenamente la multilateralidad del proceso, en un marco global y equilibrado.

15. Subrayamos la necesidad de mejorar progresivamente la calidad de la educación en nuestros países y de procurar que una proporción cada vez mayor de la población escolar y de grado superior alcance niveles de formación técnica y profesional, mediante sistemas educativos estructurados para responder a los procesos de modernización productiva y de inserción competitiva en la economía global. Tal inserción competitiva presupone condiciones nuevas y más abiertas de acceso a la tecnología avanzada, elemento esencial del desarrollo.

20. Estamos convencidos que el Proyecto de Acta Final de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, presentado por Arthur Dunkel, constituye la base para finalizarlas, pese a que dista de satisfacer nuestros intereses y aspiraciones. Observamos con profunda decepción que las grandes potencias comerciales han intentado, persistentemente, diluir las disciplinas contenidas en dicho proyecto en las áreas más críticas para nuestros países, debilitando aún más el sistema multilateral de comercio y alterando un precario equilibrio logrado después de más de seis años de negociación.

16. Reafirmamos nuestro apoyo a la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social que tendrá lugar en Copenhague en 1995. Nos comprometemos a favorecer un espíritu de consenso y entendimiento que haga posible la adopción de acuerdos concretos para promover condiciones de mayor seguridad humana en todas las sociedades. En particular, queremos

21. Confiamos que el reciente relanzamiento de las negociaciones permita lograr mejores condiciones de acceso a los mercados para nuestras exportaciones de bienes y servicios. 22. Manifestamos nuestra voluntad de seguir contribuyendo a la liberalización del comer-

ció y al establecimiento de un sistema multilateral transparente, libre de proteccionismo y de unilateralismo. Los demás participantes, particularmente los países industrializados, deben asumir con igual voluntad sus responsabilidades y ejercer positivamente su capacidad de liderazgo. En tal sentido, respaldamos la Declaración de los Ministros de los países miembros del Grupo de Rio emitida en Montevideo, Uruguay, el 17 de septiembre de 1993. 23. Consideramos que los procesos de reforma económica en nuestros países han permitido dar un fuerte impulso hacia una mayor integración y cooperación regional. Destacamos el impacto positivo que estos esfuerzos han generado en el fortalecimiento de los flujos de comercio, en la promoción de los vínculos empresariales y en la consolidación de las instituciones latinoamericanas de integración. Estamos convencidos que la apertura e internacionalización de los mercados crean un clima propicio para seguir avanzando en esta dirección. 24. Reconocemos que existen varias vías hacia la integración regional y apoyamos la aplicación de las fórmulas flexibles consagradas en el Tratado de Montevideo de 1980, dentro de su objetivo fundamental de establecer en forma gradual y progresiva el Mercado Común Latinoamericano. Destacamos la importancia de los trabajos que a partir de las actuales condiciones de las relaciones económicas internacionales lleva a cabo el Grupo Ad Hoc de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y consideramos que este esfuerzo debe traducirse en el fortalecimiento del proceso de integración. Reafirmamos que la integración en América Latina y el Caribe es plenamente compatible con el proceso de apertura externa en que se encuentran comprometidos nuestros países. 25. Reafirmamos la prioridad que asumen las acciones de integración que se extienden más allá del campo puramente económico. Declaramos nuestra voluntad de fortalecer los pro-

gramas de cooperación existentes entre nuestros países en los ámbitos político, cultural, de infraestructura física, energético y científicotecnológico y nos comprometemos a explorar la posibilidad de introducir nuevos instrumentos que cumplan estos propósitos. 26. Consideramos que la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio entre México, Canadá y los Estados Unidos de América, abrirá nuevas posibilidades para el libre comercio y el desarrollo de todo el hemisferio. 27. Declaramos nuestra voluntad de dar continuidad y fortalecer la interlocución del Grupo de Rio con otros países y grupos de países, en la convicción de que ese diálogo contribuye a proyectar a la región y aumentar su influencia en el escenario internacional. 28. Reiteramos nuestro decidido apoyo a la candidatura del señor Rafael Moreno a la Dirección General de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) como representante del Grupo de Rio y hacemos votos para que, a partir de la unidad de América Latina y el Caribe, se continúe el creciente apoyo de otras regiones que conduzcan al éxito de esta postulación.

29. Reiteramos el acuerdo de llevar a cabo la VIII Cumbre Presidencial en la República Federativa del Brasil en el transcurso de 1994 y la IX en la República del Ecuador en 1995. Asimismo, acordamos reunimos en la X Cumbre Presidencial en la ciudad de Cochabamba, Bolivia, durante 1996, y la XI en Paraguay, en 1997. 30. Los Jefes de Estado y de Gobierno reunidos en Santiago de Chile, al suscribir la presente Declaración, expresamos nuestro profundo agradecimiento al Presidente Patricio Aylwin Azocar, al Gobierno y al pueblo chilenos por la acogida cálida y fraternal y por la espléndida organización y conducción de la VII Cumbre Presidencial del Grupo de Rio.