Colombia Internacional No. 30 by Publicaciones Faciso

como Colombia pueden tener las acciones de cooperación técnica internacional.

Sección: Política Exterior de Colombia

La cooperación técnica en Colombia como una herramienta estratégica de política exterior

Alexandra Guáqueta*

Introducción Desde el fin de la segunda guerra mundial hasta nuestros días, "la cooperación" entre países se ha convertido en un asunto fundamental de las relaciones internacionales. Actualmente, "la cooperación" se ha especializado temática y procedimentalmente, difundido geográficamente y globalizado en cuanto a su interrelación con las actividades económicas y políticas. Resulta imposible referirse a tal actividad en forma general, siendo más acertada una introducción del concepto de "las cooperaciones", diferentes en sus motivaciones, en sus efectos y en sus rasgos fundamentales. De esta manera resulta imperioso en lo general, hacer una reflexión del verdadero significado de las acciones de cooperación; y en lo particular, explicar las bondades que para un país de desarrollo medio

Este artículo pretende ilustrar algunos casos de cooperación técnica internacional en los que Colombia sirvió como oferente, con el fin de demostrar que las acciones de cooperación técnica realizadas entre dos gobiernos se han convertido en un lenguaje político particular que suple tres funciones fundamentales: apoyar el desarrollo económico, mantener y reproducir burocracias y servir como herramienta estratégica tanto en lo político como en lo económico. Un breve repaso conceptual sobre "las cooperaciones"1. El arribo a una coincidencia en las concepciones del término cooperación en el escenario de las relaciones internacionales ha sido accidentado, casi imposible. No obstante, existen ciertos argumentos convergentes y complementarios entre autores como Keohane, Milner, Axelrod2, Miller y Adler, los cuales permiten establecer que las acciones de cooperación son comportamientos que involucran una multiplicidad de intereses, que implican el ajuste mutuo de políticas "para que todas las partes terminen mejor" y que en la mayoría de los casos incluyen contraprestaciones. Para que una acción sea susceptible de llamarse "cooperación" debe apelar a una razonabilidad mínima que se basa en tres factores: la ética de la

Investigadora CEI, Universidad de los Andes. A lo largo de esta reflexión se utiliza el término "cooperaciones", en plural, para destacar el hecho de que no existe una sola modalidad de interacción entre actores internacionales que sea susceptible de catalogarse como cooperativa. Además para afirmar que existen varias alternativas de cooperación diferentes de las acciones de colaboración o de negociación. Así pues, el término "cooperación" no debe utilizarse de manera generalizante: esto incurriría en el desconocimiento de la multiplicidad de motivaciones que existen para cooperar. Robert Axelrod, the Evolution of Cooperation, Nueva York, Basic Books, 1984.

información, cierto grado de certidumbre3 y la reciprocidad4. Teniendo este concepto como base, y explorando los conceptos político y económico, puede elaborarse una clasificación de las cooperaciones que no pretende ser una camisa de fuerza en la identificación y caracterización de una acción de cooperación, sino un instrumento explicativo de las posibles facetas de dichas actividades. Según el grado de racionalidad y razonabilidad que sustentan y motivan a los actores a llevar a cabo las cooperaciones, éstas pueden ser de primera, segunda o tercera generación. La primera es la más egoísta, la segunda la más usual y tolerante en cuanto a la mezcla de motivaciones en las cooperaciones y la tercera es una faceta casi utópica, de absoluta solidaridad con el otro. Según el nivel de desarrollo de las partes cooperantes, las acciones de cooperación pueden ser horizontales (entre países de nivel similar de desarrollo) o verticales (país donante industrializado-país receptor en vías de desarrollo). Y según el número de actores son bilaterales o multilaterales; adicionalmente se tiende a llamar a una acción de cooperación "bilateral" cuando sucede entre dos gobiernos (antes que entre dos entes privados o supranacionales). La cooperación técnica internacional hace referencia específica a aquellas acciones en las que se involucra la transferencia tecnológica (en teoría), la ca-

pacitación de recursos humanos y la donación de recursos (es decir, recursos no reembolsables). Lo cierto es que en la práctica el concepto de cooperación técnica alude a casi cualquier acción de cooperación no reembolsable. Este es uno de los motivos por los cuales se presenta como ideal simultáneo para servir de instrumento en el aumento de la capacidad técnica de los países menos desarrollados y de herramienta estratégica en lo político y lo económico. Ya que las acciones de cooperación técnica hacen referencia a un rango más bien amplio de actividades, se presta para atender otros criterios de cooperación diferentes de la estricta transferencia de tecnología. Actualmente, y de optimizarse las acciones de cooperación técnica, éstas tendrían grandes efectos postulándose como las modalidades protagonistas de las tendencias vigentes de las cooperaciones. En la presente década, la cooperación técnica bilateral se ha mostrado superior a la cooperación multilateral que a nivel mundial se presentó en los ochenta. En el proceso de globalización de la economía (que conlleva a la generalización de las reglas a través de organizaciones de cubrimiento mundial, como la recientemente creada Organización Mundial de Comercio), de la formación de bloques comerciales y otro tipo de asociaciones, las cooperaciones aparecen como es escenario alternativo para relacionarse de

manera más cerrada y exclusiva. Es decir, las cooperaciones se prestan para "personalizar" las relaciones entre gobiernos e instituciones y convertirlas en herramientas de propósitos particulares. Las cooperaciones pueden ser un escenario político alternativo que se escapa de la mercantilización de las relaciones. De cómo se establece una gestión de cooperación en Colombia Oficialmente, existen dos entidades a cargo del funcionamiento de la cooperación técnica internacional en Colombia: la División Especial de Cooperación Técnica Internacional, DECTI, y el Ministerio de Relaciones Exteriores (a través de su Oficina de Cooperación). Hasta 1995 la DECTI estaba dividida en tres grandes ejes. El primero constaba de grupos de trabajo formados según el criterio de número (cooperación bilateral) entre dos y cooperación multilateral entre más de dos) y de una sección especial para Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, CTPD. El segundo estaba dedicado al Sistema de Información de Cooperación Técnica Internacional, encargado del seguimiento del comportamiento en cifras y tendencias de las actividades de cooperación. Y el tercer eje se regía de acuerdo con las "modalidades" de gestión de proyectos, gestión de expertos in-

La certidumbre se refiere a la confianza en que las reglas y normas, tanto explícitas como implícitas, serán acatadas. Las instituciones internacionales, al igual que los regímenes hegemónicos, crean un ambiente de certidumbre (una suerte de predictibilidad con respecto a las acciones de los demás actores del escenario internacional. Véase Robert Keohane, Instituciones internacionales y poder estatal,. Buenos Aires, Grupo Editorial Latinoamericano, 1993. La reciprocidad, con diversas manifestaciones es estudiada por Keohane. Éste establece que existe una reciprocidad específica (una respuesta inmediata que depende directamente de las acciones de la contraparte) y una reciprocidad difusa (término utilizado para designar cierto sentido de obligación social que motiva las acciones de cooperación y cuyas recompensas no son directas). Ibid.

ternacionales y gestión con las fuentes de cooperación.

recen como esencialmente irreconciliables.

En mayo de 1995 se aprobó la reforma a la DECTT para convertirla en una "agencia" de cooperación. Las diferencias más significativas con su modus operandi anterior se dan en el manejo del presupuesto y de los dineros de los donantes y en la creación de una sección dedicada a analizar las propuestas sectorial y financieramente con el fin de lograr una consistencia con el Plan de Desarrollo.

Los contactos y negociaciones para brindar y acceder a las cooperaciones están dispersos a lo largo del Estado. El Ministerio de Defensa, el de Educación y el de Agricultura, entre otros, tienen oficinas especializadas en actividades de cooperación que muchas veces se ciñen a las especificaciones de la cooperación técnica. Esta multiplicidad de vías a través de las cuales se establecen canales para la cooperación dificulta el diseño de una política exterior unificada de cooperación de Colombia como receptor y como donante.

A la cancillería le corresponde entonces hacerse cargo de las gestiones diplomáticas; es decir, suscribir los convenios marco que permiten llevar a cabo las actividades de cooperación, actualizar a la DECTI acerca de los convenios y establecer las fechas de las comisiones mixtas y orientar la política de la cooperación técnica (cuya formulación está a cargo de la DECTI). No obstante, la cancillería se atribuye a sí misma la determinación de los lineamientos de la política de cooperación, que han de estar enmarcados dentro de la política exterior. La realidad de la acciones de cooperación técnica no se ajusta al Sistema de Cooperación Técnica Internacional descrito. Por ejemplo, hasta el momento no se ha culminado el período de sistematización de los proyectos que demandan financiación y el Ministerio de Relaciones Exteriores ha mantenido un perfil bajo en el tema de las cooperaciones. Adicional-mente se destaca el hecho de que las lógicas bajo las cuales operan las dos entidades apa-

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Resulta interesante citar el caso de la elección de César Gaviria como secretario general de la Organización de Estados Americanos, en el que diferentes funcionarios comprometieron al país en múltiples acuerdos comerciales y de cooperación técnica con algunas islas del Caribe (San Cristóbal y Nevis, Antigua y Barbuda, Santa Lucía, entre otras) a cambio de sus votos en la elección. Una vez posesionado el presidente Ernesto Samper, se halló con tal cantidad y diversidad de obligaciones que estimó necesario reglamentar la celebración de tratados internacionales restringiendo la representación de la nación. La directiva presidencial Nº 03, dirigida a ministros, embajadores y directores, pretende centralizar el control de la celebración de los tratados en el Ministerio de Relaciones Exteriores y con el aval de la Corte Constitucional5.

Haciendo referencia a la situación de América Latina en general en materia de cooperación técnica y tecnológica, Lavados escribe el siguiente párrafo: Nuevamente es necesario mencionar que las contiendas de competencia entre ministerios de Hacienda, cancillerías, oficinas de planificación, consejos de ciencia y tecnología y otras instituciones del sector público representan un aspecto negativo en lo organizacional. Las ineficiencias consiguientes se ven agravadas por la marginación de actores importantes empresas, universidades de la formulación de políticas y procedimientos de cooperación. El manejo de la cooperación técnica en Colombia no es distante de las observaciones de Lavados. Lo cierto es que el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Presidencia de la República (Consejería de Asuntos Internacionales) y los funcionarios de la DECTI conciben la cooperación de manera radicalmente distinta (sin que alguna de las partes esté errada) y los escasos puntos que han de converger son vacíos insatisfechos que representan un lastre en las actividades de cooperación. La DECTI posee una visión tecnocrática típicamente heredada de los procesos de modernización y de especialización. La viabilidad económica y la eficacia de los proyectos (aislados) es definitivamente su criterio para establecer relaciones de cooperación técnica tanto verticales como horizontales; sin embargo, carecen del

Presidencia de la República, directiva presidencial N° 03, Bogotá, 14 de noviembre de 1994. Iván Lavados Montes, Guillermo Ramírez y Mario Weissbluth. "La cooperación internacional en América Latina", en La cooperación internacional y el desarrollo científico y tecnológico: balance y perspectivas, Santiago: BID-SACAIS-CINDA, 1991, p. 267.

conocimiento de factores políticos y estratégicos que contextualizan las cooperaciones. Lamentablemente, esto sucede en buena medida por el flujo restringido de información: en materia de política internacional, la información parece convertirse en un elemento de relevancia absoluta, estratégico, y por tanto confidencial para las personas que no poseen herramientas analíticas maduras para comprender la política exterior (según los que poseen la información, ésta ha de ser confidencial para todos los demás). La cancillería, por su parte, no cuenta con un apoyo técnico básico en el manejo de la cooperación técnica, aun cuando algunos funcionarios tienen la información del trasfondo político de las relaciones entre cooperantes. Esto les permite, indiscutiblemente, comprender a las cooperaciones de una manera más integral. Estas diferencias bien pueden ser efectivas o negativas a la hora de negociar proyectos de cooperación dentro de las comisiones mixtas. Dichas comisiones aglutinan a personas especializadas en cada materia, y su complementación, a partir de las ópticas particulares, permite abarcar todas las facetas que pueden rodear una actividad de cooperación técnica; sin embargo, se corre el riesgo de que la discusión entre agentes con perspectivas tan distintas los desmotive en la realización de tareas conjuntas.

Estas características de las dos entidades responsables de las actividades de cooperación hacen de ellas unas instancias bien particulares, fruto de lógicas radicalmente diferentes. Así, la cooperación técnica cumple su triple funcionalidad, sin que ninguno de los roles elimine o excluya por completo, en la práctica, al otro. La Cooperación entre Países en Desarrollo: una alternativa multigeneracional inexplorada La horizontalidad se ha mostrado como una de las modalidades de cooperación con amplios radios de acción en el período de la posguerra fría debido a la formación de bloques económicos y geocomerciales, característica específica del neoliberalismo de finales de siglo. Por ello, cooperar con los vecinos de niveles de desarrollo similar se ha convertido en un elemento inherente del proceso neoliberal. Para América Latina, en general, la horizontalidad se ha planteado desde el comienzo de los procesos integracionistas de los sesenta como una de las claves para afrontar el peso político y económico de Estados Unidos. Actualmente, las cooperaciones forman parte de la socialización de las medidas arancelarias y de la aplicación conjunta de políticas de ajuste estructural; también son evidencia de la generalización de las estrategias de modernización, de la dinámica comercial en el continente y, fi-

nalmente, las cooperaciones horizontales dan cuenta de la necesidad de estrechar los vínculos solidarios entre los países en desarrollo. La cooperación técnica horizontal en América Latina tiene dos características muy especiales que permiten su triple funcionalidad. La primera es el hecho de que los criterios utilizados en la determinación del grado de similitud entre dos o más "desarrollos" han sido bastante amplios. Esto ha llevado a delimitar una franja generosa de equiparación de grados de desarrollo cobijados bajo el estatus de horizontales. Por ejemplo, en la actualidad cualquier actividad de cooperación realizada entre dos países de América Latina y el Caribe es considerada como una acción horizontal. Una segunda característica es la laxitud en la concepción misma de la cooperación técnica: prácticamente cualquier actividad de cooperación no reembolsable o cualquier intercambio de personal o información institucional a nivel externo es considerado como "cooperación técnica". Antecedentes de la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD). Bajo el marco de las Naciones Unidas, en 1978 se celebró en Buenos Aires la Conferencia Mundial sobre Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD), en la que los países asistentes adoptaron el Plan de Acción de Buenos Aires7. Este plan trazó unos lineamientos generales acerca

Los antecedentes de la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo a nivel global se remontan incluso a la década de los sesenta en las reuniones de Belgrado, El Cairo, Lusaka y Argel de los países No Alineados. El término se acuñó en 1973 en la Asamblea General de las Naciones Unidas en la que se demandaron actividades más dinámicas y de ayuda mutua entre los mismos países en desarrollo para hacer frente a su condición económica y social. Finalmente, el resultado de estas demandas se vio en Buenos Aires en 1978. Los países de América

ples actividades como la constitución de redes regionales y subregionales; algunas de ellas son el Organismo Latinoamericano de Minería (OLAMl) y el Programa Regional de Fortalecimiento de Redes de Información Nacionales para el Desarrollo en América Latina y el Caribe (INFOLAC), así como el Programa Regional de Acuicultura y el Ejercicio de Programación de CTPD en Actividades Marítimas, entre otros.

de la utilidad y del carácter de la cooperación técnica. Una singularidad de esta reunión fue la laxitud o amplitud anteriormente mencionada con la que se definieron las propiedades de la CTPD8. Con ello, se abrió el camino para que la relevancia de la cooperación técnica radicara no sólo en su contenido, sino en el simple hecho de implicar una actividad conjunta entre los gobiernos de la región. Parecía casi un ejercicio de contacto y de conocimiento con otros gobiernos para demostrar la posibilidad, la importancia y la efectividad de las colaboraciones y de las cooperaciones en la región.

Actualmente, la CTPD se presenta de manera más dinámica entre los países de desarrollo medio de Latinoamérica, los cuales se han consolidado como oferentes de los países de menor nivel de desarrollo e incluso como cooperantes con países del mismo nivel de desarrollo en actividades de riesgos y beneficios compartidos.

Algunos países latinoamericanos, que comenzaron con celeridad a encaminar esfuerzos para las actividades de CTPD, han realizado múlti-

PRESUPUESTOLATINOAMERICANO LATINOAMERICANO PARA PARA CTPD CTPD EN EN1992 1992 PRESUPUESTO 4 3,5 3 (D

n c c 2,5 _o

í 2 en ? 1.5 1 0,5 Argentina

México

Chile

Venezuela

Brasil

Argentina

México

Chile Venezuela Brasil Colombia

El cuadro adjunto ilustra los montos invertidos por algunos países de América Latina en acciones de CTPD exclusivamente. México concentra sus actividades de CTPD en Centroamérica y el Caribe en las áreas de agricultura, gestión pública y energía; entre 1990 y 1992, realizó cerca de cinco mil acciones de cooperación en el área9. Argentina, por su parte, creó recientemente un fondo en el marco de la Organización Internacional para las Migraciones, exclusivamente para acciones de CTPD; éste se destina al envío de expertos, el adiestramiento en Argentina, la realización de investigaciones conjuntas y la transferencia recíproca de conocimientos10 y registra cien ofertas de entidades públicas y universidades para CTPD. Las acciones de CTPD requieren inversiones mínimas y pueden resultar muy exitosas a pesar de los montos de financiación medios o restringidos; cabe anotar el rezago de Colombia frente a los otros países en materia de CTPD. Sin embargo, las acciones llevadas a cabo desde 1990 son útiles para explorar las bondades de la CTPD en general.

Colombia

Fuente: DECTI-CONPES, 1994

Latina llevaron a cabo cuatro reuniones preparatorias en las que elaboraron una posición conjunta para la Conferencia Mundial en Buenos Aires: la Reunión Regional sobre CTPD en Lima (1976), el Programa de Acción para la promoción de CTPD (1976), la Reunión de Funcionarios Responsables de la Cooperación Técnica de los Países de América Latina (1977) y la Reunión de Coordinación Latinoamericana realizada bajo el marco del Sistema Económico Latinoamericano. Véase República de Venezuela, Manual de cooperación técnica entre países en desarrollo, Caracas, abril de 1987, p. 34. 8 Raúl Atria, Tendencias de la cooperación horizontal en América Latina: notas para la discusión, en HIU-SHCAB-CINDA, op. cit. p. 253. 9 Comisión Mexicana para la Cooperación Centroamericana, Inventario de acciones de cooperación México-Centroamérica III, México, 1993. 10 Dirección General de Cooperación et al. Registro de ofertas de cooperación horizontal,. Buenos Aires, Artesanía Gráfica, 1993.

La Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo como alternativa de cooperación "horizontal" en Colombia En Colombia las actividades de CTPD han sido realizadas en su mayoría a través de los organismos regionales de integración y de concertación como son el Grupo Andino, la ALADI y la SELA, y de la banca regional, como el BID y la Corporación Andina de Fomento. Las acciones bilaterales de CTPD fuera de la región andina habían sido mínimas hasta 1990, pues sólo en el año de 1982 se les otorgó un respaldo financiero a las actividades de CTPD a través de la creación del

mo oferente de cooperación en la modalidad de la CTPD. Una de las características más particulares de la CTPD, y que facilita su difusión, es el concepto de laxo horizontalidad en el que se basa. La "utopía de la horizontalidad" se refiere al hecho de llamar horizontales a los desarrollos de países caribeños comparados con naciones como México, Colombia, Chile y Venezuela. Esto hace de la CTPD en América Latina la oportunidad perfecta para que los países se muestren como donantes (e incluso con cierta verticalidad real) en lugar de encasillarse en su papel pasivo tradicional de receptores.

FONDO DE COOPERACIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICA PARA CENTRO AMÉRICA Y EL CARIBE

Fuente: DECTI-CONPES, 1994.

Fondo de Cooperación Técnica para Centroamérica y el Caribe11. Durante el gobierno de César Gaviria, se comenzó a explotar la capacidad de Colombia co11 12 13

En Colombia, la mayoría de las actividades de CTPD se han limitado al intercambio de experiencias de funcionarios de los países de la región y la asis-

tencia a seminarios especializados en el exterior. El mayor obstáculo para estas actividades ha sido la financiación, pues en esta modalidad, las cooperaciones en las que Colombia es oferente o receptor requieren aportes similares de las dos partes. Esta práctica también está limitada por la falta de difusión de las ofertas de cooperación de otros. Y sólo hasta mayo de 1994, la ONU realizó un estudio de ofertas y demandas de CTPD en Colombia12 que proporcionara a los actores la información pertinente para incentivar las acciones de cooperación. Es sólo hasta los noventa cuando empiezan a dinamizarse las acciones de CTPD en Colombia13. En 1993 se negociaron 16 actividades con Argentina financiadas por el Fondo Argentino de Cooperación Horizontal. Con Brasil se han acordado 46 acciones, pero hasta el momento ninguna se ha comenzado a realizar. Con Chile, en 1993, se acordaron quince proyectos de costos compartidos en el área de la salud, la educación y el medio ambiente14. Con México se han acordado varias iniciativas a nivel bilateral y dentro del Grupo de los Tres (para actuar como donantes conjuntos). Y como Grupo de los Tres, Colombia, Venezuela y México acordaron un Programa de Asistencia Técnica para Centroamérica y el Caribe. Con Venezuela, es-

Véase cuadro adjunto para el presupuesto del Fondo de Cooperación Técnica con Centroamérica y el Caribe hasta 1994. DECTI, Catálogo de ofertas y demandas de Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, CTPD, mimeo, 1994. Es necesario aclarar que cuando se hace referencia a las acciones de CTPD en este trabajo no se aluden todas las acciones de cooperación que se han llevado a cabo con países vecinos o de similar desarrollo, sino aquellas que han sido clasificadas dentro del esquema de la División Especial de Cooperación Técnica Internacional como CTPD. Esto quiere decir que existen muchas iniciativas horizontales, por ejemplo dentro del Grupo Andino, que no están registradas por la-DECTI Y que efectivamente ocurren entre países de desarrollo similar. La información sobre las actividades de CTPD bilaterales colombianas se obtuvo en DECII, Cooperación Internacional para el Desarrollo, 1990-1994, Bogotá, DECTI, 1994, a menos que se especifique lo contrario.

pecíficamente, se han realizado actividades de cooperación en el marco de la CTPD administrada por la DECTI. Con CORDIPLAN, la Oficina de Coordinación y Planeación venezolana, se han hecho varios intercambios de experiencias y de expertos en los sectores agropecuario y cultural. Sin embargo, la Comisión de Vecindad y otros canales binacionales han sido escenario de cooperación entre los dos países. También se realizaron algunas actividades de cooperación muy significativas con El Salvador por ser las primeras experiencias de triangulación. La triangulación involucra tres países: un donante, un primer receptor y un tercer país en el cual se replican las acciones de cooperación técnica realizadas en el primer país receptor una vez que éste haya logrado incorporar y captar las nuevas técnicas aprendidas. Así, en El Salvador se replicaron, por medio de la cooperación italiana y del PNUD, acciones de cooperación dentro de los programas PRETEV de Honduras, Prevención, Tratamiento y Rehabilitación de las Discapacidades y Disturbios en la Edad Evolutiva, y PRODERE de Colombia, Programa de Desarrollo para Desplazados, Refugiados y Repatriados en Centroamérica. Adicionalmente, la Universidad de los Andes, con la financiación del BID y del ICETEX, llevó a cabo un proyecto para replicar actividades de planeación rural15. Con Costa Rica se realizaron varios intercambios de pasantes en el área de rehabilitación 15 16

DECTI. Mimeo sobre actividades en 1994. Ibid.

visual, y el ICA y el SENA han ofrecido varios seminarios para la capacitación de empresarios del sector agropecuario. Empresarios de Guatemala también fueron capacitados en servicios pecuarios a través del ICA. Y con Nicaragua se realizaron algunas actividades a través del ICETEX entre los años 1986 y 198916. Las fronteras colombianas y la CTPD: casos de cooperación multimotivacional A comienzos de los años ochenta el área del Caribe empezó a tener una mayor importancia dentro de la política exterior del presidente Turbay Ayala y de su entonces ministro de Relaciones Exteriores, Carlos Lemos Simmonds. Se comenzó a concebir al Caribe como un área de influencia prioritaria y se llevó a cabo una conferencia nacional con todos los embajadores de la zona para coordinar su labor según los lineamientos del gobierno central. Este fue el preámbulo del Fondo de Cooperación para Centroamérica y el Caribe, creado en 1982 con la participación de los ministerios de Relaciones Exteriores y Desarrollo y Hacienda, y el Departamento Nacional de Planeación. De acuerdo con los últimos informes del PNUD, en los que se estableció que Colombia había alcanzado un PIB per cápita cercano a los US $1.500, se argumentó que este país dejaría de ser "oficialmente" receptor neto de cooperación no reembolsable por haberse conver-

tido en un país de desarrollo medio. Este hecho fue catalogado como perjudicial para las actividades de cooperación de Colombia; pero también llevó al país a explorar sus capacidades como oferente de cooperación en Centroamérica y el Caribe. También existieron situaciones en el contexto de las relaciones económicas y políticas de Colombia en Centroamérica y el Caribe que fueron definitivas para propiciar la gran dinámica del país en el área durante el primer cuatrienio de los noventa. En los ámbitos económico y comercial, la necesidad de organizar las cuotas de producción del banano y de adoptar posiciones conjuntas con respecto al café y la necesidad de expandir los mercados para los productos colombianos fueron las razones que coadyuvaron para activar la CTPD en el área. Por otro lado, el diferendo limítrofe con Nicaragua y Venezuela, la indefinición de algunas fronteras marítimas y la elección de Gaviria como secretario general de la Organización de Estados Americanos sirvieron de contextos políticos motivacionales para la realización de acciones de CTPD en Centroamérica y el Caribe. El área de Centroamérica y el Caribe, en este sentido, resultó ser un demandante de cooperación asequible a las posibilidades técnicas y financieras del país. Además, para entender el grado de receptividad de las acciones de CTPD en la zona, es necesario considerar que su discurso resulta eminentemente positivo dentro del uni-

CTPD,

verso de las cooperaciones, pues se la concibe como una alternativa de riesgos y costos compartidos donde la superioridad de una de las partes no lleva a la otra a situaciones de condicionalidad. De manera coloquial, la CTPD es "bien vista" por los receptores de la cooperación, porque se realiza entre países con condiciones similares, que han atravesado procesos semejantes, y que por consiguiente, el grado de comprensión hacia los retos de su desarrollo es mayor y más solidario que la cooperación recibida de países altamente industrializados. Sin embargo, la falacia de la horizontalidad perfecta ha resultado ser una ventaja para los países de desarrollo medio de América Latina. Colombia, por ejemplo, ha podido presentarse como protagonista activo siendo oferente de cooperación bajo el marco de la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, aun cuando no ha alcanzado elevados niveles de ejecución como receptor y oferente. La CTPD manejada por la División Especial de Cooperación Técnica Internacional se ha concentrado en proyectos donde Colombia es receptor de Argentina, Chile y México, e innovadora-mente en algunas acciones de oferta en Centroamérica y el Caribe. Y el grueso de la cooperación con los países limítrofes no se lleva a cabo a través de la DECTI sino de las comisiones de vecindad, que se ocupan de un gran espectro de temas que los dos países pueden trabajar de manera conjunta y bajo la noción de cooperación compartida.

El contexto político y económico de las acciones de CTPD Las disputas territoriales del continente americano se remontan a los siglos de la Conquista y de la Colonia cuando los primeros colonizadores se disputaban las riquezas en oro y tierra. A pesar del uti possidetis juris, las disputas sobre las divisiones administrativas y políticas en el continente han sido múltiples. El caso de Colombia es realmente especial por la cantidad de países colindantes con fronteras terrestres y marinas. El país tiene sin definir fronteras marinas y submarinas con Venezuela, lo que ha generado graves crisis políticas en las relaciones de los dos países en los últimos diez años. Nicaragua, por su parte, tiene pretensiones sobre el territorio colombiano, y Honduras y Costa Rica aún no ratifican los tratados limítrofes. En los primeros años de la década de los noventa, la presidencia y el Ministerio de Relaciones Exteriores dieron gran prioridad a la definición del territorio colombiano. Hechos como la inclusión del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en un mapa nicaragüense a mediados de 1992 y los incidentes en el golfo de Venezuela demandaron respuestas políticas ágiles y estratégicas por parte del gobierno colombiano. Pero las relaciones comerciales con los países vecinos también constituyeron una prioridad en el proceso de apertura económica demandado por la inevitable inserción en la economía mundial.

Entre las estrategias de acercamiento a los países de Centro América y el Caribe, la cooperación técnica tuvo un papel muy importante, especialmente en su función de herramienta estratégica. La cooperación técnica se presentó como parte integral de la compleja red relacional entre Colombia y los países del área. Los casos de Jamaica y Honduras resultan ilustrativos en la comprensión del papel de la cooperación técnica en la política exterior colombiana, y en la aprehensión de la doble funcionalidad de la cooperación técnica. El caso de Jamaica: Colombia se convierte en oferente de cooperación técnica Las acciones de CTPD con Jamaica a través de DNPDECTI se iniciaron en mayo de 1992, cuando Jamaica solicitó a Colombia la capacitación de recursos humanos en sistemas antidumping y en la realización de acuerdos arancelarios. Esta gestión fue financiada por el BID y se realizó con base en el Acuerdo Comercial y de Cooperación Marco, firmado en 1984, y en el Programa Intrarregional CT/INTRA. Según los archivos de la DECTI, hasta abril de 1994 hubo un nuevo acercamiento entre los dos países en la Reunión de Directores de Cooperación a nivel latinoamericano. Las gestiones de cooperación en los años 1992, 1993 y 1994 se llevaron a cabo con la mediación especialmente activa del Ministerio de Relaciones Exteriores colombiano y de su embajada en la isla17.

Archivo División Especial de Cooperación Técnica Internacional.

Simultánea a estas acciones de cooperación técnica se gestionaba una intensa actividad diplomática con Jamaica, pues desde el año de 1974 los dos países habían intentado negociar la delimitación de áreas marinas sin conseguir resultado alguno, pese a las exhaustivas reuniones anuales. Para comprender las relaciones limítrofes entre Jamaica y Colombia es necesario entender cuál es el procedimiento para establecer el área límite entre los dos países. Colombia, según las normas de derecho internacional, parte desde San Andrés y Providencia para trazar la línea media que definen las zonas límites. Lo cierto es que uno de los argumentos de Jamaica para haber dilatado la firma de un tratado limítrofe era justamente la soberanía cuestionada de Colombia sobre el archipiélago de San Andrés y Providencia. En este sentido, la carencia de un acuerdo con Colombia se interpretaba como el desconocimiento de su soberanía no sólo sobre el área indefinida con Jamaica, que comprendía los cayos del banco de Serranilla y de Bajo Nuevo, sino sobre San Andrés y Providencia, reconociendo tácitamente los derechos de otros (el de Nicaragua) sobre el archipiélago. En 1980 se realizó un primer paso para la definición de los límites marítimos: se firmó un tratado de pesca por dos años, que luego se prorrogó por el mismo lapso. El área de pesca estipulada en el acuerdo contiene lo que actualmente, tras 18 19

la firma del tratado SanínRobertson de 1993, es el Área de Régimen Común entre Jamaica y Colombia18. La aceptación de un acuerdo por consenso, así fuera económico, significó un primer paso en el reconocimiento de la soberanía colombiana sobre los cayos y el archipiélago sanandresano. Pero sólo hasta el gobierno de César Gaviria se logra la firma de un tratado limítrofe con Jamaica. El primer encuentro oficial se dio en febrero de 1992 entre Julio Londoño y el Ministro de Relaciones Exteriores jamaiquino, Paul Douglas Robert-son. Una vez iniciado el proceso de negociación con Jamaica se dio a conocer un mapa nicaragüense que incluía el archipiélago de San Andrés y Providencia dentro de su territorio y se desconoció lo estipulado en el Tratado Esguerra-Bárcenas. Estas negociaciones ocurrían en una coyuntura en la que las relaciones con Nicaragua estaban en crisis y entonces el reconocimiento de la soberanía de Colombia era indispensable. Por esta razón, los esfuerzos de Colombia para crear vínculos de cooperación y comercio con la isla, y la realización de "visitas simbólicas", no se hicieron esperar. A lo largo de 1992 y 1993 se gestionaron las actividades de cooperación que buscaban capacitar funcionarios jamaiquinos en los temas anti-dumping y exenciones arancelarias. Estas actividades, en su contenido, resultan perfectamente acopladas con las exigencias

de liberalización e intensificación comercial del neoliberalismo, y simultáneamente se presentaron como una herramienta de apoyo en el acercamiento entre Colombia y Jamaica. En este lapso, el Grupo de ios Tres también aparecía como un proceso de integración exitoso de América Latina, lo que aumentaba la capacidad negociadora del país frente a los países de Centroamérica y el Caribe19. Finalmente, en octubre de 1993 se firma el tratado limítrofe Sanín-Robertson en Kingston, que le reconoce a Colombia las doce millas náuticas alrededor de los cayos Serranía y Bajo Nuevo y se establece el Área de Régimen Común, la de Pedro Banks, donde los recursos marítimos aún no han sido explotados industrialmente; y en 1994 se establece la Comisión de Vecindad. Las relaciones comerciales también se estrecharon durante y después del período de negociaciones, no sólo con la isla sino con el conjunto de la región. Durante el año de 1993 empresarios jamaiquinos visitaron Colombia y los nacionales hicieron lo propio para estudiar proyectos de inversión conjunta. Hoy se estima que el comercio entre Jamaica y Colombia asciende a US $10 millones anuales aproximadamente, de los cuales sólo US $400 mil corresponden a las exportaciones jamaiquinas. En 1993 el monto se vio "inflado" por exportaciones de petróleo

Véase el tratado sobre delimitación marítima entre la República de Colombia y Jamaica, 12 de noviembre de 1993. En septiembre de 1993 los cancilleres del G-3 realizaron una gira por Centroamérica. Colombia y Venezuela aprovecharon esta oportunidad para firmar los acuerdos comerciales con el Mercado Común Centroamericano.

a la isla20. Actualmente, Colombia exporta materiales de construcción y manufacturas en cuero, principalmente; y para el año 1995 se ha incrementado la actividad comercial. En este caso expuesto se experimentó la cooperación técnica como un elemento integrante de la política exterior del país que reforzaba sus estrategias comerciales y sus intereses políticos, no sólo en Jamaica, sino en toda la región caribeña. El caso de Honduras Las pretensiones nicaragüenses sobre el archipiélago de San Andrés y Providencia, el tratado limítrofe aún no ratificado entre Honduras y Colombia, y el interés colombiano de establecer acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales21 con los países de Centroamérica y el Caribe, también sirvieron de contexto a algunas acciones de CTPD con Honduras. Lo cierto es que la cooperación técnica con Honduras, específicamente el proyecto "SERVIVIENDA", ha sido considerada como una de las labores más exitosas (en contenido) de cooperación entre países en desarrollo llevadas a cabo en los noventa. La totalidad de la acción fue financiada por el Fondo de Cooperación para Centroamérica y el Caribe por un monto de $57 millones y su objetivo (desde la óp-

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tica de los funcionarios de la DECTI, era transferir tecnología colombiana para construir viviendas modulares de bajo costo. La entidad ejecutora de la parte colombiana fue la Fundación Servivienda de Colombia y la contraparte hondureña estuvo a cargo de la Federación de Desarrollo Comunitario de Honduras, FEDECO. En una primera etapa se evaluaron las necesidades de vivienda popular en Honduras; la segunda etapa sirvió para instalar la fábrica y producir 40 casas por valor de US $2 mil cada una; y la tercera fase correspondió a los mecanismos financieros para la adquisición de las unidades. De acuerdo con su contenido, esta acción de cooperación puede catalogarse como una actividad de tercera generación: el objetivo era aliviar demandas de sectores menos favorecidos a través de una acción que incluso involucraba la transferencia de tecnología. Y lo cierto es que buena parte de los funcionarios de la DECTI que estuvieron involucrados en el proyecto "SERVIVIENDA", evaluaron de manera muy positiva esta cooperación, desde la óptica técnica, atribuyéndola a actitudes de "solidaridad regional". No obstante, el período en el que se lleva a cabo la cooperación es especialmente dinámico en las relaciones diplomáticas, políticas y comerciales entre los dos países, y para entenderlas, es necesario hacer

referencia a las relaciones de Nicaragua con Colombia y con Honduras en ese momento. A mediados de 1993 Nicaragua había protestado ante el gobierno colombiano por incursiones de las fuerzas armadas en territorios que reclamaban como suyos, y en repetidas ocasiones se produjeron incidentes de arresto a embarcaciones pesqueras colombianas. El presidente Gaviria había realizado ya dos viajes al territorio insular colombiano, haciendo un reconocimiento de la soberanía nacional sobre el archipiélago, y sobre los cayos de Roncador, Serrana y Serranilla. Finalmente, Nicaragua anunció su intención de solicitar la intervención de la Corte de La Haya para invalidar el tratado Esguerra-Bárcenas. Las tensiones con el gobierno de Nicaragua, el tratado limítrofe aún no ratificado entre Honduras y Colombia, y los acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales establecidos en el área fueron el contexto que intensificó los contactos, en diversos niveles (como las cooperaciones), entre los dos países. Las relaciones comerciales bilaterales se consolidaron a través de la reglamentación de la Cámara de Comercio hondureña y la suscripción del Convenio de Cooperación Económica y Comercial y de lucha contra el tráfico de drogas entre los dos países en junio de 1993. Estos convenios fueron firmados por los

Jamaica posee una refinería que México y Venezuela suplen de crudo según lo estipulado en el Acuerdo de San José. En el segundo trimestre de 1994 se concretó el Acuerdo de Cooperación Técnica y Comercial Colombia-CARICOM. Para esa fecha, Colombia exportó mercancías a los países del CARICOM por US $63 millones (80% más que en años anteriores) e importó US $ 40,9 millones (2,7% más que en 1992). También se constituyó la Asociación de Estados del Caribe, AEC, propuesta dos años antes por los países del CARICOM. Con los 37 países de la región, la AEC es un mercado de 200 millones de habitantes; los socios son: Antigua y Barbuda, Barbados, Costa Rica, Belice, Cuba, Dominica, El Salvador, México, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, las Bahamas, Nicaragua, Panamá, República Dominicana, San Cristóbal y Nevis, San Vicente, Santa Lucía, Suriname, Trinidad y Tobago y Venezuela.

presidentes César Gaviria y Rafael Leonardo Callejas en la cumbre que tuvo lugar en el archipiélago de San Andrés. En esta cumbre se trataron los temas del banano y del café además de otros proyectos de cooperación en los que las entidades ejecutoras nacionales serían el SENA y el ICA. Pero el "alineamiento" de Honduras con Colombia, su reconocimiento a la soberanía nacional sobre el archipiélago y los nuevos convenios comerciales, hicieron que Nicaragua desaprobara y reclamara a su vecino. En este escenario se lleva a cabo la actividad de cooperación técnica en vivienda popular con una intencionalidad múltiple: cooperar con un país en desarrollo a través de tecnologías nacionales para abrir alternativas a la solución de uno de sus problemas sociales; fomentar las actividades de CTPD mediante experiencias exitosas; incursionar en el escenario de las cooperaciones como donante y no como receptor; fortalecer los convenios económicos y comerciales a través de cooperación técnica que contribuya al desarrollo del otro país; y, finalmente, crear un ambiente favorable a la coyuntura política. Este caso de estudio en particular reflejó realidades singulares del manejo de las cooperaciones en Colombia y muy probablemente realidades que suceden en muchas instancias de cooperación tanto vertical como horizontal a nivel mundial: El acceso a la información en materia de política exterior es bastante restringido, aun para los funcionarios públicos involucrados directa-

mente en el proceso. Esto bien puede evitar polémicas y obstáculos a ciertas gestiones, como también puede entorpecer la consecución de las metas por no existir claridad en los objetivos de las acciones de cooperación. Como se señaló anteriormente, las actividades de cooperación técnica en Colombia toman en cuenta al menos dos lógicas. La primera se refiere a la optimización del contenido técnico de las cooperaciones. En este sentido, se estudian las actividades de cooperación que beneficien el sector afectado por éstas. La segunda lógica considera la cooperación técnica como herramienta estratégica que apoya otros procesos, bien sean políticos o comerciales. El hecho de que una actividad de cooperación albergue en su interior al menos dos motivaciones separadas no cuestiona su calidad (determinada por el mínimo grado de razonabilidad) de "cooperación". Esta "multimotivacionalidad" es característica de las cooperaciones de la posguerra fría en las que convergen las tendencias de neoliberación y de concientización a través del concepto de seguridad humana. Lo que los casos nos dicen acerca del perfil de la cooperación técnica y de la cooperación "horizontal" Para la teoría Estos casos de cooperación "horizontal" muestran que la concepción que manejan la horizontalidad de CTPD es laxa. "Horizontal", por tan-

to, no hace referencia estrictamente a indicadores económicos equiparables; la horizontalidad existe en dos franjas únicamente: entre países industrializados (los miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico) o entre el resto de los países que no conforman este selecto grupo de naciones altamente industrializadas y protagonistas del nuevo "mercado caliente". Las cooperaciones entre el "resto" de países se llaman, en el discurso, "cooperación horizontal". Esto resulta de gran ventaja para los países de desarrollo medio o para los que no están entre los más deprimidos: las cooperaciones horizontales, especialmente la CTPD, han sido impulsadas en el marco de los organismos multilaterales y son muchas veces privilegiadas por considerarse un mecanismo de integración regional financieramente asequible y porque en su interior subyacen condiciones más equitativas para las partes cooperantes. De esta manera, la CTPD aparece como un mecanismo concordante con la tendencia no sólo de auge de la cooperación técnica, sino con la tendencia que aboga por la equidad en las relaciones, por un mayor grado de razonabilidad. -La laxitud en el manejo del concepto de "horizontalidad" hace que las cooperaciones horizontales también impliquen condicionalidades y contraprestaciones (así sean implícitas). Sin embargo, el carácter de condicionalidad está sujeto a las relaciones contextúales específicas entre las partes.

La cooperación técnica resulta una herramienta valiosa por sus alcances como elemento integral de una política, por la balanza positiva, resultante de sus alcances de contenido y de instrumentalidad, con respecto a los costos de inversión. La generalización de la economía en la posguerra fría no ha eliminado el componente político de las relaciones, ni la figura del Estado como actor en el plano internacional. El neoliberalismo de los noventa presenta más bien la interconexión entre los diferentes temas que pueden surgir en las relaciones internacionales. Esta interconexión hace posible la doble funcionalidad de la cooperación técnica. Para la práctica colombiana En Colombia, estos casos de CTPD con los países de Centroamérica y el Caribe resultan bastante aleccionadores. Colombia se presenta ante sus vecinos como un país líder en materia política y comercial. Este hecho, junto con la "utopía de la horizontalidad", hace que sus acciones de cooperación técnica exalten sus funcionalidades. Y por esto, debería existir una concientización explícita de los generosos atributos de la cooperación técnica para hacerla parte más activa de la política exterior colombiana; es decir, una "destabilización" de la faceta política de las acciones de cooperación técnica. 22

Colombia posee suficientes recursos humanos y de capital para postularse como protagonista oferente de CTPD en Centroamérica y el Caribe. Esto no sólo recaería positivamente en el desarrollo de los países receptores, sino que promovería los procesos de integración y las relaciones comerciales en el área. Hoy en día, Colombia no debe centrarse exclusivamente en competir como receptor de cooperación, sino como oferente de cooperación. Esto exige un nuevo enfoque del manejo de la cooperación técnica en el país y la conservación del concepto laxo de horizontalidad. La carencia de una política de cooperación ha limitado la participación comercial y política de Colombia a un nivel regional22, ha subutilizado las múltiples posibilidades de CTPD, ha desperdiciado la asignación de rubros por la traslapación parcial y repetición total de proyectos, y ha facilitado los condicionamientos de los países industrializados donantes. Una política de cooperación debería optimizar las funcionalidades propias de la cooperación técnica (apoyar el desarrollo con un criterio técnico y servir como herramienta estratégica en otros escenarios) para así poder explotar todas sus bondades; y pensando más ambiciosamente (pero de acuerdo con las exigencias de las tendencias actuales), la política debería aprehender lo

que se ha dado en llamar la globulización de las cooperaciones. Dicha globalización entiende paquetes negociables de cooperación que combinan inversión extranjera directa, adquisición de tecnología, intercambios comerciales y entendimientos políticos. Esta tendencia de combinar cooperaciones con colaboraciones y con negocios revela la realidad de las acciones multigenera-cionales. En suma, las observaciones del manejo de la cooperación técnica en Colombia convergen en una realidad: el desaprovechamiento de recursos humanos, de infraestructura, de capital y de tiempo al no concebir las cooperaciones como canales alternos de comunicación con actores internacionales. Bibliografía Adler, Emmanuel, The Emergence of Cooperation: National Epistemic Communities...” en International Organizations, Vol. 46, N- 1, winter, 1992. Campo Cabal, Alvaro y Henry Yesid Bernal (eds.), La cooperación multilateral en ciencia y tecnología, Bogotá, SECAB, 1993. Carvajal, Leonardo, Integración, pragmatismo y utopía en América Latina, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, CEI y Ciencia Política de la Universidad de los Andes, 1993. Der Derain, James y Michael Shapiro (eds.), International/Intertextual Relations:

Sólo hasta 1990, por ejemplo, se dinamizan las actividades de Colombia como oferente de cooperación, y las iniciativas no provienen siempre de la Dirección de Cooperación.

Posmodern Readings of World Politics, Lexington, Lexington Books, 1989. DNP-DECTI, Política Nacional de Cooperación Internacional. Versiones 10-06-94 y mayo de 1995. Keohane, Robert, Después de la hegemonía. Cooperación y discordia en la economía política mundial, Buenos Aires, Gru-

po Editorial Latinoamericano, 1988.

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PNUD, Desarrollo humano: Informe 1994, Bogotá, 1994.

ONU, 1993.

Cooperación Colombia Naciones Unidas y el

Tokatlian, Juan Gabriel y Leonardo Carvajal, "Tendencias de la cooperación internacional en la posguerra fría", en Colombia Internacional, Bogotá, CEI-UNIANDES, ene-ro-marzo de 1994.

Kong) desde finales de la década de los sesenta ha conducido a una redistribución del poder económico mundial. Se estima que entre los años 1992 y 2000, el 40% de todo el poder adquisitivo mundial estará concentrado en esta región, y del 35 al 40% del incremento en las importaciones corresponderá a los países del Este asiático (Schwab y Smadja, 1994: 41). Sección: Relaciones Económicas Internacionales

Integración: un marco teórico

Andrés Franco y Francisco Robles*

La estructura del sistema económico internacional ha propiciado un fenómeno de coordinación de políticas estatales, bilaterales y multilaterales en favor de la integración. Esta opción de política exterior ha mostrado su capacidad para afectar no sólo el proceso económico interno de las naciones, la autonomía política de sus gobiernos y la dinámica de sus relaciones exteriores, sino que además ha evidenciado su capacidad de repercutir sobre el sistema internacional en general. Claramente, el surgimiento de bloques comerciales y políticos ha logrado que el mundo evolucione hacia un sistema multilateral en el que existen nuevos actores, cada uno constitutivo de un centro de poder político y económico. Europa occidental, Norteamérica y el Este asiático han asumido el reto de liderar la dinámica del sistema económico internacional, y han remplazado el antiguo sistema bipolar de poder económico, político y militar que rigió los destinos del sistema internacional por varias décadas, por un sistema multipolar. Por ejemplo, el extraordinario crecimiento económico de los países del Este asiático (Japón, Taiwán, Singapur y Hong

Esta nueva coyuntura ha generado no una competencia económica al estilo tradicional, sino una megacompetencia entre naciones, lo cual ha obligado a los actores estatales y no estatales de los países menos desarrollados a buscar mecanismos de supervivencia económica, política y social. El Sur está compuesto por un grupo de países pobres en los que para el año 2000 habitarán cuatro quintas partes de la población mundial, que únicamente consumirán una sexta parte de la producción total internacional (Brown, 1992: 80); por tanto, los gobiernos y las sociedades civiles de estas naciones están obligados a adoptar la integración como la única opción de política que les permitirá contrarrestar la asimetría económica entre el Norte y el Sur, aumentar su poder de negociación frente a los países desarrollados y afrontar sus propias necesidades políticas y sociales. Sin embargo, el término "integración" se ha convertido en un vocablo de uso común entre periodistas y políticos, sin que por ello se sepa con exactitud la dimensión conceptual del mismo. El objetivo de este artículo es agrupar las diversas categorizaciones de inte-

Profesores e investigadores de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad Javeriana.

gración con el fin de proponer un marco teórico elemental que sirva como herramienta de análisis para explicar los fenómenos de interacción estatal mundial en lo económico y en lo político. El argumento central se desarrolla en tres secciones. La primera sección diferencia la integración de otras formas de interacción estatal como la concertación y la cooperación mediante el uso de definiciones y cuadros comparativos. La segunda sección explica dos clasificaciones de integración: según los objetivos y según el tema. Finalmente, la tercera sección plantea un modelo teórico elemental que agrupa todos los conceptos de las secciones anteriores. Concertación, cooperación e integración La concertación, la cooperación y la integración son ejemplos distintos de interacción estatal. Cada una de estas formas difiere en cuanto a los actores que intervienen, los objetivos que se buscan y la función que cumplen. Se entiende por concertación "un proceso mediante el cual dos o más gobiernos actúan conjuntamente en el terreno estatal, por lo general a nivel diplomático y con fines de preferencia políticos, frente a otros actores individuales o colectivos" (Tokatlian, 1994: 54). Esta interacción estatal es de ocurrencia muy frecuente y el tipo de temas que abarca es igualmente diverso. En sus relaciones internacionales, los Estados conciertan constantemente entre sí para afrontar una variedad de necesidades comunes, tales como la construcción de un puente fronterizo, la delimitación de áreas submarinas, el patrullaje conjunto en las fron-

teras y la formación de comisiones bilaterales o multilaterales para el tratamiento de temas específicos. Igualmente, la concertación se utiliza para reafirmar, favorecer, defender, respaldar o apoyar modelos de integración existentes o en proceso de consolidación. Por ejemplo, si la integración produce un aumento inusitado en el movimiento internacional de personas y de bienes, los Estados involucrados, de común acuerdo, podrán mejorar las vías de comunicación, agilizar sus procesos de inmigración y celebrar convenios destinados a modernizar su infraestructura portuaria. La cooperación es definida en sentido amplio y en sentido estricto. Se entiende por cooperación en sentido amplio un sistema de interacción entre distintos actores y organizaciones cuyo objetivo es lograr unos niveles de conformidad recíproca mediante un proceso de negociación al cual se le denomina "coordinación de políticas" (Keohane, 1984: 51). La cooperación ocurre cuando diversos actores estatales o no estatales ajustan su comportamiento a las preferencias actuales o anticipadas de otros actores mediante un proceso de coordinación de políticas; por tanto, si no hay conflicto de intereses entre actores la cooperación se puede obviar, pues las políticas de un actor automáticamente se acomodan a los objetivos de los otros. Claramente, la cooperación se vislumbra como una forma de interacción estatal más compleja que la concertación, pero menos intrincada que la integración. Se entiende por cooperación en sentido estricto un "esquema que... desde el Estado y con el

concurso activo de actores no estatales (v.gr., segmentos de la sociedad civil, en especial, el sector empresarial) se produzcan (sic) proyectos y acuerdos selectivos, puntuales y realizables de tipo económico y comercial particularmente y con un trasfondo político, entre dos o más partes entre sí y eventualmente entre aquellos países y otras contrapartes próximas" (Tokatlian, 1994: 54). Esta definición tiene dos elementos fundamentales que deben verificarse para que se cumplan los objetivos fijados por los países que participan en las discusiones: i) los Estados deben liderar el proceso, y ii) la sociedad civil debe participar activamente lo cual la diferencia de la concertación. La cooperación es el medio idóneo para lograr la integración de actores estatales y no estatales. Ésta se utiliza para reafirmar, favorecer, defender, respaldar o apoyar modelos de integración existentes o en proceso de consolidación. Por ejemplo, si se pacta la rebaja de aranceles para el sector agrícola, los Estados, de común acuerdo con los segmentos afectados de la sociedad civil, podrán mitigar los efectos negativos de esta apertura comercial mediante la graduación de las rebajas arancelarias, la obtención de tecnología para crear ventajas comparativas y la creación de instrumentos para preservar el medio ambiente. Luego de terminada la segunda guerra mundial, el tema de la integración adquirió el auge necesario entre intelectuales, burócratas y economistas y se convirtió en un asunto vinculado íntimamente con las posibilidades de modernización, crecimiento y prospe-

ridad económica de las naciones (Frambes-Buxeda, 1990). De este proceso histórico-intelectual se identifican dos tendencias teóricas: por una parte, está la llamada Escuela Clásica Liberal, Neoliberal y Estructuralista, y por la otra, la tendencia de Economía Política Marxista y Neomarxista (Frambes-Buxeda, 1990:17)4. Estos enfoques teóricos tienen gran aplicabilidad para los esquemas integracionistas de los países desarrollados, pero confrontan verdaderos cuellos de botella cuando se aplican a la integración entre naciones del Sur. En efecto, en América Latina, África y Asia los esfuerzos de integración han sido menos fructíferos, a pesar del alto grado de compatibilidad cultural y socioeconómica que existe entre las naciones de cada región5. Por lo general, las definiciones de integración únicamente reflejan el componente económico del proceso. Tal es el caso

tura deseable de economía internacional mediante la eliminación de barreras artificiales, haciendo óptimo su funcionamiento e implementando elementos para su coordinación y unidad" (Tinberger, 1954:57). Sin embargo, por integración debe entenderse "un proceso más amplio, complejo y profundo entre dos o más naciones que implica una vinculación e interpretación social, política, económica, cultural, científica, diplomática o incluso militar de enormes proporciones, y con un papel dinámico y protagónico de variados agentes de las sociedades involucradas" (Tokatlian, 1994: 54). En este caso la dimensión de integración es lo suficientemente compleja como para afectar a la sociedad civil y comprometer la viabilidad política y económica de una nación. El diagrama 1 expresa lo expuesto hasta el momento: la concertación y la cooperación son formas de interacción estatal que operan como medios pa-

El cuadro 1, por su parte, compara las tres formas de interacción estatal descritas hasta el momento, y utiliza para el efecto cuatro criterios. En primer lugar, hay diferencias en cuanto a los actores que intervienen. Mientras en la concertación sólo intervienen actores estatales, en la cooperación y en la integración es necesario que se vinculen al proceso los actores no estatales. En segundo lugar, hay diferencias en cuanto a los objetivos buscados por los Estados. En la concertación los objetivos son preferencialmente aunque no necesariamente políticos; en la cooperación los objeti-vos son primordialmente pero no necesariamente económicos, y en la integración, éstos son políticos y económicos. En tercer lugar, la función de cada interacción estatal es diferente. La concertación busca facilitar un resultado que depende exclusivamente de la voluntad de los actores estatales; la cooperación busca facilitar resultados que dependen tanto

DIAGRAMA 1 RELACIÓN ENTRE FORMAS DE INTERACCIÓN ESTATAL

de las surgidas por Balassa y Tinberger. El primero de estos autores señala que la integración consiste en "diversas medidas tendientes a suprimir la discriminación entre unidades económicas" (Balassa, 1964: 7), mientras que el segundo asevera que la integración "es un esfuerzo para realizar una estruc4 5

ra lograr objetivos diversos, uno de los cuales puede ser la consolidación de un tipo de integración. A su vez, un proceso de integración consolidado o en gestación se alimenta de procesos de cooperación o concertación según participe o no la sociedad civil para mantenerse dinámico, activo y eficaz.

de la voluntad de los actores estatales como del consentimiento manifestado por los actores no estatales, y la integración es uno de los posibles resultados de los procesos anteriores. Finalmente, los beneficiarios en las tres formas son los mismos: la sociedad civil y el Estado.

Para información sobre estas dos escuelas véanse Gilpin, 1987, Frambes-Buxeda, 1990, y Macesich, 1994. Las integraciones de los sesenta y los noventa difieren entre sí por las discrepancias en el tipo de políticas económicas implementadas en cada época. Mientras en los sesenta se aplicó un modelo proteccionista de sustitución de importaciones, en los noventa se aplica un modelo de neoliberalización que se complementa mejor con los esfuerzos conducentes a la integración.

CUADRO1 CRITERIOS PARA DIFERENCIAR LA CONCERTACIÓN, LA COOPERACIÓN Y LA INTEGRACIÓN Criterio

Concertación

Actores

Estatales

Objetivos económicos

Preferencialmente políticos

Cooperación

Integración

Estatales y no estatales

Preferencialmente

Políticos y

económicos Función posibles

Facilitar un resultado

Uno de los resultados

Beneficiarios Estado

Sociedad civil y Estado

Clasificación de la integración según los objetivos y según el tema Según los objetivos, la integración es de tres tipos: económica, política y social. La integración económica es un proceso mediante el cual dos o más Estados construyen zonas de libre comercio, mercados comunes, uniones aduaneras y uniones económicas completas. La integración económica es la más común, con multitud de ejemplos en el hemisferio occidental, Europa occidental y Asia. En todos estos casos, los Estados han establecido mecanismos, métodos y procesos que buscan crear las condiciones institucionales nece-

Sociedad civil y Estado

sarias para la expansión del capital (Cocks, 1991). El cuadro 2 muestra los diversos niveles de integración económica según el tipo de política acordado entre las partes. Se destacan las siguientes: i) la zona de libre comercio elimina los aranceles a las importaciones procedentes de países miembros, pero mantiene los aranceles de cada nación con respecto a terceros países; ii) la unión aduanera, además de eliminar los aranceles a las importaciones procedentes de países miembros, establece un arancel externo común para terceros países; iii) el mercado común incluye las políticas anteriores y permite la libre circulación de factores

Sociedad civil y

(capital y trabajo) a través de las fronteras; iv) la unión económica reúne todos los criterios anteriores y logra la armonización de políticas económicas (monetaria y fiscal); finalmente, v) la integración total unifica las políticas de los Estados miembros. La integración política es un proceso más ambicioso que la integración económica, y consiste en la construcción de entes supranacionales que configuran una jurisdicción más amplia destinada a i) simplificar la expansión comercial entre países integrados económicamente (Cocks, 1991: 36), y ii) garantizar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por los Estados luego de integrarse económicamente.

CUADRO 2 NIVELES DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA Zona de libre comercio Unión aduanera Mercado común

Abolición de aranceles Abolición de aranceles Abolición de aranceles

Arancel externo común Arancel externo común

Unión económica

Abolición de aranceles

Arancel externo común

Integración total

Abolición de aranceles

Arancel externo común

Libre circulación de factores Libre circulación de factores Libre circulación de factores

Armonización de políticas Armonización de políticas

Unificación de políticas

Finalmente, la integración social busca legitimar ante la sociedad civil las nuevas instituciones supranacionales y afianzar la integración política y económica (Cocks, 1991: 36). Claramente, los acuerdos interestatales necesitan el concurso activo de la sociedad civil para darles vigencia y evitar que és-tos se conviertan en letrc muerta. Esta circunstancia es evidente en la formulación e implementación de los acuerdos negociados en conferencias mundiales y cumbres hemisféricas, en los cuales se intenta establecer mecanismos de cooperación sólidos y duraderos tendientes a lograr una integración. En ellos, es necesario reconocer la importancia de la sociedad civil, pues este reconocimiento es expresión de la legitimidad alcanzada por los actores no estatales en términos de su importancia en la identificación y en la solución de los problemas objeto de dichas reuniones internacionales (Stein, 1995: 1). Por ejemplo, los objetivos establecidos en la Cumbre de la Amé-ricas celebrada en la ciudad de Miami en diciembre de 1994 — consolidación de la democracia, combate a la pobreza, desarrollo sostenible e integración hemisférica— requieren la creación de nuevos mecanismos institucionales para canalizar los aportes de los sectores no gubernamentales, y garantizar que los acuerdos de cooperación surtan los efectos esperados por las naciones democráticas del hemisferio occidental. De acuerdo con la categorización según la forma, la interacción estatal —y por ende la integración como forma de interacción estatal—, puede re-

vestir tres modalidades: de hecho, por tratado y formal (Ondarts, 1992: 6). En primer lugar, la integración de hecho se refiere a una asociación informal entre países para promover objetivos comunes. Por ejemplo, la integración lide-rada por Japón en el sureste asiático carece de una estructura jurídica o institucional, y se basa únicamente en una amplia gama de relaciones comerciales ente varios países de la región (Guerra-Bor-ges, 1994: 7). En segundo lugar, la integración por tratado consiste en la adopción de un convenio internacional que delimita los parámetros de la integración. El Tratado de Libre Comercio de Norte América (TLCNA O NAFTA) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) son ejemplos de integración por tratado. Finalmente, la integración formal se fundamenta en la creación de entes supranacionales (como los de la Comunidad Europea) para que coordinen la integración. Conclusión: un marco teórico La simplicidad con que frecuentemente se utiliza el término "integración" entre periodistas y políticos crea distorsiones en los análisis de académicos y oficiales del gobierno. Este artículo ha esbozado las dimensiones cardinales de la integración y ha presentado una serie de conceptos que pueden ser combinados en un agregado con las herramientas necesarias para comprender la naturaleza de cualquier proceso de integración. La tendencia global hacia un nuevo orden económico nace del concepto de integra-

ción tal como lo muestra el cuadro 3. En efecto, en el mundo hay multitud de ejemplos de integración que deben ser comparados, contrastados y analizados. Mediante el uso de una gráfica tridimensional, el diagrama 2 (anexo) agrupa las diversas categorizaciones de integración en un marco teórico elemental, que sirve como herramienta de análisis para explicar los fenómenos de interacción estatal a nivel mundial en lo económico y en lo político, y establece su relación con la integración social. La integración social está representada por el cubo, pues es ésta la que sustenta a las otras modalidades de interacción estatal. Por ejemplo, la formulación e implementación de las demás formas de integración requieren mecanismos específicos de participación de la sociedad civil. La idea es lograr que la integración "desde abajo" impulse y sustente los procesos acordados "desde arriba". El eje "X" contiene las etapas de interacción estatal: concertación, cooperación, y el resultado final que produzcan estas dos; el eje "Y" indica las formas de interacción estatal; finalmente, el eje "Z" representa las variedades de integración según los objetivos buscados. Para efectos de este modelo, se considera que el eje "X" (formas de interacción estatal) es la variable independiente. Por su parte, los ejes "Y" (forma de interacción) y "Z" (tipos de integración) son variables dependientes. Es decir, una variación en "Y" y "Z" es condicionada por un previo avance en el eje "X".

CUADRO 3 EJEMPLOS DE INTEGRACIÓN EN EL MUNDO ÁREA GEOGRÁFICA Sistema internacional

América Latina

Europa África

Asia

EJEMPLOS DE INTEGRACIÓN 1. 1. Rondas del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT): Ronda Tokio, Kennedy y Uruguay 2. Organización Mundial de Comercio (OMC) 1. Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC o NAFTA) 2. Mercado Común del Sur (MERCOSUR) 3. Grupo Andino 4. Mercado Común Centroamericano 5. Asociación Latinoamericana de Integración (ALADl) 6. Asociación de Estados del Caribe (CARICOM) 7. Organización de Estados del Caribe Central (OECS) 8. Grupo de los Tres (G-3) 9. Otros acuerdos comerciales: Colombia-Venezuela; MéxicoAmérica Central; Venezuela-CARICOM; Colombia-CARICOM; Colombia-Ecuador; Chile-México; Chile-Venezuela; ColombiaChile; Perú-Bolivia; Ecuador-Venezuela 10. Actos Unilaterales del Congreso de los Estados Unidos: Iniciativa de la Cuenca del Caribe (CBl); Acta de Comercio Preferencial para los Países Andinos (ATPA) 11. Parlamento Latinoamericano 12. Parlamento Andino 1. Unión Europea 2. Tratado Europeo de Libre Comercio (EFTA) 1.

Comunidad Económica del África Occidental

(CEAO) 2. Unión Monetaria del Oeste Africano 1. 1. Bloque Asiático (Japón y naciones bajo su influencia) 2. Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ASEAN) 3. Cooperación Económica

DIAGRAMA 2 CONJUNTO DE MODALIDADES DE INTEGRACIÓN

El punto "a" es el caso de los Estados autárquicos que no practican ningún tipo de interacción estatal. Claramente, la interdependencia y la globalización del mundo moderno impiden a los Estados acogerse a esta opción. Los puntos "b", "c" y "d", todos sobre los tres ejes, son imposibles per se. Esto por cuanto un avance en el eje de la variable independiente produce, por lo menos, un avance en las formas de interacción estatal. Por ejemplo, la OTAN es un esquema de cooperación militar delimitada por un tratado que no incide sobre la variable "tipos de integración" (punto 1). Igualmente, el Grupo de los Tres (Colombia, Venezuela y México) es un ejemplo de cooperación económica y política sustentada por un tratado (correspondería al punto 2, suspendido dentro del cubo). Finalmente, es imposible alcanzar un punto que sea el resultado de la combinación de las dos variables dependientes, sin que se produzcan avances en el eje de la interacción estatal. Por ejemplo, es imposible que exista un tratado de integración económica sin que previamente haya habido por lo menos una acción de concertación. Por último, el punto "e" es la utopía de la integración. Allí la cooperación ya ha producido el resultado final de "integración económica y política" (tipo de integración), y para ello los Estados han cedido porciones de su soberanía en favor de

entes supranacionales (interacción estatal formal), para que sean éstos los que garanticen, faciliten y regulen esta forma sofisticada de interacción estatal. Por supuesto, esta estructura sólo es realizable si el proceso es sustentado por la integración social. Para la Comunidad Europea, el punto "E" es su objetivo a más largo plazo. Se somete a debate el intento de agrupar en un modelo teórico todas las formas de interacción estatal. El objetivo hacia el futuro es elaborar sobre las posibilidades de contar con un programa comparativo de los diversos modelos de integración en el mundo a partir de las conclusiones presentadas en este ensayo. Bibliografía Belassa, Bela, "Hacia una teoría de la integración económica", en Integración de América Latina, Miguel Wionczek (ed.), México, Fondo de Cultura Económica, 1964. Cocks, Peter, "Toward a Marxist Theory of European Integration", en Jeffrey A. Frieden y David A. Lake, International Political Economy, Nueva York, St. Martin's Press, 1991. Frambes-Buxeda, Atine, Confederación latinoamericana: edificación de un proyecto para el futuro, Hato Rey, PR, Libros Homines, 1990.

Gilpin, Robert, La economía política de las relaciones internacionales, Buenos Aires, Gel, 1990. Guerra-Borges, Alfredo, "Regionalismo y bloques económicos: tendencias mundiales desde una perspectiva latinoamericana", Integración Latinoamericana", 1994, pp. 3-14. Keohane, Robert O., After Hegemony: Cooperation and Dis-cord in the World Political Economy, Princeton, NJ, Princeton University Press, 1984. Macesich, George, Succesor States and Cooperation Theory: A Model for Eastern Europe, Westport City, CT, Praeger, 1994. Ondarts, Guillermo, "La nueva integración", Integración Latinoamericana, 1992, pp. 3-12. Stein, Steve, "Grupos de trabajo de la sociedad civil para la integración hemisférica", documento sin publicar, Coral Gables, FL, 1995. Tinberger, Jan, International Economic Integration, Amsterdam, Elsevier, 1954. Tokatlian, Juan, "Componentes políticos de la integración", en Jaime Acosta Puertas (comp.), Integración, desarrollo económico y compe-titividad, Santafé de Bogotá, Centro Regional de Estudios del Tercer Mundo, CRE-SET, 1994.

El NOAL participa en un escenario con característica y naturaleza multilaterales y es dentro de este contexto que se debe buscar su relevancia, vigencia y acción futura. Su orientación filosófica surgió de condiciones históricas, económicas, sociales y políticas, compartidas por países de Asia, África, América Latina y el Caribe. Sección: Política Mundial

Vigencia de los No Alineados en el contexto de la posguerra fría

Patti Londoño Jaramillo*

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En 1954, Birmania1, Ceylán, India, Indonesia y Pakistán iniciaron el proceso que dio nacimiento al Movimiento de Países No Alineados, al sostener un encuentro en Colombo, Ceylán2, con el objetivo de crear un frente asiático neutral. Estos mismos países se reunieron en Bogor, Indonesia, con el objetivo de examinar la oportunidad de convocar una reunión de países de África y Asia. Motivados por las iniciativas anteriores, unos 30 países se reunieron en Bandung, Indonesia en Abril de 19553. De esta manera, el Movimiento de Países No Alineados (NOAL) constituido hoy por 112 Estados del mundo en desarrollo y adicionalmente Palestina, nació en 1961 en la Cumbre de Belgrado, Yugoslavia, como un Movimiento de reflexión política para actuar en el sistema internacional multilateral en defensa de los intereses de estos nuevos países que ingresaban a la comunidad de naciones.

La política de no alineamiento surgió de la determina-ción de los países independientes por salvaguardar su independencia nacional y los legítimos derechos de sus respectivos pueblos4. Fue producto de la revolución anti-co-lonial de los nuevos Estados liberados para luchar contra la opresión y la dominación extranjeras. El no alineamiento simbolizó el esfuerzo de la humanidad por alcanzar la paz y seguridad, así como la determinación de lograr un orden económico, social y político internacional equitativo y justo. Con esto se rechazó la definición de paz y seguridad basada en el equilibrio entre las potencias5. Lo anterior fue pertinente en los años cincuenta y lo es ahora cuando nos aproximamos al siglo XXI. La celebración de los 40 años de la Conferencia Afro-Asiática de Bandung realizada en Indonesia en abril de 1995 reiteró el compromiso de los países miembros de continuar

Asesora, ministro de Relaciones Exteriores. Actual Myanmar. Actual Sri Lanka. Deseo agradecer al Doctor Luis Fernando Jaramillo en la elaboración de este artículo, relacionado con un trabajo que realizamos conjuntamente. Las declaraciones de Bandung, 1955 y Nueva Delhi, 1983 prestan especial atención a los objetivos y propósitos del Movimiento para entender su vigencia en el cambiante sistema internacional. Mayor información puede obtenerse en las Declaraciones de las Cumbres, en especial en la de Nueva Delhi de 1983.

con la misión iniciada entonces: convertir al mundo en desarrollo en un interlocutor válido que represente los intereses del sur en el escenario multilateral6. La importancia y vigencia del Movimiento radican en el hecho de que por primera vez en la historia los países industrializados tuvieron un interlocutor del mundo en desarrollo. Tres naciones occidentales decidían sobre los destinos políticos y económicos de Asia, África y América Latina y el Caribe, las cuales no estaban acostumbradas a dialogar bajo las premisas de igualdad soberana y no injerencia con países del mundo en desarrollo, antiguamente bajo su dominio. Por lo tanto, si ha existido confrontación de intereses ha sido más debido a la intransigencia y falta de adaptación a las nuevas realidades por parte de las antiguas potencias, que al espíritu confrontacional de los miembros del NOAL. El escenario multilateral es el punto de encuentro de una infinidad de intereses y posiciones de diferentes países, lo que dificulta el proceso de concertación y cooperación frente a los temas de la agenda mundial. La definición de los asuntos multilaterales no consiste en llevar a este escenario asuntos bilaterales o locales de carácter internacional. Se relaciona más bien con la búsqueda de aquellos temas que interesan a todos para establecer un plan de acción que logre expresar el interés común y general. En este contexto, la exis-

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tente unión, solidaridad y cooperación entre los miembros del NOAL son muestra de su tolerancia y pluralismo, lo que permite conciliar diferentes tendencias en torno a un interés común: defender los intereses de los países miembros frente a los demás grupos en las negociaciones de carácter multilateral7. El Movimiento desmistificó el no alineamiento desde su origen. Si bien la Conferencia de Belgrado de 1961 fue estricta en cuanto a la independencia de los países frente a los bloques de la época, en las reuniones posteriores se invitó a los países sin tener en cuenta su afinidad con alguna de las potencias. De esta manera, las políticas exteriores de los Estados conservaban su autonomía y no significaban un obstáculo para el ingreso y la participación en el Movimiento. Los países en desarrollo, independientemente de sus vínculos internacionales, tienen intereses comunes en el plano multilateral y su participación conjunta frente a los países desarrollados es fundamental para hacer valer sus reivindicaciones y derechos en los foros de esta naturaleza, de los cuales surgen las principales tendencias políticas y jurídicas con implicaciones universales. En este contexto, discutir sobre la vigencia actual del Movimiento dado el fin de la Guerra Fría, o sobre la pertinencia de su nombre, son cuestiones irrelevantes, pues-

to que desde hace tres décadas el NOAL se ha concentrado en sus objetivos fundamentales como vocero del mundo en desarrollo frente a los temas de la agenda multilateral, distanciándose de una definición estricta y ex-cluyente del no alineamiento. El Movimiento ha sido consecuente con el objetivo de descolonización. La comunidad internacional cuenta hoy con más de 200 naciones independientes, 185 miembros de la ONU y más de 130 países en desarrollo, de los cuales 112 son No Alineados. La descolonización y el cuestionamiento del autoritarismo y la arbitrariedad no hubieran sido posibles sin la acción decidida y la unión de estos países No Alineados al apoyar los procesos internos de los países colonizados. La solidaridad e identificación de intereses comunes y la coordinación para expresarlos y reivindicarlos mostraron que el sistema internacional empezaba a cambiar y que por consiguiente todos los países debían adaptarse a las nuevas realidades. El NOAL ha sido efectivo en la defensa de la libre determinación de los pueblos y en condenar el colonialismo. De esta manera, se unió para apoyar al pueblo sudafricano que luchaba contra el condenable régimen del Apartheid, tema que fue introducido en la agenda de la Asamblea por India en 1946 y que logró la unidad y solidaridad del Movimiento hasta 1994, año de las primeras elecciones libres y multirracia-

El documento A/49/920, S/1995/489 del 16 de junio de 1995 contiene el comunicado de la reunión ministerial del Buró de Coordinación celebrada en Bandung. Una visión más amplia del debate del multilateralismo puede verse en John Ruggie, Multilatcralism Matters. (New York: Columbia University Press, 1993).

les que llevaron al poder a un gobierno de unidad nacional presidido por el líder Nelson Rolihlahla Mándela8. Objetivos del movimiento Los objetivos del Movimiento9 podrían resumirse en: 1. La descolonización, la eliminación de la hegemonía y la dominación extranjera, la autodeterminación de los pueblos y las naciones, la lucha contra el imperialismo, el colonialismo y el neocolonialismo. 2. Las relaciones amistosas y la coexistencia pacífica entre los Estados con diferentes sistemas políticos, económicos y sociales guiadas por: a. el respeto por los derechos humanos y por los propósitos y principios de las Naciones Unidas; b. el respeto de la soberanía e integridad territorial de todas las naciones; c. el reconocimiento de la igualdad de todas las razas y de las naciones, grandes y pequeñas; d. la no intervención e injerencia en los asuntos internos de los Estados; e. respeto por el derecho de cada Estado de defenderse individual o colectivamente, conforme a la Carta de las Naciones Unidas;

f. abstenerse de participar en los acuerdos de seguridad colectiva sirviendo los intereses particulares de cualquiera de los grandes poderes; g. abstenerse de presionar a otras naciones; h. abstenerse de realizar actos o amenazar de agresión o de uso de la fuerza en contra de la integridad territorial o la independencia política de los Estados; i. la solución pacífica de las controversias a través de la negociación, conciliación, el arbitramento o un arreglo jurídico así como los acuerdos por la vía pacífica que las partes consideren, respetando la Carta de las Naciones Unidas; j. la promoción de los intereses mutuos y de la cooperación; k. el respeto por la justicia y las obligaciones internacionales. 3. La superación del capitalismo periférico y de la asimetría económica en el mundo para lograr un desarrollo social y económico equilibrado a nivel global, y la cooperación económica, comercial, tecnológica y científica basada en la igualdad y el beneficio mutuo inclusive entre los países miembros del NOAL así como el fomento de un

acercamiento cultural entre sus países. 4. La lucha contra el racismo y la discriminación racial en todas sus formas y la promoción de la tolerancia y el reconocimiento de la diversidad étnica, política, económica, social, cultural y religiosa. 5. El desarme general y completo, prohibiendo las pruebas nucleares y eliminando las bases militares extranjeras en los países. 6. La distribución geográfica equitativa en los órganos de las Naciones Unidas para que todas las regiones contribuyan con los objetivos de paz y seguridad internacionales. 7. La protección del medio ambiente, la cual no puede tratarse de una manera global unificada en la posición del mundo desarrollado, sino que debe tener en cuenta sus diferentes dimensiones y buscar soluciones adecuadas. En este sentido los programas de desarrollo deben tener un componente ambiental acorde con las necesidades de cada sociedad.

8. La acción colectiva y la democratización de las relaciones internacionales puesto que la paz y la estabilidad internacionales dependen también de factores sociales y económicos, aparte de los políticos y militares.

Sobre el tema de Sudáfrica pueden consultarse documentos de las Naciones Unidas, las Declaraciones de los No Alineados y libros como Allister Sparks , Tomorrow is another country (Nueva York: Hill and Wang, 1995). Estos pueden encontrarse en las diez Declaraciones de las Cumbres, los Comunicados Ministeriales de 34 años de existencia del Movimiento y en especial en el Comunicado Final de la Conferencia de Bandung de 1955 y la Declaración de Belgrado de 1961.

La presidencia de Colombia

industrializados son similares y compatibles.

Colombia participó como observador por primera vez en la Conferencia fe Lusaka, Zambia en 1970, e ingresó como miembro en la Conferencia de Nueva Delhi, India en 1983, durante la presidencia de Belisario Betancur10. Esto marcó una ruptura en la política exterior de Colombia y le permitió ingresar al concierto de naciones formando parte de un Movimiento con el cual se compartían lineamientos y principios. El respeto por el derecho internacional, la búsqueda de mecanismos pacíficos para la solución de conflictos, la primacía de la negociación política sobre el enfrentamiento armado, la no intervención en los asuntos internos de los Estados, la libre determinación de los pueblos, la cooperación internacional y la coexistencia pacífica, son objetivos tanto de Colombia como del resto de países miembros del Movimiento. Así pues, Colombia al identificar sus intereses a nivel multilateral, al reconocer su realidad económica y su lugar en el sistema internacional convirtió en un acto natural su ingreso a un grupo de países afines, que comparten realidades económicas, sociales y políticas a pesar de la diversidad geográfica, cultural, religiosa y étnica. Si bien al interior del mundo en desarrollo existen diferentes grados de desarrollo, sus intereses y objetivos frente al bloque de países desarrollados o

Actualmente es necesario pertenecer a las principales agrupaciones internacionales puesto que en el proceso de globalización político y económico característico del nuevo orden mundial solo se dan acciones y reacciones a nivel colectivo para responder y ajustarse a las distintas ideas y tendencias que predominan en el mundo. Es importante tener en cuenta que dado el grado de desarrollo político, económico, social y cultural de Colombia, sería impensable pertenecer a una agrupación distinta al Movimiento de Países No Alineados. Por sus condiciones objetivas y subjetivas, Colombia no hace parte del primer o segundo mundos, por lo que no podría aspirar a actuar entre estos grupos en los foros internacionales.

Sus intereses y dinámica propia lo acercan más bien a los países de Asia y África así como a la América Latina, a pesar de que tradicionalmente los vínculos económicos y políticos a nivel individual se hayan concentrado en dos regiones principales del mundo desarrollado, con quienes a nivel multilateral no hay convergencia real de intereses y posiciones en la mayoría de temas de la agenda internacional. Mientras que las regiones que obtengan privilegios pretendan conservarlos, aquellas que llegaron tarde a la repartición buscan acceder a éstos o des-

montarlos para lograr que el sistema internacional tienda hacia la democratización y la equidad. Por lo tanto, cuestionar la participación de Colombia en los No Alineados es muestra de un profundo desconocimiento del escenario multilateral y de las posibilidades que éste ofrece si se es parte de una agrupación como ésta. Países como Brasil y México, observadores del Movimiento, utilizan su fuerza y capacidad de acción para adelantar y proponer iniciativas puesto que individualmente no tendrían mayores posibilidades de éxito. En temas como el desarme en las Naciones Unidas11, Brasil y México son de los voceros más activos e influyentes del Movimiento, coordinan sus posiciones con éste y están, cuando lo estiman conveniente, comprometidos plenamente con las posiciones de los No Alineados. Lo anterior ilustra la importancia de pertenecer a un grupo inter-regio-nal de las características de los No Alineados, puesto que en las Naciones Unidas y en el plano multilateral, la actuación individual no es efectiva ni eficiente. Colombia, aislada como parte de una región latinoamericana desarticulada, en las Naciones Unidas tendría muy poca relevancia en las decisiones de interés global. Sin embargo, sí tiene alguna importancia al pertenecer a un Movimiento, que por su mayoría

Véanse José Luis Ramírez "Las Relaciones Internacionales de Colombia con el Medio Oriente: Evolución, Desarrollo y Perspectivas". Noviembre-Diciembre de 1988, pp. 17-19, Alfredo Vázquez Carrizosa Los No Alineados (Bogotá: Carlos Valencia Editores, 1986) así como la compilación de Marco Palacios Colombia No Alineada Bogotá: Banco Popular en 1983. En los documentos de la Primera Comisión de las Naciones Unidas y del Buró de Coordinación de los No Alineados se puede ver el comportamiento de estas dos delegaciones y su coordinación con el Movimiento.

numérica tiene la capacidad de controlar las votaciones12 dando muestra de su potencial influencia y de su papel protagónico en la toma de decisiones en la Asamblea General13 y otras instancias multilaterales. En la actualidad, Colombia como presidente de los NOAL puede afianzar su liderazgo y presencia internacionales, gestión imposible si se está por fuerza de las tendencias preponderantes dirigidas hacia la concertación regional e interregional. En la actual coyuntura internacional mantener la unidad del Movimiento constituye el principal reto de Colombia como presidente del NOAL en especial cuando su participación en los foros multilaterales no ha sido tan efectiva y coherente como la de los países industrializados. Si bien los países No Alineados cuentan con una gran riqueza natural, los recursos financieros y su capacidad para convertirlos en fuentes de desarrollo son insuficientes. Su falta de estructuras para la industrialización, los problemas sociales y políticos, el problema de la educación, la falta de consolidación de sus sociedades, no permiten aún un desarrollo económico armónico y sostenido. Por lo tanto, la labor política

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del Movimiento es fundamental para cumplir con los objetivos reivindicados durante más de treinta años en un mundo cada vez más intercomunicado. La globalización no ha extendido sus beneficios a las comunidades y pueblos del mundo en desarrollo. Por el contrario, este fenómeno en vez de integrar estas regiones ha agudizado su marginalidad de los principales acontecimientos mundiales y de los centros de decisión del sistema internacional. Por lo tanto, la unión de esfuerzos, coherencia, solidaridad, cooperación, la acción concertada, las iniciativas comunes y la confianza en el esfuerzo propio y colectivo deben confirmarse como los mecanismos de acción de los países miembros para coordinar sus posiciones en los foros internacionales y en las negociaciones frente a otros actores del sistema internacional. En los foros multilaterales el Movimiento ha demostrado ser uno de los principales actores de conciliación confirmando reiteradamente su voluntad de negociación y diálogo. En sus actuaciones, ha sido flexible, abierto y pluralista. Así mismo, sus particularidades culturales, étnicas, políticas y económicas muestran el

espíritu renovador y tolerante que lo ha caracterizado14. Los No Alineados deben continuar adaptándose a los fenómenos internacionales. Su principal acción podría concentrarse en fortalecer los vínculos entre los Estados Miembros a nivel político y diplomático, comercial y económico, científico y tecnológico, así como en combatir la creciente marginalidad acentuada desde finales de la guerra fría. Por varios años el Movimiento, como grupo de reflexión política, ha tenido un papel importante en la promoción de un orden internacional basado en la igualdad, la justicia, la equidad y la paz15. Por consiguiente, el actual contexto internacional, así como el anterior, justifica la política de no alineamiento con sus principios y objetivos que constituyen una contribución positiva e independiente a las relaciones internacionales. Si bien el NOAL tiene la capacidad para llevar a cabo sus reivindicaciones y para influir de una manera definitiva en las decisiones del escenario en el que se desempeña, en algunas situaciones ha sido débil y se ha presentado desunido16. Las secuelas de la dependencia aún se dejan sentir y por lo tanto, promover la solidaridad y la cooperación del Movi-

185 son los miembros de la ONU, de los cuales 112 pertenecen al NOAL y más de 130 al mundo en desarrollo. Por lo tanto, estos países pueden dominar las mayorías en las votaciones. De allí deriva parte de su importancia y necesidad del mundo desarrollado de conciliar o convencer al Movimiento para que considere sus propuestas e iniciativas. Decimos Asamblea General puesto que ésta es la única instancia universal del sistema y por lo tanto, la única en la cual el Movimiento tiene alguna presencia importante. Las votaciones de las resoluciones de las Naciones Unidas ilustran este argumento. La declaración de Yacarta de 1992 se extiende ampliamente sobre la concepción del nuevo orden internacional desde la perspectiva del no alineamiento. En algunos casos el Movimiento puede parecer débil por su voluntad de conciliar y no romper el consenso en la Organización. Tal pudo haber sido el caso en el marco de la Conferencia de Extensión y Revisión del Tratado de No Proliferación Nuclear de 1995, en la cual el NOAL no defendió su posición e hizo concesiones que más tarde probaron ser de un gran desacierto. A veces la voluntad de conciliar y no confrontar resulta en una gran debilidad. Detalles sobre el resultado de esta conferencia pueden encontrarse en la prensa nacional de los meses de abril y mayo de 1995 así como en los documentos de las Naciones Unidas. La posición del movimiento puede verse en las Declaraciones de Yacarta de 1992, los comunicados ministeriales de 1993 y 1994 de las reuniones durante la sesión regular de la Asamblea General en Nueva York, la reunión ministerial de El Cairo de junio de 1994 y la reciente reunión ministerial de abril de 1995 en Bandung.

miento para lograr una acción concertada que logre influir en las decisiones que competen a la comunidad, debe constituirse como una prioridad. En estos momentos cuando se debate el futuro de la Organización de las Naciones Unidas y se adelantan importantes reformas determinantes para el equilibrio de poder en el sistema internacional, la ausencia del NOAL como un negociador debidamente acreditado, podría legitimar por otros 50 años la desigualdad y la inequidad en las relaciones internacionales17. La política de no alineamiento es vigente en los esfuerzos para promover la paz, el desarme, la cooperación en las relaciones internacionales y el relajamiento de las tensiones, la solidaridad mundial, la justa y pacífica solución de conflictos, el desarrollo económico y social18. En la presente coyuntura esta política se enfrenta al reto de continuar protegiendo y fortaleciendo la independencia nacional y la soberanía en materia política, económica y jurídica de cada nación, aplicable en los diversos temas de la agenda internacional multilateral. El fortalecimiento de los No Alineados como un movimiento de composición internacional amplia constituye una parte integral de los cambios profundos del sistema internacional. Los países No Alineados están unidos por una perspecti-

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va que trasciende sus diferencias económicas, políticas, sociales, culturales, religiosas y étnicas. En un sistema mundial donde la inequidad, la falta de transparencia y democratización son una constante, los No Alineados tienen la responsabilidad de abogar por el derecho a mejorar el nivel de vida de sus pueblos y por lograr que su inserción en el sistema internacional no continúe creando dependencia y marginalidad. Esto con la convicción de que sólo la transformación del sistema internacional hacia la equidad y la igualdad podrá garantizar una paz duradera, con seguridad y prosperidad para todos. Colombia como nuevo líder del NOAL tendrá que continuar y reorientar, cuando se estime necesario, la agenda política del Movimiento. En este contexto, le corresponderá evitar que su dispersión en temas como el económico debilite su gestión y compromiso con los principales retos que enfrenta. En vez de duplicar el esfuerzo y trabajo del Grupo de los 77, los No Alineados deben concentrarse en las negociaciones políticas que se adelantan en la ONU, tales como la reforma del Consejo de Seguridad, la revitalización de la Asamblea General y del Consejo Económico y Social, la racionalización de las operaciones para el mantenimiento de la paz, la crisis financiera de la ONU, los derechos fundamentales del hombre especialmente los económicos y políticos,

el medio ambiente, la limitación y control en la transferencia de armas convencionales, el control y eliminación total de las armas nucleares, entre otras. Los principios fundamentales que inspiraron a los creadores de la ONU deben continuar teniendo vigencia y es responsabilidad de los No Alineados que éstos perduren. Es importante evitar que las nuevas tendencias globalizantes, que cuestionan la vigencia de principios tales como la soberanía nacional por considerarlos caducos e irrelevantes y que pretenden que el mundo está equitativamente integrado, logren legitimar la intervención e injerencia de los Estados más poderosos o de las organizaciones multilaterales en los asuntos internos de los países. De allí la importancia de regular y evitar situaciones como las que caracterizan la actual coyuntura, como la intervención del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en los conflictos internos de los países por medio de la diplomacia preventiva, las operaciones de mantenimiento, restablecimiento, consolidación e imposición de la paz19. El tema adquiere mayor gravedad y relevancia si se tiene en cuenta que tanto algunos miembros del Consejo y de los países desarrollados y el propio secretario general favorecen la consolidación de un ejército propio de la ONU, entrenado, dotado y utilizado

Un análisis más explicativo puede encontrarse en el documento "La visión de Colombia sobre la reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas" que contiene las intervenciones del ex-Embajador de Colombia ante la ONU, doctor Luis Fernando Jaramillo. Esto ha quedado consignado repetidamente en las diferentes declaraciones de las Cumbres desde los albores del Movimiento. Las misiones en Somalia, Bosnia-Herzegovina, Cambodia, Rwanda, Haití, entre otras, tienen vicios de forma y extralimitan la capacidad y mandato de la ONU. Las resoluciones A/47/120 y 120B son el resultado de la Agenda para la paz del secretario general y tratan de enmarcar y regular sus iniciativas en el campo de la paz y seguridad internacionales.

para los propósitos anteriormente mencionados. La presidencia de los No Alineados significa desde luego una gran responsabilidad y un reto de grandes dimensiones, pero es así mismo, una gran oportunidad para crear espacios y alternativas a la política exterior del país. Mientras la marginalidad siga agobiando a la mayoría de los estados del mundo, y mientras las condiciones que dieron origen a la congregación del mundo en desarrollo en un foro unido y solidario subsistan, los No Alineados tendrán sentido y vigencia. En los escenarios de negociación política su presencia será determinante para conseguir la realización plena de la libertad política obtenida durante este medio si-

glo y garantizar que el crecimiento económico pueda liberar a los países del sur de las condiciones de subdesarrollo. Así mismo, en el campo estrictamente local, la problemática colombiana exige foros, solidaridad y comprensión si pretendemos abandonar nuestra condición actual de responsables de uno de los mayores males de la humanidad. Colombia tendrá durante los próximos tres años la responsabilidad de que impere la unidad, la acción y la coherencia en contraste con la tradicional retórica del Movimiento. Adicio-nalmente, al obtener un mayor conocimiento del mundo, puede proyectarse reconociendo e identificando sus ventajas comparativas y posibilidades económicas y políticas. Tam-

bién puede aprovechar esta oportunidad para superar su parroquialismo tradicional y darle nueva vida a las aspiraciones del mundo en desarrollo en las Naciones Unidas y en el sistema internacional. Sin embargo, Colombia puede desaprovechar este espacio que se le abre y permitir que el mundo en desarrollo continúe su proceso de marginalidad, debilite su participación en las Naciones Unidas y se sumerja en una retórica de declaraciones sin proyección y repercusión en la toma de decisiones en el sistema internacional. Se presentan las dos opciones y de la capacidad para enfrentar este reto dependerá el desempeño nacional en el escenario de la política multilateral.

Sección: Temas Globales

Teoría de la justicia y programa mínimo de derechos humanos: elementos para el caso colombiano

Óscar Mejía Quintana*

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El fundamento de la democracia Una de las mayores debilidades de las democracias latinoamericanas ha sido pretender emular los logros materiales de los occidentales a costa del fundamento mismo de todo sistema social: la persona. Ello ha conducido a excesos y deficiencias, pero sobre todo a una desvalorización del ciudadano como ser humano y, como contrapartida, a una sobredimensionalización de las instituciones económicas, sociales y políticas, en detrimento del individuo1. Es imperativo recuperar el concepto, la dignidad y el respeto de la persona como fundamento de la democracia. Ello supone enseñar a concebir al ciudadano como persona moral, cuyos atributos son la racionalidad, la autonomía, la libertad y la igualdad, de los que se deriva su capacidad de argumentar y discutir sobre cualquier situación social que lo afecte y su derecho a ser reconocido como un ser capaz de dialogar razonablemente y a que sus opiniones sean tenidas en cuenta para la orientación de la sociedad.

Los mecanismos de participación ciudadana son inoperantes si el ciudadano como tal no se concibe a sí mismo como persona moral, libre e igual, capaz de hacer parte activa, como ser racional y autónomo, de las decisiones que lo afectan directamente a él, a su comunidad y al país en general. De allí la necesidad de una pedagogía para la valoración del ciudadano como persona que lo haga reconocer su derecho moral para ser garante, en condiciones de libertad, igualdad y autonomía, de todas las discusiones que afecten la vida social en la perspectiva de lograr consensos argumentados y racionales. Ello lleva aparejada una concepción de justicia procedimental cuyos principios deben ser asumidos como el producto de un consenso amplio, no coactivado y racional, que garantiza en su procedimiento mismo la equidad de la aplicación que de ellas se haga en toda circunstancia y con cualquier individuo. Principios de justicia que de cualquier forma deben fundamentarse sobre las nociones de igual libertad para todos, el mayor beneficio del menos aventajado y la justa igualdad de oportunidades. Si se asume y se enseña a asumir esos principios de justicia como el producto de un procedimiento de argumentación entre personas morales, libres e iguales, esto a su vez constituye un mecanismo de concertación y un criterio para dirimir conflictos, en ambos casos teniendo como fundamento la concepción de una persona moral capaz de argu-

Director y profesor del Área de Teoría Jurídica de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes. Véase Óscar Mejía y Arlene Tickner, "Hacia una teoría del Estado democrático en América Latina", en Colombia Internacional (Ns 16), Bogotá, Centro de Estudios Internacionales (Universidad de los Andes), 1991.

mentar racionalmente sobre la situación que lo afecta. Sin importar cuáles sean los principios, el énfasis se coloca en la posibilidad de que el ciudadano los subsuma a partir de su condición de persona moral y que los respete como fruto de un procedimiento imparcial, que a su vez está garantizado en la aplicación misma que de ellos se haga.

el seno de la sociedad civil. Ante argumentos antagónicos de parte y parte, en los cuales fácilmente se pierde un criterio orientador, la opinión pública se ve presa de un fuego cruzado de aseveraciones que la confunden, e impiden su toma de posición fundamentada, firme y autónoma frente a una problemática que la afecta particularmente.

Pero el nervio vital de todo recae no tanto en los principios, ni en el procedimiento per se, como en la capacidad de que el ciudadano los asuma desde la argumentación racional y autónoma, los respete como fruto de su propia discusión y exija su aplicación, imparcial y equitativamente.

El miedo constituye un factor aglutinante y un catalizador efectivo del discurso sobre los derechos humanos que, sin embargo, en medio de una situación de guerra, fácilmente se ve denunciado como escudo de los grupos subversivos que no han querido respetar el pacto social vigente y que a su vez los violan sistemáticamente.

Situación humanos

En medio de esta oscilación de posiciones irreconciliables, el fragor de denuncias y combates, la sociedad civil pierde todo referente desde el cual exigirles a unos y otros: al Estado, cuyo deber es combatir a quienes violan el pacto, y a la guerrilla, que lucha por mantener y consolidar su statu quo, el respeto recíproco de los mínimos derechos de la sociedad civil que ambas partes en contienda tienden a atropellar.

los

derechos

El discurso de los derechos humanos ha oscilado cíclicamente entre los extremos de la denuncia de izquierda, por la violación de los mismos por parte del Estado, o la apología de las medidas respectivas, por parte de los organismos estatales encargados de su defensa. La defensa de los derechos humanos es reivindicada por unos y denunciada por otros, sin que nadie sepa, a ciencia cierta, qué derechos se invocan o se violan y sobre qué tipo de normatividad se fundamentan. Ambas posiciones han propiciado con esto la polarización del discurso sobre los derechos humanos y su consecuente vacío, allí donde reside potencialmente su fuerza: en

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Pero si el miedo puede ser el elemento que imponga la necesidad de precisar estos derechos y exigir su respeto consecuente a las partes en conflicto, no basta su efecto aglutinador para definir qué es lo que unos y otros deben respetar como derechos inalienables de la ciudadanía.

Ante unas denuncias de violación de derechos humanos que no definen normativamente esos derechos y ante códigos que pretenden definirlos jurídicamente pero que no logran entroncarse con el ethos de su pueblo, la única opción es que la misma sociedad civil defina los derechos humanos mínimos, evidentes e inalienables para exigir que sean respetados por unos y otros, y no puedan ser tergiversados por sus mutuas perspectivas. Hobbes y los derechos mínimos El contrato social Sin duda, el capítulo fundamental de todo el Leviathan es el XIV2, pues allí confluye toda la teoría antropológica conceptualizada anteriormente y de él se deriva todo el ordenamiento jurídico posterior del "bienestar común", es decir, del Estado. Hobbes inicia su argumentación definiendo y diferenciando, como lo especifica Macpherson3, tres conceptos claves: el de estado de naturaleza (Cap. XIII), el de derecho de naturaleza y el de ley natural, todos los cuales servirán para fundamentar, posteriormente, el del contrato social y el pacto de unión. El estado de naturaleza refleja un estado de guerra permanente, local e internacional como lo sostiene Bobbio, donde los hombres viven en constante temor a una muerte violenta. En esta condición hipotética todo hombre es susceptible

Thomas Hobbes, Leviathan, London: Penguin Classics, 1985. C.B. Macpherson, "Introduction", en Thomas Hobbes, Leviathan, London, Penguin Classics, 1985.

de la invasión de su vida y propiedad, por la libertad que todos tienen de hacer lo que quieran. El objetivo primordial del concepto es demostrar que los hombres deben hacer lo necesario para evitar ese estado. El derecho de naturaleza será establecido en los términos de la libertad que cada hombre tiene de usar su propio poder como quiera para la conservación de su propia... vida... para hacer todo aquello que su... razón considere como los medios más aptos para lograr ese fin . La razón acude en auxilio del hombre, señalándole los medios para superar la situación de anarquía y peligro en que se encuentra, justificada en el derecho natural que todos tienen de protegerse a sí mismos de una muerte violenta. La ley de naturaleza constituye la concreción de lo anterior en forma de reglas prescripti-vas con las que todo hombre razonable debe estar de acuerdo, dentro o fuera del estado de naturaleza. Esta ley fundamental reza así: ... cada hombre debe esforzarse por la paz, mientras tiene la esperanza de lograrla; y cuando no puede obtenerla, debe buscar y utilizar todas las ayudas y ventajas de la guerra. De ello se derivan las dos ramificaciones básicas del bienestar común (common wealth): "buscar la paz y seguirla" y "defendernos a nosotros mismos, por todos los medios posibles"5. Es interesante observar el giro sutil pero radical de Hob4 5 6

bes en este punto. El raciocinio mecanicista hubiese colocado, por pura consecuencia natural y lógica del estado de naturaleza, la defensa de sí mismo como imperativo primordial y, en segundo lugar, la búsqueda de la paz. Hobbes invierte los términos para fundamentar desde ello la necesidad posterior de un estado civil. Pero con ello está desbordando metodológicamente el modelo causal que había seguido hasta aquí e introduciendo un constructo ideal de sociedad, proyectado desde un sujeto racional, que colectivamente tiene que perseguirse para garantizar el bienestar común. Con esto inaugura un tipo de ciencia social no positivista, donde el papel del sujeto no es meramente mecánico ni reflectivo, y cuya proyección racional en un estado ideal constituye el principio heurístico y teológico de su teorización y eventual actividad. La segunda ley natural, derivada de la anterior, permitirá fundamentar el contrato: ... que uno acceda, si los demás consienten también, y mientras se considere necesario para la paz y defensa de sí mismo, a renunciar a este derecho a todas las cosas y a satisfacerse con la misma libertad, frente a los demás hombres, que les sea concedida a los demás con respecto a él mismo . La ley comporta, pues, dos partes: la prohibición de lo que la naturaleza le compele a hacer contra los otros para preservar la paz y, por ende, su propia vida; y la limitación de su libertad de luchar contra los

otros con tal que los demás hagan lo mismo. Hobbes establece dos condiciones y momentos diferentes en la constitución del pacto. El primero es un acto concertado, un compromiso común, un contrato social a través del cual todos renuncian a sus derechos de naturaleza al mismo tiempo. El segundo es la transferencia de esos derechos a una persona o institución, acto que debe ser necesariamente concertado y consensual, constituyendo un pacto de unión frente a un objetivo definido, a saber: que un poder común garantice a todos el cumplimiento del contrato y el pacto, evitando así recaer en el estado de anarquía y zozobra anterior. Así pues, el pactum societatis (contrato social) es englobado por el pactum subjectionis (pacto de dominio) y ambos desembocan en un pactum potentia (pacto de poder) sobre el que se levantarán, como expresión del beneficio común, el estado civil y el nuevo ordenamiento jurídico positivo, cuyas primeras leyes son anticipadas por Hobbes en el capítulo XV. Poder que comprende — precisará Bobbio—, el supremo poder económico (do-minium) y el supremo poder coactivo (imperium) a un mismo tiempo. Ambas condiciones, entonces, contrato social y pacto de unión, constituyen un motivo de compromiso y obligación y pueden ser asumidas de diversas maneras, por diferentes procedimientos: acciones, palabras

Thomas Hobbes, Leviathan (capítulo XIV), London, Penguin Classics, 1985. Ibid., capítulo XIV. Ibid.

o, simplemente, abstención de asumir acciones violentas, propias del estado de naturaleza; así mismo, pueden ser signos, expresos o inferidos, de que la sociedad ha decidido adoptar el pacto como alternativa de convivencia social. Pacto cuya naturaleza es absolutamente humana y que no puede ser concertado ni con las bestias ni con Dios, sino sólo entre los hombres que son los sujetos necesarios del mismo. De esto se genera el bienestar común, el Estado (common wealth), el cual surge en forma tal como si cada uno dijera a todos: autorizo y transfiero a este hombre o asamblea de hombres mi derecho a gobernarme a mí mismo, con la condición de que vosotros transferiréis a él vuestro derecho, y autorizaréis todos sus actos de la misma manera. Se constituye así el Estado, el cual será definido como una persona de cuyos actos una gran multitud, por pactos mutuos, realizados entre sí, ha sido constituida por cada uno como autor, al objeto de que pueda utilizar la fortaleza y medios de todos, como lo juzgue oportuno, para asegurar la paz y defensa común. El que tiene poder soberano... . Soberanía que se caracterizará, como lo precisa Bobbio, por ser irrevocable, absoluta e indivisible, y que culmina cuando el pacto termina por cumplimiento de la obligación o remisión del mismo por parte del soberano. Soberanía irrevocable, porque no puede producirse ruptura del pacto puesto que ésta ha sido cedido al soberano y no existe contrato en-

tre él y los subditos; absoluta, pues tras el pacto del soberano no tiene límites, salvo el derecho a la vida del súbdito; indivisible, pues aun tratándose de una asamblea, debe actuar como un cuerpo homogéneo, sin fisuras ni contradicciones en su acción. Aquí es interesante observar, contra el prejuicio generalizado, que para Hobbes no todos los derechos pueden alienarse en el soberano. El derecho de resistencia8 queda clara y expresamente contemplado para los casos en que se atente contra la propia vida, o pretenda lesionarse, esclavizarse o encarcelarse sin justificaciones motivadas. Legitimidad y derechos humanos Todo lo anterior muestra claramente que el principio de validez del orden jurídico reside en la interpretación adecuada que el soberano hace de las leyes naturales fundamentales y que la legitimidad del régimen legal no depende del capricho del Estado, es decir, de la ley positiva, sino de la concordancia de los actos jurídicos con los derechos inalienables del asociado. En la enunciación de la Ley Fundamental de Naturaleza, se observan los derechos mínimos que la sociedad civil, por encima o por debajo de las leyes positivas o de quienes pretenden subvertirlas, nunca y en ninguna circunstancia puede enajenar ni en el Estado ni en las vanguardias subversivas: el derecho a ¡a paz y el derecho a ¡a vida, y la defensa consecuente de éstos por todos los medios posibles. En ellos reside, además, la posi-

bilidad del derecho de resistencia ante todos aquellos que pretendan atropellados. Si el Estado, como depositario del pacto de poder que la sociedad civil le ha transferido, tiene el deber moral y la obligación institucional de que el contrato social sea respetado y, por ende, es legítima su acción contra los subversivos que atentan contra el mismo y, por tanto, contra la vida y la paz de la sociedad civil, también es cierto que él mismo debe respetar en la sociedad civil esos derechos mínimos que fueron los que motivaron el pacto de unión. Si la sociedad civil toma conciencia de estos mínimos derechos humanos, de este programa mínimo de derechos humanos que Hobbes plantea con genial sencillez, entonces el discurso sobre el tema deja de extrapolarse y ser objeto de interpretaciones radicalizadas para convertirse en patrimonio ético de la ciudadanía desde el cual exigirle, tanto al Estado como a la subversión, su respeto recíproco. Sólo ello puede, a su vez, fortalecer la democracia en momentos de excepción, y descalificar la acción subversiva desde ópticas civiles y posiciones ciudadanas que no puedan confundirse con la del Estado, también sujeto a la misma vigilancia de la sociedad civil. Ello no significa poner en el mismo nivel de legitimidad a los protagonistas directos de la contienda, pues es obvio en quién reside y no en aquélla. Es, más bien, mostrar la importancia que debe tener la sociedad civil como un elemento

lbid. Ibid.

de recíproca contención para que la acción del Estado no pierda en la confrontación el aliento legitimador que lo inspira y, en consecuencia, tampoco sea ésta usurpada por quienes, precisamente, pretenden socavarla. El Estado no debe temer la toma de posición de la sociedad civil sobre un tema que tan sensiblemente le afecta. La asunción del mismo por la ciudadanía es la garantía de que el discurso sobre los derechos humanos deje de ser utilizado para socavar y entorpecer la acción legítima del Estado contra los que no han respetado el contrato social y el pacto de unión que tiene obligación de garantizar. Ello, a su vez, evita un efecto boomerang en la medida en que la sociedad civil se convierta en juez imparcial de la contienda al fundamentar por su cuenta los derechos humanos mínimos a respetar por parte del Estado, evitando así conflictos con la población civil que puedan cuestionar la necesidad y procedimientos de su acción enérgica. Además, esa definición de un programa mínimo de derechos humanos y su respectiva interiorización en la sociedad civil rompe el círculo cerrado de las academias, muchas veces identificadas con las élites, cuyas elucubraciones terminan confundiendo en la ciudadanía el contenido concreto y evidente de estos dere-

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chos en la misma, consolidando con ello la polarización del discurso entre los extremos y desarmando, con sus excesivas conceptualizaciones, a la sociedad civil de los elementos de análisis inmediatos que precisan para la fundamentación de sus posiciones. Los derechos humanos no son patrimonio del Estado, ni de la subversión, ni de los círculos académicos. Es la sociedad civil la que los reclama, la que precisa su definición, la que exige su respeto. Ello, no para entorpecer la acción del Estado y favorecer la de los subversivos sino, todo lo contrario, para que el Estado no se deslegitime en su justa y legítima reacción. De allí la actualidad de Hobbes y su irrefutable afirmación de que es en la sociedad civil, en toda época y circunstancia, donde reside el criterio natural para su mínima fundamentación. Rawls y los principios de la justicia La posición original Rawls9 va a concebir un procedimiento de argumentación moral para garantizar que los principios de la justicia que rijan las instituciones políticas, económicas y sociales (Constitución Política, estructura económica, entidades sociales, etc.) sean escogidos contractualmente, pero rodeando ese contrato de todas las garantías necesarias para que sea el de hombres racionales y morales

que no contaminen con sus juicios egoístas la imparcialidad de los mismos10. El constructo metodológico que utiliza inicialmente para ello será la posición original, con el cual se pretende describir un estado hipotético inicial que garantice la imparcialidad de los acuerdos fundamentales: ...la posición original es el statu quo inicial apropiado que asegura que los acuerdos fundamentales alcanzados en ella sean imparciales11. Allí se trata de averiguar cuáles principios sería racional adoptar en una situación contractual, sin caer en el utilitarismo y sin partir de las preconcepciones propias del in-tuicionismo. Rawls, entonces, imagina una situación en la que todos están desprovistos de información, que pueda afectar sus juicios sobre la justicia, excluyendo así el conocimiento de las contingencias que ponen a los hombres en situaciones desiguales y les introducen preconceptos en la selección de los principios directores: El concepto de la posición original... es el de la interpretación filosóficamente más favorable de esta situación de elección inicial con objeto de elaborar una teoría de la justicia . La posición original debe garantizar una situación inicial de absoluta neutralidad que asegure la imparcialidad de los principios de justicia. En ese propósito

John Rawls, Teoría de la justicia, México, FCE, 1979. Ibid., pp. 35-40. Ibid., p. 35. Ibid., p. 35.

... parece razonable y generalmente aceptable que nadie esté colocado en una posición ventajosa o desventajosa por la fortuna natural o por las circunstancias sociales al escoger los principios1 . De igual manera, así como se considera razonable que no haya situaciones iniciales de ventaja o desventaja, tampoco lo es que los principios generales sean, como en el caso del utilitarismo, proyecciones sociales de los intereses individuales de los participantes: Parece también ampliamente aceptado que debiera ser imposible el proyectar principios para las circunstancias de nuestro propio caso14. Con el fin de garantizar la mayor imparcialidad de los principios se requiere establecer una serie de restricciones de información que no les permitan a los participantes un conocimiento específico de las circunstancias sociales que los coloque en ventaja entre sí mismos, pero también frente a otras generaciones que no están presentes en la situación contractual. En tal sentido, ... se excluye el conocimiento de aquellas circunstancias que ponen a los hombres en situaciones desiguales y les permiten que se dejen guiar por sus prejuicios . Si lo anterior constituía la condición de posibilidad general para lograr que en el procedimiento de selección de los principios todos los agentes estuvieran en una situación 13 14 15 16 17 18 19

"neutra" similar, Rawls recurre enseguida a un mecanismo más específico para garantizar ello. El velo de ignorancia es el subconstructo que permite, efectivamente, que dentro de la posición original todos sean iguales y tengan los mismos derechos en la manera de escoger los principios de la justicia. El propósito del velo de ignorancia es representar la igualdad de los seres humanos en cuanto personas morales y asegurar que los principios no serán escogidos heteronómamente: ... el propósito de estas condiciones es representar la igualdad entre los seres humanos en cuanto criaturas que tienen una concepción de lo que es bueno y que son capaces de tener un sentido de la justicia . Y así lo enfatiza un poco más adelante: ... tenemos que anular los efectos de las contingencias específicas que ponen a los hombres en situaciones desiguales y en tentación de explotar las circunstancias naturales y sociales en su propio beneficio... Para lograr esto supongo que las partes están situadas bajo un velo de ignorancia . Las partes no pueden conocer determinada información que viciaría los contenidos de los principios de justicia. No conocen su posición social, sus talentos o capacidades, sus rasgos psicológicos, como tampoco las condiciones políticas, económicas o culturales de su

propia sociedad ni la generación a la que pertenecen. Aunque no conocen esta información específica sobre sí mismos y su sociedad, sí tienen acceso, por el contrario, a cierto tipo de información general tal como que la estructura social debe regirse por principios de justicia, así como a teorías y leyes generales de carácter político, económico y psicológico que pueden contribuir en sus deliberaciones sobre los principios de justicia: Nadie conoce su situación en la sociedad ni sus dotes naturales y por lo tanto nadie está en posición de diseñar principios que le sean ventajosos...18. La posición original y el velo de ignorancia hacen posible un acuerdo unánime sobre los principios de la justicia que, de otra manera, sería imposible concertar con garantías consensúales y morales suficientes sobre el contenido de los mismos: Las restricciones sobre la información particular... son... de importancia fundamental. Sin ellas no tendríamos la posibilidad de elaborar ninguna teoría definida de la justicia. Tendríamos que quedarnos satisfechos con una fórmula vaga... sin ser capaces de decir mucho... acerca del contenido mismo de dicho acuerdo . Para Rawls, la posición original y el velo de ignorancia constituyen la situación y el mecanismo que permiten que los principios de justicia satisfagan dos condiciones que los modelos contractualistas ante-

Ibid., p. 36. Ibid., p. 36. Ibid. Ibid., p. 37. Ibid., p. 163. Ibid., p. 166. Ibid., p. 167.

riores no habían logrado realizar. Primero, garantizar plenamente el procedimiento y la base consensual del contrato social; y, segundo, gracias a lo anterior y a las restricciones de información impuestas por el velo de ignorancia, imprimirle a la selección de los principios de la mayoría la legitimidad moral que evite cualquier asomo de arbitrariedad. Rawls no descarta, por último, que los principios de justicia que intuitivamente consideremos acertados sean los que, finalmente, asumamos por consenso. Lo que sí descarta es que, antes del proceso de argumentación, sean éstos asumidos como principios reguladores. A través de ello, tanto los principios derivados del utilitarismo como los presupuestos por el intuicionismo son filtrados por el procedimiento de argumentación y consenso, accediendo a unos principios moralmente válidos y socialmente aceptados por todos.

ingreso, riqueza y posibilidad de posición de los asociados. En el marco de ellos, Rawls introduce un nuevo subconstructo, de especial importancia, que denomina orden lexicoráfico consecutivo, un "orden serial" por el cual ningún principio interviene mientras no hayan sido satisfechos los primeros. De esta forma, el principio de igual libertad será situado en una jerarquía anterior y con un carácter inalienable, quedando el principio regulador de las desigualdades económicas y sociales supeditado a él. El orden lexicográfico consecutivo garantiza no sólo el orden de aplicación de los principios sino el criterio permanente para solucionar los eventuales conflictos de interpretación y aplicación que puedan presentarse. La formulación final21 de los Principios de la Justicia es, entonces, la siguiente:

Los principios de justicia

Primer Principio:

Del procedimiento de discusión contractual moralmente válido y legítimo, Rawls deriva los dos principios básicos de su teoría de la justicia. Los principios buscan regular la estructura básica de la sociedad y disponen la organización de los derechos y deberes sociales, así como los parámetros económicos que pueden regir a los individuos que la componen. El primer principio define el ordenamiento constitucional de la sociedad y el segundo la distribución específica del

Cada persona ha de tener un derecho igual al más amplio sistema total de libertades básicas, compatible con un sistema similar de libertad para todos [Principio de Libertad].

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Segundo Principio: Las desigualdades económicas y sociales han de ser estructuradas de manera que sean para: a) mayor beneficio de los menos aventajados, de acuerdo con un principio de ahorro justo [Principio de Diferencia], y b) unido a que los cargos y las funciones sean asequibles a to-

dos, bajo condiciones de justa igualdad de oportunidades [Principio de la Justa Igualdad de Oportunidades] . El orden lexicográfico define, en el marco de lo anterior, dos normas de prioridad. En primer lugar, la prioridad de la libertad, y en segundo lugar, la prioridad de la justicia sobre la eficacia y el bienestar: Primera Norma de Prioridad (La Prioridad de la Libertad) Los Principios de la Justicia han de ser clasificados en un orden lexicográfico, y, por tanto, las libertades básicas sólo pueden ser restringidas en favor de la libertad en sí misma. Hay dos casos: a) una libertad menos extensa debe reforzar el sistema total de libertades compartido por todos; b) una libertad menor que la libertad igual debe ser aceptada por aquellos que tienen una libertad menor. Segunda Norma de Prioridad (La Prioridad de la Justicia sobre la Eficacia y el Bienestar) El segundo principio de la justicia es lexicográficamente anterior al principio de la eficacia, y al que maximiza la suma de ventajas; y la igualdad de oportunidades es anterior al principio de la diferencia. Hay dos casos: a) la desigualdad de oportunidades debe aumentar las oportunidades de aquellos que tengan menos; b) una cantidad excesiva de ahorro debe, de acuerdo con un examen previo, mitigar el peso de aquellos que soportan esta carga. Concepción general Todos los bienes sociales primarios libertad, igualdad de

Ibid., p. 83. Ibid., pp. 340-341. Ibid., p. 341.

oportunidades, renta, riqueza, y las bases de respeto mutuo han de ser distribuidos de un modo igual, a menos que una distribución desigual de uno o de todos estos bienes redunde en beneficio de los menos aventajados . Estos principios no sólo constituyen el fundamento consensual de todo el ordenamiento jurídico positivo sino que, simultáneamente, son un criterio de interpretación y legitimación de todas las medidas que el Estado tome en torno a la sociedad. De ellos se derivan, pues, tanto las interpretaciones constitucionales como las interpretaciones ciudadanas sobre las leyes y medidas que afectan el orden social. Los bienes sociales primarios Pero la primera objeción que podría hacerse a este planteamiento, afirma el mismo Rawls, es que al desconocer las particularidades de su vida y de la vida social, las partes no tendrían criterios sólidos para seleccionar los principios de justicia más adecuados, cayendo en el abstraccionismo en el que han caído otros modelos o concepciones de justicia. ... He asumido que las personas en la posición original son racionales, pero... que no conocen su concepción del bien... Esto significa que, aun sabiendo que tienen algún plan racional de vida, no conocen los detalles de dicho plan... ¿Cómo pueden, entonces, decidir cuál de las concepciones de la justicia les será más favorable?... Para hacer frente a esta dificultad postulo que... preferirán te23 24 25 26

ner más bienes sociales primarios a tener menos... Así pues, aun cuando las partes carezcan de información acerca de sus fines particulares, tienen suficiente conocimiento para jerarquizar las alternativas... sus deliberaciones no serán ya el mero producto de la adivinación24. Con el fin de evitar la objeción anotada Rawls introduce, pues, la noción de bienes primarios, de especial importancia en su teoría, por cuanto son ellos los que le imponen "límites de realidad", tanto a la concepción como a la realización de los principios de justicia seleccionados en la posición original a través del velo de ignorancia. Tales bienes primarios, fundamentales para el individuo en cuanto persona moral y ciudadano, cuya noción es posteriormente profundizada por Rawls25, son los siguientes: derechos básicos y libertades políticas claramente establecidos; libertad de movimiento y libertad de escoger ocupación entre un espectro amplio de oportunidades; Poder y prerrogativas de acceso a oficios y posiciones de responsabilidad en las instituciones políticas y económicas de la estructura básica de la sociedad; renta y riqueza; bases sociales de autorres-peto. Estos bienes primarios son necesidades que los ciudadanos, como personas libres e

iguales, requieren para el desarrollo de sus planes racionales de vida y, como tales, tienen conocimiento de ellos en sus consideraciones dentro de la posición original, en cuanto saben que los principios de justicia deben asegurarles un número suficiente de éstos en su vida ciudadana. El argumento para los principios de la justicia no supone que los grupos tengan fines particulares, sino solamente que desean ciertos bienes primarios. Estas son cosas que es razonable querer, sea lo que fuere lo que se quiera. Así, dada la naturaleza humana, el querer estas cosas es una parte de su racionalidad... La preferencia por los bienes primarios se deriva, entonces, de las suposiciones más generales acerca de la racionalidad de la vida humana . La teoría de los bienes primarios se convierte en la reconversión rawlsiana de la teoría bien aristotélico y kantiana, imprimiéndoles a las mismas un giro bastante sui géne-ris. Con ello, Rawls busca demostrar que, primero, hablar del bien en el contexto de una sociedad es tener en cuenta esos mínimos bienes primarios a través de los cuales el hombre logra la felicidad (Aristóteles); y, segundo, que la racionalidad (Kant) de las partes debe connotar una proyección concreta en la realización de los planes de vida del ciudadano que tiene que ser contemplada, al menos genéricamente, en la discusión sobre los principios de justicia.

Ibid. Ibid., pp. 169-170. John Rawls, "Unidad social y bienes primarios", en Justicia como equidad, Madrid, Tecnos, 1986, pp. 187-211. John Rawls, Teoría de la justicia, México, FCE, 1979, pp. 289-290.

Programa mínimo derechos humanos

De lo anterior podríamos inferir el siguiente programa mínimo de derechos humanos, tal como históricamente se han presentado y pueden ser planteados desde el contrato social hobbesiano y la teoría de la justicia de Rawls: 1. Derecho a la paz; 2. Derecho a la vida; 3. Derecho a igual libertad para todos, en el sentido de que:

dades de los que tengan menos; a) una libertad menos extensa debe reforzar el sistema total de libertades compartido por todos; b) una libertad menor que la libertad igual debe ser aceptada por aquellos que tienen una libertad menor. 4. Derecho a la diferencia y la justa igualdad de oportunidades, en el sentido de que: a) la desigualdad de las oportunidades debe aumentar las oportuni-

b) una cantidad excesiva de ahorro debe mitigar el peso de aquellos que soportan esta carga. 5. Derecho a los bienes primarios que permitan la plena realización de la persona y la ciudadanía democrática; 6. Derecho a una procedimental pura;

justicia

7. Derecho a la objeción de conciencia y la desobediencia civil.

Sección: Documentos

La sociedad colombiana y los problemas del narcotráfico*

Importancia estratégica del fenómeno Como es conocido de la opinión, las nuevas realidades geopolíticas han conducido a que se configure una agenda de las relaciones internacionales, con un contenido sustancialmente diferente del que prevalecía en la época de la guerra fría. Dentro de la actual, ocupan un lugar destacado los problemas asociados a la producción, transformación, comercialización y consumo de sustancias psicoactivas ilícitas, así como los relativos a la protección de los derechos humanos y del ambiente. Se trata de temas en torno a los que la sensibilidad internacional no cesa de aumentar, no sólo porque alrededor de ellos girarán crecientemente las relaciones multilaterales y los compromisos de las diferentes sociedades nacionales para su superación, sino porque a ellos están asociados otros, constitutivos también de la agenda mundial, tales como la democracia, la seguridad, la justicia, la paz, la equidad y las libertades económicas. Aunque el narcotráfico es un problema global, la verdad es que afecta más a unos Estados que a otros, dado el protagonismo incontrovertible de aquéllos. Tal el caso de Colombia, un país en entredicho en el concierto de las naciones, porque algunos de nuestros compatriotas juegan un papel sustancial a nivel mundial y porque, a los ojos de la comunidad internacional, se trata de una actividad que explica, en buena medida, el aceptable desempeño de su economía.

Discurso del doctor Carlos Ángel Rangel en el seminario sobre "Una visión norteamericana de las drogas", Bogotá, junio 27-28 de 1995, CEI-ANDI.

Es grave, sin duda, esta situación. Tanto, que si los colombianos no damos muestras fehacientes de que estamos comprometidos a contribuir decidida y persistentemente en la reducción y eliminación de este perturbador, inquietante, complejo y desafiante fenómeno, corremos el riesgo de vernos sometidos a un creciente aislamiento, a algunas sanciones y a otras potenciales e imprevisibles consecuencias políticas y económicas. Por qué hemos convocado a esta reunión Preocupados por estas circunstancias, pero fundamentalmente conscientes de la necesidad de esclarecer el complejo nudo de problemas asociados al narcotráfico, hemos decidido reunir esfuerzos con quienes tratan de comprender el intrincado laberinto económico, social, cultural, político y ambiental en que se ha convertido la industria de las drogas psicoactivas ilegales en nuestro país y en el mundo. Frente al acelerado avance de la producción, transformación, comercialización y consumo de sustancias psicotrópicas ilegales, ante las crecientes y enmarañadas relaciones de estas actividades con otros problemas que afectan sustancial-mente la gobernabilidad de nuestra nación, dada la escasa y fragmentada conciencia que los colombianos tenemos de sus consecuencias y de las responsabilidades que nos corresponde enfrentar, no nos queda otra alternativa que multiplicar los esfuerzos de toda la sociedad, con la esperanza de vislumbrar una solución duradera a las causas que originaron esta situación que hoy nos amenaza. Que este es un asunto que concierne también a la sociedad civil, es algo en torno a lo que no nos queda la menor duda, así no hayamos todavía encontrado las formas de contribuir a su solución. Quizás ocupándonos del tema e invitando a otros a que también lo hagan, podremos ayudar a comprenderlo y, paralelamente, trabajar para suplir ese déficit de civilidad, que solemos atribuirnos cuando se irrita nuestra volátil inclinación hacia la autocrítica. Es inaplazable que aunemos esfuerzos para que en nuestro medio aflore una conciencia crítica, pero responsable y constructiva, así como un programa coherente y ambicioso de acción, que trascienda la tradicional y limitada retórica y las simples acciones represivas de las autoridades. Es decir, un conjunto de tareas que conduzcan a identificar con toda claridad las verdaderas dimensiones del fenómeno, las alternativas para

enfrentarlo y las responsabilidades de los diferentes actores del desarrollo. La pertinencia de conocer la visión norteamericana Pero permítanme explicarles más detalladamente, por qué consideramos relevante para Colombia conocer la opinión de ilustres e informados norteamericanos, como quienes nos visitan en esta ocasión, sobre este complejo conjunto de fenómenos. Es decir, cuáles fueron las razones que nos condujeron a convocar este seminario, quizás un poco singular, la primera de una serie de actividades que emprenderemos en torno al mismo tema. Los Estados Unidos juegan un papel hegemó-nico en la definición y conducción de la agenda internacional y hemisférica. Tan incontrovertible como ésta, es la realidad de que pertenecemos al continente americano y que aquel país ha jugado, juega y jugará un papel decisivo en nuestro destino, bien que se mire en términos políticos, comerciales o incluso culturales. De otro lado, en el contexto mundial somos un país pequeño, con una limitada capacidad de convocatoria, que poco puede hacer por afectar la agenda y las prioridades establecidas. Sería ingenuo ignorar estas realidades geopolíticas. Los Estados Unidos han identificado como prioridades, en materia de seguridad, controlar el consumo de psicotrópicos prohibidos, evitar las transacciones monetarias ligadas al tráfico de éstos y a las actividades conexas, expropiar la riqueza originada en éstas y aquél, y castigar a quienes participen de todo ello. Creen, igualmente, que una manera de evitar el consumo es controlar la producción, sobre todo si está concentrada geográficamente y en manos de un número limitado de organizaciones. Es claro, en consecuencia, que Colombia está en el núcleo de las preocupaciones de los estadounidenses y, por esta vía, de la comunidad internacional. Como también sucede entre nosotros, ellos tienen diferentes percepciones y posiciones frente al narcotráfico. Indiscutiblemente, es fundamental que los colombianos la conozcamos. Ese es el objetivo central de esta reunión. Cómo piensan y valoran estos problemas, cuáles son sus diversas posiciones, cómo afecta este fenómeno a la economía y a la sociedad norteamericana, qué tipos de políticas han implementado y cuáles el balance actual, qué tanto pesa en la agenda externa del país y, por tanto, en la agenda internacional. Inte-

rrogantes que, estamos seguros, serán abordados a lo largo del seminario. Pero ahí no termina nuestra pretensión. Es necesario que los colombianos reconozcamos que en nuestro medio han prevalecido unas visiones estrechas, parroquiales casi, irresponsables a veces, ingenuas en muchas circunstancias. Que nuestras posiciones alrededor del tema han estado precariamente informadas, que hemos elaborado un discurso estrictamente defensivo, sobre la base de que los otros no hacen casi nada mientras nosotros ponemos las víctimas, cuando la realidad, tal como es percibida externamente, muestra un panorama diferente. Creemos que es inaplazable enriquecer sustancialmente nuestra percepción y discurso. Éste y aquélla se harán notoriamente más complejos y completos, cuando consideremos el entorno mundial, las nuevas realidades geopolíticas y la actual agenda internacional. En este proceso de reinterpretación de una realidad compleja y esquiva, de poco nos sirven ingenuos y oportunistas nacionalismos. Tampoco nos ayuda mucho la fragmentada, incompleta y diversa información de que disponemos. Menos el hecho categórico de que, en materia de narcotráfico, derechos humanos y protección al ambiente, exhibimos un desempeño que deja mucho que desear. En nuestro caso, son más los interrogantes que las respuestas. Quisiera, como preámbulo a lo que sigue, proponerles algunas reflexiones, más preguntas abiertas que acabadas elaboraciones. Creo que puede ser de alguna utilidad poner de presente algunas de las razones por las cuales Colombia participa activamente de este negocio, cuáles son sus dimensiones e impactos, su magnitud, qué se ha hecho y qué deberíamos hacer a futuro. La industria de las drogas psicoactivas en Colombia La industria de las drogas ilícitas se desarrolló en Colombia por la combinación de una serie de circunstancias de diverso orden. Las razones que sugiere la economía son esenciales para la comprensión del fenómeno y, por cierto, una buena cantidad de las políticas requeridas pertenecen a su ámbito. Pero otros elementos, de naturaleza diferente, contribuyen a formar el explosivo coctel en que se ha convertido el problema del narcotráfico.

Las razones que explican por qué Colombia desarrolló una ventaja competitiva internacional en esta industria son materia de discusión entre los expertos. Muchas han sido expuestas en diversos escenarios y ocasiones. La estratégica loca-lización del país es una muy poderosa. La posibilidad de un fácil acceso al principal mercado, si se desarrollaba, como en efecto sucedió, un eficiente sistema de transporte y distribución, es un argumento de peso; pero otros países, México por ejemplo, estarían en mejores condiciones en lo que a esto se refiere. Se han señalado otros, tales como las facilidades asociadas a la existencia de grandes masas boscosas, ideales para camuflar los laboratorios; las habilidades empresariales y la reconocida recursividad de los colombianos; la existencia de una numerosa y marginal comunidad de colombianos en los Estados Unidos; la ausencia del Estado en vastas zonas de la geografía nacional; la reconocida corrupción de las burocracias públicas, etcétera. Explicaciones como las señaladas muestran facetas diferentes del fenómeno, que en ocasiones son más consecuencias que causas. No obstante, contribuyen al proceso de comprensión del mismo y son dignas de consideración, así no sean ellas mismas suficientemente esclarecedoras. Al respecto, Francisco Thoumi ha señalado que muchos de esos factores no son singulares a Colombia. Argumenta que las causas por las cuales se desarrolló en el país una ventaja competitiva en esta industria, deben buscarse en torno al hecho de que su alto valor agregado está asociado a su carácter ilegal y a la naturaleza de los riesgos inherentes a la actividad, considerada con todos sus encadenamientos. Es alrededor de ello que hay que buscar las explicaciones, concluye. Señala, igualmente, que Colombia ofrece condiciones que permiten minimizar tales riesgos. Entre éstas destaca: el proceso de deslegitimación del régimen y el consecuente debilitamiento del Estado, que tiene una larga historia, asociada a la de la violencia en sus diversas manifestaciones, circunstancia que sí es singular a nuestro país; la pérdida de valor de la vida humana, ligada a cierta inclinación a resolver violentamente y por las vías de hecho los conflictos. Factores éstos, sin duda, relacionados con la existencia de algunas prácticas ilegales, pero permitidas y toleradas, como el contrabando de importaciones y exportaciones. Con independencia del poder explicativo que tengan los argumentos esbozados, la ver-

dad es que algo de cada uno de ellos es cierto y que el conjunto configura un cuadro que difícilmente se repite en otros países. Pero lo anterior apunta a establecer por qué se dio en nuestro medio. Ahora, tal vez tendría sentido preguntarse qué tan duradera puede ser esta ventaja. Sin duda, la respuesta depende de la reacción de la sociedad colombiana frente a este fenómeno que, al alcanzar las actuales proporciones, está amenazando seriamente la supervivencia de la nación. Qué podemos hacer para erosionar estas ventajas y, alternativamente, construir unas más sólidas alrededor de actividades lícitas, social e internacionalmente aceptadas, constituye un acuciante interrogante, que quisiéramos contribuir a resolver. Es posible que requiramos una comprensión más global, más científica e ilustrada. Las dificultades existentes para disponer de este valioso recurso no son insalvables. Tampoco se trata de un conocimiento que esté ahí, flotando en el ambiente. Para construir un cuadro actual, coherente e integral, de esta esquiva realidad, hay que convocar disciplinas diversas, habilidades diferentes, destrezas escasas, experiencias de distinto tipo e información no siempre a nuestro alcance. Pero sobre todo, es decisivo que exista voluntad política para esclarecer todas las dimensiones e implicaciones del fenómeno. Se trata de una tarea de envergadura. Basta una rápida mirada para corroborarlo.

consistente en un conjunto de formas de vida auspiciadas y alentadas por el narcotráfico; —esta actividad ha conducido a un acelerado quiebre de las interrelaciones amistosas y familiares, y a una reafirmación de la seguridad, basada en la posesión de dinero con independencia de la forma como se obtuvo; —también, a una paradójica reactivación de una religiosidad contradictoria y ancestral, consis tente en invocar ayuda celestial, trátese del ne gocio o de un asesinato. En suma, asistimos a un trastocamiento y transmutación de la cultura, que no es casual ni coyuntural, y que bien puede dejarnos en una especie de limbo, si no encaramos decididamente la tarea de superar estos problemas. Describir, en una apretada síntesis, las principales manifestaciones de lo que se podría denominar la "narcorrealidad" colombiana, no es tarea fácil, pero las siguientes pueden ser algunas de ellas: —incremento y diversificación de la producción de sustancias psicotrópicas: de la bonanza marimbera a la eclosión de la amapola, pasando por la cocaína;

Dimensiones e impactos sociales y culturales

—incremento sustancial del consumo interno, que hace que el país clasifique, en términos relativos al tamaño de su economía y población, entre los principales demandantes de sustancias psicotrópicas, aspecto que solemos minimizar y que debe estar incidiendo en los problemas de convivencia que enfrentamos los colombianos;

Quienes han abordado este asunto a nivel cultural hacen ciertas aseveraciones que, consideradas tanto individualmente como en conjunto, configuran un preocupante cuadro. Veamos:

—enriquecimiento ilícito en escala ampliada y creciente informalización de la economía, fenómenos de tal magnitud que dificultan enormemente su control por las autoridades;

—el narcotráfico ha generado conductas derivadas de su poder corruptor, que han alterado los procesos culturales, especialmente los de socialización, privilegiando los valores de la individualidad, en la medida en que impone a cualquier precio sus intereses individuales;

—terrorismo, corrupción, infiltración de las fuerzas de seguridad y de los organismos de control, armamentismo, etc., hechos todos que han generado un gasto exagerado, distrayendo los recursos que deberían destinarse al desarrollo social;

—se ha dado una notoria influencia del narcotráfico en la vida cotidiana, que afecta el trato, el lenguaje, el gusto, la estética, las costumbres, la ética, la moral. Esto ha producido un explosivo fenómeno de disfunción y transmutación cultural, que ha afectado a todos los sectores sociales;

—concentración de la propiedad rural y urbana, mecanismos a través del cual se ha lavado dinero proveniente del narcotráfico; —utilización de las diversas infraestructuras de la nación para el contrabando de narcóticos;

—algunos hablan, incluso, de una cultura del narcotráfico o mafiosa, de una narco cultura,

—fallas protuberantes en los sistemas de defensa, seguridad y justicia; —ausencia de control gubernamental y falta de presencia del Estado en amplias regiones del territorio nacional y, justo es reconocerlo, algo de permisividad, tolerancia y colaboración. Independientemente de si está completo o no, el cuadro es alarmante, por decir lo menos. Pero quizás más preocupante aún es el hecho de que los colombianos no consideran el narcotráfico como un problema grave para el país. De acuerdo con una encuesta realizada recientemente por la firma Gallup, sólo el 8% así lo creemos (El Espectador). Esto significa que la población no relaciona los diferentes actos ligados al tráfico de drogas ilegales, tales como consumo, homicidios y venganzas, corrupción, inmoralidad, terrorismo, lavado de dinero, secuestro, asedio a indígenas, colonos y campesinos, deterioro ambiental, etc. Por el contrario, parece verlos como hechos aislados. Sin duda, los medios de comunicación tienen mucho que ver con esta ausencia de una conciencia clara acerca de la magnitud e implicaciones del narcotráfico en nuestro país. Por ello, al convocarlos también a que participen en esta reunión, estamos haciéndoles un llamado para que reflexionen acerca de que su función no es sólo informativa, sino también social, educativa, cultural y orientadora, para que no se limiten a describir y narrar la espectacularidad de unos hechos violentos o no, de modo descontextualizado y sin un mínimo de análisis. Para que asuman, de una vez por todas, la responsabilidad que tienen frente a la nación y el mundo. La magnitud del negocio de las drogas ilegales Varios autores se han dedicado a tratar de establecer, desde una perspectiva económica, el tamaño de este conjunto de actividades por la vía de medir la magnitud del ingreso que generan. Aunque existen grandes dificultades para realizar un cálculo razonablemente apropiado, se habla de que las ganancias de los empresarios colombianos de las drogas ilícitas fluctúan entre 2.000 y 5.000 millones de dólares por año. Diversas razones permiten pensar que estas cifras están apreciablemente subestimadas. Lo cierto del caso es que aún es bastante precaria nuestra capacidad para cuantificar la verdadera dimensión del negocio y la forma como afecta la macroeco-nomía y las finanzas del país.

Aun, si sólo se considera la más conservadora de las estimaciones, el capital asociado al negocio ilícito, acumulado dentro y fuera del país, es de una magnitud significativa en relación con el tamaño de la economía colombiana. Esto hace que los empresarios de esta actividad ilegal estén en condiciones de convertirse fácilmente en un grupo económico dominante. En este sentido se han pronunciado las Naciones Unidas que, con base en un reciente estudio, señalan: que los beneficios asociados al narcotráfico en Colombia oscilan entre un 3% y un 13% del PIB de 1991; que esta actividad genera el 0,4% del empleo de la PEA; que el ingreso de los narco traficantes equivale al 20% de la oferta monetaria del país; que su capacidad de inversión es similar a la de todo el sector privado en su conjunto; que estos empresarios tienen intereses en cerca de 500 empresas relacionadas con actividades legales; que alrededor de ellos se ha generado un importante proceso de concentración de tierras. Desde luego, el trabajo de las Naciones Unidas sólo muestra una faceta del fenómeno, la relativa a los beneficios asociados a la industria de drogas ilegales. No señala, por el contrario, cuáles serían los costos en que hemos incurrido los colombianos, en términos de crecimiento a largo plazo, y cuáles los impactos sobre las actividades que se realizan dentro del marco legal vigente. Al respecto, han empezado a aparecer algunos estudios que se ocupan de este otro lado del problema. Sólo quisiera destacar dos de los más recientes y compartir con ustedes algunas de las conclusiones a las que han llegado sus autores. En su trabajo Economía política y narcotráfico, Francisco Thoumi plantea que "el desarrollo de la industria de las drogas psicoactivas ilegales ha tenido efectos que han permeado la economía colombiana. El más importante de ellos ha sido el efecto catalítico que estimuló un mayor desprecio por la ley y las normas sociales. Este efecto multiplicador no puede juzgarse como positivo o negativo, sin emitir fuertes juicios de valor sobre los cambios que ha causado en la estructura de poder social y en la distribución del ingreso", afirma. Señala, igualmente, que "la industria de las drogas ilegales ha trastornado el desarrollo de varias regiones, en las que generó un fenómeno de enfermedad holandesa. Ha bloqueado los intentos del gobierno por distribuir tierras en áreas rurales. Ha hecho más compleja la política macroeconómica y más incierta la política del gobierno. Ha forzado una redistribución del gasto

gubernamental, de la promoción del crecimiento hacia la seguridad y el armamento. Ha estimulado una mentalidad de enriquecimiento rápido. Ha seleccionado inversiones con base en la necesidad de lavar y ocultar capital. Ha promovido una fuga sustancial de capital limpio. Estos y otros efectos y características de la industria han contribuido a una declinación de la tasa de crecimiento del PIB del país", concluye. Alrededor de este último aspecto se ha venido generalizando un consenso, al punto que podría afirmarse que "no hay dudas de que a la economía colombiana podría irle mejor sin la industria de las drogas ilegales que con ella". Esto queda claro cuando se estudian las causas por las cuales la economía colombiana se alejó de la senda de crecimiento que siguió hasta los años setenta. Según investigaciones recientes, estarían asociadas a fenómenos en principio extraeconómicos, tales como los relacionados con el crimen, la inseguridad y los problemas relativos al funcionamiento de las instituciones. Al respecto, en su interesante estudio Crimen y crecimiento en Colombia, el investigador Mauricio Rubio, sobre la base de supuestos en extremo conservadores, "estimó en un 15% del PIB el monto anual de los recursos que el sector productivo colombiano transfiere a quienes actúan por fuera de la ley. Adicionalmente, encontró que el costo del crimen en términos de crecimiento perdido era superior al 2% del PIB de cada año, sin contar efectos más duraderos sobre la productividad de los factores y la formación de capital. Así, estimó que el efecto total de las actividades delictivas sobre la estructura productiva, sería superior a lo que anualmente invierte el país... La magnitud del fenómeno es aterradora", concluye el investigador. He ahí dos evidencias recientes de que no estamos frente a un fenómeno de poca monta. Sin embargo, valdría la pena preguntarse qué tanto sabemos de esto, qué se ha dicho y qué falta por decir, qué debemos saber. Sin duda, son aun preliminares los esfuerzos por conocer, en sus verdaderas dimensiones, el negocio de las drogas ilícitas y los efectos de todo tipo, tanto positivos (si pudiera hablarse de ello) como negativos, asociados a aquél. Existen significativos vacíos de conocimiento, del lado de la oferta y de la demanda. No es claro qué tanto controlan los colombianos ligados a estas prácticas ilícitas, ni cuáles los apoyos que reciben en el exterior, para la comercialización y para la incorporación de los recursos movilizados al torrente financiero mundial. Tam-

poco el papel que juegan los nacionales de otros países involucrados en la producción, tráfico, consumo y actividades conexas. No existen evidencias suficientes acerca de la naturaleza de los efectos perversos ligados a la adicción, ni es claro que los prohibidos sean más nocivos que los psicoactivos socialmente aceptados. Estamos, pues, casi en un punto de partida, con la complicación adicional de que está plagado de prejuicios, que sólo enrarecen el ambiente y dificultan la comprensión de la verdadera magnitud del fenómeno. En consecuencia, cualquier demora para acometer la inmensa tarea de aproximarse más racional y científicamente a su entendimiento, puede ser tan gravosa como desentenderse del asunto. Las políticas: un balance y unas propuestas Para quienes se han ocupado de estudiar el narcotráfico, debe ser difícil emitir un juicio sobre las políticas hasta ahora implementadas. Pienso sobre todo en el caso colombiano, dada la inmensa tragedia asociada a la lucha contra estas actividades ilegales. Es precisamente en torno al quehacer, que se han suscitado las mayores controversias y discrepancias. Por ello, al realizar un balance, se corre el riesgo de incurrir en alguna injusticia, de omitir algo de verdad importante. De otro lado, si bien es creciente el consenso en el país, en el sentido de que el narcotráfico ha traído más perjuicios que beneficios, estamos lejos de haberlo logrado en materia propositiva. De acuerdo con Francisco Thoumi, quien ha realizado una minuciosa y juiciosa revisión de las diferentes medidas implementadas y de las razones que las originaron, "el gobierno colombiano ha seguido políticas muy cuestionables e inconsistentes, basadas en la penalización y en la represión. Estas han sido consistentes con las de los Estados Unidos y han fracasado en ambos países: el consumo y la oferta han aumentado y la violencia ha alcanzado proporciones epidémicas en Colombia y en los guetos de (aquel país). La mayoría de las políticas antidrogas, seguidas por el gobierno colombiano... han sido muy costosas (para el país) y no han tenido efectos significativos sobre la oferta de cocaína. De hecho, durante la guerra contra las drogas se han desarrollado nuevos productos y la industria de psicoactivos ilícitos floreció, se diversificó y se hizo más refinada. Los costos sociales de la drogadicción y de las políticas de penalización han aumentado dramáticamente y no aparece una solución clara en el horizonte".

El cuadro anterior pone en evidencia que es imperativo que, ante el fracaso y los altos costos de las vías seguidas, investiguemos la posibilidad de adoptar políticas menos onerosas y más efectivas. Pero para avanzar en esta dirección, es necesario reconocer la urgencia de un cambio de actitud generalizada. Es cierto que se han alcanzado logros significativos, en el pasado y recientemente, pero no lo es menos que, dada la forma y velocidad como se han extendido estas actividades, los esfuerzos realizados están lejos de ser suficientes, máxime si se considera que hasta el momento han carecido de la necesaria persistencia y continuidad, de la integralidad requerida y que no existe aún una voluntad generalizada de la nación para combatirlas y erradicarlas.

En otra perspectiva, como ha planteado recientemente Juan Gabriel Tokatlian, es la hora de la cooperación. Yo quisiera, hoy, aquí, hacer eco de sus juiciosas propuestas. Es probable que los acontecimientos recientes le permitan un cierto respiro al país, pero debemos aprovecharlo para "asumir un despliegue diplomático más propositivo y asertivo, para afianzar la política antinarcóticos a través de una ofensiva internacional que incremente el poder negociador doméstico e internacional del Estado frente a la narcocriminalidad organizada, que asegure la búsqueda de... solucionas) efectiva(s) al fenómeno de las drogas ilícitas y evite el relativo aislamiento y la enorme vulnerabilidad a la que se ha visto sometido el país, tanto económica como políticamente".

Sin duda, las autoridades deben superar sus posiciones defensivas, el discurso de que los otros no hacen lo suficiente para controlar el consumo o el lavado de dinero. También es fundamental que el gobierno produzca una serie sostenida de hechos concretos y significativos en la lucha contra el conjunto de actividades ligadas a la industria de las drogas ilegales y contra el enriquecimiento ilícito a ella asociado. Que se depuren las instituciones del Estado, que el Congreso de la República limpie su imagen ante el país y el mundo, que el sistema judicial, que ha visto minada su credibilidad, aumente su eficiencia, que las fuerzas armadas de la nación, así como los organismos de inteligencia, infiltrados en más de una ocasión, respondan con hechos a quienes, sin faltarles a veces la razón, han cuestionado su eficacia, constituye un imperativo inaplazable.

Compartimos la apreciación de Juan Gabriel, en el sentido de que "es la ocasión para avanzar propuestas, medidas y decisiones estratégicas... serias, claras y rigurosas, basadas en el conocimiento, en la cooperación, en la eficacia y en la legitimidad... (También), para dejar de lado ambiciones autárquicas en el manejo de los narcóticos, sostenidas por tesis soberanistas extremas y por criterios de autonomía absoluta". En este sentido, creemos que vale la pena apoyar la iniciativa de crear un Comité de Investigación Independiente, compuesto por nacionales y extranjeros, que actualice un diagnóstico riguroso sobre el emporio de las drogas, que presente una serie de recomendaciones al gobierno y a la opinión pública, que contribuya a preservar y ampliar las relaciones interestatales e intersocietales. Alrededor de él podrían funcionar unos grupos de estudio, que realicen trabajos científicos en los distintos campos, que se nutran de la experiencia internacional, que establezcan las verdaderas dimensiones del fenómeno, que identifiquen políticas viables.

Debemos, también, superar la idea de que el problema es de imagen y que se resuelve con costosas y quizás no tan eficaces campañas, destinadas a modificar la que existe del país en el exterior. Es necesario que nos quede claro que sólo modificando la realidad modificaremos dicha imagen. Iniciar este proceso no da espera, ya que hay que lograr cambios significativos en relativamente poco tiempo. Igualmente, erradicar la nar-cocultura, que ha invadido progresivamente al país, pasa por realizar un enorme esfuerzo en materia educativa. Este problema, que limita las capacidades de desarrollo, se toca aquí con otros, por supuesto diferentes y no directamente relacionados, como la capacidad de generar las innovaciones requeridas para desarrollar las actividades lícitas, de las que dependerá que Colombia se inserte exitosamente en un mundo crecientemente globalizado.

La idea de crear una Comisión Binacional colombo-estadounidense sobre drogas nos parece plausible y estamos dispuestos a impulsarla. Se trataría de un mecanismo de seguimiento, evaluación y coordinación de las políticas de ambos países, frente a los problemas asociados a la producción, tráfico y consumo de narcóticos ilegales. También nos parece importante que Colombia promueva una nueva Cumbre de Alto Nivel Sobre Drogas, que permita asegurar estrategias consistentes, prácticas y simétricas, en cuanto a la demanda y la oferta, entre las partes más afectadas y comprometidas con este conjunto de problemas. La reactivación del Consejo Empresarial Co-lomboEstadounidense podría contribuir al propó-

sito, en la medida en que ayude a desnarcotizar las relaciones binacionales. En fin, debemos aprovechar la actual coyuntura para estructurar una política antidrogas eficaz. Pero para ello tenemos que evitar repetir viejas y frustrantes historias. Es necesario que podamos formular y articular un Plan Integral de Acción a Largo Plazo, debidamente fundamentado e identificados todos sus elementos, que cuente con el compromiso y participación de los distintos estamentos organizados de la sociedad, cuyos objetivos sean concretos y verificables, con prioridades claramente definidas, suficientemente garantizada la continuidad en los propósitos y en el tiempo, dotado de mecanismos idóneos de seguimiento y evaluación, identificadas y ciertas las fuentes de recursos para su implementación. Papel de las organizaciones de la sociedad civil No puedo hablar, la verdad sea dicha, en nombre de toda la sociedad colombiana, pero sí de una significativa parte de los empresarios de nuestro país. Creemos que es inaplazable que quienes conformamos la sociedad civil, nos comprometamos más decididamente en la búsqueda y concreción de soluciones al intrincado nudo de problemas asociados al narcotráfico. Es necesario que evaluemos la posibilidad de crear algunos mecanismos que nos permitan una participación activa. También, que demos muestras evidentes de que no seremos tolerantes ni complacientes con la ampliación y profundización de este fenómeno. Debemos ser conscientes de que si no lo hacemos, nuestro propio campo de acción se verá aceleradamente reducido. Convertirnos en grupos de presión, para que los organismos constitucionales del Estado actúen de manera concordante con los objetivos señalados y con los mecanismos identificados para resolver los problemas que le plantea al país su inserción exitosa, la más lograda pero la menos deseable, en el mundo de los negocios ilícitos, es una posibilidad. Hacer este tipo de eventos e introducir en nuestro discurso la preocupación por

estos asuntos, no obstante los riesgos y dificultades inherentes a su tratamiento, constituye otra alternativa. También es posible contribuir a esclarecer las posiciones que deben asumir los diferentes estamentos de la sociedad, en un proceso al cual no pueden ser ajenos. Consideramos importante que la clase económica dirigente participe en la búsqueda de alternativas de solución. No obstante, debe quedar convenientemente claro que no se trata de involucrar, en ningún caso, a los empresarios colombianos en la lucha contra el narcotráfico desde el punto de vista represivo. Sí, en la búsqueda de alternativas que hagan que este fenómeno no siga incidiendo negativamente en nuestro desarrollo económico, social y cultural, y en nuestras relaciones con la comunidad de las naciones. En suma, estamos persuadidos de la importancia de que la sociedad como un todo empiece a buscar otras salidas, diferentes quizás, complementarias tal vez, de las que se han identificado y utilizado hasta ahora. En lo que a nosotros concierne, el mensaje más claro que podemos emitir hoy es que la cuestión nos preocupa, que estamos empezando a reunir elementos que nos permitan tener una comprensión más clara, más acabada, más cabal, más completa, que creemos que es un asunto que no escapa a la responsabilidad de las organizaciones de la sociedad civil y que estamos dispuestos a contribuir en la búsqueda de alternativas que conduzcan a consolidar un compromiso serio y estable frente a la necesidad de superar el fenómeno del narcotráfico. Al hacerlo así, podemos comunicar, con realismo y objetividad, a la comunidad internacional que no seremos ni narcodemocracia ni narcoeco-nomía, que tampoco estamos dispuestos a tolerar que en nuestro país campeen el delito y la impunidad, que si hemos sido negligentes o permisivos eso es ya un asunto del pasado y que en lo sucesivo comprometeremos nuestro esfuerzo para sacar al país de la encrucijada, en la que hemos sido colocados también por circunstancias ajenas a nosotros mismos.