Colombia Internacional No. 48

LOS DOS EJES DE LA TERCERA VÍA EN AMÉRICA LATINA*

Roberto Patricio Korzeniewicz** William C. Smith***

INTRODUCCIÓN

da entre instancias nacionales o internacionales de gestión política y/o social.

En el nuevo milenio, diversos actores políticos, en el mundo y en Latinoamérica, se encuentran replanteando el futuro de la democracia en un mundo globalizado.

Los planteos de estos actores políticos -no sólo partidos y sindicatos, sino también organizaciones no-gubernamentales (ONG) y nuevos movimientos sociales (por ejemplo, de género o medioambientalistas)- son diferentes y muy a menudo hasta contradictorios. A veces, estos planteos acompañan nuevas convergencias entre los actores en cuestión; sin embargo, con mayor frecuencia, aún con una visión común acerca de los objetivos por alcanzar, estos planteos acarrean intensos debates acerca de los caminos por recorrer. Por ejemplo, encontramos posturas bastante divergentes con respecto a cuál debe ser el equilibrio óptimo entre regulación y mercados; en torno a los mecanismos más apropiados para generar mayor equidad; o con referencia a la relación más apropia-

Uno de los temas más críticos en estos debates ha sido el concepto de la "tercera vía". Para algunos, tal vía representa un futuro promisorio para una nueva socialdemocracia. Para otros, tal planteo representa un abandono de los ideales tradicionales de las fuerzas progresistas en favor de la incorporación de políticas de mercado; lisa y llanamente, la aceptación de la nueva hegemonía de la ideología neoliberal. Así, mientras que para algunos, la tercera vía ofrece oportunidades para fortalecer nuevos actores postergados o previamente excluidos de la comunidad, para otros, tal vía socavaría a actores políticos que fueron de gran importancia en el apoyo histórico a la socialdemocracia.

Esta diversidad de interpretaciones subraya el hecho de que estos debates acarrean quiebres profundos en torno a las posibilidades y restricciones que acompañan a los procesos de globalización.

* Versiones anteriores de este trabajo fueron presentadas en el Sexto Coloquio Anual del Club de Cultura Socialista "José Aricó". Buenos Aires, 28-29 de junio de 1999, y en el XXII Congreso Internacional de la Asociación de Estudios Latinoamericanos (LASA). Miami, Florida, EE.UU., 1618 de marzo de 2000. Los autores quieren agradecerle a María Pía Riggirozzi por su valioso aporte crítico en la revisión del texto original. ** Profesor del Departamento de Sociología, Universidad de Maryland, College Park, EE.UU. *** *** Profesor de la Escuela de Estudios Internacionales, Universidad de Miami, Coral Gables, EE.UU.

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En este trabajo buscamos aclarar algunos términos de estos debates. Nuestro punto principal es que debemos distinguir analíticamente dos ejes de cambio, cada uno de los cuales se caracteriza por mayor o menor protagonismo de diferentes actores políticos. Un primer eje involucra el surgimiento de lo que llamamos un "régimen internacional de política" (RIP).

El segundo sugiere la emergencia de un "sistema global de bienestar" (SGB). En la primera parte de nuestro ensayo analizamos cada uno de estos ejes. Luego exploramos los posibles rumbos de transformación, así como las posibles áreas de consenso y conflicto entre los actores con respecto a cada uno de estos ejes de cambio.

1. A partir de trayectorias nacionales espe cíficas, se delinea una serie de orienta ciones generales que, precisamente por su relativa vaguedad, permitirían la in corporación dentro de muy diferentes contextos nacionales, de un marco "de formulación e implementación de po líticas (policy-making) que adapte a la socialdemocracia a un mundo que ha cambiado fundamentalmente en las úl timas dos o tres décadas" (Giddens, 1998:26).

HACIA UNA TERCERA VÍA: LAS DOS

Estas dos variantes del modelo de la tercera vía obviamente se superponen en ciertas áreas, pero constituyen dos proyectos con dinámicas distintas. En la primera parte de este trabajo analizamos en mayor detalle estas dos variantes.

VISIONES

En los últimos años, la posibilidad de una tercera vía ha sido fuente de intenso debate, principalmente entre los partidos socialdemócratas de Europa occidental y, en menor medida, entre los sectores centristas del partido Demócrata estadounidense y algunos sectores más moderados de la izquierda latinoamericana1. Lógicamente, hay una variación considerable con respecto a las definiciones ideológicas y las políticas específicas entre los participantes de este debate. Sin embargo, más allá de las divergencias, el modelo de una tercera vía se ha planteado en dos variantes:

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2. Se plantea la necesidad de buscar una tercera vía de desarrollo a nivel global, a través de innovaciones profundas en la organización de mercados y regula ción a nivel mundial.

La tercera vía como régimen internacional de política En términos generales, Tony Blair caracteriza a la tercera vía como "la mejor etiqueta para la nueva política que la centro-izquierda progresista está forjando en Gran Bretaña y más allá" (Klein y Rafferty, 1999), mientras que el sociólogo Anthony Giddens (1998:26), uno de los más destacados intelectuales vinculados al nuevo

Para un análisis sobre los partidos socialdemócrata en diferentes países de la Unión Europea, pueden consultarse Sferza (1999); Merkel (1999); El País (1999f y 1999g); Dahrendorf (1999). Con respecto a la vaguedad de estos planteos, véase una discusión on-line muy interesante entre participantes norteamericanos e ingleses sobre la tercera vía. Los participantes destacaron no sólo la vaguedad, diferencias terminológicas y cambios históricos del contenido de la tercera vía, sino también su carácter "vagamente místico" (Halpern y Mikosz, 1998).

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laborismo inglés, nos dice que la "tercera vía" se refiere a un "esfuerzo de trascender tanto la socialdemocracia de viejo estilo como el neoliberalismo"2. Entre las características clave de la socialdemocracia de viejo estilo generalmente se incluyen el crecimiento extendido del estado de bienestar, la regulación keynesiana de los mercados, la privatización de empresas públicas en sectores estratégicos, el predominio de estrategias de crecimiento interno que desconfían de los mercados mundiales, la organización de mercados laborales en torno a la meta de pleno empleo y una división de tareas domésticas y pagas entre mujeres y hombres, y la subvalorización del medioambiente3.

Frente a estas características, la tercera vía apunta a una profunda renovación4.

Para comenzar, sugiere replantear al Estado, transfiriendo algunas de sus responsabilidades a agencias ubicadas "por encima" del Estado nacional (p. ej., al Banco Mundial, la Organización Mundial de Comercio o a los esquemas de integración regional y tratados de libre comercio) o "por debajo" (p. ej., municipalidades u organizaciones no gubernamentales, las ONG); creando modalidades innovadoras para la provisión de servicios y bienes públicos; incrementando la transparencia del Estado (atacando y previniendo la corrupción); mejorando la eficiencia administrativa del Estado (particularmente con

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respecto a áreas clave de tensión social, como en lo referente al crimen, o a las tensiones entre familia y trabajo); y creando nuevas formas de profundizar los procesos de democratización.

Implícito en muchas de las reformas propuestas, se plantea la necesidad de revaluar la relación entre seguridad y riesgo. Desde este punto de vista, la tercera vía abandonaría la simple protección de los ciudadanos frente a la incertidumbre (p. ej., frente al desempleo) y en cambio buscaría mejorar la capacidad del Estado de preparar a los ciudadanos para enfrentar exitosamente situaciones de riesgo y la vulnerabilidad. Igualmente, está implícita la idea de una revaluación del potencial de los mecanismos de mercado para optimizar el uso de recursos, la distribución de la información y el crecimiento económico en general.

En síntesis, la tercera vía se desarrollaría en un estado de inversión social, de profunda democratización y de integración plena en los procesos de globalización, generando una dinámica en la cual cada una de estas dimensiones se fortalecería en un círculo virtuoso. Tales dinámicas suponen también el establecimiento de un amplio compromiso social entre ricos y pobres, pero sin el predominio del viejo estilo neocorporativista de concertación social entre capital, trabajo y Estado que ante-

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El presidente de Estados Unidos, William Clinton, ha adoptado un lenguaje similar al de Tony Blair, indicando que "nos estamos moviendo más allá del debate estéril entre aquellos que dicen que el Estado (government) es el enemigo y los que dicen que el Estado es la solución. Mis conciudadanos americanos, hemos encontrado una tercera vía" (citado en Klein y Rafferty, 1999).

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Para descripciones y análisis de la socialdemocracia clásica, ver Przeworski (1985) y Offe (1984).

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En este párrafo resumimos las ideas presentadas por Giddens (1998).

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riormente habría caracterizado a la socialdemocracia clásica.

El surgimiento de la tercera vía se atribuye usualmente a un cuestionamiento profundo de los mecanismos prevalecientes de regulación estatal de los mercados.

La crisis de estos mecanismos, manifestada a través de las bajas tasas de crecimiento económico después de la década de los setenta, lleva a la necesidad de revaluar "la teoría económica del socialismo", ya que "siempre fue inadecuada, subestimando la capacidad del capitalismo de innovar, adaptarse y generar creciente productividad" (Giddens, 1998: 4). La crisis del Estado benefactor y de la propia teoría keynesiana que sustentaba a la socialdemocracia (Przeworski, 1985), habría sido precipitada por los procesos de globalización a partir de la década del setenta, y por el concomitante auge del neoliberalismo durante la década del ochenta. Frente al desafío de los programas neoliberales de derecha, la tercera vía se plantea como una renovación de los ideales del socialismo y de la socialdemocracia.

Así, América Latina es lugar común para rastrear tal cuestionamiento a la crisis de la "década perdida" del ochenta y su impacto sobre los mecanismos de regulación estatal y los modelos de industrialización de posguerra. En una primera instancia, este cuestionamiento se habría cristalizado en el "Consenso de Washington", el cual condujo a las medidas de ajuste estructural y reformas de mercado que caracterizaron a la región en los últimos

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años. Una visión optimista acerca del futuro de estos cambios enf atizaría que en la actualidad estamos presenciando el surgimiento de un nuevo "consenso", o una "segunda generación" de reformas, a través del cual ciertas instituciones e instancias supranacionales (desde el Banco Mundial a la Cepal, incluyendo también las recientes Cumbres de las Américas) impulsan una nueva agenda de reforma social, enfatizando la necesidad de avanzar los procesos de democratización, de mejorar la transparencia y eficiencia administrativa del Estado, de erradicar la pobreza y atacar la desigualdad en Latinoamérica como pasos imprescindibles para promover un mayor crecimiento económico5.

Esta perspectiva optimista podría enfatizar también que el surgimiento de una tercera vía se vería fortalecida por el surgimiento o fortalecimiento de otros actores sociales y políticos -por ejemplo, nuevas demandas, formas de acción y de organización construidas en torno a la creciente participación femenina en el mercado laboral formal (con toda la redefinición de lo público y lo privado implícita en esta participación), la revaluación del impacto del crecimiento sobre el medio ambiente y/o cambios en actitudes generacionales frente a la democracia y el crecimiento económico (Giddens, 1998: 20). En este sentido, el nuevo rol de actores supranacionales en la articulación de estrategias alternativas de desarrollo "desde arriba", estaría siendo acompañado, "desde abajo", por una aparente renovación de la sociedad civil, manifestada, por ejemplo, en la creciente importancia de ONG, los

Sobre esta nueva agenda, ver, por ejemplo: Banco Mundial (1998) o BID (1998) y la discusión en Korzeniewicz y Smith (2000).

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movimientos sociales y otras manifestaciones de la sociedad civil6.

Finalmente, el surgimiento de nuevas alternativas políticas es visto también como efecto de la crisis de los modelos de desarrollo centrados en torno a la industrialización. En este sentido, una de las principales fuentes tradicionales de apoyo de las diversas versiones del "partido socialdemócrata" habría sido debilitado por la erosión de la clase obrera industrial y del sindicalismo (Giddens, 1998: 20).

Desde este punto de vista, y dadas las nuevas inquietudes políticas que hemos discutido hace un momento, "los partidos socialdemócratas ya no tienen un 'bloque de clase' consistente en que apoyarse. Ya que no pueden depender en sus identidades previas, deben crear nuevas en un ambiente social y culturalmente más diverso" (Giddens, 1998:23).

Cabe observar que los propios ideólogos y adherentes de la tercera vía reconocen que estos cambios en la base de apoyo social son problemáticos. Por ejemplo, Robert Reich, ex Secretario de Trabajo en la primera administración de Bill Clinton, indica con cierta preocupación que "la tercera vía no tiene organización de base (grassroots)". Para Reich (1999),

...la agenda -liberar las fuerzas del mercado mientras que se facilita la transición para aquellos que alternativamente se quedarían atrás- no tiene un núcleo (core) natural de apoyo fuerte en el electorado. No se puede encontrar apoyo en la izquierda tradicional, para mucho de la cual sería preferible proteger y preservar la vieja economía. Y tampoco se lo puede encontrar en la derecha conservadora, mucho de la cual está floreciendo en la nueva economía y no quiere un gobierno activista sacándole su dinero7.

Reich concluye sus observaciones indicando que este callejón sin salida sólo podría ser resuelto con el establecimiento de un New Deal entre los ganadores y perdedores en las nuevas dinámicas de globalización8.

En conclusión, el modelo de la tercera vía se presenta como un modelo que permitiría profundizar las prácticas democráticas y crear condiciones para un crecimiento económico sostenido, acompañado, como condición, por una mayor equidad social resultante de la mayor eficiencia del Estado para preparar a la ciudadanía para aprovechar las oportunidades ofrecidas por el mercado.

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Muy relevante al estudio de esta problemática es la contribución de proyecto del Programa de Instituciones Económicas Internacionales de Flacso/Argentina, dirigido por Diana Tussie. Sobre este proyecto, véanse Tussie y Casaburi (1999); Casaburi, Tuozzo, Riggirozzi y Tussie (1999); Nelson (1999) y Tussie y Riggirozzi (2000). Sobre el papel de las ONG y movimientos sociales en este proceso, véanse Jelin (1997 y 1998).

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Sobre las consecuencias de esta falta de apoyos sociales para la implementación de políticas redistributivas, ver Reich (1997), quien hace una crítica a la administración Clinton.

8 Como indicaremos más abajo, desde el punto de vista de la creación de un "sistema global de bienestar" (SGB), este problema es aún más serio que lo que aparenta.

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¿Es la tercera vía un modelo sólo relevante a los países de alto desarrollo (aunque, como destacamos anteriormente, en estos países se debate la medida en que existe un modelo común a las diversas experiencias nacionales)? ¿O nos encontramos ante un planteamiento relevante a Latinoamérica? Obviamente, depende de nuestro punto de partida.

Si entendemos los dilemas enfrentados por la tercera vía como específicos a ciertos partidos de centro izquierda cuyo crecimiento se vio limitado a países de alto desarrollo, la relevancia de esta nueva estrategia es bastante limitada. Pero Przeworzki (en prensa) nos recuerda que a veces emergen situaciones de equilibrio en las formas de hacer política. El mismo autor introduce el término "régimen de política" (policy regime) para referirse a estos equilibrios, donde la lógica de la competencia electoral y el aprendizaje social llevan a los partidos políticos a trascender apegos ideológicos para converger en torno a políticas similares. En este trabajo, modificamos modestamente el término utilizado por Przeworski para calificar "regímenes internacionales de política" (RIP) a la creciente convergencia -en cuanto a algunos arreglos político-institucionales y políticas macroeconómicas y socialesque caracteriza a una amplia gama de naciones, más allá de diferencias en la arquitectura política o niveles generales de in9

gresos entre estos países. Por ejemplo, el modelo implícito en el Estado de bienestar de posguerra puede ser considerado como constituyente de un RIP, cuyas características sociales y políticas específicas variaron de región a región, o entre países pobres y ricos, pero compartiendo ciertas similitudes fundamentales (p. ej., en la relación entre mercado y Estado, o en las formas de hacer política). Desde tal punto de vista, la tercera vía puede ser considerada como un nuevo RIP emergente que podría representar en el futuro cercano algo similar a lo que el Estado de bienestar representó a mediados del siglo xx9.

La tercera vía como sistema global de bienestar

Más allá del surgimiento de la tercera vía como un potencial RIP, algunas voces han planteado la necesidad de elaborar una tercera vía de desarrollo, que permita disminuir patrones de desigualdad entre naciones de bajos y altos ingresos, profundizar la democratización a nivel global y generar mayor bienestar10. Tal como se sugiere en Korzeniewicz y Smith (2000), estos objetivos generales se acompañan por nuevas instancias de organización, que involucran en redes a agentes colocados por encima (p. ej., organizaciones supranacionales, u OSN) y por debajo (ONG) de los Estados nacionales. Para referirnos a este eje de cambio institucional, utiliza-

En este sentido, al estado de bienestar de posguerra correspondería un RIP de fordismo global o de embedded liberalism (Ruggie, 1982). Sin embargo, no coincidimos con las posturas "hiperglobalistas" (Held, McGrew, Golblatt y Perraton, 1999), pues existe un debate considerable acerca del grado de convergencia (y resistencia) nacional generado por la aceleración de la globalización. Para una reseña de estos debates, ver Keohane y Milner, 1996.

10 Por supuesto, como objetivos generales, tales metas también estuvieron presentes en los modelos de desarrollo de la posguerra.

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mos el término "sistema global de bienestar" (SGB). Los dos ejes de la tercera vía quedarían reconfigurados por: un régimen de política internacional organizado en torno a cambios institucionales dentro del Estado nacional; y un sistema global de bienestar organizado en torno a cambios institucionales en la organización de la economía-mundo.

Podemos ilustrar este segundo eje con un discurso reciente del presidente Bill Clinton pronunciado en la Universidad de Chicago en 1999. El discurso comienza discutiendo el conflicto en Kosovo, pero inmediatamente pasa a evaluar la situación de la economía global, indicando que esta economía está generando ganadores pero también muchos perdedores, y que para responder a esta dinámica es necesario expandir a nivel global lo que el Estado de bienestar asentó en Estados Unidos a lo largo del siglo XX. De acuerdo con el discurso, la adopción de tales medidas es inevitable, ya que ...la comunidad global no puede existir como la 'historia de dos ciudades', una moderna e integrada con un teléfono celular en cada mano y un McDonald's en cada esquina, y la otra ahogada en la pobreza y crecientemente resentida, llena de problemas de salud pública y del medio ambiente que nadie puede manejar (Clinton, 1999)11.

Al considerar el posible surgimiento de un SGB, se podría objetar que aún no son evidentes los arreglos institucionales globales que se necesitarían como esqueleto para tal arquitectura. No sólo las OSN (p. ej., Banco Mundial o Fondo Monetario Internacional) siguen funcionando "por arriba" de los principales actores políticos y sociales a nivel nacional, sino también, en forma relacionada, los diferentes contextos nacionales continúan siendo el espacio privilegiado de la política. Sin embargo, haciendo un paralelo entre el presente y el largo período que caracterizó el surgimiento del Estado de bienestar durante la primera mitad del siglo xx, se puede delinear una perspectiva alternativa sobre los procesos de cambio actuales.

Sintetizamos, entonces, algunos de estos paralelos históricos.

Tanto entonces como ahora, la lenta emergencia de nuevos arreglos institucionales hace difícil predecir su forma eventual en medio del cambio. Así, en la década del diez o del veinte, no sólo en Latinoamérica, sino en la mayoría de los países y regiones del mundo, se hacía difícil prever que en sólo dos décadas se daría una casi total convergencia en torno a la necesidad de la regulación estatal de los mecanismos del mercado (en las décadas del cuarenta o del cincuenta se continuaría debatiendo cómo regular tales mecanismos, o con qué objetivos, pero pocos

11 Con un lenguaje diferente, subrayando la supremacía de la política sobre el mercado e insistiendo en que apoyan "una economía de mercado pero no una sociedad de mercado," la reunión de noviembre de 1999 de la Internacional Socialista en Madrid llegó a conclusiones similares acerca de la necesidad de desarrollar nuevas formas de governance global (ver New York Times, 1999a y El País, 1999a, 1999b, 1999c, y 1999e). Del mismo modo, resultan llamativas las coincidencias con estos análisis en algunos de los discursos recientes de James Wolfensohn, presidente del Banco Mundial (ver Banco Mundial 2000; Financial Times, 2000).

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mantendrían su confianza en la suficiencia de los mercados). De la misma manera, hoy presenciamos sólo formas preliminares e inestables de los mecanismos de protección y de mediación política que prevalecerán de aquí a veinte años.

Los arreglos institucionales emergentes involucran una nueva importancia de actores ubicados por encima y por debajo de las fuerzas políticas existentes, actores vinculados por objetivos clave compartidos. Recordemos que, en gran parte de Latinoamérica a principios de siglo, los propios Estados nacionales constituían todavía un nuevo actor que buscaba aún establecer su predominio sobre el poder de núcleos políticos establecidos a un nivel más local, y que en muchos sentidos este predominio avanzó a través de su relación con (y capacidad de interpelar a) nuevas fuerzas emergentes por debajo del poder local, principalmente manifestadas a través del movimiento obrero (aunque nuestra historiografía generalmente haya enfatizado las tensiones dadas entre Estado nacional y movimiento obrero). En este marco, OSN y diversas manifestaciones de la sociedad civil -como ONG, o los movimientos de mujeres y medioambientalesrepresentan hoy en día las fuerzas clave de los nuevos arreglos institucionales que pasarán a predominar en las próximas décadas. Implícito en esta interpretación, vemos a los procesos de globalización no como proyecto exclusivo de élites económicas y políticas beneficiadas por la expansión de mercados, sino también como el resultado de las demandas y acciones de grupos sociales previamente excluidos de arreglos políticos y mercados.

Aunque los nuevos arreglos institucionales involucran nuevas formas de orga-

nización, de regulación de mercados y de hacer política, las fuerzas políticas tradicionales continúan predominando en la constitución de estos nuevos arreglos. Así, el populismo, como variante latinoamericana del Estado de bienestar, no surgió a nivel nacional de un vacío político (aunque tal interpretación fuera frecuentemente promulgada en la historiografía o la propia autobiografía de aquel fenómeno), sino que fue muy a menudo anticipado por fenómenos similares manifestados a nivel local (p. ej., en ciudades y provincias argentinas durante las décadas de los años veinte y de los treinta, o en estados de México durante la revolución o la década del veinte). Desde tal punto de vista, argumentaríamos que las diferentes versiones de la tercera vía representan esfuerzos incipientes de definir nuevas formas de organización, de regulación de mercados y de hacer política que caracterizarán a los arreglos institucionales del siglo XXI. Como Karl Polanyi (1947), autor de La gran transformación, sugerimos que el avance de los mercados se acompaña inevitablemente por una mayor regulación política de estos mercados, en lo que aquel autor llamó un "doble movimiento". En este marco, el capitalismo siempre ha entrañado tanto mercados como su regulación, por lo cual la constante creación de nuevos sistemas de bienestar es parte constitutiva de la economía-mundo. A comienzos del nuevo milenio debemos considerar la posibilidad de que OSN y ONG representen la base de un nuevo eje de cambio institucional que apunta a transformar las dinámicas de la economíamundo para generar mayor bienestar a nivel global.

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Convergencias y conflictos entre los dos ejes Hemos planteado hasta ahora la visión optimista acerca de dos ejes posibles para la formulación de una tercera vía. Queremos enfatizar que estos ejes son distinguibles tanto desde el punto de vista de los actores que los articulan (p. ej., partidos políticos y sindicatos nacionales en el caso del RIP, y OSN y ONG en el caso del SGB), así como de las modalidades y estrategias de acción. Por estas razones, los actores de cada eje convergen en algunas áreas de acción y reforma institucional, pero divergen en otras. Pasamos a dar algunos ejemplos.

Mientras que las alianzas populistas tradicionales del viejo modelo estado-céntrico latinoamericano (Cavarozzi, 1992) se derrumbaron antes de la embestida violenta de la reestructuración del mercado, la integración comercial hemisférica y la globalización, la actual renovación incipiente de las fuerzas de la "socialdemocracia" incorpora algunos remanentes de las fuerzas políticas convencionales (sindicatos, partidos, entes estatales nacionales y locales), junto con nuevos grupos vinculados a la creciente convergencia emergente entre las OSN y las ONG, actores que transforman la tradicional lógica de las alianzas sociales y políticas plausibles. Nos referiremos a esa rearticulación de fuerzas políticas como "coaliciones

policéntricas de desarrollo", que se distinguen de los patrones estado-céntricos típicos de los arreglos políticos previos a los ochenta12.

Como ejemplo, podemos examinar brevemente el Consenso de Buenos Aires, un documento que representa a un amplio conjunto de fuerzas políticas de muchos países de América Latina (Castañeda et al, 1998). Ideológicamente y desde el punto de vista organizacional, el Consenso es un proyecto que compromete a muchos de los líderes de los partidos de la "nueva izquierda" (Cuauhtémoc Cárdenas del Partido de la Revolución Democrática de México; Carlos Chacho Álvarez del Frepaso de Argentina; Luiz Inácio Lula da Silva y Vicentinho del Partido dos Trabalhadores de Brasil y Ricardo Lagos del Partido Socialista y del Partido por la Democracia de Chile, entre otros), así como algunos intelectuales "postmarxistas" (Jorge Castañeda, Roberto Mangabeira Unger) en la construcción de un nuevo rostro para la socialdemocrada en la región. La meta es la creación de nuevas alianzas democráticas que reúnan a partidos, movimientos y líderes de centro (cuya tarea sería la de "dar expresión a la inconformidad de la clase media") y de izquierda (cuya tarea es "enfrentar la desigualdad" y "combatir la exclusión social"), con el fin de reconfigurar y compatibilizar la lógica de la globalización con el fortalecimiento de las instituciones de la democracia representativa,

12 Aunque nuestra utilización del término "coalición policéntrica" tiene ciertas semejanzas con las nociones recientes de "redes asociativas" (Chalmers, Martin y Piester, 1997), "redes de movimientos sociales" (Álvarez, Dagnino y Escobar, 1998) y "campo de acción policéntrica y heterogénea" (Álvarez, 1998), el énfasis que esos autores colocan habitualmente en los lazos horizontales de solidaridad y reciprocidad no excluye la posibilidad de que en el futuro puedan constituirse arreglos jerárquicos más fuertes dentro de las coaliciones policéntricas.

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incorporando un amplio conjunto de actores sociales. En consecuencia, la participación y la condición de ciudadano se extienden más allá de la arena electoral, hacia el ámbito de la cultura y de la organización de la economía política (Castañeda, et al, 1998; Dagnino, 1998).

Aunque los principios generales, las críticas y denuncias respecto del neoliberalismo en el Consenso de Buenos Aires eclipsan sus propuestas de política específicas, este documento y otros manifiestos similares pueden leerse como las primeras etapas de un aggiornamiento impregnado del realismo político necesario para elaborar estrategias y políticas progresistas en un orden social emergente, inmerso en la lógica de los mercados mundiales.

Este nuevo estilo de discurso sorialdemócrata (aunque algunos de los participantes quizás no aceptan esta denominación) concuerda a su vez con las teorías del crecimiento endógeno y los avances recientes en el pensamiento acerca del crecimiento con equidad13. De hecho, aunque su formulación precisa es bastante diferente, se observan estrechos paralelos, insospechados y sorprendentes, entre el discurso reelaborado de la izquierda de la Posguerra Fría y los temas, estrategias y políticas abogadas por los tecnócratas de las instituciones multilaterales o supranacionales como el Banco Mundial, el BID y la Cepal.

Además, y más allá de premisas abstractas, existe una convergencia conside-

rable en varias áreas específicas que puede proporcionar una base fructífera para futuras reformas. Al igual que en recomendaciones de política recientes producidas por las OSN con sede en Washington, el Consenso de Buenos Aires enfatiza la necesidad de seguir avanzando en la integración económica regional como medio de perseguir el crecimiento económico, apoya los esfuerzos por elevar las tasas de ahorro interno y promover las inversiones productivas, y reclama que el Estado incremente los recursos fiscales mediante impuestos al consumo. En este marco, la pobreza y la desigualdad son consideradas como áreas clave para la intervención de las políticas, mediante oportunidades educativas más amplias, mejor acceso al cuidado de la salud y políticas fiscales redistributivas que dirijan recursos escasos a los sectores sociales más excluidos.

El acuerdo subyacente con respecto a estos temas posee el potencial de permitir una relación de fortalecimiento mutuo entre el crecimiento, la equidad y la democracia. El crecimiento económico es necesario para proveer los recursos fiscales que financien inversiones en bienestar social. Por otra parte, además de contribuir al crecimiento, una mayor equidad es fundamental para la estabilidad social y la plena confianza en las instituciones democráticas y las reformas del mercado.

El crecimiento con equidad puede a su vez ayudar a superar los resultados distributivos de suma-cero, y con ello prolongar los horizontes temporales, facilitando

13 Ver Korzeniewicz y Smith (2000), donde resumimos este consenso desde el punto de vista de tres premisas básicas: 1) no hay alternativa para el crecimiento impulsado por el mercado; 2) el crecimiento y el bienestar no están en una relación de suma-cero; y 3) los mecanismos de mercado deben complementarse con los nuevos arreglos institucionales adecuados para la regulación social y estatal. En el mismo trabajo, discutimos en más detalle las teorías de crecimiento endógeno.

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el aprendizaje social requerido para abandonar estrategias de confrontación y consolidar un compromiso de clase democrático14.

La construcción de nuevas coaliciones policéntricas de orientación socialdemócrata se ve condicionada por disputas importantes.

En primer lugar, hay desacuerdo en cuanto al alcance óptimo de la reforma del Estado. En un extremo del espectro (donde se encuentran, y cabe enf atizarlo, tanto las organizaciones supranacionales como las ONG locales) se asume que el papel del Estado debería quedar sumamente restringido a unas pocas actividades en las cuales los mercados no pueden optimizar las ganancias sociales15. En el otro extremo, una amplia gama de actores (desde el Consenso de Buenos Aires hasta las OSN) están convencidos de que el Estado aún tiene un papel fundamental en la regulación de mercados estratégicos (Bradford, 1994; Castañeda y Mangabeira Unger, 1998; Stiglitz 1998a, 1998b, 1998c).

El debate acerca del nivel apropiado de regulación del Estado involucra a áreas de política más específicas. Por ejemplo, para casi todos los fundamentalistas del mercado, la acción efectiva del Estado requiere un sistema eficaz de tributación, pero todavía hay desacuerdo respecto de

los medios y los niveles apropiados de dicha tributación; aunque hay un acuerdo creciente en lo referente a la efectividad de los impuestos al consumo, hay grandes discrepancias en cuanto a mantener o elevar los impuestos sobre el ingreso corporativo e individual. De igual modo, a raíz de las recientes crisis financieras recientes de Asia, Rusia y Brasil, muchos reformistas latinoamericanos de centroizquierda aceptan la inversión extranjera directa (particularmente en nuevas industrias, pero no necesariamente en la privatización de empresas públicas), pero reclaman mecanismos selectivos (tales como el impuesto Tobin sobre las transacciones financieras, así como controles moderados sobre la cuenta de capitales, al estilo chileno) para atenuar la volatilidad de los mercados financieros internacionales y para reducir la dependencia regional de los caprichos de los flujos de capital de cartera. También se ha generado un debate importante con respecto a cuánto deben intervenir los Estados nacionales en la redistribución de activos -por ejemplo, entre las empresas manufactureras más competitivas y menos competitivas, entre grandes terratenientes y pequeños productores rurales, o de manera más general, entre los ricos y los pobres.

En segundo lugar, hay divergencias , considerables respecto de la dirección

14 Como lo señala Bulmer-Thomas (1996: 312), "lo que hace falta es un consenso entre los partidos políticos más importantes sobre de la esencia de las reformas requeridas para mejorar la equidad en el largo plazo. El consenso sobre los elementos principales del [nuevo modelo económico] ya existe en la mayoría de los países de América Latina; es tiempo de extenderlo a los determinantes clave de la distribución del ingreso y la pobreza".

15 Así, "en una convergencia inesperada, el antiestatismo del neoliberalismo encontró un socio en la hostilidad basista hacia la burocracia, que cultiva el movimiento de ONG" (Lehmann y Bebbington, 1998:261).

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deseada de la reforma laboral. Para algunos (ej., BID 1996 y 1998), el crecimiento económico sostenido y la creación de oportunidades de empleo requieren una flexibilización sustancial de los mercados de trabajo, los cuales son una pieza central de los programas de liberalización16.

Según otros, como la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y los sindicatos obreros, ya ha sido implementada una flexibilización defacto sustancial, sin que esas reformas hayan logrado expandir significativamente las oportunidades de empleo. Desde este punto de vista, las reformas futuras deben ser más activistas y estar dirigidas directamente a la creación de empleo, a elevar las destrezas de trabajo y a incorporar las tecnologías apropiadas (Cepal, 1997; Tokman, 1997; OIT, 1999).

Está claro que este tema tiene una importancia crucial, dado que estas políticas afectan la postura de los sindicatos y los parti-

dos políticos hacia las reformas de "segunda generación"17.

El tercer punto de disputa se refiere a la relación entre democracia, crecimiento económico y movilización política. Aunque existe un amplio consenso según el cual los Estados tienen que ejercer un rol regulador importante contra la corrupción y el rent-seeking para asegurar la competencia y la transparencia del mercado, algunos sostienen que la participación social es imprescindible para lograr esos objetivos, mientras que otros son más cautelosos respecto de la incertidumbre potencial inherente a esa participación18. En verdad, para muchos partidos políticos, movimientos sociales y ONG, la movilización política agresiva y el fortalecimiento de la capacidad de acción colectiva de los grupos subalternos o excluidos es fundamental para promover una mayor democratización19. Desde

16 El Banco Mundial desarrolla una línea dura con respecto a las reformas laborales: "Aunque los reveses sufridos por intentos de liberalización del pasado han estado en parte influenciados por inadecuadas políticas del mercado laboral, no conocemos ningún intento reciente de liberalización en el que los problemas de desempleo hayan conducido a reveses" (Primo Braga, Nogués y Rajapatirana, 1997: 106).

17 Es muy posible que muchos sindicatos limiten su acción política a apoyar a los trabajadores del sector formal (en vez de extender su apoyo a los desempleados o a los del sector informal), complicando, así su participación como actores centrales en una coalición amplia. Ver O'Donnell (1998).

18 La posición anterior caracteriza el enfoque del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo. Véase también Williamson (1993) que defiende el fortalecimiento de los entes recaudadores de impuestos y una mayor autonomía de los bancos centrales para "aislarlos" de la política electoral, una idea que para los críticos tiene implicaciones potencialmente antidemocráticas.

Para algunos representantes de la izquierda, como los socialistas chilenos y quizá para el Frepaso o el PRD, es esencial poner el acento en la rendición de cuentas a través de la participación pública.

El confiar únicamente en la supervisión técnica de organismos regulatorios hace que se corra el riesgo de "captura" por los nuevos intereses monopólicos privados a ser regulados.

19 Por ejemplo, Markoff (1997) subraya que "el gran reto del siglo XXI, si la democratización ha de tener un futuro significativo, será desarrollar formas de hacer que las estructuras de poder transnacionales, desde la 'Europa emergente' hasta el reto más difícil de las redes planetarias de las finanzas, respondan ante los que se vean afectados por sus acciones".

Los dos ejes de la tercera vía en América Latina • 17

esta perspectiva, la movilización debería incorporar, en especial, a aquellos que han sido excluidos del poder (las mujeres, las minorías étnicas y raciales, los niños, los trabajadores del sector no organizado e informal)20. Tal como surge del Consenso de Buenos Aires, mientras ...el mercado debería ser el principal distribuidor de recursos, [...] le corresponde al estado crear las condiciones para que las necesidades de los pobres se transformen en demandas efectivas que puedan ser procesadas" por el mercado (Castañeda, et al, 1998).

Es posible que una estrategia de movilización de este tipo provoque la oposición de un conjunto de actores sociales y políticos temerosos de cualquier cambio en el equilibro de poder prevaleciente. Por ejemplo, puede haber oposición de los policy-makers, las élites económicas y las organizaciones empresariales, quienes sostendrían que la movilización política genera inestabilidad política y, por lo tanto, podría hacer peligrar el equilibrio macroeconómico y el acceso a los flujos internacionales de capital. Algunos líderes de los partidos políticos también podrían oponerse a los esfuerzos para cambiar la agenda política y abrir el acceso a la toma de decisión a sectores más amplios de la población. También podría haber una

fuerte oposición entre los sectores del movimiento laboral que vean amenazados sus intereses por algunas dimensiones de las reformas en cuestión. Finalmente, a pesar de que a menudo los pobres constituyen una clientela muy débil y desorganizada, los sectores sociales privilegiados y la clase media frecuentemente se articulan en "coaliciones de veto", oponiéndose a políticas que favorezcan a los primeros (O'Donnell, 1998). En el futuro, se puede esperar que diversos actores y fuerzas se aglutinen en diferentes combinaciones para oponerse al surgimiento de las coaliciones policéntricas.

En síntesis, los dos ejes que hemos identificado como implícitos en las discusiones sobre la tercera vía involucran distintos actores y modalidades/estrategias de acción. Los actores de cada eje convergen en algunas áreas de acción y reforma institucional, pero divergen en otras. En las dos secciones que siguen, discutimos en mayor detalle cada uno de estos ejes, y sus posibles despliegues en el futuro inmediato.

EL PROBABLE DESARROLLO DESIGUAL DEL NUEVO RÉGIMEN INTERNACIONAL DE POLÍTICA

Cuáles son las críticas a la estrategia de una tercera vía? Más allá de la crítica a la alta vaguedad con que se ha formulado

20 Después de todo, como lo señala el Consenso de Buenos Aires, "en nuestras sociedades fragmentadas y heterogéneas, casi nadie es simplemente un ciudadano: la cantidad de grupos, sectores, minorías, regiones y grupos étnicos víctimas de alguna forma adicional de discriminación y opresión, que va más allá de las que ya están presentes en todas las sociedades, [genera] una política en constante efervescencia. Las mujeres, los jóvenes, los trabajadores, las comunidades indígenas, los negros y mulatos, las minorías con orientaciones sexuales específicas, los grupos étnicos oprimidos, las sectas religiosas marginalizadas y otros muchos grupos privados de la plenitud de sus derechos y aspiraciones, deben ser estimulados a movilizarse para conquistar [su] espacio y [perseguir] sus derechos e intereses" (Castañeda, et al., 1998).

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tal estrategia, vaguedad que llevaría a un alto grado de oportunismo político, el punto de partida de la crítica se ubica en la reformulación de la relación entre regulación estatal y regulación de mercados.

En este sentido, se plantea la creación de oportunidades potenciales para la ciudadanía versus una redistribución de costos y beneficios cuyo efecto final sería aumentar la vulnerabilidad de la mayoría de las poblaciones afectadas por los cambios, argumentando que los diferentes intentos de reinventar el Estado muy a menudo esconden una retirada de los mecanismos de protección social. Con el pretexto de buscar una mayor eficiencia administrativa o una descentralización de los servicios ofrecidos por el Estado, las élites políticas buscarían, en efecto, recortar el gasto social. La tercera vía, así, representaría básicamente la nueva máscara del neoliberalismo en momentos en que los costos de la globalización y la apertura de mercados requerirían una mayor mediación política de las reformas en curso.

ción y desarticulación de ciertas fuerzas progresistas clave. En efecto, en el contexto de crisis de la industrialización pesada de la era fordista, la tercera vía sería un mecanismo a través de cual se limitaría o socavaría la fuerza política de actores tales como los sindicatos o la clase obrera. Asimismo, con el pretexto de evitar el efecto pernicioso de sistemas de seguridad para la ética de trabajo de los sectores más vulnerables de la ciudadanía, tal vía simplemente dejaría a estos sectores expuestos a la disciplina impuesta por los mercados globalizados, aumentando así la magnitud e impacto de la pobreza y la desigualdad.

En Latinoamérica, esta postura crítica desconfía a su vez de la reformulación del Consenso de Washington y la "segunda generación" de reformas, considerándolas un esfuerzo de maquillar el mismo proyecto neoliberal, ahora con una capa superficial de políticas diseñadas para amortiguar (pero no evitar) sus impactos negativos para los sectores más vulnerables. Así, la apelación a una mayor participación de la sociedad civil escondería, en efecto, una creciente desmovilización de ésta frente a la ofensiva de los mercados, y el auge del individualismo posesivo y el consumismo desenfrenado.

¿Cuál es la relevancia entonces de la tercera vía en el marco de las transformaciones políticas que están caracterizando a Latinoamérica? Volviendo a los paralelos históricos con el Estado de bienestar, nuestro argumento es que se puede esperar un alto grado de diversidad en el predominio relativo de las reformas del tipo de tercera vía en la región. Esta diversidad, en el contexto de una reestructuración orientada hacia el mercado y la globalización acelerada tendrá que ver, por lo menos en parte, con la inédita, y hasta ahora poco probable, convergencia entre las más recientes versiones del discurso pro equidad de los actores transnacionales y el discurso actualizado (aggiornado) de la izquierda democrática latinoamericana.

Finalmente, la llamada tercera vía contribuiría directamente a la desmoviliza-

Sintetizando, la postura crítica presenta a la tercera vía como un retroceso de las fuerzas progresistas y, en consecuencia, particularmente en Latinoamérica, una mayor erosión de la democracia, con una continuación del crecimiento económico desigual y una profundización de la desigualdad.

Los dos ejes de la tercera vía en América Latina • 19

Al discutir las implicaciones de estas limitaciones para las potenciales coaliciones policéntricas, es útil considerar tres escenarios a modo de caminos alternativos hacia la globalización: el "camino inferior", el "camino medio" y el "camino superior" (Korzeniewicz y Smith, 2000).

En el camino inferior, las élites políticas persiguen alianzas con algunas minorías estratégicas y buscan neutralizar la capacidad de muchas fuerzas sociales y políticas de comprometerse en una acción colectiva de oposición. En este escenario, la profundización del neoliberalismo y la estabilidad económica y política se ven facilitadas por una lógica dual del poder del Estado (apoyo para la organización de la minoría aliada y desarticulación del resto), y por la distribución desigual de los recursos para apoyar prácticas clientelistas de corte neopopulista (Acuña y Smith, 1996; Roberts, 1995; Weyland, 1996). Este escenario de camino inferior a menudo se ve marcado por una falta de transparencia, un deterioro de los mecanismos de accountability y una corrupción extendida entre los funcionarios. Lógicamente, estas características de debilidad institucional y jurídica constituyen grandes obstáculos para el crecimiento económico sostenido.

El escenario del camino inferior coloca todo el peso de los costos de transición de las reformas de mercado y de apertura de la economía a la competencia global en los pobres y en los sectores desorganizados de la sociedad. La pobreza creciente y la desigualdad se convierten en rasgos centrales de esta vía. La participación de los movimientos sociales contestatarios, las ONG y los partidos políticos reformistas en este escenario se ve, por lo general, limitada a su inclusión en redes clientelistas.

El camino inferior, por lo tanto, no merece la calificación de tercera vía.

Es importante subrayar que el camino inferior no excluye el ejercicio de la política electoral. De hecho, en los ochenta y noventa muchos gobiernos de la región que han seguido este camino (por ejemplo, Argentina, Brasil, Perú) han llegado al poder a través de elecciones. En muchas instancias, el advenimiento de estos gobiernos por la vía electoral coincide con la hiperinflación y el fracaso catastrófico de las políticas heterodoxas de estabilización de fines de los ochenta (Smith, 1989).

A pesar de las diferencias entre países y los esfuerzos periódicos por cambiar de camino y mejorar la calidad del crecimiento, ésta es la trayectoria que ha caracterizado a la mayoría de los países latinoamericanos desde la década de los ochenta.

El segundo escenario, el camino medio, corresponde a una tercera vía "conservadora" que combina (1) una variante de reformas de mercado a ultranza y crecimiento económico sostenido; (2) un régimen democrático estable, relativamente consolidado, pero con características significativamente elitistas y exclusivistas; y (3) una reducción consistente del desempleo y de la pobreza (lograda mediante la combinación de crecimiento, mayor inclusión y políticas sociales compensatorias), pero poco resultado en la reversión de las desigualdades persistentes en la distribución del ingreso y la riqueza. Simultáneamente, se adoptan políticas para mejorar la accountability y la transparencia, así como para atacar la corrupción y el clientelismo.

Los partidos políticos de oposición tienen la función de garantizar la gobernabilidad y los mecanismos neocorporativistas de intermediación, incorporando a los actores sociales y económicos clave de modo de complementar al parlamento en el manejo de los conflictos sociales y en la negocia-

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ción de políticas macro y sectoriales. Los movimientos sociales y las ONG tienden a representar un papel más activo en el diseño de políticas dentro de este escenario, aunque utilizan canales que a veces coinciden más con una versión de lo que podría rotularse como organizaciones neoo para-, más que como organizaciones "nogubernamentales" (Schild, 1998).

La experiencia de Chile en los noventa se acerca mucho a esta estrategia de camino medio. De hecho, Chile a menudo ha sido destacado con cierta exageración como un modelo de "crecimiento con equidad" para ser imitado por otras naciones de la región. Una serie de características acercan a Chile al camino medio más que al superior. Su éxito en el crecimiento económico se debe en parte a las políticas autoritarias implementadas por el régimen de Pinochet, y en gran medida a enclaves o mecanismos institucionales autoritarios (ej., reglas electorales que permiten una sobrerrepresentación de las minorías conservadoras; los senadores "designados" no elegidos en el Congreso Nacional; fuerte representación militar en un Consejo de Seguridad Nacional dotado de amplios poderes de fiscalización sobre las autoridades civiles, etc.) (Moulian, 1997). A pe-

sar de ello, la presencia de los partidos políticos relativamente fuertes, concomitantemente con ciertos rasgos de participación neocorporativista más o menos institucionalizada de las cúpulas de las principales asociaciones empresariales y los sindicatos de los trabajadores, ha facilitado la negociación e implementación de políticas capaces de reducir significativamente la pobreza (Weyland, 1997). No obstante, la desigualdad se mantiene muy por encima de los niveles previos a 1973, sin lograr cerrar las brechas sociales bajo la nueva democracia (Martínez y Díaz, 1996; Weyland, 1998)21.

Finalmente, en contraste con los dos caminos anteriores, en el escenario del camino superior al crecimiento -o tercera vía más "progresista"- y la integración en los mercados mundiales, los presidentes electos y sus equipos económicos y políticos podrían impulsar una reformulación del proceso de toma de decisiones. Un desempeño económico sólido, una distribución más equitativa del ingreso y la riqueza y el abandono de las posturas hobbesianas serían acompañados por la profundizadón relativa de la democracia procedimental22. La accountability y la transparencia prevalecerían en el ejerci-

21 No obstante las limitaciones de la nueva democracia chilena, los éxitos relativos en el campo social se destacan no sólo en comparación con el agravamiento de las brechas sociales en los países que han seguido el camino inferior (p. ej., como la Argentina bajo Menem), sino también con respecto a la experiencia brasileña bajo el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, quien se declara socialdemócrata y quien ha participado en las discusiones de la Internacional Socialista y en varias reuniones internacionales con los principales ideólogos de la tercera vía, como Tony Blair y Bill Clinton. Con respecto al carácter socialdemócrata del partido de FHC, el Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), véanse Power (1997) y Power, Fleischer y Ramos (2000). Para un análisis que enfatiza tanto los obstáculos político-institucionales como los desafíos internacionales a un proyecto reformista de corte socialdemocrático en Brasil bajo FHC, ver Smith y Messari (2000).

22 Véase Acuña y Smith (1996) para más detalles sobre esta posibilidad. Weyland (1996 y 1997) pre senta una perspectiva teórica algo diferente pero convergente, que le da significativa importancia

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cio del gobierno. El progresivo fortalecimiento de la institucionalidad democrática y el estado de derecho tendería a atenuar la corrupción, el clientelismo y la impunidad. A su vez, en este escenario, los movimientos sociales y las ONG (y las redes transnacionales de las que forman parte) tendrían un papel más central en la promoción de la participación autónoma de grupos subalternos y en la ampliación de los espacios de interlocución democrática esenciales para el debate público. Los partidos políticos y otros actores sociales serían fortalecidos e incorporados más plenamente al diseño e implementación de políticas.

crecimiento dinámico similar al logrado con la opción media. Sin embargo, el objetivo también alcanzaría un mayor énfasis en la equidad y en una compensación más generosa (a través de redes de seguridad, inversiones sociales y la adaptación de sus capacidades) para los "perdedores" de la integración competitiva en la economía global. Las comparaciones históricas y las consecuencias probables de una participación social y política ampliada en los procesos de toma de decisiones, hacen que las oportunidades distributivas de este escenario socialdemócrata sean, sin lugar a dudas, mucho más avanzadas que las estrategias del camino medio y del camino inferior.

Dado que este enfoque del camino superior concibe una participación más activa del Estado en la puesta en práctica de políticas sociales y el fomento del crecimiento23, existen razones teóricas convincentes (Bresser Pereira, Maravall y Przeworski, 1994; Acuña y Smith, 1996) para creer que un proyecto socialdemócrata actualizado podría generar un equilibrio macroeconómico estable, con un

El desafío para los defensores del camino superior y la tercera vía más progresista es el de ofrecer un liderazgo efectivo en el marco de la construcción de las coaliciones policéntricas del tipo reformmongering (Hirschman, 1971) de modo de responder a las cambiantes preocupaciones de la clase media, los trabajadores formales e informales, las mujeres, los

a la "capacidad abarcativa" de las organizaciones de la sociedad civil e instituciones del Estado, para la generación de resultados equitativos bajo condiciones democráticas. Se pueden encontrar interesantes propuestas para profundizar la democracia y aumentar la equidad en el modelo chileno en Hardy (1996) y en la Comisión Económica PSCH (1998), propuestas discutidas por economistas del partido socialista para un posible tercer gobierno de Concertación. Nótese también las semejanzas entre estas propuestas chilenas y el Consenso de Buenos Aires (Castañeda, et al, 1998), plataforma comentada anteriormente.

23 Esta estrategia representa un intento de basar la estabilidad democrática sobre pactos sociales y políticos amplios que asegurarían a los principales actores colectivos que sus intereses no se vieran seriamente socavados con el ajuste estructural y las fuerzas del mercado global. Este escenario concuerda con propuestas que reclaman "la construcción de un nuevo Estado de desarrollo [que] resida en una mezcla de desregulación y de nueva regulación. Requiere que el Estado camine por un sendero angosto, dejando operar al mercado sin sofocarlo y, al mismo tiempo, representando el papel en la coordinación y supervisión que las firmas privadas por sí solas no asumirían" (Cavarozzi, 1992).

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ambientalistas y los pueblos indígenas. Un esfuerzo de este tipo canalizaría la participación de estos sectores de modo que se llegue a desarticular o a minimizar el riesgo de las coaliciones de veto que apelen a la nostalgia por el proteccionismo del Estado y a la ilusión de que los subsidios y los privilegios asociados a los comportamientos de rent-seeking, típicos del estilo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones, pueden ser recuperados fácilmente. Hay esperanzas de que el tercer gobierno de la Concertación, ahora bajo el liderazgo del socialista Ricardo Lagos, logre ir más allá de camino medio característico de Chile en la etapa postautoritaria para impulsar una tercera vía más transformadora que efectivamente ponga un énfasis mayor en medidas de política social, tendientes a mejorar la distribución y la equidad, promoviendo la participación de los más postergados y excluidos24.

Los movimientos sociales y las ONG relacionadas con redes transnacionales pueden tener un papel esencial en el éxito de estos esfuerzos. Sin embargo, en cada uno de los tres caminos alternativos, la alianza de las ONG con las SNO puede cumplir papeles muy diferentes. Los optimistas podrían sostener que las características organizacionales de los movimientos sociales locales y de las ONG aumentarán la posibilidad de que las coaliciones policéntricas logren promover la estrategia del

camino superior y profundizar la democratización más allá de la esfera políticoinstitucional. No obstante, también existe la posibilidad de desenlaces más problemáticos, en los cuales el crecimiento de este tipo de organizaciones proporcione legitimidad a programas tecnocráticos o a líderes neopopulistas de derecha (ej., Alberto Fujimori o Carlos Menem) para continuar con el desmantelamiento del Estado benefactor e, incluso, desarrollar nuevos lazos corporativos entre el Estado y clientelas políticas entre los pobres y excluidos.

Cabe aquí trazar algunos paralelos con la adopción de los modelos de crecimiento keynesianos en la posguerra (EspingAnderson, 1990). La adopción de estos modelos no sólo fue desigual según los contextos (el Estado benefactor tuvo su mayor desarrollo en los países avanzados), sino que, además, estuvo acompañada por la democratización de algunos aspectos de la vida política y social (p. ej., en lo referente a las relaciones laborales) en algunos países, y por la dictadura y un corporativismo excluyente en otros. El desarrollo futuro del camino superior o tercera vía progresista de crecimiento con equidad puede caracterizarse por diferencias similares entre los países25.

En efecto, la adopción de un modelo de crecimiento con equidad en América

24 El hecho de que haya logrado avanzar más hacia la plena consolidación de las reformas de mercado (véase Stallings y Peres, 2000) con tasas de ahorro doméstico y inversión bruta superior a 25% del PBI es indudablemente un factor decisivo que facilitaría la ambición de la Concertación bajo Lagos de llevar a Chile hacia una tercera vía de tipo más progresista en el campo social.

25 Véase Korzeniewicz y Smith (2000) para un esfuerzo inicial de avanzar en el análisis de este tema.

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Latina puede verse obstaculizada por el legado específico de fuerzas políticas y arreglos institucionales en los diferentes países26. Pero lo que puede dar un ímpetu adicional a la estrategia de camino superior es precisamente el hecho de que, en definitiva, este tipo de estrategia sería sostenida por una amplia configuración de actores y fuerzas sociales.

lo menos un país (mejorando los indicadores de crecimiento económico, el desempeño en los niveles de pobreza y desigualdad, y la profundización de la democracia), el modelo de crecimiento con equidad podría generar una "masa crítica" que contrarreste las percepciones negativas acerca de los costos de adoptar estrategias similares en otros países27.

En primer lugar, el apoyo al modelo proviene de actores colectivos que operan por encima y por debajo de los arreglos estado-céntricos, y que van empujando gradualmente hada una nueva matriz institucional determinada por nuevas formas organizacionales y alianzas políticas, características de las coaliciones policéntricas.

En definitiva, el éxito relativo de cada uno de estos tres caminos puede medirse por su efectividad para superar el legado persistente de pobreza, desigualdad y autoritarismo en la región. El camino superior o tercera vía más progresista, delineado de modo muy esquemático en este artículo, es menos una receta formal y más un esfuerzo preliminar para especificar algunas de las medidas y transformaciones congruentes con las metas igualmente esenciales de equidad y democracia. El logro de tal camino superior como vía más reformista hacia la globalización es una tarea difícil. El realismo y las experiencias históricas análogas advierten que es probable que poderosas fuerzas conservadoras intenten bloquear este tipo de ex-

En segundo lugar, como el desempeño económico comparado es central, la adopción de la estrategia del camino superior puede facilitarse en la medida en que sea implementada en toda la región (e incluso fuera de la misma). Si la adopción de las estrategias del camino superior fuera acompañada por un éxito percibido en por

26 Éste es un terreno muy inexplorado sobre el que podrían tejerse hipótesis contradictorias. Sería necesaria una cuidadosa investigación comparativa para identificar las diferentes constelaciones de factores (tradiciones de clientelismo y exclusivismos, cohesión de los aparatos del Estado, fuerza y "capacidad de abarcar" de las organizaciones de clases y sectoriales, etc.) que favorecen o bloquean la aparición y el éxito de las coaliciones policéntricas de tinte socialdemócrata.

27 Además, como lo sugieren la crisis financiera actual y los efectos de contagio en la región, la glo balización choca con una amplia gama de grupos internos, incluidos los empleadores y la clase media. Por consiguiente, es posible que esos grupos encuentren cada vez más atractivo el abandonar el camino inferior vinculado a las estrategias maximalistas con resultados distributivos nulos, cuando observen que la matriz de retribución se vuelve muy negativa, es decir, cuando los riesgos de mantenerse separado superen los riesgos de la cooperación. Los incipientes debates sobre los beneficios de los controles de los flujos de capital, los regímenes de las tasas de cambio, etc. y la ventaja de las políticas industriales, entre economistas y élites de negocios menos globalizadas, sindicatos, consumidores, que de pronto se han asustado con la globalización financiera, pueden ser indicativos del hecho de que las perspectivas de las coaliciones policéntricas y de las alternativas del camino superior para la socialdemocrada posfordista, después de todo, puedan no ser tan "utópicas".

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perimento, y en muchos países es posible que esas fuerzas logren, en diferentes grados, imponer sus preferencias contra un renovado modelo socialdemócrata. Por consiguiente, sin duda, es posible, y quizás hasta probable que el resultado sea estable pero lejos de promover efectivamente una profundización democrática y crecimiento con equidad28.

En síntesis, la experiencia histórica con previos RIP sugiere que el desarrollo futuro de la tercera vía en el mundo, y particularmente en América Latina, será altamente desigual. En esta región, tal vía podría caracterizarse por el predominio de caminos inferiores y medios hacia la democracia. Pero, en última medida, tales escenarios dependen no sólo de la articulación interna de fuerzas progresistas dentro de cada país, sino también de la medida en que el RIP socialdemócrata converja con el desarrollo efectivo de la tercera vía como SGB. LOS OBSTÁCULOS AL SISTEMA GLOBAL DE BIENESTAR

Más allá de las probables irregularidades en el desarrollo institucional de la tercera vía como régimen internacional de política, podemos mencionar tres obstáculos

fundamentales para el futuro de tal vía como sistema global de bienestar: Primero la expansión de los mercados es limitada en ciertas áreas clave. Como nos recuerda Albert Hirschman (1970), la ciudadanía no limita sus esferas de acción al ejercicio de su "voz". La "salida", es decir, la participación en mercados, también constituye un mecanismo importante de acción. Pero en este sentido, resulta paradójico que los mercados laborales se mantienen tan regulados como en la mayoría del siglo XX: los Estados nacionales, particularmente aquéllos de más altos ingresos, mantienen el privilegio de regular la entrada y salida de sus fronteras, y han generado últimamente diversas formas de movimientos políticos (con frecuencia, pero no siempre, de tono conservador) que buscan fortalecer aún más la protección frente a la migración internacional. Así, los mecanismos de mercado que a fines del siglo XIX y comienzos del XX atenuaron las disparidades de ingreso a nivel global, continúan a comienzos del siglo XXI en su mayor parte restringidos. La restricción de estos mercados es parte esencial de la reproducción de desigualdades a nivel global, y las versiones contemporáneas de la tercera vía, particularmente

28 Cabe observar también que cada una de las vías reseñadas puede generar ciertas dinámicas que aseguren su sustentabilidad política y social aún en un contexto de creciente desigualdad entre hogares. Por ejemplo, si es acompañada por crecimiento económico, la mayor desigualdad generada por la globalizacion puede conllevar un mayor bienestar y alivio de la pobreza, y/o una percepción generalizada que las tendencias polarizantes son compensadas por una alta movilidad social.

Asimismo, aún sin un vigoroso crecimiento económico, y en un contexto de mayor desigualdad entre hogares, podrían reducirse otras dimensiones de desigualdad (p. ej., entre hombres y mujeres, entre sectores urbanos y rurales, entre indígenas y no-indígenas), generando un apoyo selectivo pero crucial a la expansión de los mercados. Finalmente, la sustentabilidad de una estrategia no depende sólo de su impacto social, sino de la capacidad de grupos opositores de presentar propuestas que sean consideradas como alternativas y viables.

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en países de altos ingresos, hasta ahora no se han mostrado dispuestos a confrontar este problema.

Segundo, considerando los paralelos históricos, es claro que aunque el auge del Estado de bienestar llevó a una cierta convergencia entre países pobres y ricos desde el punto de vista de los niveles relativos de gasto fiscal y social (figura 1), los arreglos implícitos en el Estado de bienestar tuvieron un desarrollo altamente desigual. Por ejemplo, en el período de Posguerra tendió a prevalecer la democracia en los países de alto desarrollo económico, mientras que los países de desarrollo medio o bajo se caracterizaron por la prevalecencia de dictaduras y autoritarismo (Korzeniewicz y Awbrey, 1992).

Por otra parte, niveles absolutos de gasto fiscal (en general) y social (en particu-

lar), debido a la pronunciada desigualdad en nivel de desarrollo económico, se reflejan también en una profunda desigualdad a través del mundo. Como lo indica la figura 2, los niveles de gasto social (educación, salud) son mucho más elevados en los países de altos ingresos.

Las nuevas teorías de crecimiento endógeno, muy de boga entre las instituciones supranacionales que buscan justificar la necesidad de una "segunda generación" de reformas, nos sugieren que la inversión social es elemento clave del crecimiento económico y, por ende, de las ventajas comparativas en los mercados internacionales29. Los datos presentados arriba nos sugieren que nos encontramos ante un círculo vicioso, donde la inversión social es limitada en países pobres por bajos niveles de producción de riquezas, pero donde los bajos niveles de inversión

FIGURA 1 GASTO DE GOBIERNO (% DE PBN)

1955

1960

1965

■■ Países de altos ingresos

1970

1975

1980

' Países de ingresos medios

1985

1990

1995

* Países de ingresos bajos

Fuente: Stach (1999).

29 Así, entre otros, Jeffrey Sachs ha enfatizado recientemente que la falta de inversiones en educación y tecnología en países pobres contribuye a un círculo vicioso, donde esta falta de inversiones evita la participación en el tipo de innovaciones que asegura acceso a mayor riqueza.

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social aseguran la inevitabiüdad de aquéllos bajos niveles de producción de riquezas30. Así como en el caso de los mecanismos de mercado, los límites de la tercera vía y las posibilidades reales de los futuros arreglos institucionales tendrán mucho que ver con su capacidad de ofrecer mecanismos efectivos para manejar esta problemática.

Existen dos mecanismos clave que servirían para confrontar directamente estos patrones de desigualdad. A nivel de mercado, mediante la eliminación de restricciones nacionales a los flujos migratorios y las exportaciones de países de bajos y medianos ingresos. A nivel de regulación, mediante un traslado de recursos de paí-

ses de altos ingresos hacia países de bajos ingresos, con el propósito de aumentar substancialmente la inversión social dentro de estos últimos. Políticamente, los dos tipos de mecanismos son de muy difícil construcción, y hasta ahora, con muy pocas excepciones, los partidarios de la tercera vía, particularmente en los países de altos ingresos, no se han mostrado dispuestos a desarrollar una agenda explícita en torno a estos temas31. Las razones son claras: si la implementación de la tercera vía a escala nacional dentro de los países de altos ingresos encuentra los obstáculos organizativos (especialmente la falta de bases sociales) que mencionaba Reich, estos obstáculos se multiplican exponencialmente cuando se propone construir

30 En gran medida, la crisis del Estado de bienestar tiene mucho que ver con esta dinámica.

31 Para un provocativo análisis de esta problemática, ver Fagen (1978).

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nuevos arreglos institucionales a nivel global, arreglos que podrían amenazar los intereses de bloques políticos importantes. UnNew Deal global en este sentido representaría un ejercicio de imaginación e implementación política sin precedentes.

El tercer punto tiene que ver con la dinámica de la convergencia señalada entre organizaciones supranacionales y las organizaciones no-gubernamentales.

Esta dinámica supone la creciente adopción de mecanismos democráticos de representación y decisión. Esto, a su vez, apunta a dos dimensiones: la relación entre organizaciones supranacionales y las ONG, por un lado, y la dinámica interna de las propias ONG, por otro.

En torno a la relación entre organizaciones supranacionales y ONG, una perspectiva pesimista enfatizaría que las primeras son organizaciones que representan principalmente los intereses de los gobiernos de los principales países contribuyentes que financian programas de tales organizaciones. Desde tal punto de vista, las organizaciones supranacionales, como el Banco Mundial o el BID, representarían las vanguardias organizativas de las élites que se beneficiarían con las reformas impulsadas por el neoliberalismo. Aquí la participación de ONG y movimientos sociales aliados se limitaría a una superficial interacción orientada a legitimar los programas desarrollados "desde arriba" por las organizaciones supranacionales.

Esta dinámica internacional, a su vez, condiciona fuertemente la dinámica interna de las ONG, las cuales se verían afectadas por un proceso incipiente de burocratización, y por un liderazgo fre-

cuentemente seducido ya sea por las posibilidades de empleo en el Estado u organizaciones supranacionales, o por altos salarios que representarían una explotación de los sectores sociales que las ONG buscarían representar.

En este contexto, las diversas propuestas de tercera vía, basadas en la necesidad de mejorar el acceso de sectores excluidos a la educación y a la salud, asegurando así el acceso de los pobres a las oportunidades abiertas por el mercado, abren involuntariamente un espacio de debate político alrededor de las oportunidades y/o los límites de las propuestas existentes, para así generar un debate sobre qué medidas adoptar para avanzar en el futuro de la tercera vía como SGB. ESTRATEGIAS Considerando los paralelos históricos mencionados y teniendo en cuenta las posibles irregularidades y obstáculos en el desarrollo de la tercera vía tanto a nivel nacional como a nivel global, surgen dos nuevas preguntas: ¿Cuál es la forma más adecuada de participar en la definición de los nuevos arreglos institucionales? Y: ¿Cuáles son los objetivos más meritorios?

Muchas veces nos atrae la posibilidad de identificar un único camino de acción posible, una vía correcta para el futuro.

Aquí, en cambio, evitaremos tal simplificación, para indicar que diversos actores elegirían diferentes caminos de acción, y que cada uno de estos caminos podría contribuir, a veces, inesperadamente, a diversas construcciones y de nuevos arreglos institucionales.

Así, para algunos, el marco más efectivo de acción involucra la participación

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directa en la construcción de un SGB, ya sea a través de la reforma social de organizaciones supranadonales, o a través del trabajo de ONG. Para otros, la efectividad de la reforma social pasa por la articulación de fuerzas políticas en torno a proyectos nacionales de reforma, ya sea coordinando la formulación de programas adecuados desde las cumbres de la negociación política y/o la administración pública, o promoviendo la autonomía y postura crítica de las fuerzas sociales y políticas organizadas desde abajo. Finalmente, también debe considerarse la posibilidad de que, encarnando una lógica más profundamente antisistémica, los marginados de los arreglos institucionales de cada eje decidan "patear el tablero" y romper con las reglas de juego.

Históricamente cada una de estas estrategias -ya sea desde distintos ejes, o desde "arriba", "abajo" y "afuera"- fue de gran importancia en la definición del Estado de bienestar. Los agentes políticos y administrativos fueron de gran importancia en la definición de proyectos de gobierno que produjeron mayor o menor crecimiento económico, mayor o menor marginadón social, mayor o menor transparencia y mayor o menor democracia.

Recordemos que, frecuentemente, la participación directa o indirecta de representantes de base (como líderes sindicales) en estos proyectos fue leída como traición a los intereses estratégicos de los sectores representados. Así, muchos le dieron gran valor a la autonomía frente a los proyectos de gobierno -autonomía a menudo practicada por partidos políticos, sindicatos obreros, organizaciones de campesinos, etc. Sin embargo, muy a menudo esta autonomía en última instancia también sir-

vió para legitimar la propia existencia de un Estado de bienestar que lograra generar mayor integración social y política. En muchos casos, la búsqueda de autonomía (a veces, forzada por Estados autoritarios o semiautoritarios) llevó a romper con las reglas de juego, planteando reglas alternativas (como en el comunismo), y en otros casos contribuyendo a un empate político marcado por crisis y violencia. Pero aun en estos contextos de rechazo a las reglas del juego, la constitución de modelos alternativos de desarrollo fue de gran importancia en la definición de la agenda del Estado de bienestar.

Cabe esperar una dinámica similar en los futuros caminos de acción. Para algunos, los cambios institucionales o administrativos desplegados desde arriba son promisorios ya sea desde el punto de vista de objetivos éticos (p. ej., integración social, crecimiento económico, o profundización de la democracia) y beneficios personales, o una mezcla óptima entre los dos. En este marco, podemos esperar una creciente integración entre las esferas de organizadones supranadonales, agendas gubernamentales y algunas ONG. Otros, en cambio, podrían perseguir una autonomía crítica frente a estos agentes políticos y administrativos. En este sentido, se espera una creciente coordinación de organizaciones de la sociedad civil, ya sea a nivel de alianzas políticas de oposición, o de cadenas internacionales de coordinadón (estas cadenas seguramente tendrán una creciente jerarquización y burocratización, aunque, como en el caso del movimiento obrero, no debemos subestimar la capacidad de tales mecanismos de generar movimientos de base que cuestionen su propio liderazgo).

Los dos ejes de la tercera vía en América Latina • 29

Finalmente, una tercera alternativa es la búsqueda de una estrategia de "patear el tablero", ya sea a través de modelos autárquicos de desarrollo nacional (como en la estrategia yugoslava o iraquí), movimientos de liberación (como el caso de los zapatistas en México) o la participación en nichos ilegales de producción y distribución de riquezas (como el caso del narcotráfico). El mundo de violencia implícito en estas alternativas promete reemplazar la amenaza del comunismo como referente clave de las futuras estrategias de reforma social.

CONCLUSIÓN Entre el optimismo y el pesimismo se ha delineado un terreno fructífero para la interpretación del futuro de la tercera vía en la región. La tercera vía es expresión constitutiva de dos ejes distintos de cambio. El primero representa el proyecto de la tercera vía como sistema global de bienestar. Este eje es expresión del "doble movimiento" ya mencionado: la expansión de mercados acompañada por nuevas lógicas de regulación y resistencia en lo social y lo político, llevando al surgimiento de inéditos arreglos institucionales a nivel global. El segundo eje representa el proyecto de la tercera vía como régimen internacional de política. La acción de actores organizadas desde "arriba", "abajo", y "afuera" del sistema global de bienestar y del régimen internacional de política, produce áreas de convergencia pero también de conflicto entre los dos ejes, condicionando el futuro de la democracia y la equidad.

En general, creemos que se puede esperar un desarrollo irregular de la tercera

vía como régimen internacional de política tanto como sistema global de bienestar.

En América Latina, esta irregularidad podría traducirse en límites para la efectividad de los mecanismos democráticos, la transparencia administrativa y la capacidad de generar crecimiento e inclusión social. Aún más, la tercera vía como régimen internacional de política también se ve jaqueada por la falta de voluntad política en los países de altos ingresos para transformar ciertas dinámicas cruciales que subyacen a la desigualdad del capitalismo como sistema global, como economía-mundo. Sin embargo, más allá de los problemas indicados, creemos que la discusión sobre los dos ejes de la tercera vía abre importantes espacios como desafío intelectual, en la línea de lo que Immanuel Wallerstein (1995a y 1995b) llama "utopística" (utopistics). Esta discusión es relevante porque, al perseguir como objetivo la desarticulación de los mecanismos de desigualdad, exige repensar los arreglos institucionales globales que han caracterizado al capitalismo a través de su historia.

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LA MIRADA DE LA POLÍTICA EXTERIOR DE COLOMBIA ANTE UN NUEVO MILENIO: ¿CEGUERA, MIOPÍA O ESTRABISMO? Juan Gabriel Tokatlian*

Estamos al borde del precipicio. Miramos al abismo, sentimos malestar y vértigo.

Nuestro primer impulso es retroceder ante el peligro.

Inexplicablemente, nos quedamos. En lenta graduación, nuestro malestar y nuestro vértigo se confunden en una nube de sentimientos inefables...Y porque nuestra razón nos aparta violentamente del abismo, por eso nos acercamos a él con más ímpetu.

Edgar Allan Poe, El demonio de la perversidad

Colombia llega a un nuevo milenio, viviendo una guerra atroz en el plano interno y bastante extraviada en cuanto a su política exterior.

Durante la primera mitad del siglo XIX, Colombia aparecía a los ojos de extranjeros como un país con un enorme potencial de gravitación en los asuntos hemisféricos.

En 1823, John Quincy Adams, en calidad de Secretario de Estado de Estados Unidos, refiriéndose a los vastos recursos de Colombia, afirmaba que bien utilizados y

organizados, esos atributos harían que el país fuese "llamado a ser en adelante una de las naciones más poderosas de la Tierra"1. Tal era la percepción de la posibilidad natural de influencia del país, que una tesis doctoral en Estados Unidos se ocupó de analizar en detalle la competencia por la hegemonía en el Pacífico entre Colombia y Chile entre 1817 y 18452.

La entrada al siglo XX fue dramática y traumática para el país. La pérdida en 1903 de Panamá, alentada por Estados Unidos,

*

Profesor de la Universidad de San Andrés, Victoria (Provincia de Buenos Aires), Argentina.

1

Véase "John Quincy Adams, Secretario de Estado, a Richard C. Anderson, nombrado Ministro de los Estados Unidos en Colombia. Extractos. Washington, 27 de mayo de 1823". En: Luis Horacio López Domínguez (compil.), La Gran Colombia y los Estados Unidos de América. Relaciones diplomáticas, 1810-1831, Bogotá: Nomos Ltda., 1990, tomo II, p. 66.

2

Véase John Williams Kitchens Jr., "Colombian-Chilean Relations 1817-1845: A Diplomatic Struggle for Pacific Coast Hegemony" (tesis de Ph.D., Vanderbilt University, 1969).

36

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Colombia Internacional 48

llevó a la nación a la introversión, al tiempo que condujo a que la élite se impusiera una política exterior raquítica3. Con una mezcla de pragmatismo y aprensión la dase dirigente racionalizó la dependencia frente a Washington a través de la llamada Doctrina Suárez. El ex canciller y ex presidente Marco Fidel Suárez acuño el lema del réspice polum -mirar hacia la estrella del Norte; hacia Estados Unidos- porque "el norte de nuestra política exterior debe estar allá, en esa poderosa nación, que más que ninguna otra ejerce atracción respecto de los pueblos de América"4. Se trataba de establecer una relación estrecha, instintiva y familiar con Estados Unidos. Para Colombia el vínculo con Estados Unidos constituía una "relación especial". Como lo inverso nunca ocurrió ni ocurriría, lo

que prevaleció fue una subordinación consentida de Bogotá a Washington.

La atracción que ha sentido Colombia hacia Estados Unidos ha sido tan elocuente que quedaría simbólica y escuetamente reflejada en la literatura cuando "...de acuerdo con los cálculos de José Arcadio Buendía, la única posibilidad de contacto con la civilización era la ruta del Norte"5.

La disposición positiva hacia Estados Unidos no fue sólo política, sino también social. Se estima, por ejemplo, que más de un millón de colombianos residen hoy en Estados Unidos6.

Luego de la Segunda Guerra Mundial, y desde el comienzo de la Guerra Fría, el réspice polum7 se transformó en una visión

3

Es pertinente recordar que México perdió frente a Estados Unidos mucho más territorio que Colombia pero que ello no implicó durante la primer parte del siglo XX, per se e ipso facto, una política exterior de bajo perfil y pro estadounidense.

4

Véase Marco Fidel Suárez, Tratado entre Colombia y Estados Unidos, Bogotá: El Liberal, 1914, p. 3.

5

Gabriel García Márquez, Cien años de soledad, Buenos Aires: Sudamericana, 1967, p. 17.

6

Sobre la importancia para Colombia de los vínculos estatales y no gubernamentales, políticos, económicos, sociales y militares con Estados Unidos, véanse Luis Alberto Restrepo (ccord.), Estados Unidos. Potencia y prepotencia, Santa Fe de Bogotá: Tercer Mundo Editores/Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional/DNP, 1998 y Juan Gabriel Tokatlian (compil.), Colombia y Estados Unidos: problemas y perspectivas, Santa Fe de Bogotá: Tercer

Mundo Editores/Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional/ Colciencias, 1998.

7

Tan intensa era la vigencia del réspice polum, que en 1959, en calidad de Canciller, Julio César Turbay aseveró en una intervención ante la Cámara de Representantes: "He de decir que el señor Suárez jugó un papel importantísimo en nuestras relaciones exteriores y levantó el nombre de Colombia hasta planos de extraordinaria altura y respetabilidad dentro del concierto de los pueblos cultos.

Su teoría del réspice polum, proclamada en momentos en que el sentimiento colombiano estaba legítimamente herido por la segregación de Panamá, ha venido abriéndose campo en el continente...

Cumplo, pues, con un deber de solidaridad y de admiración al insigne Canciller Suárez al declarar que, en mi concepto, su aporte al prestigio internacional de Colombia ha sido uno de los más grandes". Julio César Turbay Ayala, Memoria del Ministro de Relaciones Exteriores, 1959, Bogotá:

Imprenta Nacional de Colombia, 1959, p. 52.

La mirada de la política exterior de Colombia ante un nuevo milenio • 37

ideológica del papel de Colombia en el mundo. Un férreo anticomunismo8 y una identificación sin matices con Estados Unidos definió la política externa colombiana hasta muy entrados los años sesenta. La subordinación consentida9 pasó a convertirse en un alineamiento prácticamente automático de Bogotá a Washington.

A finales de esa década, otro ex canciller y ex presidente, Alfonso López Michelsen, acuñó una nueva doctrina en materia internacional: el réspice similia10 mirar a los semejantes, a los países latinoamericanos, en particular que buscaban una mayor diversificación diplomática, política y económica y la afirmación de una progresiva solidaridad Sur-Sur. El

país iba a ensayar una cuidadosa autonomía en el ámbito de su política internacional. Del alineamiento prácticamente automático se pasó a un alineamiento moderadamente relativo. Colombia jamás pretendió ni practicó un desalineamiento completo en cuanto a Estados Unidos.

De allí en adelante, las políticas exteriores de Colombia oscilaron entre las dos miradas -hacia el norte y hacia los semejantes. Más aun, en distintas administraciones, por ejemplo, las de los presidentes Julio César Turbay y Belisario Betancur, hubo períodos caracterizados por uno y otro réspice, según la coyuntura interna y externa y de acuerdo con el tema e interés enjuego11.

8

Un dato simbólico e ilustrativo lo constituye una nota del Ministerio de Relaciones Exteriores en 1964. El Embajador colombiano en Dinamarca pidió a la Cancillería en Bogotá un concepto sobre el procedimiento que debía seguir el cuerpo diplomático colombiano en un tercer país ante los representantes de las naciones del entonces bloque socialista; naciones con las que el gobierno no mantenía relaciones formales. El 4 de mayo de 1964 se produjo la nota. "La Oficina de Planeamiento, Coordinación y Evaluación (del Ministerio de Relaciones Exteriores) conceptúa: Es claro que al no existir relaciones diplomáticas y determinado gobierno comunista no deben producirse tampoco contactos directos oficiales entre los respectivos agentes diplomáticos acreditados en un tercer país, especialmente en cuanto se refiere a actos protocolarios. Tampoco deberán aceptar los diplomáticos colombianos invitaciones de agentes diplomáticos de países con los cuales el Gobierno de Colombia no mantiene relaciones... La misma norma que acabamos de exponer no impide que en cualquier caso en que un diplomático colombiano se encuentre en un terreno neutro, con el representante de un gobierno con el cual no mantiene Colombia relaciones diplomáticas, se puede cruzar con ellos, pero discretamente, las cortesías de usanza entre personas de buena educación". Fernando Gómez Martínez, Memoria de relaciones exteriores. Julio de 1963 a junio de 1964, Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia, 1965, p. 144.

9

El canciller Turbay indicó, en su intervención de 1959, en la Cámara de Representantes: "Los Estados Unidos tienen la doble condición de ser nuestro más grande y poderoso vecino y la primera potencia económica, científica y militar de los tiempos modernos. Nos movemos en la misma órbita y con ellos compartimos -nosotros en la pequeña porción que corresponde a nuestras reducidas y limitadas capacidades- la defensa de la civilización occidental". Julio César Turbay Ayala, op. cit., p. 52.

10 Véase Alfonso López Michelsen, Memoria. Ministerio de Relaciones Exteriores, 1968-1969, Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia, 1970, tomo I, p. 31.

11 Véanse, en particular, Rodrigo Pardo y Juan G. Tokatlian. Política exterior colombiana: ¿De la subordinación a la autonomía? Bogotá: Ediciones Uniandes/Tercer Mundo Editores, 1988.

38

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Colombia Internacional 48

En realidad, un fino hilo conductor entrelazó a los ejecutores, proponentes y defensores de una y otra doctrina; lo que puede llamarse el "realismo colombiano" como expresión y adaptación nacional de la escuela realista de los asuntos mundiales12. Aunque existió una homogeneidad conceptual entre los encargados de aplicar, auspiciar y explicar el réspice polum y el réspice similia, prevaleció una heterogeneidad en la práctica del realismo en Colombia13. Por un lado, sobresalían los "realistas pasivos/subordinados". Para este grupo, la limitación impuesta por el sistema internacional sobre el país era de tal magnitud, los atributos de poder nacional tan escasos, las opciones de acción externa innovadora tan temerarias, que Colombia debía evitar un perfil externo con iniciativa (excepto cuando se actuara en consonancia con Estados Unidos). En consecuencia, Bogotá debía acordar un lugar de privilegio, casi excluyente, a las relaciones con Washington y auspiciar los intereses particulares de determinados actores socioeconómicos clave para el crecimiento del país (identificando dichos intereses con los del Estado en su conjunto). Por otro lado, se destacaban los "realistas activos/autonomistas". Para este grupo, las restricciones del sistema internacional, la existencia de recursos nacionales de poder no suficientemente movilizados y la viabilidad de asumir posturas menos

parroquiales hacían que Colombia buscará un comportamiento externo más asertivo (en consonancia o en disonancia con Estados Unidos). Como corolario, Bogotá debía preservar relaciones maduras con Estados Unidos (mezclando consensos básicos con disensiones puntuales) y ampliar la defensa de los diversos intereses nacionales que se expresan en un país y que requieren un Estado más imparcial e independiente.

De los ochenta en adelante crecen el conflicto armado interno y el poder del narcotráfico en tanto clase criminal, así como el desgarramiento de una élite que no sabe a ciencia cierta cómo y hacia dónde orientar la política nacional e internacional del país.

En medio de un acentuado cambio mundial y de un notorio anquilosamiento nacional, surgen diversos planteamientos -más que doctrinas- sobre la inserción externa del país. El espíritu tercermundista se expresa en escritos como el de Pérez Ramírez que propone "mirar hacia África"14.

La (excesiva) expectativa de transformaciones positivas en el ámbito internacional luego de la caída del Muro de Berlín y la esperanza (exagerada) de mutaciones auténticas en el entorno nacional como re-

12 Sobre el "realismo colombiano", véase Juan Gabriel Tokatlian, "La teorización de las relaciones internacionales en Colombia". En Documentos de Trabajo Iepri, no. 2, febrero de 1991.

13 Subyacen a esta doble aproximación realista a las relaciones internacionales de Colombia dos visiones: realismo como lo necesario para los "pasivos/subordinados" y realismo como lo posible para los "activos/autonomistas". Para un debate sobre el realismo como necesidad y como posibilidad véanse, Norbert Lechner, et al., ¿Qué es el realismo político? Buenos Aires: Catálogos Editora, 1987.

14 Gustavo Pérez Ramírez, Mirar hacia el África, Bogotá. Editora Guadalupe Ltda., 1989.

La mirada de la política exterior de Colombia ante un nuevo milenio • 39

sultado de la Asamblea Constituyente llevaron a Cardona y a Tokatlian a sugerir en 1991 que Colombia debía volver a elaborar el objetivo de la "mira" exterior del país: el réspice varia et mutabilia15 -mirar lo di-

verso y cambiante del escenario global más que a uno u otro país o conjunto de países para el diseño y la práctica del comportamiento externo colombiano16.

El aceleramiento de la apertura económica durante la presidencia de César Gaviria, su respaldo a la Iniciativa para las Américas del presidente George Bush, la intensidad alcanzada por el comercio colombo-venezolano y el despliegue del Grupo de los Tres (Colombia, Venezuela y México) sirvieron para que Vargas postulara que la política exterior del país estaría signada por un viraje profundo. Lo novedoso sería el réspice mercatum: mirar al mercado en virtud de las nuevas exigencias de la economía mundial; lo que significaba que, de hecho, se desplazaban de la agenda externa del país los asuntos políticos y de seguridad17.

La euforia del "revolcón" y la promesa de un "nuevo país" parecieron justificar que la Cancillería dejara en 1994 una impronta de lo que esperaba fuese la "políti-

ca exterior colombiana frente al siglo XXI".

En ese contexto se preparó un libro con la mirada en un horizonte amplio: "Actuar en el mundo que reemplaza a las antiguas y proverbiales expresiones latinas réspice polum y réspice similia, acuñadas en otras épocas para otras circunstancias y que rigieron nuestra política exterior por décadas"18.

Finalmente, el deseo de generar un mayor interés interno por regiones gravitantes en el escenario mundial, como la Cuenca del Pacífico, y así movilizar recursos públicos y privados en aras de una mejor proyección comercial y financiera colombiana llevaron a García a postular en 1994 otra mirada para la política exterior del país: "mirar al Asia"19.

Es muy probable que la intensificación de la ingobernabilidad interna y externa del país durante la presidencia de Ernesto Samper, y la falta de defensores visibles de su gestión externa se conjugaran para que desde 1995 nadie propusiera una nueva mirada en materia internacional. La única reflexión sobre el mundo que enfrentaba y aún hoy enfrenta Colombia puso más el acento en mirar hacia adentro para insertarse mejor hacia fuera.

15 El término proviene de la expresión varium et mutabile -cosa variable y cambiante- utilizada por Virgilio en La Eneida.

16 Véanse Diego Cardona y Juan G. Tokatlian, "Los desafíos de la política internacional colombiana en los noventa". En: Colombia Internacional, no. 14, abril-junio de 1991.

17 Véase, Ricardo Vargas Meza, "Réspice mercatum". En: Cien días vistos por el Cinep, vol. 4, no. 15, julio-septiembre de 1991.

18 Véase, Ministerio de Relaciones Exteriores, Actuar en el mundo, Santa Fe de Bogotá: Publicaciones Cultural, 1994, pp. XIII-XIV. 19 Véase Pío Quinto García Parra, Mirar al Asia, Santa Fe de Bogotá: Centro Editorial Javeriano, 1994.

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En efecto, en 1997, la Comisión de Análisis y Recomendaciones entre Colombia y Estados Unidos, convocada y coordinada por el Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional, encabezó sus recomendaciones de acción externa con una clara exhortación de carácter interno: "construir una nueva sociedad, con un espíritu genuinamente democrático de participación, transparencia y rendición institucional de cuentas", impulsando el logro de un "nuevo consenso básico", afirmando "el imperio de la ley", promoviendo "el sentido colectivo de lo público", construyendo "un Estado eficiente y eficaz", creando "las condiciones para la convivencia, la paz y la seguridad internas", promoviendo una ética que supere "las subculturas mafiosas, arbitrarias y violentas", asegurando

tremenda y desgarradora. No hay convergencia social y política ni en lo interno ni en lo externo. Desde hace tiempo el país no sabe qué quiere y qué puede hacer en el terreno mundial. De allí que dé palos de ciego, parezca miope o se asemeje a un estrábico. El siguiente ejemplo resulta ilustrativo y corrobora este categórico juicio.

una profunda modernización económica... una distribución del ingreso y de la propiedad de la tierra más equitativa, una política social vigorosa y el afianzamiento de un modelo sostenible de apertura, y reformulando "substantivamente el sistema educativo para Colombia"20.

El Departamento de Estado presenta un informe muy interesante en abril de cada año: las votaciones de todos los países en Naciones Unidas (ONU) 21. El propósito de este informe no es calificar o certificar el comportamiento de un país, sino el ofrecer al legislativo un indicador de la actitud diplomática de las naciones para que, a la hora de aprobar el paquete de asistencia externa, los congresistas sepan cuan cerca o lejos de Washington, en materia de política exterior, están los potenciales receptores de ayuda. Esta práctica existe desde 1985 y cubre las votaciones de las sesiones de la ONU que comienzan en septiembre de cada año. El documento analiza las votaciones totales, así como los votos sobre los 10 o 13 temas prioritarios para Estados Unidos.

Con todo, Colombia llega al final de este siglo sin saber qué hacer en política exterior. La clase dirigente no parece entender lo que observa en el sistema internacional, mientras el país se sume en una violencia

Una evaluación de la conducta internacional de los recientes gobiernos desde Betancur a Pastrana muestra cuan alineada, desalineada, o no alineada frente a Estados Unidos ha sido la conducta exterior

20 Véase Informe de la Comisión de Análisis y Recomendaciones sobre las Relaciones entre Colombia y Estados Unidos, "Colombia: una nueva sociedad en un mundo nuevo". En: Análisis Político, edición especial, julio de 1997.

21 Véanse los distintos informes desde 1986 hasta 1999 del US Department of State, Report to Congress on Voting Practices in the United Nations, Washington D.C.: US Government Printing Office.

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del país y, por lo tanto, cuan coherente ha sido la política del Estado colombiano en las últimas dos décadas.

La administración Betancur afilió al país al Movimiento No Alineado (NOAL) e intentó distanciarse de Estados Unidos.

Si bien su mandato fue percibido internamente como refractario frente a ese país, fue un gobierno bastante pro Washington en sus votos. En 1985, Colombia coincidió en un 27,9% con Estados Unidos; un porcentaje semejante a San Cristóbal/Nevis y Belice. En cuanto a las votaciones de mayor significación para Washington, Colombia la acompañó en un 80%; porcentaje similar a República Dominicana y El Salvador.

La administración Barco, por el contrario, pareció cercana a Washington. En Colombia se asumía que su gestión era excesivamente alineada con Estados Unidos. Sin embargo, los votos muestran otra cosa. La coincidencia con Estados Unidos en la totalidad de votaciones descendió a 13% en 1989; porcentaje semejante a China y México. En las resoluciones clave de ese año, Bogotá acompañó a Washington en un 50%, porcentaje similar a Argentina y Brasil.

La administración Gaviria, por su parte, fue vista en el plano doméstico como moderada frente a Estados Unidos, a pesar de que en 1994 consiguió la presidencia de los NOAL para Colombia y de que el mandatario obtuvo la Secretaría General de la OEA. Sin embargo, llegó a coincidir en un 25% con Washington en 1993, duplicando los niveles de votación cercana a Estados Unidos del gobierno de Barco.

En los asuntos cruciales, Bogotá siguió en

un 65% a Washington; porcentaje intermedio entre Betancur y Barco.

La administración Samper, a su vez, insinuó un alejamiento de Estados Unidos y dejó la percepción de que expresaba un tono nacionalista frente a Estados Unidos. Sin embargo, los datos muestran una gran ambigüedad. En 1996, Bogotá alcanzó el nivel de más cercanía histórica reciente con Washington con un porcentaje de coincidencia en todas las votaciones de un 39,1 %. En los votos esenciales para Estados Unidos, Colombia lo siguió en un 44,4% en 1997; porcentaje más bajo de acompañamiento en los últimos años y similar a países del NOAL, como Djibouti, Malawi, Tailandia, Omán y Túnez.

La administración Pastrana ha buscado y alcanzado una mayor proximidad a Estados Unidos y cada vez requiere mayor apoyo de ese país. Sin embargo, en los votos de 1998 Colombia sólo acompañó a Estados Unidos en el 33,3% de los casos, mientras que durante el mandato Samper la coincidencia con Washington fue 35,3% en 1994, 38,7% en 1995, 39,1% en 1996 y 36,4% en 1997. El gobierno de Pastrana votó en la ONU como Benin, Burkina Faso, Guinea Ecuatorial, República Centroafricana, Grenada, Guyana y Filipinas. En los 10 temas prioritarios para Estados Unidos, Bogotá sólo coincidió con Washington en el 42,9% de las votaciones. Éste es el porcentaje más bajo de coincidencias de Colombia y Estados Unidos en los últimos lustros. El país votó igual que Afganistán, Bangladesh, Botswana, Emiratos Árabes Unidos, Guinea Ecuatorial, Gambia, Marruecos, Myanmar, Omán y Singapur. En Latinoamérica, países medios e importantes similares a Colombia tuvieron todos

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porcentajes más elevados de apoyo a las decisiones estadounidenses: Argentina 75%, Brasil y Chile 66,7%, México 55,6%, Perú 62,5% y Venezuela 50%.

Para resumir, plantearé siete conclusiones: 1. Colombia ha tenido en las últimas dos décadas y en la mayoría de los temas internacionales políticas exteriores de gobierno y no de Estado a pesar del monopolio bipartidista en el diseño y la ejecución del comportamiento in ternacional del país22.

2. Colombia ha ido difuminando su per fil externo, oscilando entre un principismo ad hoc y un pragmatismo sui géneris; lo cual afecta las metas de lar go plazo del país en el mundo.

3. Colombia ha adolecido de una políti ca externa medianamente consistente, cooperativa o confrontativa o condes cendiente frente a Estados Unido. Este hecho tiende a producir una perdida de elemental realismo en la política in ternacional del país.

4. Colombia ha desplegado un no alinea miento confuso y cambiante, compor tándose como un no alineado formal durante la Guerra Fría (cuando pudo haber sido el momento para darle un contenido progresista a esa postura) y como un no alineado militante duran-

te la Posguerra Fría (cuando hacerlo se ha tornado poco funcional).

5. El tema de las drogas ha concentrado las relaciones colombo-estadounidenses, pero su efecto sobre la agenda bila teral más amplia es mucho más com plejo de lo que se podría suponer a primera vista: pareciera ser que a ma yor cercanía a Washington en materia de drogas, mayor la posibilidad de ejer cer posturas de disensión política con Estados Unidos en ciertos tópicos o, lo que es lo mismo, Washington tolera temporalmente más algunas posturas diplomáticas divergentes de Bogotá, siempre y cuando el país sea fiel a la estrategia estadounidense en el frente de los narcóticos. Sin embargo, lo an terior no condujo a incrementar la so beranía interna ni la autonomía exter na en el manejo de las condiciones y variables vinculadas a la crisis nacio nal.

6. La conducta de Colombia en la ONU se asemeja a la de muchos países con tre mendos déficit en el tema de los dere chos humanos. Resulta paradójico que, por un lado, Colombia realiza un gran esfuerzo para mostrar que el Estado no viola sistemáticamente los derechos humanos y que desea genuinamente resolver la tragedia humanitaria que vive el país y, por el otro, vote tan cercanamente a gobiernos violadores de los derechos humanos23.

22 Una de las escasas excepciones ha sido la existencia de una política de Estado en el tema de la posesión soberana colombiana del archipiélago de San Andrés y Providiencia.

23 La p o s t u r a a mb ig u a d e l Est a d o e n ma t e ri a d e d e r e c h o s h u ma n o s q u e d ó ref l e j a d a e n e l comportamiento de Colombia durante el debate en 1998, en Roma, que condujo al establecimiento de la Corte Penal Internacional

La mirada de la política exterior de Colombia ante un nuevo milenio • 43

7. En Colombia la distancia entre la percepción interna de un mandato en términos de su política internacional y su comportamiento externo concreto es notable.

En ese sentido, cabe preguntarse: ¿Es factible buscar y precisar una mirada genuinamente consensual en materia de política exterior que evite que Colombia ingrese al siglo XXI en las mismas condiciones externas desfavorables con las

que ingresó al siglo XX? Las urgencias y necesidades en el frente externo superan lo que puede hacer el gobierno colombiano en el frente mundial. Para evitar otra tragedia traumática como la de Panamá24, se hace indispensable una consistente política internacional de parte del Estado y de la nación: la diplomacia oficial y la diplomacia ciudadana deben coincidir y converger alrededor de unos pocos intereses nacionales prioritarios para Colombia.

24 Si bien es muy poco probable una intervención directa unilateral de Estados Unidos en Colombia, es bueno subrayar que ésta podría llevarse a cabo si los intereses de Washington en Panamá se ven seriamente comprometidos por la guerra interna colombiana. En ese sentido, cabe recordar la llamada Enmienda De Concini de 1978. Esta Enmienda es el instrumento más letal que posee Estados Unidos para intervenir militarmente en los asuntos internos de Colombia. Su origen se remonta a los Tratados (el del Canal y el de la Neutralidad) Torrijos-Carter entre Panamá y Estados Unidos de los setenta. Cuando, en 1978, éstos se iban a ratificar por el legislativo estadounidense, el senador Dennis De Concini incorporó una Enmienda a la parte final del artículo IV del Tratado de Neutralidad. Según el texto, el Senado lo aprobaba si la "Declaración de Entendimiento expedida por el gobierno de Estados Unidos de América el 14 de octubre de 1977 se incorporaba por este medio como parte integral de este tratado". La Enmienda dice: "Conforme al Tratado concerniente a la Neutralidad Permanente y al Funcionamiento del Canal de Panamá, Panamá y Estados Unidos tienen la responsabilidad de asegurar que el Canal de Panamá permanezca abierto y seguro a naves de todas las naciones. La interpretación correcta de este principio es que cada uno de los países, de conformidad con sus respectivos procedimientos constitucionales, defenderá el Canal contra cualquier amenaza al régimen de neutralidad y por consiguiente tendrá el derecho de actuar contra cualquier agresión o amenaza dirigida contra el Canal o contra el tránsito pacífico de naves por el Canal" (subrayado personal) Esto

significa que, por ejemplo, si guerrilleros, paramilitares o narcotraficantes colombianos afectan con sus actos -enfrentamientos que traspasen la frontera con Panamá, forzamiento masivo de desplazados hacia ese país, atentados en la zona canalífera, etc.- el Canal de Panamá, Estados Unidos podría invocar la Enmienda para defenderse. Un hecho real o montado, o la percepción de una potencial acción inminente en cercanías del Canal podría ser una excusa para la utilización de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos. Aunque desde 1978 pende el fantasma de esa Enmienda, nunca pareció contemplarse su uso, ya que en aquella época el conflicto colombiano parecía limitado en escala. Sin embargo, después de la invasión a Panamá de 1989 por parte de Estados Unidos, cobró verosimilitud la posibilidad de que Washington usara, eventualmente, la fuerza para proteger sus intereses en el Canal. En breve, la existencia de la Enmienda De Concini brinda un recurso legal a Estados Unidos utilizar, de manera legítima, su poder militar. Esto no es el caso de Venezuela, Brasil, Perú y Ecuador, las otras naciones con fronteras terrestres con Colombia.

AMÉRICA LATINA EN LA POLÍTICA EXTERIOR DE ITALIA Hugo Fazio Vengoa*

Una de las mayores dificultades que enfrenta el investigador a la hora de estudiar, en general, la política exterior italiana y, en particular, las relaciones con los países latinoamericanos consiste en establecer la perspectiva de análisis que le debe servir de fundamento. Si uno trabaja sobre España y América Latina, el eje de la problemática puede articularse en torno a la temática del impacto de la transición de un régimen autoritario a uno democrático en la definición de la política internacional y latinoamericana del país ibérico y de la influencia que la inauguración de un ámbito multilateral, otrora inexistente, tuvo en la reformulación de las relaciones externas de este país. De esos factores se desprenden los distintos ejes en torno a los cuales gravitan las variadas dimensiones de las relaciones con América Latina.

Si uno se propone analizar las relaciones de Francia con América Latina, esto tampoco supone un mayor problema. El peso que tiene el Estado en la determinación y ejecución de la política exterior y la pretensión universalizante que las élites políticas y económicas le han querido asignar a su país en el ámbito internacional, permite inscribir el análisis en una perspectiva que conjuga elementos de las teorías realista, neorrealista y de la interde-

*

pendencia, por cuanto el hilo conductor que permite comprender la lógica de su actuación externa es el deseo compartido de hacer de Francia un engranaje importante de la dinámica del sistema internacional. De ahí que las relaciones con América Latina carezcan de un perfil particular y se inscriban en ese proyecto de acción global. De esta realidad, también se desprende la búsqueda perenne de equilibrio entre intensificar relaciones a nivel político y fortalecer los vínculos en el plano económico.

Ninguna de estas dos perspectivas puede aplicarse al caso italiano. De una parte, porque sería injusto dudar de las credenciales democráticas de este país durante toda la historia posterior a la Segunda Guerra Mundial. De la otra, porque si bien los sucesivos gobiernos italianos han emprendido ingentes esfuerzos para convertir al país en un elemento más del sistema internacional a través de su adhesión a la OTAN, la CEE/UE y sus privilegiadas relaciones con Estados Unidos, éste es un factor que sólo parcialmente nos explica su comportamiento internacional, porque, a diferencia de París, Roma no ha manifestado en estos años una aspiración de ser un actor sustantivo del sistema internacional. En este sentido, resulta muy di-

Profesor del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad Nacional y del Departamento de Historia de la Universidad de los Andes.

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fícil precisar los ejes de su política exterior en estos esquemas multilaterales, por cuanto, en general, Italia ha tendido a asumir un papel secundario y no primario en la definición de los mismos. Pero debemos igualmente reconocer que esto es también una forma de expresar su política exterior; pero el problema que se nos presenta es la dificultad a la hora de precisar cuál es el lugar que en ésta ocupan los países latinoamericanos.

Algunos estudiosos han sugerido que las orientaciones fundamentales de la política exterior italiana deben interpretarse a partir de la dinámica de la vida política interna. Norman Kogan, al respecto, señala: El principal objetivo de la política exterior italiana es proteger la estructura política interna de los peligros internos1.

En este sentido, para un país como Italia la dimensión externa del accionar de su Estado no constituiría un campo diferenciado de la política doméstica. En esta perspectiva, sería difícil encontrar otro país para el cual sean más válidas las palabras pronunciadas en una conferencia el 9 de julio de 1981, por el ministro de Asuntos Exteriores francés, Claude Cheysson: No hay asuntos extranjeros. Hay una traducción exterior de las políticas interiores y hay una capacidad de expansión hacia el exterior de lo que representan las prioridades internas.

Sin embargo, la validez de esta aseveración que alude básicamente a los gran-

1

des lineamientos de la política exterior no nos debe llevar a la falsa creencia de que como la dinámica política doméstica determina la política exterior, el sistema de partidos y las reiterativas conmociones que sacuden la vida política interna alteran el accionar externo de Italia. En general, puede observarse que en torno a los temas de política exterior se han creado grandes consensos entre las principales organizaciones políticas y con independencia de quien se encuentre en el poder, la Democracia Cristiana, los socialistas, Forza Italia o el Olivo, no se alteran los principios básicos que orientan su comportamiento.

De otra parte, no se puede pasar por alto el destacado profesionalismo de su cuerpo diplomático que ha sabido mantener el perfil del accionar externo en momentos en que grandes conmociones públicas (el tránsito de la primera a la segunda República, la lucha contra la mafia y la corrupción, etc.) han transformado completamente el escenario político interno.

En este mismo sentido, ha desempeñado un papel muy relevante la importancia que Italia le ha asignado durante todo el período de posguerra a su participación en las diferentes organizaciones multilaterales, lo que ha creado un marco coherente de desenvolvimiento de su política exterior.

Nuestra política exterior -señalaba hace algunos meses el canciller Lamberto Dini- ha sido un factor de continuidad en un contexto de discontinuidad institucional. Éste fue el resultado de que nuestra política exterior estaba anclada en una

Norman Kogan, Storia política dell' Italia repubblicana, Barí: Laterza, 1982.

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serie de organizaciones multilaterales que permitían pasar coherentemente de la primera a la segunda república2.

Es decir, la política exterior, no obstante el hecho de ser el producto de determinados compromisos internos, ha tenido una vida propia paralela a la dinámica interna. Pero, como lo recuerda Norman Kogan, no sólo la política internacional es una proyección de la política interna, sino que también se ha convertido en una pieza que ha ayudado enormemente a modelar y darle solidez al escenario político interno. En este sentido, no podemos olvidar que Italia ha sido uno de los países que de modo más claro interiorizó la bipolaridad durante la Guerra Fría y convirtió el escenario internacional en un mecanismo de equilibrio en su política interna. Para Italia, al igual que ocurriera, pero de una manera más aguda en la antigua Yugoslavia, la Guerra Fría fue mucho más que un simple equilibrio a nivel regional y mundial. Tuvo implicaciones domésticas en la medida en que creó un contrapeso político en el país entre las fuerzas proclives a la conservación del sistema y otras interesadas en su superación.

La interpenetración entre vida internacional y política interna ayuda, por su parte, a explicar el porqué de los altos niveles de consenso alcanzados en materia de política exterior.

En síntesis, puede sostenerse que en Italia la política exterior no solamente es un producto de la dinámica política interna, sino que también es una dimensión de las actividades públicas y privadas ita-

lianas que ha contribuido a mantener los equilibrios internos y garantizar, de esa manera, un determinado consenso político. Por lo tanto, éste es un caso evidente en el cual la política exterior es un asunto, que la literatura de las relaciones internacionales ha definido como interméstíco. Aquí se encierra, sin embargo, una gran paradoja: ha sido precisamente este papel determinante en la conformación y reproducción de los escenarios políticos lo que ha conducido a que la política exterior desempeñe un papel secundario en el quehacer cotidiano de los italianos. Y ésta es la principal dificultad para definir el lugar de América Latina en su política internacional.

EL BAJO PERFIL DE LA POLÍTICA EXTERIOR ITALIANA

Cada vez que el mundo es sacudido por una crisis internacional que amenaza la seguridad a nivel regional o mundial, como los casos de Somalia, los innumerables conflictos del Medio Oriente, la antigua Yugoslavia, etc., prestamente la opinión pública internacional se entera de la posición que asumen los Estados más influyentes y de las acciones que éstos emprenden a nivel bilateral o multilateral para intentar resolver, contener o concluir con esa situación de crisis. Lo mismo sucede en otros planos: es incuestionable la capacidad de incidencia que tienen los grandes Estados en la configuración de las relaciones económicas y financieras a nivel mundial. Siempre que se habla de ello, es común referirse a Estados Unidos, Alemania, Francia, el Reino Unido, Japón y eventualmente a Rusia y China. Italia,

2 Lamberto Dini, "The Role of Italian Foreign Policy", alocución pronunciada en la ceremonia de apertura de la Escuela de Administración Pública, Florencia, 8 de marzo de 1999. Archivo del Ministerio de Asuntos Externos.

América Latina en la -política exterior de Italia • 47

no obstante ser una de las economías más grandes del planeta, por regla general, permanece ausente. Incluso en relación con países de interés político primordial para Italia, como la antigua Yugoslavia, se observa que en el Grupo de Contacto, creado con el propósito de buscar alternativas de solución a la crisis, Italia fue marginada y no se contó con su participación, no obstante el hecho que de sus bases salieron los aviones de la OTAN, fue evidente su claro compromiso con el envío de soldados a las zonas de conflicto y quedó patente su preocupación con las innumerables iniciativas que planteó con el propósito de contribuir a la solución de la misma. Esta parcial ausencia, a veces, crea la impresión de que Roma carece de política exterior o de que su accionar externo es muy limitado.

Consejo de Europa, ha sido uno de los países fundadores de la CECA, la Euratom, y de la CEE/UE y posee una envidiable posición geográfica que la convierte en un punto de intersección entre Europa occidental, la Europa centro-oriental, el Norte de África y el Medio Oriente.

A título comparativo puede sostenerse que mientras Francia tensiona al máximo su accionar exterior con el propósito de desempeñar un papel internacional acorde con sus expectativas, Italia es un país que posee una serie de grandes atributos que podrían aumentar su papel en la vida internacional, pero su acciones no están a la altura de estas condiciones. Recordemos que es la quinta economía mundial, hace parte del selecto G-7, en cinco ocasiones ha sido miembro del Consejo de Seguridad de la ONU, es uno de los principales contribuidores financieros de las Naciones Unidas y constantemente colabora con el envío de soldados a zonas o países en conflicto, integrando las fuerzas multinacionales, hace parte de tres sistemas de seguridad europea y atlántica -la OTAN, la UEO y la OSCE-, es miembro del

En general, se observa que, no obstante estas cualidades, la política exterior italiana se caracteriza por un bajo perfil, incluso cuando la comparamos con otras potencias medias menos dotadas como España. Varios factores, muchos de los cuales hunden sus raíces en la historia contemporánea de Italia, ayudan a entender esta situación.

3

Al igual que ocurre con la política internacional de la Unión Europea3, aquí también observamos la existencia de una brecha entre las condiciones y las expectativas, con la única diferencia de que Italia posee una serie de factores que podrían convertirla en un país de incidencia en el escenario internacional, pero como no expresa un propósito de ser más incisivo en los asuntos mundiales, no despierta en los demás países expectativas acordes con estas condiciones.

Una explicación podemos encontrarla en las tendencias de larga duración que han incidido en la historia italiana. La conminación de la "larga duración" es aquella que determina con profundidad las grandes orientaciones de la política extranjera. La explicación de esta postura la encontramos en la misma historia, en la manera como se perciben a sí mismos y también como interpretan a los otros, en

Véase Hugo Fazio Vengoa, La política internacional de la integración europea, Santa Fe de Bogotá, 1998.

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el lugar que Italia ha desempeñado en la vida internacional en los últimos ciento treinta años, en el papel de las ideologías y en los sistemas de valores que comparten las élites y las grandes corrientes de la opinión pública4.

Tres de estos factores han ayudado a modelar la manera como Italia ha asumido su inserción en la vida internacional.

De una parte, conviene recordar que desde la constitución del Estado italiano en 1871, la política exterior se desarrolló a la sombra de otras potencias europeas, sobre todo de Francia, Gran Bretaña y Alemania. El recién construido reino de Italia necesitaba alianzas internacionales para favorecer su frágil equilibrio interno. Esto llevó a que después de la unificación, la política exterior italiana no fuera otra cosa que "un simple y modesto apéndice de la política francesa de Napoleón III5. Esta orientación pro francesa y posteriormente pro germana encontraba en parte su razón de ser en la economía: el Norte, la región más desarrollada e influyente, estaba más integrado a Europa que a la península. En los momentos en que se produjo la unificación, menos del 20% del comercio se realizaba dentro del espacio italiano.

De otra parte, el proceso mismo de unificación encierra la clave del irresuelto problema nacional en Italia: la desunión entre el Estado y la nación. El hecho de que este proceso se realizara por la fuerza y consistiera en la imposición del modelo del Estado piamontés permitió, como lo anunciara el mismo Cavour, cons-

truir Italia pero no a los italianos. Inclusive las élites dirigentes carecían de proyecto propio y no estaban unificadas en torno a un modelo de país. Entre 1970 y 1915, la élite política italiana se dividió en torno a los referentes de la experiencia alemana y francesa. Los primeros veían en la experiencia de Bismarck una excelente oportunidad para construir un Estado unitario, mientras que los segundos se inclinaban por el carácter libertario del país galo, y anhelaban su sistema político y administrativo. Estas eternas disputas que atravesaron la política, la economía e inclusive las artes, paralizaron cualquier esfuerzo de dotar de contenido a la política nacional italiana. Es decir, el carácter tardío de la unificación, a lo que se suma la inexistencia de un proyecto pensado en el país y el insuficiente sentimiento de unidad nacional condujeron a que desde sus inicios la política extranjera ocupara un lugar relativamente marginal. En general, durante más de cien años, con una sola excepción del período fascista y, en menor medida, durante el período de Posguerra Fría, los sucesivos gobiernos italianos, no han expresado una intención de aumentar su papel internacional.

En tercer lugar, en este bajo perfil intervino la traumática experiencia fascista. La política de Mussolini, en parte, consistía en eliminar estas burguesías cosmopolistas que no solamente habían consentido que la industrialización fuera un proceso impulsado y controlado por extranjeros, sino que además habían optado por modelos que estaban diluyendo su propia cultura.

4

Pierre Milza, "Politique intérieure et politique étrangére". En: Rene Remond (dir.), Pour une hístoire politique, París: Seuil, 1996, p. 322.

5

Paolo Raffone, "L'Italie en marche. Chronique et 'temoignages'", París, Le Monde, 1998, p. 132.

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A partir de este rechazo a lo extranjerizante, la experiencia fascista se propuso convertir al país en un decisivo actor internacional. Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, Italia se encontraba entre las potencias derrotadas y, para diferenciarse de la traumática experiencia anterior, la élite política renunció a cualquier tipo de protagonismo internacional y aceptó ocupar una posición secundaria.

Las condiciones sobre las cuales se fundó la política exterior italiana se remontan a finales de la Segunda Guerra Mundial.

Italia estaba entre las potencias derrotadas. Con el objetivo de diferenciarse del fascismo, renunció a toda aspiración de gran potencia y aceptó participar, en una posición de inferioridad, en la formación del sistema internacional que surgió del conflicto6.

Este sentimiento de culpa que manifestaron millares de italianos en el período de posguerra tuvo también otra consecuencia que consistió en silenciar el sentimiento nacional y refugiarse en el localismo y en el municipalismo, lo que, como lo veremos más adelante, se compatibilizaba plenamente con la dinámica política estructurada a partir del sistema de partidos.

La normalización de la política extranjera en el período de posguerra se realiza a través de la desnacionalización de la misma. Si los intereses nacionales, tal como los había definido el fascismo, habían conducido a una política exterior

expansiva e imperialista que habían llevado al país a convertirse en aliado de la Alemania nazi, las nuevas élites políticas, de derecha, de centro y de izquierda, como manifestación de su rechazo a la traumática experiencia pasada, se inclinaron por ubicar al país en amplias instituciones internacionales, al punto de casi querer destruir la nación a favor de soluciones futuras y generalmente utópicas de tipo universal7. Así, mientras para los comunistas, el referente deseado de realización de la política exterior italiana era el internacionalismo proletario, para el centro y la derecha, el país debía ser un miembro activo de organizaciones como la ONU y la Comunidad Europea.

Por esta razón Italia normalizó su posición internacional mediante su adhesión a organizaciones multilaterales, ingreso que realizó no sin ciertas dificultades: sólo en 1955 fue admitida a la ONU, y si hizo parte de la OTAN y de la Comunidad Europea desde sus inicios, en 1949 y 1958 respectivamente, la desconfianza que alimentaban hacia ella los países aliados, la relegaron a una posición periférica. El ser un socio menor en organismos internacionales, le abrió espacios para desarrollar con cierta normalidad sus acciones exteriores, aun cuando éstas en general propendieran a seguir los lineamientos de los países más influyentes.

Aunque poco autónoma y poco original, también el acatamiento a las directivas impartidas por Estados Unidos a través

6

Giampaolo Caochi Novati, "La política exterior de Italia". En: Manfred Wilhelmy, La formación de la política exterior. Los países desarrollados y América Latina, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1987, p. 126.

7

Cario Santoro, La política estera di una media potenza, Bolonia: II Mulino, 1991.

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de la OTAN, o la subordinación al directorio franco-alemán por medio de la CEE, representaban una cierta política8.

participar, de modo indirecto, en la decisión política y en la gestión de los recursos públicos9.

La desnacionalización y su activa participación en los organismos internacionales, como elementos definitivos externos para su accionar externo, ubican al país en una perspectiva internacional de cooperación, en la que sus intereses nacionales, se confunden con los propósitos de estas organizaciones o de sus Estados más influyentes.

Esta división de la población entre la Democracia Cristiana y el Partido Comunista, además, creó una nueva forma de pertenencia que contribuyó a diluir el carácter nacional. El sentimiento de pertenencia a un Estado democrático no se basaba en la conciencia que los ciudadanos tenían de sus derechos o de sus deberes frente a la sociedad, ni tampoco en los valores compartidos, expresados en la Constitución. La identidad nacional y el sentido de ciudadanía no coinciden debido a la pertenencia separada10. En este plano, conviene señalar que estos partidos disponían de una concepto claro sobre los temas domésticos y, en materia de política exterior, sus propuestas aludían a Europa, Estados Unidos, la Unión Soviética y las relaciones Norte-Sur, pero nunca articularon proyectos económicos o políticos más allá de las fronteras de Europa y, por ejemplo, tendencias que podían tener tanto impacto, como la emigración hacia la Plata, no se desarrollaron dentro de marco ideal alguno11.

También, el bajo perfil se explica por la dinámica política interna. Desde el momento de la liberación, la Democracia Cristiana se convirtió en un partido hegemónico que condujo a los sucesivos gobiernos hasta entrado los años ochenta y participó en todos ellos hasta las elecciones de marzo de 1994. El Partido Comunista Italiano, muy sólido en la sociedad italiana, quedó relegado a la oposición en la medida en que era un partido antisistema. Esta indiscutida hegemonía demócrata cristiana explica en alto grado la debilidad propia del Estado italiano, debido a que buena parte de sus administraciones se definían en relación con las organizaciones políticas. Este factor favoreció el establecimiento de relaciones políticas sobre bases clientelistas más que ideológicas, en el marco de un compromiso interpartidista que permitió a los opositores

En síntesis, en los inicios de estos tres períodos históricos -la creación del Estado italiano, la experiencia fascista y la dinámica de la reconstrucción de posguerra, se observan disímiles propuestas de

8

Giampaolo Calqui Novati, op. cit., p. 124.

9

Jean-Louis Briquet, "La fin de l'anomalie italienne?". En: Ilvo Diamanti y Marc Lazar, Politique a l'italienne, París: PUF, 1997, p. 33.

10 Pietro Scoppola, La Repubblica dei partiti. Evoluzione e crisi de un sistema político 1945-1966, Bolonia: II Mulino, 1997.

11 Aldo Albonico y Gianfaustro Rosoli, Italia y América, Madrid: Colección Mapire, 1994, p. 188.

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realización de la política exterior, en las que dos de ellas tienen en común el hecho de ser estrategias de bajo perfil. En el primero, los intereses nacionales se definieron en función de las alianzas con los países más influyentes del concierto europeo. En el segundo, hubo una intención de definir claramente intereses nacionales propios y se propendió por crear los medios que permitieran la realización de los mismos. Por último, tras la Segunda Guerra Mundial, la clase política italiana desnacionalizó la política internacional mediante la identificación de referentes universalistas que se sobreponen a cualquier veleidad de realizar intereses nacionales propios, proceso que se acompañó del fortalecimiento, en el interior del país, de subculturas territoriales, bajo liderazgo comunista o demócrata cristiano, espacio en el cual los partidos hegemónicos buscaban realizar los intereses materiales de la población y para quienes proponían una identidad colectiva de pertenencia social, política y territorial12.

Además de estos elementos estructurales propios de la vida política italiana, otras circunstancias completan el panorama del bajo perfil de su política exterior.

Para un país, para el cual el medio externo ha desempeñado un papel tan crucial, las sucesivas crisis nacionales e internacionales han afectado de modo amplificado el posicionamiento internacional de la península. Las dificultades que durante más dos décadas ha experimentado en el plano económico han mermado su capaci-

dad de incidencia en las políticas comunitarias. Igualmente, el errático comportamiento de la lira, una de las monedas tradicionalmente más débiles de la CEE/ UE, le ha impedido adoptar mayores responsabilidades en las relaciones financieras internacionales. Las sucesivas crisis de gobierno, aunado al tránsito de la primera a la segunda república, los numerosos escándalos de corrupción, el reciente surgimiento de nuevas organizaciones políticas, la legitimación por parte del gobierno de Berlusconi de la extremista Alianza Nacional, cuyo núcleo está conformado por el Movimiento Social Italiano, el antiguo partido fascista, han complicado el fortalecimiento de relaciones más intensas con otros países. A todo esto finalmente se suma el cambiante entorno internacional, muy sensible particularmente en Europa y en el Mediterráneo, es decir en el principal escenario de acción de la diplomacia política y económica italiana, que ha puesto en primer plano las deficiencias italianas para actuar en el nuevo escenario internacional.

En una situación extremadamente volátil a nivel doméstico e internacional así como en sus relaciones mutuas, Italia corre el riesgo de desempeñar un papel cada vez más marginal13.

Por último, el complejo posicionamiento internacional de Italia que obligaba a complicados equilibrios y consensos internos y externos, aunado al hecho de que durante los años álgidos de la Guerra

12 Marc Lazar, "La gauche, la République et la nation". En: Ilvo Diamanti, et al., llltaüe, une nation en suspens, Bruselas: Complexe, 1995.

13 Gianni Bonvici, "Regional reassertion. The dilemmas of Italy". En: Christopher Hill, The Actors in Europe's foreign Policy, Londres: Routledge, 1996, p. 92.

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Fría Italia vivió un gran boom industrial, conocido como el milagro económico italiano, modelo basado en la apertura económica y en el gran crecimiento de las exportaciones, facilitaron un desplazamiento del centro de atención de los temas políticos a los económicos. Parte sustancial de la agenda internacional de Italia gravitó en torno a los temas económicos, en los cuales el dinamismo no se contradecía con el bajo perfil de los temas políticos internacionales.

ner Francia y Alemania. Sólo la participación en un bloque supranacional puede compensar las numerosas deficiencias italianas: el atraso científico y tecnológico, la ineficiencia del Estado, el rezago en la infraestructura de los transportes y las telecomunicaciones, la incapacidad para programar la inversión pública a largo plazo y el escaso peso de la diplomacia italiana en las grandes negociaciones internacionales. De ahí que no sea mera retórica, cuando algunos analistas han prevenido que

No es de extrañar que el fin de la Guerra Fría, situación que coincide, sin que sea una casualidad, con el desgaste y la posterior desaparición y/o transformación de sus poderosas organizaciones políticas, haya creado las condiciones para que la vida italiana, así como sus relaciones externas, hayan empezado a entrar en una nueva fase. Los elementos identificatorios internos, tales como la subcultura territorial, no han podido ser retomados por aquellas organizaciones que, como las Ligas Lombardas, también fundamentan su acción a partir de una pretendida identidad territorial. De otra parte, las nuevas corrientes políticas, como Forza Italia y el Olivo, pretender ser organizaciones no ancladas en lo territorial, sino que se esfuerzan por conquistar su audiencia a nivel nacional.

si nos aislamos del resto de Europa, nos encontraremos bien pronto, codo a codo, con países emergentes como Corea14.

En un escenario como el actual donde predomina la competición global, se teme que una Italia cada vez menos integrada esté condenada a una grave decadencia.

Dada la crónica debilidad de su clase dirigente, Italia tiene una mayor necesidad de la Unión Europea que la que pueden te-

De otra parte, los grandes cambios que se han presentado en el escenario mundial han conllevado una redefinición de su posición internacional. Italia goza cada vez más de mayores márgenes de autonomía y en la medida en que supere sus crisis más recientes, Roma podrá definir su lugar en el nuevo sistema internacional.

En general, se observa que en los últimos años la política exterior italiana ha asumido un perfil más definido. Los elementos centrales de su nuevo accionar se pueden resumir en los siguientes puntos: primero, contribuye con nuevos esfuerzos al fortalecimiento del contenido institucional de la UE y a la delimitación de su cobertura geográfica; segundo, participa en la actualización de la relación transatlántica para adaptarla al nuevo contexto mundial y a la naturaleza de los principales desafíos que se enfrentan; intenta fortalecer la presencia italiana en aquellos países que se encuentran en un proceso de transición a la democracia y a la economía de merca-

14 Federico Rampini, "L'Italia svalutata". En: // Mulino. Europa, Milán, año XLIV, no. 1/1995, p. 95.

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do y, por último, actúa en el sentido de reducir la brecha que separa al mundo desarrollado de los países en desarrollo.

A esa mayor confianza en la acción externa ha contribuido una serie de factores: 1. El fin de la Guerra Fría y el surgimien to de una configuración mundial más heterogénea y multifacética liberaron al país de las ataduras políticas e institucionales en que antes se encon traba inscrito.

2. El fin de la Guerra Fría ocasionó una radical transformación del mapa polí tico italiano y aceleró el desmorona miento del sistema de partidos, acabó con la hegemonía DC y liberó al Esta do de la tutela partidista, lo que le ha abierto mayores márgenes de autono mía en su acción exterior.

3. El nuevo mapa geopolítico europeo ha conducido al surgimiento de nuevas alianzas, lo que ha abierto márgenes para que un país como Italia se convier ta en un actor con una capacidad de incidencia mayor a la que tenía antes.

4. Las regiones próximas a Italia se han vis to sacudida por numerosos conflictos (guerra entre Croacia y Serbia, desinte gración de Bosnia Herzegovina, crisis albanesas, Kosovo, desencadenamien to de una violencia fundamentalista en Argelia, condena internacional a Irak, tensiones greco-turcas, etc.), lo que ha exigido que los gobiernos italianos ha yan tenido que asumir posiciones más precisas frente a estos conflictos que de una u otra manera le han repercutido.

5. La importancia que en el mundo de la Posguerra Fría se ha asignado a la di-

mensión económica de las relaciones internacionales y los desafíos que han enfrentado los países de la Unión Europea para cumplir con los criterios de Maastricht, conducentes a la moneda única, han encontrado a una Italia bastante bien preparada, sino en las condiciones para hacer frente a estos candentes temas, por lo menos en la importancia que la dimensión económica externa ha desempeñado en los últimos cuarenta años.

Por último, el agotamiento del anterior sistema político ha estimulado el auge de organizaciones que se reclaman de diferentes tipos de nacionalismo: las ligas lombardas, la Alianza Nacional y Forza Italia de Berlusconi. Esto sin duda está conduciendo a una nueva toma de consciencia en torno al proyecto de nación, lo que en el plano de la política exterior se traducirá seguramente en la definición de nuevas y más claras preferencias nacionales como elementos articuladores del accionar externo.

De este bajo perfil se explican varias características propias de su política exte rior ' 1. Italia no es un país muy propositivo en materia de política internacional.

2. Por regla general, se mantiene a la zaga de las decisiones que adoptan aliados más importantes.

3. La alta significación que tiene su par ticipación en diferentes organizacio nes multilaterales, ha conducido a que parte importante de sus acciones ex ternas se realicen dentro de los marcos de esas organizaciones y de ahí que no sea claramente visible su participación internacional.

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4. La compatibilidad entre el escenario internacional predominante en la Guerra Fría y la dinámica política interna, inhibían cualquier intento de aumentar su protagonismo internacional, debido a que podía alterar el frágil equilibrio interno.

Por último, la importancia asignada a la dimensión económica en su actividad exterior ha conducido a una bifurcación en su actuación externa: con respecto a regiones sensibles, Italia conjuga ambas dimensiones, pero en relación con países o regiones más distantes, con los cuales son escasos los puntos de convergencia a nivel político, su actuación se centra básicamente en temas y preocupaciones económicas.

De esto se desprenden importantes elementos que caracterizarán la política latinoamericana de Italia. De una parte, se realiza básicamente a través de los cauces de las instituciones multilaterales y, en primer lugar, de la Comunidad Económica Europea. En todo este período no se observa la existencia de una dimensión bilateral y otra multilateral, sino la realización de las potencialidades bilaterales dentro de un contexto multilateral. De otra parte, el componente económico ha sido y seguramente será el elemento central de estas relaciones, debido a que el bajo perfil se realiza a través de la densificación de estas relaciones, y porque la intensificación de vínculos económicos no indispone a los Estados Unidos.

Por último, el bajo perfil ha conducido a que esta política sea poco original y atrevida. Los cambios de la Posguerra Fría

y el mayor protagonismo internacional de Italia probablemente poco modificarán estos componentes de las relaciones italolatinoamericanas, por cuanto la región aparece como una zona de interés sólo en la medida en que es una región con potencialidades para la internacionalización de la economía italiana. Por esta razón, América Latina seguramente seguirá siendo parte de los ámbitos de bajo perfil de la política exterior italiana.

EJES DE LA POLÍTICA EXTERIOR Cuatro son los ámbitos principales en los que se realiza la política exterior italiana y éstos comportan, al mismo tiempo, una dimensión geográfica y una temática. En su respectivo orden de importancia son: la Comunidad y posteriormente la Unión Europea (integración); Estados Unidos y la OTAN (seguridad); el Mediterráneo (comercio y seguridad) y desde la caída del Muro de Berlín, con un redoblado contenido, los países de la Europa centro-oriental (relaciones económicas, seguridad y elevación del papel internacional de Italia).

No es fácil encontrar otro país en el Viejo Continente para el cual la integración europea haya tenido la importancia que ha revestido para Italia. Esto lo sintetiza claramente Alain Dieckhoff, cuando escribe: La aspiración de lo nacional por lo universal explica la atracción ejercida por el federalismo europeo sobre los partidos italianos: Europa permite una útil superación de un marco nacional cuyo contenido político siempre fue incierto y que el fascismo, con su nacionalismo exacerbado, descalificó duramente15.

15 Alain Dieckhoff, "Presentation". En: Ilvo Diamanti, L'Italie, une nation en suspens, op. cit., p. 13.

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En este sentido, la integración en la Comunidad no sólo ha permitido satisfacer ciertas necesidades exteriores, sino que también ha sido un factor que ha permitido mantener consensos en torno a la necesidad de la unidad italiana.

Lo que genéricamente aglutinamos bajo el término de integración asociado a la CEE comporta para Italia, en términos de preferencias domésticas e internacionales, numerosos elementos que van desde la internacionalización de la economía y el desarrollo de las regiones periféricas, pasando por un refortalecimiento de las instituciones, la democracia, el equilibrio político interno y el anclaje definitivo a Europa, hasta llegar a un realce de su significación a nivel internacional.

Si el status mediterráneo dotó al país de un aura de subdesarrollo económico y de inestabilidad política, la asociación con la Comunidad Europea proveyó a Italia de una protección simbólica y también psicológica contra ese status16.

Esta significación que reviste Europa para Italia la expresó claramente el Ministro de Asuntos Externos, Lamberto Dini, cuando señaló: "Europa es la principal unidad de medida de nuestra credibilidad"17. Incluso, la principal organización opositora durante la época de la Guerra Fría, el Partido Comunista Italiano, desde 1971 se inclinó por la plena aceptación en su plataforma programática de la perte-

nencia de su país a la CEE, porque veía en esta integración la posibilidad de expresar su política eurocomunista.

En las nuevas condiciones políticas de inicios de la década de los años noventa, en momentos en que florecieron variadas organizaciones políticas estructuradas en torno a discursos de naturaleza nacionalista, estos movimientos no han rechazado, sino que, por el contrario, han buscado integrar el tema comunitario en sus propósitos políticos. Incluso este tipo de posiciones la han asumido las separatistas Ligas Lombardas. "Dividir a Italia en dos entidades sería bueno para el Norte y para el Sur", declaraba el portavoz económico de la Liga Norteña. Padania fácilmente calificaría para ingresar a la unión económica y monetaria, que es lo que decididamente desea. Los impuestos se reducirían y los ingresos fiscales se gastarían en cosas que la Padania necesita en lugar de ser transferidos a Roma. El resto de Italia, que podrá conservar ese nombre, podrá ser más competitiva mediante la devaluación de la lira y con el tiempo el Sur también podrá calificar para la moneda única18. Es decir, aun cuando se presenten diferencias en los énfasis, el tema de la integración ha sido y sigue siendo uno de los principales puntos de referencia y de consenso de la vida política italiana.

En sus inicios, el interés de Italia por participar en los procesos de integración

16 Hiñe David, Governing Italy. The politics of bargaining pluralism, Londres: Clarendon Press, 1995, p. 285.

17 Lamberto Dini alia Camera dei Deputati in ocassione del dibattito sulla politica estera, 17 de marzo de 1998. Archivo del Ministerio de Asuntos Externos.

18 The Economist, 8 de noviembre de 1997.

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europeos respondía a imperativos políticos más que económicos. Era una forma de dejar atrás el pasado fascista, fortalecer la democracia, consolidar las instituciones, reducir el riesgo de marginación, permitir el desarrollo de acciones hacia zonas o países sensibles bajo el paraguas multilateral, ubicar internacionalmente a Italia en Europa, legitimar la coalición centrista en el gobierno y combatir la amenaza comunista. La idea comunitaria también se relacionaba con la masiva emigración en cuya aventura muchos italianos veían una oportunidad para borrar las fronteras y facilitar su desplazamiento a otros países.

Posteriormente, la Comunidad también sirvió para la realización de determinados propósitos económicos al convertirse en un escenario en el cual se desenvolvió "el milagro económico" y la apertura de su economía le ha permitido menguar ciertas debilidades estructurales de su economía, ha sido un claro sustituto a su débil identidad nacional (contradicción Norte-Sur) y la ha guiado como mecanismo disciplinario. En el primer lustro de la década de los años noventa, se emprendió un duro recorte fiscal para que Italia pudiera satisfacer los criterios de la moneda única. El objetivo consistió en mejorar los índices de inflación y reducir el déficit público mediante recortes en el gasto y el cobro de nuevos impuestos19.

Esta identificación con la Comunidad puede explicarse también porque su sistema político es multicentrado y plural y porque la idea de la integración goza de un alto nivel de aceptación entre la opinión pública. Una encuesta realizada en

19 Le Monde, 30 de septiembre de 1996.

diciembre de 1993 es ilustrativa al respecto. A la pregunta de cómo valoraban determinadas expresiones o palabras, la mayoría de los encuestados ubicó en primer lugar a Europa (83%), por encima de las empresas, la religión, el patriotismo, la unidad nacional, la región, el Estado y Roma. En Europa, la población italiana es, sin duda, la más euroentusiasta.

De ahí que las autoridades constantemente se encuentren bajo presión de la opinión pública, de los grupos parlamentarios y de los partidos políticos en favor de un proyecto federalista. Por esta razón, Italia generalmente apoya todas las instancias comunitarias y a los Estados interesados en profundizar el proceso. Sin embargo, subsiste una gran tensión. Mientras en el plano externo los objetivos italianos son evidentes y se destaca el apoyo a la integración en casi todas las áreas, a nivel interno los ajustes necesarios para adaptar al país a las normas comunitarias no han avanzado con la misma celeridad. Esto se percibe, por ejemplo, en el problema presupuestal, mientras el país ha abogado por la participación en la moneda única, de la otra, los desequilibrios financieros y presupuéstales italianos constituyen uno de los obstáculos para la creación dgl euro.

Esto explica una gran paradoja: mientras los italianos son los defensores más fervientes del avance en el proceso de integración, la aceptación que tiene Italia por parte de los otros países europeos es escasa, lo que la relega a un lugar secundario en la definición de las orientaciones comunitarias.

La centralidad que la Comunidad representa para Italia convierte este ámbito

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en un componente de su política interna y, dada las dificultades que experimenta a la hora de incidir en sus orientaciones fundamentales a lo que se suma además la estrecha identificación de su población con los temas comunitarios, explican porque no se debe interpretar la integración como un componente para la realización de su política exterior. En numerosos temas de la agenda política y económica, Italia busca, a través de las estrategias comunitarias, responder a problemáticas difíciles de resolver en su política doméstica. Este decir, Italia comunitariza interna e internacionalmente su participación en la Unión Europea.

con Francia y la poca confianza que Italia despierta entre la clase dirigente alemana, es decir, han existido discrepancias con los dos países que mayor peso tienen en los destinos del proceso de integración.

Cuando comenzó la Guerra Fría, el general De Gaulle, temeroso de los efectos de la hegemonía anglosajona en la parte occidental de Europa, vio la necesidad de intensificar los vínculos con Italia como una fórmula que le permitiera generar un cierto equilibrio a favor de Francia a nivel continental. Como resultado de ello, Francia e Italia concluyeron una unión aduanera en marzo de 1948 y París apoyó el ingreso de Italia como fundador de la OTAN y de los distintos instrumentos de integración en Europa (la CECA, la Euratom y la CEE). El entendimiento y el interés mutuo perduró hasta finales de los años cincuenta.

Este alto nivel de comunitarización se observa en el hecho de que como Italia ha registrado innumerables problemas para adaptarse al esquema integrador europeo, ha debido, más que otros países, introducir una serie de profundas transformaciones para adaptarse a las normas comunitarias.

Por su parte, los inicios de la cooperación política han erosionado aún más la soberanía de Italia y han vinculado al país a una dimensión europea. Si la interrelación del país con la CEE/UE no puede ser ignorada no es del todo evidente hasta qué punto los intereses italianos están presentes en las orientaciones fundamentales de la CEE/UE.

El retorno del general de Gaulle a la jefatura del Estado francés en 1958, la adopción de un esquema presidencialista y de una política exterior con claros tintes nacionalistas empujaron a la clase política italiana a una mayor identificación con Estados Unidos. La posición nacionalista del general francés acabó con la posibilidad de intensificar los vínculos entre las partes.

No obstante el hecho de ser uno de los países que más ha contribuido al proceso comunitario, el papel del Italia en las políticas de integración ha sido más bien marginal, debido también a otros dos factores de índole regional: de una parte, la convulsionada historia de las relaciones

Si su posición antinorteamericana hubiese tenido una clara connotación europeísta y hubiese estado dispuesto a sacrificar la grandeza de Francia a la construcción de una Europa supranacional -escribe sergio Romano- la Italia de los años sesenta, se hubiese visto obligada a elegir entre Europa y Estados Unidos20.

20 Sergio Romano, "Francia e Italia, la possibilitá de un'intesa". En: 11 Mulino no. 1, 1995, p. 64.

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Pero el general defendía una posición en la que pretendía promover los intereses nacionales del país galo. El viraje de Francia hacia Alemania y el eje franco-alemán creado en enero de 1963 con el canciller Adenauer como nuevo pilar para la construcción europea selló definitivamente el fin de las especiales relaciones entre Italia y Francia. Sólo con la reunificación alemana, la ampliación de la UE hacia países que se identifican con Alemania en sus propósitos fundamentales y la próxima adhesión de países de la Europa central, todo lo cual ha desplazado el eje de gravedad de la UE hacia el centro de Europa, han comenzado a surgir ciertos atisbos de una mayor colaboración entre Francia e Italia, lo que está dejando atrás las tres décadas de recelos mutuos.

De otra parte, para los dirigentes alemanes, Italia ha sido históricamente el prototipo del despectivamente llamado Clubmed, término popularizado por las agencias turísticas para aludir al sol y al descanso en el Mediterráneo, pero que, como vocablo político, ha sido utilizado para evidenciar la escasa confianza que la Europa del Norte tiene en Italia, en su capacidad de sacrificio y en su disposición para ser un actor serio y confiable en la CEE/UE. Recientemente este rechazo de Alemania a Italia quedó confirmado una vez más con la irrestricta oposición de Bonn para que Italia hiciese parte del pelotón de punta de la moneda única. Si finalmente ingresó a ella, fue por el decidido apoyo que le brindó Francia, cada vez más temerosa de una germanización de la UE. Una Italia progresivamente desvinculada de Francia, que no podía sacar partido hasta la década de los años ochenta de una presencia de otros Estados mediterráneos a nivel comunitario y la actitud

desconfiada de Bonn frente a Roma la condenaron a una especie de ostracismo y se redujo sustancialmente su capacidad para incidir en el curso de la CEE. A final de cuentas, esta comunitarización de Italia en condiciones en que no es un actor principal del esquema integrador reviste una gran importancia en la medida en que con grandes dificultades ha logrado refractar a nivel comunitario sus preferencias nacionales, y menos aún europeizar sus opciones en materia de política exterior. Por lo tanto, cuando los gobiernos italianos europeizan a través de la Comunidad su política exterior, están básicamente secundando las orientaciones fundamentales que diseñan y defienden otros Estados más poderosos dentro de la CEE/UE, lo que se traduce en el hecho de que la UE no se convierte en una institución que irradie la posición italiana hacia terceros países. De otra parte, la inhibición para actuar autónomamente en la vida internacional y el relativo marginamiento en el seno de la CEE favorecieron la tendencia italiana de mantenerse en el esquema de europeización de su política exterior.

El segundo eje está conformado por la OTAN y, como lo evidenció el distanciamiento con Francia, en el interés de mantener las relaciones con Estados Unidos en un alto perfil. La identificación con Estados Unidos tiene varios motivos. De una parte, la importancia de la migración hacia ese país, el papel desempeñado por Estados Unidos en la liberación de la península, la importancia de la asistencia económica norteamericana (1,31 millardos de dólares, es decir, el 2,2% del PIB y el 11% de la ayuda total recibida por los países occidentales) en la reconstrucción y el rol de protector frente a la amenaza comu-

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nista. En alto grado, la clase política italiana intentó contrapesar el eje franco-alemán con el establecimiento de relaciones privilegiadas con Estados Unidos, lo cual fue posible porque, para Washington, Roma debía desempeñar una función estratégica en el Mediterráneo. Estas fluidas relaciones con Estados Unidos han tenido efectos positivos y negativos. Entre los primeros se encuentra el apoyo económico, político y militar que Washington le ha prodigado a Roma y ha servido para vencer los recelos que muchos europeos tenían frente a Italia, debido a la experiencia fascista. Entre los segundos, inhibió una mayor participación italiana en los destinos de Europa y mantuvo sobre todo el recelo de los políticos franceses frente a ella.

Asociada al punto anterior se encuentra la opción mediterránea. La inclinación de la Democracia Cristiana hacia el Sur se deriva de ciertas razones políticas en la medida en que ésta es una zona rural y tradicionalista a diferencia del Norte menos permeable a los discursos y acciones de la Iglesia. El hecho de que el Sur fuera su principal fortín electoral le permitió defender valores que se contraponían con la modernización euro-estadounidense. Al respecto, Sergio Romano escribió: Cuando Fanfani y Moro, en los años sesenta y setenta, se ofrecen como mediadores entre árabes e israelíes, no lo hacen simplemente impulsados por el deseo de evitar un conflicto que afectará a Italia, ni por esa sed de primacía a la que una parte del país se mantiene sensible.

Están motivados por el deseo de construir un espacio político italiano distinto y, por consiguiente, separado del Occidente jacobino y tecnocrático. Aquí, en el Mediterráneo, independientemente de la religión de las poblaciones que habitan, los católicos reencuentran el perfil de una historia común en donde las estructuras comunitarias tienen raíces más profundas y antiguas que las del Estado. Aquí encuentran interlocutores marcados por las mismas experiencias históricas y esperan ponerse de acuerdo con ellos en el respeto del pasado, una evolución menos traumatizante, una modernización menos alienante21.

Es decir, las relaciones con el Mediterráneo han sido un componente esencial en la formulación de elementos propios en su política internacional.

El interés fundamental de Italia en el Mediterráneo guarda relación con las agendas de seguridad. Italia, al igual que España, se manifiesta favorable a una definición amplia del espacio mediterráneo que abarque al Mediterráneo oriental. En este plano, los intereses italianos han chocado con dos obstáculos: de una parte, el papel que Francia desempeña en la región con su pretensión al ejercicio de un liderazgo y, de la otra, la delicada herencia fascista con su política mediterránea expansionista.

En el Mediterráneo, en la Europa balcánica y adriática y en la centro-oriental, nuevas zonas de relevancia para la política exterior italiana, además de los

21 Sergio Romano, "Plaidoyer por une Italie ambigué". En: Politique étmngére, París, no. 2,1981, p. 326.

22 Lamberto Dini, "La nuova Ostpolitik", 16 de enero de 1998. Archivo del Ministerio de Asuntos Externos de Italia.

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intereses políticos y de seguridad que se han vuelto más evidentes en la medida en que se han recrudecido los conflictos y problemas políticos y migratorios en estas regiones, una de las principales motivaciones está representada por los intereses económicos.

La Europa Central y Oriental importa no sólo por su cercanía, sino también porque se ha desarrollado relaciones políticas, económicas y culturales que han convertido a Italia en uno de los principales socios en la región22.

Numerosas empresas han percibido las grandes oportunidades que presentan estas regiones. A título de ejemplo, entre los años 1995 y 1996,100 empresas del área de Treviso se instalaron sólo en un país como Rumania.

En este uso económico de las relaciones, la política exterior italiana se ha preocupado por promover el interés nacional, creando las condiciones para que las firmas puedan proyectarse de la mejor manera en estos mercados. Para ello se requiere que haya estabilidad política, se intensifique la integración regional, se desarrolle la infraestructura y se potencie la economía italiana. El objetivo económico fundamental es promover la iniciativa de la pequeña y mediana empresa para que puedan del mejor modo desarrollar su capacidad creativa. La novedad de esta Ostpolitik italiana consiste en ser un enfoque en relación con la Europa central y oriental que no privilegia el desarrollo de un tipo de relación en detrimento de otras,

sino que opta por un enfoque integral, que comprenda la forma de la colaboración regional y los vínculos bilaterales23.

Con respecto a estos países, la cooperación desempeña un papel fundamental que ha servido para alcanzar propósitos políticos. Aun cuando, las condiciones han cambiado, en la época de la Guerra Fría, Italia se encontraba en medio de una área de crisis en la confrontación Este Oeste, ahora se encuentra en una zona de alta tensión entre desarrollo y subdesarrollo, las deficiencias comparativas en relación con los otros Estados desarrollados han conllevado que la cooperación se utilice políticamente para ganar amigos y aliados y económicamente para penetrar en esos países con inversiones, suministros, intercambios, desarrollando áreas privilegiadas y consolidando situaciones de interdependencia.

Valga señalar que esta intensificación de vínculos económicos con países geográficamente colindantes del Sur y del Este, al tiempo que aumenta el prestigio internacional de Italia, también vuelve más vulnerable al país sobre todo porque el Mezzogiono se encuentra muy expuesto a la competición internacional. Su emplazamiento en la periferia de los mercados europeos lo ubica en una posición desventajosa en comparación con la Europa central y oriental, región que dispone de una mano de obra barata (conviene recordar que el trabajo a tiempo parcial en Italia es uno de los más bajos de Europa, ya que involucra sólo al 5% de los empleos), una

23 Lamberto Dini, "Le relazioni economiche italiane verso l'Est: le nuove opportunitá e la dimensione regionale", 29 de enero de 1998.

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cercanía a los principales mercados europeos y una infraestructura más o menos adecuada. La agricultura en el Sur, por su parte, está expuesta a la competencia del Norte de África y del Medio Oriente. Hasta la última crisis en Albania, pequeñas empresas de la región de Apulia, en el Sureste, comenzaron a desplazar su producción24.

Desde el fin de la Guerra Fría se observa una política exterior italiana más segura y que empieza a gozar de mayores márgenes de autonomía, lo que se evidencia en que en ocasiones actúa a través de las instituciones multilaterales, la UE, la OTAN y la ONU y en otras, como en Albania, se desempeña autónomamente, pero esto último sólo tiene lugar cuando se constata que no existe el consenso necesario para la acción inmediata y cuando la estabilidad de una determinada región es considerada de vital importancia para el país25.

En las nuevas condiciones internacionales surgidas luego del desplome del sistema socialista en Europa, los principales objetivos de la política exterior italiana, que pretenden darle un mayor realce a su actuación exterior, luego que desaparecieron algunos de los factores que inhibían su participación en la vida internacional, se pueden resumir, de acuerdo con los lineamientos oficiales, en los siguientes puntos: continuar con los esfuerzos para profundizar la integración europea mediante el tránsito a la moneda única, dotar a la UE de una mayor capacidad de autonomía para gestionar la crisis y forjar la

identidad europea. En organizaciones como las Naciones Unidas, se ha intentado ampliar los márgenes de maniobra de Italia y se han desarrollado esfuerzos tendientes a superar la lógica del directorio, y se ha buscado favorecer también la ampliación en la OTAN para fortalecer los mecanismos de seguridad a nivel regional.

En lo que atañe a las regiones aledañas, el centro de gravedad de la política italiana ha consistido en reforzar el área mediterránea, distender las relaciones con Irán, Irak y Libia y, por último, consolidar la diplomacia económica en áreas consideradas prioritarias como el Este europeo, América Latina y Asia meridional y el Mediterráneo. Sólo en este último punto, se pone en evidencia el interés que puede despertar América Latina. A la pregunta: ¿Por qué esta situación? Podría decirse lo siguiente: Durante toda la época de la Guerra Fría, Italia, por las razones antes expuestas, se encontraba bastante inhibida para una mayor actuación a nivel internacional y por ello parte sustancial de su estrategia exterior, económica, política y de seguridad, la realizó a través de las instituciones multilaterales en que se encontraba inscrita. Como, en ese entonces, sus márgenes de acción eran limitados, también eran escasas las posibilidades para poder realizar sus intereses a través de la actuación en estas instituciones. Sólo con el fin de la Guerra Fría se comenzaron a romper las ataduras que privaban a Italia para actuar en la vida internacional, y en esta reconstrucción de su accionar externo, han comenzado a desarrollarse estrategias hacia

24 A Survey of Italy. Many mountains still to climb. The Economist, 8 de noviembre de 1997.

25 Panorama, 23 de julio de 1998.

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aquellas zonas que le pueden deparar grandes e inmediatos beneficios. El Mediterráneo, región estratégica por excelencia, y la Europa central y oriental, tierra de nadie en términos de influencia de las grandes potencias, han abierto las posibilidades para que una potencia media, pero con una gran voluntad de densificar las relaciones económicas, abra intersticios de acción que eleven su perfil internacional. Con respecto a las demás, zonas, incluida América Latina, se ha mantenido el esquema anterior de europeizar su política hacia la región, lo que ha reducido sustancialmente su capacidad de incidencia, más aún cuando debe competir con un país como España que se encuentra bien posicionado en la región.

ECONOMÍA Y RELACIONES INTERNACIONALES

Una característica propia de este país y una de las constantes de su actuación externa consiste en la importancia que se le ha asignado a la dimensión económica. Si bien para todos los países europeos la dimensión económica de sus relaciones externas ocupa un lugar central, en el caso de Italia esto es mucho más acentuado, debido al favorable contexto internacional en que se desenvolvió la modernización económica, le asignó un papel importante a la apertura y a la internacionalización de su economía.

El "milagro económico italiano" fue tributario de una serie de factores: 1), la disponibilidad de una abundante reserva de mano de obra que permitió que durante largo tiempo se mantuvieran bajos los

salarios; 2), la masiva transferencia de tecnología proveniente de naciones más industrializadas facilitó la rápida modernización de las estructuras productivas industriales; 3), la apertura internacional, que encontró un contexto favorable en un largo ciclo de expansión además de los beneficios que deparó el mercado común; 4), los crecientes flujos de exportación permitieron mejorar las economías a escala y mantener el equilibrio de la balanza de pagos; 5), los elevados gastos públicos (grandes trabajos, autopistas, Mezzogiorno) mantuvieron la demanda interna; y 6), la favorable evolución de los precios internacionales, debido a la disminución del valor de las materias primas26.

En el fondo, este milagro económico (1950-1973) fue posible por la apertura a los mercados internacionales y por el lugar central que en este diseño le correspondió a las exportaciones. Luego sobrevino una nueva fase que abarca los años setenta, que se caracterizó por el comienzo de una aguda crisis como resultado de las crisis internacionales del petróleo, el aumento de la inflación y el estancamiento en el crecimiento económico.

A partir de 1979, se inicia un nuevo período, cuando el gobierno y el Banco de Italia decidieron adherirse al sistema monetario europeo, lo que conllevó la adopción de políticas más rigurosas en materia de disciplina financiera que se tradujeron en el paulatino abandono de la otrora recurrente estrategia de devaluar la lira con el propósito de aumentar la competitividad a través de las exportaciones. Por su parte, eso se tradujo en una

26 Giovanni Balcet, L'économie de l'ltalie, París: La Découverte, 1995, p. 37.

América Latina en la política exterior de Italia

mayor racionalización de la organización de la producción y en el desarrollo de nuevos factores de competitividad basados en la calidad de la producción y en la innovación tecnológica, todo lo cual conllevó una acelerada reestructuración de la industria. La singularidad italiana de este proceso de reconversión industrial consistió en que se mantuvo la tendencia de fortalecimiento de las grandes empresas oligopólicas, al tiempo que se produjo una gran expansión de las pequeñas y medianas empresas (PYME). En 1991, el 61% de los empleos en la industria manufacturera tenían lugar en empresas de hasta 100 trabajadores, el 18% en empresas de hasta 500 empleados y el 21,2% en firmas con más de 500 trabajadores.

Estas empresas se pueden dividir en cuatro grupos: las PYME marginales, con una débil rentabilidad, que operan en sectores protegidos por monopolios naturales, por costos de transporte o por subvenciones públicas; las PYME satélite de grandes empresas, organizadas en redes de subcontratadón y ubicadas en un espacio polarizado; las PYME intersticio que ocupan nichos tecnológicos y segmentos de mercados finales con una gran capacidad de innovación, imitación y adaptación tecnológica; y las PYME suministradoras especializadas, autónomas frente a las grandes empresas, muy competitivas y a veces concentradas en distritos industriales27.

Con base en estas transformaciones, a partir de 1988, se inauguró una nueva fase en la internacionalización de la economía italiana, la cual se caracteriza porque un

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gran número de PYME se internacionalizan en condiciones en que las grandes empresas comienzan a acusar fuertes problemas para expandirse en los mercados externos.

En general, son pequeñas y medianas empresas especializadas y flexibles. Se organizan en grupos y actúan en campos poco afectados por el proceso de multinacionalización, como el textil, el vestuario, los equipos mecánicos, producción de aparatos eléctricos para el hogar y alimentos.

En el fortalecimiento exponencial de las PME un papel muy importante correspondió a las oportunidades comerciales que surgieron con la unificación del mercado común, el crecimiento económico de China y de los países del Extremo Oriente y la apertura de las economías de la Europa centro-oriental.

En 1996, el número total de exportadores italianos alcanzó los 175.000. La mayor parte de ellos se ha concentrado en los mercado de Europa y el Medio Oriente.

Cada vez es más acuciante el interés que despiertan los países de la Europa centrooriental para los exportadores italianos.

Entre 1992 y 1993, esta región representó el 25% de las nuevas participaciones en el extranjero y el 40% de los empleos28. En las exportaciones a América Latina participan 4.782 microempresas, 15.166 pequeñas empresas, 5.024 medianas y 2.451 de las grandes. En el mercado latinoamericano participa la mayor parte de las grandes empresas italianas, más del 60% de las medianas empresas, aproximadamente el 25% de las pequeñas y poco más del 10% de las microempresas. Diferente es la si-

27 Ibídem, pp. 87-88.

28 M. Cominotti y S. Mariotti, Italia multinazionale 1994, Milán: Etas Libris, 1994.

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Colombia Internacional 48

tuación en las regiones próximas donde aumentan enormemente estas últimas.

des empresas, pero representa un serio riesgo para las más pequeñas.

La Unión Europea sigue siendo el destino prioritario en la actividad de estas empresas. 103.700 exportaron hacia este mercado en 1997; es decir, el 60,5% del total. La cuota de los microexportadores disminuyó en el área del 44% en 1992 al 34% en 1997. América Latina representa 5 países entre los 50 primeros por presencia de empresas italianas: Brasil (el puesto 28 con 9.478 empresas), Argentina (el 36 con 8.307), Venezuela (el 43 con 6.446), México (el 48 con 4.895) y Chile (el 50 con 4.691). En este caso, se presenta una estrecha relación entre la coyuntura de los mercados y la presencia de los exportadores italianos. En 1997, hacia la UE exportaron 103.702 empresas italianas, el segundo lugar lo ocuparon los países en transición de la Europa centro-oriental (60.048), la EFTA (49.965), el Medio Oriente (42.565), Estados Unidos y Canadá (33.615), Asia (29.642), África (27.885) y América Latina (27.423).

La concentración de éstas en las regiones geográficamente próximas le otorgará a mediano plazo un mayor dinamismo a los vínculos que mantiene Italia con estos países en detrimento de América Latina.

Es de gran importancia el papel de estas PYME en el comercio exterior de Italia para entender la naturaleza de la política que este país mantiene en relación con América Latina. El hecho de que parte sustancial de las exportaciones sean el producto de la actividad de las PYME y que éstas representen en la actualidad uno de los sectores más dinámicos, explica ya en buena parte el lugar de América Latina en las relaciones externas de Italia. La capacidad de penetración en mercados distantes es una estrategia efectiva para las gran-

Como ilustración de la importancia que han alcanzado estas empresas en el proceso de internacionalización de la economía italiana, el Ministerio de Asuntos Externos ha asumido como una de sus principales funciones la identificación de factores que pueden promover el "sistema Italia" y la internacionalización de las empresas. A partir de sus análisis estratégicos, se han establecido las áreas regionales de mayor interés en las cuales se puede ejercer un esfuerzo prioritario de diplomacia económica. Los que representan mejores perspectivas para las empresas italianas son, en primer lugar, Asia y Europa centro-oriental y después el Mediterráneo, América Latina y África austral29.

Otra característica de la economía italiana, que tiene grandes repercusiones en su comportamiento exterior, guarda relación con el dualismo existente entre algunas regiones altamente industrializadas y otras atrasadas, como el Mezzogiorno. Este es un problema fundamental de Italia, ya que los desequilibrios regionales alcanzan proporciones muy elevadas en comparación con otros países europeos, en razón de que en estas zonas más deprimidas reside más del 36% de la población, se gene-

29 Lamberto Dini, "Globalizzazione: l'Italia accetta la sfida, questo e'il nostro impegno". En: Teléma, invierno de 1997/1998.

América Latina en la política exterior de Italia • 65

ra el 25% del PIB, el tejido industrial es débil, el Estado es precario y las mafias poderosas.

Esta diferenciación regional puede visualizarse claramente en la importancia que las regiones tienen en el volumen de las exportaciones en 1998: Italia nordoccidental (Piamonte, Valle de Aosta, Lombardía, Liguria) 12,4%, Italia nororiental (Trentino, Alto Adigio, Véneto, Friuli Emilia Romana) 30,9%, central (Toscana, Umbría, Las Marcas, Lacio) 15,7%, Mezzogiorno (Abruzzos, Molise, Camapania, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia y Cerdeña) 10,1%. Sólo 3 regiones, Lombardía, el Véneto y Piamonte generan casi el 40% del PIB y la mitad de las 12 regiones del norte el PIB per cepita es el doble que en una región como Calabria. Sólo 55 empresas de Lombardía exportaron en 199612 trillones de liras, es decir, más que todo el Sur junto.

Desde el ángulo de la orientación exportadora de las regiones, América Latina no registra un mejor comportamiento. En general, como se observa en el cuadro 1, todas ellas privilegian a la Unión Euro-

pea. En segundo lugar, se ubican América del Norte, principalmente Estados Unidos, país de destino de uno de los más grandes flujos de migración de italianos, seguido por la Europa centro-oriental, que se ha convertido en uno de los mercados más dinámicos e importantes de Italia en la década de los noventa. En cuarto lugar, las regiones aledañas e incluso Asia. América Latina sólo se ubica en penúltimo lugar, superando a los países africanos.

ESTADO Y NATURALEZA DE LAS RELACIONES CON AMÉRICA LATINA

En el período de posguerra, al tiempo en que se precisaron las nuevos objetivos generales de la política exterior italiana, la naturaleza de los vínculos con América Latina fueron objeto de una nueva definición. Uno de los principales móviles que impulsó este renovado interés por América Latina consistía en ganar el apoyo de estos países para las negociaciones sobre su tratado de paz. América Latina, por lo tanto, debía favorecer el rompimiento del aislamiento internacional. Por esto, se sus-

CUADRO 1 EXPORTACIONES DE LAS REGIONES ITALIANAS POR ÁREA DE DESTINO, 1999 (En porcentaje) UE

EFTA

América

Países en

África

Asia

Noroccidente

59,7

5,3

Nororiente

52,8

Central

Medio

América

del Norte

transición

7,9

6,7

2,4

4,8

Oriente

Latina

6,0

4,2

2,0

7,0

8,9

2,1

4,3

5,7

3,0

52,3

4,1

14,2

8,5

2,4

4,9

6,3

3,8

Mezzogiorno

59,6

3,2

10,7

5,8

2,6

3,9

7,4

2,5

Italia

52,9

4,0

9,2

7,0

2,2

4,1

5,6

3,3

Fuente: Datos del Instituto de Comercio Exterior de Italia.

66

•

Colombia Internacional 48

cribieron ocho tratados de paz con distintos países de la región. El voto de estos países fue fundamental para lograr la aceptación de Italia como miembro de las Naciones Unidas.

En un primer momento, no fueron pocos los funcionarios de la Cancillería que, siguiendo a españoles y franceses, quisieron inscribir estos vínculos dentro del marco de la latinidad. Éste fue, sin embargo, un concepto lo suficientemente etéreo e ideológico como para convertirse en la nueva directriz de su política hacia la región. Varios factores explican esto.

De una parte, las autoridades italianas nunca supieron o quisieron utilizar las influyentes comunidades de conciudadanos presentes en América (más de 2 millones) como un mecanismo de validación de las relaciones, lo que, en alguna medida, hubiera podido convertirse en un elemento articulador de la latinidad. Ningún gobierno italiano de 1945 a la fecha ha procurado extraer beneficios de esta presencia italiana en América Latina. Esto, en parte, se explica por el carácter irresuelto del problema nacional. Desde el siglo XIX, varias olas de emigrantes buscaron oportunidades en nuestro continente. En esos diferentes períodos, el carácter nacional italiano se encontraba en un estadio muy incipiente, y por esto muchos de ellos seguían más apegados a sus culturas regionales originales, que a un pretendido espíritu nacional.

Segundo, el concepto tampoco resultaba muy operativo en la medida en que inscribía a América Latina en una dimensión retórica, que nunca había permitido elevar la calidad de las relaciones. En al-

guna medida, el recurso a estos elementos discursivos se debía al desconocimiento de la realidad continental, fenómeno corriente en la mayor parte de los países europeos. Sólo después del triunfo de la Revolución Cubana y el experimento de la Unidad Popular en Chile a inicios de los setenta surgió un interés de la opinión pública italiana por la realidad latinoamericana que iba más allá de los clichés y generalidades habituales.

Pero más importante aún fue otro factor: el concepto era pensado como un medio para abrir un espacio de acción frente al poder que en la región ejercían los países anglosajones. Pero la dependencia que experimentaba Italia respecto a Estados Unidos en Europa y en el Mediterráneo, el papel que para las fuerzas gobernantes debía desempeñar la política estadounidense en las estrategias de contención del comunismo a nivel internacional y como contrapeso a su presencia a nivel nacional, privó a esta iniciativa de buena parte de su sustento. No se podían asumir posiciones contraria a los intereses estadounidenses en América Latina, si Italia se perfilaba ya en ese entonces como uno de sus más sólidos aliados en Europa y en el Mediterráneo. Tampoco surtió mayores efectos la estrategia atlantista que pretendía vincular los capitales estadounidenses, los recursos naturales latinoamericanos con el desplazamiento de la mano de obra italiana hacia la región. Esto hubiera requerido inscribir la emigración en una perspectiva de triangulación de las relaciones, fenómeno imposible de lograr, dada la precariedad de recursos con que contaba Italia para motivar a los otros socios.

Esto explica por qué la política latinoamericana de Italia, durante la década de

América Latina en la política exterior de Italia • 67

los años cincuenta, adoptó un bajo nivel.

Una clara demostración de esto lo observamos en la respuesta que en diciembre de 1952, dio el presidente del gobierno italiano, De Gaspieri, ante las repetidas insistencias de una sección del Ministerio de Asuntos Exteriores, de que se hiciese algo en América Latina: E bene pensará... ripensarci; e riparlargliene piú avanti (hay

que pensarlo bien... volver a pensarlo y hablaremos del asunto más adelante)30.

Si las preocupaciones italianas de ese entonces se concentraban en otras regiones y si Estados Unidos era un impedimento para la definición de la política hacia América Latina, no mejor suerte corrieron estos vínculos con el ingreso de Italia a la CECA y posteriormente a la CEE. Tampoco era fácil en ese entonces asociar la dimensión comunitaria en su accionar externo con el tipo de relación económica y comercial que se proponía para los países latinoamericanos. La respuesta italiana a este dilema fue intentar convertir a Italia en el defensor de la causa latinoamericana en el seno de las organizaciones comunitarias. En sí, no sería equivocado sostener que Italia intentó cumplir en parte el papel que España posteriormente asumió como puente entre la CEE/UE y nuestro continente. Pero entre ambos países se distinguen dos marcadas diferencias: de una parte, Italia no supo ni pretendió dar un contenido especial a esos vínculos, un uso propio, que le permitiera aumentar el poder negociador en el seno de la Comunidad y tampoco se propuso definir un

marco especial de relación con este conjunto de países. En sí, Italia se limitó a inscribir las relaciones italo-latinoamericanas en el marco de los vínculos entre la Comunidad y nuestro continente. De ahí que la dimensión comunitaria se haya convertido en el marco global en el que se han desenvuelto estas relaciones, y ello explica también por qué estos vínculos se mantuvieron en un bajo perfil.

Ya a inicios de los años sesenta, bajo iniciativa de una propuesta italiana, se intensificaron las relaciones entre la Comunidad y América Latina con la creación de una subcomisión para el estudio de las relaciones entre ésta y América Latina. Italia también desempeñó un significativo papel en el desarrollo de las relaciones multilaterales a través de la Comisión Mixta de contacto permanente entre la CEE y los embajadores latinoamericanos en Bruselas. El objetivo era inscribir las relaciones entre las partes en un esquema de triángulo equilátero31 en las que América Latina mantenía relaciones equilibradas con Estados Unidos, por un lado y, por el otro, con la Comunidad Económica Europea de la que hacía parte Italia.

En mayo de 1965, el entonces jefe de gobierno italiano Amintore Fanfani, en México, declaró su apoyo a una "verdadera política latinoamericana" en la CEE, destacando además la importancia del proceso de integración en el área, convencido de que esto representaba la única vía para alcanzar una cooperación trian-

30 Aldo Albónico y Gianfaustro Rosoli, Italia y América, op. cit., p. 179.

31 Massimo Micarelli, "Las relaciones entre Italia y América Latina", documento de trabajo no. 20, Madrid: Irela, 1989, p. 22.

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gular entre Europa, Estados Unidos y América Latina. Para el político italiano, la presencia política, económica y cultural de Europa en América Latina debía ser un elemento de equilibrio y no debía percibirse como un sustituto o como un concurrente de la presencia de los Estados-Unidos. Fanfani reiteró en numerosas ocasiones el ofrecimiento de los servicios de Italia para que este país actuara como puente entre la CEE y América Latina.

Quizás el resultado más tangible de esta "vocación" latinoamericana del jefe de gobierno italiano fue la propuesta realizada en 1965 de crear un instituto de coordinación y promoción de las iniciativas italianas hacia América Latina: el Instituto ítalo-latinoamericano.

En los años setenta, en momentos en que languidecía el boom económico italiano, se asistió a una importante iniciativa para consolidar su presencia en América Latina en el campo económico, lo que se tradujo en la firma de numerosos acuerdos comerciales y de cooperación técnica con varios países de la región. Igualmente, los dirigentes italianos expresaron en reiteradas oportunidades su total acuerdo para que América Latina suscribiera un acuerdo preferencial con la CEE, con el objetivo de impulsar una política común en las relaciones económicas entre las partes. Estas iniciativas no contaron con un apoyo lo suficientemente sólido, razón por la cual nunca se tradujeron en acciones concretas. Tal vez, el resultado más tangible de la florecimiento que estaban alcanzando las relaciones bilaterales se observó en que a través de los contactos con gobernantes latinoamericanos Italia fue admitida como observador permanente en la OEA.

Durante las décadas de los años setenta y ochenta, las relaciones italo latinoamericanas perdieron la reducida intensidad anterior. Varios factores concurrieron en este sentido: 1. Las crisis del petróleo y el elevado ni vel de dependencia de recursos ener géticos que Italia experimenta en este plano, hicieron que Roma aumentara su interés en los países del Medio Oriente y del Mediterráneo, lo que, dada su débil presencia en otras zo nas, incluida América Latina, tenía que dar por resultado una merma de su presencia en nuestra región.

2. La crisis de la deuda que azotó a nu merosos países de América Latina no hizo más que darle mayor importan cia a una tendencia que ya tenía más de una década y que consistía en que la región, otrora considerada como el socio comercial más importante en el mundo en desarrollo, comenzó a per der su capacidad de atracción en tanto que mercado para atraer el comercio y las inversiones italianas, mientras se acentuaron los flujos financieros y co merciales hacia Asia, el Mediterráneo y sobre todo hacia África. La necesi dad experimentada por los países lati noamericanos de aumentar sus expor taciones, para disponer de recursos para el pago de los intereses a los acree dores internacionales, disparó el défi cit comercial que Italia registraba con la región. Como resultado de esto, el intercambio comercial consignó un agudo retroceso y la participación de América Latina en el intercambio co mercial italiano cayó a poco más del 2%.

América Latina en la política exterior de Italia • 69

3. El establecimiento de gobiernos mili tares en los países con los cuales Italia mantenía un alto perfil en las relacio nes (Brasil, Argentina, Uruguay y Chi le) debilitó los contactos a nivel políti co y, en algunos casos, como Chile, los enfrió a tal punto, que durante prácti camente todo el régimen militar no hubo representación italiana de emba jador en este país. En tales circunstan cias, las relaciones políticas perdieron el impulso anterior y, en lo económico, la crisis de la deuda obstaculizaba cual quier intento de privilegiar esta di mensión de las relaciones.

4. El ingreso de España y Portugal a la Comunidad le arrebataron a Italia el papel de "puente" entre la CEE y Amé rica Latina. Desde mediados de los años ochenta, la política de Roma hacia la región se ha caracterizado por secun dar las iniciativas que frente a la re gión emanan de la capital española y se desdibujó el pretendido "liderazgo" que Fanfani había querido darle a es tas relaciones.

Por último, en el momento en que se recrudecían las tensiones entre las dos superpotencias, sobre todo tras el arribo al poder de Ronald Reagan en los Estados Unidos, Italia, dada su tradicional dependencia frente a Washington, se vio impulsada a mantener su tradicional identificación con Estados Unidos, lo que llevó a que cuando se agudizó el conflicto centroamericano, las autoridades de la península debieron bajar aún más el tono en la región para no indisponer ni a la potencia del Norte ni malograr las relaciones con las naciones latinoamericanas. Así, por ejemplo, cuando, en febrero de 1981,

funcionarios estadounidenses intentaron convencer a las altas autoridades italianas de apoyar la política estadounidense en Centroamérica, las autoridades de la península que no querían mermar la cordial relación que existía con importantes países de la región, optaron, siempre con un bajo perfil, apoyar al Grupo de Contadora.

Posteriormente, el gobierno italiano cumplió un importante papel en el fortalecimiento del Diálogo de San José, iniciado entre la CEE y Centroamérica, pero sinquefuera visible su participación e indisponer sus relaciones con Washington.

En resumidas cuentas, hasta finales de la década de los años ochenta, Italia careció de una política propiamente latinoamericana. Tal como lo hemos señalado, los factores que llevaron a esta situación fueron el siempre presente referente estadounidense, la participación de Italia en la CEE que por facilidad y conveniencia la condujo a realizar buena parte de sus relaciones con América Latina a través de los cauces comunitarios, en condiciones en que América Latina no sólo ocupaba un lugar muy bajo en la escala de preferencias de la CEE, sino que además carecía de acuerdos preferenciales que sirvieran de soporte para elevar la calidad de estas relaciones, la atracción que, por disímiles razones, comenzaron a suscitar en la Cancillería italiana otras regiones del mundo en desarrollo y, por último, la convulsionada vida política y económica latinoamericana. En síntesis, de la experiencia de estos años se puede concluir que el carácter errático que asume la política exterior de un país medio, cuando no se ha definido un tipo de relación particular con respecto a un conjunto de países, como los latinoamericanos.

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Colombia Internacional 48

LA INTENSIFICACIÓN DE LAS RELACIONES EN LOS NOVENTA Sólo en la década de los años noventa, con los cambios que han ocurrido en América Latina y el nuevo clima internacional reinante a escala mundial, se ha comenzado a revertir esta tendencia y puede sostenerse que están apareciendo atisbos de una política más clara frente a la región en el seno de la Cancillería italiana. Como lo sugieren las reiteradas referencias a América Latina en los pronunciamientos oficiales, se observa además que el gobierno italiano ha comenzado a seguir con mayor atención los desarrollos económicos y políticos en el área latinoamericana. La consolidación de las instituciones democráticas, la mayor estabilidad política, la apertura económica, el crecimiento de la demanda en la región, el fortalecimiento de la integración regional, el relanzamiento del diálogo con Europa, el nivel de participación en la vida de los organismos internacionales y la mayor confianza que despierta la región entre los inversionistas extranjeros han sido considerados como elementos que facilitan la intensificación del diálogo bilateral.

Pero este renovado interés en América Latina no ha implicado una modificación de los ejes sobre los cuales las autoridades italianas conciben las relaciones con América Latina. En alto grado, en este proceso de consolidación de las relación se asigna una alta importancia a la profundización de los procesos de integración que se han venido experimentando a ambos lados del Atlántico.

De otro modo -ha señalado el Ministro de Asuntos Externos de Italia, Lamberto Dini- Europa estará muy lejos para ser, si no una alternativa, por lo menos un complemento de la América septentrional. Tanto más aún cuando la Unión Europea corre el riego de quedar monopolizada por la ampliación hacia el Este y por esto reducir el esfuerzo en un continente que ama considerarse a veces una "Europa en exilio"32.

Claro está que no debemos ser muy optimistas a la hora de evaluar este renacer del interés por América Latina. Esta mayor preocupación se inscribe en una tendencia más agresiva de Italia a nivel internacional, en la que nuestra región compite con la atención que han suscitado los países de la Europa centro-oriental y del Adriático en materia económica, política y de seguridad y con el crecimiento inusitado que han registrado algunos países asiáticos que antes eran percibidos como algo periférico.

En este nuevo diseño que debe propiciar mejoras sustanciales en las relaciones se ha otorgado una alta significación a los esfuerzos para mantener los intercambios culturales en el entendimiento de que la cultura es un adecuado principio de intensificación posterior de los vínculos económicos y políticos. A partir de esto, la estrategia se ha centrado en la diversificación de la cooperación económica, en la importancia que se asigna a las pequeñas y medianas empresas que constituyen un factor de fortalecimiento de la economía italiana, en activar instrumentos financieros competitivos a través de una polí-

32 Lamberto Dini, "Strategia dell'Italia verso l'America Latina", 11 de marzo de 1998.

América Latina en la política exterior de Italia

tica de crédito que se adecué a las potencialidades del mercado regional, en incentivar las inversiones industriales, ampliar la red bilateral para la promoción y protección de las inversiones y mejorar la red de información y servicios.

Es decir, la ofensiva italiana hacia América Latina consiste básicamente en potenciar un conjunto de instrumentos económicos para favorecer el carácter multilateral de la inserción internacional de Italia, aprovechando las nuevas economías de escala que se han ido creando a través de los acuerdos de integración en los que se han comprometido los países latinoamericanos.

En todo esto se destaca la importancia del Mercosur donde están presentes las comunidades italianas más grandes, se concentra el intercambio comercial, y la presencia comercial y económica es más consistente33.

Se destacan como un elemento interesante, la flexibilidad y la adaptabilidad de las pequeñas y medianas empresas, que son consideradas como un ejemplo del espíritu de iniciativa, de innovación tecnológica y capacidad administrativa y en ese sentido pueden ofrecer una contribución particular al futuro latinoamericano34. En tal sentido, dado el hecho de que en Italia una parte cada vez más significativa en la presencia económica internacional del país recae en la actividad de las pequeñas y medianas empresas, las iniciativas gubernamentales asumen como objetivo estimular la presencia de 33 II Popólo, 13 de octubre de 1999.

34 Lamberto Dini, "Strategia...", op. cit.

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éstas en mercados distantes, para lo cual deben aprovechar las economías de escala que generan los acuerdos de libre comercio.

Como resultado de estas iniciativas, se observa un leve repunte en el volumen de exportaciones italianas hacia nuestros países: si en 1990 el 5% de las colocaciones italianas extracomunitarias se destinaban a América Latina, porcentaje realmente bajo pero, cuyo comportamiento en buena medida se explicaba por los negativos efectos de la crisis de la deuda externa, dado que en 1980 se ubicaba en torno del 8%, en 1997 ascendió al 8,9%; es decir, se incrementó casi en un 40% más que a comienzos de la década. A nivel de las importaciones, por el contrario, se ha asistido a un leve decrecimiento de las colocaciones latinoamericanas en el mercado italiano: 7,7% en 1980, 6,5% en 1990 y 6,1% en 1997.

A nivel del comercio total, la importancia de América Latina sigue siendo poco significativa: a la región se destinó en 1997 sólo el 4,0% del total de exportaciones italianas y, a nivel de las importaciones, de este mercado provino el 2,4%. El total de colocaciones en América Latina es un poco superior a las exportaciones italianas a un sólo país como Suiza, con la única diferencia de que de este país se importa tanto como se exporta.

Uno de los aspectos que reviste mayor importancia para Italia en este nuevo estadio de las relaciones comerciales con nuestra región consiste en que realiza un amplio superávit. Desde 1992, el saldo ha sido

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Colombia Internacional 48

netamente favorable para la península (13.007 millones de ecus entre 1992 y 1997).

En 1998, Italia exportó a América Latina productos por un valor de 18.649 milliardos de liras, de los cuales 2.892 se destinaron a Argentina y 5.727 a Brasil.

Para hacer un diagnóstico más ecuánime de la dinámica de las relaciones comerciales con América Latina, no estaría de más comparar el comportamiento de los flujos con la región con los de otras áreas geográficas. Las exportaciones hacia los países ACP han disminuido del 6,0% del total de las colocaciones italianas extracomunitarias en 1980,3,4% en 1990 al 2,5% en 1997 y las importaciones pasaron del 6,4%, 3,9% al 3,2% respectivamente.

Hacia los países mediterráneos no comunitarios las exportaciones pasaron de un 25,3% del total vendido a terceros países en 1980, el 19,4% en 1990 y el 17,8% enl997.

En cuanto a las importaciones de ahí provino el 18,3% del total adquirido en los mercados extracomunitarios, el 22,7% y el 19,2%, respectivamente. A diferencia de estas dos regiones, América Latina constituye una región que permite realizar un superávit comercial y tiene un comporta-

miento más equilibrado. Sin embargo, no alcanza a registrar la importancia que tienen las economías dinámicas del Sudeste Asiático (Tailandia, Malaysia, Singapur, Corea del Sur, Hong Kong y Taiwan), países que pasaron del 2,7% en 1980, al 7,8% en 1990 y al 10,4% del total exportado en 1997 por Italia a terceros países, lo que demuestra que la ofensiva comercial ha sido más ágil y de mayor penetración.

Una característica de Italia que la diferencia de un país como España es el elevado nivel de concentración de los intercambios con América Latina. Básicamente, los países del Mercosur representan el interés fundamental de Italia en nuestro continente. Las motivaciones principales que han llevado a destacar el Mercosur se pueden resumir en los siguientes puntos: la existencia de afinidades culturales y la significativa presencia de comunidades italianas en estos países, el nivel de desarrollo de Brasil y Argentina que facilita la implantación en estos países, el tamaño de los mercados, la sustancial rebaja en los aranceles y la escasa presencia de otras potencias industriales que puedan disputarle mercados (cuadro 2).

CUADRO 2 INTERCAMBIO DE ITALIA CON LOS PAÍSES DEL MERCOSUR (En millardos de liras) Exportaciones

Argentina Brasil Paraguay Uruguay Mercosur

Importaciones

1995

1996

1997*

1995

1996

1997*

2.175 5.164 127 371 7.837

2.503 4.802 160 335 7.800

2.734 5.492 146 353 8.726

1405 3.323 64 121 4.913

1.313 2.924 54 142 4.433

1.333 2.921 48 148 4.450

*Enero a noviembre.

Fuente: Datos del Instituto de Comercio Exterior de Italia.

América Latina en la política exterior de Italia • 73

No es casualidad, por lo tanto, que ésta sea la zona donde Italia ha registrado un mayor dinamismo. Mientras las importaciones del Mercosur provenientes de la UE han permanecido estacionadas en un 25% aproximadamente entre 1988 y 1997, Italia ha visto aumentar su participación del 2,9% al 5,4% respectivamente. La importancia del Mercosur radica también en el saldo favorable: 4.276 milliardos de liras en 1997. Las importaciones mundiales del Mercosur provienen en 1997 de la UE 25,5%, Estados Unidos 22,3%, Japón, 4,5%, Asía-Pacífico 10,2, China 2,2 y América Latina 26,3. Entre las naciones industrializadas Italia es una de las de mejor desempeño, ya que mientras Alemania ha disminuido su participación en los últimos

años del 9,7% en 1988 al 7,1% en 1997 y Francia del 3,9% y 3,1 %, Italia pasó del 2,9% en 1988 al 5,4% en 1997, con una pequeña inflexión a partir de 1994 cuando alcanzó el 6,0%.

Como se desprende de la información contenida en el cuadro 3, no se observan mayores variaciones en comparación con otros países europeos en cuanto a la composición de los flujos comerciales.

Italia coloca en el Mercado del Cono Sur productos de origen industrial, mientras que las adquisiciones que realiza en este mercado son mucho más diversificadas, ya que es relativamente elevado el porcentaje de productos agrícolas y mineros.

CUADRO 3 COMPOSICIÓN DEL COMERCIO DE ITALIA CON EL MERCOSUR, 1996 Y 1997 1996 Export.

Productos agrícolas, pesca y caza Productos

1996 Import.

1997 Export.

1997 Import.

0,2 0,0

18,8 12,8

0,2 0,0

21,6 12,5

99,6

70,5

99,6

66,0

Industria alimentaria y afines

3,8

25,2

2,2

23,5

Industria textil

3,0

2,9

3,1

2,8

Industria de vestuario

0,8

0,6

0,9

0,5

Industria del calzado

0,4

12,7

0,4

12,6

Industria maderera

0,8

2,5

0,8

1,8

Industria metalúrgica

4,6

6,5

4,3

3,5

Máquinas y aparatos

41,1

3,0

39,4

2,3

3,9

1,0

2,7

0,6

16,7

6,1

20,6

10,0

de la industria extractiva Productos de la industria manufacturera

Productos mecánicos de precisión Medios de transporte Otros productos metalmecánicos

4,6

0,4

4,0

0,5

Industria de transformación mineral no ferroso

1,8

0,6

2,3

0,5

Industria química

11,8

4,4

11,7

3,3

Otras manufacturas

4,4

4,0

6,9

3,9

Fuente: Información del Instituto de Comercio Exterior de Italia.

74

•

Colombia Internacional 48

En cuanto a la inversión directa extranjera, Italia, al igual que la mayor parte de los países europeos, destina el grueso de sus capitales a los países europeos (aproximadamente el 65%) y, por lo tanto, sólo un 35% en promedio se canaliza hacia países extracomunitarios. De este último, aproximadamente la mitad se encamina a países desarrollados no comunitarios, principalmente Estados Unidos y Suiza y la otra mitad hacia el mundo en desarrollo, básicamente a los países de la Europa centrooriental y del Sudeste Asiático. América Latina registra un récord bastante bajo en este plano, tal como puede observarse en el cuadro 4. De nuevo, son los dos países más grandes del Mercosur los que atraen la atención de los inversionistas italianos.

En 1990, el 3,2% de la IED de los países de la Unión Europea era de origen italiana, en 1992 el 10%, en 1995 el 1,8% y en 1996 el 2,5%. Sólo en algunos casos seleccionados el volumen de IED italiana ha

llegado a revestir cierta significación: éste es el caso de Argentina, país en el cual la inversión italiana representó el 10,0% del total de IED de la UE en 1996, y el Mercosur el 3,2%.

Argentina y Brasil representan casi el 90% del stock de IED de Italia en América Latina. Los principales sectores hacia los cuales se destina esta inversión son manufacturas (67,9%) entre los cuales se destacan las áreas de productos alimenticios (8,4%), químicos (15,6%), minerales y metales (16,0) y motores de vehículos (20,1), la intermediación financiera (15,7) y transportes y comunicaciones (5,9). Tal como lo veíamos anteriormente, el peso creciente que tienen las pequeñas y medianas empresas en términos de comercio e inversión italiana en el exterior y la preferencia de éstas por adaptarse a los dinámicos mercados geográficamente próximos, todo ello deja entrever que ni en el plano comercial y menos aún en materia de inver-

CUADRO 4 FLUJOS DE IED A PAÍSES SELECCIONADOS DE AMÉRICA LATINA, 1980-1996 (Flujos netos en millones de dólares) 1991

1992

1993

1994

1995

1996

Argentina

14

65

5

9

22

63

123

Brasil

30 0

35

12

-71 2

-62

45

25

1

2

4

Chile

2

1990

17

Colombia

1

-1

1

1

1

0

2

Costa Rica

0

-1

-1

1

3

2

2

México

1

-1

-79

8

7

-12

12

República Dominicana

1

0

0

1

1

2

3

Uruguay

1

0

0

0

2

5

5

Venezuela

7

14

14

2

6

56

123

-48

26 -13

20 -2

111

183

América Latina

Fuente: BID e Irela, Inversión extranjera directa en América Latina, op. cit., p. 249.

América Latina en la política exterior de Italia • 75

siones, podrá revertirse la tendencia en los próximos años.

En materia de cooperación, se observa una situación análoga a las anteriores. Las tres zonas que concitan la atención son África, región donde las empresas italianas fueron atraídas por las grandes oportunidades en materia de infraestructura y por la facilidades para la exploración y explotación del petróleo. En general, fueron las empresas las que abrieron el camino para el desarrollo de los posteriores vínculos diplomáticos. El África del Norte ha constituido otra prioridad debido a la proximidad geográfica, a la presencia económica y cultural de Italia en la región, y el problema de los flujos migratorios hacia Europa y, por último, desde los años noventa, la Europa central y oriental ha emergido como una zona de alto interés, básicamente por las posibilidades de realizar objetivos económicos.

Con América Latina, la cooperación se ha orientado a intensificar los intercambios comerciales y ha consistido en el otorgamiento de créditos con el fin de estimular las exportaciones italianas. Un informe de la cooperación italiana definía claramente los objetivos, cuando señalaba: encontrar mercados para las exportaciones italianas, proteger las inversiones italianas y reforzar la internacionalización de las empresas italianas. La filosofía que ha orientado esta vocación comercial de la cooperación se explica porque, desde la década de los años ochenta, para hacer frente a la crisis de la deuda externa latinoamericana, se debía estimular el desarrollo económico que permitiera hacer frente a los compromisos.

La Disposición del Comité para la Programación Económica del 23 de junio de

1995, publicada en el Diario Oficial de la República Italiana, no. 230, establece las zonas principales que concentran la cooperación italiana: el Mediterráneo oriental, con el fin de contribuir a los aportes de la comunidad internacional al proceso de paz entre palestinos e israelíes, el Mediterráneo occidental y Albania, donde la cooperación debe favorecer la estabilidad política y social, la antigua Yugoslavia, donde la ayuda humanitaria debe participar en la mejora inmediata de las condiciones de vida de la población y a mediano plazo debe ayudar a la reconstrucción para facilitar la solución política del conflicto y los países del Cuerno de África y del África del Sur para apoyar el difícil proceso de paz y reconstrucción. Se señalaba en ese documento que América Latina y Asia se beneficiarían de recursos residuales utilizados para operaciones selectivas. Ello explica la gran caída de los volúmenes de cooperación hacia nuestros países que disminuyeron entre 1989 y 1995 en un 90%. Se privilegió, por su parte, a los países que hacían parte de los objetivos estratégicos y de seguridad, como el Medio Oriente y el Mediterráneo.

En América Latina un tercio de la cooperación se destina a Argentina. Las principales áreas de interés geográfico han sido el Cono Sur (el apoyo a la democracia), los países andinos (la ayuda a grupos vulnerables, como las comunidades indígenas y Centroamérica (el respaldo a los procesos de paz) y desde los años noventa Cuba.

El principal interés de Italia en América Latina lo representa Argentina, país con el cual las visitas a nivel diplomático han alcanzado una alta significación y en torno al cual se ha pensado que pueden

76 •

Colombia Internacional 48

rediseñarse los vínculos entre Italia y América Latina en su conjunto. En 1998, los políticos italianos declararon que ése era el "Año de América Latina" y las visitas a Buenos Aires del ministro de Relaciones Exteriores Lamberto Dini y del primer ministro Romano Prodi, marcaron el momento de máxima intensidad en las relaciones entre ambos países. En mayo de 1999, Massimo d'Alema visitó el país austral. Como lo señalara, Patrizia Toia, alta funcionaría de la Cancillería italiana: Creo que el punto de partida de nuestro nuevo curso político comenzó en 1996, año de inicio de una fase de profundo cambio.

La estabilidad política le dio un nuevo impulso a la economía e hizo posible detener el crecimiento del déficit presupuestal. Es esta "Italia europea" la que mira a Argentina que también se ha transformado y constituye una pieza fundamental de Mercosur. Desde este punto de vista, América Latina se ha convertido en un renovado interlocutor hacia el cual mira Italia. Este último se ha propuesto como interlocutor entre el Mercosur y la UE. La relación es tanto más importante, ya que Argentina saca partido de las oportunidades europeas a través de Italia y este último saca partido del Mercosur a través de Argentina35. Pero, no obstante la intensificación de vínculos con Argentina, difícil es imaginar que de aquí pueda nacer una vocación propiamente latinoamericana.

Con Argentina, Italia comparte un pasado y un destino común. Los otros países latinoamericanos carecen, en su gran mayoría, de los "atributos" que hacen espe35 II Popolo 18 de marzo de 1999.

ciales las relaciones con el país del Cono Sureño.

CONCLUSIÓN Italia goza de buena imagen en América Latina, quizá porque en la historia contemporánea de las relaciones la península nunca intentó inmiscuirse en los asuntos de la región y siempre ha tendido a adoptar un perfil más o menos favorable en América Latina. Sin embargo, el estado actual de las relaciones no se adecúa a las potencialidades que tienen las partes y tampoco se corresponde con la idea corriente de que Italia es uno de los abanderados de las causas latinoamericanas.

La europeización tampoco ha jugado el papel de activador de las relaciones. La experiencia italiana demuestra que un país de desarrollo medio que además carece de una adecuada y densa relación bilateral e inscribe sus vínculos con la región en una perspectiva comunitaria no puede utilizar estos vínculos como un maximizador de oportunidades para acrecentar su influencia en el marco comunitario ni para incidir en sus orientaciones, ni le sirve de fundamento para definir un perfil propio a las relaciones con la región y tiende, por su parte, a dejarse arrastrar por las inercias comunitarias en relación con América Latina y privilegiar el ámbito comercial y financiero.

La inexistencia de una política exterior latinoamericana en el seno de la Cancillería lleva a que las relaciones se tornen muy aleatorios y fluctuantes, cuando no

América Latina en la política exterior de Italia • 77

retóricas, y dependan en exceso de las circunstancias por las que atraviesan estos países y de la influencia que ejercen otros actores de la vida internacional. Tampoco es dable esperar que los contactos con otros países comunitarios interesados en América Latina, en particular con España, puedan servir para un involucramiento más decidido de Italia en el diseño de las estrategias hacia América Latina. En parte, porque Madrid no querrá compartir el monopolio que en este plano ha alcanzado y, de la otra, porque la experiencia demuestra que los ejes de la política exterior de los Estados miembros siguen siendo una prerrogativa en manos de los Estados.

Es difícil que esta situación pueda cambiar en un futuro próximo por la importancia que para Italia tienen otras regiones y por la debilidad del Estado italiano para asumir una actitud más activa en los asuntos internacionales. En tal sentido, a los países latinoamericanos les corresponde asumir un mayor liderazgo en este sentido y buscar un acercamiento más real en la agenda política con Italia, toda vez que tal como lo demuestra la experiencia, constituye uno de los países comunitarios que puede sacar más partido a una elevación en la calidad de las relaciones mutuas, aun cuando no se pueda esperar que los vínculos a nivel económico alcancen proporciones mayores a los actuales.

LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA POLÍTICA COMERCIAL EN COLOMBIA: LA INFLUENCIA DE LOS GREMIOS EN LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA COMERCIAL

Philippe De Lombaerde*

La fuerza de los gremios [de empresarios] está en su honestidad, capacidad técnica y representativa y no en su poder de intriga ni el de atemorizar o halagar a los funcionarios. Que ningún congresista [...] pueda afirmar que los gremios hayan ejercido presiones sobre él, o utilizado argumentos de dudosa moralidad para presentar sus puntos de vista.

Fabio Echeverri Correa**

INTRODUCCIÓN La política comercial de los países tiene determinantes externos e internos. El peso relativo de las dos categorías de determinantes depende de una serie de factores estructurales y coyunturales. Entre los determinantes externos encontramos, por ejemplo, el peso económico y político de los socios comerciales, los regímenes supranacionales vigentes, y la coyuntura económica y política en el mundo. El enfoque que privilegia los factores externos

*

es conocido como el enfoque sistémico (Krasner, 1976; Juárez Anaya, 1993:6-7) o estructural (Kébabdjian, 1999:52). Los determinantes internos incluyen: el "interés nacional", los intereses de grupos subnacionales, las coaliciones políticas, la estructura económica y la estrategia de desarrollo.

En este documento queremos aportar algunos elementos para el entendimiento de los determinantes internos de la política comercial en Colombia. Aunque se po-

Philippe De Lombaerde es profesor de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia. La realización de las encuestas y entrevistas contó con la colaboración de Audra Mockus, Marta Castro, Dalila Ospina, Claudia Ximena Rojas, María Fernanda Ángel, Patricia Arango, Alejandro Carnero, Katia Restrepo, Laura Wills, Juan Carlos Hernández, Alvaro Samper, César Rodríguez, Sandra Monroy, Cristina Salazar, Marcela Orbegozo, Jenny Jaimes Puentes, Carmen Rosa Murcia, Martha Liliana Rodríguez, Patricia Cortés, John Herrera, Olga Montero y Federico Sarmiento, estudiantes de la Especialización en Negociación y Relaciones Internacionales de la Universidad de los Andes, Bogotá. John Herrera colaboró además en el procesamiento de los datos.

** Echeverri Correa (1991: 205), citado en: Sáenz Rovner (1992: 133).

La economía política de la política comercial en Colombia • 79

dría pensar, y con razón, que en economías periféricas, como la colombiana, los determinantes externos son relativamente importantes y restringen notablemente la autonomía de la política nacional, veremos que los determinantes internos también tienen su importancia.

La economía política de la política comercial es un tema relativamente poco estudiado en Colombia. Sin embargo, existen varios estudios que han analizado, directa o indirectamente, el papel de los grupos de presión, los políticos, los burócratas y las instituciones en la toma de decisiones sobre la política comercial.

Entre éstos se destacan Echavarría (1999) sobre el aumento de los niveles de protección en los años treinta, Sáenz Rovner (1990,1992) sobre el lobby de los industriales para conseguir protección en los años cuarenta, Martínez Ortiz (1986) sobre las reformas arancelarias en el período 1950-1982, y Juárez Anaya (1993) sobre la política comercial en el período 1967-1991.

Parece haber un cierto consenso en cuanto a la importancia de considerar la influencia de los gremios de la industria para entender la dinámica de la política comercial en Colombia. Sin embargo, hay diferentes puntos sobre los cuales no hay necesariamente claridad o sobre los cuales hay discrepancias; por ejemplo: la existencia o no de una autonomía a nivel del gobierno nacional frente a los intereses particulares, la influencia relativa de los diferentes gremios entre ellos, la influencia relativa de los gremios frente a otros 1

grupos de presión o de intereses, la relación entre los arreglos institucionales (organizacionales) a nivel del Estado y la permeabilidad del mismo.

En este documento, después de una revisión del marco teórico y la literatura sobre el caso colombiano, presentamos los resultados de una encuesta sobre la percepción de la influencia de los gremios productivos y otros grupos en la formulación de la política comercial.

LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA POLÍTICA COMERCIAL: MARCO TEÓRICO

Como se mencionó anteriormente, en la economía política de la política comercial podemos distinguir entre el enfoque sistémico, que centra su atención en los factores externos, por un lado, y los enfoques que buscan los determinantes de la política comercial en los factores internos.

El papel de los gremios en la formulación de la política comercial es estudiado en esta segunda categoría de enfoques.

Frey y Weck-Hannemann (1996:154155) clasifican los factores internos, a su vez, en dos categorías. En la primera, ubican los factores reducibles a faltas de información e inteligencia para que los agentes económicos 'entiendan' los beneficios del libre comercio1. Reconocen, sin embargo, que estos factores explican probablemente sólo una pequeña parte de la protección otorgada en el mundo. En la

Encontramos aquí una referencia implícita a los supuestos de la nueva economía institucional: la racionalidad limitada y la capacidad limitada para utilizar la información disponible, por parte de los agentes económicos. Véase, por ejemplo, Williamson (1996: 129) y Ménard (1997: 31).

80

•

Colombia Internacional 48

segunda categoría, la más importante, consideran los factores relacionados con las imperfecciones de los mercados. Dentro de esta categoría encontramos, por un lado, los motivos a favor de la intervención del Estado basados en las nuevas teorías del comercio o en el argumento del arancel óptimo y, por otro, los factores relacionados con la problemática de la distribución de las ganancias del comercio (p. ej., la compensación de los sectores perjudicados por la apertura). Es frente a la problemática de la distribución que se movilizan las fuerzas políticas (p. ej., los gremios) para influir en la toma de decisiones a nivel gubernamental. Para Kébabdjian (1999: 52), este último grupo de factores conforma la explicación 'institucional' del proteccionismo.

En la nueva economía política de la política comercial, el papel de los grupos de interés está ligado a las deficiencias del modelo del votante mediano. Según este modelo, el votante mediano (es decir, el que define la mayoría) apoyaría el libre comercio, puesto que, de acuerdo con el principio de optimalidad de Pareto, los inicialmente perjudicados por la apertura siempre pueden ser compensados con los recursos provenientes del efecto neto sobre el bienestar del país. Sin embargo, en una democracia donde una regla directa de mayoría simple determina las decisiones políticas de una asamblea, el modelo del votante mediano no funciona cuando no se cumple una serie de supuestos (Frey, 1991).

Baldwin (1976) ha considerado algunas de las modificaciones y extensiones

2

necesarias para llegar a un modelo más realista: - Los perdedores de una reducción aran celaria, es decir, los productores do mésticos de los bienes importados, no necesariamente reciben compensa ción; - Los posibles ganadores tienen menos incentivos para participar en las elec ciones, para informarse, y para organi zar y apoyar grupos de presión que los perdedores; - Los posibles perdedores pueden estar mejor representados en el Parlamento que los posibles ganadores; - El intercambio de votos (logrolling) puede afectar el resultado de una vo tación por mayoría2; - La protección, en forma de aranceles, es una fuente de ingreso para los go bernantes; las alternativas pueden te ner costos políticos o dificultades téc nicas importantes.

Adicionalmente, puede presentarse el fenómeno del universalismo (Winters, 1994; Bilal, 1998b: 6-9). Cuando se está ofreciendo protección específica (que toma la forma de un bien privado) como componente de un paquete de medidas, los políticos pueden optar por adherirse a la coalición que apoya el paquete y apoyar la protección para todos, pero incluyendo medidas a favor de su propio distrito electoral.

En las circunstancias descritas, se organiza un mercado político donde se ofrece y demanda protección. Entre los agentes que ofrecen protección encontramos

Véanse también Cuevas (1998: 172-173) y Bilal (1999b: 4-6).

La economía política de la política comercial en Colombia • 81

los políticos, los burócratas y los partidos políticos. Entre los que demandan protección encontramos grupos de electores, empresas, grupos de interés y partidos políticos.

Las actividades de lobby (que tienen un costo, y son, además, directamente inproductivas) pueden maximizar las ganancias de los involucrados, apropriándose de las rentas (rent seeking) o los ingresos monetarios relacionados con la protección (revenue seeking) (Krueger, 1974).

Los grupos de interés pueden organizarse de diferentes maneras. Las teorías neoclásicas del comercio internacional ayudan a entender cuáles son los factores económicos detrás de las modalidades de organización de los grupos de presión política. El modelo de factores específicos (Samuelson, 1971; Jones, 1971) y el modelo de Heckscher-Ohlin (Heckscher, 1950; Ohlin, 1933; Stolper y Samuelson, 1941; Samuelson, 1948,1949) muestran el papel crucial que juega la movilidad de los factores de producción. Cuando los factores son móviles entre sectores (no entre países), los grupos de presión se organizarán por factores (gremios suprasectoriales que defienden los intereses de los capitalistas, sindicatos 'cúpula' que representan los intereses de los trabajadores, asociaciones de terratenientes,...); es decir, nos acercamos al análisis marxista y la lucha entre las clases. Sin embargo, cuando los factores son específicos (no móviles entre sectores), los grupos se organizarán por sectores económicos. En este caso, los intereses de los empresarios de un sector coinciden con los intereses del sindicato del mismo sector; ambos grupos pueden tener inte-

rés en la protección de su sector. La organización y el peso político relativo de los distintos grupos determinará la orientación de la política comercial. En un desarrollo interesante del modelo de HeckscherOhlin, Rogowski (1989) muestra además, en modelos con tres o más factores, cómo la formación de coaliciones entre factores puede orientar la política comercial en una u otra dirección.

Ahora, a nivel del grupo, el proteccionismo tiene el carácter de un bien público y se presenta el problema del free rider.

De acuerdo con Frey y Weck-Hannemann (1996:162), existen tres condiciones bajo las cuales es más probable que se constituyan grupos de interés: - Cuando el grupo se ha formado por otras razones o por iniciativa del go bierno; - Cuando los miembros del grupo ob tienen bienes privados de la organiza ción (p. ej., información); - Cuando el grupo tiene un tamaño re ducido, lo cual disminuye el costo de la organización y mejora la posibili dad de sancionar los free rider s eficaz mente.

Generalmente, los grupos de presión se forman más fácilmente por el lado de los que favorecen la protección (los productores del sector) que por el lado de los oponentes (los consumidores dispersos).

A nivel de la oferta de protección, diferentes aspectos son importantes: el peso relativo de la política comercial dentro del conjunto de temas (issues) alrededor de los cuales gira el debate político y sobre el cual se organizan las consultas (elecciones), el sistema electoral y de gobierno, los

82

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Colombia Internacional 48

perfiles y objetivos ideológicos de los partidos, la maximización de la posibilidad de ser reeligido por los políticos, las restricciones presupuéstales y de la balanza de pagos (Frey y Weck-Hannemann, 1996: 163-164).

La burocracia también es un actor importante al lado de la oferta. En la función objetiva de los burócratas entran variables como el poder, el prestigio, el tamaño del sector a su cargo, la producción de normatividad, la permanencia en el cargo, la fluidez de las relaciones con su clientela, y el presupuesto3. La organización 'sectorial' de las burocracias hace suponer un sesgo proteccionista en su actuación, que puede dominar el interés colectivo. El modelo burocrático se basa en Downs (1967) y en la capture theory de Stigler (1971)4. Se presenta un problema de principal-agente, cuando existe un control (político) deficiente sobre los burócratas.

Juárez Anaya (1993:6-9) habla del enfoque centrado en el Estado, cuando existe algún grado de autonomía a nivel de los políticos o burócratas para defender el interés común frente a los intereses particulares5. Cuando estos últimos predominan, habla del enfoque centrado en la sociedad6. Este enfoque coincide aparentemente con la explicación institucional deKébabdjian(1999).

3 4 5

6

En cuanto a la demanda de protección, se presenta el problema del/ree rider, que se intensifica con el número de empresas con intereses similares. Los sectores que cuentan con pocas empresas serán más efectivos en su lobby que los sectores grandes. Esto es consistente con la lógica de la acción colectiva de Olson (1992). De Meló, Panagariya y Rodrik (1993) se refieren al preference-dilution effect. No solamente el

tamaño del sector es relevante para el problema del/ree rider; la distribución del interés entre las empresas también es relevante. Una distribución muy sesgada puede favorecer el lobby de las empresas más interesadas.

Aunque es una teoría muy influyente, ha sido cuestionada tanto con base en consideraciones teóricas como empíricas (Bilal, 1998a: 36). Debido a la propiedad de la no rivalidad en el consumo del bien público (la protección), un aumento en el número de empresas no disminuye los beneficios de la acción colectiva, pero sí disminuye el costo (la contribución) de cada empresa beneficiada (Chamberlin, 197A). Se ha mostrado también que la contribución a la provisión del bien público, puede disminuir la incertidumbre relacionada con el comportamiento de las demás empresas (Austen-Smith, 1981). Otro cuestionamiento del modelo de los gru-

Véase, por ejemplo, Frey (1991: 226).

Sobre los logros y deficiencias de la teoría de la burocracia, véase Cuevas (1998:179-189). Un enfoque alternativo es el del congressional dominance (Weingast y Moran, 1983; Weingast, 1984).

Es necesario precisar, sin embargo, que la existencia de una autonomía a nivel de la burocracia (es decir, una independencia frente a los grupos de interés) no garantiza necesariamente que los burócratas defenderán el interés colectivo. Esto será solamente así cuando existe un control administrativo eficaz o un 'residuo de altruismo' (en palabras de Cuevas, 1998:179), de lo contrario, la autonomía servirá a los intereses propios de burócratas.

Según Juárez Anaya, este enfoque encuentra su origen en un trabajo de Schattschneider (1935).

La economía política de la política comercial en Colombia • 83

pos de presión de Olson es presentado en el modelo aditivo (adding machine model;

Caves, 1976). Según este modelo, un sector industrial compuesto por un gran número de empresas, dispersas geográficamente, puede ser más eficaz en el lobby, porque puede 'sumar' apoyo político en un mayor número de distritos electorales. Este modelo se vuelve poderoso en combinación con el supuesto de que el objetivo del gobierno es maximizar la posibilidad de su reelección (Downs, 1957)7.

Es importante anotar que pueden existir economías de escala en el lobby. Así, los sectores grandes con empresas grandes tendrían una ventaja sobre otros.

Finalmente, el efecto de compensación se refiere al fenómeno de mayores niveles esperados de demanda de protección en coyunturas económicas adversas, porque el retorno neto relativo de las contribuciones al lobby aumentan (Bilal, 1998a: 42-43)8.

LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA POLÍTICA COMERCIAL EN COLOMBIA

A continuación, haremos una síntesis selectiva de algunas de las investigaciones que permiten acercarnos a la economía política de la política comercial en Colombia en el siglo XX. Privilegiamos los

resultados que aclaren el papel de los grupos de presión en la toma de decisiones.

Los años treinta y cuarenta

Los años treinta son de especial importancia para el estudio de la influencia de las fuerzas políticas en la política comercial. Los aranceles aumentaron considerablemente durante esa década; se alcanzaron los más altos niveles durante el período de 1855 y 1950, y eran mayores que los aranceles en la mayoría de los países latinoamericanos (Mayor Mora, 1989:334-335; Echavarría, 1999:102,106-113, apéndice E). Echavarría sostiene que gran parte de la explicación del aumento está justamente en el lobby eficaz de los industriales, a pesar de una serie de factores estructurales desfavorables: la baja participación de la industria en la producción y el empleo total; su concentración regional (en Antioquia y Bogotá; cuadro I)9; bajas tasas de penetración de las importaciones; la oposición de los comerciantes, los caficultores10 y otros intereses agrícolas; la 'ideología' de los políticos en el poder; etc. (Echavarría, 1999:102,115-116).

Los factores a favor de las peticiones de aumentos en los niveles arancelarios eran: la importancia del arancel como fuente de ingresos para el Estado (anexo 1), la poca importancia de sectores industriales

7

Acerca de los grupos de presión y la búsqueda de rentas, véase también Cuevas (1998: 191-202).

8

El efecto de compensación es atribuido a Magee et al. (1989).

9

Aunque la concentración regional puede facilitar (y facilitó efectivamente) la organización y el monitoreo en el grupo de interés.

10 La Federación Nacional de Cafeteros de Colombia fue fundada formalmente durante el II Congreso Cafetero Nacional del 21 al 27 de junio de 1927 en Medellín. Véase, por ejemplo, Saether (1999).

84

•

Colombia Internacional 48

CUADRO 1 PRODUCCIÓN INDUSTRIAL EN COLOMBIA, POR REGIONES (1944-1945) Departamento

Antioquia Cundinamarca Valle Caldas

Producción industrial (en pesos colombianos; 1° de julio de 1944 a 30 de junio de 1945; 1 US$ = 1,75 pesos)

Producción industrial (% del total nacional)

154.108.449 24,0 21,8 13,1 11,4 9,8 5,2 4,0 3,3 2,1 1,4 139.850.672 1,3 0,8 0,7 0,7 0,4 83.733.672 73.040.909 Fuente: Sáenz Rovner (1992: 50).

Atlántico Santander del Sur

62.925.633 33.207.054

Tolima

25.342.548

Bolívar Boyacá

21.423.084 13.525.466

Cauca Santander del Norte

8.907.210 8.330.808

Nariño

5.146.250

Magdalena

4.789.931

Huila Otros

4.360.373 2.390.091

exportadores, y la poca presencia de inversión extranjera directa en la industria colombiana.

Echavarría (1999:103-104) explica cómo el grupo de los industriales pudo llegar a ser tan eficaz en la defensa de sus intereses, a pesar de esos factores adversos. Para la 'toma del Estado' utilizaron básicamente tres mecanismos:

- La 'contratación' de los servicios de al tos funcionarios; - La canalización de las negociaciones a través de la Federación Nacional de Industriales (creada en 1930 en Bogo tá) y la Industria Nacional Colombia na (creada en 1930 en Medellín), que tuvieron como uno de sus objetivos principales justamente el ejercicio de influencia en materia arancelaria11.

El autor muestra el peso limitado de las 'ideas' (académicas) en los debates sobre el proteccionismo y el libre comercio,

- El nombramiento de miembros de familias industriales en altos cargos en el sector público;

11 Los industriales de Barranquilla y Cali se unieron a la asociación de Bogotá (los caleños después de un conflicto con los industriales de Medellín). Sólo en 1944, una sola asociación, la ANDI, llegó a representar a todos los industriales del país (Echavarría, 1999: 104-105).

La economía política de la política comercial en Colombia

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aunque reconoce que la ideología de los políticos ha tenido cierta autonomía e importancia.

triales y comerciantes, quienes históricamente habían estado íntimamente vinculados (Echavarría, 1999:127).

La mayoría de los grupos de interés estaba en contra de los aumentos en los aranceles; sólo los industriales y algunas agrupaciones de trabajadores, artesanos y 'nacionalistas' de izquierda estaban a favor del establecimiento de mayores aranceles (Echavarría, 1999:126).

Los trabajadores y artesanos, en ese período, estaban generalmente a favor del proteccionismo, pero, de todos modos, su peso político era muy reducido. El autor explica la posición de los trabajadores con base en el hecho de que los bienes transables (importados) no representaban una proporción grande de la canasta familiar (Echavarría, 1999:128)13. Jaramillo muestra que el sesgo proteccionista caracterizará la praxis ideológica y las propuestas de política económica de las diferentes organizaciones sindicales durante todo el siglo (Jaramillo, 1994).

El carácter 'regresivo' de los aranceles reflejó de alguna manera las diferentes posiciones de los diferentes grupos frente al proteccionismo: los agricultores estaban a favor de aranceles sobre las importaciones de productos agrícolas, pero en contra de los aranceles sobre ciertos bienes manufacturados (químicos,...); los comerciantes estaban en contra de los aranceles sobre las importaciones de bienes manufacturados (Echavarría, 1999:126-127). Al igual que los industriales, los agricultores y los comerciantes también se organizaron para mejor defender sus intereses. La Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), por ejemplo, defendió mayores aranceles para el algodón en 1937-38, mientras que la Cámara de Comercio de Bogotá y la Federación de Comerciantes de Medellín se opusieron a los altos aranceles a las importaciones12.

Los años treinta marcaron el inicio de una divergencia de intereses entre indus-

El trabajo de Echavarría muestra también de qué manera un gremio exportador fuerte puede enfrentar con éxito las presiones de los gremios proteccionistas, quienes defienden los intereses de las empresas que compiten con las importaciones.

En los años treinta, la Federación Nacional de Cafeteros logró que se creara un doble arancel a las importaciones, otorgando preferencias a los países que daban un tratamiento favorable a las importaciones de café desde Colombia y, por los mismos motivos, ejerció presión sobre el gobierno colombiano para que se firmara un tratado comercial con los Estados Unidos (Echavarría, 1999:128-129)14. La preocupación de los exportadores por las posibles

12 Según Echavarría (1999: 127), la Cámara de Comercio de Bogotá fue creada justamente para luchar contra los altos aranceles.

13 En países donde la parte de los transables era mayor en la canasta familiar (p. ej., en Perú y Argentina), los trabajadores estaban inclinados a apoyar el libre comercio (Echavarría, 1999: 128).

Este fenómeno explica la posición ambigua de la izquierda frente a las políticas comerciales.

14 El tratado tuvo vigencia de 1936 hasta 1948.

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Colombia Internacional 48

represalias de otros países, víctimas de medidas proteccionistas en los sectores importadores, explica por qué se pueden oponer a esas medidas y cómo pueden estar vinculados los intereses de diferentes sectores.

En su estudio sobre los industriales en los años cuarenta, Sáenz Rovner (1992:106107) describe cómo los manufactureros organizados en la ANDI ejercieron una influencia directa sobre el gobierno y los partidos políticos, desde su fundación. En esta relación, fue importante el papel eficiente de los lobbyists profesionales como Gonzalo Restrepo Gutiérrez, Alfonso Araújo y Carlos Lleras Restrepo (Sáenz Rovner, 1992:112). El autor explica cómo los empresarios ejercieron una influencia clara sobre la Junta Nacional de Aduanas después de su creación en 1944 (Sáenz Rovner, 1992:133-). Menciona los casos de Coltabaco y de los textileros antioqueños (Tejicondor, Fabricato, Coltejer), quienes ejercieron una efectiva influencia a través de la ANDI. Muestra también la importancia de las relaciones personales entre los gremios y el ejecutivo, en la figura de Carlos Lleras Restrepo, miembro de la Junta, y entre los gremios y el legislativo (p. ej., en la figura del congresista Luis Carlos Mesa). Los productores de paños y de cemento (Cementos Argos) también utilizaron los canales de la ANDI y de Lleras Restrepo para defender sus intereses. Los industriales buscaban generalmente mayores niveles de protección para sus productos pero menores aranceles para los insumos agrícolas y químicos.

Sáenz Rovner (1992: 133,134) señala también la posibilidad de que existan conflictos de interés entre los grupos de industriales de diferentes sectores (unos a

favor de la apertura, otros a favor del proteccionismo) y el papel de intermediario que pueden jugar las cúpulas gremiales como la ANDI. Es decir, antes de acudir al gobierno, los empresarios pueden encontrar más eficaz tratar de conciliar sus intereses previamente. Los organismos como la ANDI evitan de esta manera el debilitamiento de la posición negociadora de los empresarios frente al ejecutivo y la sociedad, debido a su división interna. Los conflictos de intereses entre sectores pueden repercutir en la figura de los políticos. Esto ha sido el caso, por ejemplo, de Carlos Lleras Restrepo, quien mantuvo vínculos con los cafeteros y los industriales, con posiciones diferentes frente a los temas comerciales (Sáenz Rovner, 1992:112). Los intentos de la ANDI a finales de los cuarenta por ganar más influencia y control sobre la pequeña industria y los talleres de artesanos podrían señalar una divergencia de intereses entre estas dos categorías de empresarios. Ésta, a su vez, podría interpretarse como la expresión del hecho de que los industriales grandes, siendo productores de bienes transables, y los industriales pequeños, productores de bienes no transables (con un contenido importante de servicio) tenían, lógicamente, diferentes perspectivas sobre el libre comercio.

Se señala el papel de Fenalco y de otros grupos de comerciantes en contra de los industriales, a favor del libre comercio, sus intereses y los intereses de los consumidores. La alianza de los intereses agrarios (cafeteros) y comerciales logró la no aprobación del Proyecto de Medidas Arancelarias del ministro Pérez a finales de 1946.

Este proyecto fue recibido inicialmente como un proyecto hostil a los intereses de los industriales, pero gracias a una eficaz

La economía política de la política comercial en Colombia • 87

labor de lobby fue modificado satisfactoriamente para los mismos15.

Por razones metodológicas y empíricas, Sáenz Rovner (1992:105-106) no comparte la tesis del aislamiento tecnocrático a nivel del ejecutivo, que está asociado con una limitada influencia de los gremios sobre las decisiones de política económica, como lo ha defendido, por ejemplo, Urrutia (1983). Para Sáenz Rovner, los gremios sí tenían (y tienen) una influencia significativa sobre la toma de decisiones de política. El serio cuestionamiento de la tesis de relativa autonomía de lo político (el gobierno), frente a los intereses particulares de las clases dominantes, lo hace con base en su análisis de los años cuarenta, pero arguye que su crítica se aplica también al resto del siglo (Sáenz Rovner, 1992: 28-29). Lo que dificulta la identificación de esta relación causal entre intereses y políticas es el simple hecho de que los intereses de la clase dominante no eran intereses homogéneos, y que las fuerzas relativas de las diferentes fracciones han variado en el tiempo. Para el autor, el gobierno representó claramente los intereses de la clase dominante, pero enfatiza que era el escenario de tensiones y conflictos entre diferentes intereses de fracciones (caficultores, latifundistas, comerciantes e industriales) (Sáenz Rovner, 1992: 25). Hasta finales de los años cuarenta, los intereses de los primeros tres grupos eran claramente los dominantes. Los cambios en las posiciones de poder de los diferentes grupos con sus diferentes intereses (a la vez que reflejan los cambios estructura-

les en la economía colombiana y la eficacia relativa de las estrategias de lobbying de los distintos grupos) explican la aparente inconsistencia en las posiciones de los gobiernos, partidos políticos e, incluso, los políticos, frente al debate entre libre comercio y proteccionismo. De la lectura de Sáenz Rovner se concluye también que, aunque importante, la influencia de los gremios en ese período no era total; el ejecutivo mantuvo una autonomía relativa frente a los empresarios industriales.

Prueba de ello fueron, por ejemplo, las relaciones tensas entre el presidente Ospina Pérez y el ministro de Hacienda Pérez16, por un lado, y los industriales, por otro (Sáenz Rovner, 1992:134-135).

Mientras que inicialmente la ANDI mantuvo buenas relaciones con los dos partidos (Liberal y Conservador), la campaña presidencial de 1949 marcó un momento importante: el Partido Liberal se pronunció a favor de los intereses de los cafeteros y comerciantes, y el libre comercio (Sáenz Rovner, 1992: 112). Lleras Restrepo dio un giro radical a su posición.

De esta manera, los industriales se acercaron aún más a los sectores conservadores antioqueños. El hecho de que el liberal Lleras Restrepo haya sido más eficaz en las acciones contra el ala izquierda de la Conferencia Colombiana de Trabajadores (CTC), podría confirmar que los intereses entre industriales y sindicatos pueden coincidir frente a los temas de la estrategia de desarrollo y la política comercial, lo cual estaría de acuerdo con los resultados del modelo de factores específicos.

15 Básicamente, se incluyeron mayores aranceles a unos treinta productos.

16 Pérez fue ministro de Hacienda tanto en el gabinete de Lleras Camargo, como en el de Ospina Pérez.

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Colombia Internacional 48

Sáenz Rovner (1992,2000:309) cuestiona la posición de Bejarano (1978) según la cual el Estado en los años treinta se hubiera convertido en un instrumento de clase dominado por la burgesía industrial y con un proyecto nacional de industrialización. Tampoco acepta la asimilación del Partido Liberal con los intereses industriales, y del Partido Conservador con los intereses de los terratenientes.

Al igual que Echavarría (1999), Sáenz Rovner (1992:139) encuentra que la concentración regional de la industria (en Antioquia) fue un factor en contra de los intereses de los grandes industriales (cuadro 2).

Los empresarios utilizaron el argumento del empleo en el sector industrial como argumento adicional a favor de sus aspiraciones, conforme las predicciones del modelo de factores específicos, y apelaron a los sentimientos nacionalistas.

La posguerra En su estudio de las reformas arancelarias en el período 1950-1982, Martínez (1986) menciona tangencialmente la influencia que han ejercido los grupos de presión en diferentes ocasiones; por ejemplo: - Los exportadores e importadores asumieron posiciones contrarias frente al proyecto de ley que habría de convertirse en la Ley 83 de 1962, que contemplaba un impuesto al dólar de impor-

17 Decretos 570,1100,1147 y 1201 de 1972.

18 Véase también Ocampo y Revéiz (1979).

tación (como alternativa a la devaluación) (Martínez, 1986:36-38).

Los cafeteros mostraron resistencia a la devaluación antes de la expedición del Decreto Ley 444 del 22 de marzo de 1967 (Estatuto Cambiario y de Comercio) (Martínez, 1986:42-43). El Decreto 305 de 1972 que tuvo como objetivo "aumentar los ingresos fiscales, resolver algunos problemas del transporte público y racionalizar la estructura arancelaria", y que contempló la reducción de los gravámenes para un número importante de posiciones arancelarias (p. ej., para contrarrestar el contrabando) fue criticado severamente por la Asociación Nacional de Industriales y la Federación de Industriales Metalúrgicos de Colombia. La presión de estos gremios logró revertir parte importante de la reforma (Martínez, 1986:55)17.

Martínez (1986:58-62) se refiere al papel de los cafeteros y de otros gremios en el período 1974-197818. Este período se caracteriza inicialmente por la crisis mundial (petrolera) pero a mediados de 1975 se presenta una recuperación importante en los precios del café. A nivel de las orientaciones de la política económica, se vio una tendencia hacia la liberación del comercio, con la necesidad, en el corto plazo, de un ajuste macroeconómico relacionado con el boom cafetero. Los grupos de presión lograron orientar o revertir una serie de medidas tomadas por el

La economía política de la política comercial en Colombia • 89

gobierno de López Michelsen en materia cafetera, tributaria, financiera y comercial. De esta manera, los industriales impidieron un mayor grado de liberación comercial. La mezcla 'pragmática', 'ecléctica' o 'improvisada' de políticas de este cuatrienio refleja las tensiones políticas entre los políticos y los grupos de presión y muestra la capacidad de los grupos de presión de obligar a los gobiernos (con una autonomía limitada) a abandonar sus metas estratégicas.

Martínez (1986:53) muestra además la importancia de los arreglos institucionales para la toma de decisiones en materia comercial. Mientras que antes de 1964 los cambios arancelarios se decidían en el Congreso, en 1964 el gobierno delegó esta facultad al Consejo Nacional de Política Aduanera, con base en facultades extraordinarias. La modificación de algunos ítems en 1971 produjo una demanda en contra de la disposición y la promulgación de la Ley 6a. de 1971 (Ley Marco de Aduanas). Si el gobierno actuaba siguiendo las pautas trazadas por esta ley, las reformas se podrían hacer sin trámite legislativo.

Así, el gobierno adquirió un mayor nivel de autonomía frente a los grupos políticos.

Juárez Anaya (1993) subraya que en las últimas décadas del siglo las élites políticas lograron, mediante unos arreglos institucionales, un aislamiento burocrático relativo a nivel de la política económica. Esto ha resultado en cierta autonomía, tecnicidad y estabilidad en las políticas macroeconómicas, cambiarías y comerciales. Las élites políticas no solamente han

logrado dar cierto poder decisivo a los tecnócratas19, sino que además han logrado ejercer un control sobre los grupos de presión (gremios) mediante acciones estatales encaminadas a coorganizar y controlar a los mismos. Para Juárez Anaya, las élites políticas en Colombia han logrado cierta independencia de los intereses particulares, de tal manera que los determinantes internos de la política comercial son la expresión tanto de los intereses sectoriales como del interés del Estado. El arreglo institucional del Frente Nacional (1956-1974), que incluyó, entre otras cosas, un consenso sobre las grandes orientaciones en materia de política económica, hizo que existiera menos espacio para los gremios para defender puntos de vista más radicales ante partidos o fracciones políticas determinadas.

El fenómeno del Frente Nacional habría contribuido al débil perfilamiento de los partidos tradicionales en materias económicas y al débil perfil partidista de los gremios en la era después del Frente Nacional. Sin embargo, Juárez Anaya enf atiza que los gremios estrecharon sus vínculos con el Estado a partir del Frente Nacional y que este vínculo ha tenido un carácter preferencial, puesto que otros grupos sociales, como los sindicatos, no han logrado tal cercanía.

Juárez Anaya describe la proliferación de los grupos con intereses económicos particulares a partir de los años cuarenta y reconoce que su influencia en las políticas gubernamentales ha sido muy importante (pero no ilimitada) y sus canales de acceso al poder público múltiples. Desta-

19 Acerca del papel de los tecnócratas, véase también Cepeda Ulloa y Mitchell (1980).

90

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Colombia Internacional 48

ca como organización de mayor importancia la Asociación Nacional de Industriales (ANDI) (Juárez Anaya, 1993:16). La influencia de esta organización explica, al menos parcialmente, el sesgo a favor de la industrialización de la política económica colombiana en la posguerra20. Se supone que los gremios fortalecieron su posición como intermediarios preferenciales sociales y económicos durante el gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970).

Con la creación del Fondo Nacional del Café en 1940, la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia adquirió un poder considerable. Juárez Anaya (1993: 18) enfatiza su carácter ambiguo; como entidad mixta se ha comportado en ocasiones como una entidad pública, en otras como entidad privada, lo cual muestra muy bien la estrecha relación entre los intereses públicos y privados. Su influencia sobre las políticas comerciales ha sido, por supuesto, una función de la importancia de las exportaciones del café en las exportaciones totales. Por consiguiente, como las exportaciones colombianas se han ido diversificando en las últimas décadas, la Federación ha perdido lógicamente impacto (anexo 2).

El autor destaca además a Asocaña y Asocolflores como gremios que en los años

ochenta y noventa lograron una gran efectividad en su lobby en temas comerciales, hasta tal punto de que prácticamente dictarían las políticas al respecto, en sus sectores específicos (Juárez Anaya, 1993:19).

La autonomía de la política y el aislamiento burocrático en materia comercial fueron fortalecidos con las reformas del presidente Carlos Lleras Restrepo (19661970), por dos razones básicamente: primero, fueron creados dos organismos públicos importantes con relativa autonomía (Proexpo e Incomex) y, segundo, la diversificación exportadora a la cual las reformas contribuyeron, dispersó los intereses gremiales. Las reformas fueron posibles por la circunstancia particular del Frente Nacional y porque inicialmente no tocaron los intereses de los sectores protegidos21. La apertura de 1990-1991 fue factible gracias a la división entre los intereses de los gremios en los sectores exportadores e importadores.

Juárez Anaya se posiciona en la línea de Urrutia (1983), compartida por Romero (1995:436), según la cual la influencia de los gremios sobre la política de las últimas décadas habría sido relativamente moderada22. Sin embargo, esta posición no es necesariamente incompatible con la percepción de la mayoría de los autores

20 Se observará que el lobbying a favor de los intereses industriales en sí no da claridad sobre la orientación de las políticas apoyadas (proteccionistas o aperturistas).

21 Justamente, Proexpo fue financiado inicialmente con un impuesto a las importaciones (Juárez Anaya, 1993: 29).

22 Para Luis Gustavo Flórez, presidente de Fedemetal, los cambios importantes que se dieron en los años noventa en cuanto a la dinámica interna de los gremios y a sus actividades, han sido tales que "...[e]l trabajo de lobby se ha terminado, hoy en día es sinónimo de pasado, y con los empresarios se está trabajando con otro tipo de instrumentos: en materia de capacitación, desarrollo tecnológico y estrategias de competitividad. Aunque es un trabajo incipiente, apunta a un mejoramiento institucional en la línea en que los gremios puedan facilitar una concertación más sana y transparente" (Flórez, 1995: 458).

La economía política de la política comercial en Colombia • 91

de que durante el resto del siglo el lobby frente a la política comercial ha sido uno de los objetivos más importantes de los gremios de la producción y, además, que en este campo, el lobby ha sido muy eficaz (Echavarría, 1999; Sáenz Rovner, 1992; Vesga, 1992:251).

que tienen los gremios a la esfera política.

Las preguntas de la encuesta están reproducidas en el anexo 4.

Valdría la pena investigar la eficacia del lobby de los gremios en la época de la apertura. Debido a los compromisos adquiridos por Colombia a nivel multilateral y regional, los gremios, por supuesto, ya no pueden aspirar a los aranceles de épocas anteriores. Sin embargo, quedan espacios y se han creado nuevos espacios para ejercer influencia y defender intereses sectoriales, como, los acuerdos de competitividad, el manejo del Fondo Nacional de Productividad y Competitividad, las medidas antidumping, las salvaguardias, las negociaciones con Mercosur, las negociaciones sobre ALCA, las negociaciones en el marco de la OMC, etc.

La muestra total consistió de 127 personas vinculadas al tema de la política comercial, organizadas en seis categorías (anexo 3):

Nuestro objetivo no fue analizar ni evaluar las políticas comerciales del gobierno colombiano en ese período24.

- Ministros y viceministros: 10 - Funcionarios públicos: 21 - Representantes de los gremios de la producción: 19 - Representantes del sector exportador: 18 - Representantes de los sindicatos y otras organizaciones sociales de los sectores industrial y agrario: 46 - Representantes del sector académico, vinculados a los temas de la economía y las relaciones internacionales: 13

PROPÓSITOS Y METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN

RESULTADOS DEL ESTUDIO

El propósito de nuestra investigación fue indagar sobre cómo era percibido el papel y la influencia de los gremios en la formulación de la política comercial en Colombia a finales de los años noventa23.

También se buscó establecer cómo los arreglos institucionales determinan el acceso

Política comercial e intereses particulares

Parece haber consenso en que los intereses particulares que más compiten con el interés del país, a la hora de tomar decisiones de política comercial, son los de los

23 Para un estudio reciente sobre los gremios empresariales colombianos a finales de los noventa, sus objetivos, sus actividades de lobby, su estructura interna, etc., véase Losada (1998).

24 Véanse, por ejemplo, Juárez Anaya (1993); Urrutia (1993); Santos (1994); Hallberg y Takacs (1995); Camacho et al. (1995); García (1995, 1999); Mazuera (1995a, 1995b); Sarmiento (1996); Ronderos (1997), Bejarano (1998); Bonilla (1998); Mesa et al. (1999); De Lombaerde (1999, 2000); Ramírez de Rincón (1999).

92

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Colombia Internacional 48

gremios de la producción, organizados por sectores. Para algunos observadores los intereses gremiales pueden incluso pesar más que los del país. Las respuestas sugieren que la burocracia tiene intereses propios y que es capaz de influir en la toma de decisiones, es decir, tiene cierta autonomía. La burocracia parece tener más peso que los partidos políticos. Otra categoría de actores a quienes se les atribuye una capacidad de influencia son las empresas multinacionales. Hay consenso sobre el papel marginal de los sindicatos y las ONG. Para consuelo de los académicos, parece que los ministros y los funcionarios valoran sus aportes más de lo que el público en general y ellos mismos se atreven a atribuir.

Peso político relativo de los gremios Hay bastante coincidencia entre las clasificaciones de los gremios, según su influencia política, por parte de los diferentes grupos de entrevistados (cuadro 2).

A pesar de que la mayoría de los encuestados todavía menciona a la Federación de Cafeteros como el gremio de mayor incidencia en la formulación de políticas comerciales, es significativo que entre los encuestados del nivel ministerial, quienes están mejor ubicados para evaluar el peso político de cada gremio, ocupa apenas el séptimo lugar en la clasificación establecida con base en las opiniones emitidas. Hoy en día, la ANDI y Analdex, como gremios inter o suprasectoriales se proyectan como los interlocutores más importantes para el gobierno (aunque, los funcionarios, por ejemplo, no otorgan tanta importancia a Analdex). La opinión de los ministros y de los sindica-

tos coincide con los resultados de la encuesta de Kline (1974) entre congresistas y con la posición de Juárez Anaya (1993), según los cuales, la ANDI sería la más poderosa e influyente agrupación en el país.

El modelo factorial parece entonces tener relevancia en el contexto colombiano. Esto, a su vez, podría indicar que los factores de producción son relativamente móviles entre sectores, que los industriales colombianos importantes se caracterizan por un portafolio diversificado de actividades, y/ o que los empresarios y los sindicatos no se logran poner de acuerdo para organizar el lobby a nivel sectorial (a pesar de tener intereses coincidentes). El estudio confirma la opinión de Juárez Anaya (1993: 19), según la cual, algunos gremios sectoriales, Asocolflores y Asocaña han logrado eficazmente ejercer una influencia significativa sobre el ejecutivo. Mientras que en la primera mitad del siglo XX, los intereses agrarios y comerciales todavía pesaban mucho en materia de política comercial (Sáenz Rovner, 1992; Echavarría, 1999), la importancia creciente de la industria en la economía nacional y el debilitamiento del sector agrario, hoy en día, hacen que los intereses industriales dominen el debate sobre políticas comerciales.

Política comercial y tendencias partidistas

Hay cierta confusión sobre el papel de las tendencias partidistas de las fuerzas políticas en el poder, como lo evidencian las respuestas del sector privado (aunque el perfil partidista del Ministro puede tener una importancia). Los ministros y los académicos (quienes asesoran a los primeros) creen en su gran mayoría que las tenden-

La economía política de la política comercial en Colombia • 93

CUADRO 2 CORRELACIÓN DE RANGO DE SPEARMAN (R) ENTRE LAS CLASIFICACIONES DE LOS GREMIOS POR PARTE DE LOS DIFERENTES GRUPOS DE ENTREVISTADOS

Ministros Funcionarios

Ministros

Funcionarios

Gremios

Exportadores

1,00

0,91

0,91

0,90

1,00

0,96

0,93

0,89

0,90

1,00

0,97

0,92

0,94

1,00

0,94

0,97

1,00

0,95

Gremios Exportadores Sindicatos Académicos

Sindicatos Académicos 0,92

0,90

1,00

Nota: Los coeficientes de Spearman se calcularon con base en la clasificación de los gremios según su influencia (de mayor a menor) en la política comercial, por parte de cada uno de los grupos de entrevistados. No se incluyeron los gremios mencionados dentro de la categoría "Otros".

das partidistas no influyen en la toma de decisiones de política comercial, mientras que los funcionarios y los sindicatos sí parecen percibir que las tendencias partidistas del ejecutivo tienen un impacto real.

Arreglos institucionales, autonomía y eficiencia de Mincomex

Con la excepción de los sindicatos, las diferentes categorías de entrevistados coinciden en que con la creación del Ministerio de Comercio Exterior se incrementó la autonomía en la política comercial nacional frente a los intereses sectoriales25. Hay menos claridad, sin embargo, en cuanto a la relación entre la estructura organizacional del Ministerio y la autonomía en la toma de decisiones.

La pregunta directa sobre la existencia y el grado de corrupción en el Ministerio parece haber asustado a los funcionarios y ministros. La mayoría de los funcionarios no quiso contestar y ninguno admitió corrupción en su ministerio; sólo un ministro (entre 10) admitió la existencia de algún grado de corrupción. Tanto los gremios como los sindicatos han sido muy enfáticos en afirmar la existencia de corrupción. Entre académicos y exportadores, hay una minoría que lo afirma.

Las respuestas sobre la capacidad técnica de los funcionarios del Mincomex se distribuyen entre las categorías alto y mediano nivel técnico. Los ministros tienen un concepto generalmente positivo de los funcionarios del Ministerio, pero a nivel

25 El Ministerio de Comercio Exterior fue creado mediante la Ley 7a. de 1991 o Ley Marco de Comercio Exterior, como un organismo encargado de dirigir, coordinar, ejecutar y vigilar la política de comercio de bienes, servicios y tecnología en concordancia con los planes de desarrollo.

En ejercicio de las facultades otorgadas en el artículo 20 se expidió el Decreto 2350 del 17 de octubre de 1991, por el cual se definió la estructura orgánica de la entidad y se determinaron sus funciones.

94

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Colombia Internacional 48

de los mismos funcionarios las opiniones son totalmente divididas.

La mayoría de los entrevistados ve claramente una relación entre la estructura organizacional del Ministerio y la eficiencia de sus operaciones.

La última pregunta de la encuesta fue inspirada por algunas propuestas de reestructuración y racionalización del ejecutivo, que fueron lanzadas en el gobierno Pastrana, pero que finalmente no produjeron cambios. No solamente hay argumentos a favor de una reestructuración por razones de finanzas públicas, sino también hay argumentos académicos sólidos a favor de la integración de los ministerios por razones de efectividad, lo cual se refleja en las opiniones de los académicos al respecto. La fusión con el Ministerio de Desarrollo podría permitir una mejor coordinación entre las políticas comercial e industrial, como es el caso del MITI japo-

nés; la fusión con el Ministerio de Relaciones Exteriores podría aumentar la eficacia de las negociaciones internacionales y podría orientar las actividades de la Cancillería, las embajadas y consulados más hacia los negocios y los intereses económicos de Colombia. Sin embargo, tanto los ministros como los representantes del sector exportador no apoyan la idea. Es interesante la respuesta de los funcionarios; aunque son ellos quienes sufrirían directamente las consecuencias de los cambios organizacionales y aunque la muestra no incluyó ningún funcionario del Ministerio de Desarrollo, la mayoría de ellos apoya la idea de una fusión con ese Ministerio por razones de eficiencia. A nivel de las diferentes categorías de encuestados, incluidas las que apoyan las fusiones, parece haber un consenso en que las fusiones no incrementarían la autonomía de la política comercial, es decir, las fusiones podrían politizar más esa área de política.

La economía política de la política comercial en Colombia • 95

96 • Colombia Internacional 48

ANEXO 2 EXPORTACIONES DE CAFÉ Año(s)

Exportaciones de café

Año(s)

(% de exportaciones totales)

Exportaciones de café (% de exportaciones totales)

1870/1-1874/5

16,4

1950-1952

76,9

1875/6-1877/8 1878/9-1880/1 1881/2-1882/3 1888-1891 1894-1897 1898 1905 1906-1910 1911 1912 1913 1914 1915 1916

22,3 21,4 16,9 34,3 55,1 49,0 39,5 37,2 42,4 52,2 53,6 49,4 51,5 53,8

1959-1961 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975

80,0 67,8 71,9 63,8 64,7 63,0 62,9 56,6 63,5 58,3 52,2 50,6 44,0 47,2

1917 1918 1919 1922

42,8 55,3 68,7 68,8

1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1994 1995 1996 1997 1998 1999

55,4 61,3 65,1 60,8 59,8 48,1 50,5 48,9 50,7 49,1 58,5 32,9 32,6 26,6 20,9 18,5 23,5 18,1 14,9 19,6 17,4 11,4

Fuentes: Tovar Zambrano (1989: 11), Gaviria (1989: 187), Juárez Anaya (1993: 27-28), De Lombaerde (2000).

La economía política de la política comercial en Colombia • 97

ANEXO 3 TAMAÑO Y ESTRUCTURA DE LA MUESTRA DE ENCUESTADOS/ENTREVISTADOS Distribución interna

Categoría

Número de encuestados

Ministros

10

Viceministros: 6 Ministros: 4

Funcionarios públicos

21

Mincomex: 11 Cancillería: 5 DIAN: 2 DNP: 2

Federación Nacional de Departamentos: 1 Gremios de la producción

19

Exportadores

18

Acicam: 3 ANDI: 2

Asocolflores: 2 Fedecafé: 2 Fedemetal: 2 Fenalco: 2 Acopi: 1 Asocaña: 1 Fedegan:1 Fedepalma: 1 Fenavi: 1 SAC:1 Empresas privadas: 11 Analdex: 1 Asocueros: 1 Fedecafé: 1 Asocolflores: 1 Carbocol: 1 ANDI: 1 Proexport Alemania: 1 ANUO 8

Organizaciones sociales y sindicales de los sectores agrario e industrial

46

Académicos

13 127

Total;

Sindicato Incora: 8 Festracol: 7 Anmucid: 7 Fanal: 5 Fensuagro: 4 Fenaltrase: 2 Sindecomex: 1 SintraDIAN: 1 CGTD: 1 C T C l Acbra: 1

98 • Colombia Internacional 48

Encuestados y entrevistados del nivel ministerial Ministros

Viceministros

Gobierno de César Gaviria Juan Manuel Santos

Juan José Echavarría

Gobierno de Ernesto Samper Daniel Mazuera Carlos Ronderos

Gobierno de Andrés Pastrana Marta Luda Ramírez

Mauricio Reina Felipe Jaramillo Alfonso Llórente Magdalena Pardo Ángela María Orozco

La economía política de la política comercial en Colombia

•

99

ANEXO 4 RESULTADOS DE LAS ENCUESTAS 1. Para cada uno de los factores que se mencionan a continuación, califique de acuerdo con el nivel de importancia otorgado por el Gobierno, en lo referente a la toma de decisiones de política comercial.

MUY

IMP

MOD

POC

SIN

ns/nr

Ministros (N = 10)

Interés del país Intereses sectoriales (gremios) Intereses de los trabajadores (sindicatos) Intereses de las ONG Intereses de los consumidores Intereses de los partidos políticos Intereses burocráticos Intereses de las multinacionales Opinión de la academia

60 20 0 0 0 0 0 10 10

30 60 0 0 40 0 10 40 20

0 10 40 40 10 10 10 20 30

0 0 40 40 30 40 30 0 20

0 0 0 0 0 30 20 10 10

10 10 20 20 20 20 30 20 10

29 38 0 0 0 0 19 0 10

29 38 0 0 14 38 33 71 5

38 10 29 19 19 14 24 19 24

0 10 19 19 33 14 10 5 24

0 5 38 48 19 19 10 0 24

5 0 14 14 14 14 5 5 4

53 26 0 0 0 21 16 5 0

32 58 21 16 32 26 5 42 47

0 11 32 21 37 11 42 26 16

11 0 11 26 11 21 11 16 16

5 5 21 21 21 11 16 11 21

0 0 16 16 0 11 11 0 0

44 44 0 0 39 28 6 33 0

33 33 28 28 28 11 39 50 17

17 22 50 33 28 44 44 17 17

0 0 22 28 0 17 11 0 56

6 0 0 11 6 0 0 0 11

0 0 0 0 0 0 0 0 0

Funcionarios públicos (N = 21)

Interés del país Intereses sectoriales (gremios) Intereses de los trabajadores (sindicatos) Intereses de las ONG Intereses de los consumidores Intereses de los partidos políticos Intereses burocráticos Intereses de las multinacionales Opinión de la academia Gremios de la producción (N = 19)

Interés del país Intereses sectoriales (gremios) Intereses de los trabajadores (sindicatos) Intereses de las ONG Intereses de los consumidores Intereses de los partidos políticos Intereses burocráticos Intereses de las multinacionales Opinión de la academia Exportadores (N — 18)

Interés del país Intereses sectoriales (gremios) Intereses de los trabajadores (sindicatos) Intereses de las ONG Intereses de los consumidores Intereses de los partidos políticos Intereses burocráticos Intereses de las multinacionales Opinión de la academia

(Continúa)

100 • Colombia Internacional 48

(Continuación) MUY

IMP

MOD

POC

SIN

ns/nr

Sindicatos (N = 46) Interés del país Intereses sectoriales (gremios) Intereses de los trabajadores (sindicatos) Intereses de las ONG Intereses de los consumidores Intereses de los partidos políticos Intereses burocráticos Intereses de las multinacionales Opinión de la academia

24 46 0 0 0 33 50 50 0

24 39 4 13 0 33 37 37 2

7 2 4 13 4 2 0 0 2

22 7 46 39 4 15 6 7 4

22 7 46 35 4 15 6 7 4

2 0 .0 0 87 2 0 0 87

Académicos (N =13) Interés del país Intereses sectoriales (gremios) Intereses de los trabajadores (sindicatos) Intereses de las ONG Intereses de los consumidores Intereses de los partidos políticos Intereses burocráticos Intereses de las multinacionales Opinión de la academia

38 15 0 0 0 0 8 15 0

46 62 8 0 15 15 15 46 15

15 23 31 8 31 31 23 15 23

0 0 54 31 38 8 23 23 46

0 0 8 54 15 38 23 0 15

0 0 0 8 0 8 8 0 0

Nota: MUY = muy importante, IMP = importante, POC = poco importante, SIN = sin importancia.

2.

Desde su óptica, ¿qué grado de influencia han tenido los gremios en la toma de decisiones sobre la política comercial en Colombia?

ALT

Ministros (N = 10) ANDI

Analdex Asocaña Asocolflores SAC

Fedemetal Fedecafé Acopi Acoplásticos ANIF

Fedegan Andigraf Augura Asoconfecciones

MED

BAJ

NIN

ns/nr

80 80

0 0

10 10

0 0

10 10

70 70 50 50 40 20 20 10 10 10

10 10 30 30 30 50 0 10 30 0

10 10 10 10 20 20 0 40 50 0

0 0 0 0 0 0 0 30 0 0

10 10 10 10 10 10 80 10 10 90

10 10

0 0

0 0

0 0

90 90 (Continúa)

La economía política de la política comercial en Colombia • 101

(Continuación) ALT

MED

BAJ

NIN

ns/nr

Ascolfa

10

0

0

0

90

Fenavi Fenalco Asobancaria Camacol Confecámaras Asocueros

10 0 0 0 0 0

0 40 30 30 20 10

0 50 60 30 50 0

0 0 0 30 20 0

90 10 10 10 10 90

67 57 52 48 43 33 33 33 29 24 19 14 10 5

33 33 43 38 38 43 29 14 48 43 19 24 24 48

0 10 5 14 19 24 33 29 19 33 62 48 62 19

0 0 0 0 0 0 5 19 0 0 0 10 0 14

0 0 0 0 0 0 0 5 5 0 0 5 5 14

79 58 42 42 32 32 26 21 2*1 21 16 16 16 11

11 37 37 21 37 32 32 21 11 11 32 32 26 53

5 0 11 21 32 26 26 42 58 58 37 32 42 26

5 0 0 5 0 5 5 11 11 11 11 11 11 0

0 5 11 11 0 5 11 5 0 0 5

11 5 11

61 33 22 17 17 11 0

28 39 44 61 50 17 44

11 17 33 28 28 28 44

0 0 0 0 0 0 6

0 11 0 0 44 44 6

Funcionarios públicos (N = 21)

Fedecafé Asocolflores ANDI SAC

Asocaña Fedegan Asobancaria Confecámaras Fedemetal Analdex Fenalco Camacol Acopi ANIF

Gremios de la producción (N = 19)

Fedecafé ANDI SAC

Asocolflores Fenalco Analdex Asocaña Confecámaras Asobancaria Fedegan Camacol Fedemetal ANIF

Acopi Exportadores (N = 18)

Fedecafé Asocolflores ANDI

Analdex Fenalco Confecámaras SAC

(Continúa)

102

•

Colombia Internacional 48

(Continuación) BAJ

ALT

MED

7 7 7

0 4 2 2 0 0 0 2 2 2 4 4 2 2

26 26 28 28 35 35 39 43 52 59 2 0 2 2

23 8 23 31 23

NIN

ns/nr

Sindicatos (N = 46) ANDI

Asocolflores Fedecafé Analdex

7

SAC ANIF

6 5

Asobancaria Acopi Camacol Fedemetal Fenalco Confecámaras Asocaña Fedegan

5 5 4 3

Académicos (N — 13)

Fedecafé Asocolflores Analdex

7 7 6 6

ANDI ANIF SAC

5 3 2

Fenalco Asobancaria Confecámaras Fedemetal Acopi Asocaña Fedegan Camacol

2 2

7

7 7 7

2 1 1 1 8 0

54 38 23 23 54

38 31 31 31

Nota: ALT = alto, MED = mediano, BAJ = bajo, NIN = ninguno.

0 0 0 0 0 2 0 0

0 0 0 0 0

0 0 0 0 4

2 4 0 2

2 87

0

89 89 89

0

8

0

15 15 15 15 23 38

8 0 0 23 0 0 23

0 0 0 8 0 0 0 15

31 31 31 38 38 38 38

8 0 0 8 8 23

0 8 8 15 15

• 103

La economía política de la política comercial en Colombia

3. ¿Considera usted que han afectado en las decisiones de política comercial los siguientes factores?

SÍ

NO

ns/nr

Ministros (N = 10)

Tendencias partidistas del Presidente Tendencias partidistas de los ministros Tendencias partidistas de la mayoría en el Congreso Tendencias partidistas de los gremios

20 20

70 70

10 10

10

80

10

10

80

10

Funcionarios públicos (N = 21) Tendencias partidistas del

71

15

15

67

19

15

29

33

38

57

29

15

42 63 37

47 21 42

11 16 21

37

53

11

56

44

0

56

39

6

33

56

11

33

44

22

78 76

22 20

0 4

67

30

2

65

33

2

38 38

62 62

0 0

23

62

15

15

69

15

Presidente Tendencias partidistas de los ministros Tendencias partidistas de la mayoría en el Congreso Tendencias partidistas de los gremios Gremios de la producción (N = 19) Tendencias partidistas

del Presidente Tendencias partidistas de los ministros Tendencias partidistas de la mayoría en el Congreso Tendencias partidistas de los gremios Exportadores (N = 18)

Tendencias partidistas del Presidente Tendencias partidistas de los ministros Tendencias partidistas de la mayoría en el Congreso Tendencias partidistas de los gremios Sindicatos (N = 46)

Tendencias partidistas del Presidente Tendencias partidistas de los ministros Tendencias partidistas de la mayoría en el Congreso Tendencias partidistas de los gremios Académicos (N = 13)

Tendencias partidistas del Presidente Tendencias partidistas de los ministros Tendencias partidistas de la mayoría en el Congreso Tendencias partidistas de los gremios

104 • Colombia Internacional 48

4. Con la creación del Ministerio de Comercio Exterior, ¿cree usted que la autonomía en la política comercial frente a los intereses sectoriales aumentó (AUM), disminuyó (DIS), continuó igual (IGU) o que se creó total dependencia sectorial (DEP)?

AUM

DIS

IGU

DEP

ns/nr

N

Ministros

40

20

30

0

10

10

Funcionarios públicos

48

5

29

19

0

21

Gremios de la producción

74

11

11

0

5

19

Exportadores

44

17

11

6

22

18

Sindicatos

28

30

30

4

7

46

Académicos

31

0

62

8

0

13

5. ¿Considera que existe algún grado de corrupción en el Ministerio de Comercio Exterior?

Muestra

SÍ

NO

ns/nr

10 0

80 43

10 57

10 21

63

11

26

19

28

50

22

18

46

9

46

46

23

69

8

13

ALT

MED

BAJ

ns/nr

N

Ministros

0

0

Funcionarios públicos

.

0

Ministros Funcionarios públicos Gremios de la producción Exportadores Sindicatos Académicos 6. ¿Qué grado de corrupción considera usted se maneja dentro del Ministerio de Comercio Exterior frente al promedio en otros estamentos ministeriales?

Muestra

Gremios de la producción Exportadores Sindicatos

.

100 .

N

0 .

1 .

20

17 20

75 60

8 0

12 5

57

43

0

0

21

100

0

0

3

0

Académicos ALT = Alto grado de corrupción frente al promedio, MED = Medianamente corrupto frente al promedio, BAJ = Bajo nivel de corrupción frente al promedio.

• 105

La economía política de la política comercial en Colombia

7. ¿Como considera el nivel de capacidad técnica general de los funcionarios del Mincomex, para la toma de decisiones de política comercial (comparativamente frente a otros ministerios)?

Muestra

ALT

MED

BAJ

ns/nr

N

Ministros

50

30

0

20

10

Funcionarios públicos

33

33

24

10

21

Gremios de la producción

68

21

5

5

19

6

50

17

28

18

Sindicatos

37

22

15

26

46

Académicos

31

46

15

8

13

Exportadores

ALT = Nivel técnico alto, MED = Nivel técnico medio, BAJ = Nivel técnico bajo.

8. ¿Considera que la estructura organizacional del Mincomex está afectando el nivel de eficiencia interna?

Muestra Ministros Funcionarios públicos Gremios de la producción Exportadores Sindicatos Académicos

SÍ

NO

ns/nr

N

50 52

30 19

20 29

10 21

63

26

11

19

6

50

44

18

50

22

28

46

54

15

31

13

9. ¿Considera que la estructura organizacional del Mincomex está afectando la autonomía en la toma de decisiones?

Muestra

NO

ns/nr

30 52

50 19

20 29

10 21

26

53

21

19

39

39

22

18

Sindicatos

28

39

33

46

Académicos

31

31

38

13

Ministros Funcionarios públicos Gremios de la producción Exportadores

SÍ

N

106 • Colombia Internacional 48

10. Teniendo en cuenta la tendencia a la reestructuración de las entidades estatales, ¿cómo considera que se afectaría la política comercial en términos de eficiencia y autonomía, si se presentan las siguientes figuras institucionales?

Eficiencia AUM Ministros (N= 10) Actual estructura con reformas Fusión Mincomex-Cancillería Fusión Mincomex-Mindesarrollo Privatización parcial Funcionarios públicos (N = 21) Actual estructura con reformas Fusión Mincomex-Cancillería Fusión Mincomex-Mindesarrollo Privatización parcial Gremios de la producción (N = 19) Actual estructura con reformas Fusión Mincomex-Cancillería Fusión Mincomex-Mindesarrollo Privatización parcial Exportadores (N = 18) Actual estructura con reformas Fusión Mincomex-Cancillería Fusión Mincomex-Mindesarrollo Privatización parcial Sindicatos (N = 6) Actual estructura con reformas Fusión Mincomex-Cancillería Fusión Mincomex-Mindesarrollo Privatización parcial Académicos (N — 13) Actual estructura con reformas Fusión Mincomex-Cancillería Fusión Mincomex-Mindesarrollo Privatización parcial

MAN

Autonomía

DIS ns/nr

AUM

MAN

DIS ns/nr

60 10 0 30

30 0 0 10

0 80 90 30

10 10 10 10

30 10 0 10

60 30 10 10

0 50 70 50

10 10 20 30

29

62

5

5

29

57

10

5

38 57 33

5 10 5

57 29 24

0 5 38

24 33 43

10 14 5

62 43 19

5 10 33

53

26

11

11

21

58

11

11

16 16 26

5 11 0

68 63 37

11 11 37

5 11 16

5 11 11

79 68 42

11 11 32

33

56

11

0

39

50

11

0

6 11 67

39 44 22

56 44 11

0 0 0

17 11 50

28 22 44

56 67 6

0 0 0

33

67

0

0

50

33

0

17

0 17 17

17 17 0

83 67 83

0 0 0

0 17 0

0 0 0

83 67 83

17 17 17

54 46 69 23

31 0 8 15

8 46 15 38

8 8 8 23

31 8 23 23

62 23 38 15

0 62 23 38

8 8 15 23

AUM = Aumenta, MAN = Se mantiene, DIS = Disminuye.

La economía política de la política comercial en Colombia • 107

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