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GLOBALIZACIÓN Y ORDEN POLÍTICO: LOS ORÍGENES DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA MUNDIAL Y SUS CONSECUENCIAS * G. John Ikenberry1 En este artículo el autor expone diferentes consideraciones sobre la globalización, realizando un análisis histórico y teórico de la misma. Se sostiene que esta nueva realidad se apoya en varias dinámicas que van más allá de la simple tendencia económica hacia la liberalización del mercado y la integración. Ikenberry señala que la globalización está basada en un fuerte componente político que generalmente tiende a ser ignorado o menospreciado y que, por otra parte, ésta se ha mantenido gracias al acuerdo tácito entre las democracias desarrolladas que generó la confianza suficiente para sostenerla. Finalmente, el autor reivindica la importancia de las instituciones sociales y políticas propias del orden internacional, cuya misión en la actualidad es la de controlar las consecuencias de la globalización del mercado en países de menor desarrollo, sosteniendo así la continuidad del proceso globalizador.

Palabras clave: globalización / liberalización / integración / democracia.

In this article the author puts forth a series of considerations concerning globalization that include both a historical and theoretical analysis of this process. lt is argued that this new global reality is generated by several dynamics that go beyond the simple economic tendency towards market liberalization and integration. The text sustains that globalization is based upon a strong political component that is generally overlooked or undervalued, and that this process has persisted due to a tacit agreement that exists between developed democracies, among which sufficient levéis of mutual confidence exist. Finally, the author highlights the importance of those social and political institutions that pertain to the international order, whose mission ai present is to control the consequences of market globalization in lesser developed countries, and thus sustain the globalizing process.

Keywords: globalization/ liberalization/ integration/ democracy.

INTRODUCCIÓN La globalización de la economía mundial es uno de los rasgos más destacados y poderosos de nuestro tiempo. El comercio, las inversiones, los capitales, los servicios, las ideas, y la gente se mueven todos cada vez más en una escala global. Son pocas las áreas del

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mundo que hoy están fuera del alcance de esta economía mundial modernizadora y en expansión. Los rápidos avances en las tec nologías de transporte y comunicaciones han reducido las barreras establecidas por la geografía y la distancia. Los gobiernos alrededor del mundo también han facilitado la globalización económica mediante la adop-

Este artículo es una versión revisada de la ponencia presentada por el autor en el taller: "El estado del debate contemporáneo en las relaciones internacionales" organizado por el Departamento de Ciencia Política y Gobierno de la Universidad Torcuata Di Telia, Buenos Aires, 27 y 28 de julio de 2000.

1 Profesor del Departamento de Gobierno de Georgetown University.

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don de políticas de apertura y liberalización.

El resultado no ha sido simplemente un incremento de la interdependencia entre los países y las regiones, sino la emergencia de un sistema altamente integrado de comercio, producción y finanzas.

Pero, ¿cuáles son las principales características de la globalización, cuáles sus fuentes, y cuáles sus implicaciones para la política mundial? ¿Se trata de un proceso de cambio irreversible e implacable -como argumentan algunos- o una consecuencia de las elecciones hechas por los estados en materia de políticas, lo que significa que puede ser manejado o aun revertido por éstos? ¿De qué manera se relaciona la globalización con el auge de los órdenes regionales en las dos últimas décadas? Estos interrogantes conducen a la pregunta más importante: ¿cuáles son las consecuencias políticas de la globalización? ¿Está transformando las relaciones internacionales y socavando al estado territorial moderno, o es comprendida mejor como una intensificación de la interdependencia entre estados que es bienvenida y controlada por los mismos?

Existe un debate vigoroso sobre estas cuestiones entre los expertos en relaciones internacionales. Los realistas tienden a argumentar que la creciente interdependencia económica no está alterando la realidad fundamental de la política mundial. Los estados continúan operando dentro de un sistema anárquico y continuarán respondiendo a los incentivos y restricciones que esa anarquía les impone. Igualmente protegen su seguridad y autonomía dentro de la economía global buscando las ganancias del intercambio económico pero resistiendo la vulnerabilidad política y los riesgos, en términos de seguridad, de la dependencia económica. Por último, como argumenta

Kenneth Waltz (2002), la interdependencia económica tiene "efectos débiles" sobre la política mundial; es más una variable dependiente que una variable independiente en las relaciones entre estados. Algunos han perdido su habilidad para manejar y controlar las relaciones económicas externas (estados débiles), otros no (estados fuertes).

Otros realistas ponen el énfasis en la hegemonía antes que en la anarquía, y ven los mercados abiertos como una consecuencia de proyectos mayores de construcción de orden llevados a cabo por estados líderes.

Robert Gilpin argumenta que los mercados abiertos reflejan la dinámica de auge y declinación que se desarrolla en la actualidad.

Los mercados no despiertan a la vida automáticamente, sino que más bien ocupan el espacio creado por el estado dominante y sus socios, en el mundo. El subsiguiente flujo de comercio, inversiones y tecnología, gradualmente redistribuye el poder y la riqueza; los estados emergen y caen; y los mercados se abren y cierran en concordancia. En el centro del trabajo de Gilpin está la propuesta de que los mercados, en su esenda, no son ni autónomos ni se auto regulan.

Una economía mundial abierta -marcada por el libre comercio, la convertibilidad de la moneda, y la movilidad del capital- sólo puede ser asegurada por el poder y la mano firme de un estado líder (Gilpin, 1975,2000).

Los liberales presentan argumentos muy diferentes, por supuesto. Algunos resaltan las profundas fuerzas de la industrialización y la modernización que alteran a la política, al estado y a las relaciones internacionales.

Otros se centran más estrechamente en la creciente interdependencia económica y sus efectos en la habilidad o voluntad de los estados para librar una guerra. Norman Angelí es recordado por discutir antes de la Prime-

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ra Guerra Mundial, que la guerra entre Alemania y Gran Bretaña -cada uno el segundo mejor cliente del otro- no era probable porque no produciría beneficios1. Otros enfatizan lo que Albert Hirschman llama la tesis del doux-commerce: "la expansión del mercado restringiría las acciones arbitrarias y los juegos de poder excesivos de los soberanos, tanto en la política doméstica como internacional" (Hirschman, 1986:107). De acuerdo con esto, la globalización integra a los países a la vez que los transforma.

Este trabajo procura mostrar que cada una de estas visiones está incompleta sin la otra.

Los liberales olvidan que la interdependencia económica descansa sobre un basamento político que es, en sí mismo, un reflejo del poder y de un orden político más amplio. O para ser más directo: la actual economía mundial abierta es un producto -y continúa dependiendo, al menos en parte-del poder norteamericano. La globalización se apoya hoy en las instituciones y relaciones estables entre las grandes potencias capitalistas desarrolladas por los estados Unidos después de la Segunda Guerra Mundial. El acuerdo entre grandes potencias -Europa, Estados Unidos y Japón, y el orden mundial más amplio que estos estados aseguran y coordinan- continúa siendo el fundamento necesario para la globalización. La globalización económica no es sólo resultado del

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cambio tecnológico; es también el producto de políticas perseguidas a través del último medio siglo que permitieron que la integración económica prosiguiera. Estas relaciones políticas y elecciones son sus pilares encubiertos. Cuídense si estos soportes se desmoronan.

Pero los liberales sí ofrecen algunas percepciones sobre cómo la profundización de la interdependencia económica cambia de hecho los roles que los estados juegan. La lucha entre países por las "ganancias relativas" nunca desaparecerá, pero la complejidad de los mercados mundiales y las inversiones extranjeras oscurecen y acallan estas tradicionales líneas de clivaje. Es la lucha entre gobiernos, por un lado, y los mercados, por el otro, lo que define la nueva realidad. Para manejarla, los gobiernos necesitarán encontrar formas de cooperación y de construir instituciones regionales y globales más innovadoras. Les resulta muy difícil a los estados -debido al desplazamiento de intereses y restricciones- actuar de manera estrechamente nacionalista en términos económicos. Ofreceré algunas hipótesis en los siguientes cuatro argumentos: Primero, la globalización se apoya en una base política que refleja las elecciones hechas por los estados y que provee un "contenedor" para los mercados mundiales. Las

El libro de Norman Angelí (1910) ha sido largamente citado argumentando que el aumento de la interdependencia económica entre naciones hacía imposible la guerra. Pero el libro en realidad presenta un planteamiento más sofisticado sobre cómo la interdependencia altera los costos y beneficios de las ganancias territoriales a través de la guerra, y que en Europa los costos de la alteración del comercio y la inversión eran mayores que los frutos de la conquista territorial. Angelí procuraba establecer que: "las fronteras políticas y económicas no coinciden necesariamente ahora; que el poder militar es social y económicamente fútil, y puede no tener ninguna relación con la prosperidad de la gente que lo ejerce; que es imposible para una nación tomar por la fuerza la riqueza o el comercio de otra; . . .que, en suma, aun victoriosa, la misma ya no puede alcanzar las metas por las cuales los pueblos luchan" (Angelí, 1910:X)

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ideologías, las instituciones y un pacto social son parte de este orden que lleva cincuenta años. Pero el elemento más importante del orden reinante son los lazos vinculantes, en términos de seguridad, existentes entre las grandes potencias capitalistas que impiden el retorno a la política basada en el equilibrio de poderes y la rivalidad estratégica. La era actual de globalización nació en los años cuarenta y se desarrolla en el presente, debido a que las grandes potencias tradicionales están atadas entre sí por alianzas y acuerdos de cooperación en materia de seguridad. Si esta estructura de seguridad se fragmenta y surgen conflictos estratégicos, no está claro si la globalización continuará prosperando.

Segundo, la globalización es una fuerza con mayor poder que el regionalismo para dar forma a la economía política mundial.

El argumento que sostiene que el mundo se está desplazando hacia bloques regionales o hacia agrupamientos regionales antagónicos -propuesto frecuentemente a principios de la década del noventa- es menos convincente que nunca. El regionalismo está impulsado más por las agendas de apertura e integración económica que por la exclusión y la insularidad.

Tercero, los impactos de la globalización en las relaciones interestatales son reales y verdaderamente hacen que sea más difícil o menos atractivo para los estados perseguir ganancias relativas o políticas estrechamente nacionalistas. El carácter de la interdependencia comercial y el funcionamiento de las redes de producción globales confunden los cálculos nacionalistas. Los intereses económicos creados generan presiones en favor de relaciones estables y continuadas. De otra parte, el carácter rápido y variable del cambio económico contemporáneo basado en la

tecnología crea una mayor rotación y segmentación de "perdedores" y "ganadores" en la política mundial, y esto disminuye los incentivos que los perdedores podrían tener para retirarse de la economía mundial abierta.

Finalmente, los principales estados no parecen comprender hoy los múltiples elementos que crean y sostienen a la apertura económica global. La interconexión entre el orden de seguridad mundial y la globalización económica no ha sido realmente apreciada. Los Estados Unidos han tendido a enfatizar las virtudes de la apertura y la desregulación -incluyendo los mercados de capital- sin prestar suficiente atención a las instituciones sociales domésticas y a los acuerdos de gobernabilidad internacionales que son necesarios para que la apertura funcione. El nuevo debate sobre la economía mundial debería volcarse a estos temas, como lo hicieron en los años cuarenta. Si los beneficios de los mercados globalizados han de realizarse y sostenerse, será necesario preservar las viejas relaciones de seguridad, forjar nuevos acuerdos sociales e idear novedosos mecanismos institucionales de orden internacional. Las fuerzas económicas de cambio siempre están un paso más adelante que la habilidad de las organizaciones políticas responsables de manejarlas o controlarlas. Esto nunca ha sido más cierto que en la actualidad.

DOS EDADES DE LA GLOBALIZACIÓN

Hace un siglo el mundo entraba a la primera edad de la globalización. El comercio y la inversión se diseminaron rápidamente alrededor del mundo espoleados por la revolución en las tecnologías de comunicaciones y de producción y por un patrón oro estable.

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Detrás de escena estaba Gran Bretaña -preeminente en manufacturas, finanzas y poderío naval- que, comenzando por la celebrada derogación de sus Corn Laws en 18462, abogó por el libre comercio durante toda la era victoriana. Una sucesión de gobiernos británicos persiguieron acuerdos para reducir tarifas, los bancos londinenses colocaban el capital en el exterior para un rendimiento productivo, y la armada real aseguraba un acceso abierto a los mercados y recursos mundiales. El resultado fue un flujo sin precedentes de bienes, capital y gente, y la emergencia de la primera economía mundial verdaderamente abierta.

En 1900 existían muchas razones para esperar un futuro de continuada apertura económica mundial; y ciertamente esto era algo para recibir con entusiasmo. El libre comercio, como argumentaban defensores del siglo XIX tales como Richard Cobden y John Bright, fomentaba el crecimiento y establecía intereses creados en favor de las relaciones pacíficas y estables entre los países. Después de todo, las misiones comerciales de Gran Bretaña a la Europa continental durante este período no tuvieron como primera intención ser iniciativas de negocios sino más bien misiones de paz. Al final, por supuesto, el orden mundial abierto se precipitó a tierra en 1914, víctima de los rápidos cambios en las relaciones de poder, la escalada de la rivalidad estratégica, el debilitamiento de la Pax Britannica y la guerra.

Hoy, el mundo está bien adentrado en la segunda edad de la globalización. Esta fase

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está también impulsada por revoluciones tecnológicas y medio siglo de compromisos políticos por parte de los estados industrialmente avanzados que han liberado el capital y el comercio. Esta vez fueron los Estados Unidos los que pusieron su peso hegemónico detrás del desarrollo pos 1945 de una economía mundial abierta, creando instituciones multilaterales, patrocinando rondas comerciales, abriendo sus propios mercados a las importaciones y cantando loas al liberalismo comercial. En ambas edades históricas, el ascenso de los mercados globales estuvo ensombrecido por el ejercicio del poder de un estado líder y sus esfuerzos más generales por crear y manejar un orden político mundial.

El grado de interdependencia es hoy mayor que el punto más alto alcanzado en la primera edad de la globalización, pero esto se produce recién en las últimas dos décadas. Por ejemplo, las exportaciones e importaciones estadounidenses como un porcentaje del producto bruto nacional norteamericano excedían un 20% justo después de la Primera Guerra Mundial; luego cayó a alrededor de un 8% durante los primeros años de la Gran Depresión, retornando a su punto más alto original y excediéndolo sólo a mediados de los años 19903. Paul Krugman señala que entre 1850 y 1913, las exportaciones mundiales de mercadería se incrementaron de alrededor de un 5% a alrededor de un 12% del producto interno mundial; luego se redujeron a alrededor de un 7% del producto interno mundial en 1950, después se recuperaron hasta alrededor de un 12% a

(N. de T.: leyes que restringían la importación de granos para mantener alto su precio).

Para comparaciones de las dos eras de globalización, ver Krugman (1995), Irwin (1996:41-46), Rodrik (1997:7-9), Baldwin y Martin (1999) y Bardo, Eichengreen, y Irwin (1999).

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principios de los años 1970 y alcanzaron un 17% a principios de la década de 1990 (Krugman, 1995). La creciente importancia de los servicios y del comercio entre industrias, la inversión extranjera directa, y las alianzas corporativas en el conjunto del comercio mundial son características nuevas que distinguen la globalización de este momento de la presenciada en la era anterior.

La globalización es en realidad un proceso de modernización, expansión e integración de la economía política mundial y como tal, se ha venido desarrollando por un largo tiempo. Es también reflejo de la expansión y profundización del sistema capitalista (los momentos decisivos en la evolución de este sistema se produjeron verdaderamente en los años cuarenta). Cada período histórico de apertura económica -mediados y fines del siglo XIX y las décadas pos 1945- fue parte de un proyecto más grande de construcción de orden mundial. Gran Bretaña y los Estados Unidos pusieron cada uno su considerable poder al servicio del libre comercio y la apertura de mercados. El comercio era parte de una extensa agenda estratégica. Los acuerdos sobre seguridad entre las grandes potencias eran parte del proceso de construir relaciones estables y de promover el intercambio económico. La globalización hoy y el orden creado después de 1945 por los Estados Unidos y sus socios industriales democráticos son parte de un único relato histórico.

LAS BASES POLÍTICAS DE LA GLOBALIZACIÓN La globalización actual está enraizada en el orden político creado después de 1945 para

manejar las relaciones entre las democracias industriales. De hecho, dos órdenes fueron creados después de la Segunda Guerra Mundial. Uno es lo que podría llamarse el "orden de contención"4. Este orden fue la manifestación más directa de la guerra fría. Fue construido en torno a la rivalidad entre las superpotencias, la disuasión extendida, la doctrina de contención y una intensa competencia ideológica. Este es el orden que la mayoría de las personas asocian con el final de los años cuarenta y que fuera celebrado en las ideas y políticas de los diplomáticos norteamericanos de los primeros años de posguerra, tales como George Kennan, Dean Acheson, y Paul Nitze. Este orden de contención fue abolido después de 1991.

Otro orden, centrado en la construcción de un nuevo conjunto de relaciones entre las democracias occidentales, tomó forma al mismo tiempo. No estaba dirigido a contrarrestar el poder soviético y los temores del comunismo, sino que apuntaba a resolver los problemas de los años 1930: el quiebre económico y la competencia de los bloques geopolíticos que prepararon el camino para la guerra mundial. Este orden democrático occidental era una entidad menos explícita y coherente pero también reflejaba una visión de orden mundial después de 1945. Esa visión logró infiltrarse en una secuencia de acuerdos fundacionales. El primero fue la Carta del Atlántico de 1941 que expresaba cómo se verían el orden del Atlántico y el orden mundial más amplio si los aliados ganaban la guerra. A este le siguieron los acuerdos de Bretton Woods en 1944, el Plan Marshall en 1947 y el Pacto Atlántico en 1949. Juntos, estos acuerdos proveían un marco para una reorganización radical de

4 Este argumento está planteado en Ikenberry (1996).

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las relaciones entre las democracias atlánticas. La emergente guerra fría le dio a esta agenda -orientada hacia Occidente- cierta urgencia y el Congreso norteamericano estuvo más dispuesto a suministrar recursos y a aprobar acuerdos internacionales a causa de las amenazas de expansión del comunismo que acechaban en el horizonte. Pero la visión de un nuevo orden entre las democracias occidentales fue anterior a la guerra fría y, a pesar de que la Unión Soviética ya se ha deslizado dentro de la historia, igualmente se habría construido alguna especie de alianza a través del Atlántico.

Este orden entre democracias fue construido en torno a cuatro ideas. Un compromiso básico era la apertura económica entre las regiones. Es decir, el capitalismo sería organizado internacionalmente y no siguiendo una línea nacional, regional o imperial.

De muchas maneras, esto era por lo que se había luchado en la Segunda Guerra Mundial. Alemania y Japón habían construido sus estados alrededor de la dominación militar de sus respectivas regiones geográficas.

Rusia también era una potencia imperial en sí misma. Hasta Gran Bretaña tenía el sistema de preferencias imperial y esto también era una amenaza para una economía mundial abierta. Durante 1930 en los Estados Unidos el debate entre académicos y formuladores de políticas giraba en torno a las implicaciones que tenía para el país un mundo de bloques regionales. La polémica se resolvió del todo cuando los Estados Unidos entraron en guerra; como país no podía ser una gran potencia y sobrevivir sólo en el hemisferio occidental. Necesitaría tener acceso al comercio y recursos provenientes de las vastas regiones euroasiáticas. El capitalismo necesitaría ser organizado sobre una base global.

En la década de los cuarenta los funcionarios norteamericanos de varios tipos identificaban al interés nacional con la apertura económica. Los funcionarios pertenecientes al campo de la seguridad argumentaban que los Estados Unidos no podían ser una gran potencia y permanecer aislados en el hemisferio occidental. El historiador Melvin Leffler observa que la mayoría de los funcionarios de defensa norteamericanos al final de la Segunda Guerra Mundial estaban de acuerdo en que "una prosperidad norteamericana a largo plazo requería mercados abiertos, un acceso sin trabas a las materias primas y la rehabilitación -sino de toda- de gran parte de Euro Asia siguiendo lineamientos capitalistas liberales" (Leffler, 1984:358). El acceso a recursos y mercados, la estabilidad socioeconómica, el pluralismo político y los intereses norteamericanos en términos de seguridad venían todos atados entre sí en un mismo paquete.

Otros funcionarios menos preocupados por la seguridad también subrayaban la importancia de los mercados abiertos. Estados Unidos emergió de la guerra con una economía más grande y más competitiva, por consiguiente, el orden económico abierto obviamente beneficiaría los intereses económicos nacionales estadounidenses. Pero estos funcionarios también argumentaban que un sistema abierto era un elemento esencial para un orden político mundial estable, pues desalentaría a las competencias económicas ruinosas, al proteccionismo, y a los bloques comerciales discriminatorios que fueron una fuente de depresión y guerra en los años treinta. El libre comercio y los mercados abiertos también recompensarían y fortalecerían a la gobernabilidad democrática en todo el mundo, socavando a los estados fuertes y a las dictaduras militares que amenazaban la paz mundial. Finalmente, y en orden

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de importancia, se esperaba que esta visión norteamericana de apertura -una especie de "único mundismo económico"- condujera a un orden internacional en el cual el manejo estadounidense directo sería modesto. El sistema, en efecto, se gobernaría a sí mismo.

Estos enfoques dominaban el pensamiento de EE.UU. sobre el orden de posguerra. La seguridad norteamericana y las relaciones pacíficas entre las grandes potencias eran imposibles en un mundo de regiones económicas cerradas y exclusivas.

En la Universidad Baylor, en 1947, Truman expresó su opinión al hablar de las lecciones que el mundo debe aprender de los desastres de los años treinta: "Con cada batalla de la guerra económica de los treinta que se libraba, el inevitable resultado trágico se volvía más y más patente. De la política arancelaria de Hawley y Smoot, el mundo se fue a Ottawa y el sistema de preferencias imperiales, de Ottawa a la clase de restricciones elaboradas y detalladas adoptadas por la Alemania nazi". Truman reafirmó el compromiso norteamericano con la "paz económica," que involucraba reducciones arancelarias y reglas e instituciones de inversiones y comercio. En la resolución de las diferencias económicas "los intereses de todos serán considerados, y una solución ecuánime y justa será encontrada". Los conflictos serían capturados y domesticados en una jaula de hierro hecha de reglas multilaterales, estándares, salvaguardas y procedimientos para la resolución de disputas. Según Truman, "ésta es la manera de una comunidad civilizada" (Truman, 1947).

La segunda idea detrás del orden democrático occidental era que los nuevos arreglos necesitarían ser manejados a través de instituciones y acuerdos internacionales. No alcanzaba simplemente con abrir el sistema.

Sería necesario que en su organización hubiera una panoplia de instituciones internacionales y transgubernamentales que reunieran a los funcionarios de gobierno sobre una base progresiva para manejar los cambios políticos y económicos. Esta era la visión de los funcionarios económicos que se reunieron en Bretton Woods en 1944. Muchos de ellos aprendieron la lección del importante papel cumplido por los gobiernos durante la caída económica de los años treinta. Los gobiernos iban a necesitar jugar un papel supervisor más directo en la estabilización y manejo del orden económico; sería necesario inventar nuevas formas de cooperación entre ellos. Por cierto, no es un accidente que la era más ambiciosa de construcción institucional a nivel internacional tuviera lugar después de 1945 -bilateral, multilateral, regional, global, económica, política- y fuera orientada a la seguridad. Los países democráticos habrían de entretejerse en densas relaciones institucionales.

La tercera idea era que un nuevo pacto social subyacería al orden democrático occidental. Este fue el mensaje que Roosevelt y Churchiü comunicaron al mundo en la Carta Atlántica de 1941. Las democracias industriales suministrarían un nuevo nivel de sostén social -una red de seguridad- a las sociedades del mundo Atlántico. Si es que los ciudadanos de estos países habrían de vivir en una economía mundial más abierta, sus gobiernos ayudarían a estabilizar y proteger a esta gente con el estado de bienestar. El seguro de empleo, el de retiro y otras protecciones sociales habrían de ayudar a las democracias industriales a operar en un sistema de libre comercio. Un sistema abierto proveería tanto a perdedores como a ganadores.

Los economistas argumentan que en un sistema semejante, los ganadores siempre ganan más de lo que pierden los perdedores y,

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si hay un mecanismo de compensación, es posible que toda la sociedad se beneficie. Fue la construcción de un mecanismo de compensación como éste -el estado de bienestar moderno- lo que proveyó un apoyo fundamental a un orden democrático occidental económicamente integrado.

Finalmente, los países de occidente quedarían amarrados entre sí en un orden cooperativo de seguridad (cuarta idea). Esto significó un distanciamiento muy importante de los anteriores acuerdos sobre seguridad dentro del área atlántica. La idea era que Europa y los Estados Unidos serían parte de un sistema único de seguridad. Tal sistema aseguraría que las grandes potencias democráticas no retornarían al peligroso juego de las rivalidades estratégicas y a la política de equilibrio de poder. El hecho de tener una emergente guerra fría con la Unión Soviética ayudó, por supuesto, a generar este arreglo cooperativo de seguridad cuya meta estaba implícita en los otros elementos del orden occidental. Sin la guerra fría, no está claro que una alianza formal hubiera emergido de la manera en que lo hizo; probablemente no habría adoptado un carácter tan intenso y formal. Pero una relación de seguridad entre Europa y los Estados Unidos que disminuyera los incentivos para que estos estados practicaran una política basada en el equilibro de poder era necesaria y probablemente se habría creado. Un orden cooperativo de seguridad -encarnado en una institución formal de alianza- garantizaba que el poder de los Estados Unidos se haría más predecible; estaría enmarcado dentro de instituciones internacionales y esto haría que fuera más confiable y estuviera más conectado a Europa y al este de Asia.

El orden liderado por Estados Unidos que emergió después de 1945 fue construido

sobre estas instituciones y principios. Resulta difícil identificar un gran diseño único o una declaración específica de algún líder occidental que articulara la imagen total del orden democrático global. Pero, de hecho, tal orden emergió a través de los dominios de la economía, la política y la seguridad. Los líderes norteamericanos y sus contrapartes europeos y asiáticos crearon, en los años cuarenta y posteriormente, un orden compartido que fue construido sobre instituciones, compromisos, hábitos y principios organizadores que en conjunto produjeron un notable orden político.

LAZOS DE SEGURIDAD VINCULANTES Y APERTURA ECONÓMICA

Detrás de este orden de posguerra liderado por Estados Unidos se encuentra un conjunto distintivo -y pionero- de instituciones vinculantes que hacen predecible y restringen el ejercicio del poder. La Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), la alianza EE.UU-Japón, y una serie de otros lazos bilaterales de seguridad están en el centro de este complejo conjunto de instituciones que atraviesan las regiones del mundo y proveen elementos básicos de restricción y reaseguro, así como los mecanismos para que los socios más débiles o nuevos de este orden liderado por Estados Unidos, tengan acceso regular a los pasillos de entrada de la formulación de políticas económicas y de seguridad. Es precisamente este complejo institucional -anclado en alianzas de seguridad de gran alcance- el que mitiga los temores que surgen cuando estados de diferentes grados de poder operan dentro de un orden político único. En una suerte de lógica de "mercantilismo inverso," estos lazos también proveen argumentos de seguridad nacional a los mercados abiertos.

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Cuando Lord Ismay hizo su famoso comentario diciendo que la OTAN fue creada para mantener a los rusos fuera, a los alemanes abajo, y a los norteamericanos adentro, estaba describiendo la forma multifacética en que un pacto de seguridad vinculante estabilizaría el orden en Occidente. De hecho, la alianza de seguridad era un factor clave para la construcción de un elaborado conjunto de arreglos institucionales que proveían restricción estratégica, reaseguro e integración entre las democracias atlánticas.

Los lazos bilaterales con Japón, Corea, Taiwan, y otros países en el sudeste de Asia desempeñan un rol similar. Por cierto, la alianza atlántica tenía por intención disuadir la agresión soviética, y la evolución del pacto de la OTAN reflejó los cambios en la percepción del equilibrio de poder entre esta potencia mundial y Occidente. Fue sólo después de la guerra de Corea y del advenimiento de la bomba soviética que una estructura militar integrada tomó control y el compromiso militar norteamericano se volvió permanente.

Pero el Pacto del Atlántico tuvo propósitos adicionales. Uno de estos fue ligar a Alemania con Europa -lo que revelaba la lógica de la seguridad vinculante- cohesionando estados potencialmente amenazadores y reduciendo así los incentivos para equilibrarse unos contra otros. Esto es precisamente lo que Francia y Alemania hicieron después de la guerra, aun con cierta renuencia de París. La Europa de posguerra y los Estados Unidos comprendieron el problema: una Alemania sin restricción podría desestabilizar a Europa. John McCloy, el Alto Comisionado para Alemania capturó la idea en 1950: "Cualquiera que sea la contribución alemana a la defensa, ésta sólo puede tomar la forma de una fuerza que es una parte integral de una organización internacional más

grande... No existe una solución real del problema alemán dentro de Alemania sola. Hay una solución dentro de la Comunidad Mundial Euro-atlántica". La OTAN siempre ha estado relacionada tanto con el objetivo de entrelazar a Alemania con Europa y el mundo del Atlántico, como con mantener fuera a los soviéticos.

Otro propósito del Pacto del Atlántico fue institucionalizar el compromiso de Estados Unidos con Europa. Gran Bretaña y Francia fueron bastante explícitos a fines de los años cuarenta: sólo aceptarían ligarse a Alemania si los Estados Unidos acordaban adherirse ellos mismos a Europa. Los Estados Unidos se mostraron renuentes y el proceso en sí fue oscilante con pasos graduales hacia un compromiso pleno. Cuando se firmó el pacto de la OTAN en 1949, los funcionarios norteamericanos no veían a este nuevo acuerdo de seguridad como absoluto o permanente. La OTAN fue diseñada tomando como modelo el Pacto de Río -era un compromiso con una cláusula de escape-. Estados Unidos sólo se comprometió plenamente con el estacionamiento permanente de tropas y un comando integrado, después de que la guerra fría sufriera una escalada -a partir de 1952 cuando se consideró que el rearme alemán era necesario-. Cada paso que se daba en la reconstrucción y reintegración de Alemania era igualado por una expansión del compromiso norteamericano.

Las relaciones de posguerra de Estados Unidos con Japón también fueron impulsadas por esta lógica. Los funcionarios estadounidenses vincularon la causa de la guerra en Asia al establecimiento forzado por parte de Japón de un bloque económico cerrado y restrictivo en el Este de Asia. Los objetivos de Estados Unidos después de la guerra eran erradicar el militarismo y la do-

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minación regional de Japón y restaurar a China nacionalista como una gran potencia. A medida que los chinos nacionalistas lentamente perdían su posición en el continente, los Estados Unidos viraban su estrategia de vuelta hacia Japón. La ocupación de Japón se centró inicialmente en introducir la democracia y la reforma del mercado al país, pero a medida que la guerra fría se consolidaba en Asia después de 1948, el énfasis se desplazó hacia políticas que fomentaban el crecimiento y la estabilidad económicas. Durante los primeros años de posguerra, las metas económicas norteamericanas sirvieron a objetivos políticos y estratégicos mayores, esto es, buscaron integrar el Este de Asia a una economía mundial abierta.

Después de 1948, el fracaso de la reforma económica en Japón, las preocupaciones relativas a la inestabilidad política, la caída de China y la creciente importancia estratégica de Japón, fueron todos factores que contribuyeron a una política estadounidense centrada en promover el crecimiento económico japonés y su incorporación a la economía mundial. El Departamento de Estado dio el primer paso en 1948 al subrayar la importancia estratégica regional japonesa y al ubicar al Este de Asia dentro del orden de contención global más amplio. Japón fue introducido en la órbita económica y de seguridad norteamericana. Estados Unidos fue el primero en ayudar al Japón a encontrar nuevas relaciones comerciales y fuentes de materias primas en el sudeste asiático para sustituir la pérdida de los mercados chinos y coreanos (Schaller, 1982:392-414). Japón y Alemania eran ahora socios "júnior" gemelos de los Estados Unidos, despojados de sus capacidades militares y reorganizados como motores del crecimiento económico mundial. La contención en Asia se basaría en el crecimiento e integración de Japón a la más am-

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plia economía regional asiática no comunista, lo que el secretario de estado, Dean Acheson, llamaba la "gran luna creciente" al referirse a los países desplegados desde Japón a través del sudeste asiático hasta la India (Cummins, 1993:38). Esta estrategia vincularía entre sí a los estados no comunistas amenazados a lo largo de la media luna, crearía fuertes vínculos económicos entre los Estados Unidos y Japón, y reduciría la importancia de las posesiones coloniales europeas en el área. Estados Unidos prestaría una ayuda activa al Japón para que restableciera una esfera económica regional en Asia, permitiendo que prosperara y desempeñara un rol de liderazgo regional dentro del orden norteamericano de posguerra más amplio.

El crecimiento económico japonés, la expansión de los mercados regionales y mundiales y la lucha en el marco de la guerra fría iban juntos.

Adicionalmente, se estableció una alianza con Japón que intercambiaba la protección norteamericana a ese país por una cooperación continuada como socio en el orden económico y de seguridad más amplio. Los Estados Unidos se vincularon al Japón y a cambio al Japón se le aseguró que el poder norteamericano sería ejercido de manera estable y restringida. La relación en términos de seguridad también garantizaba que las relaciones económicas entre estos países permanecerían estables y, del lado japonés por lo menos relativamente abiertas.

Los eventuales conflictos comerciales que pudieran surgir serían acallados y contenidos en el contexto de una sociedad basada en una alianza cooperativa.

En su conjunto, la organización política de las relaciones de posguerra entre las democracias industriales fue impulsada por este proceso de vinculación institucional re-

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cíproco. Después de la guerra, Estados Unidos realmente procuró permanecer lo menos comprometido que le fuera posible. Al mismo tiempo, los funcionarios de este país persiguieron una agenda notablemente sofisticada dirigida a vincular a las democracias capitalistas e involucrar a Alemania occidental y a Japón en una economía mundial abierta en expansión. En su conjunto, estos arreglos institucionales tuvieron una importancia crítica a la hora de darle forma al orden entre los estados industriales avanzados y superar las inseguridades que por otro lado son inherentes a las relaciones de poder altamente asimétricas. El ascenso de la Unión Soviética reforzó la solidaridad, pero esa solidaridad fue imaginada e implementada antes de que las hostilidades del enfrentamiento bipolar se desencadenaran.

El punto clave es que los lazos de seguridad -impulsados por la guerra fría pero también usados como un mecanismo para estabilizar las relaciones entre los Estados Unidos y los otros países industriales líderes- ofreció una base estable para que la integración de mercados prosiguiera. Si estos países hubieran retornado a unas relaciones más tradicionales basadas en el equilibrio de poder entre grandes potencias después de 1945, no se podría entender el surgimiento de una economía mundial abierta y de la globalización actual. Más allá de evitar el equilibrio de poder y las rivalidades estratégicas, el sistema de seguridad liderado por Estados Unidos también creó incentivos adicionales para la apertura de mercados y para suavizar los conflictos surgidos en las relaciones comerciales. Como argumenta Robert Gilpin 5

(2000), la garantía militar norteamericana para Europa y Asia suministró un razonamiento basado en la seguridad nacional para que Japón y las democracias occidentales abrieran sus mercados. El libre comercio ayudó a cimentar la alianza y, a su vez, la alianza ayudó a dirimir disputas económicas5. En Asia, las estrategias de desarrollo orientadas a la exportación de Japón y los tigres asiáticos más pequeños dependieron de la voluntad norteamericana de aceptar sus productos y de vivir con enormes déficit comerciales: las alianzas con Japón, Corea del Sur y otros países del sudeste asiático hicieron que esto fuera políticamente tolerable.

REGIONALISMO Y APERTURA Impulsada por las fuerzas profundas de la hegemonía norteamericana, la tecnología y la modernización, la globalización es una corriente mucho más poderosa que el regionalismo para modelar el orden mundial. El creciente carácter global de los mercados de capital y del comercio y la internacionalización de la producción están, en última instancia, atravesando y limitando los agrupamientos regionales. Pero esto sucede a pesar de que los acuerdos comerciales regionales se están diseminando en todo el mundo. Es necesario ver de qué manera las agrupaciones regionales y la globalización encajan entre sí. Ambas son respuestas a cambios producidos en la economía mundial y el regionalismo está demostrando ser esencialmente compatible con el crecimiento de una economía política mundial más integrada y abierta.

Gowa (1994) también ha desarrollado este argumento, enfatizando el rol de las "externalidades de seguridad" al explicar las relaciones de libre comercio entre aliados.

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Podría argumentarse que las instituciones y agrupaciones regionales son el aspecto más creativo y evidente de la diplomacia económica mundial en los últimos quince años. Existen actualmente 80 arreglos regionales que proveen acceso preferencial a países dentro del agrupamiento regional. Los ejemplos más prominentes son la Unión Europea (UE), el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA) y el Mercosur. También existen muchos otros. De hecho, todos menos tres de los 130 miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC), pertenecen a por lo menos una de estas agrupaciones de comercio regionales6.

Pero el punto importante es que estos arreglos regionales de comercio en su mayoría surgen de una orientación económica liberal. En contraste con los bloques regionales de los años 1930, el regionalismo económico de hoy tiene una agenda política muy limitada o inexistente; generalmente se expande el comercio dentro de la agrupación, bajando las barreras internas antes que elevando las externas. El regionalismo económico de hoy es en gran medida una respuesta a tres impulsos, todos compatibles en gran medida con la apertura económica global.

Primero, la ola de acuerdos regionales celebrados entre los años 1980 y 1990 emergió del viraje decisivo que se produjo en las estrategias de crecimiento económico de los países en desarrollo en todo el mundo.

Como se indicó anteriormente, el avance más notable en el sistema mundial en las últimas décadas es el cambio impactante en las visiones económicas de los países emergentes: Asia, América Latina y otras partes. Países

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tan diferentes como Brasil, Turquía y México son prueba fehaciente de este viraje. El resultado es que países desarrollados y en vías de desarrollo abrazaron de manera más estrecha visiones similares sobre los mercados, las políticas de gobierno hacia la economía y el funcionamiento de la economía mundial. Surgieron nuevas oportunidades para la cooperación y los países desarrollados tomaron medidas para afianzar las reformas económicas en los países en desarrollo mediante acuerdos regionales de comercio. La invitación extendida a México para que participara en la creación del NAFTA puede ser comprendida en estos términos, y la discusión sobre la expansión del ingreso a miembros de Sudamérica también refleja este pensamiento. Existen nuevas oportunidades para expandir el comercio entre los países desarrollados y en desarrollo, al mismo tiempo que emergen nuevos incentivos políticos para asegurar que los cambios de régimen sean consolidados.

Una segunda razón para el aumento de los acuerdos económicos regionales es que la liberalización del comercio mundial a través de negociaciones multilaterales globales se ha vuelto más problemática. Los acuerdos comerciales regionales permiten un mayor y más rápido progreso en cuanto a las barreras comerciales que son difíciles de negociar dentro de un ámbito multilateral. A medida que las grandes rondas comerciales multianuales se han ampliado a través de las décadas, se ha vuelto más difícil lograr que arriben a una conclusión exitosa. Esto se debe al creciente número de jugadores y a los temas no arancelarios más complicados con que se enfrentan. De hecho, los costos de transac-

Sólo Japón, Corea y Hong Kong no pertenecen a ninguna agrupación.

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ción se han elevado. Esto ha hecho que se vean más atractivos los tratos regionales que son más limitados. Los nuevos temas de liberalización comercial son cuestiones que requieren la introducción de cambios difíciles en las leyes domésticas. Son de una naturaleza fundamentalmente política, legal y reguladora. El acuerdo de libre comercio entre Australia y Nueva Zelanda, por ejemplo, trata sobre políticas de competencia, tema que la OMC no ha tocado aún. Les resulta más difícil a los negociadores comerciales lograr acuerdos sin una estrecha cooperación por parte del cuerpo legislativo.

Por todas estas razones, las agrupaciones con un número más reducido de estados con frecuencia son vistas como una forma efectiva de progresar. Los estados que están más próximos tienen en juego problemas de barreras comerciales más inmediatos. El progreso es más probable y los beneficios más inmediatos y sustanciales.

Pero estos acuerdos comerciales también pueden ser extendidos a un mayor número de estados. Es probable que el NAFTA sea expandido para incluir a Chile y eventualmente a otros países. Hasta se discute la posibilidad de un acuerdo comercial entre la UE y el NAFTA. Hay cierta evidencia de que los acuerdos comerciales regionales de hecho discriminan entre los que son miembros y los que no lo son; los altos aranceles externos del Mercosur obligan a la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay a efectuar importaciones entre ellos mismos aun cuando sería más eficiente comprar bienes en otra parte. La UE puede tener el mismo efecto (The Economist, 1998:62). Pero si las agrupaciones comerciales pueden fusionarse, y si los acuerdos alcanzados entre unos pocos países pueden ser incluidos en negociaciones multilaterales más amplias, los logros regionales pueden diseminarse hacia afuera.

Una tercera razón para los nuevos acuerdos regionales se relaciona con la evolución en marcha de la economía mundial. Para muchos países industriales resulta cada vez más difícil usar las tradicionales herramientas macroeconómicas para manejar sus economías y estimular el crecimiento. Las políticas keynesianas no han sido posibles para muchos países en la última década debido a los enormes déficit presupuestarios y la elevada deuda pública. La política monetaria también puede jugar un papel disminuido para los países con economías crecientemente internacionalizadas. En este contexto, los acuerdos comerciales regionales pueden ser atractivos: permiten a los líderes políticos obtener un cierto grado de crecimiento a partir de una política de gobierno. Si los políticos están motivados principalmente por la búsqueda de crecimiento económico -ésta, después de todo, es la manera más segura de ser reelegido- entonces los acuerdos comerciales regionales pueden proveer un vehículo para alcanzar logros inmediatos. Las grandes rondas comerciales multilaterales pueden durar años. Los acuerdos regionales pueden alcanzarse rápidamente y sus efectos ser sentidos en el corto plazo. También ofrecen a los gobiernos una excusa para encarar los problemas microeconómicos de la liberalización que -sin un mandato de una negociación comercial- podrían no ser políticamente aceptables o posibles.

Juntas, estas tres razones para los acuerdos económicos regionales sugieren una profunda compatibilidad con una continuada apertura económica global. Forman parte de un proceso más amplio que tiende a expandir e integrar los mercados nacionales en entidades mayores. Son herramientas de políticas antes que objetivos de políticas.

Desde este punto de vista, es posible argumentar que tanto las instituciones y agendas

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económicas regionales como las globales son importantes, y cada una tiene su propio papel para desempeñar. Las instituciones económicas globales, tales como la OMC, son importantes al encarnar normas globales de cooperación económica: reciprocidad, status de comercio más favorecido, multilateralismo. También son importantes dado que suministran mecanismos para la resolución de disputas; atraviesan las regiones y ayudan a disminuir sus antagonismos. Las instituciones globales, además, contribuyen a agregar recursos y liderazgo para el manejo de las crisis económicas mundiales. El proceso del Grupo de los Siete (G-7) y las grandes organizaciones multilaterales son necesarias para encarar la actual crisis financiera a través de todas las regiones.

Pero los acuerdos y las instituciones regionales también son útiles: pueden atacar los problemas que son únicos para sus países. Esto se ve claro en el rol que el Consejo de Cooperación Económica del Asia-Pacífico (APEC por sus siglas en inglés) está desempeñando dentro del área. La APEC también provee el único ámbito institucional para que China, Taiwan y Hong Kong se sienten alrededor de una mesa como participantes de igual nivel. Las organizaciones regionales también pueden ayudar a integrar a las potencias económicas ascendentes y a reasegurarles a las potencias más débiles o declinantes que la cooperación prevalecerá. En conjunto, es importante que los gobiernos vean a las agrupaciones e instituciones regionales y globales bajo una perspectiva más amplia: como mecanismos útiles tanto para hacer negocios como para manejar las relaciones. Cada una tiene un rol que jugar. Razones prácticas y funcionales están considerándose para dilucidar qué tipo de ámbito es el más apropiado. Si esto es cierto, la organización económica regional

y la global son parte de un mismo todo integrado.

LAS CONSECUENCIAS DE LA GLOBALIZACIÓN

El periodista Thomas Friedman (1999) expuso la "Teoría de los arcos dorados para la prevención de conflictos" en la que observa que no existen dos países que habiendo albergado a la cadena McDonald's hayan entrado en guerra entre sí a partir del momento en que se inauguraron los restaurantes. Esta tesis sostiene que los países que tienen sucursales McDonald's están mucho más interesados en las comodidades materiales que en la guerra. O, como él lo expresa: "el sistema de globalización de hoy aumenta significativamente los costos para los países que utilizan la guerra como una forma de defender el honor, reaccionar ante los temores o promover sus intereses" (Friedman, 1997:197).

Su argumento de fondo es que, si en las "anteriores eras de globalización, las naciones dentro del sistema lo pensaban dos veces antes de resolver los problemas a través de la guerra, en esta era de globalización lo van a pensar tres veces" (Friedman, 1997:198).

Esta visión captura la sabiduría prevaleciente con respecto a la globalización. La integración económica global es compleja y multidimensional, pero crea incentivos y restricciones que hacen que las grandes guerras sean menos probables.

Este planteamiento tiene varios aspectos.

Uno es que la globalización lleva a un aumento de los estándares de vida y, por lo tanto, los países así conectados tienen progresivamente mayores intereses puestos en la continuación e intensificación de las conexiones establecidas entre ellos. Con estos intereses crecientes, los socios económicos

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tienen incentivos cada vez más fuertes para no permitir que cualquier desacuerdo político o diplomático particular escale a un conflicto militar. En general, entonces, a medida que la interdependencia económica aumenta, cada país tiene incentivos mayores para manejar y resolver disputas fuera de la guerra7. En la medida en que la interdependencia económica fortalece a la sociedad civil dentro de los países y refuerza sus instituciones democráticas, la globalización fomentará la democracia y esto, a su vez, reforzará las relaciones estables y continuas entre estados relevantes.

La visión alternativa es que una interdependencia económica creciente incrementa los puntos de contacto entre los países y, en consecuencia, los desacuerdos políticos entre los estados, aumentando, de hecho, los riesgos de que se desarrollen conflictos (Waltz, 1970,1999; Barlieri, 1996). Otra visión es que el impacto de la globalización en el conflicto es variable. Tiene importancia cuáles son los tipos de estados que intervienen en tal relación y el carácter del encuadre geopolítico más amplio. Paul Papayoanou discute que cuando estados democráticos y autoritarios altamente interdependientes se confrontan, estos últimos podrían calcular que los estados democráticos están menos predispuestos a renunciar a los beneficios del comercio y por lo tanto más dispuestos a arreglar las diferencias, provocando más agresividad por parte del estado autoritario.

Papayoanou argumenta que esto es lo que ocurrió entre la Alemania autoritaria y la Gran Bretaña democrática en los años anteriores a la Primera Guerra Mundial. Los funcionarios alemanes creyeron que el gobier-

no británico lamentaría ver un quiebre del comercio germano-británico, en consecuencia, esperaban que Gran Bretaña no reaccionara muy fuertemente en contra de la agresión alemana contra sus aliados, Francia y Bélgica (Papayoanou, 1996).

Más allá de este amplio debate, una implicación de la globalización económica es que el comercio entre estados y las disputas económicas son más complejas y difíciles de perseguir siguiendo formas nacionalistas estrechas. Esto es cierto por varias razones.

Una razón es que la inversión extranjera y la internacionalización de los negocios hacen más difícil para los gobiernos el poder distinguir entre los intereses económicos "nacionales" y los "externos." Una respuesta franca y directa a las disputas económicas, que involucrara una amenaza, es cada vez más contraproducente. Los intereses económicos internos no se encuentran localizados sólo en la economía doméstica, sino que se extienden por todo el mundo. Resulta más difícil distinguir y aislar el "nosotros" del "ellos".

La internacionalización de los negocios crea también nuevos intereses que pueden ejercer presión sobre los gobiernos para que permanezcan abiertos. A medida que un país se vuelve más interdependiente de la economía mundial, los costos económicos de la no apertura aumentan. Amenazar con la no apertura como una respuesta a las disputas económicas es amenazar con obstaculizar el estándar de vida doméstico, y los gobiernos que ascienden y caen en función del rendimiento económico tomarán nota de esta amenaza. Vista en su conjunto, la globaliza-

7 Para una, evidencia empírica que sostiene esta visión, ver Oneal y Russett (1997 y 1999).

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ción complica los cálculos económicos de los gobiernos, establece nuevos intereses, desplaza coaliciones políticas y aumenta los costos de la no apertura. Estas consideraciones le restan credibilidad a la amenaza de un gobierno de responder a un conflicto cortando totalmente el comercio y la inversión.

Por lo menos entre las economías avanzadas, es probable que una perturbación económica resulte mutuamente destructiva, y esto hace que el uso de tales amenazas económicas sea menos creíble.

El cuadro global que emerge es el de gobiernos que están cada vez más limitados en sus opciones y herramientas. La globalización es a la vez una oportunidad y una restricción. Es una oportunidad porque promete un mayor crecimiento económico y estándares de vida ascendentes. En el campo de la información hace que las elecciones sean más transparentes y que las consecuencias de políticas alternativas sean más visibles. Al mismo tiempo, la gente dentro de un sistema político puede ver lo que está ocurriendo en otras partes, pueden comparar su situación económica con la de otros, y pueden exigir condiciones similares. Los políticos que viven y mueren como resultado de las condiciones económicas son impulsados a expandir las conexiones del país con la economía mundial. A medida que los países se hacen económicamente más avanzados, el incentivo para estar altamente integrados en la economía mundial sólo se vuelve más intenso. La integración económica tiene un impacto de feedback positivo: cuanta más integración se logra, más se la necesita o desea. Asimismo, cuanto mayor es la integración, mayores son los costos del cierre.

Finalmente, parece que la globalización -y los rápidos giros en la tecnología y las ventajas económicas- también está tenien-

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do un impacto en las grandes estrategias de los estados. Aquí, la hipótesis es que a los estados les resulta más difícil concluir que son "perdedores" permanentes en el sistema y por lo tanto, es menos probable que se arriesguen a una guerra o que elijan salir del orden. Para establecer este punto, uno puede pensar en dos situaciones distributivas diferentes presentadas a los estados por la economía mundial. En una, las ganancias económicas van mayormente a un único país rico y pueden ser usadas por éste para solidificar aún más su futura habilidad para obtener ganancias en forma desproporcionada. Otros países están efectivamente condenados a obtener retornos económicos desfavorables. En la otra situación, se produce una rápida rotación de los logros de un país al siguiente como resultado de los constantes cambios en la economía mundial que están en gran medida fuera del control de los gobiernos. Más aún, en esta segunda situación, el ganar y perder están altamente diferenciados a través de muchos sectores y mercados. Los estados pueden estar perdiendo en algunas áreas y ganando en otras. Existe, a la vez, una alta rotación y una alta segmentación del perder y el ganar económicos. Obviamente, esta segunda situación opera de una forma que reduce la habilidad de cualquier estado para dominar a los otros.

En la primera situación, un país perdedor tiene un incentivo muy fuerte para hacer un quiebre fundamental con el orden.

No tiene ninguna posibilidad de competir y alcanzar el éxito alguna vez dentro del orden. Siempre va a estar en una posición de inferioridad -los riesgos de una dominación por parte del estado líder son altos y están siempre presentes-. En la segunda situación, les resulta más difícil a los estados concluir que la estructura básica del orden trabaja para su desventaja permanente. Allí donde el

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perder y ganar se alternan y están muy diferenciados en mercados y segmentos estrechos, resulta probable que el orden político más amplio sea más estable. Discutiblemente, esta segunda situación parece representar mejor que la primera a la economía mundial dentro de la cual operan hoy los países industriales avanzados. Las condiciones económicas mundiales subyacentes refuerzan la estabilidad del orden político de posguerra.

CONCLUSIÓN La globalización actual es el resultado de las reglas y compromisos con una economía mundial abierta que fueron creados desde 1940. Las instituciones, hábitos de cooperación, la democracia y el capitalismo de mercado, todos refuerzan la estabilidad del orden general y aseguran que habrá un sistema mundial global antes que regional en este siglo. Pero los peligros acechan. Estos no son peligros que provengan de bloques regionales antagonistas o de guerras comerciales; los peligros no son conflictos entre estados o entre regiones. Los peligros resultan de la incapacidad de los gobiernos para manejar efectivamente los mercados. Al tratar de comprender este punto, resulta útil volver atrás para redescubrir la lógica seguida afanosamente después de la Segunda Guerra Mundial para construir una economía política mundial.

Si mi argumento es correcto, necesitamos prestar más atención a las implicaciones económicas que resultan de los desplazamientos en las relaciones de seguridad. La actual era de globalización ya existía durante un período en el que las principales democracias industriales estaban en una profunda paz entre sí y atadas por medio de alianzas de seguridad vinculantes. No sabemos qué

le sucedería a la economía mundial abierta si Europa y Asia lentamente se desprendieran del paraguas de seguridad liderado por Estados Unidos. Ciertamente, si el rompimiento de los lazos de seguridad permitiera que retornaran el equilibrio de poder y las rivalidades estratégicas, se cancelan todas las apuestas. Mientras los líderes políticos debaten sobre el futuro de la OTAN y sobre nuevos programas tales como la defensa nacional de misiles, deberían tener presente que los lazos económicos y los de seguridad parecen ir juntos.

El mundo en los años noventa ha experimentado grandes logros debido al flujo creciente y libre de bienes, servicios, inversiones y capitales. Pero también es un mundo que parece haber olvidado los basamentos políticos de un orden abierto estable. Las instituciones de Bretton Woods todavía están operando, por lo menos en cierto grado. Pero las reglas y los arreglos para gobernar no se han mantenido a la par de los cambios económicos, particularmente con la liberalización de los flujos de capitales. Existe en la actualidad una enorme necesidad de volver a tratar el tema de la gobernabilidad económica global. Nuevas instituciones pueden o no ser necesarias. Es casi seguro que se necesitarán nuevos arreglos y una mancomunidad de recursos para encarar los mercados que se globalizan. También, nuevos países han aumentado su estatura económica desde los años 1940 y 1970, de modo que los actuales arreglos de gobernabilidad deberían hacerles lugar en torno a las diversas mesas.

Finalmente, las potencias industriales mundiales necesitan trabajar con los líderes de los países emergentes para poner en funcionamiento instituciones sociales que amortigüen los golpes producidos por los mercados abiertos. Los países en Asia que quedaron

Globalización y orden político: los orígenes de la integración económica mundial • 23

tambaleándose como consecuencia de la actual crisis financiera, están totalmente huérfanos de mecanismos sociales de apoyo. Una caída de un 15% en el crecimiento, como la que está experimentando Indonesia, representa una pesadilla social en estas circunstancias. Las grandes instituciones multilaterales del mundo no sólo necesitan prestar dinero e intermediar en los acuerdos políticos sobre reformas bancarias; también es necesario que ayuden a crear mecanismos de seguridad social que amortigüen el impacto de las recesiones y los cambios económicos.

El debate que hoy debería tener lugar es: ¿cuáles deberían ser los términos del capitalismo global? Larry Summers, ex secretario del Tesoro norteamericano, estableció el punto muy bien: "La pregunta es, ¿qué clase de capitalismo global? No queremos un capitalismo global que pone al capital antes que cualquier otro interés y que involucra a todos los países en una carrera hacia el fondo: un fondo en el que los gobiernos no pueden sostener los derechos laborales e impuestos justos y que no pueden proteger el medio ambiente" (Summers, 1998). Los países que tanto se han beneficiado con la economía mundial abierta necesitan volver a lo básico y recordar cuáles fueron las "soluciones" que descubrieron para los últimos grandes sacudones que se produjeron en la economía mundial. Van a descubrir mucho más infraestructura institucional en esa solución que la que existe en la actualidad en todo el mundo. Los mercados están más abiertos que nunca, pero las instituciones internacionales y domésticas que apoyan esa apertura son débiles y se están debilitando aún más. Estos mismos países líderes deberían encabezar el debate sobre cómo puede la comunidad mundial dominar la globalización y hacerla estable y segura para la gente que recién ahora la está experimentado por primera vez.

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EL ATAQUE A LAS TORRES Y EL DRAMÁTICO INICIO DEL SIGLO XXI Hugo Fazio Vengoa* El artículo analiza los ataques del 11 de septiembre buscando redimensionar el evento como un punto importante en la evolución del sistema internacional. Para ello, el autor estudia las razones que pudieron motivar el atentado y contempla las consecuencias que generará en el orden internacional no solo el suceso en sí, sino las acciones emprendidas como reacción a éste. Se evalúan también las diversas facetas en la posición asumida por Estados Unidos desde el momento de la arremetida terrorista, evidenciando los cambios en su política exterior así como las implicaciones de estas transformaciones en las agendas exteriores de otros países.

Finalmente, el autor sugiere el advenimiento de importantes transformaciones en el papel del estado, la seguridad, el desarrollo económico internacional y el proceso de globalización, a la vez que plantea una oportunidad para que el papel de la comunidad internacional sea más positivo y cambie el actual escenario de odio y miedo que caracteriza a la nueva cruzada contra el terrorismo.

Palabras clave: 11 de septiembre/ terrorismo/ Estados Unidos/ sistema internacional.

This article analyzes the terrorist attacks of September 11 in relation to the evolution of the international system. The author discusses the motivations behind the attacks, as well as evaluating their consequences and those of the international acions designed to counteract this threat, for the international system. The distinct postures adopted by the United States in light of the events of September 11, and the implications of shifts in U.S. foreign policy orientations for the foreign policies of other countries are also studied. Finally, the author highlights the onset of significant transformations in the role of the state, conceptions of security, international economic development and the globalization process, while identifying new opportunities for a more positive role on the part of the international community in modifying current sentiments of polarization and fear that charaderize the global crusade against terrorism.

Keywords: September 11/ terrorism/ United States/ international system.

Una de las más interesantes disquisiciones que nos ha legado la evolución de la disciplina histórica durante el siglo XX es la idea de que el tiempo de la historia transcurre a un ritmo diferente a la secuencia temporal que reviste el calendario. Así como hay períodos en los cuales el tiempo pareciera ralentizarse, encontramos otros momentos *

en que la historia se acelera y el movimiento entra en una etapa de desarrollo vertiginoso. Una de estas etapas la vivimos a finales de la década de los años ochenta con la caída del muro de Berlín, acontecimiento que puso fin a la división del mundo en Este y Oeste, dio término al ordenamiento mundial de la guerra fría, culminó con la desin-

Profesor titular del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacional de Colombia y del Departamento de Historia de la Universidad de los Andes.

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tegración de una de las dos superpotencias y acabó envolviendo a buena parte del planeta en el "tiempo mundial" de la globalización.

Por lo general, en esos momentos de aceleración de la historia algunos eventos se convierten en acontecimientos portadores de grandes y profundas significaciones. Estos "acontecimientos monstruos", para retomar una idea del historiador francés Pierre Nora (1974), se caracterizan por contener en su misma esencia la cualidad de establecer una ruptura entre el "antes" y el "después"; señalan la finalización de un período y traen en sí las semillas de un nuevo orden.

Si la importancia de la caída del muro de Berlín consistió en haber sido ese acontecimiento monstruo de proyección global que puso fin al "breve siglo XX", al decir de Erick Hobsbawm (1995), y nos proyectó hacia un futuro al situarnos en el movimiento envolvente de la globalización, conviene preguntarnos si el ataque terrorista a las Torres Gemelas en Nueva York y al edificio del Pentágono constituye un acontecimiento análogo en su significación a lo ocurrido los días 8 y 9 de noviembre de 1989 o si por el contrario, debemos interpretarlo simplemente como un hecho más episódico, más localizado y frugal, que no precisa ni un "antes" ni un "después".

Pese a que es difícil determinar su alcance porque nos encontramos aún bajo los efectos de los esplendores del fenómeno, coincidimos con el historiador británico Timothy Garton Ash (2001), cuando sostiene que el ataque terrorista se ubica a medio camino entre ambos tipos de eventos, pero más cerca del primero, aun cuando nunca llegue a revestir la carga valorativa que tuvo la caída del muro de Berlín, entre otras, porque, con

el ataque terrorista el "después" no se configura a partir de la carga simbólica que encierra el suceso, sino que depende en lo fundamental de la voluntad y de las opciones políticas que se tracen los actores más influyentes del sistema internacional. En este sentido, podríamos asemejarlo más al asesinato del archiduque en Sarajevo en 1914, que sirvió de detonante para la primera guerra mundial, sin que constituyera la explicación de esta conflagración mundial.

MÓVILES Y SIGNIFICADO DE LOS ATAQUES Con el ánimo de demostrar esta tesis y hacer inteligible el fenómeno, debemos centrarnos en primer lugar en el mismo acontecimiento y en las lógicas de que se hace portador. Al igual que ocurrió con los ataques a las embajadas norteamericanas en Tanzania y Kenia en 1998, este tipo de ataques, suicidas o no, no son reivindicados por nadie, por lo que las motivaciones que impulsan a estas fuerzas a emprender tales actos quedan cubiertas por un velo de silencio. De ello podemos extraer una primera conclusión: la acción no comporta el deseo de celebrar ningún tipo de negociación, por lo que no podemos analizarlo dentro de los marcos tradicionales de un conflicto entre dos actores convencionales. Por eso es menester crear un marco de análisis que nos permita aproximarnos a los móviles que se persiguen con este acto.

Es en este contexto que adquiere toda su validez la pregunta ¿por qué los ataques se dirigieron contra las Torres Gemelas en Nueva York y el edificio del Pentágono? Sobre el lugar donde se produjeron los atentados, además del hecho de ser el primero el corazón de la economía norteamericana y mundial y el segundo, el nervio central de la inteligencia militar, Timothy Garton Ash

El ataque a las torres y el dramático inicio del siglo xxi • 27

(2001b), en otro de sus artículos, se pregunta sobre si los ataques habrían alcanzado el grado de solidaridad si hubiesen ocurrido en otros países de Europa, como el que se ha logrado en respuesta a los de Nueva York.

"No, claro que no. América es parte de todos nosotros: la música, las películas, la televisión. Todo el mundo en Europa o ha estado en Nueva York o quiere ir a Nueva York" (Garton Ash, 2001b). Desde este punto de vista, el lugar donde se produjeron los atentados encierra una simbología y se hace portador de unos imaginarios que trascienden las fronteras de los Estados Unidos. En ese sentido, se puede sostener que si bien la potencia del norte constituía el blanco, también era un llamado de atención a todo el mundo.

Sobre las razones del ataque, Jeremy Rifkin (2001) nos ofrece una sugestiva respuesta cuando sostiene que si bien millares son las personas que se han favorecido del crecimiento del comercio mundial, millones son también los que han sufrido "el lado oscuro de la globalización y que consideran las Torres Gemelas como un símbolo del mal.

De hecho, la globalización tiene un lado siniestro, y negarse a reconocerlo y a hacer algo al respecto sólo puede polarizar más aún a la comunidad mundial y dar nuevos ímpetus a los movimientos extremistas" (Rifkin, 2001).

En efecto, la globalización económica ha generado bienestar a sólo una parte de la población de la humanidad ("las 365 personas más ricas del mundo disfrutan de una riqueza colectiva que excede a la renta anual del 40% de la humanidad" (Rifkin, 2001)) mientras que a nivel social ha contribuido a una tajante división entre aquellos que se encuentran insertos en los circuitos globales y los millones que se quedan marginados

("la mitad de la población del mundo está en la economía extraoficial del trueque y la subsistencia" (Rifkin, 2001)). En lo que respecta a las comunicaciones, uno de los campos que más ha despertado la admiración de muchos en épocas recientes por los significativos avances que en este plano se han registrado, no debemos olvidar lo que nos previene el economista cuando escribe que "el 60% de las personas del mundo no ha hecho nunca una sola llamada telefónica". Por último, en el plano de la cultura, acota que subsisten "segmentos enteros de la humanidad que sienten que sus historias irrepetibles y los valores que rigen sus comunidades están siendo pisoteados por las empresas globales".

Aunque la globalización, tal como se practica en la actualidad, haya contribuido a crear un contexto idóneo de donde puedan surgir manifestaciones de rechazo al orden imperante y que el marginamiento de vastos sectores de la humanidad cree un caldo de cultivo para el estallido de acciones extremas, de ello no podemos inferir que la globalización constituya la explicación profunda de este acto terrorista. Simplemente favorece la creación de un ambiente propicio del que se nutren ciertas manifestaciones de descontento y otorga a algunos un objetivo hacia el cual canalizar su ira.

Si no podemos imputarle al rechazo de la globalización la explicación del acto, entonces, ¿qué motivó los ataques? ¿Será entonces que la respuesta la podemos encontrar en el choque de civilizaciones -tesis que desde inicios de la década de los años noventa popularizó el politólogo Samuel Huntington- el enfrentamiento de religiones, o es un rechazo de los desesperados pobres del mundo contra la opulencia del norte?

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Nos parece que ninguna de estas tesis puede utilizarse para explicar los hechos ocurridos en Nueva York, aunque pueden contener una parte de la verdad. Muchos medios han podido regocijarse con las desafortunadas palabras empleadas por el magnate de los medios de comunicación y Primer Ministro de Italia, Silvio Berlusconi: "no podemos poner en el mismo plano a todas las civilizaciones. Hay que ser conscientes de nuestra supremacía, de la superioridad de la civilización occidental. Occidente seguirá occidentalízando e imponiéndose a los pueblos. Ya lo ha conseguido en el mundo comunista y con una parte del mundo islámico" (La Repubblica, 2001). Esta afirmación le costó la condena por parte de altos dignatarios de buena parte del planeta, incluso de importantes dirigentes del mismo mundo desarrollado. Sin embargo, no estaría de más recordar que Berlusconi no ha sido el único que ha esgrimido este tipo de argumentaciones. El mismo presidente George Bush en su discurso ante el Congreso, que le valió tantos y prolongados aplausos, utilizó expresiones como "cruzada", "los que están con nosotros y los que están contra nosotros", "hasta la victoria final" y denominó la respuesta militar al terrorismo como "Operación justicia infinita", lo que a su manera también rememoraba un choque de civilizaciones. Ello despertó suspicacias en el mundo musulmán y obligó a que las autoridades norteamericanas tuvieran que cambiar la denominación del operativo por el no menos ambiguo de "libertad duradera".

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Nada permite aglutinar bajo un denominador común la heterogeneidad de los pueblos de Asia Central y el Medio Oriente, muchos de los cuales se diferencian por sus orígenes étnicos (persas, árabes, etc.), otros y a veces los mismos, por su pertenencia religiosa (cristianos, musulmanes de diferentes sectas, etc.), lenguas y singularidades en la evolución histórica1. Además de equivocada, una interpretación en estos términos es peligrosa. Hablar de "cruzada", "de lucha del bien contra el mal", "réplica devastadora", "están con nosotros, o están con los terroristas" es una retórica peligrosa, "no sólo porque algunas palabras, si manchan para siempre las conciencias, pueden en ciertos casos matar, sino porque también -y allí está la gran victoria de los terroristas-justifican exactamente la imagen que los integristas quieren de las democracias en el mundo" (Nair,2001).

Tampoco podemos inscribir este acontecimiento dentro de una perspectiva que privilegie el enfrentamiento entre religiones, porque, entre otros motivos, la mayor parte de los musulmanes ha condenado con sinceridad este acto terrorista, lo que de suyo descarta la validez de esta hipótesis; ni tampoco representa un choque entre los pobres del mundo y el capitalismo mundial, aunque la exclusión social conduzca frecuentemente a la desesperación de la que se alimenta el fanatismo. Como acertadamente escribe Manuel Castells: "es esencial distinguir esta guerra de la oposición al modelo

¿Qué similitud puede existir entre una Turquía que se inscribe dentro de la tradición del kemalismo que sostiene que para progresar el país debe aceptar muchos elementos propios de la cultura occidental, incluidos los derechos para las mujeres, el aprendizaje de la ciencia moderna y la separación entre el estado y la religión- y un país como Irán, cuyos gobernantes consideran que se debe regresar al verdadero islam porque los problemas que enfrentan se deben al abandono de la esencia religiosa y la imitación de los "infieles"?

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neoliberal que representa el movimiento antiglobalización, porque esa asimilación conduciría a criminalizar dicho movimiento y a sofocar el gran debate democrático sobre los contenidos de la globalización que apenas se ha iniciado" (El País, 2001).

Es, sin duda, en el plano político donde encontramos elementos de naturaleza más circunstancial que nos permiten alcanzar una explicación mucho más concreta de las motivaciones de los ataques terroristas, aunque tampoco en este plano podamos encontrar una respuesta unívoca. Valga que hagamos una pequeña disgresión en torno a ciertos elementos históricos y a ciertas particularidades que ha comportado la presencia de los Estados Unidos en el Medio Oriente y Asia Central. Durante la época de la guerra fría, los Estados Unidos y algunos estados musulmanes de la región utilizaron a los grupos musulmanes radicales, llamados en ese entonces "freedom fighters", combatientes por la libertad, como instrumentos en su política de contención del comunismo y de lucha contra todo régimen que a éste se le pareciera (los hermanos musulmanes contra el Egipto de Nasser, el Sarekat-iislam contra Sukarno en Indonesia y el Jamaati-islam contra Benazir Bhutto en Pakistán) (Ali, 2001). Fue en Afganistán donde alcanzó mayor paroxismo esta asociación, pues se patrocinó a grupos rebeldes fundamentalistas para que contribuyeran a la lucha contra la presencia soviética en este país (Osama Ben Laden). Una vez que se alcanzaron los objetivos y los soviéticos se retiraron de Afganistán, los grupos rebeldes fueron abandonados a su propia suerte. Pero ello no se tradujo en una desmovilización de estos grupos por cuanto vivieron con entusiasmo su victoria sobre el comunismo. Por el contrario, durante la década de los años noventa mantuvieron su actividad y alcan-

zaron cierta notoriedad al convertirse en significativas fuerzas de acción que se utilizaron en conflictos tan dispares como Afganistán, Sudán, Bosnia y Kosovo.

La motivación que los impulsaba a intervenir en ámbitos tan distintos radicaba en que sus acciones no sólo se focalizaban en luchar contra el comunismo. La oposición a la URSS era concebida como un simple engranaje de una arquitectura mayor que consistía en la búsqueda de una simbiosis entre la política, el estado, la comunidad y el islam. El fundamento de esta concepción se articula en una lectura doctrinaria y muy ortodoxa del islam, tal como se presenta en la vertiente del wahabismo-yihadismo. Al respecto, Graham E. Fuller (2001) escribe: "el islam actúa en el mundo musulmán como vehículo natural de la política. Al igual que los occidentales consideran las revoluciones francesa y estadounidense como modelos de libertad frente a la tiranía, o la Carta Magna como doctrina básica de buen gobierno, en el mundo musulmán el Corán sirve de fuente de justicia, humanidad, buen gobierno y oposición a la corrupción. El islam proporciona la ideología tanto a la lucha interna contra el gobierno autoritario laico como a las minorías musulmanas que aspiran a liberarse del control frecuentemente estricto de los no musulmanes".

Esta concepción se deriva de una interpretación muy ortodoxa de los textos sagrados del islam de acuerdo con una tradición que data del siglo XVIII y que fue elaborada en Arabia Saudí por Mohamed Abdul Wahab. Por ello, en Arabia Saudita, donde constituye la religión oficial, se conserva una serie de tradiciones muy fuertes y rígidas, entre las que sobresalen el hecho de que las mujeres deben permanecer cubiertas y no pueden ejercer funciones públicas, el aleo-

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hol se encuentra proscrito, los delitos se castigan con latigazos, amputaciones y ejecuciones (El País, 2001b). Esta es la concepción del Islam de la cual se hacen voceros Ben Laden y los talibanes en Afganistán. A ella sólo le agregan un ingrediente adicional, el yidahismo, que postula la lucha armada, la "guerra santa", contra todos los regímenes impíos, tanto de Occidente como de algunos estados aliados de éste en el mundo musulmán (Roussillon, 2001).

Si para estos grupos la lucha contra el comunismo se inscribió dentro de la línea de una guerra santa contra el "mal", ciertos acontecimientos posteriores contribuyeron a que su centro de atención se desplazara en otras direcciones. En primer lugar, la guerra del golfo introdujo una ruptura entre los estados musulmanes que apoyaron la coalición internacional en contra de Irak y estas redes que pregonaban la guerra santa, que se ubicaron en el bando opuesto. El repudio a esta guerra se basó en que se estaba tolerando una fuerte presencia extranjera en la región, varios de los países de la zona se estaban adscribiendo a un plan geoestratégico diseñado en Occidente, se atacaba a un país musulmán y se estaba permitiendo la ocupación extranjera, así fuera momentánea, de regiones sagradas para el islam. A ello, con el correr del tiempo se sumó la estricta aplicación de las resoluciones de la ONU, que ha mantenido un injusto embargo de diez años sobre Irak, mientras que frente a Israel la "comunidad internacional" no ha mostrado la misma determinación para imponer los dictámenes de la ONU. Ello permite también entender porqué Arabia Saudita se ha convertido en uno de los blancos predilectos de las redes terroristas, monarquía cuya animadversión igualmente convoca. El hecho de que en el terri-

torio de este país se encuentren dos importantes lugares sagrados de los musulmanes, la Meca y Medina, ha conducido a que estos grupos interpreten la permanencia de tropas norteamericanas (desde la guerra del golfo se encuentran estacionados siete mil soldados norteamericanos en Arabia Saudita) como una claudicación frente a fuerzas "impías". Arabia Saudita simboliza la representación de un régimen despótico, corrupto y fuertemente apoyado desde el "extranjero" que cumple un importante papel de "estabilizador" del orden regional que las potencias occidentales quieren imponer en el Medio Oriente. Igualmente representa un objetivo estratégico en el diseño político de estas redes terroristas por cuanto es un país donde existe una sólida presencia islámica en sus vertientes más ortodoxas pero que constituye al mismo tiempo la "avanzada" de Occidente en la región. Como señala Tzvetan Todorov, "los instigadores de los atentados del 11 de septiembre tienen la mira puesta más en los países islámicos que en nosotros. Su objetivo es reforzar su dominio sobre Pakistán, sobre Arabia Saudita.

Afganistán ya lo consiguieron. Por consiguiente, estamos ante un proyecto de poder" (El País, 2001c).

En tercer lugar, no se puede pasar por alto el irresuelto proceso palestino-israelí, la política de dos pesos, dos medidas, aplicado al conflicto por la prepotencia israelí, país que durante todos estos años ha contado con el apoyo incondicional de los Estados Unidos. No es de extrañar que durante todo este largo conflicto, la posición de los palestinos haya terminado sufriendo una importante evolución: de su anterior defensa a la creación de un estado laico en Palestina se ha transitado a una situación en la cual cada vez se fortalece más la presencia del islamismo radical como manifestación de la impo-

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tencia de la anterior opción política que se estrelló contra "el muro de Israel y el apoyo cerrado que recibe de Estados Unidos" (Ridao,2001).

En cuarto lugar, el carácter transnacional que han asumido estas redes de terroristas islámicos obedece a que tanto los árabes como los musulmanes cada vez se identifican menos con los estados naciones diseñados en la época poscolonial. Las transformaciones a nivel global han erosionado las asociaciones civiles y de alguna manera han descompuesto al estado, órgano que en el Medio Oriente es y ha sido siempre percibido como el realizador del bien colectivo (Kamal y Samatar, 1996:188). Esta alineación es lo que explica porqué es difícil encontrar otra región del planeta en la que parte importante de la población asuma una actitud contestataria con la globalización como ha ocurrido en el Medio Oriente, aun cuando sólo en ocasiones se pase de las palabras a los hechos. "El islamismo se ha convertido en el refugio después de todos los fracasos, que han desacreditado los regímenes y con ellos el estado que expresaban" (Valli, 2001).

Igualmente ello es lo que explica porque estas redes terroristas convocan a individuos de diferentes países, para los cuales el debilitamiento de los referentes identitarios nacionales y/o estatales son sustituidos por identificaciones de tipo religioso. Es decir, el carácter transnacional de estas redes no es el resultado de la globalización, aun cuando en sus acciones se valgan de los intersticios creados por ésta, sino del desdibujamiento de la institucionalización de la política que en un primer momento fue más nacionalista y política que religiosa, pero que, ante la imposibilidad de alcanzar dichos objetivos y validar estados con perspectivas nacionales, terminó suplantando el componente político a favor de la identidad religiosa. Es

decir, el auge de los integrismos ha sido el producto de la incapacidad de los países de la región de alcanzar mecanismos que garanticen la legitimidad política. Esta débil legitimidad crea un vacío que permite la amplia expansión de movimientos populistas e integristas que intentan resolver los problemas mediante los conflictos y las guerras civiles (Saghiyen, 2001). La opción violenta que estas redes validan se produce en parte por la identificación y entronización de las clases dirigentes árabes y musulmanas con los circuitos globalizantes que abren un boquete entre estas y las masas desarraigadas urbanas y rurales. "Al renunciar a tomar el poder en la mayor parte de los países musulmanes, el movimiento islamista no tiene, pues, otra elección que entre su autodestrucción y la violencia. (Touraine, 2001).

En quinto lugar, de lo anterior se puede desprender la tesis de que el auge de los movimientos islamistas ha consistido en reconstruir formas de identidad que permitan cerrar la brecha que existe entre modernización y tradición "con base en una nueva versión pura del islamismo que está más allá de la historia, que se enfrente tanto a la culturamundo de Occidente como a la comunidad tradicional. No es por lo tanto un retorno religioso, es la generación de un nuevo orden que rechaza la libertad individual y la ciudadana, en nombre de un neocomunitarismo radical y que arranca su legitimidad de una construcción religiosa que concibe a la modernidad como una blasfemia contra la revelación del islam" (Ottone, 2000:38).

De estas motivaciones que encontramos en los ataques podemos concluir que estos actos tenían dos finalidades precisas. De una parte, sembrar el terror en el adversario y, de

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la otra, "suplir la ausencia de todo trabajo de implantación social entre las poblaciones de las que se valen, buscando con la adhesión emotiva la movilización espontánea de las masas" (Kepel, 2001).

En síntesis, una parte sustancial de la población del Medio Oriente se encuentra en una temporalidad que le es propia y por lo tanto parece que está poco interesada y poco dispuesta a ser permeada por las dinámicas sistémicas globales y anhelan con ahínco definir su propio lugar en el mundo. Al respecto, un analista hace algunos años, escribía: "El nivel regional no es más fácil de definir en sí o en su relación con el centro del sistema en formación; las diferentes regiones del mundo no viven ni en el mismo tiempo, ni con la misma intensidad, ni con la misma certeza, la actual mutación del sistema global" (Salame, 1992:6). Complicado es, por lo tanto, sintetizar las motivaciones que pueden esconder estos ataques. Generalizando puede sostenerse que existen factores de índole local-regional (fragilidad de los estados, volatilidad de los referentes políticos de construcción de comunidad, divorcio entre élites y masas populares, debilitamiento de los cauces institucionales de representación y acción política, marginamiento y empobrecimiento de vastos sectores sociales), regional-internacional (errática política norteamericana en el Medio Oriente, utilización instrumental de algunos estados por parte de Occidente, prolongadas situaciones de conflictividad) y regional-global (disonancia entre la temporalidad regional y la mundial, frágil inserción en los circuitos globales en tanto que el petróleo constituye el principal, por no decir único, eslabonamiento). De todo esto se puede extraer una segunda conclusión: la respuesta a los ataques terroristas no puede simplificarse en una demonización de quienes perpetraron,

inspiraron o instigaron estos ataques. La respuesta, más allá de las retaliaciones inmediatas, debe comportar una visión de conjunto que busque dar explicación a estos problemas, porque sólo ello podrá servir para prevenir la repetición de situaciones análogas en el futuro inmediato o lejano.

LAS CONSECUENCIAS INMEDIATAS DE LOS ACTOS TERRORISTAS

Como señalábamos con anterioridad, este ataque a las torres por sí solo no da lugar a un "acontecimiento monstruo" global como fue la caída del Muro de Berlín en el sentido de que aquel en su esencia contenía las semillas del ordenamiento del mundo en torno a lo que se ha denominado la globalización y la democracia de mercado. Por el contrario, el ataque a las torres se convertirá en constructor de futuro sólo en la medida en que existan actores que entren a reconfigurar el orden mundial y a resolver de raíz los motivos que impulsaron a sectores de terroristas transnacionales a emprender esta masacre. Para poder precisar la calidad de la respuesta debemos ante todo determinar cuáles han sido las consecuencias inmediatas que tuvo el ataque a las Torres Gemelas.

Un primer efecto inmediato de este ataque, imposible de medir pero que se convierte en una variable con la cual debemos contar, probablemente consistirá en el ejemplo demostración que puede despertar en este y otros grupos terroristas. Algunas experiencias históricas previas ya nos habían demostrado la importancia que tenía recurrir a acciones terroristas. Después de los largos años en los cuales los kosovares emprendieron una resistencia pasiva para obtener legítimos derechos frente a la arrogante

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Serbia, sus estrategias no despertaron el interés ni de los políticos europeos ni de los medios de comunicación internacionales.

Pero cuando el Ejército de Liberación de Kosovo decidió optar por la estrategia terrorista, fue cuando Europa Occidental empezó a preocuparse por el conflicto y terminó defendiendo su causa (Garton Ash, 2000).

Algo similar ha ocurrido con el ataque a las torres. Sin que ello pueda utilizarse como justificación de tan atroz acto, la atención se ha concentrado a tal punto en la región del Oriente Próximo que las posibilidades de resolver las diferentes tensiones que existen en la zona han aumentado de manera exponencial. (Es interesante recordar la tardía declaración del gobierno norteamericano de apoyar la creación de un estado palestino, con lo cual sin duda se ha buscado ganar el apoyo de los árabes en la cruzada militar contra Afganistán). Pero, el "éxito" alcanzado por este acto terrorista ¿no motivará a otros grupos de esta red, o simplemente a otros grupos, a intentar emular y repetir este tipo de acciones, sobre todo si la respuesta de Estados Unidos se adapta a sus propósitos? Es ahí por donde podemos suponer que el terrorismo ha ingresado con gran fuerza en la agenda y en la vida política internacional.

Que el terrorismo internacional se convierta en una nueva y poderosa arma política, en ningún caso lo legitima. Desde todo punto de vista el terrorismo constituye un error monumental. Un ataque como el perpetrado al pueblo norteamericano con el derribo de las Torres Gemelas seguramente puede producir resultados opuestos a los esperados por los promotores de dichos ataques. Hace más difícil que la opinión pública de los países que sienten como suya esta amenaza puedan presionar a sus respectivos gobiernos sobre la necesidad de favore-

cer profundas transformaciones en el sistema internacional. Valga la pena recordar que una fuerza decisiva que impulsó al gobierno norteamericano a retirar las tropas estadounidenses de Vietnam fue la presión de vastos sectores de la sociedad norteamericana que se movilizaron en contra de las veleidades intervencionistas del gobierno. Por el contrario, en el caso de las Torres Gemelas encontramos que se ha producido la situación contraria. De ser un gobierno frágil y poco popular, el de Bush cuenta en la actualidad con un elevado respaldo para llevar a cabo la represalia y seguramente no habrá grupo social o político que esté dispuesto a impedir la transferencia de fondos al sector militar, incluso si ello termina debilitando aún más la ya de por sí frágil área social.

Como escribe Vincenc Navarro (2001), "las mayores víctimas del terrorismo serán, pues, las propias clases populares de Estados Unidos y los mayores beneficiarios serán los grandes grupos militares e industriales influyentes en el gobierno del presidente Bush, que estimularán las tensiones internacionales que refuerzan a su vez, a las derechas de la mayoría de países del norte". Es decir, con el ataque los únicos sectores que finalmente terminan beneficiándose son precisamente aquellos que los terroristas pretendían demonizar. Los perdedores somos todos los demás, incluidos los fanáticos musulmanes que han quedado privados de algunos de sus anteriores bastiones de apoyo.

El mismo Jeremy Rifkin (2001), que citábamos con anterioridad, nos previene sobre lo que podría ser una segunda consecuencia del ataque: el establecimiento de un estado policíaco. "A raíz de los ataques terroristas contra Estados Unidos, corremos el riesgo de perder la inocencia que nos ha hecho tan abiertos y acogedores con los extranjeros, (...) ya estamos empezando a desconfiar de los

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extranjeros. Nuestro miedo creciente a los enemigos desconocidos que están entre nosotros podría alimentar el tipo de paranoia de moda contra los grupos religiosos, étnicos y raciales que socavaría para siempre el espíritu de apertura que es el sello del modo de vida estadounidense y la clave de nuestra grandeza. En nuestro deseo desesperado de seguridad personal y colectiva podríamos renunciar a nuestras más preciadas libertades civiles y acabar en un estado policial. Si esto sucediera, entonces los terroristas responsables de los ataques a las Torres Gemelas y el Pentágono habrán conseguido una victoria mucho mayor, al haber mutilado el peculiar espíritu estadounidense".

Esto no es simplemente una posible evolución de las que nos previene el célebre economista. El fiscal general de los Estados Unidos, John Ashcroft, solicitó al Congreso norteamericano la aprobación de un conjunto de medidas antiterroristas entre las que se encuentran la posibilidad de practicar detenciones en casos excepcionales por tiempo indefinido, que la policía pueda realizar registros no autorizados expresamente por el juez y que la cobertura del delito de terrorismo se extienda hasta el punto de que sea posible condenar a una persona por mera "asociación", aunque no le sea probada ninguna actividad terrorista concreta. (El País, 2001 d). Si bien el Congreso de los Estados Unidos ha mostrado sus reticencias a aprobar este tipo de medidas, la mera presentación de este plan, así como la declaración del gobierno británico de endurecer las condiciones de asilo y suspender en parte la Convención Europea de Derechos Humanos que hace poco había suscrito el gobierno británico, argumenta a favor de la eventual evolución de los sistemas de seguridad internos en muchos países desarrollados. Las empresas de la "nueva economía" han com-

prendido claramente esta situación y están desarrollando a pasos agigantados nuevos componentes de seguridad que permitan hacer frente a estas inciertas situaciones de inseguridad que puede generar el terrorismo. No debemos extrañarnos si esta rama de la economía se vuelve una de las más dinámicas. O sea, la derechización en la resolución de los asuntos internacionales seguramente irá acompañada probablemente de una derechización en el manejo de las políticas domésticas.

En tercer lugar, los ataques del 11 de septiembre demostraron que cualquier sociedad, incluida la más desarrollada, es vulnerable a este tipo de acciones. De esto se pueden desprender dos lecturas inmediatas: de una parte, el escudo antimisiles que con tanto celo habían defendido los "halcones" de la administración Bush ha quedado hecho trizas, porque el programa siempre partía del supuesto de que el ataque provendría del exterior, pero nunca desde el mismo espacio aéreo norteamericano. "Hasta el brutal despertar del martes, la administración de Bush estaba convencida de que la seguridad norteamericana exigía un enorme aumento del presupuesto de defensa (40 mil millones más de dólares), y dedicar la mayor parte de ese presupuesto, primero a la creación de un sistema de defensa contra misiles nucleares y, segundo, el desarrollo de la capacidad militar estadounidense en el espacio. El ataque producido esta semana, de la teología contra tecnología y sin ningún estado a la vista, demuestra hasta que punto se equivocaba Bush al pensar que puede alcanzar la invulnerabilidad de Superman" (Carlin, "El fin de una era, El País, s/f.).

De la otra, ya existen serios indicios de un notable incremento del gasto en defensa por parte del gobierno norteamericano. Pero

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lo más importante no será tanto la cuantía destinada a la defensa como la reorientación que le imprimirá a los ejes sobre los cuales se fundamenta la política exterior norteamericana. Desde 1992, Bill Clinton se había propuesto unir a las naciones del mundo por medio de una red de interdependencia económica, lo que se tradujo en un relativo desplazamiento de las élites militares. Tras el ataque seguramente se va a asistir a un vuelco en esta relación otorgándole mayor campo de maniobra al aparato militar porque ahora el gobierno Bush encontró los medios que le sirven de pretexto para retonificar la concepción realista de la cual se hace portador por encima de la visión y la práctica interdependentista heredada del gobierno de Clinton (Clemons, 2001). Los medios no han escapado a esta tendencia. Es muy sintomático el hecho de que si hasta no hace mucho los espacios de opinión de gran audiencia estaban en manos de economistas, hoy por hoy, su lugar ha comenzado a ser ocupado por personas vinculadas a los aparatos militar y de seguridad. Igualmente es ilustrativo el hecho de que si tras la apertura de la bolsa de Nueva York las acciones de la mayoría de las grandes empresas cayeron en picada, incluidas las de la "nueva economía", un repunte muy significativo presentó la cotización de acciones de las industrias que suministran pertrechos militares. De ahí que probablemente ingresemos a una era en la cual se establecerán correspondencias mayores entre los componentes internos y externos de la seguridad militar.

Ahora bien, vale la pena destacar que un mayor presupuesto y la centralidad del componente militar de por sí no garantiza que Estados Unidos vaya a estar mejor preparado para resolver los problemas a que deberá hacer frente. De una parte, porque los países desarrollados dejaron de tener el monopo-

lio de la destrucción masiva. De la otra, porque los nuevos desafíos mundiales ya no tienen lugar a partir de un esquema tradicional de conflictos entre estados, concepción que sigue siendo la predominante entre los estrategas del Pentágono. Más bien, el mundo está evolucionando hacia un esquema de conflictos asimétricos (Bishara, 2001) para los cuales la pesada maquinaria militar norteamericana se encuentra mal adaptada. Es decir, mayor presupuesto en defensa no constituye garantía de que se pueda prever y resolver el tema de la seguridad a no ser que la seguridad se conciba como un mecanismo único que integre la dimensión interna y la internacional. Pero como bien ha quedado demostrado tras el ataque a las torres, estos conflictos asimétricos, que poco tienen que ver con la guerra convencional, no prevén alcanzar una victoria militar; su objetivo principal consiste en sembrar un clima de terror. Es una nueva forma de violencia porque es dispersa y no se encuentra mediatizada directamente por un estado. El arma de destrucción probablemente más utilizada no será el armamento nuclear, sino las armas biológicas, la llamada "bomba nuclear de los pobres", que tiene un bajo costo y es fácil de construir dados los avances registrados por la ingeniería genética. Parece que las élites dirigentes de los países centrales, con el gobierno norteamericano a la cabeza, no han comprendido a cabalidad que se está ante algo totalmente nuevo. Por ello se han empeñado en encontrar un blanco que cohesione (Ben Laden, Afganistán), incluso con anterioridad a que se tuviese claridad de su participación.

En cuarto lugar, si luego del fin de la guerra fría se había incrementado el sentimiento de los norteamericanos "de ser un pueblo escogido que habita una tierra prometida", el 11 de septiembre demostró que

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no existe lugar en la tierra, por rico y poderoso que sea, que pueda soñar seguir viviendo en una torre de cristal. Si la inseguridad en sus diferentes manifestaciones era una realidad cotidiana de muchas regiones periféricas ahora se ha instalado en el corazón del mundo. Ha demostrado que la interdependencia no es sólo una cualidad de la economía, sino también de la política y de los imaginarios.

En quinto lugar, uno de los ámbitos donde se percibirán con más fuerza las consecuencias de los ataques terroristas será en el campo de la política exterior. De modo inmediato, porque los anteriores y urgentes temas de la agenda han pasado a segundo plano, lo que denota un esfuerzo por cambiar los centros de atención de la política exterior de Estados Unidos y de varios estados europeos. Así, por ejemplo, después de que se proclamara en varias oportunidades que para la nueva administración norteamericana no había asunto más importante que las relaciones con México en este instante el Reino Unido es considerado el "amigo más sincero".

Pero lo más durable en este plano seguramente será el hecho de que los ataques terroristas le darán un norte al accionar político de los Estados Unidos en el mundo.

Recordemos que el término "cruzada" ya antes se había empleado contra el comunismo, guerra que también se definía en términos del bien contra el mal. No eran meras palabras cuando el director del Instituto de Estudios de Estados Unidos, adjunto a la Academia de Ciencias de la URSS, Georgui Arbátov, declaraba en plena época gorbachoviana: "¡les vamos a hacer una cosa terrible. Los vamos a privar de la imagen del

enemigo!". Desde entonces, la política exterior norteamericana careció de una estrategia que le asignara sentido a su accionar en el mundo y orientara su actuación a nivel internacional. Durante el mandato de Bush padre se propuso favorecer la instauración de un nuevo orden mundial, pero sus acciones, así como las de su sucesor en la Casa Blanca, distaron enormemente de esa finalidad. "Milagrosamente", escribe Ignacio Ramonet (2001), "los atentados del 11 de septiembre le restituyen un elemento estratégico mayor, del cual los había privado la Unión Soviética durante diez años: un adversario. ¡Por fin!".

En sexto lugar, la economía resintió duramente los ataques con importantes caídas registradas en las principales bolsas incluida la de Nueva York. No tanto por las destrucciones ocasionada por el acto terrorista, que de acuerdo con estimaciones de Paul Krugman (2001) en ningún caso pueden ser superiores al 0,1% de la riqueza de los Estados Unidos, como por los efectos que tiene la implantación de una economía de guerra que sin duda tendrá consecuencias mayores: "Un gobierno que insistía en que los ciudadanos debían hacerse cargo de sí mismos ha demostrado de pronto su lado más compasivo: hacia sectores empresariales, como las líneas aéreas y compañías de seguros, amenazadas por las consecuencias del ataque. Un descenso del dólar no sería mal recibido por una gran parte de la industria estadounidense, después de que un dólar fuerte les permitiera invertir a bajo precio en gran parte del mundo" (Birnbaum, 2001).

Un mes después de los atentados se han realizado ayudas directas e indirectas provenientes de fondos federales que ascienden a los 115 mil millones de dólares.

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ALGUNAS CONSECUENCIAS DE LA REACCIÓN DEL GOBIERNO NORTEAMERICANO

Desde el ataque del día 11, la actitud del gobierno norteamericano ha pasado por tres etapas. En un primer momento, existió la presión por parte de los sectores más duros en el gobierno de que debía producirse una respuesta rápida e inmediata contra los eventuales terroristas. La reacción del "ojo por ojo, diente por diente", se asemejaba al comportamiento israelí o al vaquero del Oeste, que cada vez que se siente asediado, responde con reacciones instintivas e inmediatas.

Pero el hecho de que en esos primeros momentos no existiese un enemigo claramente identificado, obligaba a contener la ira, porque se desconocía el blanco.

En un segundo momento, se invocó el capítulo V del Tratado del Atlántico Norte que prevé que el ataque contra un miembro de la alianza representa un ataque a todos los miembros de la organización. Esta nueva postura obligaba a la prudencia ya que preveía una coordinación, ubicaba la negociación diplomática por encima de la vendetta unilateral, pero no estaba exenta de graves problemas. El principal era que una reacción en estos términos se asemejaba a un ataque de Occidente contra el mundo, lo que hubiese validado la peligrosa tesis del choque de civilizaciones, y hubiera podido traducirse en un distanciamiento de algunos estados musulmanes, el apoyo clandestino a redes terroristas y un rechazo a la sempiterna arrogancia de Occidente.

Para aislar a los terroristas no sólo se necesitaba el concurso de Occidente, sino también el apoyo de los países árabes y musulmanes en particular y de la comunidad mundial en general. Por ello se requirió como

algo perentorio el aval de la ONU. El sábado 29 de septiembre, no sin antes tener que cancelar una parte de la deuda que Estados Unidos arrastraba desde hace años con la ONU (600 millones de dólares), el Consejo de Seguridad, invocando el capítulo 7 de la Carta de las Naciones Unidas, que le da al acuerdo un carácter imperativo y lo convierte en un elemento de derecho internacional, aprobó una resolución que obliga a los 189 países miembros de la organización a luchar contra el terrorismo, congelar sus medios de financiación y negarle cualquier tipo de apoyo político y diplomático. El escenario creado con el aval logrado en la ONU induce a grandes reacomodos en la vida internacional: de una parte, convierte el tema de la lucha contra el terrorismo en un asunto mundial y lo ubica en un lugar elevado de la agenda internacional. De la otra, genera unos consensos necesarios que conducen a grandes transformaciones geopolíticas.

De esta actitud cautelosa y firme del gobierno norteamericano se desprenden grandes e importantes derivados. Washington ha comprendido que no puede seguir actuando unilateralmente, tiene que abandonar su tradicional autismo y asumir una posición más consensuada en relación al complejo escenario mundial, lo que se traducirá, si la comunidad internacional lo acompaña, en un cambio en su modo de operar en la vida y en la dinámica internacional. Si el abandono del tratado de Kyoto, el rechazo del protocolo de verificación del tratado que prohíbe las armas biológicas (qué paradoja, esto es ahora lo más temido), la renuncia a entrar en la negociación sobre el tráfico de armas de pequeño calibre, el desistimiento de ratificar la convención que crea una corte criminal internacional, la intensión proclamada de apartarse del tratado anti misiles entre Washington y Moscú y el abandono

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de la Conferencia de la ONU sobre el racismo habían sido claras demostraciones de la voluntad unilateralista en que se había empeñado el nuevo gobierno de Washington, ahora, en condiciones en que parece primar la voluntad diplomática y negociadora, es previsible para un futuro próximo una actitud mucho más constructiva por parte de la administración Bush en torno a muchos temas de la agenda internacional. La buena noticia es otra idea que surge de las cenizas de la tragedia, "ojalá, que ahora quede más claro para todos que ni siquiera el país más poderoso puede andar solo por el mundo.

Muchos de los instintos unilateralistas tan evidentes al principio de la administración Bush afortunadamente se atemperarán ahora que la lucha contra el terrorismo requiere la cercana cooperación de otros países" (Naim,2001).

Los cambios a nivel geopolítico serán consecuencias no menores. De una parte, las guerras contra el terrorismo y todo lo que pueda parecérsele han encontrado nuevos fundamentos de legitimidad. El gobierno ruso comprendió rápidamente la situación y ha utilizado todos los escenarios posibles para presentar la guerra que actualmente libra contra la separatista república chechena como una guerra contra el terrorismo. "La mano de quienes ponen las bombas en Nueva York y Washington es la misma que la de los atentados en Moscú. Los rebeldes chechenos son fundamentalistas con métodos terroristas", aseveró hace algunos días el Jefe de Estado ruso (El País, 2001e). Hoy por hoy, no sólo está legitimada la guerra contra Chechenia, sino que también Occidente tenderá a hacer la vista gorda ante los abusos y violaciones de los derechos humanos que se presenten en este conflicto. Otro foco de tensión que puede tener un desenlace inesperado es el palestino-israelí. La necesidad que

tiene Estados Unidos de contar con el apoyo de los países árabes y musulmanes puede convertirse en un acelerador que presione a las fuerzas y particularmente a los israelíes para que pongan fin al conflicto y despejen el camino para una salida negociada.

Se está asistiendo igualmente a un importante cambio geopolítico en el Medio Oriente. Si durante la guerra fría presenciamos una "bipolaridad" que, con la sola excepción de la revolución iraní de 1979, se enmarcaba dentro de los parámetros de la oposición Este-Oeste; en la década de los años noventa se asistió a otra forma de "bipolaridad" a nivel regional que se estructuraba a partir de la actitud que se asumía frente a los Estados Unidos dividiendo a la región en países pro y anti norteamericanos, ahora se está evolucionado hacia el despliegue de una amplia tonalidad de grises dentro de este segundo marco de bipolaridad, con países más conciliadores (Siria), tibios aliados (Egipto) y "adversarios amistosos" como Sudán (Le Monde, 2001) e incluso Irán que ha declarado su intención de apoyar a Estados Unidos en la lucha contra el terrorismo, siempre que esta acción se realice bajo el amparo de la ONU (El País, 2001Í).

Igualmente, se asiste a importantes transformaciones en la actitud de los países occidentales y principalmente de los Estados Unidos frente a los que hasta no hace mucho se consideraban países problemas. El levantamiento de las sanciones económicas que pesaban sobre la India y Pakistán, el respaldo a Rusia en el conflicto que libra con Chechenia, la actitud más benevolente frente a Uzbekistán, antigua república soviética que ha encarcelado a millares de musulmanes, el afianzamiento de la cooperación entre Estados Unidos y China, incluido el com-

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ponente militar y la suscripción en tiempo récord del acuerdo bilateral con Jordania son una buena ilustración de ello.

Pero en esto también hay un reverso de la medalla. No sólo Estados Unidos tiene interés en operativizar estas rectificaciones con el propósito de fortalecer su alianza anti-terrorista, sino que todos estos países intentan también sacar tajada de la alianza. China, probablemente el próximo mayor importador mundial de petróleo del mundo, no tiene ningún interés en que toda esta zona rica en hidrocarburos quede bajo el directo control de los Estados Unidos, sobre todo porque además de la tradicional presencia de la potencia del norte en el Medio Oriente, a partir de los ataques contra Afganistán amplía su radio de acción e influencia a Asia Central, incluida una parte de la anterior Unión Soviética. De ahí que China se haya unido a la alianza y colabore con Estados Unidos para participar en los rediseños geopolíticos que se puedan presentar en la región una vez "finalice" el conflicto.

Rusia, que tras las creación de la Comunidad Euro-asiática ha intentado poner nuevamente a varios de los estados surgidos de las cenizas de la URSS bajo su influencia, igualmente ha operativizado un importante cambio de actitud. De haber sido un tradicional país "contestatario" tanto durante la época de la Unión Soviética como en los años del largo mandato de Boris Yeltsin, ahora se ha convertido en un país "colaboracionista" y ha pasado a favorecer la alianza con Estados Unidos para aumentar su presencia e influencia en la región (incluso se ha comprometido a suministrar armas a la rebelde Alianza del Norte que combate al régimen de los talibanes). Nada de extraño que una vez "finalice" el conflicto de modo implícito se le asigne o intente asumir la función de

"gendarme regional" (sobre todo en el Asia Central ex soviético) para evitar la proliferación de redes terroristas musulmanas. Tanto para China como para Rusia esto constituye un tema de primer orden, tal como lo testimonia el acuerdo de Shanghai suscrito entre estos dos países junto con Uzbekistán, Kazajstán y Kirguistán para resolver los problemas de Asia Central.

Pakistán, tradicional aliado de los Estados Unidos, se encuentra en una delicada situación, porque a la tensa frontera que lo separa de India, país al que le disputa la región de Cachemira, la evolución de los acontecimientos puede deparar que en su frontera con Afganistán surja un nuevo foco de tensión, esta vez en su flanco Oeste. Irán, gran y prudente potencia regional, tendría mucho que ganar con un debilitamiento de los talibanes porque entre las fuerzas opositoras a estos se encuentran importantes aliados suyos. Puede ser que su radio de influencia aumente sensiblemente, lo que de suyo no será del agrado de los norteamericanos que consideran a Irán como uno de sus principales "enemigos" en el mundo. Otros cambios imprevisibles que pueden presentarse, sobre todo si el conflicto se prolonga o termina afectando a otros países, se refieren a la profundización del debilitamiento de algunos estados de la región que pueden encontrarse en serias dificultades para contener un aumento del malestar social anti norteamericano, tal como lo testimonian las grandes movilizaciones que han sacudido a Egipto, Pakistán e Indonesia.

También es probable esperar cambios de gran envergadura en el mismo continente europeo. Probablemente se fortalecerá el papel de Gran Bretaña como puente entre Europa y EE.UU; Rusia está presionando para ser aceptada como miembro de pleno

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derecho en Occidente y en Europa (Rusia se ha comprometido a proveer hidrocarburos a Europa en caso de que surjan problemas de suministro y el canciller alemán, G. Schroeder, dejó abierta la posibilidad de que su gobierno se convierta en abanderado para el ingreso de Rusia a la OTAN) (El País, 2001g); la OTAN ha demostrado que sigue siendo una institución necesaria para las naciones más desarrolladas; probablemente la ampliación de la Unión Europea (UE) sufra algunos tropiezos en razón de la importancia que están adquiriendo los temas de seguridad, aspecto que deja a algunos candidatos a ingresar en posición de debilidad; los Balcanes se convertirán en una preocupación exclusivamente europea; por último, la política exterior y de seguridad común de la UE probablemente dejará de pensarse como un eventual contrapeso o alternativa a la política norteamericana, para constituirse en un complemento de las acciones conjuntas (Garton Ash, 2001c).

Por último, el hecho de que el núcleo central de la alianza antiterrorista esté constituido por la OTAN implica un fortalecimiento del eje atlántico en detrimento del pacífico.

Después de finalizada la guerra fría, fueron innumerables las declaraciones de las autoridades norteamericanas que precisaban que las relaciones con los países del sudeste asiático se convertirían en la principal prioridad de la política exterior de Washington.

Estas declaraciones, aunadas al crecimiento de los intercambios entre las dos orillas del pacífico, generaron un gran desconcierto en los países de la Unión Europea que respondieron con su propuesta de Alianza Atlántica para intentar conservar sus estrechos vínculos con los Estados Unidos. En las actuales circunstancias, la solidez de la reciente alianza creada entre este último y la mayor parte de los países europeos a través de la OTAN,

y el apoyo brindado por la Unión Europea al gobierno norteamericano en su lucha anti terrorista, le han devuelto la centralidad al eje atlántico en los aspectos político, militar y de seguridad nacional, regional e internacional y dada la imbricación que existe entre economía y política, esta centralidad también se expresará en el plano económico. El siglo XXI no será del pacífico, sino del atlántico.

EVENTUALES CONSECUENCIAS A MEDIANO Y LARGO PLAZO

Si bien no es nada fácil predecir cuáles podrán ser las evoluciones futuras, las dinámica de las cosas nos permiten suponer algunas transformaciones probables y otras deseadas. Entre las primeras, tenemos ante todo las siguientes: los atentados han agudizado y profundizado la recesión norteamericana. La gravedad de esta situación radica en que nunca, desde la gran depresión de finales de la década de los años veinte del siglo XX, se había presentado una sincronización recesiva entre las distintas regiones del planeta. "Considerando que el máximo nivel de sincronía recesiva del ciclo es 100, es de 90 frente a 50 en 1975,60 en 1982 y 65 en 1991. En este último año, la desaceleración norteamericana se ha ido trasladando por la mayor apertura de los mercados. Conviene recordar que las importaciones de Estados Unidos representan hoy el 6% del PIB mundial, el doble que en 1991"(de la Dehesa, 2001).

A diferencia de la crisis financiera asiática que golpeó a un conjunto de países de elevada significación económica a nivel internacional, esa turbulencia no se convirtió en una crisis de dimensión mundial, porque en ese entonces la economía de Estados

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Unidos y en menor medida la europea, se encontraban en una fase de crecimiento.

Hoy por hoy, la gravedad de la situación se manifiesta en que ninguna otra zona del planeta se encuentra en condiciones de convertirse en una locomotora que jalone el conjunto de la economía mundial y permita amortiguar el impacto de la recesión norteamericana. Después de los atentados en los diferentes confines del planeta se ha empezado a pronosticar el crecimiento a la baja.

En esto es particularmente inquietante la situación latinoamericana que tendrá que esperar a ver cómo Argentina, el país en este momento más débil de la región, logra capear el temporal que se le avecina, cuando tenga que cancelar los intereses de su deuda externa que supera los US$ 150 mil millones.

En el caso norteamericano, los consumidores que eran la fuerza que había posibilitado el elevado crecimiento en los años anteriores y en los cuales se depositaba la confianza para mantener esa tendencia (el gasto de consumo supone casi las dos terceras partes de la economía norteamericana) se encuentran en una situación de total escepticismo frente a la marcha de la economía.

Pero si bien la primera consecuencia económica de los ataques terroristas fue que contribuyeron a agudizar la recesión, el impacto mayor no se manifestará en este plano. El problema de fondo consiste en que para sacar la economía norteamericana de la recesión y devolver la confianza a los inversionistas y consumidores se requiere una activa participación del estado, el cual a través del gasto público ponga en marcha la máquina económica estadounidense. Esta será sin duda una de las consecuencias más duraderas, y con ello podemos suponer que la etapa neoliberal de la globalización económica empezará a quedar irremediablemente atrás.

Esta aseveración la basamos además en el

hecho de que en la medida en que los temas de seguridad adquieran mayor importancia y se conviertan en un referente obligado en la actuación nacional e internacional de todos los países, pero sobe todo de los más desarrollados, asistiremos a un escenario en el cual el estado comenzará a sustituir a la economía de mercado. Como escribe Scalfari (2001), "La guerra frontal contra el terrorismo, tiene necesidad de más estado. No se trata de una oscilación de tipo ideológico, es decir como diría un veterano marxista de un fenómeno superestructural; se trata por el contrario de un cambio estructural. Dotado de una fuerza proporcional a su necesidad.

La guerra total al terrorismo se combate aumentando al máximo nivel posible la seguridad interna e internacional. Si el fin de ambas partes contendientes es la mayor o menor seguridad, es evidente que el funcionamiento del libre mercado y sobre todo del libre mercado global quedará profundamente herido".

En el plano de lo deseable, quizás presenciemos también otro tipo de evoluciones.

Seguramente en un primer momento vamos a asistir a un fortalecimiento del papel de los Estados Unidos en el mundo, pero las consecuencias del ataque permiten suponer que el tiempo del unilateralismo puede quedar irremediablemente atrás. Porque como escribe David Held, "Ya no vivimos, si es que alguna vez fue así, en un mundo de comunidades nacionales discretas que tienen el poder y la capacidad exclusiva para determinar el destino de quienes en ellas habitan.

Por el contrario, vivimos en un mundo de comunidades de destino superpuestas. Una respuesta defensible, justificable y sostenible al 11 de septiembre debe ser acorde con nuestros principios básicos y con las aspiraciones de seguridad de la sociedad internacional, con el derecho y con la administra-

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don imparcial de la justicia, aspiraciones dolorosamente formuladas después del Holocausto y la Segunda Guerra Mundial. Si los medios desplegados para luchar contra el terrorismo contradijesen estos principios, puede que satisfagan la emoción del momento, pero nuestra mutua vulnerabilidad se verá acentuada. Nos alejaremos todavía más de un orden mundial más justo y seguro. Esto podría fácilmente suponer el aumento de la intolerancia respecto a todos los intentos de protestar y de cambiar las circunstancias políticas, aunque respeten la ley y tengan una orientación pacífica. Sin una paz justa en Oriente Próximo y sin un intento de anclar la globalización en unos principios significativos de justicia social no puede haber una solución duradera al tipo de crímenes que acabamos de ver" (Held, 2001).

Igualmente, independiente de su desenlace, la comunidad mundial, no la de estado, sino la de individuos de todo el planeta encuentra un terreno abonado para propiciar el desarrollo de un planteamiento alternativo que "contrarrestre la estrategia del odio y el miedo con otra para ganarse los corazones y las mentes. Lo que se necesita es un movimiento a favor de la justicia y legitimidades globales, no estadounidenses, cuyo objetivo sea establecer el sistema de derecho en lugar de la guerra y promover el entendimiento entre comunidades en lugar del terror" (Held y Kaldor, 2001). Si tienen lugar escenarios similares a los que hemos presentado y el mundo acompaña a Estados Unidos a asumir la interdependencia política global probablemente podamos al cabo del tiempo corroborar que con el ataque a las torres se inició una nueva era. Bienvenidos al siglo XXI.

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ESTADO, ÉLITES Y CONTRAINSURGENCIA: UNA COMPARACIÓN PRELIMINAR ENTRE COLOMBIA Y PERÚ Philip Mauceri1 En este trabajo, el autor compara la violencia insurgente en Colombia y Perú.

Partiendo de un elemento común, la debilidad estatal, contrasta las diferentes estrategias implementadas para contrarrestar a los movimientos armados. El análisis conceptual de las características del estado en los casos estudiados, evidencia según el autor, cómo la diferencia existente entre la configuración de élites socioeconómicas y su relación con el estado en cada país es lo que explica las desigualdades entre los modelos anti-insurgentes de "privatización" socio-céntrico (adoptado en Colombia) y "autoritario" estado-céntrico (propio del Perú). El estudio comparativo entre estas estrategias demuestra que ambas representaron enormes costos para las sociedades de sus países y no estuvieron acompañadas por cambios en las estructuras políticas que aseguraran la estabilidad y el mantenimiento de las garantías democráticas.

Palabras clave: política comparada / Colombia / Perú / estado / estrategia contrainsurgente.

In this article the author compares insurgency violence in Colombia and Perú. Having identified a shared trait, state weakness, the distinct strategies employed in the two countries to combat armed movements are evaluated. Based upon a conceptual analysis of the characteristics of the state in both cases, the author argües that the difference between the configuration of socio-economic élites and their relationship wiih the state in each country explains the distinctions between the counterinsurgency models of socio-centric "privatization" (adopted in Colombia) and state-centric "authoritarianism" (in Perú). The comparative study of these strategies illustrates that both represented enormous costs for the respective societies in these countries and were not accompanied by transformations in their respective political structures, designed to assure the stability and preservation of the democratic system.

Keywords: comparative politics/ Colombia/ Perú/ state/ counterinsurgency strategy.

A primera vista, una comparación de la violencia insurgente en Colombia y Perú parecería arrojar algunos elementos para desarrollar un ejercicio de utilidad. Pese al hecho de que los dos países se encuentran en la región andina existen, para ambos casos, diferencias significativas en las fuentes y la trayectoria histórica de la violencia. La insurgencia en Colombia tiene una historia 1

mucho más amplia que en Perú, la ideología, tácticas y estrategia de los grupos involucrados son diferentes, como lo es el contexto de conflicto político, económico y social. Aun así, en este artículo se sostendrá que existe un punto de comparación significativo que puede suministrar importantes revelaciones en cuanto a las alternativas y estrategias de los actores principales. Si-

Profesor asociado del Departamento de Ciencia Política, The University of Northern Iowa. Fue profesor visitante de la Comisión Fulbright en el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes entre enero y mayo de 2001.

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guiendo la metodología de análisis comparativo de Lijphart, este trabajo se concentrará en una de las similitudes presentes en ambos casos, a saber, la debilidad estatal durante el conflicto; para explicar los diferentes resultados, en este caso, las estrategias contrainsurgentes adoptadas por el estado.

ingeniería autoritaria", para incrementar las capacidades y recursos del estado con miras a combatir la insurgencia a través de una política ampliamente represiva. Haciendo uso de sus nuevos poderes, el estado peruano derrotó militarmente a una insurgencia bastante extendida.

Después de una breve discusión conceptual acerca de la "fortaleza estatal", en la primera parte se examinará el poder del estado en Colombia y Perú. En ambos casos, se sostiene que éste ha tenido tradicionalmente una baja capacidad burocrático/organizacional, débiles vínculos con la sociedad civil, un control territorial limitado, una amplia historia de confianza en los agentes de poder local, y una posición internacional vulnerable. En cuanto al combate contra la insurgencia, estos factores han representado impedimentos significativos, limitando la habilidad del estado para movilizar apoyo y recursos. Sin embargo, pese a enfrentar retos similares, el estado ha respondido de forma distinta.

En la tercera sección de este artículo se sugiere que la principal variable explicativa entre estos dos distintos enfoques es la configuración de élites socioeconómicas y, en particular, las relaciones entre élites socioeconómicas, el estado (especialmente el aparato de seguridad de éste) y el régimen político.

La hipótesis propuesta sostiene que, en el caso colombiano, una élite históricamente fragmentada desprovista de un proyecto político claro y con débiles vínculos e identidad con el estado, particularmente con los militares, optó por una estrategia contrainsurgente socio-céntrica y privada que implemento directamente sin la intermediación estatal. En contraste, en Perú las élites históricamente han visto al estado como un importante centro de poder en la realización de proyectos políticos. El programa contrainsurgente fuertemente "estado-céntrico" introducido por el régimen de Fujimori se basó en consolidar la coalición entre élites comerciales domésticas, las fuerzas armadas y ciertos actores externos, que le apoyaran en la reestructuración del estado y le permitieran a la vez perseguir una estrategia represiva. De esta manera, las élites civiles se unieron con otros sectores para crear un régimen cívico-militar tendiente a incrementar la eficiencia económica y las capacidades represivas del estado. Lo que hizo posible esta táctica fue la disposición de actores políticos clave para ceder autoridad a la creciente presencia política de las Fuerzas Armadas, quienes han tenido una amplia historia de intervenciones militares, aún

En la segunda parte del artículo se contrastarán las respuestas estatales a la violencia insurgente. Durante la década de los años sesenta, el estado colombiano adoptó una estrategia de "abdicación-privatización", basada en intereses económicos locales y ejércitos privados para combatir a los insurgentes. La proliferación de grupos paramilitares en las décadas siguientes, generó persistentes atrocidades en materia de derechos humanos y una polarización del ámbito rural entre bandos armados enfrentados.

Si bien Perú parte de una situación de debilidad estatal similar, la estrategia contrainsurgente que eventualmente surge es distinta de la que predominó en Colombia.

Sostendré que el estado durante la década de los noventa adoptó una estrategia de "re-

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cuando esto violara normas e instituciones democráticas.

En la sección final de este artículo se sostendrá que, tanto el modelo de "privatización" socio-céntrico como el modelo "autoritario" estado-céntrico de contrainsurgencia en la región andina no lograron ocuparse de la debilidad fundamental de las estructuras estatales, en particular de la carencia de articulación democrática entre el estado y la sociedad. Ambas estrategias ocasionaron significativos abusos a los derechos humanos y socavaron las normas, procedimientos e instituciones democráticas. Por último, tanto la paz como la estabilidad democrática dependen de la adopción de medidas que democraticen las estructuras estatales y ofrezcan a los grupos excluidos del sistema político una entrada en el proceso de elaboración de políticas.

PODER ESTATAL: COLOMBIA Y PERÚ COMPARADOS2 Desde comienzos de la década de los ochenta, el análisis político ha vuelto a centrar su atención en el estado como actor político y, al mismo tiempo, como arena de conflicto político. Gran parte de la literatura que surgió en este período se concentró en dos preguntas: ¿Qué criterio podemos usar para medir la fortaleza del estado? y, ¿cuál es la relación entre el estado como actor político y las élites económicas? Si bien no es este el lugar para revisar esta extensa literatura, es importante señalar que, para mediados de la década de los noventa, existía un consenso creciente en la necesidad de conceptualizar

el estado en términos de capacidades e instituciones específicas, y que cualquier entendimiento útil del poder estatal debía ser multidimensional, abarcando la variedad de escenarios políticos en los cuales éste está expresado (Lichbach y Zuckerman, 1997).

A partir de una conceptualización weberiana del estado entendido como la suma de recursos y capacidades de las instituciones estatales, es posible desarrollar una estructura analítica que ayude a establecer criterios para determinar su fortaleza. En lo que a esto respecta, el análisis de los estados y las revoluciones sociales de Skocpol sugiere tres dimensiones (arenas) políticas que son especialmente útiles al considerar el poder estatal en un contexto de conflicto interno (Skocpol, 1979).

Una primera dimensión a considerar es la referente a lo que puede calificarse como perteneciente a la arena burocrático/organizacional. ¿Qué tan eficientemente planea e implementa el estado sus políticas públicas? ¿Las instituciones estatales están organizadas de acuerdo con criterios profesionales? ¿La burocracia estatal tiene una presencia efectiva a lo largo del territorio nacional?

Una segunda dimensión involucra las relaciones estado-sociedad. ¿Hasta qué punto la autoridad estatal es vista como legítima, y motiva una adherencia voluntaria a las normas y regulaciones estatales? ¿Las instituciones estatales penetran la sociedad, esto es, las metas políticas se realizan en el terreno de la sociedad? ¿Los actores sociales asisten y participan en la realización de estas metas, o, es la resistencia social y/o la coopta-

2 La estructura conceptual aquí delineada y gran parte de la discusión con respecto a Perú está basada en: Mauceri (1996).

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ción de las políticas estatales lo que constituye la regla?

Un escenario final a considerar se refiere a las relaciones internacionales. En la medida en que el estado interactúa con otros estados y el resultado de aquellas interacciones afecta sus capacidades y recursos: ¿La posición del estado en la economía política internacional lo coloca en desventaja respecto a las normas del mercado y/o lo hace vulnerable a los choques financieros, lo que a su turno debilita la capacidad recurso-extractiva del mismo? ¿Está el estado sujeto a una dominación hegemónica debido a su posición política, económica o militar? ¿Son los conflictos históricos con estados vecinos lo que conduce a la guerra? ¿Los parrones de alianzas mejoran o empeoran la posición internacional del estado?

Si bien cada uno de estos escenarios comprende un conjunto de aspectos diferentes, es claro que éstos se entrecruzan, en la medida en que la fortaleza o debilidad en un escenario probablemente influye sobre los otros. Debe estar claro, además, que el poder estatal no es fijo, sino relativo y en constante cambio, dependiendo de las combinaciones y conjunciones de distintos factores en un momento dado. La estructura del poder estatal arriba delineada, requiere un detallado análisis histórico-estructural a través del tiempo para evaluar cualitativamente la fortaleza o debilidad del estado. Lo que sigue en adelante es una evaluación resumida y preliminar del poder estatal en Colombia y Perú durante el período en que se presentan los grupos insurgentes. En el caso de Perú, el énfasis está puesto en los años 1980-90, esto es, el período durante el cual Sendero Lu3

Ver especialmente Cotler (1978) y Matos Mar (1988).

minoso (SL) y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA) estaban en ascenso. Para Colombia, el período considerado es 1990-2000, años en los cuales existen dos grandes grupos insurgentes: el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), con una creciente expansión de sus acciones a lo largo del país. En ambos casos, sugiero que el estado no cumple a cabalidad con los criterios de poder estatal arriba señalados.

Dimensión burocrátíco/organizacional La historia del desarrollo del estado en Colombia y Perú no ha favorecido la consolidación de fuertes capacidades burocráticoorganizacionales. En ambos casos, los sistemas administrativos centralizados se apoyaron en agentes locales para implementar el poder del estado.

En las zonas montañosas de Perú, el poder giraba alrededor de los "gamonales" mestizos o blancos que dominaban, generalmente en común acuerdo con caudillos militares de orden local, a la población indígena. El estado tuvo una capacidad extractiva limitada, con empresas privadas que hasta mediados de la década de los sesenta recolectaron los impuestos. La economía minera de enclave en las zonas montañosas y la de plantación en la costa, ambas dominadas por capital extranjero, fueron las actividades que en esa época generaron unas limitadas rentas para el estado3.

El golpe de estado dirigido por el general Juan Velasco Alvarado en 1968, el cual

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inauguró el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas, marcó un giro importante. Los militares implementaron cambios dramáticos, dentro de los cuales se cuentan las nacionalizaciones en el sector minero y la reforma agraria más radical del hemisferio después de la de Cuba. Dichas reformas reconfiguraron la dimensión burocráticoorganizacional del estado peruano a través de la expansión del sector público y la reforma agraria, cambios que contribuyeron a eliminar el sistema de agentes de poder local.

No obstante, estas reformas quedaron cortas en cuanto a la creación de una estructura estatal moderna4. Si bien se logró eliminar el poder de la tradicional oligarquía terrateniente y de las compañías mineras extranjeras, el gobierno militar no tuvo éxito en la creación de nuevos mecanismos de intermediación política entre el estado y la sociedad. Como resultado, se generó un vacío político que rápidamente fue llenado por grupos extremistas, particularmente por Sendero Luminoso. De igual manera, el amplio sector público se convirtió en una fuente de debilidad del estado, en vez de un signo de su fortaleza, al tiempo que la falta de eficiencia, la corrupción, la "compinchería" y una creciente deuda pública en la década de los ochenta, contribuyeron a profundizar una crisis económica que terminó en la peor recesión registrada desde los años treinta. Bajo estas circunstancias, la habilidad del estado para planear e implementar políticas públicas era limitada.

Claramente, el tamaño del sector estatal no es un indicador de la fortaleza del estado.

Si bien las políticas del gobierno militar aumentaron el tamaño de éste, no pusieron en marcha programas que incrementaran las

capacidades del mismo. Bajo la administración de Alan García (1985-1990), el estado fue mucho más grande que en épocas pasadas, pero su vulnerabilidad alcanzó una etapa crítica, en la medida en que los hospitales carecían de medicamentos, los profesores no recibían su sueldo, y el equipo militar estaba inutilizado debido a la falta de piezas de repuesto. Junto con la vulnerabilidad económica, las acciones de los grupos insurgentes durante este período ocasionaron también un efecto nefasto en la capacidad organizacional del estado (Crabtree, 1991; Cameron, 1993). Los ataques en contra de la infraestructura, las compañías privadas, los alcaldes y funcionarios de gobierno a lo largo del país, hicieron virtualmente imposible la puesta en marcha de programas de desarrollo.

El punto de partida de Colombia también se basa en la existencia de fuertes agentes de poder local. La dominación histórica del país a manos de los dos partidos políticos tradicionales, Liberal y Conservador, estaba basada en una red de relaciones clientelistas que otorgaba servicios y privilegios a cambio de lealtad política. Bajo este acuerdo, el estado se convirtió en algo superfluo (Leal Buitrago, 1989; Palacios, 1995).

Como veremos más adelante, aún la provisión de seguridad era partidista, constituyéndose en algo que limitaba la intervención de las Fuerzas Armadas en la vida política del país, mientras otras naciones latinoamericanas experimentaban ciclos de intervención militar. Hacia finales del siglo XIX, el patrón de desarrollo económico tampoco favoreció la configuración de un estado fuerte. La economía del café se desarrolló alrededor de pequeños y medianos campe-

4 Sobre el gobierno militar ver: Lowenthal (1975); McClintock y Lowenthal (1981) y Franco (1987).

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sinos terratenientes y empresarios comerciales quienes eran poco útiles para el estado y veían al gobierno central como una amenaza potencial en vez de un aliado en el desarrollo (Palacios, 2001:62).

Como en el caso de Perú, Colombia no vivió la fase "populista-nacional" que gran parte de la región experimentó en el período comprendido entre 1930-1960, y que fue fundamental en el surgimiento de un estado desarrollista. En Perú, las fuerzas oligárquicas, con el respaldo de los militares, evitaron que el APRA llegara al poder. En Colombia, el asesinato de Gaitán y la persecución de grupos populistas de izquierda truncaron la posibilidad de un proyecto popular-nacional. Mientras en Perú, un sector de los militares intervenía para imponer un estado desarrollista con éxito limitado, las élites política y económica de Colombia usaron los acuerdos del Frente Nacional para mantener el monopolio del poder político, limitando así el desarrollo del estado. Si bien la década de los años setenta fue testigo de una gradual expansión del sector público en Colombia, el propio estado evitó la fase desarrollista con la dirección que dio al presupuesto de desarrollo y redistribución.

Como resultado, Colombia mantuvo una estabilidad macroeconómica a costa del desarrollo estatal y de una integración nacional; dos aspectos que un proyecto populista alcanza en cualquier lugar (Palacios, 2001:62).

Dimensión estado-sociedad Tanto Colombia como Perú poseen una diversa y compleja geografía con marcadas

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divisiones étnicas y regionales que han obstaculizado la formación de una identidad nacional. Una amplia historia de movimientos y rebeliones regionales, así como una "compleja red de relaciones sociales" son también características de estas sociedades; aunque, en última instancia, no debe confundirse con una sociedad civil fuerte, de la cual ambas naciones han carecido tradicionalmente5. Estos factores, en conjunto, han obstaculizado la capacidad del estado para establecer su legitimidad, penetrar la sociedad y asegurar una voluntaria adherencia a las normas y regulaciones. Durante una gran parte de la historia de Colombia, los dos partidos dominantes han visto al estado en términos instrumentales, dentro de una lógica de suma cero que terminaba, por lo general, en guerras civiles. A lo largo del Frente Nacional, estas organizaciones sociales se pusieron de acuerdo para cooptar el estado conjuntamente, compartiendo recursos y dividiendo las recompensas entre ellos. La naturaleza excluyente de esta práctica, dejó fuera del esquema a un número de grupos sociales, que van desde partidos de izquierda y aliados del dictador, el General Rojas Pinilla, hasta campesinos y organizaciones laborales (Hartlyn, 1988). El éxito de los paros cívicos y el rápido surgimiento del M-19 a finales de la década de los setenta y comienzos de los años ochenta, fueron síntomas obvios de esta dinámica. El fin del Frente Nacional y la Constitución de 1991 constituyen claros intentos por reconstruir la legitimidad del estado, aunque la persistencia del clientelismo, la corrupción y la dominación de los dos partidos entorpecieron este esfuerzo (Leal Buitrago y Zamosc, 1990; Leal Buitrago, 1994).

Para una elaboración teórica de esta aproximación ver Migdal (1988).

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Tanto Colombia como Perú han sido vulnerables a las presiones de Estados Unidos, quien ha reducido significativamente la autonomía política de ambos estados. El tema político en el que esta injerencia es más evidente es el del tráfico de drogas. Desde la década de los ochenta, la imposición de una política antidrogas que enfatizaba el papel de la oferta, se llevó a cabo a través del proceso de certificación y condicionalidad que Estados Unidos impuso en ambos países. La política norteamericana favoreció un tratamiento militar del problema, y significó también un nuevo papel para los sectores militares: recursos adicionales, entrenamiento y la implementación de nuevos programas, aspectos que fueron dirigidos a las Fuerzas Armadas tanto de Colombia como de Perú. La introducción del Plan Colombia, extendido posteriormente al Plan Andino, fue otro indicio de este enfoque (Bagley, 19891990:154-171; Tokatlian, 1998; Shifter, 2000).

El dominio hegemónico de Estados Unidos en el hemisferio y el alto nivel de importancia atribuido al asunto de las drogas no sólo hizo imposible para ambos estados la consideración de políticas alternativas, sino extremadamente difícil evitar la cooperación en los programas diseñados por Washington.

Es en el tema económico donde ambos estados han evidenciado la vulnerabilidad más grande. Los patrones de mercado, el papel de los inversionistas extranjeros y la deuda externa han sido por lo general una fuente de debilidad del poder estatal en la arena internacional para los países en vías de desarrollo. Durante gran parte de su historia, Colombia y Perú han tenido un relativo mercado abierto basado en la exportación de productos primarios, siendo éste un modelo económico que incrementa su vulnerabilidad frente a los patrones del mercado, incluyendo el precio de, y la demanda por,

sus exportaciones. Además, el desarrollo del mercado abierto acrecentó en la dinámica interna, tanto de Colombia como de Perú, la influencia doméstica de un poderoso actor internacional: las compañías multinacionales. En Perú, el sector minero ha sido históricamente el de mayor presencia extranjera, mientras que en Colombia han sido los sectores bananero y petrolero. La influencia de las compañías multinacionales en los gobiernos domésticos y su control de sectores importantes en la economía de sus países "hospederos" pueden dar a éstas una injerencia significativa sobre los estados.

Desde la década de los setenta, las instituciones financieras internacionales han venido ejerciendo de manera creciente una influencia extraordinaria sobre el proceso doméstico de elaboración de políticas en los países en vías de desarrollo. Esta influencia surgió como resultado de las crisis financieras que afectaron gran parte del tercer mundo hacia finales de la década de los setenta.

El choque de los precios del petróleo en 1973 y 1979, el agotamiento del modelo de industrialización por sustitución de importaciones, y un sector público grande e ineficiente fueron algunos de los factores que desencadenaron esta crisis en América Latina, siendo Perú uno de los primeros países que la experimentaron (Gonzáles de Olarte, 1991).

En 1977, un serio balance de déficit de pagos y de incapacidad para atender los pagos de la deuda desencadenó la visita de una comisión del Fondo Monetario Internacional (FMI) a Lima, comisión que diseñó uno de los primeros paquetes de austeridad de la región, en el que se incluyó una serie de metas monetarias y fiscales monitoreadas por esta misma institución. Durante los inicios de la década de los ochenta, los pagos de la deuda de Perú alcanzaron un 70% de sus ingresos de exportación, lo cual fue congruente con

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el programa neoliberal instituido por la administración de Belaunde (1980-1985). Con la elección de Alan García en 1985, la posición de Perú frente a las organizaciones financieras cambió. Reduciendo unilateralmente los pagos de la deuda a sólo un 10% del ingreso de exportaciones, la administración García pronto se vio desprovista de nuevos créditos, situación que empeoró por la dramática caída en las inversiones privadas extranjeras y la fuga de capitales. El esfuerzo de la administración García por desafiar las instituciones financieras internacionales trajo consecuencias desastrosas para el estado, puesto que cayeron las rentas públicas y la peor crisis económica desde la década de los treinta.

sector agrícola como en el manufacturero.

Para 1999, Colombia sufrió la tasa de desempleo más alta en América Latina, una tasa de crecimiento negativo del 5% y una marcada reducción en el gasto público. Este mismo año, Colombia suscribió su primer acuerdo con el FMI, en el cual se establecieron objetivos macroeconómicos específicos y se reorganizó la creciente deuda externa del país (Ahumada, 2000). De esta manera, el estado colombiano comenzó a experimentar la debilidad que traía consigo la reducción de recursos económicos, así como la pérdida de autonomía política frente a los actores externos.

CONTRAINSURGENCIA Y DEBILIDAD ESTATAL

Hasta hace poco, Colombia trató de evitar las vulnerabilidades financieras que habían afligido a otros países en la región. Mientras gran parte de Latinoamérica experimentó una crisis de la deuda, Colombia combinó la estabilidad macroeconómica con un crecimiento sostenido y una deuda externa baja.

La conservadora política monetaria y fiscal, acompañada de una continuidad en los programas y una gradual diversificación de las exportaciones, fueron medidas que ayudaron a Colombia a evitar los dramáticos giros del desempeño económico de Perú y otros países de América Latina (Kalmanovitz, 1994). Sin embargo, para la década de los noventa, Colombia comenzó a experimentar algunas de las vulnerabilidades de otros países en la región. La introducción de políticas neoliberales, que comienza en la administración Barco (1986-90) y continúa a lo largo de la década del noventa, rompió con el tradicional gradualismo de la política económica colombiana. El impacto ha sido dramático.

Las privatizaciones, la rápida apertura de la economía y el deterioro de la situación de seguridad, generaron una crisis tanto en el

Como Migdal (1988) ha señalado, una extendida debilidad estatal es expresión manifiesta del subdesarrollo y por lo tanto no debe sorprender que, pese a que las trayectorias históricas específicas sean diferentes, Perú y Colombia compartan, como países subdesarrollados, esta característica común. Para un comparativista, los paralelos más útiles e interesantes no involucran simplemente el contraste entre similitudes o diferencias, sino además el hecho de percibir cómo unas y otras interactúan. De especial utilidad son los contrastes entre alternativas políticas donde las condiciones institucionales o estructurales son similares. Una comparación de las políticas contrainsurgentes de Colombia y Perú ofrece, por lo tanto, una valiosa oportunidad para desarrollar un número de interpretaciones útiles. Si bien, ambas situaciones involucran estados "débiles" que enfrentan desafíos insurgentes, las políticas adoptadas son, en última instancia, muy diferentes. Esta sección delineará los dos modelos de política adoptados por el estado para enfrentar los retos de los grupos insurgentes.

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Tanto en Colombia como en Perú las fuerzas armadas encararon limitaciones significativas que no sólo impidieron una victoria militar sobre las guerrillas, sino que además llevaron a un rápido crecimiento de las mismas, tanto en número de combatientes como en presencia territorial. En Perú, Sendero Luminoso se expandió rápidamente más allá de su área inicial de operaciones en Ayacucho, de tal suerte que tras ocho años del comienzo de la lucha armada, había desarrollado "columnas" en todos los departamentos del país, incluyendo las células urbanas en los "pueblos jóvenes" de Lima. El número de acciones, principalmente asesinatos, destrucción de infraestructura (torres eléctricas, puentes, etc.) y bombas aumentaron en este período (DESCO, 1989). En Colombia, el crecimiento de la insurgencia ha sido aún más dramático, expandiéndose significativamente más allá de las zonas tradicionales de operación. Para el año 2000, el gobierno calculaba que las FARC tenían más de 16.000 combatientes, el doble del número de hombres estimado para mediados de la década de 1990, y que el ELN tenía 4.500 combatientes, cerca de 1.000 hombres más que a mediados de los noventa12. Las acciones de la guerrilla, que van desde los secuestros y destrucción de infraestructura hasta asesinatos y asaltos a cuarteles militares y de policía, también se incrementaron dramáticamente. Si bien el crecimiento de la insurgencia tanto en Colombia como en Perú ha sido el resultado de una variedad de factores, en ambas instancias las Fuerzas Armadas fueron incapaces de detener la rápida expansión de la insurgencia. La falta de equi-

po, particularmente de helicópteros y armas livianas, un entrenamiento contrainsurgente inadecuado, metas confusas e interpretaciones contradictorias de la naturaleza de la insurgencia, así como una amplia estrategia militar defensiva, y las relaciones tensas y hasta conflictivas con la población local que incluían abusos a los derechos humanos, fueron algunos de los problemas que ambos cuerpos militares encararon en la confrontación de los desafíos insurgentes13. Sin embargo, la forma como ambos estados respondieron a tal desafío varió considerablemente.

El enfoque socio-céntrico: abdicación y privatización

La respuesta del estado a la violencia insurgente en Colombia puede caracterizarse como una respuesta de "abdicación y privatización", un proceso en el cual actores estatales suministraron el marco legal, la legitimidad, el apoyo logístico y, en ocasiones, armamento a actores sociales para combatir los grupos insurgentes. Comenzando en la década de los sesenta, las presiones de las élites regionales confrontadas por los ataques de la guerrilla llevaron al estado a adoptar la primera de una larga serie de normas y regulaciones que permitían y fomentaban la creación de organizaciones de autodefensa.

Como se señaló antes, Colombia tiene una amplia historia de grupos civiles armados, pero el marco normativo existente es un elemento importante que ayuda a entender la facilidad con que el estado cedió autoridad

12 Según cálculos de Rangel (1998:12) para mediados de los noventa, y 2000 según cálculos del Ministerio de Defensa Nacional (2001:15-16).

13 Sobre Perú ver Tapia (1998) y Mauceri (1989). Sobre Colombia ver Rangel (1998), Dávila (1999:283-345).

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a los actores privados. Si bien la relación específica entre las fuerzas de seguridad estatales y las organizaciones paramilitares varía en tiempo y en cada región, gran parte la relación es descentralizada e involucra oficiales de rango medio14. Una de las primeras leyes que autorizaba la formación de autodefensas fue expedida en 1968 (Ley 48) según la cual estos cuerpos requerían de las Fuerzas Armadas para su organización y supervisión15. Hacia finales de la década de los setenta, los grupos de autodefensa se expandieron rápidamente, asumiendo un enfoque más ofensivo y "preventivo" frente a la insurgencia, que incluía el asesinato de líderes campesinos y sindicales, activistas políticos de izquierda y periodistas. La estrategia más agresiva coincidió con la implementación, por parte de la administración Turbay Ayala (1978-82), del Estatuto de Seguridad Nacional (Decreto 1723), que inauguró el período más represivo en la historia reciente de Colombia. Adelantadas tanto por las Fuerzas Militares regulares como por los grupos de autodefensa, a lo largo del país ocurrieron múltiples desapariciones forzosas, torturas y masacres. El Magdalena Medio se convirtió en un blanco especial de la nueva ofensiva paramllitar. Por ser una fortaleza tradicional del Partido Comunista (con una presencia significativa de las FARC), el área de Puerto Boyacá fue testigo de una larga y sediciosa guerra que terminó en la expulsión de toda la presencia de grupos de izquierda en la región (Medellín, 1990).

La emergencia del narcotráfico en la década de los ochenta tuvo un impacto dramático en el desarrollo de las fuerzas paramilitares. La creación por miembros del Cartel de Medellín del grupo Muerte a Secuestradores (MAS) en 1981, para proteger la narcoélite y a sus propiedades tanto de la resistencia campesina como de los ataques de la guerrilla, cambió la naturaleza del fenómeno paramilitar en Colombia. Debido a esta nueva fuente de recursos, los grupos paramilitares contribuyeron a la creación de nuevas alianzas regionales, vinculando detrás de la violencia privada a sectores de las fuerzas de seguridad, cuadros de los partidos tradicionales, narcotraficantes y élites locales.

Esta creciente conexión con narcotraficantes, así como la audacia y crueldad de las masacres paramilitares palpables en la guerra de exterminación librada contra la Unión Patriótica y una serie de masacres en Urabá y Córdoba hacia finales de esta década, fueron elementos que dieron pie a los primeros intentos por deslegitimar las fuerzas paramilitares. Públicamente, el presidente Barco llamó a estos grupos "bandas de criminales" y más tarde, la Corte Suprema revocó la ley de 1968 y otras regulaciones que autorizaban su existencia (Meló, 1994:500).

Pese a estos esfuerzos, las organizaciones paramilitares continuaron ocupando un rol central en la respuesta del estado a la violencia. A comienzos de la década de los noventa surgió la organización de los Perseguidos

14 Si bien no todos los grupos de autodefensa evolucionan en organizaciones paramilitares, en efecto muchas de las primeras autodefensas estaban conformadas por campesinos en contra de los grandes terratenientes, éstas representan el mismo proceso de violencia privatizada. Además, desde finales de los años setenta han estado ligadas de manera abrumadora al fenómeno paramilitar.

15 Meló (1994:489) señala que la ley fue promulgada al poco tiempo de que la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) solicitara que los terratenientes estuvieran en capacidad de conformar grupos de autodefensa.

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por Pablo Escobar (PEPEs) con el propósito específico de localizar a Escobar y a sus asociados, justo en el momento en que el estado colombiano lo había declarado como una gran amenaza a la seguridad nacional16. Carlos Castaño, quien posteriormente se convertiría en líder de las fuerzas paramilitares, fue una figura clave en este grupo. Ciertos rumores han ligado a los PEPEs tanto con las fuerzas de seguridad de Colombia como con la DEA. A lo largo de la década de los noventa los grupos paramilitares crecieron dramáticamente y el estado colombiano, incluidas las Fuerzas Armadas, demostraron, en el mejor de los casos, una posición ambivalente frente a éstos. Entre 1993 y 1994 la administración Gaviria autorizó la creación de cooperativas de seguridad más conocidas como "Convivir" (Ley 62, Decreto 356), con lo cual una vez más se legitimaba la privatización de la seguridad. Si bien la administración sostuvo que esta medida respondía sencillamente a las necesidades de seguridad de los ciudadanos y no al apoyo de las organizaciones paramilitares, resultaba claro que dentro del contexto de la historia reciente de violencia en Colombia, el estado estaba abdicando abiertamente su derecho sobre el monopolio legítimo de la fuerza (Cubides, 1999). Durante la década de 1990, el país fue testigo del más rápido crecimiento de los grupos paramilitares (Vicepresidencia de la República, 2000). Además, la creación de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) en 1997, bajo el liderazgo de Carlos Castaño, les ha permitido a estos grupos desarrollar un discurso nacional y presentar lo que parece ser no sólo una estrategia militar, sino además una estrategia política, económica y aun social. En la me-

dida en que las FARC, en particular, realizaban avances militares importantes en la década de los noventa y las Fuerzas Armadas parecían incapaces de derrotar a la insurgencia, las AUC entraron al campo de batalla e hicieron incursiones significativas. De cualquier modo, la estrategia principal de las fuerzas paramilitares tanto a finales de los noventa como en años recientes, consistió en atacar a los sectores de la población civil que a su juicio podían brindar, o podían hacerlo potencialmente, apoyo a la guerrilla. No resulta sorprendente entonces que las fuerzas paramilitares, para el año 2000, se convirtieran en los más grandes violadores de los derechos humanos en Colombia.

El enfoque estado-céntrico: reingeniería autoritaria

El modelo contrainsurgente de "abdicación y privatización" adoptado en Colombia contrasta fuertemente con el modelo seguido en Perú. Enfrentado al rápido crecimiento de la insurgencia y con una respuesta militar inefectiva, Perú se movió en la dirección opuesta a la de Colombia. En vez de ceder y abdicar la autoridad del estado, la administración Fujimori (1990-2000) intentó reconstruir el poder estatal por medio de un proceso de "reingeniería autoritaria", dotando a las instituciones del estado con capacidades y recursos suficientes para implementar una estrategia contrainsurgente altamente represiva. Como veremos más adelante, la estrategia estaba basada en el apoyo de élites nacionales e internacionales, el gobierno civil y las fuerzas armadas, además de militares que habían intervenido por largo tiempo en la

16 El líder de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) Carlos Castaño, junto con su hermano Fidel, ocuparon papeles de mando en este grupo.

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arena política, creando una alianza civilmilitar que sostuvo el régimen por una década. Tres elementos permitieron la implementación de esta estrategia: nuevos poderes institucionales y recursos con los que se dotó al aparato de seguridad del estado que efectivamente lograron incrementar su presencia en la sociedad civil; restricciones implícitas y explícitas a las normas e instituciones democráticas y, finalmente, una serie de políticas económicas y sociales que intentaron aumentar la penetración del estado en la sociedad civil.

Los presupuestos de las agencias de seguridad del estado crecieron dramáticamente en la década de los noventa: el presupuesto del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN), según se dice, fue 50 veces más grande en el año 2000 de lo que fue en 1990, y el presupuesto total de las Fuerzas Armadas para el año 2000 representaba el 32% de todo el gasto estatal (lo cual contrasta con sólo un 13% de gasto en educación) (Rospigliosi, 2000:201)17. Junto con los incrementos en los presupuestos, vinieron nuevos poderes y misiones, particularmente después del autogolpe de abril de 1992. El SIN expandió sus campañas "psico-sociales" a través de los medios, aumentando las intercepciones y seguimientos de las figuras de la oposición, y creando un grupo paramilitar especial (Grupo Colina) encargado de la eliminación de los simpatizantes de Sendero.

En las Fuerzas Armadas, la estructura de promociones y presupuestos fue centralizada en manos de la presidencia. Adicional-

mente, fueron otorgados una serie de "poderes especiales" a los militares, de los cuales el más notable fue la expansión de la jurisdicción de los tribunales militares para juzgar civiles acusados por terrorismo. A las fuerzas armadas también se les confirió la facultad de intervenir en los campus universitarios (violando su autonomía), así como la capacidad para instaurar zonas de rastreo, áreas en las cuales los militares podían llevar a cabo búsquedas casa por casa mientras bloqueaban un área, y, finalmente, el poder para detectar actividades guerrilleras asistiendo a las rondas campesinas, patrullas de campesinos de las localidades, en coordinación con los militares18. El resultado de esta estrategia no sólo fue un aparato de seguridad con más poder, sino además una larga y extensiva presencia del mismo en la sociedad civil.

A fin de llevar a cabo su estrategia, el régimen de Fujimori identificó las normas e instituciones democráticas como impedimentos para sus planes. El autogolpe de 1992 fue, en gran parte, un intento por socavar lo que era percibido como un obstáculo para la efectiva implementación de los planes contrainsurgentes. Una serie de derechos democráticos, incluyendo el habeos corpus, fueron restringidos o eliminados por decreto. La Constitución de 1993 también debilitó los controles institucionales sobre el poder ejecutivo, reduciendo la capacidad de vigilancia del Congreso, restringiendo la autonomía judicial y acabando con el proceso de descentralización iniciado en la década de 1980. Además, la prensa fue también coopta-

17 El presupuesto para el año 2000 aparece en Caretas (2001:12).

18 A diferencia de los paramilitares o autodefensas de Colombia, las rondas se crearon exclusivamente por campesinos, operando sólo a nivel local y sosteniendo lazos muy estrechos tanto con los comandantes militares locales como con los políticos pro-Fujimori (con excepción de las rondas en Cajamarca, quienes mantuvieron su autonomía política y operacional).

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da a través de sobornos, extorsión o represión. Periodistas, defensores de derechos humanos y figuras de oposición fueron blanco de amenazas, detenciones ilegales y ocasionalmente, de violencia física. La personalización absoluta del poder dentro del régimen y la represión de la oposición, aseguraron una crítica limitada y la implementación ininterrumpida de las medidas contrainsurgentes.

Un elemento final en la estrategia de Fujimori fue el desarrollo de una serie de políticas económicas y sociales tendientes a incrementar la penetración del estado en la sociedad civil así como a reducir las posibilidades de las organizaciones sociales autónomas. Estas medidas estaban dirigidas a incrementar y a asegurar la presencia estatal en el terreno de la sociedad, desmovilizando los posibles desafíos a su autoridad y aumentando la capacidad de llevar a cabo políticas del estado. Sumado a las políticas antes señaladas, el régimen elaboró y organizó un sistema clientelista para proveer servicios sociales que estaban directamente ligados al Ministerio de la Presidencia. Aquellos programas sociales preexistentes, los cuales habían estado ampliamente controlados por partidos de izquierda, fueron cooptados por el Ministerio, reduciendo los espacios políticos autónomos. La reestructuración económica neoliberal, que incluía privatizaciones extensivas y una reducción tanto de los subsidios estatales como del sector público, jugó un importante papel no sólo en la desmovilización de la sociedad civil sino además en el incremento de la eficiencia del estado y de la economía. Un "estado pequeño y fuerte" fue el lema de los reformadores neoliberales, quienes sostenían que un estado grande e "inflado" sería necesariamente un estado débil, ligando así las re-

formas económicas con la situación de seguridad.

LA CONEXIÓN CRÍTICA: CONFIGURACIONES ÉLITE-ESTADO ¿Cómo podemos explicar los diferentes modelos contrainsurgentes adoptados en Perú y Colombia, dado que en ambos casos el estado ha tenido tradicionalmente capacidades y recursos limitados? La hipótesis que aquí sugiero es que la variable determinante para explicar esta diferencia radica en la naturaleza de las élites de los dos países, y particularmente sus relaciones con el estado y el régimen político. El modelo de "privatización" socio-céntrico de contrainsurgencia instaurado en Colombia refleja la fragmentación de la élite y sus vínculos débiles con el estado en general, y las Fuerzas Armadas en particular. En contraste, el modelo "autoritario" estado-céntrico adoptado en Perú durante los noventa fue el resultado de una alianza civil-militar que forjaron las élites y el aparato de seguridad, e indica cómo el estado ha sido visto tradicionalmente por las élites como el punto focal de poder político en el país.

Existen cuatro elementos centrales, propios de la estructura de élites en Colombia, que favorece un enfoque socio-céntrico de contrainsurgencia. Primero, las élites de Colombia tradicionalmente han tenido una base económica heterogénea como reflejo de la diversificación productiva que experimentó el país en el siglo XX. El café, la industria, la minería, la ganadería y el petróleo son algunas de las actividades económicas en Colombia (aquí, también puede incluirse la narco-élite) y si bien existen importantes conexiones entre las élites involucradas en estas actividades, cada sec-

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tor posee su propia estructura de élite y sus gremios19. Aunque se han presentado conflictos, éstos no han sido por lo general abiertos o violentos. Segundo, las élites en Colombia tienen un carácter e identidad profundamente regionales, ligadas a la actividad económica específica de cada zona, v.g. la ganadería en los departamentos de la costa. La estructura social y la visión particular de la élite, en términos de su percepción de la sociedad, la política y la economía, varía considerablemente dependiendo de las condiciones regionales o locales.

La base económica heterogénea y la diversidad regional de la élite de Colombia ha hecho históricamente difícil el planteamiento de un proyecto político común, y ha impedido el desarrollo de una clase hegemónica con una visión de identidad nacional y un programa de modernización del estado (Palacios, 1986:91). Los conflictos intra-élite, con un fuerte contenido regional, económico e ideológico, caracterizaron la política Colombiana a lo largo del siglo XIX. Tanto estos conflictos como los acuerdos políticos que les pusieron fin, especialmente en el siglo XX, se llevaron a cabo en el terreno de la sociedad, involucrando ejércitos partidistas privados y acuerdos de caballeros para dividir el poder, con poco interés en utilizar el estado para algo distinto de la consecución de objetivos sectoriales o privados. El estado era una fuente de financiamiento para las iniciativas privadas o para políticas patronaje/clientelistas y no la fuente de políticas económicas o sociales "desarrollistas" que se

encuentran en cualquier parte de América Latina. Además, existen al parecer algunas evidencias que señalan cómo las élites se encontraban a salvo de los peligros del estado como un instrumento de poder político y cambio social. La rapidez con que fue removido el General Rojas Pinilla dado que había comenzado a desarrollar y a usar el estado para construir un proyecto político, indica la cautela con que las élites tradicionales veían esta posibilidad20.

Finalmente, un aspecto importante para la comprensión de la preferencia de la élite por el modelo de "privatización" radica en su histórico sentimiento antimilitarista. Desde el período de la independencia en adelante, las élites colombianas han tenido una profunda desconfianza en las Fuerzas Armadas. Como lo señala Francisco Leal21, el sistema bipartidista y la falta de regímenes militares contribuyeron claramente a estas acritudes. La distancia social entre las élites y los militares profundizó más esta desconfianza. La carrera militar nunca fue vista como una marca de distinción social por las élites y el reclutamiento estaba generalmente restringido a las clases medias y bajas. Las Fuerzas Armadas colombianas, ausentes de una participación directa en política por gran parte de los siglos XIX y XX, nunca desarrollaron una identidad institucional que girara alrededor de la construcción de la nación, limitando la posibilidad de ejecutar un proyecto político autónomo. El proceso de profesionalización llegó relativamente tarde a los militares de Colombia (sólo hasta

19 Existen varios estudios de la estructura de las élites en Colombia, particularmente después de los setenta. Ver por ejemplo, Colmenares (1977), Saenz R., (1992) y Palacios (1986).

20 Uno podría argumentar que las élites socioeconómicas, consciente de los peligros de un "estado autónomo" limitaron a propósito las capacidades y recursos del estado como medida preventiva.

21 Ver el prólogo de Francisco Leal en Dávila (1998).

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1907), debido en parte al desinterés de las élites y a su larga historia de confianza en los ejércitos partidistas privados, así como a la desconfianza frente a la posibilidad de un establecimiento militar fuerte22. Si bien desde el fin del Frente Nacional los militares han desarrollado crecientemente autonomía en ciertas áreas, ésto se ha traducido en desafíos a las políticas presidenciales y no a los intereses de las élites (Dávila, 1999).

Mientras las élites colombianas enfrentadas a un estado débil y a desafíos insurgentes, optaron por una estrategia de contrainsurgencia socio-céntrica, en Perú las élites frente a estas mismas circunstancias optaron por un programa contrainsurgente estadocéntrico. Varios factores facilitaron este desarrollo. Primero, el estado en Perú ha permanecido en el centro de una vigorosa contienda entre diferentes actores de la sociedad con proyectos políticos alternativos.

Un fuerte desafío populista (APRA) y, desde los años sesenta hasta los ochenta, una poderosa opinión pública de izquierda, amenazaron con usar el aparato estatal para implementar programas antí-élite. Durante el régimen militar de Velasco, el estado no sólo fue un agente de cambio sino además socavó el poder político y económico de la élite, llevándose por delante a la oligarquía agraria y regulando actividades económicas en otros sectores. Como resultado, el estado ha sido la principal arena de conflicto político en el siglo XX, en la medida en que distintos proyectos políticos (populismo, socialismo, neoliberalismo, militares radicales) compitieron por ganar el poder estatal e implementar sus programas. La debilidad de esta aproximación a la política radica en que, con

pocas excepciones, las organizaciones sociales han sido marginadas, trayendo como resultado el colapso de estos proyectos una vez alcanzado el poder estatal, debido a la falta de un apoyo social sostenible.

Segundo, la élite socioeconómica de Perú es en buena medida una élite de Lima. En parte, esto es un legado del período colonial, cuando Lima era la capital del Virreinato y concentraba no sólo el poder administrativo, sino además el poder eclesiástico, económico y social. Los españoles y posteriormente sus descendientes criollos prefirieron establecerse en la costa, en vez de las zonas montañosas con población indígena y mestiza, donde permanecen hasta hoy. Los cambios socioeconómicos y demográficos del siglo XX sólo han acentuado esta concentración.

Muchas de las actividades industriales y financieras del país tienen lugar en Lima, que además concentra cerca de un tercio de la población nacional. Con las élites socioeconómicas establecidas en la capital, el escenario era propicio para desarrollar una fuerte relación mercantilista, en la cual las élites utilizaron sus influencias y contactos en la estructura estatal centralizada para extraer privilegios, concesiones y monopolios de los funcionarios de gobierno. El resultado fue una dinámica en la cual, para la élite, la estructura administrativa del estado constituía un importante escenario en el cual establecer y mantener contactos y vínculos, con miras a no perder sus privilegios frente a individuos o grupos rivales.

Finalmente, las Fuerzas Armadas en Perú, con excepción del periodo Velasco, tienen una estrecha y amplia relación con las élites

22 La mejor historia de las Fuerzas Armadas colombianas se encuentra en Leal Buitrago (1994).

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del país entorpeciendo, desde comienzos del siglo XX, los desafíos populistas y socialistas al orden político y socioeconómico.

Además, como se señaló antes, las Fuerzas Armadas han jugado un papel crucial en la construcción de una identidad nacional y han definido para sí mismos el rol de "instituciones tutelares", esto es, instituciones que representan la continuidad histórica de la nación y se encuentran por encima de la "política", de los grupos civiles o de los partidos (Mauceri, 1989). Durante el siglo XX, el período más largo de gobierno civil y democrático ininterrumpido en Perú, fue de doce años (1980-1992). Esta amplia historia de regímenes e intervenciones militares ha dado paso a la visión, compartida tanto por los miembros de las Fuerzas Armadas como por sectores civiles, de que los militares no sólo "personifican" la nación, sino son además el último arbitro de las disputas políticas.

Estos factores son cruciales para entender la preferencia por el enfoque de "reingeniería autoritaria" adoptado en la década de los noventa. Las élites jugaron un papel crucial en el fomento del proyecto autoritario del régimen Fujimori, respaldando su esfuerzo por imponer el "orden" a través de políticas estatales autoritarias. El sector financiero y los tecnócratas civiles ayudaron al régimen a establecer contactos con las organizaciones financieras internacionales que proveían los créditos e inversiones necesarios, y también brindaban asistencia en la planeación e implementación requerida para "estructurar" el estado alrededor de lineamientos neoliberales. Cada uno de los ministros de economía durante el período Fujimori provenía del sector privado, y todos jugaron un papel crucial en la reforma de la estructura estatal. Las reformas introducidas en el sector laboral tendientes a reducir el poder de los sindicatos y del sector

agrario, las cuales fomentaban a la vez una reconcentración de la tenencia de la tierra, fueron vistas como necesarias no sólo para atraer la inversión requerida, sino además para debilitar zonas donde la izquierda era tradicionalmente fuerte. El sector financiero apoyó completamente el autogolpe de 1992 y los principales gremios permanecieron como soportes del régimen a lo largo del decenio de Fujimori, contribuyendo fuertemente a los esfuerzos de reelección de éste en 1995 y en el 2000.

CONCLUSIONES El preliminar análisis comparativo de los enfoques de contrainsurgencia en Colombia y Perú aquí presentado, ha evidenciado que es importante mirar más allá de la simple fortaleza o debilidad de las estructuras estatales. Ambos países confrontaron grupos insurgentes en expansión bajo condiciones de debilidad estatal, una situación común al subdesarrollo. Sin embargo, Colombia y Perú desarrollaron formas muy diferentes de combatir la insurgencia. Mientras la estrategia de Colombia estaba claramente inclinada a un modelo socio-céntrico de "abdicación-privatización", Perú eventualmente se inclinó a un modelo estado-céntrico de "reingeniería autoritaria" diseñado para incrementar las capacidades y recursos del estado. La hipótesis fundamental en este artículo ha sido que la principal variable explicativa detrás de esta divergencia es la configuración de la estructura de élite, incluyendo su relación con el estado y el régimen político y su habilidad para construir y llevar a cabo un proyecto político común (o hegemónico). En esencia, la experiencia histórica de estas dos diferentes élites configuró su relación con el estado y otros actores políticos, quienes a su turno generaron y/o limitaron

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Colombia Internacional 51

su habilidad para construir alianzas y adoptar la visión necesaria para ocuparse de los desafíos insurgentes.

Un aspecto final que es importante considerar al comparar estos dos modelos de contrainsurgencia es que pese a que uno (Perú) contribuyó a derrotar la insurgencia, en ambos casos tales enfoques significaron trágicos costos para la población civil y las instituciones democráticas. La situación de derechos humanos en Colombia y Perú ha sido la peor en el hemisferio occidental durante los períodos aquí considerados. Masacres, torturas, desapariciones forzadas y desplazamiento de poblaciones, son eventos comunes y ampliamente criticados en el ámbito internacional. Tanto las leyes domésticas como las convenciones internacionales han sido violadas rutinariamente por fuerzas ligadas al estado. En ambas situaciones, las normas e instituciones democráticas fueron socavadas en el esfuerzo por combatir la insurgencia. El caso peruano es especialmente nefasto en la medida en que un régimen autoritario absoluto fue instituido, lo que condujo, además, a uno de los gobiernos más corruptos en la historia reciente de América Latina.

Claramente, ambos modelos dejan mucho que desear en tanto han socavado normas e instituciones que supuestamente son defendidas contra la insurgencia. En gran parte, las experiencias de Colombia y Perú representan distorsiones de parrones y políticas que pueden ser implementadas con miras a controlar los desafíos políticos y económicos de la insurgencia. Si bien el concepto de organizaciones de "autodefensa" es atrayente, su historia a lo largo del globo muestra su conducción hacia grupos paramilitares, con las concomitantes atrocidades a los derechos humanos. De igual manera,

los cambios en los códigos legales, tal como fueron adoptados en Europa occidental en la década de los setenta para tratar el terrorismo, son perfectamente razonables, siempre y cuando sean implementados sin la violación de derechos humanos básicos y vengan acompañados de suficientes medidas y controles para prevenir los abusos. Si hay alguna lección significativa de las experiencias colombiana y peruana en la lucha contra la insurgencia, es que debe trabajarse mucho más para reconciliar las demandas por contrarrestar los desafíos insurgentes con el mantenimiento de las normas e instituciones democráticas.

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LA DIMENSIÓN TRANSESTATAL DE LA SEGURIDAD: EL PAPEL DE LA MOVILIZACIÓN SOCIAL CONTRA LA PROLIFERACIÓN DE LA DELINCUENCIA ARMADA EN EL CONO SUR Khatchik Derghoukassian1 Partiendo de la definición de comunidad de seguridad y la idea de aplicarla al Mercado Común del Sur, Mercosur, el autor estudia en el presente artículo las capacidades de la subregión para reaccionar a las actuales amenazas a su seguridad, representadas por dinámicas que rebasan al estado y que por ello deben ser contrarrestadas con esfuerzos colectivos que involucren al sector estatal y a la sociedad civil. El artículo expone el recorrido histórico del Mercosur, señalando como las dinámicas integradoras no escapan a los problemas de seguridad, pues actualmente este proceso está amenazado por la proliferación de armas y la violencia común. Como respuesta, la sociedad civil ha emprendido diversas acciones que pueden constituirse en ejemplo importante de trabajo colectivo y que, al igual que las amenazas mencionadas, también puede transnacionalizarse y reproducirse exitosamente en otras partes de la región.

Palabras claves: seguridad / sociedad civil / Mercosur.

Based upon the definition of security community and its application to the Common Market of the South, Mercosur, the author examines the subregion's capacity for responding to current threats to its security, emerging primarily from dynamics that transcend the state and musí thus be counteracted by collective efforts involving both the state and civil society.

The article explores the historical record of Mercosur with the goal of illustrating that integration processes are not exempt from security problems; in fact, the subregión is threatened by arms proliferation and common violence. As a result, civil society has adopted a diverse series of actions that constitute an important example of collective action and that, as in the case of the threats mentioned, may become transnationalized, successfully reproducing themselves in other parts of the región.

Keywords: security/ civil society/ Mercosur.

Partiendo de la idea inicial de Karl Deutsch en la década del cincuenta (Deutsch, 1957), Emanuel Adler y Michael Barnett (1998:30) definen el concepto comunidad de seguridad como "una región transnacional compuesta de estados soberanos cuyos pueblos mandenen expectativas dependientes de cambios

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pacíficos." En el contexto de este concepto, propuesto como un cuadro de trabajo para analizar el progreso registrado en la evolución de las relaciones internacionales hacia un estado más cercano a los supuestos del paradigma del Idealismo, la legitimidad del estado no se encuentra erosionada ni

Analista en Relaciones Internacionales, docente e investigador asociado a FLACSO-Argentina; actualmente realiza estudios de doctorado en el School of International Studies, University of Miami (SISUM) con una beca del Dante B. Fascell North-South Center. El autor agradece a Juan Gabriel Tokatlian por su revisión del ensayo y las sugerencias que ha hecho.

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remplazada. Pero, cuanto mayor es la cohesión de esta comunidad, más se transformará el papel del estado. "En otras palabras, si en un ambiente social el papel del estado es limitado y entendido como 'protector del bien nacional', la emergencia de una comunidad civil transnacional expandirá este papel para cumplir con las demandas de mayor seguridad, bienestar económico, derechos humanos, un medio ambiente limpio, etc., de la comunidad" (Adler y Barnett, 1998:36).

La formación de una comunidad de seguridad es esencialmente un proceso en el cual "el aprendizaje social juega un rol crítico" (Adler y Barnett, 1998:44). El estudio de "las redes que se expanden e intensifican las relaciones entre y dentro de las sociedades, estados y organizaciones [que] institucionalizan las estructuras cognitivas y profundizan la confianza mutua y la predisposición en responder a demandas mutuas" (Adler y Barnett, 1998:53) requiere dos conjuntos de indicadores. El primero está compuesto por el multilateralismo, las fronteras no fortificadas, cambios en el planeamiento militar, una definición común de la amenaza y un discurso y lenguaje de sociedad. Estos elementos permiten presagiar la emergencia de una comunidad de seguridad. El segundo conjunto comprende los siguientes indicadores: seguridad cooperativa y colectiva, un grado elevado de integración militar, coordinación de políticas contra las amenazas internas, libertad de movimiento de la población, internacionalización de la autoridad y una política "multiperspectivista".

Estos indicadores evidencian ya la existencia de una comunidad de seguridad (Adler y Barnett, 1998:55-57).

Aplicando este cuadro de trabajo al caso del Mercado Común del Sur (Mercosur), y

más precisamente al acercamiento entre Argentina y Brasil desde principios de los ochenta, algunos autores prefieren cuestionar si realmente se está formando una comunidad de seguridad en el Cono Sur (Hurrel, 1998:228). No hay dudas acerca de un cambio mayor en la relación entre los dos países líderes del proceso de integración regional. No obstante, persisten todavía obstáculos para estrechar aún más la cooperación en el área. Más aún, la falta de respuestas a ciertas demandas comunes podría afectar seriamente un mayor progreso hacia la consolidación de la comunidad de seguridad. Ciertamente el papel de los estados sigue siendo crucial para superar el estancamiento actual.

Sin embargo, por varios motivos los gobiernos aparentemente no pueden, o no quieren, pasar ciertos límites. Las dificultades para institucionalizar el Mercosur, para consolidar una política exterior común y para dar pasos más avanzados en la cooperación militar pensando en la perspectiva, por ejemplo, de unidades regionales comunes al estilo del Eurocorps, indican claramente las limitaciones estructurales o autoimpuestas por los estados. Puede ser que estas limitaciones no afecten las expectativas de "cambios pacíficos" de las sociedades, en momentos en que ya es notable la caída de dichas expectativas y el incremento del escepticismo en cuanto a las promesas de crecimiento del proceso de integración. No se ha de despreciar el impacto de las distintas crisis económicas que desde mediados de la última década del siglo XX se hicieron sentir en la región, pero tampoco se justifica la falta de iniciativas que demostró el haberse quedado en gestiones puramente reactivas. El enfoque fundamentalmente economicista de la integración y el predominio de un modelo hegemónico de la política económica, condicionaron fuertemente el progreso de la integración regional que afecta a las socieda-

La dimensión transestatal de la seguridad • 67

des en todos los aspectos y no sólo en el campo económico. Hasta ahora el progreso de la integración regional ha sido casi un monopolio de los gobiernos. Sin embargo, es notable una creciente participación no estatal en los procesos de resolución de problemas comunes y una movilización cada vez más necesaria de la sociedad civil para hacer llegar demandas y presionar a las autoridades a dar respuestas. Naturalmente más activas dentro de las fronteras de un país, las distintas iniciativas de participación comunitaria se ven obligadas muchas veces a expandir su área de acción para hacer frente a la definición de políticas que afectan las sociedades. Esta movilización social transfronteriza, a pesar de todas sus limitaciones, es casi una prescripción indispensable para consolidar la comunidad de seguridad en el Cono Sur. Este trabajo examina la posibilidad de una movilización social regional para enfrentar las nuevas amenazas de la seguridad "interna", particularmente la delincuencia común y la violencia armada. El fin de las controversias en el orden de la seguridad nacional no garantiza el final de la inseguridad, actualmente más vinculada a la criminalidad ordinaria y a la difusión de una cultura de violencia. Los distintos aspectos de esta amenaza dejaron de ser asuntos internos de los países, puesto que su impacto es transnacional como se evidencia en el caso de la circulación ilícita de armas livianas, la cara más visible de la criminalidad. Mientras los estados fracasan en procurar respuestas satisfactorias y eficientes a este problema, distintas organizaciones no gubernamentales han tomado la iniciativa de movilizar la sociedad en búsqueda de soluciones. Las perspectivas de la construcción de redes sociales transnacionales en torno de temas de agenda son por ahora débiles, sin embargo existe un potencial para su realización. Es

más, la prescripción de estas iniciativas transestatales es imprescindible para la consolidación de la comunidad de seguridad en el Cono Sur. Además, si estas iniciativas resultaran exitosas fortalecerían la confianza de movilizaciones regionales para expandir dicha comunidad en América Latina. En otras palabras, la comunidad de seguridad en el Cono Sur podría ambicionar la proyección de su modelo de pacificación a través de la intervención tanto a nivel interestatal como en el ámbito de la sociedad civil y asegurar la estabilidad y la gobernabilidad democrática.

LA EMERGENCIA DE LA COMUNIDAD DE SEGURIDAD EN EL CONO SUR

Para muchos analistas América del Sur ha sido una "zona de paz" (Kacowicz, 1998; Holsti, 1996). Desde la construcción de los estados nacionales en el siglo XIX las guerras han sido relativamente pocas y, al contrario, se consolidó en el pensamiento político y la práctica diplomática una fuerte tradición de respeto al derecho internacional, la no-intromisión en los asuntos internos, la resolución pacífica de las controversias y la tendencia a privilegiar el arbitraje en las disputas. Andrés Bello (Chile), el Barón de Rio Branco (Brasil) y Joaquín V. González (Argentina), entre otros, son los mayores exponentes de esta tradición que caracteriza a América del Sur. Esto no les quita importancia a los conflictos y al legado de las rivalidades que a menudo resultaron del proceso de construcción de los estados nacionales en el siglo XIX y posteriormente fueron utilizados para afianzar mitos nacionalistas y proyectos de consolidación de la identidad nacional. De hecho, las consideraciones del equilibrio de poder y los cálculos estratégicos han formado otro

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ingrediente esencial de la política exterior de todos los países sudamericanos, generando en el siglo XX y hasta la década del ochenta una "paz negativa" en la región, como las interpretaciones realistas y geopolíticas de la "larga paz" sudamericana sostienen (Kacowicz, 1996:8-10). Entenderla coexistencia de ideas contrarias, más específicamente tradiciones intelectuales, en los últimos doscientos años se revela crucial para explicar los cambios ocurridos en América del Sur a partir de los fines de la década del setenta y el relanzamiento de las ideas de cooperación en el hemisferio occidental en la década del noventa (Corrales y Feinbers, 1999). Este esfuerzo da resultado sólo cuando el análisis tradicional o sistémico se complementa con el enfoque constructivista de la teoría de la evolución cognitiva (Adler, 1991)2, es decir, el aprendizaje social de los agentes políticos.

Después de una larga historia marcada por la rivalidad geopolítica y el predominio del lenguaje del balance, "el más dramático cambio" (Hurrel, 1998b) aconteció en la década del ochenta en la relación entre Argentina y Brasil, generando un alto grado de cooperación económica y de política institucionalizada en el proceso del Mercosur.

De rivales a socios, como intitula Julio César Casales su libro (1997) que trata uno de los aspectos más relevantes de este acercamiento: el campo nuclear. "En el contexto de la seguridad el acercamiento comprendió la construcción de medidas de confianza mutua, acuerdos de control de armamentos con un esquema cooperativo de averiguación, cambios en las posturas militares hacia una orientación defensiva y disminución de los

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gastos militares, así como un discurso militar que evitaba la retórica del balance de poder y contrastaba con las doctrinas geopolíticas extremas de los sesenta y setenta" (Hurrell, 1998a). Como en el siglo XIX, las primeras medidas de acercamiento en los mediados de la década del setenta, con la señal inicial de Brasil en 1976 de la creación del Pacto de Amazonas (firmado en 1978), obedecieron fundamentalmente a los intereses estatales. La percepción de amenazas mayores explica en buena parte la necesidad de terminar con las hipótesis de conflicto entre los dos países. Para la Argentina una mayor amenaza se percibía desde el otro lado de la cordillera, de la tensión creciente entre Buenos Aires y Santiago de Chile que en 1978 llegó al borde del estallido. Por otro lado, la decisión de la administración Cárter de poner fin a la asistencia militar a la Argentina por los abusos a los derechos humanos del gobierno del Proceso, vulneraba aún más al país. En Brasil, la convicción de que sus políticas regionales resultaban contraproducentes y generaban la amenaza de un sentimiento antibrasileño en América Latina, era cada vez mayor. Además, el sueño de 'Brasil Potencia' no prometía concretarse y el país se veía cada vez más como parte del Tercer Mundo. En conceptos de seguridad, el propósito del acercamiento argentino-brasileño era el fortalecimiento de la seguridad en términos tradicionales. Se trataba de la seguridad nacional o estatal. Pero aún así, la rápida aceleración del acercamiento entre los dos países, así como su evolución hacia un lenguaje de comunidad que no solo identifique intereses compartidos sino que busque los elementos de una identidad común, no se explica sin tener en cuenta las raíces his-

Sobre el constructivismo social en las relaciones internacionales ver E. Adler (1997) y Wendt (1992, 1995).

La dimensión transestatal de la seguridad • 69

tóricas de la cooperación y sus manifestaciones iniciales en la posguerra, como la relación entre Vargas y Perón en el principio de la década del cincuenta y entre Quadros y Frondizi en 1961. Estos antecedentes comprueban la importancia del proceso de aprendizaje y de las huellas que deja en la memoria colectiva. Evidentemente, esta importancia no se pondrá de manifiesto sin la voluntad política de la decisión de cooperación.

La institucionalización del acercamiento entre la Argentina y Brasil a partir de mediados de la década del ochenta y el inicio del proceso de integración también respondieron a percepciones de amenazas y razones objetivas. Más específicamente: la necesidad de asegurar la consolidación de los regímenes democráticos y protegerlos de la amenaza del impacto negativo de los conflictos regionales por un lado, y la gravedad de la crisis económica y el imperativo de profundizar la interdependencia por el otro.

La pacificación regional era percibida como necesaria para impedir los intentos de movilizar a la opinión pública en torno del apoyo a opciones autoritarias y el reinicio de la carrera armamentista. El vínculo entre la resolución de los conflictos regionales y la consolidación democrática formó el eje de las iniciativas centroamericanas del Grupo de Contadora y de su grupo de apoyo que, más adelante, se fusionaron para crear el Grupo de Río. Dos observaciones se imponen en este caso. En primer lugar, la democratización tuvo una "influencia cualitativa"3 sobre la política exterior por la inclusión en la agenda de temas como la activa participación frente a las iniciativas de pacificación, 3

la defensa de la democracia, los derechos humanos, etc. En segundo lugar, el mecanismo de concertación diplomática regional, una experiencia novedosa en América Latina, constituyó a su vez un ámbito propicio para la evolución del proceso cognitivo. En el contexto de la seguridad, la amenaza que se percibió era más bien al régimen democrático y no una agresión externa. Pero una vez más la iniciativa de profundizar el acercamiento le perteneció casi exclusivamente al estado.

La consolidación de la democracia en la década del noventa, que coincidió con el fin de la guerra fría, permitió institucionalizar el proceso de integración regional: el Mercosur. La convicción era que el carácter estructural de la interdependencia económica haría muy altos los costos de un conflicto.

De hecho, se notaba un claro cambio de la identidad estatal con un nuevo pensamiento económico y la apertura al mundo. En la creciente internacionalización de la economía, los militares ya no podrían asumir el papel de agente modernizador que en el pasado legitimaba su llegada al poder. La identificación definitiva de los estados con el régimen democrático, sumada a las nuevas circunstancias de la posguerra fría, empujó hacia nuevas instancias la cooperación militar con la declaración sobre una Política Nuclear Común, la creación de la agencia binacional para el control del material nuclear, la ratificación del Tlatelolco, etc. El desplazamiento de los militares del proceso decisorio, sin embargo, fue de distinto grado en la Argentina y Brasil. Por el fracaso en la modernización económica, por los graves abusos a los derechos humanos y por la de-

El concepto es de Roberto Russell que lo usa para describir el cambio de la política exterior Argentina después de 1983 (Russell, 1998).

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rrota en la guerra de las Malvinas, los militares argentinos fueron marginados en la toma de decisiones, mientras sus pares brasileños incrementaron su prestigio y, por lo tanto, pudieron asegurarse un lugar en los proyectos estatales y defender con mayor éxito sus intereses sectoriales (Hirst, 1996). La estrecha cooperación militar y el fin de las hipótesis de conflicto no impidieron una notable diferencia en las políticas de seguridad interna y de defensa en términos de la participación de las fuerzas armadas. Además, por las diferentes interpretaciones que la Argentina y Brasil le dieron al fin de la guerra fría, las orientaciones de las políticas exteriores fueron distintas, sobre todo en la definición de la característica de las relaciones con Estados Unidos. Así, la integración económica regional, como iniciativa estatal, no significó una mayor convergencia estratégico-política. Al contrario, los temas de la agenda de esa característica pasaron al segundo plano y se registró un notable estancamiento con respecto al alto grado de activismo político-diplomático de la década del ochenta.

El Mercosur, además, creó nuevos intereses y el sector empresarial se transformó en un actor importante en el avance del proceso de integración. Como consecuencia de la prioridad dada a la actividad económica, los temas relevantes en el ámbito de la seguridad, entre otros, pasaron al segundo plano y fueron tratados mediante comisiones ad-hoc siempre que la urgencia de tratarlos se presentó. No obstante, el fin de la rivalidad estatal en sí y la estrecha cooperación militar no pusieron término a las preocupaciones del orden de la seguridad.

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LAS AMENAZAS "INTERNAS" DE LA COMUNIDAD DE SEGURIDAD: EL CASO DE LA DELINCUENCIA ARMADA. El fin de la guerra fría promovió la revisión del concepto de seguridad internacional. La desaparición de la rivalidad bipolar, el consenso casi general sobre la irreversibilidad de la tendencia de democratización y el impacto de la globalización económica debilitaron el vínculo entre el interés nacional y la territorialidad. En la agenda de la seguridad internacional aparecieron temas "domésticos", como la delincuencia, el crimen organizado, la inmigración, el medio ambiente, etc., que adquirieron una dimensión transnacional mediante el proceso de la "securitización"4. El estado o las élites siguen siendo actores fundamentales en dicho proceso, pero no son los únicos. La participación de la sociedad civil, entendida como "un concepto amplio que incluye a organizaciones y asociaciones que existen fuera del estado y del mercado" (Carothers, 1999), juega un papel determinante en la definición de los otros modos de securitización, además de la más convencional relativa a la supervivencia del estado-nación y la defensa de las fronteras contra agresiones externas. Así, la seguridad "societal" se vincula a la capacidad de una sociedad para preservar su identidad en condiciones cambiantes, mientras la seguridad "humana" remite al bienestar de los pueblos como seres humanos (Carothers, 1999:82).

El proceso de securitización es muy complejo y su resultado depende mucho de las

La securitización se refiere a "un proceso mediante el cual la definición y comprensión de un fenómeno particular, sus consecuencias y las políticas o cursos de acción para abordarlo se sujetan a una lógica particular". (Lynn-Doty, 1998:71).

La dimensión transestatal de la seguridad • 71

variables que intervienen. De acuerdo con la teoría no se descarta la posibilidad de que un asunto de seguridad interno sea considerado como amenaza a la seguridad nacional y lleve a la militarización y la escalada de la tensión regional. Sin embargo, raramente la militarización de los temas domésticos y su tratamiento de acuerdo con la lógica de la seguridad nacional podrían brindar soluciones definitivas. Más aún, el fortalecimiento de las fronteras no parece una medida eficiente, tampoco adecuada en un proceso de integración regional donde el libre movimiento de los bienes y de las personas es un requisito inevitable para el éxito de la iniciativa. Y más precisamente en el caso del Mercosur y el acercamiento argentino-brasileño obstaculiza la consolidación de la identidad regional, un elemento esencial para evitar el regreso de las pasiones nacionalistas. No obstante, "uno de los resultados de la regionalización y la integración económica es la mayor vulnerabilidad de los vecinos a la inestabilidad transfronteriza y el incremento del nivel de la interdependencia política" (Hurrell, 1998b:530). Por lo tanto, en el grado avanzado en que se encuentra la integración regional y por un requisito mismo de la comunidad de seguridad en el Cono Sur, las amenazas "internas" dejaron de ser asuntos puramente domésticos y necesitan políticas comunes.

del total de las víctimas de la violencia armada en el mundo de acuerdo con las figuras de la Organización Mundial de Salud. La criminalidad moderna se explica por tres hipótesis básicas. La primera indica que el incremento de la criminalidad es la consecuencia del cambio demográfico. La segunda la vincula a la pobreza. Y la tercera la considera un problema de comportamiento. Si bien ninguna de las tres hipótesis sola podría dar una explicación satisfactoria a las causas que llevan a un auge del crimen, sirven como un punto de partida para diferentes casos y situaciones (Ratinoff, 1996). Son muchas las razones que han provocado el incremento de la criminalidad en los países del Mercosur, especialmente en las grandes ciudades como Buenos Aires, Sao Paulo o Rio de Janeiro, etc., y ciertamente el fenómeno tiene mucho que ver con la creciente desigualdad de la redistribución de la riqueza, la exclusión de vastos sectores del proceso económico, el aumento de la marginación como resultado de la pérdida masiva de los puestos de trabajo, etc. En este sentido no existe una solución inmediata y fácil a la inseguridad. Pero tampoco significa descuidar las iniciativas que podrían abrir camino hacia el mejoramiento de esta situación que se ha transformado, junto con la desocupación, en la mayor preocupación de la opinión pública (de Vedia, 2000).

Una de las amenazas "internas" de la comunidad de seguridad en el Cono Sur es el incremento de la criminalidad en todos los países. Los datos del Ministerio de Justicia de la Argentina indican que en 1993 los robos motivaron el 30% de los homicidios, mientras en 1999 este porcentaje aumentó al 53%. Brasil se ha transformado en el segundo país después de Sudáfrica en términos de víctimas de homicidios cometidos con armas: 27 mil por año o entre el 10% y 13%

Mejorar las políticas de control de armas y luchar contra la proliferación ilegal, por ejemplo, ayuda a disminuir la violencia armada (LaFolette, 2000). Las armas, siendo instrumentos axiomáticamente destinados a la agresión, cuanto más disponibles y menos sujetas al control estén, más probabilidad tienen de contribuir al incremento de la violencia, independiente de que su porte responda a fines criminales o simplemente a la defensa personal. Hasta mediados de la dé-

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cada del noventa, las armas livianas, o pequeñas, no eran consideradas un asunto de seguridad internacional. La proliferación de grandes cantidades de estas armas en regiones que durante la guerra fría habían sido teatros de conflictos armados o guerras civiles resultó fatal para la pacificación de estas sociedades. Además, como resultado de la globalización, la proliferación de las armas livianas se transformó en una amenaza transnacional cuya solución requiere la cooperación internacional, como lo indican los diferentes documentos elaborados en este sentido por las Naciones Unidas. Y mientras es notable la movilización de la sociedad civil y el desarrollo de redes internacionales de lobbying a favor de mayor control, restricciones en las ventas y medidas destinadas a contrarrestar la delincuencia armada y sus consecuencias, la posición de los gobiernos ha sido por lo menos ambigua.

Desde las consideraciones económicas hasta los compromisos que requiere el multilateralismo o las restricciones internas, la cooperación interestatal hasta hoy se ve muy condicionada y limitada. La movilización de la sociedad civil, entre otras, persigue el objetivo tanto de proporcionar medidas de solución como de presionar a los gobiernos para que rompan las limitaciones impuestas, básicamente, por la soberanía nacional y amplíen el espacio de la cooperación.

El problema de la delincuencia armada dejó de ser un asunto "interno" de los países también en el Cono Sur. Como demostraron episodios vinculados al atentado contra la principal asociación de la comunidad judía, la AMIA, en Buenos Aires, o el documento preparado por los investigadores sociales del instituto ISER sobre las armas utilizadas por la delincuencia en Rio de Janeiro, el contrabando juega un papel esencial en la provisión de los instrumentos del delito. Las ini-

ciativas estatales para luchar contra la proliferación de las armas livianas han sido, hasta ahora, muy ad-hoc y no hay una política regional coherente para mejorar el control de armas. La dificultad de articular una política regional de control de armas se explica por las limitaciones del proceso de integración en el abordaje de los temas de la agenda del orden político y de seguridad, las diferencias entre las legislaciones y las políticas nacionales de control de armas y las restricciones impuestas por la importancia económica que adquiere la industria armamentista.

Pese a ello, tanto la Argentina como Brasil tienen una presencia muy activa en los foros internacionales donde se trata el tema de las armas livianas y no faltan las reuniones consultivas regionales.

LA MOVILIZACIÓN SOCIAL: ¿SOLUCIÓN O COMPLEMENTO? La gravedad de la situación ha llevado a una importante movilización social contra la proliferación de las armas, especialmente en Brasil. Las campañas contra la violencia armada de la organización no gubernamental Viva Rio "¡Bajá esta arma!" y "¡Basta, yo quiero paz!", la seriedad de la investigación para rastrear el origen de las armas y un eficiente lobbying político trajo resultados muy concretos como por ejemplo, el intento de prohibir la venta de las armas en Rio de Janeiro o hasta la propuesta de una ley nacional de la misma envergadura. Más aún, con datos objetivos del contrabando de armas desde Paraguay, representantes de la organización, acompañados por políticos brasileños, tuvieron un encuentro con el presidente paraguayo, Luís González Macchi, el 18 de agosto de 2000, para pedirle mayor control a la circulación de las armas. En la Argentina la movilización social no se ha centrado en el

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tema de la violencia armada sino en la seguridad barrial más general, como por ejemplo el plan Alerta en el barrio porteño de Saavedra. Pero es cada vez mayor la preocupación por la delincuencia armada. Una reunión consultiva en Rio de Janeiro a fines de julio de 2000, organizada conjuntamente por el Consejo Mundial de Iglesias, Consejo Latinoamericano de Iglesias y Viva Rio, concluyó en la necesidad de crear una red regional de organizaciones no gubernamentales que luchan contra la proliferación de las armas livianas, así como la organización de eventos regionales a favor de una cultura de paz y desarme. Pero, ¿puede la movilización social formar una dimensión transestatal de seguridad en el ámbito regional?

La teoría contemporánea de los movimientos sociales proporciona un conjunto de instrumentos para analizar las perspectivas de la construcción de una coalición transnacional (Legler, 2000) para promover una "diplomacia de ciudadanos" en la lucha contra la delincuencia armada. Los tres elementos requeridos para esta construcción - a saber: cambios en las condiciones políticas y socio-económicas; la movilización de recursos o estructuras, las oportunidades y/o restricciones políticas, esquemas de acción comunitaria y la formación de una identidad colectiva; un repertorio de acción colectiva y tácticas convencionales o innovadas- existen ya o pueden ser creados en el ámbito del Cono Sur. Gracias a la democracia y la integración regional las ex condiciones de distandamiento de las sociedades han cambiado, existen distintas propuestas de campañas de desarme o de movilización comunitaria particularmente en las importantes concentraciones urbanas, y las mejores oportunidades políticas las presentan los compromisos internacionales que ambos gobiernos asumieron en el ámbito del micro-

desarme. Faltarían esquemas de trabajo colectivos y la formación de una identidad común de la comunidad de control de armas del Cono Sur, donde, además, se debatirán las tácticas más adecuadas del accionar concreto una vez que el proceso de construcción de la coalición empiece.

El objetivo de la movilización social regional es expandir los pequeños éxitos locales que la sociedad civil ha tenido en la lucha contra la delincuencia armada, fundamentalmente porque el problema ha dejado de ser solamente doméstico. Evidentemente, no hay que exagerar la capacidad de una coalición social transnacional que enfrenta serias limitaciones tanto en la financiación como en la coordinación de sus actividades. Al fin y al cabo, las iniciativas estatales son imprescindibles y mucho más eficientes cuando la voluntad política inicial existe. En el caso más específico de la criminalidad armada y de la perspectiva de una política regional de control de armas se puede hacer mucho más de lo que hasta ahora se ha implementado. La creación de un registro regional de armas, la coordinación de las legislaciones, el compromiso de mayores cuotas en el comercio de estas, y hasta un cuerpo policial común son algunas de las iniciativas que tienen antecedentes en otras regiones y pueden ser implementadas también en el ámbito del Cono Sur, siempre y cuando, claro, se superen las limitaciones reales o autoimpuestas de incluir en la agenda de la integración regional temas políticos y de seguridad. En este sentido, la movilización social es un complemento a la política estatal y puede ser eficaz como una dimensión transestatal de seguridad, en tanto pueda tener éxito en crear conciencia pública sobre el peligro de la delincuencia armada y de la proliferación de las armas, y sepa incentivar y/o presionar a los gobiernos para

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que den pasos más audaces hada mayor compromiso frente a una política regional de control.

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