Colombia Internacional No. 6 by Publicaciones Faciso

CONTENIDO

Derecho Internacional y Conflicto Interno: Colombia y el derecho de los conflictos armados Alejandro Valencia Villa 3

La Apertura Comercial en Colombia: entre la Crisis y la Oportunidad Mauricio Reina

La Administración Bush y América Latina: Una perspectiva desde Colombia Ana Mercedes Botero y Juan Gabriel Tokatlian

El Narcotráfico y la Violencia: Una amenaza mortal a la democracia

Los Países Industrializados tienen una Deuda Ecológica con la Humanidad 29

Una Estrategia para América Latina en los 90: Informe Santa Fe II 32

jurídicas; postergar su implementación condujo a la frustración de la paz y a la reincidencia de la guerra'. Herramientas jurídicas hay muchas: punitivas y políticas, penales y militares, antidelincuenciales y antiterroristas, internas e internacionales. Pero hay una en particular que integra varios elementos y que cada día tiene más resonancia en nuestro medio: el Derecho Internacional Humanitario.

Sección: Política Exterior de Colombia

Derecho Internacional y Conflicto Interno: Colombia y el derecho de los conflictos armados

Alejandro Valencia Villa*

* Investigador del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes y de la Seccional Colombiana de la Comisión Andina de Juristas.

Colombia vive una conflictiva situación de orden público caracterizado por una agudización de las violencias. Todos anhelamos la paz. Sin embargo, el objetivo no es la paz, sino la democracia y la justicia, acompañada de profundas reformas sociales y políticas, que nos conduzcan a una consolidación del Estado de Derecho. De todas formas, conociendo la incapacidad del Estado y de sus partidos políticos de apoyo, tales transformaciones se lograrán a muy largo plazo siendo vanas ilusiones en el presente. Un camino para alcanzar tan preciadas metas es la recuperación, por parte del Estado, del monopolio de la fuerza a través de la renuncia a la violencia por parte de los actores que participan en el conflicto armado que desangra al país. El actual proceso de paz que adelanta el gobierno nacional fortalece esa vía. Un proceso de paz requiere desde el comienzo una serie de instrumentos jurídicos. El balance del proceso adelantado durante el gobierno de Belisario Betancur así lo indica: parte de su fracaso se debió a la falta de claridad y de aplicación de disposiciones

El Derecho Internacional Humanitario procura el respeto de los derechos humanos mínimos o inderogables en caso de conflicto armado. La aplicación de dicha tradición normativa es un alivio para nuestra situación, no significa la sustitución de la paz o la legalización de la guerra, ni mucho menos expresa prolongarla en el tiempo u otorgarle un status de beligerancia legítima a los grupos alzados en armas. El derecho humanitario pretende civilizar el conflicto mediante la distinción entre combatientes y no combatientes y sobre todo protegiendo y asistiendo a las víctimas y a la población civil afectada. El debate sobre el derecho de Gentes en la actual coyuntura fue introducido por el ex-presidente Alfonso López Michelsen y recogido en buena parte por las organizaciones guerrilleras. Un paso ha sido aceptar la discusión del tema en las mesas de análisis y concertación, espacios creados por la mesa de trabajo por la paz y la reconciliación nacional dentro de la iniciativa para la paz que se adelanta con el Movimiento 19 de Abril (M19). Por 1. Ramírez V . , Socorro y Restrepo M., Luís Alberto. Actores en conflicto por la paz. El proceso de paz durante el gobierno de Belisario Betancur 1982-1986, Cinep, Siglo XXI Editores, Bogotá, 1989, p. 41.

otro lado, el grupo guerrillero ELN quiere hablar de política petrolera y humanización de la guerra. De los actores en conflicto, los abanderados de tal legalidad son los alzados en armas ya que han manifestado el deseo de acogerse a ella. Sin embargo, lo anterior es una mera expresión retórica puesto que la guerrilla no observa las normas humanitarias. La voladura de oleoductos y la toma de rehenes por ejemplo, es una práctica condenada por los Convenios de Ginebra y por el Protocolo II Adicional relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional. Con la aplicación del derecho humanitario, se crearía una atmósfera de distensión y por ende de confianza, que puede permitir el diálogo con otros grupos guerrilleros; disminuir el ritmo de las hostilidades, y respaldar a las fuerzas militares como combatientes legítimos. En últimas, todos ganan con su ejecución y nadie se perjudica. Pero la civilización del conflicto más que para las partes enfrentadas es una necesidad para los terceros inocentes ajenos al conflicto, para todos nosotros. Las masacres de civiles, el irrespeto de los cadáveres, el uso de explosivos en las vías públicas, son excesos que van más allá de las costumbres humanitarias de la guerra. El conflicto intestino en que vivimos requiere de la aplicación de principios básicos como son respetar a la población civil, recoger y curar a los heridos, tratar con dignidad a las personas detenidas y proteger los bienes indispensables para la supervivencia. De esta suerte, queremos ofrecer una perspectiva jurídica del

Derecho Internacional Humanitario en Colombia y demostrar de una manera desapasionada que su ejecución es una necesidad y que los temores ante su aplicación son infundados. 1. Antecedentes Históricos La guerra es una de las formas principales de las relaciones entre las sociedades; fue la primera y con seguridad será la última. Tal actividad social ha sido motivo de reglamentación por todas las culturas y en todos los tiempos. Sun Tzu escribe en la China del siglo V antes de Cristo El arte de la guerra, obra que desde entonces se constituye en la tentativa más perseverante y metódica que la humanidad haya conocido para suavizar la violencia de los conflictos armados2. En la antigüedad clásica y en la Edad Media también se establecen leyes de guerra, pero sólo hasta mediados del siglo XIX se configura el moderno derecho de los conflictos armados. La historia nacional no es ajena a dicha tradición. Hace aproximadamente ciento veinte años también se hablaba de humanización de la guerra, de su regularización y del reconocimiento de status de beligerancia para los grupos guerrilleros. Vale la pena recordarlos, a propósito del origen del derecho de Gentes en nuestra Constitución Política. Durante la guerra civil de 1860 y 1861, el gobierno de la Confederación Granadina bajo la presidencia de Mariano Ospina Rodríguez, se negó a reconocer el carácter de beligerantes a los rebeldes encabezados por el gobernador 2. Callois, Roger. La cuesta de la guerra, Fondo de Cultura Económica, México, 1975, p. 39.

del Estado del Cauca, general Tomás Cipriano de Mosquera, desconociendo en particular tres acuerdos de paz suscritos por éste con los ejércitos del gobierno oficial. El primero, es el Pacto de Chinchiná del 27 de agosto de 1860, que consigna normas humanitarias como las prohibiciones de matar al enemigo que se rinde, el trato a los prisioneros de guerra y el alivio a los heridos. El segundo, se conoce como la Esponsión de Manizales del 29 de agosto de 1860, que estipula una suspensión de hostilidades y el otorgamiento de una amnistía completa a los rebeldes. El tercero, es el Armisticio de Chaguan! del 3 de marzo de 1861, que también consagra un cese al fuego y la elección de un designado para que se encargue del Poder Ejecutivo. Consideramos importante transcribir el primero de ellos:

De acuerdo con lo convenido con el señor gobernador del Estado del Cauca, general T. C. Mosquera en la entrevista de hoy en el puente de Chinchiná, digo a usted que convengo: 1. En que la guerra entre el ejército del Cauca y el que yo comando se hará conforme a los principios del derecho de Gentes; 2. Que no se derramará más sangre que la que haya en el momento del combate sin permitir a los jefes oficiales y clases de tropa, ejecuten actos de atrocidad y muertes en individuos rendidos; 3. Que en la persecución tampoco se derramará sangre, excepto el caso de que los fugitivos resistan con las armas. 4. Que a los prisioneros de guerra, si pertenecen a la clase de jefes y oficiales se les dará su pasaporte para donde los exijan siempre que ofrezcan bajo palabra de honor no volver a tomar las armas contra Antioquia o los otros estados sometidos al

gobierno general, y si pertenecen a la clase de trepa se les pondrá en libertad inmediatamente para que regresen a sus casas; 5. Los heridos que queden en el campo y se tomen en la persecución serán curados y atendidos como si perteneciesen al ejército de Antioquia, y tratados como lo exigen la humanidad y la civilización y las buenas relaciones que han existido entre Antioquia y el Cauca. Estado de Antioquia. Comandancia de la Tercera División. Braulio Henao.1

Gentes en el orden interno. El artículo definitivo de la Carta de Rió negro establece:

Este breve compendio sobre el respeto humanitario en caso de conflictos armados puede ser el primer antecedente de regularización de la guerra entre nacionales conforme al derecho de. Gentes. Decimos "entre nacionales" porque el 26 de noviembre de 1820 en Trujillo (Venezuela), el Libertador Simón Bolívar suscribió un tratado de tal naturaleza con el Pacificador Pablo Morillo. Dicho convenio entre la recién constituida República de Colombia y España es uno de los primeros ejemplos modernos del derecho de los conflictos armados.

El año de 1863 es, pues, memorable en la historia del derecho humanitario. No sólo se adopta el derecho de Gentes en nuestra Constitución Política sino que se expide el Código de Lieber como nueva legislación para los ejércitos de la Unión frente al conflicto armado de carácter interno que vivía entonces Estados Unidos de América, y se celebra la Conferencia Internacional de Ginebra, donde se crean los comités nacionales y el Comité Internacional de Socorro a los Militares Heridos, que no son otra cosa que el inicio de actividades de la Cruz Roja Internacional.

Sin embargo, el presidente Ospina desconoció tales acuerdos. Los argumentos que tuvo para no aplicar el derecho de Gentes, fueron los de señalar con insistencia que no había norma en la legislación interna que se lo permitiera y por tanto, le negó el status de beligerancia al general Mosquera, porque sólo a través de ese reconocimiento, el conflicto era absorbido por el derecho internacional de la guerra. Por estas razones, tanto Mosquera como el político radical Salvador Camacho Roldan, abogan para que en la Constitución de los Estados Unidos de Colombia se incorpore el derecho de 3. Arboleda. Gustavo. Historia contemporánea de Colombia, Tomo V I . S i n editorial. Cali. 1935. pp. 430-431.

El derecho de Gentes hace parte de la legislación nacional y sus disposiciones regirán especialmente en los casos de guerra civil. En consecuencia puede ponerse término a ésta por medio de tratados entre los beligerantes, siendo obligatorio para éstos respetar las prácticas humanitarias de las naciones civilizadas 3a

Manteniendo los principios de la Constitución de 1863, se expidió el Código Militar de 1881 cuyo Libro IV se denomina "reglas de derecho de Gentes que deben observar los jefes de operaciones militares". En verdad, este libro compuesto de 319 artículos regula de una manera casi total lo relativo a la guerra. No sólo la Unión Colombiana adhería a la Declaración de San Petersburgo de 1868 (Art. 1054) que proscribe por primera vez el empleo de ciertas armas y municiones, y a la Convención de Ginebra de 1864 (Art. 1134). la primera fuente formal de todo el 3a. Camacho Roldan. Salvador. "El artículo 91 de la Constitución", en Escritos varios. Librería Colombiana. Bogotá. 1892. p. 1892.

derecho de los conflictos armados en su versión contemporánea, sino que incluía el derecho de Gentes en la legislación nacional (Art. 1339). El Libro IV estuvo en vigor hasta septiembre de 1944, cuando se expidió un nuevo código de justicia militar que no hizo mención alguna al derecho de Gentes. En vez de avanzar en las prácticas humanitarias, el país retrocedió con esa derogatoria. La Constitución de 1886, el proyecto político de la Regeneración, desechó el ideal humanitario de los radicales en materia de orden público interno y adoptó en su lugar el dispositivo disciplinario del estado de sitio en su artículo 121 constitucional. Sin embargo, dicha carta política no pudo evitar la inclusión del derecho de Gentes como legalidad mitigadora de las facultades presidenciales en caso de guerra exterior o conmoción interior. Tal apelación ha sufrido modificaciones con las reformas constitucionales de 1910 y 1968, sin afectar para nada la invocación al derecho de Gentes. Los anteriores precedentes, que coinciden en el tiempo con las preocupaciones filantrópicas del suizo Henry Dunant durante la batalla de Solferino en la región de Lombardía en 1859, deben servirnos para respetar nuestro pasado y comprender nuestro presente. La falta de memoria o el mero olvido no son excusa para los protagonistas del conflicto armado que desangra hoy al país3b 3b. Para una mejor profundización histórica véase: Valencia Villa, Alejandro. La humanización de la guerra y el derecho de Gentes en Colombia. Una aproximación histórica, Bogotá. Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes, Documento Ocasional No. 8. Marzo-abril de 1989.

2. El Derecho de La Haya y el Derecho de Ginebra El posterior desarrollo del derecho de los conflictos armados se ha traducido en dos ramas a saber: el Derecho de La Haya o derecho de la guerra y el Derecho de Ginebra o derecho internacional humanitario propiamente dicho. El primero se dedica a la conducción de las hostilidades y de los combates y está comprendido en términos generales en las tres convenciones del 29 de julio de 1899 y en las trece convenciones del 18 de octubre de 1907, adoptadas en la ciudad holandesa. El segundo protege a la población civil no combatiente y a las víctimas de los conflictos armados internacionales e internos, y se encuentra plasmado en las cuatro convenciones del 12 de agosto de 1949 y en sus dos protocolos adicionales del 10 de junio de 1977, de la ciudad de Ginebra. El Derecho de La Haya, por regular los asuntos de la guerra, tiene implicaciones directas en la beligerancia, que no es otra cosa que la legitimación del recurso a la fuerza por parte de los insurrectos o rebeldes, por lo cual se sustituye un estado de guerra penal por un estado de guerra beligerante. Es decir, la insurrección se convierte en guerra civil y los rebeldes se benefician del derecho de la guerra, que suspende el derecho interno porque de acuerdo con su intensidad la guerra se asimila a una internacional. En términos generales, se habla de beligerancia ante la existencia de hostilidades interiores generalizadas y arraigadas, conducidas de acuerdo con las normas de la guerra, en un territorio determinado, por un grupo armado, organizado e independiente con anhelos de poder. Los grupos

alzados en armas no pueden auto constituirse como beligerantes, pero si cumplen con los requisitos señalados tienen derecho a ser reconocidos como tales, ya sea por el gobierno central o por terceros estados, reconocimiento que puede ser expreso o tácito. Se rechaza la aplicación del derecho de la guerra porque con él se admite el uso legítimo del recurso a la fuerza por parte de los rebeldes y se les otorga un status internacional que los favorece, perjudicando al gobierno central que da el reconocimiento. Por esta última razón, surge como una nueva rama del derecho internacional el Derecho de Ginebra, el cual ofrece varias ventajas al gobierno central. En primer lugar, el Derecho de Ginebra deja aparte el problema del uso legítimo de la fuerza porque no transforma la naturaleza jurídica del conflicto, ni fija la posición legal de las partes que se enfrentan. Es decir, no obstaculiza la labor del Estado para mantener la seguridad interior y para castigar a los responsables de su perturbación. En segundo término, se independiza del derecho de la guerra y convive con el derecho interno. Ante el primero, no califica la contienda como una guerra ni reconoce beligerancia al enemigo; ante el segundo, no impide que el conflicto se califique como rebelión o insurrección, ni proscribe un castigo legal ya que el rebelde puede estar sujeto a pena por parte del gobierno central o de los organismos jurisdiccionales competentes. En otras palabras, el Derecho de Ginebra fortalece el derecho interno ya que al respetarse aquél se legitima éste. Por último, el Derecho Internacional

Humanitario no protege a quienes en forma "directa" participan en las hostilidades. Como ya lo dijimos, protege a las víctimas de los conflictos y a la población civil no combatiente. El Derecho de Ginebra es de obligatoria aplicación por la mera ocurrencia del hecho hasta la finalización del conflicto, genera una obligación internacional de respeto y de observancia para las partes contendientes de un Estado signatario. Por lo demás, es irrenunciable y no recíproco4. 3. Colombia ante el derecho de los conflictos armados En nuestro país, los tratados internacionales tienen vigencia a condición de que hayan sido aprobados por una ley de la República, como lo dispone el ordinal 18 del artículo 76 constitucional. La Ley 7a. de 1944 exige otra serie de requisitos para su vigencia, además del canje o ratificación, como son: un decreto de promulgación y la publicación en un folleto aparte. Colombia no ha suscrito ninguno de los convenios de La Haya. Sin embargo, vale la pena recordar, como ya lo dijimos, que el Código Militar de 1881 adoptó como legislación interna la Declaración de San Petersburgo de 1868 que proscribe el uso de balas explosivas, y la Convención de Ginebra de 1864, disposiciones que fueron derogadas como legislación interna por el Decreto 2180 de 1944. A través de la Ley 5a. de 1960, se aprobaron los cuatro 4. Sobre estas diferencias entre el Derecho de La Haya y el Derecho de Ginebra, véase Montealegre, Hernán. La seguridad del Estado y los Derechos Humanos, Academia de Humanismo Cristiano, Santiago de Chile, 1981, en particular los capítulos 21 y 26.

convenios de Ginebra de 1949; dicha ley se encuentra vigente desde el 8 de mayo de 1962. Los protocolos adicionales a los convenios fueron suscritos por Colombia el 8 de junio de 1977 en la ciudad de Ginebra, sin que hasta la fecha hayan sido ratificados, ni mucho menos incorporados al derecho interno por ley de la República. De todas formas, vale la pena resaltar que durante la administración Betancur se presentaron dos proyectos de ley para aprobar dichos protocolos. Ellos fueron el proyecto de ley 24 de 1985, presentado por el canciller Augusto Ramírez Ocampo el 24 de julio del mismo año, con su respectiva exposición de motivos y cuya ponencia le correspondió al senador Guillermo Vélez Urreta; y el proyecto de ley 19 de 1986, presentado por el mismo canciller el 29 de julio de ese año, y su ponencia le correspondió al senador Diego Uribe Vargas, quien presentó informe favorable para el primer debate. No se sabe nada más de tales proyectos de ley y hasta hoy duermen el sueño de los justos. En estricto derecho, pues, en Colombia sólo son aplicables los cuatro convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949. No lo son los convenios de La Haya ni los protocolos adicionales. Por otro lado, el artículo 121 constitucional en su primer inciso trae una expresión que es letra muerta hasta la fecha. Indica la disposición que el presidente durante estado de sitio tiene, además de las facultades legales y las que la Constitución establece para tiempos de guerra o de perturbación de orden público, "las que, conforme a las reglas aceptadas por el derecho de Gentes, rigen para la guerra entre naciones".

Para conocer el significado y los alcances de la expresión "derecho de Gentes" en ese contexto nos limitamos a transcribir in extenso lo señalado en la ponencia para segundo debate en el Senado del Acto Legislativo 46 de 1966, relativo a este tipo de facultades, referencia que ha sido transcrita en varias sentencias de la Corte Suprema de Justicia5 e interpretada por tal corporación de la misma manera: Aunque en este punto no se ha introducido ningún cambio a lo estipulado actualmente en la Carta Fundamental, conviene explicar que la referencia a las reglas aceptadas por el derecho de Gentes para la guerra entre naciones es la remisión a un estatuto que conlleva poderes como limitaciones, de aplicación tanto en caso de conmoción interior como de guerra exterior. El derecho de Gentes está hoy en día conformado por las reglas y principios contenidos en los tratados y convenios internacionales que hayan venido regulando las operaciones de la guerra para humanizarla, y que contemplan disposiciones sobre el trato que debe darse a las personas y a las cosas que se hallen vinculadas a la guerra según su mayor participación o la gravedad del conflicto. Dichas reglas a las cuales se ha venido suscribiendo Colombia mediante la ratificación de los tratados internacionales, si bien implican poderes sobre las personas y las cosas, suponen también y, esencialmente, limitaciones en la conducción de las acciones bélicas, pues se han establecido para ello y en guarda de la dignidad de la persona humana, y con el propósito de eliminar la barbarie en los conflictos armados. 5. Sentencia de Sala Plena del 5 de mayo de 1987, que declaró inexequible el Decreto Legislativo 3671 del 19 de diciembre de 1986 sobre el Segundo Tribunal Especial de Instrucción, la cual puede consultarse encoró Colombiano1,' No. 214, Bogotá, abril 1987, pp. 314-338. En igual sentido, véase la sentencia del 26 de mayo de 1988.

Pueden ser de aplicación tanto en los eventos de conmoción interior, si la gravedad de la situación da lugar a las circunstancias previstas en el derecho de Gentes y cuando ella alcance perfiles bélicos, como los de guerra exterior, y, de todos modos, confirma la tradición colombiana de respeto al derecho internacional en las penosas circunstancias de los conflictos armados6. De lo anterior podemos establecer algunas precisiones: primero, el derecho de Gentes en el 121 constitucional es el Derecho Internacional Humanitario; segundo, podríamos pensar que a través de ese artículo tal normatividad hace parte del derecho positivo sin necesidad de que para su vigencia se requiera de la aprobación de una ley de la República; tercero, dicho derecho impone tanto poderes como limitaciones, atribuciones como responsabilidades en caso de conflicto armado, pero sobre todo las segundas. De tal suerte, la expresión aludida encierra todo un arsenal de posibilidades concretas que tiene el presidente de la República para aplicar el Derecho Internacional Humanitario en la actual situación crítica que desangra al país. Por último, tanto la Corte Internacional de Justicia de La Haya como los tribunales de Nuremberg y de Tokio han establecido "que el derecho de los conflictos armados en su conjunto hace parte del jus cogens o derecho consuetudinario de los pueblos y es, por tanto, de obligatorio cumplimiento, para todos los miembros de la comunidad internacional civilizada, aunque los estados no sean signatarios de los 6. Anales del Congreso, septiembre 30 de 1968.

diferentes instrumentos Ginebra y de La Haya"7.

En síntesis, la vigencia del Derecho Internacional Humanitario en el caso colombiano se sustenta en tres elementos: nace por una ley de la República; puede aplicarse con base en el artículo 121 constitucional, o es norma obligatoria por su carácter de jus cogens. 4. Colombia ante la aplicación del Derecho Internacional Humanitario Hemos desarrollado las implicaciones jurídicas del derecho de los conflictos armados en términos generales y el problema de su aplicación formal en Colombia. Cabe ahora esbozar algunas inquietudes sobre la aplicación formal y material en la Colombia de hoy, conjugando la juridicidad con aspectos políticos y humanitarios. La problemática del Derecho Internacional Humanitario es altamente política. La óptica general con la cual se observa el derecho de los conflictos armados en nuestro país es de una normatividad muy compleja que, además de internacionalizar una situación de orden público, lo que hace es prolongar y regularizar la guerra cuando todos queremos la paz. Se cree que si se va a humanizar la guerra no se va a hacer la paz. Así lo expresan algunos dirigentes políticos y lo dan a entender los medios de comunicación. Equivocada, sin duda alguna, es esta visión. Humanizar la guerra significa, en primer lugar, reconocer que 7.Valencia Villa, Hernando. "El derecho de los conflictos armados y su aplicación en Colombia", ponencia presentada en el seminario de "Aplicación de los instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos", Comisión Andina de Juristas, Seccional Colombiana, mimeo, Bogotá, abril de 1989, p.8.

vivimos un conflicto armado de grandes proporciones, con diversos protagonistas y factores entrecruzados que dificultan sobremanera su diagnóstico. En otras palabras, admitir que estamos en guerra, por dura y cruel que suene esa palabra. En segundo término, tal expresión implica que dicho conflicto debe desarrollarse bajo ciertos cánones que buscan introducir principios éticos mínimos de respeto hacia la persona humana. Tales principios humanitarios se encuentran respaldados por instrumentos jurídicos internacionales que el Estado colombiano debe respetar y aplicar. Si nuestro gobierno ha suscrito las normas de derecho humanitario y a través de ley de la República ha aprobado los convenios de Ginebra de 1949, está en la obligación legal y moral frente al país, frente a la comunidad internacional y frente al conflicto mismo, de acatarlos y cumplirlos. El número de víctimas inocentes de la población civil, para mencionar sólo un motivo, así se lo exige. El artículo 3 común a los cuatro convenios, norma que establece un mínimo de trato humanitario en conflictos armados no internacionales, puesto que más allá de sus prohibiciones se llegaría a un estado de barbarie, y el Protocolo II, establecen precisamente esos principios. En síntesis, dicen que todas las personas civiles ajenas al conflicto armado deben ser respetadas en su dignidad humana, y condenan y prohíben los atentados contra la vida, la salud y la integridad personal, en particular el homicidio y la tortura; las detenciones sin previa orden judicial; la toma de rehenes; los actos terroristas; el secuestro y los bombardeos; el reclutamiento de menores de quince años de edad como combatientes y exigen el auxilio y

socorro para los enfermos y heridos. Los temores de que el conflicto se internacionalice o que se le reconozca status de beligerancia a la guerrilla son totalmente infundados. El artículo 3 común es claro en determinar que su aplicación "no tendrá efecto sobre el estatuto jurídico de las partes contendientes". Es decir, la aplicación de dicho artículo y de los convenios de Ginebra no significa reconocimiento alguno de beligerancia para los alzados en armas. Pero además, la aplicación del Derecho de Ginebra, que aliviaría sin duda alguna nuestro conflicto, no sólo mejoraría la imagen del Estado colombiano a nivel internacional, al demostrar con hechos que cumple con sus obligaciones internacionales, lo que podría conducir a inculpar a la guerrilla de violación de los derechos humanos, sino que solucionaría las complejas implicaciones del Derecho de La Haya. Algunos académicos han sugerido que nuestro gobierno ha reconocido de hecho la beligerancia de los grupos guerrilleros. Las negociaciones suscitadas durante la toma de la Embajada de la República Dominicana por parte del M-19, el ejercicio del derecho de presa marítima sobre el buque Karina, los acuerdos de paz suscritos durante la administración Betancur y los actuales con el M-19, y la denuncia del procurador Jiménez Gómez por la violación del derecho de Gentes en la toma del Palacio de Justicia, son hechos que sustentan esta tesis8. Si partimos de dicho reconocimiento y admitimos que la guerrilla colombiana cumple con los 8. Ibídem, p. 11.

supuestos de la beligerancia antes indicados, circunstancia bien posible, significa que ésta adquiere una personalidad internacional otorgada por el derecho de la guerra que trasciende el campo del derecho humanitario, con lo cual el conflicto se convierte por la vía del derecho bélico en internacional, dejando de ser aplicable la legislación interna y el artículo 3 común de los convenios. Entonces, por eso insistimos en aplicar el Derecho Internacional Humanitario, porque obviaría las complejidades del Derecho de La Haya, máxime cuando aquel no obstaculiza cualquier tipo de medida que pueda tomar el gobierno central para mantener la seguridad interior y para castigar a los presuntos responsables de su quebrantamiento.

se civilice el conflicto no en favor de los combatientes, sino de los terceros inocentes, ajenos al enfrentamiento; de todos nosotros. Tarde o temprano el gobierno nacional tiene que aplicar el Derecho Internacional Humanitario y hacer de él una bandera suya y no de los alzados en armas. La humanización de la guerra es un espacio para lograr la paz.

Por otro lado, no sólo hay falta de voluntad política para aplicar los convenios de 1949, sino para utilizar las facultades del derecho de Gentes emanadas del artículo 121 constitucional y para aprobar los protocolos adicionales de 1977. Frente a la expresión consagrada en la figura del estado de sitio, existe una obligación objetiva de limitar la conducción de las hostilidades conforme al derecho humanitario porque el Estado colombiano tiene el deber constitucional de respetar la vida, honra y bienes de sus ciudadanos. En relación con los protocolos, la errónea visión de ver su aprobación como un reconocimiento de beligerancia, tal como se desprende tanto de la posición asumida bajo el gobierno de López Michelsen como en la polémica suscitada entre éste y Héctor Charry Samper a finales del año pasado, dejan por fuera una útil herramienta que complementa la aplicación del artículo 3 común. La situación del país exige que

discusión no siempre se ha adelantado con la profundidad requerida. Mientras unos se lamentan porque Colombia no siguió el rumbo de experiencias ajenas al país como las de las naciones del sudeste asiático, otros llevan la discusión al terreno político al defender o atacar ciega o viseralmente el programa económico de Pinochet en Chile.

Sección: Relaciones Económicas Internacionales

La Apertura Comercial en Colombia: entre la Crisis y la Oportunidad

Mauricio Reina*

* Investigador principal Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes.

Los debates acerca del grado de apertura deseable para el país ante la economía internacional no son nada nuevo. Desde hace varios años se viene discutiendo acerca de la conveniencia de proteger la producción nacional frente a los productos importados, o de exponerla a la competencia estimulante de productores extranjeros más eficientes. Evidentemente, la controversia ha estado matizada por las condiciones históricas en que se ha desarrollado. Desde el proteccionismo moderado de las primeras décadas de la república, pasando por el modelo liberal vigente a comienzos de siglo y por la protección originada por la depresión de los años treinta, el análisis de la evolución de la economía internacional ha marcado, en mayor o menor grado, los lineamientos generales de la política comercial colombiana. En ese sentido, los cambios que se visualizan en el sistema económico internacional para finales de siglo deberían servir de pautas para orientar la estrategia de desarrollo económico del país y, en particular, su grado de apertura frente a la economía mundial. Desafortunadamente la

La confusión conceptual alcanza algunas veces una magnitud tal, que 4el problema de la apertura se identifica con el de la privatización, conduciendo el debate a terrenos ideológicos en los cuales lo que esta en juego es la intervención del Estado sobre las acciones de los particulares. En este sentido, el análisis de los matices y la evaluación de las posibilidades ameritan un intercambio de ideas más pausado y reflexivo, más aún cuando parece que estamos próximos a abordar el proceso de apertura más marcado de las últimas décadas La reciente aparición de un documento del Banco Mundial y la fijación de una posición al respecto por parte del gobierno, señalan la ejecución de un proceso de apertura como un hecho inminente para la economía colombiana en el futuro inmediato. Sin embargo, estas dos posiciones la del Banco y la del gobierno presentan algunas diferencias que, en el fondo, parecen revelar dos concepciones muy distintas de lo que debe ser la estrategia de desarrollo económico del país en el mediano plazo. El presente trabajo busca reseñar los principales elementos de estas dos posiciones, las divergencias entre ellas y sus posibles implicaciones en la búsqueda de un mejor "posicionamiento" de la economía colombiana en el escenario internacional de finales de siglo.

1. La posición del Banco Mundial La argumentación del Banco Mundial acerca de la necesidad de una mayor apertura de la economía colombiana se apoya en una premisa básica. Las economías más orientadas hacia el mercado externo han revelado, históricamente, índices de crecimiento más altos y niveles de industrialización mayores que los de los sistemas económicos más orientados hacia el mercado interno. Esos planteamientos -que recogen los principios librecambistas vigentes a nivel mundial a lo largo del siglo XIX y principios del XX, y que representan fielmente la más pura ortodoxia económica en el presenteincluyen, adicionalmente, la idea de que mientras más dirigida esté una economía hacia el exterior, más altas serán sus tasas de ahorro, más equitativa la distribución de su ingreso, mayores sus índices de productividad y mayores sus posibilidades de asimilar nuevas tecnologías. La propuesta concreta del Banco Mundial sobre la búsqueda de una mayor apertura de la economía colombiana hacia el mercado externo, se encuentra detallada en un documento que ha circulado desde hace algunos meses entre altos funcionarios del equipo económico del gobierno, y que solamente se dio a conocer a la opinión pública en el pasado mes de abril. En esta sección se pretende sintetizar los principales aspectos de dicho documento, así como las recomendaciones que en él se incluyen sobre una mayor liberación comercial de la economía colombiana. Programa de ajuste de 1984 Inicialmente, el informe del

Banco hace una evaluación del programa de ajuste que inició Colombia en 1984 para acentuar el proceso de diversificación y crecimiento de las exportaciones. Dicho programa ha consistido, básicamente, en el mantenimiento de una tasa de cambio real competitiva, la reducción de las restricciones no tarifarías a las importaciones, la reducción de la tarifa arancelaria promedio y de la dispersión entre sus valores, y algunos cambios en los incentivos a las exportaciones. Estas medidas de liberación comercial fueron apoyadas por dos préstamos del Banco Mundial, uno por 300 millones de dólares en 1985 y otro por 250 millones en 1986, sujetos al cumplimiento de ciertas metas en materia de apertura comercial, que finalmente se alcanzaron.

todos aquellos productos que el país sólo podría producir a costos demasiado altos frente a los precios internacionales.

Este conjunto de medidas específicas se dio, en las primeras etapas del programa, en el contexto de una serie de ajustes macro económicos. Con una acentuada devaluación se recuperó la tasa de cambio real vigente a mediados de los setenta, época en la que se considera que el sector externo colombiano se encontraba en equilibrio. De otro lado, se redujo sustancialmente el déficit fiscal, de un 7% de PIB en 1983 a un 4.5% en 1985.

Sin embargo, ajuicio del Banco, es insuficiente lo que se ha hecho en Colombia en busca de una verdadera liberación, dado que todavía la producción está orientada fundamentalmente Hacia la demanda doméstica y no hacia la economía mundial. Luego de cuatro años de ajustes, se han mantenido una serie de mecanismos de control sobre el comercio exterior que distorsionan las fuerzas del mercado y orientan la producción hacia patrones alejados de la ventaja comparativa de Colombia en el contexto internacional.

En esencia, este programa buscaba reducir las medidas administrativas que afectan el comercio exterior tanto las exportaciones como las importaciones- procurando que su dinámica obedeciera ante todo a las leyes del mercado. En esa dirección, se esperaba que el país se orientara hacia la especialización en la producción de aquellos bienes en los cuales cuenta con una ventaja comparativa, produciendo y exportando a costos menores que los vigentes en la economía mundial. De otro lado, se importarían

Este propósito, que es el mismo que inspira las propuestas actuales de una mayor apertura, sólo se ha cristalizado muy parcialmente. En su evaluación del programa iniciado en 1984, el Banco afirma que las exportaciones menores han crecido a un promedio de 14% entre 1983 y 1987, y que se ha aumentado el presupuesto de divisas que el país destina a las importaciones. Así mismo, las exportaciones se han diversificado, aunque principalmente debido a las inversiones estatales en la explotación de petróleo y carbón. La necesidad de una mayor apertura

El más importante de esos mecanismos es la licencia previa de importación, en sus modalidades de previa-prohibida (imposibilidad de importar un bien) y previa (necesidad de recibir autorización por parte del Incomex para efectuar una importación). Según el Banco, el uso de este instrumento -con base en la interpretación de los criterios globales consignados en el

Decreto 444— ha constituido la restricción obligante de muchas importaciones, independientemente de las tarifas arancelarias. El informe afirma que este sistema "continúa dando valores de protección elevados, dispares e impredecibles para la industria doméstica". Desde la perspectiva de las ventajas comparativas, este tipo de medidas significa un uso ineficiente de los recursos productivos, pues los orienta hacia industrias protegidas sustitutivas de importaciones, restringiendo la disponibilidad de esos recursos para actividades en las que se lograría una mayor eficiencia y que se orientarían hacia la exportación. Es así como se afirma que una política de sustitución de importaciones no puede coexistir eficientemente con una de promoción de exportaciones. La posición del Banco Mundial ratifica esa idea: considera que una política industrial y comercial excesivamente proteccionista conlleva necesariamente un sesgo anti exportador. Para contrarrestar ese sesgo, afirma el Banco, Colombia ha desarrollado un sistema de subsidio a las exportaciones que incluye el Plan Vallejo, el crédito de PROEXPO y el CERT. El Plan Vallejo permite a los exportadores importar los insumos que se van a utilizar en la producción de bienes para la exportación sin pagar impuestos, sin depósito previo y con la garantía de acceder a licencias de importación sin mayor trámite. PROEXPO (Fondo para la Promoción de Exportaciones) ofrece crédito a tasas de interés más bajas y plazos más amplios que las del mercado financiero para algunos productos de exportación que se determinan periódicamente. El CERT restituye impuestos

indirectos pagados por los exportadores a través de un certificado libremente negociable que puede usarse para pagar impuestos sobre ganancias, ventas o importaciones. El Banco Mundial afirma que estos mecanismos han sido insuficientes para neutralizar el sesgo anti exportador de una política comercial proteccionista. Según sus cálculos, los incentivos a las exportaciones tendrían que ser cinco veces mayores de lo que son actualmente para neutralizar la desviación anti exportadora, proporción que revelaría la gran inconsistencia que se presenta entre una política proteccionista y una de promoción de exportaciones. Recomendaciones específicas Basado en estas reflexiones, el Banco afirma que si Colombia quiere lograr un aumento sostenido en las exportaciones, debe liberar recursos del sector productor de bienes importables, actualmente protegido. Para ello sugiere una serie de medidas concretas, que son las que, en últimas, significan la apertura de la economía. En primer lugar, propone eliminar por completo el sistema de licencias de importación, dejando como únicos mecanismos de protección a la producción nacional el manejo de la tasa de cambio y de las tarifas arancelarias. Esta idea se apoya en la percepción de que las licencias proveen niveles de protección poco transparentes, altamente variables, difíciles de administrar y que alejan a la economía de la evolución de los precios internacionales y sus señales de cambios en productividad. En segundo lugar, propone el manejo de la tasa de cambio

como mecanismo fundamental para determinar la asignación de recursos entre la producción para el mercado doméstico (que competiría con las importaciones) y aquellas para el sector externo. En ese horizonte, recomienda un ritmo de devaluación más acelerado del que se ha venido desarrollando hasta el presente, en la medida en que los aumentos de la tasa de cambio desestimulan la demanda por importaciones y significa un incentivo para las exportaciones. Así, se tendería al equilibrio entre la oferta y la demanda de divisas relacionadas con las transacciones comerciales externas. En tercer lugar, recomienda implementar un nivel bajo y uniforme (neutral para los distintos productos) de tarifas arancelarias. Esto permitiría un nivel de protección adicional al que proporciona el manejo de la tasa de cambio, y establecería un vínculo entre los precios domésticos y los precios internacionales que ayudaría a percibir los cambios en productividad y determinar la evolución de la ventaja comparativa nacional. Finalmente, propone la eliminación total del crédito de PROEXPO y el CERT como incentivos a las exportaciones. Afirma que el Plan Vallejo, sumado a una mayor devaluación y a la política de tarifas arancelarias descrita anteriormente, significarían un nivel de incentivos para el sector exportador mayor que el correspondiente al esquema de subsidios vigentes actualmente, en la medida en que se eliminaría el sesgo anti exportador de una política excesivamente proteccionista. Este conjunto de medidas conduciría según el Banco, a que el país aprovechara las ventajas de estar más vinculado a la economía

internacional, exportando sólo los bienes que puede producir a costos inferiores a los precios internacionales e importando aquellos que producirían a costos superiores a esos mismos precios. Esta especialización, de acuerdo con su ventaja comparativa, le permitiría al país capturar las economías de escala de producir para un mercado más grande y dinámico como el mundial, favoreciendo y estimulando así un proceso de crecimiento y de desarrollo económico inalcanzable bajo cualquier otro esquema. De acuerdo con las cifras del Banco, si se implementara la apertura, la economía crecería a una tasa anual promedio de 5.5% en la próxima década, reduciendo la tasa de desempleo a un 7% y aumentando el ingreso per cápita a casi 1.900 dólares anuales para el año 2000. De no liberarse la economía, ésta evolucionaría a una tasa anual promedio de 4.0% en los noventa, viéndose aumentado el nivel de desempleo a un 20% para finales de siglo, con un ingreso per cápita de 1.650 dólares anuales. 2. La posición del Gobierno Acerca de la apertura comercial, el gobierno colombiano ha desarrollado recientemente un arduo proceso de trabajo, en el que han participado las principales instancias oficiales que intervienen en la formulación y ejecución de la política económica: el Ministerio de Hacienda, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Desarrollo y el Banco de la República. De esa labor conjunta, han surgido los lineamientos generales de lo que podría considerarse la posición oficial frente al tema. Los planteamientos del equipo económico reiteran la idea de que

es necesario un proceso de apertura comercial más marcado para la economía colombiana, en la medida en que el actual esquema de protección representa serias restricciones para el desarrollo económico nacional. En efecto, el gobierno ha afirmado que el modelo de industrialización no puede seguir apoyado en un esquema proteccionista como el vigente, en tanto la falta de competencia conlleva a rezagos tecnológicos, niveles de productividad bastante bajos y, en general, procesos de producción ineficientes. Así mismo, sostiene que estos procesos de producción ineficientes afectan al consumidor nacional con precios altos, presionando la inflación interna y deteriorando la distribución del ingreso. Todo ello implica, además, una alta volatilidad de los ingresos externos, con el consecuente efecto de inestabilidad sobre las reservas internacionales. Tales elementos se traducen en serias limitaciones para un crecimiento económico global sostenido. De acuerdo con lo anterior, el gobierno ha reconocido la necesidad de aumentar la productividad de la industria, sometiéndola a la competencia extranjera, así como la conveniencia de incrementar y diversificar la oferta exportable. En ese sentido, el equipo económico ha manifestado su intención de desarrollar un proceso gradual de liberación, que conduzca finalmente a la eliminación total de las restricciones cuantitativas a las importaciones -licencias de importación- y que deje el peso de la protección en el manejo de la tasa de cambio y las tarifas arancelarias. ¿Diferencias insalvables? Hasta aquí, la convergencia entre el gobierno y el Banco

Mundial es casi total. Sólo hay discrepancias en la gradualidad planteada por el gobierno para el proceso: el Banco afirma que este tipo de aperturas tienen un mayor nivel de efectividad mientras más rápidamente se implementen. Pero las diferencias se hacen más evidentes en cuanto se analizan algunas ideas adicionales planteadas por el equipo económico nacional. Este afirma que es necesario asignar unos niveles de protección superiores al promedio para algunas actividades nuevas, cuyo desarrollo permita profundizar y diversificar la base productiva nacional; aunque se afirma que este proceso no debería tardar más de cinco años, el planteamiento contraviene la propuesta del Banco de implementar un arancel homogéneo y neutral para todos los productos. En ese mismo sentido, habría una divergencia entre ambas posiciones cuando el gobierno sugiere un "tratamiento especial" para aquellos productos que presentan una alta variabilidad en sus precios internacionales, como los bienes agrícolas y los mineros. La visión del Banco, al menos como está plasmada en el documento, no contempla la posibilidad de dar tratamiento diferencial a ningún tipo de producto. De otro lado, el gobierno ha planteado una serie de preocupaciones acerca del proceso de apertura, que se centran en la insuficiencia de divisas para financiarla. En efecto, en la medida que la reasignación de recursos productivos de las actividades sustitutivas de importaciones hacia el sector exportador es un proceso gradual, la apertura traería consigo un exceso de demanda por divisas para importar que no podría ser compensado con los ingresos por exportaciones en las primeras fases del proceso.

Ante esa situación, el gobierno ha planteado tres posibilidades no excluyentes entre sí para afrontar la escasez de divisas. En primer lugar, se trataría de buscar recursos externos para financiar el déficit transitorio en cuenta corriente. En segundo lugar, se podría mantener un alto nivel de aranceles a las exportaciones, que se reduciría paulatinamente en la medida que el sector exportador se fuera desarrollando. Finalmente, se ha planteado la alternativa de utilizar parcialmente las reservas disponibles. Dadas las crecientes dificultades que ha encontrado el país para la obtención de recursos frescos en el sistema financiero internacional, y la consecuente necesidad de tener un manejo altamente prudente de las reservas internacionales, es claro que la opción más viable de las mencionadas anteriormente para afrontar la escasez de divisas es la de tener altos aranceles y reducirlos gradualmente. En este caso, nuevamente la posición del gobierno se enfrentaría con la del Banco Mundial, que es enfático al proponer bajos aranceles y no admitir la gradualidad. Acerca de los incentivos a las exportaciones, el gobierno no ha manifestado en ningún momento su intención de desmontar el sistema de crédito de PROEXPO o el CERT, como lo ha sugerido el Banco Mundial. Muy por el contrario, ha afirmado que, para facilitar el tránsito de recursos productivos hacia las actividades exportadoras, se podría aumentar la disponibilidad de crédito para las mismas, delineando así un punto adicional de posible conflicto frente al Banco. Un proceso voluntario El hecho que existan

diferencias entre la posición del gobierno y la del Banco Mundial acerca del proceso de apertura, puede significar dificultades para el país en su consecución de financiación externa. En efecto, la disponibilidad de recursos frescos para el país en un futuro próximo puede estar condicionada por la manera como se resuelvan estas divergencias, no sólo si se trata de fondos del organismo multilateral, sino de todas aquellas entidades financieras internacionales que pidieran su aval o asesoría para prestarle a Colombia. Sin embargo, el gobierno no ha querido plantear la situación en términos de una polémica con el Banco Mundial. En más de una ocasión se ha afirmado que la postura oficial sobre la apertura no constituye una respuesta a las sugerencias del Banco, sino el resultado de una iniciativa propia desarrollada por el equipo económico. El gobierno ha tratado de establecer claramente un espacio de autonomía, en el que existe el margen para propuestas que no coinciden del todo con las del Banco. En recientes declaraciones, el ministro de Desarrollo, Carlos Arturo Marulanda, señaló que las características más importantes de la apertura serían cuatro: el ser una acción voluntaria por parte del país, y el ser selectiva, gradual y prudente. Al caracterizarla como voluntaria, se define el grado de independencia que el gobierno aspira a tener frente a lo que podría interpretarse como sugerencias demasiado imperativas por parte del Banco. De otro lado, al hablar de selectividad, gradualidad y prudencia, se están señalando las divergencias en plazo e intensidad de la apertura respecto de la posición del Banco discutida anteriormente.

Lo cierto es que las distancias entre una y otra posición no sólo obedecen a matices de forma o a cambios de énfasis; revelan en el fondo concepciones distintas acerca de lo que debe ser la estrategia de desarrollo económico del país para el final del siglo. 3. Hacia la industrialización El objetivo último que debe perseguir el país al abordar un programa de apertura es la aceleración de su proceso de industrialización. Las transformaciones que está sufriendo el sistema económico internacional insinúan para el año 2000, un panorama significativamente distinto para Latinoamérica del que le ha correspondido en la mayor parte de esta centuria. La reubicación de los polos de vanguardia en tecnología y en eficiencia productiva, y lo que se visualiza como una nueva oleada integracionista a nivel internacional, significan una oportunidad para los países del Tercer Mundo, que si es bien aprovechada, puede facilitar una mejor inserción en el sistema económico mundial. De no ser así, puede convertirse en el camino más expedito hacia la profundización del subdesarrollo. Colombia debe estar muy atenta al significado de dicha transición y, en lo posible, actuar anticipadamente para aprovechar los nuevos espacios que se insinúan hacia el futuro. La consolidación de los países recientemente industrializados (NIC'S), la apertura de la Unión Soviética y China, los desequilibrios macroeconómicos de los Estados Unidos, la hegemonía creciente de la economía japonesa, el desarrollo de la cuenca del Pacífico, la firme consolidación del Mercado Común Europeo para 1992, la integración comercial en la zona económica norteamericana (Estados Unidos, Canadá

y, posiblemente, México), son algunos de los hechos que el país debe evaluar detalladamente para decidir cuál puede y debe ser su estrategia de desarrollo para la década del noventa y de cara al próximo siglo.

conducirán, si no a la categoría de países industrializados, al menos al grupo de aquellos que pueden disfrutar los pocos beneficios que deja esta abrumadora carrera llamada modernización.

La oportunidad

En ese sentido, se están dando algunos pasos alentadores. El Ministerio de Desarrollo ha adelantado estudios para la evaluación de cinco sectores industriales -siderúrgico, textilero, agroindustrial, automotriz y de cueros y sus manufacturastratando de evaluar su potencial futuro en términos de eficiencia productiva, como parte de lo que sería un análisis global del sector industrial con miras a identificar las áreas líderes de lo que ha llamado la "reconversión industrial". Estos sectores de punta recibirían, en el caso de una apertura, un nivel de protección superior al promedio, lo que les permitiría ir aumentando su productividad e incorporando nuevas tecnologías en forma incremental y sostenida.

Colombia todavía está en un punto en el que puede buscar la consolidación de una estructura productiva más moderna y eficiente. Es por ello que sus decisiones presentes son de tanta importancia. De allí que la apertura comercial puede conducir a dos opciones completamente diferentes: puede significar la industrialización definitiva de la economía, o puede llevar a un doloroso regreso a la especialización en los productos primarios. Las posiciones del gobierno y del Banco Mundial en el fondo reflejan esas dos alternativas. Una apertura indiscriminada y demasiado acelerada como la propuesta por el Banco llevaría, inevitablemente, a la "reprimarización" de la economía. ¿De qué otra ventaja comparativa se puede estar hablando cuando se sugiere que el país se especialice en la producción de aquellos bienes que produce a costos menores que los que señalan los precios internacionales? Si se orientan todos los recursos hacia esos sectores "competitivos" jamás podremos volver a hablar de industrialización real. Sin embargo, si la apertura se produce de manera gradual, protegiendo más intensamente los sectores industriales que revelen un futuro promisorio en su eficiencia productiva, y garantizando las condiciones financieras y comerciales para facilitar el acceso a las tecnologías útiles de vanguardia, podemos empezar a quemar las etapas que nos

4. Algunas reflexiones finales El gobierno ha planteado la primera fase del proceso de apertura para el año 1990. Mientras tanto, el tiempo transcurre y aún no se ha profundizado suficientemente en el estudio de algunos aspectos fundamentales para el éxito de la estrategia. Dentro de ellos está el de la conveniencia de una política coherente y seria de inversión extranjera. La exigencia de incorporar nuevas tecnologías productivas impone la necesidad de adoptar una posición más audaz frente a los capitales de riesgo externos. La evaluación de la experiencia pasada suscita serios interrogantes acerca de la conveniencia de seguir amarrados a los lineamientos que han inspirado durante dos décadas el manejo restrictivo de la inversión foránea en el Pacto

Andino. Es prioritario, entonces, trabajar en el diseño de una nueva estrategia más acorde con las necesidades futuras del país. De otra parte, surgen serios interrogantes sobre los fondos que financiarían la apertura y su relación con el actual modelo de endeudamiento externo colombiano. Así mismo, es necesario evaluar el impacto distributivo que en el mediano plazo tendría la apertura y sus implicaciones sobre la estabilidad política y social del país. Ahora que está tan de moda hablar mal de la Cepal sin siquiera saber bien de qué se está hablando, conviene señalar que, si bien la estrategia de sustitución de importaciones se encuentra en crisis, todavía se mantienen vigentes algunos de los principios que la inspiraron. Si se analiza la evolución histórica de los precios internacionales de los productos primarios, se observa que se ha mantenido el deterioro de los términos de intercambio para los países exportadores de esos bienes. Por ello, la búsqueda de la industrialización debe seguir siendo el principal derrotero que oriente el proceso de desarrollo colombiano. Lo peor que nos podría suceder es que la apertura comercial terminara significando un retorno a la producción de bienes primarios. Ojala el gobierno pueda defender su espacio de autonomía para evitar que la oportunidad termine llevándonos al Cuarto Mundo.

Sección: Política Mundial

La Administración Bush y América Latina: Una perspectiva desde Colombia

Ana Mercedes Botero* y Juan Gabriel Tokatlian**

* Coordinadora, Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes. ** Director, Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes.

Una paradójica mezcla de expectativa, esperanza y escepticismo caracterizó un sentir casi generalizado en América Latina respecto de la nueva administración republicana del presidente Bush en Estados Unidos. Durante la campaña electoral norteamericana de 1988, la región había ocupado, sino un lugar central, por lo menos un sitio destacado en la agenda de George Bush y Michael Dukakis. Temas como la resolución de la crisis en América Central, una salida más operativa a la crítica situación de endeudamiento externo del área, la cuestión del tráfico y consumo de drogas, el mantenimiento de la estabilidad política regional, entre otros, hicieron parte del debate presidencial estadounidense. Las diferencias entre los contendientes de ambos partidos (demócrata y republicano) frente a estos asuntos no parecieron cruciales, aunque sí existieron matices distintos en la manera y dirección de entender y propiciar un mejoramiento necesario y urgente de los vínculos Estados Unidos/América Latina. De hecho, la herencia dejada por ocho años de gobierno del presidente Ronald Reagan no era para nada satisfactoria, ni para Latinoamérica en su totalidad ni para los

presuntos intereses generales de Washington. Prácticamente ninguno de los grandes objetivos declarados por Reagan se habían logrado en cuanto a América Latina. Todas las "crisis" se exacerbaron en la década de los ochenta, generando una potencialidad conflictiva sin comparación: en cuanto a Centroamérica, a Panamá, a Cuba, a las drogas, a la deuda, al comercio y a las inversiones, al armamentismo, a la consolidación democrática, a los derechos humanos, a la mayoría de las relaciones bilaterales y en referencia a cuestiones multilaterales, los fracasos del presidente Reagan fueron mayúsculos. América Latina, por su parte, se fue sumiendo en uno de los peores momentos de este siglo, padeciendo las más profundas dificultades socioeconómicas de las últimas décadas, carentes de un liderazgo con visión estratégica para conducir las relaciones con la Casa Blanca y cada vez más marginada de los cambios dinámicos en el sistema económico internacional. En ese contexto, los pronunciamientos de Bush durante y a posteriori de la campaña que lo llevaron a la presidencia, indicaron que era posible descubrir dos notas claves en su discurso general y respecto de Latinoamérica, en particular: una inclinación hacia aproximaciones pragmáticas y menos ideológicas que las de su antecesor y un tono más moderado y menos "duro" que Rehagan frente a temas espinosos de las relaciones interamericanas. Efectos de la coyuntura mundial El escenario de leve distensión entre Estados Unidos y la Unión Soviética que se materializó durante el bienio final del mandato Rehagan y ante la audacia estratégica del líder Mijail Gorbachov,

determinaron un nuevo marco de referencia para el sistema mundial en las postrimerías de la década de los ochenta. La lenta pero positiva resolución de varios de los así denominados conflictos regionales en África, el sudeste de Asia y el Medio Oriente alentaron la configuración de posiciones más realistas, tanto a nivel de las superpotencias como en cuanto a otros actores del concierto internacional. La reivindicación de la racionalidad diplomática por sobre la lógica de la fuerza condujo a obtener resultados poco pensados en la etapa más "caliente" de la "segunda guerra fría" a comienzos de esta década. Los problemas económicos en los diversos países del Norte (atravesando a lo ancho del eje Este-Oeste) y la costosa inutilidad productiva de la gigantesca carrera armamentista desatada durante los ochenta, convergieron para amenguar posturas de máxima y para abrir un espacio estrecho aunque favorable a la negociación, al diálogo constructivo y a la transacción. En breve, ni Estados Unidos lograba restaurar sin altos costos su hegemonía irrestricta internacional, ni la URSS podía ambicionar la continuidad futura de su esquema social, político y económico sin alterar a su favor las reglas del juego bipolar y mundial, dado que las desventajas tecnológicas, mercantiles y financieras para los soviéticos se hacían cada vez más grandes y protuberantes. Como consecuencia de una situación global ambigua y contradictoria marcada por una notable incertidumbre, por el parcial relajamiento de las tensiones globales, por la definitiva consolidación de nuevos polos dinámicos de desarrollo económico en el sudeste asiático y Europa occidental, por la nutrida proliferación de problemáticas que requieren

de acciones concertadas y cooperativas entre las naciones industrializadas y los países del Tercer Mundo (cuestiones como la ecología, los narcóticos, la expansión creciente del poderío nuclear, entre muchas otras), se consideró, a lo largo de América Latina, que las relaciones con Washington podían ingresar en una fase diferente en la cual los asuntos agriamente conflictivos pudieran resolverse en forma menos ideológica y más práctica. Los ecos de la retórica de Bush permitieron, antes de su posesión, suponer un gradual movimiento hacia posiciones más amplias de diálogo y menos ortodoxas de iniciativa unilateral. En suma, para la inmensa mayoría de los observadores y analistas incluyendo los ultraconservadores miembros del Comité Santa Fe II- "la crisis en América Latina no se ha resuelto, los problemas han cambiado, pero son tan malos o peores que en 1980"'. De allí, que se presumió que existía una coyuntura más propicia para reencauzar las relaciones entre Estados Unidos y Latinoamérica. El contexto de la coyuntura regional Los cambios acontecidos en la escena internacional, la inestable situación por la que atravesaba América Latina y la orientación que tomó el debate electoral estadounidense fueron tomados en la región como señales que influirían en la gestión administrativa de George Bush. Respecto de Latinoamérica, la relativa preponderancia dada a asuntos socioeconómicos por sobre la obsesiva retórica previa en cuanto a Centroamérica, colaboró a crear un clima de expectativa mesurada 1. Respecto del informe del Comité Santa Fe II, ver apartes del mismo en la Sección Documentos de esta publicación.

y razonable. La fragmentación regional implícita en el mensaje de Bush en términos de temas prioritarios para el área conflicto de baja intensidad en América Central; drogas y terrorismo en los países andinos; democracia y deuda en Sudamérica significaron una luz de escepticismo (y alarma) para la región. El desplazamiento a un plano menos central de los asesores más fervientemente ideológicos del gobierno republicano anterior y la influencia menos notoria de los "think-tanks" ultra-derechistas en los comentarios del entonces candidato y luego presidente, George Bush, ayudaron a generar cierta esperanza entre los gobiernos latinoamericanos. Más allá de buscar responder a las diversas demandas latinoamericanas y al cuadro de transformaciones operadas a nivel global, las alteraciones observadas en el lenguaje de Bush hacia el hemisferio se apoyaron, con gran intensidad, en las modificaciones internas de la opinión pública norteamericana: encuestas efectuadas durante el transcurso de la contienda por la presidencia indicaron, por ejemplo, que el tráfico de drogas (48%) constituía para los ciudadanos de este país un tema más relevante e importante de política exterior que América Central (22%) o el terrorismo (9%), al tiempo que la lucha contra las drogas (63%) era considerada como más prioritaria que la lucha contra el comunismo (21%)2. Y, ciertamente, la dinámica doméstica estadounidense tuvo y tiene un papel central para entender el peso que se le otorga a Latinoamérica y a los temas nodales de las relaciones interamericanas. Los virajes de 2. Ver, al respecto, Elaine Sciolino con E. Endelberg, "Narcotics Effort Foiled by U.S. Security Goals", en New York Times, 10 de abril de 1988, p. 7.

opinión interna influyen, con bastante fuerza, en la praxis externa de las administraciones norteamericanas hacia el área y, en muchos casos, significan una pauta de atención singularmente importante para los propios latinoamericanos. Es así que al llegar al poder, en enero de 1989, la administración del presidente Bush concentra, definitivamente, la atención regional y mundial. ¿Cuál sería el rumbo final de su política exterior? ¿Qué congruencia existiría entre su discurso electoral y su práctica pública externa específica? ¿Qué grado de continuidad o cambio marcaría su labor en relación con la gestión del presidente Rehagan? ¿Qué líneas de acción determinarían su conducta hacia América Latina? ¿Qué elementos pesarían más en el diseño y la ejecución de su política latinoamericana? Los primeros 100 días de Bush Las sorpresas fueron una característica general de los primeros meses del mandato Bush. Sin embargo, muy pocas pueden evaluarse como positivas. Es más, en términos amplios, las dudas que ha dejado hasta el momento la administración republicana son preocupantes y podrían llegar a constituirse en el sello distintivo de sus primeros doce meses de gobierno. Un breve balance nos puede aportar una serie de criterios fundamentales para entender y explicar la política exterior estadounidense hacia América Latina. Contra la mayoría de los pronósticos, el inicio del gobierno Bush mostró un alto grado de improvisación y una notable carencia de mecanismos precisos y definidos de acción. Hacia mediados de mayo, cuatro quintas partes de los 341 altos puestos gubernamentales

que requieren de aprobación en el Senado estaban vacantes.3 El subsecretario de Estado para Asuntos Latinoamericanos, Bernard Aronson, recién recibió confirmación del legislativo hacia mitad de junio a cinco meses de comenzar la administración Bush. La ausencia de rápidos nombramientos en los diversos departamentos y agencias vinculados a Latinoamérica ha sido llamativa. En términos estrictamente burocráticos, muy poco parece indicar que estamos ante un gobierno republicano que sigue a otro del mismo partido con ocho años de experiencia ejecutiva. Subyacente a esta falta de coherencia y definición administrativa para el manejo de las relaciones exteriores frente a América Latina, coexisten varios factores: las pugnas y presiones entre grupos y sectores ideológicos y pragmáticos; la carencia de una política consistente, precisa y elaborada hacia la región; la no existencia de un control partidario (republicano) del Congreso (tanto la Cámara como el Senado están en manos del partido demócrata); y el lugar -en realidad secundario- que parece tener el área en la política global de la administración del presidente George Bush. Paralelamente, esta combinación de falta de coordinación por un lado, y alta improvisación, por el otro, en la estructura burocrática y de toma de decisión en lo que hace a la política latinoamericana del gobierno republicano, ha incidido en la presentación de propuestas de acción hacia el área. Existen tres ejemplos notables que respaldan esta afirmación. Primero, siendo el tema de las drogas un asunto fundamental de la política interna y una cuestión central de la agenda 3. Ver, "Appointments: No Pleasing Everyone", en The Economist, 20-26 de mayo de 1989. p. 51.

externa (latinoamericana) del gobierno, el llamado "zar" de las drogas, William Bennett, no ha mostrado tener hasta el momento la capacidad de elaborar, una estrategia coherente ni seria para enfrentar doméstica e internacionalmente la lucha antinarcóticos. En ese contexto, es previsible que se dé "más de lo mismo"; es decir, colocar más énfasis en acciones punitivas y represivas para controlar el flujo y la demanda de drogas. Segundo, la política centroamericana de Bush, presuntamente orientada a buscar una salida más pragmática a la crisis subregional, sólo ha contribuido a empantanar los tibios avances que se han dado en el área. El acuerdo de los cinco presidentes centroamericanos en Costa del Sol, El Salvador, del 13-14 de febrero de este año, implicó la voluntad de todos los mandatarios de desmovilizar y terminar con la contra nicaragüense. Washington se vio sorprendida, incluso ante las posiciones asumidas por sus aliados más cercanos en el área (El Salvador y Honduras). Es así que el ejecutivo norteamericano intentó la generación de un acuerdo bipartito interno frente a Centroamérica el 24 de marzo de 1989, con lo cual logró que el 13 de abril se aprobaran US$ 49.7 millones en ayuda humanitaria para los rebeldes antisandinistas4. Sin embargo, la situación en la subregión no parece del todo favorable a Estados Unidos: los contras han sido estratégicamente derrotados en el campo militar; el triunfo de Alfredo Cristiani en El Salvador no augura una mayor distensión en ese país; y a pesar de las enormes dificultades internas, los gobiernos de Guatemala y Costa 4. Ver, Robert Pear, "Congress Approves $49.7 Million in Aid to Nicaraguan Rebels", en New York Times, 14 de abril de 1989, p. 5.

Rica no parecen encuadrarse verticalmente a la política de Bush hacia América Central. Cuando hacia mayo, Mijail Gorbachov anunció que la URSS terminaría con la entrega de armas a Managua, el gobierno norteamericano apareció dubitativo en su reacción, vago en la explicación de su propia conducta e impreciso en el futuro de sus acciones ante esta oferta soviética5. En resumen, es como si a cada propuesta o determinación que surge de los actores directa o indirectamente envueltos en la crisis centroamericana, el ejecutivo norteamericano careciera de una respuesta sólida y consistente dirigida a hallar la resolución de la misma o fuese capaz de elevar iniciativas originales y políticas que conduzcan a un amplio y estable consenso subregional e interno6. Tercero, en el terreno de la deuda parece ocurrir algo semejante a lo ya señalado: falta de una política creativa, creíble y consensual. Si bien funcionarios de la administración republicana señalaron que tenían en estudio diversas fórmulas para enfrentar la problemática de la deuda desde el inicio del mandato Bush, lo cierto es que todo indica que fueron las manifestaciones del llamado "Caracazo" en Venezuela las que motivaron la presentación oficial de la "Iniciativa Brady" el 10 de marzo pasado. La propuesta del Secretario del Tesoro norteamericano dirigida a buscar un alivio en el saldo y en los intereses de la deuda de los países del Tercer Mundo no parece poseer las características 5. Ver, Bernard Weinraub. "U.S. Questions Moscow Pledge On Sandinistas". En New York Times, 17 de mayo de 1989. pp. 1 y 5. 6. En torno a las diferencias entre el acuerdo de presidentes centroamericanos y el compromiso bipartidista norteamericano respecto de Centroamérica, ver, "Desacuerdos sobre Centroamérica" en Centroamérica/USA, No. 7, abril-mayo 1989. p. 4.

de un "plan" elaborado al estilo del presentado en 1985 por el actual secretario de Estado, James Baker. Por un lado, las fórmulas contempladas en esta iniciativa no parecen resolver los nudos gordianos de la crisis de endeudamiento regional. Por el otro, no ha logrado un apoyo efectivo de la banca privada, la banca multilateral o los socios estadounidenses más importantes del mundo industrializado, e incluso, al interior de la administración republicana, las dudas interinstitucionales parecen subsistir así como una falta de compromiso global y decidido a nivel de las diversas burocracias oficiales. De hecho, la "Iniciativa" del secretario Brady tuvo más un carácter reactivo que ofensivo, buscando "mostrar" algo en la dirección de propiciar mecanismos de arreglo para la crisis de endeudamiento regional e internacional, aunque se reconozca que ella es limitada y no apunta a buscar una solución estructural del problema7. Bush y Colombia Probablemente, la evaluación de una relación específica como la colombo estadounidense pueda ilustrar cuál ha sido el enfoque y la práctica de la política exterior del gobierno del presidente Bush hacia Latinoamérica. Indudablemente, no se desea suponer que dicha relación sintetiza, en todos sus aspectos, la evolución reciente de la política latinoamericana de Estados Unidos. Sin embargo, en el transcurso de los últimos cinco meses se han presentado un conjunto de temas en los vínculos bilaterales que expresan, en gran medida, las notas más sobresalientes del 7. Ver, al respecto, "El camino es culebrero ", en Semana, No. 359, 21-27 de marzo de 1989, pp. 36-38 y "El Plan Brady no es solución para la deuda", en El Espectador", 14 de marzo de 1989. p. 7.

diseño y ejecución de la política de la administración republicana hacia la región. En el caso de Colombia, la cuestión que ocupa un lugar exclusivo -y casi excluyente- en la agenda de la política de Washington hacia el país es la de las drogas. En ese sentido, aunque el tono del discurso oficial en ambas naciones impulsó la búsqueda de mayores grados y niveles de cooperación, las fricciones no parecen haber desaparecido. Si bien en marzo, el presidente Bush envió al Congreso un informe positivo sobre Colombia para así evitar la de-certificación del país a la asistencia norteamericana, las dificultades bilaterales han continuado. Por una parte, se desconoce a ciencia cierta cuál será el rumbo a trazar por Bennett en cuanto a la política antinarcóticos y su efecto sobre Colombia. Por otra, el lenguaje que predomina en relación con el asunto de las drogas es uno que hace hincapié en renovadas medidas de fuerza. Varios indicadores apuntan en esa dirección: los resultados aún magros de la ley antinarcóticos norteamericana de 1988 parecen presagiar una nueva ola de histeria en la retórica contra las drogas; la administración estadounidense ha insistido, cada vez con más énfasis, en un mayor involucra-miento de las fuerzas armadas colombianas en la llamada "guerra contra los narcóticos"8; diferentes informes de prensa originados en Estados Unidos han enseñado que, a nivel de importantes instancias del ejecutivo como el Consejo Nacional de Seguridad y la CÍA entre otros, se encuentran 8. Cabe recordar que según la mencionada ley antinarcóticos, Colombia recibiría US$ 15 millones para las fuerzas armadas y USS5 millones para la protección de jueces. Las proporciones del aporte norteamericano y el tipo de destinatario de los fondos aprobados son claros indicadores de! énfasis estadounidense en la "guerra contra las drogas".

en estudio acciones más agresivas y de mano dura para combatir el narcotráfico9; y la ascendente frustración de la opinión pública estadounidense ante la ineficacia e ineficiencia de las diversas medidas adoptadas para frenar la entrada y el consumo de drogas puede convertirse en un dato fundamental para evaluar el peso de los criterios militarestratégicos para enfrentar este "flagelo" contemporáneo10. Luego de dilatadas negociaciones, ambos gobiernos firmaron un memorando de entendimiento para la instalación de radares en el país. Las mismas se remontaban a 1984-85 durante el gobierno del presidente Belisario Betancur, pero no pudieron concretarse pues al momento de asumir la administración del presidente Virgilio Barco en agosto de 1986, este rechazó las condiciones estipuladas en el mismo". En esencia, existían algunas cuestiones que distanciaban a 9. Ver, al respecto, "CÍA crea un comando antidrogas", en El Espectador, 10 de junio de 1989, pp. 1 y 12; "USA no planea asesinar a barones de la droga", en La Prensa, 12 de junio de 1989, p. 11 y "Decapitar narcotraficantes no sería inmoral, opina Bennett", en La Prensa, 17 de junio de 1989, p. 2. 10. Sobre la falta de resultados en el campo de la interdicción ver, Richard L. Berke, "U.S. Attack on Airbone Drug Sfnuggling Called Ineffective", en New York Times, 9 de junio de 1989, p. 10. Sobre los criterios militar-estratégicos en los planteamientos estadounidenses para enfrentar el problema de las drogas ver, Juan G. Tokatlian, "National Security and Drugs: Their Impact on Colombian-U.S. Relations", en Journal of Interamerican Studies and World Affairs, Vol. 30, No. I, Spring 1988. 11. Respecto de las conversaciones colombo-norteamericanas para colocar un radar en el archipiélago de San Andrés durante el gobierno del presidente Belisario Betancur ver, Gen. (r) Paul F. Gorman, "Illegal Drugs and U.S. Security", en President's Commission on Organized Crime, Report to the President and the Attorney General. America's Habit: Drug Abuse, Drug Trafficking and Organized Crime, Washington. D. C.:U.S., Government Printing Office, marzo 1986.

Colombia y Estados Unidos: la ubicación de los radares (uno de ellos en San Andrés lo cual despertó la sospecha de que éste estaba más dirigido contra Nicaragua que para detectar el transporte de narcóticos) y el manejo de los mismos (en forma conjunta o en manos colombianas). Finalmente, se arribó a un acuerdo formal por el cual se colocarán dos radares en el norte del país (uno en el continente y otro en San Andrés) y, posteriormente, se ubicarán otros en el sur del país. El presidente Barco insistió que el radar a colocarse en la isla no sería orientado contra Nicaragua y que el manejo de los radares sería autónomo por parte de las fuerzas armadas colombianas. No obstante, ello no necesariamente allana el camino a unas relaciones más estables y más cercanas entre los dos países. Básicamente, a pesar de compartir preocupaciones similares, los intereses de las dos partes son divergentes; mucho más cuando se vislumbra, en el corto y mediano plazos, una serie de dificultades adicionales en el terreno del control y disminución de la demanda de narcóticos. Pero si en el área de las drogas, las relaciones colombonorteamericanas se han desarrollado en forma ambivalente y contradictoria, en diversas dimensiones políticodiplomáticas y económico-financieras de las mismas los problemas se han incrementado, con altos potenciales de mayor tensión bilateral. Temas como las votaciones colombianas a nivel multilateral se han convertido en fuente de controversia. Ejemplos claros de ello se han presentado en el seno de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y en el marco del Consejo de Seguridad de la ONU. En esos escenarios, Colombia adoptó una posición

realista y moderada. Por un lado, actuando concertadamente con varios gobiernos del Grupo de los Ocho, y por el otro, en conjunción con distintos países miembros del Movimiento No Alineado. En una y otra instancia -y en general a nivel de diferentes organismos multilateralesla política seguida por el gobierno del presidente Barco fue de corte pragmático y apoyada en posturas tendientes a la moderación, la transacción y el consenso. No obstante, la reiterada insistencia de la administración Bush en hacer de cada votación internacional en la que participa el país una suerte de test-case de la definición estratégica del gobierno Barco ha alentado nuevas dificultades en los vínculos bilaterales, al tiempo que ello mismo ha contribuido a que la administración liberal reafirme la tesis básica de su comportamiento externo: la no identificación ni ejecución de la política exterior colombiana bajo parámetros ideológicos'2. Otros tres tópicos importantes en las relaciones entre los dos gobiernos han significado posturas disímiles que han fomentado las distancias entre Washington y Bogotá: Panamá, la deuda y el café. En ellos, se han reflejado orientaciones y objetivos que han influido en una percepción negativa de las gestiones y las acciones de la administración Bush hacia Colombia, en particular, y hacia Latinoamérica, en general. En cuanto al caso panameño, Colombia buscó mediar en el seno de la OEA para evitar una crítica unilateral sobre el gobierno de Manuel Solís Palma a posteriori de la cancelación de los resultados electorales de 12. Ver, Rodrigo Pardo, "Nuevos escenarios de la política exterior de Colombia", en Colombia Internacional, No. 1, enero-marzo 1989.

mayo. El gobierno liberal no deseaba sumarse a los que únicamente veían transgredida en Panamá la noción de democracia. El canciller Julio Londoño propició una resolución balanceada de la Organización en la cual el principio de no intervención, no fuese quebrantado para justificar la manipulación norteamericana de los hechos acaecidos en el istmo. Con bastante firmeza, el gobierno liberal rechazó la modificación del status de los tratados Torrijos-Carter, así como el manejo interesado de los resultados electorales13. En el caso de la deuda, si bien la "Iniciativa Brady" fue bien recibida, a poco andar surgieron problemas que aún no se han resuelto en forma muy clara. Paradójicamente, un "buen pagador" como Colombia podría no llegar a ser un "buen beneficiario" de la propuesta norteamericana. Si las metas de la administración Bush se ubican en la perspectiva de reducir las deudas de México, Venezuela, Brasil y Argentina como casos límites de alta inestabilidad, entonces Colombia no podría recibir los dividendos de su "buen comportamiento". Si, implícitamente, se pretende "salvar" a los incumplidos, de hecho se termina castigando a quienes como Colombia han buscado no desafiar las reglas del juego. Ello generaría una situación económica desventajosa para el país y sentaría el extraño y preocupante precedente político de reivindicar el no cumplimiento de los compromisos contraídos. Desde la óptica oficial, ello colocaría a Colombia en el peor de todos los mundos: sin recursos futuros adicionales y sin acceso a mecanismos de alivio. De allí, la preocupación en Bogotá ante las llamativas 13. Respecto de la crisis panameña ver, Juan G. Tokatlian, "Una solución realista para Panamá", en El Espectador, 21 de mayo de 1989, p. 6.

indefiniciones en la aplicación de la "Iniciativa Brady" y su secuela de imprecisiones, en medio de un escenario interno caracterizado por crecientes críticas al manejo de la deuda dado por el gobierno de Barco14. Finalmente, la actitud norteamericana frente al Pacto Cafetero en las recientes reuniones de junio en Londres ha agregado un elemento de gran irritación en los vínculos bilaterales. La posición de la delegación estadounidense estuvo dirigida a hacer imposible la prolongación del acuerdo del café hasta el próximo año y de esa manera romper uno de los pocos compromisos entre productores y consumidores que había funcionado satisfactoriamente por más de dos décadas. La tesis de la ortodoxia del mercado impulsada por la representación de Estados Unidos y su estrategia de dividir y cooptar a determinados países productores ganaron margen de maniobra y con ello se impidió una propuesta alentada por Colombia, con el concurso de Brasil, la Comunidad Económica Europea, la Organización Interafricana de Café y Filipinas para preservar el Acuerdo. Las reacciones en Colombia fueron notoriamente duras frente al gobierno del presidente Bush. El mercado libre del grano, si bien en el corto plazo no parece generar graves dificultades, sí abre la posibilidad de problemas de importancia para el mediano y largo plazo". La centralidad del café en la economía nacional y en cuanto a las exportaciones del país y a la generación de divisas es evidente. 14. Ver, al respecto, Carlos Rodado Noriega, "De la desilusión Baker a la frustración Brady", en El Espectador, 18 de junio de 1989, p. IB. 15. Respecto del tema cafetero y las críticas a Estados Unidos ver, "El pacto está quebrado", en Semana, No. 372, 20-26 junio de 1989, pp. 22-29.

De alguna manera, el tradicional aliado de Colombia en estas y otras cuestiones — Estados Unidos- ha pasado a ser blanco de fuertes críticas desde todos los ángulos del espectro político y social. El tema cafetero, entonces, se suma a otros aspectos de las relaciones bilaterales que han atravesado en los últimos cinco meses por una fase de notables fricciones en los lazos entre Washington y Bogotá. La política de Bush, en casi todos los campos, ha servido para exacerbar problemas existentes o generar otros nuevos, al tiempo que en la agenda de los temas bilaterales y multilaterales se multiplican inconvenientes de variada índole e intensidad. A manera de conclusión Una evaluación inicial del primer semestre de gestión de la administración del presidente George Bush en relación con América Latina deja un saldo relativamente inquietante. Primero, a pesar que la nueva administración republicana se perfilaba -de acuerdo con los antecedentes electorales— como pragmática y con un horizonte definido en el manejo de sus vínculos hacia Latinoamérica, la realidad ha mostrado la permanencia de orientaciones ideológicas (en particular, respecto de América Central y Panamá) y el surgimiento de políticas reactivas e improvisadas (en especial, respecto de la deuda y las drogas). Segundo, América Latina ha ocupado un lugar marginal en el comienzo del gobierno Bush. Algunos factores explican esto: el sitio tradicionalmente menos importante de la región en la política global de Washington; la relevancia de otros asuntos en los seis meses transcurridos -las relaciones

con la Unión Soviética, el desarme, cuestiones comerciales con Japón, dificultades al interior de la OTAN (específicamente con Alemania Occidental), China, entre otros-; la no percepción de que se ha llegado a un momento de aguda crisis en la región; la aún marcada preferencia por las relaciones bilaterales por sobre la búsqueda de un marco multilateral para resolver los problemas comunes que afectan al área; la carencia en Latinoamérica de un liderazgo capaz de aglutinar esfuerzos regionales y de asumir posturas más activas y contestatarias frente a Washington; la poca significación de América Latina en el debate interno estadounidense excepto por tópicos como los narcóticos y la deuda; y el énfasis mayor en el corto plazo más que en el tratamiento y la acción en torno a problemáticas estructurales que inciden en los lazos entre Estados Unidos y Latinoamérica.

asistiremos a un período turbulento, contradictorio y difícil. En breve, podríamos observar más y no menos problemas y mayores y no menores conflictos en la evolución de las relaciones interamericanas.

Tercero, las tendencias observables tampoco son muy alentadoras. La acumulación de temas importantes en la segunda mitad del año, en cuanto a las relaciones interamericanas, será un elemento decisivo para analizar el futuro de la política latinoamericana del gobierno republicano. Habrá elecciones en varios países (Brasil y Chile, por ejemplo), transiciones en otros (Argentina y Bolivia) y campañas preelectorales en algunos (Colombia, Perú, Nicaragua, entre otros). No hay indicadores muy positivos en aras de resolver cuestiones espinosas y controversiales como la crisis centroamericana y la panameña. Las dificultades generadas por la deuda y las drogas, probablemente, entrarán en una fase más aguda. Sin embargo, nada parece augurar un mejoramiento de las vinculaciones entre América Latina y Estados Unidos. Por el contrario, posiblemente

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El Narcotráfico y la Violencia: Una amenaza mortal a la democracia*

Quiero agradecer a ustedes la invitación para exponerles algunas reflexiones sobre una de las más serias amenazas a que se haya enfrentado la humanidad en los tiempos modernos. Este foro de la Asociación de Editores de Periódicos de los Estados Unidos resulta particularmente apropiado para ello si se tiene en cuenta que las consecuencias de esta amenaza no podrían estar mejor simbolizadas que por un colega de ustedes —un hombre que podría estar sentado entre nosotros- un compañero editor, un amigo personal y un héroe en Colombia. Guillermo Cano: un héroe en la lucha contra el narcotráfico El 17 de diciembre de 1986, Guillermo Cano, el director de El Espectador, uno de los periódicos más grandes de Colombia, se preparaba para dejar su trabajo y salir hacia su hogar. Su diario, El Espectador, posee una tradición de independencia y de ideas liberales que se remonta a más de cien años atrás y, desde su fundación, la familia Cano ha sido la fuerza que lo ha llevado adelante. Guillermo Cano, en numerosos editoriales, denunció y se enfrentó al tráfico ilegal de narcóticos. En la noche de diciembre a la que me refiero, dos sicarios, actuando bajo las órdenes de Pablo Escobar, uno de los mayores narcotraficantes involucrados en el negocio internacional de la droga, lo asesinaron brutalmente. A Guillermo Cano su coraje y su compromiso moral le costó la vida. Hoy sus hijos han recogido sus banderas morales y continúan la difícil cruzada intelectual y periodística contra el negocio de la droga y contra las actividades de los narcotraficantes.

* Versión en castellano de la intervención del presidente de la República de Colombia. Virgilio Barco, en la sesión de clausura de la reunión anual de la Asociación de Editores de Periódicos de los Estados Unidos. Washington, D.C.. abril 14 de 1989.

El director de El Espectador no estaba solo en esa lucha. Tampoco han estado solos en el sufrimiento, en el dolor y en la tragedia los miembros de la familia Cano y sus amigos. Otros treinta periodistas también

han sido asesinados y hace sólo unos días el abogado y

- Una nación que ha sido defensora y hogar histórico

periodista de El Espectador, Héctor Giraldo, también

de la democracia pero que ahora se encuentra sitiada

fue asesinado por los narcotraficantes por haber participado profesionalmente en el juicio contra los asesinos de Guillermo Cano.

por los carteles de la cocaína.

Los periodistas, el ministro de Justicia, el procurador general, varias decenas de jueces, más de 1.300 policías y miles de otros colombianos han pagado con sus vidas su compromiso con la causa de la lucha contra el narcotráfico. Todos ellos son considerados héroes por nuestro pueblo. Todos ellos también deberían ser considerados héroes aquí en los Estados Unidos. Conociendo estos héroes, como los hemos conocido los colombianos, sintiendo su dolor y su sufrimiento, y estando orgullosos de su valor y de su entereza moral, no entendemos, ni podemos aceptar, las presentaciones estereotipadas que se le quieren atribuir en el exterior a mi pueblo y a mi país. Contrario a lo que tantas series de televisión norteamericana sugieren, Colombia no es una nación de criminales. Nosotros somos también víctimas del flagelo del narcotráfico. Un llamado a la acción Posiblemente no hay mejor ocasión para que el presidente de Colombia hable en ésta, la ciudad capital, la cual ha experimentado en los últimos meses crecientes niveles de criminalidad asociados al consumo y distribución de narcóticos. Estoy en Washington para unir mi voz a la de otras personalidades para exigir acciones extraordinarias. El tráfico ilegal de drogas no sólo amenaza el orden público en esta capital y en otras ciudades de los Estados Unidos. La insaciable demanda de narcóticos en los Estados Unidos se ha convertido igualmente en la amenaza más grande para la democracia en nuestro hemisferio. Tengo perfecta conciencia de que por ello he sido invitado a hablar hoy aquí. Ustedes me han recibido respetuosamente, lo cual les agradezco. Pero posiblemente muchos de ustedes tienen prevenciones o sentimientos ambivalentes hacia mí y hacia mi país, y hacia el papel que ustedes creen que desempeñan los colombianos en esta nueva angustia que sufre el hemisferio americano. Pero si vamos a trabajar juntos para eliminar esa maldición, debemos entender claramente qué cruz nos ha tocado cargar a cada uno. Si no comprendemos las realidades que afectan a cada cual, no es posible pensar en una franca y abierta colaboración. Permítanme iniciar ese proceso de comprensión mutua con la descripción de algunas circunstancias muy bien conocidas aquí en Washington:

- Un pueblo que ha disfrutado un fuerte crecimiento económico y que ha contado por muchos años con una economía en permanente diversificación, pero que hoy ve todo ello en peligro debido a las actividades de los carteles de la cocaína. - En buena parte, un pueblo conformado por clase media que valora la ley, el orden y la seguridad en sus barrios y una buena educación para sus hijos, y que hoy enfrenta a los carteles de la cocaína decididos a destruir todo eso. - Un pueblo en el que todavía existen sectores des poseídos y marginados, afectados por la pobreza, cuyas necesidades han sido desatendidas por demasiado tiempo y que encuentran en el tráfico de drogas una oportunidad única de hacerse ricos de la noche a la mañana. Al hacer esta descripción, ustedes pueden haber entendido que me estaba refiriendo a la situación aquí, en Washington, D.C. No es así, estoy hablando de mi propio país, de Colombia. Nosotros somos la democracia más estable y antigua de América Latina, casi tan antigua como la de los Estados Unidos. Tenemos una Constitución vigente hace más de cien años, que garantiza nuestras instituciones democráticas y que es considerada por muchos de nuestros vecinos como un modelo ejemplar. La prensa es en Colombia uno de los pilares fundamentales de la democracia, por cuanto una verdadera democracia no se concibe sin una prensa libre e independiente. El pueblo de Colombia está convencido de que nuestra prensa nacional y regional es la base de la libertad y de los derechos individuales. Este es uno de los grandes valores de nuestra democracia. La ya prolongada trayectoria de nuestro sistema político pluralista es así mismo la historia de la libertad de prensa y del abierto intercambio de ideas entre los colombianos. En contraste con tantas otras regiones de América Latina, Colombia nunca ha sido tierra fértil para la dictadura o para los regímenes autoritarios. Progreso económico y social La fortaleza excepcional de nuestra democracia no es el único logro del que nos sentimos orgullosos los colombianos. De hecho, la democracia en Colombia ha promovido, simultáneamente con la libertad política, una economía estable y en crecimiento. Los colombianos hemos alcanzado un crecimiento económico anual del orden

de 5%, en promedio, en los últimos veinte anos. Somos uno de los pocos países de la región que han mostrado un crecimiento significativo a lo largo de la difícil crisis económica de los años ochenta. Somos quizás el único país de América Latina que no ha renegociado su deuda. Es así como se ha logrado mantener nuestra credibilidad ante el sistema financiero internacional, lo que a su vez nos ha permitido cumplir con los programas de inversión pública y las metas de desarrollo que nos hemos propuesto alcanzar. Si preguntara en este recinto cuáles son las principales exportaciones colombianas, estoy seguro que aún en una audiencia tan distinguida como ésta la mayoría señalaría sólo dos productos: café y cocaína. La verdad es que esta es una visión distorsionada. Es muy probable que las flores colocadas para decorar sus cuartos en el hotel sean de origen colombiano. En la actualidad exportamos cerca de US$ 1.500 millones en petróleo. Nuestras exportaciones de otros productos han crecido rápidamente, como es el caso de los bienes industriales, los libros y materiales impresos, las manufacturas en cuero, las frutas y los mariscos, entre muchos otros. Colombia posee las mayores reservas carboníferas de América Latina y la tercera más grande reserva de oro en la región. En resumen, hemos logrado construir una economía pujante, moderna y diversificada. Este favorable desempeño económico ha servido como una fuerza decisiva en la promoción del cambio social y como un estímulo permanente al mejoramiento de las condiciones de vida de nuestra población. Algunas cifras nos dan una idea de la magnitud de las transformaciones. La expectativa de vida en Colombia pasó de 46 años en 1950 a 68 años en la actualidad. El nivel de alfabetización en Colombia supera el 90%. Nuestro país ha experimentado una profunda revolución demográfica, mostrando hoy una de las tasas de natalidad más bajas entre los países en desarrollo. Mientras que en 1950 sólo el 30% de la población vivía en las ciudades, hoy ese porcentaje está por encima del 70%. El narcotráfico y la fortaleza de la economía colombiana Algunos sugieren que la prosperidad y los cambios sociales en Colombia provienen del negocio de la cocaína. Esta afirmación riñe abiertamente con la realidad. La mayoría de los dineros provenientes del narcotráfico son lavados a través del sistema financiero de los Estados Unidos y Europa, y terminan invertidos en negocios de finca raíz o en industrias legítimas por fuera de las fronteras y de la economía de Colombia. La violencia que origina el tráfico de drogas afecta negativamente el clima empresarial y social, y lleva a la fuga de capitales y a que se alejen muchas inversiones de Colombia.

El narcotráfico no es un verdadero factor de dinamismo para nuestra economía, como no lo es para la economía de la ciudad de Washington o de los Estados Unidos. Las investigaciones académicas serias han demostrado que las distintas actividades de los narcotraficantes han sido altamente perjudiciales para nuestra economía. El dinero fácil se ha convertido en el enemigo del trabajo duro y honesto. El periódico inglés The Financial Times estimó recientemente las ventas de cocaína en una sobre-dimensionada cuantía que fluctúa entre 1.5% y el 3% del PIB de Colombia. Aún asumiendo que estos altos estimativos fueran ciertos, comparados con la violencia, la perturbación del orden público, el impacto sobre las instituciones, el efecto negativo sobre la inversión y los recursos gastados por el gobierno en el control del narcotráfico, no existe bajo ninguna circunstancia beneficio económico alguno para el país. La organización internacional del narcotráfico Aún así, para los narcotraficantes y todos aquellos directamente involucrados en el comercio ilícito de la droga, los dividendos recibidos son incentivos sumamente poderosos que los llevan a usar todos los medios criminales a su alcance, como el asesinato, la intimidación y el chantaje. Para lograr sus objetivos se enfrentan con el deseo de paz y de acatamiento de la ley que anima a la inmensa mayoría de los colombianos de bien. Como ocurre con los Estados Unidos, Colombia no es una sociedad que se encuentre tomada por los narcotraficantes o sujeta a sus designios. Es cierto que enfrentamos unas organizaciones criminales dispuestas a llegar hasta donde sea para defender sus intereses y para mantener su control sobre este sucio negocio de adicción y de miseria. La tradición democrática de Colombia, nuestra herencia de libertad de prensa, los logros económicos y sociales que se han alcanzado y, aún, la naturaleza moral de nuestra sociedad, es lo que está amenazado por el negocio internacional de la droga. A pesar del evidente calibre de nuestros enemigos, lo que está en juego es tan precioso para Colombia que, y cito al ex-presidente Kennedy, "estamos dispuestos a pagar cualquier precio, a soportar cualquier costo, a superar cualquier dificultad, a apoyar a todos los amigos, a oponernos a todos nuestros enemigos, para asegurar la supervivencia y el éxito de la libertad". Los carteles del narcotráfico conforman una clase criminal de carácter internacional que ha logrado refinar, hasta un punto antes desconocido, la operación ilegal del negocio multinacional de la droga. Desde las áreas de producción, pasando por las fases de procesamiento

y exportación, hasta el punto final de distribución en las esquinas de los barrios en los países industrializados, una sola cadena compuesta por varias organizaciones criminales, de muchas y distintas nacionalidades, busca corromper la juventud y destruir nuestras democracias, con el único y vil propósito de mantener sus inmensas utilidades ilegales, que son la base de su riqueza y de su poder. Hoy, al dirigirme a ustedes, editores y directores de la prensa norteamericana, que son quienes forman y lideran la opinión pública y el debate en los Estados Unidos, quiero hacerles un llamado: combinemos todos nuestros esfuerzos y energías en una alianza más fuerte y mejor coordinada que la de los carteles del narcotráfico. Necesitamos una alianza de las naciones afectadas por el narcotráfico para responder eficazmente. El narcotráfico no es un problema de una nación, ni siquiera de un grupo de naciones, es un flagelo universal. Si no desarrollamos instrumentos fuertes y eficaces de cooperación internacional para luchar contra todas las fases del problema, no será posible alcanzar la victoria final. Una cumbre presidencial contra el narcotráfico Por ello quiero aprovechar este foro para lanzar una nueva propuesta orientada a catalizar el sentido de urgencia que todos compartimos frente al problema. Nosotros, todos los presidentes de las naciones del hemisferio americano, en compañía del presidente Bush y de mis otros colegas de las naciones más afectadas por el flagelo internacional del narcotráfico, debemos reunimos tan pronto como sea posible para combinar la autoridad política que nos ha entregado la voluntad de nuestros pueblos y respaldar con ella un programa común de acción internacional contra la droga. No podemos esperar resultados exitosos si se deja sólo a Colombia, o a cualquier otro país, en esta lucha. La única forma de derrotar a los carteles del narcotráfico es combatiendo en su propio terreno, en el campo internacional de sus operaciones ilegales. Es cierto que Colombia puede mostrar importantes progresos en esta lucha. En 1988, en Colombia capturamos más de 5.000 individuos involucrados en el tráfico de droga. Destruimos 900 laboratorios y 72 pistas de aterrizaje; capturamos más de 19 toneladas de cocaína y destruimos un millón y medio de plantas de coca. En el primer trimestre del presente año hemos alcanzado logros que nos garantizan que superaremos ampliamente las cifras del año anterior. En general, más del 80% de la captura de cocaína que se logra en todo el mundo es realizada por oficiales y funcionarios colombianos. Pero a pesar de estos esfuerzos, la amenaza de la cocaína persiste y ronda nuestras democracias.

Un esfuerzo equivalente del lado de la demanda Los inmensos sacrificios que está realizando Colombia para reducir la oferta tienen que estar acompañados simultáneamente por esfuerzos equivalentes en la lucha contra la demanda en los países industrializados. La única ley que los narcotraficantes no violan es la ley económica de la oferta y la demanda. Mientras los norteamericanos y las gentes de otras naciones industrializadas estén dispuestos a pagar grandes sumas de dinero para satisfacer su vicio, los carteles continuarán produciendo y vendiendo cocaína. Los incentivos y las utilidades son demasiado altos y producen, como la propia cocaína, una fuerte adicción. Por ello ahora queremos llamar la atención del país donde se consume más de la mitad de la cocaína que se produce en el mundo, los Estados Unidos, para que incremente sus esfuerzos para reducir la demanda a través de vigorosas medidas de control policivo, de educación y de rehabilitación. Si la venta de cocaína es tolerada en las calles de Nueva York y otras ciudades, la coca seguirá siendo cultivada en los valles escondidos de los Andes y en las laderas de Suramérica. Sólo podremos romper este vínculo con acciones concertadas en uno y otro extremo del problema. En la reunión de los presidentes de las naciones americanas, que he propuesto, se deberían planear acciones comunes y concretas en los siguientes frentes: Primero. Efectiva y pronta ratificación y aplicación de la Convención de Viena. Segundo. Colaboración en labores de inteligencia e información de satélite. Tercero. Mejorar la capacidad de intercepción de los cargamentos, no sólo de cocaína, sino también de los ingredientes usados en su procesamiento como los químicos, despachados en muchos casos desde Estados Unidos y Europa. Cuarto. Búsqueda de metodologías de erradicación de cultivos que no causen impacto ecológico. Quinto. Acciones contra el lavado de dólares. Sexto. Compartir conocimientos y experiencias en la lucha contra la adicción. Séptimo. Mejoramiento de los medios de transporte y de los equipos para las fuerzas armadas y de policía. Octavo. Mejoramiento del entrenamiento de las fuerzas especializadas.

Noveno. Diseño y financiación de programas rentables de sustitución de los sembrados campesinos de coca. Y, por último, el aspecto crucial de los programas para el control y la reducción de la demanda en las naciones industrializadas. De nuestra parte, seguiremos incrementando sin pausa nuestros propios esfuerzos con todos los medios a nuestro alcance. Puede ser de interés para ustedes conocer que, a pesar de la atención que se le ha prestado al problema del narcotráfico en los Estados Unidos, Colombia, el año pasado, sólo recibió US$ 12.8 millones en ayuda para estos fines. Hoy en día carecemos de los suficientes medios logísticos para combatir con la efectividad deseada a unos narcotraficantes que sí se encuentran bien equipados y que, además, poseen excelentes medios de desplazamiento. La lucha contra la demanda y el consumo de droga Sin duda es posible avanzar en el control del problema de las drogas mediante la captura de narcotraficantes, destruyendo laboratorios e interceptando los cargamentos de cocaína, y así lo hemos hecho por cuanto es indispensable para preservar nuestra democracia. Aún así, ¿podemos honestamente creer que es posible llegar a detener el suministro de drogas en los países productores y que se puedan sellar herméticamente las más de 90.000 millas de costas que poseen los Estados Unidos? O, más bien, ¿vamos a reconocer que la guerra contra las drogas no se puede ganar solamente con el probado heroísmo del pueblo de Colombia, o para el mismo efecto, gracias exclusivamente al trabajo de los guardacostas norteamericanos o de los funcionarios de la DEA? La guerra sólo podrá ser ganada en los corazones, en las mentes, y particularmente, en los hábitos de la gente de los Estados Unidos y de los demás países consumidores. Si vamos a rescatar a nuestros dos países de las muchas formas de miedo e intimidación que genera el tráfico de drogas, debemos enfrentar el problema con valor y también con total franqueza. La guerra contra las drogas se ganará no sólo en los buques y fragatas sino también en los colegios; no sólo por los soldados y policías sino también por los maestros y profesores; no únicamente gracias a la utilización de nuevos y sofisticados equipos sino también mediante el trabajo duro de la educación, del tratamiento, de la rehabilitación y mediante la aplicación efectiva de la ley. Todas las tácticas y todas las armas en la lucha contra el narcotráfico son insignificantes al lado del impacto que tendría una verdadera

reducción en la demanda por la droga en los Estados Unidos. Debemos insistir en llevar a las brillantes fiestas de los ricos como a los ghettos más pobres de las ciudades, el mensaje de que las drogas ilegales no son glamorosas ni inofensivas. Los consumidores de la droga deben comprender que su vicio está llevando a nuestros países al borde del desastre y que, en la" guerra total que estamos proponiendo contra el negocio internacional de los narcóticos, ellos, los consumidores, están del lado del enemigo, acompañando a quienes producen la droga y la distribuyen en las calles. El narcotráfico y los problemas de derechos humanos en Colombia Existe otro aspecto relacionado con la violencia de las drogas en Colombia que debe ser mencionado aquí. El gobierno está profundamente comprometido en la protección de los derechos humanos pero dicha tarea se ha visto perturbada por la perniciosa intromisión de la violencia del narcotráfico. En algunas áreas los narcotraficantes utilizan a las guerrillas para protegerse y como apoyo, mientras que en otras las mafias y la guerrilla se han convertido en enemigos mortales, principalmente por diferencias que tienen sus raíces en conflictos de carácter económico. En esta lucha que se ha gestado en torno a las actividades del narcotráfico, los capos se han dedicado a cobrar venganza contra ciertos grupos guerrilleros persiguiendo y asesinando a campesinos inocentes acusados por los mafiosos de pertenecer a la subversión y matando también a miembros prominentes y líderes honestos de partidos de izquierda perfectamente legítimos, como es el caso de la Unión Patriótica. En cualquiera de esas combinaciones la vigencia del orden, de la ley y de la justicia está siendo golpeada. La Organización Internacional de Derechos Humanos America`s Watch, resumiendo un informe reciente sobre Colombia, dice que la aparición de los narcotraficantes en la escena de la violencia en Colombia es "profundamente perturbadora" y ha tenido un impacto "trágico". La mencionada organización afirma, en un comunicado de prensa sobre dicho informe, que "la mayoría de los asesinatos políticos y de las masacres colectivas de los años 1987 y 1988 fueron cometidos por grupos llamados 'paramilitares' dirigidos, financiados y entrenados por figuras conocidas del tráfico internacional de drogas". Nosotros saludamos el hecho de que, por primera vez, se le haya dado un amplio tratamiento, en un informe de una organización internacional de derechos humanos, al narcotráfico como principal factor que atenta contra el derecho a la vida. Como ustedes bien lo saben, la mayoría de las violaciones

de los derechos humanos en Colombia son perpetradas por varias facciones y grupos de extrema derecha y de extrema izquierda. Quiero ser bien claro al respecto. Mi gobierno no tolerará, bajo circunstancia alguna, los ataques contra los derechos humanos por parte de esos grupos. Ya hemos logrado avances significativos. Recientemente la prensa colombiana destacó los éxitos que se han alcanzado en la labor de desmantelamiento de las organizaciones terroristas, mal llamadas "paramilitares", dedicadas al asesinato político y criminal, y a la violación de los derechos humanos en el país. Un futuro sin la amenaza del vicio y del terror criminal del narcotráfico Nuestras dos naciones, unidas ya hace tiempo por valores comunes, tienen hoy la necesidad conjunta de confrontar la mafia de la droga y conjurar la amenaza que representa el negocio internacional de la cocaína. Enfrentados a estos peligros, no podemos flaquear. No actuar es aceptar la derrota, y ustedes pueden estar seguros que nosotros nunca nos vamos a entregar a las aspiraciones de las organizaciones criminales. Al comprometernos vigorosamente y de manera renovada en la lucha contra esta amenaza, no sólo lograremos preservar el patrimonio democrático de nuestros dos pueblos y la libertad en el continente, sino que, al mismo tiempo, estaremos forjando una más grande amistad entre nuestras naciones, y un entorno en el cual sus hijos y los nuestros podrán vivir seguros y libres de la amenaza del vicio y del terror criminal.

Los Países Industrializados tienen una Deuda Ecológica con la Humanidad*

Manaos, corazón legendario de la Amazonia Por primera vez desde la firma del Tratado de Cooperación Amazónica, en 1978, nos reunimos los jefes de Estado de los países que hacen parte de este convenio internacional de cooperación para la protección y el desarrollo. Muy grato es para nosotros que este encuentro se lleve a cabo en Manaos. Esta ciudad -corazón casi legendario de la Amazonia, encrucijada de ríos y vínculo evidente entre los cuatro puntos cardinales de estas inmensas y promisorias tierras- ha vivido el esplendor y la tragedia que marcan la historia de la belleza, las riquezas y las posibilidades de esta región. Hoy estas selvas parecen constituirse en centro de inmenso interés político de lejanos estados, los cuales ni siquiera saben con precisión el carácter y la fortaleza de los pueblos que compartimos su esplendor. El Pacto Amazónico: cooperación para la conservación

* Intervención del señor presidente de Colombia. Virgilio Barco, en la reunión de presidentes de los países miembros del Tratado de Cooperación Amazónica, Manaos, Brasil, 6 de mayo de 1989.

La verdad es que nuestros países, anticipándose en mucho a ese inusitado interés por la Amazonia, se comprometieron desde hace un decenio a luchar por la preservación del medio ambiente, por la conservación cuidadosa de los ecosistemas y por la utilización adecuada de los recursos naturales renovables de nuestros territorios. El manejo racional y prudente de la fauna y la flora; la protección de las riquezas arqueológicas y de las culturas indígenas del área amazónica; al igual que la búsqueda de modelos de desarrollo adecuados para preservar los ecosistemas de nuestros países y, simultáneamente, satisfacer las necesidades del hombre, son todas tareas que, soberana e independientemente, venimos adelantando en forma conjunta. El Pacto Amazónico, que hoy nos reúne, es una innovación

del derecho internacional, que se anticipa a la preocupación regional y global por el medio ambiente, que hoy se ha hecho tan explícita. La deuda ecológica de los países industrializados Los países industrializados tienen una deuda ecológica con la humanidad que pretenden evadir imponiendo restricciones sobre el desarrollo social y sobre los recursos naturales que están ubicados en las naciones del Tercer Mundo. En menos de dos siglos, el modelo agresivo y devastador de explotación de los recursos naturales en las naciones industrializadas, no sólo arrasó con la fauna y los bosques de Europa y Norteamérica, sino que prácticamente llevó a la extinción a las poblaciones indígenas y las razas autóctonas. En aras de la ganancia y del crecimiento, estos países destruyeron el grueso de sus recursos naturales renovables, sin reparar para nada en las inmensas consecuencias y costos que traería para toda la humanidad su falta de conciencia ecológica. Es cierto que ellos construyeron un alto nivel de vida para sus sociedades, pero a costa del deterioro del medio ambiente para todas las demás gentes del mundo. La destrucción de la capa de ozono, la contaminación de los mares, la lluvia acida, las modificaciones climáticas, las pruebas y los desastres nucleares, son sólo los más evidentes efectos de un desarrollo sin control en las naciones industrializadas. Ellas están en deuda con nosotros, con toda la humanidad. No pueden aspirar a que nosotros ahora paguemos esa deuda inmensa e incuantificada sacrificando las posibilidades de progreso de nuestros pueblos.

convivan y se apoyen mutuamente en estas zonas Existen experiencias alentadoras en Colombia y en otros países que nos permiten pensar que la conjugación entre ecología y desarrollo es evidentemente posible. Alcanzar este objetivo requiere de una activa y vigilante intervención del Estado en las decisiones tecnológicas, en el uso del suelo y en la utilización de los recursos naturales renovables y no renovables de manera que se garantice el desarrollo del potencial productivo sin sacrificar la protección del medio ambiente. La planeación y la investigación ecológica necesariamente tienen que ser los ejes de ese manejo público y socializado de un patrimonio que le pertenece a nuestros pueblos. Una de las formas en que los países industrializados podrían pagar la deuda ecológica que tienen con el Tercer Mundo y la humanidad sería proveer los recursos indispensables para que el modelo alternativo de desarrollo para la Amazonia pueda ser una realidad. Igualmente, un tratamiento más equitativo a los productos provenientes de nuestros países, y en las condiciones impuestas al endeudamiento externo, con seguridad aliviaría las presiones sociales y económicas que se esconden detrás de gran parte de la deforestación. En vez de pretender que nosotros asumamos solos la responsabilidad por el futuro ecológico del mundo, las naciones desarrolladas tienen la posibilidad de cooperar con nosotros, de manera realista, para lograr el inseparable objetivo de mayor bienestar para nuestros pueblos y un medio ambiente libre de las secuelas de la destrucción y de la contaminación.

Nuevas reservas ecológicas e indígenas Al igual que otros aspectos de las relaciones internacionales, la discusión ecológica y la problemática ambiental están afectadas por inequidades que privilegian las perspectivas, las demandas y las prelaciones de los principales centros del poder mundial. Es así como ellos han logrado concentrar el interés de la opinión pública mundial en los problemas ecológicos que afectan los procesos de desarrollo en nuestros países. Ante ese fenómeno debemos unir esfuerzos para una nueva formulación equitativa y global sobre el tratamiento de las amenazas ambientales que se ciernen contra toda la humanidad. Un modelo alternativo: la conciliación del hombre y de la naturaleza No se puede pretender que naciones en vía de desarrollo lleven la carga del descuido inmemorial de las potencias industrializadas con sus recursos naturales. Podemos buscar la aplicación de fórmulas tecnológicas ya existentes, e investigar asiduamente para desarrollar y mejorar otras, que permiten que el hombre y la naturaleza

Dentro de la política de conservación del medio ambiente en Colombia hemos establecido, por ejemplo, nuevos parques nacionales naturales y resguardos indígenas que alcanzan más de 18.000.000 de hectáreas. Recientemente hice entrega a las comunidades indígenas del llamado "Predio Putumayo", ubicado entre los ríos Putumayo y Caquetá con una extensión de más de cinco millones de hectáreas. Esas nuevas reservas equivalen en área a los territorios de Bélgica, Holanda y Dinamarca juntos. En la actualidad estamos realizando un estudio de factibilidad para la creación del nuevo Parque Nacional Chiribiquete, uno de los enclaves geológicos del Escudo Guayanés, que presenta una de las más importantes configuraciones biológicas de nuestra Amazonia. Este esfuerzo de conservación atestigua nuestro compromiso con la protección del medio ambiente y de las poblaciones indígenas, al igual que confirma la voluntad del pueblo colombiano de no repetir los errores del pasado, cometidos impunemente por las sociedades que hoy se consideran más avanzadas.

El narcotráfico: una nueva amenaza para la Amazonia Existe hoy una silenciosa amenaza que está destruyendo las selvas de la Amazonia y que tiene sus verdaderas raíces en los países industrializados. Me refiero al narcotráfico. Este flagelo ha impulsado un proceso de colonización sin control, en las zonas selváticas de Colombia y de muchos otros países de la región, convirtiéndose así en una de las primordiales causas de deforestación y destrucción del ecosistema de la cuenca alta del Amazonas. La verdad es que la rentabilidad incomparable de la cocaína ha creado un espejismo social, llevando a que miles de campesinos y colonos se dediquen a tratar de encontrar una redención económica con el cultivo del arbusto de coca. Si no fuera porque los consumidores de los países desarrollados están dispuestos a pagar inmensas cantidades de dinero por la droga, no existirían las grandes rentas ilegales que justifican ciertos procesos de colonización en nuestras selvas y que de ninguna otra manera hubieran sido económicamente factibles. Además de sus perniciosos efectos sobre los consumidores y de su impacto desestabilizador sobre la democracia, el narcotráfico también está acarreando costos ecológicos inimaginables. Por la combinación de todas estas razones, en Colombia estamos librando una lucha sin cuartel contra el narcotráfico. Esa guerra nos ha costado mucho. El sacrificio ha sido inmenso, pero ha valido la pena. Hoy el narcotráfico en mi país está arrinconado. Ojala les países industrializados comprendan el daño que le están causando a nuestros países y a la humanidad con ese vicio, y realicen esfuerzos equivalentes a los que se han venido haciendo en Bolivia, Perú, Colombia y tantas otras naciones hermanas.

esa misión nos quieran brindar los países industrializados, pero deben entender que esa labor está en las manos de nuestros pueblos y sólo ellos pueden decidir y actuar soberanamente y con plena autoridad. La solución se logra mediante la cooperación sin condicionamientos y dentro del respeto estricto a la soberanía de cada uno de nuestros estados sobre los recursos naturales renovables y no renovables. Estimados amigos presidentes Relaciones Exteriores de Bolivia:

ministro

Esta es una oportunidad única e histórica para imprimirle al Pacto Amazónico un mayor contenido de cooperación e integración. Estamos identificados por la fortuna de compartir la riqueza y la grandiosidad de la cuenca amazónica. Pero nuestra hermandad nace de fuerzas aún más grandes que el propio río Amazonas: se encuentra en el corazón de nuestros pueblos, en nuestra decidida vocación por la independencia, en nuestra lucha por la paz, en nuestra batalla contra la pobreza y en nuestro compromiso con la democracia. Es el momento de que nuestro Pacto Amazónico adquiera una nueva dinámica y contribuya a que la Amazonia no sea el gran obstáculo natural que nos divide, sino el gran vínculo que nos une. Muchas gracias.

Cooperación regional para la protección de la Amazonia Sin duda los países miembros del Pacto Amazónico tienen un patrimonio natural que es fascinante y único en el mundo. Debemos aceptar las inmensas responsabilidades que significan la preservación de esa riqueza común. La forma de cumplir con esas obligaciones es actuando de manera armónica y coordinada entre nosotros. Creo, entonces, que es la consulta y la concertación entre nosotros, con el objetivo de la conservación ecológica y el desarrollo social, el instrumento adecuado para poder entregarle a las futuras generaciones de latinoamericanos una sociedad más justa y un medio ambiente apropiado para vivir. Saludamos la cooperación de buena voluntad que en

Una Estrategia para América Latina en los 90: Informe Santa Fe II*

La amenaza a las Américas Las Américas están aún amenazadas. Nosotros advertimos de este peligro en 1980*. El ataque se manifiesta como subversión comunista, terrorismo y tráfico de drogas. La capacidad de las democracias latinoamericanas en su lucha para combatir estos ataques ha sido minada por el estancamiento económico producido en toda la región por la agobiante deuda externa. Las resultantes de violencia política y de mayor pobreza han producido una crisis migratoria creciente, tanto dentro como desde la región misma. A pesar de los esfuerzos iniciales de la administración Rehagan para solucionar estos problemas y sus causas fundamentales, la situación no es menos sino más grave ahora que los Estados Unidos se encaminan hacia la última década del siglo XX. Mucho de la falta de progreso se puede atribuir a que no se ha logrado un acuerdo bipartidista que solucione de una manera coherente y efectiva los problemas que enfrenta América Latina**. Problemas en el horizonte

* En mayo de 1980, en vísperas de la administración de Ronald Reagan, el llamado Comité de Santa Fe hizo público un informe -el Informe de Santa Fe I- que contenía una evaluación de la situación latinoamericana de entonces y un conjunto de recomendaciones para que el gobierno norteamericano formulara su política hacia América Latina. Ese informe sirvió de guía en varias ocasiones para orientar muchas de las principales decisiones políticas de Estados Unidos en nuestra región.

La subversión comunista y la red terrorista abarca desde Chiapas en el sur de México hasta Chile, haciendo de toda la costa del Pacífico, a partir del Río Grande, un escenario de conflicto abierto. Es claro que la estrategia comunista para esta región es la de lograr el poder, o por lo menos, involucrar a las fuerzas de seguridad

En los inicios de la administración de George Bush, de nuevo el Comité de Santa Fe elaboró y publicó su análisis y las correspondientes recomendaciones sobre la situación de nuestro continente. Este trabajo ha sido diseñado por el mismo equipo intelectual de Santa Fe I. El documento-"Una estrategia para América Latina en los 90"- es revelador. Muestra los alcances del pensamiento conservador norteamericano con respecto a Latinoamérica e indica la forma en que influyentes ideólogos norteamericanos perciben los problemas de América Latina y sus posibles soluciones. En este caso, incluimos apartes del mencionado documento de valor para el país.

** "Una nueva política interamericana para los ochenta". Comité de Santa Fe. L. Francisco Bouchey, Roger Fontaine, David Jordán, Gordon Summer y Lewis Tambs, editor. *** Por ejemplo, el Congreso tardó en apoyar o articular una alternativa a la iniciativa para la cuenca del Caribe (retraso de 2 años y medio), a Radio Martí (tres años), a la ayuda para El Salvador (casi tres años) y todavía hoy cuando escribimos no ha construido una política bipartidista sobre Panamá.

occidentales en operaciones simultáneas prolongadas en varios países. La magnitud de este objetivo tiene la implicación estratégica de reducir las obligaciones adquiridas por los Estados Unidos en la mayor parte de los países de Europa y Asia y así intensificar la capacidad de presión soviética. Esto es así aunque se diera una reducción de las fuerzas nucleares estratégicas soviéticas por el acuerdo sobre control de armas. Al mismo tiempo, la estrategia soviética obliga a Estados Unidos a aumentar su capacidad para abarcar sus responsabilidades globales. En la década pasada, esta amenaza subversivaterrorista ha crecido, no ha disminuido. Nicaragua y Cuba, satélites de los soviéticos en el hemisferio, se han involucrado en el comercio de drogas y han avanzado hacia relaciones de cooperación y posiblemente de dominio con las mafias de la droga en Colombia; Los abundantes recursos que el narcotráfico produce han aumentado la capacidad de la amenaza subversiva más allá de lo inicialmente concebible. La posibilidad de tener que involucrar fuerzas militares americanas para combatir este peligro es hoy objeto de debate público ante comités del Congreso. Al mismo tiempo, las economías latinoamericanas han venido quedando rezagadas con tasas de crecimiento positivo sólo marginales. La Comisión Económica de las Naciones Unidas para Latinoamérica y el Caribe (Cepal) en su informe preliminar para 1987, hace notar que en términos per cápita el PIB de la región subió solamente 0.5% en 1987, comparado con el ya débil 1.4% de incremento en 1986. El informe concluye que estas cifras significan que "el deterioro del nivel de vida sufrido por la mayoría de las economías relativamente más pobres de América Latina continuó en 1987". Además, ha habido un incremento en la tasa de inflación. A la cabeza están: Nicaragua con 1.226%, Brasil con 338%, Argentina con 178% y México con 144%. Lo más preocupante es la alta tasa de inflación en las tres naciones más grandes de América Latina, que son también las que tienen deudas más elevadas. Cuando se señala que el total de la deuda externa subió más del 4% respecto a 1986, es obvio que el problema del servicio de la deuda se agravará en la próxima década. La mayoría de los norteamericanos mira el asunto de los emigrantes latinoamericanos como un problema migratorio de Estados Unidos. Cómo aceptar o desalentar a los millones de desplazados que vienen hacia los Estados Unidos es la preocupación prioritaria. La respuesta inicial, y probablemente sólo la primera de muchas, fue la ley Simpson-Rodino. Esta ley espera absorber a los inmigrantes ilegales que puedan probar, que comenzaron a vivir en los Estados Unidos antes de 1982 y desanimar más migraciones a través de la imposición de multas a

los empleadores que a sabiendas contratan a inmigrantes ilegales desde que se aprobó el proyecto el 6 de noviembre de 1986. Sin embargo, el problema no es meramente la atracción hacia los Estados Unidos de inmigrantes voluntarios, sino el desplazamiento de millones de personas por la violencia marxista, la pobreza, la mala administración gubernamental y el crecimiento general de la anarquía y la corrupción en América Latina. La fuente de este problema está en las presiones que produce la emigración. Si estas tendencias continúan, es evidente que nos enfrentaremos con: -

más actitudes hostiles en América Latina; más estados pro soviéticos; más subversión; grandes amenazas al Sistema Financiero Internacional; - más crimen y narcotráfico, provocado por la subversión; - más olas de emigrantes; - y finalmente, grandes probabilidades de un involucramiento militar de Estados Unidos. Observamos que persiste aún una actitud de indiferencia estratégica, de la que ya advertimos en el primer informe de este Comité en 1980. No habrá perspectiva de cambio de estas tendencias mientras los Estados Unidos no enfrenten el problema de la región de una forma coherente, seria y bipartidista. Los costos para dirigir cada uno de los síntomas ya son altísimos y el precio que los Estados Unidos pueda verse forzado a pagar excederá todo lo que hemos enfrentado en los 200 años de nuestra historia. La necesidad de democracia El mayor triunfo de la administración Reagan en América Latina fue el retorno a la democracia. Pero este logro, aún con apoyo bipartidista, puede ser mucho más frágil de lo que actualmente se considera. Debemos prestar atención a las vulnerabilidades del régimen democrático. Nuestro concepto de régimen significa tanto el gobierno temporal como el permanente. En la democracia, el gobierno temporal es el oficialmente elegido. El gobierno permanente son las estructuras institucionales que no cambian con el resultado de las elecciones: la institución militar, la judicial y la civil. Para ser democrática la sociedad debe apoyar un régimen responsable de esa democracia. Esto nos lleva a. una mayor comprensión de la verdadera naturaleza del estatismo. Existe estatismo cuando la sociedad está perdiendo o

ha perdido la capacidad de sostener un régimen responsable. En América Latina el estatismo es un problema persistente y profundo. Tocqueville reconoció la persistencia del estatismo en Francia a pesar de la revolución. El señaló que el ancien regime se aferraba al poder aún después de que la revolución había sustituido aparentemente, de forma permanente, el gobierno monárquico por la Asamblea Constituyente: "No nos maravillemos al ver con qué sorprendente facilidad fue restablecida la centralización en Francia a comienzos de este siglo. Los hombres del 89 habían derrocado la estructura, pero sus bases se mantuvieron aún en las mentes de sus destructores, y sobre esas bases fueron capaces de reconstruirla pronto y con más solidez de la que nunca había tenido antes". La forma de pensar de muchos pueblos latinoamericanos es tal que aunque las formas gubernamentales puedan cambiar el régimen, tanto en el gobierno permanente como en el temporal persiste el estatismo. Los gobiernos pueden ser inestables y cambiar, pero todos tienden a incrementar el papel del Estado durante su período de mandato. El poder expansivo y absorbente del Estado está presente en todos los países donde esta perspectiva domina la cultura política. Si los gobiernos electos no van acompañados tanto de un cambio de estructuras como de un cambio en la cultura política, los Estados Unidos y América Latina se distanciarán cada vez más. No debe ser, como parece, una sorpresa el que la Unión Soviética haya recibido tan calurosa aceptación entre los gobernantes recién elegidos. Pero sí causan sorpresa las abundantes informaciones de los periódicos de Estados Unidos que señalan el incremento de los contactos soviéticos con los nuevos gobernantes electos de América Latina. Las nuevas conquistas soviéticas incluyen el acuerdo firmado por el ministro Edward Shevardnadze para un intercambio cultural y de cooperación económica con Brasil y Uruguay en 1987; la negociación de la deuda con Perú, donde Moscú encargó 80 barcos comerciales y de pesca de los astilleros de la marina peruana como parte del plan para reducir la deuda; y el primer gran acuerdo pesquero entre Moscú y Argentina en 1986. No es una ironía el que los esfuerzos soviéticos para establecer vínculos con estas naciones latinoamericanas hayan sido apoyados por la nueva ola de gobiernos electos que ha avanzado en toda la región. Esto no es sólo resultado de los esfuerzos de los nuevos gobernantes por distanciarse de los gobiernos militares que han reemplazado, los cuales en muchos casos ya habían tenido trato con los soviéticos. Tampoco esto ha sucedido simplemente por aplacar a los partidos de izquierda pro soviéticos. Ni tampoco es una respuesta natural al cambio de táctica soviética hacia los países del Tercer Mundo.

Todos estos factores han incidido, pero lo más importante es que el régimen latino es estatista por tradición aún cuando esté presidido por gobernantes democráticamente elegidos. El régimen dirigista va siendo sustituido crecientemente por la iniciativa del ciudadano, reduciendo así su autonomía sobre la sociedad civil. El régimen soviético es más compatible con el estatismo latino que el de los Estados Unidos. En muchos casos, esto es cierto, aun cuando el régimen latino sea democrático. El incremento de las becas soviéticas para estudiantes latinos es una señal del reconocimiento de Moscú de que la educación soviética y el estudio en las instituciones del Estado soviético son apropiados para penetrar los regímenes estatistas latinos. En 1978, Moscú ofreció 2.900 becas; una década después el total fue triplicado a casi 10.000. La voluntad soviética de intercambiar y construir enormes proyectos en sectores públicos encaja en las mentalidades estatistas de las culturas latina y soviética. Además, la voluntad de Moscú de comprar computadoras y software brasileños está abriendo una puerta hacia el país más rico de Latinoamérica. Esto coincide también con las ofertas para establecer cooperación en el negocio del ferró manganeso, y para promover el programa espacial del Brasil. Estas iniciativas, a su vez presionan a Argentina a cooperar más con los soviéticos, pues Moscú sigue estando preocupado por el desequilibrio comercial que le resulta de la compra masiva de granos argentinos. Pero el problema de fondo es cultural. Se trata de la lucha sobre qué régimen es mejor. El asunto, por lo tanto, no es solamente sobre las formas y procesos de elección de los dirigentes. El enfatizar el proceso electoral empaña los demás requerimientos esenciales de una democracia. Existe la tendencia en Estados Unidos de enfatizar las elecciones hasta el punto de excluir otras exigencias. Se ve a menudo el estatismo como una forma de beneficio social. Lo que no se comprende es que un régimen estatista en Latinoamérica socava la independencia de la sociedad como comunidad activa y autosuficiente que puede pedir cuentas y las pide a los representantes que eligió. Régimen democrático es aquel en el que es responsabilidad del gobierno preservar la sociedad de un ataque externo o de la intromisión del aparato estatal. Los Estados Unidos han recuperado su poder. Hemos reconquistado el orgullo y el sentido de los objetivos que construyeron este país y lo convirtieron en la gran potencia que es hoy día. Pero ser poderoso también tiene sus responsabilidades. Los Estados Unidos no pueden darse el lujo de tropezar o equivocarse. La Unión Soviética es un adversario que no enfrenta el mismo tipo de responsabilidad hacia sus ciudadanos que la que enfrenta nuestro gobierno. La estructura de poder en

Moscú permite al buró político realizar una política exterior efectiva, concertada y a largo plazo. Los políticos norteamericanos tienen que enfrentar el hecho de que los intereses soviéticos son contrarios a los nuestros, no sólo en términos geopolíticos, sino porque la ideología y los valores que promueven son fundamentalmente antagónicos con la libertad y la democracia. Los políticos norteamericanos deben ser capaces de reconocer la amenaza que significan los soviéticos y luego contraatacarla. Esto significa que los programas de objetivos específicos tienen que ser coordinados con los intereses y metas nacionales a largo plazo de los Estados Unidos; y que esos intereses y metas deben mantenerse nítidamente definidos. Además de enfrentar la amenaza soviética, las naciones latinoamericanas confrontan muchos problemas que son internos y también estructurales. Los Estados Unidos pueden ayudar a estos países para que se ayuden, al garantizar que cualquier esfuerzo para promover la democracia será recompensado. No podemos dejarlos a merced de los traficantes de drogas, los terroristas y de un Estado expansivo, como tampoco podemos permitir que se extienda la tiranía imperial soviética. No podemos detenernos a contemplar que la superación de la pobreza sea bloqueada por políticas miopes sobre la deuda o por políticas económicas que destruyen la economía. Los políticos norteamericanos deben enviar el siguiente mensaje claro y firme: el buen vecino ha regresado, y vino para quedarse. Estrategia de trabajo con las instituciones permanentes de los países latinos y fortalecimiento de la cooperación regional Los pilares claves de las estructuras gubernamentales permanentes de los regímenes latinos son las fuerzas armadas y el poder judicial. La política prodemocrática de un régimen debe reconocer que tanto los militares como las instituciones judiciales llevan el peso de la responsabilidad en la conducción de los conflictos de baja intensidad y del narcotráfico, a la vez que se van acostumbrando a los requerimientos democráticos que cada administración temporal tiene para ser responsable ante la sociedad. Las iniciativas bilaterales norteamericanas para fortalecer dichas instituciones, deberían ser apoyadas multilateralmente a través de la OEA. El problema de los conflictos de baja intensidad Propuesta No. 1 El Congreso norteamericano ha reconocido la creciente amenaza que los conflictos de baja intensidad representan contra los débiles regímenes democráticos y ha decretado el apoyo norteamericano a las fuerzas

armadas de la región que enfrentan este desafío. El poder Ejecutivo debería de tomar medidas rigurosas para llevar a cabo esta disposición legislativa. La mayoría de los regímenes latinos se enfrentan a lo que ha sido identificado en Washington como conflictos de baja intensidad. Este término, cada vez más empleado, se utiliza para describir una forma de lucha que incluye operaciones sicológicas, desinformación, terrorismo y subversión cultural y religiosa. El Congreso ha dispuesto una respuesta razonable a este problema ampliamente reconocido. El Ejecutivo, sin embargo, ha sido extremadamente vacilante al poner en práctica dicha legislación. En 1986, el Congreso aprobó y el presidente firmó la Ley Goldwater-Nichols de reorganización del Departamento de Defensa. Esta ley se aprobó porque el Departamento de Defensa no estaba apoyando adecuadamente las operaciones especiales ni enfrentando decididamente las consecuencias de los conflictos de baja intensidad. Además, se le añadió una enmienda en la cual se encargaba a los Estados Unidos de formar un comando de operaciones especiales. Esta ley requería a un nuevo subsecretario de Defensa para operaciones especiales y conflictos de baja intensidad. Se creó también un nuevo comando unificado con amplias responsabilidades en entrenamiento y promoción, único entre los ya existentes comandos unificados. Al comando se le otorgó por ley su propio programa en el presupuesto de defensa, MDF-11. El Congreso quería que la planificación de los conflictos de baja intensidad estuviera a la par de la planificación global estratégica. El Congreso ha mantenido su apoyo a la ley a pesar de las fuertes críticas hacia ella. La nueva ley debería proporcionar mejores mecanismos para encarar otros asuntos críticos y de la misma índole, como el terrorismo, el tráfico de drogas y las operaciones sicológicas y de inteligencia del enemigo. Los creadores de la ley reconocen que los Estados Unidos son vulnerables a otras formas de lucha además del conflicto armado a gran escala. Propuesta No. 2 Los Estados Unidos deben prepararse para extender sus programas de ayuda a los militares latinoamericanos como parte de su reconocimiento de que las insurrecciones locales son azuzadas desde el exterior. La complejidad de este reto requiere de una respuesta comprensiva de nuestra sociedad. Propuesta No. 3 Si se mantienen las tendencias actuales, los Estados Unidos continuarán enfrentando la exportación de la

revolución nicaragüense en la década de los 90. Una política de contención no será barata y no funcionará a largo plazo. Los Estados Unidos tendrán que apoyar la democratización de Nicaragua o si no, pagar exorbitantes costos para combatir la subversión en los países vecinos de Nicaragua. Propuesta No.4 Una política de democratización de Nicaragua requerirá de un desarrollo sofisticado de la doctrina del conflicto de baja intensidad. El aspecto más importante de este desarrollo estará en la educación de los medios de comunicación y del- público norteamericano para que comprendan la tendencia de los regímenes comunistas nacionales de Latinoamérica a subvertir a sus vecinos con el apoyo velado de la Unión Soviética. Propuesta No. 5 Las instituciones públicas y privadas de los Estados Unidos deben empeñarse en educar a los líderes comunitarios y de los medios de comunicación sobre la naturaleza de la estrategia marxista-leninista adaptada por los nacionalistas a temas del subdesarrollo. El matrimonio del comunismo con el nacionalismo en América Latina proporciona el mayor peligro enfrentado hasta ahora por la región y por los intereses norteamericanos.

deberían apoyar con asistencia técnica y financiera el desarrollo de un sistema judicial independiente. Los Estados Unidos deberían también dar ejemplo reduciendo la demanda interna de drogas. Al apoyar un poder judicial independiente los Estados Unidos pueden ayudar a América Latina a enfrentar con éxito los delitos relacionados con el tráfico de drogas y el terrorismo. Si las autoridades judiciales tienen los medios para reaccionar con efectividad y entereza ante estos delitos podrían entonces prevenir una amenaza creciente, que pone en peligro la legitimidad de las democracias en lucha. Además, los Estados Unidos deben dar el ejemplo con su propio aparato judicial reduciendo la demanda en nuestro país. Dentro de los Estados Unidos la ejecución de la ley debería reducir las ganancias de los vendedores e incrementar sustancialmente los riesgos de los compradores. De esta forma, los Estados Unidos pueden proporcionar un modelo tanto de reducción de la demanda como de firmeza judicial. La posesión de narcóticos debe ser motivo de sentencia carcelaria y su venta debe ser causa de graves penas sin dar lugar a la libertad condicional. Después de establecer un ambiente de aplicación firme de la ley, se podría iniciar y probar un programa de legalización limitada, que esté unido a la rehabilitación y educación. Renovación de la OEA

Propuesta No. 6

Propuesta No. 8

Los latinoamericanos pueden revertir la tendencia comunista en sus países, lograr la democracia en la región y satisfacer sus aspiraciones de autodeterminación con el apoyo bipartidista entre el Congreso y el Ejecutivo de los Estados Unidos.

Los Estados Unidos deberían dar más énfasis al trabajo con los miembros de la OEA con respecto a los problemas mutuos de seguridad militar (conflictos de baja intensidad), tráfico de drogas, inmigración y deuda.

El bloque soviético proyecta exitosamente su poder ante cada país del hemisferio y todo indica que esta tendencia continuará. Es lamentable pero cierto que las mayores potencias económicas del mundo libre no se han comprometido plenamente a apoyar la libertad y la democracia en el hemisferio occidental. Los Estados Unidos deben ir a la cabeza dando más recursos a las amenazadas sociedades latinas. Es imperativo que los militares latinoamericanos se den cuenta de que los gobiernos elegidos pueden hacer frente al reto de la subversión y el terrorismo. La crisis de las drogas Propuesta No. 7

Los Estados Unidos demostrarían sensibilidad hacia los problemas que contribuyen a la emigración latinoamericana y a la inmigración hacia los Estados Unidos trabajando con la OEA propuestas sobre la deuda en conjunto con el BID, el Banco Mundial, el FMI y el Tesoro. Hablar sobre la OEA provoca a menudo aburrimiento en el aparato de política exterior de este país. No debería ser así. La falta de interés de facto de la administración Rehagan en esta organización ha sido un grave error. La promesa de cumplir plenamente el compromiso financiero con la OEA y el rechazo posterior a hacerlo, dañó seriamente la credibilidad norteamericana. La OEA, en contraste con la ONU, ha probado ser un cuerpo mucho más amistoso. Aunque los Estados

Para ayudar a las sociedades latinas a combatir el tráfico de drogas y el terrorismo los Estados Unidos

Unidos han sufrido golpes en la OEA, especialmente con la crisis de las Falkland /Malvinas, que continúa encendiendo los ánimos en todo el hemisferio, existe menos antagonismo y más cooperación en la OEA que en la ONU. Propuesta No. 9 El embajador norteamericano ante la OEA debería estar a cargo de la coordinación con los representantes de la región en Washington, de iniciativas multilaterales con respecto a las áreas mencionadas arriba. Como primer paso, los Estados Unidos deben de pagar su contribución a la OEA para demostrar que sí toman en serio sus responsabilidades. Propuesta No. 10 El involucramiento de la OEA en asuntos de seguridad y tráfico de drogas proporciona a los Estados Unidos el mejor camino para librar una guerra exitosa en contra de los imperios criminales que amenazan a todo el hemisferio. La próxima administración necesita definir sus prioridades. Nuestra agenda y la de América Latina no son necesariamente incompatibles. Si la OEA está adecuadamente financiada y encaminada en buena dirección, ésta puede servir a los intereses mutuos. Es de especial interés un mayor estímulo al papel de la OEA para promover mayor cooperación entre sus miembros en la lucha contra el narcotráfico. La conferencia de Rió y el creciente reconocimiento de que la región enfrenta el problema del tráfico de drogas, indica la voluntad de sus miembros en particular en operaciones internacionales conjuntas. Son mucho más preferibles las operaciones de paz de la OEA en Centroamérica que los esfuerzos de los No Alineados o los esfuerzos hostiles que pueda montar la ONU en esta área tan sensible. Con el involucramiento de la OEA, sus miembros estarán más al tanto de la amenaza externa que enfrenta la región y la cooperación multinacional contribuirá a la legitimación y a una percepción internacional de los esfuerzos de paz. Pero los esfuerzos de la OEA requieren de dinero, algo que hoy necesita desesperadamente la organización. Claramente, la próxima administración tendrá que tomar decisiones básicas sobre qué es lo que quiere conseguir con su apoyo a los organismos internacionales. Esa decisión decidirá el futuro de la OEA. Los Estados Unidos necesitan fomentar la cooperación en todos los

asuntos que afectan al hemisferio. En cuanto sea posible, los Estados Unidos necesitan recalcar su compromiso con la cooperación, la autodeterminación, las responsabilidades mutuas para combatir el narcotráfico, la asistencia para resolver el problema de la deuda y el de las presiones sobre la población latinoamericana, que huye de la pobreza, el crimen, el terrorismo y la guerra. La OEA es un foro donde los Estados Unidos pueden hacer ver sus puntos de vista a toda la región y de forma constante. Futuras crisis en América Latina y responsabilidades norteamericanas Los Estados Unidos deben prepararse y prestar especial atención a cinco países que con sus crisis internas constituyen un ejemplo significativo en Latinoamérica: México, Colombia, Brasil, Cuba y Panamá. La nueva política para Latinoamérica en la década de los 90 debe prestar especial atención a la amenaza general que enfrentan las frágiles democracias latinoamericanas y obstaculizan la difícil transición de regímenes autoritarios o totalitarios. Los cinco países que mencionamos proporcionan ejemplos de problemas que son compartidos hasta cierto grado por la mayoría de los otros países latinoamericanos. Uno de ellos, México, constituye un régimen autoritario que enfrenta una crisis y no parece ser capaz de incorporar al régimen a partidos legítimos de oposición. Dos de ellos, Colombia y Brasil, son democracias, y los dos restantes, Cuba y Panamá, son regímenes totalitarios y autoritarios en decadencia. Los Estados Unidos necesitan prestar mucha atención a estos países como un ejemplo de los problemas más generales de la región. Colombia Propuesta No. 1 Los Estados Unidos deben ir más allá de fortalecer el actual sistema judicial colombiano y apoyar tribunales especiales bajo el control conjunto del Ministerio del Interior y las Fuerzas Armadas para hacer frente a la amenaza de la subversión y el narcotráfico, que representan una guerra abierta contra el régimen democrático. Propuesta No. 2 Estos tribunales deben tener el poder necesario para juzgar, sentenciar o enviar a centros especiales de detención, controlados por el ejército, a los subversivos y a los traficantes de drogas, que operan en contra de la

soberanía del pueblo colombiano. El problema de El no se toman pronto medidas firmes. Un apoyo norteamericano a tiempo y un financiamiento adecuado podría prevenir más revueltas y guerras civiles.

que llegaría hasta nuestras costas como resultado de los disturbios. La Colombia de los años 90 podría perfectamente empequeñecer lo que ha sido el principal problema de política exterior de este país en los años 80: Centroamérica.

Colombia enfrenta una doble amenaza a su seguridad y a sus instituciones democráticas fundamentales. Una de ellas es la insurgencia comunista, la cual creció en tamaño y alcance en la década del 80. Si esta tendencia continúa, Colombia se convertirá en otro El Salvador a mediados de la década del 90, si no antes. Pero a diferencia de la pequeña nación centroamericana, Colombia enfrenta también otro enemigo: los poderosos carteles del narcotráfico acuartelados en las ciudades colombianas de Cali y Medellín.

Colombia y, en Centroamérica El Salvador, son ejemplos claves de la necesidad de una reforma judicial. La reestructuración del papel de la ley es un elemento necesario para obtener la estabilidad en estos dos países afectados por la guerra. El colapso del poder judicial en Colombia y El Salvador se convierte en una burla para el padre de la nación colombiana, Francisco de Paula Santander, quien dijo: "Las armas nos dieron la independencia, pero la ley nos dará la libertad".

Los narcotraficantes ya han destruido eficazmente el sistema legal colombiano a través del soborno y la intimidación al poder judicial y a la policía. Estos grandes señores del narcotráfico pueden fácilmente mantener su posición privilegiada a través de recursos tan grandes como el producto de ventas que alcanzan los 9 mil millones de dólares por año. Estas ventas ilícitas de narcóticos se realizan mayoritariamente dentro del país. Para agravar más esta situación la guerrilla colombiana y los carteles de la cocaína trabajan juntos para hacer avanzar sus, a veces, contradictorios objetivos.

En El Salvador, los terroristas comunistas y los delincuentes derechistas han destruido por el asesinato y la intimidación la capacidad de los tribunales para juzgar y condenar a los que quebrantan la ley. En la década del 80 las guerrillas comunistas y los narcotraficantes lograron conseguir algo similar, pero a mayor escala, en Colombia. En ambos países es ahora casi imposible condenar a cualquier terrorista o traficante de drogas. Los pistoleros derechistas han quedado al margen de los jueces, quienes viven atemorizados cuando no han sido comprados por los criminales o los rebeldes.

En contraste, el gobierno colombiano ha montado, a lo más, una débil campaña en contra de estas dos amenazas. Las fuerzas de seguridad son muy reducidas y no están muy bien equipadas. El gobierno anterior del presidente Belisario Betancur redujo el presupuesto de defensa por la mitad en los difíciles años del comienzo de la década del 80. La administración del presidente Virgilio Barco ha sido más realista, pero sólo ha restaurado parcialmente la cantidad, y a pesar de que se han tomado algunas medidas en contra del terrorismo y el tráfico de drogas, todavía no se anuncia un plan estratégico nacional. Mientras tanto, los esfuerzos del gobierno para conseguir la paz a través del diálogo y la negociación están en ruinas.

Ya es muy tarde para Colombia y para El Salvador. Muchos creen que la guerra contra los narcotraficantes ya está perdida en Colombia. Sin embargo, los Estados Unidos no pueden permitir que esto quede así para siempre. La próxima administración necesita reconsiderar radicalmente sus programas de asistencia legal. Se gastará más dinero en tribunales especiales y en la protección de los mismos. Esto es un elemento clave si estas instituciones tienen que llevar a cabo su misión. Si no la cumplen, el quebrantamiento de la ley y el orden se esparcirá por todo el hemisferio, incluyendo a los Estados Unidos.

Salvador se podría repetir en Colombia a gran escala si

El papel norteamericano no ha sido de mucha ayuda. Aunque la administración Reagan ha presionado fuertemente por la extradición de conocidos traficantes de drogas, redujo recientemente el programa de asistencia de seguridad para Colombia. Esta decisión fue un grave error porque ha socavado la capacidad de Colombia de tomar medidas drásticas en contra de sus dos amenazas. Por lo tanto, si la actual tendencia continúa y no se detiene, Colombia sufrirá una gran crisis en la década del 90, lo que afecta directamente a los Estados Unidos, especialmente por el incremento del flujo de narcóticos

Declaración final Los Estados Unidos y el sistema interamericano enfrentan tremendos problemas en América Latina. La crisis en Centroamérica sigue sin resolverse y las corrientes turbulentas en Suramérica son ignoradas poniéndonos en peligro. La deuda, el terrorismo, las drogas, los estados corruptos, las grandes migraciones, la insurgencia comunista y la corrupción, son solamente parte del escenario. Santa Fe II es una estrategia para enfrentar estos problemas y promover la democracia, la libertad y la oportunidad económica en toda la región de una forma activa en lugar de reactiva. Cuando la administración Rehagan asumió el poder,

América Latina y la política exterior de los Estados Unidos hacia Latinoamérica tenían un aspecto similar; ambas estaban en quiebra. Santa Fe I, publicado en 1980, se diseñó para enfrentar algunos de los problemas más inmediatos que tenían los Estados Unidos. Ayudó a orientar las percepciones norteamericanas sobre cómo se debe ver a la América Latina en un contexto geoestratégico, advirtió sobre la crisis de la deuda externa, motivó el impulso por la democracia e hizo surgir programas como la iniciativa para la cuenca del Caribe y Radio Martí. Pero no todas las propuestas de Santa Fe I fueron retomadas adecuadamente ni se pudieron resolver todos los problemas en solamente ocho años. Esta es la razón de Santa Fe II, que además de seguir la línea innovadora del anterior documento, es también producto de la necesidad. Igual que hace ocho años, el sistema interamericano, especialmente la OEA, continúa siendo subutilizado y ha experimentado un mayor deterioro en los años recientes. Los autores de Santa Fe II han buscado cómo ofrecer estrategias para regímenes que vayan más allá de la sola creación de un sistema electoral. Si son retomadas por la siguiente administración, podría traer estabilidad a la situación política, volátil y tambaleante. Específicamente esto significará la consolidación de organizaciones independientes dentro de la sociedad latinoamericana, la educación del pueblo y la lucha contra los marxistas y otras fuerzas estatistas, culturales y políticas. El documento de Santa Fe II enfoca con especial atención la economía, argumentando que la democracia requiere de un grado de racionalidad política en la esfera económica. Los sistemas socialistas, dirigidos centralistamente, no producen ni riqueza ni igualdad. No es suficiente crear planes para que las naciones deudoras paguen el interés de sus deudas. Se tienen que diseñar estrategias que les permitan escapar del ciclo de la deuda y generar ahorros reales y crecimiento. Se condena el estatismo, el gigantesco aparato burocrático y la nacionalización, a la vez que se estimula la formación de mercados de capital nacional, liberalización de las leyes económicas, la privatización y desmantelamiento de las empresas estatales existentes. Además de estar a favor de las ventajas de la libre empresa, al contrario del capitalismo de Estado, los autores también proponen medidas que van desde la prolongación de la iniciativa para la cuenca del Caribe hasta la preservación de los bosques tropicales. Los problemas del terrorismo, insurgencias, drogas y la migración e inmigración se identifican como factores desestabilizadores, que contribuyen a la volatilidad y falta de seguridad de los regímenes democráticos

latinoamericanos, y en menor o mayor grado nos afectan también a nosotros. La red terrorista se extiende desde Chiapas, México, hasta el sur de los Andes en Chile. El año pasado, los norteamericanos gastaron más dinero en drogas ilegales procedentes de América Latina que en comida. Estos son problemas que obviamente no desaparecerán. Para poder comenzar a enfrentarlos, los políticos norteamericanos tienen que reconocer la crisis que atravesamos y estar preparados para dar pasos extraordinarios. Los primeros pasos, sin embargo, deberían darse para construir la capacidad normal y legítima de los sistemas judiciales nacionales que tienen que soportar directamente el peso de esa crisis. La última sección da un vistazo a los problemas y oportunidades que se presentan en algunos países latinos especialmente importantes: México, Colombia, Brasil, Cuba y Panamá. Se examinan cuidadosamente cada uno de estos países en los asuntos específicos que los políticos norteamericanos tendrán que enfrentar para formular respuestas a sus turbulentas políticas. La crisis en América Latina no ha sido resuelta. Los problemas han cambiado, pero son tanto o más graves que en 1980. Hemos sido testigos del fracaso en la comunicación y de la persistente confusión y este fracaso debe terminar. Los políticos norteamericanos deben informar al pueblo de lo que está sucediendo, los que toman decisiones necesitan estar claros y especificar los problemas que enfrentan los Estados Unidos y lo que intentan hacer para resolverlos. Santa Fe II es una guía en la senda que deben de seguir.

Comité de Santa Fe: L Francis Bouchey, Roger Fontaine, David C. Jordan, Lt. general Gordon Summer, Jr.