Colombia Internacional No. 61 by Publicaciones Faciso

B ruce Bagley

EDITORIAL Bruce Bagley1 Durante los días 28 y 29 de Julio de 2005, el Centro de Estudios Latino Americanos (CLAS por sus siglas en inglés) de la Universidad de Miami, en conjunto con el Senado colombiano, la Fundación Buen Gobierno, y el departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, patrocinaron una conferencia que tuvo lugar en la sede del congreso nacional colombiano, en Bogotá, titulada “Evaluación del TLC Estados Unidos- Países Andinos: Retos y Posibilidades”. El propósito central de dicho evento – transmitido a toda Colombia por medio del canal institucional de la televisión nacional– era el de proveer un análisis equilibrado con respecto a los potenciales costos y beneficios para Colombia, Perú y Ecuador en lo concerniente a la firma de un tratado de libre comercio con los Estados Unidos. Las entidades patrocinadoras buscaron activamente la inclusión de una amplia gama de puntos de vista de académicos de cada uno de estos países y de los Estados Unidos. También buscaron incluir las perspectivas de empleados de las ramas legislativa y ejecutiva del gobierno colombiano, así como de voceros del sector privado y de representantes de las organizaciones no-gubernamentales que trabajan en temas relacionados con el acuerdo en cuestión. Debo extender un agradecimiento especial al senador del Tolima

Carlos García Orjuela, quien tuvo un papel importante en la organización y financiamiento del evento. Desde Miami, los Drs. Steve Stein, director del CLAS y Elena Sabogal, directora ejecutiva del CLAS, contribuyeron con su invaluable apoyo intelectual, logístico y administrativo. Igualmente, en Bogotá, el Dr. Santiago Rojas, director ejecutivo de la fundación Buen Gobierno, y todo su personal, la Dra. Ann Mason, ex directora del departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, y otros profesores de diferentes departamentos en esa misma universidad, hicieron contribuciones significativas y asumieron roles activos de participación durante el desarrollo de la conferencia. Los ensayos publicados en este número especial de la revista Colombia Internacional representan una muestra de los mejores trabajos presentados durante este evento. Somos conscientes de que éstos no abarcan todos los temas e implicaciones del TLC, ni agotan los debates académicos y políticos en torno a este acuerdo comercial. A pesar de ello, esperamos que los análisis presentados en este número ayuden a estimular más la investigación académica y la discusión pública sobre este asunto complejo, cuyas repercusiones, sin duda, moldearán la economía política andina hacia el futuro. Entre los aspectos centrales que fueron discutidos durante la conferencia, cuatro se destacan por la polarización y controversia que suscitaron entre los participantes. En primer lugar, el tema de la apertura del sector agrícola de los países

1 Profesor, Departamento de Estudios Internacionales, Universidad de Miami.

E ditorial

andinos a las importaciones agrícolas masivas desde Estados Unidos sin la correspondiente eliminación de los subsidios y cuotas agrícolas fue un punto fundamental de polémica. Una gran variedad de participantes, objetaron semejante concesión andina y abogaron por el rechazo total del acuerdo de libre comercio o de la continuación de las negociaciones en función de la obtención o aseguramiento de acuerdos sectoriales más favorables. En relación con lo anterior, un segundo aspecto discutido fue el concerniente a los efectos potencialmente negativos en el ámbito de la seguridad que la aceptación del tratado de libre comercio o TLC podría tener en el campo y especialmente en las zonas rurales colombianas afectadas por el conflicto armado. Dadas las hondas raíces de la guerra en Colombia, representantes del sector privado y de las ONGs, además de varios académicos, argumentaron que la apertura rápida del sector agrícola del país sin compensaciones y fondos de inversión adecuados para ayudar a los campesinos a efectuar la transición hacia un esquema de competencia frente a los productores agrícolas subsidiados de Estados Unidos, podría tener implicaciones devastadoras para la producción, el empleo y el conflicto social en las zonas rurales.Algunos participantes inclusive recomendaron que Colombia intente vincular el apoyo masivo de Estados Unidos, a través del Plan Colombia y el Plan Patriota - el país ha recibido alrededor de 4500 millones de dólares de ayuda desde julio de 2000 - a los problemas de seguridad planteados por lo que hasta ahora se ha negociado sobre el sector agrícola. En tercer lugar, se manifestó una

gran preocupación con los impactos negativos potenciales del TLC sobre la propiedad intelectual. A este respecto, dos temas parecen ser particularmente problemáticos desde la perspectiva de muchos analistas. Estos temas son, a saber, en primer lugar, los aumentos exorbitantes en los costos de medicinas estadounidenses patentadas (como por ejemplo las medicinas destinadas para las víctimas del VIH - Sida), lo cual podría afectar a las personas de bajos recursos. Un segundo tema está relacionado con la explotación y comercialización de plantas medicinales tradicionales por parte de las corporaciones multinacionales de Estados Unidos, y la obtención de su patente y distribución, a expensas de las poblaciones indígenas andinas, a partir de las cuales se origina el conocimiento de los efectos medicinales de dichas plantas. Finalmente, en cuarto lugar, hubo mucho debate en torno a qué tan deseable sea una apertura rápida del sector de servicios (especialmente en lo concerniente a bancos y compañías de seguros), contratos gubernamentales para el desarrollo de infraestructura y las actividades de manufactura. En general, tanto los voceros de la rama ejecutiva como del sector privado de Colombia, mostraron entusiasmo sobre los posibles estímulos que el TLC pueda traer en estas áreas. En contraste, los analistas ecuatorianos parecieron más cautelosos en sus apreciaciones sobre los potenciales impactos positivos que la liberalización en estas áreas tendrían en su propio país, dada su menor competitividad. Casi todos los participantes en la conferencia reconocieron que la necesidad de Perú, Ecuador y Colombia de adaptarse a un entorno internacional

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más competitivo, les obligaría a invertir sustancialmente en la infraestructura industrial y de transporte, y llevar cabo reformas institucionales para crear un entorno de negocios más eficiente y competitivo. Aunque este breve resumen de las controversias y debates claves que surgieron durante la conferencia es parcial, nos brinda un panorama general de los temas más relevantes en los que todos los participantes reconocieron puntos claves en el desenvolvimiento de

las negociaciones de los diferentes tratados de libre comercio en la región andina. Esperamos que los ensayos presentados en este número de la revista Colombia Internacional contribuyan a familiarizar al público lector con algunos de los elementos centrales de las propuestas contenidas en dichos acuerdos.También es nuestro deseo que estos artículos conduzcan a un mayor debate público y a una investigación académica más profunda en torno a estos temas cruciales para el futuro económico de la región andina.

L a estrategia Uribe de negociación del TLC

LA ESTRATEGIA URIBE DE NEGOCIACIÓN DEL TLC Jorge Reinel Pulecio1

recibido 20/10/05, aprobado 01/12/05

J orge Reinel Pulecio

Este artículo analiza las intenciones y resultados obtenidos en el proceso de negociación del Tratado de Libre Comercio entre Colombia y Estados Unidos. Como marco descriptivo se reconoce la preeminencia del papel presidencial y las concesiones llevadas a cabo por el gobierno colombiano debido a una precaria estrategia de negociación. Así mismo, el panorama presentado por el autor, devela la prevalencia del poder de negociación de las cúpulas empresariales y las elites políticas, superando el papel del Congreso, de los partidos políticos y de la opinión pública. El análisis presentado permite concluir que la estrategia de negociación ha sido equivocada, pues además de perjudicar gravemente el escenario interno, fragmentó y debilitó las relaciones con los países andinos. Palabras clave: Países andinos, negociación, Tratado de Libre Comercio, acuerdos bilaterales, política exterior This article analyzes the intentions and results obtained in the negotiation of the Free Trade Agreement between Colombia and the United States. The preeminence of the executive and the concessions offered by the Colombian government due to its precarious negotiating strategy serve as the backdrop for this discussion. The author highlights the power of the private sector and political elites within this process, to the detriment of the role of the Congress, political parties and public opinion. The analysis presented leads the author to conclude that Colombia’s strategy has been flawed, given that in addition to worsening the internal environment, it has tended to fragment and weaken the country’s relations with the other Andean countries. Keywords: Andean countries, negotiation, Free Trade Agreement, bilateral accords, foreign policy

Introducción La decisión de negociar el Tratado de Libre Comercio entre Colombia y Estados Unidos de América, TLC, significó para el Gobierno del presidente Uribe abrir tres ámbitos de negociación: el primero con Estados Unidos y los actores allí involucrados, es decir el Congreso, los departamentos de Comercio (USTR), de Estado y de Defensa, y el lobby

empresarial, laboral y de organizaciones no gubernamentales; el segundo con los países andinos que participan del TLC (Ecuador y Perú), para tratar de llevar una posición conjunta ante EUA, y con Bolivia y Venezuela para intentar mantener la institucionalidad de la Comunidad Andina (CAN); en tercer lugar, el frente interno, con el empresariado, los gremios cúpula, el Congreso Nacional y con otros sectores de la

1 Profesor Asociado del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacional de Colombia. Las opiniones aquí expresadas en nada comprometen la posición del Distrito Capital, institución para la cual presto mis servicios como asesor del Alcalde Mayor de Bogotá para el TLC. El presente ensayo hace parte de un estudio que adelanto en el IEPRI sobre “Actores sociales y las negociaciones del TLC Colombia-Estados Unidos”.

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opinión pública considerados en general como outsiders2. En lo que va corrido de las negociaciones, entre mayo de 2004 y noviembre de 2005, la estrategia de negociación del TLC, de Uribe se concentró en responder las demandas del USTR en el caso del frente abierto con EUA; en reducir la concertación con los países andinos a la mínima expresión posible, a costa de la precaria institucionalidad andina; y en el frente interno, a atender las demandas de los principales grupos económicos nacionales y capotear las presiones del grupo parlamentario uribista, de gran peso en el sector agrícola. En lo que falta por recorrer de las negociaciones el Gobierno nacional debe atender con pertinencia demandas aún pendientes con los interlocutores y demandas de actores hasta ahora minimizados: seguramente en el frente estadounidense debe centrarse más en buscar negociaciones con el Departamento de Estado, el Departamento de Defensa, incluyendo las agencias como la DEA y la CIA, el Congreso en sus diferentes vertientes, y atender al lobby empresarial, laboral y ambiental; con los países andinos debe decidir un modus operandi, con Venezuela y la institucionalidad de la CAN ante el TLC; en el frente interno tendrá que enfrentar resistencias mayores al interior de la bancada parlamentaria oficialista, de los empresarios agrícolas y la industria farmacéutica nacional, de los perdedores

de algunas cadenas industriales y de servicios, las empresas de publicidad y las cadenas de TV, así como de los pequeños y medianos empresarios, incluyendo comunidades campesinas. Luego debe encarar los intereses de las entidades territoriales como el Distrito Capital y las comunidades indígenas y afro-colombianas. Finalmente deberá sortear el control de constitucionalidad del TLC ante la Corte Constitucional. La tesis central que defiendo es que la estrategia de Uribe en la negociación del TLC se basó en dos supuestos precarios: primero, que podía adoptar al USTR como el interlocutor decisivo por parte de Estados Unidos, entidad capaz de sacar avante la aprobación del Tratado en el Congreso estadounidense en la misma forma como tuvo éxito en los anteriores tratados de libre comercio, hasta el más reciente firmado con Centroamérica y República Dominicana (CAFTA-DR). La condición del USTR como único negociador válido cambió luego del CAFTA-DR. Segundo, que en las negociaciones del TLC, Colombia obtendría un tratamiento como aliado estratégico privilegiado de EUA en el hemisferio. Así, el TLC subsumiría de forma permanente el apoyo de EUA en la lucha contra el narcotráfico, más allá del ATPDEA y, más ambicioso aún, elevaría al rango de “nueva alianza estratégica” las coincidencias ideológicas de la administración Bush de lucha global contra el terrorismo y la política

2 En estricto sentido el Gobierno nacional también ha librado una negociación, con no pocas confrontaciones, al interior de la misma administración. Los principales actores de la misma han sido el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo –responsabilizado por el Presidente de conducir las negociaciones- y los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Seguridad Social y Trabajo, el Departamento Nacional de Planeación y, con un perfil muy modesto, el Ministerio de Relaciones Exteriores. Aunque la prensa nacional ha dado cuenta de algunas de las disputas al interior del Gobierno, en especial entre los Ministros de Comercio por un lado y por el otro los de Agricultura y de Seguridad Social, la salida del Ministro Carlos Gustavo Cano y su reemplazo por Felipe Arias en Agricultura, el 21 de enero de 2005, disciplinó al equipo de gobierno bajo la orientación del Ministro Jorge Enrique Botero, de Comercio.

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de Seguridad Democrática Uribe. Si se cumplen los dos supuestos enunciados, la estrategia del Gobierno Uribe asume que los demás actores en el proceso de negociación serán disciplinados y estarán convencidos de las virtudes de largo plazo del Tratado. El tiempo es un factor que puede conspirar contra la estrategia Uribe de negociación del TLC. Atender tantos actores como quedan pendientes, en un año electoral (2006), obliga a prescindir de algunos aliados clave. Para esto el Presidente cuenta con un gran capital político expresado en las fuertes mayorías en el Congreso y, según las encuestas, un apoyo de la opinión pública superior al 70% a finales de 2005. Pero no puede girar indefinidamente contra una chequera con fondos limitados. Con todo, sostengo que la suerte de la aprobación del TLC se define, en lo fundamental, al interior del Congreso de EUA y no tanto en el juego institucional colombiano3. Presentada esta introducción, en los siguientes acápites se desarrollarán los elementos centrales de la estrategia Uribe para la negociación del TLC. Posteriormente se discuten los intereses de EUA en el TLC en el acápite 4, y se formulan las conclusiones en el acápite 5. El TLC en la agenda de la administración Uribe Al inicio de la administración Uribe, en agosto de 2002, el horizonte

inmediato imponía la conclusión de las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas, ALCA, prevista para diciembre de 2005. Además, recién se había cumplido con éxito en el Congreso estadounidense la renovación y ampliación del Acuerdo de Preferencias Arancelarias para la Región Andina, ATPA, vigentes desde 1992 y que concluían en el 2002 -lo que consumió buena parte del esfuerzo de política exterior de la administración Pastrana-. Estados Unidos aceptó ampliar la vigencia del ATPA, ahora como Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y de Erradicación de Drogas, ATPDEA, hasta diciembre de 2006, e incrementó sustancialmente el número de partidas arancelarias cubiertas por las preferencias: de 5.524 pasaron a 6.500, incluyendo ahora productos con potencial exportador real para Colombia4. Sólo estaba pendiente la declaración formal de elegibilidad de Colombia al ATPDEA. El 25 de septiembre de 2002, en la primera visita del presidente Uribe al presidente George W. Bush, éste último anunció formalmente que Colombia sería elegible al ATPDEA. El costo adicional que debió pagar el país, además de comprometerse a mantener la estrategia estadounidense de lucha contra el narcotráfico, fue la adopción del Decreto 2085 de 2002 que aumenta en cinco años la protección a la propiedad

3 En el presente ensayo se prescinde de discutir los impactos sectoriales, regionales o transversales del TLC sobre la nación. Estos aspectos se abordarán apenas como ejemplo de los intereses y actores en cuestión. Sobre los posibles impactos del TLC puede consultarse: Alcaldía Mayor de Bogotá (2004); Botero y López (2004); Cano, Garay y Barbieri (2004); Cárdenas (2004); Cortés (2004); DNP (2003); Ocampo et. al. (2004; Ramírez y Martín (2004); Rocha y Perilla (2004); Umaña (2004); Umaña et al. (2005); Zerda et al (2005). 4 El ATPA, vigente mediante Ley del Senado estadounidense desde diciembre de 1991, fue ampliado y prorrogado en octubre de 2002 y hasta diciembre de 2006 como Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y de Erradicación de Drogas (ATPDEA, por sus siglas en inglés). Los nuevos productos con mayor potencial exportador son ciertos textiles y confecciones, calzado, petróleo y derivados, relojes y partes para relojes, manufacturas de cuero y atún empacado al vacío. La lista de productos nuevos ATPDEA puede consultarse en la página del Ministerio de Comercio Exterior www.mincomex.gov.co.

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intelectual de las empresas farmacéuticas estadounidenses, conocido como protección a los “datos de prueba”5. Igual, el Secretario del Tesoro, Paul O´Neil, anunció la decisión de otorgar un “fuerte y decidido apoyo” a Colombia ante la comunidad financiera internacional para suplir las demandas de crédito6. Tal vez porque ese era el clima externo, en la plataforma electoral de “Los 100 puntos”, el candidato Uribe Vélez no incluyó en sus propuestas los temas del TLC ni del ALCA.Ya como presidente, el Plan de Desarrollo incluyó el compromiso de aprovechar el ALCA y, por iniciativa parlamentaria, contempló también el propósito general de auspiciar la firma de Tratados de Libre Comercio, sin reducir la propuesta de forma exclusiva al TLC con Estados Unidos. Lo que sí estuvo claro en la política externa del Presidente Uribe, desde un principio, fue la búsqueda de pleno apoyo de la Administración Bush a la política de Seguridad Democrática. La construcción de la política de Seguridad Democrática fue asociada de entrada a la lucha global contra el terrorismo, declarada por el gobierno Bush luego de los atentados del 11 de septiembre de 2001.Y la política exterior del país se puso al servicio de ese objetivo. De otra parte, en la etapa final de negociación del ALCA quedó claro que la estrategia brasilera de construir un

bloque de países suramericanos y, en lo posible latinoamericanos y del Caribe a partir de fortalecer Mercosur y construir un acuerdo CAN/ Mercosur para mejorar la capacidad negociadora frente a EUA y frente al NAFTA, encontró una respuesta eficiente: este país ofreció por fin concretar el TLC con Chile (luego de 10 años de negociación) y otro con los países centroamericanos miembros del Mercado Común Centroamericano, MCC, con lo cual se debilitó la estrategia negociadora de Mercosur. Finalmente las negociaciones del ALCA llegaron a un punto de tensión y estancamiento durante el año decisivo de 2003. Ese fue el momento que aprovechó la Administración Uribe para solicitar a Estados Unidos la suscripción de un TLC bilateral, el 30 de abril de 2003. La propuesta presentada por Colombia esperaba respuesta el 5 de mayo de ese año, durante la visita del presidente Bush a Cartagena, aunque finalmente no se logró ningún acuerdo. Según el Ministro de Comercio, Jorge Humberto Botero, el presidente Bush delegó el pronunciamiento oficial al Encargado de de la Oficina Comercial (USTR), señor Robert Zoellick, en una visita que haría a Colombia en el siguiente mes de agosto7. En efecto, en agosto el señor Zoellick visitó al Presidente Uribe en Bogotá, pero el mensaje que presentó fue el de convocar un TLC plurilateral

5 Estados Unidos consiguió que el Gobierno Uribe estableciera, mediante el Decreto 2085, exclusión a las empresas farmacéuticas en la comercialización de medicamentos para proteger las pruebas de eficacia e inocuidad de los medicamentos, por cinco años, adicionales a los 20 reconocidos a las moléculas nuevas. Esto aumenta el monopolio de las farmacéuticas e incrementa los precios de los medicamentos en forma tal que lesiona los intereses de los usuarios y los sistemas de protección social. Por esa razón los acuerdos ADPIC de la OMC no reconocen tales derechos.Tampoco Ecuador y Perú, beneficiarios del ATPDEA, concedieron esa sobre protección. 6 Reporte de Clara Inés Rueda en El Tiempo, 26 de septiembre de 2005. 7 Declaraciones del Ministro Botero el 6 de mayo de 2003 a la W Radio FM.

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entre los países andinos beneficiarios del ATPDEA y Estados Unidos, no bilateral, como lo solicito el gobierno de Colombia. En la reunión entregó además un documento con los criterios básicos a negociar en el TLC, los cuales fueron reproducidos de forma ampliada el 18 de noviembre del mismo año en comunicación enviada por el señor Zoellick a la Cámara de Representantes de Estados Unidos anunciando la decisión de negociar el TLC. El gobierno Uribe tuvo éxito en lograr el apoyo de la Administración Bush a su política de Seguridad Democrática, mediante la continuidad del Plan Colombia, al vincular la política exterior del país al apoyo de la política exterior del gobierno Bush. El mejor ejemplo de ésto, fue el respaldo de Colombia a la decisión de la Administración Bush de intervenir militarmente en Irak sin contar con la aprobación del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Pese a esto Uribe no tuvo éxito en su solicitud de negociar un TLC bilateral: el gobierno de Estados Unidos respondió proponiendo el acuerdo plurilateral, desligando de entrada los compromisos en el campo político, de lucha contra el terrorismo y el narcotráfico, frente a los compromisos comerciales propios del TLC. En todo caso, si bien el TLC no hacía parte del núcleo de política propuesto inicialmente por Uribe, el tema no fue en forma alguna novedoso o improvisado para los sectores empresariales y la dirigencia política tradicional de Colombia, como se verá más adelante. La argumentación para aceptar las condiciones finales para la firma del TLC entre Colombia, México y Venezuela o Grupo de los Tres, G-3, en 1994, vigente desde 1995, fue la idea

del “regionalismo abierto”, según la cual, Colombia debería someter paulatinamente su estructura productiva a la competencia externa regional hasta llegar después a la liberación plena del mercado (Reina 1997: 79 ss). Concretamente, se argumentó que si Colombia tenía aranceles cero con México y éste aranceles cero con EUA, de hecho Colombia ya cumplía el objetivo de acceder al mercado estadounidense, considerado estratégico. Más adelante, en la medida en que se consolidaron las decisiones unilaterales de apertura comercial y financiera profundizadas en 1991, y se acordó el propio G-3, el gobierno del Presidente Gaviria (1990-1994) se empeñó en hacer elegible a Colombia para ingresar al NAFTA o a un TLC bilateral con EUA. En una famosa intervención de Gaviria ante el Congreso de la Asociación Nacional de Industriales, Andi, en Barranquilla en 1994, él advirtió que la integración con EUA era una decisión política, más no económica, que dependía de esa nación y que no se sometería a evaluación técnica alguna. Así, sentó un precedente de política que se ha mantenido inalterable hasta el presente. La excepción fue la administración Samper (1994-1998), en la cual el veto de EUA al Presidente por la filtración de dineros del narcotráfico en la campaña electoral, impidió de entrada cualquier avance en las relaciones bilaterales. No se trató de un cambio en la política por parte del gobierno colombiano sino de un bloqueo por parte de la administración Clinton. El Gobierno Pastrana (19982002), igualmente hizo declaraciones a favor de un TLC Colombia-Estados Unidos pero no encontró eco en el

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gobierno Clinton, empeñado como estaba en negociar el ALCA, pero además sin mandato del Congreso para comprometerse en cualquier TLC. En suma, el Gobierno Uribe termina empeñado en negociar el TLC, pero no el TLC bilateral predicado por Gaviria, Pastrana y el propio Uribe: un TLC de algunos países andinos con EUA. Cabe entonces hacer una precisión sobre los vínculos entre el TLC y los países andinos. En el TLC no participa Venezuela, éste no es país invitado por Estados Unidos. La excusa perfecta fue el hecho de no ser Venezuela beneficiaria del ATPDEA. El gobierno Chávez declaró su rechazo anticipado no sólo al TLC sino al ALCA8. Bolivia asiste a las negociaciones como observador, pues a juicio de EUA aún no es elegible al TLC y la inestabilidad política que soporta desde la caída del presidente Sánchez de Lozada, el 17 de octubre de 2003, impide la adopción de compromisos en el TLC. La Comunidad Andina, CAN, es un proyecto de integración (no sólo de libre comercio) de carácter vinculante para Colombia, según el ordenamiento constitucional (CPN, Artículos 9 y 227)9. En consecuencia, el ordenamiento jurídico del TLC debe respetar la primacía de la legislación andina, so pena de ser declarado inconstitucional por la Corte. Hagamos ahora una breve consideración sobre el amarre de la política exterior de la administración Uribe a los intereses de política exterior de

EUA, para efectos de negociar el TLC. Es posible formular como hipótesis que la estrategia de negociación del TLC del presidente Uribe es tributaria de la historia de Colombia durante la segunda mitad del siglo XX, que tiene que ver con el relacionamiento externo privilegiado con EUA. Escapa al alcance de este ensayo discutir si durante la guerra fría, cuando Colombia sistemáticamente apoyó la posición de EUA en política externa, la alineación política internacional estuvo asociada, además de las afinidades ideológicas, a intereses económicos comerciales. Un indicador en ese sentido puede ser sugerido a partir de constatar la participación de Colombia al lado de EUA en la Guerra de Corea (1950-1953), en los debates políticos en las Naciones Unidas, en la expulsión de Cuba de la OEA y hasta en la Guerra de Las Malvinas (caso en el cual Colombia apoyó formalmente a EUA e Inglaterra en contra de la posición de Argentina y a casi la totalidad de América latina). Durante este lapso Colombia fue compensada, además de los programas de la Alianza para el Progreso, con el apoyo estadounidense al Pacto Internacional de Cuotas del Café y al manejo del financiamiento externo. En cualquier caso, en el tercer año del gobierno Uribe se abrió campo, en la argumentación oficial, la tesis de que finalmente se había estableciendo una nueva alianza estratégica entre Colombia y Estados Unidos, a partir de afinidades políticas e ideológi-

8 En la IV Cumbre de Presidentes de las Américas, en Mar del Plata, realizada el 4 y 5 de noviembre de 2005, el Presidente Chávez además de proclamar el entierro del ALCA, libró un incidente verbal con el Presidente Fox de México, promotor del ALCA, que condujo al retiro mutuo de los embajadores. 9 Así se establece en el Preámbulo de la Carta Constitucional y en los artículos 9 y 227.

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cas entre los dos gobernantes. Dichas afinidades se materializarían en acuerdos estratégicos en torno a la lucha contra el terrorismo (Plan Colombia y Plan Patriota) y la firma del TLC. Así, en una expresión de claro optimismo, el embajador de Colombia en EUA, Luis Alberto Moreno, calificó los resultados del encuentro BushUribe en el Rancho Crawford, en Texas, el 3 de agosto de 2005, como el inicio de una nueva relación estratégica de Estados Unidos y Colombia: “Lo que empezó ayer es una nueva fase de las relaciones entre Estados Unidos y Colombia, una fase de lo que se llama una relación de tipo estratégico entre Colombia y Estados Unidos. Así lo anunció, como ustedes vieron, el propio presidente Bush en la rueda de prensa. Pero aquí lo que viene de esta relación estratégica es que parte de la base de los temas de comercio, de los temas de inversión, de los temas de energía y por supuesto todos los temas asociados a la seguridad, que son tan importantes para Colombia como lo relacionado con la lucha contra el narcotráfico, contra el terrorismo y lo que pueda hacer Colombia para ayudar y contribuir en este sentido en nuestra región”. “Por último, todo lo que tiene que ver con el tema de la creación de un consenso social que es algo (de lo) que ha venido hablando el

Presidente Uribe (y) que es necesario no solamente para nuestro país sino realmente para todas las Américas” (declaraciones de Moreno a la W Radio).

Aparte del entusiasmo del Embajador, lo que importa destacar aquí es que finalmente el gobierno Uribe está construyendo un discurso que daría sentido a su política externa y a la estrategia de negociación del TLC: Colombia buscaría ser formalmente reconocida como aliado estratégico fundamental de EUA en el hemisferio, para lo cual estaría dispuesta, bajo el liderazgo de Uribe, a incurrir en altos costos en el corto plazo, pero dicha alianza tendría un proyecto político estratégico, asociado al éxito de la política de Seguridad Democrática10. El discurso, aún en construcción, sobre Colombia como aliado estratégico de EUA en el hemisferio, pretendió darle sentido a la política exterior de Uribe. Sobretodo cuando el péndulo político latinoamericano del último quinquenio se orienta hacia la izquierda luego de los triunfos de Lula (Brasil), Kirchner (Argentina), Tavaré (Uruguay), Chávez (Venezuela) y las posibilidades abiertas para López Obrador en México y Evo Morales en Bolivia. En ese contexto el Gobierno Uribe se presenta como el más fiel aliado de Bush en las Américas, razón que permitiría un tratamiento preferencial no sólo en el apoyo estadounidense al

10Un discurso similar al de la Administración Uribe expresó el entonces Presidente Menem en Argentina. Con él mismo tuvo éxito político relativo, pudo ser reelecto, pero finalmente su política económica fracasó estruendosamente y de “único aliado estratégico fuera de la OTAN” pasó el país a ser un paria de la comunidad financiera internacional, sin la menor contemplación solidaria por parte del sistema económico estadounidense.Ver al respecto, Frenkel (2003). Muy al contrario, Chile y México, a propósito de la discusión en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas sobre la autorización de invasión a Irak, mantuvieron posiciones abiertamente confrontadas con la Administración Bush. No fue ese un obstáculo a la ratificación posterior, por amplia mayoría, del TLC Chile-EUA.Y tampoco significó una ruptura comercial de EUA con México. Ver al respecto Jenkins (2003) http://www.foreignaffairs-esp.org/20030701faenespessay12004/tony-jenkins/mexico-y-chile-vs-estados-unidos-una-victoria-pirrica.html

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Plan Colombia sino en las negociaciones del TLC. Cumplidas XIII rondas de negociación del TLC, incluyendo la “Ronda Final” de Washington entre el 14 y el 22 de noviembre de 2005, queda claro que EUA no otorga un tratamiento de aliado estratégico preferencial a Colombia, sino que el TLC se negocia bajo los parámetros que el Congreso estadounidense le estableció al Ejecutivo (USTR) mediante la TPA11. Elementos de la estrategia Uribe de negociación del TLC La estrategia de negociación del TLC del Presidente Uribe partió de asumir que el interlocutor fundamental era el Departamento de Comercio (USTR), en representación de EUA, y que la base de las negociaciones eran los TLC ya firmados por esa nación bajo la coordinación de esa institución. Los demás actores institucionales, políticos, económicos (gremiales y empresariales), tanto de EUA como de Colombia y los socios andinos, serían tratados como interlocutores secundarios, asi-milables en última instancia a las lógicas políticas y de intereses económicos viabilizados por un acuerdo sustantivo con el USTR. Al respecto el Gobierno colombiano no hizo más que seguir el protocolo institucional y confiar en que si esa estrategia había sido exitosa en anteriores TLC, lo sería también en el caso colombiano. Con todo, debe reconocerse que en una primera etapa y hasta la IV Ronda

de negociaciones en Tucson, en noviembre de 2004, los negociadores colombianos intentaron conducir al USTR a discutir sensibilidades e intereses estratégicos de las partes, mecanismo mediante el cual Colombia pretendía lograr un reconocimiento de la especificidad de aliado estratégico de EUA en el hemisferio. EUA aceptó escuchar los argumentos políticos de las contrapartes andinas pero mantuvo sin modificar los textos presentados desde el primer momento de las negociaciones. No respondió siquiera las ofertas de las contrapartes.Establecido para entonces,luego de 6 meses de negociaciones, lo infructuoso del esfuerzo, los andinos, bajo el liderazgo de Colombia, adoptaron la táctica de aceptar los textos propuestos por EUA en Cartagena en mayo de 2004, y presentar textos alternativos o complementarios que pudieran ser negociados, ya sea de forma autocontenida en cada capítulo o como paquetes de intercambio entre capítulos. El efecto de la nueva táctica fue justamente que Colombia aceptó la arquitectura de los TLC estadounidenses firmados con anterioridad. Así las negociaciones se adecuaron al mecanismo “OMC plus”, absolutamente rentable a los intereses estratégicos del USTR: los TLC que suscribe EUA constituyen ganancias secuenciales frente a los compromisos adquiridos por las partes en la OMC, tanto en liberación comercial de bienes y servicios como en las disciplinas que favorecen la inversión estadounidense, los flujos de capitales y la propiedad intelectual12.

11 Para una discusión de los contenidos de las negociaciones en cada una de las rondas puede consultarse los informes del Ministerio de Comercio en la página www.tlc.gov.co. Igual pueden consultarse los informes de la participación de Bogotá en las rondas de negociaciones como observador de las mismas, elaborados por el suscrito, en la página www.bogota.gov.co, en el link Bogotá Internacional. Agradezco a Tomás Uribe la sugerencia sobre los límites del USTR para dar contenido político a las negociaciones del TLC. 12 Existe una extensa literatura que sustenta este aserto. Para el caso de Colombia puede consultarse los trabajos de Umaña (2004; 2005), Zerda (2005) y el Distrito Capital (2004), citados en la nota No 3.

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Para lograr el apoyo o la comprensión interna de la estrategia adoptada, el equipo negociador colombiano adoptó en la primera parte de las negociaciones la táctica de “vamos al TLC que todos ganan”, hagan sus pedidos. Contrató una firma consultora-promotora que organizó eventos de sensibilización y captura de información, dando la sensación de participación y consulta a los diferentes actores de la sociedad interesados, especialmente los empresarios de los gremios cúpula. En esa etapa, para el discurso gubernamental sólo había ganadores en el TLC. Inclusive se intentaron estudios con modelos de equilibrio general que sugirieron, en el caso más optimista, una ganancia global de 180.000 empleos en cuatro años13. Posteriormente ante la precariedad de los estudios y la misma adversidad de los resultados, se optó por minimizarlos y hablar de beneficios de largo plazo en la inversión o en la consolidación de las instituciones (Kalmanovitz 2004). Durante las siguientes rondas de negociaciones el equipo colombiano se aplicó a presentar concesiones sucesivas con la expectativa de lograr la comprensión y apoyo por parte del USTR. En la práctica las negociaciones se concretaron en limpiar textos hasta asimilarlos al lenguaje comprensivo del CAFTA-DR y el TLC Chile-USA. Los negociadores colombianos “entendieron” siempre las dificultades de EUA para hacer las ofertas y las justificaron públicamente. Primero fue el debate electoral en EUA (noviembre de 2004), el cual impedía, según las partes, llegar a compromisos que pudieran ser usados por el Partido

Demócrata en contra de la reelección de Bush. Reelecto Bush y con clara mayoría Republicana en las dos cámaras del Congreso, hecho celebrado como triunfo propio, Colombia aceleró las ofertas para concluir en febrero o marzo de 2005 las negociaciones. Luego se presentó un estancamiento atribuido al retiro del Representante de Negocios, Robert Zoellick, quien pasó a formar parte del Departamento de Estado. Resuelto este impasse, en adelante los negociadores colombianos encontraron que EUA no podría hacer tampoco concesiones sustantivas en los temas neurálgicos, en razón al ruido provocado por la resistencia de los diferentes actores sociales, económicos y políticos de EUA contra la aprobación del CAFTA-DR. Mientras tanto, el equipo negociador colombiano debió enfrentar diferentes críticas de parte de grupos de interés expresados en los gremios de productores, congresistas, sindicalistas, organizaciones no gubernamentales, la Iglesia Católica, las comunidades indígenas, la Alcaldía Mayor de Bogotá y otras resistencias menos visibilizadas. Tal vez la crítica más difícil la debió resolver el Gobierno a su propio interior retirando al Ministro de Agricultura y disciplinando al Ministerio de Seguridad Social. Para intentar “destrabar” las negociaciones el Gobierno Uribe decidió, desde la Ronda de Cartagena II (5 a 12 de febrero de 2005), realizar diferentes ofertas de paquetes de intercambio en los temas sensibles de propiedad intelectual, agricultura y servicios financieros. Así, paulatinamente se pasó

13 Esa fue la conclusión de Alejandro Gaviria, profesor de la Universidad de los Andes y ex subdirector del Departamento Nacional de Planeación durante la primera parte de la administración Uribe. Diario El País, Cali, 24 de julio de 2004.

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del discurso de “todos ganan” al de “habrá perdedores y ganadores”. Para evitar al máximo las disidencias, el Gobierno recurrió a prácticas políticas y publicitarias tradicionales. La más notable fue el fortalecimiento de la representación gremial del empresariado, el Consejo Gremial Ampliado, CGA, bajo la vocería de Luis Carlos Villegas, defensor acérrimo del TLC. A su vez el CGA aplicó una severa disciplina gremial según la cual ningún gremio podía sentirse perdedor, porque “nada está negociado hasta que todo esté negociado” el último día de firma del TLC. El intento de los pequeños empresarios, agremiados en ACOPI, de denunciar el TLC por los riesgos para sus empresas debido a las importaciones de bienes usados y remanufacturados, fue contestado suspendiendo a ACOPI de los proyectos de cooperación técnica, lo que significaba su asfixia económica14. El gremio posteriormente se disciplinó. A partir de la V Ronda de Negociaciones, Guayaquil I (24 a 29 de octubre de 2004), cuando se hizo evidente que EUA haría ofertas arancelarias sustantivas en bienes industriales pero no hizo concesión alguna en bienes agrícolas, el presidente de la ANDI y del CGA, Luis Carlos Villegas, aseguró que mantendría la solidaridad del sector industrial con los gremios agrícolas y que no habría TLC si el campo no era ganador. De esa manera calmó los ánimos sobretodo de la bancada parlamentaria uribista presente en el Cuarto del Congreso y las Regiones (Pulecio 2004). La línea de conducta de disciplina gremial empresarial entorno

al CGA se mantuvo a rajatabla hasta la VII Ronda de Negociaciones, Cartagena II (7 al 12 de febrero de 2005).Allí se presentó el incidente en el cual el jefe del equipo negociador de Propiedad Intelectual por parte de Colombia, señor Madrid-Malo, debió renunciar por hacer ofertas a EUA aparentemente no autorizadas por el Jefe de las negociaciones y el Ministro de Comercio. Pero el incidente dejó en claro que el Gobierno no brindaba información transparente siquiera a los gremios del empresariado, menos al resto de la opinión. De hecho el referido señor Madrid-Malo, ante una interpelación del suscrito en el “Cuarto de al Lado”, el último día de la ronda, negó públicamente haber hecho esa o cualquier otra concesión, lo cual debió reconocer ocho días mas tarde. El gremio de los industriales nacionales productores de medicamentos genéricos, ASINFAR, enfrentó públicamente las concesiones hechas en Cartagena II pero no contó para ello con la solidaridad del resto del empresariado, menos del CGA. A partir de Cartagena II la conflictividad interna del empresariado se exacerbó. El gobierno Uribe, con el afán de terminar negociaciones antes de que la campaña electoral del segundo semestre de 2005 y primero de 2006 afectara el proceso, comenzó a realizar concesiones sustantivas para “destrabar” las negociaciones. De esta manera el gobierno presionó a los empresarios que hacen parte de cada cadena productiva a ponerse de acuerdo en las ofertas, los plazos y los montos de desgravación. “Si no hay acuerdo en la cadena el Gobierno define”. Así los

14 El incidente ocurrió a partir de la declaración de la Convención Nacional de ACOPI “EL TLC CADA VEZ CONVENCE MENOS. A partir de la IX Ronda de Negociaciones en Lima”, del 10 de mayo de 2005.

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productores de materias primas y bienes intermedios, del sector agrícola en general o de la industria petroquímica, por ejemplo, que han sido largamente protegidos por aranceles, cuotas y en algunos casos precios de sustentación, son presionados por el resto de la cadena para la liberación inmediata. Los productores de bienes intermedios y finales adoptaron la posición aperturista por conveniencia, excepto cuando la empresa está integrada en toda la cadena. Cuando no hubo acuerdo, en efecto el equipo negociador informó las decisiones del Presidente Uribe como juicio inapelable15. La lógica con la cual el empresariado colombiano fue conducido a “aceptar” hacer ofertas de liberación se deriva de las siguientes condiciones: i) Dada la fortaleza política del Presidente Uribe y la posibilidad real de la reelección en el 2006 por cuatro años más, los empresarios consideraron como inevitable el TLC. En esas condiciones no era dable, desde el inicio de las negociaciones, enfrentar públicamente la decisión presidencial. Lo único factible era participar en las negociaciones buscando una salvación temporal y estar dentro del grupo menos afectado. Para eso los gremios y las empresas competían entre sí haciendo alarde del uribismo más genuino. ii) Las empresas que de entrada se reconocieron perdedoras pero hacen parte de los niveles inter-

medios o finales de la cadena productiva, apostaron a obtener ganancias extraordinarias con el TLC mediante desgravación arancelaria inmediata en las materias primas y lejana en los bienes finales, con lo cual se incrementa en ese lapso la protección efectiva16. Posteriormente, cuando se libere el bien final, en diez o quince años, pueden aspirar a realizar alianzas con los inversionistas estadounidenses o a vender la cadena de distribución nacional. Ese fue el procedimiento adoptado también en la apertura comercial de los años noventa. iii) Algunos grupos económicos optaron además por aprovechar la oportunidad para salir de empresas y sectores no competitivos y, en compensación, demandar del Estado apoyo para incursionar de forma privilegiada en otros más dinámicos. Ese parece ser el caso de los negocios abiertos en etanol como combustible. En el pasado fue la transferencia de los grupos Santo Domingo y Ardila Lulle a las telecomunicaciones inalámbricas, radio y TV. iv) En general el empresariado reconoció que el TLC es un dato de la realidad, a corto o mediano plazo, y que en cualquier caso debe prepararse para competir en nuevas condiciones. Según la encuesta de opinión adelantada por la ANDI entre sus asociados existe creciente certeza de la

15 Las principales cadenas productivas que debieron negociar fueron las siguientes: algodón-textil-confecciones; químicapetroquímica-plásticos; maíz-alimentos balanceados-avícola-porcicultura; trigo-molineros-panaderías; arroz-molinería; ganadería-lácteos; azúcar-confitería-galletería, entre otras. 16 Este aspecto de la explicación me fue sugerido en una conversación personal por Germán Umaña.

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firma del TLC y aprestamiento para competir. El nuevo escenario será enfrentado con dosis alternas de reconversión productiva, aprovechamiento de nuevos nichos de mercado que pueden ser creados a nivel interno y externo, “joint venture” con capitales norteamericanos, desplazamiento hacia la red de distribución y liquidación de activos. v) Entre las medianas y grandes empresas que en todo caso se reconocen perdedoras, todavía existe la expectativa de compensaciones por parte del Gobierno Uribe. Buena parte de ellas están localizadas en los sectores agrícolas y productor de materias primas. A este grupo el Presidente ofreció compensaciones financieras17 y antes políticas de competitividad asociadas a la Agenda Interna. Es claro que estos sectores cuentan con una sustantiva representación en el Congreso de la República, básicamente de filiación uribista, con alta capacidad de negociación interna. vi) Se deja de lado, un gran sector, muy difícil de medir y localizar, de pequeñas y microempresas urbanas y rurales, desinformadas e impotentes para adoptar

estrategias defensivas. El gran problema es que ésa es la principal fuente de empleo en Colombia. En contraste, las pequeñas microempresas no tienen representación gremial capaz de defender sus intereses en el TLC. No participaron siquiera en el denominado “Cuarto de al Lado” y menos en el Consejo Gremial Ampliado. Tampoco tienen peso específico en el Congreso de la República. vii) Finalmente, cabe destacar una gran argucia adoptada en las negociaciones para concitar el apoyo del empresariado o para desviar la atención de los sectores adversos al Tratado: las partes lograron centrar el interés de los empresarios en la discusión de los plazos para desgravar las distintas canastas de bienes. Pero reconociendo de entrada que todo estará desgravado en algún plazo “razonable”, seguramente no mayor a 18 años. Así han intentado confiscar el interés natural de la opinión pública nacional que estaba puesto en los efectos estructurales del TLC18.

De esa manera lograron “destrabarse” las negociaciones. En esencia EUA mantuvo estáticas hasta la XIII

17 Según informó El Tiempo, el 1 de diciembre de 2005, el Presidente Uribe se comprometió a tramitar una ley de ayuda interna a los sectores más afectados por el TLC. En la intervención el Presidente no explicó cuál sería la fuente de los recursos. El 12 de noviembre de 2005, en el Consejo Comunal que el Presidente realizó sobre TLC el suscrito le hizo notar al respecto que la liberación arancelaria tendría un costo para las finanzas del Estado, mínimo 340 millones de dólares, luego no era realista prometer compensaciones a los perdedores, menos para competir con la capacidad financiera del Tesoro de EUA. 18 Me refiero a los efectos sobre las instituciones nacionales (las modificaciones en las reglas del juego para la competencia de las empresas nacionales con las estadounidenses y el menor papel regulador del Estado); los efectos sobre los distintos sectores económicos, sociales y regionales perdedores y los costos sociales de la reestructuración; las asimetrías estructurales entre las partes y la carencia de compensaciones (como en el caso de los Fondos Estructurales existentes en la Unión Europea); o sobre las restricciones que el TLC le impone a la integración andina y de Colombia con América Latina y el Caribe, etc.

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Ronda “final” de Washington III (14-22 de noviembre de 2005) sus ofertas y demandas, pero Colombia realizó sucesivos paquetes de ofertas que respondían a los consensos logrados o forzados internamente. Mientras tanto se hizo limpieza de textos para atender especificidades constitucionales de las partes, como en el caso de la institucionalidad de la Comunidad Andina, CAN. Pero en esencia el texto negociado es el mismo acordado en CAFTA-DR y en el TLC Chile-EUA. El límite de las ofertas y demandas de Colombia en las negociaciones ha sido establecido finalmente por el Presidente Uribe. El cálculo de los costos políticos de firmar el TLC es de la entera autonomía del Presidente. Debido a que los efectos económicos y sociales serán diferidos en el tiempo, por la gradualidad de los compromisos y plazos de gracia, al Presidente lo que realmente le preocupa son los efectos políticos de corto plazo. A los grupos contestatarios del TLC el gobierno Uribe ha vacilado entre cooptarlos o estigmatizarlos: a los indígenas del Cauca, que realizaron una Consulta Popular sobre el TLC en el 2005, primero el Ministro de Agricultura los trató de terroristas y luego se les brindó información y formación. Los mayores retos que tiene el Gobierno Uribe en el frente interno se concretan en la aprobación del TLC en el Congreso y el posterior control de constitucionalidad en la Corte Constitucional. En el Congreso las dificultades reales están en la propia bancada uribista, de gran raigambre en el sector agrícola y pecuario. El uribismo urbano, liderado por el ex ministro Hommes, es gran defensor del TLC. El centro de la polémica en este grupo

parlamentario, vocero de intereses posiblemente perdedores en el TLC y el gobierno Uribe, es la posibilidad que tendría el Congreso de establecer cláusulas de reserva y declaraciones interpretativas al Tratado. Este criterio es defendido por senadores como Carlos García y Luis Guillermo Vélez, con el respaldo jurídico del exmagistrado y expresidente de la Corte Constitucional Eduardo Montealegre. Si triunfa esta tesis y EUA logra sus cometidos básicos en el sector agrícola, incluyendo la no ampliación de la cuota azucarera, el desmonte del Sistema Andino de Franjas de Precios (ya concedido), la venta de cuartos traseros en la industria avícola, el TLC tendría dificultades en el Congreso, aunque nadie cree seriamente que éste impida su aprobación. El otro tema pendiente es el control de constitucionalidad. Aquí los aspectos más sensibles se refieren a los mandatos constitucionales de privilegiar la integración andina, garantizar seguridad alimentaria a los asociados, mantener las competencias constitucionales de las entidades territoriales y los denominados derechos sociales garantizados en el bloque constitucional, esto es, los tratados internacionales que ha firmado Colombia y que consagran derechos sociales, los que pueden ser afectados por el TLC, como en el caso de incremento de precios de los medicamentos. Luego de aprobada la reelección presidencial por parte de la Corte Constitucional, en octubre de 2005, y de mantenerse el amplio apoyo político con que cuenta el Presidente Uribe, es claro que todos estos retos pueden ser sorteados.Todo depende de que se mantenga la popularidad del mandatario.

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Los intereses explícitos de EUA en el TLC Los objetivos del TLC en la perspectiva de la administración Bush han sido claros y de conocimiento público desde el principio. Una descripción de los mismos se encuentra en la comunicación del señor Robert B. Zoellick, representante del USTR, del 18 de noviembre de 2003, dirigida a J. Dennis Hastert, vocero de la Cámara de Representantes. En ella Zoellick notificó al Congreso la decisión de iniciar negociaciones con cuatro países andinos: Colombia, Perú, Ecuador y Bolivia, beneficiarios del ATPDEA hasta 2006.Y los objetivos generales son los siguientes: “Mediante el TLC con los países andinos vamos a fomentar el crecimiento económico y a crear salarios mejor pagados en EUA gracias a la reducción y eliminación de barreras al comercio y a la inversión entre los andinos y Estados Unidos (...) El TLC también nos va a permitir concentrarnos en los impedimentos al comercio, incluyendo la inadecuada protección a los derechos de la propiedad intelectual, altas tarifas a los bienes agrícolas, uso inadecuado de medidas sanitaria y fitosanitarias, prácticas restrictivas de licencias, trato discriminatorio relacionado con las inversiones y limitaciones en el acceso a la provisión de servicios. En el TLC con los andinos también vamos a destacar los esfuerzos para fortalecer la democracia y el apoyo a los valores fundamentales en la región, tales como el respeto a los derechos de los

trabajadores reconocidos internacionalmente y la eliminación de las peores formas de trabajo infantil, mayor acatamiento a la ley, desarrollo sostenible e instituciones de gobierno responsables y transparentes” (...) “En adición, el TLC le va permitir darle momentun a la conclusión de las negociaciones del ALCA en enero de 2005” (…) “Excluyendo NAFTA, Colombia es el mayor comprador de productos agrícolas de EUA en el Hemisferio Occidental” (…) “Las ganancias en el acceso al mercado (andino) representan una gran oportunidad para un gran rango de exportaciones agrícolas e industriales. La apertura del sector de servicios tendría el mayor impacto en telecomunicaciones, bancos y en los negocios de seguros. Un aspecto de igual importancia del TLC será el fortalecimiento de la certidumbre y la seguridad para los negocios”.

También se propone el “combate al narcotráfico, construcción de las instituciones democráticas y promover el desarrollo socioeconómico (...) La experiencia ha demostrado que para combatir efectivamente el narcotráfico se requiere coordinación y estrategias efectivas entre los cuatro países andinos”19. En realidad la estrategia estadounidense en el TLC se reduce a obtener de sus socios los compromisos que no logró en las negociaciones de la Ronda Doha de la OMC (2001). Allí, como quedó dicho, los países en desarrollo tienen tratamiento asimétrico. Más importante, se construyen alianzas como la del Grupo Cairns para buscar

19 Los objetivos específicos de las negociaciones son listados por Zoellick, y comprenden entre otros los siguientes: Eliminar las tarifas, aranceles y demás cargos, reconociendo períodos de transición para productos sensibles; eliminar las barreras no arancelarias a las exportaciones de EUA incluyendo agricultura y las restricciones comerciales a las nuevas tecnologías de

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la liberación del comercio agrícola, o el Grupo de los 20 que en Cancún (2003) con el liderazgo de China, India, Brasil y Sudáfrica logró contener los intereses de EUA, UE y Japón, centrados en los temas de garantías a las inversiones, servicios y propiedad intelectual, sin ceder en liberación en flujo de bienes agrícolas y personas. Por eso la estructura de los TLC firmados por Estados Unidos es en esencia una estructura “OMC plus”.Y cada TLC involucra un plus a ser negociado dependiendo de las condiciones del país o países vinculados y de las reacciones en el Congreso esta-

dounidense. A propósito del apretado margen con que fue aprobado en la Cámara de Representantes de EUA el CAFTA-DR, en de julio de 2005, ha surgido la hipótesis de que este es el último TLC que firmará EUA. “Es ahora o nunca”, porque, según esta argumentación20, habría surgido una ola proteccionista en EUA que va a cerrar las fronteras al comercio. Ese es el recurso al argumento del contrincante para hacer pasar como propios los intereses ajenos. Para valorar este argumento veamos los resultados de las votaciones en Congreso y Cámara de Representantes de EUA:

Votaciones Acuerdos Comerciales Estados Unidos - Cámara 300 250 Si

No Votó

200 150 100 50 0 CAFTA (2005)

Marruecos (2004)

Australia (2004)

Singapur (2003)

Chile (2003)

TPA (2001)

NMF China (1997)

NAFTA (1993)

Si NAFTA (1993) 61 NMF China (1997) 22 TPA (2001) 55 Chile (2003) 65 Australia (2004) 80 Marruecos (2004) 85 CAFTA (2005) 54

SENADO No No Votó 38 1 77 1 41 4 32 3 16 4 3 2 45 1

Si 234 173 215 270 314 323 217

CAMARA No No Votó 200 0 259 3 214 5 156 8 109 9 99 12 215 2

Fuente: Congreso Estados Unidos www.senate.gov – www.house.gov

* La votación por el no respeto a la condición de Nación Más Favorecida (NMF) de China, se considera como votación a favor del libre comercio con ese país. La propuesta de 1997 correspondía a una denegación de beneficios comerciales e implementación de trato discriminatorio.

la industria norteamericana; respaldo de los países andinos a los intereses de EUA en las negociaciones de la OMC en agricultura, incluyendo el mantenimiento de las exportaciones con programas de crédito y la ayuda alimentaria; acceso al mercado andino de textiles y maquinaria estadounidense; acatamiento andino a estrictas reglas de origen; reforzar el cumplimiento en los países andinos de las normas sanitarias y fitosanitarias, así como de las normas técnicas al comercio acordadas en la OMC; procurar el establecimiento en los andinos de estándares en los Aspectos de Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio, mayores los establecidos en la OMC; en patentes y protección de datos de prueba buscar que los países andinos adopten las prácticas existentes en EUA; buscar la criminalización y penalización de las prácticas que violen los derechos de propiedad intelectual en los países andinos. 20 Como lo presentó Luis Carlos Villegas, presidente de la ANDI en el Senado, el 29 de Julio 2005. Ver los Anales del Congreso de la fecha.

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Queda claro, primero, que el neoproteccionismo en EUA no se inició a propósito del CAFTA-DR. Según Krugman (1986), éste es importante desde los sesenta. Segundo, que EUA es un caso típico donde “la política es local”. La Cámara de Representantes, donde los congresistas responden a los intereses más desagregados de los lobby de empresarios y ciudadanos, tiende a ser más proteccionista que el Senado. Tercero, que el Congreso vota en cada caso respondiendo a intereses políticos y económicos. Las simpatías políticas de los demócratas por algunos procesos políticos pueden favorecer decisiones de libre comercio, lo que debe ser tenido en cuenta en el caso de Colombia, donde grupos importantes del Partido Demócrata han favorecido procesos como el Plan Colombia, ATPDEA o el proceso de paz de la Administración Pastrana, con condicionalidades. Un tema adicional que cabe destacar en la construcción de la estrategia negociadora de EUA es el juego institucional, democrático, de la decisión. Como en todo proceso de integración o de liberación comercial existen sectores perdedores y ganadores, la forma de decidir cuales ganan y cuál debe ser la compensación o el costo para los perdedores es recurrir a las reglas tradicionales de la democracia estadounidense en temas de comercio. En síntesis el sistema es el siguiente: el Congreso, en las dos cámaras, tiene el control de la política

comercial. No el Ejecutivo. El lobby de los sectores de empresarios, sindicatos, ONG, etc., está legalmente reglamentado y tiene en consecuencia mayor legitimidad para actuar, en países como Colombia donde no está reglamentado. En el caso de los TLC que negocia el Ejecutivo estadounidense, el 26 de julio del 2002 el Congreso expidió una Ley que establece taxativamente el margen de negociación del Ejecutivo y crea una comisión del Congreso de seguimiento y consulta: la ley es conocida como Autoridad de Promoción Comercial (TPA, por sus siglas en inglés), de carácter bipartidista21. Con este instrumental político e institucional los negociadores estadounidenses llegan a las mesas de negociación del TLC “blindados” ante la contraparte: con habilidad argumentan que no pueden hacer concesiones porque están expresamente prohibidas por la TPA; o porque con seguridad en la votación en las dos cámaras no pasarían. Así pues la carga de hacer viable políticamente el Tratado queda en cabeza de las concesiones de la contraparte, los países andinos. En cuanto a los perdedores, primero, en EUA tienen primero la opción de oponerse y enterrar el Tratado. En el caso del CAFTA-DR, si hubieran conseguido un solo voto adicional el Tratado habría fracasado. Segundo, pueden sus voceros en el Congreso, senadores y representantes, “negociar” compensaciones para conceder su voto22. En el debate para apro-

21 La autorización fue aprobada por un escaso margen de 215 a 212 votos, luego de que se aplicaran a fondo el lobby de los sectores empresariales, sindicales y la administración Bush. 190 republicanos y 25 demócratas apoyaron el TPA, mientras 183 demócratas, 27 republicanos y 2 independiente lo rechazaron. 22 Podemos anticipar desde ya que ese sistema no existe en el caso colombiano, porque el Presidente Uribe no dejó pasar la ley espejo del TPA que propuso la bancada liberal (Rodrigo Rivera) y el sistema de lobby es menos transparente. No es claro por lo demás que la propuesta de la Agenda Interna sirva para compensar a los perdedores. Al menos no está pensada en ese sentido.Y las decisiones de los congresistas oscilarán entre fidelidades caudillistas, intereses regionales y posiciones partidistas, como veremos adelante.

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bar el CAFTA-DR quedó claro que el lobby de la Alianza Azucarera, con 22 millones de dólares bien distribuidos entre congresistas en el lapso 19902004, se opuso con éxito al Tratado23. Si bien el CAFTA-DR fue aprobado, el Ejecutivo estadounidense fue notificado de que en próximos TLC no puede hacer concesiones en azúcar de caña y remolacha, producida en 16 estados de la Unión, a menos que corra el grave riesgo de perder en la Cámara de Representantes. En este tema los países andinos fueron perdedores netos24. El CAFTA-DR pasó finalmente en la Cámara porque el Presidente Bush se jugó a fondo allí toda su política comercial. Según la demócrata Nancy Pelosi, el lobby presidencial incluyó ajustes en las leyes de carreteras y energética, y compromisos en textiles y azúcar para próximos tratados, además contó con el eficiente apoyo del lobby de las empresas farmacéuticas, claras ganadoras del CAFTA-DR y del TLC, que invirtió 563 millones en el Congreso entre 1990-2004. Por eso también pasó el Tratado. Los presidentes centroamericanos y de República Dominicana debieron hacer el respectivo lobby ante el Congreso estadounidense y enfrentarse a las organizaciones sindicales, de derechos humanos y ambientalistas, para explicar lo del fortalecimiento de la democracia, el trabajo infantil y los derechos humanos. Más importante aún, Salvador, Honduras y

República Dominicana mandaron tropas a Irak.Todo eso suma. Finalmente y resumiendo, para EUA el proyecto bipartidista de respuesta competitiva frente a los retos contemporáneos de la globalización pasa por la estrategia de lograr algún tipo de ALCA y de forma subsidiaria de TLC convergentes. Ese es el espíritu de la ley bipartidista conocida como TPA. Pero el proceso no es lineal y el éxito político en el Congreso norteamericano hay que construirlo en cada caso. Esa es parte de la estrategia institucional de negociación estadounidense. En una perspectiva más amplia, puede afirmarse que el ALCA y el TLC son mucho más que acuerdos de libre comercio de bienes y servicios de escala hemisférica. En lo fundamental responden al interés estratégico de los Estados Unidos de lograr una mayor competitividad de sus capitales (empresas) frente al reto de competitividad global que en el siglo XXI encarnan los capitales de Asia y la Unión Europea. El ALCA y el TLC significan, para las empresas norteamericanas, acceder a una mezcla de factores (recursos naturales, capital humano, capital físico e institucional) mucho más diversa, abundante y barata, disponible a escala hemisférica, mediante la cual esperan aumentar la productividad y competitividad sistémica (Pulecio 2002). En consecuencia, el ALCA y el TLC hacen parte de una amplia estrategia de redisciplinamiento productivo (de la mano de obra y de las empresas),

23 Citado en el semanario Tiempos del Mundo. Marchán (2005) 24 El CAFTA-DR establece 164.000 toneladas de azúcar a exportar anualmente a EU, menos del 2% de la producción interna, con un valor de sólo US $21.000 millones anuales, pero un aumento de 34% de las importaciones según el Departamento de Agricultura. Según datos del Centro de la Política Responsable (CRP, por sus siglas en inglés) los azucareros aportaron US $22 millones en contribuciones a los partidos políticos en el lapso 1990-2004. La industria agroalimentaria, que se opone al proteccionismo de los azucareros porque demanda materias primas importadas más baratas y son claros ganadores en el CAFTA-DR, contribuyeron con US $24 millones en el mismo lapso.Y como ya se dijo, el sector de la salud aportó más de US $563 millones a favor del CAFTA-DR.

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institucional y político (de gobiernos, partidos políticos, prácticas sociales y culturales, etc.) de las naciones americanas para la competitividad global, bajo la égida estadounidense. Esta realidad, no suficientemente reconocida por gobiernos, empresarios, sectores sociales y políticos, define los límites, los costos y las oportunidades del ALCA y de los TLC para América Latina. Conclusiones • Las negociaciones del TLC revelan que en Colombia el Estado Nacional ha cedido protagonismo relativo frente a otros actores institucionales en las negociaciones de tratados comerciales. De forma notable los gremios cúpula de los empresarios han recuperado parte del espacio perdido durante la confrontación con el Gobierno Samper (1994-1998). Los gobiernos regionales, como es el caso de Bogotá, las Entidades Territoriales indígenas y afrocolombianas, y grupos contestatarios, han expresado gran activismo frente a las negociaciones, pero aún no tienen capacidad de incidencia en las mismas. • En las negociaciones del TLC el papel decisivo lo juega el Presidente de la República, Álvaro Uribe, gracias a su popularidad y por su estilo administrativo intervencionista que establece límites a la institucionalidad vigente. Así, el Congreso de la República y las entidades territoriales han sido tratados como outsiders cuyo rol en las negociaciones puede ser acotado. • El prestigio político del Presidente Uribe igualmente le ha permitido construir una posición negociadora hacia adentro en la cual se pasó del discurso “todos ganan” en el TLC, a otro, de “hay ganadores y perdedores”.

Los grandes grupos empresariales y los sectores más dinámicos fueron disciplinados por el Presidente Uribe: reconocieron la inevitabilidad del TLC y se aprestan a aprovechar las oportunidades, o a sobrevivir de las gabelas que pueden conseguir por la mayor protección efectiva durante el período de desgravación y las compensaciones o subsidios prometidos por el Ejecutivo. • Los empresarios perdedores, de tamaño mediano y grande, cuentan aún con el espacio del Congreso, la Corte Constitucional y, posiblemente, la propia campaña electoral del 2006, para intentar legitimar sus intereses. Eso explica la premura de los negociadores colombianos por concretar el TLC antes de finalizar el 2005. • Los pequeños y micro empresarios, que generan la mayor parte del empleo nacional, no lograron participar de las negociaciones internas y no cuentan con la capacidad de contestar políticamente el TLC en el Congreso. Serán los perdedores netos, tanto en el campo como en la ciudad. • Dados los intereses revelados de Estados Unidos en el TLC, las concesiones que el Gobierno Uribe logre de los perdedores en el frente interno, en especial en el sector agrícola y de propiedad intelectual, se convierten en decisivas para viabilizar la aprobación del TLC en el Congreso norteamericano. • La idea de formalizar una nueva etapa de relacionamiento estratégico privilegiado entre Estados Unidos y Colombia, a partir de las afinidades ideológicas y políticas de las administraciones Bush y Uribe, y de su voluntarismo político para negociar el TLC, tropieza con las dificultades propias de

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la lógica de los intereses estratégicos del país del norte en contexto de globalización, cuyo agenciamiento pasa por el Congreso y no sólo por el Ejecutivo. • Hasta la XIII Ronda de negociación del TLC en Washington “Ronda final”, en noviembre de 2005, ha fracasado la estrategia Uribe de negociación del TLC basada en el supuesto de que EUA otorgaría a Colombia un tratamiento preferencial de aliado estratégico en el TLC. Al negociar Colombia con el USTR como interlocutor pleno de EUA, terminó aceptando la estructura del TLC firmado con Chile y del firmado con Centroamérica y República Dominicana. • Dado el nuevo clima político vigente en EUA después de la agitada aprobación del CAFTA-DR, y de los efectos políticos de los huracanes Katrina y Wilma, así como del desastre de la guerra en Irak, con toda seguridad es muy difícil lograr una aprobación del TLC en el Congreso estadounidense. En ese escenario, es más probable lograr la prórroga de las preferencias ATPDEA que la aprobación del TLC. (De hecho el ATPDEA deberá ser prorrogado para Bolivia que no hace parte del TLC). Esto es así, porque la lucha contra el narcotráfico concita el apoyo bipartidista en torno a un tema estratégico nacional, no siendo el caso del TLC. Si se logra ampliar la vigencia del ATPDEA, sin renunciar a las negociaciones del TLC, puede esperarse un clima más favorables a futuro ya sea por avances en la OMC o en el ALCA, o porque cambien favorablemente las condiciones políticas internas en EUA.

• EUA logró separar en las negociaciones con Colombia sus intereses estratégicos vitales, asociados a la lucha contra el narcotráfico y de seguridad nacional, de los intereses estrictamente comerciales. •En adición, EUA consiguió fragmentar los intereses negociadores de los países andinos, a grado tal que la parte sustantiva de las negociaciones tuvo carácter bilateral y no plurilateral. Como además Bolivia y Venezuela no participan del TLC, el resultado neto será un congelamiento institucional de la CAN y su reemplazo paulatino por el TLC en el caso de firmarse por parte de Colombia, Ecuador y Perú. Venezuela y Bolivia parecen más cercanos a una integración plena a Mercosur. Este evento no solo contraviene la Constitución Política de Colombia sino que pone en grande riesgo el mercado exterior al cual el país exporta bienes con mayor valor agregado. • En lo corrido de las negociaciones del TLC por parte de Colombia se reitera la cultura de negociación de las relaciones internacionales a partir de los intereses y percepciones de los grupos élite del empresariado y la dirigencia política, con exclusión de la participación decisiva de la opinión pública y los partidos políticos. No obstante, en esta ocasión ha existido mayor flujo de información y mayor construcción de propuestas alternativas que en eventos pasados, como en el caso de la negociación de la deuda externa o del G-3. Bibliografía Alcaldía Mayor de Bogotá. 2004. Bogotá frente al TLC,Bogotá:Alcaldía Mayor de Bogotá-DAPD.

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¿ A las puertas de un TLC, o más lejos que nunca?

¿A LAS PUERTAS DE UN TLC, o más lejos que nunca? Fander Falconí Benítez1

recibido 22/10/05, aprobado 01/12/05

F ander Falconí Benítez

Este artículo adelanta una serie de consideraciones alrededor de las repercusiones e implicaciones del TLC para el caso específico del Ecuador. En particular, el autor sostiene que el tratado no puede ser considerado simplemente como un acuerdo comercial y que merece ser reevaluado a partir de cada una de las implicaciones posibles para la sociedad ecuatoriana en conjunto. Bajo esta perspectiva, el texto explora las condiciones internacionales que han servido como trasfondo del proceso de negociación del TLC, parar pasar posteriormente a un examen de los alcances de éste en Ecuador. Dicho examen permite concluir, finalmente, que bajo las condiciones actuales de negociación, los riesgos de firmar el Tratado de Libre Comercio resultan mucho mayores en comparación con sus beneficios. Palabras clave:Tratado de Libre Comercio, apertura comercial, competitividad This article offers a series of reflections concerning the repercussions and implications of the FTA in the specific case of Ecuador. In particular, the author sustains that the agreement cannot be considered simply in terms of trade and that it should be reevaluated in relation to its potential implications for Ecuadorian society as a whole. Within this framework, the text explores the international conditions that have surrounded the negotiation process in order to assess its effects in Ecuador. The author concludes that under the current conditions characterizing the FTA negotiations, the risks of signing the agreement are much greater that the potential benefits of doing so. Keywords: Free Trade Agreement, commercial opening, competitiveness

Introducción En Ecuador, la negociación del Tratado de Libre Comercio (TLC) ha confirmado la precaria situación del aparato productivo, la desarticulación del sector público, y el escaso liderazgo del gobierno y el Congreso Nacional. En este sentido, la sociedad Ecuatoriana ha expuesto divergencias cruciales ante el tema del TLC. Se encuentran en su interior, posiciones que van desde la ceguera acrítica, pasando por la poca

comprensión de las implicaciones económicas, sociales, ambientales y jurídicas de este potencial acuerdo, hasta, finalmente, la propuesta de un plebiscito. Por su cuenta, los Estados Unidos han planteado una propuesta económica y política claramente definida según lo muestra la forma en que ha planteado las negociaciones del TLC con los países andinos. Desde un marco general, los grados de coordinación entre Colombia,

1 Coordinador del Doctorado de Economía y de Investigación de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)- Sede Ecuador.

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Ecuador y Perú han sido terriblemente bajos; la parte técnica del proceso se agota (la propiedad intelectual y el acceso a mercado de bienes agrícolas han sido los puntos críticos desde el inicio de las conversaciones) y se acerca el momento de las definiciones políticas, lo que abre un conjunto bastante amplio de inquietudes frente a la pertinencia del TLC para Ecuador. Este documento intenta dar cuenta de dichas inquietudes a través de cuatro secciones. En la primera, se realiza una revisión del contexto internacional en que se desenvuelve la negociación; luego, se plantea que este potencial acuerdo implica mucho más que un tratado comercial. En la tercera, se estudian los alcances del TLC para el caso ecuatoriano y por último se presentan las conclusiones centradas en las perspectivas de la negociación actual. Por lo demás, es conveniente agregar que este trabajo se nutre de tres estudios en los cuales el autor participó directamente (Acosta y Falconí 2005; Falconí y Vallejo 2005; Falconí y Jácome 2005). El contexto de la negociación La expansión de los mercados para sus bienes, servicios e inversiones es, sin duda, una de las prioridades de los Estados Unidos, pero, de ningún modo, el único objetivo presente en la firma del TLC. Con la propuesta del TLC, luego del eventual fracaso del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), los Estados Unidos pretenden, a su vez, asegurar su posición en el hemisferio en razón de la creciente expansión y for-

talecimiento de la Unión Europea (UE)2. Igualmente, no están ausentes las razones geopolíticas y militares, sobre todo después del 11 de septiembre de 2001. En el ámbito internacional, hay un marco de regulaciones y prácticas que norman el comercio mundial. Más allá del discurso de la libertad y autonomía, el mercado mundial se caracteriza por ser un espacio administrado. Las declaraciones de los gobiernos del Norte, supuestamente dirigidas a beneficiar a los países empobrecidos del Sur, se contradicen con la realidad, en la medida en que con sus políticas comerciales marginan las exportaciones de los países pobres, y tienen aún elevados subsidios internos. No es casual que entre los objetivos de desarrollo de las Naciones Unidas para el milenio se le otorgue una especial importancia a la promoción de una asociación mundial para el desarrollo. En este sentido, el objetivo número ocho propone fomentar aún más un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio. Esto incluye el acceso libre de aranceles y cupos para las exportaciones, el programa mejorado de alivio de la deuda de los países pobres muy endeudados, la cancelación de la deuda bilateral oficial y concesiones a los países que hayan mostrado su determinación de reducir la pobreza. Los países latinoamericanos, tal como sucede en el resto del mundo empobrecido, han liberalizado más rápido sus mercados que los países industrializados. Como resultado de esta realidad, en un ambiente propicio para las

2 Aunque no se puede desconocer el debilitamiento político que representó para la UE la negativa sobre la Constitución europea en los plebiscitos de Francia y Holanda en el presente año.

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economías más desarrolladas, las importaciones provenientes de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en especial de Estados Unidos, han crecido mucho más rápido que las ventas externas de la región (Acosta y Falconí 2005). Desde las negociaciones comerciales de la Ronda Uruguay del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio), los países industrializados han reducido gradualmente sus barreras comerciales. Sin embargo, todavía existen una gran gama de mecanismos que frenan el flujo comercial: aranceles, aranceles escalonados, barreras no arancelarias, medidas anti-dumping, entre otras herramientas destinadas a cerrar abierta o veladamente los mercados (Acosta y Falconí 2005). En efecto, los Estados Unidos protegen sus empresas con subvenciones y medidas proteccionistas. En el 2002, por ejemplo, los Estados Unidos decidieron proteger su industria siderúrgica gravando los aceros importados de Europa y Asia (Millet y Toussaint 2005). De acuerdo a un aporte de OXFAM (2002;Acosta y Falconí 2005), las cuatro economías mayores -Unión Europea, Estados Unidos, Canadá y Japón- recuperan, a través de estos mecanismos proteccionistas, al menos uno de cuatro dólares de la llamada ayuda al desarrollo que prestan a los cuarenta y nueve países más pobres. La mayor incoherencia se alcanza en el caso de Canadá: las restricciones comerciales canadienses a los productos de los países más pobres significan unos US$ 1.600 millones, o sea, cinco veces el monto de la llamada ayuda al desarrollo. OXFAM (2002) estima que una

liberalización total de las importaciones por parte de los países industrializados entre los años 2000 y 2005 representaría un valor de US$ 14 mil millones para América Latina; US$ 3 mil millones para India, China y Brasil respectivamente; US$ 2 mil millones para el África subsahariana y US$ 600 millones para Indonesia. El libre acceso a los mercados para los productos provenientes de los 49 países más pobres del mundo les representaría un aumento del 11% de la totalidad de sus exportaciones. Sin embargo, sería un error creer que el problema se resuelve sólo por medio del acceso a los mercados y/o con el ingreso de inversiones extranjeras; aunque debe quedar claro que, de existir cierta voluntad política de las partes, una total liberalización para los productos del mundo pobre no pondría en riesgo la economía mundial. De todas maneras, es innegable que la apertura comercial y la adopción de una nueva modalidad de acumulación, basada mayormente en las exportaciones y en la creciente dependencia de capitales extranjeros, han provocado un incremento acelerado de los vínculos económicos de América Latina y el Caribe con el mundo. Esta relación, por otro lado, ha aumentado la exposición de las economías latinoamericanas y caribeñas a los vaivenes del mercado mundial, sea a través de los precios y de la demanda, o a través de las variaciones en las tasas de interés y en los flujos financieros internacionales. Después del mercado financiero, el comercio exterior ha sido el campo donde más velozmente se han procesado estas transformaciones económicas, a través de las cuales, de una forma incluso idealizada, se ha pretendido acelerar la inserción de

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los países latinoamericanos en la globalización (Acosta y Falconí 2005). Sin desconocer el dinamismo experimentado en el sector exportador de América Latina y su importancia para atraer inversiones, los cambios registrados han sido insuficientes para producir transformaciones capaces de inducir un proceso de desarrollo sostenible. Un reciente informe de la CEPAL (2004) sostiene que los flujos de inversión extranjera directa en los países del Norte y en América Latina y el Caribe han experimentado una caída en los últimos 4 años, mientras que crecieron de manera sostenida en China, a pesar de la crisis mundial. Si en algún momento las remesas

de la IED (inversión extranjera directa) sobrepasarán a la entrada de capital sería un desastre para la Región ya que, además de su tradicional inserción en el comercio internacional mediante la exportación de productos primarios, se convertiría en proveedora de capital al Norte. Esto no es improbable si América Latina no tiene éxito en competir por capital con Asia durante los próximos años. Si a esta situación descrita, se añaden, adicionalmente, las preocupaciones y repercusiones de los impactos ambientales del comercio exterior, se llega a una inevitable necesidad de reflexionar con mayor cuidado sobre un eventual TLC (ver recuadro No1).

Recuadro No 1 Apertura, comercio y medio ambiente Cambios ambientales sin precedentes, pobreza e inequidad y un proceso de concentración de capitales en las transnacionales constituyen algunos de los efectos de la globalización, para sus detractores. Existe un debate respecto a los fundamentos teóricos e impactos del comercio exterior en los países que intervienen. La visión económica convencional sostiene que el libre comercio, los procesos de apertura, y los mayores flujos de inversión extranjera directa son beneficiosos para el medio ambiente. Otros estudios alertan sobre los problemas sociales y ambientales que ocasionan la apertura y liberalización. Los procesos vinculados al comercio exterior generan un conjunto de flujos directos, indirectos y ocultos, que cada vez se interpretan con mayor precisión. Afloran nuevos estudios que no sólo examinan al comercio en valor monetario, sino también en sus aspectos físicos (Muradian y Martínez-Alier 2001; Schutz et al. 2004). Aumenta la literatura sobre los impactos ambientales generados por las actividades extractivas ligadas al mercado internacional. Los países ricos importan mucho más toneladas de materiales de las que exportan, lo que implica una entrada neta de materiales. Según un trabajo de Giljum y Eisenmenger (2004) que enfoca la economía desde el punto de vista del metabolismo social –el flujo entrópico de materia y energía por el cual la economía depende del ambiente, tal como lo caracterizaba el insigne economista rumano Nicholas Georgescu-Roegen (1979)– las exportaciones de la Unión Europea en toneladas son 4 veces menores que sus importaciones. En cambio, América Latina exporta 6 veces más toneladas en comparación con lo que importa. Esto abona la imagen de que la desmaterialización (la utilización de un menor flujo de materiales y energía por unidad de producto) de las economías del Norte se está produciendo por una reubicación de la producción intensiva de recursos natu-

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rales de los países del Norte hacia el Sur3. Esto se complementa con un estudio del Wuppertal Institute de Alemania que provee evidencia de que la Unión Europea está moviendo los límites ambientales hacia otras regiones, incluyendo los países en desarrollo (Schutz et al. 2004). Mientras los países del Norte se benefician de la explotación de los recursos sin enfrentar las secuelas físicas, los países del Sur se especializan en procesos productivos costosos, debido a que no incluyen las externalidades negativas en los precios, y son, a su vez, nocivos en términos ambientales. El superávit comercial en términos físicos de los países del Sur apoya el principio del Intercambio Ecológicamente Desigual (IED): se exportan productos sin incluir en los precios los daños ambientales o sociales producidos local o globalmente (Martínez Alier 2001). Los procesos productivos ligados a la exportación experimentan una mochila ecológica elevada, como la movilización de de tierras y de materia vegetal (Naredo 1998). Estos comportamientos se suman a otros que plantean un intercambio desigual en las cantidades de energía incorporada (embodied energy) en los bienes y servicios. Machado et al. (2001) al aplicar técnicas input-output, demuestra que la economía brasileña no sólo es una exportadora neta de energía incorporada (153 PJ –Pentajoules-) y carbón incorporado (3.6 MtC) en los bienes no energéticos intercambiados en el mercado internacional por el país en 1995, sino que cada dólar ganado con las exportaciones incorpora 40% más energía y 56% más carbón que cada dólar gastado en importaciones. Esto significa que Brasil es un exportador neto de energía y carbón incorporados en los bienes no energéticos comercializados en 1995, sino también que sus exportaciones de bienes no energéticos son, en promedio, más intensivas en energía y carbón que sus importaciones.

TLC: más que un tratado comercial Desde la óptica oficial, se ha presentado al Tratado del Libre Comercio (TLC) como un “acuerdo mediante el cual dos o más países establecen reglas y normas para el libre intercambio de productos, servicios e inversiones”. Si este acuerdo implicara un simple marco regulatorio de intercambio comercial se podría justificar que se consolide en un tiempo récord; no obstante, dado que éste es un tratado cuyas implicaciones sociales, económicas, jurídicas y geopolíticas van mucho más allá de la óptica oficial presentada a la sociedad

ecuatoriana, merece, por tanto, un mayor tiempo para sopesar sus posibles repercusiones. A este respecto, resulta esclarecedor notar que para México y Chile el proceso de acercamiento a sus respectivos TLC les llevó un poco más de cinco años. El proceso de negociación llevado por el Ecuador tiene tres partes vulnerables. La primera es la precipitación de la negociación y el apuro por promover reformas gubernamentales a fin de ganar niveles de competitividad espurios, por medio de bajas en los estándares laborales y ambientales4. La segunda se relaciona con el alcance y las

3 La desmaterialización se vincula con el principio de que el crecimiento económico, calculado por medio del producto interno bruto (PIB) por habitante, provoca una menor presión ambiental o uso de los recursos naturales en el tiempo (Falconí 2002). 4 Esto fue notorio en el gobierno del ex presidente Lucio Gutierrez que fue derrocado en abril del presente año por un movimiento social. A continuación, asumió la presidencia el vicepresidente Alfredo Palacio, quien hizo inmediatamente modificaciones en el equipo negociador ecuatoriano.

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implicaciones del TLC. La constatación pueril de una balanza comercial positiva entre Ecuador y los Estados Unidos no es suficiente para justificar este tipo de acuerdos comerciales. Es necesario considerar otros aspectos que no por intangibles son menos substanciales y que se encuentran inmersos en las mesas de negociación5: flujos de capital, derechos de propiedad intelectual y datos de prueba, tratamiento de la tecnología de punta, el impacto ambiental de la apertura comercial, los impactos en la agricultura, los aspectos geopolíticos, competitividad, superposición con otros acuerdos internacionales, entre otros más. La tercera fragilidad se refiere al escaso liderazgo político exhibido tanto por los dos gobiernos de turno que han negociado el TLC, como por el Congreso Nacional, que finalmente tiene que aprobarlo. Recordemos que un movimiento social y político defenestró al Coronel Lucio Gutierrez de la presidencia en abril de 2005, motivo por el cual asumió ese cargo, su vicepresidente,Alfredo Palacio. Esto, sin duda, ha provocado cambios sustanciales en el equipo negociador ecuatoriano. Sobre el primer punto, la velocidad del proceso y la estrategia de los Estados Unidos de dejar los temas sensibles para último momento (agricultura, biodiversidad, patentes, textiles, reglas de origen, inversión, entre otros), evidenció las preocupaciones de última hora (próximos a terminar el proceso de negociaciones) del equipo negociador

ecuatoriano y del sector privado. Por otro lado, el gobierno promovió una serie de reformas en el ámbito laboral. El 9 de marzo de 2005, el ex presidente Lucio Gutiérrez suscribió el nuevo “Reglamento para la Contratación Laboral por Horas”, publicado en el Registro Oficial No. 547, de 18 de marzo de 2005. Las experiencias de México y Centroamérica sobre la “flexibilización laboral”, que incluye el trabajo por horas, tercerización, implantación de maquilas, creación de zonas francas y niveles mínimos de indemnizaciones por despidos, muestran que no necesariamente mejora la productividad ni la competitividad y tampoco se genera más empleo. Con estas reformas la mano de obra se abarató y presentó una pérdida de los ingresos de los trabajadores de casi la mitad, es decir, se aumentó la “precarización laboral” y, además, fomentó la emigración de un grupo considerable de la población hacia los Estados Unidos (Juárez 2005). De igual forma, el ejecutivo envió al Congreso Nacional el proyecto de Ley Orgánica de Racionalización Económica del Estado, denominada también como “Ley Topo”, la cual entre otros varios temas- aborda la reducción de la participación de los trabajadores de las utilidades empresariales del 15% al 5%, castigando aún más los precarios ingresos que reciben éstos6. El alcance de TLC y las implicaciones que éste tendría para el Ecuador, se analizarán en el siguiente acápite.

5 Las mesas de negociación están organizadas en los siguientes temas: Agricultura, Industrial, Textiles, Defensa Comercial (Salvaguardias), Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF), Origen, Aduanas, Normas Técnicas (Obstáculos Técnicos al Comercio), Servicios Transfronterizos, Telecomunicaciones, Comercio Electrónico, Servicios Financieros, Inversiones, Propiedad Intelectual, Laboral,Ambiental, Solución de Controversias y Asuntos Institucionales, Compras Públicas.Además, se incorporaron dos temas adicionales: Políticas de Competencia y Cooperación. 6 El salario real percibido por un trabajador del sector privado es de 106 dólares (Banco Central del Ecuador 2005a).

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tino. Como se aprecia en los siguientes gráficos, entre 1990 y 2004 el principal destino de los productos ecuatorianos fue Estados Unidos, seguido de la Unión Europea y la Comunidad Andina de Naciones. Aproximadamente el 40% de las exportaciones totales se dirigieron al mercado norteamericano.

% de exportaciones ecuatorianas por destino (1990 - 2004) 100% 90%

10% 12% 7%

80%

17%

4% 7%

70%

14%

60%

5% 9%

16%

20% 19% 19% 19%

10%

12%

7% 9% 8%

21%

18%

14% 16%

13% 17% 13%

9% 8%

50%

11% 13% 8%

14% 18% 16% 8%

39%

38% 38%

10% 10%

3% 10%

4% 17% 3% 10%

18%

40% 58%

30%

46%

43%

41% 40%

20%

38% 39%

41% 38%

41%

43%

10%

Estados Unidos Resto América CAN Unión Europea

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

G-4 (Argentina, Brasil, Chile y México)

Exportaciones ecuatorianas FOB (1990 - 2004) 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500

2004

2003

2002

2001

2000

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1996

1995

1994

1993

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0 1990

Implicaciones del TLC para el caso ecuatoriano Desde la óptica oficial, se ha presentado al Tratado del Libre Comercio (TLC) como un “acuerdo mediante el cual dos o más países establecen reglas y normas para el libre intercambio de productos, servicios e inversiones”. En noviembre de 2003, con la propuesta oficial del gobierno norteamericano de iniciar las negociaciones para la firma de TLCs con los países andinos, se rompió el status quo de las relaciones comerciales entre estos países y se dio un giro a la política exterior norteamericana en la Región Andina. Los acuerdos del tipo ATPA (Andean Trade Preference Act) o ATPDEA (Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act) más que ser acuerdos de comercio propiamente dichos, contienen intereses específicos que giran alrededor de aspectos geopolíticos y de lucha contra el narcotráfico. Este tipo de acuerdos comerciales son de una sola vía7, es decir, sólo de acceso al mercado norteamericano y no al de las contrapartes. Esto constituye una estrategia para lograr el libre acceso a economías pequeñas con bajos niveles de competitividad, que van sumando al desarrollo y expansión de las transnacionales estadounidenses, frente al capital europeo y asiático (Petras 2002); además de mantener el interés geopolítico de los Estados Unidos en la región. Los acuerdos previos al TLC han generado un mayor grado de dependencia comercial con los Estados Unidos, debido a una concentración de las exportaciones ecuatorianas hacia ese des-

Estados Unidos Unión Europea Resto América CAN G-4 (Argentina, Brasil, Chile y México)

7 Este tipo de acuerdos nacieron por iniciativa de los Estados Unidos, de forma unilateral, cuyo objetivo era obtener como contraparte de los países firmantes su apoyo para la lucha contra la producción drogas y el narcotráfico.

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Ecuador ha estado durante más de una década bajo la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas (ATPA y ATPDEA) y no ha logrado diversificar su oferta exportable a los Estados Unidos ni ha incrementado los niveles de penetración a este mercado. Se evidencia que, pese a que el país ha tenido la opción de exportar a los Estados Unidos alrededor de 6.000 partidas arancelarias o productos libres de aranceles bajo estos acuerdos, no ha cubierto ni el 20% de las mismas (Jácome 2005). Las exportaciones se han caracterizado por estar concentradas en bienes primarios8 que no incorporan valor agregado e innovación, constatándose los bajos niveles de competitividad que tiene el país (Jácome 2004; Jácome y Falconí 2002). Por otro lado, el país corre el riesgo de que en los procesos de negociación del TLC algunos de sus principales productos de exportación que ahora gozan de libre entrada al mercado norteamericano, por estar bajo el ATPDEA, sean puestos en las diferentes canastas definidas en este proceso con aranceles y periodos de desgravación9. Según la información que se puede obtener de los avances de las negociaciones (MICIP-Ecuador 2005), el estado de ubicación por canastas de varios de los principales productos que el país exporta a los Estados Unidos no está todavía definida; sólo el petróleo, por ser un producto estratégico para los norteamericanos está ubicado en canasta A, el resto de productos se reparten en

mayor medida entre las canastas C y D. De todas formas hay que esperar hasta el final de las rondas de negociación para verificar la posición final de los productos por canastas y constatar el grado de apertura que otorgaría el gobierno norteamericano a los productos ecuatorianos. El TLC viene acompañado, asimismo, por aspectos e implicaciones significativas para el Ecuador que revelan su carácter profundo y complejo. A continuación se indican algunas de ellas. Aspectos Políticos El acuerdo se enmarca en la estrategia geopolítica de los Estados Unidos para el combate del cultivo de drogas y narcotráfico según la mesa de “Asuntos Institucionales” (MICIPEcuador 2005). En la sección “Preámbulo” se hace referencia a que entre los objetivos del tratado estará el “combate a las drogas, como un antecedente que alude a la responsabilidad compartida, ligado directamente con la mención de la sustitución de cultivos”. Se entiende que esta “responsabilidad compartida” compromete directamente al Ecuador y, sin juicio de inventario, su participación en el Plan Colombia. Aspectos Jurídicos El Banco Mundial señala que “la proliferación de acuerdos regionales de comercio está alterando las bases del panorama del comercio mundial. La cantidad de acuerdos vigentes supera los

8 Según las estadísticas de comercio exterior del Banco Central del Ecuador (2005a), en los últimos 10 años las exportaciones primarias ecuatorianas han representado más del 75% del total de exportaciones. 9 En las rondas de negociación del TLC se establecieron cinco grupos o canastas: A, B, C, D y D-trq para el acceso de productos a los mercados andinos y norteamericano. Canasta A para acceso inmediato, B, C y D para acceso en cinco, diez y más de diez años, y D-trq que además del período de desgravación incorpora cupos y contingentes.

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200 y ha aumentando en seis veces sólo en los últimos veinte años. Hoy, más de la tercera parte del comercio global se lleva a cabo entre países que tienen alguna forma de acuerdo regional recíproco y los países protagónicos del fenómeno son la Unión Europea y Estados Unidos” (Banco Mundial 2005). La posibilidad de realizar acuerdos del tipo TLC, permite establecer un esquema jurídico “a la medida”, que evade el marco general existente de acuerdos regionales o globales del tipo Comunidad Andina de Naciones (CAN), Organización Mundial de Comercio (OMC), el recientemente adoptado Protocolo de Kyoto (el cual no ha sido suscrito por los Estados Unidos, pese a ser el mayor emisor de dióxido de carbono en el mundo). Dado que es una preocupación de los países andinos, el mismo Informe de la VII Ronda de Negociaciones indica la necesidad de realizar, en la mesa de “Asunto Institucionales”, una reunión de abogados para que analice “a profundidad la compatibilidad del tratado con la normativa de la CAN ya que existe la necesidad de preservar la unidad subregional que ha evolucionado y la cual tenemos razones para fortalecerla desde el punto de vista comercial, político e histórico”. Aspectos Socio-Económicos: Los desniveles de competitividad entre los Estados Unidos y el Ecuador ponen en evidencia la poca capacidad para competir de la mayoría de las empresas locales versus las transnacionales estadounidenses, asunto que se

vería agravado para las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes)10. Un impacto directo del TLC al sector empresarial ecuatoriano se daría en el acceso a las adquisiciones de bienes y servicios que realiza el sector público. En el tema sobre “compras públicas”, los Estados Unidos piden para sus empresas un tratamiento similar al que reciben los bienes, servicios y proveedores domésticos en los procesos de adquisiciones públicas. Lo insólito de este tema es que no todos los estados norteamericanos aceptan dar el mismo tratamiento a las empresas andinas en el suministro al sector público (ver informe de la VII Ronda de Negociación). Sin duda alguna, la decisión de no participar en este punto de la mayoría de los estados norteamericanos indica el riesgo inmediato en el empleo y permanencia de las empresas locales que subyacen al cambio de un proveedor local por uno extranjero. La rapidez y ligereza con la que se está llevado este proceso pone de manifiesto que en un tiempo record el Ecuador perderá elevados márgenes de libertad en el manejo de la política comercial. La política comercial orientada de forma adecuada y estratégica permite proteger a los sectores que generan empleo, valor agregado y seguridad alimentaria, así como mantener un programa de inserción gradual de los sectores productivos a los procesos de apertura comercial en función del avance de los niveles de competitividad. El país podría perder la capacidad de gestionar las fuentes de innovación derivadas de la información genética y

10 De acuerdo al índice de competitividad que publica el World Economic Forum, el Ecuador está entre los países con peores niveles de competitividad. En el 2004 se ubicó en el puesto 90 entre 102 países, mientras que los Estados Unidos se ubicó en el puesto número 2.

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medicinal proveniente de la biodiversidad y conocimiento ancestral, utilizada en procedimientos y diagnósticos terapéuticos y quirúrgicos para el tratamiento de humanos y animales. El marco legal planteado por los Estados Unidos en las mesas de negociación sobre propiedad intelectual brinda a las transnacionales valiosas oportunidades para apropiarse de este tipo de conocimientos y fuentes de ventajas competitivas. La inversión extranjera directa puede contribuir a aumentar el grado de productividad de un país si existe un proceso de transferencia de conocimientos y tecnología a los sectores productivos local, y siempre y cuando no se sitúe en sectores extractivos que generan altos pasivos ambientales como en el Ecuador. En el tema de “inversión”, la propuesta de los Estados Unidos, según los textos propuestos para la negociación del TLC (USTR 2004), se plantea lo contrario, esto es, que las empresas foráneas no tendrán ninguna obligación de transferir tecnología de todos sus procesos de producción a los países donde desarrollen sus actividades. Se imponen restricciones soberanas para plantear estrategias de desendeudamiento relacionado con la deuda pública. En el mismo Informe de la VII Ronda de Negociaciones, en la mesa sobre “Inversiones”, se indica que únicamente la deuda bilateral (gobierno a gobierno) no será considerada como inversión. Es decir, las estrategias de desendeudamiento o alivio de la deuda externa (como operaciones de renego-

ciación, reestructuración, conversión de la deuda, intercambio o canje de deuda, prepagos no contemplados en el contrato, recompra de deuda, entre otras) estarán limitadas a una pequeña porción de la deuda externa11. Esto significa que la mayor parte de la composición del endeudamiento externo ecuatoriano (según el comportamiento histórico de la deuda) estará automáticamente enmarcado en las instancia legales y de arbitraje que se establezcan en el TLC. La ampliación del mercado y las decisiones de producción que se derivan del TLC son guiadas por el criterio de la maximización de las ganancias. En el caso de la biodiversidad agrícola, si la ganancia en el mercado aumenta al introducir las técnicas de la agricultura moderna y las variedades de alto rendimiento, entonces cabe preguntarse si el destino de las variedades tradicionalmente mejoradas será la inexorable desaparición. Es posible pensar en los riesgos que involucra un esquema así para la riqueza de la agrobiodiversidad andina, cuya lógica ha rebasado a la del mercado desde tiempos ancestrales (Falconí y Vallejo 2005). Aspectos Comerciales: Con excepción del petróleo, que es un producto estratégico para los Estados Unidos, el resto de productos “estrellas” que posee el país correrían el riesgo de perder el estatus que les da el ATPDEA para entrar sin aranceles al mercado norteamericano, o al menos eso es lo que se refleja hasta el momento de las rondas de negociaciones. Los desniveles de competitividad

11 Según la composición de la deuda externa (a enero de 2005) el 78% corresponde a deuda con organismos internacionales y deuda comercial (bancos de inversión y bonos en el mercado de capitales), mientras que el 22% corresponde a deuda bilateral (Banco Central del Ecuador 2005b).

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entre los dos países auguran un cambio de tendencia en la balanza comercial Ecuador–Estados Unidos. Las empresas norteamericanas, a partir de la firma del TLC, lanzarán todo su potencial de oferta de bienes y servicios con libre acceso al mercado ecuatoriano. En el TLC, Estados Unidos busca seguir manteniendo algunas barreras encubiertas de entrada de productos. El Informe sobre la VII Ronda de Negociaciones indica en la mesa sobre “Medidas Sanitarias y Fitosanitarias” la falta de claridad sobre los procedimientos administrativos requeridos por las agencias sanitarias para ingresar con nueva oferta exportable al mercado norteamericano. De igual forma, se pretende que para la solución de controversias se acuda al Órgano de Solución de Controversias de la OMC, a sabiendas de su alto costo y muy dilatada aplicación. Un estudio recientemente preparado por la CEPAL (CEPAL 2005) alerta sobre los impactos del TLC con Estados Unidos en la agricultura ecuatoriana. Se aplica un análisis de competitividad ex-ante y ex-post a través del cual se identifica un conjunto de productos que estarían amenazados: maíz, arroz, fréjol, papa, soya, carne vacuna, quesos y cítricos. Asimismo, se indica que la producción de maíz estadounidense es 6.4 veces mayor que la ecuatoriana. Algo similar ocurre con el trigo y la papa, 4.5 y 4.7 respectivamente. El problema con la producción agrícola amenazada es que gran parte se desarrolla en unidades productivas campesinas cuyo único objeto es la subsistencia. Si el Ecuador no continúa con el TLC, tendría aproximadamente dos años (hasta 31 de diciembre del 2006 cuando se termina el ATPDEA) para

planificar una estrategia de comercio exterior que le permitiera alcanzar mercados diferentes al norteamericano (por ejemplo, el europeo, que debido a la depreciación del dólar frente al euro incentiva a las exportaciones ecuatorianas) y así promover la competitividad basada en un análisis de las estructuras y conformación de clusters. Si en dos años el país logra neutralizar la dependencia de sus exportaciones en el mercado estadounidense, tendría un mayor poder de negociación a finales del 2006, mayor tiempo de análisis para buscar estrategias no improvisadas de acceso de productos ecuatorianos a los Estados Unidos y permitiría el ingreso al país de productos y servicios que no pongan en riesgo a los clusters competitivos que generan valor agregado, al empleo y a la seguridad alimentaria. Aspectos agrícolas En el caso de la biodiversidad agrícola, si la ganancia en el mercado aumenta al introducir las técnicas de la agricultura moderna y las variedades de alto rendimiento, entonces cabe preguntarse si el destino de las variedades tradicionalmente mejoradas será la inexorable desaparición. Es posible pensar en los riesgos que involucra un esquema globalizante para la riqueza de la agrobiodiversidad andina, cuya lógica ha rebasado a la del mercado desde tiempos ancestrales. El manejo de la biodiversidad agrícola debe entenderse desde el complejo ecológico humano de las sociedades, que a través de la mejora tradicional de las plantas y la recolección en los campos, ha conseguido criar y conservar, una vasta riqueza de recursos genéticos, no fáciles de valorar en dinero (Martínez Alier 1994). Por ejemplo, el maíz constituye

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un producto agrícola cuyo origen y evolución genética son en esencia mexicanos: se han mejorado sus rendimientos, su resistencia a plagas y sequías, se ha incrementado el contenido proteico del grano. Además, las variedades mexicanas y sus derivados han sido empleados para mejorar las poblaciones existentes en 43 países de América Latina, África y Asia (Nadal 2000). Ahora bien, desde 1992, cuando empezaron las negociaciones entre México, Estados Unidos y Canadá para consolidar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, los esfuerzos de política se orientaron a la liberalización del comercio del maíz, puesto que al comparar la productividad promedio del cultivo en México y Estados Unidos, la producción mexicana resultaba ineficiente. De acuerdo a la FAO (FAO 2004), la productividad12 promedio del maíz mexicano fue de 2,5 TM/ha (toneladas por hectárea), en contraste con la productividad estadounidense, que alcanzó 8,9 TM/ha en el 2003. Como resultado, Estados Unidos se ha consolidado como uno de los principales oferentes mundiales de maíz –en el 2003, la producción llegó a cerca de 257 millones de TM, (FAO 2004)– lo que le ha permitido desempeñar un rol importante en la fijación del precio internacional. No obstante, esta política ha minado la capacidad de los agricultores mexicanos para conservar y desarrollar recursos genéticos a partir de

este producto, pues el maíz de Estados Unidos, de escaso interés genético y derrochador de energía fósil, se expande en el mercado mundial. Al examinar el caso mexicano, cabría preguntarse si las negociaciones del Ecuador, Perú y Colombia, tendientes a la firma del TLC con Estados Unidos, consideran los riesgos de la liberalización comercial para la agro-biodiversidad andina. Aunque en las negociaciones se ha planteado sostener algunas medidas de protección para la producción andina (franjas de precios y salvaguardias), que no han sido acogidas completamente por los Estados Unidos, existen muchas dudas al respecto. ¿Es posible que en Ecuador acontezca algo similar al caso mexicano? Conviene ilustrar el caso de la papa. Estos tubérculos fueron domesticados por las culturas prehispánicas en los Andes –véase el impresionante banco genético que tiene el Centro Internacional de la Papa en Perú– y sus cultivos fueron fundamentales para la expansión militar inca (por ejemplo, a través del aprovechamiento de esta planta deshidratada). No sólo se trata de una cuestión gastronómica, sino que tiene connotaciones sociales. Las diferencias de productividad agrícola entre los dos países son claras, y favorecen a los Estados Unidos (ver tabla No 1). Se observa, asimismo, que la productividad agrícola es mayor en los países andinos vecinos, Colombia y Perú.

12 La forma de medir la productividad agrícola no está exenta de controversia. En forma convencional, la productividad agrícola se mide como la producción por hectárea, aunque también se podría calcular por otros indicadores físicos como los requerimientos de energía fósil por superficie. Estos otros indicadores arrojarían resultados diferentes, pues muchos países tienen un alto rendimiento (TM/ha), pero requieren mucha energía fósil por superficie (generalmente los países del Norte).

F ander Falconí Benítez

Tabla No 1. Productividad agrícola en el año 2003 En Hg por hectárea(*) PRODUCTO

ECUADOR

COLOMBIA

PERÚ

Ajo Maíz Trigo Bananas Vainas verdes Col Zanahoria Cereales Frutas cítricas totales Lenteja Papa Arroz Tomate Lechuga

17,340 13,992 6,644 256,511 7,931 59,205 61,748 22,025 55,358 4,957 87,507 37,000 112,767 59,481

ND 21,150 21,333 337,209 ND 62,887 284,615 34,341 115,385 2,892 172,727 50,201 235,119 155,000

74,118 26,991 13,500 ND 27,500 133,333 192,308 33,691 135,429 8,333 120,000 67,886 250,000 129,032

ESTADOS UNIDOS 199,922 89,236 29,738 175,996 59,579 230,670 429,403 60,328 328,340 11,549 411,517 74,482 625,045 345,883

RELACIÓN ESTADOS UNIDOS / ECUADOR 11,5 6,4 4,5 0,7 7,5 3,9 7,0 2,7 5,9 2,3 4,7 2,0 5,5 5,8

* Hg equivale a hectogramos (100 gramos). Fuente: FAO, 2004

Estas tendencias se corroboran en un estudio recientemente preparado por la CEPAL (CEPAL 2005), en el que se evalúan los impactos del TLC para la agricultura ecuatoriana. Se aplica un análisis de competitividad ex-ante y expost, a través del cual, se identifica un conjunto de productos sujetos a amenazas, compuesto por: maíz, arroz, fréjol, papa, soya, carne vacuna, quesos y cítricos. Y además, otro grupo de productos con potencialidades en el mercado de los Estados Unidos: banano, flores, piña, plátano, mango, cacao, palmito, brócoli. El problema con la producción agrícola amenazada es que gran parte se desarrolla en unidades productivas campesinas cuyo único objeto es la subsistencia. Conclusiones El lugar que ocupa el Ecuador en la división internacional del trabajo no puede ser asumido sin reflexión (como ya sucedió con la dolarización). La globalización no es un proceso inevitable del que no es posible escapar o al que no se pueda llegar sin ningún

tipo de resguardo. La premura con la que se trata de “negociar” un tratado de libre comercio (TLC), luego de que falló el intento multilateral del ALCA es un asunto a reflexionar. De hecho, aceptarlo sin más consideración que las declaraciones retóricas de los gobiernos involucrados producirá modificaciones impensadas en la estructura productiva y en las relaciones sociales del país. La constatación simplista de una balanza comercial positiva no es suficiente; es necesario considerar otros aspectos que no por intangibles son menos substanciales: flujos de capital, derechos de propiedad intelectual, tratamiento de la tecnología de punta, el impacto ambiental de la apertura comercial, entre muchos otros (Falconí y Oleas 2004). Los desniveles de competitividad de las empresas y sectores del Ecuador frente a los norteamericanos, sumados a un proceso de apertura comercial que se quiere concretar en un tiempo récord sin un análisis profundo de las estructuras del comercio exterior, no es buena señal para suponer que la negociación del TLC, al menos en estas

¿ A las puertas de un TLC, o más lejos que nunca?

condiciones, produzca mayores beneficios que los riesgos a los que se expone a la sociedad ecuatoriana y a su estructura productiva. En el caso de que Ecuador concrete el TLC –lo cual no está exento de dudas ya que desde varios sectores de la sociedad civil se ha planteado la necesidad de un plebiscito antes de cualquier aprobación gubernamental--, todos los textos y anexos del TLC se someterán a la aprobación del Congreso Nacional. El Ecuador tiene la opción de plantearse el reto de mirar hacia el mundo, dar pasos firmes en mejoras de la competitividad, disminuir la dependencia en determinados mercados externos, deliberar adecuadamente sobre las condicionalidades explicitas e implícitas en este tipo de acuerdos comerciales. De esta forma se puede lograr un mayor poder de negociación y viabilizar acuerdos comerciales en condiciones más equilibradas.

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E l acuerdo de libre comercio Chile – Estados Unidos

EL ACUERDO DE LIBRE COMERCIO CHILE – ESTADOS UNIDOS Felipe Agüero1

recibido 28/10/05, aprobado 01/12/05

F elipe Agüero

Este documento realiza una reconstrucción del proceso que dio paso a la firma del Tratado de Libre Comercio suscrito entre Chile y Estados Unidos. Para ello, adelanta una contextualización histórica y política a partir de la cual se identifican permanencias y rupturas en la política económica chilena. En particular, se enfatizan las repercusiones de la transición democrática para la apertura económica iniciada por Chile desde hace ya varias décadas. El autor concluye que el TLC entre Chile y Estados Unidos es la expresión formalizada, por una parte, de un largo recorrido en la apertura de la economía del país y, por otra, de la política de reinserción internacional de Chile como nación democrática. Palabras clave: Tratado de Libre Comercio, apertura económica, Concertación Democrática, dictadura, política de reinserción This document reconstructs the process that culminated in the signing of the Free Trade Agreement between Chile and the United States. It provides a historical and political context within which constants and ruptures in the Chilean political economy are identified. In particular, the effects of the democratic transition for the economic opening process initiated by Chile several decades ago are highlighted. The author concludes that the FTA is the result of an extended process of economic opening in Chile, on the one hand, along with Chile’s international reinsertion as a democratic nation. Keywords: Free Trade Agreement, economic opening, Concertación Democrática, dictatorship, reinsertion policy

l momento de debatir posiciones y tomar decisiones acerca de un acuerdo de libre comercio entre los países andinos y Estados Unidos es útil tener presente la experiencia de otros países que han transitado este camino antes. La experiencia chilena es, en este sentido, de interés, pues se la ha visto como una experiencia exitosa de apertura económica. No obstante, esa experiencia debe ser vista no tanto como un

modelo del cual pueden extraerse lecciones, sino como un caso que debe ser debidamente contextualizado para que puedan acometerse con rigor las comparaciones, contrastes y similitudes con otras experiencias en curso. Este artículo pondrá énfasis, primero, en el contexto que precedió la negociación para el acuerdo de libre comercio entre Chile y Estados Unidos y, posteriormente, atenderá a los principales aspectos de esa negociación y

1 Profesor Asociado del Departamento de Estudios Internacionales de la Universidad de Miami.

E l acuerdo de libre comercio Chile – Estados Unidos

tratado. Hará, también, algunos comentarios con fines comparativos en diversos lugares del texto. Culminación de un proceso de apertura económica Chile y Estados Unidos firmaron un tratado de libre comercio (TLC) en junio de 2003 que entró en vigencia en enero de 2004. Hay, por lo tanto, un periodo muy breve desde su puesta en vigor que analistas de diversos sectores se han esmerado en evaluar con el objetivo de extraer lecciones y sustanciar los puntos de vista sostenidos con anterioridad. Sin embargo, antes de destacar sus principales aspectos y la forma en que ha sido evaluado, se requiere ponerlo en un contexto histórico y político más amplio. Por una parte, hay que ubicarlo en el contexto de un proceso anterior y profundo de apertura económica del que, en buena medida, es resultado. Pero hay que verlo también en el contexto de procesos políticos y de los objetivos que dentro de ellos se plantearon los gobiernos de ambas partes. A decir verdad, el TLC no significó un cambio radical en la situación de la economía chilena pues uno de sus supuestos y objetivos principales—una sustancial reducción arancelaria—ya había sido alcanzado con bastante antelación. Pensemos que si en 1974, el año siguiente al golpe de estado que instauró la dictadura militar, los aranceles nominales alcanzaban en promedio el 75 por ciento, ellos habían sido reducidos drásticamente hasta alcanzar apenas el 10 por ciento en 1980. Es cierto que volvieron a subir como consecuencia de la profunda crisis económica de 1982-1983, en que el producto bajó en 14 puntos, lo que obligó a tomar ciertas medidas selectivas de reactivación

y relativa protección. Pero el punto más alto que llegaron a alcanzar fue 20 por ciento en 1986 y volverían a bajar a 15 por ciento al comenzar el retorno a la democracia en 1989. Durante la mayor parte de la década democrática de los años 90 los aranceles se mantuvieron en un promedio de 11 por ciento para las importaciones (Martínez y Díaz 1996: 52), y serían unilateralmente rebajados a 8 por ciento en 1998 y a 6 por ciento en 2003. La sustitución de la élite autoritaria por otra democráticamente elegida no significó un cambio en los parámetros fundamentales de las orientaciones de política económica, especialmente en lo relativo a la apertura exterior. La élite democrática que se instaló en 1990 heredó, entonces, una orientación de política económica de apertura internacional que había comenzado más o menos quince años antes. Recordemos que Chile fue el primer país en la región en poner en movimiento este cambio de orientación y, además, en hacerlo de manera radical y persistente. Hacia el final del régimen militar, al concluir la década de 1980, la economía había comenzado a retomar un notable ritmo de crecimiento y se experimentaba un aumento del ingreso per cápita. La nueva coalición política que tomó el gobierno en 1990 no tuvo nunca ninguna vacilación en mantener esos lineamientos fundamentales, pues habiéndose socializado en profundidad los cambios operados, ésta ya había visto algunos de sus beneficios, y estaba, además, bastante constreñida políticamente para pensar en experimentar un retorno a modelos anteriores o la adopción de políticas radicalmente diferentes a las que estaban en aplicación. Para entender la continuidad fundamental en las orientaciones de

F elipe Agüero

política económica en el marco de una transición política y la sustitución de unas élites por otras, habría que ahondar más allá de lo que el espacio aquí permite. Bastará, entonces, con señalar dos cuestiones principales que aportan el contexto a ese proceso de continuidad y cambio. La primera es que esa élite integra una coalición cuyos miembros provienen de la democracia cristiana, por una parte, y por la otra, de partidos que habían formado parte de la Unidad Popular, la coalición de apoyo del presidente Salvador Allende (1970-73). La convergencia entre estas diversas corrientes—una demócrata cristiana, otra social demócrata, y aun otra originariamente marxista—fue larga y difícil, aunque fue facilitada por la represión a que todas ellas fueron sometidas bajo la dictadura de Pinochet. Esta convergencia fue facilitada también por la postura que asumió el partido comunista a partir de 1980 la cual lo aisló del resto de sus ex-aliados, facilitándoles el acercamiento con la democracia cristiana. Juntos, todos estos últimos, en alianza contra Pinochet, formalizaron su convergencia en el plebiscito de 1988, el cual finalmente lo derrotaría, y que sería, a su vez, el proceso con el cual, en la práctica, se llegarían a aceptar los términos de la constitución autoritaria impuesta por el régimen en 1980. Una vez que quedó claro que esa alianza— la Concertación— sería gobierno, se adoptó también la postura pragmática de no alterar los lineamientos principales de política económica. El primer ministro de hacienda del gobierno democrático de 1990, el conocido economista democrata-cristiano Alejandro Foxley, y el ministro de economía, el socialista Carlos Ominami, que habían sido críticos del

modelo económico impulsado por la dictadura, expresaron luego, desde el gobierno, esa convergencia y acuerdo sustantivo y pragmático. El otro factor fue que ese proceso de convergencia se producía en medio del proceso internacional del colapso del mundo socialista expresado con la caída del muro de Berlín. Se hacía así para todos inevitable y necesario el pragmatismo en el modelo económico. En cualquier caso, como se verá más abajo, esa fue una continuidad parcial, pues se introdujeron cambios de peso como el incremento en la carga tributaria a las utilidades y el fuerte incremento del gasto social. Al final, como indicaría el presidente Lagos quince años más tarde, ese esfuerzo acumulado, en un contexto más amplio de políticas de ampliación de las libertades y derechos políticos y civiles, daría una fisonomía bastante diferente al modelo. Hechas estas aclaraciones, volvemos a los efectos que los cambios en la orientación de política económica, desde el periodo de la dictadura, introdujeron en la apertura de la economía. En gran medida, tales transformaciones quedaron plenamente reflejadas en el incremento del peso del comercio exterior en el producto nacional. Mientras en 1974 el valor de las importaciones y exportaciones ascendían al 43 por ciento del producto, ellas alcanzaban más de un 75 por ciento del producto en 1994 (Martínez y Díaz 1996). Diez años más tarde, al entrar en vigor el TLC Chile – Estados Unidos, la economía chilena había sido sustancialmente liberalizada y estaba plenamente integrada a la economía internacional.Y, todavía más específicamente, al momento de alcanzarse el acuerdo comercial, las tarifas arancela-

E l acuerdo de libre comercio Chile – Estados Unidos

rias con Estados Unidos eran aún más bajas. Casi el 70 por ciento de las exportaciones chilenas a EEUU tenían un arancel de 0 ó 1 ó 2 por ciento, pues estaban sujetas al Sistema Generalizado de Preferencias. Y las importaciones desde EEUU tenían un arancel único de 6 por ciento que el tratado reduciría a 0.5 por ciento como promedio (Lara Cortés 2004). A esto hay que agregar que la economía chilena venía haciéndose comparativamente menos dependiente del mercado norteamericano para su comercio exterior a medida que Europa y los países asiáticos ganaban importancia. En el año 2003 los EEUU sólo recibían el 20 por ciento del total de las exportaciones chilenas, mientras que Asia, incluyendo a China y Japón, era el destino del 33 por ciento, y Europa del 26 por ciento. Adicionalmente, el peso de EEUU en las fuentes de las importaciones chilenas resultaba cada vez menor2. En este contexto, el sentido de un TLC no estaba puesto tanto en la liberalización comercial—aunque sí se buscaba la total eliminación de aranceles, la que comenzaría apenas se suscribiera el tratado y seguiría de manera escalonada y mediante determinadas cuotas, durante un periodo de 12 años—sino en el impacto que los acuerdos vinculantes implicados en el tratado tendrían en términos de dotar de certidumbre jurídica a las exportaciones chilenas y, en general, al intercambio comercial entre los dos países.

Este era un interés del gobierno de Chile así como de los sectores que veían en el tratado una suerte de “blindaje” del modelo neoliberal chileno -que quedaría así inmune frente a eventuales intentos populistas-, y del gobierno de Estados Unidos, interesado en formalizar áreas como los movimientos financieros, la propiedad intelectual, entre otros aspectos. Encuentros y desencuentros en la relación política En esencia, la política de apertura comercial adquirirá un renovado dinamismo a partir del retorno a la democracia en 1990 en el marco del legado económico y político que dejaría la dictadura militar. En este sentido, es necesario señalar que la política de apertura económica desarrollada por el régimen militar (1973-1990) siempre careció de una expresión política, al enfrentar el régimen un permanente aislamiento político internacional. De este modo, la Concertación de Partidos por la Democracia—la coalición política que protagonizó el retorno a la democracia en 1990—y que desde entonces ha permanecido en el poder, se propuso, por una parte, mantener, con algunos importantes cambios, las principales orientaciones del nuevo modelo de desarrollo, y por otra parte, iniciar la reinserción política internacional del país. Esa política de reinserción tuvo un fuerte contenido económico y comercial, expresándose en una política

2 Banco Central de Chile. Este cambio fue aparejado con una notable disminución de las exportaciones tradicionales. El cobre pasó a ser el 37 por ciento de las exportaciones en 2003, mientras que en el pasado había sido alrededor del 60 por ciento. En su lugar crecieron las exportaciones de productos agrícolas, de la industria alimenticia, de productos forestales y de la madera, y productos químicos, entre otros.Al mismo tiempo, el número de productos pasó de 200 en 1975 a 3.854 en 2003, los países de destino se incrementaron de 50 a 165 en el mismo periodo, y las empresas participantes aumentaron de 200 a 6.435. (Ministerio de Hacienda 2004).

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activa de acuerdos de complementación económica. Hacia el 2002 Chile tenía acuerdos de ese tipo con cada uno de los países de la región andina y también con Cuba y con Argentina y el Mercosur, incluyendo aspectos arancelarios, de transporte, inversiones, propiedad intelectual, y otros. Participó también en tratados de libre comercio con Canadá, México, Centroamérica, un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea, y, más recientemente, en un Tratado de Libre Comercio con Corea del Sur, el cual incluyó, desde noviembre de 2005, a China. También en esta fecha se llegó a un sorpresivamente rápido acuerdo de liberalización comercial con la India, mientras se iniciaban negociaciones con Nueva Zelanda, Singapur y Brunei. Alrededor del 75 por cierto del comercio exterior chileno cae dentro de los marcos de los acuerdos de libre comercio (Cortés 2004), cifra que se ampliará notablemente apenas comiencen a aplicarse los recientes acuerdos con China e India El afán inicial del gobierno de Chile, en los años 90, por regular e institucionalizar las amplias relaciones comerciales establecidas, coincidió con el interés del gobierno de George H. Bush de incluir a Chile como el próximo país a seguir, tras haber concretado el TLCAN, en el marco más amplio de un interés por el ALCA (Ramírez 2005). Los gobiernos de Chile se aferraron fuertemente a esta posibilidad, invirtiendo grandes energías y esperanzas en las posibilidades de que se otorgara el fast track authority al gobierno de EEUU para que negociara. La intensidad de esta opción significó un costo en términos de lo que hasta entonces aparecía como una prioridad, esto es, el acercamiento a Mercosur, al que se le

daba también una connotación política de importancia. Durante el gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000), el gobierno prácticamente centró su política exterior en el logro del objetivo del TLC con EEUU, aún cuando era evidente que las dificultades internas de la administración Clinton, que incluían la oposición de congresistas proteccionistas, harían inviable el avance rápido al TLC prometido años antes. El objetivo del TLC aparecía para Chile vinculado al deseo de coronar el éxito exportador y de crecimiento sostenido de la economía con un acuerdo que le daría prestigio y legitimidad. Para muchos, el TLC significaba cruzar el umbral de entrada a las “grandes ligas” (una idea que habrá de desvanecerse una vez que los TLC con EEUU se hayan generalizado a un gran número de países, y que alguna de las ventajas otorgadas comiencen a diluirse por la competencia). Las dificultades en el lado norteamericano para comprometerse en una negociación de vía rápida finalmente hicieron bajar de intensidad los afanes de Chile que, además, debió retrotraerse a enfrentar la crisis recesiva, influida por la crisis asiática, que asoló durante el último año del gobierno de Frei, y que continuó durante los primeros años del gobierno de Ricardo Lagos elegido el año 2000. Sin embargo, las posibilidades de recomenzar conversaciones tendentes a una negociación del TLC volvieron a animarse con la elección de George W. Bush el 2001. La administración Bush puso renovado interés en la ya vieja idea de un TLC con Chile, pues éste comenzaba a aparecer como la prueba de que la administración sí podía ofrecer una política positiva para la región de la que

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en general carecía. Además, una negociación de TLC con Chile aparecía como un ejercicio conveniente en anticipo de lo que sería la negociación por el ALCA o de otros tratados bilaterales o subregionales como los que han tenido lugar recientemente. También, desde el lado de Chile cobró nuevo vigor el interés por el TLC, no sólo porque con Bush aumentaba su factibilidad, sino porque aparecía como parte importante del paquete de medidas abocadas a salir de la recesión. Con esta convergencia de intereses pudieron finalmente comenzar las negociaciones, las cuales tuvieron lugar durante 14 rondas que reunieron a alrededor de 70 negociadores repartidos en diversas comisiones. En ellas la parte chilena estuvo conformada por profesionales de diversas reparticiones ministeriales, apoyados por acompañantes de organismos de la sociedad civil, principalmente del empresariado, que permanecían fuera de las negociaciones. El acuerdo se alcanzó luego de una última ronda ininterrumpida de diez días en que participaron 90 funcionarios chilenos y 140 norteamericanos. Para el gobierno del presidente Lagos, las negociaciones se inscribían como una parte de la estrategia para contrarrestar la relativamente baja tasa de crecimiento (en relación a la de los últimos años de la década anterior), pero principalmente representaba la culminación pendiente de un esfuerzo por negociar que llevaba años y que completaba el cuadro de éxitos en materia de acuerdos internacionales con otros países y regiones. Para la Concertación de Partidos por la Democracia, la coalición de gobierno desde 1990 que agrupa a

demócratacristianos y socialistas, se trataba de apoyar la estrategia del gobierno, reafirmando la opción por las orientaciones de política económica adoptadas desde el retorno a la democracia, y coronar los éxitos en materia de reinserción internacional. Para la derecha, en la oposición, se trataba de contribuir a “blindar” los logros en las reformas de la economía y hacer permanente la opción por la economía abierta de mercado, impidiendo, con ello, cualquier retroceso populista o anti-libremercadista que pudiera avizorarse en el futuro. Este era también el punto de vista de las grandes y principales organizaciones empresariales. El mayor escollo había sido poder iniciar las negociaciones. Una vez que éstas comenzaron se desarrollaron con relativa fluidez, aunque al final se temió por su conclusión definitiva dado el enfriamiento de relaciones que siguió a la diferencia de posiciones respecto de la guerra con Irak. Desde su asiento en el Consejo de Seguridad de la ONU Chile se negó a otorgar su voto para aprobar la acción militar, lo que resintió las relaciones con el gobierno de EEUU. Al final, siendo el TLC una de las pocas políticas hacia la región que ofrecía resultados concretos para la administración Bush, se siguió adelante, quedando solamente sin resolver algunos escollos simbólicos: A diferencia del tratado que se había acordado más o menos en la misma fecha entre EEUU y Singapur el cual fue firmado por las máximas autoridades en Washington, la ceremonia de la firma con Chile fue relegada a Miami y estuvo a cargo, en representación del gobierno de EEU, del secretario para relaciones comerciales Robert Zoelick.

F elipe Agüero

Puntos de conflicto Uno de los puntos más conflictivos en la fase final de negociación y previa a la aprobación final por parte de Chile, se refirió a la presión norteamericana para eliminar gradualmente las bandas de precio en la agricultura que beneficiaban desde la recesión de 1982 a miles de pequeños agricultores vinculados a la producción de rubros tradicionales y con menor valor agregado (trigo, remolacha, aceites). La decisión chilena de ceder en este punto fue resistida por una amplia oposición de organizaciones de agricultores del sur, agrupados en el Consorcio Agrícola del Sur, a la que se sumó la de parlamentarios de la zona quienes terminaron votando en contra del tratado, violentando así la disciplina partidaria3. Esta disputa significó también un quiebre en el liderazgo de los sectores agrícolas debido al apoyo prestado por la Sociedad Nacional de Agricultura a la posición del gobierno con argumentos de modernización agrícola. El argumento consistió en que se daría un plazo amplio, hasta el año 2014, para eliminar las bandas y permitir la readecuación de esos agricultores (Leight 2005). Desde el lado de EEUU se eliminó el subsidio de exportación en bienes agrícolas, pero se le reservó el derecho de reponerlos si otros países lo usan en el mercado chileno en desmedro de los productos norteamericanos. Se propusieron también mecanismos de salvaguardia ante un aumento súbito de las importaciones desde Chile. Adicionalmente, se ha evaluado positivamente el impacto que tendría la des-

gravación arancelaria en productores lácteos chilenos y de agroindustria pese a que hayan quedado sometidos a cuotas. Asimismo se valoró la eliminación del escalamiento arancelario (que aumentaba aranceles en función del aumento del valor agregado). Con todo, se ha visto como negativo el escaso avance en materia de reducción de barreras no arancelarias: subsidios, mecanismos antidumping, recursos a medidas sanitarias, de seguridad, ambientales, y otras (Cortés 2004 y Fazio 2005). Otro aspecto importante fue el relativo a transferencias relacionadas con inversiones de corto plazo. Las autoridades económicas de Chile hacía tiempo que habían venido introduciendo medidas para el uso de controles a los flujos especulativos como medio para garantizar la estabilidad financiera, especialmente en vista de las dramáticas experiencias en la región y otros lugares. La presión norteamericana terminó sellando en el tratado una restricción a ese instrumento de política, similar al encaje, que quedó limitado sólo a casos extraordinarios en que las medidas fiscales y monetarias no sean suficientes para garantizar la estabilidad, y por un plazo máximo de un año. Esto significó, sin duda, un retroceso en relación a instrumentos de política que se habían desarrollado como resultado de un consenso en los escenarios de decisión de política económica chilenos. Finalmente, se ha hecho también hincapié en las asimetrías involucradas en materias de derecho de propiedad intelectual (Escobar Ramírez 2005).

3 Entre los que votaron en contra estuvo el senador Hernán Larraín, que luego fue presidente del senado al momento en que el tratado entró en vigencia. Antes, en mayo de 2003, 76 parlamentarios, incluyendo 33 senadores (una amplia mayoría de ese órgano), dirigieron una carta al ministro de hacienda argumentando en contra de vincular las bandas de precios a requerimientos hechos en el marco de la negociación del TLC. (Leight 2005).

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Desde esta perspectiva, se asume que se dan mayores derechos a grandes empresas en el área farmacéutica, gracias a la creación de mecanismos para aumentar el periodo de duración de patentes en casos específicos, a la ampliación de plazos de protección en casos de invención e innovación y a las restricciones en las posibilidades de segundo uso. El resultado, se piensa, es un reforzamiento de las prácticas monopólicas con consecuencias graves de inequidad en el campo de la salud (Lara Cortés 2004). La evaluación desde el gobierno de Chile y los críticos del TLC Aún con el corto periodo transcurrido desde la puesta en marcha del tratado, la evaluación hecha desde el gobierno de Chile por la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales de la Cancillería, es altamente positiva. Ella enfatiza el notable aumento del comercio con los EEUU durante el primer año del TLC, con un incremento del 30.5 por ciento en las exportaciones y de 32 por ciento en las importaciones. Parte de este incremento, hay que hacer notar, se debe a la recuperación de la actividad económica, así como a la recuperación de la participación norteamericana en el comercio con Chile que se había rezagado como consecuencia de la puesta en marcha con anterioridad de tratados de libre comercio con otros países y áreas. Una evaluación de los ocho primeros meses del 2005, sin embargo, revela que las exportaciones a EEUU se incrementaron por debajo del aumento al resto del mundo, mientras que las importaciones subieron por encima de las del resto del mundo. Más en general, se advierte que en ese periodo esas

tendencias fueron válidas también respecto de otras áreas con las que existen tratados de libre comercio (la Unión Europea, Corea del Sur). (Fazio 2005). Se destacaron positivamente los cambios en la composición de los productos enviados con una reducción en la participación de productos mineros y agrícolas, y un incremento en las llamadas exportaciones no tradicionales, incluyendo una mayor participación industrial, con mayor valor agregado. Así como el cobre baja porcentualmente, aumentan las industrias del mueble y de la madera, metalúrgica, textil, química, petróleo y derivados, al igual que algunos productos propios del sector alimenticio: 2.315 empresas enviaron 2.088 productos el 2004 a EEUU. Se estima que esta actividad debiera redundar en aumento del empleo y de los ingresos. Otros sin embargo hacen notar el escaso impacto diversificador, destacando que sólo diez productos representan cerca del 62 por ciento del total exportado a EEUU (Cortés 2004). Se evidencia, asimismo, en la evaluación hecha por el gobierno de Chile que se han abierto nuevas oportunidades para líneas de negocios a las que antes eran muy difícil acceder, como el sector de compras gubernamentales (al que empresas chilenas han empezado levemente a acceder, aunque lo mismo hacen empresas norteamericanas respecto de compras del gobierno de Chile), acceso pleno de productos agrícolas y manufacturas con valor agregado. Se enfatiza que en general el TLC ha otorgado un sello de calidad a la economía chilena, reforzando las buenas evaluaciones de los mercados

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financieros—aunque se hace notar que la inversión desde EEUU no ha seguido el curso ascendente que tomó el comercio, y que incluso ha sido desplazada por la inversión española (que tiende a no ser productiva sino de cartera). Desde fuera del gobierno, y con una mirada más crítica, se han hecho ver las asimetrías entre ambas economías, que naturalmente el TLC refuerza, acentuando la especialización chilena en la exportación de productos primarios (Fazio 2005), cuestión que se acentúa con el tipo de importaciones que provendrán de los países con los que comiencen a aplicarse acuerdos comerciales recientes, como Corea del Sur, China y la India, aparte de aquellos con economías mucho más avanzadas. Además, se ha destacado el carácter político e instrumental del TLC para los EEUU, que es lo que lo hizo no ceder en varias materias como la agrícola, de propiedad intelectual, de flujos financieros, y otros. Es evidente que aún es demasiado temprano para una evaluación más certera y sustanciosa que permita ver tendencias menos sujetas a cambios coyunturales de corto plazo. Con todo, es claro que se han abierto oportunidades, aún dentro del marco de asimetrías, y que las ventajas que puedan extraerse de un TLC como éste y otros dependerá de políticas públicas internas que lleven al aumento de la equidad, de los niveles y calidad de la educación, de la capacitación laboral, de la investigación y desarrollo, y que haga, finalmente, posible obtener y consolidar nuevos nichos con mayor valor agregado.

Comentarios finales El TLC de Chile y Estados Unidos es expresión formalizada, por una parte, de un largo recorrido en la apertura de la economía que comenzó en la década de 1970 bajo las políticas del régimen militar y, por otra, de la política de reinserción internacional de Chile como nación democrática impulsada por los gobiernos de la Concertación a partir de 1990. Esta larga trayectoria le da un carácter distintivo a este TLC, que se selló luego de que varios otros, como aquel con la Unión Europea, con México y Canadá, habían sido ya ratificados. El vasto recorrido de apertura de la economía chilena—recordemos que Chile fue el primero en la región en romper abierta y drásticamente con las políticas de sustitución de importaciones que habían prevalecido en la región desde mediados del siglo pasado— hacía que el tratado tuviera más impacto en términos de la consolidación, legitimidad y formalización jurídica que en una pretendida transformación de la estructura de su comercio exterior. Esta suerte de naturalidad del arribo a un TLC—sólo dificultado por las complicaciones de política interna de los EEUU—puede ser perfectamente no aplicable a la experiencia de otros países que presentan mayores áreas de vulnerabilidad al mantener sectores más protegidos o que han tenido éxito en marcos de internacionalización más circunscritos al nivel regional o subregional. Aun así, las negociaciones y acuerdos dejaron ver el peso político que tienen los apoyos de sectores protegidos, casi siempre en el sector agrícola, y que en el caso de Chile quedó de manifiesto en las decisiones sobre las

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bandas de precios para ciertos productos agrícolas tradicionales. La defensa de estos sectores concitó el apoyo hasta de algunos que habían sido firmes defensores, durante el régimen militar, de la aplicación a ultranza del modelo de mercado y sus consecuencias en materia de apertura exterior. Las dinámicas de crecimiento y desarrollo en Chile venían dadas con anterioridad a los TLC acordados con diversos países y regiones. Los TLC sólo formalizan y refuerzan ciertos aspectos de la política de desarrollo y crecimiento. Esto quiere decir que el grado en que el TLC pueda ser beneficioso depende de un conjunto de otras políticas que permitan paliar los efectos perniciosos y sacar partido de las oportunidades que se ofrecen. Los beneficios no se producirán solos; ellos deberán resultar de políticas previas y de cambios posteriores que refuercen las capacidades de la economía nacional. El sustrato en que residen las capacidades de los diversos sectores productivos para competir exitosamente está dado, por ejemplo, por la infraestructura, por los niveles educacionales, tanto en calidad como en cobertura, y por el esfuerzo en investigación y desarrollo. En este sentido, el arribo al TLC con EEUU y las ventajas que pueden obtenerse de él son entendibles a la luz del esfuerzo deliberado de inversión en cada una de aquellas áreas, particularmente a partir de la década de 1990. Uno de los mayores esfuerzos se hizo con respecto al gasto social que aumentó en 160 por ciento entre 1990 y 2003, orientado hacia el desarrollo de

capital humano y al igualamiento de oportunidades. El gasto social destinado a inversión social en los grupos prioritarios más pobres y los gastos en educación y salud crecieron por sobre la tasa promedio del gasto total. Este gasto sumado a las políticas específicas de reducción de la pobreza permitió ese primer gran salto que fue la reducción de la población en situación de pobreza desde un 38.6 por ciento en 1990 a un 18.8 por ciento en 2003, mientras la población en situación de indigencia bajaba de un 12.9 a un 4.7 por ciento en el mismo periodo4. En educación el gasto público y privado subió de 3.9 por ciento del PGB en 1990 a 7.3 por ciento en 2002. Desde el año 2000 se construyeron dos mil 844 nuevas escuelas, y se extendió a 12 años la educación obligatoria, con apoyo de 25 mil becas a los jóvenes en mayor riesgo de deserción. Se alcanzaron niveles efectivos de cobertura educacional primaria y secundaria cercanos al 100 por ciento en 2003, y se estableció la jornada escolar completa para el 70 por ciento de los establecimientos educacionales del país5. A menudo se han presentado las políticas de los gobiernos de la Concertación como estrictamente continuistas con las del régimen anterior por su insistencia en mantener la orientación de mercado y apertura al exterior. Sin embargo, pese a las reformas del estado en concordancia con un enfoque neoliberal, el hecho es que el estado ha tenido un papel preponderante en la reorientación del gasto público hacia la inversión social, con

4 Ver la presentación de la Ministra de Planificación y Cooperación, Yasna Provoste, en la 33º reunión del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, Ginebra, Suiza, 2005. 5 Mensaje presidencial al Congreso, 21 de mayo, 2005.

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base en una tasa impositiva sostenidamente mayor a la que imperaba en el período del régimen militar. (Weyland 1997; 1999) En su último mensaje anual al Congreso, el 21 de mayo de 2005, el presidente Ricardo Lagos, quiso hacer notar ese punto: “Nosotros, la inmensa mayoría de los chilenos, no creemos en un Chile que se hace a imagen y semejanza del mercado porque, si así fuera, la sociedad estaría reproduciendo las desigualdades del mercado. El mercado lo constituyen los consumidores, desiguales en su poder adquisitivo. La sociedad y la democracia la constituyen los ciudadanos, iguales en deberes y derechos.” Desde esa perspectiva justificó las políticas de libertades públicas, de derechos humanos, de crecimiento, de inversión social, como parte integral de la estrategia de desarrollo impulsada por su coalición de gobierno. Hizo hincapié, también, en el enorme esfuerzo de inversión en infraestructura, que ha marcado grandes contrastes con el deterioro que en ese campo se vivió durante el régimen militar. La obra de infraestructura, indispensable para el tipo de inserción económica internacional que lleva aparejado el establecimiento de acuerdos de libre comercio, ha incluido, según el mensaje del presidente al congreso el 21 de mayo de 2005, la construcción de 207 nuevos kilómetros de una moderna red vial para la capital de Chile, desarrollos en ferrocarriles, transporte de Metro en regiones, nuevos aeropuertos, y la modernización y terminación de la ruta de doble calzada de mil quinientos kilómetros que une a La Serena con Puerto Montt, aparte de la construcción de la ruta de la costa y la conectividad entre las capitales provinciales y comunales.

El estado se ha fijado también un rol en el impulso a la investigación y desarrollo, que se cuadruplicó entre 1995 y 2005, llegándose a invertir la cifra, todavía pobre, pero notablemente mayor a la de periodos anteriores, de 1 por ciento del producto en esa área. Para aumentar la inversión en este sector se ha creado un fondo especial de inversiones basado en los ingresos del royalty a la gran minería, de acuerdo a una ley que fue aprobada recientemente. Si en el futuro puedan sacarse las mismas cuentas positivas respecto de los efectos del TLC con EEUU que ha hecho el gobierno luego del primer año de su entrada en vigencia, ello será porque se ha desarrollado una política de desarrollo que ha incluido una fuerte inversión social, por ejemplo en educación y salud, así como en infraestructura, en investigación y desarrollo. Esta postura está en concordancia con conclusiones de estudios recientes del Banco Mundial que afirman que “una apertura del comercio….puede llevar a una mayor desigualdad debido a una mayor divergencia en los ingresos salariales” lo que “ (...)implica que los gobiernos pueden tener que tomar medidas complementarias (...) como facilitar el acceso a la educación, extender la infraestructura a las áreas rezagadas que tienen la posibilidad de alcanzar los beneficios de la liberalización, y transferencias provisorias para campesinos pobres que pueden salir perdiendo durante la transición”. (Perry et al. 2005: 19) Ciertamente, estas conclusiones debieran tener un fuerte valor práctico para los países que enfrentan negociaciones de acuerdos comerciales.

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E l TLC y la seguridad en Colombia

EL TLC Y LA SEGURIDAD EN COLOMBIA Ann C. Mason1

recibido 10/11/05, aprobado 01/12/05

A nn C. Mason

Con ocasión de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio entre Colombia y Estados Unidos se ha hablado de las consecuencias negativas que éste puede tener para la seguridad del país en caso de que debilite la economía rural. Aunque la relación entre un detrimento en las condiciones económicas del campo y un deterioro en la seguridad es fácil de establecer, no resulta tan sencillo encontrar una relación entre el desarrollo del agro y un mejoramiento de la seguridad. Este artículo plantea que un TLC que traiga desarrollo económico al campo podría mejorar las condiciones de seguridad de Colombia, pero que también podría tener la consecuencia inesperada de fomentar la inseguridad al proveer fuentes de recursos a grupos ilegales. Para lograr que el desarrollo económico del campo repercuta positivamente en el tema de seguridad, la autora plantea que éste debe estar complementado con un desarrollo de las instituciones, privadas y públicas, y las adecuadas garantías de orden público por parte del Estado Palabras clave: seguridad, desarrollo rural, orden público, instituciones, Tratado de Libre Comercio The negotiation of a Free Trade Agreement between Colombia and the United States has led to discussions of the negative consequences that such an accord might have for Colombian security in the event that the rural economy is further weakened. Although the relation between deteriorating economic conditions in the countryside and a worsened security environment is easy to establish, establishing a link between agricultural development and improved security is not as simple. This article suggests that a FTA that spurs rural economic development could improve Colombia’s security situation, but it could also have the unexpected effect of increasing security by providing resources to illegal armed groups. The author argues that in order for economic development to have a positive effect upon the security issue, it should be complemented with the development of private and public institutions, and adequate guarantees of public order on the part of the state. Keywords: security, rural development, public order, institutions, Free Trade Agreement

os mecanismos de integración traen implicaciones importantes no sólo en el campo socioeconómico, sino también en las esferas políticas. En la actualidad, los debates principales que se han presentado acerca de un acuerdo de libre comercio entre Colombia y los Estados Unidos han girado alrededor de los

efectos en ciertos sectores industriales como las exportaciones, el empleo y el crecimiento de la economía. Sin embargo, resulta evidente que el acuerdo afectará otras dimensiones de la vida política nacional, ya sea directa o indirectamente. Una de éstas será, sin duda, el conflicto interno. Este artículo pretende ofrecer

1 Profesora Asociada del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes.

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una primera aproximación sobre las posibles repercusiones que tendría, para el escenario de seguridad en el país, un Tratado de Libre Comercio (TLC) con EEUU. Para tal propósito, se examinan los vínculos existentes entre el estado de desarrollo del campo y el conflicto armado, a fin de entender las consecuencias que tendría, en algunas regiones estratégicas, un acuerdo que afectará negativamente al sector agrícola. En este sentido, el documento sostiene que aún en el caso de que las negociaciones concluyeran en ganancias para la economía rural, ello no necesariamente se traduciría en un mejoramiento automático de la situación del conflicto: Si el fortalecimiento del sector agrícola actúa como un escudo contra la violencia y la inseguridad o, por el contrario, se convierte en nuevas oportunidades para ser explotadas por los grupos armados, ello depende de la calidad de las instituciones y del grado de orden público. De este modo, será la interacción entre estos tres componentes (instituciones, economía, orden público), dentro de un modelo de seguridad integral, lo que pueda permitir determinar el nivel de beneficio subyacente al fortalecimiento del sector agrícola. El campo y el conflicto armado Para Colombia, el tema agrícola está entre los más sensibles en las negociaciones con EEUU. No solamente porque 42 gremios agropecuarios en el país se han convertido en un grupo de presión importante, sino también porque el destino socioeconómico del campo colombiano está estrechamente atado al rumbo del conflicto interno. En principio, el conflicto interno tiene sus raíces en el campo. La gue-

rrilla nació de asociaciones de autodefensa campesinas interesadas en los derechos de la tierra, en la colonización autónoma y en la libertad de sus actividades agrícolas. Adicionalmente, la expansión del conflicto, en sus primeras dos décadas, se concentró en zonas marginales y poco desarrolladas del país. Estas zonas incluían los límites del Meta con el Caquetá, el norte de Arauca, el norte del Valle del Cauca y el Urabá antioqueño (Echandía 1999). Si bien las condiciones de pobreza, desigualdad y el subdesarrollo en el campo no fueron causas directas del conflicto, es claro que éstas nutrieron sus dinámicas al trabajar en conjunto con otros factores. No solamente la ubicación estratégica de estas zonas o la escasa presencia del Estado en ellas, contribuyó a la presencia y expansión de los grupos guerrilleros, sino que también colaboró en este penoso proceso, la extrema marginalidad de sus poblaciones, la cual fue un factor importante en la construcción de la base social de los grupos armados revolucionarios en su momento. El crecimiento de la presencia de la guerrilla en nuevas regiones del país durante los años 80 resultó necesariamente en importantes luchas territoriales entre los grupos de izquierda y los intereses agrícolas. Estos choques se exacerbaron con la llegada de cultivadores de coca, quienes a su vez se convirtieron en terratenientes dueños de milicias privadas abocadas a la protección de sus actividades ilícitas. Para finales de los años 80, estos grupos de auto-defensa adoptaron políticas cada vez más ofensivas contra la guerrilla o cualquier simpatizante de la izquierda que pudiera amenazar su dominio territorial. La transformación que se dio

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en el conflicto armado en la década de los 90, período durante el cual tanto las FARC como los paramilitares se expandieron en tamaño, capacidad militar y presencia territorial, también está estrechamente vinculado con las transformaciones sucedidas en el campo colombiano. De esta suerte, el ingrediente crítico en la expansión e intensificación del conflicto fue la explosión de la producción doméstica de coca y la progresiva injerencia de los grupos armados en sus diferentes etapas de procesamiento y comercialización. Con sólo el 14% del mercado global de hoja de coca en 1991, Colombia se volvió, para el 2004, responsable de un 80% de la producción mundial de cocaína con poco más de 100,000 hectáreas de cultivos según cifras del 2002 (UNODC 2004: 7). Las causas de este formidable aumento en la producción de coca son múltiples. Favoreció este fenómeno, sin duda, la exitosa erradicación de cultivos de coca en Perú y Bolivia, la estrategia adoptada por los nuevos baby carteles de traer la producción de cocaína al país y el rol de los grupos armados en el negocio de las drogas. Pero asimismo influyó en este hecho la contracción de la economía rural después de la apertura de la economía nacional a comienzos de los años 90. Si bien es claro que las zonas donde se realizaron los aumentos más importantes en los cultivos eran regiones remotas y recién colonizadas en el norte y el sur del país, la coca también echó raíces, literalmente, en regiones tales como el Eje Cafetero y el departamento de Nariño, donde la economía campesina sufrió reveses graves en la década de los 90. En estos casos, los grupos armados y las dinámi-

cas del conflicto no tardaron mucho en llegar tras los cultivos ilícitos. Hoy en día, a pesar de las aspiraciones de las FARC y un incremento en sus acciones urbanas, el epicentro del conflicto armado colombiano sigue estando en el campo en donde reside el 27% de la población y se genera, además, el 23% del empleo nacional (Ministerio de Agricultura 2004: 31). Dado que varios de los productos agrícolas que están siendo negociados se encuentran en zonas con altos índices de violencia e inseguridad, el interés en cómo el TLC puede afectar la economía rural es prioritario. “Una agricultura débil equivale a un terrorismo fuerte”, Alvaro Uribe La posición de Presidente Uribe que vincula un sector agrícola débil con los problemas de inseguridad que azotan al país no es controvertida. Después de todo, hay una plétora de evidencia que apoya la correlación entre una economía rural endeble y los cultivos ilícitos, el narcotráfico, la violencia y el conflicto armado. Al respecto, no se discute que la pérdida de aproximadamente un millón de hectáreas de cultivos agrícolas después de la apertura, en los años 90, engendró la inestabilidad social en ciertas regiones del campo, donde se registraron aumentos en la pobreza, el desempleo y las migraciones. Los anteriores factores contribuyeron directamente a la configuración de dos factores que explican la expansión del conflicto armado. En primer lugar, los cultivos ilícitos aumentaron de 45,000 hectáreas en 1994 a 163,000 en el 2000 (UNODC 2004: 7); en segundo lugar, los grupos armados crecieron drásticamente: las

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fuerzas de las FARC crecieron de 9 mil a 17 mil hombres durante la década anterior al 2004 mientras los paramilitares crecieron más de 6 veces en el mismo periodo (Sanchez et al. 2003; El tiempo.com 2004; Semana 2005b). La convergencia entre estos dos cambios resultó en una de las épocas más violentas e inestables en la historia del conflicto colombiano. Con este precedente, la situación socioeconómica actual del campo no es alentadora. El 83% de la población campesina hoy vive bajo la línea de pobreza y el 40% vive en la pobreza extrema (Ministerio de agricultura 2004). Sólo el 30% de la poblacion infantil en el campo tiene acceso a la educación en comparación con el 65% en las ciudades (Ministerio de Educación 2001). De este modo, no es sorprendente que la poblacion campesina mire a los cultivos ilícitos como una alternativa real. Tampoco es difícil entender porqué el discurso de las FARC sobre la desigualdad y la pobreza apela tanto a las pobres condiciones que todavía están presentes en el campo de donde proviene el 90% de los reclutados de los grupos armados. Así, desde un primer nivel, el análisis del presidente Uribe es acertado: Si las negociaciones del TLC afectan negativamente al sector agrícola y a la economía rural del país, es razonable esperar un empeoramiento de las condiciones económicas que a la vez se convierta en un combustible para la ilegalidad y la inseguridad. Actualmente muchos de los productos agrícolas sensibles en las negociaciones se encuentran en zonas de conflicto en donde hay cultivos de coca y/o actores armados, como se ve puede apreciar en los siguientes cuadros:

Areas detalladas

Cuadro 1. Región de cultivo del azúcar

Cultivos de hoja de coca Fuentes: UNODC, Vicepresidencia, Agrocadenas. Elaborado por Sebastián Bitar

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Cuadro 2. Región de cultivo del arroz

Cultivos de hoja de coca Fuentes: UNODC, Vicepresidencia, Agrocadenas. Elaborado por Sebastián Bitar

Cuadro 3. Departamentos con mayor producción de maíz

Cultivos de hoja de coca Fuentes: UNODC, Vicepresidencia, Agrocadenas. Elaborado por Sebastián Bitar

El azúcar (ver cuadro No 1) representa 4.3% del valor del sector agrícola, pero aporta el 20% de las exportaciones agrícolas colombianas. Con 180 mil empleos directos o indirectos, la industria del azúcar genera casi el 4% del empleo agrícola en el país. La caña de azucar se encuentra principalmente en la cuenca del río Cauca, en los departamentos del Cauca y Valle. Hay aproximadamente 28 mil productores de arroz en Colombia (ver cuadro No 2), ubicados principalmente en Tolima, Huila, Meta y Norte de Santander. Este producto aporta el 10% del valor total del sector agrícola. El algodón todavía provee empleo directo a alrededor de 20 mil individuos, principalmente en los departamentos de Tolima, Valle y Córdoba. Otro producto sensible en las negociaciones es el maíz (ver cuadro No 3) que pese a que representa sólo el 6% del empleo agrícola, tiene una gran importancia debido a su presencia, ya sea en pequeñas cantidades, por, virtualmente, todo el territorio nacional. Plantear restricciones comerciales contra estos productos, limitando su acceso a mercados exteriores o eliminando las protecciones domesticas que disfrutan, tendría seguramente un impacto negativo, especialmente en áreas donde no se ofrecen alternativas laborales. Aunque los efectos no son ni inmediatos ni garantizados, entre las consecuencias posibles más graves se incluyen la ruina económica para familias campesinas, el abandono de sus tierras, la migración y la siembra de cultivos más rentables, es decir, hoja de coca y/o amapola. De manera análoga a las dinámicas que se dieron en la década de los 90, la contracción de la economía rural muy probablemente llevaría al agravamiento de la inseguridad en el campo.

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Parece entonces, que no existe mucho desacuerdo sobre los efectos del empeoramiento del sector agrícola para la seguridad del país; no obstante no es tan obvio que un acuerdo comercial con EEUU que fortaleciera la economía rural, pudiera tener necesariamente el efecto opuesto. Es decir, una robusta economía rural no redundará automáticamente en una mejora del conflicto armado o de las condiciones de seguridad del país. Al respecto, debe observarse que tanto el crecimiento de las FARC como el de los paramilitares se debe no sólo a su participación en una economía ilegal basada en la coca, sino también a su capacidad de aprovecharse de la economía legal. Los actores armados y los cultivos ilícitos no migran únicamente a zonas económicamente deprimidas; una parte importante de la expansión de los grupos ilícitos ha sido hacia los centros agrícolas, cafeteros, ganaderos, mineros y petroleros. Por paradójico que parezca, una economía rural y un sector agrícola prósperos ofrecen nuevas posibilidades de financiación para los grupos al margen de la ley a través de prácticas tales como el robo, la extorsión y el secuestro (Rangel 2000). En el Valle del Cauca, por ejemplo, la actividad agroindustrial que se desprende del cultivo de caña de azúcar ha sido un espacio propicio para los grupos armados y la extorsión. Hoy, el 38% de los ingresos de las FARC proviene de robo de ganado, el doble de lo que le representa el negocio de la droga (Semana 2005a). Y mientras la tasa de secuestro se ha reducido, los casos de extorsión por las FARC han aumentado de nuevo – casi la mitad de los cuales tienen lugar en zonas rurales. En adición a su compor-

tamiento parasitario sobre actividades lícitas, los actores ilegales también han entrado directamente en la economía legal a través de inversiones en tierras y comercio. Entonces, aunque el Presidente Uribe tenga la razón al decir que un TLC que perjudique la economía rural colombiana seguramente empeoraría la seguridad, también es cierto que un acuerdo comercial que contribuya a mejorar la economía rural puede tener la consecuencia, no esperada, de generar una mayor inseguridad y actuar como un imán que atrae grupos ilegales. El trípode de seguridad: economía, instituciones y orden público Un TLC que estimule las exportaciones agrícolas, mantenga la protección para los cultivos sensibles y dé ingresos no sustituibles para una parte de la poblacion rural, fortalecería el desarrollo del campo y sería bueno para el país. Sin embargo, por sí solo no garantiza el mejoramiento de la seguridad. Si el fortalecimiento del sector agrícola actúa como un escudo contra la violencia y la inseguridad, o, por el contrario, brinda nuevas oportunidades para ser explotadas por los grupos armados, depende de dos componentes adicionales que son centrales para un modelo integral de seguridad. Tanto el contexto institucional como del orden público determinarán, en gran medida, cómo las potenciales ganancias económicas del TLC repercutirán en el tema de seguridad. Sin las instituciones adecuadas ni unas condiciones mínimas de orden público, el crecimiento económico no solamente no mejorará la seguridad, sino que, por el contrario, puede convertirse en un factor que la agrave. Con base en los parámetros más

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amplios en definiciones de seguridad que se han desarrollado en el periodo del pos guerra fría (Matthews 1989; Buzan 1991; Buzan,Waever y de Wilde 1998), una perspectiva integral de la seguridad debe incorporar tres componentes: el desarrollo económico, las instituciones y el orden público. Una seguridad comprehensiva y duradera depende de cada uno de estos aspectos y sería equivocado reducirla a uno solo. La provisión por parte del Estado de protección física a los ciudadanos, a su infraestructura, a sus instituciones y a su territorio, así como las instituciones públicas y privadas que establecen el contexto normativo y legal para las actividades estatales y de la sociedad, y también, la satisfacción de las necesidades humanas básicas, sumados a los recursos e incentivos suficientes para estimular la economía, forman una matriz sistémica de seguridad. Tomados conjuntamente, constituyen las tres patas de lo que se pueden pensar como un trípode de seguridad (Mason 2003). La estabilidad de tal arquitectura de seguridad requiere simetría, articulación y una distribución equitativa entre sus bases de apoyo. La estructura depende de la interdependencia mutua entre las tres partes: la seguridad basada principalmente en una u otra dimensión, o que omite cualquiera de ellas, es necesariamente inestable, parcial y transitoria. Partiendo de la premisa de que un TLC que favorezca el sector agrícola de Colombia fortalecería la economía rural en varias regiones del país, tanto las instituciones como el orden público mediarán en sus efectos reales. Las instituciones tienen un impacto determinante en cómo se desarrolla la actividad económica en el campo, y en el efecto que las ganancias

potenciales tendrían en el nivel local. Por un lado, las instituciones estatales establecen el marco legal dentro del cual se administra el orden público, se median las disputas societales, se protegen los derechos humanos y civiles, y se cumplen las prácticas democráticas. Pero la debilidad del Estado y la fragilidad de sus instituciones no solamente conducen a la extralegalidad y a las rupturas violentas en la sociedad, sino también tienden a frustrar el desarrollo socioeconómico. Tanto el crecimiento económico sostenido como la maximización de las oportunidades productivas brindadas a la sociedad en general dependen del tipo y fortaleza de las instituciones estatales y de las relaciones entre el estado y el sector privado (Evans 1995, 1997; Rodrik 1991). El Estado ofrece un marco legal para los contratos, las transacciones y los derechos de propiedad, contribuyendo así a la predecibilidad, la confianza y la transparencia, que son los fundamentos para los negocios y la inversión. Si bien la reducción de los costos y la incertidumbre crea un ambiente propicio para las actividades del sector privado, de nuevo, son las instituciones las que ayudan a lograr un efecto multiplicador del desempeño económico. Un aparato estatal fuerte es necesario no solamente para reducir la corrupción y el clientelismo burocrático, sino también para incidir en el comportamiento del sector empresarial de tal forma que las actividades en las que éste busca beneficiarse maximicen los beneficios y la productividad de la sociedad. El desarrollo sostenible y la transformación económica del campo dependen de la implementación de estructuras estatales, las organizaciones empresariales y las relaciones entre las dos, en la medida en

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que son capaces de promover el bien colectivo y de incorporar a la ciudadanía en actividades productivas dentro de la economía legal. El orden público es otro factor crítico para entender los efectos de una economía rural mejorada en el tema de la seguridad del campo colombiano. Dada la situación interna que vive Colombia, la seguridad es típicamente reducida al orden público. Sin embargo, en el modelo comprehensivo que utilizo, éste es sólo un aspecto de un cuadro de seguridad más amplio y sistémico. La seguridad pública se define como el uso del poder coercitivo legítimo para proveer protección al mismo Estado y a la sociedad civil de la violencia, o la amenaza de la violencia, que es significante, organizado, y deliberado (Morgan 1997). La seguridad como orden público pone el énfasis en la prevención de los niveles de violencia que resultan en la muerte o la privación de la libertad, las violaciones de los derechos humanos, el desplazamiento forzado, la destrucción de la propiedad y la infraestructura, la inestabilidad institucional, y la erosión de la autoridad estatal sobre el territorio nacional (Mason 2003). Sin importar cuán robusta sea la industria agrícola, y sin importar cuánto empleo ésta genera para una región, una presencia policial débil y una capacidad estatal pobre de proveer protección llevan a condiciones que anulan los beneficios económicos. Si bien el campo requiere un sector agrícola dinámico, también se requiere de la protección para los negocios, la tierra y la propiedad privada, la infraestructura, y el transporte y las carreteras. En su ausencia, se crea un vacío que fácilmente se llena por los grupos al margen de la ley. La criminal-

idad y violencia se disparan en la medida en que los grupos ilegales se aprovechan de la economía legal, montan actividades ilícitas, e imponen sistemas privados o extralegales de enriquecimiento y resolución de conflictos que terminan reemplazando la normatividad del estado de derecho. La seguridad sostenible no se logra solamente con el orden público, un estado fuerte, o una economía robusta. Ésta depende de las interacciones y sinergias entre sus tres componentes: el orden público, que provee protección para los ciudadanos y el sector privado, y desalienta el crimen y la ilegalidad; las instituciones fuertes que fomentan los negocios y la economía garantizan el imperio de la ley y establecen la provisión legal del orden público y la justicia; y el desarrollo socioeconómico que logra que los beneficios de una economía próspera sean óptimos para la sociedad. Una seguridad duradera depende entonces, de cada uno de estos elementos los cuales interactúan entre sí y se nutren mutuamente. Para ilustrar las complejas dinámicas entre estos tres componentes del trípode de seguridad, y en particular la forma cómo las instituciones y el orden público actúan para mediar los efectos de la actividad económica se presenta, a continuación, un breve estudio de caso sobre el Eje Cafetero. El eje cafetero Históricamente el viejo caldas fue una de las regiones más estables del país con un alto nivel de cohesión social, una población relativamente próspera y productiva, con poca violencia y sin la interferencia del conflicto armado. Su economía robusta se basaba en la producción y exportación de

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café. A mediados del siglo XX, el café representaba el 80% de las exportaciones colombianas y en los noventas se mantenía en el 17%, a pesar de la diversificación del sector externo y la producción de hidrocarburos (Federación Nacional de Cafeteros 2002). Antes de la crisis del precio del café, las actividades cafeteras proveían un ambiente de seguridad laboral para los habitantes de la zona. A diferencia de otras regiones dedicadas a la agricultura, la distribución de la tierra en los departamentos productores de café era una de las menos concentradas en el país (García 2003: 3). Una disminución importante de la concentración de la tierra comenzando en los años 70 (Guhl 2004), aumentó el número de propietarios y, por ende, mejoraron los beneficios distributivos del sector agrícola. La Federación Nacional de Cafeteros (Fedecafé), con un importante apoyo y participación del gobierno nacional y regional, y dentro del marco institucional de la Organización Internacional del Café (OIC), era la institución que regulaba la organización, producción y comercialización del café en Colombia. La asistencia directa que la Federación ofrecía a los más de 300,000 cafeteros a quienes agremia incluía el apoyo tecnológico y capacitación, la venta o préstamo de maquinaria y herramientas, y apoyo a la investigación. Por otro lado, entre las funciones de comercialización del gremio se encontraban el control de producción y de precios, la promoción de las exportaciones y el fomento de consumo en el exterior. La organización también se establecía como actor clave en cuánto al desarrollo regional (Thorp and Durand 1997; Nasi y Rettberg 2005): era prestadora de servi-

cios básicos en la zona cafetera y de intermediación con el Estado, gracias al cabildeo para lograr que las políticas macroeconómicas del Estado beneficiaran al sector cafetero, organizaba y administraba obras públicas, ejecutaba programas de desarrollo, construía infraestructura en la zona con recursos propios o estatales y, finalmente, organizaba fundaciones para proveer servicios sociales a los caficultores (Federación Nacional de Cafeteros 2005) Adicionalmente, el eje cafetero fue una de las regiones más seguras en Colombia. Todas las cifras de violencia que se utilizan para medir inseguridad indican que durante el periodo del auge de la industria cafetera, la zona disfrutaba altos niveles de tranquilidad. Los municipios con una presencia de actores armados, encuentros armados, ataques por parte de grupos ilegales, casos de homicidio, casos de secuestro y hectáreas de cultivos de coca estaban entre los más bajos en el país.Además, y a pesar de tener pocos problemas de orden público, la presencia de la policía nacional en los departamentos que producían café estaba ligeramente por encima del promedio nacional (Llorente 1999: 472) Sin embargo, este panorama cambió dramáticamente en los años 90 tras la liberación de los precios internacionales del café que se dio con la terminación del AIC en 1989 (Nasi y Rettberg 2005). Esto, junto con la llegada de nuevos países productores, resultó en el desplome de los precios del café. El ajuste económico para la zona cafetera fue calamitoso. Para el año 2000, el área cultivada en café era 150.000 hectáreas menos de lo que había sido en 1980 (Guhl 2004), el café pasó de representar un 17% del PIB

E l TLC y la seguridad en Colombia

agropecuario en los 70’s a tan sólo un 8% en 1997 y casi 17% de la poblacion en los departamentos productores se encontraron desempleados a finales de los 90 según la Encuesta Nacional de Hogares del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Como proceso paralelo, la Federación no pudo hacerle frente a la crisis internacional y se volvió ineficaz en mantener precios estables para el caficultor y, al mismo tiempo se redujo su capacidad de prestar las demás funciones (Nasi y Rettberg 2005). Los déficit de la organización y la inercia institucional se combinaron para afectar su capacidad institucional de proteger los intereses de los cafeteros, de manejar el cambio en el mercado global del café y de realizar la planeación estratégica para sacar la industria cafetera de la crisis. La presencia policial, anteriormente adecuada para una región estable, se volvió ineficiente frente al deterioro en el tejido social tradicional, al creciente malestar y el aumento de la violencia. En muy poco tiempo la guerrilla y los paramilitares se expandieron en el eje cafetero (Vicepresidencia 2003: 147). En 1995, el 53% de los municipios de la zona tenían presencia de grupos guerrilleros, mientras que diez años antes sólo el 2% la tenía. Los ataques de la guerrilla a municipios también se incrementaron exponencialmente. Mientras que en 1990 se presentó un solo ataque, en el año 2000 la cifra alcanzó los 62, siendo Risaralda el departamento más afectado, pero dándose un aumento muy importante en Quindío y Caldas también. (Vicepresidencia 2003: 161). Los encuentros armados en la zona también

se dispararon, pasando de 1 en 1990 a 31 en 2000. De la misma forma, los secuestros en la zona cafetera se triplicaron durante la década de los 90 (Vicepresidencia 2003: 151). Finalmente, los cultivos de coca empezaron a aparecer camuflados dentro de cultivos de café, equiparándose al 10% del área cultivada de café (Nasi y Rettberg 2005). Esto ha traído consigo la llegada de narcotraficantes y la inseguridad asociada con su presencia en la zona. Tanto la estabilidad tradicional como el dramático deterioro en el panorama de seguridad en el eje cafetero son atribuidos comúnmente a su entorno económico. Yo planteo que éste es, sin duda, un aspecto importante pero que no da cuenta de toda la historia. El papel jugado por Fedecafé fue primordial: Pese a haber logrado un gran desarrollo económico del sector cafetero y habiendo ayudado a convertir las ganancias cafeteras en el motor del desarrollo regional, su incapacidad institucional de adaptarse a las nuevas condiciones globales contribuyó a convertir una situación difícil en una crisis de grandes proporciones. De la misma forma, el relativo aislamiento del eje cafetero de las dinámicas del conflicto interno y la ausencia de los grupos armados contribuyeron a la seguridad general de la zona. La policía pudo manejar lo que eran niveles normales de criminalidad y delincuencia hasta que los grupos ilegales empezaron a inundar la región, aprovechándose de las condiciones en deterioro en el tema de orden público, de la crisis socioeconómica para expandir sus actividades ilegales y de las nuevas oportunidades de beneficiarse de la economía legal.

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Conclusión Es obvio que cualquier mecanismo de integración que favoreciera el sector agrícola colombiano, que estimulara la producción y las exportaciones, sería positivo para el país. Si el TLC lo logra sería un paso importante en el desarrollo de una economía campesina legal, capaz de generar inversión, de modernizar la producción y de ofrecer empleo. Pero sería un error creer que un TLC con beneficios para el sector agrario sería suficiente para la recuperación de la seguridad en el campo colombiano. Para que cualquier ganancia económica contribuya a la transformación de las condiciones internas en el país, las regiones colombianas también necesitan la presencia del Estado, instituciones fuertes, alianzas eficaces entre el Estado y el sector privado, el fortalecimiento continuo de la policía nacional y del ejército, y su presencia en todo el territorio nacional. Tanto los Estados Unidos como el gobierno colombiano deben reconocer que ni una estrategia exclusivamente militar, ni los beneficios potenciales del TLC, lograrán sostener la seguridad en el campo. Sólo a través de la integración entre el crecimiento económico, el fortalecimiento institucional, y el orden público, Colombia será capaz de avanzar y lograr una salida efectiva y estable de su crisis de seguridad. Agradezco a Sebastián Bitar y a Angelika Rettberg su valiosa contribución en la preparación de este artículo.

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S eguridad y fronteras en norteamérica: del TLCAN a la ASPAN

SEGURIDAD Y FRONTERAS EN NORTEAMÉRICA: del TLCAN a la ASPAN Raúl Benítez Manaut1 y Carlos Rodríguez Ulloa2

recibido 05/11/05, aprobado 01/12/05

R aúl Benítez Manaut y C arlos Rodríguez Ulloa

A partir del 11 de septiembre del 2001, han crecido las propuestas del gobierno de Estados Unidos a Canadá y México para colaborar con la seguridad del país, principalmente para evitar que ingresen terroristas a su territorio. Estados Unidos firmó los acuerdos de fronteras inteligentes con ambos países en 2001 y 2002, y además, afianzó acuerdos de cooperación en defensa. En 2005 un nuevo acuerdo trinacional fue firmado, la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte (ASPAN), en el cual los temas de seguridad y defensa están siendo, paulatinamente, integrados a aspectos económicos y sociales. Este proceso se ha visto en entredicho producto de las fricciones existentes entre posturas integracionistas y posturas nacionalistas. Este documento analiza los avances y los limites de esta cooperación trinacional en seguridad. Palabras clave: América del Norte, seguridad de la patria, integración, guerra al terrorismo, fronteras Following 9/11, United States proposals to Canada and Mexico to collaborate in the area of security have grown, primarily to prevent terrorists from entering U.S. territory. The United States signed smart border agreements with both countries in 2001 and 2002, in addition to strengthening cooperative defense accords. In 2005, a new tri-national treaty was signed, the Security and Prosperity Partnership of North America (SPP), in which security and defense matters have begun to be articulated with economic and social elements. This process has been controversial primarily due to conflict between integrationist postures and nationalist postures concerning issues such as security. This document analyzes the strengths and the limitations of this tri-national security agreement. Keywords: North America, Patriot Act, integration, war against terrorism, borders

Introducción Mucho se ha escrito sobre los cambios generados a partir de los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington; el debate en Estados Unidos se mantiene abierto sobre cómo evitar que dichos actos vuelvan a suceder. Hay un consenso básico bipartidista sobre los elementos estratégicos de la guerra al terrorismo,

basado en una percepción de “vulnerabilidad omnipresente”, cuya consecuencia es la creación de instituciones y la aplicación de políticas nacionales e internacionales de Estados Unidos en la búsqueda de la Seguridad de la Patria (9/11 Commission Report 2004)3. Debido a que los ataques se dirigieron a la superpotencia, de forma automática repercutieron en todo el mundo, oca-

1 Investigador del Centro de Investigaciones sobre América del Norte de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). 2 Estudiante de doctorado en Ciencia Política de la Universidad Autónoma de Barcelona. 3 Empleamos el término “seguridad de la patria” como el más adecuado para traducir Homeland Security, puesto que es un término que implica múltiples especificidades a partir de su implementación en la política de Estados Unidos después del 11 de septiembre de 2001.

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sionando con ello la asignación de un lugar central al tema del terrorismo dentro las agendas de seguridad internacional, y, para el caso específico de Estados Unidos, la guerra al terrorismo como condición fundamental y prioritaria de las relaciones de cooperación entre Estados. En el presente artículo se pretende, con base en premisas teóricas sostenidas a partir de la inevitable interdependencia entre Estados Unidos, Canadá y México, que el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), el cual entró en vigor en 1994, necesita fortalecerse y ampliarse a otras esferas de la relación trinacional, entre ellas seguridad y defensa. En este sentido, se asume que los dos avances más importantes, los acuerdos de fronteras inteligentes (2001 y 2002) y la ASPAN, constituyen en el fondo un elemento de profundización del TLCAN. Asimismo, es necesario tener presente que si bien en los años noventa del pasado siglo los acuerdos de comercio no estaban, generalmente, subordinados a los de seguridad, esta situación cambia radicalmente tras los eventos acaecidos el 11 de septiembre de 2001. En general sostenemos, que tal cambio exigirá que los países que busquen entablar en los próximos años negociaciones comerciales con Estados Unidos o, incluso, con otras potencias o bloques, tendrán que adecuarse a los requerimientos de seguridad impuestos por éstas. Fronteras inteligentes Básicamente, los ataques del 11 de septiembre abrieron el camino a un nuevo pensamiento geopolítico hiperrealista, donde los primeros elementos estratégicos a considerar se dieron en la

protección de las fronteras de Estados Unidos, involucrando de inmediato la búsqueda de la cooperación de Canadá y México. El resultado fueron los dos acuerdos de cooperación antiterrorista o acuerdos de fronteras inteligentes (Smart Border Agreements) firmados con Canadá el 12 diciembre de 2001 y con México el 22 de marzo de 2002. En este sentido, se han venido dando desde el día de los ataques a la actualidad importantes grados de cooperación de ambos vecinos a la seguridad de la patria de Estados Unidos. Canadá permitió el aterrizaje de gran cantidad de vuelos comerciales que circulaban por el norte de Estados Unidos, por su parte México colaboró en la seguridad de su frontera norte, la más transitada del mundo con aproximadamente 350 millones de cruces de personas al año, de los cuales entre 400 mil y 600 mil se dan de forma ilegal, principalmente personas provenientes de México, Centroamérica y el Caribe (Peschard 2003). Como medida adicional México protegió las instalaciones estratégicas vitales, principalmente las petroleras en el golfo de México y construyó un cinturón de seguridad aéreo. Las fuerzas armadas mexicanas implementaron inmediatamente la Operación Centinela, incorporando en ella a 18 mil integrantes de las fuerzas armadas (Vega 2001). En Estados Unidos, las políticas de Seguridad de la Patria iniciaron con la emisión del Acta Patriótica en octubre de 2001 (US Congress 2001). En términos de cooperación en América del Norte, desde la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), se hablaba de la necesidad de ampliar el alcance del tratado con un TLCAN-Plus en

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el gobierno como por una opinión pública nacionalista, que no debe haber más acercamientos estratégicos con Estados Unidos, pues se pone en peligro la soberanía del país. Sin embargo, desde mediados de los ochenta se han incrementado notablemente los esfuerzos conjuntos en seguridad para hacer frente a la guerra a las drogas.

seguridad y defensa.Al respecto, Canadá y Estados Unidos tienen una larga lista de cooperación en seguridad y defensa, donde el acuerdo principal es el Comando de Defensa Aeroespacial de América del Norte (NORAD por sus siglas en inglés). En el caso de México, no se reconoce el vínculo entre comercio y seguridad, y se sostiene, tanto por

Principales aspectos de los acuerdos sobre Fronteras Inteligentes: México-Estados Unidos y Canadá-Estados Unidos.

Acuerdo de 22 Compromisos sobre Fronteras Inteligentes Estados Unidos-México

Acuerdo de 30 Compromisos sobre Fronteras Inteligentes entre Estados Unidos y Canadá

Seguridad de la Infraestructura

1. Planeación de largo plazo 2. Mejora en el flujo de cuellos de botella fronterizos 3. Protección de la Infraestructura 4. Armonización de los puntos de entrada a puertos 5. Exhibición de proyectos 6. Cooperación en puntos de cruce fronterizo 7. Financiamiento de proyectos fronterizos

20. 21. 22. 23.

Seguridad en el Flujo de Personas

8. Viajeros con documentación previamente revisada 9. Información avanzada sobre pasajeros 10. Viajes de negocios por el TLCAN 11. Fronteras seguras y disuasión de “polleros” 12. Consulta respecto a la política de expedición de visas 13. Entrenamiento conjunto 14. Bases de datos conjuntas 15. Revisión de personas provenientes de terceros países

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Sistemas de transportación inteligentes Protección de la infraestructura crítica Seguridad en transportación aérea Integración fronteriza y equipos marítimos de vigilancia 24. Coordinación para la aplicación conjunta de normas 25. Integración de servicios de inteligencia 26. Huellas digitales en puntos migratorios 27. Movimiento de deportados 28. Legislación anti-terrorista 29. Congelamientos de activos de terroristas 30. Entrenamiento y simulacros conjuntos

Identificadores biométricos Tarjetas de residencia permanente Sistema único de inspección alternativa Procesamiento de refugiados y asilados Manejo de refugiados y asilados Coordinación de políticas de visas Previa revisión en transportación aérea Información avanzada sobre pasajeros; registro de nombres de pasajeros 9. Unidades conjuntas de análisis de los pasajeros 10. Vigilancia de terminales de ferry 11. Bases de datos sobre inmigración compatibles 12. Oficiales de inmigración fuera del país de origen 13. Cooperación internacional

S eguridad y fronteras en norteamérica: del TLCAN a la ASPAN

Seguridad en el Flujo de Bienes

16. Cooperación entre los sectores privado y público 17. Intercambio electrónico de información 18. Seguridad en el transporte marítimo de bienes 19. Cooperación tecnológica 20. Seguridad en redes ferroviarias 21. Combate al fraude 22. Intercepción de contrabando

14. Armonización de procesos comerciales 15. Revisión fuera del área fronteriza 16. Provisión conjunta de servicios 17. Datos sobre clientes 18. Consideración de contenedores en puertos marítimos 19. Mejoramiento de la infraestructura

* La numeración corresponde a el orden como están listados los puntos en los acuerdos. Cuadro elaborado por David A. Shirk en “NAFTA+Plus”: U.S.-Mexican Security Relations After the 9/11 Terrorist Attacks”, ponencia para la conferencia “Reforming the Administration of Justice in Mexico”, Center for U.S.-Mexican Studies, May 15-17, 2003.

Interdependencia, seguridad y terrorismo Los atentados terroristas del 11 de Septiembre en Nueva York y Washington verificaron lo que se sostenía acerca de la peligrosidad y dimensiones de las nuevas amenazas a la seguridad mundial después del fin de la guerra fría. A este respecto, su efecto resultó, sin duda, favorecido por el incremento mundial de la interdependencia comercial y económica durante los años noventa junto con la inexistencia, en algunas regiones (entre ellas Norteamérica), de niveles similares de interdependencia y cooperación en defensa. El principal cambio radica entonces, en hacer que los vecinos acepten la existencia de la vulnerabilidad omnipresente representada por la amenaza terrorista. Sin embargo, en la planeación de la estrategia de contención del terrorismo para el año 2002 se diseñó una estrategia paralela a la seguridad de la patria: la doctrina de

“acción anticipada preventiva4” (Preemptive Action). Ésta sostiene que se debe pasar a una acción militar directa contra Estados patrocinadores del terrorismo internacional (Carter y Perry 1999). No obstante lo anterior, la obtención de pruebas para demostrar qué Estados efectivamente respaldan al terrorismo resulta una cuestión complicada por lo que sólo se ha podido aplicar para derrocar al gobierno Talibán de Afganistán, acción que contó con el respaldo de la comunidad internacional. Con todo, en Estados Unidos, se sostiene que gracias a esta estrategia no se ha repetido otro ataque terrorista en su territorio. Así, la opinión generalizada parece adscribirse a la idea de que los “ataques preventivos” (preemptive strikes) garantizan mayor seguridad como sugiere la Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos del 2002: “Mientras reconozcamos que nuestra mejor defensa es una buena

4 La doctrina de Preemptive Action no es nueva, pero se oficializa de forma total después del 11 de septiembre. Preemption: la obtención de algo por adelantado, con anterioridad; preemptive: relativo a preemption. Ejemplo, a preemptive strike: como el caso de un bombardeo contra fuerzas que se consideran que están por atacar. En adelante, preemption será traducido como prevención, salvo en los casos en los que el autor diferencia preemption de prevention, donde se aclarará entre paréntesis de que caso se trata. Preemption se traduce como “acción anticipada preventiva”.

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ofensiva, nosotros también estamos fortaleciendo la Seguridad de la Patria de América protegiéndola de y disuadiendo, un posible ataque” (2002:6). “Los Estados Unidos han mantenido en gran medida la opción de acciones preventivas (preemptive actions) para contener de forma suficiente una amenaza a nuestra seguridad nacional. El gran riesgo, el más grande, es el riesgo de la inacción- y el asunto más urgente es el cuestión de tomar acciones anticipadas para defendernos a nosotros mismos, entre tanto la incertidumbre permanezca respecto al tiempo como al lugar del ataque enemigo” (2002:15). “Para respaldar nuestras acciones preventivas, haremos: Desarrollar mejores capacidades de inteligencia, más integradas, con información segura de las amenazas, donde sea que puedan emerger; coordinarse cercanamente con los aliados para formar una base común de las amenazas mas peligrosas; y continuar transformando nuestras fuerzas militares para garantizar nuestra habilidad de conducir operaciones rápidas y precisas para lograr resultados decisivos”(2002:16).

Para promover sus objetivos bajo esta nueva percepción de vulnerabilidad, se plantea un rediseño institucional que refleja la novedad de este esquema de seguridad y el cual está materializado en dos componentes: el primero alude a la creación de la Oficina de Seguridad de la Patria el 8 de octubre 2001, que posteriormente se convertiría

en el Departamento de Seguridad de la Patria (Department of Homeland Security -DHS) por la Ley de Seguridad Interna del 23 de enero de 2002; el segundo componente, por su cuenta, corresponde a la reestructuración del Departamento de Defensa el 1 octubre de 2002, cuyo principal cambio consiste en la conformación del Comando Norte (NORTHCOM) que se encargará de la defensa del territorio estadounidense, abarcando al territorio canadiense, mexicano y partes del Caribe. De esta forma se produce una reorganización burocrática que se concreta con la creación del DHS, incluyendo un nuevo comando militar unificado y un reordenamiento fundamental de la Oficina de Investigación Federal (FBI, por sus siglas en inglés).Asimismo, el concepto de seguridad de la patria ha implicado la reorganización de las actividades de inteligencia, la participación del sector privado, y la colaboración de la comunidad internacional donde los dos vecinos son fundamentales para el éxito. Esta reorganización de la estructura institucional para el combate al terrorismo tiene ventajas y desventajas: las ventajas radican esencialmente en que hay una mayor centralización de los flujos de información y de coordinación de las dependencias; las desventajas aluden a que las instituciones tienen una gran tradición en el modo como habitualmente trabajaban, y el cambio en las metodologías podría generar problemas burocráticos. Igualmente, para el caso de las relaciones con otros países del mundo, las estructuras de seguridad nacional, por ejemplo, las de Canadá y México, no tienen necesariamente las contrapartes institucionales, y los cam-

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bios institucionales se dan a diferentes velocidades (Canadá), o simplemente no se dan (México). El Departamento de Seguridad de la Patria y la cooperación El 1 de marzo de 2003 fue creado el DHS con 180,000 empleados. Se integraron 22 agencias federales y se designó a Thomas Ridge como primer secretario. Se unificaron agencias federales encargadas de funciones de seguridad y otras relacionadas con las aduanas y el comercio para fortalecer las fronteras, proveer análisis de inteligencia y protección de infraestructura, además de incrementar el uso de la ciencia y la tecnología para combatir las armas de destrucción masiva, y para crear una división integral de respuesta y recuperación. Desde un inicio el DHS planteó la necesidad de cooperación con los gobiernos de Canadá y México. En el caso de México, por ser una frontera fácil de cruzar por inmigrantes ilegales, inició el fortalecimiento de la seguridad de la frontera. La compleja tarea del DHS se divide en 5 principales divisiones: seguridad de transportes y fronteriza; Respuesta y preparación ante una emergencia; la de ciencia y tecnología; la de análisis de la información; y protección de infraestructura (Ramos 2004: 167-168). Un cambio fundamental es la cercana relación con el sector privado, pues además de ser dueño de la infraestructura dentro de Estados Unidos, es también un importante actor en las economías del resto del mundo, cuyos grupos empresariales también se ven incluidos en esta relación con el DHS, desarrollando nuevas capacidades

y canales para compartir información, además de consultársele para desarrollar nuevas legislaciones en seguridad y regulaciones marítimas. Esto es sin duda una de las principales razones en la implementación y gran avance de los acuerdos de fronteras inteligentes con Canadá y México. Por supuesto, es difícil saber a ciencia cierta si estas medidas son las que han evitado un nuevo atentado terrorista. Las responsabilidades del DHS se reflejan en la distribución del presupuesto de 31 mil de millones de dólares autorizados en el año fiscal de 2004, de los cuales 5.6 mil millones fueron destinados para el Proyecto del Bio-Escudo, es decir, el desarrollo de métodos contra amenazas químicas, biológicas y radiológicas. Cuatro mil millones van a los primeras agencias en responder en una emergencia (policía, bomberos y médicos) y 40 millones para grupos voluntarios. Otro rubro importante es el dirigido al aumento en atención y recursos de la Guardia Costera, especialmente, al refuerzo de las capacidades y equipos de seguridad marítima. Novecientos millones están localizados en proyectos industriales y científicos y 800 millones fueron destinados para enfrentar la vulnerabilidad potencial en la infraestructura crítica de la nación (AFIS 2003). El DHS busca impulsar también, en materia de ciencia y tecnología, nuevas tecnologías para la detección de material nuclear en contenedores marítimos y vehículos, además de desarrollar la próxima generación de detectores químicos y biológicos; asimismo adelanta mejoras en la comunicación de tal modo que sea posible el intercambio de información e interoperatibilidad, en equipo y entrenamiento, de

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las distintas agencias a los distintos niveles de gobierno (AFIS 2004b). Un avance al respecto es el anuncio de Ridge sobre la creación de un nuevo sistema unificado de comunicación de emergencia nacional y una base de datos de infraestructura crítica de los Estados Unidos, así como un sistema de videoconferencia totalmente segura para que los gobernadores de los Estados Unidos puedan mantenerse comunicados en caso de algún ataque (AFIS 2004a). Otra de las importantes implicaciones, debido al hecho de que la amenaza no reconoce fronteras estatales, es el desarrollo de una nueva concepción de frontera que parte de la noción básica de protección del territorio, pero que se ve ampliada a transacciones antes privadas alrededor del mundo y que son imposibles de revisar minuciosamente (como los 11 millones de contenedores o a cada una de las 500 millones de personas que entran cada año a los Estados Unidos, la mayoría de ellas a través de la frontera terrestre con México) (AFIS 2004b). Lo anterior genera un dilema para el TLCAN: mantener abiertas las fronteras a los bienes y personas legales y legítimos, y cerradas a los que no lo son, trayendo nuevos retos respecto a como implementar la seguridad fronteriza. Evidentemente el dilema entre seguridad de la frontera y necesidad del flujo legal de personas y bienes sigue abierto, pues la implementación de estas medidas restringe el tránsito fronterizo. Por ello el DHS desarrolla una perspectiva de Manejo de Riesgo para la seguridad fronteriza, esto es, que bajo el principio de un estricto preregistro de personas y bienes a los cuales se les otorga el carácter de “confiables”, se le

brinda mayor atención a aquellos cuyos antecedentes resultan menos claros. Por supuesto, se asume que éste mecanismo abarca al 90 por ciento de las personas que transitan a Estados Unidos por las fronteras terrestres de México y Canadá, los cuales son residentes y realizan dichos cruces de forma frecuente. Se establece entonces un sistema de vigilancia “de fuera hacia adentro mediante asociaciones globales efectivas (...) de los puntos extranjeros de origen a través de los puertos extranjeros de embarque y de ahí a Estados Unidos” (Ridge 2004b: 19). Ejemplo de esto, es el caso de la Iniciativa de Seguridad de los Contenedores (CSI), que ha permitido el despliegue de agentes estadounidenses en puertos de embarque de todo el mundo, para “comprobar” la seguridad de los contenedores. Poniendo de manifiesto la importancia del plano de colaboración internacional bajo este concepto de frontera Ridge señala: “La frontera del futuro quedará protegida mediante la cooperación internacional para elevar la participación de información de inteligencia y contrarrestar con mas eficiencia las amenazas planteadas por el terrorismo, la delincuencia organizada, el tráfico de inmigrantes y narcóticos, las plagas y enfermedades agrícolas, y la destrucción o el despojo de recursos naturales.” (Ridge 2004b: 19). Sin embargo, nada de lo anterior supone que los Estados Unidos haya delegado aspectos de su seguridad a la comunidad internacional y menos que no se prepare física e institucionalmente para ello. En este sentido, la inauguración de la base de operaciones Bellingham Air Marine Branch, con un staff de 70 personas, 2 helicópteros, un avión y un bote de alta velocidad, y la

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cual es parte de Aduanas e Inmigración del DHS5 ilustra, sin duda, las intenciones de Estados Unidos en materia defensa y seguridad. Estos cambios son de gran profundidad y larga data como lo menciona el Subsecretario del DHS James Loy (AFIS 2004b), quien al enumerar los avances en su departamento señala entre otros: el entrenamiento de 50,000 filtros o air marshals ayudados con tecnología de punta; la implementación de medidas para aumentar la seguridad aérea; el refuerzo de la atención al Sistema de Información de Visitantes Estudiantes y de Intercambio no inmigrantes –la mayoría de los terroristas del 11 de septiembre ingresaron como estudiantes-; la expansión de la Iniciativa de Seguridad de Contenedores que implica un mayor despliegue de inspectores por todo el mundo; la próxima instalación del equipo US-Visit en las 50 entradas terrestres mas ocupadas de Estados Unidos; la estrecha colaboración con el sector privado; el desarrollo de nuevas capacidades para detectar la presencia de material nuclear en contenedores marítimos y vehículos; investigaciones para la generación de detectores químicos y biológicos; el intercambio de información y comunicación así como la interoperatibilidad en equipo y entrenamiento. Es claro, que la implementación de todas estas medidas no es fácil, sobre todo si se quiere ampliar la cobertura de las inspecciones, pues si se amplia la seguridad y el chequeo, se hace lento el tránsito de personas y bienes.Al respecto, cabe mencionar que en el caso de México y Canadá, son los dos países

que más colaboran para la protección de la Seguridad de la Patria de Estados Unidos, sin embargo, ninguno de ellos comparten la doctrina de acción preventiva contra el terrorismo, que es la esencia de la guerra al terrorismo a nivel mundial. El vínculo entre la defensa y la seguridad de la patria y la estrategia de guerra global contra el terrorismo se desprende de la necesidad de coordinación entre el DHS, con los otros departamentos y agencias del gobierno federal de Estados Unidos, principalmente del Pentágono, el Departamento de Estado, la Agencia Central de Inteligencia (CIA por sus siglas en inglés), y el FBI, además de sus contrapartes tanto en Canadá como en México. Implementar esta cooperación con los vecinos, por razones tanto de tecnología como de estrategias de cooperación, ha conllevado en ocasiones a conflictos interinstitucionales, además de la generación de gran descontento en Canadá y México debido al carácter “impositivo” de algunas de las medidas establecidas por Estados Unidos. Cambio en el concepto de Frontera: revalorando estratégicamente a México y Canadá En este nuevo estadio de seguridad, el manejo de la frontera se ha revalorizado, ya que como lo menciona Flynn: “Los avances en competitividad estadounidense en la última década tienen sus raíces en las considerables apertura y eficiencia que permitieron un desplazamiento tan dinámico de gente y bienes dentro de Estados Unidos y a través de sus fronteras. Los

5 Además de estar en planes una estación en Plattsburgh, N.Y. y otras cerca de Detroit; Grand Forks, N.D. y Great Falls, Mont

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negocios modernos capitalizaron las mejoras en precisión y confiabilidad del transporte mediante la construcción de líneas de ensamble global estructuradas en torno a proveedores externos.” (2002: 193) Lo anterior se puso de manifiesto cuando se implementaron medidas de seguridad fronteriza después de los ataques del 11 de septiembre, la empresa automotriz Daimler-Chrysler anunció el cierre de una de sus plantas por que las autopartes que provenían de Canadá no iban a llegar, mientras que Ford cerró por una semana 5 de sus plantas, a un altísimo costo económico (Flynn 2002). En la frontera sur de Estados Unidos, la ciudad de San Diego se declaró en Estado de emergencia económica por una dramática caída en negocios después del 11 de septiembre (Wang 2002) afectando a empresas electrónicas, textiles, químicos y a la industria mexicana, pues se detuvo el sistema de entregas de just in time, sin contar la disrupción de la dinámica de los habitantes de la frontera (Andreas 2003a). Sobra decir, no obstante, que esto fue una situación de emergencia temporal, pues la dinámica del comercio fronterizo llevó a una rápida “adaptación” empresarial acorde con los nuevos requisitos de seguridad. Pese a estos obstáculos, el manejo de las fronteras ha alcanzado un lugar relevante dentro de la agenda gubernamental. En el caso de la frontera de México con Estados Unidos se mantiene una dinámica muy activa “a lo largo de sus 3152 Km., en el año 2002 ocurrieron cerca de 253 millones de cruces peatonales a través de 55 puertos de entrada (78% del total de cruces de esta naturaleza hacia Estados Unidos); la

cruzaron alrededor de 89 millones de vehículos particulares y 4.5 millones de camiones; pasó por ella 98% del comercio bilateral, cercano a los 300.000 millones de dólares.” (Creel 2004: 4). Lo anterior a pesar de la escasez de recursos en la parte mexicana. Además, en esta frontera, para los mexicanos, siempre ha habido una indefinición entre lo que es la situación de seguridad de la frontera, con seguridad pública, sobre todo por el aumento del crimen organizado en ciudades como Tijuana, Juárez y Matamoros, donde carteles del narcotráfico han logrado asentar casas de seguridad e incluso han corrompido a numerosas corporaciones policíacas, sobre todo a nivel local. Mientras que la frontera de Canadá con sus 8,892 km (5560 millas) y con el 85% de su población asentada en la zona fronteriza se “Conducen 1.3 billones de comercio bilateral diario, la mayoría del cual es movido por camiones que cruzan la frontera. Alrededor de 40,000 embarcaciones comerciales y 300,000 personas cruzan a diario la larga frontera entre Estados Unidos-Canadá” (Andreas 2003b: 10). Por lo anterior, se aplicó un concepto de frontera que va más allá de los límites con México y Canadá, trasladándose poco a poco al sur de México y en el caso de Canadá, básicamente a las fronteras aéreas y navales. En el caso de las fronteras aéreas y navales, las medidas de seguridad se amplían a prácticamente todos los países del mundo con rutas directas a Estados Unidos. Esta nueva aproximación de seguridad implica un fluido intercambio de información en inteligencia y mayor coordinación en materia de migración con ambos países. Con Canadá son cuatro los objetivos princi-

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pales: los dos primeros encaminados a garantizar el seguro y eficiente flujo de personas y bienes, el tercero enfocado a mejorar la infraestructura fronteriza y el cuarto objetivo abocado a la coordinación del intercambio de información. Entretanto, para el caso de México quedan de manifiesto los tres primeros aspectos, dejando que el cuarto, es decir la colaboración en inteligencia, se realice de hecho. Los Acuerdos de Fronteras Inteligentes han sido muy exitosos por que la cooperación en materia de manejo de fronteras se ha dado de forma fluida, a través de la implementación de programas como el de Tecnología Indicadora de Situación de Visitantes e Inmigrantes a Estados Unidos (US-VISIT por sus siglas en inglés) que implica identificadores biométricos de preregistro de personas y que agiliza su paso por carriles y vías de peatones preferenciales. Este programa aplica la ley aprobada por el Congreso en mayo de 2002 que exige una base de datos de los visitantes a Estados Unidos (US Congress, 2002). De igual manera, se implementó el Programa de Comercio Libre y Seguro (FAST por sus siglas en inglés) inaugurado en El Paso,Texas, el 4 de diciembre de 2003, que consiste en la inscripción de los empresarios en la Asociación AduanaComercio contra el Terrorismo (CTPAT), ante la Agencia de Aduanas y Protección de Fronteras de Estados Unidos (U.S. Customs and Border Protection CPB). Una vez certificada la información de los empresarios, se les da una tarjeta para agilizar su paso por carriles especiales de la frontera; éste opera entre Estados Unidos-Canadá desde septiembre 2002 en los 5 puntos de cruce más importantes: Detroit y

Port Hurón, Michigan; Búfalo y Champlain, Nueva York; y Blaine, Washington (Departamento de Estado 2003). Estos acuerdos fronterizos han sido el marco para subsecuentes avances en la relación bilateral México-Estados Unidos, como lo mostró la visita oficial de Ridge a México el 19-20 de febrero de 2004 en la que se suscribieron el Memorandum de entendimiento sobre la repatriación segura, ordenada, digna y humana de nacionales mexicanos y un Comunicado Conjunto que establece el Plan de Seguridad Fronteriza para 2004, el cual ratifica y amplía el Plan de Acción para la Seguridad de la Frontera suscrito en junio de 2001. Entre los principales acuerdos se encuentran el facilitar el intercambio de información para combatir las organizaciones de tráfico de personas y ampliar los programas de capacitación e intercambio de conocimientos entre las autoridades responsables de aplicar el Plan (Creel 2004: 11). Respecto a la colaboración en inteligencia con México también se da de forma fluida entre: “El área de Análisis de la Información y Protección de Infraestructura Crítica del DHS y el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN). En enero del 2003 organizaron la creación de seis grupos de trabajo inter-agencias dedicados a la protección de la infraestructura crítica. Los grupos de trabajo, los cuales están presididos por un comité bilateral, están organizados por sectores: energía, transporte, salud, agricultura, agua y telecomunicaciones. Pero el alcance de éstos grupos se concentra en la infraestructura que impacta en las comunidades fronterizas.” (US-Mexico Binational Council 2004: 21) Pero la colaboración no se limi-

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ta a dichos grupos de trabajo como lo retoma Bondi en entrevistas a personal de seguridad de Estados Unidos: “Después del 11 de septiembre, nosotros hemos tenido que cambiar nuestra relación con México para hacerlo un compañero en la lucha contra el terrorismo. El gobierno mexicano entendió que necesitaba ayudar, y fueron cooperativos. Oficiales han apuntado que dicha cooperación se ha concentrado en ‘inmigrantes de especial interés’, particularmente aquellos provenientes del Medio Oriente. Once días después de los ataques de Al Qaeda, por ejemplo, un grupo de 96 iraquíes (incluyendo 24 mujeres y 13 niños) fueron sacados de hoteles en la frontera de Tijuana y llevados a un centro de detención. El hecho causó la vergüenza del gobierno cuando se develó que los iraquíes eran refugiados cristianos esperando permiso para entrar a los Estados Unidos. Desde entonces el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) junto con el FBI y la policía mexicana han respondido a docenas de éstas pretendidas alertas” (2004: 85-86). Además, ésta colaboración también se da en entrenamiento antiterrorista, aunque “debemos mantenernos quietos, pues los mexicanos son muy recelosos a esto” (Bondi, 2004: 86). Lo anterior personifica toda una institucionalización de las cuestiones de seguridad a nivel bilateral, especialmente en materia de inteligencia, como expone el Director General del CISEN, Eduardo Medina-Mora: “Al institucionalizarse la cooperación en el ramo de la seguridad, las interacciones han tendido a reglamentarse y, con ello, a despolitizarse.Así el corolario revela una colaboración más clara, profunda, sis-

temática y equilibrada. Desarrollar instituciones no suprime el conflicto, pero permite procesarlo y evitar que las preocupaciones y controversias de las partes se conviertan en crisis y resulte, entonces, más difícil solucionarlas”.(Creel 2004:7) Así pues, la institucionalización de la relación de seguridad entre México y Estados Unidos se traslada, en distinto grado, a todos los niveles de gobierno y entre todas las agencias federales, según sus distintas responsabilidades y facultades. A este respecto, José Maria Ramos, de la “Reunión de Evaluación de Acciones de Coordinación para la Seguridad Fronteriza y Nacional”, resalta, a escasas semanas de los ataques a las Torres Gemelas y el Pentágono en octubre de 2001, ciertas funciones a desempeñar por diversas entidades gubernamentales: “Acciones en materia de Seguridad fronteriza: SEDENA (garantizar la seguridad de aeropuertos y vigilancia especial en la frontera); Marina, la PGR (agilizar la colaboración con el FBI y la DEA); Secretaría de Seguridad Pública e Instituto Nacional de Migración (control estricto en áreas migratorias y redoblamiento de la vigilancia en fronteras y centrales y autobuses); Comisión de Asuntos de la Frontera Norte (creación del Consejo Binacional de Planeación Fronteriza, consultar a los gobernadores fronterizos, priorizar en la seguridad e integridad de las personas en la frontera y promover una cultura de la legalidad en la frontera); Secretaría de Turismo (Integración de la Comisión Nacional para la Seguridad y garantizar la seguridad al turista nacional y extranjero); Secretaría de Comunicaciones y Transportes y Aduanas (base de comunicación central

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con aduanas de Estados Unidos y reforzar revisión de personas agilizando el tiempo de revisión de las mercancías)” (2004: 181). Asimismo, a nivel local, las corporaciones locales del norte de México han apoyado las labores de las autoridades federales mexicanas (PFP, Aduanas, PGR) y Federales de Estados Unidos (Aduanas, Migración, FBI y Marina), vinculando seguridad pública y fronteriza con aspectos de seguridad nacional de México y Estados Unidos (Ramos 2004). Además, vale la pena rescatar el hecho de que México se vuelve hasta cierto punto un territorio clave para la contención de migración hacia Estados Unidos, cuya novedad radica en que se reconoce de interés mutuo, como lo declara Ridge: "nosotros apreciamos el hecho de que (México) haya tomado en cuenta algunas de nuestras ideas y actualmente extienda sus esfuerzos para controlar el flujo de inmigrantes ilegales a través de su frontera sur. Es decir que apreciamos sus esfuerzos en ayudarnos a controlar el flujo de inmigrantes a través de nuestra frontera sur.” (2004a) A nivel multilateral, México ha ratificado todas las convenciones internacionales contra el terrorismo, y es miembro del Grupo de Acción de Seguridad Global de Salud del G-8, en el cual comparte información con Canadá, Estados Unidos, Francia, Alemania, Italia, Japón, Reino Unido y Rusia y ha participado en ejercicios de respuesta rápida en caso de ataques terroristas (US México Binational Council 2004). Esta institucionalización se está consolidando por el progreso de iniciativas como la “Operación Tormenta de Hielo”, que es una iniciativa del DHS para aplicar las leyes de

inmigración y aduanas en estrecha colaboración con las autoridades mexicanas, especialmente en Arizona. Estos esfuerzos son respaldados con el aumento de la aprobación fiscal para el 2005 de 23 millones de dólares al DHS (Departamento de Estado 2004). De otro modo, la relación en materia de seguridad de la patria entre Canadá y Estados Unidos está bastante afianzada en razón de una política canadiense claramente diversificada hacia Estados Unidos la cual se encuentra respaldada por los estrechos lazos comerciales entre ambas naciones; colaboran, además, en esta situación el hecho de que la política canadiense se caracterice por un innegable pragmatismo y, sobre todo, por su fuerte institucionalización. Otro factor adicional que contribuye a que los vínculos entre Canadá y Estados Unidos sean mucho más fuertes en comparación con en el caso mexicano, es, indudablemente, la no existencia de una opinión pública “antiestadounidense” que pueda obstaculizar la cooperación del gobierno. Finalmente, en Canadá los acuerdos de cooperación preceden a los ataques del 11 de septiembre. Así, Clarkson reseña la respuesta canadiense a dichos ataques: “El 11 de Septiembre cuando Washington cerró el espacio aéreo, 224 aerolíneas cargando 33,000 pasajeros fueron enviados a aeropuertos canadienses convirtiendo escuelas en áreas de atención a dichas personas. 77 miembros del equipo de respuestas a desastres de la Cruz Roja Canadiense (enfermeras, bomberos y consejeros) estuvieron tres semanas en las ruinas de la Zona Cero” (2003: 98). Específicamente, Canadá también puso en estado de alerta sus puer-

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tos de entrada, aumentó la seguridad de sus aeropuertos y erogó un gasto adicional de 176 millones de dólares estadounidenses en tecnología de detección y personal para reforzar los aspectos de seguridad, además de aprobar legislación contra el financiamiento del terrorismo, congelar activos de presuntos terroristas y aplicar mayores controles de migración (Andreas 2003a). Posteriormente, con la aplicación del acuerdo de fronteras inteligentes, inició un manejo conjunto de la seguridad fronteriza, como el establecimiento de personal en ambos lados de la frontera y la conformación de Equipos Integrados de Manejo de la Frontera (IBET`s por sus siglas en inglés): “Equipos multiagencias de aplicación de la ley, instalados en la frontera que intercambien información, tecnología y coordinen actividades, para lo cual desarrollan una base de datos conjunta y automatizada como inicio para aumentar e intercambiar información de inteligencia sobre amenazas y sus respuestas” (Wang 2002: 6). Para ello, el 3 de diciembre de 2001 el Procurador General de Estados Unidos John Ashcroft y la Ministro de Ciudadanía e Inmigración de Canadá Elinor Caplan, firmaron una Declaración Conjunta de Cooperación sobre Seguridad Fronteriza y Temas de Migración Regional. Mediante este acuerdo, se acordó la inclusión de personal canadiense en el Grupo Elite Antiterrorista Internacional de los Estados Unidos, y se implementó un Memorando de Entendimiento que da equipo y entrenamiento al personal de la Real Policía Montada canadiense. Este entrenamiento brinda la posibili-

dades de: tener acceso al archivo de huellas digitales del FBI, en tiempo real y vía electrónica; revisar las políticas de visado de visitantes; desplegar equipos conjuntos para la revisión de pasajeros aéreos; incrementar el número de oficiales de inmigración desplegados; desarrollar identificadores biométricos comunes para documentos; desarrollar una lista de terceros países seguros; y aumentar los IBET´s. Por lo demás, estas acciones se hicieron con un amplio respaldo social y participación de actores empresariales y sindicatos (Wang 2002). El Primer Ministro Paul Martin avanzó aún más en cuestiones de seguridad de la patria, anunciando el 12 de diciembre 2003 la creación de la nueva cartera de Seguridad Pública y Protección Civil de Canadá6 (PSEPC 2004), encargada de políticas sobre prevención del crimen, vigilancia y captura, seguridad e inteligencia, cárceles, servicios fronterizos e integración en la red de respuesta y manejo de emergencias. La PSEPC incluye a 6 agencias, la Real Policía Montada Canadiense, el Servicio de Seguridad e Inteligencia Canadiense (CSIS), el Servicio Correccional de Canadá, la National Parole Board, el Centro de Armas de Fuego de Canadá, y la Agencia de Servicios Fronterizos de Canadá, que es una instancia totalmente nueva creada para la implementación de la iniciativa de fronteras inteligentes y que consta de un presupuesto anual de 7 mil millones de dólares canadienses y más de 55,000 empleados. Desde abril de 2004, el PSEPC se organiza en cinco áreas: Manejo de Emergencia y Seguridad

6 Portfolio of Public Safety and Emergency Preparedness Canadá (PSEPC).

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Nacional;Vigilancia y Aplicación de la ley; Seguridad de la Comunidad y Alianzas; Relaciones y Asuntos Públicos; y Manejo Administrativo. (Government of Canada 2004a). Canadá también creó la posición de Consejero de Seguridad Nacional del Primer Ministro Canadiense y estableció un nuevo Comité de Gabinete sobre Seguridad, Salud Pública y Emergencias, presidido por el Ministro de Seguridad Pública y Protección Civil, el cual está encargado del manejo de los asuntos de seguridad nacional e inteligencia junto con la coordinación de las respuestas del gobierno a todas las emergencias, incluyendo salud pública, desastres naturales y seguridad.También se anunció el incremento de las reservas del Departamento de Defensa Nacional disponibles para protección civil. Este aumento supone una mayor capacidad de respuesta a desastres naturales y emergencias locales, planes para racionalizar la protección marítima y la seguridad por el ministerio de transporte y la creación del Guarda Costas. Estos cambios se consolidaron con el anuncio el 22 de enero de 2003, de un paquete de 5 años con una inversión de 172.5 millones de dólares canadienses, destinados para mejorar el sistema de transportación marítima y fronteras marítimas.Además, en materia de seguridad aérea, en marzo de 2002 el Gobierno de Canadá diseñó la Autoridad de Seguridad y Transporte Aéreo Canadiense (CATSA), con 2.2 miles de millones de dólares canadienses, iniciativa que incluye policías encubiertos en vuelos hacia Canadá y mejor entrenamiento antibombas en aeropuertos. Así, para protección fronteriza se han destinado desde 2001 hasta el

2005, 7.7 mil millones de dólares canadienses para la seguridad fronteriza en rubros tan distintos como la inversión de inteligencia, mejorar la coordinación entre agencias y vigilancia marina, revisión de políticas de migración, tecnología en vigilancia, protección de infraestructura, expansión de recursos antiterroristas de los militares, salud pública y preparación ante posibles ataques químicos, biológicos, radiológicos y nucleares. Por último, en abril de 2004 se publicó el documento de Política de Seguridad Nacional Canadiense, (Securing An Open Society: Canada´s National Security Policy) en el que se enumeran todos estos cambios y se anuncia la inclusión de grupos de la sociedad civil en la formulación de políticas de seguridad nacional, como la Mesa Redonda Multicultural sobre Seguridad. A partir de esta iniciativa, además de dar legitimidad y mejor coordinación a dichas políticas, se adquiere un órgano de control en caso de que las agencias del gobierno excedan sus facultades (Government of Canada, 2004b). En resumidas cuentas, esta revolución de la seguridad de la patria canadiense, crea instituciones como la PSPEC encargada de llevar a cabo una concentración de funciones similar a la implementada en Estados Unidos por medio del DHS. Por supuesto, tal institución ha contribuido a una mejor coordinación interna y externa, especialmente con los Estados Unidos.Así, los canadienses están actuando concertadamente ante el nuevo escenario de inseguridad internacional y realizando, además, los cambios institucionales pertinentes para afrontar mejor dichos retos. No obstante, no puede olvidarse que esta coordinación

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en seguridad es producto de una estrecha confianza mutua entre los gobiernos de Canadá y Estados Unidos: “Uno de los factores que han permitido a la cooperación bilateral trabajar, y trabajar bien, es la existencia previa de una extensa y multifacética red de colaboración a nivel burocrático entre las agencias de aplicación de la ley, inteligencia, salud y seguridad pública de los dos gobiernos. Estos vínculos funcionales de largo entendimiento dotan a Canadá de amplias ventajas para hacer contribuciones significativas a la Seguridad de la Patria de los Estados Unidos” (Sokolsky 2004: 36). Conclusión: La seguridad de América del Norte Poco a poco se está construyendo un sistema de seguridad de América del Norte que tiene como epicentro la protección de la patria en Estados Unidos. Esto no se restringe a América del Norte y sus tres socios. En realidad, se refiere a un cambio en muchos aspectos de la seguridad de Estados Unidos frente al cual el resto de los actores internacionales tendrán que reaccionar. Es de especial atención el papel de Canadá en este sentido, pues ha asumido que su aporte a la seguridad de Estados Unidos está directamente vinculado a su propia seguridad, consolidando su colaboración con las agencias de Estados Unidos y manteniendo su estatus de relación bilateral especial. Por otra parte, México también brinda una amplia colaboración proporcional a sus limitados recursos, pero sin generar respuestas institucionales similares porque se carece de una definición y proyecto propios de seguridad nacional, debido a que sus instituciones son débiles y por tanto

sólo reactivas en esta materia. México podría aprovechar la coyuntura para hacer más eficientes sus instituciones de seguridad, al interactuar con Estados Unidos y Canadá, orientando los problemas trilaterales de seguridad como catalizadores de una mayor integración e institucionalización en América del Norte.Aquí surge la pregunta ¿se puede o no superar el “bilateralismo dual” de Estados Unidos con cada uno de sus vecinos? Creemos que la superación de este “bilateralismo dual” es posible a largo plazo y que tuvo un importante paso con la promulgación de la ASPAN en marzo de 2005. Hemos visto que el TLCAN, la firma de los acuerdos de fronteras inteligentes y en 2005 el ASPAN, han generado importantes grupos de interés en los tres países que impulsan la búsqueda de esquemas comunes de seguridad. En éste sentido, se inscribe el esfuerzo del Grupo de Trabajo Independiente Trinacional (Trinational Independent Task Force), cuya propuesta central señala: “Con esa finalidad, el grupo de trabajo propone la creación en el 2010 de una comunidad de América del Norte que incremente la seguridad, prosperidad y la oportunidad. (...) Sus parámetros se definen por un arancel externo común, y un perímetro externo de seguridad, dentro del cual el movimiento de personas, productos y capital debe ser legal, ordenado y seguro. Su meta es garantizar una América del Norte libre, segura, justa y próspera” (Council on Foreign Relations, 2005: 127). De igual manera, en los tres países hay grupos que están en contra de profundizar dicha integración en América del Norte. Canadá es el país más favorable a la integración, mientras

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que en el seno de las elites políticas de México y Estados Unidos se han fortalecido los grupos nacionalistas que están contra el TLCAN. Además, Canadá y Estados Unidos no confían en las instituciones mexicanas por ineficaces e, incluso, corruptas. Esto es notable cuando aparecen casos de narcotráfico, sobre todo en la frontera norte de México. Por su lado, en México aun existe una opinión pública “anti-estadounidense” muy arraigada que rechaza hacer de “socio subordinado” de Estados Unidos, y menciona el “peligro de la perdida de la soberanía”, cuestionando la relación México-Estados Unidos. Estas percepciones son más profundas en temas de seguridad y defensa, lo que explica la reducida cooperación militar de México con sus socios, al negarse a participar en el NORAD y el Comando Norte. Además de su obstinado rechazo para colaborar en misiones en el exterior que no sean de ayuda humanitaria7. Hemos visto que Canadá y México son socios estratégicos para la seguridad de la patria en Estados Unidos, pero son cautelosos y no comparten la estrategia de acción preventiva contra el terrorismo internacional. Eso quedó en evidencia al negarse a respaldar la acción militar en Irak en el año 2003 si ésta no tenía el respaldo del Consejo de Seguridad de la ONU. Al respecto, cabe mencionar que a pesar de la intensa colaboración, aun quedan amplios márgenes de autonomía de ambos países en relación con las políticas estratégicas internacionales de

Estados Unidos, tomando en cuenta que subsisten diferencias de intereses, especialmente representadas en el ámbito diplomático. Este debate involucra el vínculo integración, comercio y seguridad. Al ser socios comerciales de Estados Unidos en el TLCAN, Canadá y México no pueden escapar a las tendencias al cierre de fronteras y la adopción de medidas de seguridad, pues una de las premisas del cambio de doctrina de Estados Unidos es que las medidas de seguridad no pueden obstaculizar el intercambio de mercancías y personas. Ello lleva a implementar medidas que vinculan “fronteras legales”, abiertas al comercio y al flujo legal de personas, pero restringidas a comercio no controlado, comercio ilegal, o tránsitos fronterizos ilegales. Estos son los desafíos de los próximos años respecto del comercio y la securitización de las relaciones internacionales. Bibliografía, hemerografía y documentos Andreas, Peter. 2003a.“Redrawing the line: borders and security in the Twenty-first Century”, en International Security, MITHarvard,Vol.28. No.2. Andreas, Peter.2003b. “A Tale of Two Borders: The U.S.-Canada and U.S.-México Lines after 9-11,” en Andreas Peter and Thomas Biersteker eds., The Rebordering of Northamerica: Integration and Exclusion in a New Security Context. Routledge, New York.

7 México se ha negado sistemáticamente a participar en las operaciones de paz de las Naciones Unidas, lo que lo ha aislado del entorno latinoamericano y mundial, pues la comunidad internacional lo interpreta como una actitud aislacionista y “soberanista”.

R aúl Benítez Manaut y C arlos Rodríguez Ulloa

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E lementos para determinar la relación comercio y medio ambiente

ELEMENTOS PARA DETERMINAR LA RELACIÓN COMERCIO Y MEDIO AMBIENTE Margarita Flórez, ILSA1

recibido 15/10/05, aprobado 01/12/05

M argarita Flórez

En este documento se presentan algunas consideraciones alrededor de la relación entre comercio y medio ambiente a la luz de las repercusiones que podría tener, para la normatividad e institucionalidad ambiental, un Tratado de Libre Comercio. Bajo esta perspectiva, la primera parte del artículo examina las implicaciones de la extensión de los derechos de propiedad intelectual al caso específico de la diversidad biológica. En la segunda, se adelantan algunas observaciones acerca de la vigencia y el trámite de los acuerdos multilaterales de medio ambiente. Finalmente, la tercera parte expone la relación entre la institucionalidad ambiental y la participación ciudadana en materia ambiental. Palabras clave: medio ambiente, comercio, diversidad biológica, Tratado de Libre Comercio, derechos de propiedad intelectual This text offers a series of reflections concerning the relationship between trade and the environment, in light of the effects that a Free Trade Agreement might have for environmental norms and institutions. The first part of the article examines the implications of extending intellectual property rights to the specific case of biological diversity. In the second second, the author analyzes existing multilateral agreements concerning the environment. Finally, the relation between environmental institutionality and citizen participation in this area is studied. Keywords: environment, trade, biological diversity, Free Trade Agreement, intellectual property rights

Introducción Al abordar la relación entre medio ambiente y comercio se hace necesario partir de los elementos que les son comunes. La interdependencia, por ejemplo, es una noción que puede ser empleada bien sea como parte de un argumento en favor de la globalización económica y, con ello, de la necesidad de disponer de acuerdos de libre comercio que la aseguren jurídicamente, o bien dentro del discurso ambiental o su normatividad. De igual

modo, la multilateralidad es otro aspecto común a los regímenes comerciales y ambientales no obstante que ese carácter se haya diluido para el caso del comercio, el cual progresa, en estos días, bajo múltiples esquemas bilaterales o regionales (Salazar-Xirinachs 2002). Para el caso específico de acuerdos de libre comercio, es frecuente que se de por aceptado que ambas agendas pueden coexistir sin problemas, pese a que en la práctica no hayan sido acordadas convenientemente. A nuestro

1 Abogada, Programa Derecho e Integración del Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos (ILSA).

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juicio, sin embargo, el tratamiento asignado a cada uno de estos temas ha tenido un desarrollo desigual: es claro que en las mesas de negociación el medio ambiente ha sido relegado o, ciertamente, su puesta en vigencia se ha separado del texto mismo del acuerdo. Asimismo, completa dicha situación el hecho de que el sistema ambiental internacional carezca de mecanismos que aseguren una implementación eficiente. Por el contrario, el libre comercio, regulado de manera taxativa, no deja ningún resquicio a la interpretación, se asegura de un dispositivo en materia de cumplimiento y resolución de controversias erigiéndose como el ideal de cualquier norma de derecho internacional.A pesar de que cientos de documentos señalan la importancia del desarrollo sostenible, en cuanto marco regulatorio que ampara aquellos bienes y servicios sin los cuales la vida no es posible para ninguna de las especies, la retórica ambientalista dista mucho de poseer un nivel de eficiencia y de concreción mensurables y acordes con las necesidades que plantea su discurso. Este texto presenta algunas observaciones sobre la relación comercio y medio ambiente a la luz del impacto que los tratados de libre comercio tienen sobre la normatividad e institucionalidad ambiental. Para tal fin se ha dividido el texto en tres partes. En la primera, se muestra la reducción del alcance de las normas de diversidad biológica en comparación con los derechos de propiedad comercial. En particular, se toma como ejemplo la modificación sustantiva que subyace a la

extensión del alcance de los derechos de propiedad intelectual sobre materia viva. En la segunda, se examina el tema de la vigencia de los Acuerdos Multilaterales de Medio Ambiente (AMUMAS) una vez que naciones que los han aceptado se relacionan, comercialmente, con otros Estados que no los suscriben. Finalmente, en la tercera parte, se exponen algunos aspectos relativos a la institucionalidad medio ambiental que adoptaron la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el TLCAN. Igualmente, se explora su conexión con la participación ciudadana (no prevista en los acuerdos comerciales), relacionándolos con el derecho a la información y participación en material ambiental, que se desprenden de las normas de carácter multilateral ambiental que nos rigen. ¿Son los Derechos de propiedad intelectual (DPI) aplicables a los descubrimientos?, ¿Podrá el TLC Estados Unidos - Colombia ir en contravía de una decisión comunitaria? Uno de los temas críticos de la relación comercio – medio ambiente alude a las implicaciones del Acuerdo sobre Propiedad Intelectual y de Comercio (ADPIC)2 en el Convenio sobre Diversidad Biológica (CDB), debido a su incidencia en temas como materia viva, plantas, animales y microorganismos, es decir, sobre los componentes de la diversidad biológi-

2 El ADPIC abarca: derechos de autor y conexos; marcas de fábrica o comercio; indicaciones geográficas; dibujos y modelos industriales; patentes y Upov; esquemas de trazado; protección de información no divulgada y control de prácticas anticompetitivas.

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ca. A este respecto, se sostiene que la extensión de los derechos de propiedad intelectual (DPI) responde a la necesidad de proteger los resultados de las investigaciones en biotecnología así como a la necesidad de crear incentivos para el uso de los recursos biológicos y genéticos (Kohr 2003; Biswajit 2003: 77-78; Shiva 2005: 319-338). Vale señalar, que el ADPIC estipula excepciones tanto para el desarrollo de patentes para plantas y animales como para los procedimientos esencialmente biológicos involucrados en su producción. Además, obliga a otorgar patentes a los microorganismos y recomienda el establecimiento de derechos de obtentores vegetales sobre las plantas o de regímenes sui generis. Con la ampliación paulatina del marco de los ADPIC se incluyen los recursos provenientes de la diversidad biológica, como las plantas, los animales y los microorganismos, presionando así a los Estados para que reconozcan derechos cada vez más amplios en esta materia.Y, al mismo tiempo, se redujo la noción de invención ocasionando que cualquier clase de descubrimiento fuera susceptible de adquirir un derecho de patente o de obtenciones vegetales3. Extrañamente, esta carrera acelerada por ampliar el número de especies en los catálogos de patentes no tuvo una decidida oposición desde el campo ambiental haciendo que los esfuerzos más audaces se limitaran a reclamar la aplicación del artículo 22 del CDB, Sin embargo, es claro que hasta

el momento esta cláusula no ha sido interpuesta con éxito frente a alguna legislación comercial. Más aún, las discusiones sobre el acceso a los recursos y la distribución de beneficios se han trasladado paulatinamente a espacios de comercio como la propia Organización Mundial del Comercio (OMC), la Organización Mundial de Propiedad Intelectual (WIPO), e, incluso, al ALCA y los TLC subregionales y bilaterales que pretenden ampliar estos marcos. Con todo, a más de 10 años de haberse adoptado el ADPIC se señalan dudas acerca de los beneficios de la excesiva preponderancia de éste. Estudios sobre la materia indican que los países en desarrollo son importadores netos de tecnología suministrada por los países desarrollados y, además, que las firmas propietarias de la inmensa mayoría de los derechos de patente en todo el mundo pertenecen a ellos. Así, resulta evidente que las grandes potencias sean los principales beneficiarios del ADPIC. Se calcula, por ejemplo, que los beneficios para Estados Unidos son de aproximadamente 19.000 millones de dólares anuales. (Comisión de Derechos de Propiedad Intelectual de CFID 2002). Es decir, el campo comercial se consolida mientras que el campo ambiental cede espacio. Ante esta situación, el Convenio sobre Diversidad Biológica enunció y reclamó la soberanía para los países sobre sus recursos biológicos y genéticos, y puso, como contraprestación al acceso a dichos recursos, la transferencia de tecnología y la participación en los

3 El artículo 22 del Convenio contempla lo siguiente siguiente: "Las disposiciones de este Convenio no afectarán a los derechos y obligaciones de toda Parte Contratante derivados de cualquier acuerdo internacional existente, excepto cuando el ejercicio de esos derechos y el cumplimiento de esas obligaciones pueda causar graves daños a la diversidad biológica o ponerla en peligro.” (Convenio sobre Diversidad Biológica)

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beneficios de la biotecnología, reconociendo que éstos podrían estar amparados por derechos de propiedad intelectual (Flores 2002). El régimen común andino sobre acceso a los recursos genéticos que implementa el CDB para la región, acogió las excepciones al ADPIC y determinó que los recursos genéticos son inalienables, imprescriptibles e inembargables, es decir, no se puede conceder derecho de propiedad, ni usos exclusivos sobre ellos4. Los países andinos se acogieron a la excepción de patentabilidad que otorga el ADPIC5, y para el caso de las variedades sobre plantas se optó por otorgar derechos de obtentores vegetales. Asimismo, el régimen común andino no considera como invención al material biológico existente en la naturaleza, aunque haya sido aislado, incluyendo el “genoma o germoplasma” de cualquier material vivo6. No obstante, pese a que existen protecciones a través de derechos de obtenciones vegetales se ha descuidado la protección a través de patentes para las plantas. Y, respecto de los microorganismos se concede el patentamiento pero sólo respecto de aquellos que han sido genéticamente modificados7. ¿Qué implicaciones entonces, puede tener la pretensión de patentamiento de animales, plantas o microorganismos que solicita Estados

Unidos, para el derecho soberano de los Estados sobre los recursos, su conservación, y uso sostenible? De un lado, se afirma que los recursos genéticos y biológicos en su estado natural no están sujetos a protección por medio de Derechos de Propiedad Intelectual puesto que no se realiza ninguna tarea innovativa sobre ellos, y sobre esa base se apoya la normatividad respectiva en la Comunidad Andina de Naciones que, taxativamente, no lo permite. Sin embargo, en Estados Unidos un material biológico que ha sido modificado, una secuencia genética natural descrita, puede cumplir con los requerimientos básicos de la protección de patentes8. De esta suerte, si la aspiración pública de Estados Unidos en el TLC, respecto de los países andinos, es lograr las patentes para plantas y animales, entonces ¿estaríamos en contradicción con la norma comunitaria? De ser así, ¿cómo se resolvería? Las menciones acerca de la importancia de la diversidad que han sido propuestas, por los gobiernos andinos, no constituyen suficiente control para la pretensión de asegurar las susodichas patentes. ¿Qué dicen otros TLC? De acuerdo con el análisis de dos tratadistas sobre las consecuencias de lo

4 Esto corresponde a la Decisión 391 del Régimen Andino sobre acceso al recurso genéticos en su artículo 6. 5 Esto coresponde a la Decisión 344 y Decisión 486 de la CAN. Ellas se adoptaron con base en el artículo 27 numeral 3, literal b del Acuerdo sobre Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio,(ADPIC) que hace parte del tratado que dio origen a la OMC, el cual permite erigir Derechos de Obtenciones Vegetales sobre Plantas y no patentar animales. Esta norma se considera el marco mínimo negociado, sobre el cual se puede ir concediendo más en negociaciones regionales, caso ALCA o bilaterales, como el TLC. 6 Así lo predica el Artículo 15 inciso b de la Decisión 486 7 Así señala la Disposición Transitoria Segunda de la Decisión Andina Decisión 486. 8 De acuerdo con algunos tratadistas, el patentamiento sobre las plantas puede aplicarse a diferentes materiales y procedimientos, proteínas aisladas o purificadas, secuencias aisladas de ADN, semillas, procedimientos para modificar genéticamente una planta, y procedimientos para obtener, entre otras modalidades (Correa 1998).

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pactado en TLCEUCA o CAFTA (Rodríguez y Montesinos 2004) la situación empeora. Ellas sostienen que los acuerdos abren el camino para que Estados Unidos logre mayores protecciones a su favor dado que el Capítulo 15, el cual regula los DPI, señala que se trata de una obligación “mínima”. Este, adicionalmente, obliga a los países firmantes a adherirse a un conjunto de tratados y acuerdos sobre DPI, sin dar posibilidad alguna para que la Asamblea Legislativa o la opinión nacional los debatan o se pronuncie al respecto9. Resulta de especial interés, notar que la fraseología legal que las autoras denominan los “nadas” (palabra inicial en casi todas las cláusulas) contribuye a asegurar, por lo demás, la preponderancia del los DPI10. De esta manera, queda claro que instrumentos internacionales que no habían sido firmados o ratificados, entran directamente a ser parte de la legislación aplicable en los países centroamericanos.

En el TLCEUCA o CAFTA, la bioprospección, primer paso para cualquier investigación científica o con propósito comercial, se clasifica como un servicio transfronterizo11. Obviamente, al aceptarse que es un servicio, entraría en conflicto con la norma comunitaria andina arriba enunciada. En consecuencia, un asunto clave sobre diversidad, materia de un acuerdo multilateral acerca de medio ambiente, estaría supeditado al acuerdo comercial y, por ende, cambiaría su naturaleza jurídica. Conocimiento tradicional Hasta la adopción del CDB, el tratamiento aislado del conocimiento, innovaciones y prácticas tradicionales de los pueblos indígenas y de las comunidades locales no estuvo nunca considerado por el derecho internacional. Con el artículo 8 en su literal j12 del CDB queda proclamado, no obstante, que los Estados deben proteger los conocimientos de los pueblos indígenas. Pese a esto, los pueblos indígenas se

9 El Artículo 15, numeral 2 señala que entrarán en vigor con la firma del Tratado: a) el Tratado de la OMPI sobre Derechos de Autor de 1996; y b) el Tratado de la OMPI sobre Interpretación o Ejecución y Fonogramas de 1996. Por su parte el Artículo 15 en su numeral 3 señala que antes del 1 de enero del 2006 también entrarán en vigor: a) el Tratado de Cooperación en materia de Patentes, según su revisión y enmienda de 1970; y b) el Tratado de Budapest sobre el Reconocimiento Internacional del Depósito de Microorganismos a los fines del Procedimiento en materia de Patentes suscrito en 1980. 10 El capítulo sobre PI contiene varios artículos que empiezan con el lenguaje engañoso de los “Nadas”. Esta es una mera formalidad retórica ya que, con frecuencia, su contenido es negado antes o después de que se hace la tal afirmación. En ocasiones el “Nada” se condiciona a renglón seguido con un “pero”, o un “sin embargo”, logrando borrar de la misma manera todos los argumentos iniciales. Por ejemplo, el Artículo 15, numeral 1, inciso 7 señala que:“Nada en este Capitulo será interpretado como que deroga las obligaciones y derechos de una parte con respecto a la otra en virtud de los ADPIC u otros acuerdos multilaterales sobre propiedad intelectual (…)”. Esto es totalmente falso y queda invalidado en otros artículos. Así en el Artículo 17, numeral 1, inciso 5, se impone la obligación a los países de adherir o ratificar el Convenio ya mencionado de la UPOV; y en el artículo 15, numeral 9, inciso 2, se señala que los países deben “realizar los mayores esfuerzos para que se concedan patentes a plantas” si es que no lo han hecho. 11 En el anexo sobre el sector de Servicios Científicos y de Investigación y en el de Obligaciones Afectadas en relación con presencia Local, se cita al Artículo 63 de la ley número 7788 del 30 de abril de 1998 (Ley de Biodiversidad):“Servicios Transfronterizos. Los nacionales extranjeros o las empresas con domicilio en el exterior que suministran servicios de investigación científica y bioprospección, con respecto a la biodiversidad en Costa Rica, deberán designar un representante legal con residencia en Costa Rica.” ( 1998) 12 El artículo 8 en el literal j, del Convenio de Diversidad Biol señala:“Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá, los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente”. www.biodiv.org.

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han manifestado, en varias oportunidades, aludiendo a que esa protección debe corresponder al carácter acumulativo y colectivo de esos conocimientos, y que los regímenes que sobre ellos se establezcan deben respetar esas particularidades. Los pueblos indígenas reclaman de este modo13, la vindicación de sus derechos colectivos sobre sus conocimientos, ciencia, tecnología, innovaciones y prácticas; el derecho a participar en los procesos de adopción de decisiones relacionados con el acceso a sus conocimientos y recursos. Inquieta a los pueblos indígenas el hecho de que sus conocimientos e incluso sus propias personas se utilicen como objetos de investigación para la bioprospección o la piratería biológica. Por dicha razón propusieron no aceptar, bajo ningún concepto, la aplicación de los regímenes de derechos de propiedad intelectual en relación con distintas formas de vida y los conocimientos tradicionales conexos. Esta orientación es seguida por la normativa andina la cual protege el conocimiento tradicional14, de la comunidad indígena, de la comunidad afro americana o de cualquier comunidad local15. Asimismo, reconoce y valora el aporte de estas comunidades y por

tanto su derecho para decidir sobre sus conocimientos, innovaciones y prácticas tradicionales asociadas a los recursos genéticos o a sus productos derivados. Recientemente la CAN apoyó una propuesta sobre un marco normativo regional para la protección de estos conocimientos relacionados con la biodiversidad. Esta propuesta plantea una protección sui generis a los conocimientos tradicionales colectivos e integrales de los pueblos indígenas sobre la base del derecho consuetudinario y las propias prácticas culturales reconocidas en el ámbito de la Comunidad Andina de Naciones16. ¿En qué estamos? Los países andinos han rechazado hasta ahora la pretensión de Estados Unidos para aceptar patentes sobre plantas y animales, y respecto de los microorganismos se atiene a lo preceptuado en la norma comunitaria, esto es, que la materia es revisable a la luz de los posibles exámenes que se hagan en el marco de la OMC. También pretenden los países andinos que Estados Unidos endurezca su legislación sobre patentes exigiendo que, en la revisión de las solicitudes, se pida un certificado sobre el país de origen de los recursos. Pero si, en virtud de una decisión política de

13 Pronunciamiento del Foro Indígena Internacional sobre Diversidad Biológica, cuyas conclusiones hacen parte de los documentos oficiales de NNUU. www.biodiv.org 14 Todo conocimiento, innovación o práctica individual o colectiva, con valor real o potencial, asociado al recurso genético, o sus productos derivados o al recurso biológico que los contiene, protegido o no por regímenes de propiedad intelectual, artículo Decisión 391 de 1996, CAN, http://www.comunidadandina.org. 15 Con comunidad local se alude a cualquier grupo humano cuyas condiciones sociales, culturales y económicas lo distingan de otros sectores de la colectividad nacional y que está regido total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial y que conserva, cualquiera que sea su situación jurídica, sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas o parte de ellas (CAN 1996). 16 Los especialistas se basan en: el Convenio sobre la Diversidad Biológica; las Guías de Bonn sobre Acceso a los Recursos Genéticos y Distribución de Beneficios; el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; las Decisiones 391 sobre Acceso a los Recursos Genéticos y 486 sobre Propiedad Industrial y la Estrategia Regional sobre Biodiversidad de la CAN; las Constituciones Políticas de los respectivos países y la legislación interna. Del régimen de protección a las creaciones y las invenciones dentro del marco de los Derechos de Propiedad Intelectual, DPI, como son la Propiedad Industrial y los Derechos de Autor, se considera que los referidos a diseños, registros internos, denominaciones de origen y derechos de autor, pueden constituir figuras complementarias a la protección sui generis propuesta.

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último momento, se acepta la petición de poder patentar plantas, animales y de no hacer ninguna distinción a favor de la protección de los conocimientos tradicionales, se iría contra la decisión 391, y por consiguiente contra la implementación que se hizo del convenio sobre diversidad. Por otro lado, respecto al conflicto entre los derechos de propiedad intelectual y el conocimiento tradicional normado en el CDB, lo que estaría en juego es o bien respetar la voluntad expresa de los pueblos indígenas, comunidades negras y campesinas tradicionales, basada en la autonomía que les otorgan instrumentos internacionales y nacionales17, o bien ceder ante las pretensiones de un Tratado de Libre Comercio que pudiera obligarlos a entrar dentro del régimen de los DPI. Lamentablemente, es esta última ruta la que parece ser seguida en el borrador del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), especialmente en el capítulo sobre Derechos de Propiedad Intelectual. Ante esta situación, los pueblos indígenas han exigido una protección especial, fundada en sus derechos humanos fundamentales, para el valor intrínseco del conocimiento tradicional colectivo e integral. Señalan así, refiriéndose a su propuesta:“Como una respuesta defensiva a los DPI que busca proteger dere-

chos monopólicos sobre el conocimiento" (Florez 2005: 288-311). Es conclusión, lo que busca el TLC podría ir en contravía de esta propuesta, pues permitiría que los derechos de propiedad intelectual pudieran establecerse sobre estos conocimientos. Relaciones entre legislaciones ambientales nacionales: ¿se podrán respetar los AMUMAS entre Estados que no los firman y otros que si lo hacen? Respecto del tratamiento que se otorga a los AMUMA, Acuerdos Multilaterales sobre Medio Ambiente, en los acuerdos comerciales, comenzamos por señalar que no todos los países que son miembros de la OMC, o de un TLC, caso específico Estados Unidos, son miembros de los AMUMA. Este desbalance se refleja en el texto del TLCEUCA o CAFTA el cual reconoce la importancia de los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente, incluido el uso apropiado de medidas comerciales contempladas en tales acuerdos destinadas al logro de objetivos ambientales específicos; el texto señala, además, que las partes deben consultarse acerca del acatamiento de las normas que emanen de acuerdos firmados por ambas partes (cursiva de la autora), sean estos

17 Ellos son el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Constitución Nacional en su artículo 330. El Convenio establece para el Estado en el artículo 7 la obligación de realizar las consultas sobre las prioridades en aquellos casos en que " los procesos de desarrollo" afecten cuestiones vitales para su vida como Pueblos, tales como vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual. Por ello se prescribe los estudios de evaluación sobre impactos sociales, culturales espirituales y sobre el medio ambiente que puedan afectarlos, y se aspira que con este mecanismo se incida sobre los procesos de desarrollo que les amenazan o menoscaban su integridad territorial y social. Asimismo, con el artículo 8 se les garantiza que puedan conservar sus costumbres y su derecho consuetudinario haciendo un reconocimiento de que esas formas sociales constituyen la base de su sistema social, y que para garantizar su supervivencia política es necesario reforzar esos mecanismos propios que han sido mantenidos por cientos y miles de años. La Constitución colombiana de 1991, por su parte, adopta elementos esenciales de este convenio respecto del trato que se dará a los pueblos indígenas en el país, especialmente en lo que tiene que ver con el reconocimiento de la multiculturalidad de la nación al igual que los procesos que deben adelantarse para que los pueblos puedan expresarse sobre los asuntos que afecten su vida, sus territorios y sus recursos.

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ambientales o comerciales. ¿Cómo se solucionan entonces, las controversias respecto a la vigencia de tratados internacionales en el texto del CAFTA cuyo texto sólo incorpora tratados sobre propiedad intelectual pero no se mencionan los AMUMAS? (Comisión para la Cooperación Ambiental de América del Norte 2002: 11). Si Colombia quiere que sean respetadas sus posturas respecto de los AMUMAS, debiera incluirlas en el preámbulo para que constituyan un piso mínimo, ya que no basta con declaraciones sobre la importancia de la diversidad para que éstas sean eficaces ¿Si se acarrean controversias sobre la aplicabilidad de los AMUMAS en el marco de los TLC, cómo se solucionan? La experiencia del NAFTA indica que cuando se susciten controversias, éstas pueden ser resueltas por medio de los mecanismos propios del tratado sobre medio ambiente (casi ninguno lo posee), salvo cuando se trate de medidas sanitarias o fitosanitarias que siguen la solución de controversias aplicable a las materias comerciales. En el caso del CAFTA, la regla general es que si no hay un acuerdo amistoso, el encargado de dirimir las controversias es el mecanismo aplicable a todo el tratado, con excepción para la fiscalización de la gestión ambiental. Esto tiene importancia significativa en el caso de América Latina, y Colombia donde se presenta uno de los más altos índices de firma y ratificación de Convenios sobre medio ambiente, y buena parte de las políticas y normas internas que se han implementado se

basan en el acatamiento a sus disposiciones (CEPAL 2002) Un ejemplo concreto de la aplicación de nociones provenientes de la normatividad ambiental internacional, el cual tendría que prevalecer ante un eventual TLC, es el principio de precaución. Según éste se debieran, por un lado, permitir excepciones nacionales por razones ambientales sin que se tomara como factor restrictivo del comercio, y, por otro, exigir una prueba científica completa siguiendo los preceptos comerciales. En el caso colombiano este principio es pilar de la legislación ambiental. Otro problema que surge, conduce a la definición de la legislación ambiental.Tomando como antecedente el CAFTA, consideramos que es difícil fijar el alcance de términos como “niveles altos de protección ambiental”. A pesar de que se dice, que cada uno de los Estados puede formular su propia legislación ambiental y ser soberano etc., la noción de legislación ambiental se redefine (Comisión para la Cooperación Ambiental de América del Norte 2002: 11). En efecto, la definición de legislación ambiental es redireccionada y sólo queda vigente para efectos del TLC respecto de actividades de contaminación y áreas protegidas. En el caso de Colombia18 se menciona que se puede excluir de la definición de legislación ambiental la explotación comercial de recursos naturales (énfasis añadido por la autora). Es decir, ¿quedarían por fuera del ámbito del tratado la amplia legislación ambiental nacional concerniente a humedales,

18 Texto de comunicación enviada en enero del 2005 por el Ministerio de Comercio a una lista de correos dentro de los cuales está la autora.

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diversidad biológica y aprovechamientos forestales? O mejor dicho, ¿no se consideraría legislación ambiental gran parte de la adoptada hasta ahora por el país proveniente, en su mayoría, de compromisos internacionales? Si así son las cosas, quedaría por fuera lo relativo al uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, e, igualmente, aquella parte relativa al uso sostenible de los recursos naturales no renovables como serían el código minero y el de hidrocarburos (MAVDT 2002; Ministerio del Medio Ambiente 1994). De esta suerte, se desconocería el mandato de que en Colombia todos los sectores deben encuadrarse dentro de los objetivos del “desarrollo sostenible”. La no-inclusión de la totalidad de la legislación ambiental obedece a que en países como Canadá y Estados Unidos, de donde procede esta fórmula, la naturaleza ambiental de una norma está determinada por el ente que la dicta, es decir, es un asunto de división de competencias. En Colombia y en los países andinos, las normas se consideran ambientales por su contenido, no por las autoridades que las adoptan. Esta es la razón, sin duda, de que existan disposiciones ambientales en las normas proclives a regular los sectores productivos sin que por ello éstas pierdan su carácter ambiental. Así, pese a que estas normas se refieran, por ejemplo, a explotaciones de recursos con fines comerciales pueden incluir

previsiones de carácter ambiental19. Al examinar qué aspectos legales podrían ser modificados posteriormente, tenemos que en el caso del CAFTA, representantes de la sociedad civil y la academia, advierten sobre las obligaciones que éste acarrea. Estas implicaciones pasan por la obligación de derogar o modificar leyes nacionales existentes o de aprobar nuevas, como el caso de la electricidad y la seguridad social. Otro aspecto que preocupa es la restricción a las posibilidades de modificar las leyes, ya que el legislativo no podría cambiar nada que no muestre un “grado de conformidad” con las obligaciones contenidas en el tratado. Es decir, sólo podría modificarse una norma si no está conforme al tratado pero no al revés. Cualquier reforma en contravía, acorde con la teoría de la "seguridad jurídica", es asimilada como una violación de las obligaciones del tratado. Participación ciudadana: ¿Son suficientes o insuficientes las instituciones que desde lo comercial se relacionan con el medio ambiente? En las negociaciones que culminaron con la creación de la OMC, el tema ambiental quedó en segundo plano y esto se expresa, actualmente, en el bajo nivel de representación que tiene dentro de esta organización20. En estas negociaciones, no se incluyó

19De otro lado, tenemos que existe una tendencia, por lo menos en Colombia, a adelantarse a la suscripción del TLC mediante el impulso de iniciativas legislativas que colocan al país en un camino de rápida adaptación. Actualmente cursan dos proyectos de ley: el Estatuto Forestal, el cual sólo regula aspectos de plantaciones comerciales y ha sido tramitado sin tener la suficiente difusión ni incorporar criterios medioambientales, y focalizándose en aspectos de plantaciones comerciales; y, por otro lado, el proyecto de ley de aguas que podría conducir a privilegiar aspectos comerciales antes que fines medioambientales. De continuar esta tendencia, la suscripción del TLC, en las condiciones anotadas, sólo validaría situaciones ya creadas por leyes nacionales. 20 Decisión sobre comercio y medio ambiente tomada por los Ministros reunidos con ocasión de la firma del Acta Final en que se incorporan los resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales en Marrakech el 15 de abril de 1994. El Comité sobre Comercio y Medio Ambiente (CCMA) se estableció mediante una Decisión Ministerial posterior a la firma del tratado. www.wto.org

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ningún acuerdo específico sobre medio ambiente y si bien existía dentro del texto del acuerdo marco menciones o referencias a asuntos medioambientales, éstas diferían respecto de su alcance y entendimiento en relación con las normas ambientales. Adicionalmente, el Comité de Comercio y Medio Ambiente (CCMA), órgano encargado de examinar, pero no de decidir sobre estos temas, quedo relegado simplemente a la realización de recomendaciones, basándose para ello en dos premisas básicas: 1) la OMC es un organismo sólo competente para el comercio, y 2) si existen problemas, las soluciones tienen que encontrarse bajo los principios del sistema de comercio de la OMC21. En este sentido, el CCMA ha sido escenario de importantes discusiones sobre las incompatibilidades que surgen entre AMUMAS y las normas de libre comercio; sin embargo, asuntos clave han permanecido aún sin ser cuestionados, mucho menos, solucionados. Su carácter es estrictamente deliberativo. Prueba de ello es que la sección sobre Comercio y Medio Ambiente de la Declaración de Doha reitera los compromisos iniciales entre comercio y medio ambiente, y señala que las negociaciones sobre el tema se harán “sin prejuzgar su resultado, sobre la relación entre las normas vigentes de

la OMC y las obligaciones comerciales específicas establecidas en los AMUMA” (Reunión Ministerial de la OMC 2001: punto 31). En el ámbito regional, la experiencia del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte (ACCAN), paralelo al NAFTA o TLCAN, y la institución que lo administra, la Comisión para la Cooperación Ambiental de América del Norte del NAFTA (CCAAN), revelan algunos avances sobre la posibilidad de que los ciudadanos puedan realizar consultas sobre el cumplimiento de las legislaciones ambientales de los países firmantes. A pesar de que el ACCAN incluye obligaciones sobre medidas ambientales, esto no impide, por ejemplo, la exportación de sustancias como los pesticidas, que son prohibidos en el país que los fabrica. Otro aspecto que preocupa es la diferencia entre las normas ambientales de los socios comerciales del TLCAN, que contribuyen a que se generen casos específicos de refugios de contaminación. Se cita como ejemplo el aumento de más de 400% en las importaciones de desechos peligrosos de Estados Unidos a Canadá (CCA 2002). Otro evento que tiene impacto sobre la relación comercio - medio ambiente es la reducción de aranceles y

21 En desarrollo de estos principios el CCMA tiene competencia para hacer recomendaciones sobre si son necesarias modificaciones de las disposiciones del sistema multilateral de comercio, compatibles con el carácter abierto, equitativo y no discriminatorio del sistema. Además puede estudiar la necesidad de normas que aumenten la interacción positiva entre las medidas comerciales y las medidas ambientales; puede, igualmente, evitar que bajo argumentos medioambientales se encubran las medidas comerciales proteccionistas, así como evaluar la adhesión a disciplinas multilaterales eficaces en la medida que garanticen la capacidad de respuesta del sistema multilateral de comercio a los objetivos ambientales enunciados en el Programa 21. También es de su competencia lo relativo a las normas y reglamentos técnicos y prescripciones en materia de envase y embalaje, etiquetado y reciclado; la relación entre los mecanismos de solución de diferencias del sistema multilateral de comercio y los previstos en los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente; y la cuestión de la exportación de mercancías cuya venta está prohibida en el país de origen.

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medidas no arancelarias sin haber evaluado, en profundidad, si éste hecho contribuye o no al daño ambiental. Ejemplo de ello es el caso del TLC firmado entre Estados Unidos y Chile, en el que se reducen las actividades reguladoras de la utilización de los recursos naturales, como es el caso de los recursos forestales, como vedas, restricciones de cosecha, esquemas de certificación, entre otras. En el Programa 2122, adoptado por los gobiernos en la CNUMAD, el tema de la plena participación ciudadana se planteó como un derecho y un deber; se suponía que todas las decisiones que afectaran el medio ambiente debían tener una amplia participación y consulta de la población. Sin embargo, a lo largo del proceso de las negociaciones sobre libre comercio, este presupuesto casi desaparece. Peor aún, hasta la fecha no ha habido audiencias que traten las repercusiones de la agenda comercial para el medio ambiente. El factor más favorable respecto al medio ambiente es, tal vez, la existencia de un Comité Consultivo Conjunto (CCPC), constituido por 15 miembros voluntarios que sirven de asesores al Consejo y al Secretariado de la ACAAN; sus aportes más significativos, consisten en facilitar el acceso a la información ambiental y velar por la aplicación de la legislación ambiental, además de apoyar las consultas públicas. El presupuesto es que la ciudadanía tiene que participar y éste novedoso procedimiento de peticiones, permite a los ciudadanos de los países del TLCAN, argumentar cuando consideren que una de las partes del Acuerdo

no está aplicando de manera efectiva su legislación ambiental.Así, una gran cantidad de la política ambiental se ha elaborado sobre la base de que existe un compromiso social, el cual integra a todos los grupos de interés en torno de la protección del ambiente. Sin embargo, preocupa que este Comité consultivo no esté incluido en el CAFTA, aún cuando se prevén sesiones públicas en las cuales podrían intervenir organizaciones ciudadanas (Shatan y Muñoz 2005). No tenemos conocimiento sobre el tratamiento que se da al tema en el TLC entre Colombia - Estados Unidos, pero sí podemos advertir que debería incluir las numerosas provisiones legales sobre información pública, en tanto se expresa allí el derecho a la participación. Poco contribuye al discurso democrático que la ciudadanía no tenga y ejerza su derecho a la participación en el examen de lo público, que corresponde al espacio de los intereses colectivos. Este derecho parece estar ausente en los procesos de decisión relacionados con temas comerciales. En general, el asunto se toma como secreto de Estado y pese a que, en el caso colombiano, se han creado “el cuarto de al lado y el de lectura”, estos mecanismos no alcanzan para sustituir el debido acceso a la información y a la participación que está consagrado en el ámbito constitucional y legal. Al igual que en el caso de las negociaciones sobre el ALCA, la participación está a cargo de la oficina de participación de los gobiernos. Conclusiones y propuestas Los casos enunciados anterior-

22 Corresponde al Principio 10 que contempla la Iniciativa de Acceso a la información. www.mincomercio.gov.co

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mente, evidencian que los intentos por conciliar los intereses del comercio y del medio ambiente, y de crear una institucionalidad adecuada están lejos de lograrse. En nuestro concepto, el tema del medio ambiente demanda, al igual que los demás temas centrales de los acuerdos comerciales, un análisis exhaustivo. Tal vez frente a la relación medio ambiente y comercio, sea necesario aumentar los esfuerzos para resolver profundos conflictos, sin asumir, como punto de partida, una inusitada sensación de compatibilidad que está lejos de alcanzarse en la realidad. Aceptar esto equivale a someter la agenda ambiental a las presiones del libre comercio. A este respecto, los aspectos controversiales del TLC con Estados Unidos deben ser objeto de una amplia evaluación acerca de lo que implican para el país tanto su suscripción “vis a vis” como los AMUMAS. Evidentemente, esto no se ha realizado debido a que los espacios de interlocución con algunos representantes de los ciudadanos, no cumplieron los requisitos propuestos en la ley colombiana sobre intervención en normas o procesos que puedan tener serios impactos sobre el medio ambiente. Si se persiste en firmar el TLC Estados Unidos - Colombia, no se debe dejar de lado ninguno de los logros de promoción del desarrollo sostenible, ni interrumpirse la carrera de sometimiento del país a los más altos estándares ambientales provenientes del campo multilateral en materia de

medio ambiente. No podemos darnos el lujo de debilitar los compromisos internacionales dada las responsabilidades adquiridas; responsabilidades que implican una serie de condicionamientos que no favorecen a nuestro país. Asimismo, es prudente garantizar la coherencia de las políticas medio ambientales y el libre comercio e identificar los conflictos y sinergias potenciales. Si esto no se adelanta, se reducen las posibilidades de formular medidas de mitigación y fortalecimiento. Además, es necesario adoptar una norma como el Decreto Ejecutivo 13141 de 16 de noviembre de 199923, el cual dispone que todos los acuerdos comerciales que Estados Unidos suscriba (en algunos casos es retroactivo), deben pasar por un proceso de evaluación de impacto ambiental. El objetivo general del proceso de revisión es asegurar que las consideraciones ambientales sean parte integral en el desarrollo de las posiciones de ése país en las negociaciones comerciales. Asimismo, es fundamental incorporar mecanismos de participación ciudadana que garanticen una efectiva y decisiva intervención de organizaciones de todo tipo, para realizar el seguimiento a los resultados del acuerdo sobre el medio ambiente. Finalmente, pensamos que es impostergable la creación de una institución de cooperación ambiental independiente, como la establecida bajo el acuerdo paralelo ambiental del TLCAN, con un programa de cooperación ambiental, formación, metas

23 En el Decreto se instruye a la Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos (USTR) y al Consejo sobre la Calidad Ambiental (CEQ) a que elabore las directrices para la implementación del mismo, y se encarga al Comité Interagencial de Política Comercial (TPSC), coordinado por USTR y que se compone por 17 agencias y oficinas federales, llevar a cabo la evaluación. www.inca.or.cr/noticias/docs/20001004.00121.htm

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claras y puntos de referencia, y un monitoreo objetivo del progreso ambiental que esté, a su vez, respaldado por financiamiento. De forma análoga, se requieren espacios para intervenir de manera decisiva y significativa en la evaluación o revisión ambiental del TLC. Nos parece, en este sentido, que sin tomar las debidas precauciones tendríamos al final instituciones y normas vacías de contenidos, o impedidas para cumplir su cometido, con graves consecuencias para el derecho a gozar de un medio ambiente sano. Bibliografía Acuerdo sobre Propiedad Intelectual y de Comercio, Artículo 27 numeral 3, Patentamiento de materia viva. www.wto.org. Araya, Mónica, Ed. 2000.“Comercio Y Ambiente: Temas para Avanzar el Diálogo”. Organización de los Estados Americanos. Marzo Biswajit, Dhar. 2003. The convention on biological diversity and the trips agreemen:compatibility or conflict,enTrading in knowledge.International Centre for Trade and Sustainable Development, ed.,“Development perspectives on Trips, trade and sustainability” p 77 – 88. CCA. 2002. Efectos ambientales del libre comercio,ponencia presentada en el Simposio de América del Norte sobre “Análisis de los Vínculos entre Comercio y Medio Ambiente”, octubre. www.cec.org CEPAL. 2002. “La sostenibilidad del desarrollo en América Latina y el Caribe”. Capítulo VII. Marco internacional, p 181. CLAES, FARN, WWF. 2002. “Evaluación de impacto ambiental de los acuerdos comerciales”. www.claes.org.uy

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E l TLC: poder y representación en el capitalismo contemporáneo

EL TLC: PODER Y REPRESENTACIÓN EN EL CAPITALISMO CONTEMPORÁNEO David Rojas1

recibido 10/10/05, aprobado 01/12/05

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Introducción

on la firma del tratado de libre comercio los altos economistas del ejecutivo habrán producido (conjuntamente con sus pares estadounidenses) un documento que será descrito como una pieza que refleja los intereses de la nación. Siguiendo a Bourdieu, (1996) puede decirse que en el TLC, un punto de vista singular pretenderá ser reconocido como el punto de vista de la sociedad en general; en ese momento el TLC será “el punto de vista de los que dominan dominando al Estado y que han constituido su punto de vista como punto de vista universal al hacer al Estado”. En su análisis, Bourdieu afirma que quienes construyen y dirigen las instancias técnicas del campo estatal se proyectan como la encarnación del interés universal, obteniendo de este modo un considerable capital simbólico. En este artículo me propongo analizar la lógica política presente en la constitución del TLC como punto de vista universal2. Para este fin, sostengo, en la primera parte de este texto, que el capital simbólico-estatal que ganan los tecnócratas supone una fuerte presión sobre las formas tradicionales de la democracia representativa. En particular, afirmo que el TLC y las políticas de liberalización comercial dificultan el desempeño - o hacen inoperantes mecanismos representativos estatal nacionales. Argumento, además, que el impacto político de las reformas de liberalización comercial en la democracia

representativa se debe a las características del saber económico propio del capitalismo contemporáneo. En la segunda parte analizaré un argumento en favor del TLC y del ALCA propuesto por un alto técnico del gobierno colombiano.Así, esta parte estará abocada a un análisis discursivo con el que pretendo caracterizar algunas de las prácticas simbólicas que constituyen la dominación experta de la que habla Bourdieu. Bajo esta perspectiva, será de especial importancia el análisis de los supuestos estadísticos que sirven para legitimar las políticas de liberalización comercial. Por lo demás, mi análisis se fundamenta en herramientas analíticas desarrolladas por autores como Bourdieu y Foucault, esencialmente, en sus metodologías para el estudio político de sistemas simbólicos y de disciplinas de las ciencias sociales. De otro modo, en la tercera parte, estas perspectivas analíticas serán complementadas con otras que vienen siendo desarrolladas para el análisis de las dinámicas propias del capitalismo contemporáneo. Finalmente, el artículo concluye sosteniendo que la relevancia política de los tecnócratas está fundada en los límites del conocimiento económico y en serias fallas técnicas de la economía. Límites y fallas que potencian las narrativas económicas antes que debilitarlas y son un elemento fundamental del saber económico en el momento en el cual éste constituye su dominio soberano.

1 Politólogo Universidad de los Andes; Mphil en Antropología Social, Cambridge University. 2 Un análisis completo de las prácticas tecnocráticas por medio de las cuales constituye el TLC como punto de vista universal requeriría el uso de metodologías como la etnografía y el análisis histórico. El análisis discursivo que se propone aborda tan solo una parte del proceso técnico de construcción estatal que supondría un análisis desarrollado según las sugerencias de Bourdieu.

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El capitalismo de la información y el fin de la representación política. Se ha dicho que desde la promulgación de la Constitución de 1991, una de las principales características de la política colombiana ha sido el enfrentamiento entre dos tipos de lógica estatal. A este respecto, la Corte Constitucional, espacio de juristas, se ha visto en repetidas ocasiones enfrentada a algunas de las más altas instituciones estatales de política económica del país (Palacios 2001), siendo particularmente vistosos los enfrentamientos académicos entre miembros de la Corte y co-directores de la Junta Directiva del Banco de la República (Clavijo 2001; Kalmanovitz 2003). Entre estos cuerpos el debate ha girado en torno a diferencias entre los principios de legitimidad política que ambas partes defienden (Orjuela 2003). En esta confrontación, “abogados” y “economistas” suelen atacar la legitimidad del contrario bajo el siguiente argumento: a diferencia del saber propio, el saber del contrario es limitado y responde a intereses ideológicos y de camarillas técnicas, y no a las verdaderas necesidades de la nación. (Cárdenas Rivera 2004; Clavijo 2001; Kalmanovitz 2003). Este debate local entre disciplinas e instituciones hace parte de un fenómeno mundial. John Williamson acuñó el término “Consenso de Washington” para referirse a cierto espíritu de cuerpo, cierto acuerdo político presente entre la -supuesta- mayoría de economistas latinoamericanos, el cual giraba en torno a políticas económicas de liberalización comercial adoptadas desde finales de la década de los ochenta en

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América Latina 1990. Más de quince años después de la implementación de las reformas (y de sus mediocres resultados), los economistas que hablan de un “segundo consenso” y persisten en sus llamados a implementar subsecuentes “generaciones” de reformas estructurales, consideran que el efecto político de la tecnocracia está destinado a ser mucho más duradero con el paso del tiempo. Mientras que a finales de los ochenta y a principios de los noventa las crisis económicas hicieron posible que las reformas fueran adelantadas por el ejecutivo por medio de decretos de emergencia (emergency rule by decree) (Navia y Velasco 2003), hoy en día las políticas tecnocráticas suponen un encuentro más directo entre la tecnocracia y otros actores, como el sistema judicial (Navia y Velasco 2003). El creciente papel político de la tecnocracia en Colombia debe ser entonces analizado a la luz del debate mundial acerca de los efectos de las políticas de expertos sobre la democracia. A continuación expondré tres interpretaciones acerca de los efectos de la economía y el capitalismo contemporáneo sobre la democracia representativa. Para sus defensores más radicales, las reformas económicas de liberalización comercial que supone el capitalismo contemporáneo llevan a que actores no-nacionales y no-estatales se conviertan en contra-poderes que limitan la autonomía del estado nacional. El menor poder relativo del estado con respecto a actores privados y multilaterales supone, desde esta perspectiva, una mayor responsabilidad de los burócratas oficiales. Desde esta lectura, el estado es definido como un poder centralizado que concentra los recursos sociales bajo

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el mando de una camarilla reducida que generalmente pretende conducir la sociedad sometiéndola a principios verticales, unitarios, y de dudosa racionalidad económica. En oposición a esto, el libre-mercado supone una menor concentración del poder social y se postula como un mecanismo de coordinación social difuso, virtualmente libre de poderes autónomos y centralizados. La coordinación social se articularía desde micro-decisiones racional-económicas, individuales y libres, en un orden casi espontáneo que permitiría a nuestras sociedades ser creadas directamente por ellas mismas. (Zakaria 1997; Friedman 1999; Bhagwati 2004; Ohmae 2005). Habría un segundo grupo de autores, quienes avanzan una crítica moderada del librecambismo. Desde acá se afirma que los nuevos espacios institucionales del capitalismo mundial (la OMC, el FMI, etc.), limitan el poder tanto de estados nacionales (máquinas oscuras, centralizadas y verticales), como de comunidades local-nacionales (conjuntos humanos potencialmente democráticos y horizontales). Bajo esta perspectiva, las instituciones tecnocráticas del libre comercio son consideradas defectuosas al no incorporar en sus procesos de toma de decisiones espacios de deliberación local-nacionales. Al no ser sus dirigentes electos, tampoco son responsables ante el electorado y responden a preceptos técnicos e institucionales sobre los cuales la ciudadanía en general tiene poca capacidad de injerencia. Por ello la democracia de mercado puede originar un “déficit democrático” (Bohman 1999; Stein 2001; Nye 2001). De este modo, el mercado y las instituciones tecnocráticas son útiles y necesarias dado que limitan el poder estatal. Sin embargo, desde acá

se estima que el mercado y los espacios de política experta deben ser complementados con contrapoderes “de base” de cuya participación efectiva depende que el mercado sea capaz de otorgar los beneficios que promete. El objetivo es evitar que, luego de que la sociedad ha removido la intermediación del estado y la lucha por constituirse a sí misma de forma directa, aparezcan nuevos monopolios en torno a instituciones supra-nacionales del capitalismo mundial las cuales pueden dar al traste con un orden horizontal plenamente democrático (Korzeniewicz y Smith 2000; Stiglitz 2002; Fukuyama 2004a; Fukuyama 2004b). Una tercera perspectiva, más critica que la anterior, entiende que el capitalismo contemporáneo reemplaza la dominación capitalista-industrial del estado-nación por un arreglo supranacional estructurado con base en instituciones multilaterales (BM, FMI, OMC) y organizaciones multinacionales del capitalismo postindustrial (corporaciones y agentes del sistema financiero internacional). Las nuevas bases del orden social son, como sus predecesoras, fuertemente verticales y excluyen de forma sistemática dinámicas sociopolíticas locales, impidiendo la integración horizontal de lo que podría ser una verdadera comunidad mundial. Desde esta perspectiva se propone así, liberarse del peso, tanto del estadonacional, como de instituciones supranacionales de carácter privado, caracterizadas por la centralización del poder social en sus más altas instancias. Así, esta perspectiva manifiesta la necesidad de reemplazar el mercado y el Estado por mecanismos sociales diferentes que, como la Multitud, estén en capacidad de cumplir las promesas que la fórmula

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capitalista traiciona: una democracia plena y un orden en la cual la sociedad decida directamente sobre sí misma (Scholte 1997; Hardt y Negri 2002; Kellner 2002. A pesar de las profundas diferencias entre sí, estas tres perspectivas entienden el impacto del saber tecnocrático en la democracia representativa de forma similar: el capitalismo contemporáneo supone cambios en los mecanismos que permiten a la sociedad participar en la creación de sí misma. En el modelo mítico de una democracia representativa efectiva, los ciudadanos participan en los procesos de toma de decisiones por medio del voto y de su vinculación a asociaciones de interés. Jornadas electorales y procesos de consulta transmitían a la burocracia estatal información acerca del estado de la sociedad, siendo ésta la base para la conformación de políticas y de un cuerpo gobernante que re-presentaba la sociedad al reflejar sus preferencias, necesidades y particularidades. Según las lecturas reseñadas atrás, hoy las decisiones de política se basan en otros mecanismos de acercarse a la sociedad, esto es, otras prácticas simbólicas. Veamos dos caras de estos mecanismos. Por una parte, la burocracia estatal conoce hoy lo Real-social (la situación actual de la población y sus necesidades) gracias a procedimientos expertos que (como los análisis macroeconómicos) no requieren de la participación activa de la ciudadanía. Siendo la representación técnica la fuente de su poder político, los tecnócratas no pretenden expresar los intereses que son manifestados por la población (mayores salarios, por ejemplo), sino que recogen y defienden los intereses más profundos que la ciudadanía ignora (estabilidad

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monetaria, por ejemplo). Los tecnócratas se presentan a sí mismos como defensores del interés general sin necesitar de una apelación a los procedimientos tradicionales propios de la democracia representativa; su capacidad de poner en juego las estrategias científicas del saber económico les permite reivindicar una relación objetiva, directa y no mediada con lo Real. Es la pretendida relación inmediata de los tecnócratas con lo Real-social, la que hace posible que puedan ignorar espacios de la democracia representativa, reivindicando al mismo tiempo ser defensores de una democracia más plena (Centeno y Silva Eds. 1998). Por otra parte, y sin que sea contradictorio con el punto anterior, las transformaciones recientes del capitalismo implican que la sociedad (quienes son consumidores en ella) participa de forma mucho más activa en la toma de decisiones económicas. En el capitalismo contemporáneo muchas decisiones de política económica se basan en la información que la población provee, de forma directa y constante, en “tiempo real”, a departamentos de mercadeo, analistas económicos y tecnócratas oficiales, cuya función es analizar los movimientos del mercado y elaborar propuestas de políticas que se ajusten a la realidad así leída. En el mercado las múltiples decisiones de cada consumidor particular se traducen, gracias a la intervención de expertos, en el fundamento de políticas económicas. En ambos extremos la manera en la cual las instancias de política económica registran lo Real, supone el desdibujamiento de los mecanismos propios de la política representativa y supone, también, el fortalecimiento de estrategias políticas que pretenden lle-

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varnos más cerca a lo Real de lo que podrían hacerlo las estrategias participativas. La reivindicación, por parte de un grupo humano, de contar con información recopilada directamente, sin mediaciones, intermediarios o distorsiones, su pretendida posibilidad de “ver” la sociedad en tiempo real por medio de agregados estadísticos, implica que el capitalismo hegemónico ha transformado la política de los estados nacionales. Vale la pena decirlo nuevamente: las nuevas representaciones de lo Real elaboradas desde el saber expertoeconómico han transformado la política estatal nacional cuyas formas electorales corporativas y participativas de registrar lo Real han sido desvirtuadas. La política estatal contemporánea se basa hoy en la representación técnica de lo Real. Los discursos tecnocráticos sobre la realidad implican que la tecnocracia oficial, en tanto parte del estado,“instaura e inculca formas y categorías de percepción y de pensamiento comunes, cuadros sociales de la percepción, del entendimiento o de la memoria, estructuras mentales. (…) Esta visión correcta, dominante (…) es una relación políticamente construida, como las categorías de la percepción que la hacen posible” (Bourdieu [1993] 1998). El poder tecnocrático se funda entonces, en el despliegue de sistemas simbólicos que crean lo Real como fundamento de su legitimidad. Ahora, ¿cómo entender sus contradicciones frente a la democracia representativa? Foucault analiza el poder en las sociedades contemporáneas desde una perspectiva según la cual, bajo la superficie contractual del liberalismo y de sus procedimientos formales, se esconden mecanismos políticos más potentes, de

tipo disciplinario, que operan en el ejercicio de saberes expertos. Para Foucault: “en el espacio y durante el tiempo en que ejercen su control y hacen jugar las disimetrías de su poder, [los mecanismos disciplinarios] efectúan una suspensión jamás total, pero jamás anulada del derecho. Por regular e institucional que sea, la disciplina, en su mecanismo, es un “contraderecho” (1998 [1975]: 226, comillas en el original). Si para Foucault los saberes expertos constituyen un “contraderecho”, es en la medida en la que constituyen discursivamente la comunidad política como unidad, como homogeneidad que ha de ser preservada y potenciada en su regularidad y normalidad. Estas formaciones discursivas llevan a lo que Foucault llama “racismo de estado”, una situación en la cual poderes que se dicen consagrados a la preservación de la vida y el respeto de los derechos, terminan ejerciendo un poder violento que retira derechos (y llega a causar la muerte) bajo la suposición que sus acciones son necesarias para la comunidad nacional (Foucault [1976] 2002). Hasta este momento he afirmado que el saber tecnocrático deriva su poder de su capacidad de representar lo Real sin apelar a mecanismos de representación tradicionales. He sostenido, además, que esta estrategia puede implicar retos importantes para la democracia representativa. El trabajo de significación implícito en el poder tecnocrático supondría que los técnicos constituyen su poder estatal haciendo referencia a una presencia real y objetiva por una parte, y a un saber ceñido a ésta por la otra. Por ello, la burocracia técnica puede afirmar que sus propuestas de política responden a un saber que se ajusta y captura con exactitud la rea-

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lidad económica en beneficio del bien común. A continuación se estudiará un caso concreto de este procedimiento. La pobreza mundial y la presencia inmediata de los pobres sin voz En el 2004, el entonces miembro de la Junta Directiva del Banco de la República, Sergio Clavijo, afirmó que “las actuales negociaciones comerciales son (…) una gran oportunidad para globalizar nuestras prácticas económicas y culturales, poniéndolas a tono con las exigencias del mundo moderno” (2004: 19). Desde esta visión, el TLC es parte de un proyecto de transformación social que operaría no sólo en la economía nacional, sino sobre la cultura en Colombia. La propuesta de transformación social de Clavijo se abre con una crítica a quienes afirman que la liberalización comercial de las últimas décadas ha implicado un crecimiento de la pobreza y de la inequidad en el mundo3. Clavijo sostiene que la apertura comercial de las últimas décadas está asociada al crecimiento económico y, como consecuencia de éste, a una importante reducción de la pobreza y de la inequidad. Para probarlo cita un conocido estudio de Stanley Fischer (2003) según el cual entre 1987 y 1999 la pobreza mundial (índice un dólar día) se ha reducido cinco puntos porcentuales (pasando del 28% al 23%)4. Esta tendencia tiene importantes diferencias regionales: entre 1987 y 1999, la

pobreza aumentó en África (47% al 49%), permaneció igual en América Latina (11%) y se redujo en el Sudeste Asiático (24% al 11%). El argumento de Clavijo prosigue mostrando cómo las diferencias regionales en la reducción de la pobreza coinciden con diferencias regionales en el crecimiento económico. Entre 1965 y 2004 el PIB anual del Sudeste Asiático creció un 4.8% anual, mientras que en América Latina creció sólo a un 1.5% anual. Las diferencias entre tazas de crecimiento económico coinciden con diferencias regionales en la liberalización de la economía. Mientras en Asia el índice de liberalización comercial es cercano al 100%, en América Latina apenas alcanza el 35%, siendo, para Clavijo, “particularmente triste” el caso de Colombia que tiene un índice de apertura comercial del 42%5. En este punto termina el argumento económico. Un lector medianamente atento puede ver que la reducción de la pobreza ha sido mayor en las regiones que han crecido más. A su vez las regiones con más crecimiento son las que han liberalizado en mayor grado sus economías. Así, el argumento estaría construido formalmente en los siguientes términos: Liberalización comercial [TLC] crecimiento económico reducción de la pobreza.

Esta correlación es usada por Clavijo siguiendo una estrategia propia de autores como Dollar, Kraay, Sala-i-

3 Esta es una estrategia narrativa dominante. Hoy los argumentos en defensa de la liberalización comercial comienzan por una crítica a los críticos de la liberalización comercial (Dollar & Kraay 2002; Ravaillon 2003; Fischer 2003; Bhagwati, 2005, entre otros). 4 Clavijo también cita las bondadosas y optimistas cifras de Sala-i-Martín (2002b), según el cual la pobreza actual en el mundo sería del 5% (¡!) según el índice de un dólar día, o de 18% según el índice “dos dólares día”. En un cálculo posterior, Sala-i-Martín (2002c) entrega resultados revisados pero igualmente optimistas: 6.7% y 18% respectivamente. 5 Clavijo no explica cómo se obtiene este índice de liberalización comercial.

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Martín y Bhagwati, entre otros. El argumento que se obtiene es en extremo potente: las propuestas de liberalización comercial se basan en una imagen estadística que tiene la fuerza de lo Real-inteligible; el mundo se presenta como una realidad conocida, sobre la cual es posible obrar y el cual ha respondido favorablemente a las intervenciones de política que sobre él han operado. Dicho optimismo es reciente, dado que hasta hace poco más de cinco años, la imagen dominante de la evolución económica mundial mostraba un aumento de la pobreza y de la inequidad. Se tenía claro, por ejemplo, de que a excepción de China, India y Uganda “el promedio de los países ricos ha crecido más rápido que los países pobres” (OMC 1999: 9; ONU 1999). Desde los primeros años de esta década esta percepción comenzó a diluirse con la introducción de una serie de cambios en las metodologías estadísticas usadas para medir la pobreza y la inequidad. Estos cambios metodológicos fueron introducidos por autores como Sala-iMartín (2002b; 2002c), Fischer (2003), Ravaillon, (2003) y Deaton (2003), entre otros6. Estos economistas nos ofrecen hoy la nueva imagen de un nuevo Mundo: en el nuevo milenio la economía mundial se integra y converge, presenciamos el lento surgir de una verdadera comunidad mundial. La narrativa que envuelve esta imagen es la siguiente: desde 1970 y coincidiendo con la implementación de políticas de

liberalización comercial, la pobreza se habría reducido y hoy no sólo habría menos pobres porcentualmente (Ravaillon 2004a), sino que habría menos pobres en números netos (unos 400 millones de pobres menos a pesar del incremento de la población mundial). En este mismo periodo las diferencias económicas se habrían reducido y la población mundial se estaría volviendo más equitativa, aún si para cada país, individualmente considerado, la desigualdad crece (Sala-i-Martín 2002b; Fischer 2003). Luego de décadas de proteccionismo en las cuales la pobreza y la inequidad aumentaban y el mundo se dividía de acuerdo a líneas profundas económicas (como lo indica la metáfora, ahora en desuso, de los Tres Mundos), el capitalismo contemporáneo, basado en la liberalización de las economías nacionales, hace que la pobreza y la inequidad se reduzcan en una escala y rapidez incomparables en la historia. Aparece así la imagen de un solo mundo, una superficie económica única, comercialmente integrada y sin las fracturas estadísticas del pasado. El capitalismo de hoy, de la mano del saber económico y de sus políticas de librecambio, estaría produciendo, por vez primera, el Mundo como unidad económica (Sala-i-Martín 2002b; Fischer 2003; Bhagwati 2005; Ohmae 1990). Si todavía hay retos que se nos imponen (las cifras sobre pobreza e inequidad son reconocidas como graves aún por los más optimistas, como Sala-iMartín) esto no significa ya sino el reto

6 En estos trabajos se revisan críticamente los términos de pobreza y desigualdad de los cuales se parte (Sala-i-Martín 2002b; Ravaillon 2003), se debaten las fuentes usadas para recoger información sobre estos indicadores (encuestas de hogares Vs. cuentas nacionales) (Sala-i-Martín 2002b; Deaton 2003) y se implementan nuevas estrategias para la agregación de los datos, para el cómputo de las cifras y para el calculo de niveles de ingresos de poblaciones de países diferentes (Sala-iMartín 2002b; Fischer 2003). Para una explicación de los cambios en la metodología estadística ver The Economist (2004).

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de continuar y profundizar nuestras prácticas económicas y sociales. La legitimación última del librecambio es el Mundo mismo como realidad económica. Luego de arduas reformas a nuestras metodologías estadísticas llegamos a la fascinante imagen de lo Real-mundial; un mundo nos es entregado, una realidad socioeconómica que se estima comprensible y mesurable, cuyos secretos han sido revelados no quedando sino la necesidad democrática de profundizar el libre cambio, aún si la mayor parte de la población, al menos en América Latina, se opone a tal tipo de políticas (The Economist 2005). Desde su posición técnica, los tecnócratas encuentran en sus opositores adversarios confundidos, o defensores de intereses particulares. La voz de la mayoría, de aquellos cientos de millones de personas que han salido de la pobreza gracias a la liberalización de los mercados no es fielmente transmitida por intereses organizados, partidos políticos, sindicatos u organizaciones de interés. Estas humildes voces son, sin embargo, registradas por la robusta metodología experta que los economistas dominan y gracias a la cual la burocracia oficial afirma tener contacto estrecho con lo Real. De la mano de esta imagen la economía quiere ir más allá de la representación y hacia la pre-sencia misma, reclamando justicia para su saber aún cuando este riña con el derecho. Varios estudios sobre el Estado han sido desarrollados recientemente criticando el olvido estratégico del saber experto, el cual en su pretensión de objetividad y cientificidad no acepta que la suya es también una creación discursiva. Herzfeld(1992), Mitchell (1998; 2002) y Scott (1998), entre otros, han adelantado estudios en los cuales

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demuestran que el poder estatal depende de un movimiento por medio del cual la realidad social se construye como un objeto claro y legible, segmentado en dominios de saber, de acuerdo a categorías que permiten el ejercicio del saber experto al constituir una superficie de operación para el Estado. Estas representaciones se encuentran inmersas en tradiciones culturales, son parte de comunidades humanas y no son saberes objetivos; por otra parte, son incapaces de abarcar la complejidad de los fenómenos que pretenden controlar (no son una descripción adecuada de una realidad pre-existente – lo Real desde estas posiciones se considera culturalmente configurado). En todas estas críticas el saber experto se critica por su apelación a lo Real como objeto delimitado y configuración discursiva en un movimiento que opera a partir de la oposición de categorías como: realidad / interpretación, significante / significado, naturaleza / sociedad, etc. Quiero proponer una perspectiva analítica que desarrolla las perspectivas críticas mencionadas. Para decirlo brevemente, no basta con señalar las fallas del poder tecnocrático diciendo que éste basa su poder en un discurso cuya simpleza y apelación a lo Real es problemática; propongo avanzar en la siguiente dirección: criticar el poder tecnocrático mostrando cómo su poder proviene de la forma en la cual trabaja sobre las fallas e inconsistencias intrínsecas a su saber. Propongo que el poder del saber experto se origina allí donde su saber colapsa. Las aporías del saber económico en su búsqueda por una presencia sin mediaciones democráticorepresentativas convierten a los economistas en sujetos soberanos.

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La soberanía técnica en el límite del saber económico Volvamos una vez más al punto en el cual se correlaciona estadísticamente crecimiento económico, liberalización comercial, y reducción de la pobreza y de la inequidad. Clavijo, como otros economistas de alto nivel, establece esta relación con fuerza y determinación, de forma tal que cuando se afirma que la liberalización comercial generará mayor crecimiento y que esto reducirá la pobreza, parece que estamos frente a una limpia afirmación estadística. Sin embargo, allí donde uno esperaría encontrar una afirmación definitiva sobre la solidez estadística de las políticas propuestas, Clavijo afirma: “mucho se ha debatido si la mayor apertura genera o no mayor crecimiento, siendo casi imposible aislar (estadísticamente) los efectos directos de la apertura en cualquier país” (2004: 13, énfasis añadido). Así, a las puertas de la prueba económica, Clavijo abandona su argumento técnico y abraza una prueba histórica: “lo que es un hecho histórico es que ningún país en vías de desarrollo ha logrado consolidar su crecimiento sin volcarse sobre los mercados externos” (2004: 13). Si el TLC se defiende con despreocupada confianza es gracias a una imagen basada en una prueba negativa: no se conoce un país que haya crecido sostenidamente y a ritmo considerable sin volcarse sobre los mercados externos. Esto es muy diferente a una afirmación positiva y estadística del tipo “históricamente se ha visto que aquellos países que hacen X obtienen Y como resultado”. El argumento es entonces más débil de lo que parece y evidencia las fallas intrínsecas del saber económico. Para decirlo sucintamente: las cifras, cálculos y metodologías más sofisticadas

que hoy poseemos no permiten formular conclusiones de política económica técnicamente fundamentadas. Más aún, las contradicciones intrínsecas y la ocasional incompatibilidad de las diversas representaciones estadísticas mundiales han llevado a que economistas como Ravaillon - quien trabaja, precisamente, en el Banco Mundial- afirmen que “las conclusiones sobre el impacto de las reformas comerciales en la distribución (de la riqueza) obtenidas a partir de comparaciones entre países (cross country analysis), son de cuestionable relevancia para las políticas públicas de cada país en particular” (2003: 21). Las imágenes estadísticas del Mundo no sirven entonces para formular recomendaciones, técnicamente fundadas, de política económica nacional. En la misma línea Angus Deaton, profesor de Stanford y quien ha desarrollado algunas de las nuevas metodologías para la medición de la pobreza y la inequidad, ha planteado la necesidad de construir nuevos estándares de medición capaces de unificar los resultados dispares que hoy afligen a los economistas. La crisis en las formas estadísticas de representación, afirma Deaton, hace que sea imposible hacer afirmaciones serias acerca del impacto de la globalización sobre la pobreza en el mundo: “el debate acerca de la globalización es un debate serio, al punto de que es necesario medir genuinamente los estándares de vida de los pobres, no simplemente asumirlos. ¡No podemos afirmar que la globalización ha reducido la pobreza sin medir los estándares de vida de los pobres!” ( 2003: 37, exclamación en el original). Todas estas contradicciones se reflejan en la prueba histórica de

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Clavijo, sobre la cual vale la pena volver una vez más: “lo que es un hecho histórico es que ningún país en vías de desarrollo ha logrado consolidar su crecimiento sin volcarse sobre los mercados externos” (Fisher, 2003; Clavijo 2004:13). El hecho histórico es entonces tomado de un autor anterior, Fischer, de forma tal que parecería que, aún cuando la estadística falla, alguien ha trabajado históricamente este problema, y ha logrado aclarar la confusión existente. Sin embargo el texto de Fischer presenta las mismas contradicciones que el texto de Clavijo. Justo cuando el exdirector del FMI se dispone a fijar la correlación entre liberalización comercial y crecimiento económico llama a otro autor en su ayuda, trayendo una cita textual de Rodrik, la cual es extremadamente similar a la frase de Clavijo:“ningún país se ha desarrollado con éxito dándole la espalda al comercio internacional y a los flujos de capital de largo plazo” (Rodrik 2001: 26; también en Fischer 2003:13; similar a Clavijo 2004: 13). Como veremos, la prueba histórica que Clavijo introduce en su escrito está, ciertamente, muy lejos de poder proveer la prueba que Clavijo busca. La lectura histórica de Rodrik es mucho más compleja de lo que se supondría desde Clavijo y Fischer. El autor afirma que para los dos países económicamente más exitosos de las últimas décadas, India y China (que son

aquellos países a los cuales se debe, principalmente, la disminución global de la pobreza),“las reformas de liberalización comercial fueron implementadas una década después de que comenzara la tendencia de mayor crecimiento económico” (2001: 13, subrayado en el original)7. Más adelante Rodrik - quien después de todo termina siendo una cita extremadamente propicia -se refiere al problema que aqueja a Clavijo y a Fischer al afirmar que: “La ausencia de una relación robusta entre las políticas de apertura comercial y crecimiento económico es una sorpresa en vista de la afirmación - siempre presente - de cómo la liberalización comercial promueve el crecimiento. En efecto, la literatura está repleta con estudios comparativos de varios países [cross-national studies] que concluyen que el crecimiento y el dinamismo económico están fuertemente relacionados con políticas de comercio liberales (…) Sin estos estudios organizaciones como el BM, el FMI y la OMC no podrían promocionar con tanto ruido estrategias de desarrollo basadas en el comercio. Una mirada más cercana, sin embargo, muestra que estos estudios tienen serias fallas (are flawed) (…) Su problema es uno muy común. En una revisión detallada de la literatura empírica, Francisco Rodríguez y yo hemos encontrado que hay una

7 Sería necesario reconocer también que si las cifras de pobreza - porcentual y neta - han descendido en el mundo esto ha sido posible por la reducción de la pobreza en China y en menor medida en la India. (China es responsable por haber “sacado a 400 millones de personas” de debajo de la línea de la pobreza, India ha “sacado a unos 70 millones” (The Economist 2005). Pero la de China es una economía que muy difícilmente cumple los requisitos de una economía liberalizada (como tampoco los cumple la India. (Ravaillon 2004; Rodrik 2001). Mientras las economías como la de China y la India, con derechos de propiedad que no se ajustan al canon librecambista, crecieron a tazas record y redujeron la pobreza, las economías de la región que más se ciñó al Consenso de Washington, no presenta progreso alguno en la reducción de la pobreza (Rodrik 2005) incluso utilizando indicadores extremadamente optimistas como los de Sala-i-Martín (2002b). Si un modelo funciona, de hecho, parecería ser el modelo Chino e Hindú (si es que hay tales “modelos”) y no un modelo mundial de liberalización comercial (si es que hay tal “modelo”).

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gran distancia entre las conclusiones de política que se obtienen y la investigación que actualmente es expuesta” (2001: 24-25)8.

La cita de Rodrik evidencia que la correlación buscada no puede encontrarse ni en la estadística, ni en la historia económica. Sin embargo gran parte (si no la mayoría) de la literatura económica, habla sobre inequidad, pobreza, crecimiento y liberalización comercial usando repetidamente la imagen del Mundo. Esta imagen y el sentido que le es propio se constituye en prueba última de la necesidad de implementar políticas económicas que se presentan con la certeza de la técnica (Montenegro y Rivas 2005). Estos argumentos carecen de un fundamento propiamente técnico; estas representaciones de lo Real-mundial- y lo que de allí se deriva en materia de política para lo Real-nacional - no tienen la solidez estadística que proclaman. No se trata de acusar a quienes articulan argumentos a favor del TLC de falta de pruebas técnicas o de poca seriedad académica9. Por el contrario, se trata de aceptar la fuerza técnico-académica desplegada por economistas e instituciones económicas en el momento en el cual su saber colapsa o llega a su límite; ser capaces de avanzar una discusión política con estos actores, ubicarse en esta situación en la cual el sentido del Mundo prescinde de relaciones de significación y escapa a la

representación en más de un sentido (Nancy 1993). La literatura crítica reciente que estudia el estado, propone que el poder estatal (aquel que reviste a la tecnocracia colombiana), aunque se funda en un sistema simbólico, no parte de una presencia real sino de una presencia diferida (Ssorin-Chaikov 2003), una fantasía que la población acepta cínicamente (Navaro-Yashin 2002) o una forma imaginada (Gupta 1995). Estas interpretaciones, articuladas desde autores como Derrida, Agamben o Zizek, entre otros, entienden que la importancia política de los sistemas simbólicos aso-ciados al Estado no se debe a la coherencia de los sistemas de representación estatales. En una línea similar, en un estudio reciente sobre el sistema financiero japonés, Rise y Miyazaki argumentan que la política económica del Banco Central está elaborada desde “el punto final del conocimiento” (the endpoint of knowledge); los técnicos del Banco Central y los actores más informados del sistema financiero saben muy bien los límites que tienen las herramientas económicas para regular eficazmente los flujos de capital que pasan por el sistema financiero japonés; se sabe también que los modelos económicos del Banco no comprenden el funcionamiento actual de los flujos de capital; sin embargo esto no socava el poder estatal de los técnicos del Banco, quienes continúan operando como oficiales del

8 Rodrik, profesor de economía en Harvard, está muy lejos de ser un nihilista o un crítico radical de las posibilidades científicas de la economía. Su problema con las aproximaciones que critica se debe a diferencias metodológicas propias del debate económico actual. Para un libro reciente que muestra su optimismo respecto a las posibilidades de conocer las causas del desarrollo económico ver (Rodrik 2003). 9 No se trata, en ningún caso, de denunciar un engaño. Clavijo, por ejemplo, no presenta nunca su argumento como una prueba irrefutable, nunca hace pasar su posición por ciencia.Tampoco habla de su propuesta como si fuese algo frágil como una promesa; si presenta algo, es algo que se sitúa entre la prueba y la promesa:“…las actuales negociaciones TLC-ALCA constituyen una oportunidad para anclar nuestras instituciones cerca de los patrones internacionales que han probado ser promisorios para el crecimiento económico” (2004: 15 énfasis añadido). ¿No es evidente la imposibilidad de que algo (“patrones internacionales”) pueda “probarse” “promisorio”?

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estado desde el territorio de los límites de su saber. Es desde esta perspectiva general que intentaré dar una interpretación sobre cómo la tecnocracia logra reivindicarse soberana, gracias a su saber, aún a pesar de que es evidente que su saber presenta fallas profundas. Conclusión En la primera parte de este escrito argumenté que la tecnocracia evade la lógica de la democracia representativa gracias a que reivindicaba una relación inmediata con lo Real. En la segunda parte analicé un caso concreto de construcción técnica y apelación a lo Real, y señalé algunas posibles líneas críticas. En el tercer y último aparte afirmé que la imagen técnica de lo Real no puede ser construida por medio de la estadística o la historia económica; sin embargo sostuve que la técnica seguía jugando un papel importante en la medida en que ponía en evidencia sus límites. Para concluir analizaré qué estrategias permiten a la tecnocracia seguir apelando a lo Real (un Mundo menos pobre, etc.), y qué papel juega entonces su -limitado- saber. Propongo a manera de conclusión que el poder soberano de la tecnocracia es fundamentalmente místico (Derrida 1997). El saber económico legitima políticamente a los técnicos oficiales en medio de un movimiento en el cual, al fallar y apelar a una figura política esencial, lleva a la tecnocracia a un “lugar” por fuera de la representación. Veamos entonces, al fin, la figura que garantiza la relación económica entre crecimiento económico, liberalización comercial y reducción de la pobreza y la inequidad; ésta figura es una imagen política, la división social del trabajo:

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“Durante los últimos 200 años, diferentes economías locales alrededor del mundo se han integrado más mientras que la taza de crecimiento de la economía global se ha acelerado de manera dramática. Aunque es imposible probar causalmente los vínculos entre los dos desarrollos – dado que no hay otra economía mundial contra la cual hacer comparaciones – la evidencia sugiere que las flechas van en ambos sentidos. Como Adam Smith argumentó, un mercado mayor permite una división del trabajo más fina, lo que a su vez facilita la innovación y el aprendizaje en la práctica. De este modo es fácil ver cómo la integración y la innovación se apoyan mutuamente” (Dollar y Kraay 2002: 122, énfasis añadido).

Este pasaje de Dollar y Kraay sostiene que la imagen del mercado de Smith, hace “visible” lo que estadísticamente es imperceptible: las causas del crecimiento económico. Aunque el énfasis recae en los beneficios técnicos de la división del trabajo (innovación, tecnificación, etc.), Smith y la economía neoclásica entienden el proceso de la expansión de los mercados como un asunto plenamente político. La interacción en el mercado entre agentes interdependientes supone de antemano un orden que hace posible intercambios rápidos y confiables; cada agente, al someterse a la mediación de un poder abstracto y universal (la “mano invisible” de Smith, el capital de Marx), puede interactuar a una escala masiva intercambiando bienes y servicios de forma cada vez más veloz. Sin la garantía de relaciones a escala y flujos veloces, una sociedad no podría implemen-

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tar procesos tecnificados de producción y no podría incrementar su productividad. La pre-condición política de la división del trabajo es que la sociedad esté regida por principios abstractos y no por poderes concretos. Esta transición entre regímenes políticos es uno de los principales argumentos de Clavijo al defender los beneficios económicos del TLC. “La gran ventaja (del TLC y el ALCA) es que esas leyes y prácticas (que permiten la interacción económica) ya no podrán ser “fabricadas-amañadas” por jugadores locales que buscan explotar las condiciones “rentistas” de cada Estado-Nacional-débil, sino que se ciñen a unos principios de conveniencia multilateral.” ( 2004: 4, énfasis añadido).

La liberalización comercial genera mayor crecimiento dado que reemplaza actores políticos concretos (“jugadores locales”) por “principios” abstractos - es la interpretación del crecimiento económico que hace, por ejemplo, North (1999) -. El crecimiento económico y la reducción de la pobreza en el capitalismo contemporáneo se deben, desde esta perspectiva, a la desaparición del Soberano (poder concreto y mediado) y su reemplazo por una forma de regulación social abstracta (poder abstracto e inmediato). Desde una perspectiva crítica, autores

como Marx y Foucault, han relacionado el capitalismo industrial (estadio avanzado de la división del trabajo) con la desaparición del Soberano y han identificado al poder abstracto e inmediato que lo reemplaza como algo que podría ser llamado - por el momento - regímenes de significación10. Aunque en varios momentos estos autores (al igual que Bourdieu) parecen entender que la soberanía, en el capitalismo, está garantizada al otorgar al poder estatal el peso de lo Real (un poder naturalizado, objetivizado, etc.), Derrida (1993) y Agamben(1998) han desarrollado aquellos apartes en los argumentos de Marx y Foucault en donde se evidencia que la significación en el capitalismo, y por ende la soberanía del capitalismo, se establece desde un “lugar” que no es el de lo Real. Si el poder en el capitalismo contemporáneo opera estableciendo regímenes de significación basados en una distinción clara entre lo Real por un lado y los discursos acerca de lo Real por el otro, la acción soberana de significación depende, a su vez, de la posibilidad de realizar tal distribución, de un punto anterior a tal distribución. Si el poder soberano apela a algo como fuente de su poder, es a una condición más allá de toda significación11. No es este un poder que apele a nubosidades discursivas (no es un régimen de significados flotantes); tampoco es un poder que recurra en una materialidad pre-existente (no es un materialismo).

10 El ejemplo más conocido de Foucault sobre el poder del capitalismo industrial se refiere al panóptico como mecanismo de representación . El panóptico es un “campo de visibilidad” compuesto por celdas que funciona como un “pequeño teatro” (1998: 203); el panóptico puede ser operado por cualquiera, o puede funcionar por sí mismo (1998). Marx por su parte postula que el capital es una medida universal que se convierte en el principal principio de realidad para los agentes del mercado; el capital no es manejado por los agentes concretos del capitalismo, por el contrario, en el proceso de producción capitalista, el individuo capitalista, junto con el proletariados, son medios a través de los cuales el capital se autovaloriza (1990).

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El poder abstracto e inmediato al cual alude en la figura de la división del trabajo es, en últimas, un poder en el que confluyen significante y significado, un “lugar” situado entre categorías opuestas, que escapa a la representación, lugar de origen de la significación (Derrida 1967) y de la soberanía estatal (Agamben 1998). Los economistas dicen conocer la causa del crecimiento económico y la fórmula para reducir la pobreza. Dado que saben esto, nos piden que, para poder implementar sus políticas, les dejemos actuar por fuera de mecanismos de representación democrática. Ahora bien, ¿qué tipo de saber les permite pedirnos esto?, ¿qué tipo de políticas quieren implementar? Los economistas muy bien saben que el crecimiento económico en el capitalismo contemporáneo proviene de un poder social que escapa a la representación. Si se considera que la integración a un mercado mayor causará mayor crecimiento, es por se configurará un poder político abstracto, inmediato y no-representativo. Lo que los tecnócratas saben y quieren, es aquello que los tecnócratas hacen: una soberanía que escapa a la representación. Nuevamente: lo que los economistas proponen como política para generar crecimiento es profundizar en aquello que los tecnócratas vienen realizando: una soberanía que escapa a la representación. La reivindicación soberana de la tecnocracia es tautológica, plena de aporías, no tiene justificación más allá de sí misma. Su posición no es débil por estas razones, por el contrario, es extremadamente poderosa al poner en movimiento la mística de la autoridad.

En el debate del TLC que habrá de ser desarrollado en Colombia el próximo año, dicha mística se pondrá en juego sistemáticamente. Para poder adelantar un debate crítico frente a la tecnocracia conviene entender que el saber del contrario es, en últimas, un saber profundo y sofisticado. Lo que se discutirá con el TLC serán principios de autoridad y soberanía, de los cuales los economistas tienen gran conocimiento, aunque digan no saberlo o en verdad no lo sepan. Es poco probable que el robusto argumento tecnocrático pueda ser derrotado en las actuales condiciones de política en Colombia. En cualquier caso, quizá el desarrollo de discursos críticos políticamente exitosos dependa de la construcción de otras formas de verdad. Bibliografía Agamben, Giorgio.1998. Homo sacer: sovereign power and bare life, Stanford: Stanford University Press. Bhagwati. Jagdish. 2005. “Reshaping the WTO”, en Far Eastern Economic Review, enero-febrero. Bhagwati. .2004. In defense of Globalization, Oxford: Oxford University Press. Bohman, James. 1999. “International Regimes and Democratic Governance: Political Equality and Influence in Global Institutions”,Vol. 75, No. 3. Jul., pp. 499-513. Bourdieu P.1996.“Espíritus de Estado: Génesis y Estructura del Campo Burocrático” en Revista Sociedad 8, Abril. Tomado de la versión de internet http://www.fsoc.uba.ar

11 Una lectura de este tipo de “lógica cultural” en el “capitalismo tardío” en: (Jameson 1984).

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¿ Por qué no firmar el TLC?

¿POR QUÉ NO FIRMAR EL TLC? Eduardo Sarmiento1

recibido 20/10/05, aprobado 01/12/05

E duardo Sarmiento

esde la primera reunión se puso de presente que el país no tenía criterio ni estrategia para enfrentar el TLC. Las directrices generales del tratado fueron fijadas por la Comisión norteamericana en un documento sustantivo, que replicaba las experiencias de estos tratados. El documento no tuvo respuesta en otro equivalente, y no se modificó mayormente en las negociaciones. Las grandes teorías del tratado no se discutieron. En este documento volveré sobre los grandes temas, para demostrar que el tratado es contrario a los intereses nacionales y, en consecuencia, no se debe firmar, o al menos, merece ser sometido a un referendo público. La exposición se dividirá en cinco partes: 1. La experiencia de la apertura en Colombia y en América Latina. 2. Incidencia del TLC sobre el desarrollo económico. 3. Repercusiones sobre derechos intelectuales, la agricultura, las comunicaciones, la educación y la cultura. 4. Integración por bloques que constituyen una mejor alternativa para el desarrollo nacional en comparación con las negociaciones que se están perfilando en este momento. 5. Alternativa: desarrollo liderado por la nueva industrialización. Antecedentes El acuerdo de libre comercio no es radicalmente nuevo. Más exactamente, es una nueva etapa de la apertura económica que se inició en el país

hace varios años. Las dos reformas están basadas en las mismas teorías de ventaja comparativa. Lo que se examina y se anticipa sobre el TLC se realizó en el año 89 y 90, cuando un grupo importante de economistas realistas nos presentaban el experimento como la panacea que se materializaría en altas tasas de crecimiento, pleno empleo, inserción internacional, mejoría de salarios, etc. En los trece años que siguieron a la apertura, el país se vio abocado a una serie de acontecimientos desafortunados para la sociedad colombiana. En el periodo de 1990-2002 la economía tuvo el crecimiento más bajo del siglo; el desempleo alcanzó la tasa más alta; los índices de equidad de la sociedad colombiana se destruyeron, la pobreza pasó de 52% a 66%, y el coeficiente de Gini de la distribución del ingreso aumentó de .45 a .60. Las predicciones realizadas en los organismos internacionales, Planeación Nacional y el Banco de la República sobre la economía colombiana en la década del 90 fracasaron estruendosamente. En lugar de la panacea que significaba la adopción del modelo del Consenso de Washington, el país registró un monumental retroceso económico y social. La explicación es relativamente sencilla y se anticipó en su momento. La política de desmonte arancelario se fundamenta en el principio de la ventaja comparativa, que no es válido en la economía colombiana. De acuerdo con este principio, la liberación de las economías conduce a especializarse en aquellas actividades que están en condi-

1 Director del Centro de Estudios Económicos y de la Especialización en Economía para Ingenieros de la Escuela Colombiana de Ingeniería. Presentación realizada en la conferencia “Evaluando el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y países andinos: Promesas y Posibilidades”, Bogotá, 28-29 de julio de 2005.

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ciones de realizar más fácilmente. De esta manera, los países se limitan a producir los bienes de menores costos relativos y el resto lo obtienen en los mercados internacionales a través del intercambio. La propuesta es de un enorme atractivo: dediquémonos a producir aquellas cosas que producimos a los costos relativos más bajos, abandonemos el resto y, por ese camino, obtendremos una ganancia espectacular que redundará en mayores ingresos, crecimiento económico, empleo y salarios. Esta teoría, que tiene un enorme prestigio económico y en los libros de texto se considera como una verdad irrefutable, no se cumplió en Colombia ni en América Latina por una razón muy sencilla. Estos países tienen ventaja comparativa, es decir, están en capacidad de elaborar los bienes a menores costos relativos en aquellas actividades que no tienen demanda mundial. Así, Colombia tiene ventaja comparativa en la maquila y la agricultura tropical, como papa, yuca, arracacha y uchuas. ¿Entonces que ocurrió con la apertura? El desmonte arancelario ocasionó una entrada masiva de importaciones, la cual se aplaudía porque los bienes se podían adquirir a menores costos en los mercados internacionales. A su turno, la destrucción de la industria y la agricultura era bienvenida porque significaba desplazar actividades ineficientes. Al mes de adoptada la apertura se presentó una avalancha de productos agrícolas que se llevaron en dos años la tercera parte del área sembrada del sector; se perdieron más de 700.000 hectáreas en arroz, maíz, soya, algodón, trigo, cebada, etc. Luego, en la industria se presentó una entrada masiva de importaciones que desmantelaron las

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empresas de bienes intermedios. La primera parte del teorema se cumplió. La apertura provocó una entrada masiva de importaciones que desplazan la industria y la agricultura, supuestamente ineficientes, porque se elaboran a precios y costos más altos, que en el exterior, y luego la estructura y la economía se movilizan hacía las actividades de ventaja comparativa. Más tarde, viene la tragedia. Como estas actividades carecen de demanda mundial, la economía se ve abocada a una pérdida del mercado interno mayor que el aumento de las exportaciones que contrae la demanda efectiva y ocasiona un déficit en cuenta corriente que se manifiesta en un saldo creciente de la deuda externa en relación con el PIB. Así las cosas, la apertura desplaza la tercera parte del área agrícola, sustituye las actividades de bienes intermedios y luego genera un exceso de las importaciones sobre las exportaciones. La economía se vio abocada a un proceso de endeudamiento que la torno inviable. Cada Año es necesario contratar crédito externo para pagar el endeudamiento del pasado. Ahora, el peso de las erogaciones de la deuda externa en el presupuesto nacional implica aumentos excesivos de impuestos que se han buscado subsanar por la vía indirecta y en los ingresos del trabajo; y, para completar, como esos recursos son insuficientes, los excedentes financieros de la economía se van para el sector público. El balance es claramente insatisfactorio. La destrucción de la industria y la agricultura, las enormes necesidades de recursos para pagar la deuda externa y la contracción de la demanda, en su conjunto, redujeron la capacidad de expansión de la economía y dejaron

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como primer damnificado el empleo. El país lleva más de siete años con tasas de desempleo por encima de 15%, tasas de subempleo por encima de 30% y tasas de crecimiento inferiores a 3.8%. La historia anterior no es exclusiva de Colombia. Lo mismo sucedió en Argentina, Brasil y México. Tal vez, la única excepción es Chile, pero no porque lo hayan hecho bien, sino porque el país tiene una serie de características especiales que se escapan de esta presentación. Esta realidad se rechazó durante muchos años. Nuestras anticipaciones y denuncias eran desatendidas, descalificadas, muchas veces controvertidas con datos falsos. Pero hoy en día existe un movimiento casi mundial que acepta que estos procesos de apertura en América Latina no dieran los resultados previstos. Recientemente apareció un documento, titulado “la Agenda de Barcelona”, firmado por un grupo muy importante de académicos de Estados Unidos y de América Latina que reconoce los resultados e inconvenientes del Consenso de Washington y, en particular, de la apertura. Entre los firmantes se encuentran personas como el profesor Krugman y el profesor Sachs que fueron grandes promotores de estas aperturas, exministros de hacienda, gestores de las reformas, y lo más irónico de todo, aparece en primera línea el gran promotor y fundador del Consenso de Washington, John Williamson. Estamos ante un acto de contrición perfecta. Los mismos que presentaron el Consenso de Washington como una panacea, fundamentada en una teoría que era válida en todas partes, ahora denuncian los malos resultados del modelo, y sin hacerlo explícito,

están insinuando otros caminos mejores. Infortunadamente esta manifestación es incompleta. Se acepta que los resultados del modelo son malos, pero no se señalan cuales fueron los factores que causaron el fracaso, tampoco dicen cuales son las teorías más adecuadas, y nos dejan sin saber cual es el modelo alternativo. De todas formas es un avance, porque al fin y al cabo se esta reconociendo que las reformas de libre mercado no dieron los resultados prometidos y que las grandes teorías que las justificaron no se cumplieron en los países de América Latina y, en general, en el mundo en vía de desarrollo. El acuerdo bilateral El acuerdo bilateral con los Estados Unidos en materia comercial es la amplificación de la apertura, la cual redujo los aranceles de 37% a 13%, y ahora, el acuerdo bilateral implica bajarlos de 13% a 0%. Las relaciones son totalmente desequilibradas. El desmonte arancelario no tiene en cuenta el desarrollo relativo de los países y los sectores. Los aranceles de los Estados Unidos que se aplican a Colombia están entre 0% y 5%, incluso mucho menos. Más aún, muchos de ellos ya desaparecieron con el APTDEA. En cambio, Colombia tendrá que bajar sus aranceles de 13% a 0%, y en algunos casos en más de 25%. De manera que los beneficios del TLC no van mucho más allá de lo que ya se obtuvo con el APTDEA. No menos preocupantes son los arreglos en materia de desgravación. El país se comprometió a reducir los aranceles de los bienes producidos en diez años y de los restantes en cinco

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años. En el periodo de transición los aranceles de las materias primas serán muy inferiores a los de los bienes finales. Las multinacionales quedarán a sus anchas para adquirir los productos intermedios en las casas matrices y agregar lo mínimo posible, lo que propiciará la maquila atentando en contra del empleo y la industrialización. La inversión extrajera deja de ser un medio para aumentar las exportaciones y reducir las importaciones para convertirse en un despropósito que ocasiona el efecto contrario. Pero ahí no está lo más grave. No se puede hacer un acuerdo bilateral y mantener un arancel externo común con los vecinos. El país no sólo tendrá que bajar los aranceles que quedan en los bienes protegidos sino que se verá obligado a prescindir del Pacto Andino. Las exportaciones a Venezuela, que están representadas en productos de alto valor agregado y de cierta complejidad, quedaran a la deriva. Si Colombia desmonta los aranceles en relación con Estados Unidos y Venezuela hace lo propio con Brasil, Venezuela preferirá adquirir las importaciones en otros lugares. El balance es sencillo y aquí no nos podemos equivocar con la retórica. Colombia se verá beneficiada por la reducción de los aranceles de los Estados Unidos que propiciará la ampliación de las exportaciones tradicionales, pero tendrá que bajar mucho más sus aranceles ocasionando la pérdida del mercado interno. Adicionalmente, el país verá resquebrajadas las exportaciones que en este momento realiza al Pacto Andino, en particular a Venezuela y Ecuador. Al final lo que Colombia ganará en exportaciones a los Estados Unidos es mucho menos que lo que perderá por la

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entrada de importaciones y por el desplazamiento de las exportaciones al mercado andino. Se repite la experiencia de la apertura. En mí libro “Como Construir una Nueva Organización Económica”, muestro como en la mayoría de los sectores la perdida del mercado interno ocasionado por el aumento de las importaciones fue mucho mayor que el aumento de las exportaciones. Por eso, la apertura fue un mal negocio: es el típico juego en que los costos superan a los beneficios. Lo mismo sucede con el TLC. La ampliación de las exportaciones a los Estados Unidos, que están representadas por bienes rudimentarios tradicionales, será mucho menor que lo que se perderá por el desplazamiento del mercado interno y la contracción de las exportaciones al Pacto Andino. La apreciación anterior fue ratificada en un estudio posterior de Planeación Nacional. En este estudio se muestra que el TLC le significará al país un aumento de importaciones de 11% y otro de exportaciones de 5%. Como ocurre usualmente con los estudios que no coinciden con los dogmas oficiales, el trabajo fue materia de serias reprimendas y finalmente fue recogido. Pero si se revisan los aspectos analíticos del ejercicio se encuentra que éstos son correctos y que su rechazo no es técnico sino político. Agricultura La relación entre el libre comercio y la agricultura no se ha logrado entender. A principios de la década del 90 los economistas ortodoxos predecían que el agro sería la actividad más favorecida por la apertura y a los pocos días de iniciado el experimento se vio que era

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la más perjudicada. Ahora se está repitiendo la experiencia con el TLC. Los economistas ortodoxos sostienen que la mejor solución para los países del sur es abandonar la producción de estos bienes para beneficiarse de los menores precios al consumidor, y posteriormente destinar las áreas agrícolas a otros productos. El experimento se realizó con lujo de detalles en la apertura económica, cuando se procedió a desmontar los aranceles de los cereales. Los resultados son bien conocidos. El sector se vio expuesto a una entrada masiva de importaciones que ocasionó una pérdida 750.000 hectáreas, que nunca pudieron ser compensadas por la expansión de la agricultura tropical y la industria bobina. La participación de la agricultura en el producto nacional se desplomó y la pobreza rural superó el 80%. Muchos imaginamos que la lección se había aprendido. Cuando se inició la negociación del TLC, el Gobierno anunció por todos los medios que defendería la agricultura. Sin embargo, no ha tenido teoría y ni estrategia para lograrlo. Ni siquiera ha avanzado en aceptar la realidad del comercio de productos comunes. Se ha persistido en la concepción clásica de concentrarse en productos de menor costo relativo. Primero aceptó la imposición de Estados Unidos de no negociar los subsidios en el marco del TLC y luego renunció a las franjas de precios (aranceles variables), que es el mecanismo más idóneo para compensarlos.A cambio de ello acogió una distribución sectorial de cupos en que el país abre los mercados a los cereales subsidiados a cambio de concesiones menores en las flores, hortalizas y cigarrillos.

Curiosamente, los países de América Latina no escapan del modelo neoliberal que los estanca y empobrece. Como se resisten a modificar las teorías y las instituciones que lo sustentan, terminan recayendo en los mismos errores. Luego de que la apertura ocasionó mayores estragos en la agricultura que cualquier catástrofe natural, Colombia está en la antesala de repetir la historia con el TLC. Telecomunicaciones El país inició la apertura de las telecomunicaciones con el desmonte del monopolio de Telecom. El gobierno de ese entonces eliminó la limitación a la entrada de llamadas de larga distancia internacional. Al mismo tiempo, se les dió acceso al mercado y a los equipos a dos operadores por una concesión de US $ 300 millones. Las cosas ocurrieron como se previeron. En un principio Telecom perdió el control sobre las llamadas entrantes de larga distancia internacional, es decir, la compensación que recibía en el pasado a través de las llamadas de salida; los ingresos por este concepto cayeron sistemáticamente. Luego, se vio sometida a una competencia totalmente desequilibrada con los operadores nacionales de larga distancia nacional. Hoy en día Telecom sólo tiene la tercera parte del mercado. Así, luego de haber operado durante treinta años en una gran holgura financiera y acumulado un sólido patrimonio nacional, la empresa entró en un proceso de reducción de ingresos y de desvalorización. En las negociaciones del TLC se va más lejos. Los países renunciarán a los cargos por los costos fijos. Las multinacionales, no sólo tendrán las ventajas de

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las economías de escala sino de acceder a un factor de producción de precio cero. El sector de comunicaciones tiene muchas de las características de los bienes públicos. La mayor parte de los costos son fijos y están representados por las redes y satélites. Si desaparecen los cargos por su utilización, los países pequeños, o si se quiere, los importadores del servicio quedan en completa desventaja. El país de mayor tamaño o la multinacional de mayor ramificación internacional adquiere el privilegio de ofrecer el producto a menor precio, tomarse el mercado y no pagar los costos fijos, y así reducir aún más las tarifas. En un mundo de esta naturaleza sólo pueden subsistir unas pocas empresas de gran tamaño. Los operadores nacionales quedan condenados a perder progresivamente los mercados de telefonía tanto fija como móvil. Las condiciones del sector de comunicaciones se replican en aquellos sectores dominados por bienes públicos, como las empresas de bebidas y tabaco en el sector manufacturero y la cultura, y la educación en el sector social. En todas estas áreas las instituciones norteamericanas quedan en posición de no pagar por los bienes públicos y ofrecer los productos a menores precios. El proceso de desmantelamiento de la industria y la agricultura que se presentó en la apertura se extenderá a muchas otras áreas de la vida nacional Propiedad intelectual De tiempo atrás se abrió camino la tesis de que la innovación y los descubrimientos son insuficientes porque sus gestores no pueden apropiarse de los beneficios. Progresivamente surgió una legislación internacional que le concede

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todo tipo de privilegios en forma de patentes y monopolios a las innovaciones. Ahora, Estados Unidos pretende ir más allá en los acuerdos bilaterales. En primer lugar solicitan, y lo están consiguiendo, que la protección en el caso de los derechos intelectuales sea por más de veinte años y lo más grave de todo, (que ha sido muy mal tratado en las negociaciones), se aspira que las patentes no sólo se apliquen a las innovaciones sino a los primeros y segundos usos de las mismas. Por ejemplo, en el caso de un químico que genera el efecto dominante sobre la tensión arterial, la protección no sería para ese químico sino para toda la pastilla; más aún, si en un momento se encuentra que el químico no sólo sirve para la tención arterial sino también para la disfunción sexual, la nueva droga también sería patentada. En realidad, no se busca sólo asegurar la recuperación de la inversión y la innovación sino adquirir un poder monopólico para establecer precios por encima de los costos. Así lo ilustra la información del sector farmacéutico. En muchos casos la diferencia entre el precio de la droga de marca y la genérica es de más de cien veces, lo que supera con creces el margen normal para recuperar cualquier inversión fija. Es el mundo al revés. En aras del libre mercado, se justifica la protección para crear rentas monopólicas y, lo más grave, para alejar los países en desarrollo de las actividades de complejidad tecnológica. La política está en abierta contradicción con la teoría de la industria infantil, que fue la base para el desarrollo de la mayoría de los países que hoy en día se encuentran en la cima. Los países no solamente quedan fuera de la tec-

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nología por el atraso y la innovación sino por la legislación que impide emplearla de acuerdo a sus realidades propias. Integración por bloques El país esta en la antesala de un experimento parecido al que ya hizo, que generará grandes dificultades a la industria y la agricultura, aumentará las necesidades de endeudamiento externo, agravará las condiciones de empleo. El retroceso de los últimos trece años se acentuará. El acuerdo de libre comercio con Estados Unidos fue mal concebido. No había razón para realizar un acuerdo con el país más poderoso del mundo. Las relaciones comerciales favorecen al país que va adelante porque tiene mayor productividad absoluta. Tampoco tenía sentido realizar las negociaciones en forma aislada cuando los países podían agruparse para actuar con miras comunes. De ninguna manera se trata de rechazar la integración, ni el comercio internacional, sino su orientación. El drama del acuerdo bilateral con los Estados Unidos es que está fundamentado en el mismo principio de la ventaja comparativa que no funcionó. Se pretende que los países se especialicen en las cosas que hacen más baratas, pero estos productos no tienen demanda mundial, no garantizan el desarrollo industrial y agrícola, y mucho menos el equilibrio de la balanza de pagos, y para completar implican grandes endeudamientos. Como alternativa se plantea una integración entre países similares, como sería fortalecer el mercado Andino y no desmontarlo, la unión con los países del Merco Sur y, una vez sobre las bases de una asociación de esta naturaleza,

intentar ensayar un convenio con Estados Unidos. En este marco, que es el que están buscando Argentina y Brasil, no puede predominar el comercio. Los dos países ya expresaron claramente que no están dispuestos a especializarse en los productos baratos y a renunciar a la producción de las actividades complejas. En su lugar, están propiciando una integración orientada a ampliar los mercados, algo así como la integración de la comunidad europea. La ventaja es clara. Colombia no quedaría sometida a una competencia para quedarse con los productos más baratos, que luego no puede vender, sino que se integraría para colocar sus productos en el Mercado Andino, en el resto de América Latina, e incluso en Estados Unidos, en el entendido que lo importante no es tanto el comercio sino la demanda mundial. Así, en un momento dado Colombia estaría dispuesta a comprar los bienes a precios un poco más altos en Venezuela, a cambio de que Venezuela hiciera lo mismo. Modelo de industrialización El error de América Latina, el gran error de los señores de la agenda de Barcelona, es que pensaron que el desarrollo económico se podía hacer a través del intercambio comercial. Al fin y al cabo, era el camino facilista.Todo lo que había que hacer era especializarse en lo más barato, la agricultura tropical y la maquila, y luego los productos complejos, de comunicaciones, automóviles, computadores, etc, resultaban del mercado internacional. Insisto en que este esquema de libre comercio, que inspiró el Consenso de Washington, que en forma no explícita están rechazando los firmantes

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de la Agenda de Barcelona, no funcionó porque la teoría de ventaja comparativa no se cumple en estos países. La mayoría de las economías de América Latina tienen ventaja comparativa en productos de la reciente demanda mundial. La alternativa es un desarrollo gestado en nuestras propias raíces. En lugar de esperar que el progreso venga de especializarse en lo fácil e importar lo complejo, es necesario pasar a actividades más complejas para que el desarrollo resulte del esfuerzo propio. La viabilidad de este camino es una de las lecciones que resultan de los doscientos años de Revolución Industrial, y lo más importante, marca un hecho que era inaceptable hace cien años. A finales del siglo XIX se consideraba que el progreso era un patrimonio de los países avanzados, que sólo esos países por razones de tradición, cultura, inclusive raza, podían crecer, y por eso, las únicas naciones que avanzaban por encima de la población eran Estados Unidos y unos pocos países privilegiados de Europa. Esta concepción quedó sin piso en el siglo XX. Lo normal pasó a ser que los países crecieran, y que este crecimiento resultara de la capacidad de los países para aprovechar la Revolución Industrial. En diversos estudios se muestra que, a diferencia de lo que se decía en el siglo XIX, la fuerza de trabajo con máquinas, capital humano, es decir adiestramiento, acceso a la transformación de la tecnología y empresas está en capacidad de producir exactamente igual en cualquier lugar del mundo. El otro hallazgo sobresaliente es que la producción de actividades tecnológicas no está condicionado por las características de los países. No hay ninguna razón para que unos países estén predestinados a

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producir bienes complejos y otros elementales. Las investigaciones de casos revelan que la productividad de los trabajadores no depende de la dotación de los factores, de la geografía del clima, sino de la producción acumulada. De esta suerte, cualquiera que sea capaz de producir en una actividad y acumular a la experiencia puede aumentar la productividad, tal como esta ocurriendo en China e India. Nadie se imaginaba que esos países pudieran competir con Estados Unidos y Europa en las actividades de alta tecnología, y lo están haciendo porque crearon las condiciones para entrar en áreas complejas y aprender en el oficio. Los dos elementos: primero, los trabajadores con capital físico, adiestramiento y acceso a la transformación de la tecnología en usos están en condiciones de producir igual en cualquier lugar del mundo; y segundo, la productividad de los sectores no está determinada por sus características especiales sino por la experiencia acumulada, constituyen los pilares centrales de la teoría de la industrialización. En este contexto, todos los países están en condiciones de sacar ventajas de los descubrimientos de la Revolución Industrial y entrar en las actividades más complejas, que dan el mayor crecimiento de productividad y salarios y el único camino efectivo para reducir las desigualdades mundiales. Así ocurrió en Japón y en los Tigres Asiáticos, y ahora en China y la India. La principal restricción para realizar un desarrollo de estas características es el TLC. Tal como está concebido el tratado, en la desgravación arancelaria, la propiedad intelectual, las comunicaciones y la agricultura, éste conduce a una especialización en

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actividades elementales. El país quedaría excluido de las oportunidades de la Revolución Industrial. Nada de esto implica abandonar el desarrollo exportador ni la integración. El problema del desarrollo exportador en el modelo tradicional propicia la producción de bienes que no tienen demanda mundial. En cambio, en el marco de industrialización provendría de la selección de sectores, el avance tecnológico, el empleo calificado y la protección selectiva, lo que redundaría en una estructura de creciente complejidad y diversidad. Por lo demás, la integración con el Merco Sur abriría el camino para una organización orientada más a ampliar los mercados mediante la configuración de bloques conformados por países similares. El panorama no podría ser más alarmante. El TLC fue concebido por Estados Unidos dentro de los principios de libre mercado. En un mundo que no es regulado por las ventajas comparativas sino por las ventajas absolutas, el acuerdo resulta totalmente desfavorable para los países como Colombia, y más cuando se introducen excepciones a favor de la tecnología y subsidios a los productos agrícolas comunes. Como era totalmente predecible, el país está en la antesala de acoger un programa que

lo llevará a especializarse más en las actividades tradicionales y maquila, entregar la agricultura comercial, abandonar el Pacto Andino, alejarse de la transformación de la invención tecnológica en usos, y enfrentar una competencia desigual en la educación, la cultura y las comunicaciones. Sin duda, se trata de un juego que genera mayores costos y beneficios y que, seguramente, será rechazado por la opinión pública en cualquier referendo. La alternativa es una industrialización, en donde el progreso no se busque a través del simple intercambio de bienes, sino en el aprovechamiento del aprendizaje en el oficio y de las grandes complementariedades que ofrece la industria en el amplio sentido de la palabra. Bibliografía Sarmiento, E. 2000. Cómo construir una nueva organización económica, Bogotá: Oveja Negra-Editorial Escuela Colombiana de Ingeniería. Sarmiento, E. 2002. El modelo propio. Bogotá: Norma-Editorial Escuela Colombiana de Ingeniería. Sarmiento,E.2004.Acuerdo Bilateral con los Estados Unidos, Consejo de Bogotá.

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COMPETENCIAS DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, EN MATERIA DE TRATADOS INTERNACIONALES PROCEDIMIENTO Y CARACTERISTICAS DE LA APROBACIÓN DE TRATADOS INTERNACIONALES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO Carlos García Orjuela1

recibido 21/10/05, aprobado 01/12/05

C arlos García Orjuela

os tratados son instrumentos a través de los cuales los Estados y las Organizaciones Internacionales contraen obligaciones y establecen reglas para desarrollar sus relaciones políticas y comerciales. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1-A de la Convención de Viena de 1969, un tratado es “un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”. La dogmática define los tratados como una manifestación de voluntades concordantes, imputables a dos o más sujetos de derecho internacional, y destinada a producir efectos jurídicos en conformidad con las normas del derecho internacional (Reuter 1999: 98) y como un convenio entre Estados u organizaciones internacionales expresado fundamentalmente en el pacta sunt Servanda (Solari 1999: 34). Para determinar cuáles son las normas que rigen la celebración, vigencia y validez de un tratado, es necesario realizar una lectura armónica de lo dispuesto en las Constituciones Nacionales y en el Derecho Internacional. Sobre este último, deberá tenerse en cuenta principalmente lo establecido en la citada Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados y en la Convención de Viena de 1986 sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre

Organizaciones Internacionales. Estas normatividades regulan, entre otros temas, lo pertinente a la celebración y entrada en vigor de los tratados, su observancia, aplicación e interpretación; así como cuestiones relativas a la posibilidad de realizar enmiendas, modificaciones y supuestos fácticos para declarar la nulidad, terminación y suspensión de los tratados. De forma especial, la Convención de Viena de 1969 regula diversos aspectos sustanciales y procedimentales respecto de los tratados que se celebran entre Estados. Esta normatividad establece cuáles sujetos pueden obligarse internacionalmente a través de este tipo de acuerdos, señalando en el artículo 6° que “todo Estado tiene capacidad para celebrar tratados”. Así mismo, precisa cómo pueden representar las personas a un Estado y qué procedimiento deberán seguir para ello. Sobre éste último punto, pueden identificarse claramente en las normas de la Convención, los pasos que deben surtirse para que un tratado se entienda perfeccionado, con carácter vinculante para las partes intervinientes y con fuerza normativa interna. La Convención prescribe que las personas que representan a un Estado y actúan con plenos poderes2 podrán intervenir en una etapa previa de negociación, en la cual se fijará el objeto del tratado y se establecerá si existe una voluntad concordante de producir efectos jurídicos a través de ese acuerdo. Una vez culminada esta etapa, las partes procederán a adoptar el texto del tratado,

1 Senador de la República de Colombia. Ponencia presentada al Congreso por el durante los debates sobre el Tratado de Libre Comercio, agosto de 2005. 2 En estos casos éste se adoptará por regla general a través de mayoría de dos tercios de los Estados presentes y votantes. (Convención de Viena 1969).

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cuestión que deberá realizarse por medio del consentimiento de todos los Estados participantes en su elaboración, con excepción de aquellos casos en los cuales el texto haya sido adoptado dentro del marco de una Conferencia Internacional3. Posteriormente, el texto del tratado deberá ser autenticado, es decir, será fijado su contenido definitivo, auténtico e inalterable, lo cual, según el artículo 10 de la Convención de Viena de 1969, podrá realizarse a través de un procedimiento que puede ser previsto en el mismo tratado, o en caso de no establecerse éste, a través de la firma “ad referéndum” o la rúbrica puesta por los representantes de esos Estados en el texto del tratado o en el acta final de la conferencia en la que figure el texto (Convención de Viena 1969). Finalmente, los Estados deberán expresar su ratificación o consentimiento final, momento en el cual el tratado tendrá fuerza normativa interna y obligará internacionalmente a las partes. En el ordenamiento jurídico colombiano, la Constitución otorga facultades al presidente de la República para surtir estas etapas previas de celebración de tratados o convenios con otros Estados y Entidades de derecho internacional. El artículo 189-2 dispone que “corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) dirigir las relaciones internacionales, nombrar a los agentes diplomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o conve-

nios que se someterán a la aprobación del Congreso”. Como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-710 de 1998, posición reiterada en las sentencias C-363 de 2000, C-962 de 2003 y C533 de 2004, entre otras, la voluntad de celebrar un tratado está expresada en un primer momento en la iniciativa y la negociación por parte del Presidente, quien actúa así en virtud de su investidura como Jefe de Estado y director de las Relaciones Internacionales. Adicionalmente, y como lo expuso en la sentencia C-344 de 1995, esa disposición constitucional otorga al Presidente de la República plena autonomía para decidir cuándo debe entrar en negociaciones respecto de determinados temas de interés para el país, en qué oportunidad debe celebrar el tratado y cuáles deben ser sus términos. Así lo expuso la Corte en esa decisión: “Es el Presidente de la República, como Jefe del Estado, quien tiene a cargo la conducción de la política internacional y el manejo de las relaciones exteriores, por lo cual, de conformidad con el artículo 189, numeral 2, de la Constitución, es de su competencia la función de celebrar con otros Estados y entidades de Derecho Internacional tratados o convenios que se someterán a la posterior aprobación del Congreso y a la revisión de constitucionalidad por parte de esta Corte antes de su perfeccionamiento. La atribución constitucional es exclusiva del Presidente y también lo son las responsabilidades que contrae inter-

3 En estos casos éste se adoptará por regla general a través de mayoría de dos tercios de los Estados presentes y votantes. (Convención de Viena 1969).

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namente por los derroteros que trace en cuanto a las relaciones de Colombia en el plano externo, así como por los compromisos que en virtud de esa política contraiga. De allí resulta que el Presidente de la República deba gozar de plena autonomía para decidir cuándo entrar en negociaciones en torno a determinado tema internacional del interés de Colombia, en qué oportunidad celebrar un tratado o convenio y cuáles habrán de ser los términos del mismo, sin que deba contar con la previa aquiescencia, autorización o mandato de otra rama del Poder Público. En tal sentido, sería inconstitucional una norma de la ley mediante la cual el Congreso de la República pretendiera interferir en el ámbito de competencia propio del Jefe del Estado, impartiéndole órdenes para celebrar un cierto tratado o para impedirle que lo haga, o concediéndole autorizaciones que no requiere para tales fines”(1995).

Sin embargo, como puede observarse a partir de la lectura de la disposición Constitucional antes citada, para que el Presidente pueda obligar internacionalmente a Colombia, es necesario que el Congreso apruebe el tratado mediante una ley. Adicionalmente, y como se explicará con más detalle, es necesario que la Corte Constitucional verifique la compatibilidad del tratado con las normas superiores. En este orden de ideas deberá concluirse que el Presidente de la Republica no podrá ratificar o manifestar el consentimiento de Colombia respecto de un tratado, hasta que no se hayan surtido las etapas previstas en la Constitución. En otras

palabras, el Jefe de Estado no puede hacer uso de las figuras establecidas en los artículos 11 a 17 de la Convención de Viena, hasta que el tratado no sea aprobado por el Congreso, sea sancionada su ley aprobatoria y haya sido analizada su constitucionalidad. En efecto, de acuerdo con la Convención de Viena, la etapa final por la que pasa un tratado para obligar a un Estado culmina con la presentación del consentimiento por parte de los intervinientes. Los Estados deberán decidir definitivamente si serán parte del tratado, y éste a su vez generará obligaciones y tendrá fuerza jurídica normativa interna. Técnicamente, la Convención de Viena de 1969 establece en el artículo 11, que la expresión del consentimiento de un tratado puede prestarse de la siguiente manera: “Formas de manifestación del consentimiento en obligarse por un tratado: El consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado podrá manifestarse mediante la firma, el canje de instrumentos que constituyan un tratado, la ratificación, la aceptación, la aprobación o la adhesión, o en cualquier otra forma que se hubiere convenido” (1969).

Como se ha señalado, si bien el artículo 189-2 de la Carta faculta al presidente para celebrar tratados, la capacidad para manifestar el consentimiento y obligar internacionalmente a Colombia a través de un tratado depende del trámite de otras etapas. Una de ellas es la aprobación del texto del tratado por parte del congreso, tal y como lo dispone el Art. 150-16 de la Carta Constitucional.

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Competencias del Congreso de la República El artículo 150-16 Superior señala “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 16.Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados”. Debe destacarse que la Carta no indica un procedimiento especial para el trámite de la ley aprobatoria de un tratado, salvo la exigencia de iniciarlo en el Senado de la República. Por tal razón, en el artículo 204 de la ley 5ª de 1992 se dispuso que aquellos proyectos de ley por medio de los cuales se pretende la aprobación de tratados internacionales, deberán tramitarse por el procedimiento legislativo ordinario o común, atendiendo a las especificidades establecidas por la propia Constitución y con todo, siguiendo el trámite previsto para las leyes ordinarias, reguladas especialmente en los artículos 157, 158, 160 y 165 de la Carta. Dentro de las especificidades propias del trámite de aprobación de un tratado en el Congreso, debe destacarse aquella contenida en el artículo 217 de la ley 5ª de

1992. En ese artículo se dispone que el Congreso de la República podrá presentar propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reservas a un tratado o a un convenio, para aquellos que prevean esta posibilidad4. Es decir, que el trámite legislativo de aprobación de un tratado no consiste únicamente en aprobar o improbar de forma general su contenido, sino que el Congreso tiene adicionalmente la posibilidad de aprobar parcialmente un tratado o de formular reservas y declaraciones interpretativas. Tal situación no debe confundirse con la posibilidad de realizar enmiendas al texto de un tratado, lo cual no le está permitido al legislador a la luz de lo dispuesto en el reglamento del Congreso5. Lo anterior tiene sentido, por cuanto una enmienda consistiría en una modificación sustancial de las cláusulas del acuerdo, que afectaría en general el contenido del tratado. Como lo señaló la Corte en la sentencia C1034 de 2003, la enmienda puede cambiar tanto el objeto como el fin del tratado. Si el Congreso hace enmiendas, entonces invadiría competencias otorgadas por la Carta al Presidente, quien, de acuerdo a los mandatos superiores, es el único con la facultad de dirigir las relaciones internacionales. Sobre la exequibilidad del artículo 217 de la ley 5.ª de 1992 la Corte Constitucional se pronunció en la sentencia C-227 de 1993, en donde consideró que la norma se ajustaba a lo

4 Ver Proyectos de Ley sobre Tratados Internacionales. Artículo 217: “Condiciones en su trámite. Podrán presentarse propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva respecto de Tratados y Convenios Internacionales. El texto de los Tratados no puede ser objeto de enmienda. Las propuestas de reserva sólo podrán ser formuladas a los Tratados y Convenios que prevean esta posibilidad o cuyo contenido así lo admita. Dichas propuestas, así como las de aplazamiento, seguirán el régimen establecido para las enmiendas en el proceso legislativo ordinario. Las Comisiones competentes elevarán a las plenarias, de conformidad con las normas generales, propuestas razonadas sobre si debe accederse o no a la autorización solicitada”. 5 El artículo 217 de la ley 5 de 1992 señala lo siguiente: “El texto de los Tratados no puede ser objeto de enmienda. Las propuestas de reserva sólo podrán ser formuladas a los Tratados y Convenios que prevean esta posibilidad o cuyo contenido así lo admita” (1992)

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señalado en la Carta. En esa oportunidad la Corte analizó una demanda contra el citado artículo 217 de la ley 5 de 1992, en donde se argumentaba que sólo el Presidente de la República podía formular reservas a los tratados y renegociarlos. Sin embargo, la Corte no acogió los razonamientos expuestos y, por el contrario, declaró la constitucionalidad de esa norma. Para el máximo Tribunal Constitucional, que la Carta faculte al Congreso de la Republica para aprobar o improbar un tratado, implicaría adicionalmente que pueda hacerlo de manera parcial, utilizando para ello la figura de las reservas. Lo anterior, por cuanto a juicio de la Corte, una lectura exegética del mandato constitucional lleva a conclusiones contra intuitivas. En efecto, si bien el artículo 150-16 de la Carta señala que corresponde al Congreso aprobar o improbar los tratados, la Corte observó que puede darse el caso de un tratado en el cual sólo existan unas pocas normas que, a juicio del Congreso, no resulten convenientes para la Nación, mientras que la mayoría de las disposiciones que hagan parte de éste sí lo sean. De igual forma, podría ocurrir que algunas no se ajusten a la Constitución mientras que otras sí. Bajo estos supuestos, el Congreso bien podría aprobar aquellas disposiciones que resulten convenientes y constitucionales, mientras que aquellas que no lo hagan deberán ser improbadas. De acuerdo con lo señalado por la Corte, si esto no pudiera hacerse de esta manera, entonces el Estado perdería la oportunidad de establecer pactos y convenios favorables para la Nación, por el hecho de existir en el texto de un tratado algunas pocas normas que resulten inconstitucionales y que bien podrían

haberse omitido en el trámite de aprobación del tratado. Sobre este punto, la Corte razonó de la siguiente manera en la citada sentencia C-227 de 1993, decisión que sería reiterada en la sentencia C-176 de 1994, “Si se sostiene que el tratado debe aprobarse o improbarse como un todo, se llega a la conclusión, que no es práctica ni lógica, de que la inconformidad con una sola cláusula obliga a improbar todo el tratado. O lo que es peor, que se debe aprobar todo dejando de lado los reparos a una o más cláusulas” (1994). Como se observa, en el ordenamiento jurídico colombiano es posible que el Congreso de la República apruebe o impruebe total o parcialmente un tratado. De hecho, a juicio de la Corte, es posible que el Congreso también aplace la vigencia del tratado. Así fue señalado en la sentencia arriba citada, en donde la Corte precisó adicionalmente que el Congreso “bien podría, por ejemplo, determinar que la ley aprobatoria sólo comience a regir pasado cierto tiempo, es decir, a partir de una determinada fecha. Razones de conveniencia pueden llevar al Congreso a decidir que un tratado, favorable en términos generales para el país, no lo sea en el momento actual, sino en el futuro, por lo cual deba aplazarse su vigencia” (1994). Con todo, y como ha sido enunciado, el trámite legislativo para la aprobación de un tratado, si bien es un procedimiento necesario, no es suficiente para que haga parte del ordenamiento jurídico, además de ello, es necesario un análisis de constitucionalidad tanto de su contenido como del procedimiento seguido para su celebración.

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Competencias de la Corte Constitucional La Carta dispone en el artículo 241 numeral 10, que la Corte Constitucional, en virtud de su función de “guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”, deberá decidir sobre la constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben.Al respecto, el mandato superior precisa lo siguiente: “con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva”. Una vez que la ley aprobatoria de un tratado es remitida a la Corte Constitucional, ésta ejercerá un control de constitucionalidad tanto de carácter formal como material. Como lo expuso la Corte en la sentencia C-578 de 2002, ésta revisará el trámite que surtió el tratado en las etapas de negociación y firma, indagando por la adecuada representación de los funcionarios intervinientes, el trámite de aprobación surtido en el Congreso y la sanción de la ley aprobatoria por parte del Presidente de la República. De igual manera, analizará de fondo si las prescripciones contenidas en el tratado se ajustan a las disposiciones contenidas en la Carta. En este proceso, la Corte también podrá formular reservas y declaraciones interpretativas respecto de las normas de un

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tratado, en virtud del principio de conservación del derecho y de la posibilidad de efectuar sentencias modulativas sobre la exequibilidad de una disposición. Precisamente la Corte, al analizar la constitucionalidad de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales hecha en Viena el 21 de marzo de 1986 y de la Ley No 406 del 24 de octubre de 1997 por medio de la cual se aprueba dicha Convención, hizo uso de esta facultad. En esa oportunidad la Corte observó que resultaba necesario precisar, con relación a lo dispuesto en la Convención de Viena de 1986, que el representante pleniponteciario de Colombia sólo podría manifestar el consentimiento respecto de un tratado, cuando éste hubiera sido aprobado por el Congreso, y una vez revisada su exequibilidad por parte de la Corte. Indicó igualmente que sólo podrían ser susceptibles de aplicación provisional, sin aprobación previa por parte del Congreso y sin revisión por parte de la Corte Constitucional, aquellos tratados de naturaleza económica y comercial. Dado que esos supuestos no se inferían del texto del Tratado, y visto que podía solucionarse esta situación a través de una declaración interpretativa, sin necesidad de considerar esas normas como inconstitucionales, la Corte decidió declarar la exequibilidad de la Convención de Viena de 1986, pero siempre y cuando al momento de depositarse el instrumento de ratificación, el Gobierno de Colombia realizara reservas y declaraciones interpretativas para precisar los puntos arriba señalados. Para justificar sus argumentos, la Corte señaló lo siguiente:

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“Es necesario que el Estado colombiano, precisamente para poder comprometerse internacionalmente de buena fe y garantizar una mayor seguridad jurídica en las relaciones internacionales, precise que estos pasos internos son esenciales para que el representante internacional pueda manifestar válidamente el consentimiento internacional del Estado colombiano. Por todo lo anterior, la Corte declarará la constitucionalidad condicionada de esos artículos a fin de que el Gobierno, al ratificar la presente Convención, efectúe la correspondiente reserva, precisando que el consentimiento sólo podrá ser prestado por el representante colombiano, una vez aprobado el tratado por el Congreso y verificada su constitucionalidad por la Corte Constitucional”.

Esta función ejercida por la Corte Constitucional, como el previo control de constitucionalidad que también ejerce el Congreso, tienen como fundamento la fuerza normativa de la Carta. En efecto, el artículo 4° superior señala que “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad de la Constitución y la Ley u otra norma jurídica se aplicará las disposiciones constitucionales. Como puede observarse, a través de esta disposición la Constitución de 1991 introduce el moderno concepto de constitución como norma y el mandato de prevalencia de la Constitución sobre cualquier otra disposición6. Resulta evidente que, al ser la Constitución

Política la norma suprema dentro del ordenamiento jurídico, no es posible que coexistan dentro del mismo sistema otras disposiciones normativas de inferior jerarquía7, o interpretaciones de esos enunciados, que contradigan sus prescripciones. Que una constitución tenga fuerza normativa implica, por un lado, que la Carta 1) auto- limita el poder del Estado, tal y como lo entendía la concepción liberal clásica de constitución y, 2) la Constitución vincula al grueso de la sociedad, mediante la exigencia de cumplimiento y respeto de su contenido. Sólo son vinculantes las restantes normas si son creadas o incorporadas conforme al procedimiento señalado en la Constitución y respetan materialmente sus disposiciones. No es posible que coexistan en un mismo ordenamiento jurídico normas, o interpretaciones de esas normas, que estén en contravía de los mandatos superiores. El hecho de entender a una constitución como norma implica que cualquier otra disposición que contraríe la Carta debe ser inaplicada o retirada definitivamente del ordenamiento. Cuando existen dos normas con contenidos diversos y contrapuestos dentro de un mismo sistema jurídico, una de ellas debe ser eliminada a fin de evitar que el ordenamiento, en su conjunto, pierda coherencia y completitud. Como se ha mostrado los tratados son aprobados por el Congreso mediante leyes ordinarias, por lo cual este tipo de normatividades no pueden ser ajenas al control de constitucionalidad, en virtud de la fuerza normativa de la Constitución.

6 Cfr. Igualmente artículos 237 y 241 de la Carta. 7 Con excepción de los tratados que hacen parte del “Bloque de Constitucionalidad”, porque expresamente lo consagra así la Carta, la totalidad de los tratados tienen rango legal.

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En síntesis, en el ordenamiento jurídico colombiano, para que un tratado tenga fuerza normativa interna debe surtirse un trámite con cierto grado de complejidad. Con todo, y dada la fuerza normativa de la Constitución, no es posible que el Estado Colombiano se obligue internacionalmente por medio de un tratado que contraríe los mandatos superiores. Para evitar estas situaciones, la Carta Política establece que antes de manifestar el consentimiento final a un tratado, deberá existir previamente un control constitucional, tanto del Congreso de la República, como de la Corte Constitucional. Lo anterior implica que el Congreso podrá presentar reservas y declaraciones interpretativas de las normas contenidas en un tratado. Así mismo, y posteriormente a la aprobación del tratado por medio de una ley expedida por el Congreso, la Corte Constitucional realizará un control de exequibilidad sobre el texto del tratado, en donde a su vez, podrá plantear nuevas reservas y declaraciones. Como lo señaló la sentencia C468 de 19978, el control de constitucionalidad realizado por la Corte es de carácter integral, ya que implica el análisis tanto formal como material del procedimiento seguido en la celebración del tratado, de la ley aprobatoria y de su contenido normativo. Así mismo, como fue señalado en la sentencia citada, el control de constitucionalidad tiene fuerza de “cosa juzgada”, pues la Corte debe “decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueban” (CPN Art. 241-10), lo que

excluye la revisión posterior de inconstitucionalidad por vía de acción pública; finalmente es una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo, esto es, para que el respectivo convenio pueda surgir como acto jurídico en el ámbito internacional. En este sentido, vale decir que el control de constitucionalidad ejercido por la Corte tiene un carácter automático, es decir, que no se hace necesaria la presentación de una acción ciudadana Se insiste en que una de las más importantes conclusiones de la anterior exposición es que el Gobierno colombiano puede obligar internacionalmente al Estado, únicamente cuando se haya cumplido adecuadamente con los trámites internos de aprobación del tratado, esto es, cuando el texto de éste haya sido aprobado por el Congreso mediante una ley sancionada por el Presidente y que además haya surtido el trámite de constitucionalidad ante la Corte. La Corte en sentencia C-400 de 1998, expresó los anteriores razonamientos de la siguiente manera: “El derecho constitucional colombiano establece unos pasos que garantizan la formación plena de la voluntad del Estado, manifestada por las tres ramas del Poder Público, que es expresión de la voluntad del Estado para comprometerse a nivel internacional. Por tanto, la voluntad de celebrar un tratado se expresa en primer término, en la iniciativa y la negociación por parte del Presidente de la República como Jefe de Estado y director de las rela-

8 Decisión reiterada entre otras, en las sentencias C-861 de 2001, C-578 de 2002, C-120 de 2004 y C-781 de 2004

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ciones internacionales; en segundo término, en la aprobación o improbación por parte del Congreso Nacional, y en tercer término, en la revisión automática por parte de la Corte Constitucional, paso este último que es previo al perfeccionamiento del Tratado. Con posterioridad vendrán la ratificación, el canje de instrumentos y demás formalidades a través de las cuales el tratado es perfeccionado y, por ende, puesto en vigencia”9.

De una lectura cuidadosa de las disposiciones constitucionales, de las normas de la Convención de Viena de 1969 y de la jurisprudencia Constitucional, se concluye que el Presidente de la República, o la persona a la cual se le hayan otorgado plenos poderes para representar al Estado, puede valerse de lo dispuesto en los artículos 11 a 17 de la Convención de Viena de 1969, únicamente bajo la circunstancia de haberse cumplido adecuadamente con el procedimiento previsto en la Carta. La Sentencia C-710 de 1998 así lo reiteró, al señalar que el Presidente tiene competencia para manifestar el consentimiento de otorgar fuerza normativa interna a un tratado únicamente cuando se hayan agotado las fases prescritas en la Constitución. De hecho, la Corte en esa decisión, reiteró que es obligatorio que el Estado Colombiano dé a conocer dicha situación, en el momento de negociación y adopción del texto de un tratado. Al respecto, el máximo tribunal señaló que “es necesario que el Estado colombiano, precisamente para poder comprometerse internacionalmente de

buena fe y garantizar una mayor seguridad jurídica en las relaciones internacionales, precise que estos pasos internos son esenciales para que el representante internacional pueda manifestar válidamente el consentimiento internacional del Estado colombiano”. Las reservas y declaraciones interpretativas Finalmente es necesario profundizar en uno de los aspectos que han sido señalados con anterioridad, y que han sido objeto de un largo debate doctrinario y jurisprudencial, tanto a nivel nacional como internacional: lo relativo a las reservas que pueden hacerse sobre un tratado. La Convención de Viena de 1969 en el artículo 2-D, define las reservas como “una declaración unilateral, cualquiera que sea su enunciado o denominación, hecha por un Estado al firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o al adherirse a él, con objeto de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a ese Estado”. Para el doctrinante Paúl Reuter, la esencia de una reserva consiste en imponer una condición:“el Estado o la organización aceptan contraer obligaciones únicamente bajo la condición que no se le apliquen ciertos efectos jurídicos del tratado, ya sea por la exclusión o por la modificación de una norma, por la interpretación o la aplicación de la misma” (Reuter 1999: 98). Con todo, suele diferenciarse entre una reserva propiamente dicha, que consistiría en la manifestación de un Estado de no otorgar efectos normativos internos a una disposición contenida en un tratado, y una declaración

9 Sentencia C-267/93. MP Vladimiro Naranjo Mesa.

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interpretativa, mediante la cual el Estado precisa que aceptará la fuerza normativa de una disposición contenida en un tratado, pero únicamente bajo ciertas condiciones, límites o modalidades, y de conformidad con un sentido determinado10. Esta distinción es medular por cuanto, como lo destacó la Corte en la sentencia C-176 de 1994, la reserva requiere para su validez que sea aceptada tácita o expresamente por las demás partes intervinientes en el tratado, mientras que la declaración interpretativa tiene carácter unilateral. Además, la distinción entre reserva y declaración adquiere cierto grado de importancia, por cuanto a partir de ella se distingue entre la posibilidad de formular reservas o declaraciones en tratados bilaterales y multilaterales11. En recientes decisiones de la Corte Constitucional, en donde se ha acogido la distinción entre reserva y declaración interpretativa, se ha afirmado que los tratados bilaterales no admiten reservas, pero que sí admiten declaraciones interpretativas. Por ejemplo, en la sentencia C-160 de 2000, la Corte analizó la Constitucionalidad de la ley 502 del 18 de junio de 1999, por medio de la cual se aprobó el “Tratado General de Cooperación entre la República de Colombia y la República

Italiana” concluido en Roma el 29 de noviembre de 1994; al analizar la constitucionalidad de una de las disposiciones allí contenidas, en la cual se señalaba que las partes se comprometían a prevenir y controlar el crimen en todas sus formas y a combatirlo a través de medidas como la confiscación. La Corte consideró que una interpretación literal de esa palabra, conduciría a declarar su inexequibilidad, pues esa figura estaba prohibida por la Constitución. Sobre el punto la Corte señaló lo siguiente: Una interpretación exegética del término “confiscación”, al encontrarse ésta figura expresamente prohibida por el artículo 34 de la Constitución, llevaría necesariamente a declarar la inconstitucionalidad de la totalidad del Convenio, pues, lógicamente, los tratados bilaterales no admiten reservas. En efecto, una reserva a un tratado bilateral constituiría un desacuerdo entre las dos partes que llevaría a que éste se tuviera que negociar nuevamente. Pero afirmó adicionalmente en esa decisión, que en los tratados bilaterales sí es posible emitir declaraciones interpretativas de sus normas, las cuales se constituirán en reglas ge-nerales de interpretación del tratado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 31 de la Convención de Viena12. Sin embargo, la afirmación real-

10 Esta definición fue adoptada por la Corte en la sentencia C-176 de 1994, acogiendo el concepto del tratadista Anzilotti D. expuesto en su curso de derecho internacional. 11 Resulta evidente señalar que un tratado bilateral es aquel en el cual intervienen dos partes para su celebración, mientras que un tratado multilateral está compuesto por más de dos partes. Sin embargo, debe prestarse atención a la posibilidad de la existencia de tratados bilaterales firmados por más de dos países.Tal es la situación que se presenta por ejemplo, en los tratados firmados entre Suiza y la unión Europea. 12 El Artículo 31 de la Convención de Viena señala lo siguiente:“Regla general de interpretación. I. Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin. 2. Para los efectos de la interpretación de un tratado. el contexto comprenderá, además del texto, incluidos su preámbulo y anexos: a) todo acuerdo que se refiera al tratado y haya sido concertado entre todas las partes con motivo de la celebración del tratado: b) todo instrumento formulado por una o más partes con motivo de la celebración del tratado y aceptado por las demás como instrumento referente al tratado; 3. Juntamente con el contexto, habrá de tenerse en cuenta: a) todo acuerdo ulterior entre las partes acerca de la interpretación del tratado o de la aplicación de sus disposiciones: b) toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por la cual conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado: c) toda forma pertinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre las partes. 4. Se dará a un término un sentido especial si consta que tal fue la intención de las partes”

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izada por la Corte Constitucional no debe ser tomada en un sentido absoluto. Como puede observarse, la Convención de Viena de 1969 no señala en ningún lugar una prohibición para formular reservas respecto de tratados bilaterales. La cuestión fundamental radica en que, como indica el tratadista Paúl Reuter, si bien las reservas son técnicamente posibles en los tratados bilaterales, no tienen en ese caso ningún sentido práctico, ni alguna función genuina, porque equivaldrían de hecho, a una reapertura de las negociaciones que acaban de terminar (Reuter, 1999, 89). Resulta claro que las reservas tienen mayor sentido cuando se habla de tratados multilaterales, por cuanto su formulación no implica que la norma contenida en el texto del tratado sea sustraída de éste, sino que no tendrá efectos jurídicos internos para el Estado que la plantea, mientras que para el resto de países signatarios que expresen su consentimiento, tendrá completa validez y seguirá haciendo parte del tratado. Por el contrario, en los tratados bilaterales, la reserva tendría el mismo significado que la no aprobación del texto de algunas de las normas de éste. De conformidad con la exposición anteriormente hecha, es posible afirmar que en el trámite interno seguido en el ordenamiento jurídico colombiano para que un tratado adquiera fuerza normativa, pueden improbarse o declararse inconstitucionales ciertas normas contenidas en un tratado. En virtud de la fuerza normativa de la Constitución esto es posible, ya sea por razones de conveniencia para la Nación, evaluación que realizará el Congreso, o porque las normas no se ajustan a lo dispuesto en la Carta, análisis que efectuarán tanto el Congreso como la Corte

Constitucional. Bajo esta circunstancia, el Presidente podrá reiniciar las negociaciones para ajustar el texto del tratado si así lo considera conveniente. Un caso de esta índole fue estudiado en la sentencia C-358 de 1996. En esa oportunidad, la Corte tuvo que analizar el acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno del Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por el cual se promueven y protegen las inversiones, suscrito en Londres el 9 de marzo de 1994, y aprobado por medio de la Ley 246 de 1995. En esa oportunidad, la Corte observó que el artículo 6° de esa normatividad, prohibía una forma de expropiación que era expresamente autorizada por el artículo 58° de la Carta vigente en 1996; y otra de constitución de monopolios era permitida por el artículo 336 superior. Por lo anterior, la Corte consideró que la norma no se ajustaba a los mandatos superiores. Al respecto razonó de la siguiente manera: “(...)En efecto: mientras el inciso 6° del artículo 58° de la Constitución establece que ".el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar al pago de indemnización, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara", el artículo 6° del Convenio que se examina, en su parte pertinente dispone: 1. Las inversiones de nacionales o compañías de cualquiera de las Partes Contratantes no serán sometidas, en el territorio de la otra Parte Contratante, a: (...) “b) Cualquier otra forma de expropiación o medidas que tengan un efecto equivalente, salvo que cualquiera de esas

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C ompetencias del Congreso de la República en materia de tratados internacionales

medidas se realicen de acuerdo con la ley, de manera no discriminatoria por motivos de utilidad pública o interés social relacionadas con las necesidades internas de esa parte y con una compensación pronta, adecuada y efectiva." (subraya la Corte) Resulta entonces, evidente que el Convenio prohíbe a las partes, de modo terminante, una forma de expropiación que el artículo 58° de la Carta expresamente autoriza”.

Como puede observarse en la parte resolutiva de la sentencia, la Corte no optó por declarar la inconstitucionalidad de todo este tratado bilateral sino que, por el contrario, declaró la exequibilidad del tratado, con excepción del artículo 6°. Para efectos de la ratificación, en la parte resolutiva señaló lo siguiente: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 10°, de la Constitución Política, el Presidente de la República, al manifestar el consentimiento de Colombia en obligarse por el tratado, únicamente podrá ratificar las cláusulas del mismo, que según esta sentencia, se ajustan a la Constitución Política. (...) De acuerdo con lo advertido en la parte motiva de esta providencia, las cláusulas de tratamiento nacional y de la Nación más favorecida, contenidas en el Convenio bajo examen, quedan sujetas a las restricciones que el artículo 100 que la Constitución consagra para el ejercicio de los derechos de los extranjeros. Sólo en este

sentido podrá manifestar el Gobierno el consentimiento del Estado en obligarse por el Tratado”.

El punto de las reservas y las declaraciones interpretativas en tratados bilaterales genera cierta confusión, por cuanto existen decisiones de la Corte Constitucional en las cuales se ha afirmado que los tratados bilaterales no admiten la posibilidad de plantear reservas, en parte acogiendo la teoría expuesta por algunos doctrinantes de la materia. Por ejemplo, en la sentencia C781 de 2004, al razonar sobre la competencia de la Corte en el análisis de exequibilidad de las leyes que aprueban tratados, señaló lo siguiente: “Dada la naturaleza especial de las leyes aprobatorias de tratados públicos, el legislador no puede alterar el contenido de éstos introduciendo nuevas cláusulas ya que su función consiste en aprobar o improbar la totalidad del tratado. Si el tratado es multilateral, es posible hacer declaraciones interpretativas, y, a menos que estén expresamente prohibidas, también se pueden introducir reservas que no afecten el objeto y fin del tratado” (2004).

Sin embargo, estas afirmaciones, así como las realizadas en la sentencia C-260 de 2000, no son argumentos principales para llegar a la decisión que fue tomada en esas sentencias. En otras palabras, ese tipo de razonamientos en las jurisprudencias analizadas, tienen el carácter de obiter dicta y no de holding o ratio decidendi13. Por el contrario, y

13 En la sentencia SU-047 de 1999, la Corte señaló que “la ratio dedicendi es la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica” (1999). Así mismo, precisó que un obiter dicta es “toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no es necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales en la argumentación del funcionario.” (1999). De acuerdo a la teoría jurídica contemporánea, sólo la ratio decidendi de un fallo tiene fuerza vinculante. Al respecto puede consultarse López (2000).

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C arlos García Orjuela

como se ha demostrado, el precedente sobre la posibilidad de establecer reservas en tratados bilaterales debe identificarse en la citada sentencia C-358 de 1996, y adicionalmente sobre el tema de las declaraciones interpretativas, en la sentencia C-160 de 2000. En conclusión, sobre este punto debe decirse lo siguiente. Resulta claro que, técnicamente, la figura de la reserva tiene sentido dentro del marco de los tratados multilaterales, pues a través de ésta se busca preservar el texto normativo dentro de un tratado, pero sin que éste obligue a las partes que así lo plantean. Podría afirmarse que una reserva en un tratado bilateral implicaría sustraer de éste el texto normativo, lo que podría eventualmente conllevar a la realización de nuevas negociaciones y en cierta manera, a que la figura de la reserva no cumpla con su cometido. Con todo, lo anterior no implica que tanto el Congreso de la Republica como la Corte Constitucional, no puedan acudir a otras figuras frente a los tratados bilaterales, que tendrían los mismos efectos de las reservas. Por un lado, el Congreso de la República, ya sea por consideraciones de conveniencia o en virtud del control de constitucionalidad, puede improbar normas contenidas en un tratado bilateral. Así mismo, la Corte Constitucional, si observa que una o varias normas con-

tenidas en un tratado bilateral no se ajustan a los mandatos superiores, podrá declarar la inexequibilidad de dichas normas, sin extender este efecto a la totalidad del instrumento internacional. Bibliografía Anzilotti, D. 1955. “Corso di Diritto Internazionali”. Padova. Convención de Viena de 1969 Díez deVelazco.1985.“Instituciones de Derecho internacional Público”, Madrid: Tecnos,Tomo I pp. 120 Ley 5° de 1992. Reglamento del Congreso de la República. López, Diego. 2000. “El derecho de los jueces”, Bogotá: Editorial Legis.

Reuter,Paul.1999.“Introducción al derecho de los tratados”, México: Fondo de Cultura Económica, pp. 98. Sentencia C-344 de 1995 Sentencia SU-047 de 1999 Sentencia C-781 de 2004 Sentencia C-176 de 1994

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E valuando el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y los paises andinos: promesas y posibilidades

EVALUANDO EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE ESTADOS UNIDOS Y LOS PAISES ANDINOS: promesas y posibilidades Edgar Dorronsoro1

recibido 21/10/05, aprobado 01/12/05

E dgar Dorronsoro

l artículo segundo de la Constitución Nacional dispone que “las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades”. Nosotros, los que trabajamos en el campo, a la intemperie, necesitamos más que nadie de la protección de las autoridades, es decir, de la seguridad y del mantenimiento del orden público, pues no es posible poner a producir la tierra cuando el resultado del esfuerzo honrado termina en los bolsillos de los facinerosos que andan por el monte viviendo del trabajo de los demás. Pero no se trata solamente de las bandas armadas. Los campesinos también estamos amenazados por el Banco de la República, el Tratado de Libre Comercio (TLC), y la falta de políticas a largo plazo: en el agro colombiano, largo plazo son 6 meses. Nos preocupan y aterran las declaraciones de algunos directivos del Banco de la República cuando aseveran que a Colombia le conviene un dólar barato porque así necesitamos menos pesos para pagar la deuda externa; pero hay un detalle que estos directivos no quieren ver y no quieren entender: la deuda externa no es pagada por el Estado sino por todos los contribuyentes y un dólar barato favorece importaciones que acaban con la producción nacional y el empleo.Así, nuestras exportaciones dejaran de ser competitivas. ¿Será que las empresas que pierden ventas y comienzan a generar enormes pérdidas, balances en rojo, exi-

gencias de cancelar pasivos por parte del sector financiero, y, como consecuencia, desempleo, pueden pagar la deuda externa? A esta reevaluación absurda del peso le tenemos que sumar la apertura que se producirá a través del Tratado de Libre Comercio, una apertura que estamos negociando con Estados Unidos, un país que tiene una economía 126 veces superior a la Colombiana, con un ingreso pér capita 20 veces mayor. Según el politólogo norteamericano Dr. Bruce M. Bagley, los Estados Unidos no tienen amigos sino intereses, y un tratado equivocado acabaría con lo poco que dejaron en el campo el presidente Gaviria y su ministro Hommes. Si nuestros negociadores sucumben ante las presiones de los Estados Unidos se incrementará para siempre nuestro déficit comercial y asistiremos al funeral de nuestro sector agropecuario. El anterior representante de los Estados Unidos, señor Robert Zoellick y quien lo reemplazó, el excongresista Republicano Rob Portman, son negociadores severos, que cuentan con casi mil asesores, y si nuestros representantes no van con directrices y propuestas claramente definidas, el equipo negociador estadounidense arrasará y, finalmente, se impondrá. El Dr. Emilio Sardi, en un ensayo titulado “Observaciones al TLC con Estados Unidos” dice lo que sigue: “Los colombianos no podemos aceptar que nos lleven al despeñadero y que, como sucedió hace catorce años, nadie responda. Quienes verán desparecer sus fuentes de trabajo, sus empresas, por

1 Presidente de SAG Cauca. Presentación realizada en el marco de la conferencia “Evaluando el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y los países andinos: Promesas y Posibilidades”, Bogotá, 28-29 de julio de 2005.

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E valuando el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y los paises andinos: promesas y posibilidades

causa de un tratado mal negociado deberán ser resarcidos, y quienes causen los daños deberán responder. No debe haber punto final para quienes, con sus actos, ocasionen la destrucción de los sectores productivos enteros, para beneficio de otros”. Pero quien debe hacer respetar y defender nuestros intereses en primer lugar es el Congreso de la República, tal como sucede en los Estados Unidos, donde es el Congreso la entidad que aprueba o desaprueba finalmente la negociación. En Colombia a diferencia de muchos países, un 30 por ciento de la población vive del campo, esto es, unos 12 millones de campesinos cuyo bienestar es fundamental para derrotar una subversión que se nutre de los que no tienen nada que perder, y que como alternativa ofrece apoyo y mercadeo para los cultivos ilícitos. De este modo, resulta imprescindible desarrollar las zonas rurales. Buscar y encontrar cultivos que permitan ingresos suficientes para mantener una vida digna. Nuestro sector agropecuario no puede competir contra casi mil millones de dólares diarios que los países desarrollados le pagan a sus agricultores y ganaderos, tampoco contra los 20 mil millones de dólares al año que Estados Unidos invierte en subsidios directos y los casi 60 mil millones en subsidios indirectos. Nosotros podríamos competir en igualdad de condiciones, es decir sin subsidios, pero no en las circunstancias en que nos toca producir. Nuestra infraestructura de transporte es increíblemente ineficiente, nuestro ferrocarril obsoleto y nunca tuvimos la visión de construir uno totalmente nuevo de trocha ancha, ajustado a las especificaciones internacionales.

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Es posible que algunos cultivos no sean competitivos, pero los que si lo son se ven atados a barreras arancelarias, sanitarias, cuotas, etc. Ninguna autoridad Colombiana puede aceptar desmantelar la protección al campo Colombiano sin tomar en cuenta los subsidios que supuestamente se van a negociar en la ronda de DOHA a nivel de la Organización Mundial de Comercio, OMC. Colombia debe condicionar su negociación bilateral en el TLC andino a los resultados futuros de la negociación patrocinada por la OMC. Esperar antes de suicidarse, es la sugerencia del Dr. Bagley. A diferencia de Estados Unidos, en nuestro país en lugar de subsidios tenemos impuestos. A continuación quisiera enumerar algunos que espero sean tenidos en cuenta por nuestros negociadores: 1.Impuesto predial y complementario. Con avalúos de 10 millones de pesos por hectárea y tasas contributivas de hasta 1.8 por ciento, una hectárea termina pagando $160.000 pesos por hectárea y por año. ¡Qué decir de los nuevos avalúos catastrales de 20 millones por hectárea! 2.Si firmamos un contrato a futuro, para garantizar la venta de nuestro producto, el impuesto de timbre se convierte en un impuesto de 1.5 por ciento sobre los ingresos brutos. 3. Si obtenemos un crédito para financiar la cosecha, el impuesto de timbre vale el 1.5 por ciento del valor del crédito. 4.La retención en la fuente, es un impuesto del 1.5% sobre los ingresos brutos, así, es obligación pagar este impuesto, ya sea que el campesino

E dgar Dorronsoro

tenga utilidades o perdidas. 5. Los llamados impuestos parafiscales. A diferencia de Estados Unidos en Colombia la investigación y el desarrollo lo pagamos los productores. Este impuesto corresponde a un 75 por mil de los ingresos brutos, y finalmente en investigación poco se avanza. 6.La renta presuntiva, donde se presume que los cultivos de mediano y tardío rendimiento tienen que generar obligatoriamente, una utilidad durante su periodo improductivo. A pesar de los esfuerzos del Ministerio de Agricultura para aplazar este impuesto, la DIAN reglamentó que ningún cultivo puede tener un periodo improductivo superior a tres años y medio. Ingeniería Genética dirían algunos. Para cultivos de mediano y tardío rendimiento el Congreso debe reglamentar el comportamiento de la DIAN y tratar de hacer que comprendan que es imposible que un árbol produzca cuando la DIAN lo decida. Colombia tiene que modificar su legislación sobre inversión en el campo antes de aceptar la competencia estadounidense en la agricultura vía TLC andino. 7. Si manejamos el crédito y la venta de la cosecha a través del sistema financiero pagamos el cuatro por mil en cada operación. 8. El impuesto a las ventas, IVA, es un costo adicional a la producción y no es recuperable. Muchos de los insumos pagan un 16 por ciento de impuesto a las ventas. 9. Varios municipios, con la cuenta de servicio de energía están cobrando un impuesto de “Alumbrado Público”. Este impuesto para una finca que

tenga, por ejemplo, dos casas para trabajadores, un pozo profundo y una estación de bombeo puede llegar a sumar más de $500.000 pesos mensuales. El servicio de alumbrado público en el campo lo prestan las luciérnagas. 10. A esta larga lista de tributos debemos sumar el más oneroso de todos: “La Vacuna”. Extorsión de los grupos alzados en armas que muchas veces se paga con la vida y como resultado final ha causado que los hijos de los que vivimos en el campo no visiten las fincas y muchas veces se queden trabajando en el exterior. Si la producción agropecuaria legal continua reemplazándose con más cultivos ilícitos (coca, amapola) y si Colombia no negocia concesiones de Washington en la parte agraria del TLC, las consecuencias para Colombia y los Estados Unidos serán devastadoras y contradictorias. Más violencia, más guerrilla, más paramilitares, menos seguridad, incapacidad de consolidar los avances realizados bajo el Plan Colombia y el Plan Patriota. Washington invierte en estos planes pero anula sus efectos con una negociación dura en el TLC. Colombia tiene que vincular el agro, la seguridad, la lucha anti-drogas y la lucha anti-terrorismo con el TLC para obtener mayores concesiones de Washington frente al campo Colombiano y más tiempo para entrar a competir de frente. Para terminar sólo me queda pedirle a los negociadores, al Congreso de la Patria, a ustedes los asistentes y a los Colombianos sensatos que no entreguemos el sector agropecuario. La paz de Colombia y la erradicación del terrorismo dependen de ello.

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P AECES/NASA: posiciones en contra del libre comercio

PAECES/NASA: posiciones en contra del libre comercio Luisa Ortiz PĂŠrez1

recibido 10/11/05, aprobado 01/12/05

L uisa Ortiz Pérez

sta compilación de documentos electrónicos ha sido realizada con el fin de difundir el pensamiento y experiencias de las comunidades indígenas del Cauca durante 2004 y 2005, frente a la realidad material que la firma del Tratado de Libre Comercio entre Colombia y Estados Unidos impone a los pueblos indígenas de Colombia. Es evidente que muchos de los comunicados que se encuentran en páginas de medios de comunicación electrónicos alternativos, en los portales web de la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), y en los portales web de grupos sociales solidarios con la causa indígena del Cauca denuncian la falta de canales de expresión, intercambio de ideas y la creciente violencia con la que se experimenta la acción política, la movilización ciudadana y el rechazo a las pautas y lineamientos con los que el gobierno colombiano ha enfocado la negociación de este tratado. Además de denunciar la difícil y muchas veces antagónica relación que estos grupos indígenas padecen con los actores del conflicto armado. Estos cuatro documentos, organizados en orden cronológico, con el fin de que se pueda apreciar la progresión de eventos y opiniones, pueden ser rastreados en los portales de acceso referenciados respectivamente, lo que invita a los lectores a continuar la exploración del tema y a profundizar el conocimiento y el intercambio de idea con los actores de estos procesos políticos tan actuales y tan

representativos de una innegable realidad andina: la de la toma de conciencia y el accionar anti-neoliberal de los pueblos indígenas de la región. Documento 1: “Los indígenas colombianos exigen que cesen los ataques en su contra y proponen un referéndum sobre el TLC” (Fuente: Europa Press, 18 de septiembre de 2004)

Los indígenas colombianos exigieron al Gobierno y a los grupos ilegales no realizar operaciones militares en sus territorios y propusieron un referéndum sobre el Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, al concluir hoy una protesta que congregó a unos 60.000 aborígenes. La movilización se clausuró en Cali, tercera ciudad del país, adonde llegaron los nativos el jueves después de una marcha de tres días desde el sur occidental departamento de Cauca, la más nutrida de la última década. Desde el jueves los indígenas se concentraron en un coliseo deportivo de Cali (500 kilómetros al suroeste de Bogotá) y realizaron un congreso sobre cuatro temas que centraron la protesta: los Derechos Humanos, el TLC, las reformas constitucionales y los mecanismos de resistencia y autonomía territorial. En una declaración divulgada al término del cónclave, las comunidades aborígenes rechazaron la política de seguridad del Gobierno de Álvaro Uribe y exigieron su "no aplicación en los territorios indígenas y campesinos". Según ellos, dicha política

1 Profesora investigadora asociada de la Facultad de Ciencia Política y Gobierno de la Universidad del Rosario.Actualmente es investigadora visitante del programa de Residentes de Investigación del Centro de Estudios y Programas Interamericanos (CEPI) del Instituto Autónomo Tecnológico de México (ITAM).

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"involucra a la población civil en el conflicto armado, poniendo en riesgo la legitimidad de los procesos organizativos, y destruye la confianza en el seno de las comunidades". "Exigimos al presidente Uribe que se desmilitaricen los territorios indígenas y campesinos, y se garantice por parte de todos los actores armados el respeto de la autonomía y soberanía de nuestros pueblos", agregó el documento. Las etnias dieron un plazo de seis meses al Gobierno para que les entregue un informe sobre el estado de las investigaciones que se llevan a cabo por los asesinatos de aborígenes, dijo Clímaco Álvarez, consejero mayor del Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC). "Si no cumple haremos un congreso más grande con una marcha más larga hacia Bogotá. Tenemos la meta de ir al Congreso para tomar más decisiones", indicó Álvarez, quien denunció que sólo en el suroeste del país han sido asesinados 500 nativos y 180 están desaparecidos, aunque no precisó en qué período. Los indígenas también rechazaron la "política de judicialización y detenciones masivas y arbitrarias", y exigieron la excarcelación de dos de sus dirigentes. Asimismo, propusieron un referéndum sobre el TLC "para que se escuche la voz del pueblo y no la de unos cuantos", y reiteraron que dicho acuerdo, cuya cuarta ronda de negociación concluyó ayer en Puerto Rico, "acabará con las reservas naturales de sus territorios". Al respecto, los aborígenes2 dijeron que iniciarán los trámites para

convocar la consulta. Igualmente, señalaron que el Gobierno debe abstenerse de promover reformas constitucionales que vulneren su autonomía. Documento 2: Proclama de Convocatoria Pública a la Consulta Popular frente al TLC “¡Caminando la palabra del mandato indígena y popular! ¿Está Usted de acuerdo con la negociación, firma y ratificación del Tratado de Libre Comercio entre los Gobiernos de Colombia y Estados Unidos?”, 5 de febrero de 20053 Sí a la VIDA, por eso NO al TLC: El Estado que debe protegernos nos persigue, busca desmantelar los derechos conquistados a través de siglos de resistencia, niega nuestros derechos fundamentales, actúa en contra de la soberanía del país y del bienestar de sus ciudadanos y a favor de intereses privados y externos, mientras reprime, criminaliza, difama y persigue a nuestrasorganizaciones, líderes y comuneros. Sí a la VIDA, por eso NO al TLC: “Las lenguas ancestrales nos llevan a tener conciencia de donde pertenecemos; la historia quedó incrustada en el paladar” (Abadío Green). Hay una causa profunda que motiva nuestras acciones y palabras frente a esta coyuntura particular. Empezamos por regresar hasta las raíces y remontarnos al origen

2 Es de notar que en este artículo proveniente la agencia de noticias Europa Press, del 19 de septiembre de 2004, se utiliza el término de aborigen para denotar al indígena caucano sin tomar conciencia de la ausencia de corrección política que el término conlleva.E 3 Ver portal de ACIN, no_al_tlc@yahoo.es.

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L uisa Ortiz Pérez

verdadero de nuestros pueblos. Invocamos nuestros ancestros colectivos y nuestras memorias diversas aunque no queden expresados suficientemente en estas palabras. Tenemos la vida para ser en ella, en sus múltiples y diversas formas y manifestaciones. Es lo único que tenemos y es también todo lo que somos y podemos ser.Tener la vida es para ser en ella. Todas las formas de vida deben ser, porque tienen la vida. Somos parientes de todo lo que vive y nuestro deber es convivir. Es el único deber y el que reclama la mayor sabiduría, la memoria, la experiencia y el trabajo. Porque TENEMOS PARA SER, aceptamos el pluralismo y la diversidad y buscamos el equilibrio y la armonía. Como comunidades y pueblos, asumimos nuestra responsabilidad en la historia como el deber de convivir, defender y promover la vida en toda su diversidad. La historia es un recorrido difícil y doloroso de experiencias y relaciones desde donde promovemos y buscamos la convivencia en la diversidad. Ese es nuestro proyecto: TENEMOS PARA SER. Las lenguas son espejos donde queda recogida la historia de los pueblos en los territorios entre los seres de la vida. Las lenguas recogen y cuentan sobre especies, costumbres, alimentos y relaciones. Allí quedan grabadas las identidades y las culturas entre los seres vivos en la tierra. Cada lengua es una autonomía, el recuento de una experiencia de vida y de un proyecto particular. El conjunto de la vida, del SER, de los territorios, de las relaciones, de las autonomías, va quedando recogido en la diversidad de las lenguas como proyecto, memoria y sabiduría. La convivencia entre los pueblos es el encuen-

tro de significados y sabidurías de las experiencias diversas, de vidas y relaciones múltiples contenidos en los relatos y posibilidades de las lenguas. Para la cultura que se impone desde la conquista de este continente, la vida es un hecho dado con el que se cuenta. Para los que conquistan, SER vivos y humanos no es un fin, ni la convivencia una meta. SER es únicamente el medio para TENER. Hay palabras duras con las que los reconocemos y recordamos porque resuenan y mantienen viva la memoria del dolor que trajeron y que siguen imponiendo: FRONTERA, DESCUBRIMIENTO, CONQUISTA, EXPLOTACIÓN Y CRECIMIENTO. Por sus palabras conocemos sus intenciones. Son para tener, cada vez más y con mayor poder. Es la razón instrumental y utilitaria. En un territorio descubren lo que quieren explotar para conquistarlo, extraerlo, transformarlo en mercancía, venderlo y acumular poder y riqueza. Lo que no tiene utilidad inmediata es destruido. Al servicio de estos consorcios han estado las tecnologías que han utilizado como armas de expansión y acumulación en el tiempo. Las industrias, las ciudades que crecen ocupando espacio y devorando vidas y el poder corporativo supranacional.Alrededor de las ciudades globales corporativas, crecen por la vía de la guerra, de la confusión, de la propaganda y del negocio las metrópolis del tercer mundo y el paisaje global se convierte en basurero, contaminación, villas-miseria, en monocultivos, en cuevas, orificios de donde sacan los minerales, los gases, el petróleo y todo lo que pueden transformar en mercancía y ganancia. Convierten a los pueblos en mano de obra. A su paso dejan desiertos, pobreza

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y destrucción, enmascarados y encubiertos por la felicidad y el disfrute que deja la ilusión engañosa del derecho al consumo convertida en tentador privilegio de unos pocos. Con cada lengua que enmudece quedan sepultadas sin memoria especies, experiencias, costumbres y relaciones. Hay algo peor que la muerte y es el fin del nacimiento. Con las palabras y las frases que no volverán a vivir se perdieron autonomías, territorios y formas de vida. Proponemos y nombramos la vida. Por eso, nos han obligado a resistir. Somos todos los que defendemos la pluralidad, la diversidad, la convivencia, el TENER VIDA para SER VIVOS y convivir. Nos hemos defendido desde nuestras autonomías y proponemos tejerlas en solidaridad recíproca. Somos pragmáticos. No solamente porque hemos sido capaces de sobrevivir, ni porque hemos inventado maneras de convivir con dignidad en la exclusión y la opresión, sino porque defendemos la vida. Defendemos vivir con la tierra con sus criaturas. En nuestras historias también resuenan palabras plenas de sentido de lucha, de recuerdos y de compromiso. Las nombramos RESISTENCIA, RECUPERACIÓN Y AUTONOMÍA. Pero llega la hora de unirnos desde la diversidad por la vida para crear en el tejido de pueblos y procesos diversos, un nuevo mundo posible y necesario. Por eso ahora proclamamos la ALTERNATIVA como la hora del otro nacimiento. Las alternativas reivindican el valor de las palabras para el renacer de las lenguas vinculadas a la diversidad de las acciones coherentes. Por eso rescatamos el pensamiento Nasa:

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Las palabras sin acción son vacías. La acción sin palabras es ciega. Las palabras y la acción, Por fuera del espíritu de la comunidad Son la Muerte. Con la Globalización neoliberal, los que son para tener avanzan sobre la última frontera. Ahora vienen desde el inmenso poder multinacional. En su ambiciosa ceguera quieren descubrir y conquistar hasta las semillas de la vida y explotar, por ejemplo, los genes que conservan la diversidad y convertirlos en monocultivos y mercancías para que crezcan su poder y sus ganancias. Pretenden llegar hasta el último rincón del planeta y de la vida, patentarlo todo, explotarlo y someterlo a las leyes del mercado. Con sus tecnologías de engaño y propaganda están arando en el terreno de la imaginación de los pueblos para que todos pensemos igual y para que nadie piense que se puede y es necesario ser de otro modo, de muchos territorios, órganos de una sola madre tierra viva. El TLC y el ALCA promovidos por los Estados Unidos y por los Gobiernos y agentes de su proyecto son estrategias de esta última conquista. Nos imponen el suicidio que a nombre del progreso y a través de los ecocidios, los etnocidios y los genocidios amenazan con destruir la vida. Ellos, los conquistadores neoliberales multinacionales, son los que están contra la vida. Ellos son los que no tienen propuestas. Por eso, porque proponemos la vida desde nuestras experiencias, autonomías y organizaciones diversas, decimos NO AL TLC Y SÍ A

L uisa Ortiz Pérez

LA VIDA y enfrentamos el desafío de construir la alternativa. El Congreso Indígena y Popular y la decisión de la Consulta El origen de esta convocatoria se encuentra en el MANDATO INDÍGENA Y POPULAR emanado el 21 de Septiembre de 2004, del PRIMER CONGRESO ITINERANTE y de la MINGA POR LA VIDA, LA JUSTICIA, LA LIBERTAD, LA ALEGRÍA Y LA AUTONOMÍA. En el Mandato se recuerda una larga historia de resistencia a diversas épocas de agresión y se reconoce el desafío que impone esta nueva época, resultado de la imposición de políticas neoliberales que hacen parte del proyecto de Globalización. En este sentido, dice el preámbulo del Mandato: “El desafío que impone esta nueva época es grande.Tal vez el mayor que hayamos tenido que enfrentar en nuestra historia. Nos agrede y sufrimos un orden que está mal, que hace daño y que no sirve, eso lo sabemos y lo decimos con fuerza. No solamente están a riesgo nuestras culturas, nuestras comunidades, nuestros pueblos y familias. Es peor, la vida misma corre el riesgo de ser destruida por la ceguera de quienes se han equivocado y utilizan el mayor poder de la historia para convertir en mercancía todo lo que existe a través de su Proyecto de Muerte.” Además dice: “El Proyecto que amenaza la vida no respeta fronteras, por eso lo llaman Globalización. Llega hasta nuestras comunidades y hasta nuestros hogares en todas partes de Colombia y del mundo.Trae la guerra, las mentiras de la propaganda con que engaña con habil-

idad y todo el poder de las leyes y del dinero.Viene por la riqueza de la naturaleza y por el trabajo de la gente para explotarlos y venderlos como mercancía. Los que lo controlan y toman decisiones para servir sus intereses están lejos. Están en las directivas de grandes Corporaciones Multinacionales y en los centros financieros del mundo que se van quedando con todo. No los conocemos, no los vemos, no responden por sus actos y tienen como agentes a los Gobiernos, a los ejércitos, a las empresas e instituciones que actúan a su nombre para servirles. Nos convencen de que todo esto es inevitable.” En consecuencia, al definir la AGENDA DE TRABAJO Y POSICIÓN DEL PRIMER CONGRESO ITINERANTE se reconoce que el AREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMÉRICAS (ALCA) y los TRATADOS DE LIBRE COMERCIO (TLC) que negocian los Gobiernos de las Américas con el Gobierno de los Estados Unidos, son dos entre múltiples políticas y estrategias que viene imponiendo el capital multinacional para controlar territorios, pueblos y mercados y establecer monopolios para la explotación de la riqueza y su creciente concentración. La crisis que vive el país es explicada en consecuencia: “La situación de emergencia se debe a un problema de fondo relacionado con la estrategia neoliberal y la globalización y por eso la acción inicial es parte de una lucha a mediano y largo plazo. Los resultados que persiguen el ALCA y el TLC representan las formas de agresión más peligrosas y destructivas para las que se realizan las reformas constitucionales y a las que en última instancia sirven la guerra y el terror.”

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P AECES/NASA: posiciones en contra del libre comercio

Sobre la base de este análisis de la realidad, el MANDATO del PRIMER CONGRESO INDÍGENA Y POPULAR definió entre los cuatro temas para el análisis y la acción los siguientes: El TRATADO DE LIBRE COMERCIO (TLC) El AREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMERICAS (ALCA) LOS MECANISMOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE RESISTENCIA Y SOBERANIA POPULAR Frente al análisis de estos temas, el CONGRESO INDÍGENA Y POPULAR DECIDE: “Convocar a las organizaciones y al Pueblo de Colombia a desarrollar las acciones necesarias y pertinentes para detener las negociaciones de estos acuerdos y promover la realización de un REFERENDO POPULAR contra el TLC y el ALCA.” La Marcha Indígena y Popular que dio origen al Mandato y al CONGRESO ITINERANTE, además de constituirse en el hecho político de oposición popular democrática más importante hasta ese momento desde la instalación del Gobierno del Presidente Uribe, al convocar la atención y el interés nacional e internacional, ha iniciado un proceso cuyos impactos empiezan a sentirse. A pesar de que el proceso se encuentra en sus fases iniciales de seguimiento, el contenido y decisiones expuestas en el Mandato empiezan a movilizar acciones coordinadas y a tejer solidaridad entre iniciativas diversas. La convocatoria de Consulta Popular frente al TLC se

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inscribe dentro de este proceso de seguimiento y articulación de resistencia y soberanía popular con carácter pacífico y democrático. La Consulta ¿Si el TLC es tan bueno, porqué desinforman a los pueblos y porqué le tienen miedo a una decisión popular democrática y consciente? El derecho de los pueblos a ser consultados y a decidir de manera democrática, conciente e informada frente a las negociaciones del ALCA y TLC viene siendo reclamado a lo largo de América Latina y del mundo. Sin embargo, las negociaciones y firmas de estos acuerdos, excluyen la consulta y la transparencia. La negociación del primer TLC entre los Estados Unidos, México y Canadá se caracterizó por la desinformación, la falta de transparencia, la propaganda oficial distorsionada, y el rechazo sistemático a protestas y movilizaciones recurrentes. Esta imposición inconsulta provocó a las comunidades indígenas de Chiapas al alzamiento Zapatista por la democracia y contra el neoliberalismo. Las diversas formas de resistencia a este tipo de negociaciones ocultas e impositivas crecen y se fortalecen al punto de generar una conciencia popular global en resistencia que ha logrado, por ejemplo, hacer fracasar las rondas de negociación de la OMC en Seattle y Cancún y detener el avance del ALCA. Cuando los pueblos logran superar el engaño y hermetismo de estos acuerdos firmados para beneficio de unos pocos, o cuando descubren o experimentan el impacto real y destructivo de los mismos, se movilizan en resistencia y exigen ser consultados y que su derecho a rechazar políticas que van en su contra, sea respetado.

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En este contexto, lo expresado en el MANDATO es compartido con iniciativas populares nacionales e internacionales que hacen frente a la globalización neoliberal motivadas por la convicción que lleva a los pueblos en resistencia a saber que “otro mundo es posible” y necesario. Además de los Zapatistas, muchos otros pueblos se han comprometido con la exigencia de la realización de consultas populares. En el Brasil, por ejemplo, más de 10 millones de personas votaron contra el ALCA. Otro tanto sucedió en México. En el Ecuador y bajo el liderazgo de la CONAIE y de la Campaña Nacional contra el TLC, se ha iniciado una Minga de recolección de firmas que lleven a la realización de un Referendo Nacional. Las organizaciones Indígenas y Populares del Perú lanzaron una convocatoria de consulta contra el TLC en el último trimestre del 2004. Mientras tanto y frente a una opinión pública manipulada o en contra de la voluntad popular, se vienen suscribiendo acuerdos con diversos países. En Colombia, individuos, instituciones, organizaciones y diversas coaliciones como RECALCA, Salvación Agropecuaria y la Gran Coalición Democrática, vienen liderando esfuerzos por investigar, analizar e informar a la población sobre los riesgos del ALCA-TLC y sobre los contenidos de las negociaciones, convocando acciones de resistencia solidaria e informada ante esta amenaza. El 12 de Octubre, a escasas tres semanas del CONGRESO ITINERANTE DE LOS PUEBLOS que aprobara el MANDATO INDÍGENA Y POPULAR, se dieron movilizaciones masivas en todo el país, como parte de un Paro Nacional en contra de las políticas neoliberales y del

TLC. En Bogotá, un millón y medio de personas marcharon en lo que fue descrito como un referendo popular contra el TLC. En la medida en que el TLC es una de las estrategias que utilizan los Estados Unidos en su intención de promover los intereses corporativos multinacionales en la perspectiva de consolidar el proyecto neoliberal de anexión y control de recursos, poblaciones y territorios, la realización de una consulta popular constituye un desafío no solamente al proceso de negociación y firma del TLC en curso, sino también a los intereses y políticas que esta estrategia representa. Al realizar la consulta de manera pacífica, se proclama y se ejerce el derecho a la información, a la decisión conciente, a la participación democrática y a la defensa de la vida, la identidad, las culturas, los territorios, la soberanía y la riqueza. No realizar la consulta implicaría ceder estos derechos y someterse sin resistencia a una imposición que amenaza con subordinar y destruir pueblos y territorios. En el contexto actual del país, ante la imposición del modelo neoliberal a través de estrategias de guerra, propaganda, e intolerancia a partir de políticas de Gobierno que difícilmente respetan el disenso, la oposición democrática y las propuestas de alternativas y derechos populares frente al modelo neoliberal, promover la Consulta Popular frente al TLC impone amenazas y riesgos para las personas, organizaciones y procesos involucrados en la misma y requiere de convocar la unidad y el respaldo solidarios y decididos en los ámbitos regionales, nacional e internacional, como estrategia fundamental de protección.

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La Experiencia Grita y Reclama • La Apertura Económica impuesta desde el Gobierno del Presidente Gaviria, la experiencia de los países que han sido sometidos a las políticas neoliberales y a los TLC, el proceso de negociación entre Colombia, Ecuador, Perú y EEUU, ponen en evidencia que el derecho a la consulta democrática y popular y a la resistencia se justifican. Basta citar algunos ejemplos: • Los Gobiernos, los grandes medios de comunicación a su servicio y quienes representan a los intereses corporativos, se empeñan en una campaña de venta de bondades y beneficios que excluye el debate abierto, responsable y serio. • A quienes tienen cuestionamientos se les encierra en un “cuarto de al lado” negándoseles el derecho a la información, al debate y a la decisión. • La decisión de firmar el tratado en el primer trimestre de 2005 no fue hecha por el Gobierno de Colombia sino anunciada por el negociador Robert Zoellik del Gobierno de los EEUU durante una visita del Presidente Uribe. • El TLC con Colombia es uno más entre muchos acuerdos similares que negocia e impone los EEUU por todo el mundo. Colombia es un territorio más en un proceso de anexión global. • Colombia no tiene propuesta propia, por eso únicamente se negocia la propuesta de EEUU, sobre la base de otras que ya ha negociado y firmado. Colombia solamente negocia algunos ajustes mínimos.

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• La negociación es desigual y condicionada por el poder económico, político y militar de los EEUU. • A ambos lados de la mesa se encuentran personas que representan y comparten las mismas ideologías e intereses. En la práctica es un acuerdo entre los mismos en representación de países diferentes y de intereses corporativos comunes. • Si algún negociador intenta representar los intereses de la ciudadanía es expulsado de la mesa como sucedió con el asesor en temas de salud. • Los negociadores de Colombia carecen de legitimidad en la medida en que no consultaron ni representan los intereses de la ciudadanía. • Los monopolios económicos corporativos, reconocidos legalmente como “Personas Jurídicas” imponen el contenido y el propósito de la negociación al suplantar como sujetos de derecho a los pueblos, comunidades y ciudadanos. El TLC da derecho a las corporaciones sobre los pueblos. • Se negocia mucho más que un Tratado Comercial. Se negocia un reordenamiento territorial, institucional, jurídico, político, económico y cultural que le permita a las corporaciones apropiarse y explotar la riqueza de los países convertidos en territorios. • El TLC no pretende abrir los mercados de los EEUU a Colombia sino extender la frontera del poder económico corporativo sobre los recursos y los pueblos contra quienes negocia. • Los acuerdos, tratados y convenios internacionales quedan sometidos al TLC y por ello dejan de tener validez.

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• Bajo el TLC, la naturaleza y la vida toda puede patentarse para beneficio de la explotación comercial de multinacionales. • El TLC promueve la destrucción del pluralismo, de las identidades y de la diversidad cultural. • A través del TLC el poder corporativo avanza en la transformación de pueblos diversos en mano de obra excedente o barata. • El TLC impone una nueva Constitución Trans-nacional neoliberal. • La negociación requiere de mecanismos para ocultar, engañar y movilizar apoyos entre los que se incluye poner énfasis en la discusión de be-neficios sectoriales o grupales particulares, de manera que el análisis no se haga como nación y sociedad, sino como grupo de interés particular. Se promueven y anuncian beneficiarios específicos. • La apertura económica y la relación con el capital Trans-nacional dejan lecciones: Pérdida de soberanía alimentaria, de capacidad productiva, concentración de tierras e importación de alimentos. Incremento descontrolado de la deuda y exportación activa del ahorro de la población por la vía del pago del servicio de la misma. Privatización de servicios públicos esenciales con la consecuente exclusión a los más necesitados por la vía de suplantar el derecho por el ánimo de lucro.Transformación del trabajo flexibilizándolo para reducir salarios y beneficios y desmontar derechos adquiridos promoviendo la competencia entre excluidos para hacer más por menos. Desmantelamiento de la industria y el comercio nacional a favor de la participación en componentes

productivos de grandes consorcios y monopolios Trans-nacionales. Transferencia simultánea de valor (productos de marca terminados con alto margen de ganancia) hacia arriba –monopolios- a través de la devaluación del trabajo productivo – hacia abajo-. Son indispensables y no existen los mecanismos de información y consulta democrática con carácter decisorio que permitan a la ciudadanía expresarse y decidir frente a un tema con tan grandes y graves implicaciones e impactos. Convocatoria En consecuencia con lo ordenado por el MANDATO INDÍGENA Y POPULAR y por lo expresado en la PROPUESTA POLÍTICA DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS y ante el avance de la negociación del TLC y su firma inminente, decidimos: 1.Convocar a una consulta Nacional, popular amplia, democrática y transparente en la que la ciudadanía pueda expresar libremente su posición frente a la negociación y firma del TLC. 2.Declarar que la Consulta Popular frente al TLC no es un rechazo al Libre Comercio sino a la forma y contenido de este proceso y al tratado propuesto por su carácter impositivo, su falta de transparencia y su intención de anexión, despojo y empobrecimiento de la población de Colombia, Ecuador y Perú. La Consulta Popular plantea que un Libre Comercio Popular y Democrático, definido y planteado desde la defensa de la vida y la diversidad, para la autonomía y soberanía de los pueblos y para su beneficio, es posible y necesario.

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3. Iniciar el proceso de consulta desde el Departamento del Cauca en territorios indígenas, campesinos y populares de la zona oriente, correspondientes a los territorios de los municipios de Toribío, Jambaló, Caldono, Silvia e Inzá. 4. Solicitar a los Alcaldes populares de estos municipios, facilitar en la medida de sus posibilidades y capacidades, los recursos y apoyos necesarios para realizar esta consulta, a la vez que interceder según se requiera con las autoridades competentes del orden Departamental y Nacional para que reconozcan, respeten y faciliten este proceso democrático. 5. Establecer comisiones encargadas de orientar y conducir la Consulta conformadas por representantes de organizaciones indígenas, populares y campesinas de los territorios de los 5 municipios. 6. Movilizar respaldo solidario nacional e internacional 7. Establecer equipos de comunicación, sensibilización y logística con la responsabilidad de sacar delante de manera coordinada este proceso.

Para lograrlo es indispensable movilizar respaldos concretos en todos los ámbitos, tanto para promover, extender y profundizar la consulta, como para proteger a las personas y organizaciones involucradas en este proceso. La consulta debe ser un ejercicio consciente del derecho democrático a participar y decidir. Por ello requiere de diseñar e implementar estrategias pedagógicas que pongan al alcance de la población consultada la información necesaria de manera oportuna y apropiada. La consulta reconoce, recoge y se nutre de la solidaridad con otras personas y procesos a través de mecanismos prácticos de intercambio y coordinación. Este proceso, además de promover la Consulta frente al TLC, busca promover y establecer desde la experiencia práctica un Mecanismo Popular de Soberanía y Resistencia en la perspectiva de ampliar espacios de participación y decisión diseñados e implementados desde y por los pueblos en consecuencia con el Mandato del Congreso Indígena y Popular. En consecuencia los objetivos son4:

Objetivos De manera global, esta consulta busca realizar un acto simbólico a través del ejercicio de la democracia directa, creando un mecanismo para la expresión de la voluntad y la soberanía popular. Este acto simbólico llevado a la práctica a través de la consulta, debe constituirse en un ejemplo que contagie y convoque la extensión y perfeccionamiento de este mecanismo y la convocatoria de otros que se requieran.

1. Políticos a. Crear un Mecanismo Popular de Información, Solidaridad y Soberanía para el ejercicio democrático del derecho a la decisión ciudadana popular frente al TLC. b. Generar un hecho político pacífico, democrático y práctico desde el Cauca que sirva como ejemplo e inspiración para otros procesos y regiones del país, a la vez que movilice solidaridad recíproca.

4 Los mecanismos para la realización de la consulta pueden ser examinados en el documento original, www.nasaacin.net/web/.

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c. Prevenir la ratificación del TLC por parte del Congreso de la República o de la Corte Constitucional, sobre la base de la decisión popular expresada en la consulta. d. Convocar y tejer solidaridad recíproca con organizaciones y procesos del ámbito internacional, con énfasis particular en el Ecuador y Perú, países involucrados en la negociación y firma del TLC en curso. e. Lograr la participación consciente, transparente y comprometida de la población en el proceso de consulta en el Cauca. 2. Pedagógicos a. Informar y sensibilizar a la población de los municipios en donde se realice la consulta sobre el TLC y sobre la importancia de su opinión y movilización consciente. b. Desarrollar mecanismos y materiales para la diseminación, debate e intercambio de información y de saberes sobre la Consulta, el Mandato, el TLC y sobre temas relacionados.

Cabildo Indígena de Jambaló Asociación de Cabildos Indígenas de Caldono U´kawesx Nasa Cxahb Cabildo Indígena de La Aguada San Antonio Cabildo Indígena de Las Mercedes Cabildo Indígena de Pueblo Nuevo Cabildo Indígena de Pioyá Cabildo Indígena de Caldono Cabildo Indígena de La Laguna-Siberia Asociación y Cabildos Indígenas de Inzá Asociación de Cabildos Indígenas del Oriente COTAINDOC Asociaciones Campesinas de Inzá Asociaciones y Cabildos Indígenas de Silvia Asociaciones y Organizaciones Campesinas de Silvia Documento 3: Cartagena: Crece la oposición al TLC con Estados Unidos5 (Viernes 18 de febrero de 2005 por Alianza Social Continental)

En consecuencia con el Mandato Indígena, firman por el Congreso Indígena y Popular:

Declaración de Las Organizaciones Sociales Andinas, reunidas paralelamente en Cartagena durante la ronda de negociación del TLC Suscriben:

Consejo Regional Indígena del Cauca, CRIC Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca ACIN Cxahb Wala Kiwe Proyecto Nasa Cabildo Indígena de Toribío Cabildo Indígena de San Francisco Cabildo Indígena de Tacueyó Proyecto Global

Campaña Ecuador Decide, Movimiento Boliviano de Lucha contra el TLC y el ALCA, Campaña Peruana de lucha contra el TLC y el ALCA, Red Colombiana de Acción frente al Libre Comercio y el ALCA, Recalca, Consejo Regional Indígena del Cauca, CRIC. Cartagena, 11 de febrero de 2005. La séptima ronda de negociaciones del TLC efectuada en Cartagena

5 Alianza Social Continental, http://www.asc-hsa.org/article.php3?id_article=241,. Fecha de consulta 12/12/05.

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demostró que aumentan las dificultades de los gobiernos andinos para suscribir este tratado y que al lado de una vigorosa movilización popular, nuevos sectores se muestran preocupados, inconformes y aún opuestos al mismo. Se ha repetido nuevamente el penoso espectáculo de las anteriores rondas, donde los gobiernos andinos han llegado con nuevas concesiones a las mesas de negociación y los estadounidenses han respondido con nuevos desplantes y ratificando su posición intransigente. En ninguno de los temas que se consideraban cruciales y sobre los cuales se anunció que habría negociaciones intensas, se avanzó. Los andinos cedieron en propiedad intelectual, en el tema agrícola, en inversiones y en muchos otros aspectos, pero Estados Unidos mantiene su posición inicial, no se mueve ni un milímetro y solo acepta que se adhieran a sus exigencias. En estas circunstancias han tenido que prolongar la negociación, anunciar micro-rondas y dejar abierta la fecha de terminación. Este entrabamiento del tratado se debe a que ha aumentado la resistencia popular. En Colombia decenas de miles de personas salieron a la calle, en Ecuador y Perú también hubo movilizaciones y se anuncian para las semanas siguientes nuevas acciones populares. También nuevos sectores productivos manifiestan su preocupación y aún entre los negociadores hay un ambiente de pesimismo y zozobra. Las delegaciones gubernamentales se dividen y los ánimos se caldean. No le es fácil a los gobiernos inmolar a los países en el altar del libre comercio. Las organizaciones sociales hicimos una intensa jornada de debate, discusión y movilización y la prensa tuvo

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que registrar la importancia de las opiniones discrepantes; organizaciones andinas que se hicieron presentes en Cartagena expresaron su voluntad de profundizar su lucha. En estas circunstancias, vemos con optimismo el avance de importantes movilizaciones andinas. La campaña “Ecuador Decide” ha logrado reunir medio millón de firmas para realizar un referendo contra el TLC; en Colombia los pueblos indígenas, campesinos y sectores sociales del departamento del Cauca en el marco del Mandato Indígena y Popular han llamado a una consulta ciudadana en cinco de sus municipios y la campaña peruana contra el TLC avanza en recoger miles de firmas para obligar al parlamento a que estudie el tema del referendo. Por otra parte el pueblo Boliviano sigue impidiendo con su intensa movilización que el gobierno participe oficialmente en las negociaciones. La nueva etapa de este proceso que ahora se alarga, exige la más amplia unidad, la incorporación de nuevos sectores sociales, el reforzamiento de la campaña de educación popular y la búsqueda de una más estrecha solidaridad de los pueblos andinos. Por eso llamamos a: - Apoyar y reforzar la campaña “Ecuador Decide” que es una posibilidad concreta de detener la suscripción del TLC por parte del gobierno de Lucio Gutiérrez. - Respaldar y divulgar la iniciativa de los pueblos indígenas y campesinos del departamento del Cauca en Colombia, para asegurar que ella se realice con garantías democráticas y promover la veeduría internacional de la consulta. - Apoyar la campaña peruana por la recolección de firmas para exigir que

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el parlamento convoque un referendo. - Divulgar la experiencia Boliviana que por medio de la lucha por la nacionalización de los hidrocarburos y en contra de la privatización del agua, ha impedido que el gobierno de ese país se sume oficialmente a las negociaciones. - Hacer un llamado a las organizaciones populares y democráticas de todo el continente a que apoyen la lucha andina contra el TLC. - Fortalecer los lazos con organizaciones democráticas en Estados Unidos para intensificar la divulgación de los efectos nocivos del tratado y actuar ante el parlamento estadounidense. - Promover una declaración de parlamentarios de los países andinos en contra del TLC. - Realizar jornadas de movilización paralelas a la próxima ronda que se realizará en Washington entre el 14 y el 19 de marzo y promover que las acciones en el marco de la Semana de Acción Mundial contra el Libre Comercio, a realizarse del 9 al 19 de abril, estén orientadas a detener el TLC andino con EEUU. Documento 4: Consejo Regional Indigena Del Cauca –Cric-6 Declaración Pública a la Opinión Nacional e Internacional frente al Consejo Comunitario de Gobierno Porque Defendemos la Vida: Nuestra palabra debe ser escuchada, 2 de mayo de 2005 Lo que sucedió en el Consejo

Comunitario de Gobierno organizado y presidido por el Presidente Álvaro Uribe en el Municipio de Santander de Quilichao, en el Cxahb Wala Kiwe –Territorio del Gran Pueblo del Norte del Cauca, el sábado 30 de Abril, nos recuerda y ratifica las palabras que abren este comunicado, palabras que nacen de la experiencia y de la vivencia de los pueblos, que fueron pronunciadas en la Posición Política de los Pueblos Indígenas, en el Mandato del Congreso Indígena y Popular y en la Proclama de la Consulta Popular e Indígena Frente al TLC y que seguirán resonando mientras los! hechos las validen y mientras no cambie la realidad que expresan. A partir del mal llamado Consejo Comunitario de Gobierno, DECLARAMOS ante la opinión pública nacional e internacional que: 1. La metodología, estructura, contenido y dinámica del Consejo Comunitario de Gobierno demuestran que se trata de un espectáculo mediático por medio del cual el Presidente, el Gobernador del Cauca y los representantes de las distintas instancias del Gobierno, orquestados por el Presidente, dialogan entre sí, imponen su posición, sus informes sesgados, sus políticas e intereses, impiden que estas sean refutadas o cuestionadas y constituyen por ello un ejercicio soberbio y testarudo de imposición de la palabra del establecimiento sobre la realidad que vivimos los pueblos y que no es reconocida ni respetada. 2. Es parte del espectáculo del Gobierno y del Presidente, crear una falsa imagen de participación ciu-

6 Ver, http://www.canariasdicenoarepsol.org/ojo/CONSEJO%20REGIONAL%20INDIGENA%20DEL%20CAUCA.doc, fecha de consulta 12/12/05.

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dadana y comunitaria al realizar la función fuera de los espacios institucionales del establecimiento y permitir la entrada al Consejo de representantes de diversos sectores a quienes se les impone la agenda del Presidente quien les define una participación restringida y desigual. La intención del Gobierno es legitimar su autoritarismo creando una imagen de diálogo y participación amplios que son, precisamente, los dos elementos ausentes en estos escenarios. 3. Los representantes de las Autoridades y Comunidades Indígenas que asistimos al Consejo Comunitario de Gobierno, no participamos en un diálogo con el Gobierno, pues esta posibilidad no existe en este escenario, sino que nos limitamos, como los demás participantes, a ver y escuchar una presentación por parte del Presidente y de actores del Gobierno, previamente ensayada y adornada por las exposiciones breves, incompletas, descontextualizadas de los supuestos participantes de las comunidades quienes son interrumpidos, interpelados e interpretados por el Presidente y los representantes del Gobierno de manera que nuestras palabras y posiciones sirven en lo fundamental, para reforzar la presentación del Gobierno. El Consejo Comunitario es una presentación unilateral de la posición del Gobierno en presencia y con una participación controlada y selectiva de algunos representantes de organizaciones y comunidades. 4.El espectáculo del Consejo Comunitario de Gobierno no deja ver y pretende ignorar que este supuesto diálogo civilizado y abierto, se da en un contexto de guerra e intimidación per-

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manente en el que la expresión franca y abierta de cuestionamientos, críticas y posiciones distintas a las del establecimiento constituyen un riesgo real para la vida e integridad de las personas y organizaciones que se atrevan a presentarlas. Como en este contexto de intimidación y amenaza es imposible el diálogo, lo que sucede es un simulacro que ratifica el poder de la fuerza a través de la intimidación hecha discurso. 5. Mantenemos y ratificamos la posición que hemos planteado al Presidente de la República desde el Consejo Comunitario de Diciembre de 2003 en Popayán y públicamente frente al país de manera recurrente en el Mandato del Congreso Indígena y popular. Exigimos otra vez que se realice un Debate Público entre el Gobierno y el Pueblo en las condiciones que le hemos planteado al país y al Gobierno desde el Mandato Indígena y Popular. El Presidente, a pesar de lo que dijo, se ha negado a hacer este debate. Reiteramos además nuestras exigencias al Presidente y al Gobierno –al igual que frente a las FARC- en el sentido de que: a. Cese el fuego de Inmediato en el Territorio del Gran Pueblo. b. Se inicie un proceso de diálogo y se avance hacia una salida negociada al conflicto y c. Se desarmen nuestros territorios ancestrales y se respeten nuestras autoridades, nuestra autonomía y nuestros planes de vida que contribuyen al tejido de un país y un mundo diverso, distinto, posible y necesario. 6. En el Territorio del Gran Pueblo, al igual que en el resto del país, las políticas de Gobierno traen guerra, miseria,

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opresión, represión y destrucción. Existe evidencia suficiente y contundente que cuestiona e invalida la presentación hecha por el Presidente y su Gobierno frente a la situación de las comunidades en el Norte del Cauca, el Cauca y el país que pretende mostrar nuestra realidad de exclusión, persecución, miseria e injusticia social, como todo lo contrario. Basta recordar, entre muchos otros documentos y datos, el Reporte del Relator de las Naciones Unidas para los Pueblos Indígenas y el Informe Anual de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos. 7.Quienes apoyan el proyecto del Presidente Uribe y quienes se benefician o creen que pueden obtener beneficios de sus políticas, deben asumir su responsabilidad y responderle los cuestionamientos que desde su dolor les hacen las comunidades y las víctimas: cuantas comunidades mas deben desplazarse por la vía del terror y del hambre?, cuantos huérfanos y viudas más?, cuanta más hambre y miedo?, cuanta miseria y desempleo en aumento?, cuanto dolor creciente necesitan para satisfacer sus intereses y sentir que han logrado consolidar su seguridad y su riqueza? 8. Oponernos, resistir y refutar políticas equivocadas y destructivas no le da derecho al Gobernador del Cauca, ni a nadie que represente al Gobierno y a las Fuerzas Armadas a acusarnos de pertenecer o ser cómplices de ningún grupo armado. Las aseveraciones públicas y recurrentes del Gobernador del Cauca en este sentido, constituyen abuso de poder y amenazas que ponen en riesgo a las víctimas de este conflicto, a nuestras comunidades, autoridades y organiza-

ciones. Reiteramos, desde la Ley de Origen, el Derecho Propio y los Derechos Constitucionales que nos asisten, que hacemos responsable al Presidente de la República y al Gobierno de las violaciones al Derecho a la Vida y a los Derechos Humanos que se han dado y que se puedan dar en el futuro en contra de nuestro territorio y comunidades. 9. Agradecemos la solidaridad de las diversas organizaciones, procesos y personas en todo el país, frente a esta agresión militar contra nuestro proceso y reiteramos nuestro llamado a la Unidad por la Vida, la Justicia, la Alegría, la Libertad y porque sumemos fuerzas para tejer las autonomías diversas que son el país que necesitamos y merecemos. No estamos solos ni en silencio. 10. En Colombia, bajo la institucionalidad actual y frente a las políticas y acciones de guerra del Gobierno y de las FARC, está claro que nos es imposible lograr que nuestra posición, nuestras palabras y acciones y nuestra organización y territorios sean reconocidos y respetados. En consecuencia, nos corresponde en justicia y en defensa de la Vida, convocar la solidaridad internacional de manera urgente y práctica para el diseño y puesta en marcha de una Iniciativa Diplomática de los Pueblos que actúe en nuestro nombre y representación al más alto nivel, para que CALLEN LOS FUSILES Y SE ESCUCHE LA PALABRA. NO ESTAMOS SOLOS Y RECLAMAMOS TODAS LAS VOCES Y TODAS LAS PALABRAS POR LA VIDA, PORQUE RESISTIR ES RESISTIR LA GUERRA PARA CONSTRUIR OTRO MUNDO POSIBLE Y NECESARIO.

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