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EDITORIAL Grupo de Investigación ‘Política contestataria, producción de sujetos políticos y construción de ciudadanía’ El presente número de la revista Colombia Internacional ha sido coordinado por el grupo ‘Política contestataria, producción de sujetos políticos y construcción de ciudadanía’ compuesto por tres profesoras del Departamento de Ciencia Política: Ingrid Bolivar, Marcela Velasco y María Emma Wills. Con el concurso de muchos colegas y pares externos que amablemente accedieron a leer con ojo crítico los artículos que nos fueron llegando durante los últimos meses, se escogieron los siguientes textos. Pensamos que en conjunto este número aporta una serie de reflexiones al campo de la investigación en movimientos sociales, acción colectiva y formación de las ciudadanías que se desarrolla en el país. Por un lado, sitúa históricamente el nuevo momento que viven las expresiones de protesta social en el continente latinoamericano producto de los cambios en el modelo de desarrollo y las políticas de seguridad impulsadas por el gobierno Bush a raíz de los atentados del 11 de septiembre. ¿Cuáles son las peculiaridades de este nuevo período? En su artículo, la profesora Eckstein demuestra cómo en los años noventa del siglo pasado las protestas se trasladaron de los lugares de producción a los espacios del consumo, y las reivin-
dicaciones se tornaron defensivas frente a un Estado cada vez más recortado. Por su parte, los movimientos obreros optaron cada vez más por estrategias institucionales, buscando un lugar propio en la esfera electoral. De esta manera las tensiones entre democracia y mercado han asumido nuevas expresiones bajo el nuevo modelo neoliberal. En la misma línea, los profesores Smith y Korzeniewicz arguyen que los procesos de globalización en la producción, el comercio y las finanzas y las transformaciones sufridas por los Estados, se ven acompañados por nuevos patrones de participación y representación de redes de cabildeo regional y movimientos sociales transnacionales. Más específicamente en los noventa, este campo de acción se bifurcó en dos estrategias: mientras unos movimientos y redes optaron por una estrategia ‘interna’ aliándose con actores estatales, tecnócratas y agencias de cooperación multilateral, para promover agendas oficiales y de reforma gradual, otras siguieron la estrategia ‘externa’, privilegiando sus lazos con movimientos de base e impulsando acciones de confrontación frente a procesos de integración económica. Estos patrones de participación sufrieron una nueva transformación bajo el impacto de las políticas de seguridad anti-terroristas adoptadas por la administración Bush. El campo más confrontacional vivió un momento de repliegue y la agenda internacional que había privilegiado a la sociedad civil como foco de muchas de sus iniciativas, buscó promover la democracia desde una mirada más institucional y estrecha. A pesar de este repliegue, las políticas impulsadas por Washington se han encontrado con una nueva oposición, esta vez promovida desde los gobiernos:
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E ditorial
la llegada de una izquierda ‘moderna’ al poder en Chile, Brasil, Argentina y Uruguay; la elección de Evo Morales en Bolivia y el discurso revolucionario de Hugo Chavez en Venezuela retan muchos de los supuestos y políticas impulsadas por el gobierno norteamericano en América Latina. Además de caracterizar el nuevo momento por el que atraviesa la protesta en el continente, otro grupo de artículos se centra en comprender la relación movimientos sociales, régimen político y Estado a la luz de los procesos vividos en distintos países. En particular, Marcela Velasco en su investigación demuestra cómo las dinámicas estatales y las de la protesta se imbrican mutuamente y cómo por lo tanto no es posible analizar la acción colectiva contestataria por fuera de los procesos institucionales. Más que ser investigados como campos de análisis autónomos, instituciones y movilización deberían ser siempre analizados en sus interrelaciones. Por su parte, Ralf Mathekga muestra cómo los procesos de descentralización política adoptados en Sur Africa –el nuevo régimen político– que se pensaron como ingenierías institucionales para acercar los gobiernos locales a la ciudadanía, no estuvieron a la altura de las expectativas.Además de la falta de experticia a nivel local y de recursos y capacidades administrativas, este autor demuestra que los gobiernos locales están presos de patrones de exclusión de la participación ciudadana. En otras palabras, lo local no es necesariamente más democrático e incluyente que los regímenes de nivel nacional. En esa misma línea, el artículo de Julie Massal cuestiona el supuesto de que los movimientos sociales necesariamente expanden la demo-
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cracia y ayudan a su consolidación. En particular, el artículo plantea, basándose en el caso de Ecuador, que una inclusión política de los movimientos indígenas, más que consolidar el régimen democrático, está generando inestabilidad política. Finalmente, los artículos de los profesores Borland y Perea también aportan investigación empírica que ayuda a evaluar qué tan ciertas se han revelado algunas proyecciones sobre movimientos sociales y acción colectiva. La profesora Borland demuestra cómo el movimiento de las Madres de la Plaza de Mayo, en lugar de desaparecer con el retorno a la democracia, ha mostrado capacidad de adaptación y articulación política. Las Madres, vistas por algunos como demasiado ancladas en relaciones prepolíticas para convertirse en actores políticos, han demostrado con su práctica lo contrario. Han expandido sus repertorios de lucha, han tejido nuevas alianzas con sectores sociales movilizados, y han producido un discurso capaz de articular su pasado con las nuevas circunstancias del presente. Por su parte, Carlos Mario Perea demuestra cómo las apelaciones a la comunidad, consideradas por muchos como premodernas, siguen teniendo vigencia en América Latina y adquieren distintos usos según los actores que los invocan. Para los jóvenes urbanos de barriadas marginales, la evocación a la comunidad sirve como punto de partida para emprender iniciativas populares que contradicen nociones que sólo ven en estos sectores marginales anomia, fragmentación y clientelismo. Para el Estado, la comunidad sirve como referente para impulsar políticas que buscan gober-
nabilidad. Así, más que ser parte de un mundo tradicional ya superado, las referencias a la comunidad se encuentran en el centro de las disputas por el poder en lo local urbano. Como se puede entonces ver, en conjunto estos textos remueven nociones que acompañaron el análisis de los movimientos sociales y la acción contestataria en décadas anteriores. Por un lado demuestran que la acción social reivindicativa adquiere distintas formas y expresiones según los contextos políticos y económicos globales. Por más locales que sean los movimientos, estos se encuentran enmarcados dentro de tendencias transnacionales de cambio que dejan su sello. En segundo lugar, Estado y movimientos sociales no pueden seguir dando lugar a comunidades académicas que se desconocen mutuamente. Tanto los que se encuentran investigando sobre instituciones y sus desempeños políticos, como aquellos que están centrados en el análisis de la protesta social, ganarían mucho si se pensaran más dinámica y relacionalmente. En tercer lugar, la relación amistosa que en muchos estudios se asumió entre democracia y movimientos se aprehende hoy de manera más com-
pleja y menos ingenua a la vez. Por un lado, el terreno de la democracia local no es necesariamente más amigable a la inclusión y participación de la ciudadanía. Por el otro, la inclusión política de movimientos sociales fuertes, en lugar de culminar en la profundización democrática, puede conducir a la inestabilidad e ingobernabilidad políticas. Finalmente, iniciativas colectivas condenadas a una muerte prematura –como las Madres— han demostrado capacidad de aprendizaje político. Más que sólo quedarse en la reivindicación de sus hijos o parientes desaparecidos, las Madres han expandido sus repertorios y las nociones de justicia que las animan. Finalmente, frente a quienes asumieron, también prematuramente, la desaparición de la ‘comunidad’ como fuente de iniciativas colectivas o políticas públicas, el caso de los jóvenes urbanos demuestran lo contrario. El grupo sobre ‘Política contestataria, producción de sujetos políticos y construcción de ciudadanía’ del Departamento está seguro que en conjunto estos artículos son un aporte a los debates contemporáneos sobre movimientos sociales, acción colectiva y protesta social que se desenvuelven en Colombia.
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URBAN RESISTANCE to Neoliberal Democracy in Latin America Susan Eckstein1
recibido 20/04/06, aprobado 30/05/06
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S usan Eckstein
Los procesos de democratización en América Latina restauraron los derechos laborales y políticos que habían sido negados durante los gobiernos militares que tuvieron lugar entre las décadas de los sesenta y ochenta. El aumento de la subordinación a las fuerzas del mercado, menos constreñidas por barreras institucionales bajo el modelo neoliberal, debilitó, de hecho, la habilidad de los trabajadores para utilizar sus derechos recién restaurados para el mejoramiento de sus condiciones laborales. Este artículo describe cómo y explica por qué las protestas contra las injusticias económicas percibidas bajo estas circunstancias se han trasladado, en las ciudades de toda la región, de la producción al consumo; y en este dominio del consumo, de los reclamos pro-activos en favor de acceso a vivienda hacia protestas defensivas en contra de iniciativas estatales tendientes a aumentar el costo de los alimentos y los servicios urbanos, y también hacia la configuración de movimientos de solidaridad que desde los países más ricos amenazan a las empresas que explotan a los trabajadores latinoamericanos con boicots de consumidores. Palabras clave: protesta, movimientos sociales, neoliberalismo, distensión urbana, crimen. Redemocratization across Latin America restored labor and political rights denied under the military governments in the 1960s through the 1980s. Increased subjugation to global market forces, less fettered by institutional barriers under neoliberalism than under import substitution has, however, weakened, de facto while not de jure, the ability of laborers to deploy their restored rights to improve conditions at work. The article describes how and explains why protests against perceived economic injustices under the circumstances have shifted in cities across the region from the point of production to the point of consumption, and within the arena of consumption from pro-active claims for affordable housing to defensive protests against state-backed increases in the cost of food and urban services and to solidarity movements in rich countries that threaten businesses that exploit Latin American workers with consumer boycotts. Keywords: protest, social movements, neoliberalism, urban strife, crime.
Introduction
T
he new millennium began with the triumph of democracy over dictatorship and the institutionalization of market economies minimally encum-
bered by interventionist states. Many believed that in Latin America these changes would usher in more just societies and resolve problems created or not resolved by import substitution and the military governments that
1 Susan Eckstein es profesora de sociología en la Universidad de Boston. Fue presidente de la Asociación de Estudios Latinoamericanos (LASA) y ha escrito más de seis docenas de artículos sobre America Latina.
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dominated the region between the 1960s and 1980s. Neoliberal reforms were to improve the performance of economies, democratization to open up channels for majority rule and representation and, in turn, for the selection of rulers responsive to the interests and concerns of the citizenry. At the same time, democratization, in principle, made it less risky for the dissatisfied to organize collectively to defend concerns formal institutional arrangements left unaddressed. The purpose of this essay is substantive: to synthesize how and explain why the Latin American repertoire of economic struggles has shifted under democratic neoliberalism from work sites both to neighborhoods and overseas to consumer solidarity movements, and from protests to improve work-linked conditions to efforts to lower costs of consumption and to make cities more livable. The shift occurred as the work force’s earning and purchasing power deteriorated when subjugated to market forces more global in scope and more pernicious in effect than under import substitution, even as democratization formerly restored labor and other citizenship rights. Globalization has weakened labor’s bargaining power relative to capital’s at the same time that privatizations and subsidy cutbacks have driven up the cost of living.The mobilizations described below are illustrative. They are not exhaustive, and include only those urban-based2.
Struggles for Work-Based Rights Work based movements are shaped by the political-economic context in which laborers lives are embedded. In this vein, during the import substitution era Latin American workers were somewhat shielded from the full effects of global market forces because governments imposed trade barriers and industrial production was largely domestically oriented. Labor accordingly could exert pressure on capital when possessing skills in short supply. Skilled workers won rights to organize, to protect and advance their interests, and to strike, namely, to withdraw collectively their labor power as a weapon to defend their interests. They thereby won rights to a minimum wage, to fringe benefits, to restrictions on the length of the work day, and to job security, formalized in labor codes. Unions provided an organizational nexus whereby workers with shared interests and concerns bonded and shared ideas on how collectively they could press for improved work conditions (Eckstein and Wickham-Crowley 2003c). Workers in the public sector won similar rights. And because the state’s role in the economy expanded under import substitution, as both state-owned enterprises and state social service provisioning expanded, the labor force covered by labor laws came to include middle class employees. Even more than workers in the private sector, those in the public sector were
2 I base this article on years of following social movement developments in Latin America. Because my goal, here, is interpretive, I only provide selective references and mainly only to document factual statements for, at the time of writing, recent social movement developments.The interested reader may wish to consult essays in Eckstein (ed.) (2001) and Eckstein and Wickham-Crowley (eds.) (2003a and 2003b), and references therein, that inform my analysis.The interested reader might also wish to consult the anthologies focusing on Latin American social movements edited by Jelin (1995), Escobar and Alvarez (1992), Calderon (1995), and Alvarez, Dagnino and Escobar (1998), although they include few articles that specifically address social movements with economic roots.
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shielded from the vagaries of the market, which strengthened their bargaining power. The range of rights organized workers in Latin America won during the import substitution era compared favorably with those enjoyed by workers in the more industrial countries. However, their wage power and the proportion of workers enjoying the
rights remained far less. Labor in no Latin American country won universal economic rights3. Benefits are worklinked, and only selective sources of employment have gained labor rights. Around the time import substitution fell from favor about half of the urban labor force region-wide relied on informal sector work, unprotected by labor laws ensuring rights
Table 1. Employment and salaries in Latin AmĂŠrica, 1985 - 1996
Unemployment rate Informail sector1 Industrial Salaries2 Minimum wage3
1985
1990
1995
1996
1997
8.3 47.0 89.9 83.5
5.7 51.6 84.7 68.5
7.2 56.1 98.8 70.8
7.7 57.4 102.2 69.9
7.2 n.d. 102.6 73.7
1 non - agricultural employment 2 1980 = 100 3 estimates Source: Tokman - (1997 : 152).
Formal Sector Worker Protests Formal sector workers first experienced improvements, but then a deterioration in their material wellbeing with the transitions to neoliberal democracies. Labor had previously experienced a retraction of rights, under the dictatorships that swept the region in the 1960s and early 1970s. Military governments repressed labor to create a more favorable investment climate. With the restoration of democratic rule, which the labor
movements in many countries helped bring about (Foweraker and Landman 1997), work-based strife immediately surged. Wages rose as strike activity picked up (Noronha, Gebrin and Elias 1998). But by the 1990s formal sector workers found themselves unable to hold on to their recent gains. The new democracies did not formally retract labor rights, as had the military regimes, but they did not protect workers from the labor-unfriendly
3 Cuba under Castro is an exception.The entire population there qualifies for the right to universal health care, and all state workers, the majority of the labor force, qualify for pensions, unemployment, and other benefits. However, workers there lack the right to organize freely, independent of the state, and to strike, to defend collectively shared interests.
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country data reported to the International Labor Organization (ILO), the number of strikes, the number of workers involved, and the number of lost workdays declined in more countries in the region than it increased (see Table 2)4. Strike activity tapered
“invisible market.” The removal of trade barriers subjected workers to global market competition which, in effect, weakened their labor power. Against this backdrop, labor strife tapered off, and jobs protected by labor laws contracted. According to
Table 2. Country shifts in strike activity, Latin América (in countries with available information)
1990 - 1995
Number of Strikes
TOTALS:
Number of Strikers
TOTALS:
1995 - 2000
Increase
Decrease
Increase
Decrease
Bolivia Chile El Salvador Panama
Brazil Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras Mexico Nicaragua Peru
Argentina (c) Bolivia Domin. Repub. Venezuela (d)
Brazil (a) Chile Ecuador (a) Mexico Mexico Peru
4
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4
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Costa Rica El Salvador Panama
Brazil Colombia Chile Ecuador Mexico Nicaragua Peru
Argentina (c) Domin. Repub. Venezuela (d)
Brazil (a) Chile El Salvador Mexico (b) Peru
3
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3
5
4 The ILO data unfortunately only provide an approximation of actual strike activity.The organization’s compilations are based on different types of sources in different countries, e.g. employers and workers organizations, and official labor relations records, and not on uniform indicators of strike activity across countries.
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Workdays Not Worked
TOTALS
Costa Rica Chile El Salvador Panama
Brazil Ecuador Mexico Nicaragua Peru
Argentina (c) Domin. Repub. El Salvador
Brazil (a) Chile Mexico (b) Peru
4
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3
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(a) 1999 (b)increase according to one data source (c) data only for 1999 and 2000 (d)1997 - 2000 data for number of strikes, 1999 - 2000 data for number of strikers Source: ILO, 1990, pp.1004-06; 1998, pp. 1204-1211, 1229-1236, 1255-1261; and 2005.
off even though employment insecurity rose, income inequality increased, average industrial salaries barely recovered and the minimum wage remained below levels of 1980 (www.eclac.org/publicaciones/Desar rolloSocial/0/LCL.222OPE/Anexo_ Estadistico_version_preliminar.els). The tempering of labor strife in Latin America, against the backdrop of economic losses on the one hand, and the restoration of political rights on the other hand, is traceable to the manner that global market forces perniciously eroded labor’s ability to exercise formal rights. Democratically elected governments became accomplices in the de facto retraction of rights workers officially regained, aiding and abetting the advancement of business over labor interests. Strike activity in Latin America contracted especially in the private sector, where under import substitution it had been concentrated. Global market competition under neoliberalism eroded labor’s ability to deploy its historically most important weapon for defending and advancing its interests vis-à-vis capital.
Country experiences suggest that as of the 1990s strike activity centered mainly in the public sector (on Brazil, see Noronha, Gebrin, and Elias 1998, on Argentina, see McGuire 1995), and it occurred in the context of neoliberal state streamlining. The neoliberal attack on the public sector included union busting, to make stateowned enterprises more attractive to potential private investors (and buyers). This was true, for example, in El Salvador and Nicaragua. Governments also slashed public sector jobs, wages, and social benefits to rein in fiscal expenditures.They prioritized not only business interests but their own institutional fiscal interests over workers’. Somewhat shielded from global market competition, public sector workers protested threats to their means of livelihood. Also working to public employees’ advantage, states by their very nature are politically vulnerable, especially under democracies when dependent on electoral backing. For such reasons, along with savvy organizing, teachers, for example, have engaged in strikes to improve their
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earning power (see Foweraker 1993, Cook 1996). But public sector protests have not been sufficiently forceful to shield Latin American workers from some of the most far-reaching privatization programs in the world. Their inability to defend themselves from the brutal retrenchment of work opportunities reveals that the restoration of work-based rights with democratization was more formal than real and substantive. Brief Comparison of Country Repertoires of Formal Sector Worker Strife Workers’ experiences varied within individual countries over the years, and among different countries at the same historical juncture, including independent of economic conditions. These variations, some of which I briefly highlight here, reveal the role of agency, on the part of labor and political parties that claim to speak in its name, and of democratically elected governments that in principle protect the social and economic rights of their people. They also reveal that labor asserted itself most in countries experiencing economic crises, when political controls over labor broke down and when, and if, labor shifted from focusing on the work place to their neighborhoods and society at large. And within and across countries labor in sectors vital to economies tend to be most effective in pressing claims. Labor strife is not explicable in terms of material conditions alone. Argentina illustrates that there is no mechanistic relationship between economic deprivation and labor strife (McGuire 1996). There were fewer strikes, strikers, and days
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lost to strikes under President Carlos Menem in the 1990s, especially during the first half of the decade, than under President Raul Alfonsin in the 1980s, even though Menem eroded worker rights far more. As in other countries in the region, in Argentina democratization initially breathed new life into previously repressed labor.This explains why strike activity picked up under Alfonsin, the first democratically elected president in over a decade. But despite being democratically elected and despite having historic ties to the labor movement through the Peronista party, Menem kept a firm grip on workers, which made protest difficult. Menem used and abused political capital he attained from slashing inflation to turn on his labor political base. Nonetheless, when the economy crashed around the turn of the century, as the full effects of Menem’s extreme neoliberal restructuring (which included dollarization of the economy) were felt, conditions were so egregious that workers ceased to be submissive (James 2003). Strike activity increased, largely for restorative claims. Workers mobilized defensively to press for pension payments and unemployment compensation that they were denied but legally entitled to.They also protested for rights to payment for work rendered. Some public sector employees who had managed to retain their jobs had gone months without receiving cashable paychecks. This occurred in certain provinces where governments prioritized their own institutional economic concerns with fiscal deficit reduction and their own political priorities over workers’ rights to payment for their labor. Decentral-
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ization of governance, one of the leitmotifs of neoliberalism, furthermore, left some provincial governments, as well as central government agencies, without sufficient revenue to cover their labor bills. Such was the rage that workers moved beyond their work place grievances and they broadened their strategies of resistance.They took to the streets to demand economywide change, namely an end to state neoliberal austerity policies. Angry workers set automobiles aflame, sacked buildings, and blocked vital foreign trade routes, while angry civil servants threatened to shut down schools, hospitals, and state-run offices. As the economic crisis caused businesses to be shuttered, some workers, desperate to retain a source of livelihood, even took over firms (www.wsws.org/articles/2003/apr2003/arg-a23). Worker takeovers have been rare in the region5, and the Argentine takeovers involved women, a new base of labor resistance. In Brazil, where economic problems never reached the scale of Argentina’s, labor strife following the transition from dictatorship to democracy initially also was politically more than economically explained. As in Argentina, in Brazil the number of strikes and strikers, and duration of strikes, rose substantially initially with the political opening but then tapered off (Noronha, Gebria and Elias 1998). The number of annual strikes dropped from a peak of over 2,000 to under 1,000 in the course of the 1990s.While as in Argentina a reining in of inflation helped defuse tensions, the remains of strike activity in Brazil centered main-
ly in the slimmed down public sector. And also as in Argentina, workers were especially indignant when local governments, in the context of neoliberalinduced administrative decentralization, withheld paychecks. Yet in Brazil, labor that lost power at the work place through protest gained formal political power nationally.Well organized and under the savvy leadership of Luis Ignacio Lula da Silva, popularly known as Lula, the Workers Party won the presidency in 2002.With his government subjected to the same neoliberal strait jacket by international financial institutions as non labor-led governments, workers quickly found themselves, in many respects, benefiting symbolically more than materially. Lula’s government did not turn on labor as Menem’s had, but even with labor winning command of the state more powerful global forces kept its influence at bay. Some programs of Lula’s government targeted the poor and in ways that somewhat reduced income inequality in a country with one of the worst distributions of wealth in the world, but the formal political power that organized workers gained, brought them little economic gain.The labor movement found itself exchanging, in effect, improved economic rights for the political right to rule. The Chilean experience further illustrates how neoliberal restructuring with state backing muted labor demands, including when labor secured representation in governance. Chile, the first country in the region both to downsize massively its state sector and to eliminate barriers to trade, did so
5 Workers deliberated whether the factories they seized should be transformed into state-owned firms or remain worker-owned cooperatives. Personal communication from Carlos Forment, November 2004.
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under a military government that brutally repressed labor. As unpopular among workers as were General Pinochet’s labor policies that caused living standards to plunge and many workers to lose their jobs, the risks of asserting collective claims were so great that strikes were rare and only minimally coordinated. Against the backdrop of the risks, workers in such economically vital foreign exchange earning sectors as mining helped play a key role in the movement to restore democracy (Garreton 1989/2001 and 1995). Civilian rule, which defiant workers helped bring about in the streets if not the work centers, gave rise to a reinvented labor movement, and a reinvented socialist party in turn, that in its new incarnation won the presidency in 2000 and again in 2006.Years of repression and memories of repression led workers, among others, to bury their militant pasts.They came to settle for distributive over redistributive gains, against a backdrop of growing inequality in the allocation of wealth as business benefited more from the economic growth Latin America’s most successful neoliberal economy ushered in. A Center-Left political pact contained labor demands, though not by use of force. A different mix of politicaleconomic conditions similarly tamed labor in Mexico, with less pay-off to workers.There, state-crafted businesslabor pacts caused both real wages to fall and income inequality to rise (Ros and Lustig 2003). In agreeing to the pacts, the main labor confederation lent formal support to workerunfriendly stabilization policies. While labor never gained the upper hand in the pacts, the hegemonic
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hold of the Party of the Institutionalized Revolution (PRI), with which labor for decades had been formally affiliated, whittled away. The Leftleaning Revolutionary Democratic Party (PRD) won elections with break-off labor support, at the municipal and congressional levels, although mainly only in the south and central regions of the country, not in the increasingly richer industrial north. Unlike in Brazil and Chile, though, labor remained out of favor at the national political level. Indeed, when the PRI lost the presidency for the first time in 2000, it lost out to the conservative pro-business party, the National Action Party (PAN). And six years later PAN won the presidency once again, although this time with a laser-thin victory over the PRD. Meanwhile, in the absence of a pact among politically organized social groups, democratization resulted in congressional stalemates with little economic pay-off to labor of a distributive as well as redistributive sort. While the pacts in Mexico tamed labor mobilizations in the private sector where capital was the main beneficiary, and did so in the absence of brutal repression as in Chile, two deep recessions, in the 1980s and a decade later, stirred some new bases of unrest in the public sector. Even though strike activity overall declined in the context of exceptionally high increases in living costs (Tables 2 and 3), a gradual erosion of government legitimacy led a broadened range of aggrieved public employees to be less submissive than in years past. Well publicized political scandals and poor economic management, and new political party contestation so fueled, contributed to the erosion of
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PRI-dominated state legitimacy.Against this backdrop, some public employees turned to new strategies to assert collective claims. Public sector nurses, upset with shortages of medical supplies in the hospitals where they worked, for example, publicly drew blood from their arms with syringes that they then squirted at the doors of hospital administrators (New York Times 21 January 1997: 10). They turned to such strategies, capturing the popular imagination, as government control of the media diminished with democratization. Against the same macro political and economic backdrop, low-skilled public sector workers in Mexican provinces also protested abuses. Illustrative, in 1997 streetsweepers in the state capital of Tabasco collectively pressed both for compensation for private services politicians exacted of them and for job reinstatements when austerity policies cost them their employment. They staged a hunger strike, marched en masse to Mexico City, and stampeded into congress where they peeled off their clothes to press their claims (New York Times 21 January 1997: 10). Like the nurses, the streetsweepers turned to new creative post-modernesque ways to express their rage, to attract attention to their collective claims in the context of new democratization-linked media access. At the century’s turn Venezuela, under Hugo Chavez, was the one country where a democratically elected government tried to centralize power and use it purportedly to the benefit the poor (the Bolivian case, more recent, is addressed below). In doing so,
though, Chavez stirred the rile not only of the middle and upper classes accustomed to privilege, but also of the most privileged organized workers. Businessmen, along with the oil worker “labor aristocracy” in a vital economic sector, stopped production, closed down stores, and took to the streets in protest. They resorted to the typical weapons of the weak, presuming that in destabilizing the economy they would bring the Chavez regime to heel. They also backed a coup d’etat. While Chavez weathered the storm to depose him, which in 2004 also included an opposition-organized national referendum, the strife debilitated the government and left ordinary people with few improvements in their level of well-being. Despite Chavez’s populist rhetoric, available evidence suggests that even in Venezuela under his rule whatever improvements in well-being ordinary people experienced neither entailed an improvement in income distribution nor a reduction in the poverty rate (according to the most recent United Nations data available, at the time of writing, for 2002). Under Chavez’s watch income redistribution deteriorated slightly and the poverty rate at first declined but beginning in 2000 increased)6. Chavez handled his populist agenda in an inflationary manner, driving living costs up for the very populace he purported to defend (see Table 3), and by contracting Cuba for teachers and especially medics to provide social welfare services free of charge to Venezuela’s humble stratum in exchange for oil.
6 www.eclac.org/publicaciones/DesarrolloSocial/0/LCL.222OPE/Anexo Estadistico version preliminar.xls, Table 25 and 0/LCL2220PI/PSI-2004_cap1.pdf,p.13.
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Table 3. CONSUMER PRICE INCREASES FOR FOOD AND FUEL/ELECTRICITY, 1990-2000 (1990=100)
Food
200 or less
TOTALS: 201 - 500
TOTALS: 201 +
TOTALS
Fuel / Electricity
1995
2000
1995
2000
Bolivia Costa Rica Chile Domin. Repub. Panana 5
Costa Rica Brazil (e) Haiti Panama
Bolivia Panama El Salvador Mexico (h)
Costa Rica (g) Panama El Salvador
4
5
3
Argentina Argentina Colombia Bolivia (d) Ecuador Chile El Salvador Domin. Repub. (f) Guatemala El Salvador Haiti Guatemala Honduras Paraguay (d) Mexico Paraguay 9 7
Argentina Ecuador Honduras Costa Rica
Argentina Bolivia El Salvador Honduras
4
4
Uruguay Venezuela
Ecuador (d) Mexico Uruguay (i) Venezuela (f)
2
4
Brazil (c) Nicaragua Peru Uruguay Venezuela
5
Colombia Ecuador Honduras Mexico Nicaragua Peru Uruguay Venezuela 8
(a) countries with available information (b)based on available price indexing information: for some countries prices are provided for only selective regions and devaluations and bases of indexing shifted during the years under consideration (c) inferred (see ILO 2000: 1064, notes 12 and 13) (d)1998 (e) 1994-2000 (f) 1997 (g)mid-1990s until end of decade (h)1993 (i) 1999 Source: ILO (1998 : 1036-37, 1044-45; 2004)
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Transnational Alliances and Consumer-Based Labor Movements Unionization and strikes to improve work conditions proved particularly difficult in the new lowskilled labor intensive export-oriented industries that mushroomed, especially in Mexico, the Caribbean, and Central America. The expansion of so-called maquila production was tied not merely to the global neoliberal restructuring that removed cross-border trade and investment barriers but also to such politically negotiated accords as NAFTA, the Caribbean Basin Initiative, and, most recently, the Central American Free Trade Agreement (CAFTA), that granted signatory countries privileged access to the U.S. market (under circumscribed conditions). Business took advantage of the new economic opportunities the neoliberal-linked reforms and transnational agreements made possible, plus the low cost of labor in Latin America7. Maquila production expanded as the U.S. and other rich countries with high labor costs deindustrialized. Management repression and ability to locate, and relocate, globally wherever it perceived its investment options best, kept workers from pressing for improved work conditions. Under the circumstances a new crossborder labor-friendly strategy evolved (Anner 2003; Ambruster-Sandoval 2004; Porta and Tarrow 2004). It centered on solidarity mobilizations in the rich countries: on initiatives by human (including child labor) and women’s rights groups and transnational consumer-based social movements. Move-
ments for worker rights became delinked from the point of production. The success of these movements has rested on conditions created, not preexisting, and on movement participants willingness to sacrifice their own material interests. When labor sympathizers organized consumer boycotts in wealthy countries to press firms to improve conditions for workers, they ran the risk that increased labor costs would be passed on to them in higher prices for their purchases. Although multinational firms had the upper hand, they were not without their own vulnerabilities, including through exposure of their sweatshop conditions, as in the Kathie Lee Gifford /Honduras uproar.Threats of boycotts in the U.S. from the multicampus United Students Against Sweatshops movement, and embarrassment from bad media exposure, exerted some pressure on companies to temper their exploitation of Latin American labor. In calling for consumer boycotts of goods produced by internationally renowned companies (and their suppliers) shown to deploy deplorable labor practices, the antisweatshop movement has exerted some pressure to improve factory work conditions. How successful this strategy will prove remains to be seen. The Informal Sector Independently Employed: Struggles for the Right to Work Conditions for most workers typically are worse in the informal than in the formal sector, both because governments in the region rarely have
7 However, because labor in China is even cheaper as well as docile, subcontracted production increasingly is moving here
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granted informal sector workers labor protections and because these workers are subject to widespread competition that keeps their earning power low. Unlike in the wealthier countries where the informal sector shrank as industrialization advanced, in Latin America the informal sector has remained large, and it expanded in size in the 1990s (see Table 1), including in some of the most successful economies in the region, such as Mexico, Brazil, and Peru (Centeno and Portes 2006, essays in Portes, Castells, and Benton 1989). Close to 60 percent of the labor force regionwide is estimated to work in such highly precarious jobs. Because informal sector work life is individuated as well as competitive, rarely do laborers so employed press collectively for shared grievances. Street vendors are among the few informal sector workers to have mobilized across the region, largely in selfdefense. They have staged collective actions to make claims on the state, especially in Mexico and Peru. In Mexico City would-be vendors borrowed tactics from squatter settlement land invaders (addressed below) for rights to space to sell.They have collectively “invaded” sidewalks, streets, and other public places, and pressured authorities to honor their locational vending claims (see Eckstein 1988 and 2001: 329-50). Cognizant that vending is labor-absorbing and that widespread unemployment is politically explosive, officials often acquiesce to vendor pressures. Authorities have been most accommodating when vendors have had the support of influential politicians and when their leaders have deftly manipulated the political system (Cross 1998).
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In August 2004 an unprecedented broad alliance of informal sector workers took to the streets in rage in Mexico City, when the government appeared on the verge of clamping down on poor people’s claims for a basis of livelihood. Protesters included self-employed parking attendants, windshield cleaners, open-air musicians, and disabled gum sellers, along with subway vendors (www.wola.org/mexico/police/dmn _081104.htm). What sparked their collective defiance? Opposition to a new “civic culture” law that made their jobs illegal. New York City former mayor, Rudolph Giuliani, had recommended the restrictive statute. A business coalition, dismayed about the breakdown in law and order in the city, had hired Giuliani as a consultant. A law that might work in New York City, however, exacerbated social and economic tensions in Mexico’s capital, where citydwellers turned to such jobs less by choice than default, unable to find other work and without recourse to welfare for those unemployed. Street vendors also mobilized in Argentina, which historically ranked among the countries with the smallest informal sectors in the region. Formerly secure workers who took up street vending when losing formal sector jobs with the economic downturn protested police efforts to evict them in the downtown commercial promenade. They were joined in their protest by a social movement of the unemployed. Police stepped in when local businesses threatened the government not to pay taxes unless authorities removed their street competition. Pressed to choose, the government sided with established
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businesses, as governments in the region have historically typically done (groups.yahoo.com/group/argentina_s olidarity). The movement of the unemployed with which vendors allied itself is noteworthy. Such a movement is exceptional in the Latin American repertoire of resistance. It took the economic crisis to induce its formation. The MST, the acronym for the movement of the unemployed, staged protests for jobs and health and education services (groups.yahoo.com/group/argentina_s olidarity). MST protests and demonstrations, in turn, built on the support of hundreds of organizations and civic movements in neighborhoods ranging from old industrial slums to middle class enclaves that gained vibrancy in the context of the crisis. But the movement of unemployed quickly became politically and ideologically divided, as diverse groups on the Left tried to capitalize on the discontent. Divisions aside, at the community level neighbors joined together in asambleas barriales and asambleas populares, to address shared concerns (see Gonzalez Bombal, Svampa, and Bergel 2003; Di Marco, Palomino, and Mendez 2003)8. Citydwellers, accordingly, protested their plight collectively in multiple and overlapping settings: not only where they had claims to work but also where they lived. Many leaders of the new movements had previously been active in labor unions. Old bases of labor organization thereby influenced new bases of collective struggles and for a broader range of concerns.
Struggles over the Cost of City Living Worker struggles to improve income might be expected to fade from fashion for economically explicable reasons if living costs lessened as earnings declined. However, living costs rose immediately with the onset of neoliberal restructuring. While government subsidies had kept urban living costs low under import substitution, when governments in the region were pressed by international creditors to reduce fiscal expenditures in conjunction with the restructuring, they retracted both food and utilities subsidies. The retraction of the latter rested on privatizations of previously publicly owned service provisioners. Protests for Affordable Food Ordinary citydwellers across the region had come to consider food subsidies as a basic right, a subsistence right. It was also a material benefit they counted on to make city living affordable and migration from the countryside therefore feasible. Against this backdrop, people experienced government-permitted hikes in prices of basic foods as a tacit state violation of a moral contract (Eckstein and Wickham-Crowley 2003b: 8-16). Making cutbacks in food subsidies all the more egregious, many governments simultaneously devalued their currencies which caused living costs to spiral. Against this backdrop, food price hikes fueled unrest. While consumers typically directed their anger at authorities perceived responsible for the rise
8 By 2005 nearly all neighborhood groups had become moribund. The economic crisis also fueled more individual, antisocial, and self-destructive responses. Economic anxieties caused an upsurge in suicides, and induced growing numbers to seek refuge abroad. Meanwhile, crime, street violence, and looting picked up, discussed in more detail below.
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in food prices they considered unjust, angry citydwellers on occasion also looted supermarkets (e.g. in Argentina and Brazil) where they experienced sudden jolts in the price of food fundamentals. Urban consumer revolts occurred in at least half of the Latin American countries just in the 1980s (c.f. Walton 1989/2001and 1994), and in Ecuador, Bolivia, and Argentina through the early years of the new millennium. These revolts are the modern day equivalent to the sans culottes’ and workers’ bread riots of eighteenth and nineteenth century France and England, and the urban equivalent to peasant rebellions stirred by the erosion of subsistence rights claims (Scott 1976). Systematic information on incidences of urban protests over subsistence claims, both across countries and within individual countries over time, unfortunately is non-existent. To assess the relative importance of consumer, in comparison to other bases of defiance, I coded incidences of protest recorded in 1995, ten years after most governments in the region initiated their first cutbacks in urban food subsidies in conjunction with neoliberal restructuring. I recorded incidences reported in the Latin American Weekly Report (LAWR), a news summary source on Latin America of high repute. Because LAWR describes only the most important incidences and underreports ongoing unrest, it provides only a rough approximation of actual tumult. Qualifications aside, LAWR reported consumer protests in six countries (over education costs as well as retail prices). During the same year it reported protests against neoliberal-linked state-sector downsizing and privatizations in ten countries, and against wage reforms (including
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proposals to eliminate the indexing of wages to cost-of-living increases), the elimination of the right to strike and organize, cutbacks in labor security (through new, more flexible hiring policies), and paycheck-withholding for work rendered in eleven countries. Assessing the situation crossregionally since the onset of neoliberal restructuring, John Walton (1998 and 1989/2001) concluded that no other region in the world experienced as many protests centering on food, along with protests centering on increases in prices of such so-called collective goods as electricity and water, as Latin America (Walton).With Latin America the most urbanized Third World region, proportionally more people there both depend on the market for food and services and benefit from consumer subsidies under import substitution. Protests in Latin America also were more gendered than elsewhere in the world, that is, more female-based, and more secular in orientation. Women’s greater involvement in Latin America resulted from their greater absorption into the paid labor force and life outside the confines of the home, along with their greater dependence on the market for subsistence. And in countries such as Peru, Guatemala, and Chile, women‘s participation in consumer protests built on collective involvements in such neighborhood and parish based groups as soup kitchens and food-purchasing cooperatives. Non-governmental organizations, NGOs, had helped organize such groups when government-initiated austerity policies had made subsistence exceedingly problematic for urban poor in the early to mid-1980s.
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Table 3 gives a sense of why cost of living increases stirred collective rage. Between 1990 and 1995, as well as between 1990 and the century’s turn, food prices in most countries at least doubled. By the end of the 1990s eight countries experienced more than a five-fold increase in food costs. The food index, of 100 in 1990, rose to over 1,000 in Ecuador, Peru, Uruguay, and Venezuela. Nonetheless, as in the case of strike activity, cost of living protests is not entirely economically explained: neither their incidence nor their form. Protests ranged in form, from demonstrations, strikes, riots, and looting; to attacks on governmental buildings. The form varied by country. They varied with national repertoires of resistance, cultural traditions, and organizational and associational involvements, as well as with macro political-economic conditions, statesociety relations, and group alliances. Cutbacks in subsidies, for example, stirred riots in Jamaica, Argentina, and Venezuela, street demonstrations in Chile, and strikes and roadblocks in Andean nations. Protests also varied in how violent they turned, largely depending on how public authorities responded. Protests in cities across Venezuela against cutbacks in consumer subsidies turned especially violent in 1989. Hundreds of protesters there were killed in consumer protests known as the caracazo (Coronil and Skurski 1991: 291). It was against this backdrop that Chavez was initially elected in the late 1990s. State violence turned ordinary Venezuelans against the rule of elite-linked parties. Chavez represented a break with the oligopolistic parties of the past.
The assaults on former tacitly agreed-upon urban subsistence rights, nonetheless, typically only stirred public protest under certain political conditions. Democratization itself did not necessarily prepare the ground. Protests occurred especially where governments were weak and unpopular and where political divisiveness and power struggles prevailed. Under such circumstances the risks of rebellion were less and the possibility of gaining political support greater. Where political contestation was minimal and the state comparatively strong, widespread consumer subsidy cutbacks rarely led unhappy citydwellers to take to the streets.This was especially true in Mexico as long as the PRI retained national power, when the cost of living rose considerably, but even afterwards. These seemingly spontaneous protests typically involved some degree of coordination (c.f. Walton 1998 and 1989/2001). They occurred especially where backed by labor unions. Social class in its organized form accordingly shaped mobilizations to lower living costs, at a time when strikes for higher wages that would make consumer price hikes more affordable became difficult. Protests also occurred where backed by clergy inspired by Liberation Theology, which called for concern with the poor. In Brazil the Catholic Church played an especially active and visible role, including at the national level.There, in 1999 the national bishops’ organization sponsored demonstrations against state withdrawal of subsistence protections, as well as against other neoliberal policies. They called their movement “The Cry of
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the Excluded Ones,” and coordinated their activity with unions, and with parties of the Left and the increasingly influential Landless Workers Movement (MST). Thus, consumer protests became a new addition to the Latin American social movement repertoire at the same time that work-based protests subsided. The new economic order alone, however, does not account for the shift in bases of collective action. Even the scale of price hikes has not in itself determined when angry citydwellers rebel. Consumer protests against rising living costs typically occurred when encouraged and led by labor, parish, neighborhood, and other groups. The impact of cost of living protests, in turn, varied across the region. When defiance was broadbased, insurgents often succeeded in getting governments to retract or reduce price hikes (Walton 1989/2001). Yet, Table 3 reveals that whatever impact protesters had on containing price increases proved short-term and limited, in that food costs dramatically rose in most countries in the region in the course of the 1990s, including in countries where mobilizations against surges in the cost of living transpired. When governments temporarily cut back price hikes they did so for their own institutional reasons: to restore order and legitimate their continued claims to rule. Occasionally governments, such as Brazil’s under Fernando Henrique Cardoso, respond-
ed to stepped up nationwide protests with ambitious spending programs. But some weak governments even upon restoring consumer subsidies collapsed under the weight of unrest. This occurred in Ecuador both in 1997 and 20009. Although Ecuador had experienced far from the highest food, along with fuel, price increases in the region between 1990 and 1995, food prices nearly doubled between 1995 and 1997, and by 2000 the food price index, on a base of 100 in 1990, had spiraled to over 3,000 (see Table 3, and sources)10. Rage over the rise in subsistence costs drove trade unionists and teachers, together with indigenous groups mobilized around new claims to ethnic rights, into the streets. As angry citydwellers in Ecuador staged road blocs that paralyzed the country, officials found themselves between a rock and a hard place. In attempting to appease protesters and restore order, by rolling back contested price increases, Ecuadorian governments defaulted on foreign loans and initiated overarching hyperinflationary policies that made them yet more unpopular. Similarly, in Argentina food riots contributed to the downfall first of President Fernando de la Rua’s government and then to the governments that briefly followed in the first years of the new millennium. While Argentina had not ranked among the countries with the highest hikes in food costs, widespread unemployment and impoverishment, and then an official devaluation of the
9 The immediate cause of the mass movement that deposed the incumbent president in 2005 was more explicitly political. It centered on anger over Supreme Court appointments viewed as an unconstitutional grab for power. However, fueling the anger that drove tens of thousands of protesters to the streets, including women and indigenous groups, was discontent with the government’s neoliberal agenda. 10 Prices in Nicaragua surged even more than in Ecuador.
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local currency, priced basic subsistence beyond most citydwellers’ reach.Yet, the struggles for subsistence rights rested not merely on new and unprecedented economic insecurity. The neighborhood, work-based, and other organizations that the general economic crisis fueled, coordinated the food riots, along with other protests, and induced the desperate to seek collective redress. Aware of the politicizing effects austerity measures often have, some governments targeted anti-poverty funds selectively to preempt collective resistance to cost of living increases. President Salinas (1988-1994), through his famed Solidarity Program, for example, in Mexico masterfully channeled social expenditures to communities his administration considered politically problematic, in a manner that made beneficiaries directly indebted to, and dependent on, the central government. The Fujimori government in Peru similarly targeted anti-poverty funds, and in so doing weakened the influence of grass-roots community organizations that had mushroomed in opposition to subsidy cutbacks. Fujimori’s autocratic interventions, which concomitantly reined in the guerrilla group, Shining Path, managed to contain consumer revolts as food prices soared. The food price index jolted from a base of one hundred in 1990, when Fujimori first came to power, to over a thousand mid-decade. Prices during the five year interval raised more in Peru than in all countries in the region besides Nicaragua.
While Fujimori managed to stave off subsistence rights protests, he proved unable to hold on to power. Exposure of abuses of democracy, particularly of corruption at the highest levels of his administration and of voterigging, were the immediate causes of the movement that drove him from office, all the while that anger brewed over deteriorating living standards. Fujimori’s successor, Alejandro Toledo, dark-skinned and born poor, came from a background with which most Peruvians could identify, since they still were impoverished and of indigenous heritage. Although Toledo won a landslide victory in 2001, in failing to keep his electoral promise to create jobs and alleviate poverty to offset the steep rise in living costs, workers, teachers, and others in cities and towns across the country took to the streets to demand better pay and better work conditions and to oppose privatizations that drove living costs up under his political watch. Food prices rose even higher than under Fujimori, although not as high as in Ecuador, Venezuela, and Nicaragua (see Table 3 sources). Living costs, together with a litany of other grievances, resulted in Toledo’s popularity plunging to the single digits, to the lowest level of any president in the region. Urban unrest across the country became a near daily occurrence11. However, Toledo managed to keep food protests minimal by continuing targeted food subsidy programs (from which reputedly 20 percent of the population benefited)12. The government’s Vaso de Leche (Glass of Milk)
11 Other protests across the country focused on such issues as anger over privatizations, the eradication of coca fields depriving farmers of a livelihood, corruption, and mining company environmental pollution. 12 Personal communication from Cynthia McClintock, November 2004.
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program partially offset the general rise in food costs, and the very administration of the program, including through neighborhood committees, no doubt helped deflect consumer rage. In sum, citydwellers experienced neoliberal linked state cutbacks in food subsidies as unjust. It was government violation of their moral and not merely material economy that fueled food riots. But neither state reneging on its tacit social contract nor the scale of price increases in themselves determined when indignant urban residents took to the streets. Protests were very much contingent on the institutional and cultural context in which citydwellers’ lives were embedded. Where civil society organizations brought angry consumers together and leaders instilled a sense that the dramatic increases in living costs should not be tolerated, and where governments were weak and the polity politicized, consumer protests were most likely. Democratization made protests easier while not ensuring citydwellers the right to affordably priced food. Struggles for Affordable Housing and Urban Services Under import substitution many citydwellers came to feel entitled to affordable housing and affordable urban services, such as transportation, piped water, and electricity. Populist regimes before the military takeovers had accommodated to these claims, to consolidate political support while ensuring a cheap labor force for business. If city living costs
were low, so too could wages be. The provisioning of affordable housing and services accordingly benefited the popular sectors, business, and the state simultaneously. The most distinctive feature of the Latin American urban landscape in the import substitution era had been the mushrooming of squatter settlements on the periphery of cities. In the new settlements city-dwellers collectively took to the offense: they staked out land where they had no prior claims. Governments typically tolerated the land takeovers provided they occurred on public (or on politically weak peasant) lands, for several reasons. They addressed city people’s needs for shelter at minimum cost to the state. They were politically popular. And land recipients could easily be manipulated politically, votes exchanged for rights to property and the provisioning of urban services13. Sometimes governments even successfully pressed settlers to absorb costs of urban services. Under neoliberalism, however, collective mobilizations for urban land rights tapered off (Durand-Lasserve 1998; Márquez 2004; Tironi 2003). For one, the squatter option became less attractive to ordinary city folk with limited economic means once the cost of living in such settlements increased with the privatization of service provisioning. For-profit companies, detailed below, raised rates for services. Two, the public lands where governments had tolerated “squatting” by the century’s turn had mainly been claimed. Three, the neoliberal
13 For references and an analysis of the literature on Latin American squatter settlements, see Eckstein (1990) and the references therein.
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governments were biased toward market, not political, housing solutions. Consistent with their bias, they favored commercial dealings over land invasions, a more business but less poor-people friendly way to build up the city housing stock. As a result, the deepening of neoliberalism eliminated citydwellers’ most effective means to minimize their housing costs, through collective land invasions. Reflecting the rise in urban infrastructural costs with the neoliberal transition, some two-thirds of the countries with available information experienced more than a doubling of fuel and electricity prices in the 1990s (see Table 3). Cost of urban service protests that occurred against this economic backdrop often were tied to privatizations of previously state provided and subsidized so-called collective goods. In Ecuador, for example, it was cutbacks in gasoline and not merely food subsidies that proved the undoing of the two democratically elected presidents deposed in Ecuador in the 1990s. Ecuador’s exorbitant increases in fuel and electricity charges were the highest in the region. Gasoline price hikes were also implicated in Venezuela’s 1989 caracazo, while in Argentina the government’s announcement of utility price hikes amidst the country’s economic crisis led people in cities across the country to take to the streets in rage. In 2002 Argentines staged a blackout, in protest against huge rises in telephone, heating gas, and electricity rates, on top of the unprecedented
unemployment and impoverishment the economic crisis caused. (http://news.bbc.co.uk/1/hi/business/2280537.stm). Privatization of utilities companies, and the price hikes in services that ensued, brought angry Peruvians into the streets as well. Governments in the country that through targeted anti-poverty programs contained consumer protests as the cost of living overall spiraled met with resistance to cost-of-services increases. Anti-privatization protesters at one point shut down the country’s second largest city. But widespread unrest left the government weak and society divided, with ordinary Peruvians’ plight unresolved. The provisioning of utilities became especially contentious in Bolivia. In Cochabamba, the country’s third largest city, poor people protested against an American company the government contracted to take over the provisioning of the city’s water supply. The World Bank pressured Bolivia to privatize water delivery as part of a broader campaign to get Bolivia to privatize state enterprises. The neoliberal-biased but democratically elected government tacitly sided initially with the foreign firm which it guaranteed a 16 percent rate of return on its investment and permitted to raise water charges dramatically14.The protests built on social movements brewing nationwide, including among indigenous peoples stirred by newly awakened claims to collective ethnic rights, and among
14 Latin Americans have protested the unequal provisioning of water, along with price increases of the essential. Bennett (1995), for example, documents the class bases to water provisioning in Monterrey, Mexico, and how protests by poor women pressured the government to democratize access.
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coca growers angry about government eradication of their crop when pressed by Washington in conjunction with its war on drugs. Hugo Banzer, president at the time, called on more than one thousand police in February 2000 to crush demonstrators. Hundreds were injured, one person died. Under duress though the government cancelled the foreign contract, when pressed to choose between helping a foreign firm profit while lowering its fiscal expenditures, and averting collapse of its legitimacy. Confronted with massive mobilizations by people considering the price hikes, along with other policies, unjust, the government retracted the foreign contract (leading the foreign firm, in turn, to sue the state). The Bolivian, like the Ecuadorian government, found itself between a rock and a hard place. Its legitimacy was so frail, in light of the social movement momentum, that it imposed a state of siege. It, in essence, curbed citizen civil rights after having retracted its tacit social contract to provide affordable living. While the state of siege restored order in the short-run, the humble neither forgot the “water war” nor forgave its perpetrators15. Nationwide, diverse groups of aggrieved increasingly coordinated their protests, targeting their anger against those they dubbed “the neoliberals.” In December 2005 they together succeeded to elect Evo
Morales, the dark-skinned former leader of the cocaleros, the coca growers, president, with the largest vote of any contender for the office in the country’s history. Anger over state complicity in the price hikes in living costs contributed to, although alone did not cause, the historical shift in who in the country was elected to rule. The 2005 election marked the first time in Bolivia’s history that poor people elected a person who shared their humble origins to the highest political office in the land, following the footsteps of their social counterparts in Peru in 2001 and in Brazil the following year. Humble folk throughout the region have strength in numbers, which when given the opportunity they increasingly are using to support politicians born in their ranks. In Bolivia more than in the other countries the new political turn, however, rested on mobilizations on the part of newly politicized groups in civil society, which alongside labor, with a long history of militancy, asserted claims. The politicized pursued a dual strategy, in the streets and at the ballot box. Crime and Struggles for Safe Cities Latin Americans across the region became so disaffected with the new economy and new felt injustices that increasing numbers of them also responded in ways that eroded the moral order of cities, through more
15 Although not a protest against the cost of living, Bolivia was further rocked by a union and opposition party led multi-city mobilization for the right to domestic ownership, control, and use of the country’s natural gas supply. After violently repressing protesters, the democratically elected president, Gonzalo Sanchez de Lozada, was so discredited that he was driven from office. Indigenous people’s success in toppling the wealthy and cosmopolitan president gave them a sense of empowerment and racial pride, on which other struggles built that in 2005 culminated with the election of the anti-neoliberal cocalero leader, Evo Morales, president of the country.This was an unprecedented political break with the past.
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individuated (though sometimes coordinated), violent, and anti-social venues (Caldeira 2000; Portes and Roberts 2005). Collective pro-active actions proved far from the only response to neoliberal restructuring. Indeed, a surge of disaffected citydwellers from Mexico to the Southern Cone turned to theft, pilfering, looting, gang activity, kidnappings, and killings16. Colombia became the kidnapping capital of the world, with Mexico not far behind17. In 2001 a kidnapping occurred in Colombia every three hours. Crime generated more crime as a culture of illegality set in, and as criminality went unpunished. Poverty and unemployment, along with drugs, police corruption, and the entrenchment of leaner and meaner governments, were at the root of the rise in the illegal activity. In many countries law enforcement agents even became part of the problem, not its solution, as they joined the ranks of the criminals and operated with impunity. The surge in criminality gave rise, in turn, to massive new multiclass anti-crime movements, in capitals across the region. Participants demanded tougher government anticrime measures. Seeking unity and publicity for their cause, protesters made use of culturally crafted symbols of resistance which they, like other defiant groups, could deploy to capture the popular imagination through democracy-improved media access. These new movements to the Latin American protest repertoire brought
the middle classes across the region into the streets. In Rio de Janeiro in 1995 a civic group, Viva Rio, for example, oversaw a massive demonstration for a cleanup of the police department, as well as improved urban services. Hundreds of thousands of rich and poor and old and young, cloaked in white, joined the demonstration, React Rio. In Rio, favela dwellers independently organized to press for improved neighborhood security, including against police incursions and drug-traffickers. And in Colombia four years later an antikidnapping protest drew hundreds of thousands of citydwellers, also clad in white, to demand tougher government action against criminals. The same year in Mexico City tens of thousands of frustrated and frightened residents of all social classes, but especially of the middle class, in turn, paraded with white ribbons and blue flags in outrage over the mounting wave of violent crime there. Anticrime city-wide protests occurred again in Mexico City in June and August of 2004. They were the city’s largest mobilizations in recent history ( w w w. m a n a t t j o n e s . c o m / n e w s br ief/20040909.html; www.amren.com/mtnews/arhcives/2 004/08/hundreds_of_tho.php). The marches were organized by crime victim groups, but scores of human rights, civic, and public interest groups joined in. Meanwhile, Argentines as well, in 2004, took to the streets to demand a government crack-down on crime.
16 Not discussed here, international immigration, was yet another response. I discuss that option in Eckstein 2002 17 For regional crime data see Portes and Hoffman (2003).
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In these various instances, as in the case of consumer protests, the deepening of neoliberalism alone did not prompt the collective resistance. However, in slimming down the state’s role in the economy and society, and in generating new inequities, new injustices, and new insecurities, the economic restructuring fueled crime, and anger about crime in turn. Democratization was not the source of citydwellers’ new plight but it proved not its solution either. Yet, it created a political opportunity structure that made the movements more likely, in reducing the risks of protest and allowing for greater media coverage. The media coverage sparked both interest in and knowledge about the protests, and in so doing broadened the base of collective defiance. At the same time, democracy-linked electoral competition induced opponents of government incumbents to encourage participation in the broad-based anticrime movements, to help discredit officials’ ability to maintain law and order. In Mexico City, for example, the anti-crime protests in 2004 were partially supported by the middle classes wishing to discredit the then mayor, Andres Manuel Lopez Obrador, a populist, who they feared might win the 2006 presidential election (and, as noted above, came very close to winning to his most conservative opponent that the wealthy and middle classes supported). In similar vein, a businessman orchestrated and financed a-quarter-of-a-million- large protest to discredit Buenos Aires’ leftleaning mayor, Anibal Ibarra, as well as to demand tougher laws against kidnappers. Outrage with the kidnapping and killing of his son stirred him to
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build on the bedrock of anger with the breakdown of law and order in the city.Yet, even if political opportunism in such instances sparked the anticrime movements, civil society support built on the insecurities that the breakdown of law and order under neoliberalism induced. In Colombia, more than in any other country in the region, the preoccupation with public safety became so widespread as to help elect, at the dawn of the new millennium, a president on, first and foremost, a “law and order” platform: Alvaro Uribe. Civic order had so decayed that the populace put concerns with economic injustices aside. Conclusion Whatever the economic logic to Latin American neoliberal restructuring, the deepening of the reform process carried seeds of obstruction to its unfettered permeation, though not, at least to date, seeds of its own destruction. State sector downsizing, and trade and price liberalizations, addressed state fiscal exigencies, but so too did they generate unemployment, new economic vulnerabilities, and cost of living increases for city people who could ill-afford them. Meanwhile, a surge in crime made life in cities unsafe and unbearable for folk across the class divide.Accordingly, the removal of market encumbrances generated new grievances that brought new, distraught groups to the streets. Democratization restored political rights military governments in the region had retracted, but it has yet to institute formal channels through which new market generated grievances are adequately addressed.
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The range of Latin American economically driven social movements under neoliberal democracy suggest the following propositions: l. When citydwellers protest aspects of the new economic model they find especially egregious they initially do not defy the neoliberal restructuring in the abstract. Rather, they rebel against neoliberalism as they directly experience it in their everyday lives. However, as the range of groups and sources of grievances build up, the economic model itself, and its domestic perpetrators, become targets of rage. Anti-globalization protests abroad, although beyond the scope of this essay, contribute to the framing of some of the movements, but the root causes of the movements are grounded in conditions citydwellers in Latin America themselves experience. 2. There is no mechanistic relationship between neoliberal-based material deprivations and defiance. Political structures and processes, including state structures, state/society relations, leadership, alliances, and the vibrancy, politicization, and organization of civil society, are mediating factors influencing how victims of reforms respond. The weaker the state on the one hand, and the more politicized society and less institutionalized state/society relations on the other hand, the more probable that economic grievances stir collective resistance. 3. Neoliberal restructuring has shifted the Latin American repertoire
of resistance from the point of production to consumption, and within the arena of consumption from pro-active claims for affordable housing to protests against increases in the cost of living. This shift has transpired in the context of neoliberal restructuring worldwide, in which labor at the work place has increasingly been subjected to pernicious invisible market forces and to visible policies of international financial institutions that weaken its ability to exercise formal rights to organize and strike in self-defense restored with democratization. Global competition has made strikes a too risky and ineffective weapon for most workers to turn to when they consider their low earnings and poor and declining purchasing power unjust. Under the circumstances, some cross-regional solidarity movements have taken a form that threatens firms with consumer boycotts if the manufacturers do not improve work conditions where they produce. More frequently under the circumstances, labor, together with poor and lower middle class people, have shifted to collective disruptive efforts to halt cost of living increases, first in the price of basic foods but more recently in costs of urban services. Their protests have tempered price jolts, but more in the short than long run. At the same time, collective resistance to specific neoliberal reforms is having a spillover effect in the formal political arena, where angry and newly politicized groups increasingly are using their new and
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U rban resistance to neoliberal democracy in Latin America
restored political rights to elect into office people who share their humble origins and who claim to speak in their name. Urban constituencies increasingly in Latin America thus are combining institutional and non-institutional means to press claims. 4. As economic conditions deteriorate and state social controls break down, resistance increasingly is also taking more anti-social forms. Crime has become so endemic as to make cities unsafe. Against this backdrop, cross-class movements have emerged demanding that cities be remade more livable. Bibliography Alvarez, Sonia, Evelina Dagnino, and Arturo Escobar (eds.) 1998. Cultures of Politics, Politics of Cultures. Boulder, CO:Westview Press Ambruster-Sandoval, Ralph. 2004. Globalization and Cross-Border Labor Solidarity in the Americas: The Anti-Sweatshop Movement and the Struggle for Social Justice. New York: Routledge Anner, Mark. 2003. “Defending Labor Rights Across Borders: Central American Export-Processing Plants.” in Susan Eckstein and Timothy Wickham-Crowley (eds.), Struggles for Social Rights in Latin America. New York: Routledge. 147-66 Bennett, Vivienne. 1995. Politics of Water: Urban Protest, Gender, and Power in Monterrey, Mexico. Pittsburgh, PA: University of Pittsburgh Press
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C olombia Internacional 63, ene - jun 2006, 40 - 69
EL MOVIMIENTO DOBLE: actores insiders y outsiders en la emergencia de una sociedad civil transnacional en las AmĂŠricas William C. Smith1 y Roberto Patricio Korzeniewicz2
recibido 22/04/06, aprobado 17/05/06
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El proceso de Cumbres de las Américas y las complejas negociaciones en torno a un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) son manifestaciones específicas, a nivel regional, de transformaciones más amplias en la política internacional y la economía mundial. Pero en un “movimiento doble”, la expansión global de los mercados ha suscitado simultáneamente presiones que buscan una la regulación social y política de esos mismos mercados. Así, redes y coaliciones regionales y, en algunos casos, movimientos sociales transnacionales, han adquirido la capacidad de utilizar estrategias, a veces simultáneas y a veces secuenciales, que van desde la colaboración y la participación como parte de arreglos institucionales nacionales y regionales existentes (estrategia que denominamos “insider”), hasta la oposición y la contestación de las fuerzas y lógicas centrales de la globalización (estrategia que denominamos “outsider”). Indicamos que el equilibrio entre estas dos estrategias se ha alterado recientemente por cambios en las estructuras de oportunidad política de la región. Palabras clave: ALCA, Cumbre de las Américas, Integración Económica, Movimientos Sociales, Redes Transnacionales, Sociedad Civil. The Summit process in the Americas and the complex negotiations around the FTAA are specific manifestations, at a regional level, of broader transformations in the international politics and the world-economy. But in a “double movement,” the global expansion of markets has simultaneously generated pressures that seek a social and political regulation of those markets. Thus, regional networks and coalitions and, in some cases, transnational social movements, have acquired the capacity to deploy, sometimes simultaneously and sometimes sequentially, strategies that range from collaboration and participation in existing institutional arrangements (strategy that we characterize as “insider”), to opposition and contestation of the central forces and logic of globalization (strategy that we characterize as “outsider”). We argue that the equilibrium between these two strategies has been recently altered by shifts in the structure of political opportunities in the region. Keywords: FTAA, Summit of the Americas, Economic Integration, Social Movements, Transnational Networks, Civil Society.
1 Profesor Titular de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad de Miami. También es el Editor de la revista Latin American Politics and Society y miembro del los comités editoriales de varias otras revistas académicas, incluyendo Contexto Internacional,Teoría e Sociedade, y la Luso-Brazilian Review. 2 Profesor Asociado de Sociología de la Universidad de Maryland y Profesor Titular de la Escuela de Política y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martín.También es el Director del Centro de Estudios de la Sociedad Civil y la Vida Pública (CESC) en Buenos Aires.
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Introducción3 l proceso de Cumbres de las Américas y las complejas negociaciones en torno a un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) son manifestaciones específicas, a nivel regional, de transformaciones más amplias en la política internacional y la economía mundial. La vertiginosa globalización de la producción, el comercio y las finanzas, así como la reestructuración de modelos de desarrollo estadocéntricos, han venido acompañadas por nuevos patrones de participación y representación de la sociedad civil en las Américas. Partiendo de nuestros análisis anteriores sobre estos fenómenos4, en este ensayo argumentamos que las redes y coaliciones regionales de la sociedad civil y algunos movimientos sociales transnacionales han adquirido la capacidad de utilizar estrategias, a veces simultáneas y a veces secuenciales, que van desde la colaboración y la participación como parte de arreglos institucionales nacionales y regionales existentes, hasta la oposición y la contestación de las fuerzas y lógicas centrales de la globalización. Estos patrones de contestación y colaboración son emblemáticos de lo que Polanyi (1957) identificó como un
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“movimiento doble”: la expansión global de los mercados ha suscitado simultáneamente presiones en busca de la regulación social y política de esos mismos mercados.“Desde arriba”, las élites políticas y económicas y las burocracias gubernamentales han intentado construir, mediante cumbres multilaterales y el surgimiento de nuevas formas de “autoridad privada”, una colcha de retazos de viejos y nuevos arreglos institucionales supranacionales que favorecen la expansión y la globalización de los mercados5. Concomitantemente, “desde abajo” han surgido de una serie de proyectos todavía nebulosos de un conjunto heterogéneo de actores de la sociedad civil que se oponen a la globalización neoliberal y que, en algunos casos, promueven visiones alternativas a la globalización. Planteamos que en la década de 1990 surgió un patrón cada vez más polarizado de colaboración y contestación que diferenció a los actores insiders y outsiders de la sociedad civil transnacional en el hemisferio6. De hecho, en el nuevo entorno de la posguerra fría, unos pocos actores estatales “iluminados” – junto con algunos tecnócratas de organismos multilaterales – como la Organización de los Estados Americanos
3 Una versión ligeramente diferente de este artículo será publicada en Gordon Mace, Jean-Philippe Thérien y Paul Haslam (comp.) Governing the Americas: Regional Institutions at the Crossroads. Boulder, Colo.: Lynne Rienner Publishers.Traducción al español por Ángela García Rocha. 4 Hemos analizado aspectos centrales de estas transformaciones en Korzeniewicz y Smith (1996) y en Smith y Korzeniewicz (1997). Nuestra investigación sobre redes transnacionales ha sido posible gracias a una subvención de la Fundación Ford para desarrollar el proyecto Mapping Regional Civil Society Networks in Latin America.También participamos en otro proyecto financiado por la Fundación Ford y realizado bajo los auspicios del Programa de Investigación sobre Instituciones Económicas Internacionales de FLACSO, Argentina.Véanse en Tussie y Botto (2003) importantes análisis de las Cumbres de las Américas y el ALCA, incluidos estudios de caso de países y tratamientos de temas clave, tales como medio ambiente, educación y reforma judicial. Nuestras publicaciones relacionadas con estos proyectos incluyen Korzeniewicz y Smith (2000a; 2000b; 2003a; 2003b; 2003c; 2004 y 2005). 5 Para una profundización sobre la emergencia de nuevas formas de autoridad privada, véase Hall y Biersteker (2002). 6 Según Marisol Pagés,“Los ‘insiders’ son quienes procuran trabajar en estrecho contacto con el proceso oficial, a veces transigiendo en sus demandas para hacerlas más viables políticamente. Los ‘outsiders’ son quienes ejercen presión externa, expresando sus demandas de una manera más explícita y a menudo en contra de las posiciones gubernamentales. La apertura del proceso de negociaciones del ALCA sin duda requerirá seguir con ambos tipos –la presión y las aperturas forzadas o tendencia hacia una mayor apertura en el sistema de los ‘outsiders’, al tiempo que los ‘insiders’ aprovechan estas pequeñas oportunidades– para darles a los temas una mayor sustancia” (Pagés 2000: 172).
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(OEA), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial— se comprometieron activamente con la sociedad civil en la promoción de las cumbres y la integración de mercados.A partir de una visión neoliberal, algunos actores de la sociedad civil –conceptualizados como el “tercer sector”– desempeñaron papeles clave en la producción y el suministro de ciertos tipos de “bienes públicos globales” con beneficios que son “marcadamente universales en términos de países, pueblos y generaciones”, entre ellos protección de los derechos humanos, implementación de la reforma judicial, apoyo a formas de protección ambiental amables con el mercado, garantía de la equidad de género y reconciliación de los derechos de los pueblos indígenas con las reglas emergentes de la nueva economía globalizada (Kaul 1999). En contraste, la mayor parte de los gobiernos de la región se había embarcado en proyectos de reestructuración económica neoliberal y se mostraba supremamente renuente a correr el riesgo de que la participación de la sociedad civil pudiera perturbar la reforma del mercado. Por consiguiente, a medida que las organizaciones de la sociedad civil optaron por uno de dos derroteros cada vez más divergentes, ocurrió una clara y creciente polarización. Adoptando una estrategia “insider”, algunas redes y coaliciones de la sociedad civil privilegiaron el desarrollo de una política de cooperación y colaboración con los gobiernos, la Organización de los Estados Americanos (OEA), instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo y otros organismos multilaterales, y buscaron articular repertorios de acción colectiva centra-
dos en las agendas oficiales y la reforma gradual. Otras redes y coaliciones transnacionales adoptaron una estrategia “outsider”, privilegiando los vínculos con movimientos sociales de base y organizaciones sindicales, desarrollando identidades opositoras y estrategias de confrontación frente a la globalización y los planes de integración económica regional, buscando así repertorios de acción colectiva centrados en la movilización y en la contestación al orden social vigente. La estrategia insider tuvo un éxito relativo en cuanto a influir en la retórica que rodeó el proceso de las cumbres, mientras que la estrategia outsider se quedó corta de las visiones utópicas que motivaban a muchos de sus defensores, pero aun así logró movilizar exitosamente un apoyo considerable por parte de comunidades de base y contribuyó a acrecentar la oposición a las negociaciones sobre el ALCA en toda la región. Después del 11 de septiembre de 2001, la constelación de factores que configuran el activismo transnacional cambió notoriamente. La “guerra mundial contra el terrorismo” que declaró el gobierno de Bush, conjuntamente con la creciente oposición política que en muchos países de la región enfrentan las políticas de laissez-faire (especialmente las de apertura comercial, flexibilización laboral, liberalización de la cuentas de capital, reformas impositivas y fiscales regresivas, etc.) asociadas con el neoliberalismo y el Consenso de Washington, tuvo un profundo impacto en los patrones existentes de participación de la sociedad civil.A este respecto, la violencia de los ataques del 11 de septiembre tuvo como efecto inicial la desmovilización y deslegitimación de muchas organizaciones de la sociedad civil, en
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especial aquellas que habían optado por repertorios de acción colectiva más contestatarios.Al mismo tiempo, las políticas adoptadas por el gobierno de Bush restaron considerable importancia a la anterior prioridad que funcionarios de la administración Clinton habían asignado al fomento de una mayor participación de la sociedad civil en el gobierno multilateral a nivel hemisférico. Más bien, el actual gobierno en Washington ha propiciado un interés obstinado en la “promoción de la democracia”, ligado a una postura unilateral de enfoque cerrado tendiente a combatir lo que percibe como “nuevas amenazas no tradicionales” contra la seguridad en la región. Sin embargo, el poderío estadounidense no ha podido ejercer su voluntad libre de toda confrontación. La elección de Ricardo Lagos en Chile, Lula da Silva en Brasil, Néstor Kirchner en Argentina y Tabaré Vásquez en Uruguay, llevó al poder gobiernos de centro izquierda —más o menos “modernos”, según el caso, que han apoyado con cautela y pragmatismo un mayor multilateralismo y una mayor autonomía frente a la política exterior y las políticas de seguridad adoptadas tan empecinadamente por el gobierno de Bush. Estos gobiernos también han sido más críticos que sus predecesores en lo relativo a los procedimientos tecnocráticos
a menudo asociados con las versiones más dogmáticas del Consenso de Washington. Se han mostrado más abiertos a la discusión pública con grupos nacionales de opinión relevantes, entre ellos sectores de la sociedad civil, que propugnan estrategias de negociación más duras sobre el ALCA y los designios de Estados Unidos de promover un nuevo régimen de gobierno económico regional. Con sus propias particularidades, la irrupción de movimientos indígenas en los Andes, simbolizada por la elección en 2005 de Evo Morales como presidente de Bolivia y el proyecto “revolucionario” que adelanta Hugo Chávez en Venezuela, también representan una impugnación al proyecto regional auspiciados por los Estados Unidos. Sostenemos que la concatenación de estos diversos cambios transformó la estructura de oportunidad política y los patrones imperantes de participación de la sociedad civil. Configuración del activismo transnacional en las Américas En el Cuadro 1 se presenta una visión estilizada de las estructuras institucionales y las estrategias de acción colectiva que caracterizaron los patrones de participación insider y outsider en la Cumbres de las Américas y en las negociaciones del ALCA.
Cuadro 1. Polarización de Actores de la Sociedad Civil en las Américas
Estructuras Institucionales e Incentivos Políticos
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Redes “Insider”
Redes “Outsider”
Privilegian relaciones con agencias gubernamentales y agencia multilaterales (Banco Mundial, FMI, OMC, OEA, USAID, etc.) y bancos y
Privilegian relaciones con sindicatos laborales y movimientos sociales locales. Despliegue de estrategias contestarías e identida-
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Repertorio de Estrategia de Acción Colectiva
Impactos sobre La Agenda Política Regional y Global
empresas globales. Estructuras de oportunidades abiertas facilitan la participación de ONGs con respecto a la provisión de bienes públicos y promueven la formación de redes transnacionales.
des opositoras frente a la globalización. Cierre de estructuras de oportunidad y bloqueo de canales de dialogo y participación, junto con externalidades negativas, fomenta la formación de alianzas transnacionales y la articulación de redes y coaliciones con congéneres en otros países.
Estrategias de cooperación y colaboración; trabajo con los medios electrónicos y cabildeo. Investigación normativa orientada a propuestas pragmáticas y propuesta de políticas dirigidas a élites de los sectores público y privado.
Estrategias de confrontación, contestación y movilización de masas. Investigación orientada hacia la acción, manifiestos críticos y propuestas de políticas dirigidos a activistas clave y un público masivo amplio simultáneamente en varios países
Consultas enfocadas en agendas oficiales no llevan más allá de la formación de redes y coaliciones transfronterizas débiles; no hay articulación de movimientos sociales.
Intercambios intensivos de información fomentan la formación de redes y coaliciones con congéneres y a compañas conjuntas simultaneas en varios países. En algunos casos conlleva a la emergencia de movimientos sociales transnacionales.
Priorizan las reformas graduales del sistema global/regional existente a través de mejoramiento en el gobierno corporativo y fortalecimiento las actuales instituciones publicas internacionales.
Priorizan la acumulación de fuerzas y estrategias anti-hegemónicas al nivel local y nacional con el fin de promover las la transformación sistémica y la superación de la globalización neoliberal.
Éxito relativo en su capacidad de influir en la retórica de élites vía la política de expertise; poco interés en la opinión publica. La globalización neoliberal es vista como inevitable: así, la tarea es volverla más transparente y accountable.
Éxito relativo en la movilización de actores y algunos sectores sindicales y en la construcción de identidades alternativas. Solo influencia limitad y talvez a largo plazo en la formulación de la “altermundilidad” — “¡Otro Mundo es Posible!
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De hecho, como indica el Cuadro 1, prácticamente desde su inicio, las cumbres y el ALCA siguieron dos derroteros separados e independientes. A partir de la Cumbre de Miami (1994), las organizaciones de insiders dedicaron un esfuerzo considerable a la coordinación transnacional entre los grupos moderados de la sociedad civil y a la canalización de sus recomendaciones programáticas hacia el proceso oficial de las cumbres. En general, los outsiders no participaron en estas consultas. De hecho, al comienzo cada grupo tendía a desconocer las actividades del otro. Con el tiempo, algunas de las redes activas en una u otra cancha empezaron a practicar ambos juegos. No obstante, muy pronto las redes outsiders se desilusionaron con respecto al proceso de cumbres y su participación en el ALCA fue adquiriendo un carácter cada vez más contestatario, enfocándose en movilizar apoyo para la
celebración de Cumbres de los Pueblos paralelas o alternativas como medio para protestar contra la reunión oficial de presidentes y jefes de Estado y contra las reuniones ministeriales de los ministros de comercio, finanzas y economía. Este patrón de activismo transnacional en las Américas ha sido moldeado principalmente por la interacción entre configuraciones cambiantes de estructuras de oportunidad política nacionales e internacionales7, y características más perdurables de áreas específicas: básicamente el suministro de “bienes públicos globales” en comparación con “bienes privados” con arraigo en conflictos distributivos, con fuertes externalidades negativas entre estados, clases sociales regionales, empresas o individuos. Las manifestaciones de estas dinámicas difieren significativamente, como se esboza en el Cuadro 2.
Cuadro 2. Activismo Cívico Transnacional en las Américas: Estructuras Políticas de Oportunidad (EPOs), Bienes Públicos Globales y Conflictos Distributivos
EPO Internacional EPOs Domésticas Cerradas
Represión, Exclusión y Estructuras Decisorias Tecnocraticas • Baja movilización domestica • Poco activismo transnacional • Autoritarismo o democracias electorales de baja calidad
EPO Internacional Agenda de las Cumbres • “Bienes Públicos GlobalesDerechos Humanos, Equidad de Género, Derechos Indígenas, Reformas Judiciales, Medio Ambiente, etc.
7 En un mudo cada vez más globalizado, estructuras políticas de oportunidad presentan simultáneamente amenazas y oportunidades y deben ser conceptualizados en términos de múltiples niveles, incluyendo un nivel supranacional. Esta expansión del concepto planteado originalmente por Tarrow y sus colegas, significa un scale shift o “cambio de nivel” y la emergencia de ciclos de movilización nacional y transnacional. Para mayor elaboración teórica del concepto de estructura de oportunidades, véanse Tarrow (1994; 1996); McCarthy y McAdam (2005); y Sikkink (2005).
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Ningún Cambio Normativo y Proyectos de Elite Prevalecen sobre Sociedades Civiles Débiles
• Lógicas de Delegación, AutoRegulación, Monitoreo y Posicionamiento Estratégico
“Insiders” • Redes Transnacionales (intercambio de información) y Campañas Transnacionales (acción coordinada)
Bumerang + Efectos Espiral = Cascadas de Normas • Cambios normativos en los campos domésticos e internacionales a medio y largo plazo
EPOs Domésticas Abiertas
Agenda de ALCA • Proyectos Neoliberales de Globalización e Integración Regional • Lógica de Exclusión + Altos Niveles de Conflicto Distributivos
“Outsiders” • Transnacionalización Defensiva y Redes y Coaliciones Transfronterizas y (a veces) Movimientos Sociales Transnacionales
Contestación, Movilización y Demandas a los Estados • Para ejercer soberanía, proteger intereses domésticos y promover cambios normativos frente a instituciones multilaterales
Combinación de Activismo Domestico y Transnacional • Participación domestica reemplaza gradualmente los efectos Bumerang y Espiral como modos dominantes de activismo de actores de la sociedad civil • Institucionalización Rápida y Más Amplia de Normas de Participación Democrática y de Justicia Social y Económica
Goverance Global Multi-Nivel Progresista • Involucrando Estados, Instituciones Supranacionales, Comunidades Epistémicas y Actores Transnacionales de la Sociedad Civil
“!Otro Mundo es Posible!”
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En este cuadro intentamos señalar estas interacciones e indicar sus probables consecuencias en términos de las estrategias insider y outsider del activismo transnacional, así como las implicaciones de las estructuras multi-nivel de oportunidad en lo relativo a los cambios en las normas internacionales que comportan. Las siguientes secciones profundizan nuestro análisis sobre estos modos alternativos de activismo transnacional. Primero exploramos los insiders y el proceso de cumbres, y luego examinamos la contestación de los outsiders al proyecto del ALCA. Finalmente hacemos un análisis preliminar de la coyuntura contemporánea. Los insiders y las cumbres: de la colaboración al desencanto Cuando las estructuras de oportunidad tanto nacionales como internacionales se cierran a la participación de la sociedad civil, como se ilustra en el cuadrante superior izquierdo del Cuadro 2, los proyectos de la élite en materia de integración hemisférica y globalización predominarán sobre sociedades civiles débiles, y el activismo cívico enfrentará obstáculos prácticamente insuperables. Por el contrario, el cuadrante superior derecho del cuadro muestra de manera estilizada las características fundamentales del período transcurrido entre la Cumbre de Miami (1994) y la Cumbre de Québec (2001). Estos años se caracterizaron por la coexistencia de estructuras de oportunidad internacionales relativamente abiertas y oportunidades nacionales más restringidas en la mayor parte de los países latinoamericanos en donde democracias frágiles pugnaban por la implementación de reformas de mer-
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cado no consensuadas mediante estrategias de gobernabilidad “delegativas” dirigidas por el ejecutivo. Al gobierno de Clinton, actuando en concierto flexible con los gobiernos de Chile, Canadá y Costa Rica y con la Organización de los Estados Americanos, le interesaba –para sus propios fines, desde luego– fomentar ciertas modalidades selectas de participación de la sociedad civil. En la medida en que los gobiernos y las organizaciones multilaterales ofrecían incentivos para promover una mayor participación de las organizaciones y redes de la sociedad civil en el proceso de cumbres, muchos insiders se beneficiaron de estas oportunidades ensanchadas de participación. Esta estructura de oportunidad particular instó a las ONG, los actores sociales y los grupos de presión nacionales a “volverse transnacionales” y emprender actividades de autorregulación y monitoreo con respecto a la innovación y la implementación en políticas específicas, tales como derechos humanos, equidad de genero, combate a la pobreza, reformas judiciales, etc. (véase Tussie y Botto 2003). Estas lógicas de delegación, autorregulación y monitoreo por parte de grupos no gubernamentales fueron especialmente relevantes en lo que respecta a la agenda de bienes públicos globales y a la acción colectiva de actores de la sociedad civil, por lo general partidarios de la versión neoliberal de la globalización y la integración económica regional. Muchos insiders poseen conocimientos especializados y pericias profesionales específicas que pueden facilitar la solución de problemas de coordinación en múltiples dominios que incluyen un espectro variado de actores gubernamentales y sociales en
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muchos países. En vez de asumir ellos mismos los costos de información y transacción, los líderes nacionales y los funcionarios internacionales descubren a menudo que la cooperación con actores sociales transnacionales ofrece soluciones “privadas” más efectivas y eficientes para implementar y monitorear los impactos de decisiones políticamente controversiales o sensibles. Además de estas lógicas, la promoción de redes transnacionales de la sociedad civil por parte de los funcionarios estatales y los tecnócratas de instituciones multilaterales como la OEA y el BID es motivada por una lógica de posicionamiento estratégico, con el fin de neutralizar o cooptar movimientos potencialmente antisistémicos, o frenar esfuerzos de cabildeo y movilización en contra de iniciativas estratégicas importantes o preferencias de política económica específicas relacionadas con objetivos de ajuste estructural. Por otra parte, al permitir la participación selectiva de actores más moderados de la sociedad civil, gobiernos poderosos como el de Estados Unidos podrían buscar ejercer mayor influencia sobre otros gobiernos8. Como parte del proceso, los activistas favorecidos de la sociedad civil pueden lograr una participación limitada en los centros de toma de decisiones. La modalidad dominante de la acción colectiva en estas redes transnacionales es el intercambio de información, con una capacidad relativamente limitada de des-
plegar una estrategia y unas tácticas coordinadas y muy poca capacidad para movilizar una base social popular9. En el período analizado, los actores insiders que operan de esta manera colaboradora pueden utilizar políticas de credibilidad e información y mecanismos de conformación de coaliciones e intermediación para propiciar los muy conocidos efectos “bumerang” y “espiral” que a menudo anuncian las “cascadas de normas” (Risse 2003) que, en algunos casos, han llevado a la institucionalización de importantes cambios de política relacionados con normas internacionales defensoras de la democracia y los derechos humanos. Muchas de las organizaciones que han participado en negociaciones hemisféricas desde la Cumbre de Miami hasta la de Mar del Plata en 2005 existen desde hace bastante tiempo, y simplemente decidieron incluir las cumbres como una parte importante de su agenda de inquietudes en expansión. Entre las principales organizaciones que han integrado las diversas redes de insiders se cuentan Esquel Group Foundation (EGF), Canadian Foundation for the Americas (FOCAL), North-South Center (NSC) y Corporación PARTICIPA10. Los documentos finales de la primera Cumbre de Miami, por ejemplo, tenían “la impronta de una participación sin precedentes de actores no gubernamentales”, y algunas de las iniciativas oficiales utilizaron partes “textuales de algunos de los docu-
8 Lo opuesto también es posible: unos gobiernos más débiles podrían sentirse motivados a facilitar la formación y las actividades de redes transnacionales con el fin de movilizar el apoyo público en negociaciones contenciosas con los Estados Unidos o con instituciones financieras multilaterales. 9 Al establecer estas distinciones entre redes, coaliciones y movimientos, seguimos la discusión en Kagram, Riker y Sikkink (2002). 10 Estas organizaciones (junto con otras que no es imposible analizar por cuestión de espacio) trabajaron en estrecha coordinación con los funcionarios a cargo del proceso de cumbres, incluida la “troika” conformada por el Grupo de Trabajo de la Sociedad Civil, la Oficina de Seguimiento de Cumbres de la OEA y el Grupo de Revisión de Implementación de Cumbres (GRIC).
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mentos presentados” por las cuatro organizaciones principales arriba citadas (Rosenberg y Stein 1995: vi). De igual modo, sin embargo, incluso algunas de las organizaciones más convencionales se sintieron consternadas no sólo por su propia división interna sino también por su escasa influencia, subrayada por el hecho de que sus recomendaciones sobre todo tipo de temas, desde derechos humanos y acción colectiva en defensa de la democracia hasta el vínculo entre el comercio y el medio ambiente, fueron atenuadas o simplemente eliminadas durante las consultas oficiales. Más importante aún, la Cumbre de Miami no logró crear un marco institucional con suficientes recursos y legitimidad para monitorear y garantizar la accountability de los gobiernos encargados de implementar los Planes de Acción de la cumbre en áreas como los derechos humanos, o proveer canales efectivos para la participación pública en campos cruciales como la formulación de políticas macroeconómicas (EGF 1999a). Estos modestos inicios en Miami hicieron redoblar los esfuerzos para utilizar medios indirectos con el fin de superar los problemas de recursos y acción colectiva que impedían una participación más activa de los insiders.Vale la pena mencionar brevemente algunos ejemplos de estos esfuerzos indirectos, comenzando por el Grupo de Trabajo de la Sociedad Civil, creado por USAID y coordinado por Esquel para funcionar a manera de “centro de intercambio de información, y como un vehículo para coordinar la participación y la acción de monitoreo de la sociedad civil” en las cumbres (EGF 1999a: 386). A fines de la década de 1990, más de 400 grupos participaban
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en esta red, incluidos “representantes de gobiernos, organizaciones multilaterales, ONG, fundaciones, academia, medios de comunicación y organizaciones privadas con ánimo de lucro” (EGF 1999b: 1). De modo similar, USAID financió la Red Interamericana para la Democracia, una red que incluía, entre otros, los Compañeros de las Américas (USA), la Asociación Conciencia (Argentina), la Fundación Poder Ciudadano (Argentina) y la Corporación Participa (Chile) (Guiñazú 2003). El Consejo de Liderazgo para las Cumbres Interamericanas, creado por el Centro Norte-Sur, fue otra iniciativa dentro de una línea similar, cuyo fin era dotarle al proceso de cumbres una mayor memoria institucional. Simultáneamente con estos esfuerzos, otra red, la “Participación Ciudadana: de la Cumbre de Santiago a la Cumbre de Canadá”, vinculó a FOCAL, Esquel y la Corporación PARTICIPA con el ánimo de promover un “diálogo constructivo” entre sectores gubernamentales y no gubernamentales para apoyar los mandatos de las cumbres. Finalmente, aunque su ejecutoria en cuanto a darle mayor peso a la sociedad civil ha sido notoriamente modesta, la OEA también participó directamente con la creación de su propia red, la Estrategia Interamericana para la Promoción de la Participación Pública (ISP) (EGF 1999b: 386; OEA 2000). Estas diversas redes de insiders elevaron su perfil en las cumbres de Santiago y Québec, celebradas en 1998 y 2001, respectivamente. Por ejemplo, como preparación para la cumbre de Santiago, FOCAL organizó varias consultas regionales a la sociedad civil en Canadá, produjo recomendaciones muy cuidadosamente
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diseñadas con respecto a los temas que se discutieron en Santiago, y avanzó la discusión sobre la “cláusula democrática”, con lo cual prefiguró su adopción final en Québec, en 2001. El éxito relativo de las organizaciones insiders en las cumbres de Miami y Santiago contrasta fuertemente con su fracaso –evidenciado en la oposición creciente de la sociedad civil que se manifestó en las reuniones ministeriales de comercio celebradas en 1997 y 1998 en Belo Horizonte (Brasil) y San José (Costa Rica), respectivamente— al no haber podido acceder a las negociaciones del ALCA e influir en ellas. Preocupada por la marginación creciente de muchos grupos de la sociedad civil, USAID le pidió a Esquel que organizara un proceso de consulta sobre el ALCA. El Grupo de Trabajo dirigido por Esquel logró reunir un grupo heterogéneo de cerca de dos docenas de organizaciones, incluidos algunos grupos de outsiders (por ejemplo la National Wildlife Federation, Women’s Edge y varios grupos de investigación y cabildeo como Development Gap), para negociar un consenso amplio en torno a varias propuestas y recomendaciones. Sin embargo, al no contar con un fuerte apoyo de los Estados Unidos, el Comité de Representantes Gubernamentales sobre la Participación de la Sociedad Civil del ALCA no adoptó ninguna de sus recomendaciones (Pagés 2000)11. Desde la perspectiva de los grupos de la sociedad civil, el fracaso de las reuniones ministeriales acentuó la percepción de que la mayor parte de los
gobiernos de la región no tomaban en serio su participación en el ALCA y no tenían intención alguna de modificar la negativa intransigente a proveer información real sobre las negociaciones a la opinión pública, y ni siquiera a sus propios congresos nacionales. Además, en opinión de los críticos, la exclusión de los aportes de la sociedad civil (con la excepción parcial de intereses comerciales y financieros) de los canales oficiales del ALCA confirmó que los insiders carecían de poder, tenían poca autonomía y eran poco más que agentes de los gobiernos de sus países. La reunión ministerial de Toronto, celebrada a fines de 1999, y la reunión de la OEA, que tuvo lugar en Windsor a comienzos del año 2000, sólo sirvieron para reafirmar estas percepciones. Como respuesta a estas críticas, el gobierno de Canadá realizó un esfuerzo concertado para cerrar la brecha que se había abierto con los activistas de la sociedad civil. Miami había sido la “Cumbre del Comercio” y Chile había sido sede de la “Cumbre de Educación”. ¿Cuál iba a ser el tema de la cumbre canadiense que se celebraría en Québec a comienzos de 2001? Los canadienses estaban decididos a celebrar una cumbre que dejara un legado sustancial, y que no fuera tan sólo una oportunidad para tomar fotos. Había motivos de inquietud, sobre todo debido a que el impulso para completar el proyecto del ALCA en el 2005 se había frenado seriamente. Como respuesta, los canadienses quisieron que la de Québec fuera la “Cumbre de la Democracia”, en un intento por cambiar el enfoque
11 Como observaron algunos miembros de la sociedad civil,“los representantes de los gobiernos en el ALCA querían tomarnos el pelo”, y la invitación a participar fue “en el mejor de los casos un buzón y en el peor una lata de basura”. (Pagés 2001, comunicación personal).
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de una agenda dirigida por el comercio, y atenuar la oposición de los activistas ambientales y anti-comercio (Cooper 2001; Dymond 2001). Los canadienses realizaron un esfuerzo deliberado para ampliar las discusiones de manera que incluyeran tres series de temas interrelacionados: 1) fortalecimiento de la democracia; 2) creación de prosperidad; y 3) realización del potencial humano. Además, se incluyeron en la agenda temas de seguridad humana y conectividad. Se esperaba que la “promoción de la democracia” (siempre en la agenda de la cumbre) se pudiera incluir directamente dentro del mismo derrotero de negociación con el objetivo de “creación de prosperidad” (el enfoque de la agenda del ALCA). Si se tenía éxito, el objetivo canadiense era alinear un poco más a los ministros de comercio y economía con las metas buscadas por los ministerios de relaciones exteriores. Por otra parte, la inclusión de normas laborales y ambientales en el cuerpo principal del texto preliminar, en vez de en “acuerdos al margen” separados, elevó las expectativas de recuperar la participación de la sociedad civil en el proceso de cumbres y en las negociaciones sobre el ALCA (Cooper 2001). En estas circunstancias relativamente prometedoras, los insiders se prepararon concienzudamente para la Cumbre de Québec. La Corporación PARTICIPA coordinó, junto con FOCAL y Esquel, una extensiva serie de consultas nacionales y regionales a la sociedad civil, que culminaron con una reunión hemisférica final en Miami, a comienzos de 2001. El producto de estas consultas fue un informe final que contenía una amplia gama de recomendaciones específicas sobre derechos humanos, corrupción, educación, temas
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de género, derechos de grupos indígenas, desarrollo sostenible y comercio y microempresas (Corporación PARTICIPA 2001). La reunión, en abril de 2001, de los 34 presidentes y jefes de Estado fue bastante decepcionante. Ciñéndose a los precedentes establecidos en Miami y Santiago, los participantes en la cumbre canadiense emitieron una larga Declaración Final, con documentos acompañantes y docenas de ítems de acción. La Cumbre de Québec sólo progresó modestamente, creando un momentum limitado hacia el encarrilamiento del ALCA. Más allá de la retórica, la Declaración Final era previsible: la “Cumbre de la Democracia” terminó siendo principalmente una cumbre sobre el libre comercio. Los análisis post-mortem sobre el progreso alcanzado en Québec se basaron esencialmente en ideas preestablecidas sobre el ALCA. Para los defensores e ideólogos del ALCA, la Cumbre de Québec fue decepcionante, y se le criticó por avanzar con excesiva lentitud hacia una especie de “NAFTA lite.” Con todo, para muchos de sus partidarios, el sólo hecho de mantener las conversaciones sobre comercio ya era un logro importante; al tiempo que se elogió especialmente la inclusión de la “Cláusula Democrática” que circunscribía la participación en el proceso del ALCA a países con gobiernos democráticos. Para la sociedad civil, empero, Québec significó una profunda decepción; incluso muchos insiders criticaron el débil apoyo a los derechos laborales y la protección ambiental, así como el respaldo de dientes para fuera que se acordó al resto de la agenda social defendida por la mayor parte de los activistas de la sociedad civil.
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Los logros de la IV Cumbre de las Américas en Mar del Plata fueron en el mejor de los casos “modestos e inocuos” (Tokatlián 2006)12. En términos más realistas, de hecho, Mar del Plata significó una seria derrota para el proyecto de integración hemisférica auspiciado por los Estados Unidos. Por su parte, el gobierno de Bush demostró poca flexibilidad frente a las inquietudes latinoamericanas con respecto a los subsidios agrícolas, las barreras comerciales no arancelarias y otras asimetrías relacionadas. En este contexto, el hecho de instar a Canadá y México, sus socios del NAFTA, a darle prelación al ALCA en la agenda reflejó un error de cálculo político estratégico del gobierno de Bush. Además de las previsibles diatribas antiimperialistas del presidente Hugo Chávez de Venezuela, varios de los gobiernos más progresistas, aunque fiscalmente conservadores –como el Brasil de Lula, el Uruguay de Tabaré Vásquez y la Argentina de Kirchner– criticaron abiertamente el unilateralismo estadounidense en temas de seguridad, y se mostraron menos dispuestos que antes a aceptar pasivamente las “panaceas usuales” (Bumiller y Rohter 2005) sobre el libre comercio, los mercados abiertos, la privatización y el resto de la agenda neoliberal. El impasse resultante, con 29 gobiernos a favor de avanzar el ALCA y cinco gobiernos en contra, dejó en claro que no era cierto que NAFTA, CARICOM, CAFTA y los países andinos representaran un verdadero
consenso, pues los disidentes, incluidos el anfitrión Argentina, sus socios de MERCOSUR, Brasil, Uruguay, Paraguay y Venezuela (incorporado al MERCOSUR en julio de 2006), representan conjuntamente el 75 por ciento del PIB total de Suramérica. La esquizofrénica afirmación sobre el comercio en la Declaración Final, que reconoce las dos posturas contradictorias, subrayó la realidad de que las cumbres y el ALCA ya no eran el escenario principal para las negociaciones de libre comercio, y que más bien le correspondería a la Ronda Doha de la Organización Mundial del Comercio (OMC) decidir acerca del alcance y el momento oportuno de la liberalización comercial13. En este contexto negativo para los defensores y partidarios del proyecto de los Estados Unidos de integración regional bajo recetas neoliberales, la tendencia hacia el desencanto con respecto a la participación de la sociedad civil que fue evidente en Québec, prosiguió en Mar del Plata. De hecho, en comparación con cumbres anteriores, los insiders estuvieron virtualmente ausentes como participantes activos en la configuración de la agenda hemisférica. Los outsiders y el ALCA: movilización y contestación crecientes Para entender la dinámica de los outsiders y sus estrategias en lo concerniente a los temas de integración y gobierno regionales, nos referimos
12 Quizás el análisis más imparcial fue el de Dean Foster (2005: 6), quien observó que “más allá de un título llamativo y comparaciones irrelevantes con la Unión Europea”, el impasse de Mar del Plata ofreció “muy poco comercio y liberalización reales que emocionaran en ese momento, ya sea a los partidarios del libre comercio o a sus opositores”. 13 Como se confirmaría algunos meses después, en julio del 2006, parece poco probable que la OMC consiga resolver los muchos conflictos que han dejado la Ronda Doha casi moribunda.
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nuevamente al Cuadro 2. Allí podemos ver que las negociaciones sobre comercio son muy diferentes de las cumbres y que los activistas transnacionales operan en un contexto de desplazamiento desde el cuadrante superior izquierdo hacia el cuadrante inferior izquierdo: estructuras de oportunidad cerradas a nivel internacional y arreglos institucionales nacionales un poco más abiertos en las democracias electorales de la región. Aunque por lo general no apoyan con mucho entusiasmo la movilización autónoma de la sociedad civil, la mayoría de los gobiernos democráticos han evitado recurrir a la represión abierta, lo cual ha hecho más factibles la organización y movilización que bajo los anteriores regímenes autoritarios. No obstante, las lógicas de delegación, autorregulación, monitoreo y posicionamiento estratégico obviamente desempeñan un rol muy débil en estas circunstancias. Más bien, las negociaciones del ALCA vienen operando por una vía altamente centralizada, en gran parte monopolizada por gobiernos regionales que actúan a través de organismos de la rama ejecutiva. Los funcionarios de los ministerios de economía, finanzas y comercio encargados de supervisar las negociaciones del ALCA están bastante seguros de que poseen los conocimientos profesionales requeridos y por lo tanto rechazan la necesidad de pericia externa. Además, y de nuevo a diferencia de las áreas de educación y democracia, que fueron los puntos focales de las cumbres de Santiago y Québec, los
temas más contenciosos del ALCA tienen consecuencias distributivas importantes y grandes externalidades fuertemente negativas para terceros, incluidos otros gobiernos, empresas, trabajadores, campesinos, mujeres, grupos indígenas y otros. Por consiguiente, el derrotero del ALCA está moldeado por una lógica dominante de exclusión. Frente a las cerradas negociaciones internacionales del ALCA de las que fueron explícitamente excluidos, los activistas outsiders adoptaron estrategias de “transnacionalización defensiva”14. Así pues, buscaron superar sus problemas de acción colectiva fortaleciendo sus vínculos con las organizaciones sindicales y las comunidades de base en sus propios países, y forjando coaliciones con grupos de pensamiento e ideologías similares en otros países del hemisferio. Dependiendo del contexto específico, estos repertorios de acción colectiva abarcan ampliamente desde protesta y movilización hasta cabildeo convencional ante sus gobiernos para que ejerzan la soberanía nacional a fin de proteger los intereses nacionales de los impactos negativos de la liberalización del comercio y las finanzas. Estas distintas acciones coinciden en que todas implican demandas de cambios de políticas y normas, y con frecuencia incluyen propuestas tendientes a una mayor transparencia, participación y consulta popular, junto con esquemas regulatorios más amplios, basados en un governance multilateral fortalecido. Asimismo, a diferencia de los grupos insiders cuyas actividades se concentran en el intercambio de infor-
14 Sikkink observó sagazmente que “estos activistas no han buscado organizaciones internacionales sino que más bien se han visto forzados a trabajar internacionalmente, porque sus gobiernos han suscrito acuerdos internacionales que trasladan el poder de toma de decisiones importantes a instituciones internacionales. Como estos activistas operan en estructuras de oportunidad nacionales que perciben como abiertas en comparación con las instituciones internacionales, se organizan transnacionalmente para minimizar las pérdidas en vez de para buscar ganancias” (Sikkink 2005: 163-164).
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mación, los actores outsiders tienen mayores posibilidades de fomentar movimientos sociales transnacionales más amplios, cuya forma de acción colectiva dominante trascienda el intercambio de información y propicie una movilización conjunta transfronteriza que atraiga a activistas comprometidos con metas más integrales en la contestación al orden social vigente. Su recurso a estrategias de movilización sostenida exige altos niveles de solidaridad social e identidad política colectiva, en comparación con las redes y las coaliciones de los insiders, así como formas más sofisticadas de gestión y organización. Estas proposiciones han sido ampliamente confirmadas por los sucesos ocurridos desde la primera Cumbre de Miami. Varios grupos apoyaron una declaración crítica que registrara el fuerte disenso con respecto al Plan de Acción de la Cumbre de Miami, y que manifestara claramente una posición más contestataria en el futuro (véase CCSOO 1995). La posición de las organizaciones sindicales en los primeros años de las cumbres fue igualmente complicada. Algunos líderes de la AFL-CIO y la ORIT quisieron evitar una ruptura abierta con el gobierno de Clinton y los insiders más moderados, mientras que otros presionaron para que se adoptara una posición más crítica. Esto fue especialmente evidente en las exigencias de las organizaciones sindicales de
una inclusión más explicita de temas laborales, incluidos estándares más altos que los del NAFTA en lo concerniente a temas ambientales (AFLCIO/ORIT 1995: 363)15. Las reuniones ministeriales de comercio celebradas en 1997 en Belo Horizonte, Brasil, y a comienzos de 1998 en San José, Costa Rica, sirvieron de catalizadores para propiciar un avance notable en la conformación de una red outsider abiertamente crítica del proceso de cumbres. Con el respaldo de la más grande confederación sindical de América Latina, la brasileña Central Única dos Trabalhadores (CUT), y varias grandes ONG sectoriales de Brasil, los grupos progresistas del hemisferio tuvieron una participación mucho mayor en Belo Horizonte que en Miami tres años antes. Estos grupos, muy críticos del neoliberalismo, la exclusión social y una globalización dirigida por los grandes conglomerados transnacionales, propugnaban un modelo alternativo de integración económica que fuera más democrático, participativo, igualitario y ambientalmente sostenible16. Como se mencionó anteriormente, la reunión ministerial de comercio en San José representó un revés significativo para los insiders y para los intentos gubernamentales oficiales de conquistar el apoyo de la sociedad civil para el ALCA. Su exclusión de las reuniones y la ausencia de oportunidades de debate
15 La postura crítica del sector sindical luego resultaría crucial: la influencia de la AFL-CIO en la política interna de Estados Unidos y la aseveración de la ORIT de que representa a más de 40 millones de miembros permitieron que estas organizaciones reivindicaran una oposición amplia de grupos de base a los acuerdos de libre comercio. También reforzaron las críticas del movimiento sindical en cuanto a la legitimidad de muchos de los grupos insiders. 16 El carácter pro empresarial de las negociaciones ministeriales oficiales contribuyó a profundizar las divisiones que separan a las organizaciones insiders más tradicionales de los grupos sindicales y de base cuando las primeros decidieron participar directamente en los talleres y otros eventos organizados por los grupos empresariales (véase ASC 1999a).
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(Rosenberg 2000) fueron precedentes cruciales para la constitución formal de una nueva red, la Alianza Social Continental, que pronto se convertiría en el movimiento outsider más influyente en el hemisferio17. La Alianza surgió como una mega red, amplia y heterogénea, un “movimiento de movimientos”. En la actualidad, la Alianza se compone de un núcleo estable de 16 afiliados multisectoriales nacionales (conformado por redes de ONG locales y nacionales y grupos de base) y 10 redes sectoriales regionales. Desde mediados de los noventa en adelante, las tres redes nacionales más activas y bien organizadas han sido: la Alliance for Responsible Trade (ART), con sede en los Estados Unidos, que opera con bastante apoyo financiero del sector sindical norteamericano con el fin de avanzar una posición “internacionalista progresiva” en materia de comercio, derechos laborales y globalización; la Red Mexicana de Acción Frente al Libre Comercio (RMALC), que coordina los esfuerzos de los grupos y activistas sindicales mexicanos con los de sus homólogos estadounidenses y canadienses. El tercer miembro del núcleo central es Common Frontiers, una red multisectorial canadiense que se conformó a partir del movimiento de oposición popular al Tratado de Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos y al Tratado
de Libre Comercio de Norteamérica (TLCAN). Aunque de conformación más reciente y al comienzo institucionalmente débil, la fuerza de las organizaciones sindicales en Brasil –y la elección en el 2002 del gobierno de Lula, del PT– resultó en el rápido surgimiento de la Rede Brasileira pela Integração dos Povos (REBRIP) como un nuevo actor clave en la Alianza. Este papel central fue reconocido recientemente cuando la REBRIP sucedió a la RMALC como secretariado coordinador de la Alianza18. Reforzando el momentum generado por la fusión de grupos progresivos en la Alianza, la Cumbre de Santiago de 1998 significó otra transformación crítica de los outsiders. Celebrada simultáneamente con las reuniones oficiales, la denominada “Cumbre de los Pueblos” movilizó la participación activa de cerca de 1.000 delegados, entre los cuales se contaban representantes sindicales, ambientalistas, grupos de mujeres, organizaciones de derechos humanos, pueblos indígenas, académicos y otros. Sus debates consolidaron la formación de una identidad de oposición y una estrategia correspondiente por parte de grupos que gradualmente se estaban alineando con la incipiente red de la Alianza. La Declaración Final proclamó que las organizaciones de la sociedad civil y los movimientos sociales en las Américas
17 Los objetivos declarados de la Alianza incluían los siguientes: 1) fortalecer a la sociedad civil en y entre los países de las Américas; 2) ser reconocida como interlocutor legítimo en representación de un movimiento dinámico que puede ser móvil; 3) implementar estrategias comunes acordadas, respetando al mismo tiempo la diversidad; 4) respaldar y fortalecer los esfuerzos de los diferentes sectores en los niveles local, nacional y regional; 5) promover el cumplimiento de las normas básicas aprobadas por la Organización Internacional del Trabajo (OIT); y 6) hacer campaña a favor del cumplimiento de todos los derechos ya reconocidos en los numerosos instrumentos, convenios y declaraciones internacionales que se han suscrito (ASC 1999a). 18 La Alianza también cubre una amplia –y muy heterogénea variedad de otros afiliados nacionales y regionales demasiado numerosos para mencionarlos aquí. Para una lista completa de estos grupos afiliados (muchos compuestos a su vez de redes nacionales y pertenecientes a diversas redes regionales y globales), véase <http:www.asc-hsa.org>.
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(…) no tenemos ningún motivo para creer en el cumplimiento de los compromisos sociales firmados por los gobiernos. (...) Creemos que las proclamadas preocupaciones sociales de los gobiernos continuarán siendo tratadas como monedas de cambio en las negociaciones comerciales. (...) Rechazamos el carácter antidemocrático que caracteriza a acuerdos como el ALCA. Organizaciones representativas de distintos segmentos de la sociedad civil del continente son excluidas de este proceso. (...) No aceptamos que acuerdos de esta naturaleza, que repercuten negativamente sobre el conjunto de la población, continúen siendo firmados a costa de nuestros pueblos (ASC 1999e: 589-590).
Después de la Cumbre de los Pueblos de Santiago, la Alianza divulgó la primera versión de su “documento vivo”, Alternativas para las Américas: Hacia la construcción de un acuerdo hemisférico para los pueblos (ASC 1999b). Este documento estableció la plataforma programática básica de la red outsider todavía relativamente nueva pero cada vez mejor organizada: Los representantes de la sociedad civil quieren ser escuchados en este debate [sobre el ALCA] porque está en juego la esencia misma de la autodeterminación democrática. Los gobiernos deben conservar el derecho de establecer reglas para los inversionistas extranjeros, dirimir las disputas sobre inversiones de conformidad con la legislación nacional y controlar el capital golondrina especulativo, para que la integración económica sea ambien-
talmente sana y benéfica para todos los ciudadanos de las Américas, en especial los grupos históricamente marginados como las mujeres, los pueblos indígenas y la gente de color (ASC 1999b: 15).
La Alianza y los otros activistas latinoamericanos a veces han formulado memoriales de agravios no siempre compartidos por sus colegas estadounidenses y canadienses, quienes han podido aprovechar un mayor acceso a los gobiernos y los medios de comunicación para avanzar sus propios intereses sectoriales o nacionales dentro de la Alianza; pero estas diferencias han sido secundarias en comparación con un sólido acuerdo respecto a los temas principales. Por consiguiente, el cierre de canales de acceso en las negociaciones del ALCA impulsó las actividades de red y fortaleció una identidad de movimiento social común entre los grupos outsiders. La constante actualización de las Alternativas para las Américas de la Alianza subraya la consolidación de esta identidad y la convergencia cada vez más profunda entre las perspectivas “del norte” y “del sur”, en especial en lo referente al déficit democrático que caracterizó las cumbres y las negociaciones sobre integración económica regional. La reunión ministerial sobre comercio, celebrada a fines de 1999 en Toronto, Canadá, marcó otro hito. Inicialmente, se tuvo la impresión de que el aparente interés del gobierno de Canadá de desarrollar una política exterior “alternativa”, diferente de las preferencias de Washington, junto con su apoyo financiero y logístico para la celebración de un Foro de la Sociedad Civil en las Américas paralelo (y el
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papel acordado a Common Frontiers, uno de los miembros centrales más influyentes de la Alianza) instaría a los outsiders a moderar sus estrategias radicales de contestación a favor de un mayor énfasis en el diálogo con sus colegas insiders y con algunos funcionarios gubernamentales de actitud más “progresista”19. Sin embargo, la indiferencia absoluta con que los ministros de comercio acogieron las recomendaciones del Foro de la Sociedad Civil fue la gota que rebasó la copa. La coalición de la Alianza respondió intensificando su oposición a la agenda del ALCA y provocando una fuerte ruptura de relaciones con los grupos insiders de la sociedad civil, que fueron denunciados como representantes de los gobiernos. Esta creciente polarización fue palpable en una reunión de la OEA celebrada a mediados del 2000 en Windsor, Canadá. Las protestas y el trasfondo de violencia en Windsor, poco después de la “Batalla de Seattle” contra la Organización Mundial del Comercio y de las protestas contra el FMI y el Banco Mundial en Washington, D.C., hicieron que incluso los diplomáticos e integrantes de la cumbre que, como los canadienses, antes habían propugnado una mayor participación (por lo menos de los insiders) se exasperaran frente a lo que consideraron la “intolerancia” de la “sociedad incivilizada” (Rosenberg 2000). Pese a este giro negativo de los acontecimientos, el gobierno canadiense buscó un acercamiento con los representantes de la sociedad civil en la
denominada “Cumbre de la Democracia”, como vimos anteriormente al examinar los insiders. Sin embargo, la atmósfera se enturbió debido al despliegue de una operación masiva de seguridad por parte de las autoridades canadienses (con la ayuda de organismos estadounidenses) para proteger a los participantes de la cumbre. La Alianza, encabezada por sus afiliados canadienses, Common Frontiers y la Réseau Québécois sur l’Intégration Continentale, se preparó concienzudamente (ASC 2001) como señal de oposición decidida a los planes del gobierno de Canadá. La Alianza organizó protestas callejeras, marchas y seminarios, y advirtió a los activistas que “no se dejaran engañar por el juego de la simulación”, representado, en su opinión, por planes para atraer a grupos de la sociedad civil a la Cumbre de los Pueblos oficialmente auspiciada (Cueva 2001). El énfasis en la movilización no implicaba que hubiera que dejar los debates sobre políticas exclusivamente a cargo de los gobiernos y los insiders. Por ejemplo, la Alianza por un Comercio Responsable (Alliance for Responsible Trade, ART) preparó un documento comprehensivo titulado “El plan de Estados Unidos para las Américas: Un análisis crítico de las posiciones negociadoras estadounidenses en el ALCA” (Anderson y Hansen-Kuhn 2001). La Alianza también insistió en una de sus demandas centrales, la “liberación” de los documentos de negociación del ALCA. Como dijo Héctor de la Cueva, de la RMALC, que en ese momento
19 La habilidad de la Alianza de jugar algunos aspectos del juego insider fue evidente en Toronto con la presentación de dos documentos programáticos para consideración de la opinión pública y de los gobiernos hemisféricos: Social Exclusion, Labor, and Poverty in the Americas (ASC 1999c) y Social Investment, Finances, and Debt in the Americas (ASC 1999d).
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era secretario general de la Alianza: “Año tras año, uno tras otro, les damos nuestros documentos, nuestras resoluciones, nuestras propuestas (...) y hasta el momento no hemos tenido ninguna respuesta a ninguno de estos documentos”. Numerosos legisladores canadienses y parlamentarios latinoamericanos también criticaron la falta de transparencia y participación, y se hicieron eco de esta demanda de acceso a los documentos de negociación del ALCA (Globe and Mail 2001). Los sucesos durante la cumbre fueron en verdad surrealistas. Los dignatarios pronunciaron discursos que fueron transmitidos por televisión al tiempo que en la parte baja del casco histórico de la ciudad, en donde se desarrolló paralelamente la Cumbre de los Pueblos, hubo seminarios y conciertos, y multitudes de cerca de 30.000 personas marcharon pacíficamente en señal de protesta. Además, grupos anarquistas y revolucionarios más radicales, a los que algunos se referían como la “izquierda jurásica”, realizaron actos de violencia provocadora y amenazaron con violar el perímetro de seguridad de 3 metros de altura y 4.5 kilómetros de largo conocido como el “Muro de la Infamia”20. Los temas relacionados con el ALCA dominaron la agenda oficial en Québec, como se explicó en la sección anterior. Aunque algunos insiders fueron parcialmente apaciguados por el respaldo a la “Cláusula Democrática” de la OEA, otros se sintieron profundamente desilusionados de que su agenda social hubiera merecido tan escasa atención oficial. Pero si los insiders fue-
ron ambiguos, no hubo duda alguna acerca de la reacción de los outsiders y el sector sindical, que fueron bastante cáusticos en su condena a la Declaración Final, denunciada como un proyecto para crear un “clon de NAFTA” o un “NAFTA con esteroides” para el hemisferio en su totalidad. El movimiento sindical internacional compartió la opinión fuertemente negativas de los outsiders y asumió de inmediato la ofensiva política. Consistentemente con la noción de “transnacionalización defensiva” (véase el Cuadro 2), la AFL-CIO de Estados Unidos criticó duramente las equivocaciones del presidente Bush en lo referente a normas laborales y medio ambiente. De modo similar, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), con sede en Bruselas, y la Organización Regional Interamericana de Trabajadores (ORIT) criticaron con dureza la Declaración Final de la Cumbre de Québec: Los líderes deben reconocer que sin la intervención de la sociedad civil, sin una decidida participación de las organizaciones sindicales, el acuerdo no funcionará. En todos los países de las Américas, es claro que los jefes de Estado y de gobierno no cuentan con el apoyo de sus propios pueblos cuando hacen promesas vacías para lograr la liberalización del comercio. Los gobiernos deben remediar esta situación, anteponer el desarrollo social al libre comercio y escuchar la voz del pueblo y de sus sindicatos (ICFTU-ORIT 2001).
20 Los radicales incluían el grupo afín Black Bloc, la CLAC (cuya sigla en francés significa Convergencia Anti-Capitalista) y otros grupos de acción directa que agitaban banderas rojas, negras y cubanas mientras enfrentaban a la policía, que se protegía entre vehículos blindados y arrojaba agua con mangueras y gases lacrimógenos.
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La red de la Alianza apoyó las críticas del sector sindical. Sin embargo, pese a su radicalismo retórico, sus líderes se esforzaron por dejar en claro que no eran proteccionistas, anarquistas o “globofóbicos” idealistas. De hecho, pusieron de relieve su propia visión positiva de integración regional, enfatizando que la oposición a la visión neoliberal es ampliamente compartida en el hemisferio por diversas creencias ideológicas. Con base en esta premisa, estos grupos redoblaron sus esfuerzos para organizar a comunidades de base en movilizaciones masivas contra el ALCA en las Américas. Su consigna, desde luego, era “¡NO AL ALCA! ¡OTRAS AMÉRICAS SON POSIBLES!” Una de las más importantes movilizaciones de outsiders contra el ALCA en el período posterior a Québec ocurrió en Miami, en noviembre de 2003. El objetivo de la reunión ministerial de Miami, que tuvo lugar muy poco después de la fracasada reunión de la Organización Mundial del Comercio en Cancún, México, era atar cabos sueltos y prepararse para la implementación formal del ALCA en enero de 2005. En vez de eso, las negociaciones no lograron comprometer a los participantes a aceptar las propuestas como un “paquete cerrado”: el single undertaking fue rechazado a favor de un “ALCA lite”, un compromiso atenuado o “a la carta” que incluía una disposición que permitía que las naciones aceptaran algunas reglas al mismo tiempo que se marginaran de otras reglas cruciales propugnadas por los Estados Unidos. Podría decirse que los outsiders desempeñaron un papel importante en este resultado. La Alianza y los actores movimentistas, alentados por la fuerte presencia de organizacio-
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nes sindicales como la AFL-CIO, lograron ejercer una mayor presión para que hubiera rendición de cuentas que en reuniones ministeriales anteriores. En gran medida, esta mayor influencia fue posible debido al cambio notorio en las estructuras de oportunidad política iniciada con el llamado “viraje a la izquierda” en varios países latinoamericanos, especialmente en el Cono Sur. Más allá de la gran diversidad política entre los países de la región, fue sin duda el cambio en la política brasileña después del inicio, en enero de 2003, del gobierno de Lula, del PT, que más influyó en la apertura de nuevas oportunidades. Como es bien sabido, el PT brasileño había desempeñado un papel destacado en la organización de las primeras reuniones del Foro Social Mundial que tuvieron lugar en Porto Alegre, en el sur del país. De hecho, los vínculos de larga data entre el PT, el movimiento sindical brasileño y las redes y movimientos transnacionales comprometidos con la promoción de la justicia social global fortalecieron significativamente la capacidad política de los outsiders de dos maneras. En primer lugar, estos vínculos facilitaron el que “la capacidad ascendente de las redes de protesta introdujeran valores y posiciones del movimiento social en el pensamiento estratégico y las opciones de los formuladores de políticas”, como el equipo de negociación brasileño del ALCA. En segundo lugar, de manera recíproca, estos mismos vínculos contribuyeron a la “capacidad descendente de estos formuladores de políticas para inducir a más redes de protesta radicales a aceptar compromisos políticos pragmáticos como debilitar y demorar el ALCA, en vez de matarlo” (Bennett 2005: 211). Potenciada por la mayor
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apertura de la dimensión domestica de las estructuras políticas de oportunidad en la región, la mayor capacidad de los outsiders para influir en la agenda regional contribuyó así fuertemente a la parálisis cada vez más profunda de las negociaciones del ALCA y dificultó dirimir las diferencias fundamentales que separan a los gobiernos de Estados Unidos y Brasil, los dos países lideres en el tramo final de las negaciones que debieron llevar a la iniciación del ALCA a partir de enero de 2005. Como se mencionó anteriormente, el impasse regional fue especialmente evidente en la Cumbre de las Américas en noviembre de 2005 en Mar del Plata, Argentina. Volviendo al cuadrante inferior izquierdo del Cuadro 2, es claro que este resultado era bastante previsible. A diferencia de las agendas de “bienes públicos globales”, el tema oficial de la Cumbre de Mar del Plata, “Creación de empleos para combatir la pobreza y fortalecer la gobernabilidad democrática”, sin duda alguna iba a generar controversias. Las propuestas que vinculaban el “empleo decente” y la democracia catalizaron y trajeron a la palestra el disenso creciente entre muchos gobiernos –y ampliamente reflejado en la opinión pública de toda la región– y algunos de los supuestos fundamentales del Consenso de Washington. Las tendencias en la participación de la sociedad civil examinadas anteriormente en relación con los outsiders fue-
ron ampliamente confirmadas en Mar del Plata. La postura anti ALCA de los outsiders, representada por la Alianza Social Continental y grupos congéneres, encajó bien con las críticas contra la hegemonía de Washington y la influencia de los organismos financieros multilaterales (léase Fondo Monetario Internacional) expresadas por algunos dirigentes gubernamentales como Néstor Kirchner, de Argentina, pero sobre todo por el polémico Hugo Chávez. En comparación con las cumbres anteriores, esta convergencia parcial significó que el discurso de oposición típica de los outsiders y su la estrategia de movilización masiva encontraron ahora una mayor resonancia entre fuerzas políticas más convencionales, como sectores sindicales, organizaciones de derechos humanos, partidos políticos de izquierda y otros. Esto, a su vez, dio mayor legitimidad social a los líderes gubernamentales que impugnaron el ALCA y el Consenso de Washington. Aunque este cambio político y de discurso se podría presentar como un éxito de los outsiders21. Sin embargo, falta ver si se trata de una victoria pírrica. Al distanciarse de líderes de centro izquierda más moderados, como Lula y el PT brasileño o Ricardo Lagos y Michelle Bachelet (electa en enero de 2006) del Partido Socialista chileno, es posible que en el futuro los outsiders corran el riesgo de perder su autonomía frente a líderes políticos populistas como el venezolano Hugo Chávez22.
21 Ciertamente los intelectuales y activistas vinculados a la Alianza y grupos afines interpretan Mar del Plata como una gran victoria para los outsiders.Véanse, por ejemplo, Cueva (2006) y Seoane y Taddei (2006). 22 Los lideres e intelectuales vinculados a la Alianza parecen no preocuparse por esta posible pérdida de autonomía.Véanse Lander (2006) y los análisis colocados en el sitio web de la ASC (http://www.asc-hsa.org/) durante 2006. Asimismo, la reciente Cumbre de los Pueblos por la Soberanía y la Integración Sudamericana, celebrada en julio de 2006 en Córdoba, Argentina (realizada paralelamente a la Cumbre del MERCOSUR) apoyó las propuestas a favor de la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA) y los llamados Tratados Comerciales de los Pueblos (TCP).
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La coyuntura actual: ¿una convergencia sorprendente? Los sucesos del 11 de septiembre de 2001 y el lanzamiento, por parte de Washington, de la “lucha mundial contra el extremismo violento” ejercieron un impacto profundo en los patrones de movilización de la sociedad civil que hemos estado analizando. De hecho, por lo menos en el corto plazo, los cambios en los arreglos institucionales imperantes aumentaron considerablemente los costos relativos de la contestación sociopolítica de orientación progresista, y esto tuvo un efecto temporalmente debilitante en algunos de los retos más radicales planteados por los outsiders al proceso de cumbres y las negociaciones del ALCA. Por otra parte, el período posterior a 2001 presenció un cambio de postura por parte del gobierno de Estados Unidos en lo concerniente a la participación de la sociedad civil. Con la transición de Clinton a Bush, el gobierno de Estados Unidos retrocedió significativamente con respecto a los anteriores intentos de apoyo a la participación activa de las organizaciones y redes de insiders. Por el contrario, el gobierno de Bush, a través de la financiación de USAID y del National Endowment for Democracy, que hace las veces de secretariado de lo que sus propios lideres han llamado una “red de redes”, ha promovido los grupos de la sociedad civil que se identifican con un “globalismo democrático” pro Estados Unidos”23.
Volviendo a los patrones de movilización de la sociedad civil que se exploran en el Cuadro 2, numerosos sectores expresaron inicialmente su temor de que los ciudadanos de los Estados Unidos pudieran renunciar a libertades civiles y políticas a cambio de promesas de “seguridad”. De modo similar, al comienzo se pensó que el unilateralismo estadounidense podría redundar en estructuras de oportunidad internacionales severamente constreñidas en las Américas, señalando un desplazamiento del lado derecho al izquierdo del Cuadro 2. En estas circunstancias, si las estructuras de oportunidad nacionales en el sur del continente hubieran seguido el ejemplo norteamericano y optado por un mayor cierre y exclusión, también podría haberse producido un desplazamiento de la mitad inferior a la mitad superior del Cuadro 224. Si ese doble viraje hubiera en realidad ocurrido y se hubiera vuelto permanente, las posibilidades de activismo tanto nacional como transnacional habrían disminuido, si es que no desaparecido. En un escenario tal, reforzado por razones de seguridad fortalecidas, podría haber predominado una agenda de libre comercio revigorizada, que quizás incluso habría llevado a la implementación programada del ALCA en el 2005. Más bien, las fuertes tendencias hacia el cierre y la exclusión — para los outsiders y también para muchos de los insiders — que emanaban de los Estados
23 Véase Barry (2005) para un somero análisis de las iniciativas del gobierno de los Estados Unidos para promover los grupos de la sociedad civil que favorecen la visión de “globalismo democrático” de Washington. 24 Obviamente el ejemplo de la política norteamericana de “promover la democracia” a través de la Nacional Endowment for Democracy y otros medios subraya el hecho de que mientras que la estructura de oportunidades a nivel transnacional puede, por un periodo, cerrarse para algunos (en este caso, tanto para los outsiders como para la mayoría de los insiders), simultáneamente puede abrirse para otros grupos más sintonizados con las orientaciones políticas e ideológicas de los gobiernos y otros actores influyentes.
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Unidos chocaron con otros proyectos nacionales y fuerzas sociales en los demás países de las Américas. De hecho, en contravía de las tendencias internacionales desencadenadas inmediatamente después de los sucesos del 2001, las políticas en varios países clave de la región, sobre todo en Suramérica, se han inclinado hacia estructuras de oportunidad nacionales notoriamente más abiertas.Varios elementos se han combinado para generar estas aperturas nacionales, desde una creciente oposición de la opinión pública latinoamericana a las guerras de Estados Unidos en Afganistán e Irak, hasta la percepción ampliamente compartida por las élites y las masas de que las políticas del Consenso de Washington no han logrado revertir la pobreza y las exacerbación de las desigualdades sociales. También se está entendiendo cada vez más que, además de la necesidad de políticas económicas que promuevan más decididamente y agresivamente el crecimiento con equidad, las democracias electorales de la región no han logrado solucionar las crisis sociales muy serias ni han respondido adecuadamente al cinismo dominante en amplios sectores de la opinión pública en temas de ética, corrupción y demandas de gobiernos eficientes25. En este contexto, las elecciones de Ricardo Lagos, Lula da Silva, Néstor Kirchner, Tabaré Vásquez en Uruguay y, más recientemente, Michelle Bachelet en Chile, anuncian la transición de los partidos de izquierda “modernos” de la oposición al poder. Estos gobier-
nos pragmáticos de centro izquierda por lo general han sido más críticos de la política exterior y de seguridad del hegemón, al tiempo que se muestran, en grado variable, renuentes a aceptar los efectos negativos percibidos de la versión de integración económica por la vía del ALCA que propugna Estados Unidos26. Como respuesta a la corrupción, las crisis de representación política y un deseo de fortalecer su propia legitimidad, los líderes de estos gobiernos de centro izquierda a menudo han demostrado más voluntad que sus predecesores neoliberales de trabajar con grupos insiders en la sociedad civil.Además, estos gobiernos también han manifestado una mayor apertura y deseo de incluir las organizaciones y redes outsiders como grupos políticos clave que apoyen sus propios proyectos de reforma social y económica. Representando una corriente de política de izquierda muy distinta de la de los gobiernos liderados por Lagos, Lula, Kirchner, Vázquez o Bachelet, el surgimiento de poderosos movimientos indígenas en Bolivia y Ecuador –y la crisis más amplia de gobernabilidad en los Andes– plantea una serie diferente de oportunidades políticas para los grupos radicales y sus aliados internacionales. A este respecto, surgió la proclamación de Hugo Chávez, de Venezuela, de su propia Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA), de corte antiimperialista, como contraposición al neoliberalismo representado por el ALCA. Además del uso estratégico que hace el presidente
25 Sobre estos problemas y datos empíricos sobre la opinión pública, véase PNUD (2006). 26 Por supuesto, estos gobiernos de izquierda de corte más “moderno” son también más propensos los de corte “populista” a seguir implementando algunas de la reformas identificadas con el Consenso de Washington, tales como políticas fiscales conservadoras, control de la inflación, protección a los derechos a la propiedad, etc. En este sentido, se trata seguramente de lo que Albert Hirshman calificaba como la “economía política de lo posible.”
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Chávez de la riqueza petrolera de su país, su proyecto “bolivariano” sin duda exacerba las tensiones e incertidumbres políticas de la región y, por consiguiente, abre posibles oportunidades políticas nuevas para los movimientos anti sistémicos en la región27. El sorprendente resultado de estas constelaciones cambiantes de oportunidades nacionales e internacionales y sus patrones acompañantes de movilización de la sociedad civil representan un cambio parcial que ha afectado tanto la agenda de las cumbres como el derrotero del ALCA. ¿Podría este cambio conducir en algún momento al escenario “utópico” descrito en el cuadrante inferior derecho del cuadro 2? En dicho escenario, las estructuras internas más abiertas creadas tanto por los gobiernos y movimientos políticos “modernos” como por los más “populistas” motivarían a los insiders a presionar a favor de cambios más rápidos y de más amplio alcance en la política y las políticas nacionales. Capitalizando sus anteriores éxitos en cuanto a forjar redes y coaliciones transfronterizas, se podría esperar que los insiders sigan empleando tácticas de “bumerang” y “espiral” cuando así se requiera, para complementar y reforzar su enfoque primario en la política nacional. Si tuviera éxito, esta combinación podría llevar a una institucionalización más rápida y amplia de las normas democráticas de
representación y participación, por lo menos en lo concerniente a temas como derechos humanos, equidad de género, derechos de los pueblos indígenas y los aspectos menos conflictivos de las cuestiones pro ambientales28. Pero, independientemente de los desarrollos futuros, ¿qué cambios de estrategias se podrían esperar de los outsiders en la nueva coyuntura actual? Dadas las contingencias electorales y la persistente vulnerabilidad económica, sería aventurado hacer vaticinios contundentes sobre las relaciones futuras entre Kirchner y los piqueteros, por ejemplo, o entre el gobierno del PT de Lula y el Movimiento de los Trabajadores Rurales sin Tierra (MST), o sobre la posibilidad de que Chávez pudiera en algún momento organizar una estructura de partido más coherente que apoye su proyecto bolivariano. Sin embargo, pese a estas incertidumbres obvias, creemos que la convergencia tentativa entre los outsiders y los negociadores brasileños oficiales del ALCA, que se evidenció en la reunión ministerial de Miami en el 2003, por ejemplo, permite vislumbrar una posible trayectoria en la que algunos outsiders moderen su estrategia tradicional de movilización popular y adopten modalidades más “convencionales” de cabildeo ante organismos gubernamentales y formas de transmitir su mensaje a la opinión pública sin depender tanto de la confrontación.
27 En este sentido, la nacionalización parcial de los recursos naturales y las propuestas para una reforma agraria por el nuevo gobierno de Evo Morales en Bolivia, demuestran que los gobiernos en los Andes con fuerte presencia indígena talvez serán menos previsibles con respecto a la propiedad privada que otros gobiernos de centro-izquierda. 28 Sikkink (2005: 171) observa correctamente que el “bumerang nunca fue una forma óptima de activismo político. Se trataba de una serie particular de tácticas derivadas de circunstancias políticas menos que deseables: cuando los activistas enfrentaban represión o bloqueo en sus países de origen. Por lo menos en muchas regiones de América Latina, la redemocratización ha reabierto políticas nacionales antes cerradas, y los activistas comprensiblemente han recanalizado sus energías hacia el proceso más cercano y receptivo de la política nacional. Es un desarrollo político positivo…”. Para un análisis similar basado en nuestras propias investigaciones, véase Korzeniewicz y Smith (2003c).
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De ocurrir esta reorientación, no necesariamente se abandonarían las estrategias de movilización popular. Por el contrario, es preciso que continúen las movilizaciones para avanzar más allá de la “transnacionalización defensiva” (por ejemplo, urgir a los gobiernos a proteger a los ciudadanos contra aspectos indeseables del NAFTA, el ALCA o la OMC) a fin de articular una visión alternativa de integración regional y globalización más asertiva y de cara al futuro, con propuestas viables para garantizar una inserción competitiva en la economía mundial al tiempo que se promueven la equidad y la inclusión social. No puede descartarse la posibilidad de combinar la contestación y la movilización con la voluntad de trabajar “dentro del sistema” mediante elecciones, partidos políticos e instituciones judiciales. Sin embargo, en este caso, los outsiders podrían sufrir alguna división, en la medida en que algunos decidan seguir un camino más insider, mientras que otros opten por continuar con una postura más contestataria. Conclusión La posibilidad de que los nuevos desarrollos políticos propiciados por el surgimiento de movimientos y gobiernos de izquierda tanto “modernos” como “populistas” sean precursores del escenario optimista caracterizado por estructuras de oportunidad ampliadas tanto a nivel nacional como internacional dependerá grandemente de un sinnúmero de factores, entre ellos, desde luego, las vicisitudes de la política y la economía internacionales. En América Latina, la evolución de las actuales tendencias políticas inauguradas por gobiernos reformistas de centro
izquierda dependerá sobre todo del éxito percibido de dichas políticas. El rasero que se utilice para medir este éxito sin duda variará considerablemente según el país. La habilidad para generar un crecimiento económico más rápido y mejoras en el bienestar social será desde luego crucial, pero el avance hacia la profundización de la ciudadanía y la protección de los derechos humanos, junto a una mayor transparencia en la lucha contra la corrupción y el mejoramiento de la seguridad pública también, será fundamental para la consolidación social y electoral de los gobiernos progresistas modernos. El éxito en estas mediciones podría facilitar la reversión de la polarización de los años noventa, y crear posibilidades para nuevas formas de convergencia y cooperación entre insiders y outsiders, fortaleciendo la influencia de un movimiento de justicia social más amplio y unido. Asimismo, un fracaso notorio en el logro de estas metas podría acentuar la polarización entre insiders y outsiders y revivir la reacción violenta contra los partidos políticos que varios países de la región han experimentado en los últimos años, lo cual contribuiría a profundizar la crisis de representación y deterioraría aún más las prácticas e instituciones democráticas. Pero es improbable que se produzca un retorno a los regímenes neoliberales de la década de los noventa. Más bien, el posible fracaso de los gobiernos democráticos de orientación reformista podría allanar el camino para que fuerzas políticas y movimientos sociales radicales comprometidos con estrategias más “revolucionarias” confronten las patologías de la globalización, y así intenten transformar regí-
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menes electorales vistos por sus ciudadanos como impotentes. En síntesis, el presente viraje hacia la izquierda en el escenario político latinoamericano probablemente continuará, aunque el actual cambio a ritmo gradual podría dar paso a rupturas más radicales, quizás entrañando (sobre todo en los países andinos) la posibilidad de una inestabilidad considerable y repeticiones de los “golpes callejeros” y los derrocamientos de presidentes como ha sucedido en años recientes en Bolivia y en Ecuador. Sin embargo, en cualquier escenario probable, los proyectos políticos y económicos rivales de integración regional –independientemente de su combinación particular de mercados globalizados autorreguladores y regulación supranacional por la vía de instituciones políticas– no tendrán otra opción que lidiar con redes, coaliciones y movimientos sociales insiders y outsiders que representan el surgimiento, en las Américas, de nuevas identidades y nuevos actores sociales y políticos transnacionales sui generis. Bibliografía AFL-CIO/ORIT. 1995. “Declaration of Concern of the Inter-American Regional Organization of Workers.” en Robin Rosenberg and Steve Stein (eds.) Advancing the Miami Process: Civil Society and the Summit of the Americas. Coral Gables: North-South Center Press at the University of Miami. 361-366 Anderson, Sarah, y Karen HansenKuhn (eds.) 2001. America’s Plan for the Americas:A Critical Analysis of the U.S. Negotiating Positions on the FTAA. Washington D.C.: Alliance for Responsible Trade. Febrero 12. Disponible en: http:// www.asc-hsa.org
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C olombia Internacional 63, ene - jun 2006, 70 - 87
CAMBIO INSTITUCIONAL Y PROTESTA SOCIAL EN COLOMBIA 1964-2000: anรกlisis de series de tiempo Marcela Velasco Jaramillo1
recibido 31/04/06, aprobado 27/05/06
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M arcela Velasco Jaramillo
Este trabajo evalúa la relación entre la protesta y el desarrollo de las capacidades del Estado y de la ciudadanía en Colombia mediante un análisis estadístico. El trabajo concluye que la protesta social resulta de la pérdida de capacidades del Estado para contener la protesta y/o proteger el bienestar y los derechos de las personas, y del deterioro de las capacidades ciudadanas para acceder a recursos políticos y económicos que les permitan influenciar las políticas públicas. Esta hipótesis se examina estadísticamente utilizando el método de regresión de series de tiempo y de análisis factorial. Palabras clave: Movimientos sociales, capacidades del estado, ciudadanía, política contestataria. This work evaluates the relationship between protests and state and citizen capacities in Colombia by way of statistical analysis. It concludes that social protests result from the loss of state capacities to contain protests and/or to protect people’s rights and well-being, and from the loss of citizen capacities to access political and economic resources in order to influence public policies. This hypothesis is examined statistically using time series regressions and factor analysis. Keywords: Social movements, state capacities, citizenship, contentious politics
Introducción a literatura especializada sobre la contestación social en Colombia (o las huelgas, protestas y tomas llevadas a cabo por trabajadores, habitantes de barrios pobres, campesinos y estudiantes) no le ha prestado suficiente atención a la relación entre la protesta y el desarrollo de instituciones como la ciudadanía y el estado. Por lo tanto, mi trabajo evalúa la hipótesis de que la contestación aumenta en la medida en que se deterioran las capacidades ciudadanas y las del Estado. Esta hipótesis se evaluará estadísticamente utilizando el
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método de regresión de series de tiempo. Las series de tiempo de contestación se toman de las bases de datos de protestas del Centro de Investigación para la Educación Popular (CINEP) y las de ciudadanía y estado de las bases de datos del Departamento de Planeación Nacional, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, el Banco de la República y el Banco Mundial. No obstante, algunos estudios afirman que la protesta en Colombia resulta de los efectos negativos de la centralización política (Santana 1983; Leal 1991), de la debilidad de la sociedad civil (Archila 2003c) de un reto a las catego-
1 Profesora Asistente del departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes. Este trabajo hace parte de los resultados de una disertación presentada al departamento de ciencia política de la Universidad de Boston para obtener el título de doctorado.
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C ambio institucional y protesta social en Colombia 1964-2000: análisis de series de tiempo
rías políticas que justifican la exclusión de grupos enteros como portadores de derechos (Ramírez 2002), y de la ineficiencia de los mecanismos de representación (Urrutia 1966), que deja a los ciudadanos con la sola opción de utilizar la protesta para influenciar al sistema político. Otros estudios plantean que las protestas responden a necesidades materiales, como la pobreza, la falta de tierra, y los bajos ingresos, todo esto empeorado por las contradicciones de clase y la concentración de la riqueza y del poder. Así, los actores contestatarios impugnan las condiciones de dependencia, de pobreza y de subdesarrollo que deterioran su bienestar socioeconómico (Gilhodes 1970; Pécaut 1982; Zamosc 1989). La contestación social, la capacidad del estado y las capacidades ciudadanas En esta sección se hará un breve recorrido por los conceptos de contestación social, capacidad del Estado y capacidad ciudadana, haciendo referencia a la literatura sobre la contestación política, el institucionalismo, y los derechos ciudadanos. Según McAdam, Tarrow y Tilly (2001) la política contestataria es una “interacción episódica, pública y colectiva entre reclamantes y los objetos de su reclamo cuando (a) por lo menos un gobierno es reclamante u objeto de reclamo y (b) si se lograra el reclamo, se verían afectados los intereses de por lo menos una de las partes” (McAdam et al. 2001: 5). Y esta definición delimita una serie de fenómenos sociopolíticos conflictivos como protestas, demostraciones, huelgas, conflictos armados,
guerras civiles y revoluciones, que resultan de diferentes combinaciones de mecanismos, procesos y episodios similares2. Los procesos de contestación ponen en juego el poder, el mérito y los recursos, los cuales están distribuidos de manera no proporcional en la sociedad (Eckstein 1989; Rueschemeyer et al. 1992), y cuyo acceso asegura la auto-determinación, y una buena vida libre de necesidades. La falta de poder, la incapacidad, las desventajas y la pobreza se correlacionan con la dependencia, la miseria, la necesidad y el abuso. Por lo tanto, la gente hace reclamos para aumentar su poder, mérito, capacidades y recursos. Por otro lado, la contestación de los trabajadores, los pobres urbanos, los campesinos y los estudiantes expande el alcance y el significado de la ciudadanía. Estos actores defienden derechos sociales y políticos previamente adquiridos, y buscan reformar y democratizar el estado. Aunque muchos actores contestatarios promulguen discursos en contra del gobierno y se conviertan en víctimas de la represión del estado, estos reconocen al estado como una institución estratégica para formalizar derechos y reclamos. Por su lado, las elites estatales responden a los episodios de protesta democratizando las instituciones, ignorando las demandas, o reprimiendo a los actores sociales. La negociación lleva a la democratización y la expansión de la ciudadanía, mientras que la represión lleva al autoritarismo. Este trabajo denomina “contestación social” las protestas de trabajadores, campesinos, estudiantes y pobres urbanos, entre
2 Por ejemplo, una serie de protestas sociales puede desencadenar en una revolución (Ej. la caída del bloque soviético).
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otros, para distinguirla de la contestación guerrillera o paramilitar prevaleciente en Colombia3. La capacidad del Estado supone procesos de monopolización de la fuerza, y de control de recursos, actividades y personas (McAdam et al 2002, Huber 1995, Skocpol 1985). Dicha consolidación se ve afectada por los intereses de las elites políticas, y está condicionada por procesos locales, nacionales e internacionales (Rueschmeyer et al. 1991). Además, las capacidades de los estados con altos niveles de deuda externa, déficit fiscal, economías débiles y que además están reestructurando sus instituciones son fuertemente condicionadas por actores internacionales (Weiss 2003), ya que las elites estatales les ofrecen más privilegios a los inversores internacionales, y siguen directrices políticas de países extranjeros u organizaciones financieras multinacionales (Vilas 1995). El proceso de consolidación del estado está limitado por la contestación. Sobre este tema los institucionalistas históricos argumentan que si bien las instituciones políticas condicionan y proveen orden al comportamiento político, éstas cambian como resultado del conflicto (Steinmo and Thelen 1992)4. Las instituciones distribuyen poder y “emergen no de una preocupación compartida por lograr ganancias mutuas por medio de la cooperación, sino que surgen del con-
flicto político y la negociación estratégica entre actores sociales” (Thelen 2003: 215). Como el resultado del conflicto produce balances institucionales favorables para los actores más poderosos (Thelen 2003: 216), los actores contestatarios optan por ignorar las instituciones prevalecientes para así tener un impacto sobre la política (Piven y Cloward 1977). Finalmente, la capacidad ciudadana contempla las habilidades de la población para ejercer derechos y tener bienestar. En una crítica al argumento de T.H. Marshall sobre los derechos ciudadanos, Bottomore (1998) contradice la descripción que presenta Marshall (1950) del desarrollo de los derechos civiles, políticos y sociales como producto de la evolución política, y plantea que el compromiso público (del estado) con la ciudadanía se logró por medio de acciones contestatarias y sobretodo después de que una clase social lograra transformar las instituciones a su favor (Bottomore 1992)5. Por lo tanto, la ciudadanía es una institución que se moldea a través de la contestación, y los derechos de los ciudadanos sólo son significativos si un estado con capacidades los confirma. Por otro lado, el tener derechos aumenta las capacidades de lograr las cosas que la gente valora, como tener educación o participar en la toma de decisiones (Sen 1999). Pero, para lograr
3 Otros tipos de política contestataria en Colombia incluyen el conflicto intra-gubernamental donde funcionarios del estado usan mecanismos de protesta, desobediencia o resignación a sus cargos con el fin de presionar otra rama del gobierno. Los funcionarios públicos (especialmente de la rama ejecutiva) han usado estrategias extra-constitucionales (Ej. el terror o las acciones paramilitares) para derrotar una clase social o un sector de la economía, prevenir el cambio social, o reformar el estado. 4 Las instituciones son el conjunto de reglas, normas y tradiciones formales e informales y las organizaciones y regulaciones sociopolíticas relativamente establecidas que condicionan las interacciones políticas. Estas reglas y organizaciones son afectadas por factores socioeconómicos y por la cultura política, y también por acontecimientos históricos significativos. 5 Así, la burguesía obtuvo derechos civiles contestando el poder de la monarquía y lograron los derechos a la propiedad, la vida y la libertad. Los trabajadores y otros grupos subalternos protestaron para ganar derechos políticos y sociales como el sufragio, la libertad de asociación y los seguros sociales. Bottomore argumenta entonces que las coaliciones gobernantes que representan intereses empresariales restringen los derechos ciudadanos a los civiles y políticos; y las coaliciones laboristas apoyan los derechos sociales y el aumento del gasto público para aumentar beneficios sociales (Bottomore 1992: 121).
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esas cosas los individuos necesitan recursos pues los derechos restringidos por la pobreza no son significativos. Según Sen (1999) cinco mecanismos privados y públicos se mezclan para promover las libertades y capacidades (capabilities) de las personas: (1) las libertades políticas proporcionan los derechos esenciales de las instituciones poliárquicas, (2) los servicios económicos le ofrecen a la gente las oportunidades de usar sus recursos para producir, consumir e intercambiar, (3) las oportunidades sociales como el acceso a la educación y a los servicios de salud mejoran la participación en los asuntos públicos, (4) las garantías de transparencia ofrecen acceso claro y veraz a la información y previenen la corrupción, y (5) la seguridad protectiva provee beneficios de desempleo y otros subsidios para aliviar las necesidades de aquellos afectados por las crisis económicas profundas. En Colombia, seis procesos más o menos interrelacionados desalientan la consolidación de los mecanismos que lista Sen y debilitan las capacidades ciudadanas: (1) las presiones internacionales para implementar medidas neoliberales recesivas, (2) la violencia centrífuga, (3) la influencia de intereses particulares y sobretodo empresariales (nacionales e internacionales) sobre las instituciones democráticas, (4) la democracia delegativa, (5) el mal desempeño económico, y (6) la debilidad de la sociedad civil. En primer lugar, las reformas del Estado estuvieron dirigidas a reducir la intervención del Estado en la prestación de servicios sociales. Estas políticas han tenido efectos negativos sobre el alivio de la pobreza y la distribución más igualitaria
de la riqueza. Segundo, el aumento de la violencia en todos los niveles sociales y políticos ha polarizado la sociedad y ha fracturado las organizaciones ciudadanas. Tercero, una versión criolla de la “ley de oro” (the golden rule) de Ferguson (1995)6 se puede observar. Aquí, las organizaciones que representan intereses privados, de sectores financieros y de importadores ejercen poder directo sobre el proceso político no sólo por medio de las elecciones, sino también por medio del uso privilegiado del lobby, las campañas en los medios de comunicación, el clientelismo y la corrupción. En cuarto lugar, la concentración de la toma de decisiones en la rama ejecutiva menoscaba las instituciones representativas y caracteriza la democracia colombiana como un sistema delegativo7 menos liberal, donde las políticas gubernamentales no se acercan a las promesas electorales, y los líderes esperan que los votantes sean pasivos. O’Donnell (1994) argumenta que en las democracias delegativas la política pública sigue un patrón errático y la sociedad protesta las políticas anti-populares. Si es necesario, las protestas populares son reprimidas violentamente. En quinto lugar, el desempleo y el deterioro de los salarios reducen los recursos de movilización y organización de los grupos marginados de la política. Presentación de la hipótesis y organización de los datos Como dije anteriormente, la hipótesis de este trabajo es que la contestación aumenta en la medida en que las capacidades del estado y de los ciudadanos se deterioran. La pérdida de capacidades del
6 Donde los grupos más prósperos del sistema político americano aumentan su influencia sobre la política pública inyectándole capital a las campañas electorales. 7 Sistemas de gobiernos mayoritarios e individualistas que concentran el poder en la oficina del presidente.
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estado se traduce en inseguridad socioeconómica y política para los miembros del sistema político. La incapacidad estatal también incluye la inhabilidad de sus instituciones de someter a actores sociales contestatarios y obligarlos a seguir las normas constitucionales. Los ciudadanos sin recursos y sin derechos tendrán más motivaciones de hacer demandas utilizando mecanismos contestatarios si los mecanismos legales y los recursos que tienen al alcance son inefectivos, y si el estado falla en la preservación del bien común. La serie de tiempo de contestación social fue tomada de las bases de datos del Centro de Investigación para la Educación Popular (CINEP) que recoge información anual sobre protestas sociales. Esta información ha sido publicada por Archila (2003c) quien presentó estadísticas de protestas de trabajadores, pobres urbanos, estudiantes, campesinos y otros actores entre 1958 y 1974. Los datos de los años 1975-2000 fueron publicados por Delgado (2003) quien muestra información sobre huelgas laborales, Prada (2003) sobre campesinos, y García (2003a, 2003b, 2003c) sobre pobres urbanos, estudiantes y otros actores. Ya que los conceptos de capacidad del Estado y de la ciudadanía pueden ser evaluados con una amplia gama de indicadores empíricos —como se demostrará abajo— he decidido agrupar los indicadores que sirven para medir cada concepto en un número más pequeño de factores. El análisis factorial es un procedimiento estadístico que identifica la correlación entre un gran
número de indicadores relacionados entre sí y los agrupa en un conjunto más pequeño de índices.Así, con la ayuda de la función de SPSS8 para hacer análisis factorial, se crearon índices que permiten medir los conceptos de capacidades ciudadanas y del estado. Los siguientes criterios guiaron la selección de las variables para medir cada concepto: las estadísticas que valoran las libertades políticas y el bienestar socioeconómico de las personas (esperanza de vida, educación, salarios) fueron utilizadas para medir la capacidad ciudadana. La capacidad del estado se mide con estadísticas macroeconómicas internas y externas, y con indicadores que miden el control del estado sobre personas y recursos en su territorio. Las capacidades del estado9 Las estadísticas utilizadas para medir las capacidades financieras y de control de actividades del estado incluyen el porcentaje del presupuesto nacional que viene del cobro de impuestos entre 1958 y 2000 (Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) 1998, 2002), el déficit fiscal como porcentaje del PIB entre 1958-2000 (Fuente: DNP 1998, 2002), y el índice de inflación entre 1958 hasta 2000 (Fuente: DNP 1998, 2002). El déficit fiscal constituye un problema para la capacidad del estado ya que se financia con deuda, y el estado se ve cada vez más obligado a seguir recetas del Fondo Monetario Internacional para reducirlo. Esto limita la autonomía política del gobierno. La tasa de inflación establece si el gobierno está aplicando políticas monetarias
8 Programa de análisis estadístico para ciencia social. 9 Una discusión más amplia de estos factores se presenta en la tesis de doctorado que le estoy presentando al departamento de ciencia política de la Universidad de Boston.
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expansionistas o restrictivas. Las políticas monetarias expansivas son positivas si redistribuyen el ingreso para generar empleo e incrementar los ingresos de los pobres. Pero si se salen de control pueden tener efectos negativos sobre el crecimiento económico cuando se pierde la confianza en el mercado financiero y se reduce la inversión. En este trabajo, un índice bajo de impuestos como porcentaje del presupuesto, un déficit fiscal alto y un índice alto de inflación se relacionan con la reducción de las capacidades del estado. Las estadísticas utilizadas para medir el control de actividades evalúan la habilidad del estado para proteger las propiedades y las libertades de las personas que viven en su jurisdicción. Esto se puede observar con la serie de secuestros entre 1964 y el 2000 (Fuente: DNP 1998, 2002). El secuestro es un fenómeno que afecta sobretodo a los colombianos más ricos o a los miembros de las fuerzas armadas del estado, y su incremento genera un ambiente de inseguridad que afecta la economía y que puede aumentar la fuga de capitales. Si una de las principales funciones del estado es (como mínimo) proveer protección de las vidas y propiedades de los más ricos10, entonces el incremento de los secuestros es una medida próxima de incapacidad del estado. En teoría, un estado con capacidades le debe dar respuesta a las demandas de política pública de su población. Las demandas más importantes del pueblo colombiano son el desarrollo económico (crecimiento económico, servicios públicos y sociales, educación, salud,
infraestructura, vivienda) y el fin del conflicto armado (seguridad y justicia). Estas capacidades se miden con el crecimiento anual de Producto Interno Bruto entre 1958-2000 (Fuente: World Bank 2002), y con el gasto social, el gasto en justicia y seguridad, y el gasto en infraestructura como porcentajes del total del gasto público entre 1958-2000 (Fuente: DNP 1998, 2002). Índices altos de crecimiento, y porcentajes altos de gasto público son señales de mayor capacidad del Estado. Finalmente, el desarrollo del estado colombiano está restringido por el acceso a recursos y mercados internacionales que no siempre se presentan en buenas condiciones para el país. Los constreñimientos internacionales fueron medidos con la deuda externa entre 1958 y 2000 (Fuente: DNP 1998, 2002), la ayuda internacional como porcentaje del PIB entre 1960 y 2000, y la balanza externa como porcentaje del PIB entre 1958 y el 2000 (Fuente: World Bank 2002). Una deuda externa alta y un porcentaje alto de ayuda extranjera se relacionan con una reducción de capacidades, mientras que un porcentaje alto en la balanza externa se relaciona con un aumento de capacidades. Las capacidades ciudadanas Las estadísticas utilizadas para medir el bienestar socioeconómico de los ciudadanos incluyen la tasa de desempleo y los salarios. Estas son estadísticas importantes pues la población desempleada tiene mayores posibilidades de caer en la pobreza y perder seguridad económica. Los indicadores
10 Tilly (1985) argumenta que los estados se consolidan cuando le dan protección a sus “clientes” internos, o aquellos que pagan impuestos y motivan el crecimiento económico.
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utilizados incluyen la taza de desempleo11 entre 1963 y 2000 (Fuente: DNP 1998, 2002); el salario mínimo urbano12 entre 1958 y 2000 (fuente: DNP 1998, 2002); y la esperanza de vida al nacer entre 1958-2000 (Fuente: World Bank 2002). Un nivel alto de desempleo reduce las capacidades, mientras que el incremento de los salarios y una mejor esperanza de vida al nacer se relacionan con un incremento de las capacidades de los ciudadanos. Las estadísticas que miden las condiciones que afectan las posibilidades que tienen los ciudadanos para asociarse y presionar la política pública incluyen la escolaridad y la violencia. El número promedio de años de escolaridad entre 1958-2000 nos da una idea general del tiempo de participación de los colombianos en el sistema educativo, donde reciben información general sobre instituciones políticas como el voto y los derechos ciudadanos, y aprenden a leer y a escribir (Fuente: DNP 1998, 2000). La tasa de homicidios incluye asesinatos que resultan del crimen común, el tráfico de drogas, y la violencia sociopolítica y se usa como un indicador amplio que mide las manifestaciones económicas, políticas y sociales de la violencia (Fuente: tasa de homicidios por cada 100,000 desde 1964-2000, DNP 1998, 2002). Como indicadores de derechos políticos utilizaré dos variables dicotómicas: (1) la implementación de las políticas de elección popular de alcaldes en 1986 y (2) la aprobación del mecanismo de la tutela en 1994 que amplió los
recursos legales para reclamar derechos constitucionales (0=a los años cuando la reforma no se había implementado y 1=a los años después de la implementación de la reforma). Un puntaje igual a 1 en las variables de elección local de alcaldes y de tutela se relaciona con mayores capacidades ciudadanas, una estadística alta en la taza de homicidios apunta a una reducción de capacidades, y un promedio alto de años de escolaridad se relaciona con un incremento de las capacidades ciudadanas. Los factores Se hizo un análisis de componentes principales usando análisis factorial con solución de iteraciones13 con 11 variables de capacidad del estado (ver Tabla 1) y con 7 variables de capacidad ciudadana (Tabla 2). Una rotación varimax generó la máxima distinción entre los factores al aislar las dimensiones independientes entre las variables. Este ejercicio produjo 2 factores para la capacidad del estado. Seis indicadores se agruparon en el componente 1 (sus cargas están agrupadas en el cuadro superior izquierdo), y los otros cinco indicadores se cargaron en el componente 2 (cuadro derecho inferior). El componente 1 fue denominado el “índice de capacidades fiscales y jurisdiccionales” (o índice fiscal) ya que las variables que se agruparon en este componente tienen en común que en su mayoría miden las restricciones de presupuesto, económicas y de control de actividades
11 La serie usa la tasa de desempleo de las siete principales ciudades de Colombia. Como el desempleo se mide mensualmente, utilicé el indicador de septiembre ya que es el mes que citan la Organización Internacional del Trabajo y la Cepal para observar el desempleo en Colombia. 12 Se dividió el salario nominal de cada año (que no corrige la inflación) por el índice de precios al consumir de cada año, y luego se multiplicó la cifra por 100. 13 En inglés: Principal factoring with iterations solution
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Tabla 1. Cargas de las variables de capacidad del estado en dos factores (Colombia 1964-2000). Matriz de rotación de componentes.*
Variables
Componente 1
Componente 2
Capacidades fiscales y jurisdiccionales (índice fiscal)
Capacidad monetaria y de política pública (índice de política pública)
Medida reversada14 de la deuda externa
0.91
Medida reversada del número de secuestros
0.91
Déficit del gobierno central
0.82
Crecimiento del PIB
0.75
Medida reversada de ayuda extranjera como % del PIB % del presupuesto del gobierno que viene de cobrar impuestos
-0.26
-0.63
-0.58
0.52
-0.36
Medida reversada de la tasa de inflación
0.90
% gasto del gobierno en infraestructura como total del gasto
0.81
% gasto del gobierno en justicia y seguridad
-0.41
% gasto social
-0.76
Balanza externa como % del PIB Total de la variación que explica cada componente
0.79
-0.59 34.50
32.40
Método de extracción: Análisis de componentes principales. Método de rotación: Varimax con normalización Kaiser. *La rotación convergió e 3 iteraciones.
14 Para simplificar el análisis, un número de variables fueron re-codificadas para cambiar su dirección, así un número alto siempre se relaciona con un aumento de capacidades ciudadanas o del estado. Las variables re-codificadas han sido denominadas “medidas reversadas” del indicador original. Para cambiar su dirección se hizo una sustracción de todos los casos anuales del indicador más alto de la serie. Por ejemplo, en la serie de secuestros el año 1999 registra 3706 secuestros. Como supongo que un alto número de secuestros significa un deterioro de capacidades estatales, la dirección de este indicador debía ser cambiada. Para producir el “indicador reversado” se hizo una sustracción de todos los casos de la serie del indicador más alto (3706 – la serie de secuestros = medida reversada). Esto convirtió 3706 en 0, el punto más bajo para las capacidades del estado en la serie de “secuestros reversada”. Al mismo tiempo, el indicador más bajo de secuestros en la serie original (44 secuestros en 1979) se convirtió en 3662, o el punto más alto para las capacidades del estado en la serie reversada.
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del estado. El componente 2 fue denominado “índice de capacidad monetaria y de política pública” (o índice de política pública) porque se agruparon estadísticas de gasto público con el índice de inflación.
Con respecto a las capacidades ciudadanas, el análisis factorial de 7 variables produjo 2 componentes. Sin embargo, el segundo componente será excluido del análisis pues sólo explica 14.8% de la variación entre las variables.
Tabla 2. Cargas de las variables de capacidad ciudadana en dos factores (Colombia 1964-2000). Matriz de rotación de componentes.*
Componente 1 Variables
Medida reversada de la tasa de homicidios
Capacidad ciudadana -0.96
Elección local de alcaldes
0.93
Escolaridad (promedio nacional)
0.92
Expectativa de vida al nacer
0.91
Implementación de la tutela
0.81
Salario mínimo urbano
-0.24
-0.77 0.99
Medida reversada de la tasa de desempleo Total de la variación que explica cada componente
Componente 2
67.79
14.79
Método de extracción: Análisis de componentes principales. Método de rotación: Varimax con normalización Kaiser. *La rotación convergió e 3 iteraciones.
La Figura 1 muestra las series de protestas sociales y los índices de capacidad del estado y revela que la contestación social se ha incrementado en el tiempo. Se observan picos de contestación en 1971, 1975, y 1999 y picos más pequeños en 1985 y 1987.
En 1971 se registraron más de 500 actos como resultado de las invasiones campesinas de tierra, el movimiento estudiantil y la actividad sindical en contra de la violación de pactos laborales y por la mejora de sus condiciones de empleo.
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Figura 1. Contestación social y capacidades del estado, Colombia 1958-2000 (Correlaciones: r1 = -.46***, r2 = -.41**, N=37)
2.5
800
2 700 1.5 600
1 0.5
500
0 400
-0.5
300
-1 -1.5
200
-2 100
Contestación Social
Índice Fiscal (r1)
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
0
-2.5 -3
Índice de Política Pública (r2)
Fuentes: Contestación social Delgado (2003); García (2003a; 2003b; 2003c); Prada (2003); y Archila (2003c). Nota: Prueba de significancia a una cola, índice de correlación de Pearson p< .01***, p< .05**, p< .1*
En 1975 más de 750 acciones fueron registradas debido a la fuerte movilización de los sectores urbanos, incluyendo estudiantes y trabajadores, que protestaron el incumplimiento de las propuestas de apertura política y reforma social prometidas por el gobierno de Alfonso López (19741978), y contra el incremento de precios y el decrecimiento de los salariales reales. Hacia finales de los setenta, las protestas se reducen como resultado de la represión estatal, amparada bajo el estatuto de seguridad del gobierno de Julio César Turbay (1978-1982), que entre otras cosas, justificó la persecución política de los opositores del gobierno. Se observa luego un crecimiento de la protesta en los años ochenta como resultado de la crisis política, las violaciones de derechos
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humanos, y la recurrente violación de los derechos laborales, entre otras. Las acciones contestatarias cayeron durante los primeros años del periodo neoliberal (1990-2000) cuando las instituciones democráticas fueron ajustadas a un contexto de mayor liberalización económica y mayores canales de participación. El promedio de acciones contestatarias durante este periodo se redujo a 380, aunque en 1999 más de 500 protestas fueron observadas como respuesta a la crisis de desempleo y decrecimiento que afligió a la economía nacional como resultado de la apertura económica y las reformas financieras que quebraron buena parte de la producción y el empleo nacional, y la flexibilización laboral y de los sistemas de seguridad social que hicieron más precarias las condiciones de empleo de los colombianos.
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Los campesinos se movilizaron junto a algunos gremios para defender la producción agraria afectada por la importación de alimentos, el movimiento laboral protestó las medidas de privatización, los estudiantes se movilizaron en contra del alza de matrículas y los recortes presupuestales, y la clase media se movilizó para defenderse de la crisis del sistema financiero que causó la pérdida de sus viviendas, y muchos colombianos se movilizaron para pedir el respeto de la vida y de los derechos humanos. Como se demostró arriba, el análisis factorial produjo dos componentes de capacidades del Estado. El primer factor fue denominado el Índice Fiscal y el segundo el Índice de Políticas Públicas. El Índice Fiscal demuestra que las capacidades del estado colombiano se han desmejorado entre 1964 y el 2000. Este índice es más alto entre 1964 y 1979 cuando el gobierno no estaba tan endeudado, sus déficit fiscales eran manejables, y el conflicto armado era latente15. El Índice de Política Pública muestra que las capacidades del estado eran relativamente más altas entre 1964 y 1971, y más bajas entre 1974 y 1993. Los gobiernos del Frente Nacional (19581974) gastaron una proporción más alta de su presupuesto en la modernización de la infraestructura del país, y en seguridad. Estos gobiernos mantuvieron índices de inflación relativamente bajos (comparado con otros gobiernos latino-
americanos), y le asignaron porcentajes comparativamente más altos del gasto público a la inversión social. Por su lado, los gobiernos de los noventa redujeron la tasa de inflación, y le empezaron a asignar un porcentaje importante de su gasto a la infraestructura y al gasto en justicia y seguridad16. Finalmente, las correlaciones muestran una relación inversa entre las capacidades del estado y la contestación social. Es decir, la contestación se incrementa en la medida en que el estado pierde capacidades, resultado que corrobora en parte, mi hipótesis. La Figura 2 muestra las series de protestas sociales y el índice de capacidad ciudadana. Las capacidades ciudadanas crecieron gradualmente entre 1970 hasta 1990, y llegaron a su punto más alto entre los años 1991 y 1994.Varios factores explican el aumento de las capacidades ciudadanas: primero los avances socioeconómicos que aumentaron la esperanza de vida al nacer de la población17, segundo la implementación gradual de políticas que optimizaron la relación entre el gobierno y los ciudadanos, y finalmente, el acrecentamiento del empleo en el estado, la urbanización y el desarrollo de industrias en algunas regiones mejoraron las posibilidades de asociación de los ciudadanos en la medida en que un número mayor de personas trabajaban y vivían en condiciones más organizadas y más susceptibles a las regulaciones del estado.
15 Durante la mayoría del periodo del Frente Nacional (1958 hasta 1973) el déficit fiscal era menor al 1% del PIB. Después de 1979 los gobiernos han producido déficit de 2.4%, muchas veces financiados con deuda interna y externa. Las décadas de los setenta y ochenta tuvieron tasas de crecimiento más robustas (promedio de 5%). El índice baja entre 1980 y 1984 en la medida en que la deuda externa aumenta, el conflicto deja de ser latente, y el crecimiento económico baja 16 El principal objetivo de los gobiernos neoliberales es lograr la estabilidad macroeconómica para atraer capital financiero. El gasto del gobierno tiende a beneficiar a aquellos sectores más atractivos para los inversionistas, como son las telecomunicaciones y el transporte. El gobierno además está haciendo esfuerzos importantes en el gasto en seguridad y justicia para derrotar la guerrilla y el narcotráfico. 17 Por ejemplo, los años de escolaridad han aumentado de 3.1 en 1958 a 7.3 en el 2000. Sin embargo, aunque hayan aumentado, en promedio los colombianos tienen un nivel educativo elemental. El PIB per capita aumentó gradualmente de $996 en 1958 a $2438 en 1997, pero un PIB per capita de $2438 caracteriza a Colombia como un país con poco desarrollo y condiciones de vida inadecuadas para la población. Finalmente, la expectativa de vida aumentó de 56 años en 1958 a 71 en el 2000.
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C ambio institucional y protesta social en Colombia 1964-2000: análisis de series de tiempo
Figura 2. Contestación social y capacidades ciudadanas, Colombia 1958-2000 (Correlación: r = .29**, N=37)
800
2
700
1.5
600
1
500 0.5 400 0 300 -0.5
200
-1
100
Contestación Social
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
-1.5 1958
0
Capacidad Ciudadana
Fuentes: Contestación social Delgado (2003); García (2003a; 2003b; 2003c); Prada (2003); y Archila (2003c). Nota: Prueba de significancia a una cola, índice de correlación de Pearson p< .01***, p< .05**, p< .1*
El deterioro económico y una tasa de homicidios más alta explican la caída del índice después de 1995. Finalmente, la correlación entre capacidades ciudadanas y contestación social es positiva, lo que desafía mi teoría de que la contestación aumenta en la medida en que bajan las capacidades ciudadanas. En otras palabras, la correlación entre protesta y capacidad ciudadana es positiva si no controlamos estadísticamente el efecto del estado. Por lo tanto debemos evaluar la relación con una regresión múltiple. Comprobación de la hipótesis La hipótesis de que la contestación aumenta en la medida en que las capacidades del Estado y de los ciudadanos se deterioran será examinada usando los datos del CINEP como medida de la variable dependiente (total de protestas) y los fac-
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tores que construí para medir las capacidades ciudadanas y del estado. Esta hipótesis será evaluada utilizando regresiones de series de tiempo con corrección de colinealidad utilizando el procedimiento Cochrane-Orcutt y Prais Winsten con la ayuda del programa estadístico STATA. Estas regresiones de tiempo utilizan observaciones nacionales de las variables dependiente e independiente entre los años 1964-2000. En las ecuaciones de regresión, los coeficientes indican qué tanto cambia la variable dependiente con un incremento de una unidad en la variable independiente, controlando estadísticamente las demás variables independientes. La Beta ponderada es el coeficiente estandarizado que muestra la influencia relativa de cada una de las variables independientes sobre la variable dependiente. Entre más grande sea el Beta, más fuerte es la rela-
M arcela Velasco Jaramillo
ción de esa variable con la variable dependiente. Finalmente, el nivel de significancia es el criterio que se usa para rechazar una hipótesis nula. Como este es un trabajo exploratorio, usaré un nivel de significancia de .10 como umbral. La regresión presentada en la tabla 3 prueba que la hipótesis es válida y explica el 31% de la variación en la contestación social (ver R2 ajustado)18. Además, la ecuación tiene poca colinialidad, ya que la estadística Durbin Watson original se acerca a 2. La falta de autocorrelación indica que existe un alto grado de independencia entre las observaciones de todas las variables que introduje en el modelo, lo que es muy poco común en los análisis de series de tiem-
po. También demuestra que los residuos de la ecuación son independientes ya que no están distribuidos de manera sistemática en la ecuación, lo que inflaría el resultado de la regresión. La ecuación establece que el deterioro de las capacidades ciudadanas y del estado aumenta el uso de la política contestataria entre los actores sociales. Sin embargo, la contestación social es mucho más sensible al deterioro de las capacidades del estado—ya que el nivel de significancia de estas variables está por debajo del 0.01—y es menos sensible al deterioro de las capacidades ciudadanas. El índice fiscal resulta ser la variable con mayor influencia pues su Beta ponderada es de -0.78.
Tabla 3. Análisis de regresión de series de tiempo. Contestación social en Colombia (1964-2000).
Variables dependientes
Variables independientes
Contestación Social Media: 355.5 Media
Coeficiente
Nivel de Significancia
Beta Ponderada
5.43E-07
-124.702
0.002
-0.780
Índice de Política Pública
-5.44E-07
-63.383
0.007
-0.396
Capacidad Ciudadana
-8.04E-07
-73.648
0.061
-0.461
357.587
0.000
Índice Fiscal
Constante Número de Casos
36
F
6.240
R2
0.369
R2 ajustado
0.310
Estadística Durbin-Watson (original)
1.822
Durbin-Watson (transformada)
1.967
0.002
18 El R2 es el coeficiente de determinación múltiple y es una medida multi-variada de asociación. El R2 muestra el grado de variación en la variable dependiente que es explicado por las variables independientes que fueron incluidas en la ecuación. El R2 ajustado “encoje” el valor del R2 al “penalizar” la inclusión de variables adicionales en la ecuación (O’Sullivan and Rassel 1999: 440).
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C ambio institucional y protesta social en Colombia 1964-2000: análisis de series de tiempo
Por otro lado, la relación negativa que obtuvo el índice de capacidad ciudadana en la regresión comprueba que en un contexto en donde estas capacidades han aumentado (ver Figura 2) aumenta el uso de la protesta cuando el estado pierde capacidades. Es decir, los miembros del sistema político esperan seguir viendo mejorías en su bienestar político y económico, y al percibir que éste se deteriora como resultado de los reveses que sufren las capacidades del estado, están más dispuestos a utilizar la contestación como mecanismo de presión política. En general, este trabajo esperaba encontrar que la contestación aumenta en la medida en que las capacidades ciudadanas y del estado se disminuyen. Este fue un resultado anticipado pues la pérdida de capacidades del estado se traduce en inseguridad socioeconómica y política para la gente en general. Consecuentemente, cuando los miembros de sistemas democráticos—donde la promesa de la ciudadanía es percibida como una realidad alcanzable—no tienen acceso a recursos y han perdido derechos, utilizarán mecanismos contestatarios para hacerle reclamos al estado si los mecanismos legales son inefectivos para manifestar sus preferencias de producción y consumo, sus expectativas de participación política y sus deseos de mejorar su calidad de vida. Con este trabajo he demostrado que mi proposición tiene validez para el caso de Colombia y he usado el análisis de regresiones de tiempo como método empírico para comprobar mi hipótesis.
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C olombia Internacional 63, ene - jun 2006, 88 - 107
PARTICIPATORY GOVERNMENT AND THE CHALLENGE OF INCLUSION : The Case of Local Government Structures in Post Apartheid South Africa Ralph Mathekga1
recibido 22/04/06, aprobado 15/05/06
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R alph Mathekga
Comúnmente se cree que las estructuras locales de gobierno son la esencia de la democracia participativa. Es a través de los gobiernos locales que los ciudadanos entran en contacto directo con los gobiernos electos, en un esquema en el que el poder fluye desde lo nacional hacia lo local. Sobre este trasfondo se adoptaron nuevas estructuras locales de gobierno en Sudáfrica como medidas para extender la democracia a los ciudadanos. Sin embargo, dichas estructuras locales de gobierno no han colmado las expectativas y, en cambio, se han caracterizado por la lentitud en sus servicios, las fallas en la atracción de participación comunitaria y, últimamente – en vísperas de las elecciones locales del primero de marzo del 2006 – por protestas masivas y levantamientos. Este problema ha sido explicado en términos de una carencia de capacidades y conocimientos técnicos. Este trabajo apunta a rebasar este tipo de explicaciones, y argumenta que el “caos” de los gobiernos locales tiene que ver con limitaciones estructurales cuando de atraer la participación ciudadana se trata. Así, además de la falta de capacidades, existe un problema de inclusión política que socava el funcionamiento de los gobiernos locales. Palabras Clave: democratización, institucionalización, participación e inclusión Local government structures are believed to be the essence of participatory democracy. It is through local government that citizens come into direct contact with their elected government, as power flows from national to local government. It is against this backdrop that the new local government structures were adopted in South Africa: as a measure to extend democracy to the larger citizenry. However, local government structures have not been able to live up to expectations, as they are generally characterized by sluggishness in terms of service delivery; failure to attract community participation; and, lately—towards the run-up of March 1 2006 local elections—mass protests and uprisings against these problems.The problem has been explained in terms of lack of capacity and technical know-how. This paper aims to go beyond such explanations, and argues that the local government “mayhem” has to do with structural limitations when it comes to drawing citizens’ participation.Thus, in addition to lack of capacity, there is a problem of exclusion which undermines local government. Keywords: democratisation, institutionalization, participation, and inclusion.
Introduction
T
he collapse of apartheid regime in South Africa meant the end of authoritative regime: a regime that defined itself against the larger part of the population. During apartheid era,
the larger population in South Africa was only passive citizens in their own country. They could not question the power of the state, and most importantly they were only recipient of governance and notably not participants. However, all that was to come to an
1 Candidato a PhD. en Ciencia Politica, New School for Social Research, Nueva York. Investigador sobre temas de sociedad civil y democratización en el Instituto para la Democracia de Sudáfrica (IDASA), Ciudad del Cabo.
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P articipatory Government and the Challenge of Inclusion
end in 1994 when, as a ‘new’ beginning, the state was to be defined in relation to its citizens. South Africa‘s commitment to democracy is such an interesting case to study because the end of autocratic regime and the beginning of democracy can be pinpointed to a specific period and also a specific set of legislations. The progression of events in South Africa - from an authoritative regime, its collapse, and the ‘new’ beginning – allows for a compact observation that other cases do not readily provide. In some cases, one cannot identify the end of authoritarian regime and its replacement with democracy as things happen gradually2. However, transition to democracy in South Africa has been ‘televised’ and loudly pronounced. A relatively clean break from the past in South Africa, which can be roughly pinpointed to 1993, had two possible implications for democratic consolidation in the country, namely: a) that there would be a clear and well synchronized shift towards the new system because of a clearly defined break; or b) that there will be serious complications arising out of sweeping dismissal of previous organizational structures and attitudes, due to the creation of new institutions of government. The latter is an important point: it forms the crux of this paper. In order for new institutions of governance to
work properly, implementers should begin by distinguishing organizational culture from formal institutions. A break in terms of the collapse or replacement of formal institutions does not necessarily mean the fading of organizational culture held by the people.Therefore, a balance may have to be struck between new institutions and embedded organizational culture. It is held -- in the study of institutional change -- that the new institutional arrangement “frequently coincides empirically with the process of delegitimation of established units”3. This entails that the old institutional arrangement has to give way to the new ones, to ensure a less disruptive transition.This approach seems to assume that the new institutions would always require “delegitimation” not only of the previous (institutional) units, but also of organizational culture carried in the social system or subsystem. The process of “delegitimation” is believed to play a larger role in determining “adaptive capacity” to new institutions.Therefore, it is thus required to adjust the social system, customs, and organizational culture to ensure that society adapt to institutional changes. The underlying assumption here is that, institutions are always a step ahead and more advanced than the organizational culture or attitude expressed in the societal system. This sequence may hold in some cases, but may not be entirely correct in relation to cases where organizational culture, as carried in the social system, is ahead and more advanced that what institutions offer or cater for. South
2 See, for example, the discussion on transition from of communist rule to constitutional democracy in Poland; Kis (2003). 3 Colomy (1988: 267).
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Africa’s pre-democratic political and/or social culture was largely more advanced than and ahead of what was offered by apartheid institutions, hence such culture existed largely outside and antagonistic to institutions of apartheid regime. Therefore, a transition from apartheid to democracy, particularly the erection of new institution of government based on democratic principles is a step that was clearly not ahead of the social system and organizational culture possessed by the larger communities in the country. While apartheid regime constricted the development of the democratic culture in South Africa, the system left outside its ranks a larger number of citizens whose ethos and political culture were left to develop in rival to an autocratic regime.Therefore, the social system and the political culture that came with the liberation movement in South Africa defined itself not only against apartheid regime, but has also come to be centered on the ideal of democracy, an ideal that was denied to majority of citizens for a long time in the country. The ideal of democracy upon which the antiapartheid movement was launched had a strong element of the culture of participatory democracy to it. One of the residues of anti-apartheid movement in South Africa is therefore a social system with rich deposits of participatory culture and that culture need not be delegitimized with the end of apartheid as the country adopt new institutions of government as ‘new’ beginning. It is from this position that I argue in this
article that South Africa entered the new political era armed with a culture of participation.The historical evidence of participatory culture among the larger citizenry in South Africa is detailed in the paper.This text assesses the extent to which participatory culture is realized and provided for in the post-apartheid local government system. Participatory culture can be seen in organizational pattern fused into the social system.This, in this particular case, refers to ethos and organizational customs that are usually associated with participatory democracy. Participatory democracy is distinct in the sense that it purports to go beyond formal democracy. Participatory democracy is about actualization of democracy, thus it is substantive democracy. As to whether the concept of substantive democracy is adequate or even possible as a “normative standard” of democracy is question beyond this paper4. This paper however focuses at the level where participatory or substantive democracy is possible namely, at local government level. Weber’s postulation of the relationship between bureaucracy and democracy is instructive in understanding conditions for substantive or participatory democracy. Weber was concerned with the growth of bureaucratization – although a necessary step in institutional change – on democracy and freedom5. For Weber, the growth of bureaucracy has potential to lead to “downfall of due process” and may ultimately lead to “dictatorship of the bureaucrats rather than of the proletariat”6. Weber’s analysis shows that the
4 For an evaluation of the argument as to whether the notion of substantive democracy provides a normative basis in thinking about democracy see, for example, diZegera (1988) 5 Lipset (1959:29) 6 Lipset (1959:29-31)
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growth of bureaucracy, or further bureaucratization, leaves little room for participation or citizen’s agency. While arguing that bureaucracy is necessary at a certain level – I would say at a national government level, Weber holds that further or excessive bureaucratization has a potential to harm democracy by mere virtue of assumed representation. This article aims to show that further bureaucratization at local government level in South Africa has had adverse effects on the potential of the system and also failed to compliment participatory culture available at that level. There are obviously certain organizational cultures that are not supportive of the democratic project. However, this text focuses on organizational culture that is associated with democracy. Transformation of local government in South Africa - seen with the coming into effect of new institutions of local government – has shown imprecision when it comes to incorporating the participatory (organizational) culture that was dominant among South Africans at local government level during the liberation movement. The implementation of the new local government institutions has not been able to incorporate and appreciate this culture, arguably because of the belief that properly designed institutions will function optimally irrespective of their relationship with communities who are supposedly served by those institutions. The idea that the new local government system in South Africa will function without being able to secure broader community participation is an expression of a technocratic approach to governance - a use-value approach – which runs contrary to the participato-
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ry culture that has always characterized the anti-apartheid movement in South Africa. As a result of the hegemony of this technocratic approach in post apartheid South Africa in particular and in modern democratic society generally, the current local government crisis – chiefly characterized by lack of community participation, corruption and poor service delivery – have also been accounted for as an issue of lack of technical skills such as managerial capacity of personnel employed at that level of government. The problem has been commonly labeled ‘lack of capacity’, implying that it can chiefly be dealt with by increasing technical know-how at local government level. The explanation of lack of technical capacity at local government level makes sense only to a certain extent. It is necessary to have properly qualified accountants and project managers to ensure that local government projects are well budgeted for and ultimately well implemented. It is also important to have skillful managers to ensure that Local Government Councils adopt sound programs of action to forge links between service delivery and economic development. On this front the government is correct to emphasize lack of capacity as the main problem at local government level. However, technical capacity is not sufficient to ensure optimal functioning of local government: this explanation does not represent the picture in its entirety. By focusing on technical skill shortages as the main cause of the crisis at local government in post apartheid South Africa, the government seems to undermine the importance and effect of substantive democracy and active citizenship in a democratic setting. This approach
R alph Mathekga
overemphasizes the results (such as service delivery) at local government level instead of the process; it perceives citizens as “customer[s] of social service”, as “client[s] of professional services” and it undermines the rights that citizens have in relation to participation in governance7. It is because of this approach, I will argue, that the issue of participation and inclusion in governing at local government level are taken for granted as government is seen merely as an engine of service delivery. The Constitution of South Africa states that it is the object of local government to “encourage the involvement of communities and community organizations in the matter of local government”8. This requires a cooperative approach; an “effective partnership” where “local authorities (…) provide strong leadership for their areas and their communities”9. Therefore, the institution of local government, as the constitution states,“should enhance opportunities for participation by placing more power and resources at a closer and more easilyinfluenced level of government”10. All this are necessary conditions for inclusion and active citizenship in governance, leading towards an all-inclusive form of government. The evidence on the ground indicates that the implementation of the new local government system in South Africa has had limitations in securing citizens’ participation. In addition to problems pertaining to lack of capacity
and other fiscal constraints experienced at local government level, lack of participation and limited inclusion in the system also had negative impacts on the functioning of the system.Therefore, for local government system to live up to its potential, it does not only depend on availability of skilled personnel and financial resources, but also on the role played by communities in the structures. The limited role that communities have played in the local government system in South Africa since the end of apartheid regime, partly account for the current stalemate in the system. In order to move beyond the service delivery approach, it is crucial to study the way in which communities have responded to perceived problems at local government level in South Africa, both prior and after the end of apartheid regime. Towards the run-up to the March 1 (2006) local government elections in South Africa–– arguably the most contested elections since the end of apartheid –– South Africa experienced a wave of mass protests across townships and informal settlements commonly referred to as “service delivery protests”. The footages of those protests were widely broadcast on BBC and CNN. Beyond the question of service delivery, the protests echoed “dysfunctional relationships between citizens and government”11. Both the government and citizens have a blame to bear. On one hand the government has not done enough to educate citi-
7 Mc Lennan and Ngoma W (2004 : 286). 8 The Constitution of the Republic of South Africa, Act 108 1996: Chapter 7 9 Lipset (1959:29-31) 10 Lipset (1959:29-31) 11 Nemeroff (2005: 10).
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zens about participatory government vis-à-vis corresponding structures that are in place to facilitate the process12. Ward Committees, erected to ensure that citizens participate in local government processes, have not been fully put into use. On the other hand, citizens have adopted a ‘wait and see’ attitude, expecting government to simply provide basic services. The government would argue that citizens usually do not attend Ward meetings and other forums through which government programmes are communicated. Clearly, the situation highlights the complexities around the relationship between the government and citizens and, most importantly, the failure to satisfy some of the obligations that flows from such. The protests also brought to light the general disgruntlement with local government system in South Africa. The task of this paper is to explain the cause of this “reinforcing cycle that leads to poorer service delivery”13. It is the argument of this paper that the cause of the problem lies with the government‘s underlying conception of the role of local government in post apartheid South Africa. This perception is based on the idea that local government is mainly there to provide goods such as service delivery. Therefore, as the paper will argue, citizen’s participation has been construed by government as a less important issue and ultimately secondary to service delivery. While the protests were often tied to service delivery issues such as lack of water supply,
lack of housing and electricity, it is arguable that citizens also wanted to express their dissatisfaction with government‘s poor consultation and its fewer engagements with citizens at local government level14. Therefore, it will be argued, that the technocratic understanding of local government (as merely an engine of service delivery) shown in post apartheid South Africa is incongruent to the culture of participation that has characterized South Africa over the years. In addressing this question, the article offers a two-part approach. The first part outlines the institutional apparatuses that were put into place to facilitate local government transformation after the collapse of apartheid in the country. This part outlines a chain of legislations that brought about the new local government system in South Africa. The second part of the text outlines problems that emerge from implementation of the new local government system in South Africa. This section argues that the implementation of the institutional apparatuses of the new local government has had problems in terms of securing citizens’ participation. Clear as the institutional apparatuses seem to be – by meticulously defining a ‘new’ era to be characterized by ‘taking democracy to the people’ – its implementation however has not been strong when it comes to prioritizing participatory democracy, thus, citizens’ participation. The recent wave of protests and apathy in some
12 Nemeroff (2005: 10). 13 Nemeroff (2005: 10). 14 See February (2005). February argued that,“…in essence…protests [seems to express quarrels with] “failure of local democracy to accommodate the aspirations and grievances of ordinary citizens effectively through party politics and institutions of representative democracy”.
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areas at local government level attest to this point. Notwithstanding material limitations such as poor performance in service delivery, lack of capacity and other financial constraints, lack of participation has also undermined the system‘s potentials. Institutional shift: the ‘new’ era The local government system in South Africa has been conceptually crafted not only to play a developmental role, but also to be responsive to the citizenry. Local government has a constitutional mandate to provide democratic and accountable government for local communities, who have been largely excluded from the political sphere for a long time (during apartheid era).A chain of legislations has been adopted to set up the necessary institutional framework as a means to extend democracy to disempowered communities. The first post apartheid legislation to be introduced at local government level was the Local Government Transition Act (LGTA) (Act No. 209 of 1993). The LGTA provided an overarching framework for the transformation of local government in preparation for ushering a new democratic dispensation in South Africa. LGTA outlines a “three – phase transition for local government”; the first phase, called the preinterim phase, was defined as the period lasting from the publication of the LGTA to the date of elections for transitional councils.The second phase, the interim phase, was defined as the period lasting from the date of elections of
transitional councils until the legislation and implementation of final arrangements for local government. Although the LGTA did not explicitly define the final phase, it envisaged a period of change as municipalities or municipal structures were re-established and restructured in accordance with the final legislative arrangements”15. The Local Government Legislative Framework has been largely developed within the interim phase. From the LGTA in 1993 to the Constitution of the Republic of South Africa Act (108 of 1996) local government was conceived as “the local sphere of government with the constitutional mandate to carry out a number of developmental duties”.The constitution also defined the mode of engagement and outlined objectives that the local government should satisfy16. In order to satisfy the constitutional mandate, a White Paper on local government was introduced. The White Paper “established the basis for a new developmental local government system, which is committed to working with citizens, groups and communities to create sustainable human settlements which provide for decent quality of life and meet the social, economic and material needs of communities in a holistic way”17. After the Whiter Paper process, the Local Government Municipal Demarcations Act (27 of 1998) was introduced. The Municipal Demarcations Act made provision for “the redemarcation of municipal boundaries
15 Local Government Fact Book – 2003/2004 16 Constitution of the Republic of South Africa, Act 108, 1996 – Chapter seven 17 The White Paper on Local Government, 9 March 1998.
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and establishment of the Municipal Demarcations Board (MDB) tasked with demarcating municipal boundaries in accordance with a set of factors in the Act”18. The demarcation process as provided for by the Demarcations Act led to the reduction of municipalities in South Africa from 843 to 284 units: to ensure “manageability” and “functionality”, among other things19. The Demarcations Act was followed by the introduction of the Local Government Municipal Structures Act (117 of 1998). The Municipal Structures Act provided for the establishment of municipalities in accordance with the requirements relating to categories and types of municipality. The Act sets a criterion for determining the category of municipality to be established in an area; for defining the types of municipality within each category and for an appropriate division of functions and powers between categories of municipality. This Act also made a provision for the internal regulatory systems; structures and office bearers of municipalities. The Structures Act also provide for appropriate electoral systems20. Another important legislation to be promulgated which laid a framework for local government system was the Local Government Municipal Systems Act (32 of 2000). The Systems Act, as it is usually referred to, makes provision for “the core principles, mechanisms, and
processes that are necessary to enable municipalities to move progressively towards the social and economic upliftment of local communities, and ensure universal access to essential services that are affordable to all”21. The Act notably provided for community participation; as a means to bring about service delivery. The legislative framework behind the local government system in South Africa is clearly articulated and it inaugurates the new era.The aim of the legislative framework is not only to bring about service delivery, but also to “rebuild local communities” whose livelihood has been “fundamentally damaged” by the apartheid system. Therefore, the new framework of local government should also be able to revitalize “community mobilization” and ensure that transition at local government takes place within broader historical context22. The new beginning should also be about “community empowerment”, by way of restoring community pride and involvement in the local governance through ensuring participation. This is also based on the understanding that South Africa is endowed with “rich traditions of citizen participation,”23 which was expressive among civic organizations during the liberation movement. While the legislative framework clearly captures the prerogatives of local government, the challenge lies in whether the ideal of the new
18 Local Government Municipal Demarcations Act, 1998, Act No. 27. 1998. 19 Report from Municipal Demarcation Board (2000:10). 20 Local Government: Municipal Structures Act, 1998, Act No. 117, 1998. 21 Local Government: Municipal Systems Act, 1998, Act No. 32, 2000. 22 Lipset (1959:29-31). 23 Mogale (2005: 136).
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beginning – against which the legislations emerge - will leave room for a critical assessment of what should be done away with, and what needs to be carried over in the transition to a new form of local governance. That the new local government is a new beginning is a step in the right direction, but the success of the new system would depend on the way in which it complements the traditions of participation that have always existed at local government level during the struggle against apartheid government. The challenge lies with the new structure‘s ability to absorb and incorporate broader communities in its ranks.The legislative framework attempts to ensure this, as it explicitly states. What has been experienced in practice during implementation of the legislative framework, raises questions on commitment to participatory government thus, substantive democracy. In many cases, communities have been on the sidelines of local government system instead of playing an active role. There has been a discrepancy in relation to the institutional vision behind local government –– as expressed through the legislative framework –– vis-à-vis what is actually expected by the people at the receiving end of the system.The implementation of the institutional apparatuses did not prove to be as inclusive as it was envisioned.Therefore, the functioning of local government since its implementation has been hampered by this problem of lack of participation. In addition to lack of capacity
and financial problems, the malfunctioning of the local government system can also be accounted for from this perspective i.e. lack of community participation. The current debacle in local government – predominantly attributed to lack of service delivery – begs two important questions. Firstly: how do we explain the causes of poor service delivery? Secondly, how do we explain the very response (protests and general disgruntlement) with lack of service delivery? While it may seem that protests obviously flow from lack of service delivery, as a response protests can also be understood separately from issues of delivery. Jeremy Seekings‘s grasp of antiapartheid protests at local government level is illustrative. In explaining the relationship between service delivery protests and political mobilization, Seekings writes: However, heightened grievances do not automatically lead to political mobilization, which is not simply a response to the material conditions of life, but also to the perceptions of what is just and what is possible [emphasis added]24. From this point of view, protests and disgruntlements at local government need not be oversimplified as reactions to fiscal crisis and shortfalls in terms of material delivery. Some of the protests at local government level during the antiapartheid movements, writes Seekings, “emphasized the need for residents to secure control over the decision-making process…”25 Following Seekings, poor service delivery and failure to provide
24 Seekings (1988:200). 25 Seekings (1988:201).
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basic amenities at local government may be interpreted by citizens as symbols of a dysfunctional system, sparking resentments. Material concerns such as service delivery therefore may offer opportunity for citizens to raise broader concerns regarding how the system functions.Therefore, while the survival of local government system has much to do with service delivery, it also depends on how citizens perceive the system, particularly regarding possible participation and ownership of the system. This underscores the relationship between justice (citizenship)26 and material needs (service delivery). The intention here is not to remove the question of service delivery from the picture, but to argue that where there is sharp deficit in terms of service delivery combined with lack of participation, the response in terms of disgruntlements will correspondingly be high.Also, where there is poor service delivery amidst broad participation – although this configuration is unlikely – there may be low levels of disgruntlement with the system. It is difficult to prove the assumptions made here yet, but it is convincing to hold that the current stalemate at local government in SA is partly attributable to lack of participation; with poor service delivery partly flowing from lack of participation. This text now moves to substantiate the claim that the legislative (or institutional) frame-
work aimed at through local government transformation in South Africa could be enhanced by forging opportunities for broader citizen participation.To make this point, it is crucial to explain lessons that can be leaned from previous organizational culture among communities in South Africa as Seekings emphasized, so that room can be created for a positive expression of such civic culture in the new local government system. Explaining the transition There have been controversies around the implementation of the new local government system in post apartheid South Africa from the beginning. Much of this may have to do with the fact that the new system has obviously upset the status quo, and as history tells us, societies do not always take very well to changes. Starting with the work of the Demarcation Board – the body that was tasked to re-draw municipal boundaries - the rationalization of municipalities has not been without criticisms27. But that did not pose a serious threat to the potential of the new system. The test for the new system would come with the extent to which it incorporates communities that are affected. Theoretically, the importance of community incorporation is well captured in the legislative framework, hence the government ‘s idea of “integrated development planning” which
26 For a discussion of how citizenship connects with the notion of justice, thus extension of citizenship, see Marshall (1992). 27 Political parties such as the Inkatha Freedom Party (IFP) initially objected to the work of the Demarcation Board. See for example, Meeting of Makhosi, EMANDLENI-MEETING: MAY 5, 2000. Even more directly related to the March 1 2006 local government elections, the community of Khutsong refused to be transferred from Gauteng Province to Mpumalanga Provinve or North West Province. As a result of the government ‘s unrelenting stance that Khutsong should be categorized as falling under North West Province instead of Gauteng Province, the community boycotted elections and voter turn out was officially recorded at around 1%.Thus, fewer then 100 out of 34000 cast their votes in the local government elections. See, for example, “Soccer instead of voting for Khutsong people” Business Day (Thursday March 2 2006).
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states that “local government must be committed to work with citizens and groups within the community to find ways to meet their social, economic and material needs and improve the quality of their lives”28.This would ultimately render it possible for citizens to monitor performance of their governments. As Fukuyama argues, “Holding government agencies accountable to the public is to some extent a matter of institutional design and internal checks and balances, but ultimately, it is the people whom government supposedly serves who are responsible for monitoring its performances and demanding responsive behavior”29. In order to ensure that citizens are involved and that they play a monitoring role, institutions need to be implemented in a ways that comprehend this.This requires advancing beyond institutionalism and realizing the underlying community orientations that may precede or even rise above institutional reforms. Failure to recognize the importance of community orientations may undermine institutional reforms, as it seems to be the case in local government system in South Africa. Community orientations referred to here are linked to the rich culture of participation that has always been dormant among communities in South Africa. South Africa has always had an abundance of civic organizations whose role was not solely targeted at apartheid government, but also extended to carrying out certain duties at local government level. This experience was more 28 29 30 31
apparent in urban areas where political activities were concentrated.The United Democratic Front (UDF) – one of the dominant anti-apartheid forces in the 80s - has led a vibrant social movement in South Africa.The UDF drew participation from the youth movement, the labor movement, and women’s movement. While the broader vision of the UDF was to wage a resistance movement against apartheid government, “protests were largely driven by discontent over local issues such as rent or bus fare increase or shack demolition”30. Crucial here is not the civic organizations per se, but the participatory culture that evolved and was expressed in them. Those organizations, while following the central mandate of the UDF, always had a local face; they extracted membership from the communities within which they operated. This type of organizational culture, i.e. localized, would live beyond apartheid system. It is commonly remarked in relation to the current dispensation that South Africa has a ‘robust’ civic culture.What seems not to be fully realized, however, is that this culture of participation requires institutional recognition: unless it would start to manifest itself “outside of the structures of institutional democracy”, as February seems to hint31. This is to say that the success of the new institutions would be determined by the extent to which they incorporated such participatory culture. Participation is therefore a necessary facet of South Africa‘s political culture.
Municipal Integrated Development Planning, Department of Provincial and Local Government (dplg). Fukuyama (2004: 40). Seekings (2000: 121). February (2005).
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This type of participatory culture is essentially not a top downapproach. Citizens were stimulated to play activist role out of local concerns. As stated, “the UDF followed the masses” 32 as the organization explained local protests in terms of state policies. The civic ethos that existed then was clearly a bottom-up approach, as stated: “The ANC, as much as – if not more than – the UDF, was leading from behind”33.This historical path is useful in understanding the current stalemate at local government in South Africa. Citizens’ quarrels with poor service delivery at local government level in post apartheid South Africa has largely followed similar pattern as adopted against apartheid government, save to say that there is no intention to overthrow government in the post apartheid scenario. Protests are quarrels at local government have led to panic in the government, sometimes suspecting ‘third force’ involvement as the cause of the problem.This type of response (protest and public picketing) shows that large deposits of participatory culture and attitudes that characterized the social system before the collapse of apartheid are still in existence, and have been largely neglected in the implementation of the post apartheid local government system. The topdown approach in terms of implementation of local government system, falls short of meeting the yearning for participation and has cast a dark shadow on the new system. 32 Seekings (2000: 122). 33 Seekings (2000: 135). 34 Grest (1988: 200).
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During apartheid era, the government imposed its councilors on communities as ‘community leaders’. As a result of this top-down approach, writes Grest, “Councillors were not generally regarded as the ‘real’ leaders of the community they claimed to represent and acquired reputation for corruption and using their position for self-enrichment”34. Communities resisted the top-down imposition of leaders at local government level. The organizational culture or civic ethos left behind by the anti-apartheid movement such as the one led by the UDF is very important in understanding challenges that would face local government in post apartheid South Africa. Communities at local government level sought to undermine councilors that were imposed by apartheid regime irrespective of the notion that they were ‘elected’ leaders. The political culture that was behind the resistance movement driven by the UDF and other antiapartheid organizations was running deeper than actual events against which they were directed at namely apartheid government. This type of political culture is arguably resurfacing in South Africa in the form of “service delivery protests”. The reason for the reemergence of this political culture in the new dispensation in South Africa is that the institutional apparatus of local government has largely been a top-down approach. Before explaining this, it is necessary to explore the levels of “service delivery” protests. Further, it is necessary
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to explain lack of such protests in some areas in the country viz. rural areas. The aim is to avoid an ex post analysis, based solely on cases that have experienced protests35. South Africa has seen widespread â&#x20AC;&#x153;service deliveryâ&#x20AC;? protests since August 2004 (Figure 1).The figures indicate that the protests cannot be dismissed as isolated incidents: they represent wide-held dissatisfaction at local government level. It is crucial to note that the protests may have a tendency of repeating themselves within single municipalities: thus, becoming a chain of protests in the same municipal area. However, the spread of protests along different townships seems to represent a broader or a troubling trend warranting a deeper explanation. Some areas, such as Free State Province, have experienced protests quite intensively, while others have been less hit. How do we explain the disparity? Figure 1
Province
Number of Protests
Free State
18
Mpumalanga
2
Kwazulu â&#x20AC;&#x201C; Natal
5
Western Cape
18
Eastern Cape
10
Northern Cape
1
Gauteng
6
North West
1
Total Number
61
Number of service delivery protests per province between August 2004 and June 2005 Source: SABC News Articles
In some areas, the degree of lack of service delivery is evidently high, particularly in highly urbanized areas; areas that are known to be endowed with a robust civic culture. In such areas, community responses to this problem are correspondingly vigorous. The intensity of the protests is grounded on the given social norms or environment. However, the intensity of protests is not always a direct indication of the depth of disgruntlement. Thus, the robust response seen in urban municipalities has a lot to do with the existing congruent conditions (a robust political culture and severity of service delivery as perceived by those who are affected) than having a bearing on what the protests actually mean in comparison to areas with none or fewer cases of protests. In rural municipalities, for instance, there is a way of resistance usually not expressed in terms of protests or public outrage.The manner of expressing resistance in rural areas runs along the tranquil social norms and customs often mistaken for apathy. To clarify this, consider the antiapartheid resistance movement among the Indian communities in Durban, South Africa. During the antiapartheid resistance movement in South Africa, Indian communities in Durban responded in a relatively tranquil manner compared to their African counterparts in townships, the latter engaged in open resistance. At the end the meaning and feeling of disgruntlement with the system between Indian communities and African communities
35 For discussions on methodological problems of selecting case studies on the basis of dependent variable, see King, Keohane and Verba (1994).
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– despite the manner in which these communities were respectively affected by apartheid laws – cannot be judged in terms of assessing the extent of violence or public outrage expressed. Usually, urban based communities express their concerns more vigorously than it can be said about the usually geographically scattered rural communities. Save to say, the Indian communities would express their dissent within the tranquil calling of Hindu religion, for example. Compared to their urban counterparts, it follows, rural communities may appear complacent or even satisfied with the local government system. A closer look into rural communities based on knowledge of rural culture or customs however shows that the communities are far from being complacent with the functioning of local government system. The dissent from the current topdown local government approach in rural areas is expressed differently: within the tranquil political culture inherent in rural sites, a similar tranquil culture that one can be associated with “passive resistance” adopted by Indian communities of Durban, for example. As it is stated in a Idasa‘s survey, there is “no statistically significant differences in evaluation of local government between those who live in rural and in urban local authorities in terms of job approval, perceived corruption and trust”36. In terms of measuring whether local government was interested in people; in hearing what they think, the survey shows a marginal difference of approval between rural municipalities (39%) and their urban counterparts (34%)37. 36 IDASA (1998:6). 37 IDASA (1998:6).
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There has been deficiency in capturing rural dissent due to much focus on urban social movements in South Africa. However, the yearning for responsive and inclusive governance among rural communities is as strong as in urban areas, although differently expressed. Seen against the wave of protests in urban areas, it is obviously difficult to explain the apparent relative tranquility in rural areas. The quality and also quantity of research in this area (rural politics or rural social movements) is such that it is so limited that it is difficult to gain a reasonably understanding of the political culture prevalent in rural areas.While rural areas are surveyed, little is done in terms of assessing the way in which they can be brought to make sense on their own. It would therefore be incorrect to assert that rural communities are content with the implementation of the new local government system. In real terms, there is little difference between rural areas and urban areas in relation to the depth of discontents with local governance. The only difference, which is not significant, is that the two areas respond differently to the same problem. In urban areas, there has been a chain of protests. In rural areas however, there has been general apathy and in some instances (although limited) existence of parallel institutions alongside official local government institutions. The situation in most rural municipalities is, on face value, an expression of apathy; where citizens do not participate in local government initiated programs. This problem has been generally wished away as resulting
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from lack of organizational capacities by municipal councils in rural areas. However, lack of participation in rural areas seems to raise problems since the problem is experienced where citizens previously participated in community activities through community based organizations including traditional leadership councils, among other forums. Traditional leadership structures in South Africa were largely disturbed by the new local government system, observed Lodge38. Therefore, there was somehow an initial dissatisfaction with the way in which the new local government system dealt with traditional leadership structures. The dissatisfaction with the new systems’ attitude towards traditional leadership structures, as Lodge observes39, was not limited to provinces such as Kwa-Zulu Natal where it was easily confused with party politics (the Inkatha Freedom Party). This impasse covered the larger part of rural South Africa and had little to do with party politics: it was merely a separate matter intermingled with community values, their ways of life and institutional shifts in the ‘new’ South Africa. A careful observation of how local government structures in rural areas operate reveals that the system did not attain sufficient support among affected communities. Most communities in rural areas have no trust in the new local government system. This proves that by sidelining traditional leadership structures from the new local government system, broader community participation in local go-
vernment was then severely reversed. Asked whether traditional leadership structures should play a role in national government, 63% of South Africans (across race and geographical location) answered in affirmative40. The political culture in rural areas should not be assessed in terms of the way in which it squires with that in urban areas. If this type of analysis is avoided, it becomes clearer that the way in which rural communities voice their discontent is no less important and is motivated by similar goals and concerns as seen in urban communities. The absence of visible uprising in rural areas does not preclude the analysis that the problems experienced in rural municipalities are similar to those experienced in urban areas. In both cases, it is the issue of lack of substantive democracy, and not merely the system‘s failure to provide basic material services. The sweeping conclusion that local government in South Africa is in the state of crisis due to lack of ‘managerial capacity’ represents half of the story. Municipal government are quite complex and there are various factors that impact on their success. The challenge is to look at the problem by way of disintegrating causes from symptoms, as I attempted in this article. Conclusions One of the challenges faced in the public service is to be able to distinguish technical faults from normative shortfalls. In relation to local government structures in post apartheid South Africa, the technical
38 Lodge (2002: 94-97). 39 Lodge (2002: 95). 40 “South Africa:Ten Years of Democracy” (2003).
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approach has become the mainstream approach towards the local government system. It should be noted that the adoption of the local government system – including demarcation of municipalities into reachable zones –– in post apartheid South Africa is based on the need to further the goals of democratization to disempowered communities. In order to ensure effective democratization, something had to be done in terms of rationalizing municipalities into manageable zones. However, this should not be at the expense of those at the receiving end of such a transition. The technical intervention, well intended as it was/is, has been controversial from the beginning, starting with the work of the Demarcation Board. Having upset many communities, the aims and wishes behind the new local government structure were clearly articulated as meeting development and democratization deficit apparent in many municipalities. However, too much emphasis on delivery has shifted focus from substantive democracy. The only pillar of justification for the new system seems to be service delivery. When the system fails in this respect, there remains no reason for communities to be patient hence protests and outrage. For local government system to be freed from the protests, they have to be run in a way that encouraged citizens’ participation, so that people can have a sense of affinity to the system, beyond merely seeing the system as an engine for service delivery. The system should not only provide material services; but political services by drawing participation from within communities. Participatory democra-
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cy is not about being at the receiving end of democracy, but being an active participant in the process. To add to the problem, the new municipal structures in South Africa inherited communities with a strong sense of participation. The antiapartheid movement in South has nourished a strong sense of community solidarity. One should not totally dismiss the technical explanation of the problem at local government level though. The system really lack skilled individuals to implement programs. The argument is that with more inclusion in terms of the way in which the system operates, the problem of shortage of skills would not give municipalities the shape it has recently given: the state of turmoil. The question of lack of delivery at local government is more a symptom of a dysfunctional system, than merely an issue of lack of capacity.The public sector, unlike the private sector, is kept going by the extent to which citizens have trust in the system.A lower morale in terms of the extent to which officials in the public sector are dedicated to their jobs determines the extent to which delivery is actually possible.The relationship between citizens and their institutions is more important than the capacity of institutions on their own. Institutions do not work in isolation: their capacity is determined by the threshold which is set by citizens, vice versa. It makes sense to conclude therefore that much of the dysfunction at local government has not been mostly about lack of technical know-how, although this continues to be a problem, but also had to do with simple neglect of duties by officials serving at that level. Neglect simply arises in a situation
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where one sees no duty to account.This type of situation is possible where citizens are not able to keep checks and balances on their government41. From this point of view, the larger part of failure at municipal government is explainable in terms of citizens’ disinterest with the way in which the system functions.This type of disinterest is far reaching and quite consistent. It is the type of disinterest that says ‘let’s see what you can do’.When the system fails, things fall apart. What has been learned from the stalemate at local government level? There has been an acknowledgment that there is a crisis. The problem then is what type on intervention is necessary. Any type of intervention suggested would reveal the extent to which the problem is understood. The government has embarked on the so-called Project Consolidate, defined as a “thorough capacity survey in order to determine the constraints faced by local government in policy design and implementation”42. Recognizing shortfalls in service delivery, contradictions in integrated development policies, and local government mismanagement, Project Consolidate was implemented to rectify the myriad problems of local government. It is intended to be a “catalyst for demonstrable change and accelerated capacity building” over a period of two years. Project Consolidate remains a task-team approach to local government problems. This may assist only when it comes to studying the problems holistically. The situation with 41 42 43 44 45
local government is not merely a technical matter that can be uprooted by a technical team; that would only produce short term results. In order to ensure long terms stability in local government, people should be made to feel that they are part of the system. As Lodge states, technical interventions and “boundary changes” would not make municipalities easier to govern. Human Science Research Council (HSRC) survey “emphasized the significance of the quality of political leadership and the depth of political organization as determinants of effective administration”43. The quality of leadership has to do with a sense of accountability which can be bolstered by people’s participation. There should be a “domestic demand for…institutional reform”44 which will then shape institutional development. Domestic demand cannot be imposed; it has to evolve from within and need to be institutionally catered for. It is noted that “such demand [for a shift in policy implementation] when it emerges is usually the product of crisis or extraordinary circumstances that create no more than a brief window for reform”45.The question then is whether the crisis in local government in South Africa is a crisis enough to induce us to think of reforms. That depends on whether the problem is correctly understood. The current institutional framework needs to be stretched to forge more participation in local government, in order for the system to reach its potential.
Putnam (1993). Project Consolidate (2004). Quoted in Lodge (2002 : 97). Fukuyama (2004 : 47). Fukuyama (2004 : 97).
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EL PAPEL DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES EN LA CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA: reflexiones alrededor del caso ecuatoriano en perspectiva comparada Julie Massal1
recibido 28/04/06, aprobado 17/05/06
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Desde la década de los noventa, el debate teórico y político ha hecho énfasis en el papel que pueden y deben jugar los movimientos sociales en la consolidación de la democracia. Este artículo busca analizar si los movimientos sociales latinoamericanos han logrado una mayor inclusión política y cómo dicha inclusión, beneficia o no, la consolidación democrática, apoyándose en investigaciones propias sobre los movimientos sociales en Ecuador. Para esto, es preciso hacer un balance crítico enfatizando dos conjuntos de planteamientos: el primero se refiere a la persistente crisis de la democracia y los debates actuales que se generan en torno a las maneras de lograr su consolidación, en perspectiva comparada; y el segundo, a los alcances y límites reales de las reformas de los años noventa a favor de dicha consolidación democrática. En este sentido, el caso ecuatoriano genera múltiples interrogantes, ya que hasta 1997 se percibía como un caso exitoso de democratización, en tanto que hoy por hoy, se ha convertido en un caso paradigmático de inestabilidad política. Palabras clave: movimientos sociales, consolidación de la democracia, crisis de la democracia, Ecuador, región andina. In the 1990s, the theoretical and political debate focused on the role of social movements in democratic consolidation. This article seeks to analyze if social movements reached a better political insertion that resulted beneficial for the consolidation of democracy. For this aim, it is necessary to make a critical evaluation from two standpoints: first, from a comparative perspective, in reference to the persistent crisis of democracy and recent debates that have appeared around the different ways to obtain its consolidation; and second, grounded on the empirical evidence of the Ecuadorean experience, in reference to the effects ad limits of the political reforms implemented during the 1990s in order to reach this consolidation. In this sense, the Ecuadorean case poses many questions, since until 1997 it was considered as a succesful example of democratization, and afterwards it turned into a paradigmatic case of political inestability. Keywords: social movements, democratic consolidation, crisis of democracy, Ecuador, Andean Region.
1 Profesora de relaciones internacionales en el Instituto de estudios politicos y relaciones internacionales IEPRI, Universidad nacional, Bogota. Politologa, Doctora en ciencias politicas del Instituto de estudios politicos de Aix en Provence, Universidad Aix-Marseille III, Francia.
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Introducción n la década de los noventa, el debate teórico y político ha puesto el énfasis en el papel que pueden y deben jugar los movimientos sociales en la consolidación de la democracia2. Si bien durante los años ochenta, se consideraba a estos actores poco relevantes en el análisis de las transiciones democráticas (Guilhot y Schmitter 2000), esta situación ha cambiado en la siguiente década, debido al surgimiento, en América latina, de fuertes movimientos sociales que han desafiado los partidos políticos y gobiernos en el poder, al reivindicar una democracia más representativa, o incluso una democracia participativa.A nivel teórico, el rol de los movimientos sociales ha empezado a ser objeto de análisis por parte de los estudiosos de la democratización (Schmitter 1993; Collier y Mahoney 1997; Chalmers y Vilas 1997), que se enfocan en las formas de representación e institucionalización de la participación de los actores políticos y sociales. Pero son, sobre todo, los teóricos de la movilización social los que han planteado este tema como relevante en el análisis de la consolidación de la democracia (Slater 1991; 1994). Es preciso recalcar, muy brevemente, que el resurgimiento de los movimientos sociales en los noventa en América latina y en particular en Ecuador, ocurrió en un contexto de profunda transformación del estado, inspirado en el Consenso de Washington; puesto que en las dos últimas décadas éste redujo su intervención en muchos campos,
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en especial los de salud y educación, debido a su "reducción" como resultado de las políticas de ajuste estructural y de auge del neoliberalismo. Dichas políticas desembocaron en una reducción de los recursos del estado y por ende de su capacidad redistributiva, e incentivaron a muchos sectores –– entre éstos los movimientos sociales –– , a promover una creciente descentralización. Esta voluntad de descentralización surgió como paliativo a la ausencia o incapacidad del estado para cubrir las necesidades básicas en los campos sociales, y a su vez, lo debilitó en tanto actor político, puesto que su fragilidad económica afectó su credibilidad y su legitimidad. Pero, de forma paradójica, el estado, aún debilitado, sigue siendo el arbitro de los conflictos, aunque no tenga los recursos, la voluntad o la credibilidad política para lograrlo (por ejemplo está interpelado por los movimientos sociales, cuando estos actores reivindican un control estatal y se oponen a un mayor control de las empresas multinacionales sobre los recursos estratégicos como agua, petróleo, gas, como lo ilustran los debates en torno al uso de los hidrocarburos en Bolivia y Ecuador en los últimos años). En dicho contexto muy brevemente reseñado, los movimientos sociales han buscado renovar y reforzar al estado, pero también, con cierta ambigüedad, lo han debilitado al pedir una mayor descentralización en un contexto de reformas neoliberales; una evolución que fue notoria en el caso del Ecuador (Massal 1999) pero que amerita investigaciones comparadas.
2 Según la definición propuesta por A. Melucci (1988: 329-348), un movimiento social es el producto de una red de relaciones sociales que evoluciona constantemente; en otros terminos no se trata de un actor homogéneo sino plural heterogéneo fruto de alianzas dinámicas, en el que están en juego permanentemente la definición de su estrategia y de su identidad colectiva.
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Por otro lado, el debilitamiento del estado también desemboca en una mayor fragmentación social y cultural, por lo que éste no logra ya representar la nación en su conjunto. Al mismo tiempo, se modifican las modalidades de acceso a la ciudadanía; esto es, los criterios de inclusión en la comunidad política para individuos pertenecientes a grupos aún no representados políticamente y excluidos socialmente (Goirand 2000). Estas evoluciones socavan los fundamentos de la democracia, en un contexto de empobrecimiento y de crecimiento de las desigualdades: mientras crecen los derechos civiles y políticos3 en el marco de los procesos de transición y consolidación democrática, los derechos económicos y sociales (derecho al trabajo, la vivienda, la salud, la educación etc.) se ven vulnerados (Assies, Calderón y Salman 2001). Las consecuencias de estas evoluciones sobre la misma concepción de la democracia son múltiples, pero cabe subrayar, en particular, que la concepción liberal de la democracia (Beiner 2000; Rawls 2000;Walzer 1997), pierde relevancia política mientras crecen y se difunden nuevas concepciones de la ciudadanía, reapropiadas por las elites de los movimientos sociales4. En primer lugar está la vertiente comunitarista, que insiste en la importancia de reconocer políticamente la diversidad cultural y otorgar un espacio en la sociedad y la vida política a estos gru-
pos, mediante políticas públicas especificas en beneficio de éstos, como por ejemplo una política de promoción de la educación bilingüe (Taylor 1992; Sandel 1999). En segundo lugar está la corriente multiculturalista (Kymlicka 1996), que hace énfasis, en particular, en la necesidad de abrir la representación política a líderes de grupos definidos con base en una identidad cultural o de género (mujeres, minorías étnicas) y no de clase, que buscan su inserción política en tanto colectivos. Desde este punto de vista, es importante recalcar que los movimientos indígenas en Ecuador han encontrado en los pensamientos comunitarista y multiculturalista una fuente de reflexión importante, aunque no adoptaron todas sus recomendaciones políticas. Estas reflexiones han alimentado su crítica a la democracia representativa formal, hasta ahora vigente en Ecuador, considerada insuficiente o incluso falsa (Massal 2000). Su esfuerzo orientado hacia una redefinición de la democracia, para lograr a la vez una democracia más participativa y una representación política abierta a grupos definidos por su identidad cultural –– los pueblos indígenas –– ha tenido un profundo impacto sobre la concepción de la ciudadanía y de la democracia, en el debate político de ese país. Esto contrasta, como lo veremos más adelante, con las dificultades encontradas en el plano político y la
3 Al menos formalmente, aunque estos derechos civiles también se ven afectados: por ejemplo, cuando la ley de implementación de la dolarización en Ecuador en 2000 (llamada Ley Trole) incluye medidas que aumentan la flexibilización laboral y restringen la libertad de sindicarse. La misma Constitución de 1998 en Ecuador (art.35.3) prohibe el derecho de huelga en los sectores públicos. 4 En este punto, faltan investigaciones concretas para analizar este proceso de reapropiación y difusión de los conceptos y paradigmas y su reutilización en el discurso político, por tanto sería útil analizar las trayectorias sociales de los dirigentes y militantes de los movimientos y su percepción de los conceptos importados y creados en otros contextos sociales. Hemos analizado hasta qué punto el discurso politico del movimiento indígena en Ecuador puede calificarse como "comunitarista", para mostrar sus diferencias y reservas respecto de este pensamiento teórico (Massal 2000).
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práctica cotidiana para implementar dicha democracia participativa y abierta no sólo en la sociedad y el sistema política del Ecuador, sino también en sus propias organizaciones sociales, en las que pervive un autoritarismo hacia sus propias bases, las comunidades indígenas (Massal 2005a). Este artículo busca analizar cómo los movimientos sociales latinoamericanos han logrado una mayor inclusión política y cómo dicha inclusión beneficia o no la consolidación democrática, apoyándose en investigaciones propias sobre los movimientos sociales en Ecuador (Massal 2005a). Cabe reseñar los términos del debate teórico acerca del papel de los movimientos sociales en la consolidación de la democracia (1), antes de presentar los planteamientos más específicos que desarrollamos en este artículo, primero en torno a reflexiones de orden general acerca de la crisis de la democracia en America latina (2) y luego en referencia a las enseñanzas del caso ecuatoriano (3). Cabe resaltar que, se trata de realizar un balance de experiencias previas, por tanto no se discuten en el presente artículo, novedosas experiencias como la que ocurre en Bolivia, recién iniciada con la elección de Evo Morales en diciembre de 2005, fruto de una conquista del poder a lo largo de la última década (Van Cott 2003 ; Garcia Linera 2006). Tampoco se hará énfasis en la actual redefinición de los movimientos sociales en Ecuador, que amerita mayores investigaciones de campo. Enfocaremos
más bien la experiencia ecuatoriana de la última década, en una perspectiva comparada, sin perjuicio de las trayectorias propias de los movimientos sociales de cada país. Dicha experiencia ecuatoriana nos lleva a reflexionar sobre los frutos y los limites de la inserción política de un movimiento indígena que en alianza con sectores no indígenas buscó generar una reforma profunda de la democracia representativa de tipo liberal, que permitiera transformar radicalmente las reglas de las representación y garantizar el acceso a la ciudadanía para grupos marginados política y económicamente5. 1. Acerca del papel de los movimientos sociales en la consolidación democrática: el debate teórico vigente Los partidarios de la teoría participativa promueven la participación no sólo principalmente como una herramienta de legitimación e incremento de la representatividad del poder, sino como un "bien" o un valor en sí; en la medida en que se la concibe como un valor importante. Además, la participación en la decisión política, pasa de forma prioritaria por el fortalecimiento del poder local (Slater 1994): la descentralización es una herramienta de construcción de una democracia participativa en el ámbito local. En el caso andino los movimientos sociales fueron llamados a desempeñar un papel prioritario o importante, aunque las dinámicas variaron según los países o regiones6. Estos procesos de descentralización propiciaron nuevas alianzas entre sectores socia-
5 La experiencia ecuatoriana de evolución del movimiento indígena, desde los 1970 hasta el golpe de estado de enero de 2000, y los límites de su inserción política en los años 1990, fue analizada en Massal (2005b). Un trabajo de campo realizado entre julio y agosto de 2003, cuando ocurrió la ruptura entre el movimiento indigena y el gobierno de Lucio Gutiérrez, dio lugar a un artículo sobre las causas del fracaso de la participación indígena en el poder: Massal (2003). Por tanto, no incluimos en el presente artículo los análisis detallados en estas dos referencias. 6 La literatura es abundante.Ver, por ejemplo, Huerta (2000), De la Fuente (2002),Van Cott (2003) y Carrión (2003).
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les que se tejieron con el objetivo de fortalecer poderes locales y de ejercer un mayor control político sobre las decisiones de los gobiernos o sobre el manejo de los recursos naturales "estratégicos" (agua, gas, petróleo). Esas distintas movilizaciones demostraron la voluntad de los actores sociales de incidir, a menudo en un ámbito local y a veces nacional, sobre los procesos de decisión (Garcia Linera 2006). En algunos casos, se buscaba simplemente re-legitimar la democracia representativa y fortalecerla al desarrollar nuevos modos y ámbitos de participación ciudadana al nivel local, así como modificar la representación institucional, pero sin alterar fundamentalmente la repartición del poder. Pero en otras ocasiones, se buscaba desarrollar una democracia participativa en el ámbito local o incluso desarrollar estrategias de participación al nivel nacional, que modificaran más radicalmente las reglas del juego político. Este es el caso en Ecuador donde los movimientos indígenas reivindican, en la década de 1990, una democracia participativa y un estado plurinacional. Estas dos reivindicaciones combinadas cuestionan los mismos fundamentos sociales, económicos y políticos sobre los cuales se construyó la ciudadanía en ese país y en el área andina (Massal 2005a). El otro tema de debate se refiere al cambio de reglas del juego en el ámbito electoral e institucional. En la
década de los noventa, se propició una renovación de la representación política mediante una reforma del sistema político y electoral que permitiera incluir a los movimientos sociales, para de esta manera re-legitimar y reforzar los entes legislativos. En el caso ecuatoriano7, hubo un amplio debate sobre las reglas del juego político-electoral que dio lugar a un conjunto de reformas del sistema electoral (1994-1998), definidas en medio de un intenso debate de diversas fuerzas políticas, tanto partidos tradicionales como novedosos movimientos sociales. No obstante, los actores representados en el congreso no se renovaron realmente, pese a una aparente apertura a nuevos actores sociales, como lo recalcamos anteriormente. Esta "apuesta" por los movimientos sociales aparecía como una alternativa política frente a unos partidos políticos desacreditados por sus prácticas (clientelismo, corrupción, poca democratización interna), y su poca representatividad, como se denunció a mediados de los 1990 (Alcantara 2004, Tanaka 1997), y como aún se hizo presente una década más tarde, durante la rebelión de los forajidos8 de Ecuador, en abril de 2005 (Massal 2006). Sin embargo, los alcances de las reformas del poder local y de la representación institucional, que supondrían una mayor inserción de los movimientos sociales en el sistema
7 Ese movimiento también se dio en Bolivia, en el marco del debate sobre la renovacion del pacto democrático y la renovación del sistema de partidos, a raiz de la emergencia de movimientos que destabilizaro las alianzas tradicionales (Alenda 2003). 8 Esa denominación se refiere al conjunto de movilizaciones (marchas, paros) que ocurrieron entre los 13 y 20 de abril de 2005, y que desembocaron sobre la salida forzoza del presidente Lucio Gutiérrez, cuando este perdió el apoyo de las Fuerzas Armadas (20 de abril de 2005). El termino "forajido" fue utilizado por L. Gutiérrez de forma despectiva contra manifestantes pero su uso fue revertido por ellos, quienes reinvindcaron su"calidad" de forajido, y por la prensa que difundio esa denominación para calificar aquellos acontecimientos. Es de resaltar que esa "rebelion de los forajidos" tiene caracteristicas ineditas respeto de otras movilizaciones, porque se trata de acciones de la clase media o alta urbana de Quito, en las que la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), principal movimiento social ecuatoriano en los últimos quince años, solo actuó de forma marginal.
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político y, por tanto, una mayor participación en la toma de decisiones, deben ser evaluados con cautela y precisión mediante estudios empíricos. En efecto, en ocasiones, los partidos políticos se han fortalecido, restringiendo la apertura política a nuevas fuerzas sociales en el ámbito político mediante procedimientos electorales y el control de instituciones decisivas (tribunal electoral, constitucional) que definen las reglas del juego político. Se debe enfatizar, por tanto, la dificultad de los movimientos sociales para modificar sustancialmente el sistema de partidos.Aunque sí pudieron desarticularlo o desestabilizarlo de forma más o menos pronunciada, sobre todo en Bolivia (Alenda 2003; Basset 2004), en Ecuador, el sistema de partidos, en aprietos en 1996, se recompuso a favor de partidos de centro derecha populistas (Alcantara y Freidenberg 2001; Massal 2005a). A continuación, en este balance crítico del papel de los movimientos sociales en la consolidación de la democracia, abordamos dos conjuntos de planteamientos: el primero se refiere a la persistente crisis de la democracia en América Latina, y a los debates actuales que se generan para consolidarla, en perspectiva comparada; el segundo se remite al balance de los alcances reales de las reformas de los 1990 (pero también de sus límites) a favor de la consolidación de la democracia, apoyándonos más precisamente en el caso ecuatoriano.
2. Crisis de la democracia: sustentos de esta percepción y de este diagnóstico Las reformas a la representación institucional y el fortalecimiento del poder local, implementadas por los movimientos sociales y los actores locales, buscaban responder a un diagnóstico y a una percepción ampliamente difundidas: la democracia estaba en crisis a mediados de los años 1990. Sin embargo, diez años más tarde, esta percepción de la crisis de la democracia continúa. La democracia está de nuevo en el corazón del debate, y se buscan nuevos caminos para consolidarla, frente al resurgimiento real o potencial de una preferencia por el autoritarismo9. Sin embargo, cabe precisar qué se entiende por "crisis de la democracia", un diagnóstico muy difundido pero muy confuso, por cuanto adquiere significados distintos según quien lo plantea, a través de las percepciones que sobre ella se tiene. En efecto, dichas percepciones pueden ser parte de la crisis de la democracia, si se toma en cuenta la definición que propone Larry Diamond de la consolidación de la democracia, en la que se insiste sobre la cualidad de la democracia como régimen preferible a cualquier otro10. Crisis de la democracia: unas percepciones contradictorias La crisis de la democracia se refleja en las percepciones que acerca de ésta se tienen. Las mediciones tipo latinobarómetros, con todas sus carencias11, pueden constituir un indicador
9 La discusión de los conceptos no se puede incluir en el presente artículo, pero remitimos el lector a las referencias clásicas sobre autoritarismo y democracia: Linz y Stepan (1978), Linz y Valenzuela (1994) y O’Donnel, Schmitter y Whitehead (1993). 10 Ver Diamond (1996). La consolidación es "el proceso que permite alcanzar una amplia y honda legitimación permitiendo a todos los actores considerar la democracia como mejor régimen para su sociedad que cualquier otra alternativa realista" (33). 11 La evaluación de las percepciones produce resultados muy distintos, según la escala de tiempo y el tipo de mediciones que se usa; no hay que sobrevalorar esas cifras. Por tanto, importa destacar tendencias.
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parcial de cómo evolucionan dichas percepciones. Cabe subrayar que estas mediciones se basan en concepciones muy liberales de la democracia, en el sentido político y económico de la palabra (puesto que según los creadores de los latinobarometros, debe estar vinculada a la economía de mercado), las mismas que se ven cuestionadas en los discursos de los actores sociales. Hecha esta aclaración, lo que sí revelan estas mediciones son evoluciones distintas de las percepciones acerca de la crisis de la democracia entre países, y contradicciones entre las lecturas en un mismo país. La desilusión frente a la democracia como régimen político ideal El primer síntoma de crisis de la democracia en tanto régimen político ideal, es una fuerte desilusión. La crisis de "credibilidad" de la democracia se refleja en la pérdida de apoyo a la democracia como régimen preferible a cualquier otro. Además, se observa la tendencia de las poblaciones a afirmar su preferencia por el autoritarismo. Existe una falta de consenso muy importante sobre las reglas del juego político deseables, y actitudes contradictorias frente a la democracia ideal o real. Cuando, además de la preferencia por la democracia, se evalúa la satisfacción con la democracia, se observa que esta es por lo general bastante inferior a la primera12. El apoyo a la democracia como régimen preferible va de la mano con una evaluación poco benevolente de la democracia real (incluso en el Cono Sur y en Costa Rica).
A nivel latinoamericano, entre 1996 y 2004, el apoyo a la democracia bajó del 61% al 53%, llegando a su nivel más bajo (48%) en 2001. La preferencia por el autoritarismo oscila entre el 18 y el 15%, llegando al máximo (19%) en 2001 también. Pero crece el número de personas que se declaran "indiferentes" frente al tipo de régimen político, del 16 al 21%, con un máximo en 2003 (22%)13. En el área andina, esta tendencia general se confirma, en el mismo plazo (19962004), con excepción de Venezuela, donde el apoyo a la democracia crece 12 puntos. En el caso colombiano, el apoyo a la democracia pierde 14 puntos (baja de 60 a 46%). La tendencia al descenso del apoyo a la democracia es más acentuada aún en Bolivia y Perú (19 y 18 respectivamente), pero mucho menor en Ecuador (7 puntos). En el caso de Perú, llama la atención, de sobremanera, la fuerte disminución del apoyo a la democracia, entre 2003 (52%) y 2004 (45%): una pérdida de 7 puntos en un año. El caso del Ecuador, en el que haremos más énfasis a lo largo de este artículo, revela dos particularidades: en primer lugar, el apoyo inicial a la democracia, en 1996, es bastante menor que en los demás países andinos: 56% contra 60% en Colombia, 62% en Venezuela, 63% en Perú y 64% en Bolivia. En segundo lugar, el apoyo a la democracia (que baja mucho menos que en los otros países andinos entre 1996 y 2004) disminuye muy rápidamente entre 1996 y 1997 y vuelve a crecer en 1998, superando enton-
12 Cifras del Informe-Resumen, 10 años de mediciones, Latinobarometros (2004). 13 Informe-Resumen, 10 años de mediciones, Latinobarómetros, (2004 : 4).
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ces el nivel de 1996. Según los latinobarómetros: en 1996, 52% prefieren la democracia, 41% en 1997 y 57% en 199814. Pero de acuerdo a otras mediciones, crece rápidamente el apoyo al autoritarismo en este plazo: si bien en octubre de 1996, solo 18 % declaraban preferir el autoritarismo, son 51% en este caso en 199815. Se observa que el apoyo a la democracia bajó drásticamente en 1997, para luego volver a subir (Massal 1998). El indicador de la satisfacción con la democracia (o sea con el régimen que existe en un país determinado) ha evolucionado, de manera general, según un esquema distinto, entre 1996 y 2004. Pero la evolución de los dos indicadores, preferencia por la democracia (en tanto régimen ideal) y satisfacción con la democracia (real) también es distinta de un país a otro: por ejemplo en Perú y Venezuela estos dos indicadores –– apoyo y satisfacción–– evolucionan en el mismo sentido y en la misma proporción exactamente. En cambio, en Ecuador baja más la satisfacción que el apoyo y en Bolivia baja más el apoyo a la democracia que la satisfacción. Colombia presenta la única evolución en dos sentidos opuestos, aunque también en las mismas proporciones. Al nivel andino, esas cifras de apoyo y satisfacción deben ser analizadas tomando en cuenta la evolución distinta de los países: la "crisis de gobernabilidad" del Ecua-
dor16, particularmente acentuada en el periodo 1997-2000, y la de Bolivia17 (2003-2005), no se han traducido por igual si se toma como indicador la evolución del apoyo o el de la satisfacción con la democracia. Partidos desacreditados… ¿pero insustituibles? Otro síntoma de crisis de la democracia muy importante es la disminución de la credibilidad de los partidos políticos. En este aspecto, los latinobarómetros evidencian una ruptura en el año 2000, a partir del cual el número de personas que no vota por un partido (46% en 2000, 55% en 2004) supera el que vota por un partido (55% en 2000, 45% en 2004) . Así en el 2004, es en Ecuador (26%) y en Bolivia (24%) donde la tendencia a votar por un partido es la más baja (se evalúa a partir de preferencias electorales a favor de un partido). En Colombia esa cifra de votantes por un partido alcanza el 50%, en Venezuela el 47% y en Perú el 41%, el mismo año19. Estudios de caso en Ecuador, país caracterizado por un sistema multipartidista, muestran la tendencia creciente a no votar por un partido "tradicional" (Alcantara y Feidenberg 2001), sino por "independientes", autorizados a participar en elecciones presidenciales y legislativas, por una ley, en enero de 199620. El mismo Movimien-
14 Informe de prensa, Latinobarómetros, (1998: 6). 15 Esas cifras son propuestas en El Comercio (Quito), 16 de abril de 1998. 16 Este diagnóstico es muy difundido en Ecuador pero es criticable: Massal (2006). 17 Se puede entender la situación boliviana como el derrumbe del modelo de democracia pactada : Basset (2004) 18 Cifras del Informe-Resumen, 10 años de mediciones, Latinobarómetros, (2004: 29). 19 Cifras del Informe-Resumen, 10 años de mediciones, Latinobarómetros, (2004: 30). 20 Se definen como independientes tanto figuras individuales como movimientos que no acceden a la categoria de partido, por no cumplir con los requisitos de la ley de partidos para formar tal agrupación política. Sin embargo, los movimientos independientes no se benefician del mismo sistema de apoyo estatal en la competición electoral que los partidos.
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to Pachakutik21 se benefició de esta ley y participó en julio de 1996 en su primera contienda electoral, en la que se convirtió de inmediato en la tercera fuerza política; pero en las elecciones generales de 1998, tan solo representó la quinta fuerza del país. Así que la capacidad de los movimientos sociales independientes para alterar de forma permanente la dominación de los partidos tradicionales es muy limitada, como lo muestran estudios de caso en el ámbito rural. Por más desacreditados que sean, los partidos no resultan fáciles de sustituir22. Existen por supuesto otros indicadores (confianza en las instituciones en particular), que permiten esbozar un panorama más preciso del descrédito de la democracia como régimen ideal y como régimen vigente. Pero en lo que insistimos es que éstos no deben analizarse de forma estática sino dinámica, enfatizando tendencias, para luego ser afinados con análisis cualitativos (que pongan el acento en las causas estructurales o coyunturales de estas evoluciones). Esto permitiría examinar por qué esas evoluciones parecen a veces contradictorias o poco coherentes a priori, y entender, de esta forma, las contradicciones en las actitudes frente a la democracia.
La democracia en debate La democracia tiende a ser evaluada por los actores sociales según dos parámetros: eficiencia y equidad. En la década perdida se había criticado la débil eficiencia de la democracia en resolver las crisis económicas y los problemas sociales que se derivan de éstas (pobreza y desigualdades). La eficacia primaría sobre cualquier otra consideración23. Sin embargo, observamos un fenómeno novedoso: incluso gobernantes de países con alta tasa de crecimiento como Ecuador (6.6% en 2004, poco después de la crisis económica y bancaria del 1999 en la que se observó una recesión del 7%) y en proceso de leve recuperación económica, no están exentos de verse derrocados. Una alta tasa de crecimiento24 (que sugiere una disponibilidad de recursos mayor que en la década perdida), si no esta acompañada por una redistribución efectiva, no es una garantía de estabilidad o de legitimidad del mandatario; cuando persiste un cuadro de pauperización crónica y después de un brutal descenso del nivel de vida en cinco años25. El caso de Ecuador muestra que en el contexto de una leve recuperación económica pero de pobreza y desigualdad amplias, la crisis institucional
21 Este movimiento (cuyo nombre completo era "Movimiento de Unidad Plurinacional Nuevo País Packakutik, MUPNPP, hasta 1997 y luego se convirtio en "Movimiento de Unidad Plurinacional Packakutik" o Movimiento Pachakutik), es un actor que se conforma entre 1995 y 1996 como una coalición reagrupando, inicialmente, tres conjuntos de actores sociales heterogéneos: la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), principal organización indígena en Ecuador; la Coordinadora de Movimientos Sociales (CMS, 1995) y el Movimento de Ciudadanos por un Nuevo País (NCNP) dirigido por intelectuales y periodistas de la Universidad de Cuenca. Este último se apartó en 1997, por divisiones internas. 22 Veáse Rivera y Chiriboga (1989), artículo en el que se analizan las preferencias de las comunidades indígenas frente a partidos de derecha y de izquierda. Nuestra investigación acerca de la participación indígena entre 1996 y 1998 muestra que, en la región rural alrededor de Otavalo, las comunidades indígenas "prefieren" otros partidos al Movimiento Pachakutik, su potencial representante (Massal 2001). 23 Esta crítica, desde los movimientos sociales contemporáneos, se remite al debate entre partidarios de una democracia formal o minimalista, y los que propugnan por una democracia no solo institucional o procedural. Un sustento teórico de la visión a favor de una democracia mas sustantiva, lo ofrece, entre otros, Mouffe (1992). 24 En 2005, la tasa de crecimiento de América latina es de 4% y se proyecta una tasa similar para 2006: José Luis Machinea (CEPAL), en El Comercio (Quito), 8-08-05: "Esperanzador escenario". 25 En 1999, la tasa de pobreza es 1.5 veces superior a la de 1995, ver SIISE (2000).
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vuelve a cobrar fuerza, como quedó evidenciado en la rebelión de los forajidos en abril de 2005. Se precisa garantizar un estado de derecho justo que no permita la impunidad. Así es como el debate político en torno de las condiciones propicias para la consolidación de la democracia se ha orientado hacia la lucha contra la corrupción, la transparencia institucional y el control del gasto fiscal, en un contexto de escasez de recursos o de poca voluntad política para redistribuir los disponibles. Esa evolución del debate político se debe parcialmente a los nuevos movimientos sociales, que insisten en el respeto a la equidad y la justicia, y en el rechazo a la impunidad y la corrupción, entre otros aspectos éticos. La crisis ecuatoriana de 2005 parece ilustrar el compromiso de los ciudadanos en sostener las instituciones, como garantes del estado de derecho, por cuanto las reivindicaciones de los actores sociales eran la defensa de la independencia de los organismos de control (tribunal supremo electoral, Corte Suprema de Justicia y Tribunal Constitucional) frente al poder ejecutivo y a los partidos políticos, y el rechazo a la impunidad, ante la amnistía acordada el 5 de abril de 2005 a tres ex mandatarios (dos presidentes y un vice-presidente) involucrados en casos de corrupción, por una Corte Suprema de Justica considerada como controlada por el presidente Lucio Gutiérrez (Massal 2006). Dicho ejemplo muestra que es preciso reiniciar un debate sobre el estado de derecho que sustenta la consolidación de la democracia (O'Donnell 2004: 38). En el discurso de los actores sociales, la eficiencia de la democracia
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esta vinculada a la dimensión ética del quehacer político y la ética se fortalece por la eficiencia en la redistribución social. Esto obedece a una reorientación de la reflexión sobre la democracia, ante cierto agotamiento de las esperanzas puestas en los procesos de democracia local, de descentralización y de participación popular que habían florecido durante la década pasada. Este agotamiento, sin embargo, no significa que los intentos de consolidación hayan fracasado por completo, puesto que han generado varios cambios políticos importantes, en términos de redefinición de las modalidades de la participación y la representación política. En la tercera parte, se evalúan dichos cambios y sus impactos pero también los limites que los movimientos sociales han encontrado al insertarse en el sistema político, para hacer el balance del impacto de estos cambios sobre la consolidación de la democracia, a partir del caso ecuatoriano. 3. Alcances y limites de las estrategías de participación y representación sobre la consolidación democrática: enseñanzas del caso ecuatoriano La errática inserción política del Movimiento Pachakutik En la década de los noventa, en Ecuador, los movimientos sociales (indígenas y de afro-descendientes, mujeres y jóvenes, organizaciones urbanas, ecologistas, etc.) definieron las estrategias requeridas para fortalecer y re-legitimar la democracia: redistribuir el poder mediante la construcción, al nivel local, de una democracia participativa, asociada a la descentralización y a un proyecto de autogestión en las comunidades indígenas (Massal 1999; 2000); redefinir las
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reglas de la representación política y revalorizarla al introducir algunas formas de participación no tradicionales; y por último, redefinir los modos de acceso a la ciudadanía y el contenido mismo de la ciudadanía, y reformar a el estado (Massal 2005a). Dichos discursos fueron elaborados en los años noventa, al calor de varias movilizaciones, como los levantamientos de 1990 y 1994 y la marcha de las organizaciones amazónicas de 1992 (donde se formuló la reivindicación de un Estado Plurinacional y de autonomía de los territorios ancestrales indígenas), así como durante la preparación de la Asamblea Constituyente de 1997-1998, cuando la Confederación de las Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), en este entonces principal actor indígena, elaboró su propio proyecto de Constitución26. En cuanto a la primera estrategia, la conquista y el fortalecimiento del poder local, cabe mencionar que ésta estuvo acompañada, en el caso de los actores indígenas, de una autonomización creciente frente a los partidos políticos. En efecto, la conquista del poder local se vio acompañada de la creación de un representante nacional de los actores indígenas y de sus aliados, que fuera autónomo frente a los partidos tradicionales y que pudiera conquistar también el poder legislativo y ejecutivo. Así es como nació el Movimiento de Unidad Plurinacional Nuevo País Pachakutik (MUPNPP), en el Ecuador. El Movi-
miento Pachakutik conquistó espacios al nivel local pero también nacional (1996), antes de retroceder al nivel nacional en 1998 y recuperarse al nivel local en 200027. En 2002, Pachakutik, junto con una coalición de partidos de izquierda, y de organizaciones indígenas, apoyó al ex coronel Lucio Gutiérrez, quien resultó vencedor en la segunda vuelta electoral, e incorporó de forma limitada varios miembros de Pachakutik a su gobierno en enero de 2003, pero la ruptura ocurrió siete meses después (Massal 2005b). En las elecciones locales de 2004, después de la breve pero estrepitosa experiencia de participación del Movimiento Pachakutik en el gobierno de Lucio Gutiérrez, el movimiento indígena apareció fracturado. La representación territorial adquirida era inestable: las bases de Pachakutik abarcaban sectores no indígenas urbanos, lo que permitió al movimiento tener una representación nacional asentada sobre todo en las ciudades de la Sierra, pero no tenía un bastión local fuerte y estable, como lo muestran sus reversos electorales (por ejemplo cuando pierde en 1998 la alcaldía de Cuenca conquistada en 1996). El análisis de los movimientos indígenas y campesinos muestra que pese a su importancia política global, existen dinámicas muy distintas según las regiones, e incluso un cierto declive en la década del 1990 en zonas donde las organizaciones indígenas locales eran fuertes en los años
26 Sobre sus programas y discursos políticos, dado el espacio limitado en el presente articulo, remitimos a los documentos de la CONAIE, entre otros: Programa Nacional 500 años de Resistencia India, Quito 1992 ; Proyecto Político Consejo de Gobierno de la CONAIE (versiones de 1994 y 1997); Proyecto de Constitución del Estado Plurinacional en el Ecuador, Asamblea Constituyente del Pueblo, Conaie, octobre-décembre 1997; Las Nacionalidades Indígenas y el Estado Plurinacional, 1997 (Conaie-Ecuarunari-Confeniae). 27 Así, en 1996, Pachakutik conquistó tres alcadías y varios representantes locales (65), así como un 10% de la representación legislativa. En 1998 su representación legislativa bajó a 4% y perdió espacio al nivel local. Pero en 2000, reconquista un fuerte poder local, con 27 alcadías, y más de 400 representantes locales (consejeros provinciales, consejales municipales y representantes en juntas parroquiales). Sin embargo las comparaciones son delicadas debido a múltiples cambios en las reglas del juego electoral y en la oferta política en cada contienda.
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ochenta (Otavalo, provincia Imbabura, por ejemplo), mientras se fortalecen en otras regiones (provincia Cotopaxi). Pero es evidente el desfase entre dinámica nacional y dinámicas locales, en el balance de la movilización indígena. A su vez, los vaivenes de la conquista del poder legislativo y ejecutivo han puesto de relieve un doble desafío para los movimientos sociales indígenas: por un lado se observa la dificultad para estos actores sociales de transformarse en actores políticos sin adquirir las prácticas polémicas de los partidos tradicionales que tanto denunciaban (Massal 1999; 2000); y por otro lado, los obstáculos que han encontrado movimientos sociales independientes, aún reacios a transformarse en partidos, para conquistar una representación política estable y consolidada frente a los partidos tradicionales, quienes se resisten a una verdadera apertura del sistema político (Alcantara y Freidenberg 2001). Si bien las elecciones son regulares, relativamente abiertas, y existe una información suficiente acerca de la oferta electoral, las trabas sociopolíticas dificultan la expresión de las preferencias electorales por parte de los votantes. Finalmente se observa la dificultad para Pachakutik de cambiar las prácticas de campaña electoral de los demás partidos, y presentarse como una alternativa real y creíble. Un balance de los efectos de la movilización indígena hasta el 2000 ilustra como el Movimiento Pachakutik se construyó con el claro objetivo de renovar las prácticas políticas. Por ejemplo, en contraposición de los partidos políticos, buscó crear una estructura directiva interna horizontal con portavoces igua-
les, y no una dirección centralizada; un proceso de consulta interna, y un proceso de rendición de cuentas a las bases pero sobre todo, apartarse de las prácticas corruptas y del clientelismo. No obstante, los límites opuestos por el sistema político al movimiento independiente llevaron Pachakutik a adoptar muy pronto las criticadas prácticas, en particular restringir la consulta interna y tejer alianzas con partidos tradicionales, ya sea por pragmatismo, ya sea a regañadientes. Los militantes y dirigentes también experimentaron la dificultad de consultar con los miembros de sus organizaciones y generar debates amplios sobre sus alianzas electorales o de socializar las decisiones antes de tomarlas, lo que desacreditó la dirección nacional del Movimiento Pachakutik a los ojos de las organizaciones locales. También la corrupción afectó muy temprano al movimiento (en abril de 1997 varios de sus diputados fueron destituidos). Finalmente, la participación del Movimiento Pachakutik (con 6 ministros pero poco autónomos o sin presupuesto para ejecutar obras, y en abierto conflicto con el resto del gobierno28) en el gobierno de Gutiérrez, tuvo como resultado su debilitamiento y descrédito como opositor; hecho que finalmente lo condujo a replegarse sobre la esfera local, para reconstruir sus bases. Esta experiencia dejó frustraciones muy altas. Pero también cabe insistir en las dificultades encontradas al nivel local y sobre todo en el ámbito rural. En particular, es necesario hacer énfasis en que las prácticas de movilización y la toma de decisiones de las organizaciones indígenas que componen el Movi-
28 Por ejemplo, Pachakutik estaba en desacuerdo con la politica económica demasiado ajustada a los dictamenes del FMI a su criterio y con la política petrolera, tendiente a una creciente privatización del recurso petrolero (Massal 2005b).
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miento Pachakutik, también tienen un rasgo autoritario. No siempre se implementan en el seno de estas organizaciones las prácticas "andinas" alternativas al nivel local, como la asamblea general inspirada en la asamblea comunitaria (supuestamente fundamentada en la igualdad de las voces de todos los participantes y en la deliberación por consenso y no por mayoría), o la consulta de las bases antes de tomar una decisión. Además también se cuestiona, de forma más radical, la poca renovación de los cuadros dirigentes de los movimientos sociales, otro rasgo muy criticado en los partidos tradicionales. Las causas de las dificultades para apartarse de las prácticas de los partidos no se vinculan solo con una simple falta de voluntad política por parte de las dirigencias, sino que existen obstáculos afincados en las estructuras sociales y políticas vigentes que hacen difícil que las comunidades indígenas reviertan el peso del clientelismo a favor de los partidos tradicionales y cuestionen el predominio de las relaciones sociales heredadas del latifundio, como el caciquismo.Además existen fuertes divisiones locales internas en torno a las estrategias de participación electoral del Movimiento Pachakutik; este fue el caso en Otavalo, donde la decisión de participar en las elecciones de 1996 y 1998 y de tejer alianzas electorales con partidos tradicionales generó divisiones entre actores campesinos y urbanos, y entre la organización social local y el Movimiento Pachakutik (Massal 2005a).
Aunque los actores sociales contestatarios han producido reformas importantes en el sistema electoral, estas no sólo fueron el fruto de la movilización indígena sino que también fueron el resultado de un compromiso con las iniciativas de los partidos que buscaban fortalecerse. Y en la práctica política, los actores sociales no siempre pudieron sacar provecho de estas reformas, mientras los partidos políticos, aunque todavía criticados o deslegitimados, han logrado recomponer el tablero político en su favor, en 199829, después de haber sido destabilizados en 1994-199630. En 2005, la rebelión de los forajidos expresó reinvindicaciones similares a las de Pachakutik diez años atrás, lo cual revela en parte las limitaciones del cambio que Pachakutik pudo introducir en la práctica política: democracia interna en los partidos, renovación de cuadros y de la clase política, rechazo de la corrupción y del clientelismo siguen siendo hoy anhelos de una incipiente nueva generación de actores sociales, en especial movimientos juveniles urbanos, sobre los que se precisan nuevas investigaciones (Massal 2006). Representación, participación y consolidación democrática La consolidación democrática es el proceso de institucionalización del régimen, que se caracteriza por la adopción o apropiación de las reglas del juego democrático por los actores políticos y los ciudadanos. Sin embargo, es preciso
29 Por ejemplo, aunque en 1998 se impone en las elecciones legislativas el voto de listas o entre listas, en regiones donde son fuertes, los partidos tradicionales impusieron "el voto en plancha", que les benefició: lograron mayores numeros de votos, lo que a su vez, debido a las reformas del sistema electoral, reforzó su representación legislativa (Massal 1998). 30 Sin embargo las reglas del juego (modos de votación, repartición de escaños) cambian en cada elección, y esta inestabilidad dificulta un análisis de tendencias para evaluar los impactos concretos de estas reformas sobre la representación institucional y el sistema de partidos.
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subrayar que dicho proceso de consolidación no obedece a un ideal sino a trayectorias específicas en cada país. Esas trayectorias se remiten a la construcción socio-histórica del Estado (PNUD, 2004) y a las características reales de cada sociedad (León 2004). Los interrogantes que genera el caso ecuatoriano son complejos: ¿por qué Ecuador, cuya transición democrática relativamente pacífica fue considerada exitosa, experimenta hoy dificultades en "consolidar" la democracia? ¿Se debe a una excesiva participación de los actores sociales, según argumentan los partidarios de una democracia minimalista, elistista, o por el contrario a una insuficiente participación, como lo afirman los partidarios de una democracia participativa? Por un lado, se conciben los movimientos sociales como un actor que, al ser incorporado o incluido en el sistema político, puede "democratizar la democracia", y se recalca la necesidad de que los actores sociales participen en la toma de decisiones políticas. Por otro lado, se denuncia el posible efecto desestabilizador que los movimientos sociales pueden tener para la democracia al tomar decisiones fuera de los ámbitos institucionalizados o al presionar por el derrocamiento de gobiernos electos, lo cual expresaría el predominio de intereses minoritarios o corporativos que no respetan la voluntad expresada en las urnas (Htun 2005: 35-37). En un régimen fundamentado en una democracia elitista, representación y participación parecen oponerse o excluirse. Dicha democracia no se asienta sobre una ampliación de la participación sino exclusivamente en la representación, mediante la vía
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electoral. En consecuencia, donde se extiende la representación, disminuye la participación. En América latina, esta evolución ha sido notoria después de las transiciones democráticas de los años 1980 (Chalmers, Scott y Piester 1997). La evolución en Ecuador se diferencia en algunos puntos de la evolución latinoamericana que reseñan los autores mencionados: aumento de la participación durante la transición y luego declive de la participación y aumento de la representación. En Ecuador, la participación de los movimientos sociales también fue restringida durante la transición democrática (1976-1979). Sin embargo, al finalizar la transición (1979), aunque la década de los 1980 no fue propicia para la movilización social (Gaitan 1992), los actores sociales de ese país adquieren más rápidamente una capacidad de reorganización, en torno a los movimientos indígenas. En los años 1990, las formas de representación se multiplican, diversifican y renuevan, mientras la participación política sigue siendo limitada frente a los obstáculos que opone el mismo sistema político. Cuando ocurre, la participación procede sobre todo de las ONG y de sectores urbanos. Sin embargo, la movilización de los actores indígenas permite relativizar la oposición entre representación y participación, puesto que estos actores proponen renovar a la vez la representación y la participación y buscan conquistar espacios de poder mediante la representación institucional, al mismo tiempo que promueven formas de participación por fuera del sistema institucional, mediante varias formas de acción colectiva como marchas y levantamientos.
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En efecto, la CONAIE, como organización social, mantuvo movilizaciones durante la década de los noventa, incluso después de entrar como protagonista principal pero no exclusivo en el Movimiento Pachakutik, en 1996, afirmando siempre su autonomía respecto de este último. Hubo entonces, en la segunda parte de ésta década, una organización social contestataria, la CONAIE, que generó muchas movilizaciones (en 1997 y en 1999) contra los gobiernos de turno (Massal 2005a), y un Movimiento Pachakutik con una representación legislativa desde 1996. Estos dos actores se dividieron en torno a la estrategia en 2000: mientras la dirigencia de la CONAIE apoyó y participó en el golpe de estado llevado a cabo por un sector del ejército (21 de enero de 2000), representado por el coronel Lucio Gutiérrez, el Movimiento Pachakutik condenó esta acción y varios de sus diputados rechazaron renunciar a su curul, como se lo pedía la CONAIE. Esta grave crisis fue motivo de hondos debates sobre la estrategia política de cara a las elecciones de 2002, y luego se profundizó cuando la experiencia de participación del Movimiento Pachakutik en el gobierno de Lucio Gutiérrez fracasó (2003) y generó una profunda ruptura dentro de Pachakutik y de la CONAIE. Estos dos actores siguen hoy en día divididos en cuanto a la estrategia para reconquistar el poder, aunque parece que la opción de un candidato autónomo e indígena de Pachakutik (Luis Macas), se haya impuesto sobre las posibles alianzas con otros actores políticos. Las elecciones presidenciales de 2006 constituyen un reto para el Movimiento Pachakutik, que debe buscar su consolidación nacional, diez años después de su nacimiento.
Conclusión Son varios los motivos por los que fracasaron, total o parcialmente, los intentos de fomentar una democracia participativa y reformar profundamente la representación institucional, de modo que los movimientos sociales no lograron desplazar a los partidos pese al descrédito aún alto de estos últimos (en Ecuador particularmente). En el ámbito político, no pudieron modificar fundamentalmente las reglas de la representación institucional, aunque sí lograron algunos cambios electorales importantes (pero inestables) en los modos de votación y repartición de escaños. Además los movimientos sociales entraron a participar en la competición política en condiciones de desventaja frente a los partidos, aunque aquí también existen dinámicas distintas según países o regiones del área andina, debido a la existencia de mecanismos especiales de representación y a los efectos contrastados de la descentralización al nivel municipal (Van Cott 2003). Igualmente cabe resaltar su incapacidad para apartarse de las prácticas (clientelismo, centralismo o incluso un cierto autoritarismo) que han desacreditado los partidos y que afectan más fuertemente a un partido joven sin recursos y sin una militancia fuerte al nivel local en ciertas regiones. Tampoco pudo generarse un cambio profundo de la representación local aunque en ciertas regiones y localidades (en la Sierra central del Ecuador) se ha logrado crear un poder indígena. No obstante, los logros del movimiento indígena en Ecuador han sido importantes en el plano discursivo y simbólico, por cuanto el trato social hacia los indígenas es menos discriminatorio (el racismo se ha vuelto más tácito). Desatar
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un debate sobre la ciudadanía, el estadonación, la reforma del estado, y la democracia, resultó todo un desafío político. Pese a los resultados electorales inestables en los 10 años de participación del Movimiento Pachakutik y sus impactos limitados sobre el sistema político, dicho actor, fruto de la alianza de indígenas y sectores no indígenas, ha logrado generar una parcial redefinición del debate político sobre los fundamentos de la representación política y la ciudadanía. No hay que olvidar los logros mas "simbólicos" (por ejemplo, en cuanto al grupo de los Indígenas artesanos de Otavalo, su reconocimiento como un grupo social con "éxito económico", y la aceptación creciente de que "ser indio" no es sinónimo de "ser pobre"), conquistados por las organizaciones indígenas en los últimos quince años, igualmente importantes en la medida que hoy los indígenas sí han visto reconocer su espacio y su papel social, económico y político en la sociedad ecuatoriana. Pero la consolidación de la democracia enfrenta todavía retos muy grandes en Ecuador y en el área andina. No hubo una verdadera renovación de la clase política y del sistema partidista, ni de prácticas políticas, y el estado de derecho sigue siendo débil, permitiendo que la corrupción y la impunidad ganen espacio. El control de los partidos políticos sobre los organismos de control (Tribunal Supremo Electoral, Tribunal Constitucional, Corte Suprema de Justicia) afecta su independencia política y judicial. En este contexto, la percepción de una crisis de la democracia no solo persiste sino que se agrava y se debilita la satisfacción con este régimen hecho que también afecta la posibilidad de que este sea el régimen preferible. Hoy en
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día, pocos de los criterios teóricos de consolidación de la democracia parecen cumplirse (O'Donnell 1996), pero sobre todo, no se vislumbra un camino claro para avanzar hacia este objetivo. Bibliografía Alcantara, Manuel. 2004. Partidos políticos en América latina, precisiones conceptuales, estado actual y retos futuros. Barcelona: CIDOB Alcantara, Manuel y Freidenberg, Flavio. 2001. Los dueños del poder: partidos políticos en Ecuador (1978-2000). Quito: FLACSO Alenda, Stephanie. 2003. "Les limites de la consolidation institutionnelle en Bolivie", Problèmes d'Amérique latine, n°49, été. 71-99 Assies,Willem, Marco Antonio Calderón y Ton Salman. 2001. "Ciudadanía, Cultura Política y Reforma del Estado en América Latina". Documento preparatorio para el XXIII Coloquio de Antropología e Historia Regionales, 24-26 de octubre de 2001. El Colegio de Michoacán, México Basset Yann. 2004. "El derrumbe del modelo boliviano", Análisis Político n°51, Bogotá, IEPRI. Mayo – agosto, 51-63 Beiner, Ronald (ed.) 1995. Theorizing citizenship. New York: State University of New York Press Carrasco, Hernán. 1993. "Democratización de los poderes locales y levantamiento indígena", en Sismo étnico en el Ecuador. Quito: Cedime-Abya Yala. 29-69 Carrión Francisco (comp.) 2003. Procesos de descentralización en la comunidad andina. Quito: FLACSO-OEA-Parlamento Andino
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C olombia Internacional 63, ene - jun 2006, 128 - 147
LAS MADRES DE PLAZA DE MAYO EN LA ERA NEOLIBERAL: ampliando objetivos para unir el pasado,el presente y el futuro Elizabeth Borland1
recibido 15/04/06, aprobado 25/05/06
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Después de más de 25 años de haber sido desaparecidos sus hijos e hijas, Las Madres de Plaza de Mayo siguen marchando por la justicia cada semana y tienen un papel prominente en el sector de movimientos sociales en Argentina. Han ampliado su lucha contra la impunidad para incluir llamados por la paz y los derechos humanos alrededor del mundo y para confrontar el neoliberalismo y la reciente crisis económica en Argentina. ¿Cómo han ampliado las madres su resistencia al expandir sus objetivos? Este trabajo relata la labor contemporánea de las Madres y documenta su presencia en los movimientos progresivos que se organizan en la Argentina moderna. Con base en informaciones de los medios, trabajo de campo cualitativo sobre sus actividades en Buenos Aires en 2002-2003, relatos publicados y documentos y publicaciones de la organización, muestro cómo las Madres han ampliado sus objetivos para criticar al neoliberalismo y a sus consecuencias. Ejercen su autoridad moral en marcos de acción colectiva que establecen conexiones entre el pasado y el presente, y explican y apoyan la expansión de sus objetivos. Palabras clave: marcos de acción colectiva, identidad colectiva, crisis económica, objetivos, movimientos sociales More than 25 years after their sons and daughters were disappeared, Las Madres de Plaza de Mayo continue to march for justice every week and have a prominent role in Argentina’s social movement sector.They have extended their fight against impunity to include demands for peace and human rights around the world, and to address neoliberalism and the recent economic crisis in Argentina. How have the Madres broadened their resistance by expanding their goals? This paper chronicles the contemporary work of the Madres and documents their presence in the progressive movements organizing in modern Argentina. Drawing on media reports, qualitative fieldwork on their activities in Buenos Aires in 20022003, published accounts, and organizational documents and publications, I show how the Madres have expanded their goals to critique neoliberalism and its consequences.They exercise their moral authority in collective action frames that draw connections between past and present, and explain and support the expansion of their goals. Keywords: Collective action frames, collective identity, economic crisis, goals, social movements
1 Profesora Adjunta,The College of New Jersey. Se presentaron versiones anteriores de este trabajo en el Congreso 2006 de la Latin American Studies Association y será publicado por Rowman y Littlefield en Latin American Social Movements: Globalization, Democratization, and Transnational Networks, editado por Hank Johnson y Paul Almeida. Muchas gracias a Leslie Gates, Michael Mulcahy, Barbara Sutton y Mary Nell Trautner por sus comentarios sobre versiones anteriores de este trabajo, y a Sarita Torres, Sarah Schoellkopt y a muchas Madres por su ayuda en Argentina.También estoy agradecida con Joseph Garavente por su asistencia en la investigación y al College of New Jersey por la subvención en apoyo a este proyecto.Traducción al español por Dora Jaramillo.
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L as Madres de Plaza de Mayo en la era neoliberal
Introducción l 19 y el 20 de diciembre de 2001, los días que marcan el umbral de la reciente era de protesta en Argentina, las Madres de Plaza de Mayo se unieron a cientos de miles de manifestantes en las calles de Buenos Aires para golpear sus cacerolas y expresar su insatisfacción con los políticos. Como mujeres mayores de setenta, con sus bien conocidos pañuelos blancos, las Madres sobresalían en medio de las multitudes en el epicentro de la protesta nacional en la Plaza de Mayo.Al final de los días de protestas, el Presidente De la Rúa había dimitido, 33 activistas habían sido asesinados y cientos habían sido heridos, incluidas siete Madres. Pocos días después, la Asociación Madres de Plaza de Mayo emitió el siguiente comunicado de prensa sobre lo que habían vivido:
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Las Madres de Plaza de Mayo salimos junto al pueblo que llenó las calles golpeando cacerolas, botellas y cestos de basura. Todos gritamos contra De la Rúa, Caballo, Menem, Duhalde, Ruckauf, y los demás asesinos corruptos…El pueblo entregó la vida para reclamar que se fueran los corruptos, que se dejase de pagar la deuda externa, que se terminaran los privilegios de los jueces y legisladores, que se liberara a los presos políticos. Las Madres de Plaza de Mayo decimos que la derecha fascista no nos puede seguir gobernando. Las Madres participamos en todas las luchas sociales, y este último jueves…fuimos gaseadas y atacadas ferozmente por los asesinos a caballo y con palos…(AMPM 2001)
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Esta declaración fue seguida por una serie de reclamos por el enjuiciamiento de quienes asesinaron a los activistas y por la liberación de los manifestantes encarcelados – dos reclamos que reflejan la preocupación de mucho tiempo de las Madres sobre la represión del Estado – pero también incluía reclamos por la terminación del pago de la deuda externa y pidió “trabajo digno para todos”. Dados sus comienzos como un grupo de madres en busca de sus hijos e hijas que fueron “desaparecidos” durante la represión de la Guerra Sucia en Argentina (1976-1983), puede sorprender a algunos que las Madres fueran parte de las protestas callejeras del 2001 y que hayan pasado tanto de su tiempo reciente – a veces colocándose en riesgo físico, y con frecuencia con un gran sacrificio – trabajando por la pobreza, el hambre, el desempleo y otros temas que parecen no estar relacionados con su activismo original de derechos humanos. Pero, para las Madres, estos temas están entrelazados con su acción colectiva anterior contra la dictadura. Han enfocado su activismo en la crisis a través del lente de su larga experiencia como madres de desaparecidos/as y, utilizando este enfoque, han ampliado su trabajo para confrontar al neoliberalismo. El activismo de las Madres las ha convertido en el movimiento femenino más estudiado y comentado en América Latina durante los últimos treinta años; pero no se ha escrito mucho acerca de su activismo reciente (entre las excepciones están Bosco 2004 y Chejter 2004) o acerca de cómo han ampliado sus objetivos para incluir temas tan diversos como la deuda externa, el hambre, el desempleo y la corrupción. Los estudiosos de los movimientos
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conocen más a las Madres como uno de los movimientos más activos de derechos humanos en América Latina (Bosco 2001) y como el modelo prototípico para la movilización de las mujeres dentro de las normas tradicionales del género, lo que Molyneux (1985; 1998) ha llamado intereses “prácticos” de género. Los investigadores han escrito sobre las Madres en sinnúmero de maneras, explorando cómo se pueden considerar como un movimiento de paz (Hernández 2002), cómo emplean el recuerdo y el dolor (Foss y Domenici 2001; Schirmer 1994; Thornton 2000), y cómo emplean el espacio y las redes sociales (Bosco 2001; Rosenthal 2000). Muchos han argumentando que las Madres han utilizado la maternidad como una herramienta efectiva para la resistencia (Bouvard 1994; Feijóo y Gogna 1987; Guidry y Sawyer 2003; Navarro 1989), aunque otros han cuestionado si la maternidad es una base sólida para la acción política porque corre el riesgo de esencializar a las mujeres (Mouffe 1992). La mayoría de los estudios sobre las Madres se ha enfocado en sus actuaciones anteriores; pero ahora, más de veinticinco años después de que sus hijos e hijas hubieran desaparecido éstas siguen siendo actores importantes en Argentina, y todavía pueden informar a los estudiosos de los movimientos sociales, en particular a aquellos interesados en la resistencia moderna al neoliberalismo en América Latina. La evidencia empírica reciente de las Madres muestra que ellas han acumulado una experiencia política sin negar su identidad como madres, y esto se expresa en reclamos y repertorios más amplios. Estudiar esta evolución de la Madres nos puede ayudar a comprender
mejor la expansión de los objetivos y los procesos del enfoque de la acción colectiva que están relacionados y que surgen a lo largo de la vida de los movimientos. Shemtov (1999) define la expansión de los objetivos como un cambio en la dirección, en el ámbito geográfico, o en el número de objetivos originales que tiene un movimiento. En su trabajo sobre los movimientos ambientales que empiezan con pocos objetivos, Shemtov argumenta que cuando los grupos pueden tomar “posesión” de un tema social, pueden consolidar el enfoque de su acción colectiva y expandir sus objetivos exitosamente. Al enfocarnos en las Madres, podemos examinar la expansión de los objetivos en un movimiento de larga trayectoria que se inició con objetivos limitados. ¿Cómo y por qué las Madres expandieron y cambiaron sus objetivos? Este trabajo relata la labor contemporánea de las Madres y documenta su presencia en la organización de movimientos progresivos en la Argentina moderna. Después de describir cómo ha evolucionado su activismo, muestro cómo han ampliado su identidad y objetivos colectivos a través del tiempo. Luego me enfoco en su trabajo durante la crisis reciente. Con base en la información de los medios, el trabajo de campo cualitativo sobre sus actividades en Buenos Aires en 20022003, relatos publicados y documentos y publicaciones de la organización, relato cómo las Madres han ampliado sus objetivos para criticar al neoliberalismo y sus consecuencias. Muestro cómo ejercieron su autoridad moral en enfoques de acción colectiva que establecen conexiones entre el pasado y el presente, y explican y apoyan la expansión de sus objetivos.
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L as Madres de Plaza de Mayo en la era neoliberal
La evolución de las Madres de Plaza de Mayo Para el sociólogo argentino Atilio Borón, la longevidad activista de las Madres representa la tenacidad de la gente para luchar por causas justas y la capacidad de resistencia contra la opresión (Borón 2002). A medida que para las Madres se aproxima el año 2007, el trigésimo aniversario de su movimiento, su historia es ciertamente una de tenacidad y resistencia persistente, pero también demuestra una elasticidad que ha permitido la evolución y expansión de sus identidad y sus objetivos colectivos. Conocidas actualmente como pioneras de la democracia y de los derechos humanos, las Madres se reunieron por primera vez en 1977 para encontrar a los hijos e hijas desparecidos que les fueron arrebatados, torturados y asesinados durante la represión del régimen militar de la izquierda. La mayoría eran amas de casa de mediana edad, de la clases media y obrera, que nunca habían estado involucradas en política y pocas tenían algo más que una educación secundaria (Bouvard 1994). Al principio entraron en contacto entre sí mientras esperaban en los ministerios, buscando información sobre sus seres queridos desaparecidos. Finalmente empezaron a reunirse y a marchar semanalmente en la Plaza de Mayo, el corazón político de Buenos Aires. A pesar de las prohibiciones sobre libertad de reunión, y de que el ejército las tildara de locas, su movimiento ganó impulso y atrajo la aten-
ción de los medios internacionales por los desaparecidos. Se desprendió un grupo de Madres con nietos desaparecidos para formar las Abuelas de Plaza de Mayo, y tanto las Madres como la Abuelas crecieron (Arditti 1999; Bouvard 1994). Cuando la dictadura finalmente dio paso a las elecciones en 1983, las madres fueron aclamadas como heroínas, y su activismo floreció2. Hubo grupos de Madres y de apoyo en más de veinte ciudades de Argentina y del exterior (Bosco 2001).Aunque las organizaciones se formalizaron más y recibieron financiación internacional, las Madres se comprometieron a seguir siendo grupos populares independientes de la política de partido, decisión que han sostenido a través de su historia. Sus llamados por la justicia precipitaron las investigaciones por parte del nuevo Gobierno democrático, las cuales revelaron que hasta 30.000 personas fueron asesinadas durante la Guerra Sucia, y los tribunales militares juzgaron y encarcelaron a oficiales de alto rango. A pesar de estos logros, en 1986, los desacuerdos estratégicos y de liderazgo llevaron a un grupo de mujeres que incluía a varias de las fundadoras, las Madres de Plaza de Mayo Línea Fundadora, a separarse de la Asociación Madres de Plaza de Mayo; el conflicto entre ellas ha continuado desde entonces (ver Bosco 2004 para una exploración extensa de este cisma)3. Hoy, ambos grupos son importantes en el sector de movimientos en Argentina y siguen atrayendo la atención al pronunciarse a favor de la justicia social.
2 El renaciente movimiento feminista de Argentina le dio un importante apoyo inicial, y la influencia de la ideas feministas puede verse en el lenguaje y la identidad que han desarrollado las Madres (ver Bouvard 1994). 3 Las diferencias y los conflictos entre los dos grupos, aunque interesantes, son en su mayoría secundarios a los objetivos de este trabajo y sólo me referiré a ellos cuando sea necesario para claridad y precisión.Actualmente, la Asociación es el grupo más grande, dando cuenta de 200 miembros en todo el país y con una gran sede que maneja varios programas, entre ellos la Universidad Popular de las Madres, y un periódico mensual; la Línea Fundadora tiene menos de cien miembros en Argentina y posee una modesta oficina, que fue donada por una de sus afiliadas.
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Durante la dictadura y los días iniciales de la democracia, los reclamos de las Madres se enfocaban en los desaparecidos/as. Cuando empezaron a marchar en la Plaza de Mayo, las consignas de las Madres eran:“Con vida los llevaron, con vidas los queremos” y “Aparición con vida”. Las Madres llevaban las fotografías de los desaparecidos/as y sus nombres bordados en las pañuelos blancos que se convirtieron en el símbolo del movimiento. Después de la restauración de la democracia, continuaron insistiendo en que querían que cada desaparecido/a regresara con vida y que los autores de la represión fueran castigados. A medida que el grupo se desarrollaba, las Madres empezaron a alterar sus reclamos para hacerlos más comunitarios. Como lo expresó la Madre Esther Baletrina de Creaga: “Es inútil luchar por sólo un hijo/a.Tenemos que seguir luchando por todos los hijos/as” (citada en Bouvard 1994:180). La Asociación Madres de Plaza de Mayo, al escribir sobre su historia en 2002, dijo acerca de esta transición: A partir de 1986 comenzamos un proceso de definición política que nosotros llamamos “la socialización de la maternidad.” Cada una de nosotras comenzó buscando a su propio hijo o hija desaparecidos. Pero lentamente comenzamos a sentimos madres de todos los desaparecidos, asumiendo como propios los miles que habían caído en las calles, en las montañas, en las selvas, combatiendo o alfabetizando. De a poco nos fuimos despojando en la Plaza de Mayo de la foto de nuestro hijo o hija particular, para llevar el rostro de cualquier otro hijo. Des-
pués fuimos sacando el nombre y las fechas de desaparición de cada uno de ellos de nuestro pañuelo. Finalmente, bordamos en esos pañuelos blancos que nos identifican, la consigna “Aparición con vida.” (AMPM 2002)
Este cambio hacia una identidad colectiva compartida con un sentido “socializado” de la maternidad fortaleció la solidaridad de la Madres y reforzó las redes sociales que sostenían su activismo (Bosco 2001; 2004). Como lo sugiere el fragmento anterior, la Asociación Madres hace resaltar las similitudes entre los desaparecidos, más que recordar las diferencias. Esto se vio reflejado en los símbolos del activismo, tales como sus pañuelos uniformes sin los nombres de los desaparecidos. Aunque las Madres de la Línea Fundadora continúan poniendo los nombres de sus hijos e hijas en sus pañuelos y han apoyado el reconocimiento a la gente desaparecida en conmemoraciones, también han resaltado la vida y adoptado una visión compartida de la maternidad. Según la Madre Nora Cortiñas, “Nosotras ya no somos madres de un solo hijo, somos madres de todos los desaparecidos. Nuestro hijo biológico se transformó en 30.000 hijos” (Cortiñas, citado en Bellucci 2000:282). Al escribir sobre su historia en 2003, la Línea Fundadora dijo que los jóvenes desparecidos las unieron: “Nos dimos cuenta de que cada una de nosotras buscaba no sólo a su hijo o hija; todas nosotras, juntas, estábamos luchando por encontrar a todos nuestros hijos e hijas, y luchando contra la dictadura” (MPMLF 2003).
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L as Madres de Plaza de Mayo en la era neoliberal
Esta transformación hacia una identidad y visión de expansión colectiva de la maternidad nacional facilitó la expansión de los objetivos de las Madres durante la nueva democracia para incluir reclamos más amplios sobre derechos humanos. Tanto la Asociación como la Línea Fundadora han fomentado los vínculos de las redes con otros grupos de derechos humanos alrededor del mundo, y las Madres han hecho viajes internacionales para hablar sobre derechos humanos, poniéndolas en contacto con activistas preocupados por problemas similares. Por ejemplo, Hebe de Bonafini, de la Asociación de Madres, se reunió con mujeres de la antigua Yugoslavia para hablar en contra del genocidio allí en 1999 (AMPM 2003). En este tipo de labor, las Madres enmarcan las similitudes entre la situación de sus seres queridos desaparecidos y otra víctima de la represión alrededor del mundo. También reconocen el potencial para violaciones de derechos humanos en las democracias, y han estado vigilando las acciones de la policía y el ejército en la Argentina posterior a la dictadura, inclusive en las protestas recientes. Por ejemplo, en la marcha anual del 2002 organizada por la Línea Fundadora, los activistas exhibieron una gran pancarta de tela cubierta con las fotos de los desaparecidos/as. La marcha empezó con expresiones colectivas de dolor, en el sitio donde una de las víctimas fue asesinada por la policía durante las protestas del Argentinazo en diciembre de 20014. Esta acción explícitamente combinaba los
objetivos de dos momentos al parecer dispares: las Madres durante la Guerra Sucia, preocupadas por los hijos/as desaparecidos, y las Madres del nuevo siglo, preocupadas también por aspectos más amplios de los derechos humanos internacionales y el cambiante contexto económico y político en Argentina. Ampliando su apoyo a la vida y su oposición a la dictadura militar, las Madres también han trabajado por la paz y en apoyo a la desmilitarización. Han abogado por recortes en la financiación militar en Argentina, y hablaron en contra de la Guerra del Golfo a principios de los años noventa. En 1997, dos miembros de la Asociación Madres viajaron a Israel para los esfuerzos por la paz de las mujeres israelíes y palestinas. Las Madres se movilizaron contra la guerra en Irak y ayudaron a organizar marchas masivas en Buenos Aires en contra de la invasión a Irak. En una conferencia de prensa en febrero de 2003, miembros de la Línea Fundadora se reunieron con las Abuelas y otros grupos de mujeres para convocar a una marcha por la paz bajo una pancarta en la que se leía:“Por la vida, no a la Guerra”. Leyeron una declaración que decía:“Conocemos el dolor de la pérdida de nuestros seres queridos” y por eso hicieron “un grito del mundo entero, para que se sepa que las mujeres de Argentina están en contra de la guerra”. Más recientemente, las Madres han ampliado su activismo debido a los apremiantes problemas generalmente asociados con las reformas neoliberales en Argentina. Han cooperado con otros activistas, entre éstos
4 El Argentinazo de diciembre de 2001 fue un periodo de protestas en el cual hubo disturbios y saqueos y que fue provocado por la congelación de las cuentas bancarias y otras políticas de austeridad
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los piqueteros/as, las asambleas barriales, los trabajadores que han recuperado sus fábricas, y los movimiento juveniles. Han sido reconocidas y con frecuencia elogiadas como actores importantes en la política nacional; una encuesta del 2002 entre estudiantes universitarias incluso halló que las Madres eran la segunda respuesta más frecuente a una pregunta sobre las mujeres que admiraban en la vida pública, después de una respuesta más general que reflejaba el espíritu de la crisis: “las mujeres que tienen cocinas comunales para los menores” (COPUB 2002). También han recibido apoyo de muchos movimientos feministas, entre ellos las feministas en Buenos Aires (en particular la Línea Fundadora). Sin embargo, los objetivos en expansión de las Madres y un más amplio activismo también han acarreado algunas críticas de la opinión pública que dicen: “se han politizado”, sugiriendo que se han corrompido o manchado su autoridad moral derivada de su heroísmo durante la dictadura. Esta crítica puede ser vista en parte como un reconocimiento tácito de la Madres como actores políticos por derecho propio. Objetivos en expansión y marcos cambiantes Para examinar los objetivos cambiantes de la Madres, podemos estudiar los cambios en la manera como enfocan su activismo a través del tiempo. Esta sección presenta dos análisis longitudinales sistemáticos, uno de las consignas y el otro un análisis de la cobertura de los medios a las Madres
durante el periodo 1996-2004. Ambos análisis demuestran que los objetivos de las Madres se han ampliado durante el cambiante contexto político y económico de Argentina. Las Madres mismas han ofrecido una manera de analizar estos cambios. La Tabla 1 presenta las consignas escogidas por la mayor organización las Madres, la Asociación Madres de Plaza de Mayo, para encabezar la Marcha de la Resistencia, una marcha anual de 24 horas en la Plaza de Mayo, que se llevó a cabo en el mes de diciembre desde 1981 hasta 20045. Se puede decir que estas consignas son las medidas de los cambios sobre la manera como la Madres enfocan su activismo. En cada una de estas marchas, las Madres de la Asociación se esforzaron por reflejar el contexto político del día y su papel en éste, al escoger una declaración temática. Cada año, tenían prolongadas reuniones para tomar la determinación sobre la consigna que encabezaría la marcha, y la consigna escogida era publicada en el periódico de las Madres y divulgada en los medios (Gallego 2004; Vázquez 2004). Es significativo que las Madres consideraran estas consignas como el distintivo de su labor para el año siguiente y que reconocieran que eran importantes debido a su adopción por parte de por otras organizaciones (de Bonafini 2000). Codifiqué estas consignas de acuerdo con los temas a que se refieren: “GS” indica reclamos que surgen de los objetivos de las Madres de recuperar a los desaparecidos/as y castigar a los responsables de la Guerra Sucia; “Derechos” indica aquellas relacionadas con derechos
5 En 2005 la Asociación de las Madres canceló su Marcha Anual de la Resistencia, de 24 horas, sorprendiendo a muchos en la comunidad de derechos humanos. Dijeron que las afiliadas estaban demasiado viejas para continuar.
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L as Madres de Plaza de Mayo en la era neoliberal
humanos y paz y democracia; y “Neo” para reclamos concernientes a los problemas comúnmente asociados con el neoliberalismo en Argentina (tales como la pobreza, la corrupción, el hambre, el desempleo y la deuda). La categoría sobrante,“Otros”, codifica las
consignas con declaraciones generales sobre la solidaridad y la resistencia que no pueden ser clasificadas en una de las demás categorías, tales como “La única lucha que se pierde es la que se abandona” (1995), tema que hace hincapié en la solidaridad.
Aparición con vida de los detenidos-desaparecidos.
1982
Aparición con vida de los detenidos-desaparecidos.
Otros
1981
Neo
Consignas (registradas en Vázquez, Gorini, Gallego, Nielsen, Epstein y Rodríguez 2004)
Derechos
Año
GS
Tabla 1. Consignas de la Marcha Anual de Resistencia, 1981-2004
Restitución de los niños a sus legítimas familias. Liberad a los presos políticos. 1983
Contra la ley de amnistía y por la aparición con vida de los detenidos-desaparecidos.
1984
Juicio y castigo a los culpables.
1985
No al Punto Final. Cárcel a los genocidas.
1986
Basta de milicos.
1987
Contra el autoritarismo cívico-militar.
1988
Resistir es combatir la desaparición, la tortura, la muerte. También es combatir: la injusticia, la represión, la miseria, la corrupción…resistamos juntos!
1989
No olvidaremos, no perdonaremos.
1990
Rebeldía para luchar, coraje para seguir.
6
1991
Luchar siempre, retroceder jamás.
a
1992
Solidaridad y lucha o hambre y represión.
1993
Cabeza clara, corazón solidario, puño combativo.
a7
1994
Resistencia y lucha hoy para la victoria de mañana.
a
1995
La única lucha que se pierde es la que se abandona.
a
6 Una consigna que utiliza un enfoque general sobre resistencia que no es específico de la Guerra Sucia, los derechos humanos o el neoliberalismo. 7 Una consigna que utiliza un enfoque general sobre solidaridad que no es específico de la Guerra Sucia, los derechos humanos o el neoliberalismo.
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1996
¡YA BASTA! de impunidad, de hambre, de desocupación, de genocidas en libertad, de persecución al opositor político, de miseria, de sindicalistas corruptos, de…. de…
1997
Libertad a los presos políticos del mundo, cárcel a los responsables del hambre.
1998
Contra la impunidad y la falta de trabajo, combate y resistencia.
1999
Vivir combatiendo la injusticia.
2000
El futuro llegó…ayúdanos a cambiarlo.
2001
Resistencia y combate contra el terrorismo del Estado.
2002
a 8
a
No al pago de la deuda externa como única manera de terminar con el hambre.
2003
No al pago de la deuda externa. Por la unidad latinoamericana.
2004
Resistir no es un delito, es la obligación de todos.
La codificación ofrece un enfoque no elaborado a la evolución de los reclamos hechos por las Madres y documenta la expansión de sus objetivos debido a las cambiantes condiciones políticas y económicas en Argentina, como lo expresan las ideas de sus consignas. En los primeros seis años, las consignas creadas durante la dictadura y la democracia inicial, eran reclamos que se enfocaban de manera predominante en la Guerra Sucia, con frecuencia dentro de un marco que resaltaba la vida. En 1987 y 1988, las Madres de la Asociación agregaron reclamos sobre los derechos humanos en la democracia en sus consignas para la Marcha de la Resistencia. Este fue el año de la insurrección militar conocida como la Rebelión de la Pascua y también el año en que las Madres fueron atacadas por la policía durante una marcha de protesta (Bouvard 1994).
a
En la primera mitad de la década de los años noventa, cuando el Presidente Menem se posesionó e inició las políticas de privatización que llevaron a un auge económico inicial, las consignas de las Madres se ampliaron para sugerir ideas sobre la solidaridad, la rebelión y la resistencia sostenida (codificada como Otros en la Tabla 1). Los enfoques en la pobreza y en los efectos del neoliberalismo no aparecieron regularmente sino hasta mediados de los años noventa, cuando el auge de prosperidad tocaba su fin. En contraste, durante los últimos ocho años, un periodo de creciente disparidad económica en Argentina, los temas del hambre, la pobreza, el desempleo y la deuda se volvieron más comunes en las consignas. La penúltima consigna, que incluía la frase, “Por la unidad latinoamericana”, refleja la reunión de las Madres en 2003 con el
8 Esta consigna (“El futuro llegó”)es algo enigmática, pero puede interpretarse como una referencia indirecta a los problemas económicos que las Madres han asociado con el neoliberalismo.
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L as Madres de Plaza de Mayo en la era neoliberal
Presidente de Venezuela, Hugo Chávez, quien ha hablado con frecuencia sobre una nueva unidad bolivariana, e indica un nuevo enfoque para las Madres. Este enfoque refleja el giro hacia la izquierda que ha estado cruzando por América Latina y el deseo de presentar un frente unido latinoamericano contra las agencias internacionales de crédito que han abogado por la política neoliberal. Para enfocar más de cerca el reciente periodo neoliberal, 1996-2004, recogí y codifiqué todos los artículos que mencionaban la frase “Madres de Plaza de Mayo” en el archivo electrónico del periódico La Nación en el periodo 1996-20049. En total, había 740 artículos que mencionaban a las Madres
en un periodo de nueve años, un promedio de 82 por año. El número anual de artículos que mencionaban a las Madres aumentó durante los nueve años de cobertura noticiosa, de un número bajo de 22 menciones en 1996, a una cifra alta de 130 en 2003. Hubo un pico en el número de artículos que mencionaban a las Madres en 1998, el año del arresto de Alfredo Astiz, el notorio capitán de marina que infiltró a las Madres en 1978 e identificó a varias Madres y a quienes las apoyaban e informó a las unidades de seguridad para desaparición. Ese año también fue testigo de un extenso debate y de protestas sobre la creación de un monumento en el sitio de un centro de detención de la Guerra Sucia.
Tabla 2. Menciones de las Madres en La Nación, por tipo y por año
Guerra Sucia % (n)
Derechos Humanos % (n)
Neoliberalismo
Cultura
Otros
Total
% (n)
Relaciones Internacionales % (n)
% (n)
% (n)
(n)
22.7 (5)
27.3 (6)
22.7 (5)
0.0 (0)
4.5 (1)
(22)
1996
22.7 (5)
1997
24.1 (14)
13.8 (8)
20.7 (12)
31.0 (18)
5.2 (3)
5.2 (3)
(58)
1998
50.0 (60)
13.3 (16)
3.3 (4)
20.8 (25)
5.0 (6)
7.5 (9)
(120)
1999
31.3 (20)
15.6 (10)
0.0 (0)
43.8 (28)
3.1 (2)
6.3 (4)
(64)
2000
40.0 (22)
12.7 (7)
12.7 (7)
21.8 (12)
10.9 (6)
1.8 (1)
(55)
2001
19.6 (20)
11.8 (12)
23.5 (24)
31.4 (32)
8.8 (9)
4.9 (5)
(102)
2002
13.5 (12)
13.5 (12)
40.4 (36)
20.2 (18)
1.1 (1) 11.2 (10)
(89)
2003
23.1 (30)
33.1 (24)
15.4 20)
18.5 (24)
6.9 (9)
3.1 (4)
2004
40.0 (40)
18.0 (18)
20.0 (20)
11.0 (11)
6.0 (6)
5.0 (5)
(100)
Media
30.1 (25)
17.7 (15)
17.4 (14)
23.3 (19)
5.7 (5)
5.7 (5)
(740)
(130)
9 La muestra no incluye los editoriales, las cartas al editor y los artículos del magazín dominical. La Nación es el segundo periódico más importante de Argentina (después de el Clarín), con una circulación semanal de 630.000 ejemplares. Lo escogí porque era el archivo más grande y más accesible en Internet, con ediciones completas desde 1996. No afirmo que La Nación cubra todas las actividades de las Madres; además de los problemas típicos con la cobertura en los medios, La Nación es considerado menos progresivo que otros periódicos. Por lo tanto, la muestra tiende a ser un estimado conservador de la cobertura a las Madres. Sin embargo, cuando lo comparé con un número total de artículos que mencionaban a las Madres en Clarín, el más vendido, en las fechas de su archivo en la Web (1998-presente), el conteo fue similar.
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Codifiqué cada artículo con base en el tipo de actividad o referencia a la Madres, empleando seis categorías que amplían las utilizadas en la codificación de las consigna de la Madres (ver Tabla 2). En el 30% de los artículos noticiosos, las Madres fueron mencionadas en relación con su activismo tradicional sobre la Guerra Sucia. Las protestas, las conmemoraciones, el cabildeo y otras actividades directamente relacionadas con los desparecidos y la dictadura se catalogaron en esta categoría. En aproximadamente el 18% de los artículos, se hacía referencia a la labor por los derechos humanos más generales o temas de la paz, ampliando los objetivos de las Madres adoptados en la nueva democracia. Muchos se referían a las inquietudes de las Madres sobre la represión policial o las violaciones a los derechos humanos en el periodo democrático, tales como medidas severas de la policía durante las protestas y el asesinato de periodistas y activistas; esta categoría también incluye artículos sobre las marchas y concentraciones por la paz. Una tercera categoría comprende las menciones a las Madres en relación con una variedad de temas que han sido considerados como parte de la política neoliberal en Argentina, entre ellos: el empleo y el desempleo; la pobreza y el hambre; la política económica, el comercio y el presupuesto; la corrupción; la deuda externa; la unidad latinoamericana; y la fábricas tomadas por los trabajadores. Comprende cerca del 17% de todos los artículos. Las Madres también se mencionaron con frecuencia en artículos sobre actividades culturales, tales como conciertos, obras de teatro e inauguración de exposiciones
de arte y estrenos de películas. Algunos de estos artículos informaban sobre actividades organizadas por las Madres o a las que asistieron (tales como un concierto de U2 en 1998), mientras que en otros las Madres eran mencionadas como referencias culturales por los artistas. Esta categoría “cultural” fue sorprendentemente grande, ya que comprendía cerca del 23% de la totalidad de los artículos. La quinta categoría comprende artículos que mencionan a las Madres como comentadoras o actores en asuntos internacionales, por ejemplo, en relación con el apoyo a los Zapatistas en 2001 y el registro de reuniones con dignatarios visitantes. Comprende aproximadamente el 6% de los artículos. La categoría final comprende artículos que no encajaban en ninguna de las otras categorías (5,7%)10. Los datos muestran un gran aumento en el número de artículos referentes a problemas relacionados con el neoliberalismo durante el periodo reciente de una mayor movilización, desde ninguna en 1999, a 12,7% en 2000, a 23,5% en 2001, a un punto alto de 40,4% en 2002. La Figura 1 es una comparación gráfica del porcentaje de artículos que hacen referencia a la Madres en las tres categorías relacionadas con el marco que fueron identificadas en el análisis previo de las consignas: la Guerra Sucia, los derechos humanos y el neoliberalismo. Para examinar la información relacionada con estos marcos, la cifra no incluye los artículos con referencias culturales a las Madres, ni las referencias a las Madres en las dos categorías menores: “Relaciones Internacionales” y la categoría residual “Otros”. El porcenta-
10 La mayor parte de los artículos en esta categoría menciona a las Madres o a personas que trabajan con ellas sin hacer referencia a sus actividades.
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L as Madres de Plaza de Mayo en la era neoliberal
Figura 1. Porcentaje de artículos que mencionan a las Madres, por tipo y año
100% 90% 80% 70% 60% 50%
NN 40% 30% 20% 10% 0%
1996
1997
1998
Neoliberalismo
1999
2001
Derechos Humanos
je de artículos sobre derechos humanos en general siguió siendo el más constante, mientras que hubo fluctuación de un año a otro en las referencias a las Madres sobre la Guerra Fría y el neoliberalismo. No obstante, la tendencia general es que las referencias a la Guerra Sucia fueron siendo gradualmente opacadas por referencias al neoliberalismo durante la crisis reciente, más notablemente en 2002. Los últimos dos años (2003 y 2004) indican que esta tendencia puede haber sido temporal, y que se ha revertido a medida que la economía de la Argentina se ha estabilizado y se han puesto en marcha políticas más progresivas durante la presidencia de Néstor Kirchner. Ambos tipos de análisis muestran que las Madres no han abandonado sus objetivos, enfoques y actividades
140
2000
2002
2003
2004
Guerra Sucia
anteriores; sus reclamos por la memoria y el recuerdo constante sobre la historia de su activismo siempre están presentes, pero los han ampliado para renovar los enfoques y vincularse a las muchas preocupaciones que comparten con otros en Argentina y en el exterior. Los enfoques cambiantes que están registrados en las consignas anuales y que se reflejan en los artículos de prensa indican la expansión de los objetivos, paralelos a los recientes periodos históricos en Argentina: dictadura, inicio de la democracia (y su lucha por la justicia y la verdad, así como por el castigo) y las luchas modernas contra el neoliberalismo y por la paz, la memoria y el cambio social que extienden la visión de los hijos e hijas de las Madres del pasado hacia el futuro.
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Estos patrones también muestran la elasticidad de los objetivos de las Madres, ya que ellas han ampliado sus argumentos para hacerlos más complejos. Su análisis político no solamente está vinculado a la maternidad y a la dictadura, sino que se vale de la autoridad moral que las Madres tienen como personas que se enfrentaron a la represión, y de la madurez que han adquirido como actores políticamente inteligentes, con años de experiencia para criticar la injusticia contemporánea. Más que simplemente agregar nuevos temas sociales, la Madres entrelazan lo viejo y lo nuevo, haciendo sus nuevos reclamos y críticas más complejos y sofisticados, y más a tono con los problemas del día. Esto les permite ampliar sus objetivos y actualizarlos para tratar sobre la unidad latinoamericana, el neoliberalismo y la reciente crisis económica en Argentina. Yo sugiero que, como ciudadanas-activistas, ellas emplean sus identidades colectivas como madres y su afamada experiencia en la Guerra Sucia, pero no están “aferradas al pasado”; simultáneamente relacionan nuevos objetivos y enfoques en un sofisticado análisis que nos ayuda a comprender la continuidad del pasado y el presente, así como la compleja realidad de la Argentina moderna. En el ojo de la tormenta: las Madres confrontan al neoliberalismo Al examinar la labor de las Madres en el periodo 2001-2003, la intensidad de la reciente ola de protesta, nos puede ayudar a ver cómo ellas han entrelazado los objetivos nuevos y los antiguos para confrontar el neoliberalismo. Durante este periodo, las Madres estuvieron atareadas trabajando con otros activistas para responder a la
crisis económica y política. Además de sus marchas semanales en la Plaza de Mayo, participaron en una variedad de protestas, entre ellas: las marchas anuales del orgullo gay, una protesta, en 2001, en apoyo a los trabajadores en huelga de las aerolíneas, marchas contra la pobreza (incluida una huelga de hambre, en 2002, por la Asociación de la Madres en la catedral de Buenos Aires), protestas en un hospital sitiado en apoyo a los médicos y enfermeras que exigían salarios y suministros, protestas de estudiantes universitarios en 2002 y protestas semanales continuas contra la corrupción en la Corte Suprema. Las Madres de la Línea Fundadora extendieron sus críticas al apoyo de EE.UU. durante la dictadura durante la Guerra Sucia a una crítica a las políticas neoliberales apoyadas por EE.UU., protestaron por la llegada en el 2002 del Secretario del Tesoro de EE.UU., Paul O´Neill, y por la venta de tierras argentinas a negocios extranjeros. Los enfoques que emplearon en estas actividades se relacionaban con la crisis y con los “enfoques maestros” predominantes de protesta durante el periodo, conectando el pasado con el presente. Un buen ejemplo es la consigna de la Asociación Madres utilizada en su marcha de agosto de 2002 con los piqueteros/as, desempleados que se atrincheraban en las carreteras, quienes habían sido grupos políticos importantes en la Argentina moderna (Auyero 2003; Di Marco y Palomino 2004): “¡LUCHA POR LA VIDA, CONTRA EL CAPITALISMO!” Ésta es la ampliación del enfoque tradicional del activismo de las Madres como una lucha por la vida y contra la muerte que vemos en su consigna tradicional,“Aparición con vida”, combinada con una crítica al capitalismo.
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Las actividades de protesta anual de las Madres en 2002 y 2003 también reflejaban la crisis y fueron un lugar para conectar el pasado y el presente. Entre sus muchas actividades, las Madres realizaron concentraciones y marchas cada año para señalar la toma del poder de la junta (24 de marzo), la conmemoración de la primera protesta en la Plaza (30 de abril) y la Marcha de Resistencia de 24 horas en diciembre. El siguiente ejemplo, de un folleto distribuido el 30 de abrid de 2003 por la Asociación Madres, es representativo de la manera como amplifica el enfoque al ligar el terrorismo del Estado con el capitalismo:
explican su presencia en la protesta. La opinión pública sabe que la Madres son activistas de derechos humanos, entonces al decir que “el trabajo digno es un derecho que nadie nos puede quitar” y al defender a los desocupados/as, las Madres indican que estos nuevos objetivos no son tan nuevos ni tan diferentes después de todo. Un patrón similar puede observarse en los enfoques utilizados por las Madres de la Línea Fundadora. Ellas también han descrito su labor por el cambio social progresivo frente al neoliberalismo como parte de una lucha más amplia por los derechos humanos. Según la Madre Nora Cortiñas:
La falta de trabajo es un crimen. Son criminales los empresarios que dejan sin trabajo a millones de hombres y mujeres. El terrorismo de Estado siempre está organizado por funcionarios al servicio de los grupos económicos. Ellos nos quieren convertir en esclavos. Las Madres de Plaza de Mayo creemos que los desocupados son los nuevos desaparecidos del sistema. El trabajo digno es un derecho que nadie nos puede quitar y por el que debemos luchar hasta las últimas consecuencias (AMPM 2003).
Recogimos las banderas de lucha de nuestros hijos y aprendimos que teníamos que defender todos los derechos humanos... Lo que unificó a las madres, que éramos de distintas clases sociales y educación, fue que los ideales de los hijos eran los mismos. Hoy entiendo que los derechos humanos son todos los derechos económicos, sociales y culturales, civiles y políticos, los derechos de las mujeres, de los indígenas, de los homosexuales, de los discapacitados (Cortiñas 2000).
Esta cita es notable porque equipara a los hombres y mujeres desaparecidos que están en el fondo del activismo de las Madres, y que fueron y son el tema central durante y acerca de la Guerra Sucia, con los desocupados/as, las con frecuencia sin nombre y sin rostro pero crecientes filas de hombres y mujeres que han sido víctimas de la crisis económica.Al hacer esta ecuación, las madres dramatizan la injusticia del capitalismo neoliberal (“un crimen”) y
Este enfoque – que los derechos humanos son también parte de la estructura de los derechos humanos – justifica el activismo de las Madres en nombre de los pobres.También conecta las luchas del presente con las luchas del pasado llevadas a cabo por los desaparecidos. Las Madres han “recogido las banderas de lucha” de sus hijos e hijas y las han modernizado, forzando a revertir el orden generacional usual en el periodo posterior a la dictadura.
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Una cuestión Cortiñas enmarca su activismo como inspirado por los ideales de los desparecidos, en un sentido convirtiéndose en la hija simbólica inspirada por el hijo desparecido. En efecto, ambos grupos de Madres han empleado la metáfora de dar a luz para explicar esta cronología revertida de activismo inspirado en sus marcos de acción colectiva, justificando los objetivos en expansión con el lenguaje de la maternidad. Las consignas “Parir rebeliones” (Asociación Madres de Plaza de Mayo) y “Nuestros hijos nos parieron” (Línea Fundadora) utiliza cada una el lenguaje del embarazo y del nacimiento para transmitir la fuente de inspiración de las Madres. Cuando habla sobre los desaparecidos, Nora Cortiñas con frecuencia explica que las Madres dieron a luz a sus hijos físicamente, pero que los desaparecidos parieron a la Madres en un sentido político (Cortiñas 2002). Esta poderosa metáfora emplea el lenguaje de la maternidad para explicar e inspirar una renovada existencia. Autoridad moral que une el pasado, el presente y el futuro En estas metáforas sobre el parto y gran parte de su labor, las Madres fomentan una asociación perpetua con la juventud y los jóvenes, y esta asociación también une el pasado y el presente, lo viejo y lo nuevo. Sus reclamos para que siempre recordemos a los jóvenes desaparecidos conectan a las Madres con sus hijos e hijas (y todos los desaparecidos/as) cuyas vidas fueron interrumpidas por la represión. Las Madres siempre están rodeadas de imágenes de la juventud: los rostros jóvenes que miran desde las fotos de los desaparecidos/as – la mayoría de los cuales ahora tendrían cincuenta años o más,
pero que siempre son jóvenes, “iconos para ser venerados, leyendas para que nos sirvan de modelos” (Perelli 1994:45) De esta manera las Madres que envejecen recuerdan a la gente el pasado. Al mismo tiempo, el activismo actual de las Madres las pone en contacto diario con la gente joven de otros movimientos. Parte de su trabajo es establecer contactos con estos hombres y mujeres jóvenes, y con frecuencia hablan acerca de cómo están “pasando la antorcha” a mucha gente joven activa en la protesta contemporánea, así como ellas “tomaron las banderas de la lucha” de sus hijos e hijas. Como ha dicho Hebe de Bonafini: En general, las madres dicen:“no, no salgas, no vayas, no te mojes, que no te pase nada, cuídate…” Nosotras somos al revés, decimos que hay que salir, vamos a la comisaría cuando detienen algún pibe, enfrentamos a los milicos, los sacamos…y los pibes piensan,“mirá, si mi mamá fuera así”, sobre todo me refiero a los pibes más jóvenes, que nos ven más como amigas, compañeras (AMPM 2002).
Los jóvenes activistas trabajan en las sedes de las Madres y pueden verse acompañando a las Madres, facilitando sus viajes locales, caminando con ellas en las marchas semanales en la Plaza de Mayo y apoyándolas en sus actividades diarias. Por sus relaciones con estos “pibes” – las nuevas caras de la protesta en Argentina – las Madres son un puente entre la resistencia pasada y la presente. Las Madres utilizan el lenguaje de la maternidad al describir estas actividades, “parir rebeliones” (AMPM
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2002). Lo consideran como un legado para el futuro, un futuro que ellas reconocen que no vivirán para ver: “Nuestro deseo es que cuando llegue el último día, podamos mirar hacia atrás y encontrar un surco sembrado con amor, con resistencia, y bañado con nuestras lágrimas. . . Serán otros los que cosecharán, serán otros los que retomarán nuestro sendero” (AMPAM 1995). Este legado moral se ve más claramente en el apoyo a los grupos de los hijos e hijas de los desaparecidos. El más prominente, H.I.J.O.S. (Hijos por la Identidad y la Justicia contra el Olvido y el Silencio), se ha convertido en una nueva presencia importante en el movimiento de derechos humanos en Argentina (Taylor 2002). Al reconocer la línea generacional de protesta abuelas, madres e hijos/as –, las madres utilizan su autoridad moral como una forma de capital político que fomenta los lazos que sostienen su trabajo. A su vez, los jóvenes continúan siendo atraídos a las Madres y Abuelas como un vínculo con la historia porque han hallado importantes maneras de enfrentar la crisis. Como dice Diana Malamud, joven líder del grupo Memoria Activa: “Han sido un gran ejemplo de lucha y también de constancia que le da a uno fuerza para seguir dando pelea, sobre todo en momentos tan difíciles como los que estamos viviendo en la actualidad.” (Malamud 2002). Conclusión En tanto que los desaparecidos en Argentina pueden haber quedado “congelados en el tiempo” por la violencia de la Guerra Sucia, las Madres no están atrapadas en el pasado. Su activismo no sólo enfrentó la dictadura, sino también la realidad contemporá-
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nea de Argentina. No obstante, los estudiosos de las Madres generalmente las han dejado congeladas en el tiempo, y una mirada fresca a su activismo reciente destaca el dinamismo de su lucha y cómo ésta ha cambiado. Este estudio documenta cómo las Madres han ampliado y renovado sus objetivos para enfrentar el neoliberalismo, y nos da una idea de la resistencia madura. El análisis de los enfoques cambiantes de acción colectiva muestra que los objetivos de las Madres se han ampliado debido a los contextos cambiantes en la política y la economía. Durante más de treinta años de activismo, han capeado la dictadura militar, la consolidación de la democracia, la hostilidad de la presidencia de Menem – cuando la política neoliberal transformó la economía de Argentina, y Menem perdonó a los jefes de la junta y puso fin a futuros tribunales – y ahora, un clima político cambiado en el cual la Corte Suprema declaró inconstitucionales esta leyes de amnistía (julio de 2005) y el actual presidente, Néstor Kirchner, con frecuencia ha hablado en apoyo de los derechos humanos. Durante este tiempo, ellas han destacado el vínculo entre el pasado y el presente para explicar y justificar el ámbito en expansión de sus objetivos. A medida que las Madres han hecho conexiones entre los objetivos anteriores y los nuevos, han sido arrastradas por su activismo para adoptar enfoques más amplios. Como sugiere el trabajo de Shemtov (1999) sobre la expansión de los objetivos, ellas han tomado “posesión” de una amplia variedad de temas, y han justificado esta transformación y maduración de su activismo con referencias a la “resistencia del parto” y a la transición genera-
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cional. Pero más que manipular conscientemente los enfoques para ampliar su base de apoyo, las Madres han afirmado su identidad colectiva como Madres con años de experiencia abogando por la justicia social para responder a las quejas que en Argentina han surgido de los efectos políticos y económicos de la globalización neoliberal. El caso de la Madres nos recuerda que la expansión del objetivo no está guiada sólo por la movilización estratégica, sino por la autoridad moral frente a condiciones cambiantes. Bibliografía AMPM, (Asociación Madres de Plaza de Mayo). 2003. Historia de las Madres de Plaza de Mayo. Buenos Aires: Ediciones Madres de Plaza de Mayo AMPM, (Asociación Madres de Plaza de Mayo). 1995. "Declaración." AMPM, (Asociación Madres de Plaza de Mayo). 2001, "Declaración del 22 de diciembre de 2001",Recuperado mayo 20 de 2002 (http://www.madres.org/documentos/contenido/011222declaracion.htm) AMPM, (Asociación Madres de Plaza de Mayo). 2002, "Hebe a fondo", Recuperado junio 4 de 2005, (http://www.madres.org/asp/contenido.asp?clave=793) AMPM, (Asociación Madres de Plaza de Mayo). 2002. "La resistencia tuvo hijos." Periódico Mensual de la Asociación Madres de Plaza de Mayo, marzo AMPM, (Asociación Madres de Plaza de Mayo). 2002. "Un recorrido de 25 años: Comunicado de las Madres de Plaza de Mayo." Buenos Aires
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C olombia Internacional 63, ene - jun 2006, 148 - 171
COMUNIDAD Y RESISTENCIA poder en lo local urbano Carlos Mario Perea Restrepo1
recibido 05/04/06, aprobado 18/05/06
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La vigencia de la añeja noción de comunidad halla sus recientes líneas de construcción a partir de dos fuerzas. De un lado, una ancestral tradición que la convierte en valor cultural de los sectores populares: entre éstos opera como representación de un yo colectivo que moviliza energías de los más diversos cuños. De otro lado, una presencia tanto en el pensamiento social moderno como en los discursos estatales encaminados a enfrentar las demandas populares: en el primero hace de operador de las utopías sociales y políticas y en el segundo funciona como referente de gobernabilidad. En el cruce de estas dos fuerzas, ¿puede la comunidad desempeñar un papel en la resistencia popular urbana? Palabras claves: comunidad, esfera publica, resistencia, identidad. Two recent forces validate and construct old notions of community. One is the ancestral tradition that turns the community into a cultural value that belongs to the people.To people, the community operates as a collective “I” that mobilizes all sorts of energies. The other is the community’s presence in both modern social thought and in state discourse set on confronting popular demands.The first force is based on social and political utopias, and the second force is a governability referent. Can the community play a role in the urban popular resistance movement, at the crossing of these two forces? Keywords: community, public sphere, resistance, identity.
Introducción De los zapatistas hemos aprendido que construyendo comunidad se cambia el mundo Vilma Mazza2
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uedamos bajo su evocación: “construyendo comunidad se cambia el mundo”. El epígrafe, enunciado a propósito de la creación de los municipios autónomos entre el movi-
miento zapatista mexicano, habla de uno de los pasos de dicho movimiento en su búsqueda de estrategias de resistencia frente al capital y la globalización3. Nos invita a retornar a lo local a fin de desenterrar los cimientos para la construcción de un mundo alternativo, cimientos capaces de recombinar la cultura local y el vínculo directo a la manera de antídotos contra el dominio del mercado4. Con claridad, el zapatismo ha convertido la
1 Historiador, profesor del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. 2 Vocera de la organización italiana Ya Basta. En: La Jornada (2003: 7). 3 Pasados casi diez años después de su aparición pública el 1 de enero de 1994, la expresión indígena conocida con el nombre de Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) creó cinco Juntas de Buen Gobierno asumidas como territorios en rebeldía, esto es: lugares regidos por sus propias leyes más allá del estado y su diseño constitucional. El lanzamiento se realizó a principios de septiembre del 2003. 4 En un bello artículo, Arturo Escobar (2000) instala la pregunta.
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comunidad en núcleo de resistencia5: se le presenta como historia que nunca ha dejado de estar ahí, más allá del sojuzgamiento; y como modo de vida que conquista su derecho a existir, lejos del apremio de la mercancía y el dinero. No es el único ejemplo, una mirada similar cruza el movimiento indígena ecuatoriano y boliviano, así como la organización campesina de los Sin Tierra en Brasil6. Nuestro cometido, con todo, no se finca en estos movimientos rurales sino en la ciudad, donde los signos de la comunidad parecen disolverse en la calle revueltos entre el asfalto y el clientelismo; allí las estrategias individuales y la fragmentación social, los modos propios de lo urbano, se oponen a su imaginería colectiva. Pese a todo, en contra de lo esperado, la noción de comunidad no desaparece del habla de la gran ciudad. La usan los jóvenes, de quienes nos valdremos como punto de partida7; pero igual la emplean otras gentes de la barriada periférica en medio de la conversación cotidiana y la acción colectiva. El bazar, el encuentro ceremonial y la organización de vecinos hablan en su nombre, revelando su papel en el acervo cultural de los sectores populares. No es su único “uso” urbano. El estado acude a la comunidad cada vez que se refiere a los estratos pobres, a las políticas con que enfrenta sus demandas y las estrategias encaminadas a ponerlas en marcha. Y para
completar los organismos privados y los actores colectivos hacen otro tanto, la evocan como imagen del conflicto y la pobreza. En realidad la comunidad es una representación con tan hondas raíces culturales que hace parte de esas nociones polivalentes, empleada a la manera de comodín en una gran variedad de situaciones. En una de sus versiones describe el estado nación y su proyecto de convivencia histórica; no en vano la nación se define mediante la sonada fórmula de “comunidad política imaginada”8. En otra se trasmuta en tejido transnacional ligado al interés de la humanidad en su conjunto, convocada bajo el término de comunidad internacional. En una versión más, se transforma en espacio local donde se vive con otros y se comparten las demandas barriales, interpelada bajo el nombre simple de la comunidad. Sus usos se desplazan sin aparente contradicción de uno a otro plano, de lo universal a lo barrial pasando por lo nacional, animada por sus características “naturales” asociadas a la agregación, la coincidencia de intereses, algún futuro compartido9. En cada caso, sin embargo, están en juego cosas bien distintas. Primero porque el Otro evocado es diferente. Mientras en la nación se habla del ciudadano y en el contexto internacional de las naciones, en lo local se borran las referencias abstractas para llamar a los vecinos con quienes se enfrenta la exis-
5 Adolfo Gilly (1997) muestra este vínculo. En cualquier texto del subcomandante Marcos respira la invocación de lo indígena articulado como comunidad (2003a; 2003b).Y en las Juntas de Buen Gobierno la noción de comunidad se intercambia con la de municipio, mostrando lo primero como una forma de gobierno preñada de historia y experiencia vivida. 6 Lo mismo, los estudios de la subalternidad en la India han encontrado en la comunidad la “idea unificadora que le da a la insurrección campesina su carácter social fundamental” (Chatterjee 1997: 201). 7 Acudimos a historias de vida de muchachos pertenecientes a organizaciones de barrios populares en Bogotá. 8 Anderson (1993). 9 Sobre estas características la comunidad también se la emplea para describir cualquier aglomeración articulada por un interés colectivo: la escuela, el grupo comunitario, la gente de la empresa y así sucesivamente. Es un verdadero comodín.
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tencia y sus desafíos. Segundo, y lo más importante, porque tanto la historia convocada como su intención política divergen: para lo nacional e internacional es una estrategia, para los sectores populares un pasado y una forma de estar juntos. No por casualidad el llamado “trabajo comunitario” se convierte en una acción dirigida de manera exclusiva a los sectores subalternos. Como lo muestran los movimientos latinoamericanos, la comunidad hace parte de la actual efervescencia de lo local. No obstante, a renglón seguido, es preciso afirmar que no se agota allí. Su renovada visibilidad –– porque siempre ha estado presente ––, hace parte de los contemporáneos localismos pero arrastra historia y vínculo con la nación, fundida en una intrincada mezcla entre la tradición y la institución, entre la resistencia y el acomodo al establecimiento. La comunidad se convierte entonces en una coordenada de la topología que trae consigo el nuevo siglo. Interesados en la pregunta por los modos de constitución del poder local en lo urbano, nos proponemos visualizar las dos líneas de fuerza que atraviesan y constituyen la comunidad: una venida de abajo, de los sectores populares; otra emergente de arriba, del estado y su búsqueda de gobernabilidad. En el cruce de una y otra, la comunidad hace presencia en la ciudad. Su horizonte no es el de la comunidad indígena, es el de la urbe en ebullición, aunque su energía motriz descansa en una ancestral tradición popular. Nuestro epígrafe vuelve y resuena. Frente a una situación donde el estado ha visto constreñida su primacía, golpeado y disminuido por la
avalancha globalista, se abre la puerta a la revalorización de las culturas populares largo tiempo silenciadas. En este contexto, ¿habrá alguna oportunidad para un nuevo impulso ético de la comunidad en lo urbano popular? ¿Será que en la ciudad se valida la sentencia según la cual “construyendo comunidad se cambia el mundo”? Dicho de otra manera, ante un momento histórico donde los vínculos se adelgazan y se escabullen las formas de pertenencia, ¿la dimensión popular de la comunidad podrá movilizar alguna forma de resistencia? En la tentativa de abordar el interrogante caminaremos en tres momentos. El primero rastrea el modo como se constituye la comunidad desde la fuerza popular –en particular entre los jóvenes de un sector marginado de Bogotá-, desentrañando los anclajes que brotan del habla del barrio. El segundo aborda la otra fuerza, la de arriba, pasando por su eje estatal, no sin antes hacer un viaje por los lenguajes de la ciencia social. Por último, el tercer momento, considera el potencial de la comunidad entre las estrategias para desatar la resistencia urbana. I. Un Yo colectivo La comunidad amarra la vida del suburbio popular bogotano, mientras nada parecido acontece en los restantes sectores sociales. Las organizaciones locales de la clase media y alta borran su connotación comunitaria para denominarse asociaciones de vecinos, mientras ningún funcionario público designa como “mi comunidad” su sitio de vivienda10. Su notoriedad entre las armazones de la barriada queda al abri-
10 En cambio cada vez que designa su trabajo, incluido el desplazamiento físico, habla de la comunidad.Ver Velázquez (1986).
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go de cualquier duda: los jóvenes, esos seres invitados a habitar con entero acomodo el universo de la información y las comunicaciones, la emplean como eje de sus discursos y prácticas. ¿De qué modos se construye esa presencia? Mostraremos que su fuerza se construye desde tres campos de significación: la territorialidad, la unidad y lo público. Miraremos uno a uno, empezando por comprobar su vigencia. 1. La puesta en escena Un cantor rapero decía <a mi comunidad la quiero resto… Ahí he convivido y vivido muchas cosas … Si me fuera para no volver sería como olvidarse de uno y de lo que fue, de lo que uno sufrió y la gente que lo apoyó>. En el texto la <comunidad> encarna una trayectoria de vida, darle la espalda es tanto como <olvidarse de uno y de lo que fue>. Para una mujer pandillera, una expresión de identidad opuesta al rap, aparece ligada a otra significación también de gran difusión entre los jóvenes: <Los parches se interesan en la organización comunitaria … Si me pintan algo que me va a ayudar y va a favorecer a la gente doy el apoyo, poquito pero con amor>. Aquí lo comunitario es una entidad en lo local proyectada al bien común; en tal caso no se puede negar el <apoyo>, es parte de un pacto, así sea <poquito> se hace <con amor>11. Como se ve la <comunidad> es espacio de confluencias diversas. En las frases trascritas ya aparece como centro de vivencia e identidad, como nudo de la acción colectiva. Uno y
otro se refuerzan produciendo un sentimiento capaz de encarnar lo <que uno sufrió> y algo que se hace <con amor>. Para la ciudadanía desde abajo la <comunidad>, tal como la emplean los sectores populares para representar la vida colectiva, se presenta como lugar de identidad e inclusión12. Ya lo dicen un rapero y una pandillera. Claro, no puede olvidarse, que la acción comunitaria está plagada de conflictos. Difícil hallar una realidad que genere tantos entusiasmos y a la vez tal cantidad de pugnas. La rencilla y la suspicacia, la asamblea plagada de improperios y la disputa por el control de los recursos locales constituyen parte de su fisonomía. <En el barrio hay divisiones, la gente es muy apática y creen que quienes trabajan a nivel comunitario se meten en la vida de ellos y no tienen nada que hacer>, afirma alguien13. Frases de parecido tenor pululan. Sin embargo, por encima del agrio enfrentamiento, la <comunidad> dispara las energías colectivas perfilándose en terreno de lucha por el poder de la representación y la movilización. Su terca presencia entre las hablas de los jóvenes no deja duda: las prácticas populares se alimentan de la <comunidad> y sus simbólicas. Entre su condición de nudo imaginario donde fragua la nostalgia y de referente empírico que cohesiona a quienes comparten el sitio de residencia, opera como núcleo de sentido del nosotros y el yo colectivo. Llena de traslapes con el <barrio> y la <zona> encarna un vínculo primario que provee arraigo e inclusión. Mario el rapero vuelve y lo dice,
11 (Mario: 17; Salomé: 45. Las frases entre los signos < y > son textos literales extraídos de las historias de vida). 12 Con la noción de ciudadanía desde abajo queremos referir el vínculo con lo público tal y como lo experimenta el habitante urbano común y corriente, a diferencia de la ciudadanía prescrita desde el estado y la norma constitucional. Perea (2001a). 13 Blanca: 22.
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<mi comunidad la quiero resto … el barrio es algo sagrado>. Entre la <comunidad> y el <barrio> existe identidad, una y otro se intercambian poniendo en evidencia las mixturas entre lo rural y lo urbano, entre lo popular y lo estatal14. En Colombia la <comunidad> posee un largo historial. Sus indicios se pueden rastrear hasta la lejana época de la Colonia cuando, siguiendo la usanza de los teólogos clásicos del derecho español, se la veía como la modalidad básica de convivencia. En realidad es una categoría medieval, traída al Nuevo Mundo por un pensamiento español renuente a abandonar sus formas de ideación. Más aún, lanza sus lejanas raíces a los ordenamientos de la tradición indígena. Su diseminación entre los usos lingüísticos de la población está confirmada en el lugar que ocupó como emblema de la más destacada movilización social de aquel entonces, la revuelta de los comuneros de finales del siglo XVIII, donde las nociones de “comunero” y “comunidad” soportaron la legitimidad tradicional y providencialista que afirmó la revuelta15. No es el interés reconstruir su trayectoria desde esas lejanas épocas. Por lo pronto hay que limitarse, de un lado a señalar su antigua vigencia en los códigos lingüísticos, y de otro a verificar, dos siglos después, la fuerza de un término que invade la puesta en escena de los sectores populares: el triple significado de lo territorial, la unidad y lo público la mantienen viva.
2. Territorio y vecindad Los lazos de parentesco, tan caros a la imagen convencional del vínculo comunal, se debilitan en el anonimato de la ciudad. La familia ampliada, y aún más la nuclear, continúan desempeñando un destacado papel, no cabe duda; la afinidad familiar convoca una amplia gama de solidaridades en torno al trabajo y el lugar de residencia, entre otras tantas. Es más, la familia es uno de los lugares que provocan inclusión colectiva entre los jóvenes16. No obstante su alcance, la “comunidad doméstica”, según la expresión de Weber17, fue cercada por el avance de la modernización y sus vectores individualistas. El barrio, imagen por excelencia de la urbe, participa de tal lógica. Lo ocupan familias anónimas, desconectadas entre sí, lejos del agregado familiar todavía existente en rincones agrarios donde veredas y pueblos se componen de personas vinculadas a un solo apellido18. La imaginería comunitaria, no obstante, traslada sus arsenales de la vida rural a la urbana. Lo hace mediante un mecanismo de reemplazo: la ligazón antaño provista por el parentesco es sustituida por la identidad con el lugar de residencia. Entre la consanguinidad y la territorialidad existe un mar de diferencias. La primera se entierra en una milenaria forma de convivencia al tanto que la segunda, por el contrario, surge entre los desafíos que entrañan los caóticos procesos de urbanización. Empero, desde
14 En muchos sentidos lo mismo acontece con la <zona>. Sin embargo nos limitamos a la <comunidad> dejando dicho que con el <barrio> y la <zona> se movilizan significados similares. Como se señaló, en el discurso zapatista la comunidad se traslapa con el municipio. 15 Ver Phelan (1980). 16 Perea (2001b). 17 Weber (1944). 18 Cabe la posibilidad de barrios atiborrados de miembros de una familia, pero son casos aislados que no definen la ocupación del territorio urbano.
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el territorio compartido dentro de los confines del barrio, la comunidad se llena de imágenes: <Espero hacer algo que sirva a la comunidad o a nosotros mismos, a la gente que vive por acá>, dice uno. La <comunidad> y su carácter colectivo, traducido en el <nosotros mismos>, no es nada distinto a <la gente que vive por acá>. Vivir uno al lado del otro se carga de sentido, es un dato empírico de inmediato significado tal como se desprende de la afirmación de un rapero sobre los pandilleros de su cuadra, quienes, pese a los conflictos, <son mi comunidad>: <No tengo relación con los pandilleros, aunque me tramaría llegarles porque ante todo son mi comunidad>. De allí que la comunidad halle su primera traducción en el <vecino>, ese con quien se comparte el sitio de habitación. <La gente hace cosas para su progreso personal pero nunca se piensa en su vecino, o sea no pensamos en la comunidad>, enuncia otra19. La carga del vínculo con el <vecino> tiene pasado y presente. Pasado en cuanto la mayoría de los barrios populares se construyen mediante la acción colectiva de los primeros moradores, enfrentados al imperativo de levantar las casas y los bienes de uso colectivo. Tal proceso de autoconstrucción, variable en su intensidad según la infraestructura entregada por los urbanizadores –o inexistente si fue una invasión-, arma un nexo singular con el territorio y sus modos de ocupación. El barrio es literalmente construido con las manos de sus habitantes, a diferencia de los restantes sectores de clase que adquieren vivienda
dotada de infraestructura completa. La oleada urbanizadora del suroriente bogotano a partir de los años 50, como en tantos otros sectores populares de Bogotá, se adelantó hasta finales de los años 80 básicamente mediante invasión de terrenos o compra de lotes a urbanizadores piratas20. El momento de fundación y primer establecimiento de la barriada suele ser evocado como una época de consenso y participación, dando pábulo a la raíz histórica del imaginario comunal en la ciudad. La experiencia de construir la ciudad con el esfuerzo comunitario crea un vínculo con el territorio que recuerda la relación del campesino con la tierra: el arraigo ancestral a la tierra se urbaniza. Mas el vínculo con el <vecino> también tiene presente. Colombia es un país de incesantes migraciones y desplazamientos forzados, ello es parte del sino de su violencia endémica. Los años 90, en particular, vuelven a lanzar a miles de personas a la penosa travesía de dejar sus lugares de origen y buscar asiento en la ciudad21. Sin embargo la capital está en mucho establecida; en el suroriente la mayoría de jóvenes hacen parte de la tercera generación urbanizada22. De manera que el inicio del barrio y su proceso de autoconstrucción lo sienten distante, en general desconocen la historia local. Sin embargo, el imaginario de la <comunidad> permanece intacto en conexión con las exigencias de la miseria a superar. Las nuevas generaciones acogen el imaginario como parte de su vocabulario
19 (Robin: 12; Shacra: 8; Marta: 4). 20 El 70% de los barrios del suroriente crecieron de manera clandestina.Varios (1998, p. 192). 21 Goueset (1998) pone en duda la afirmación, ya de sentido común, según la cual la acelerada urbanización en Colombia tiene relación directa con los desplazamientos causados por la violencia de mediados de siglo. 22 Rodríguez (1998).
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arrastradas en la historia de sus padres y abuelos, pero también imbuidas de los esquemas de representación del conflicto y la pobreza. Se comparte con el vecino la precariedad, la misma que se ha tratado de superar desde la fundación del barrio y que es preciso seguir paliando en el presente. Como dice alguno, <uno como joven debe buscar su espacio en esta comunidad donde está viviendo y que tiene problemas>. La pobreza genera convergencias sobre las expectativas de una vida decorosa, pero también sobre la conciencia del aforismo según el cual “la unión hace la fuerza”. El lenguaje de las <necesidades> y los <problemas> de la comunidad se impone; moviliza a dirigentes y activistas locales, pero también al Estado, según se considerará en breve. Dicho lenguaje es la expresión cierta de un profundo sentido colectivo: <La gente metida en trabajos comunitarios logró saber que su gente tiene una mano abierta y que está diciendo ayúdeme>. La pertenencia aflora, es <su gente> atormentada por dolencias que las lleva a decir <ayúdeme>23. La <comunidad> porta entonces la huella del pasado y la contundencia del presente: allí funda su nudo colectivizante. Su fuerza, con todo, no se circunscribe a esta mixtura temporal, pasa también por los ingredientes públicos y utópicos que moviliza. 3. Unidad e identidad La cohesión comunitaria estimula un sentimiento de inclusión convertido en motivo de orgullo: <Cuánta gente quisiera ser parte de esta comunidad y
no puede>. La vida se ata a las vicisitudes colectivas, no tan sólo por la contingencia de compartir el lugar de residencia sino porque la <comunidad> ejerce una función normativa sobre el comportamiento de sus miembros: <Si están interesados en ver cambiar a la comunidad y que los jóvenes sigamos los buenos pasos, nos van a ayudar>. El futuro de los jóvenes, <sus buenos pasos>, dependen del siempre inacabado proyecto de <cambiar a la comunidad>. Ella dictamina aprobación y rechazo social. Como dice alguna <si me siento rechazada por la comunidad ... se le pierde el sentido a la vida>. Otro lo ratifica, <si me fuera para no volver sería como olvidarse de uno y de lo que fue>. Su capacidad de sanción es determinante, en caso de desaprobación hasta <se le pierde el sentido a la vida>, porque sus miembros deben <dejar que la comunidad nos aprecie, pero nosotros también tenemos que sabernos ganar ese aprecio>. El confín comunal está dotado de poderes, sus opiniones cuentan y es necesario ganar el reconocimiento de los vecinos. Dicho en términos prosaicos, <hacer comunidad es hacer deporte pa’que no digan que uno se la pasa fumando vicio. Entonces no tenemos problemas con la comunidad>24. La inclusión comunitaria genera identidad. El reconocimiento vecinal influye en las prácticas de los jóvenes, si bien lo hace de maneras diversas en función de la expresión en cuestión. Para unos, los raperos, su canto, pretende convertir en voz las realidades calladas que componen la vida de la localidad; para otros, los pandilleros, su trasgresión violenta busca el dominio
23 (Shacra: 21; Fredy: 19). 24 (Malena: 34; Humberto: 28; Edison: 12).
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sobre el espacio barrial. Del poema a la imposición tiránica, pasando por la participación de la agrupación comunitaria, la <comunidad> opera como referente: cantera de realidad a denunciar, espacio para el dominio, lugar de la acción colectiva. Se mantiene sobre los dos pilares que han sostenido desde siempre la imaginería comunitaria, la igualdad y la unidad. Los vecinos se reconocen como iguales por origen social y condición de clase, por expectativas y demandas ante la vida, por cultura y maneras de enfrentar el mundo. La igualdad con el otro proviene del pasado inscrito en la historia del barrio y prolongado en la condición social, pero también del presente vivido. Es la clave imaginaria, la raíz común de donde provienen todos, sea cual sea la marca de la biografía personal. La <comunidad> es unidad, conglomerado exento de grietas. Las mismas raíces de la palabra proyectan la imagen, la común-unidad, la cohesión en torno a un destino que enlaza sin distingos: <Si la comunidad fuera unida sería chévere pero se ve mucho individualismo>. La oposición entre la comunidad <unida> y la singularidad amenazante señala el principal adversario, el <individualismo>, con mayor razón cuando este aflora bajo la forma de indolencia ante las urgencias colectivas. La cohesión sin fisuras abre paso a las restantes facetas de la imaginería: armonía y solidaridad, dechado de afectividad, proximidad íntima y autenticidad espontánea. Por antonomasia la <comunidad> es el reino de la integración alrededor de un orden moral y 25 (Malena: 34; Edwin: 27).).
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unos ideales de la vida buena. La armonía se impone, el <vecino> se abandona a los intereses del grupo movido por el ánimo de concordia y el espíritu de solidaridad. El guión informa cada momento de la acción comunal, como bien lo deja ver la reiterada invocación del diálogo abierto y sin restricciones: <Hay que socializarnos más a la comunidad, buscar el diálogo con las personas para saber los problemas>. La palabra circulante en el diálogo está más allá del conflicto, brota de la unidad y la integración vecinal: <Vamos a hacer algo para que la comunidad se integre más y así tendremos renombre>25. La armonía comunal es finalmente posible porque sus miembros están conectados por relaciones directas. Se conocen uno con otro, saben de su historia e intimidad; los liga un nexo sentido y vivido. Lejos del vínculo propio de la razón abstracta, como acontece con la nación, al vecindario lo domina el intercambio cara a cara. De allí que su pegamento primordial sean los afectos antes que la búsqueda instrumental de metas. Se participa de las tareas comunes y la definición de la mejor vida desde el pegamento afectivo hacia los seres de carne y hueso con quienes se traba un intercambio en la vida cotidiana. El intimismo y la espontaneidad son entonces sus rasgos característicos, opuestos a la frialdad y la cosificación del individualismo. Por ello la <comunidad> es más que acción instrumental frente a la precariedad y el reto de superarla, es unidad de sentido donde se juega la vida: <Hago parte de la comunidad porque vivo aquí y he vivido muchos años compartiendo con la gente>, se
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escucha afirmar una y otra vez. La comunidad es entonces espacio donde se teje la vida, <con mis amigos hablamos, andamos, vamos a jugar fútbol, mejor dicho hacer comunidad>26. Entre la territorialidad y el vecinazgo, entre la unidad igualitaria y la armonía afectiva, la <comunidad> penetra los horizontes culturales de los sectores populares dando cuenta de un nosotros que moviliza toda suerte de significaciones: <Los viciosos se pueden hacer el daño que quieran pero que no le hagan daño a la comunidad>, se suele afirmar. La construcción de la vida en común-unidad exige cierto tipo de personas, <me gustaría que en la comunidad la gente fuera chévere, toda de ambiente, porque hay gente muy amargada>. Y quien la respeta recibe los privilegios propios del ideal que la informa: <Cuando se vive en comunidad se tiene el privilegio de poder cambiar cosas o hacer algo nuevo>27. El capital que ilumina esta herencia no es con todo su única fuerza, proviene también de su papel en la racionalidad moderna. El salto entre lo uno y lo otro está garantizado por una bisagra, su imbricación con las significaciones de lo público. 4. Lo público localizado El horizonte comunitario es, por definición, opuesto al individualismo. En el antagonismo entre lo colectivo y lo individual, la <comunidad> encarna el polo del bien común ajeno a las inclinaciones personales. Una de las más frecuentes acusaciones lanzadas a los líderes comunitarios señala su apego a los intereses particulares, en detrimento de la universalidad comunitaria.Tal crí-
tica remeda en lo local los improperios formulados contra la clase política en lo nacional, esto es, apela a la imagen ideal del agente público como servidor desinteresado y comprometido con el interés de todos. La <comunidad>, así las cosas, retoma el viejo dilema de lo público frente a lo privado, haciéndose del lado del primero. Desde allí emergen sus simbólicas de lo público. Su oposición a lo individual implica el imperativo normativo del compromiso con el destino de la colectividad. Frente a la dignidad comunitaria los individuos son simples engranajes de un espacio que demanda fidelidad. Quienes no obran de tal modo <son agua turbia que dañan la comunidad porque son estáticos y no se identifican con nada>. En resonancia con el más depurado republicanismo la vida adquiere sentido haciéndose partícipe de lo público: <Hay pelados que se la pasan de la casa al colegio y del colegio a la casa. Supuestamente son los buenos pero a la final son malos porque no hacen nada por su gente>, se afirma de los jóvenes no comprometidos en ninguna actividad grupal; de nada vale su marginación del conflicto local, igual la indiferencia ante <su gente> los convierte en objeto de reproche. Nada justifica el desinterés ante las demandas vecinales, ni tan siquiera la contemplación religiosa: <Uno no debe solamente enfocarse a la iglesia sino que más allá hay problemas de la comunidad. Hay que meterse en la realidad de la gente con la que uno vive>. Dicho <meterse> está preñado de responsabilidad y ligado a una entrega que desborda al individuo, lejos del hedonismo tan extendido como temido: <Me siento impotente porque veo que los jóvenes no
26 (Diana: 15; Edison: 9). 27 (José: 3; Diana: 31; Humberto: 26).
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hacen algo por la comunidad sino que quieren es pasarla bien, divertirse>. Por supuesto, en el lado opuesto, la observancia de lo comunal es fuente de aprobación y orgullo, <me sentiría dichoso que digan “ese muchacho es útil, ayudó mucho a nuestra comunidad”>28. La <comunidad> supone entonces un principio de universalidad y una exigencia de entrega al grupo, dos rasgos que la convierten en espacio para el accionar político. Lo público halla su desdoblamiento en lo local, en el barrio y sus exigencias, como lo revela la respuesta de un muchacho ante el interrogante por su actividad política: <El funcionamiento de la política que se da aquí en la comunidad es comunitario, todos por la comunidad>. Lo político, de corriente asociado a los grandes sujetos como el partido político y la organización gremial, se traduce en la consigna de <todos por la comunidad>. El universal de la nación y el particular de la <comunidad> están conectados mediante vínculos directos, <cuando uno hace cosas está trabajando por la comunidad y por Colombia>. El ejercicio comunal es público, sin mediaciones, en un grado tal que se le asigna la capacidad de confrontar las grandes tragedias nacionales: <Trabajar por la comunidad es como un acto de paz>. La virtud incrustada en la agregación comunitaria, emanada del traslape de lo público sobre lo local, hace que la lectura del hecho político y sus mecanismos formales pasen, por fuerza, por sus eventuales influjos sobre el contexto local: <En las elecciones apoyaría a un man que hace por la comunidad y por el país>29.
28 (Shacra: 21; Blanca: 22; Blanca: 7; Edwin: 34). 29 (Fredy : 51; Jhon, : 26; Javier, : 19; Jhon, 29).
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La <comunidad> está cargada de los registros propios del espacio público. Se la concibe como materialización de lo universal opuesta al lance individualista, supone una virtud cívica con el destino general y sus actos se asumen como engranajes del accionar político. El ámbito comunitario agencia una esfera pública localizada. No obstante su simbólica colectiva descansa sobre unos fundamentos en mucho distantes de aquellos sobre los que se cimenta el espacio público y el ejercicio político. En verdad, ajena a la noción de pacto social erigido sobre el pluralismo y el disenso, la <comunidad>, de manera distinta, se funda en el imaginario de la homogeneidad y la unidad. No obstante ya aquí está garantizado un nexo con el estado y el poder. II.Vínculo e instrumento ¿Habrá que extrañarse frente a la terca permanencia del ideal comunitario, tan vivo en sus contenidos como ajeno a los dictados de la modernidad? En lo absoluto. Allí habita un alto contenido de tradición popular, se sintetiza un ancestral modelo de representación de la vida buena entre los sectores populares, se encarna un ideal moral y una estrategia para la sobrevivencia. Pero no es sólo eso. Es, con similar intensidad, producto de supervivencias del pensamiento moderno, y más fuerte aún, resultado de lenguajes y prácticas estatales que le confieren el estatuto de referente de gobernabilidad. Consideraremos ahora esta segunda fuerza que jala desde arriba, primero en el pensamiento y luego en el gobierno.
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1. Colectivismo e identidad La comunidad le ha sobrevivido a los muchos embates emprendidos desde distintas orillas del pensamiento social moderno. Al igual que la nación y la religión hizo parte de las realidades “ilusorias” que habrían de ser abolidas por la modernización y el desarrollo capitalista. La comunidad, como ninguna otra, describe una modalidad de asociación arcaica regida por valores convencionales y códigos emocionales; sus vínculos son los propios de la sangre, la tradición y la pasión, todo lo opuesto al individuo autónomo y racional reclamado como condición de la ciudadanía liberal.Tan sólo había que esperar el avance del progreso y la racionalidad, se decía, para que al fin cedieran la marginalidad y el atraso ligadas a formas de vida como la prescrita en la dependencia comunitaria. Como aconteció con tantas otras premoniciones del progresismo, la evocación comunitaria no sólo continuó, sino que parece adquirir renovado auge, así como lo anuncian los muchos vínculos que se apadrinan hoy bajo su nombre. Nunca desapareció del todo, se resistió a perder sus títulos de antiguo esquema de figuración del vínculo con el otro. El industrialismo no logró suprimirla sino que, bien por el contrario, se vio impedido para evitar que sus rasgos informaran las utopías sociales surgidas desde el romanticismo y los utopistas hasta el comunismo marxista: tuvo que ceder ante un avasallador impulso que impregnó tanto el sueño
de cientos de movimientos contestatarios como el pensamiento social desde fines del siglo XVIII hasta los días presentes30. Será el movimiento romántico el que emprenda la crítica del orden social a partir de una comunidad imaginada como espacio donde los seres humanos, en un acto de libertad, se reconcilien consigo mismos y con la naturaleza. El antagonismo propio de la crítica romántica, que enfrenta la igualdad, la fraternidad y la armonía de la vida comunal al mundo injusto, abstracto e individualista de la modernidad, reaparece luego en el debate político y social del siglo XIX31. La obra de Ferdinand Tönnies, uno de los representantes de la sociología clásica, retoma la oposición al postular la comunidad y la sociedad como dos formas de asociación contrarias por naturaleza, la primera fundada en el afecto, la tradición y el parentesco, la segunda en la racionalidad, la abstracción y el vínculo mecánico. Sus contemporáneos parafrasean el antagonismo, si bien lo hacen animados por búsquedas distintas. Weber, lejos de aspirar a cualquier retorno comunitario, consciente como era del predominio de la racionalidad burocrática, liga la comunidad a lo afectivo y la sociedad al cálculo racional. Entretanto Durkheim, quien ve con los mejores ojos el progreso y el individualismo, se hace eco de la oposición en su célebre diferenciación entre solidaridad mecánica y orgánica32. El marxismo no está exento de la tensión comunitaria. De sus muchas tesis, la ensoñación comunista pasa al
30 Lo que sigue es apenas un esbozo que muestra la impronta comunitaria. La indagación sistemática de su lugar en el pensamiento actual desborda estas páginas. 31 Taylor (1996). 32 Nos basamos en la interesante discusión de Jaramillo (1987).
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siglo XX como pivote del conflicto político que acompañó la escena mundial hasta la guerra fría. El comunismo, aquel horizonte utópico donde el desarrollo de las fuerzas productivas y la individualidad liberan al ser humano de la desigualdad y la dominación, cohesiona la sociedad a tal grado que se torna innecesaria la intermediación de la política y el Estado. En medio de las muchas aristas implicadas en la confrontación entre el capitalismo y el comunismo -de tan hondo calado como la organización del Estado y la transformación de las relaciones de producción-, el ideal comunitario, agazapado detrás del anhelo a la igualdad, atraviesa la contienda política hasta casi el final del siglo XX. No gratuitamente la comunidad es reconocida como una de las ideas fundamentales en torno a las cuales se vertebra la reflexión social de los últimos tiempos33. Sus resonancias llegan hasta hoy, en medio de las muchas conmociones que trae consigo la era de la globalización. En su versión extrema vuelve y alimenta la vieja aspiración romántica de una existencia comunal donde anida el espíritu de un nuevo tiempo, como lo plantea Maffesoli (1990) en su tesis de las tribus urbanas. La comunidad, afirma, renace como una socialidad alternativa basada en un manojo de rasgos que pasan por su condición efímera, su inscripción local, la falta de organización y la estructura cotidiana34. Como lo sostuviera la sociología clásica
la comunidad se instaura sobre el universo del afecto, sus vínculos anidan en la proximidad y por tanto se orientan hacia el Otro sembrando el intercambio recíproco entre sus miembros. Incluso el punto se radicaliza al designar dichas realidades como “comunidades emocionales”.Y al igual que en el romanticismo y Tönnies, la comunidad quiebra el individualismo, el historicismo finalista y el contractualismo sobre los que se instauró la modernidad, con la diferencia que aquéllos postulaban el retorno a una entidad destruida por el progresismo mientras Maffesoli la ve actuando en las comunidades urbanas que llama tribus: los jóvenes y sus expresiones identitarias constituyen su mejor verificación35. Además, también en la actualidad, la noción reverdece en la discusión entre liberales y comunitarios. Su debate se ordena, en últimas, en torno al desacuerdo sobre lo que constituye el dato original de lo social: el individuo o la comunidad. En medio de numerosas versiones el liberalismo ve en el primero el pivote de la construcción colectiva. El hecho primigenio es el individuo con sus aspiraciones, pero también con su conciencia de igualdad. La agregación de los individuos aislados se produce sobre el pacto alrededor de las reglas y procedimientos mediante los cuales se satisfacen los intereses particulares, de donde lo social, en sus diversos planos, brota de la convergencia y el conflicto producidos por la coexistencia
33 El texto de Robert Nisbet publicado en 1977, La formación del pensamiento sociológico, afirma que la comunidad es la idea de más largo alcance. Citado en Jaramillo (1987: 56). 34 Maffesoli (1990: 38). 35 El texto de Maffesoli y su noción de tribus urbanas ha sido muy usado en la literatura sobre jóvenes, pese a su frágil fundamento. En principio choca la contradicción de un libro que se pretende tras una racionalidad alternativa y que, no obstante, está construido sobre una rígida lógica binaria pegada a las tipologías polares de la sociología clásica. La metáfora de la tribu resulta precaria para recoger lo que acontece entre los jóvenes.
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de las aspiraciones múltiples y diversas de los individuos36. Los contradictores del liberalismo, por el contrario, acuden a la comunidad como instancia opuesta a la implosión individualista. El individuo, afirman, no está dotado de determinación autosuficiente como para que sus nociones de la buena vida simplemente broten de su interés personal, sino que él mismo es producto de sus identificaciones y pertenencias. Lo social no es el mero agregado de los individuos, sus agencias y pactos, sino es inclusión y sentido colectivo, es comunidad. La justicia se construye a partir de una historia que dota a la sociedad de un sentido del bien y lo deseable, y no desde la singular visión de un individuo constituido como dato anterior a lo social. La comunidad es pues pertenencia y, en consecuencia, identidad y sentido del Otro37. La comunidad atraviesa entonces el pensamiento social de occidente. Lo hace a distintos niveles. Unas veces como sociedad global, ya como mundo enclavado en el principio de los tiempos, ya como horizonte utópico que espera su puesto al final de la historia. Otras veces refiere la vida de todos los días y sus formas de acoplamiento, bien desbordada por los valores del individualismo, bien como crisol de la renovación de los tiempos. Sea cual sea el plano y la significación con que opere, la noción nombra la ligazón con los otros mediando formas de constitución de lo social. Su continuidad descansa, en medio de sus muchas versiones, sobre los nudos imaginarios que engranan su fuerza simbólica: primero el colectivis-
mo, su condición por naturaleza gregaria frente a las poderosas tendencias individualistas; segundo la virtud cívica, la inclusión comunal supone compromiso y participación con la cosa pública; y tercero la identidad, en tanto presupone una pertenencia colectiva integradora. Sobre estos nudos la asociación comunitaria se postula como ideal de destino. 2. Orden político y gobernabilidad De la proclama comunal no sólo beben la tradición popular y el pensamiento social. En tiempos recientes, cuando las oleadas modernizadoras hubieran podido neutralizarla, el estado desempeñó papel de primer orden en su afianzamiento. Es verdad que el aparato estatal colombiano exhibe protuberantes fallas en su capacidad de hacer presencia en numerosos territorios, de mediar los conflictos y de monopolizar el uso legítimo de la fuerza, así como lo verifica la extensión y profundidad de la violencia. Sin embargo la fragilidad del estado frente a los poderes privados no suprime sus muchas dotes en la intervención de la realidad social. Durante el período conocido como la Hegemonía Conservadora, extendido entre el final del siglo XIX y las tres décadas iniciales del XX, la alianza con la iglesia garantizó una mediación estatal directa en los asuntos cotidianos. Luego el ascenso liberal de 1930 significó su influencia sobre aquello que desde ese entonces y hasta los años 80 vino a ser una decisiva expresión pública, la organización obrera y campesina en sindi-
36 Posiciones del liberalismo en Rawls (1996) y Thiebaut (1998). 37 La visión comunitaria en Taylor (1997). Una discusión de las dos corrientes en Mouffe (1999).
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catos y ligas agrarias. Tanto en uno como en otro caso, la acción estatal auspició y otorgó legitimidad a formas de ordenamiento de la sociedad de enorme repercusión sobre los arreglos de la vida diaria y las pugnas políticas. Algo similar sucede con la constitución del Frente Nacional, ese pacto encaminado a superar una coyuntura de violencia extrema. En aquellos días, como hoy, la magnitud de la guerra se tradujo en la proliferación incontrolada de actores en pugna y la destrucción de toda forma de legitimidad38. Frente al imperativo de un acto de paz que contuviera el desangre, la evocación comunitaria se perfiló como una pieza que socorrió el empeño desde abajo. En 1958, apenas iniciado el arreglo, se promulgó la primera ley sobre Juntas de Acción Comunal dando origen a la organización convertida en llave maestra del nexo entre el estado y la sociedad popular39.Venido de “una guerra civil no declarada”, como se llamó en aquel entonces la violencia, el país necesitaba reconstruir sus formas de convivencia, refundar la legitimidad institucional y encarar los desafíos del desarrollo. Las juntas comunales cumplieron destacado papel en el proyecto al amalgamar una doble condición, la de ser expresión viva de los sectores populares y, a un mismo tiempo, la de convertirse en prolongación directa de la institucionalidad estatal. Mediante ellas el pueblo quedó convocado a la reconstrucción nacional.
Desde ese entonces su éxito es sorprendente. Muchas otras formas de movilización colectiva han aparecido sometidas a toda suerte de flujos y reflujos, sin que ninguna haya ostentado la extensión y permanencia que tienen hoy todavía las juntas comunales, diseminadas en prácticamente todas las veredas de los campos y los barrios de las ciudades. Las juntas cristalizan en las instituciones la simbólica comunitaria. Tras una trayectoria amarrada a la sucesiva promulgación de un conjunto de regulaciones jurídicas40, han desempeñado un estratégico papel en los ordenamientos de la vida colectiva. Como expresión popular han sido voceras de las demandas de sus gentes; como prolongación institucional han sido engranajes claves del universo político. Cuánta razón les cabe a los dirigentes comunales cuando con orgullo se proclaman constructores de patria y nación41; es cierto, su papel no es de poca monta. El vínculo con el estado hace parte de su misma definición. El estado, obligado a reconstruir el país, las concibió como mediación ante los clamores de amplios sectores en condiciones precarias de vida. Como reza una de sus definiciones, la junta de acción comunal es una “corporación cívica (...) compuesta por vecinos (...) que aúnan esfuerzos y recursos para procurar la solución de las necesidades más sentidas de la comunidad”42. Desde su origen hasta hoy, en efecto, ha operado
38 El Frente Nacional fue un acuerdo entre los partidos políticos tradicionales, el liberal y el conservador, iniciado en 1958 como una manera de sortear una larga y cruenta historia de violencia partidista estallada en 1946. 39 Leal y Dávila (1991). 40 La historia de las juntas en Leal y Dávila (1991) y la recopilación del fundamento legal en Juntas de Acción Comunal (sf). Hay que anotar que durante los años 50 los proyectos comunales fueron impulsados en toda Latinoamérica como parte de los esfuerzos de la guerra fría. 41 Gutiérrez (1998). 42 Decreto 1930 de 1979.
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como apoyo a un estado impedido para abordar por sí sólo la tarea de sofocar el atraso de cientos de regiones. De ahí que la junta se comprenda como instancia encaminada a agregar “esfuerzos y recursos para procurar la solución de las necesidades”.Y en la medida que tramitan las peticiones locales hacia el estado, centralizan, en medio de la pobreza, la esperanza de superación de la marginalidad. No se trata, con todo, de una mera relación instrumental que acude al esfuerzo y el trabajo popular. Mediante ellas el pueblo hace parte del proceso de construcción de una renovada institucionalidad. Los lenguajes y las prácticas propias de la administración estatal descienden a la sociedad popular. En adelante los reclamos sociales quedan envueltos en los procedimientos jurídicos y burocráticos que gobiernan al estado, a la vez que se extienden hasta abajo los procedimientos típicos de la democracia representativa. Cada tanto se eligen popularmente los miembros de las juntas siguiendo una meticulosa reglamentación, sus funcionamientos internos están regulados y las demandas poseen sus formas de tramitación. Las juntas son escuelas locales de democracia atravesadas por el formalismo jurídico, articuladas en niveles diversos de organización43. El proyecto de construir institucionalidad es uno de los nervios profundos que las animan. Desde éste, los líderes comunales se convirtieron en guardianes del orden establecido, así como lo revela su conservaduris-
mo y las constantes narraciones de su persecución a todo aquello que atente contra la “tranquilidad”, desde los reductos de izquierda hasta su participación en las operaciones de limpieza contra las pandillas. Mas su papel en el proceso de institucionalización no se circunscribió al oficio pasivo de preservar el orden local; fueron invitados, a título de agente central, a la reproducción de las estructuras políticas. En el cruce de una <comunidad> urgida por la precariedad y de unos políticos necesitados de votos, las juntas se erigieron en eslabón del clientelismo. Sin duda, la intermediación política encontró en una institución enterrada en la vida cotidiana de unos sectores populares ansiosos de favores oficiales, la oportunidad de establecer el intercambio entre servicios estatales y fidelidades electorales44. No obstante sería erróneo reducirlas al simple papel de reproductoras del sistema y el clientelismo. Dada su inserción local son también un “medio de participación activa, organizada y consciente, en planeación, evaluación y ejecución de programas de desarrollo comunal”45. Las juntas funden en un solo haz la imaginería comunitaria y el discurso participativo. Así es, primero la simbólica de la igualdad y la unidad, nacida del intercambio personal y no de principios abstractos, impone el compromiso con los destinos colectivos; la evocación comunitaria contenida en las juntas traduce el viejo legado popular en el
43 Son una verdadera estructura piramidal que reproduce en cada escaño las formas jurídicas de tramitación de la demanda y el conflicto: después de la junta de acción comunal vienen la Asociación de Juntas, luego la Federación y por último la Confederación. 44 En época reciente han aparecido juntas con miembros ajenos al clientelismo, empeñados en hacer valer su dimensión participativa y democrática. 45 Decreto 300 de 1987.
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contexto de un proyecto político46. Segundo, la faceta participativa, calco local del espacio público ampliado según se escuchó atrás, otorga a la <comunidad> su conexión con el bien universal ligándola con el estado y el orden político. Ahí estriba la diferencia entre el modelo de la comunidad antigua, regida por los lazos de parentesco y consumida en sus propias dinámicas, y la comunidad urbana contemporánea afianzada en la participación y la conexión con la nación. Las viejas imaginerías comunales se resignifican en los lenguajes de la modernidad política. Las juntas de acción comunal son la más acabada fusión de la comunidad y el Estado, pero no su único lugar. El gobierno municipal se alimenta igualmente de éstas, convirtiéndolas en referencia de su acción administrativa y política. La capital lo hace, como lo muestran sus últimas administraciones. En un texto sobre la reforma descentralizadora Jaime Castro, uno de los gestores de dicha reforma y alcalde entre 1992 y 1994, afirma que los habitantes de la ciudad “están repartidos en comunidades diversas y heterogéneas que tienen, cada una, su propia identidad social, política, histórica, cultural y económica”47. En su programa de gobierno, presidido por el emblema de “Bogotá ciudad de comunidades”, hace la misma aseveración acudiendo a la vaga imagen de la Bogotá ocupada por personas migrantes de diversas regiones del país48. La comunidad es
un verdadero agente de la gestión municipal, un rasgo presente en las siguientes alcaldías. Para Antanas Mockus en su gestión entre el 95 y el 97 la cultura ciudadana, “eje central del plan” de gobierno, deposita en la participación comunitaria una de sus cuatro formas de acción. La comunidad posee una entidad definida a la que se apela en circunstancias especiales, como cuando los grupos poblacionales críticos exigen “acciones preventivas y de inclusión social, a través de la participación activa de la familia, la comunidad y las instituciones”49. Para Enrique Peñalosa igual; su estrategia de “desmarginalización”, pivote de su programa, “prevé la vinculación de la comunidad y el sector privado”50. Los planes de gobierno podrían ser objeto de una exégesis del término. Por lo pronto es de señalar que en ellos la comunidad aparece como colectivo con identidad, energía social, lugar para la democracia, espacio para la superación de la marginación, fuerza de trabajo a canalizar, artífice del destino colectivo: multitud de referencias atravesadas por la misma condición imaginaria que anuda los discursos de los jóvenes del suroriente, sólo que desde el lenguaje de la modernidad y el estado. Frente a las fuerzas centrípetas del individuo y sus derechos inalienables, la acción política del estado capitalino convoca las fuerzas colectivas bajo la sombra de la identidad que porta consigo la comunidad51.
46 Torres (1997). 47 Castro (1997: 3) 48 Castro (s.f.:1) 49 Ambas citas en Formar Ciudad (1995: 3 y 7). 50 Por la Bogotá que queremos (1998: 4). 51 En este mismo lugar se para el gobierno de Uribe con su evocación del “estado comunitario”. Sólo que en este caso resulta evidente el intento populista de activar el componente imaginario de la comunidad popular.
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III. Lo local y la resistencia La comunidad arrastra corrientes; a través suyo fluyen fuerzas diversas. Para los de abajo emerge de sus tradiciones portando un yo colectivo; para el pensamiento social encarna un vínculo, mientras que para el estado dispone un instrumento útil a su proyecto de gobernabilidad. Frente a estas confluencias distintas, ¿es posible buscar en ella un horizonte de resistencia en la ciudad? 1. Resurgimiento de lo local Lo local se vino a convertir en categoría del pensamiento social contemporáneo. Dicho estatuto, con todo, se perfiló no más que durante los últimos lustros. Tiempo atrás lo local, como expresión de los nexos entre territorio y ser social, permaneció sepulto bajo la hegemonía de la historia sobre la geografía, del tiempo sobre el espacio. La “obsesión por la historia”, según la expresión de Foucault, surge de la epistemología historicista derivada de la conciencia crítica construida durante el siglo XIX y prolongada durante buena parte del XX52. Frente a tal epistemología, regida por la lógica de la duración, el espacio es tan sólo contexto de realización, lugar de contención donde el hecho social adquiere su particularidad: a cada territorio le corresponden unas relaciones sociales únicas e irrepetibles. El espacio se reduce a expresión física, a mera reserva de una cultura definida. Frente a esta reducción, imperante largo tiempo, el espacio adquiere carta legítima de ciudadanía con el debate sobre la globalización, centro
de interés durante la década final del siglo pasado. Finalmente el proceso globalizador, nudo del orden económico y político emergente, es una metáfora de la articulación geográfica del planeta. Lo espacial salta a primer plano, incluso hasta llegar al otro extremo. La versión neoliberal de la globalización, amasada entre el triunfo resonante del capital y la democracia liberal, se acompañó de la creencia según la cual la historia terminaba, así como lo anunció la socorrida fórmula de Francis Fukujama. El nuevo arreglo capitalista no sólo privilegiaba la analítica espacial, sino que intentaba aniquilar las “desuetas” coordenadas del tiempo. Detrás se agazapa el intento de suprimir el sujeto de la historia y, como consecuencia, de despolitizar la esfera pública: eliminar la historia implica suprimir la voluntad política. De modo que hay que evitar tanto el historicismo instrumentalizando el territorio como la manía espacial socavando la acción colectiva. El primero relega el espacio y su contribución autónoma a la construcción de lo social, al tanto que la segunda cercena la mirada vigilante sobre el poder y sus argucias. De manera distinta se trata de articular ambas dimensiones en el contexto de las actuales mutaciones en las formas de articulación de lo social, mutaciones que cobran vida de múltiples maneras. Su corazón, no obstante, adquiere cuerpo en la modificación de las relaciones entre el estado nación y el territorio, tal como lo argumenta Appadurai en un lúcido artículo53. La idea de soberanía, eje de la construc-
52 La expresión de Foucault la cita Soja (1990, p. 10), quien a través de un recorrido por varios pensadores muestra la sucesiva construcción de la contemporánea posición de la geografía. 53 Appadurai (1999).
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ción moderna del poder, hizo converger la ciudadanía y la identidad dentro del trazado territorial jurídicamente delimitado por la potestad del estado. Empero, este isomorfismo entre territorio, nación y soberanía se adelgaza ante los embates de otras formas de constitución del sentido. Unas provenientes desde “abajo” empujadas por la emergencia de lo local como mundo existencial, esto es como horizonte de pertenencia cuyos apegos entran en colisión con la necesidad estatal de una escena pública regulada; otras viniendo desde “arriba” animadas por la constitución de translocalidades, espacios de movilidad humana y cultural que desafían las prerrogativas de inclusión del estado. El territorio soberano se desdibuja, amojonado dentro de fronteras porosas, arrancando al estado su antiguo monopolio sobre los relatos colectivos54. El resultado viene a ser la disociación del estado y la nación, dando paso a la diversificación de las lealtades. El estado continua pegado a la soberanía imbuido de su papel de garante de derechos homogéneos para todos, conservando su función de interlocutor primero de la ciudadanía; la nación, entretanto, se fragmenta en espacios disímiles, inoculada con una movilidad donde el discurso de la historia patria ha perdido densidad, convirtiendo la identidad en una experiencia desanclada. Ante este panorama las correas de articulación entre unos seres y otros sufren profunda muda. El conector del estado nación ha perdido su hegemo-
nía. El estado soberano ya no suelda el nexo entre política y clase social, antiguo garante del vínculo de cada individuo con los otros y con la totalidad social; se resquebrajó su centralidad, antes garantizada en la simbiosis de la identidad y la narrativa unificadora: la forma de identidad por excelencia era la ciudadanía, ligada a un metarrelato colectivo tejido desde el estado. Su función de conector se relativiza abriendo paso, tanto a la diversificación de las fuentes de identidad, como a la visibilidad de los planos local y global. Su consecuencia, la topología cobra fuerza entre las realidades contemporáneas. El territorio pierde su fijeza, dando al traste con la vieja asociación entre lugar físico y relaciones sociales. Lo local, lo nacional y lo global constituyen planos de articulación, cada uno gobernado por sus lógicas pero, a un mismo tiempo, en interacción constante entre uno y otro. Empleando las palabras de Renato Ortiz cada plano está constituido por “procesos sociales diferenciados”55: en medio del proceso lo local cobra nueva vida. 2. Poder y resistencia Si el poder y el sentido han de ser pensados como historia y como topología, como voluntad humana y como vínculo con el territorio, la comunidad, como expresión de lo local, se perfila como alternativa para la resistencia. Sus viejos significados la convierten en representación de la agregación, la identidad y el conflicto, tanto como en divisa de un destino
54 Por supuesto, agregamos nosotros, estos procesos se tejen en el contexto de la pérdida de poder efectivo del estado frente a poderes construidos en el escenario globalizado. El poder de la banca multilateral y las empresas transnacionales son el ejemplo. 55 Ortiz (1998: 34).
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cuyo norte depende de la reciprocidad. Su marca de clase popular, en el contexto del desanclaje y la globalización, la perfila como valor político donde anidan proyectos alternativos para la vida y el poder desde abajo. Lo ilustran el Zapatismo en México, la Confederación de Nacionalidades Indígenas en el Ecuador, los Sin Tierra en Brasil. Claro, en la ciudad enfrenta potentes desafíos, comenzando por las ácidas fragmentaciones sobre las que se mueve el tejido urbano. No obstante, su caudal político surge de una doble evidencia. Por un lado la emergencia de lo local también opera en la ciudad, entre la barriada popular, así como lo muestra una resurgida movilidad social regada entre el poder pandillero, las expresiones culturales y la audiencia de la que son objeto una variedad de formas de organización comunitaria. Por el otro, la comunidad pervive en la ciudad como esquema de representación del lazo y la acción colectiva popular, la continúan empleando hasta los jóvenes. De tal suerte, como ya acontece entre indígenas y campesinos, la comunidad se abre para la barriada urbana como espacio de contención al poder. No es nada sencillo: ¿cómo olvidar que la persistencia del referente comunal bebe de confines distintos y desencontrados? El nudo de la herencia popular le proyecta como territorio y raíz, el nudo estatal le adjudica la función de matriz institucional. En el curso de su tensión, el nudo popular tiende a consumirse en
el nudo estatal. La gente de la barriada sigue usando la comunidad como continente imaginario, pero sus contenidos se deshilachan entre el interés instrumental del estado. Los planos topológicos se cruzan. La comunidad es local en tanto constituye una estructura de sentimiento nacida del intercambio cara a cara; pero al mismo tiempo es una forma de agenciar la pertenencia a la nación. Lo local y sus valores se funden con lo nacional y sus urgencias: la comunidad arrastra la larga duración de una tradición popular territorializada en el barrio, por ello se incorpora al proceso de urbanización que acompañó la constitución del estado- nación. La comunidad no es el espacio de los flujos, pero le cruzan temporalidades y topologías diversas56. Ahí reside justo su potencial. Sin duda la comunidad ha agenciado poder en la ciudad. No es la enseña de la movilidad –– para muchos la marca del poder hoy día57 ––, mas su fuerza la utiliza el estado en su labor de ampliación institucional y cohesión ciudadana, tanto como los sectores populares en el intento de apropiación de símbolos y recursos apadrinados bajo la etiqueta comunal. El escenario contemporáneo es sin embargo distinto y posibilitador para la corriente que fluye desde abajo. Como se señaló párrafos arriba, la pérdida de isomorfismo entre el territorio, la nación y la soberanía resquebraja el monopolio estatal sobre la narrativa, la identidad y la lealtad, permitiendo que las culturas populares encuentren renovados aires para hacer valer sus visiones y prácticas.
56 La noción de espacio de los flujos es de Castells (1998). 57 Bauman (1999) asocia el poder al movimiento.
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La comunidad sigue presente en el habla y haceres de los sectores populares, cargada de historia y tradición. Una vez re-semantizada y arrancada al influjo dominante del estado58, su sobrevivencia popular se convierte en punto de partida capaz de erigir un muro de contención contra la fragmentación, el individualismo y la dispersión propias de las mutaciones puestas en marcha por la globalización neoliberal. No es sólo herramienta cultural, es también instrumento político en tanto canal de creación de estilos alternativos de vida y de esquemas paralelos de ejercicio de poder. No por casualidad a la comunidad la marca la imaginería de la protección y la participación, latente en una secular costumbre subalterna. Las características propias de lo urbano, aquellas que la diferencian de la comunidad rural, son un pie de fuerza: la comunidad urbana no está ensimismada, ha pasado por su conexión con la nación; pero tampoco es abstracta, está armada de intercambios de sentido entre seres de carne y hueso con quienes se trama la vida. El universal del país, asumido desde el vínculo directo cara a cara, recombina en nuevos planos la conexión con el otro y lo nacional. Lo general se piensa desde el aquí y el ahora, al tiempo que lo inmediato se piensa desde el país y sus procesos ampliados. Lo local tiene hoy vida y la comunidad es un nervio de ello. Como signo de pertenencia constituye una robusta forma de representación colectiva popular. La ciudadanía desde abajo, la que experimenta el ciudadano de la calle, halla en la comunidad una de sus
traducciones. Lo hace con sus arcaísmos e ilusiones, o quizás justo por ello invade el ideal de la vida buena y la acción cívica designando un tejido asociativo y un motor para la práctica colectiva: encarna la vieja pero siempre presente utopía popular de la igualdad y la unidad. Su conexión con la participación y la solidaridad, hasta ahora instrumentalizada al servicio del sistema político, abre un espacio: la simbólica comunal intermedia formas de agregación popular, en últimas ligadas al atávico sueño de un mundo hecho de lealtad y justicia. La democracia local, animada por la esperanza de igualdad, hace posible la reapropiación política de la comunidad en el contexto de la profunda desagregación institucional que atraviesa la contemporaneidad. Es el desafío. No se trata de retornar al viejo mito de la armonía, un arsenal histórico tan fallido como inexistente. Tampoco se trata de retransportar sus cargas tiránicas, tan apetecidas como actuantes en el igualitarismo comunitario. Frente a ellos se levanta, por principio, el decisivo peso de la individualidad en la constitución de la subjetividad, tal como vuelven y lo muestran los jóvenes. Los nexos entre lo uno y lo otro no entran en contradicción; el individuo emprende su búsqueda singular pero sin desconocer el compromiso que arrastra el vínculo primario con lo comunal. La comunidad urbana popular está lejos de la agregación tiránica metida en el propósito de sojuzgar a sus integrantes. Por el contrario, traba sostenido diálogo con las fuerzas que jalonan la construcción de la individualidad.
58 Respecto al pensamiento social, la comunidad vuelve a ser objeto de su atención.
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Como se dijo, en la comunidad habita un alto contenido de tradición popular, se sintetiza un ancestral modelo de representación de la vida buena entre los sectores populares, se encarna un ideal moral y una estrategia para la sobrevivencia. Es pues un verdadero arco a la economía moral, esa racionalidad popular donde la relación entre economía, sociedad y poder se piensa desde una perspectiva ajena al dominio del mercado59, evidenciando, una vez más, el modo como en los sectores populares duerme una reserva moral de la humanidad. En palabras de dos pensadores de la Escuela de Frankfurt, “la tarea por realizar no es la conservación del pasado, sino la redención de las esperanzas del pasado”60. La comunidad, como forma de vida y como esquema de gobierno, es una cierta “esperanza del pasado”. Ella es pasado, pero será esperanza de futuro en tanto su poder político se afirme como valor de clase capaz de informar otros modos de articulación con el otro, con lo local y con la sociedad. Ello es posible, lo local ha entrado a disputar el capital histórico y cultural antes propiedad del estado. Ahora reclama su historia, la posibilidad de hablar desde sí mismo, todo lo cual arma el significado profundo de la resistencia. Cobra visos de realidad la sentencia bajo la que se pusieron estas páginas, “construyendo comunidad se cambia el mundo”. Para Colombia y su despiadada guerra la reconstrucción de la convivencia y la ciudadanía ha de pasar por lo local y la comunidad. Finalmente, el
posible impulso ético de la comunidad en la ciudad ha de quebrar su subordinación a la institución en la vía de realzar sus nexos con lo público, la justicia y la igualdad. Bibliografía Anderson, Benedict. 1993. Comunidades imaginadas. Reflexiones sobre el origen y difusión del nacionalismo. México: Fondo de Cultura Económica Appadurai, Arjun. 1999. “Soberanía sin territorialidad. Notas para una geografía posnacional”. En Nueva Sociedad: Caracas, No. 163. Bauman, Zygmunt. 1999. La globalización. Consecuencias humanas. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica Castells, Manuel. 1998. La era de la información. Economía, sociedad y cultura. La sociedad red. Madrid: Alianza, tomo I Castro, Jaime. 1997. Descentralización. Pieza maestra de una nueva forma de gobierno y de administración de la ciudad. Bogotá: Ethos Castro, Jaime. s.f. Bogotá Distrito Capital. Así es, así será. Programa del candidato liberal a la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá. 1992-1994. Sin ciudad ni editorial Chatterjee, Partha. 1997.“La nación y sus campesinos”. En: Rivera, Silvia y Rossana Barragán (eds) Debates poscoloniales. Una introducción a los estudios de la subalternidad. La Paz: Historias
59 La noción de economía moral en Thompson (1989). 60 La frase es de Max Horkheimer y Theodor Adorno. En: Gilly (2002: 19-20).
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C olombia Internacional 63, ene - jun 2006, 174 - 187
EMOCIONES Y MOVIMIENTOS SOCIALES: algunas claves 煤tiles para estudiar el conflicto armado Silvia Otero Baham贸n1
recibido 26/04/06, aprobado 16/05/06
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Introducción n el estudio del conflicto armado colombiano han sido comunes las preguntas sobre las causas objetivas de la confrontación, la lógica estratégica, las relaciones de los actores armados con la sociedad civil, el vínculo con las economías ilegales y la evolución y expansión de los grupos al margen de la ley. Mucha menor preocupación por parte de la comunidad académica han suscitado las preguntas sobre el reclutamiento de los miembros, las motivaciones que incitan la participación, o las diferencias entre sectores o grupos sociales que existen al interior de los grupos armados (diferencias tales como sexo, raza, estrato o edad). La reciente multiplicación de eventos de desmovilización de los grupos armados ha permitido contar con nuevas fuentes –los excombatientes-, lo cual ha abierto el panorama para investigar estos aspectos. Y es que esta particularidad en las investigaciones sobre el conflicto armado colombiano se presenta también en la tradición sobre movimientos sociales.Allí, algunos teóricos han señalado que los modelos tradicionales de racionalidad instrumental no siempre explican con satisfacción la participación de sus miembros (Goodwin, Jasper y Pollera 2003:5-7). En consecuencia, investigadores han pensado en conceptos y métodos para dar cuenta de las motivaciones individuales de los actores, y darles un lugar en la comprensión de los fenómenos de movilización social. Es allí donde las emociones han sido traídas de vuelta a la investigación
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en ciencias sociales –de donde habían sido excluidas durante décadas y han sido útiles en el entendimiento de conceptos claves como marcos, identidades colectivas o redes sociales, y por supuesto, reclutamiento y participación. En este artículo extraeré ciertos conceptos y argumentos de dichos estudios sobre emociones y movilización social para analizar los relatos de un pequeño grupo de ocho mujeres excombatientes que fueron entrevistadas sobre sus experiencias de ingreso y estancia en el grupo armado. Las entrevistas se hicieron a desmovilizadas voluntarias de la guerrilla de las FARC y de grupos de autodefensa en el marco de mi tesis de pregrado, algunas de cuyas conclusiones presentaré aquí. Me permitiré extrapolar conceptos de los movimientos sociales a los grupos armados, teniendo en cuenta que, como han señalado algunos autores, hay una gran continuidad entre diversos tipos de acción colectiva, e incluso la acción violenta es una forma histórica de acción colectiva (Archila y Bolívar 2006:14). En el caso colombiano esta asociación no ha dejado de generar malestar, ya que “la tendencia de la política colombiana a penalizar la protesta asimilándola a la acción insurgente hace que tanto los autores dedicados a este tema como los mismos dirigentes de las organizaciones sociales enfaticen las diferencias entre la acción social y la lógica armada” (Archila y Bolívar 2006:14). Como señalé anteriormente, hago esta asociación porque he encontrado similitudes entre las atribuciones que las mujeres hacen a la
1 Estudiante de último semestre de ciencia política en la Universidad de los Andes y joven investigadora del Centro de Investigación y Educación Popular CINEP. Agradezco a Ingrid Bolívar por su ayuda en la concepción y corrección de este artículo.
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organización, y las que hacen los participantes de múltiples movimientos sociales estudiados por los teóricos. El artículo esta dividido en tres secciones. En la primera se hará una exposición de los principales aportes que las emociones han hecho a los estudios sobre movilizaciones sociales. Esto dará paso a la segunda sección, dónde se enfatizan las redes sociales y los lazos afectivos bajo los cuales operan los movimientos. En la última sección nos ocuparán las motivaciones individuales de los participantes, especificando aquellas que esgrimieron las mujeres excombatientes en sus relatos. Emociones y movilización social Los estudios sobre movilizaciones sociales han silenciado sistemáticamente a las emociones (Aminzade y McAdam 2001:14). Esto ha sucedido pues se tiende a suponer las emociones como irrupciones irracionales del estado de ánimo, que conllevan a la toma de decisiones incorrectas. Entre tanto, en el ámbito de lo público, dónde las movilizaciones sociales tienen lugar, la legitimidad de la acción proviene de la racionalidad de los agentes. Es el cálculo costo-beneficio, y la persecución de intereses “racionales”, y la configuración de la acción en torno a “ideales” lo que motiva la acción colectiva: allí las emociones no tienen nada que aportar. No obstante, recientemente varios autores se han preguntado a qué se debe el “silencio” de la sociología de los movimientos sobre el papel de las emociones. Goodwin, Jasper y Polleta comentan que en los estudios iniciales, los movimientos se entendían como expresiones reaccionarias de una multitud furiosa e iracunda.Al respecto dicen que “la sicología freudiana era general-
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mente apropiada para mostrar que los participantes (de las revueltas) eran inmaduros, narcisistas, sin autoestima y que necesitaban creer en algo”, y que las protestas eran un error, un signo de inmadurez (Goodwin, Jasper y Pollera 2003: 2). En los años setenta este modelo se vio fuertemente criticado cuando los sociólogos empezaron a simpatizar con los movimientos sociales que estudiaban. Su orientación con respecto a las movilizaciones pasó a ser estructural, racionalista e individual: “los manifestantes estaban sencillamente siguiendo intereses individuales y de grupo existentes, definidos por posiciones estructurales como las clases sociales” (Goodwin, Jasper y Pollera 2003: 5). Sin embargo, nuevas aproximaciones han sacado las emociones del silencio, quitando la exclusividad que sobre ellas tuvieron la biología y la psicología, disciplinas que suelen situar las emociones “dentro” de los individuos puesto que se manifiestan como sensaciones corporales. Sin embargo, de acuerdo a estas perspectivas, éstas no pertenecen únicamente a la esfera de lo íntimo y lo apolítico, y afirman que las emociones también se producen en las interacciones sociales, por lo cual se expresan en significados compartidos socialmente, convenciones, valores culturales y creencias, que inciden en la valoración del entorno y en la motivación de la acción (Lutz y Abu-Lughod 1990: 5; Goodwin, Jasper y Pollera 2003: 6). Las emociones en tanto se configuran y se forjan en el orden social, son “resultados reales, anticipados, recolectados o imaginados de las relaciones sociales”, y por eso, pueden dar pistas de características estructurales como el status y el poder (Kemper: 2003: 59). Este autor insiste en que la
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posición de los actores en tales jerarquías tiene un correlato en las emociones que se sienten; por ejemplo el orgullo puede denotar que el status otorgado por los otros es consecuencia de los logros alcanzados por uno (Kemper 2003: 66). En este punto hay que recalcar que esta aproximación rompe con la dicotomía racionalidad /emoción. Al respecto Jon Elster arguye que “son varios los autores y autoras que han defendido una perspectiva revisionista según la cual las emociones lejos de interferir la toma racional de decisiones pueden llegar incluso a fomentarla” (Elster 2001: 343). Las emociones ayudan a dirimir el empate entre varias opciones igualmente racionales, al tiempo que está demostrado que personas emocionalmente planas están inhabilitadas para tomar incluso las decisiones más cotidianas (Elster 2001: 352)2. Por último, se debe anotar que así como las emociones que se derivan de determinadas situaciones dependen del entorno cultural del agente, aquello que se considera racional puede ser también una cuestión cultural. Volviendo a lo nuestro, los autores empezaron a notar que elementos fundamentales para la movilización social no se explicaban con los modelos tradicionales de racionalidad instrumental y cálculo de intereses. Ron Aminzade y Doug McAdam (2001) comentan que las emociones y los procesos emocionales cuentan con gran capacidad explicativa en dos niveles de la movilización social: el individual y el colectivo. En el primero de ellos, los autores mencionados y otros más
recalcan la importancia de apelar a las emociones en los momentos iniciales del movimiento social. Así, la frustración, la indignación, la rabia o la esperanza constituyen motivantes fundacionales para la acción colectiva. Como dicen Aminzade y McAdam, no se trata de decir que la movilización de emociones fuertes cause los movimientos o las revoluciones, pero a pesar de que existan circunstancias favorables, la ausencia de dichas emociones no permitirá la generación de un movimiento (Aminzade y McAdam 2001:17). Goodwin, Jasper y Polleta hacen un aporte situado más en el nivel colectivo. Estos autores afirman que la identidad colectiva ha devenido un término popular en la literatura sobre movilización social, y allí las emociones también tienen mucho que ver.Además de estar fundadas en características como sexo, raza, clase y género, las identidades “se usan para describir cierto sentido de solidaridad entre miembros de un movimiento social, sugiriendo lazos de confianza, lealtad y afecto” (Godwin, Jasper y Pollera 2003:8).Y es que estos lazos de amistad entre miembros de un movimiento social nos conectan con el nivel individual, ya que animan la participación de las personas en el movimiento (Della Porta 1998:223). Las emociones motivan el activismo individual y permiten entender por qué los individuos deciden involucrarse incluso cuando los costos de la participación son más altos que los beneficios. Por cuenta de estos fuertes sentimientos por el grupo la participación se convierte un una actividad pla-
2 Elster toma esta idea de Damasio (2001).
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centera, independientemente de los objetivos y resultados del movimiento (Aminzade y McAdam 2001:17;Wood 2003; Goodwin, Jasper y Pollera 2001:5, 9). Sin embargo se debe aclarar que estas emociones sólo explican por qué existen lazos de amistad y redes sociales fuertes en los movimientos sociales, pero no hablan de las condiciones objetivas que permiten la emergencia de los mismos (estructura de oportunidad, presión social, presencia de organizaciones establecidas, etc.) (Della Porta 1998:236; Aminzade y McAdam 2001:17). Esta salvedad indica que el interés por las motivaciones individuales y por las emociones no implica que se desconozca la existencia de condiciones estructurales. Al contrario, al enfocarnos en la forma como los actores “sienten” la participación, estamos dando oportunidad para encontrar allí indicios de cómo experimentan la objetividad de lo social. Esto será importante en los apartados siguientes, en los que se profundizará en la capacidad explicativa de las emociones en los dos niveles –individual y colectivo- recogiendo los relatos de un grupo de mujeres excombatientes con respecto a su ingreso y permanencia en los grupos armados. Redes sociales y lazos de amistad Al preguntarle a un pequeño grupo de mujeres excombatientes3 por aquello que rescataban como agradable o positivo de su paso por el grupo armado, todas coincidieron en responder que la solidaridad, la amistad entre los compañeros y la camaradería, pues hacían amena y grata la vida clandestina:
Lo que me gustaba más era el ambiente de camaradería (...) a los comandantes les interesaba eso, porque si no ellos saben que los combatientes se aburren, y se vuelan. Por eso mismo a mi no me dejaron ir para la casa, porque sino había que mandar a un hombre del frente para la radio. A los comandantes les conviene tener a la gente contenta, ahí (Entrevista No. 2 - AUC). Me gustaba estar en el grupo porque me la llevaba bien con los compañeros, andábamos y conocíamos, teníamos muchas experiencias. Había mucha solidaridad. Los comandantes daban charlas, nos reunían para que habláramos entre nosotros. Ellos se la pasaban dando charlas sobre el reglamento y allí está contemplado todo eso, que la solidaridad, la camaradería, que un ejército tiene que estar unido… todo eso (Entrevista No. 3 - FARC). Se sentía uno bien... sobre todo por los amigos que uno se hace allá. Eso me hace falta. Había un esfuerzo porque uno se la llevara bien con los otros…. Ellos hacían charlas de toda clase, por ejemplo sobre cómo tratar a la población civil, o por ejemplo que uno no puede pelear con otro guerrillero, que tienen que tratarse bien, todo eso (Entrevista No. 4 - FARC).
Las mujeres atribuyen al clima organizacional de los grupos armados atributos similares a aquellos asignados a los movimientos sociales. En organiza-
3 Se entrevistaron 8 mujeres desmovilizadas voluntarias, 5 provenientes de las FARC y 3 de las AUC.
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ciones como las FARC y las AUC existen esfuerzos “institucionales” orientados a fortalecer los lazos de afecto entre los miembros, prolongando el vínculo entre el individuo y el grupo armado. Los fuertes sentimientos de solidaridad, lealtad y amistad encontrados permiten entrender que la organización hace las veces de grupo social de base o “patria social” para los participantes4. Aquellos que ingresan a los grupos armados suelen romper con sus antiguas redes sociales, perdiendo contacto con la familia, amigos y vecinos. En palabras de Donatella Della Porta (1998:221), se trata de una segunda socialización –casi tan fuerte como la primaria-. Una ex paramilitar lo expresa así: Yo sabía que estar en el grupo estaba mal, pero igual yo me sentía bien, allí encontré cariño, allá hablaba uno lo que quisiera con quien quisiera y nadie lo estaba juzgando (Entrevista No. 2- AUC).
Della Porta añade que estos lazos cumplen una función vital en la implicación política de los sujetos, “ya que proporcionan un sentido de cohesión frente a la oposición de la comunidad que les rodea, fomentan un deseo de aceptación y coherencia cognitiva que produce conformidad y filtran los mensajes e información política” (Della Porta 1998:221). Por otro lado Jeff Goodwin y Steven Pfaff (2003:288) sustentan que las relaciones estrechas entre los miembros de los movimientos sociales ayudan a sostener su compromiso de cara a la represión y al aislamiento social, además de alentarlos en
sus actividades y de aumentar los costos de retirarse o de sucumbir ante la presión externa. A la hora de explicar por qué se construyen estas redes sociales y lazos afectivos tan fuertes, los autores también hacen significativos aportes. De nuevo Della Porta hace un estudio sobre la transición que ciertos movimientos sociales hacen a organizaciones clandestinas, y encuentra que en estas últimas la densidad y fortaleza de las redes sociales se debe en parte a la juventud de los miembros. Esto por cuanto la participación del activista en organizaciones clandestinas a menudo “coincide con la búsqueda de independencia emocional de su familia, y la lealtad al grupo de iguales” (Della Porta 1998: 223).Y es que dichas características de la juventud hacen que los adolescentes sean bastante vulnerables a las ofertas de los grupos armados. Así lo afirman las autoras Rachel Brett e Irma Specht en un estudio sobre jóvenes combatientes de distintos países, cuando comentan que en dicho periodo surge una nueva gama de oportunidades, consecuencia de la libertad adquirida al dejar de ser un/a niño/a.“Es un momento clave para la configuración de la propia identidad y para encontrar su lugar en la comunidad y la sociedad, además de ser un momento en el que se adquiere una nueva capacidad para tomar decisiones y asumir responsabilidades”(Brett y Specht 2004:3). Las anteriores consideraciones sobre la juventud son útiles para pensar el conflicto armado colombiano. Sobre todo si se tiene en cuenta que algunos estudios revelan que el 70% de los
4 Para una profundización sobre la guerrilla de las FARC como “patria social” de sus miembros ver Bolívar (2005).
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miembros de grupos armados en Colombia se componen por jóvenes menores de 25 años (Alvarrez-Correa y Aguirre 2002). Esta tendencia se repitió en la pequeña muestra de mujeres entrevistadas, de donde seis ingresaron a grupos armados entre los 13 y los 17 años. Lo que preocupa es que esta generalidad ha pasado casi desapercibida por la investigación. Por eso debemos hacernos la pregunta por ¿qué es lo que les ofrece el grupo armado a los niños y jóvenes que la familia, escuela y comunidad no están ofreciendo? ¿Por qué el grupo armado resulta ser una opción tan atractiva para la juventud? Las entrevistas realizadas junto con otros estudios realizados sobre niños y jóvenes en el conflicto, permiten esbozar una posible respuesta: al ser partícipes de las actividades de la guerra los jóvenes dotan sus vidas de “sentido” de varias maneras. Primero, por la vía de llevar a cabo lo que ellos definen como aventuras excitantes y novedosas. Segundo, las personas otorgan una nueva dimensión a las relaciones con sus pares (léase otros combatientes) afianzando las amistades y afectos, ya que hacen parte de un grupo donde prevalecen las relaciones de camaradería y fraternidad. Tercero, teniendo en cuenta que la formación de la propia identidad es otra característica de la adolescencia (al ser una parte importante del crecimiento y un factor que determina la vida adulta), hacer parte del grupo armado es conformar un todo, es sentir un respaldo institucional que conforma la identidad individual con base en la identidad colectiva. En conclusión, las redes sociales y los lazos afectivos son notablemente fuertes en los movimientos sociales y en este artículo se ha sostenido que
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similares características se encuentran en los grupos armados. Esto sucede por cuenta (en parte) de la juventud de sus integrantes, lo cual facilita el compromiso y la vinculación a actividades de alto riesgo. Sin embargo estas explicaciones no responden a la pregunta más general sobre cuáles son las condiciones sociales que permiten que las redes sociales emerjan y se construyan, ni tampoco contestan por qué las organizaciones optan por la clandestinidad. Evidentemente los movimientos o los grupos armados no existen porque sus miembros sean jóvenes, pero el hecho de que la mayoría de sus miembros pertenezcan a este sector de la sociedad debe ser tomado más seriamente. Motivaciones individuales de la participación Como se expuso anteriormente, la solidaridad, la lealtad y la camaradería son emociones que constituyen por sí mismas motivos preponderantes para participar en el grupo armado o para permanecer en él. No obstante, además de estos tres, las conversaciones con las mujeres excombatientes permitieron dar cuenta de otros motivos importantes para ingresar al grupo, como la búsqueda de aventuras, el hacerse respetar o el gusto por la milicia. Ahora bien, antes de trabajar las motivaciones particulares para ingresar a grupos armados, quisiera profundizar en la importancia de tenerlas en cuenta. Volviendo a la sección inicial del artículo, los estudios sobre conflicto armado han cubierto con mayor amplitud temas sobre la expansión de los grupos ilegales, su lógica estratégica, los impactos sobre la población civil o los vínculos con la economía del narcotráfico. Mucho menos se
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ha escrito sobre las razones de los miembros de los grupos para estar allí, o sobre los beneficios de la participación o sobre las dinámicas de reclutamiento. En adición, la literatura sobre movilizaciones sociales presenta carencias semejantes5. ¿Por qué esta pregunta se ha relegado a un segundo plano? ¿Por qué no ha sido importante estudiar las motivaciones individuales? En el proceso de involucrarse a grupos o movimientos de seguido se toma por hecho la existencia de intereses por condiciones dadas objetivamente (Goodwin, Jasper, Pollera 2003:7). Es decir, condiciones estructurales como la represión o la marginación son tomadas como motivaciones suficientes para los participantes de movimientos sociales. Además, hablar de motivaciones individuales da la idea de simplificar los procesos sociales al desagregarlos de su carácter colectivo. Desde esta perspectiva, la existencia de movimientos sociales, o extrapolando, la existencia de grupos armados no se explica por motivaciones particulares de ciertos individuos, y por consecuencia, estudiarlos puede tergiversar la interpretación de la realidad. No obstante, el que sea necesario situar la emergencia de intereses y motivaciones objetivas en las condiciones estructurales, no quiere decir que las motivaciones individuales no existan, o incluso, que éstas no se desprendan igualmente de la estructura social. ¿Cuáles son esas otras motivaciones y beneficios? ¿Sirven para complementar en vez de simplificar las conclusiones sobre los procesos sociales?
Las emociones han jugado un papel importante en darle un sentido a este tipo de motivaciones. Como afirma Elisabeth Wood, la participación en movimientos sociales o en grupos armados trae para sus miembros ciertos beneficios que pueden considerarse emocionales, tales como el empoderamiento, el hacerse admirar o respetar, los lazos de amistad y afecto, o el suplir un estado de aburrimiento dotando la vida de sentido. Dichos beneficios no se identifican con los objetivos últimos de la organización, pero ayudan a entender por qué ciertos miembros se involucran o permanecen. Ella indica que cuando los costos de la participación superan los beneficios materiales de la misma –como tierras, derechos o incluso participación-, es necesario tener en cuenta tales beneficios emocionales (Wood 2003:267) No es cierto que tener en cuenta estos beneficios y motivaciones diga menos de la complejidad de la realidad social. Al contrario, éstos también se dibujan como correlatos de las condiciones estructurales de una sociedad. Para ejemplificar, y anticipándonos a lo que se expondrá a continuación, varias mujeres excombatientes asignaron al “aburrimiento” un peso importante a la hora de decidir ingresar al grupo armado. De allí no se quiere concluir que los grupos armados existen porque los jóvenes están aburridos. Por el contrario, se trata de tomar la emoción del aburrimiento como un resultado de condiciones estructurales de las relaciones sociales (Kemper 2003). De hecho, el aburrimiento puede ser visto como
5 La literatura ha trabajado el problema de los freeriders o excitement-seekers, pero poco se ha dicho sobre otra clase de participantes.
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la conjunción entre la desilusión y la decepción, y la existencia sistemática de un sentimiento tal en jóvenes que pertenecen a grupos armados da pistas sobre la estrechez de los canales de realización personal en la sociedad colombiana (Serrano 2004:203). En las entrevistas que se han aludido se preguntó a las mujeres excombatientes por las razones que tuvieron para ingresar al grupo armado. Aunque se trata de un trabajo exploratorio por la pequeñez de la muestra, los resultados que se presentarán buscan apenas abrir el espectro de investigación y llamar la atención sobre la importancia de tener en cuenta los beneficios individuales de la participación. Esto se dice porque en sus relatos, las mujeres esgrimieron como razones muy importantes el aburrimiento, la búsqueda de aventuras, el gusto por la milicia y el hacerse respetar. Ninguna de ellas esgrimió motivos reconocidos como “ideológicos” –tales como la defensa de las comunidades, o la lucha de clases- y en menor proporción se habló de pobreza o maltrato doméstico. Esto no quiere decir que estas últimas no se presentan en el universo de los combatientes pero quiero recalcar aquí el hecho de que las primeras se hubieran nombrado repetidamente tanto por las que estuvieron en las FARC como por las que hicieron parte de grupos de autodefensa6. Recordemos el carácter emocional de estas motivaciones: por ejemplo, el gusto por la milicia está fundamentado en la admiración y el respeto que las mujeres sienten frente a
los combatientes. El deseo de tener aventuras muestra una búsqueda de excitación y exaltación en una idea de vivir el presente, y el aburrimiento, como ya se mencionó, da muestra de la desilusión y decepción. A continuación se profundizaran en tres de estos beneficios: la admiración y respeto, el hacerse respetar y la dotación de sentido. Empecemos con el primero de ellos. El gusto por la milicia se refleja en el gusto por las armas y los uniformes dando cuenta de la importancia otorgada a los elementos de poder en los imaginarios colectivos.Veamos algunos testimonios: Uno piensa que porque lo ven armado, entonces lo respetan más a uno, y sí, eso es así. Los civiles respetan mucho a esa gente, y eso me gustaba (Entrevista No. 4 - FARC). Si, me trataban todos con respeto porque ya uno con arma lo tratan distinto, lo tratan a uno con respeto. A mi me gustaba eso aunque esas son ideas de uno.Yo veía de vez en cuando a mis vecinos, y si, a uno lo tratan mejor, le hablan con más respeto (Entrevista No. 8 - AUC).
Como denotan las palabras de las mujeres, las armas como fuente de poder están asociadas con emociones como admiración y respeto por quienes las poseen. Los civiles quieren mucho a las mujeres guerrilleras, dicen que las
6 Miguel Alvarez-Correa y Julián Aguirre (2002) también llaman la atención sobre estas motivaciones, sobre todo el gusto por la milicia y el deseo de tener aventuras. La investigación Aprenderás a no llorar (2003) de Humans Rights Watch también menciona la existencia de estas motivaciones en el grupo de niños encuestados.
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admiran mucho por valientes, por guapas, por lo duro que es estar allá. Las admiran mucho. Uno se siente bien de eso porque en los pueblos hacen reuniones con los civiles y a uno lo tratan muy bien. Allá quieren mucho a la guerrilla y eso lo hace sentir bien a uno (Entrevista No. 3 - FARC).
Una motivación importante para ingresar a los grupos armados consiste en aspirar ser merecedor de dichas emociones. Así, ingresar al grupo armado puede ser una apuesta política por parte de los miembros por cambiar su posición en las jerarquías de status, -en la medida en que son beneficiarios del respeto y la admiración que se le otorga a quienes llevan acabo estas actividades-; pero también en las relaciones de poder, en la medida en que participan, forjan y ordenan lo público, y se convierten en agentes que intervienen y regulan la vida social. Esto adquiere sentido si tenemos en cuenta que ingresar al grupo armado es una vía de acceso a posibilidades y beneficios que están cerradas para las mujeres de extracción rural, inscritas en una lógica patriarcal que destina para ellas el ámbito doméstico. Ahora bien, varias mujeres afirmaron que una de las principales ganancias de haber pasado por el grupo fue aprender a hacerse respetar por los otros. Dicho respeto se gana puesto que la mujer es capaz de hacer lo que se le pide en el grupo armado, e incluso es capaz de hacer lo mismo que los hombres. Esto genera en ellas mucha satisfacción, volviéndose un beneficio emocional de la participación. Veamos algunos testimonios:
Allá uno se gana el respeto uno mismo, haciéndose respetar, no dejándose coger, no dejándose sabotear. Allá lo enseñan a uno a valorarse uno mismo, a hacerse respetar (Entrevista No. 1 – AUC). Los civiles saben que uno no es cualquier mujer, mientras que a veces a uno le tienen miedo. A los soldados se les hace increíble que uno de mujer sea más capaz que ellos. La experiencia que uno tiene y lo que uno sabe no lo sabe ningún raso del ejército (Entrevista No. 5 – FARC).
Como se ha insistido desde el inicio de este artículo, las emociones, en este caso el respeto, dan cuenta de características estructurales de las relaciones sociales. El respeto otorgado por los otros da cuenta de una ganancia en términos de status. Por eso, ellas ya no son consideradas como “una mujer cualquiera” y tienen la posibilidad de exigir otro trato, de “no dejarse sabotear”. Por haber vivido lo que vivieron las mujeres se sienten orgullosas, y experimentan cierto placer de la agencia. En sus palabras: Yo siento que soy más valiente en cierto modo. Estar en la guerrilla es en general, es una experiencia buena porque uno aprende, pero mala porque en cualquier momento le llega la hora de morir. (Entrevista No. 3 – FARC) Uno madura, para la edad que yo tengo soy demasiado madura.Yo no soy cualquier boba. Uno sufre mucho allá y por eso uno acá sufre y no pasa nada. Acá uno consigue de todo,
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mientras que allá es lo que le quieran dar a uno. (Entrevista No. 5 - FARC)
Sin entrar a discutir aquí si lo que se deriva de las armas es efectivamente respeto; y si ese respeto puede compararse con el que se tiene a figuras prominentes y admirables, lo importante aquí es mostrar que así es identificado por las entrevistadas. Es necesario dar un lugar analítico a estas formulaciones, aún para cuando en la concepción generalizada el respeto no lo irradian los actores armados. Por último deseo concluir esta exposición con el aburrimiento y la falta de sentido.Varias entrevistadas aludieron que el aburrimiento frente a sus vidas motivó el ingreso al grupo. Traducido en falta de motivaciones y percepción de un futuro sin perspectivas, “el aburrimiento” nos hace pensar que, de alguna manera, participar en las actividades bélicas les permitió dotar sus vidas de sentido. Así la situación de “aburrimiento” constante se solucionaba por la vía de tener “aventuras”, “experiencias” o de “vivir el presente”. En su libro Los Alemanes, Norbert Elías estudia el surgimiento de grupos terroristas en Alemania durante la República de Weimar, afirmando que “no es difícil ver que esa pérdida de sentido para una parte no despreciable de los jóvenes ya sea debido a las leyes, al desempleo o a lo que sea, constituye un terreno fértil no solo para los traficantes de drogas del presente, sino también para las futuras guerrillas urbanas y para los movimientos radicales del mañana de izquierda o de derecha” (Elías 1994:239). Tal como
lo afirma este autor, en el caso que nos ocupa, los síntomas de aburrimiento esgrimidos por la juventud hablan también sobre la posición relacional de los mismos en sus sociedades y sobre las condiciones estructurales que conllevan a la participación. Esta última frase nos hace volver a la discusión planteada anteriormente: los beneficios y motivaciones emocionales individuales esbozados aquí explican en parte por qué algunas mujeres ingresan en grupos armados y persisten en ellos. Otras investigaciones realizadas entre jóvenes combatientes muestran también la existencia de beneficios similares. Ahora bien, esto no quiere decir, nuevamente, que los grupos armados existan porque hay jóvenes aburridos, irrespetados y con conflictos de identidad. Pero estas motivaciones también son un correlato de condiciones estructurales de la sociedad. Desde sus relatos también se sugiere que en ciertas regiones en Colombia, los canales para ascender socio-económicamente, para alcanzar reconocimiento y respetabilidad, y para dotar de sentido la vida, están relativamente cerrados para las generaciones más jóvenes. Para esas personas los grupos armados son vías de acceso a esos beneficios, y no la escuela, o la comunidad. Por la vía de identificar las emociones de las excombatientes se llega a conclusiones semejantes a las obtenidas por la vía del análisis de las condiciones estructurales. El hecho que beneficios y motivaciones emocionales –y no sólo materiales o “ideológicos”- sean importantes para ingresar al grupo armado, también obliga a hacer algunas reflexiones7. De
7 Recordemos que esta distinción parte del trabajo de Word (2001), donde los beneficios materiales como dinero, tierras, participación política o derechos se diferencian de los emocionales, como el placer de la agencia y el orgullo.
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hecho, cuando algunas mujeres comentaron a sus familias que estaban en las FARC o en las autodefensas, éstas les preguntaron por qué se habían ido si “en sus casas no les hacía falta nada”. Sus familias consideraron que si a ellas no les hace falta la ropa, la comida, el techo o el descanso, no deberían estar en el grupo buscando nada más. Esto es lo que las familias “deben” proveer a los jóvenes, y si lo hacen satisfactoriamente, ¿qué les puede hacer falta? La cuestión es fundamental, sobre todo si se tiene en cuenta que entre los colombianos es cada vez más generalizada la idea de que la pobreza y la miseria obliga a las personas a ingresar a grupos armados, y que al estar allí el ánimo por el lucro y la ambición determinan la permanencia. Es decir, se tiene a pensar que las privaciones de alimentos y el interés material mantienen a los grupos ilegales. Pero las motivaciones a las que se ha hecho alusión acá permiten atreverse a pensar que los jóvenes colombianos sufren otras privaciones además de las económicas, y que esas motivan el ingreso y permanencia en grupos armados: “¿cómo llamarlas? ¿Privación de valor? o ¿de sentido? ¿de amor propio y autoestima?” (Elías 1976:111). El hecho de que las mujeres y otros jóvenes ex miembros de grupos armados hablen de estas motivaciones, que suelen ser vistas como nomateriales, no es muestra de la banalidad de objetivos, ni de la falta de justificación que se suele asignar al recurso de la violencia política. Al contrario, habla precisamente sobre “lo que les ha hecho falta”; -y usando las reflexiones que Elías escribió sobre los marginados de un barrio inglés-, esto sugiere que los jóvenes “cuanto más se elevan por encima del nivel de
subsistencia, tanto más emplean sus ingresos, sus recursos económicos para la satisfacción también de otras necesidades humanas que van más allá de sus urgencias más elementales naturales o “materiales”; entonces también sienten más agudamente la espina de su inferioridad social, es decir, su poder inferior, su bajo estatus (...)la lucha deja de enfocarse prioritariamente sobre el hambre, sobre los medios de supervivencia física y entonces se torna una lucha por la satisfacción de otras necesidades humanas” (Elías 1976:108). El malestar y disgusto que en muchas personas genera el hecho de que los jóvenes esgriman motivaciones individuales como “aburrimiento” o “gusto por la milicia” debe también hacernos pensar sobre cuáles son las justificaciones que la sociedad acepta sobre la utilización de la violencia política. ¿Por qué resulta más fácil aceptar el hambre que la desilusión? ¿Por qué es más aceptable el deseo de comer que el deseo de hacerse respetar? ¿Por qué cuesta más reconocer la privación de status y de poder que la privación de alimentos? “¿Qué otras privaciones, aparte de las económicas, tienen que sufrir los marginados?” (Elías1976:107). Empezar a plantearnos estas preguntas es también abrir una nueva ventana en el estudio del conflicto armado. En conclusión, la pregunta por las motivaciones individuales y por las emociones como resultado de las relaciones sociales, ha permitido darle un lugar a unos relatos que un grupo de mujeres excombatientes hizo sobre su ingreso y permanencia en el grupo armado. Las similitudes en las atribuciones que las mujeres hacían a las
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FARC o las AUC con aquellas que participantes hacen a sus movimientos sociales permitió también alimentar la discusión con esas perspectivas teóricas. Como se dijo al iniciar este artículo, la reciente disponibilidad de fuentes como los excombatientes o ex milicianos de grupos armados puede ser aprovechado por la investigación para hacerse otras preguntas y poder corroborarlas más fácilmente. Los ejemplos aquí mostrados sobre las mujeres excombatientes solo intentan ser una pequeña muestra de esta tendencia. La invitación es a seguir investigando. Bibliografía
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C olombia Internacional 63, ene - jun 2006, 190 - 197
CUANDO LOS ACTORES NO ESTATALES SÍ IMPORTAN: el caso de Amnistía Internacional Sebastián Bitar Giraldo1
recibido 24/04/06, aprobado 27/05/06
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S ebastián Bitar Giraldo
Inroducción
E
n este ensayo pretendo caracterizar la influencia de la Organización No Gubernamental Internacional (ONGI) Amnistía Internacional en las relaciones internacionales. Con esto se busca aportar al debate sobre la relevancia de los actores no estatales en las Relaciones Internacionales y ofrecer elementos que permitan establecer cuándo las ONGIs hacen una diferencia. A su vez, este artículo pretende dar luces sobre las condiciones que los actores no estatales internacionales generan para la amplificación y protección de la acción de movimientos sociales domésticos en contextos de represión estatal. Un actor ejerce influencia en las relaciones internacionales cuando su acción modifica el curso de acciones de otros actores relevantes. Por tanto, la pregunta que guía este ensayo es en qué circunstancias ha influido Amnistía Internacional sobre actores relevantes, en particular estados, de forma tal que se pueda caracterizar como un actor importante en la política global, y si tal acción ha traído consecuencias positivas para la consolidación de grupos de oposición doméstica. Primero se establecerá la hipótesis de trabajo, y se presentarán los conceptos que la hacen operativa. Luego se examinará el papel de Amnistían Internacional bajo la lupa de cuatro casos específicos. Por último se discutirán
brevemente las implicaciones conceptuales del análisis propuesto. La hipótesis con la que se trabajará es la siguiente:Amnistía Internacional ha ejercido una influencia importante sobre otros actores relevantes del sistema internacional a través de su participación en ‘redes trasnacionales de defensa’ (este concepto fue propuesto por Keck y Sikkink 1998), al haber actuado como nodo en la cadena de acciones que se denomina el ‘efecto bumerán’ (Keck y Sikkink 1998; Risse, Ropp y Sikkink 1999). Las redes trasnacionales de defensa son redes de actores domésticos y transnacionales que logran conectarse con regímenes internacionales con el fin de alertar a la opinión pública y a los gobiernos occidentales (Risse y Sikkink 1999: 5). Estas redes son llamadas por Sikkink “redes temáticas de principios” (Sikkink 1993) y, en un trabajo posterior con Margareth Keck, “redes trasnacionales de defensa” (Keck y Sikkink 1998). Estas redes son están compuestas por movimientos sociales y ONGs domésticos, organismos internacionales, fundaciones donantes y gobiernos occidentales2. La labor de estas redes se centra en varios aspectos: a) ponen a los estados que violan las normas en la agenda internacional, recordando a los estados liberales de su propia identidad como promotores de los derechos humanos; b) dan poder a y legitiman
1 Politólogo, Universidad de los Andes. Estudiante de la maestría en Ciencia Política, Universidad de los Andes. 2 Los gobiernos occidentales juegan un papel central aunque no exclusivo en la promoción de la norma internacional de derechos humanos. Hurrel recalca que “sus orígenes (de los derechos humanos) estaban íntimamente ligados con el poder, intereses y valores de los Estados Unidos y otros estados occidentales en el período de posguerra (Segunda Guerra Mundial)” (Hurrel 1999: 278), aunque la promoción que se dio en adelante empoderó a otros agentes, estatales y no estatales para hacer uso de la norma para presionar por sus intereses. Hoy en día los estados occidentales —principalmente los europeos y los norteamericanos— tienen una capacidad significativa de ejercer presión sobre estados vulnerables mediante el condicionamiento de la ayuda exterior, la cooperación y el comercio e incluso bajo la amenaza de una intervención militar en nombre de la protección de los derechos humanos.
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C uando los actores no estatales sí importan: el caso de Amnistía Internacional
las peticiones de los grupos de oposición domésticos, protegiendo a su vez los activistas internos (razón por la cual son cruciales al movilizar la oposición, los movimientos sociales y ONGs domésticas); y c) retan a los gobiernos que violan las normas al crear una estructura transnacional que presiona estos regímenes “desde arriba” y “desde abajo” (Risse y Sikkink 1999: 5). Estas ideas de “arriba” y “abajo” provienen del llamado “efecto bumerán” (Risse y Sikkink 1999: 19). Los autores identifican un efecto bumerán cuando los grupos domésticos en oposición a un estado no enfocan sus acciones hacia éste sino que buscan directamente una conexión con actores internacionales. El objetivo de estas acciones es, pues, encontrar aliados internacionales que se unan a la actividad de oposición. El flujo dentro del modelo provoca dos tipos de presión. Un primer tipo de presión se da cuando los grupos
de oposición, las ONGs y los movimientos sociales domésticos se conectan con movimientos transnacionales y con ONGIs, quienes luego convencen a las Organizaciones Internacionales Gubernamentales (OIGs) de derechos humanos, a los grupos de donantes y/o a las grandes potencias de que presionen al estado que viola la norma. Este tipo de presión es la llamada “desde arriba”.Un segundo tipo de presión se da cuando las redes proveen accesos, influencias, información, y a menudo dinero a los grupos domésticos en actividad. Los contactos internacionales pueden “amplificar” las demandas de los grupos domésticos, abrir espacios para la discusión de temas y luego hacer más fuertes las demandas en la escena doméstica. Este tipo de presión desde el interior (aunque amplificado gracias a los contactos internacionales) es el llamado “desde abajo”. El cuadro 1 muestra el esquema conceptual del llamado “efecto bumerán”:
Cuadro 1. Efecto Bumerán. Adaptación del modelo propuesto por Risse y Sikkink, 1999: 19.
Politíca Mundial de Derechos Humanos Organizaciones Internacionales
Potencias Occidentales
ONGIs de derechos humanos
Estado X Gobierno
Oposición doméstica
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Se ha escogido un enfoque de este corte para explicar la importancia de Amnistía Internacional debido a que el realismo tradicional y otros enfoques sólo dan cuenta parcialmente del fenómeno de los actores no estatales. A partir de los supuestos realistas se llegaría a la conclusión de que los derechos humanos no son un tema relevante para determinar el comportamiento de los estados, pues tal aproximación teórica no los ubica dentro del ámbito del “interés nacional” material de éstos. El “interés nacional”, para este enfoque, se toma como dado, y se limita únicamente a factores materiales que incrementan la cuota de poder relativo. Debido a que el realismo considera que los actores no estatales no tienen incidencia en el interés ni en las prácticas de los estados en el sistema internacional, seguir este enfoque llevaría a pensar que los estados han llevado a cabo un proceso de cambio político gracias a la “amenaza” que significa el no cumplir con la condicionalidad en materia de derechos humanos que los Estados Unidos y otros países donantes han establecido. Sin embargo, este enfoque no podría explicar por qué los derechos humanos hacen parte de la política exterior de los estados donantes, y por qué exigen su respeto en otros países; mucho menos podrían explicar bajo qué circunstancias específicas se generan cambios en países violadores de los derechos humanos. MAKE SOME NOISE!: Amnistía Internacional en la red trasnacional de defensa En el caso de Chile, la ONG de derechos humanos COPACHI empezó una labor de recolección de información para ayudar a las víctimas de violaciones por parte del estado y, viendo su
poca capacidad de acción, busco la participación de ONGIs para obtener ayuda financiera, difusión de la información sobre violaciones a los derechos humanos y presión sobre el gobierno chileno para que los respetara. Esta conexión fue establecida inicialmente con grupos católicos y posteriormente con Amnistía Internacional, los cuales pusieron en marcha una estrategia de presión al estado chileno y deslegitimación frente a los demás estados (Ropp y Sikkink 1999: 176). Inmediatamente después del golpe de estado de 1973, Aministía Internacional y la Comisión Internacional de Juristas alertaron a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIADH) y pidieron que ésta exigiera al gobierno militar que permitiera el asilo político en el exterior para los seguidores de Allende y que respetara los derechos humanos (Hawkins 2002: 53). De esta forma, Amnistía Internacional sirvió de nodo dentro de la cadena del efecto bumerán, provocando la visita de un observador de la CIADH y la posterior reacción del Congreso de los Estados Unidos para sancionar al gobierno militar en 1974 (Sigmud 1993: 98 – 102; citado en Hawkins 2002: 53). El caso de Argentina es igualmente ilustrador. Tal como lo documentan Keck y Sikkink (1998: 104 y ss.),Amnistía Internacional, con la ayuda de exiliados argentinos bajo el gobierno de la Junta, empezó una campaña de denuncia ante organismos internacionales. El gobierno militar accedió a una visita de esta ONGI, con el objetivo de disminuir la crítica internacional, pero Amnistía Internacional produjo un reporte que denunciaba atroces violaciones de los derechos humanos, llegando a más de
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C uando los actores no estatales sí importan: el caso de Amnistía Internacional
6.000 prisioneros políticos y más de 2.000 desapariciones (Amnistía Internacional1977; citado en Keck y Sikkink 1998: 104). Este reporte llevó las denuncias de violaciones por la cadena del efecto bumerán hasta llegar a la presión de diferentes estados, entre ellos Estados Unidos, Francia, Italia y Suecia; todo esto acompañado por la magnificación que obtuvo la ONGI gracias a ser galardonada con el Premio Nobel de la Paz en 1977. La presión internacional se hizo insoportable para la Junta desde el momento en el que los Estados Unidos redujo la ayuda militar para después eliminarla del todo en 1978. Como lo señalan Keck y Sikkink, la información usada por el congreso de los Estados Unidos para imponer las sanciones fue recolectada por Amnistía Internacional y otras ONGs, y no por oficiales estatales del Departamento de Estado (Keck y Sikkink 1998: 105). Este es un caso de “presión desde arriba”, que resultó efectivo gracias a los flujos de información que partieron desde los movimientos sociales domésticos, pasaron por Amnistía Internacional y otros agentes no estatales internacionales, hasta el Congreso de los Estados Unidos. La transición de Marruecos hacia el respeto por los derechos humanos también estuvo mediada por la acción de una red trasnacional de defensa y por Amnistía Internacional en su interior. En los 70’s las desapariciones forzadas de oponentes políticos en el Sahara occidental eran una práctica generalizada (Gräzner 1999: 113). Dado que el rey marroquí no estaba sujeto a la ley bajo las normas islámicas y era considerado “sagrado”, la tradición impedía hacer visibles las violaciones a los derechos humanos. Esta situación fue enfrentada por grupos de
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oposición domésticos que vieron amplificadas sus demandas por Amnistía Internacional.Varias organizaciones, compuestas por familiares de detenidos y exiliados, principalmente en Francia, proveyeron a Amnistía Internacional de información suficiente para redactar varios reportes consecutivos sobre la situación doméstica de derechos humamos. A pesar de los esfuerzos del rey por demeritar los reportes, la presión internacional desatada por los reportes le obligó a firmar varios acuerdos sobre derechos humanos, como la Convención contra la tortura en 1986. En ese mismo año, Amnistía Internacional patrocinó una demostración contra el rey en su visita a Londres y posteriormente en su visita al Parlamento Europeo. Gracias a estas demostraciones, tal Parlamento declaró su “seria preocupación” por las prácticas de derechos humanos en Marruecos (Gräzner 1999: 123). La presión internacional terminó por forzar a rey a crear instituciones domésticas que monitorearan las prácticas en derechos humanos con presencia de representantes de ONGs, y a cambiar radicalmente su postura sobre la intervención internacional en la materia (Gräzner 1999: 124). En Colombia, el rol de las ONGIs y las organizaciones internacionales no ha sido ampliamente estudiado. Sin embargo, como lo resalta Gallón (2004: 210) el rol de Amnistía Internacional, junto con Americas Watch y la Comisión de Juristas ha sido protagónico en la esfera internacional. Según él, aunque en los setenta la atención de la comunidad internacional estuvo enfocada en las dictaduras militares del cono sur, los reportes de Amnistía Internacional sobre las prácticas violatorias de los derechos humanos en el marco del Esta-
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tuto de Seguridad del presidente Turbay iniciaron una reacción internacional en cadena que terminó con lo que Gallón llamó el “apacible anonimato” de las prácticas en la materia (Gallón 2004: 210). En 1989 se realizó en Ginebra una conferencia sobre la situación de derechos humanos en Colombia, que alertó al gobierno sobre las posibles implicaciones de la crítica internacional. El estado colombiano se vio obligado, durante los gobiernos de Barco y Gaviria, a adoptar medidas para apaciguar la presión internacional de organismos internacionales. Según Gallón, esto llevó al estado colombiano a desarrollar tres prácticas de negación y distracción sobre el tema: en primer lugar, la negación sistemática de la violación de derechos humanos, en segundo lugar, la conformación de alianzas diplomáticas para evitar que se tomaran decisiones contra Colombia en los organismos intergubernamentales, y por último la realización de maniobras para evitar que se discutiera la situación de Colombia en foros internacionales. Pero la actividad de las organizaciones de derechos humanos no se detuvo. Tanto Amnistía Internacional como otras ONGs continuaron su labor de recolección de información sobre violaciones y provocaron que Colombia firmara tratados en la materia con el objetivo de aminorar la crítica internacional. Gracias a la magnificación de la crítica internacional lograda por Amnistía Internacional y otros actores dentro de la red, el gobierno de Ernesto Samper se vio obligado a reconocer la existencia de violaciones a los derechos humanos, a acatar los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos e iniciar lo que Gallón denomina la etapa de la colaboración (Gallón, 2004: 212).
Implicaciones ¿Cuándo un actor no estatal ejerce influencia sobre la política mundial? El concepto de redes trasnacionales de defensa, desarrollado por Keck y Sikkink, junto con el ilustrativo “efecto bumerán”, son aportes claves para el entendimiento del papel de los actores no estatales en la política mundial. Éstos ilustran cómo cuando la conexión directa entre los movimientos domésticos y el estado se encuentra bloqueada por las prácticas represivas de éste, las organizaciones internacionales se convierten en amplificadores de denuncias que llevan a que se ejerza presión sobre el estado en cuestión desde el exterior y se reestablezca el diálogo con la oposición doméstica. Se ha mostrado en este ensayo un caso específico en el que un actor tradicionalmente excluido del estudio de las relaciones internacionales ejerce influencia efectiva sobre el comportamiento de otros actores relevantes, en este caso estados particulares. El papel de Amnistía Internacional en el cambio que han experimentado éstos en materia de derechos humanos es indiscutible. Sin embargo, este papel no puede caracterizarse como un poder directo sobre los gobiernos y sus prácticas. En cambio, Amnistía Internacional se inserta dentro de una cadena de actores que magnifican y hacen efectivas las denuncias por violaciones a los derechos humanos. Los casos de Chile, Argentina, Marruecos y Colombia muestran cómo esta organización cumple un rol de recolección y difusión de información que permite a organismos intergubernamentales y a estados occidentales tomar acciones efectivas frente a las violaciones de derechos humanos en países
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particulares. Si bien puede argumentarse que Amnistía Internacional, al igual que las demás ONGIs, no ejerce un “poder duro” frente a los estados, es indiscutible su importancia para la circulación de las denuncias domésticas y la posterior presión efectiva por parte de otros actores. En este orden de ideas, este actor no estatal se constituye como un nodo indispensable en la cadena de presión internacional efectiva frente a las violaciones de derechos humanos en los casos estudiados y por tanto en un actor determinante el cambio en el comportamiento de tales estados. El cambio generado en el comportamiento de los Estados tiene como consecuencia, en el caso específico de los Derechos Humanos en los países estudiados, la creación de condiciones favorables para la acción colectiva de los movimientos sociales domésticos. El ojo vigilante de las ONGIs, las organizaciones intergubernamentales y otros Estados y la presión “desde arriba” que éstos ejercen siempre va acompañado de un fortalecimiento de la presión “desde abajo”. Dado que los Estados observados cuentan con menos herramientas y un menor margen de maniobra para reprimir la oposición doméstica, la labor de las redes trasnacionales de defensa lleva al fortalecimiento de los movimientos sociales domésticos y a una mayor fertilidad de sus demandas. Por estas razones, el análisis del comportamiento de los estados en materia de derechos humanos no estaría completo si se excluyen los actores no estatales, como lo hacen las teorías tradicionales de las relaciones internacionales. La evidencia empírica sugiere, entonces, que deben reevaluarse las concepciones de la política internacio-
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nal que sólo dan importancia al papel de los estados y explorar nuevas vías por las que otros actores, incluso de otros niveles, hacen una diferencia. Bibliografía Gallón, Gustavo. 2004. “Diplomacia y Derechos Humanos en Colombia: Más de una Década de Ambigüedad”. En Comité Permanente por la Defensa de los Derechos Humanos, Derechos Humanos en Colombia: Veinticinco Años. Bogotá: CPDH Gräzner, Sieglinde 1999. “Changing discourse: transnational advocacy networks in Tunisia and Morocco”. En Risse, Thomas, Ropp Stephen C., y Sikkink, Kathryn (eds.) The power of human rights: international norms and domestic change. Nueva York: Cambridge University Press. 109-133 Hawkins, Darren 2002. “Human Rights Norms and Networks in Authoritarian Chile”. En Khagram, Sanjeev; Riker, James V. y Sikkink, Kathryn (eds.) Restructuring world politics: transnational social movements, networks, and norms. Minneapolis; Londres: University of Minnesota Press. 47-70 Hurrell, Andrew 1999. “Power, principles and prudence: protecting human rights in a deeply divided world”. En Tim Dunne y Nicholas Wheeler (eds.), Human Rights in Global Politics. Cambridge: Cambridge University Press. 277-301 Keck, Margaret E. y Sikkink, Kathryn, 1998. Activists beyond borders: advocacy networks in international politics. Ithaca, N.Y., Londres: Cornell University Press. Risse, Thomas y Sikkink, Kathryn 1999. “The Socialization of International
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Human Rights Norms into Domestic Practices: Introduction”. En Risse,Thomas, Ropp Stephen C., y Sikkink, Kathryn (eds.) The power of human rights: international norms and domestic change. Cambridge: Cambridge University Press. 1-39 Risse, Thomas, Ropp Stephen C., y Sikkink, Kathryn (eds.) 1999. The power of human rights: international norms and domestic change. Cambridge: Cambridge University Press.
Ropp Stephen C., y Sikkink, Kathryn 1999. “International Norms and Domestic Politics in Chile and Guatemala”. En Risse, Thomas, Ropp Stephen C., y Sikkink, Kathryn (eds.) The power of human rights: international norms and domestic change. Cambridge: Cambridge University Press. 172-203 Sikkink, Kathryn 1993. “Human Rights, Principled Issue-Networks and Sovereignty in Latin America”. International Organization,Vol. 47, No 3. 411-441
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MANDATO FINAL DE LA MARCHA INDÍGENA Primer Congreso Itinerante de los Pueblos Indígenas del Cauca - CRIC
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El desafío que nos convoca on nosotros vienen los recuerdos y las experiencias de una larga historia de lucha y de resistencia. Echamos mano de nuestras identidades y de nuestras culturas para enfrentar las amenazas que ha traído cada época. Este camino no ha sido fácil. Desde la conquista y sin descanso, la arrogancia, el egoísmo, la ignorancia y el irrespeto, disfrazados de distintas maneras, han caído sobre nosotros con engaños y mentiras, con falsas promesas, con el poder de armas cada vez más sofisticadas y mortales y con instituciones, normas y leyes que nos traen miseria, explotación, dolor y sometimiento. Cada vez que llegan a atropellarnos aseguran que es por nuestro bien. En cada época hemos tenido que descubrir el engaño, unirnos y organizarnos para defendernos. Siempre nos sirvió volver a las raíces, echar mano de la sabiduría contenida en nuestras memorias colectivas, escuchar a los mayores y acercarnos a la naturaleza para hacernos parte de la vida toda y defendernos defendiéndola. En cada época tuvimos que aprender a resistir y hacerlo de una manera diferente de acuerdo con el desafío que enfrentamos.Venimos marchando desde lejos, desde hace mucho tiempo, por el camino de la historia. Los últimos pasos que nos trajeron a este Congreso Itinerante de los Pueblos, son la etapa más reciente de esa larga historia, pero también establecen el comienzo de un nuevo camino que hemos decidido recorrer. Con las 60.000 personas que marchamos hasta Cali y por otros caminos del país, marcharon nuestros recuerdos, nuestros ancestros, los luchadores que abrieron el camino antes y también muchas más
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mujeres y hombres en muchos lugares dentro y fuera de Colombia, que han reconocido el peligro, sufren el dolor y se levantan a marchar para pervivir y crear un mundo posible y necesario. El desafío que impone esta nueva época es grande.Talvez el mayor que hayamos tenido que enfrentar en nuestra historia. Nos agrede y sufrimos un orden que está mal, que hace daño y que no sirve, eso lo sabemos y lo decimos con fuerza. No solamente están a riesgo nuestras culturas, nuestras comunidades, nuestros pueblos y familias. Es peor, la vida misma corre el riesgo de ser destruida por la ceguera de quienes se han equivocado y utilizan el mayor poder de la historia para convertir en mercancía todo lo que existe a través de su Proyecto de Muerte. Lo que debe ser todavía no existe más que en nuestro compromiso, en la memoria de todo lo que vive y en lo que tenemos que inventarnos, sembrar y proteger para abrir el camino. El Proyecto que amenaza la vida no respeta fronteras, por eso lo llaman Globalización. Llega hasta nuestras comunidades y hasta nuestros hogares en todas partes de Colombia y del mundo.Trae la guerra, las mentiras de la propaganda con que engaña con habilidad y todo el poder de las leyes y del dinero.Viene por la riqueza de la naturaleza y por el trabajo de la gente para explotarlos y venderlos como mercancía. Los que lo controlan y toman decisiones para servir sus intereses están lejos. Están en las directivas de grandes Corporaciones Multinacionales y en los centros financieros del mundo que se van quedando con todo. No los conocemos, no los vemos, no responden por sus actos y tienen como agentes a los Gobiernos, a los ejércitos, a las
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empresas e instituciones que actúan a su nombre para servirles. Nos convencen de que todo esto es inevitable. Todo esto es difícil de ver, de entender, de resistir y de cambiar. Nos exige unidad, creatividad, inteligencia, solidaridad, compromiso, sacrificio y mucho trabajo, pero también mucha alegría y muchas ganas de vivir. Precisamente porque enfrentamos un desafío grande y distinto a todos los que nos han tocado hasta ahora, esta movilización es diferente. No salimos solamente a exigir, a reclamarle al Gobierno, a denunciar, aunque también lo vamos a hacer. Esta vez salimos a convocar pueblos, organizaciones y procesos populares. Marchamos para expresar nuestro compromiso de unirnos y de trabajar tejiendo la solidaridad recíproca que hace falta para defender la vida. Esta vez sabemos que solos no podemos y que nos necesitamos mutuamente para entender, para resistir y para crear un país y un mundo posible y necesario. Hemos sorprendido al Gobierno, al poder, al país y al mundo porque no nos levantamos a pedir lo que es nuestro por derecho propio, en cambio, convocamos esta Minga con una propuesta para que entre todos, como pueblos, definamos un mandato indígena y popular que oriente el proceso para que podamos avanzar en pasos firmes y realistas desde esta realidad de confusión y muerte hasta un Proyecto de Vida Tejido por nosotros desde los Pueblos. Nuestros actos reivindican el valor de la palabra. Por eso crece nuestro poder de convocatoria y la fuerza de nuestros argumentos. Por nosotros, hablan nuestros actos de dignidad y resistencia que no se detendrán. El primer congreso indígena y popular ha logrado con creces sus objetivos. El país y el
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mundo nos han escuchado. El Gobierno no pudo ignorarnos y va a tener que respetar la fuerza de nuestra legitimidad. La palabra que traemos en paz se ha convertido en hechos que hablan por sí mismos. Los medios comerciales de comunicación, en su mayoría nos escucharon y muchos dejaron de distorsionar la verdad para transmitir nuestras propuestas. La solidaridad del mundo se hizo presente y nos acompañó. Asumimos este reconocimiento y respeto como una responsabilidad colectiva que nos obliga a avanzar por el camino y asumir el desafío que enfrentamos. Este mandato recoge lo que viene de atrás y señala lo que vamos a hacer ahora. Dejamos constancia de la forma tendenciosa, irresponsable e irrespetuosa en que el Presidente de la República pretendió impedir la realización de este primer congreso indígena y popular, así como la manera en que mintió recurrentemente sobre los motivos y contenidos del mismo y engañó a la opinión pública Nacional e Internacional describiendo esta iniciativa pacífica, civil y democrática, como un acto politiquero de terroristas. El 2 de Septiembre, unos días antes del congreso, la Fiscalía detuvo al Mayor Alcibiades Escué con falsos cargos, en un acto insólito que este congreso reconoce como un secuestro político. El Presidente declaró hoy, mientras se realiza la audiencia pública final, que él mismo ha asumido el caso del mayor alcibiades escué y que el Congreso es encabezado por parlamentarios y opositores políticos del Gobierno que no han tenido ninguna influencia en este evento. Queda demostrada así la debilidad de un Gobierno que recurre a la mentira y a la fuerza para silenciar la verdad de un pueblo que asume su dignidad.
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Agenda de trabajo y posición del primer congreso itinerante Las comisiones ratificaron de manera enérgica y clara la posición planteada en la convocatoria a esta Gran Minga: •
Lo que sucede hoy en nuestro país y en nuestros territorios es grave, no da espera y debemos movilizarnos de inmediato.
•
La situación de emergencia se debe a un problema de fondo relacionado con la estrategia neoliberal y la globalización y por eso la acción inicial es parte de una lucha a mediano y largo plazo. Los resultados que persiguen el ALCA y el TLC representan las formas de agresión más peligrosas y destructivas para las que se realizan las reformas constitucionales y a las que en última instancia sirven la guerra y el terror.
•
3.
TLC y Alca
4.
Mecanismos para la construcción de resistencia y soberanía popular.
El mandato indígena y popular de la minga por la vida, la justicia, la alegría, la libertad y la autonomía: Las autoridades, organizaciones, procesos y personas participantes en el I Congreso indígena y popular deciden: 1.
Declararse en asamblea permanente indefinida, hasta tanto no se superen de manera definitiva las amenazas existentes contra la vida y la integridad.
2.
Establecer el Congreso indígena y popular con la misión de asumir, abordar y profundizar los temas que convocaron esta gran minga y como escenario para construir y consolidar el proceso hacia el Plan de Resistencia y de Vida de los Pueblos. El Congreso iniciará sesiones en el territorio de paz y convivencia de La María, Piendamó, pero tendrá carácter itinerante y se habilitarán escenarios y espacios de deliberación en todo el territorio nacional de manera que se facilite la participación y liderazgo de todos los procesos populares.
3.
Crear un tribunal permanente tribunal permanente de los pueblos con participación de líderes y personalidades de las más altas calidades y capacidades, del nivel nacional e internacional, con la misión de examinar, pronunciarse, hacer recomendaciones y tomar acciones frente a los atropellos y violaciones
Las movilizaciones urgentes no son el comienzo ni el final del camino, sino una etapa del proceso que se propone construir en minga alternativas indígenas y populares para que otro país justo, democrático, respetuoso y en paz sea posible.
En consecuencia con esta lectura de la realidad, el primer congreso indígena y popular definió los temas que fueron debatidos por las comisiones y en las plenarias: 1.
La defensa de la vida, el conflicto armado, la violación de derechos humanos y la política de seguridad democrática.
2.
Paquete de reformas constitucionales.
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al derecho a la vida y a los derechos humanos de las organizaciones y procesos indígenas y populares.
•
Diseñar y poner en marcha mecanismos populares para el logro de una salida negociada al conflicto armado.
4.
Implementar un sistema de comunicación e intercambio autónomo y permanente de los pueblos para la verdad y la vida.
•
Exigir verdad, justicia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado.
• 5.
Establecer una misión diplomática permanente y autónoma de los pueblos que represente a las Organizaciones y Procesos Populares en gestiones diplomáticas en el ámbito internacional, con representación y mandato desde Comisiones Internacionales establecidas al interior de los procesos y movimientos indígenas y populares.
Promover mecanismos populares y autónomos de resistencia civil, paz y seguridad, que incluyan el reconocimiento de la guardia indígena como fuerza popular nacional e internacional de paz. Exigir y diseñar mecanismos de resistencia civil con presión, apoyo y veeduría nacional e internacional para lograr la salida de los grupos armados de nuestros territorios y el respero a la población civil, a nuestra autonomía y a nuestras organizaciones de manera que no se nos siga involucrando en el conflicto.
6.
7.
Desarrollar una economía propia de los pueblos y establecer mercados y mecanismos de producción e intercambio que sean solidarios, recíprocos y orientados a defender y promover la vida y el bienestar de los pueblos. Recoger, analizar, profundizar y adoptar las recomendaciones y conclusiones de las comisiones temática que sesionaron durante este congreso, lo mismo que las declaraciones, acuerdos, pronunciamientos y resoluciones emanadas de organizaciones, movimientos y eventos populares con las que exista una identidad de posiciones y propósitos.
Frente al análisis de los temas de la agenda del primer Congreso indígena y popular deciden: 1. Frente al conflicto armado, la violación de derechos humanos y la política de seguridad democrática
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•
•
Desarrollar mecanismos de resistencia y desobediencia civil frente a las políticas de seguridad democrática del gobierno colombiano.
2. Frente al TLC y al ALCA: •
Convocar a las organizaciones y al Pueblo de Colombia a desarrollar las acciones necesarias y pertinentes para detener las negociaciones de estos acuerdos y promover la realización de un referendo popular contra el TLC y el ALCA.
3. Frente al paquete de reformas constitucionales •
Demandar por las vías necesarias que se suspenda cualquier intento de reforma constitucional, a la vez que en
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adelante, toda propuesta de reforma deba ser sometida a una consulta y aprobación popular. 4. Seguimiento •
Las autoridades y líderes indígenas y populares presentes en este primer congreso, designarán una comisión indígena y popular responsable de diseñar los mecanismos y la agenda para dar cumplimiento en el más corto término posible a este mandato. Entre los criterios de selección para quienes conformen esta comisión de seguimiento deberán incluirse, la participación de diversos sectores, la legitimidad de la representación a nombre de las
organizaciones y procesos y la reconocida capacidad para llevar a cabo la tarea asignada. •
Continuar desarrollando las acciones necesarias para enfrentar el secuestro político del Mayor Alcibiades Escué y el proceso político en contra de la AIC y de su personal, de acuerdo con el mandato previamente aprobado por este primer congreso indígena y popular. Las palabras sin acción son vacías La acción sin palabras es ciega, Las palabras y la acción por fuera del espíritu de la comunidad son la muerte Por la vida, la justicia, la alegría, la libertad y la autonomía,seguimos caminando.
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MESA MANGLAR Elmer Posso
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E lmer Posso
Desde el 2003, los consejos comunitarios afro-colombianos de la zona centro y norte del Pacífico colombiano, de Cupica (Bahía Solano) y Riscales (Nuquí) en el Chocó, Bajo Mira y Frontera en Nariño, Río Naya y río Cajambre y el Cabildo Indígena de San Joaquincito (eperara siapiadaara) (Valle del Cauca), se han integrado en la “mesa de trabajo para la defensa de los ecosistemas de manglar”. En este espacio se viene discutiendo la problemática que ocurre en los ecosistemas costeros de la zona y especialmente en los manglares debido a situaciones como la presión de actores económicos externos, las iniciativas inconsultas por parte del gobierno, la permisividad de las diferentes autoridades ambientales y las mismas prácticas que desde las comunidades afectan negativamente este ecosistema. La Mesa de Manglares del Pacífico ha hecho propuestas para el manejo sostenible del manglar, priorizando su conservación. Pero viendo como no se detiene el deterioro de los manglares, la privatización de las playas, la intensificación de la explotación de los ecosistemas en general y sobre todo el deterioro de la calidad de vida de las comunidades del litoral Pacífico colombiano, ha decidido actuar como autoridad ambiental, y así ejercer con autonomía acciones para la defensa, protección y manejo sustentable de los manglares. El poema de Elmer Posso, maestro afro-colombiano del Bajo San Juan y miembro de la Mesa de Manglares del Pacífico fue escrito durante el encuentro por la “Defensa de los ecosistemas costeros del Pacífico colombiano y de la gente que vive en ellos” llevado a cabo en Buenaventura entre el 11 y 12 de febrero de 2006.
MESA MANGLAR Entre los grandes proyectos del gobierno hacia este mar, hay una gran ACUAPISTA que acabará el manglar. Se fomentará el turismo y se invertirá el capital mas este “grandioso progreso” exige un precio fatal: El exterminio de moluscos, peces, crustáceos y más; especies tan importantes en el ciclo de vida del mar. TUMACO no se pregunta: ¿y luego qué ocurrirá? BUENAVENTURA, inconsciente, la quiere un hecho ya. Arrecifes en LOS RISCALES, CUPICA o cualquier lugar, serán refugio de peces como oasis en el mar. Las vedas para la piangua, al igual que el camarón en CAJAMBRE y NAYA quieren, pues bajó la producción. No explotemos las maderas: nato, mangle y el piñuelo, proponen los del SAN JUAN porque empobrece su suelo. De su hábitat el ocaso hoy les ha quitado el sueño y se suman a la lucha los resguardos ribereños. Donde las aguas se funden, las del río y las del mar, han surgido defensores y esta MESA de MANGLAR. Autor Elmer Posso Bonilla, Febrero 12 de 2006
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PRONUNCIAMIENTO DE BUENAVENTURA J贸venes de Buenaventura
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Los días 16, 17 y 18 de agosto de 2005, nos reunimos en la ciudad de Buenaventura 67 jóvenes de varias regiones del Pacífico colombiano. Fuimos acompañados por organizaciones negras locales, varios Consejos Comunitarios del Pacífico, el Proceso de Comunidades Negras, PCN, representantes de organizaciones indígenas del país y la Unión territorial Interétnica del Naya, UTINAYA. Después de tratar nuestra problemática y debatir sobre nuestro quehacer hacia el futuro, hemos decidido poner en conocimiento del pueblo colombiano este pronunciamiento. Con estas palabras estamos pensando no solamente en nuestras comunidades negras. Estamos pensando también en las comunidades indígenas y campesinas y el resto de pobladores pobres del Pacífico, que comparten con nosotros situaciones de marginalidad, exclusión y miseria, producto del olvido del Estado colombiano y de la voracidad de intereses económicos, para los cuales nuestras culturas y territorios somos un estorbo.
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omos jóvenes negros venidos de diferentes lugares del Pacífico colombiano, territorio ancestral de miles de familias negras. Convivimos en esta gran región con los pueblos Embera, Wounaan y Tule. Hasta hace pocos años en este territorio vivíamos en relativa calma, a pesar de la exclusión y atropellos a esta región y la discriminación que han recibido sus pobladores durante siglos. No obstante su gran riqueza cultural,su asombrosa diversidad biológica y sus enormes recursos naturales, en el Pacífico se encuentran concentrados todos los males que sufre Colombia: extracción irracional de recursos naturales, pobreza, exclusión y violencia. Todo el mundo conoce que el Estado en esta región se ha caracterizado por la desidia, la discriminación, la incompetencia y la corrupción. Últimamente nos preocupa la violencia a nuestros hermanos, los más jóvenes, pues es entre nosotros que se producen más pérdidas humanas por causa de la violencia y es con nosotros que se vienen nutriendo los intentos de subordinar las economías comunitarias a los designios del neoliberalismo, un sistema económico excluyente y egoísta.
Más del 60% de la población del territorio región del Pacífico somos jóvenes. Paradójicamente, siendo el componente social más importante, estamos desvinculados de las tareas de gobierno en nuestras comunidades de origen y, progresivamente venimos perdiendo los nexos con la tierra y con la cultura generadora de recursos y bienestar. Es entre nosotros los jóvenes donde se da la más alta proporción de los reclutados para la tala indiscriminada de los bosques, para el cultivo de ilícitos y aún como carne de cañón para todos los grupos armados que hoy desangran el país. Esto es así por carecer de oportunidades sociales y económicas para llevar una vida digna. Pero nos estamos organizando para tratar de cambiar esta situación, teniendo como principios el respeto y la valoración de la pluralidad y la diversidad de la vida en todas sus expresiones y la defensa de nuestros territorios ancestrales, como espacios generadores de vida y libertad. Nos estamos organizando para romper la diáspora hacia las ciudades, verdadera amenaza hacia la futura esta-
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bilidad territorial y demográfica de las comunidades y pueblos del Pacífico colombiano que hoy luchan por afianzarse en sus territorios como única posibilidad de resistencia frente a las presiones de la violencia. Nos estamos organizando para tener más presencia en actividades organizativas y en iniciativas acordes con nuestras aspiraciones de futuro. Y esto es necesario, pues queremos ser útiles a nuestros pueblos, colaborando en los esfuerzos de garantizar la seguridad territorial y la seguridad humana de nuestras comunidades. Nosotros los jóvenes negros del Pacífico tenemos explicaciones y propuestas, tenemos pensamiento acumulado, ojos diferentes para ver las cosas, prácticas económicas diversas, sueños y deseos que son semilleros de paz y convivencia entre los seres humanos y con los seres y las cosas de la naturaleza. Pero también tenemos preocupaciones que queremos compartir con el resto del mundo: 1. Consideramos que nuestro territorio-región del Pacífico no quedó aislado de la exacerbación del conflicto armado colombiano. Por el contrario, se configuró en uno de los más duros y cruentos escenarios de despojo y desterritorialización de las comunidades negras en los últimos 10 años, lo que ha determinado una fuerte transformación de sus procesos políticos, sociales y económicos. Las dinámicas locales, a pesar de su valor, quedan sometidas a decisiones que se toman cada vez más lejos de la región.
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2. Paradójicamente, o tal vez por eso, en una región tan bien dotada de riquezas naturales como el territorioregión del Pacífico están los focos más conflictivos y violentos del país, con las cifras más altas de desplazamiento, asesinatos y secuestros. Una región relativamente joven, sufre síntomas de decrepitud, al entrar en el engranaje de actividades extractivistas, cultivos ilícitos, monocultivos de palma aceitera y toda suerte de actividades expoliadoras de recursos. 3. La explotación, la exclusión con sus secuelas de miseria y violencia han llegado Pacífico para quedarse. Sobre esta región están puestos los ojos de muchos “empresarios” rapaces y capitales mal habidos que se disputan el control de estas regiones y recursos. 4. En gran medida son estos sistemas económicos que se vienen imponiendo, los que originan el atraso, dependencia y marginalidad económica y social de nuestro territorioregión. 5. La Constitución Política de Colombia y desarrollos jurídicos posteriores establecen derechos colectivos de propiedad del territorio a poblaciones étnico territoriales (indígenas y afrocolombianos). Igualmente el convenio 169 de la OIT, hoy ley de la República, enfatiza la necesidad de que los afrocolombianos y los indígenas contemos con mecanismos apropiados de consulta, participación y consentimiento previo e informado sobre los hechos y medidas que tengan impactos sobre nuestros pueblos. Pero el Estado colombiano no
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se ha identificado con estos propósitos, se ha opuesto sistemáticamente a revisar el proyecto de Nación excluyente, donde los negros seguimos siendo ciudadanos de tercera categoría y viene cambiando las reglas de juego, privilegiando intereses económicos expoliadores de tierras y recursos, básicos para la permanencia en nuestros territorios y sobrevivencia como pueblos. Persiste la incapacidad, pero también la falta de voluntad de algunos sectores sociales para asumir las diferencias culturales y políticas y respetarlas. Se ve como un obstáculo la divergencia y se considera un conflicto pensar y sentir diferente.
por sectores racistas de horca y cuchillo, que quieren mantener y perpetuar, a como de lugar, sistemas económicos y de gobierno que excluyen económica-, socialy políticamente a negros y a indios y arrebatarnos las conquistas territoriales logradas a partir de la nueva Constitución Política.
6. El gobierno y los que detentan los poderes económicos en el Pacífico miran a un lado, mientras nuestras comunidades son desangradas. Esto no es bueno ni para nosotros, ni para Colombia.Y tampoco es conveniente que los poderes económicos que hoy buscan apropiarse del Pacífico pretendan cerrar los espacios que abrió la Constitución Política del 91 para nuestros pueblos.
8. La violencia que vivimos en el Pacífico es difusa, aunque sus víctimas tienen nombre y apellido: jóvenes desempleados, excluidos y ofendidos. Militantes de la vida que rechazan las imposiciones y exigen atención a las demandas de sus comunidades. Esta violencia es difusa por las diferentes formas en que se presenta: violencia política, conflicto armado, asesinatos, desplazamientos, extorsiones, desapariciones, secuestros y violencia común, que interactúan y se retroalimentan, creando un círculo vicioso ascendente y cumulativo, aunque también los victimarios tienen nombre y apellido y son aquellos que pretenden mantener y aumentar sus riquezas y poder, obtenidas por el ejercicio de la violencia.
7. A la exclusión y segregación que han estado presentes en las políticas estatales y en las prácticas socio-culturales de las poblaciones blancas y mestizas, se suman ahora las masacres de jóvenes en varias regiones del Pacífico. Las más conocidas son las de Buenaventura, donde en menos de tres meses han sido brutalmente asesinados más de 30 jóvenes. El Estado no ha mostrado voluntad política para intervenir frente a estos delitos de lesa humanidad protagonizados
9. El drama que vivimos en el Pacífico, es haber entrado al Siglo XXI, sin haberle dado solución a problemas que arrastramos desde el Siglo XIX. La diferencia radica en términos cuantitativos. Las riquezas naturales que tienen demanda en el mercado mundial (incluida la cocaína) y que son apetecidas por sus rentas, son hoy más numerosas. Las armas para apropiarse de estos recursos son más sofisticadas, los métodos más crueles y el número de muertos y desplazados es mayor.
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P ronunciamiento de Buenaventura
Por todas estas razones, los jóvenes hemos decidido 1. Rechazar los métodos violentos que se emplean para desalojar y despojar a nuestras comunidades de sus tierras y recursos. Anhelamos y vamos a luchar para que este territorio no sea más un escenario del conflicto armado, donde campeen la injusticia y la crueldad. 3. Exigir verdad, justicia y reparación para las familias de las víctimas. 2. Exigir del Estado la protección integral para nuestros territorios, pues son el fundamento de toda vida y bienestar. Por ello, no compartimos las políticas que atentan contra nuestro territorio y contra las fuentes de vida que son nuestros bosques y ríos. 3. Comprometernos en la construcción de un sistema de convivencia con nuestros vecinos, ya que queremos aportar nuestro grano de arena en la construcción de una sociedad pluriétnica, donde hombres y mujeres de colores y culturas diferentes podamos vivir en paz. Esta convi-
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vencia la vamos a buscar a pesar de las voces escépticas que persisten en la intolerancia que tantos males le ha causado al país. 4. Defender los espacios de paz, convivencia y libertad que tanto nos ha costado construir. Indudablemente que son tareas muy duras para jóvenes que apenas comenzamos a organizarnos. Es por eso que pedimos el apoyo a todos ustedes, a todos los jóvenes de Colombia, a los indios, a todos los negros del país, a todos los injuriados y ofendidos, y a todos los colombianos que creen que el Pacífico y Colombia se merecen un futuro mejor. De lo que más pueden estar seguros los colombianos es que nuestras culturas sobrevivirán a los regímenes autoritarios y a la barbarie que piensan imponer los actores armados (legales o ilegales) en el Pacífico. Después de esta noche oscura que estamos viviendo, recordaremos con orgullo y agradecimiento a estos jóvenes que por pensar de manera diferente, no aceptar ningún sometimiento, defender la validez de nuestros proyectos de vida acordes con la naturaleza, se les niega la vida.