Colombia Internacional No. 68 by Publicaciones Faciso

EDITORIAL 10-11

Felipe Botero

anÁlisis 14-42

¿Pavimentando con votos? Apropiación presupuestal para proyectos de infraestructura vial en Colombia, 2002-2006 Luis Bernardo Mejía, Felipe Botero y Juan Carlos Rodríguez Raga

44-67

El uso del DEA para la estimación del factor X en la definición de tarifas portuarias Gustavo Duncan

68-97

Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas Efectos de la Constitución de 1991 sobre la economía política del financiamiento del gasto público en Colombia Miguel Gandour Pordominsky

98-106

¿Premiar a los corruptos? Reelección y participación en escándalos en las elecciones brasileñas legislativas de 2006 Lúcio Remuzat Rennó Jr.

108-126

Evaluación del programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de Protección Social Luis Bernardo Mejía

Ejecutivo, legislativo,

electorado y gasto público

Contenido EDITORIAL 10-11

Felipe Botero

anÁlisis 14-42

¿Pavimentando con votos? Apropiación presupuestal para proyectos de infraestructura vial en Colombia, 2002-2006 Luis Bernardo Mejía, Felipe Botero y Juan Carlos Rodríguez Raga

44-67

El uso del DEA para la estimación del factor X en la definición de tarifas portuarias Gustavo Duncan

68-97

98-106

¿Premiar a los corruptos? Reelección y participación en escándalos en las elecciones brasileñas legislativas de 2006 Lúcio Remuzat Rennó Jr.

108-126

Evaluación del programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de Protección Social Luis Bernardo Mejía

Contents EDITORIAL 10-11

Felipe Botero

anAlYsis 14-42

Paving Roads with Votes? Budgetary Allocations for Road Infrastructure Projects in Colombia, 2002-2006 Luis Bernardo Mejía, Felipe Botero y Juan Carlos Rodríguez Raga

44-67

The Use of DEA for the Valuation of the X Factor in the Definition of Portuary Tariffs Gustavo Duncan

68-97

Budgetary Constitution and Equilibrium of Public Finances Effects of the 1991 Constitution on the Political Economy of the Financing of Public Expenditure in Colombia Miguel Gandour Pordominsky

98-106

Rewarding the Corrupt? Reelection and Scandal Involvement in the Brazilian 2006 Legislative Elections Lúcio Remuzat Rennó Jr.

108-126

Evaluation of the Departamental and Distriction Proyects for Integral Care for Disabled Individuals of the Ministry for Social Protection Program Luis Bernardo Mejía

C olombia Internacional 68, jul - dic 2008, Pp 140, ISSN 0121-5612, Bogotá, Pp. 10 - 11

Editorial Felipe Botero* La ciencia es una empresa eminentemente colectiva. Se suele concebir el trabajo de investigadores y académicos como el producto de soliloquios y disquisiciones realizadas en “torres de marfil”. La realidad dista mucho de esto. El conocimiento sólo se acumula cuando las inferencias que se hacen sobre el funcionamiento del mundo que nos rodea son compartidas con colegas, estudiantes y otros interesados. Pero divulgar resultados de investigación no basta. Es preciso que esos colegas, estudiantes y otros cuestionen, critiquen o propongan explicaciones alternativas. Justamente en este ir y venir de las ideas, en este argumento y contraargumento, nos aseguramos de que el conocimiento producido no es un mero castillo de arena, como lo señalara Geddes. Las revistas académicas son esenciales en el proceso de divulgación y crítica del conocimiento producido por investigaciones científicas. Son uno de los foros en los que los autores exponen sus planteamientos con la expectativa de persuadir a los lectores sobre lo razonable de sus explicaciones. Sin embargo, los autores saben que son sujeto de crítica y refutación por parte de una comunidad académica no dispuesta a tragar entero. Las revistas académicas ejercen un primer filtro en este proceso. Los artículos que son aceptados para publicación son aquellos que cuentan con la

aprobación de los editores de la revista, según la recomendación de publicación dada por evaluadores anónimos. Es un proceso engorroso y dispendioso, pero que garantiza que lo que llena las páginas de la revista satisfaga unos mínimos de calidad. Las revistas, a su vez, son evaluadas y clasificadas según la rigurosidad con la que se cumple este proceso y la puntualidad con la que aparecen publicadas, entre otros criterios. En Colombia, Colciencias es la agencia estatal encargada de evaluar las revistas académicas. En la última evaluación realizada, Colombia Internacional ascendió en su clasificación al pasar de la categoría B a la categoría A2. Sin lugar a dudas se trata de un reconocimiento que nos enorgullece en la medida en que ratifica nuestro compromiso con la difusión de artículos de investigación que expandan las fronteras del conocimiento en temas relacionados con Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Es un reconocimiento de nuestro trabajo como equipo editorial, pero sobre todo es un reconocimiento para nuestros autores y evaluadores que son quienes nos permiten ofrecerles números con artículos pertinentes, relevantes y rigurosos. Sin embargo, los directamente beneficiados son ustedes, nuestros lectores, quienes seguirán contando con una publicación con contenidos críticos y análisis agudos de nuestra realidad. Este ejemplar no es una excepción. De la mano de Luis Bernardo Mejía, editor invitado para este número, se recogieron diversos artículos que exploran la relación entre el ejecutivo y el legislativo que giran en

Profesor asistente, Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes. Editor de Colombia Internacional.

Editorial • Felipe Botero

torno al eje de la asignación del presupuesto. Mejía, Botero y Rodríguez Raga presentan un análisis en el que contrastan el peso que tienen los factores técnicos con los factores políticos a la hora de decidir sobre la inversión en proyectos de infraestructura vial. Duncan sugiere una nueva metodología para fijar tarifas portuarias que permite reducir las ineficiencias en los costos de los servicios ofrecidos por los puertos. Gandour discute de forma extensa y detallada el esquema de financiamiento del Gobierno para explicar por qué la alternativa del endeudamiento se hace más atractiva frente a otras opciones a partir de la Constitución de 1991. En su artículo, Rennó muestra evidencias, para el caso brasileño, que sugieren que

los políticos que se ven involucrados en escándalos son castigados por los votantes en las elecciones. Por último, Mejía hace una evaluación del programa del Ministerio de Protección Social para atender a la población con discapacidades. Sus resultados muestran que, a pesar de que ha aumentado el gasto público en esta materia, no se han registrado mejoras en calidad de vida de los discapacitados. Desde diferentes puntos de vista los artículos incluidos en este número hacen aportes al entendimiento de fenómenos relacionados con los procesos presupuestales del Gobierno. Esperamos que estos artículos susciten críticas y cuestionamientos por parte de ustedes, los lectores.

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¿Pavimentando con votos? Apropiación presupuestal para proyectos de infraestructura vial en Colombia, 2002-2006*

Paving Roads with votes?

Budgetary Allocations for Road Infrastructure Projects in Colombia, 2002-2006 Luis Bernardo Mejía Guinand** Felipe Botero*** Juan Carlos Rodríguez Raga****

recibido 11/08/08, aprobado 15/10/08

¿Pavimentando con votos? • Luis Bernardo Mejía Guinand, Felipe Botero y Juan Carlos Rodríguez Raga

Resumen Este artículo se pregunta por los factores que explican los recursos destinados a los municipios para desarrollo vial durante el primer gobierno del presidente Uribe. En concreto, se contraponen criterios técnicos con criterios políticos. Las evidencias encontradas muestran que algunos criterios políticos importan y que los criterios técnicos no tienen incidencia alguna en la inversión en infraestructura vial. Para hacer el análisis se construyó una base de datos original, la cual permite concluir que la priorización del gasto en infraestructura vial parece no responder a la función de bienestar y al modelo de desarrollo que el país adoptó en su planeación estratégica. Aun más, se evidencia un divorcio efectivo entre los asesores técnicos del gobierno y la implementación de sus políticas. Los datos analizados muestran que existe una relación positiva entre la asignación del gasto en infraestructura vial y la realización de Consejos Comunales de Gobierno. Este hallazgo sugiere la presencia de un uso populista del gasto en infraestructura vial, ya que los municipios en los que se realizaron Consejos Comunales contaron con una asignación presupuestal de US$14,1 millones adicionales frente a los municipios en los que no se realizaron dichos consejos. A través de los Consejos Comunales se asumen compromisos que implican gastos, de manera que se aseguren los apoyos políticos necesarios para mantenerse en el poder. Adicionalmente, se concluye que el gobierno invierte más en municipios con alcaldes no uribistas, lo cual señalaría que el gobierno estaría usando el presupuesto para comprar apoyos en los municipios en los que salió derrotado en las elecciones locales. Estos municipios recibieron asignaciones presupuestales por US$2,6 millones más que los municipios regidos por alcaldes de su coalición. Palabras clave: presupuesto, infraestructura vial, criterios técnicos, clientelismo, populismo.

Abstract This article inquires about the factors that explain budgetary allocations for road infrastructure during the first Uribe administration. Concretely, the analysis contrasts the importance of technical and political criteria in budgetary decisions. The evidence suggests that some political criteria have predominance and that technical criteria have no incidence in the definition of investment on road infrastructure. For our analysis, we created an original data set which allows us to conclude that investment decisions on roads does not respond to the social welfare function and the development model that the administration defined in its own strategic planning. Furthermore, the evidence suggests an effective schism between the administration’s technical advisors and the implementation of its policies. The data shows a positive relationship between spending on roads and holding Consejos Comunales. This finding supports the hypothesis that spending on road infrastructure is a populist measure given that those municipalities in

** *** ****

Este documento se elaboró en el marco del grupo de investigación sobre relaciones ejecutivo-legislativo en Colombia, del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes. Como tal, el grupo contó con la valiosa colaboración de Andrea Dávila, Javier Gutiérrez, Santiago Olivella, Catalina Mahecha y Daniel Silva, quienes participaron activamente en las discusiones del grupo y en la construcción de las bases de datos que respaldan la investigación. Una versión preliminar de este artículo se presentó en el XXVII Congreso Internacional de la Asociación de Estudios Latinoamericanos (LASA), Montreal, septiembre de 2007. Agradecemos los comentarios de Elisabeth Ungar y dos evaluadores anónimos a versiones previas del artículo. Profesor asistente, Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia. luimejia@uniandes.edu.co. Profesor asistente, Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia. fbotero@uniandes.edu.co. Profesor asistente, Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia. juanrodr@uniandes.edu.co.

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which Consejos Comunales met received an additional $14.1 million vis-à-vis municipalities without such meetings. In the Consejos Comunales the administration commits resources allowing it to secure political support needed to stay in power. Moreover, we conclude that the administration spends more in municipalities whose mayor does not belong to the government coalition, indicating that the use of budgetary priorization as a way to buy political support in those municipalities where it was defeated in the local elections. The municipalities where the coalition won received $2.6 million less in funding than those ruled by mayors of its coalition. Key words: budget, road infrastructure, technical criteria, clientelism, populism.

Introducción a geografía colombiana siempre ha sido un obstáculo para la integración nacional y para el desarrollo del país. No en vano, entre los exóticos galardones del país se encuentra la creación, en 1919, de Scadta, la primera aerolínea de América Latina; ya desde principios del siglo XX se reconocía que los transportes fluvial, ferroviario y terrestre no eran eficientes. Es así que los gobiernos de turno suelen incluir el tema de infraestructura vial dentro de sus agendas, aduciendo, por supuesto, razones de competitividad, inserción en la economía mundial e incluso bienestar. Sin embargo, a pesar de la retórica la inversión en infraestructura vial se rezaga. Este artículo se pregunta por los factores que explican los recursos destinados para desarrollo vial a los municipios durante el primer gobierno del presidente Uribe. En concreto, se contraponen criterios técnicos con criterios políticos. Las evidencias encontradas muestran que algunos criterios políticos importan y que los criterios técnicos no tienen incidencia alguna en la inversión en infraestructura vial.

Este ejercicio de contraposición de criterios técnicos y políticos es posible gracias a que el gobierno ha sido diligente a la hora de diseñar herramientas de política para racionalizar la inversión en infraestructura vial. Documentos oficiales como el Plan Vial 2500 y el Programa Visión Colombia 2019 ofrecen análisis sesudos sobre el tipo de vías que deberían desarrollarse para mejorar la competitividad del país. Sin embargo, el gobierno no ha sido igualmente diligente a la hora de ejecutar sus propios planes, al menos en términos de infraestructura vial. El gobierno, por supuesto, ha defendido sus avances en materia de vías. En su “Informe al Congreso 2006” se señala que durante el período 2002-2006 se contrató la pavimentación de 4.411 km de la red a cargo del Instituto Nacional de Vías (INVIAS). Con esto, según el gobierno, se supero la meta programada de 3.939 km en 12%. De forma adicional, afirma el informe, se pavimentaron 2.140 km de la red vial, lo que representó 66,2% de avance en la meta programada de pavimentar 3.232 km (DNP 2006). A pesar de lo anterior, la priorización del gasto en infraestructura

¿Pavimentando con votos? • Luis Bernardo Mejía Guinand, Felipe Botero y Juan Carlos Rodríguez Raga

vial parece no responder a la función de bienestar y al modelo de desarrollo que el país adoptó en su planeación estratégica. En un momento en el cual el gobierno busca la inserción de la economía colombiana en la economía mundial, el gasto público en infraestructura vial no se está canalizado mediante criterios técnicos. En otras palabras, la inversión en infraestructura no se orienta a mejorar la integración entre los centros de producción, consumo y exportación. Según Naranjo (2006), de la inversión correspondiente a las vías adjudicadas en el Plan 2500, tan sólo el 17% coincide con las que en criterio de gremios tales como Colfecar, Fenalce, la Cámara Colombiana de la Infraestructura, etc., se deberían ejecutar. En el mismo sentido, Gaviria (2006) afirma: “los proyectos financiados con recursos públicos (los que conforman el llamado Plan vial 2500) no han sido seleccionados con base en su rentabilidad social. O con base en un análisis de los beneficios previstos o de los costos probables. Los planes de desarrollo ni se obedecen, ni se cumplen. Los proyectos han sido seleccionados con base en consideraciones políticas”. ¿Qué determina en realidad la asignación presupuestal del gasto en infraestructura vial en Colombia? ¿Cuánto peso tienen los criterios técnicos y cuánto los factores políticos en la implementación de los planes viales en el país? Este documento busca responder a esta importante pregunta tomando como período la primera administración Uribe Vélez (2002-2006). El escrito está dividido en seis secciones, incluyendo esta introducción. La segunda sección presenta una revisión de la literatura que ha estudiado la

relación entre gasto público y los factores políticos, como sustento de nuestras hipótesis. En concreto se examinan las nociones de pork barrel y aspectos relacionados con estilos de gobierno neopopulistas que influyen en el diseño e implementación de políticas públicas. La tercera parte presenta la planeación y asignación presupuestal de la infraestructura vial durante el período 20022006. La cuarta sección presenta tres hipótesis clave sobre factores que determinarían la asignación del presupuesto vial: a) criterios técnicos; b) criterios clientelistas, esto es, aquellos bajo la influencia de la coalición de gobierno en el Congreso y c) criterios populistas como resultado del lazo directo entre el gobernante y el “pueblo”. La quinta parte presenta los datos y la operacionalización del modelo estadístico que somete a prueba empírica las diferentes hipótesis sobre los distintos factores que afectan la apropiación presupuestal para inversión en obras de infraestructura vial. La sexta parte presenta conclusiones y reflexiones finales. 1. Revisión de la literatura La relación entre gasto público y los políticos ha sido ampliamente estudiada y discutida en la literatura. Dicho conocimiento señala la forma como los políticos tratan de influir en la asignación del gasto para obtener beneficios personales o partidistas que los impulsen en su carrera política y cómo esta influencia, por una parte, conduce al alejamiento o el desdén de criterios técnicos para la asignación presupuestal y, por otra, produce generalmente excesos en el gasto. En este contexto, existe cierto consenso en que el presupuesto es la arena donde se producen muchos de los intercambios políticos y nego-

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ciaciones propias de cualquier democracia. A continuación se presentan dos aproximaciones teóricas que explican la tendencia a aumentar el gasto y su impacto en el proceso electoral. a) Pork barrel: el intercambio político El término pork barrel hace referencia al tipo de negociaciones, ya sean individuales o por colectividades políticas, entre el Ejecutivo y el Legislativo, en donde el Ejecutivo otorga recursos del Estado a cambio de respaldo legislativo para sus proyectos en el Congreso. De forma peyorativa, hace referencia a la prioridad que entre el Ejecutivo y los congresistas se da a criterios puramente electorales en la formulación o implementación de un proyecto de ley o de una política pública, y no al principio de “bien común” (Randsell 1916). Estas negociaciones se hacen para que el ejecutivo pueda escapar del inmovilismo legislativo característico de muchos regímenes presidenciales cuando el Ejecutivo no cuenta con una mayoría en el Congreso. Siguiendo a Pereira y Mueller (2002, 274), este tipo de prácticas es uno de los mecanismos más importantes que tiene el ejecutivo para negociar sus preferencias con el Congreso, dada la diferencia de agendas. Por medio de estas negociaciones, el Presidente premia o castiga a los legisladores de acuerdo a su comportamiento, es decir, dependiendo de si éstos respaldan o no al gobierno en la aprobación de sus leyes. La mayor parte de los estudios sobre pork barrel presentan esta práctica como un interés, especialmente por parte de los congresistas, por ser reelectos o por tener beneficios personales. Muchos argumentan que las nego-

ciaciones y el aumento del gasto que generan se dan especialmente en infraestructura o inversión “social” (Eslava 2005; Lancaster 1986). Ésta es una forma de demostrar su eficiencia frente a sus electores, aumentando la probabilidad de que éstos voten de nuevo por ellos. Este dispositivo permite al Legislativo tener acceso al gasto y a los proyectos del gobierno central para beneficiar directamente a su distrito, lo cual lleva a la aprobación de proyectos inviables y no eficientes, pero políticamente populares (Shepsle y Weingast 1981). Esto ocurre frecuentemente en países en donde el Congreso no puede aumentar el gasto del presupuesto (BID 2006; Stein y Bickers 1994) sino limitarse a aprobarlo o desaprobarlo. El problema es que tras estas manipulaciones al presupuesto algunos municipios reciban mayores recursos de los que serían justificados con base solamente en sus necesidades (Lancaster 1986). Es decir, que por la conveniencia del político que interfiere en el proceso presupuestal, la asignación de los recursos no es óptima. Ahora bien, Limongi y Figueiredo (2006) y Lancaster (1986) argumentan que este tipo de relaciones varía enormemente dependiendo de los sistemas de partidos y electoral, que afectan enormemente la estructura de oportunidades para la distribución de los proyectos que se dan por medio del pork barrel. Para Lancaster (1986; ver también Shepsle y Weingast 1981), institucionalmente, la división en comisiones afecta también la capacidad en la redistribución. La especialización de estas últimas permite a ciertos congresistas hacerse más visibles en algunos temas, especialmente en sus distritos (Lancaster 1986, 73). Otros factores que influyen son el nivel

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de disciplina partidista y la distinción clara entre gobierno y oposición. Según Lancaster, cuando la disciplina es fuerte, la negociación se hará dentro del partido mismo, y no estará determinada por los votantes. Por su parte, Limongi y Figueiredo (2006) sostienen que la negociación individual no es lo que prima cuando hay partidos visibles de gobierno o de la oposición y cuando es posible medir los “auxilios parlamentarios” a la hora de la negociación. Al momento de la ejecución, el gobierno en realidad favorece a los miembros de su bancada. Aunque las negociaciones al nivel de partido son importantes, las negociaciones de políticos individuales también son relevantes en el caso colombiano (Vargas 1999), principalmente por el nivel de personalismo de la arena electoral. El problema en términos metodológicos en muchos de los estudios radica en poder medir en realidad cuánta plata o qué proyectos se hicieron por medio del pork barrel, dado que este tipo de proyectos no es contabilizado, no es homogéneo entre todos los congresistas y es poco transparente. Sin embargo, es posible relacionar la cantidad de recursos que recibe un distrito dado con los votos del partido de gobierno en ese distrito, para tratar de establecer indirectamente una relación entre el color político del distrito y los recursos que se le asignan. b) Populismo y neopopulismo Gino Germani (1973), el teórico clásico del populismo en América Latina, muestra cómo los rápidos cambios sociales y políticos introducidos en América Latina chocan rápidamente con la estructura política. Las nuevas demandas, al no poder ser canalizadas a través de los canales político-institucionales vigentes, dan pie a la aparición

de formas populistas de hacer política. Estos regímenes se caracterizan por la negociación y la apelación directa al “pueblo” y por la demagogia y carisma del líder: el presidente. Así mismo, Di Tella (1973) sugiere que el populismo aparece también como una consecuencia de la rápida movilización en los países subdesarrollados en condiciones de “privación relativa” con una “revolución de las aspiraciones”. La privación relativa de bienes y servicios sumada a la ampliación de las expectativas permiten la irrupción, por un lado, de “masas disponibles” sin ningún tipo de organización y, por el otro, de grupos de sectores medios o dispuestos a liderarlas apelando a una lucha en contra de la oligarquía y del statu quo, haciendo de esta “masa” un movimiento policlasista. Sin embargo, estas dos explicaciones han sido criticadas por su falta de claridad y porque permiten que en ellas entren fenómenos políticos tan diversos como Chávez, Perón, Ménem, Fujimori, Allende y otros casos latinoamericanos en las décadas de 1930 y 1950. Son comunes los cuestionamientos sobre la conceptualización y utilización del término (Laclau 2003; Weyland 2001; Viguera 1993). En este sentido, es preferible la diferencia establecida por Weyland (2001) y Viguera (1993), que basan sus definiciones de populismo en criterios meramente políticos o económicos. Los primeros conciben el populismo como un determinado tipo de participación o de dominación política; los segundos subrayan las políticas sociales y económicas que determinarían la naturaleza del mismo. En la necesidad conceptual de poder unir el fenómeno del populismo a las políticas neoliberales en la América Latina de la década de 1990, Weyland (2001) propone concentrarse mera-

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mente en el carácter político de dicho fenómeno, desvinculando el modelo económico de la definición. Viguera (1993) propone además que definir el concepto a partir de lo meramente político permitiría ver las transformaciones que han tenido lugar en las últimas décadas, en cuanto a las modalidades de participación política y a la conformación de los actores sociales y políticos. En esta versión de la definición lo que importa es la relación que busca establecer el líder con los ciudadanos directamente y sin intermediación. Adicionalmente, algunos autores plantean una diferencia entre el neopopulismo y el populismo, según la cual el primero se distingue del segundo por recurrir a los medios de comunicación masivos, que le permiten al electorado sentirse mucho más cerca del gobierno (De la Torre 2004; Miralles 2006). Por su parte, la vertiente económica del concepto vincula implícitamente al populismo con un determinado proyecto de crecimiento económico y de redistribución del ingreso hacia las capas más pobres de la sociedad (Vilas 2003; Weyland 2001; Viguera 1993). Según esta mirada, el populismo sería un tipo económico que, por medio de estas prácticas, genera déficit e inflación, asociado por lo tanto a una mala política económica (Sachs 1989; Dornbusch y Edwards 1991). Sin embargo, como lo dice Cicliotta (2004) y como lo menciona Vilas (2003), durante los mandatos de Ménem y Fujimori, por ejemplo, se pusieron en marcha dramáticas aperturas económicas neoliberales, teniendo como prioridad dentro de su agenda (así fuese en el discurso) la disminución del déficit fiscal. Ésta es la debilidad principal de las definiciones económi-

cas del populismo. Ejemplos como los de Ménem y Fujimori sugieren que los líderes pueden ser populistas y a la vez adoptar esquemas de desarrollo económico ortodoxos. Dadas las limitaciones de la vertiente económica del populismo, es preferible, como lo sugiere Freidenberg (2007), pensar al populismo como un estilo de liderazgo. Su definición es exhaustiva y vale la pena citarla en extenso: como estilo de liderazgo, el populismo se caracteriza “por la relación directa, carismática, personalista y paternalista entre líder-seguidor, que no reconoce mediaciones organizativas o institucionales, que habla en nombre del pueblo y potencia la oposición de éste a ‘los otros’, donde los seguidores están convencidos de las cualidades extraordinarias del líder y creen que gracias a ellas, a los métodos redistributivos y/o al intercambio clientelar que tienen con el líder (tanto material como simbólico) conseguirán mejorar su situación personal o la de su entorno” (Freidenberg 2007, énfasis en el original). En suma, las manifestaciones populistas actualmente en el continente estarían caracterizadas por un uso directo del gasto público por parte de presidentes en busca de la ampliación de su base de apoyo entre la población, independientemente del modelo económico que sus políticas impulsen. 2. Planeación y asignación presupuestal en infraestructura vial En Colombia, el Plan Nacional de Desarrollo es el documento que, por ley, establece los propósitos y objetivos nacionales de inversión a largo plazo. Según el artículo 339 de la Constitución, los planes nacionales de desarrollo funcionan de la siguiente manera:

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El candidato ofrece un programa de gobierno durante su campaña política. Se supone que el Plan Nacional de Desarrollo debe reflejar ese programa, aunque se debe subrayar que éste no se agota en aquél. Una vez elegido, durante los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial, se somete el plan a consideración del Congreso de la República, de acuerdo con los procedimientos definidos en la Ley 152 de 1994, Capítulo IV, para posteriormente, convertirse en ley de la República. En cuanto al procedimiento para la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo, la Ley 152 establece la labor de coordinación por parte del Director del Departamento Nacional de Planeación (DNP) de acuerdo “con las orientaciones impartidas por el Presidente de la República”. El Director de Planeación presenta para aprobación del CONPES ampliado1 el proyecto de plan, el cual, una vez aprobado, es presentado por parte del Presidente de la República a consideración del Consejo Nacional de Planeación. Surtido este trámite, con las eventuales modificaciones que, para su aprobación el gobierno considere pertinentes, el Plan Nacional de Desarrollo es sometido por parte del gobierno (Ministerio de Hacienda y Crédito Público) a la consideración

del Congreso de la República. (Naranjo 2005, 19) La Ley 812 de 2003 aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 20022006 Hacia un Estado Comunitario. Dicho documento plantea los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal para el período señalado. En el caso del sector de infraestructura vial, “el plan programó el mantenimiento rutinario de 16.845 km de la red troncal, de los cuales 14.036 km corresponden a la red no concesionada y 2.809 km a la red concesionada. Se programó la pavimentación de 3.232 km, de los cuales 2.500 km corresponden a la red no concesionada, administrada por el INVIAS y 732 km a red concesionada, administrada por el INCO” (Vélez 2006). Sin embargo, para Naranjo (2005, 52), el tema de la infraestructura vial fue una cuestión poco priorizada en el Plan de Desarrollo: No se percibe prioridad alguna hacia la infraestructura vial que genera la competitividad y que, efectivamente es la que conecta grandes centros de producción con los puertos. En la Ley 812 de 2003 que dio sustento legal al Plan Nacional de Desarrollo no establecieron montos de inversión específicos ni prioridades. Se plantean en materia de infraestructura vial enunciados, sin ningún grado de coherencia y sin que se pueda percibir o deducir un norte o una estrategia claramente definida.

CONPES ampliado hace referencia principalmente a incluir a los integrantes del CONPES social y la participación adicional de cinco gobernadores y cinco alcaldes, entre otros.

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Dentro del Plan Nacional de Desarrollo, todo gobierno debe presentar el Plan Nacional de Inversiones Públicas. Este documento especifica los recursos financieros requeridos y su destinación para su ejecución. En dicho plan “se encuentra la descripción de los programas y subprogramas, indicando los objetivos y las metas nacionales, regionales, sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión en toda la vigencia del Plan de Desarrollo” (DNP 2002). Según Vélez (2006) la asignación presupuestal para el cuatrienio fue de $1.449.914 millones (pesos de 2002). El anexo 1 presenta un resumen de los proyectos de inversión en infraestructura vial planteados en la Ley 812 de 2003-Plan de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario. El Plan de Inversiones Públicas se materializa, anualmente, en el Presupuesto General de la Nación. Este documento es una herramienta de planificación a través de la cual se canalizan los recursos que permiten ejecutar los programas y subprogramas establecidos en el Plan de Desarrollo. La ejecución física de los recursos de infraestructura vial está a cargo, en general, del Ministerio de Transporte y, en particular, del INVIAS (esta entidad implementa la política a través del Plan 25002) y del INCO (red concesionada). El anexo 2 presenta el total de la inversión en infraestructura vial, según el Plan 2500.

Por otra parte, la administración Uribe Vélez diseñó y puso en marcha los Consejos Comunales de Gobierno. En teoría, estos Consejos buscan ser un escenario de interacción entre el gobierno, en cabeza del Presidente, y la ciudadanía. Son espacios a través de los cuales el Presidente se encuentra y discute con los diferentes sectores de la ciudadanía, en el nivel local, los problemas que los aquejan. De esta forma, se prevé que los resultados que de éstos surgen se conviertan en insumos para la planeación y la implementación de las políticas públicas. El modelo supone que los ciudadanos están en capacidad de identificar sus necesidades y preferencias colectivas en lo local y que éstas pueden ser transmitidas a los distintos niveles de gobierno. Dichos niveles están dispuestos a colaborar entre sí, bajo la directa coordinación del gobierno central. Lo anterior exige el compromiso por parte del gobierno del cumplimiento de los compromisos adquiridos durante los Consejos. Los Consejos Comunales tienen lugar los sábados en las ciudades capitales o en municipios representativos para una región. De acuerdo con el carácter de los temas a tratar, los Consejos Comunales se clasifican en i) Consejos regionales; ii) Consejos de seguimiento y iii) Consejos sectoriales. En cada uno de ellos se tratan temas de interés regional o sectorial y

Según el INVIAS, “el Programa de Infraestructura Vial para el Desarrollo Regional, Plan 2500, tiene como objeto la pavimentación de 3.125 km de carreteras del orden primario, secundario y terciario, distribuidas en 31 departamentos del territorio nacional, incluido el archipiélago de San Andrés y Providencia, cuya finalidad es propender por la accesibilidad y conectividad desde y hacia regiones apartadas con lo cual se contribuye al desarrollo e integración regional. El criterio que se tuvo para la priorización y selección de las vías a intervenir con el Programa fue realizado conjuntamente entre el Ministerio de Transporte, Departamento Nacional de Planeación (DNP), Entes Territoriales, Líderes Regionales, y del resultado del ejercicio de las Audiencias Públicas, siguiendo los lineamientos del documento Conpes 3311 de 2004, teniendo a su vez en cuenta el mejoramiento de la conectividad y accesibilidad de regiones apartadas para conectarlas con la red vial principal” (http://www.invias.gov.co/invias/index.php?option=com_conte nt&task=view&id=49&Itemid=82&lang=es).

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se establecen tareas y compromisos que son monitoreados a través del Sistema de Información y Seguimiento a Metas de Gobierno, Sigob. De acuerdo con la Asesoría Presidencia para las Regiones, en los Consejos participan, entre otros, los siguientes actores: Presidente, ministros, director del DNP, gobernador del departamento y su gabinete, alcaldes y sus gabinetes, concejales, congresistas de la región, miembros de gremios y sector privado, autoridades militares y de policía, líderes comunitarios y ciudadanos3. La agenda de cada Consejo es preparada con antelación por la Presidencia de la República. Para esto se utilizan como insumos el Plan Nacional de Desarrollo, la regionalización de la inversión, la ejecución del presupuesto de inversión, las cuentas fiscales y los procesos de contratación administrativa, entre otros. En el momento de escribir este artículo se han realizado 149 Consejos Comunales de Gobierno (79 regionales, 33 de seguimiento y 37 sectoriales) en diversas regiones del país, de los cuales 130 fueron adelantados durante el primer período de gobierno del presidente Uribe. Durante éstos, el gobierno central asumió la responsabilidad por la solución de 2.346 tareas, de las cuales 1.030 ya están resueltas, 1.087 están en un proceso avanzado de resolución y 229 se encuentran en proceso de iniciar ejecución4. 3. Hipótesis Como se mencionó, el objetivo de este documento es identificar los fac-

3 4

tores determinantes en la asignación presupuestal del gasto en infraestructura vial en Colombia durante la primera administración Uribe Vélez (2002-2006). El escrito hace énfasis en tres factores clave en la asignación del presupuesto vial: a) criterios técnicos; b) clientelismo (entendido como la influencia de la coalición de gobierno en las relaciones EjecutivoLegislativo) y c) populismo (entendido como el lazo directo entre el gobernante y el pueblo). En este contexto se proponen las siguientes hipótesis para explicar la inversión en infraestructura vial en los municipios: H1: la asignación presupuestal en infraestructura vial en Colombia responde a los criterios técnicos y económicos determinados en el Plan Nacional de Desarrollo y otros documentos de carácter técnico elaborados por el gobierno. H2: la asignación presupuestal en infraestructura vial en Colombia responde a negociaciones bilaterales entre el ejecutivo y el legislativo basadas en necesidades políticas y electorales de corto plazo. H3: la asignación presupuestal en infraestructura vial en Colombia responde al esfuerzo del gobierno por fortalecer su base social de apoyo local a través de los Consejos Comunales de Gobierno. 4. Datos y operacionalización Con el fin de someter a prueba empírica las hipótesis formuladas, se construyó una base de datos original en la que se recogió información sobre los montos del presupuesto destinados para

http://www.presidencia.gov.co/cons/logistico.htm http://www.presidencia.gov.co/cons/control.htm

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ser invertidos en obras de infraestructura vial municipal, junto con información particular de cada municipio durante el período 2002-2006. Dado que varios de los factores a ser incluidos en los modelos no tienen variación año a año, decidimos agregar para todo el período. Por esta razón, nuestra unidad de análisis es el municipio. A continuación se describe cómo se obtuvieron y operacionalizaron los datos utilizados en esta investigación. La variable dependiente es la apropiación presupuestal total (en millones de dólares) que se le asignó a cada municipio durante el período comprendido entre 2002 y 2006,según los archivos del Departamento Nacional de Planeación (DNP). La construcción de esta variable fue un proceso dispendioso porque la información no se encontraba centralizada. La información se recogió de la página de internet del DNP (http://www.dnp.gov. co/), en donde se encuentran disponibles los montos anuales de inversión del presupuesto nacional ejecutados desde el año 2000 hasta el año 2006, y con las clasificaciones correspondientes para cada uno de los organismos del Estado, nombre del proyecto ejecutado, apropiaciones, etc. De cada uno de los archivos de inversión se extrajo la información sobre los proyectos específicos de infraestructura vial, los cuales son ejecutados principalmente por el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), la entidad encargada de la planeación y ejecución de los mismos. Una vez identificados los proyectos de inversión en infraestructura vial, se procedió a identificar los municipios beneficiados por los diferentes proyectos. Los nombres de los proyectos explicaban el recorrido del proyecto de infraestructura vial al establecer los puntos de partida y llegada –y en algunos casos, algunos munici-

pios intermedios– del proyecto. De esta forma, y utilizando un Atlas detallado, se identificaron todos los municipios involucrados en cada proyecto. Por ejemplo, para el caso del proyecto “Construcción carretera Altamira-Florencia. Huila-Caquetá” se estableció que los municipios beneficiados por el proyecto son Altamira (Huila), Guadalupe (Huila) y Florencia (Caquetá). Sin embargo, el proyecto no discrimina el valor exacto que se invierte en cada municipio, sino sólo el valor global de la inversión. Por tal razón, decidimos asignarle a cada uno de los municipios el valor total del proyecto o proyectos que le fueran asignados en un año particular. Es decir, en vez de arbitrariamente dividir la asignación total de un proyecto entre los municipios que se benefician de éste, a cada municipio le asignamos el valor total del proyecto. Volviendo sobre el ejemplo anterior, para el proyecto de construcción de la carretera Altamira-Florencia se asignaron, en 2004, en total US$2,8 millones. Dada nuestra regla de codificación, a cada uno de los tres municipios beneficiados se le contabilizó una asignación de US$2,8 millones por cuenta de ese proyecto particular en ese año en particular. Es posible –y de hecho sucede– que un mismo municipio resulte beneficiado por múltiples proyectos en un mismo año. En este caso, simplemente se totalizan los montos asignados para llegar a la cifra anual de asignación presupuestal para proyectos de infraestructura vial. La apropiación presupuestal promedio durante el período 2002-2006 que recibieron los municipios fue de US$8,27 millones. Para evaluar la hipótesis en la que se plantea que la inversión en infraestructura vial responde a criterios técni-

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cos, creamos un indicador dicotómico según el cual un municipio dado había sido considerado como un municipio con prioridad técnica o no de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo, el Plan 2500 y el Banco de Proyectos de Inversión Nacional (BPIN). El proceso de priorización técnica del gobierno se inicia con la definición del Plan Nacional de Desarrollo (PND). Dicho plan presenta un diagnóstico sectorial, seguido de la racionalidad económica y técnica requerida para hacer frente a dicho diagnóstico. Con fundamento en el PND, las entidades ejecutoras formulan sus proyectos de inversión con base en metodologías estandarizadas (ficha de Estadísticas Básicas de Inversión, EBI). Luego registran dichos proyectos en su Banco de Proyectos y remiten la información al Ministerio o departamento administrativo correspondiente. Éste registra los proyectos en su Banco de Proyectos y emite un concepto de viabilidad basado en la calificación técnica de los proyectos y su consistencia con el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y las políticas sectoriales. Los proyectos viables son enviados a la respectiva dirección técnica del DNP. De los 1.096 municipios en nuestra base de datos, 276 (25,2%) fueron clasificados como municipios con prioridad técnica, de acuerdo con estos criterios. Con el fin de evaluar la hipótesis sobre la utilización de la construcción de vías como mecanismo clientelista, utilizamos información sobre el comportamiento electoral del municipio teniendo en cuenta los resultados de

las elecciones legislativas de 2002 y los resultados de las elecciones de alcaldes de 2003. Para tal fin, calculamos para cada municipio el porcentaje de votos que obtuvieron los candidatos a la Cámara de Representantes que pertenecían a partidos que se declararon en oposición a las propuestas del entonces candidato presidencial Uribe. Igualmente, identificamos los municipios en los que ganó un candidato a la alcaldía miembro de un partido que contaba con el apoyo del presidente Uribe. De los 900 municipios para los que se hallaron datos, en 564 (62,7%) ganó la alcaldía un candidato de partidos simpatizantes con el uribismo. De esta manera se obtuvo una medida de la tendencia política del municipio que permite establecer su nivel de cercanía con el gobierno. Según lo planteado en las hipótesis, la utilización clientelista del presupuesto supondría que habría un sesgo en asignación presupuestal en contra de los municipios controlados por la oposición. En promedio, la oposición obtuvo 27% de los votos de un municipio dado. También se sugirió como hipótesis que la inversión en infraestructura vial podría responder a esfuerzos populistas de parte del presidente Uribe. Para evaluar esta hipótesis se construyó un indicador dicotómico que nos permite identificar los municipios en los que se han realizado Consejos Comunales. Esta información se tomó de la página de internet del Sistema de Gestión y Seguimiento a las Metas del Gobierno (SIGOB) de la Presidencia de la República5. En esta página se encuentra una

http://sigob.presidencia.gov.co/consejoscomunales/default.asp

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lista exhaustiva de los municipios visitados y las tareas a las que se compromete el Presidente de acuerdo con lo que le piden los asistentes a los Consejos Comunales. Tras revisar esta lista, se asignó un valor de 1 a los municipios que fueron visitados por el Presidente en el período 2002-2006 y 0 en los que no. En total, se realizaron Consejos Comunales en 60 (5,5%) de los 1.096 municipios en nuestra base de datos. Adicionalmente, se incorporó una variable dicotómica para determinar efectivamente en cuántos de esos municipios se habían ejecutado recursos como resultado de las promesas hechas en los Consejos Comunales. En total, en 42 (3,8%) de los 1.119 municipios para los que se hallaron datos efectivamente se ejecutaron recursos. La hipótesis plantea que estos municipios deberían recibir mayores recursos en infraestructura vial que los demás. Por último, en la base de datos se incluyeron dos variables de control con información importante sobre el contexto de cada municipio. Así, se incluyó información sobre la población del municipio y sus niveles de pobreza. La variable “población” simplemente indica el número de habitantes del municipio. Para medir el nivel de pobreza se utilizó el indicador de necesidades básicas insatisfechas (NBI). El NBI mide, a través de unos indicadores simples, si las personas tienen cubiertas unas necesidades básicas. Las personas que no superen unos umbrales mínimos fijados son clasificadas como pobres. El NBI mide, entonces, el porcentaje de personas en

un municipio que no tienen satisfechas sus necesidades básicas6. Las cifras de población y NBI provienen del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Las cifras de población se toman del Censo de 2005 para el año 2005 y proyecciones de la población para los demás años, con base en los datos del censo. El cuadro 1 presenta los estadísticos descriptivos de las variables en nuestra base de datos. Por simplicidad, se hizo un análisis agregado de los datos. Es decir, se dejó una observación para cada municipio calculando el promedio de los datos que se tenían para los años en estudio. La variable “prioridad técnica” no presentaba variación anual, por lo que se dejaron indicados los municipios que el gobierno había designado como municipios con prioridad. La variable “consejo comunal” se agregó de manera que quedaran identificados los municipios en los que se realizó un Consejo Comunal en el período 2002-2006. Las cifras de apropiación se encuentran en millones de dólares a la tasa de cambio promedio del período de referencia. Es decir, se calculó el promedio de los promedios anuales de la tasa de cambio para el período 2002-2006 y como resultado se utilizó el cambio de $2.538,08 pesos colombianos por US$1. Para evaluar las diferentes hipótesis sobre los distintos factores que afectan la apropiación presupuestal para inversión en obras de infraestructura vial se estimó un modelo de regresión lineal de mínimos cuadrados ordinarios. Los resultados del modelo se presentan en el cuadro 2.

Los indicadores simples que se utilizan son los siguientes: viviendas inadecuadas, viviendas con hacinamiento crítico, viviendas con servicios inadecuados, viviendas con alta dependencia económica, viviendas con niños en edad escolar que no asisten a la escuela. Más información en http://www.dane.gov.co.

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Cuadro 1. Estadísticos descriptivos

Variable

%=1

Prom.

Desv. Típ.

Mín.

Máx.

Apropiación presupuestal (millones de dólares)

1096

8,27

16,04

0,00

132,64

Porcentaje votos oposición

1089

27,87

25,58

0,00

99,41

Alcaldes coalición uribista

900

62,67

Prioridad técnica

1096

25,18

Consejo Comunal

1096

5,47

Consejos Comunales con ejecución de recursos

1119

3,75

Población (100.000 habitantes)

1096

0,41

2,39

NBI

1066

42,96

18,69

Los resultados del modelo proveen sustento para dos de las tres hipótesis planteadas inicialmente. Más importante aun, el modelo arroja evidencia de que la asignación del gasto en infraestructura vial no sigue criterios técnicos (la variable relacionada con la prioridad técnica no resulta estadísticamente significativa). Esto implica que la prioridad que asignó el gobierno a ciertos municipios tras varios estudios técnicos no es relevante a la hora de decidir cuánto dinero invertir en cada uno de éstos. Estos datos confirman que el gobierno asigna el presupuesto de vías sin tener en cuenta las recomendaciones técnicas formuladas por las mismas

0,0015

69,26

5,36

98,81

entidades del gobierno. Así, el presupuesto se invierte en municipios que, si bien pueden necesitar las obras, no son considerados los más importantes para la construcción de una malla vial que responda a las necesidades de desarrollo económico del país. Sin duda, la construcción de carreteras provee bienestar a las comunidades que se ven directamente beneficiadas por la infraestructura. Sin embargo, el impacto global y de largo plazo para el país es subóptimo, en la medida en que se están dejando de realizar las obras que el gobierno mismo ha identificado como necesarias para producir mayor desarrollo económico y bienestar para el país en general. Sin duda,

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Cuadro 2. Modelo de regresión lineal para explicar el monto de apropiación presupuestal para inversión en obras de infraestructura vial (millones de dólares)

Coeficiente

Error típico

Prioridad técnica

-2,210

1,19

Porcentaje votos oposición

-0,030

0,02

Alcaldes coalición uribista

-2,570*

1,09

Consejo Comunal

14,050***

2,32

Consejo Comunal con ejecución

2,960

2,81

Población (100.000 habitantes)

1,840***

0,20

Necesidades básicas insatisfechas

-0,090***

0,03

Constante

3,217***

0,328

R2 corregido

0,160

876,000

* p<0,05; ** p<0,01; *** p<0,001.

éste es un resultado muy importante de la presente investigación, en la medida en que se ofrecen evidencias empíricas sólidas que muestran que los criterios técnicos no tienen importancia a la hora de decidir qué carreteras se deben construir. El modelo aporta evidencia ambigua para la hipótesis que sugiere que la inversión vial responde a criterios clientelistas. De un lado, el peso electoral de la oposición parece no tener ningún impacto en la determinación de inversión vial. Esto es, según el modelo estimado, no hay relación

alguna entre la apropiación presupuestal para un municipio y la forma como tal municipio votó en las elecciones legislativas. No obstante, el modelo presenta evidencias que indican que sí hay relación entre la apropiación presupuestal y la tendencia electoral del municipio en las elecciones de alcaldes aunque en una dirección contraria a la esperada. El modelo sugiere que en aquellos municipios gobernados por un alcalde afiliado a alguno de los partidos uribistas el gobierno les hizo asignaciones presupuestales por US$2,6 millones menos que los municipios regidos por

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alcaldes de otros partidos. Si se fijan las variables continuas en sus medias y las dicotómicas en sus modas, el modelo predice que un municipio que eligió a un alcalde de un partido uribista recibió en promedio entre 2002 y 2006 unos US$7,4 millones para desarrollar obras de infraestructura vial, mientras que un municipio que eligió a un alcalde de un partido no uribista recibió un poco más de US$10 en el mismo período. Es decir, en promedio entre 2002 y 2006, el gobierno nacional gastó más recursos en infraestructura vial en municipios con alcaldes no uribistas. Esto podría interpretarse como una intención del gobierno de fortalecer su base de apoyo a través de gasto público en aquellos municipios en los que perdió en las elecciones de alcalde. En cuanto a la tercera hipótesis, el modelo sugiere que existe una relación entre la realización de los Consejos Comunales y la asignación de presupuesto para infraestructura vial. La variable Consejo Comunal es estadísticamente significativa, su signo es positivo y su magnitud es considerable. Los municipios que fueron seleccionados para la realización de un Consejo Comunal se vieron recompensados con una asignación presupuestal de US$14,1 millones adicionales frente a los municipios en los que no se realizaron Consejos Comunales. Esto indica que la realización de los Consejos Comunales implica una inversión considerable de dineros del gobierno nacional. Es decir, las visitas que hace el Presidente a los diferentes municipios implican que se comprometan cuantiosos recursos ignorando los procedimientos de decisión presupuestal y en contravía de lo que otras agencias del gobierno han señalado como la forma en la que se deben invertir los recursos,

al menos en términos de la inversión en infraestructura vial. Por último, las variables de control se comportan según lo esperado. Tanto la variable población como la variable NBI son estadísticamente significativas y tienen signos en la dirección prevista. Así, la evidencia del modelo sugiere que si un municipio tiene 100.000 habitantes más que otro, a éste se le asignarán en promedio unos US$1,8 millones adicionales por cuenta del tamaño de su población, dejando todo lo demás constante. De forma similar, por cada diez puntos que aumente el porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas en un municipio dado, el modelo predice que al municipio se le asignarán US$1.000.000 menos en promedio. En términos sustantivos esto implica que la asignación del presupuesto para infraestructura vial responde positivamente al tamaño de la población de los municipios y negativamente a sus niveles de pobreza. Mientras más habitantes tiene un municipio, mayor es la cantidad de recursos que le asigna el gobierno para infraestructura vial, lo cual tiene sentido. Al haber más habitantes, hay mayor demanda de infraestructura vial y el gobierno invierte mayores recursos en los centros más poblados. Sin embargo, en aquellos municipios con mayores niveles de pobreza los niveles de asignación presupuestal para proyectos de infraestructura vial son menores (controlando los demás factores). Es posible que estos municipios necesiten otros tipos de inversión antes que inversión en vías (salud, educación, etc.), pero es de todas formas diciente que la asignación presupuestal para vías tenga un sesgo negativo con relación a los municipios que más lo necesitan.

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Conclusiones Este artículo evalúa los factores que la primera administración Uribe (2002-2006) ha seguido en la asignación del presupuesto vial. Los resultados presentados permiten afirmar que durante este período la ejecución en infraestructura vial no se corresponde con las prioridades de vías para la competitividad establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Plan 2500. De los 1.096 municipios en nuestra base de datos, 276 (25,2%) fueron clasificados como municipios con prioridad técnica. Cualquier obra que se construya, por lógica que sea, siempre tiene una significación política. Sin embargo, en la construcción de una política de infraestructura vial para la competitividad, se debe evitar dar especial trascendencia a los proyectos de “carreteras locales” y “seccionales” por cuanto es la inversión en los grandes corredores troncales y transversales la que genera efectos multiplicadores para toda la sociedad. Es innegable que todas las regiones aspiran a estar integradas y conectadas, sin embargo, una cosa es lograr dicha integración a partir de una red trocal y transversal vial de excelentes especificaciones y otra muy diferente conectar pequeñas poblaciones, esperando algún día lograr integrarlas a las redes viales principales. El tema es el foco y prioridad de la escasa inversión pública y privada en un país subdesarrollado como Colombia. (Naranjo 2005, 106)

Mientras un presupuesto focalizado permite alcanzar resultados, un presupuesto disperso refleja la ausencia de una función de bienestar y, por lo tanto, no genera bienestar social. En este contexto, la priorización del gasto en infraestructura vial parece no responder a dicha función y al modelo de desarrollo que el país adoptó en su planeación estratégica. En un momento en el cual el gobierno busca la inserción de la economía colombiana en la economía mundial, el gasto público en infraestructura no se orienta a mejorar la integración entre los centros de producción, consumo y exportación. Aun más, se evidencia un divorcio efectivo entre los asesores técnicos del gobierno y la implementación de sus políticas. Contrario a lo anterior, los datos estudiados muestran que existe una relación positiva entre la asignación del gasto en infraestructura vial y la realización de Consejos Comunales de Gobierno. Este hallazgo parece confirmar la hipótesis de la presencia de un uso populista del gasto en infraestructura vial. A través de los Consejos Comunales se asumen compromisos que implican gastos de manera que se aseguren los apoyos políticos necesarios para mantenerse en el poder. Los municipios en los que se realizaron Consejos Comunales contaron con una asignación presupuestal de US$14,1 millones adicionales frente a los municipios en los que no se realizaron dichos consejos. Esta negociación directa de la priorización y asignación del gasto entre el Presidente y la ciudadanía supone no sólo la desinstitucionalización de la planeación técnica, sino el riesgo de incurrir en financiamiento deficitario e inflación. En

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especial, es costoso asumir compromisos que implican gastos, a los que luego se les deben buscar los ingresos que los financien. Adicionalmente, esta relación directa entre el gobernante y la población en cuanto a la inversión en infraestructura no parece estar mediada por los criterios electorales de los representantes de la coalición de gobierno en el Congreso. Los datos analizados no permiten afirmar que la asignación del presupuesto de inversión vial se oriente a satisfacer las demandas de parlamentarios u otros políticos regionales. No existe una correlación estadísticamente significativa entre la inversión local en infraestructura vial y el nivel de alineación de los representantes a la Cámara con el gobierno. Sin embargo, sí hay una relación entre la inversión local en infraestructura vial y el nivel de alineación de los alcaldes con el gobierno, pero se trata de una relación negativa. El gobierno invierte más en municipios con alcaldes no uribistas, lo cual señalaría que el gobierno estaría usando el presupuesto para comprar apoyos en los municipios en los que salió derrotado en las elecciones locales. La evidencia parece, entonces, señalar que el gobierno efectivamente está pavimentando con votos. Las conclusiones aquí planteadas contribuyen al debate relacionado con los procesos de formulación e implementación de políticas públicas. Otros estudios que amplíen esta línea de investigación a otros sectores de la economía, a otros períodos de la historia reciente del país, o incluso a otros países, sin duda promoverían una mayor comprensión de la forma como se llevan a cabo los programas de gobierno en las democracias de Colombia y América Latina.

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Weyland, Kurt. 2001. “Clarifying a Contested Concept: Populism in the Study of Latin American Politics”. Comparative Politics 34 (1): 1-22.

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Anexo 1

Plan Nacional de Desarrollo

Ley 812 de 2003

Desarrollo de Zonas Deprimidas y de Conflicto8- Infraestructura Física y Social Fortalecimiento del Programa Colombia Profunda:

Seguridad Democrática - Desarrollo de Zonas Deprimidas y de Conflicto9. Fortalecimiento del Programa Colombia Profunda:

1. Este tiene por objeto mejorar la infraestructura de transporte en zonas apartadas y deprimidas, para facilitar la comercialización de productos y el acceso a servicios de salud, educación y recreación. 2. Se concluirán los proyectos viales, aeroportuarios y fluviales cuyas ejecuciones se hayan iniciado o estén en curso, y se desarrollarán otros nuevos de alto impacto regional, como el aeropuerto de Palestina (departamento de Caldas).

Se concluirán los proyectos viales, aeroportuarios y fluviales cuyas ejecuciones se hayan iniciado o estén en curso.

Impulsar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo - Infraestructura Estratégica en Transporte10:

Crecimiento económico sostenible y generación de empleo – Impulso a la Infraestructura Estratégica en Transporte11:

1. Disminuir la participación de los costos de transporte en el precio final de las mercancías. 2. Integrar zonas aisladas con los centros de consumo y distribución, para mejorar los niveles de productividad, potenciar la explotación agrícola y mejorar el nivel de vida de las regiones.

1. Se invertirá prioritariamente en infraestructura que: - Genere condiciones de paz y convivencia democrática. - Apoye el desarrollo social. - Apoye la creación de empleo. - Permita mayores condiciones de seguridad. 2. Se invertirá prioritariamente en el mantenimiento, mejoramiento,

8 9 10 11

Proyectos de inversión: Infraestructura comunitaria en las regiones del Pacífico, Sur, Oriente y la Terraza Caribe, más las áreas deprimidas interandinas.

Tomado del documento Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, p. 72. Tomado del documento Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, Ley 812 de 2003, p. 308. Tomado del documento Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, pp. 115 a 119. Tomado del documento Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, Ley 812 de 2003, pp. 316 a 318.

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3. Implementar mecanismos autosostenibles de administración regional y transferir la infraestructura de la red de transporte de interés departamental y municipal. 4. Disminuir los índices de accidentalidad, así como los eventos de piratería, secuestros y demás delitos cometidos en las vías.

Ley 812 de 2003

rehabilitación, pavimentación y construcción de vías, para garantizar la integración de las regiones y afianzar el desarrollo sostenible del país.

Estrategia Integral para cumplir objetivos: 1. Nuevas inversiones 2. Cambios institucionales 3. Fortalecimiento de la regulación técnica y económica del sector.

Mantenimiento y Conservación de Carreteras: 1. Para los proyectos financiados con recursos públicos, se buscará que los provenientes de los peajes se dirijan prioritariamente al mantenimiento de la red. 2. Recursos de sobretasa a la gasolina para mantenimiento.

Mantenimiento y Conservación de Carreteras: 1. Recursos de INVIAS, recaudados en vías no concesionadas, se invertirán en rehabilitación, conservación y mantenimiento de la vía objeto del peaje y, cuando ésta cumpla con todos los estándares técnicos requeridos, podrán destinarse recursos para rehabilitación, conservación y mantenimiento de vías en el respectivo departamento. Proyectos de Inversión: Mantenimiento red nacional Pavimentación 5.000 km.

Red Nacional de Carreteras: 1. Con recursos de la Nación se atenderán aquellos proyectos de alto impacto económico teniendo en cuenta las razones beneficiocosto y la generación de empleo. 2. Por lo menos 50% de recursos de sobretasa a la gasolina se destinará

Red Nacional de Carreteras: 1. Red Nacional de Carreteras: 2. Por lo menos 50% de recursos de sobretasa a la gasolina se destinarán a construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente terri-

¿Pavimentando con votos? • Luis Bernardo Mejía Guinand, Felipe Botero y Juan Carlos Rodríguez Raga

Plan Nacional de Desarrollo

Ley 812 de 2003

a construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de las pignoraciones adquiridas sobre estos recursos. 3. Impulsar inversión en infraestructura de transporte mediante mecanismos de participación privada. 4. Promover interconexión modal para integrar vías al ámbito regional, nacional e internacional.

torial respectivo, sin perjuicio de las pignoraciones adquiridas sobre estos recursos. 3. Se hará énfasis en el fortalecimiento de esquemas de participación privada.

Impulso al transporte urbano y masivo (SITM): 1. Cofinanciar asesorías para la estructuración de los proyectos en los municipios que muestren un avance efectivo en la implantación de programas de gestión de tráfico y mantenimiento de la infraestructura. 2. Se faculta a entidades territoriales y áreas metropolitanas que ejecuten SITM para: a) incrementar hasta en un 20% tarifas de los gravámenes de su competencia, y b) crear nuevos gravámenes sobre derechos de tránsito en ciertas áreas restringidas o congestionadas, cobro de peajes y cobros especiales para lotes de parqueo. 3. Participar en el desarrollo de SITM para las grandes ciudades. - Expansión SITM Transmilenio Bogotá.

Impulso al transporte urbano y masivo (SITM): 1. Participar en el desarrollo de SITM para las grandes ciudades. - SITM Bogotá. - SITM Cali. - SITM Barranquilla y Soledad. - SITM Pereira y Dosquebradas. - SITM Cartagena. - SITM Bucaramanga - Extensión SITM Soacha-Bogotá - SITM Valle de Aburrá - SITM Ibagué 2. Apoyo de la nación a construcción de la ALO mediante concesión para la salida del sur de Bogotá. 3. Las entidades territoriales podrán establecer contribuciones o gravámenes destinados a financiar proyectos y programas de infra-

Proyectos de Inversión: Terminación proyectos en ejecución departamento de Nariño. Terminación proyectos en ejecución Bolívar-La Manza, Quibdó. Circunvalar al Galeras. Pasto-Buesaco-La Unión-Mojarras. El Pedregal-Túquerres. El Empate-San José-San Bernardo-La Cruz, San Pablo.

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Ley 812 de 2003

- SITM Cali. - SITM Barranquilla y Soledad. - SITM Pereira y Dosquebradas. - SITM Cartagena. - Extensión SITM SoachaBogotá.

estructura vial y de transporte, los derechos de tránsito en áreas restringidas o de alta congestión, cobros por estacionamiento en espacio público o en lotes de parqueo y tasa contributiva por concepto de contaminación vehicular.

Mecanismos de participación privada12: 1. Continuar desarrollo de programas de concesión de infraestructura vial. 2. Poner en marcha esquemas para el mantenimiento de la infraestructura vial, a través de mecanismos que permitan la participación de comunidades, grupos empresariales o productivos directamente beneficiados con las obras. 3. Crear condiciones legales, técnicas, financieras e institucionales para que los fondos de pensiones puedan financiar infraestructura. Esto garantizará los recursos necesarios para financiar la expansión del sector, mitigando los riesgos existentes.

Mecanismos de participación privada: 1. Las nuevas inversiones en la red terciaria se efectuarán por contratación pública y mediante la participación comunitaria, de tal forma que se incentive la generación de empleo. 2. Financiamiento a través de mercado de capitales para participación privada.

Concesiones viales: 1. Tres razones explican problemas: - Inexistencia de un marco regulatorio adecuado. - Deficiente información técnica sobre los proyectos. - Sobrestimación de tráficos. 2. Los problemas no son insalvables sí se consigue una adecuada transferencia de riesgos al sector privado sobre la base de:

Concesiones viales: 1. Fortalecimiento y reorganización institucional de las entidades del sector, para aumentar la capacidad de seguimiento, control y vigilancia de los proyectos, especialmente para el caso de las concesiones. Proyectos de Inversión: Bogotá-Girardot. Bogotá-Honda-La Dorada.

12 Tomado del documento Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, pp. 121 y 122.

¿Pavimentando con votos? • Luis Bernardo Mejía Guinand, Felipe Botero y Juan Carlos Rodríguez Raga

Plan Nacional de Desarrollo

- Mejores estudios de demanda. - Estudios técnicos detallados. - Predios y licencias ambientales con anterioridad al inicio de la construcción.

Ley 812 de 2003

Concesión del Sur (Nariño y sur del Cauca). Pereira-Cartago-Honda. Concesión de Santander. Briceño-Tunja-Sogamoso. Extensión Valle de Aburrá-Oriente. Girardot-Ibagué. Concesiones menores en asocio regional. Garantías contingentes. Interconexión entre las rutas 90 y 90ª. Plan de Inversiones 2002-2006 en Infraestructura (incluye Comunicaciones, Transporte, Minas y Energía y Sistemas de Transporte Masivo. Cifras en millones de pesos constantes de 2002): Nivel Central: 5.528.208 Nivel Descentralizado: 8.136.570 Participación Privada: 16.542.272 TOTAL:

30.207.050

Fuente: Naranjo 2005.

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Anexo 2

PROYECTOS

EJECUCIÓN

RED TRONCAL Troncal de Occidente

281.599

Trocal del Magdalena

159.601

Troncal Central

8.695

Transversal del Caribe

58.645

Carmen-Bosconia-Valledupar-Maicao

22.574

Transversal Medellín-Cúcuta

84.071

Transversal Buenaventura-Villavicencio

304.748

Transversal Medellín-Bogotá

13.605

Transversal Tumaco-Mocoa

41.115

Puerto Boyacá-Chiquinquirá-Tunja-Ramiriquí-Miraflores-Monterrey

12.111

Cali-Lobo guerrero

878

Troncal de Urabá

64.259

Trocal del Eje Cafetero

21.177

Troncal Central de Norte

62.315

Troncal del Llano

26.427

Troncal Villavicencio-Granada-San José del Guaviare Transversal la Depresión Momposina

1.063 14.677

Troncal del Carbón

5.576

Circunvalar de San Andrés y Providencia

7.870

Total inversión en troncales (2003-2004.6)

1.214.583

CONSTRUCCIÓN Y PAVIMENTACION DE ACCESOS A LA RED TRONCAL Sisga-Guateque-El Secreto Belén-Socha-Sacamá

1.212

Vías del Páez

1.500

Aguaclara-Ocaña-Cúcuta (Pamplona-Saravena) Sogamoso-Aguazul Altamira-Florencia Malla Vial del Chocó

975

25.706 5.769 10.043 1.635

¿Pavimentando con votos? • Luis Bernardo Mejía Guinand, Felipe Botero y Juan Carlos Rodríguez Raga

PROYECTOS

EJECUCIÓN

Las Ánimas-Nuquí

10.500

Las Ánimas-Santa Cecilia-Pueblo Rico y La Virginia-Apía

24.221

Vélez-Landázuri-Puerto Aráujo

14.108

Popayán-Puracé-La Plata-Laberinto

6.062

Popayán-Inzá-La Plata

5.795

San Agustín-Pitalito-Isnos-Popayán

9.259

Neiva-Balsillas-San Vicente

3.114

Tolú Viejo-Sincelejo

1.437

Puerto Rey-Montería-Cereté-La Ye-El Viajano-Majagual

37.547

San Gil-Mogotes

1.490

Los Curos-Málaga

3.910

San Gil-Barichara-Guane

748

Santa Ana-La Gloria

4.520

Puerto López-Puerto Gaitán-Puerto Carreño

6.570

Otros

1.449

Total construcción y pavimentación accesos a la Red Troncal (2003-2005)

177.570

VARIANTES Y ACCESOS Vía Alterna al Puerto de Santa Marta

28.307

Total inversiones variantes y accesos a red Troncal (2003-2005)

28.307

OTRAS INVERSIONES RED TRONCAL Emergencias

137.935

Microempresas de mantenimiento

218.629

Recurrentes

178.520

Estudios

15.728

Predios

37.293

Peajes

17.994

Puentes Terminación obras del Eje Cafetero

118.510 31.992

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PROYECTOS Total otras inversiones de la Red Troncal (2003-2005)

EJECUCIÓN 756.601

PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN CONCESIONES Apoyo al Estado, pago de garantías y compensaciones Obras complementarias y compra de predios Total apoyo en concesiones

40.000 810 40.810

RED SECUNDARIA Y TERCIARIA Vías y puentes de la Red Terciaria

179.465

Audiencias públicas

103.810

Red Secundaria Total Red Secundaria y Terciaria

300.874

Vías para la Paz

321.984

Otros Proyectos

190.089

Red Marítima y Fluvial

120.402

Plan 2500

1.217.339

TOTAL INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA VIAL (2003-2005)

4.368.559

Fuente: Naranjo 2005.

17.599

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El uso del DEA para la estimaci贸n del factor X en la definici贸n de tarifas portuarias*

The Use of DEA

for the Valuation of the X Factor in the Definition of Portuary Tariffs Gustavo Duncan**

recibido 14/08/08, aprobado 13/10/08

El uso del DEA para la estimación del factor X en la definición de tarifas portuarias • Gustavo Duncan

Resumen El factor X en los sistemas de tarifa máxima es útil para identificar las ineficiencias de los costos de servicios portuarios. Sin embargo, su determinación puede ser controversial y estar plena de riesgos por asimetrías de información. En este artículo se desarrolla un modelo para fijar el factor X dentro del esquema de tarifa máxima a partir del análisis de frontera eficiente (DEA, en ingles). Con esta herramienta se puede estimar la tasa de eficiencia de los diferentes elementos de un conjunto de unidades de decisión comparando sus niveles de insumos y productos visibles para la agencia reguladora del Estado. Para el caso de la infraestructura portuaria se pueden analizar la eficiencia de la tecnología y el uso del tiempo de los puertos de acuerdo a los costos declarados, de modo que a los puertos eficientes se les aprobarían sus costos y a las demás se les reducirían sus costos en la medida de su tasa de eficiencia. Palabras clave: economía de la infraestructura, puertos, DEA, tarifas, precio límite.

Abstract The X factor in price cap systems is useful to identify the inefficiencies of the costs of port services. However its determination can be controversial and rife with risks due to the asymmetry of information. In this article, a model is proposed to set the X factor with the maximum tariff schema based on the Data Envelopment Analysis (DEA). With this tool it is possible to estimate the efficiency rate of the different elements of a group of decision units by comparing their supply levels and visible products for the State regulatory agency. In the case of port infrastructure it is possible to analyze the efficiency of the technology and the time investment of the ports according to declared costs, so that the efficient ports can have their costs approved, while the rest would have their costs reduced according to their efficiency rate. Keywords: infrastructure economy, ports, DEA, tariffs, price caps.

Introducción n general, la función de coste generalizado del uso de la infraestructura portuaria se ha definido como:

Coste Generalizado = Tarifas Portuarias + (Tiempo x Valor del tiempo) (1) donde el valor del tiempo no es sólo el costo de oportunidad de los agentes privados (los buques, los concesionarios

del puerto y los operadores), sino que también contempla otros factores que afectan a la sociedad en su conjunto, como son la congestión de los puertos, el aumento de los costos del comercio exterior, etc. Dado que para los agentes privados y públicos existe una valoración distinta sobre los costos de la infraestructura portuaria, la teoría sobre regulación de infraestructura sostiene que el excedente social óptimo se alcanza con una tarifación igual al costo marginal.

El autor desea agredecer la colaboración prestada por Andrés Alcalá, Alfredo García, Gabriel García y Alfredo Bermeo. Profesor asistente, Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia. gduncan@uniandes.edu.co.

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Es evidente que existe un trade-off entre las tarifas y el tiempo. Las tarifas más altas están relacionadas con mejores tecnologías en los puertos, lo que repercute en ahorros de tiempo en la operación de cargue y descargue de los barcos. Sin embargo, el ahorro en tiempo puede ser inferior al incremento de las tarifas, lo que no justifica nuevas inversiones en tecnología. De esta forma el monto ideal de las tarifas es un problema de optimización donde las nuevas inversiones reduzcan el tiempo a un punto en el que el coste generalizado sea el mínimo. La intervención del Estado en la fijación de las tarifas por el uso de los servicios portuarios, a través de su agencia reguladora de infraestructura, tiene como objetivo precisamente que se igualen los costos privados con los costes sociales, de modo que se internalicen las externalidades que producen los puertos en el resto de la economía. Una forma de regulación dirigida a optimizar los costos privados y sociales del sistema portuario es el modelo de tarifa máxima (Price Cap). Este esquema se fija por una tarifación intertemporal expresada por: Pt+1 ≤ Pt + (I - X ) (2) donde P son costos1, I es la inflación y X es un factor de cambio sujeto principalmente a los objetivos del ente regulador, que es el desempeño eficiente y el aumento de la productividad de los puertos para la economía en su conjunto. Pt se establecería de acuerdo al costo mayor entre el costo medio y el

costo marginal, multiplicado por una tasa de rentabilidad durante el período de concesión predeterminado por el ente regulador. La estimación del costo medio y el costo marginal se efectúa a través de información suministrada por los mismos puertos de sus gastos operativos y proyecciones financieras. Con este esquema de tarifa máxima se busca que los puertos reduzcan sus costos de operación, debido a que la reducción de costos significa un incremento de sus beneficios durante el período de cuatro años que rige la tarifa. Sin embargo, dentro de este esquema no se contemplan cuatro aspectos que inducen a un aumento del coste generalizado (ecuación 1): 1. La reducción de costos por parte de un puerto en el lapso del período de concesión puede inducir a un mayor coste por el tiempo, si la reducción se fundamenta en una disminución de la calidad y la tecnología de los servicios del puerto. 2. Lo contrario, los puertos realizan inversiones en tecnología mayores que las necesarias, incrementando las tarifas, sin que se traduzcan en ahorros significativos por la reducción del tiempo de los servicios portuarios o por la calidad de la tecnología. 3. Aunque se fije una tarifa máxima, los barcos pueden utilizar tecnologías menos avanzadas de las disponibles en el puerto a menor costo, pero incrementando el tiempo de uso de la infraestructura. 4. Existen problemas de asimetría de información. Los puertos pueden

El concepto de costo en las operaciones portuarias declaradas al ente regulador equivale al precio porque en el modelo Price Cap el precio es igual al monto del costo por una tasa de retorno prefijada por el Estado.

El uso del DEA para la estimación del factor X en la definición de tarifas portuarias • Gustavo Duncan

declarar costos mayores que los reales, sin que la agencia reguladora del Estado pueda monitorear efectivamente la veracidad de la información. De hecho, los costos administrativos de la regulación no son despreciables. La razón principal de los problemas anteriores se debe a que en la aplicación del esquema de tarifa máxima, el ente regulador tiene que ser capaz de identificar la eficiencia de los puertos en términos de los costos y tecnologías incurridas pese a las restricciones de información de las operaciones portuarias. Una solución potencial consiste en fijar las reducciones por ineficiencia, es decir el factor X, a partir del análisis de frontera eficiente (DEA2, en ingles). Con esta herramienta se puede estimar la tasa de eficiencia de los diferentes elementos de un conjunto de unidades de decisión comparando sus niveles de insumos y productos visibles para la agencia reguladora del Estado. Para el caso de la infraestructura portuaria se pueden analizar la eficiencia de la tecnología y el uso del tiempo de los puertos de acuerdo a los costos declarados, de modo que a los puertos eficientes se les aprobarían sus costos y a las demás se les reducirían sus costos en la medida de su tasa de eficiencia. La ventaja de esta herramienta es que no se necesitaría incurrir en gastos adicionales en la administración de la regulación. El objetivo de este documento es diseñar a través del DEA un modelo alternativo, dentro del mismo esquema de regulación de precios por tarifa máxima, con el que se puedan resolver

los aspectos mencionados que aumentan el coste generalizado del uso de la infraestructura portuaria. El documento consta de cuatro secciones. En la primera se diseña un modelo de evaluación del factor X a partir de mediciones con la técnica DEA, en la segunda se especifican las variables del DEA para evaluar los puertos, en la tercera se muestran los resultados de algunos ejercicios aplicados al sistema portuario colombiano y en la cuarta sección se propone un esquema que mitiga parcialmente las pérdidas de los puertos, asumiendo el Estado, como ente regulador, cierto porcentaje del costo social ante tales crisis. 1. La aplicación del DEA para definir el factor X En el caso de la infraestructura portuaria las curvas de demanda y de costos presentan un comportamiento particular (ver la gráfica 1): los costos del uso de los puertos constituyen un porcentaje relativamente menor de los costos totales de transporte; en consecuencia las firmas que operan los puertos cuentan con un volumen significativo de carga cautiva con respecto a la totalidad de la carga movilizada. No es entonces la libre competencia la que fija los precios del mercado, sino otros factores como la ubicación de los mercados y la coincidencia con rutas navieras importantes. En la gráfica 1 se puede apreciar cómo la curva de demanda es totalmente inelástica hasta el precio P*, en el que los costos del uso de la infraestructura portuaria son importantes con

Data Envelopment Analysis.

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respecto a los costos totales de transporte y/o alcanzan a desplazar las cargas cautivas a otros puertos. Co es el costo declarado por las Sociedades Portuarias Regionales (SPR). Suponiendo que este costo, ya sea por una mejor gestión relativa o por mayores inversiones en tecnología, puede disminuirse hasta C, el beneficio social de la infraestructura portuaria presenta una pérdida equivalente al área del rectángulo PoCoCP, que es el área que se quiere que los puertos reduzcan entre los períodos de vigencia de las tarifas. Algunas de las razones por las que en la realidad no se da la reducción total de Co a C son los aspectos mencionados en la introducción (menores costos sacrificando la calidad, y el caso contrario, la asimetría de información, el uso del tiempo privado a costa del tiempo público). El análisis de frontera eficiente puede corregir las imperfecciones en la fijación de las tarifas al identificar,

mediante la evaluación de las variables observables de funcionamiento de los puertos, la reducción potencial de los costos de cada operador portuario si se comportara como el puerto más eficiente del sistema. A grandes rasgos, la teoría del DEA se puede describir como la evaluación dentro de un conjunto de unidades de decisión (para el caso, los puertos) de la combinación lineal de los insumos: λ1X1 + λ2X2 +… + λnXn que debe transformarse en una combinación de productos: λ1Y1 + λ2Y2 +… + λkYk de modo que para cada unidad de decisión se determina si existe una combinación de insumos más eficiente capaz de producir los mismos resul-

Gráfica 1. Relación entre precio y demanda en el sistema portuario

El uso del DEA para la estimación del factor X en la definición de tarifas portuarias • Gustavo Duncan

tados. Esto se puede formular de tal forma que para cada unidad de decisión exista un θ que toma valores entre 0 y 1, tal que: λ1X1 + λ2X2 +… + λnXn ≤ θX, y λ1Y1 + λ2Y2 +… + λkYk ≥ Y Mediante programación lineal se puede resolver el problema anterior, concluyendo la solución óptima (θ*; λ1*, λ2*,…, λn*). Si θ* es igual a 1, entonces, la unidad de decisión considerada es eficiente. En caso contrario (θ* < 1) la unidad de decisión es ineficiente y la combinación (λ1*, λ2*,…, λn*) indica cuál debería ser la combinación de insumos adecuada, dependiendo de si se quiere minimizar los insumos o maximizar los productos. Si bien en el análisis de frontera eficiente se evalúan unidades de decisión en un momento del tiempo, se pueden hacer análisis que evalúen el comportamiento eficiente de las unidades de decisión a través del tiempo. Fare et al. (1994) mostraron cómo las funciones de eficiencia, estimadas mediante DEA, pueden ser usadas para hallar el índice de Malmquist3 de cambio de productividad. Esta función queda definida de la siguiente manera: Mt,t+1 = θt+1(Yt+1, Xt+1) / θt(Yt, Xt) [θt(Yt, Xt) θt(Yt+1, Xt+1) / θt+1(Yt, Xt) θt+1(Yt+1, Xt+1)]½ (3) Los términos fuera de los paréntesis miden el cambio de eficiencia durante un período de tiempo entre t y

t+1. Los términos dentro de los paréntesis miden el cambio en la frontera de producción como la media geométrica de los dos radios de las funciones de distancia. Si el valor del índice de Malmquist es mayor que uno, quiere decir que ha existido una mejoría en la eficiencia de la unidad de decisión, mientras que valores menores que uno indican lo contrario. Cuatro problemas de programación lineal deben ser resueltos por separado; θt+1(Yt+1, Xt+1) y θt(Yt, Xt) se resuelven normalmente, pero θt(Yt+1, Xt+1) y θt+1(Yt, Xt) se resuelven evaluando en el primero la unidad de decisión i del tiempo t+1 en relación con la tecnología disponible en el tiempo t, y en el segundo, evaluando la unidad de decisión i del tiempo t en relación con la tecnología disponible en el tiempo t+1. El DEA se puede utilizar dentro del esquema de tarifación máxima como un porcentaje de reducción de tarifa máxima, debido a las ineficiencias en la producción en relación con los costos declarados por los puertos. Es decir, en el factor X se pueden incluir las medidas de eficiencia que consideren los problemas de coste generalizado, información asimétrica y desperdicio de tiempo, en la tarifación del siguiente período. Para esto la agencia reguladora del Estado define: Xi = f ( Efi, ∆i (Ef)) (4) donde i es la indiciación de cada una de las SPR, Ef es la eficiencia estimada a través del DEA y ∆ (Ef) es el cambio

El índice de Malmquist de cambio de productividad en un modelo simple de insumo y producto bajo retornos constantes a escalas es: Mt,t+1 = (Yt+1/ Xt+1) / (Yt/ Xt).

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de eficiencia, medido a través del índice de Malmquist (ecuación 3). La especificación de la función de X parte de la base de que la diferencia entre el costo de los servicios de cada puerto con respecto al costo mínimo posible es inversa a su eficiencia. La curva de la gráfica 2 muestra cómo se reduce la diferencia entre el costo real de los servicios del puerto con respecto al costo mínimo posible (DC), a medida que aumenta la eficiencia del puerto. DC se formula como: DC = (Ef -1)n (5) Asumiendo que n > 1 por rendimientos marginales decrecientes y derivando a su vez DC con respecto al tiempo, queda que: d(DC) / dt = n (Ef –1) n-1 d(Ef) / dt (6) Este término es igual al factor X de la ecuación 2, en el sentido de que identifica el potencial de reducción de

los costos de los servicios portuarios de un período a otro. De modo que X finalmente se puede formular como: X = | n (Ef - 1)| n-1 ∆ (Ef) (7) Asumiendo que Ef = θ y ∆ (Ef) = 1 / Mt,t+1, es decir que la eficiencia es igual a la tasa de eficiencia de cada puerto medida a través del DEA y el cambio de eficiencia es el inverso del índice de Malmquist, se puede definir el modelo de tarifa máxima (ecuación 2) para cada puerto i como: Pt+1,i = Pt,i + Pt,i ( 1 – | n (θi - 1) | n-1 1/ Mt,t+1) (8) donde el término X es el potencial de reducción de costos de cada puerto i, estimado a partir de la evaluación del DEA entre un conjunto de puertos dados; lo que, además de evaluar la gestión de cada puerto, corrige los problemas de asimetría de información. Si un puerto entrega una información de

Gráfica 2. Curva de reducción de costos por eficiencia

El uso del DEA para la estimación del factor X en la definición de tarifas portuarias • Gustavo Duncan

Gráfica 3. Reducciones por n

costos superior a la verdadera, el DEA determina el porcentaje de costos (X) que debe reducirse de acuerdo a su nivel de producto. El término n entrega al ente regulador la medida en que considere que la ineficiencia pesa en la reducción de las tarifas. Si se desea que la tasa de eficiencia sea severa en la reducción de tarifas, se escoge un n cercano a 1; por el contrario, si el objetivo es una penalización más laxa, se asume un n mucho mayor que 1. Por ejemplo, para un θo específico mayor que θ*, donde n1 > n2 > n3, entonces d(DC)1 / dEf < d(DC)2 / Ef < d(DC)3 / Ef (ver la gráfica 3). 2. Especificación de variables de insumos y productos del DEA Un aspecto crucial para la aplicación del DEA como mecanismo de identificación del factor X es que las variables de insumos y productos sean fácilmente observables y verificables, al tiempo que respondan a las políticas de eficiencia regulatoria del Estado. En

esencia se busca que insumos y productos reflejen situaciones de equilibrio en términos de rentabilidad entre los agentes privados que se benefician directamente del uso de la infraestructura portuaria y de las ganancias para el sistema económico en general. La especificación de la variable de insumo es sencilla y no presenta problemas de asimetrías de información. El monto de la tarifa de cada puerto está disponible al público en general y es un indicador de los costos declarados por cada compañía. Las variables de producto son más complejas de especificar porque dependen de las tecnologías disponibles en cada puerto y del uso que los agentes del mercado hagan de estas últimas. Además, se debe distinguir entre el producto de los puertos y el producto económico. El primero entendido como los servicios prestados a las empresas navieras y el último entendido como los servicios que la infraestructura portuaria le presta al sistema económico en su globalidad.

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El producto de los puertos es su capacidad tecnológica con respecto a sus verdaderas necesidades de tecnología, determinadas principalmente por la demanda de los servicios del puerto. Su medición está dada por la relación entre la tecnología disponible en un puerto y sus necesidades reales de movimientos de carga. El indicador de producto puerto se estima a partir de una función de tecnología óptima (TO), formulada como: TO = (Capi,j * Porci,j ) / Carga_Reali,j (9) Los índices i y j numeran respectivamente los puertos del sistema equivalentes que vayan a ser analizados con el DEA y los tipos de carga (contenedores, a granel, carga general, etc.). Las variables Capi,j y Carga_Reali,j se refieren a su vez a la capacidad total del puerto y a la carga real operada en un período determinado. Porci,j está

definida por (mTi,j/T), donde m es el porcentaje ideal de capacidad máxima del puerto bajo un rendimiento tecnológico medio T, y Ti,j es el rendimiento tecnológico de cada puerto4. La intención de esta función de tecnología óptima (TO) es entregar una medida del uso eficiente de las inversiones en tecnología. Si TO es menor que 1 quiere decir que el puerto tiene menos tecnología que la que requiere; si es igual a 1 el puerto tiene un nivel tecnológico adecuado, y si es mayor que 1 el puerto tiene más tecnología de la necesaria. El producto de los puertos se define entonces en dos rangos. Si TO está entre 0 y 1, el producto de los puertos es igual a: PPuertos i,j = k e c TO + γ (10) y si TO es mayor que 1, es igual a: PPuertos i,j = k Ln (TO) + γ (11)

Gráfica 4. Producto Puerto en función de TO

Esta variable se puede medir en unidades de velocidad operativa de la tecnología de punta del puerto.

El uso del DEA para la estimación del factor X en la definición de tarifas portuarias • Gustavo Duncan

Los coeficientes k, c y γ los determina el ente regulador del Estado en la medida que se quiera castigar a los puertos con TO distantes respecto a 1. La gráfica 4 muestra cómo el producto decrece exponencialmente a medida que TO tiende a 0 y cómo disminuye su incremento (logarítmicamente) a medida que TO tiende a infinito. La intención de este tipo de especificación del producto de los puertos es atacar los dos primeros problemas planteados en la introducción: el aumento del coste generalizado por deficiencias de tecnología, en busca de la disminución del costo de los puertos, y el caso contrario, el aumento del coste generalizado debido a inversiones innecesarias en tecnología. El producto económico se mide en términos de tiempo. El objetivo es que el uso del tiempo de la infraestructura portuaria por parte de los agentes privados (navieros y puertos) no afecte el resto del sistema económico y a la sociedad en general. Como se ha dicho, el óptimo de la rentabilidad social no necesariamente es igual al óptimo de la rentabilidad privada. La función de producto económico queda definida por: PEconómico i,j = (Mov_Reci,j ) / ti,j (12) donde Mov_Reci,j es igual al número de movimientos por recalada que hacen en promedio los barcos que solicitan los diferentes servicios del puerto, y ti,j es igual al tiempo promedio real que se gasta el barco atracado en los muelles de un puerto.

Para que los puertos puedan racionalizar socialmente el uso del tiempo es necesaria una legislación en la tarifa de muellaje no lineal. Es decir, por el uso de los servicios de muellaje, a los barcos se les incrementará la tarifa por unidad de tiempo, teniendo en cuenta el tiempo que demoren estacionados en los muelles. Este incremento debe ser más alto si la demora no está justificada por recibir otros servicios operativos del puerto. Para evitar que los puertos sigan aprovechándose de las ventajas de la asimetría de información mediante la realización de colusiones, es decir que ajusten su información de costos, de tecnologías disponibles y del uso del tiempo, pueden incluirse dentro de los conjuntos de comparación del análisis de frontera eficiente puertos internacionales equivalentes. Otra consideración importante para la especificación del DEA son las implicaciones que tienen las crisis de la demanda portuaria en un momento dado en la fijación de tarifas. En la cuarta sección se propone un esquema que mitiga parcialmente las pérdidas de los puertos, asumiendo el Estado como regulador cierto porcentaje de costo social ante tales crisis. 3. Un ejercicio hipotético en Colombia La siguiente simulación del anterior esquema de tarifa máxima se basa en información de 1995 y 1998 sobre movimiento de contenedores. Los datos presentan muchas fallas e inconsistencias, por lo que los nombres de las SPR5

Las SPR son las Sociedades Portuarias Regionales que manejan las concesiones de la infraestructura portuaria del país. La información recolectada se hizo con proyecciones realizadas por la Oficina de Planeación de la Superintendencia General de Puertos. No son datos definitivos avalados por las SPR.

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se omiten y en su lugar se numeran de 1 a 6. Los datos obtenidos de cada uno de los años (1995 y 1998) se asumen como el promedio del período de cuatro años previos a la fijación de la nueva tarifa. El ejercicio arranca suponiendo que en 1993 el Estado negoció las tarifas iniciales (Po) con las SPR. Después de dos años las SPR efectuaron sus ajustes en tecnología y gestión para el próximo período de fijación de tarifa máxima (P1) y entregaron la información necesaria al Estado. Las tarifas promedio declaradas por las SPR en los cuatro años anteriores a 1995 y 1998 se fijan como insumos para la evaluación de esos años en el análisis DEA (todas los cifras de tarifas utilizadas en este artículo estarán en dólares estadounidenses). Éstos constituyen los datos de insumos: Cuadro 1. Costos promedios declarados por las SPR

SPR

Costos 1995

Costos 1998

SPR1

$70,00

$75,00

SPR2

$70,00

$75,00

SPR3

$65,00

$70,00

SPR4

$67,00

$70,00

SPR5

$70,00

$75,00

SPR6

$69,00

$72,00

Los datos sobre producto puerto6 los estima el ente regulador a partir de la capacidad de carga y de los rendimientos tecnológicos de cada una de

las SPR, medida esta última como el número de contenedores que el puerto es capaz de movilizar en una hora utilizando su tecnología de punta. Esta información no debe provenir de las SPR, sino que debe ser originada directamente por el ente regulador mediante visitas de auditoría técnica anuales. La información sobre la carga de contenedores sí debe provenir de las propias SPR, lo que hace necesario el diseño de algún tipo de mecanismo de monitoreo para garantizar la veracidad de la información. Los datos para este ejercicio están en los cuadros 2a y 2b. Se hicieron dos estimaciones diferentes del Producto Puerto (ver el cuadro 3). La primera (supuesto 1) bajo una especificación de los coeficientes k, c y γ más severa para aquellas SPR que se alejen de 1 en la calificación de la tecnología óptima (TO), mientras que la segunda (supuesto 2) suaviza la función de Producto Puerto cuando TO es distante de 1. En la gráfica 5 se aprecian las diferencias en las funciones de Productos Puerto bajo los dos diferentes supuestos7. El producto económico se estimó dividiendo el número de contenedores promedio entre recalada sobre el tiempo promedio por recalada (ver los cuadros 4a y 4b). Por la imposibilidad de conseguir información de 1995 para cuatro SPR, se utilizaron los mismos datos de 1998. Este tipo de información también debe ser suministrada por las SPR, lo que eventualmente exigirá monitoreo por parte del Estado.

Para la estimación del porcentaje de la capacidad de los puertos que se puede utilizar sin causar congestión se asumió el 55%, con una velocidad promedio de movilización de 30 contenedores por hora, por lo que el porcentaje tecnológico de cada puerto es igual a (0,55/30) por su rendimiento tecnológico. Debido a las limitaciones de la información, los datos de rendimiento tecnológico se tomaron iguales para 1995 y 1998. Los coeficientes k, c y γ de la función exponencial (0 < TO > 1) en el supuesto 1 son iguales a 2,77, 0,066 y -0,066, en el supuesto 2 son iguales a 1,69, 0,225 y -0,225. Los coeficientes k y γ de la función logarítmica (1 < TO) en el supuesto 1 son iguales a 0,57 y 1, y en el supuesto 2 son 0,87 y 1.

El uso del DEA para la estimación del factor X en la definición de tarifas portuarias • Gustavo Duncan

Cuadro 2a. Datos para la estimación de Producto Puerto en 1995

SPR

Tec. óptima

Capacidad

% Tec.

Carga real

SPR1

3,29

325.000

0,83

81.381

SPR2

2,08

182.000

0,46

40.114

SPR3

1,50

78.000

0,55

28.592

SPR4

0,97

286.000

0,46

134.734

SPR5

1,03

91.000

0,55

48.815

SPR6

5,80

117.000

0,37

7.399

Cuadro 2b. Datos para la estimación de Producto Puerto en 1998

SPR

Tec. óptima

Capacidad

% Tec.

Carga real

SPR1

2,47

325.000

0,83

108.508

SPR2

1,56

182.000

0,46

53.485

SPR3

1,13

78.000

0,55

38.123

SPR4

0,73

286.000

0,46

179.645

SPR5

0,77

91.000

0,55

65.087

SPR6

4,35

117.000

0,37

9.865

Gráfica 5. Diferencias en las funciones de Producto Puerto

Supuesto 1

Supuesto 2

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Cuadro 3. Producto Puerto

SPR

1995

1998

Supuesto 1

Supuesto 2

Supuesto 1

Supuesto 2

SPR1

1,6881

2,0321

1,5220

1,78306

SPR2

1,4225

1,6337

1,2565

1,38472

SPR3

1,2341

1,3512

1,0681

1,10220

SPR4

0,9228

0,9450

0,4374

0,54980

SPR5

1,0144

1,0216

0,4955

0,60316

SPR6

2,0142

2,5213

1,8482

2,27232

Cuadro 4a. Producto económico 1995

SPR

Peconom.

Ncont*Rec.

Tiempo prom.

SPR1

12,11

232,93

19,23

SPR2

8,43

90,78

10,77

SPR3

6,06

58,96

9,73

SPR4

18,55

302,97

16,33

SPR5

14,11

127,00

9,00

SPR6

6,21

84,75

13,65

Cuadro 4b. Producto económico 1998

SPR

Peconom.

Ncont*Rec.

Tiempo prom.

SPR1

18,39

232,93

12,67

SPR2

8,43

90,78

10,77

SPR3

6,06

58,96

9,73

SPR4

14,90

302,97

20,33

SPR5

14,11

127,00

9,00

SPR6

6,21

84,75

13,65

La estimación de P1 se hizo con los resultados del DEA (ver el cuadro 5) para los datos recogidos en 1995, aplicándolos en la ecuación 13. Como se dijo con anterioridad, el índice

de Malmquist en la primera tarifa se asume igual a 1. Las SPR que aparecen con 100% de eficiencia (Teta igual a 1) no tienen un TO cercano a 1; al contrario, están relativamente distantes a la

El uso del DEA para la estimación del factor X en la definición de tarifas portuarias • Gustavo Duncan

izquierda de 1. La explicación de este comportamiento está en que las diferencias entre los costos declarados por las SPR no son significativas, así que los

mayores productos determinan la eficiencia. Por ello, la ineficiencia de las SPR es castigada con mayor severidad en el supuesto 2.

Cuadro 5. Resultados DEA e índices de Malmquist

SPR

Supuesto 1

Supuesto 2

Teta 1995

Teta 1998

M 1,2

Teta 1995

Teta 1998

M 1,2

SPR1

1,000

SPR2

0,798

0,721

0,850

0,765

0,669

0,761

SPR3

0,712

0,637

0,829

0,655

0,558

0,816

SPR4

1,000

0,868

0,932

1,000

0,868

0,932

SPR5

0,836

0,767

0,871

0,808

0,767

0,926

SPR6

1,000

La nueva tarifa máxima P1 para los años de 1995, 1996, 1997 y 1998 de cada SPR aparece en los cuadros 6a y 6b. Para los tres últimos años se agrega un ajuste inflacionario en moneda americana. Los resultados muestran la importancia de n en la determinación del nuevo techo tarifario. Lo que deja un instrumento poderoso para imponer castigos a las SPR ineficientes. Sin embargo, debido a la variabilidad que tiene el valor de n sobre las tarifas, sería conveniente que se le impusieran límites. Por ejemplo, que no afectara las tarifas hasta cierto porcentaje. Con los valores de n entre 4,5 y 5,5, los descuentos en las tarifas de contenedores adquieren valores razo-

nables8. En los cuadros 7a y 7b aparecen los porcentajes de descuento del factor X en los costos declarados. Es notable la ineficiencia de la SPR3, mientras que las otras SPR experimentarían descuentos en sus tarifas de menos de un dólar; con n igual a 4,5 esta SPR tendría reducciones tarifarias de casi cuatro dólares. Después de cumplido el período de vigencia de estas tarifas, en 1998 se recolectan los datos de insumos y productos de los cuatro años previos (ver los cuadros 1 a 4). Las estimaciones de las tarifas P2 se hacen con la ecuación 14 (ver los cuadros 8a y 8b). En éstas se tiene en cuenta el índice de Malmquist.

En el anexo 1 se exponen los descuentos para todas las tarifas.

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Cuadro 6a. Tarifa máxima de P1 según distintos valores de n (supuesto 1)

Costos SPR Inicial

n=3

n = 3,5

n=4

n = 4,5

n=5

n = 5,5

n=6

SPR1

$70,00

SPR2

$70,00

$61,40

$65,50

$67,70

$68,80

$69,40

$69,70

$69,90

SPR3

$65,00

$48,80

$54,80

$58,80

$61,20

$62,70

$63,70

$64,20

SPR4

$67,00

SPR5

$70,00

$64,40

$67,30

$68,80

$69,40

$69,70

$69,90

$70,00

SPR6

$69,00

Cuadro 6b. Tarifa máxima de P1 según distintos valores de n (supuesto 2)

SPR

Costos Inicial

n=3

n = 3,5

n=4

n = 4,5

n=5

n = 5,5

n=6

SPR1

$70,00

SPR2

$70,00

$58,40

$63,40

$66,40

$68,00

$68,90

$69,40

$69,70

SPR3

$65,00

$41,80

$49,10

$54,40

$58,00

$60,40

$62,00

$63,10

SPR4

$67,00

SPR5

$70,00

$62,30

$66,00

$68,00

$69,00

$69,50

$69,80

$69,90

SPR6

$69,00

El uso del DEA para la estimación del factor X en la definición de tarifas portuarias • Gustavo Duncan

Cuadro 7a. Factor X de P1 según distintos valores de n (supuesto 1)

Factor X SPR n=3

n = 3,5

n=4

n = 4,5

n=5

n = 5,5

n=6

SPR1

0,00%

SPR2

12,25%

6,43%

3,30%

1,67%

0,83%

0,41%

0,20%

SPR3

24,97%

15,65%

9,61%

5,80%

3,46%

2,05%

1,20%

SPR4

0,00%

SPR5

8,06%

3,81%

1,76%

0,80%

0,36%

0,16%

0,07%

SPR6

0,00%

Cuadro 7b. Factor X de P1 según distintos valores de n (supuesto 2)

Factor X SPR n=3

n = 3,5

n=4

n = 4,5

n=5

n = 5,5

n=6

SPR1

0,00%

SPR2

16,60%

9,39%

5,20%

2,84%

1,53%

0,82%

0,43%

SPR3

35,62%

24,40%

16,37%

10,81%

7,05%

4,55%

2,92%

SPR4

0,00%

SPR5

11,05%

5,65%

2,83%

1,39%

0,68%

0,33%

0,16%

SPR6

0,00%

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Cuadro 8a. Tarifa máxima de P2 según distintos valores de n (supuesto 1)

Costos SPR Inicial

n=3

n = 3,5

n=4

N = 4,5

n=5

n = 5,5

n=6

SPR1

$75,00

SPR2

$75,00

$54,30

$62,30

$67,30

$70,40

$72,30

$73,40

$74,10

SPR3

$70,00

$36,60

$46,50

$53,80

$59,00

$62,70

$65,10

$66,80

SPR4

$70,00

$66,10

$68,30

$69,30

$69,70

$69,90

$70,00

SPR5

$75,00

$61,00

$67,10

$70,70

$72,60

$73,70

$74,30

$74,60

SPR6

$72,00

Cuadro 8b. Tarifa máxima de P2 según distintos valores de n (supuesto 2)

Costos SPR Inicial

n=3

n = 3,5

n=4

N = 4,5

n=5

n = 5,5

n=6

SPR1

$75,00

SPR2

$75,00

$42,50

$53,20

$60,70

$65,70

$69,10

$71,20

$72,60

SPR3

$70,00

$19,80

$31,10

$40,40

$47,90

$53,70

$58,10

$61,30

SPR4

$70,00

$66,10

$68,30

$69,30

$69,70

$69,90

$70,00

SPR5

$75,00

$61,80

$67,60

$70,90

$72,80

$73,80

$74,40

$74,70

SPR6

$72,00

En P2 la reducción de las tarifas es más intensa que en P1. Esto se debe a que la diferencia en las tasas de eficiencia es mayor en 1998, y a que el índice de Malmquist en ningún caso

es mayor que 1. Lo que sugiere que en la fijación de P2 sería necesario utilizar un n mayor que en P1. En los cuadros 9a y 9b aparecen las reducciones del factor de X.

El uso del DEA para la estimación del factor X en la definición de tarifas portuarias • Gustavo Duncan

Cuadro 9a. Factor X de P2 según distintos valores de n (supuesto 1)

Factor X SPR n=3

n = 3,5

n=4

n = 4,5

n=5

n = 5,5

n=6

SPR1

0,00%

SPR2

27,54%

16,98%

10,26%

6,10%

3,58%

2,08%

1,20%

SPR3

47,69%

33,52%

23,09%

15,65%

10,48%

6,95%

4,57%

SPR4

5,60%

2,37%

0,99%

0,40%

0,16%

0,06%

0,03%

SPR5

18,65%

10,50%

5,79%

3,14%

1,68%

0,89%

0,47%

SPR6

0,00%

Cuadro 9b. Factor X de P2 según distintos valores de n (supuesto 2)

Factor X SPR n=3

n = 3,5

n=4

n = 4,5

n=5

n = 5,5

n=6

SPR1

0,00%

SPR2

43,29%

29,07%

19,12%

12,38%

7,92%

5,01%

3,15%

SPR3

71,75%

55,64%

42,27%

31,61%

17,07%

12,37%

SPR4

5,60%

2,37%

0,99%

0,40%

0,16%

0,06%

0,03%

SPR5

17,54%

9,87%

5,44%

2,95%

1,58%

0,84%

0,44%

SPR6

0,00%

4. Alternativas del esquema de tarifa máxima ante crisis de la demanda Desde el enfoque propuesto el factor X del sistema de tarifa máxima

premia con los precios más rentables a aquellos puertos que ajusten sus inversiones en tecnología de acuerdo a la demanda por carga del puerto y optimicen el uso del tiempo privado y

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del tiempo social. Todo esto evaluado a través del DEA. Sin embargo, sería erróneo sostener que las decisiones sobre inversión de cada puerto sobre sus requerimientos tecnológicos coinciden exactamente con los movimientos futuros de la carga. Eventualmente se presentarán alteraciones imprevistas de la demanda, y de alguna manera las tarifas fijadas por la agencia reguladora del Estado deben compensar el riesgo de crisis de la demanda. Sobre todo cuando la fijación de tarifas a través del DEA evalúa dimensiones de cargas muy diferentes de las previstas por los puertos en sus decisiones de inversión, por caídas inesperadas de la demanda. La pregunta clave es: ¿qué porcentaje de las pérdidas debe ser cubierto por los agentes privados y qué porcentaje debe ser costeado por la sociedad? En otras palabras, ¿cuál es el margen de riesgo que debe compartir el sistema económico ante los imprevistos propios de la demanda de un sistema portuario que le es indispensable?

La respuesta a esta pregunta se complica en la medida en que los factores que influyen en la caída de la demanda pueden deberse a diversos agentes económicos. Por ejemplo, la falta de mercadeo del puerto es una clara falla del puerto, pero el deterioro de la infraestructura vial a la que está conectado el puerto o una recesión económica implica más a las autoridades políticas y económicas que al operador portuario. Por lo tanto, determinar el porcentaje de riesgo que debe asumir la sociedad con respecto a las crisis de la demanda portuaria implica la necesidad de juzgar la gestión de los diversos agentes, con todas las arbitrariedades, complejidades y posibilidades de selección adversa que conlleva un proceso de tales características. En el siguiente esquema se trata de simplificar la determinación del porcentaje de riesgo que debe asumir la sociedad, de modo que los costos administrativos y las posibilidades de

Gráfica 6. Relación de precio y demanda bajo crisis en la demanda

El uso del DEA para la estimación del factor X en la definición de tarifas portuarias • Gustavo Duncan

corrupción se minimicen. En primer lugar, cada puerto tiene que definir el porcentaje de la caída de demanda mínimo (PDM) para que se proceda a una revisión de la rentabilidad de los servicios de los puertos:

por lo que el nuevo precio C’ es: C’ = C [1 + (Rs (Qt - Qt+1) / Qt+1)] (17)

La gráfica 6 describe el caso de una caída de la demanda. Co es el costo declarado por el puerto, C es el costo fijado por la evaluación del DEA y Qt+1 es la nueva curva de demanda. Con la caída de la demanda el puerto pierde como beneficios el área B2. En principio, la pérdida del puerto se puede definir como:

Dos graves problemas tiene la especificación del riesgo social (Rs): la asimetría de información9 y la medición del margen de responsabilidad que corresponde a fallas del mercadeo de los puertos y del margen que se debe a crisis del comercio exterior de una región, que, como se mencionó anteriormente, es un procedimiento que tiene mucho de arbitrario y de complejo. Una solución de los problemas de la especificación del riesgo social es una versión alternativa del modelo CAPM10. Éste estima el costo de equidad como:

Pp = B2 (1 - Rs) (14)

re = rf + βe (rm - rf ) (18)

donde Pp < B2, Rs oscila entre 0 y 1, y Rs es la parte de riesgo que comparte el sistema económico en general con el puerto. Esta Rs se establece mediante un aumento de la tarifa máxima, que es el nuevo costo (C’) que la agencia reguladora reconoce, por lo que el puerto recupera un excedente (∇E) ante la caída de la demanda equivalente al área Cs:

donde re es el costo de la equidad financiera, rf es la tasa de retorno con riesgo cero, βe es el beta de equidad, rm es el nivel de retorno del mercado y (rm - rf ) es el premio por asumir el riesgo del mercado. Básicamente, lo que haría la agencia reguladora es negociar la tasa de retorno (re) con los puertos, basándose en el porcentaje de reconocimiento de un riesgo social en caso de crisis de la demanda (ver la gráfica 7). En la medida que un puerto pacte una tasa de retorno (rm - rf) más alta, mayor será el porcentaje de riesgo que tendrá que asumir en caso de una caída de la demanda. El puerto define la relación entre la tasa de retorno y el porcentaje de riesgo social (βe), fijando sus niveles máximos y mínimos.

Min ∇Q = PDM < 1 - (Qt-1 / Qt) (13)

Cs = ∇E = B2 Rs (15) Ahora bien, de la gráfica 6 se deduce que Cs = Qt+1 (C’ - C) y B2 = (Qt - Qt+1)C. Anexando estas igualdades en la última ecuación, queda: Qt+1 (C’ - C) = (Qt - Qt+1) C Rs (16)

En este caso la asimetría de información no sólo va de las SPR al ente regulador, sino que también afecta a las SPR al no conocer con antelación las proyecciones de cargas de las compañías navieras para efectuar sus inversiones en tecnología. 10 Capital Asset Pricing Model (CAPM).

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Gráfica 7. Riesgo en función de retorno

La razón para usar el CAPM de esta manera es evitar los problemas de asimetría de información con los puertos. Éstos escogerán sus niveles de retorno y de riesgo de acuerdo con el conocimiento y la evaluación de su propio negocio. Conclusiones En un país con graves problemas de corrupción pública como Colombia, la falta de claridad en las reglas de juego en las negociaciones entre los agentes privados y públicos ahonda la gravedad de este tipo de problemática institucional. En la actualidad, muchos de los esquemas de regulación en Colombia han adoptado el sistema de tarifa máxima (Price Cap) para la fijación de los precios de los servicios públicos que en la última década se han venido privatizando (telecomunicaciones, energía, puertos, etc.). Uno de los problemas de este sistema de tarifación es que el factor X no se especifica bajo criterios técnicos con anterioridad al período de vigencia de la

tarifa máxima, sino que se ajusta arbitrariamente, lo que incrementa el riesgo de comportamientos corruptos del sistema público, y de paso, los costos e ineficiencias de los servicios privatizados. El análisis de frontera eficiente puede ser una alternativa viable para fijar de antemano, con claridad y precisión, el factor X de la tarifa máxima, resolviendo muchas de las imperfecciones en la estructura de las negociaciones que se han venido dando entre los agentes privados y públicos. En este documento se mostró cómo el DEA aplicado en el esquema de tarifa máxima se puede utilizar para orientar el mercado de la infraestructura portuaria hacia los intereses de la sociedad y del sistema económico en su globalidad, sin que por ello se desincentive a los inversionistas privados. Sin embargo, es necesario advertir que el éxito del uso del DEA dependerá en su mayor medida de la capacidad que tenga la agencia estatal reguladora de la infraestructura de monitorear cierta información básica necesaria para el modelo de tarifa máxima que se ha

El uso del DEA para la estimación del factor X en la definición de tarifas portuarias • Gustavo Duncan

propuesto en este documento. La precisión que se logre en la obtención de la información de la tecnología de punta disponible y del uso del tiempo en los puertos es la clave para que las reglas de juego que implica este modelo sean viables a largo plazo. Referencias Alexander, Ian, Antonio Estache y Adele Oliveri. 2000. A Few Things Transport Regulators Should Know About Risk and the Cost of Capital. Utilities Policy 9 (1): 1-13. Colasesores. 1998. Estudio para el establecimiento de modelos tarifarios y criterios de control de las tasas a las Sociedades Portuarias. Resumen ejecutivo, septiembre. Documento de consultoría. Bogotá. Económica Consultores. 1997. Diseño de incentivos regulatorios para la industria de las telecomunicaciones. Sistema regulatorio Price Cap. Documento interno. Fare, R., S. Grosskopf, B. Lindgren y P. Roos. 1994. Productivity Development in Swedish Hospitals: A Malmquist Output Index Approach. En Data Envelopment Analysis: Theory, Methodology and Applications, eds. A. Charnes, W. Cooper, A. Y. Lewin y L. M. Seiford. Dordrecht: Kluwer. Gaviria, J. 1998. Port Privatization and Competition in Colombia. Washington: World Bank.

Green, R. y M. Rodriguez. 1999. Resetting Price Controls for Privatized Utilities. Washington: World Bank. Oum, T. H. y G. Waters II. 1998. Contribuciones recientes en el análisis de las funciones de coste aplicadas al transporte. En Desarrollos recientes en economía del transporte, coords. Chris Nash y Ginés de Rus Mendoza, 73-132. Madrid: Civitas. Jansson, J. O. 1998. Teoría y práctica de la tarifación de infraestructura de transporte y del transporte público. En Desarrollos recientes en economía del transporte, coords. Chris Nash y Ginés de Rus Mendoza, 133218. Madrid: Civitas. Rus, G. de. 1998. Regulación de precios en transporte. Washington: Instituto de Desarrollo Económico (EDI) del Banco Mundial. Rus, G. de, L. Trujillo, B. Tovar, M. González y C. Román. 1995. La competitividad de los puertos españoles. Tenerife: Universidad de las Palmas de Gran Canaria. Trujillo, L. y G. Nombela. 1999. Privatización y regulación de infraestructuras de transporte. Madrid: Instituto de Desarrollo Económico del Banco Mundial y Universidad de las Palmas de G. C. Viscusi, W., J. Vernon y J. Harrington. 1995. Economics of Regulation and Antitrust. Cambridge: MIT.

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Anexo Reducciones en la tarifa (cifras en d贸lares) Descuento de P1 bajo supuesto 1

Descuento SPR n=3

n = 3,5

n=4

n = 4,5

n=5

n = 5,5

n=6

SPR1

SPR2

$8,58

$4,50

$2,31

$1,17

$0,58

$0,29

$0,14

SPR3

$16,23

$10,17

$6,24

$3,77

$2,25

$1,33

$0,78

SPR4

SPR5

$5,64

$2,66

$1,23

$0,56

$0,25

$0,11

$0,05

SPR6

Descuento de P1 bajo supuesto 2

Descuento SPR

n=3

n = 3,5

n=4

n = 4,5

n=5

n = 5,5

n=6

SPR1

SPR2

$11,62

$6,57

$3,64

$1,99

$1,07

$0,57

$0,30

SPR3

$23,16

$15,86

$10,64

$7,03

$4,58

$2,96

$1,90

SPR4

SPR5

$7,73

$3,95

$1,98

$0,98

$0,47

$0,23

$0,11

SPR6

El uso del DEA para la estimaciรณn del factor X en la definiciรณn de tarifas portuarias โ ข Gustavo Duncan

Descuento de P2 bajo supuesto 1

Descuento SPR n=3

n = 3,5

n=4

n = 4,5

n=5

n = 5,5

n=6

SPR1

SPR2

$20,66

$12,74

$7,70

$4,58

$2,69

$1,56

$0,90

SPR3

$33,38

$23,47

$16,16

$10,96

$7,34

$4,86

$3,20

SPR4

$3,92

$1,66

$0,69

$0,28

$0,11

$0,05

$0,02

SPR5

$13,99

$7,87

$4,34

$2,36

$1,26

$0,67

$0,35

SPR6

Descuento de P2 bajo supuesto 2

Descuento SPR n=3

n = 3,5

n=4

n = 4,5

n=5

n = 5,5

n=6

SPR1

SPR2

$32,47

$21,80

$14,34

$9,29

$5,94

$3,76

$2,36

SPR3

$50,23

$38,95

$29,59

$22,12

$16,34

$11,95

$8,66

SPR4

$3,92

$1,66

$0,69

$0,28

$0,11

$0,05

$0,02

SPR5

$13,15

$7,40

$4,08

$2,21

$1,19

$0,63

$0,33

SPR6

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Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas

Efectos de la Constitución de 1991 sobre la economía política del financiamiento del gasto público en Colombia*

Budgetary Constitution and Equilibrium of Public Finances Effects of the 1991 Constitution on the Political Economy of the Financing of Public Expenditure in Colombia Miguel Gandour Pordominsky**

recibido 30/09/08, aprobado 28/10/08

Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas • Miguel Gandour Pordominsky

Resumen Este trabajo busca explicar el aumento en el nivel de endeudamiento del Gobierno de Colombia como producto del cambio en las reglas que restringen las decisiones de política fiscal —constitución fiscal— que trajo consigo la Constitución de 1991. En él se asume que el Gobierno es un agente que sopesa los costos y los beneficios de sus decisiones en un contexto de instituciones políticas y económicas. En primer lugar se exponen los principales cambios en las reglas relacionadas con las alternativas de financiamiento del gasto del Gobierno que difieren de la deuda. Después se describen los principales cambios en las reglas del endeudamiento. Se concluye que el cambio en la situación fiscal del Gobierno es resultado de una reducción relativa del precio de la deuda frente a las demás opciones de financiamiento. Palabras clave: gobierno, ejecutivo, legislativo, constitución, emisión, instituciones, política fiscal.

Abstract This paper seeks to explain the increase in the level of Colombian Central Government debt as a result of the change in the rules that restrict the decisions of fiscal policy –i.e. fiscal constitution- involved in the new Constitution. The paper assumes that the Government is an agent that weighs the costs and benefits of its decisions in a context of political and economic institutions. First, the main changes in the rules that apply to the financing alternatives for government spending, different from debt, are shown.Then, the main changes to the rules regarding the creation of debt. Lastly, it concludes that the change in the fiscal situation of the Government is an outcome of the reduction of the relative price of debt compared with other financing options. Key words: government, executive, legislative, constitution, emission, institutions, fiscal policy.

Introducción l desempeño fiscal del Gobierno Nacional Central ha presentado desde mediados de la década pasada un cambio sustancial con respecto a sus patrones históricos. El Gobierno incumplió estos años una restricción fiscal intertemporal a la que, según Junguito y

Rincón (2004), las sucesivas administraciones habían atendido de manera sistemática desde principios del siglo pasado. Los periodos de incremento en el déficit fiscal, que no duraban en general más de dos años seguidos y que solo superaron el tres por ciento del PIB a principios de los años ochenta, eran seguidos de forma inmediata por

Este trabajo es una versión revisada de la tesis de grado presentada por el autor para la Maestría de Derecho de la Universidad de los Andes. El autor agradece en primer lugar a Helena Alviar, asesora de tesis. A Johanna Cortés que orientó la investigación jurídica. A Jimena Montoya, Mauricio Plazas, Rafael Villarreal y Juan Carlos Garay que ayudaron a orientar el desarrollo inicial de este trabajo. A Juan Carlos Bejarano, que brindó asesoría bibliográfica fundamental. A María Camila Uribe, Margarita Varón, Margarita Fajardo, Luis Bernardo Mejía y Carlos Mauricio Ortiz, que revisaron este escrito. A Hernán Rincón y Luis Ignacio Lozano, que suministraron las series fiscales.Y a Nathalie Lozano, que discutió y corrigió este trabajo en todo su desarrollo y aportó las ideas fundamentales en términos de la evolución de las normas en materia de deuda pública. Consultor especializado en el área de economía pública y diseño institucional. Ha sido profesor de Derecho y Economía en la Universidad de los Andes. miguelgandour@yahoo.com.

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periodos de ajuste, lo que permitió que el saldo de deuda, como proporción del PIB, no sobrepasara el veinte por ciento y que se mantuviera, en promedio, alrededor de diez por ciento (ver tablas del anexo). En contraste, entre 1996 y 2005, en relación con el PIB, el déficit fiscal del Gobierno se mantuvo, de manera permanente, por encima de los que hasta el inicio de ese periodo eran sus máximos históricos y se elevó en promedio a más de cinco por ciento; el saldo de deuda permaneció varios años alrededor del cincuenta por ciento y cerró en cuarenta y cinco por ciento. Estos cambios contribuyeron a generar una recomposición de los balances del sector público no financiero cuyos desequilibrios se originaban en gran medida, hasta principios de los años noventa, en los déficit del sector descentralizado (establecimientos públicos, empresas del Estado y entidades territoriales), que en los últimos años ha compensado con superávit los desbalances del Gobierno Central. Así, el Gobierno mostró estos años un cambio sistemático en el uso relativo de sus fuentes de financiamiento. Primero practicó una política fiscal que compensaba de manera ágil los incrementos en el gasto con aumentos en los tributos y que impedía que el stock de la deuda pública aumentara a tasas superiores a las de la economía (Carrasquilla 1999, 203). Después se optó por una política que rezagó el crecimiento de los ingresos frente a los gastos1 hasta cuadruplicar el stock de deuda. Ha sido común que los análisis sobre la situación fiscal atribuyan ese 1 2 3

cambio a aumentos en el gasto, en particular en el gasto estatutario originado en la Constitución de 19912. Se ha planteado que dicho gasto causó déficit estructurales que obligaron al Gobierno a endeudarse (Wiesner 2004). Aunque sea muy aceptada, esa explicación se basa en dos premisas equivocadas. La primera, que los incrementos en el gasto en este periodo tuvieron origen normativo; la segunda, que la deuda era la única opción para su financiamiento. La primera es un error en el análisis de las cuentas. Entre 1990 y 2003, el año en el que el saldo de deuda alcanzó su punto más alto, las transferencias territoriales, en las que se concentra en buena medida el gasto del Gobierno Nacional originado en mandatos constitucionales3, crecieron 3,2 puntos del PIB, lo que no representa más del treinta por ciento del aumento total de los gastos de ese periodo, que fue de 10,7 puntos. Otros gastos derivados de decisiones de política, tanto anteriores como posteriores a la Constitución, incluida su política de financiamiento, tuvieron crecimientos importantes, incluso similares a los de las transferencias territoriales: el gasto en pensiones aumentó 2,3 puntos del PIB; en defensa, 2,5 puntos; y el pago de intereses, 3,1 puntos (Rincón, Ramos, Lozano 2004). Por lo tanto, atribuirle tal peso al gasto originado en la Constitución resulta arbitrario. La segunda premisa contiene un error conceptual. El gasto no causa deuda, no hay ninguna teoría económica que así lo plantee. La deuda es una alternativa

El déficit primario fue negativo durante todo el periodo y, como proporción del PIB, alcanzó también el pico y el promedio más altos obtenidos hasta ahora (3,7% y 1,7% respectivamente). Ver Clavijo (1998, 46), Restrepo (2005, 405), Rincón, Ramos y Lozano (2004, 8-9) y Wiesner (2004, 13). En particular en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política de 1991.

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de financiamiento y su uso relativo con respecto a otras alternativas es producto de una decisión de política. La existencia de restricciones estatutarias afecta la capacidad del Gobierno para asignar el gasto, pero no determina por sí misma el esquema de financiamiento. Colombia no es una excepción4. Si bien el gasto y la deuda han crecido de manera simultánea, esto sólo reflejó la política fiscal del Gobierno, en la que los ingresos y los gastos no están equilibrados. Por lo tanto lo que habría que analizar es esa elección del Gobierno a favor del mayor uso de deuda con respecto a las demás alternativas de financiamiento, v.g. emisión, tributos y sustitución de gasto. En términos económicos ese es un asunto de precios relativos entendidos en un sentido amplio, v.g. de dificultad relativa de las distintas opciones5. Esos precios relativos están determinados por el conjunto de reglas que definen las restricciones para el uso de las distintas opciones de política fiscal, v.g. la constitución fiscal6. Por lo tanto, con base en el análisis de los cambios en esas reglas pueden explicarse las variaciones en el esquema de financiamiento del Gobierno. Esa es la línea de investigación que sigue este estudio. En él se busca mostrar que el aumento del nivel de 4

endeudamiento del Gobierno responde a una disminución del precio relativo de la deuda frente a las demás opciones de financiamiento del gasto, que tuvo origen en la configuración, a principios de los años noventa, de una constitución fiscal que conjuga normas que le imponen limites importantes al Gobierno para el uso de esas otras alternativas, introducidas por la nueva Constitución Política, con normas creadas por el Ejecutivo mediante las cuales éste se ha adjudicado un amplio acceso al crédito. En este trabajo se argumenta que la nueva constitución fiscal cambió de manera fundamental los derechos de decisión y los incentivos del Ejecutivo a favor del endeudamiento. Por un lado, le limitó la posibilidad de financiarse con emisión, le quitó las atribuciones para decretar tributos permanentes, le redujo la discrecionalidad para definir el presupuesto y le dio al poder judicial mayor capacidad para exigirle el cumplimiento de sus obligaciones. Por otro lado, le otorgó al Gobierno amplia discrecionalidad para emitir bonos de deuda en un mercado de capitales interno en plena expansión. El resultado fue una constitución fiscal que estimula el déficit y la acumulación de deuda. Por lo tanto, a diferencia de lo que señala la mayoría de los estudios7, lo

“La estrategia de endeudamiento del GNC representó un aplazamiento del aumento en los impuestos necesarios para servir la deuda. En la mayor parte del período la tasa de interés real de la deuda pública excedió la tasa de crecimiento del PIB y sus balances primarios fueron negativos. Estos dos hechos generaron una tendencia creciente de la deuda del GNC como porcentaje del PIB”.(Villarreal 2005, 5). “(...) sin saber que determina a los hombres a elegir como eligen, debemos contentarnos con el conocimiento de que para los seres humanos, en casi todas las circunstancias, un precio (relativo) más alto de lo que sea conducirá a una reducción de la cantidad demandada. Este precio no se refiere a un precio en dinero, sino a precio en su sentido más amplio. Sin importar si los hombres son racionales o no, al ir a un restaurante por un camino peligroso, podemos estar seguros que cada vez menos personas irán si los peligros del camino aumentan” (Coase 1988, 4, la traducción es nuestra). Este concepto es de Buchanan. Por constitución fiscal se entiende el conjunto de reglas que restringe el poder del Gobierno para gastar e imponer tributos. El adjetivo constitucional no significa que esas reglas deban estar en la Constitución sino más bien que son reglas que preceden y determinan las decisiones que se dan en el ámbito de la política (Buchanan y Wagner [1977] 1999, 23). Una excepción notable es Valenzuela (2004) para quien han sido determinantes para el déficit la no inclusión de la deuda con TES en el cupo de endeudamiento y la ausencia de reglas numéricas. Estas ideas contribuyeron de manera fundamental al desarrollo de este trabajo.

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que se trata de mostrar en este artículo es que el cambio en la situación fiscal del Gobierno es producto tanto de las restricciones como de la ampliación de derechos de decisión. El Gobierno enfrentó nuevas restricciones, incluidas restricciones en el uso de sus rentas, pero también encontró en la deuda un mecanismo de salida y adaptación. De ahí la importancia de analizar el efecto del conjunto de las distintas reglas que afectan la política fiscal. Este trabajo se aborda desde una perspectiva de economía política: busca explicar las decisiones del Gobierno como un agente que sopesa los costos y los beneficios de sus decisiones en un contexto de instituciones políticas y económicas. En él se parte de unas ideas básicas que con frecuencia son pasadas por alto por quienes se ocupan de los temas fiscales en Colombia como que la deuda es una alternativa de financiamiento, que su escogencia depende de una decisión de política fiscal del Gobierno y que en esa escogencia son determinantes los precios relativos de las otras alternativas. No se intenta aquí hacer juicios normativos en el sentido económico sobre los efectos de la deuda, ni adelantar recomendaciones de política. Esta investigación se adelanta en cinco partes. Las primeras tres se ocupan de los principales cambios en las reglas relacionadas con las alternativas de financiamiento del gasto del Gobierno distintas a la deuda: la primera está dedicada al financiamiento con emisión, la segunda a las restriccio8 9

nes para decretar tributos y la tercera a la discrecionalidad del Gobierno para decidir sobre el gasto. El cuarto capítulo describe los principales cambios en las reglas del endeudamiento que han determinado la reducción de su costo en términos absolutos. Al final se presenta la conclusión del estudio. 1. Cambio en las reglas sobre el uso de la emisión como recurso de financiación Desde 1923, con la creación del Banco de la República, hasta la expedición de la Constitución de 1991, la emisión constituyó una fuente regular de financiamiento del Gobierno. Su uso fue continuo, en particular en la década de los treinta, con motivo de la depresión económica, y la de los ochenta, con ocasión de la crisis de la deuda externa8. El financiamiento con emisión se daba principalmente bajo tres modalidades. La primera consistía en préstamos directos del Banco al Gobierno, previa suscripción de un contrato de empréstito. Desde la creación del Banco en 1923 se buscó restringir el uso de estos créditos a través de la imposición de límites a los montos de emisión permitidos, de modificaciones en la composición de la junta del Banco y en los procedimientos para la toma de decisiones, y de disminuciones de los plazos de pago9. Estas restricciones se relajaron de manera sistemática hasta mediados de los años ochenta en al menos dos aspec-

Según Avella Gómez (2003), en la década de los treinta los créditos primarios llegaron a ser del orden del 3,5% del PIB, y en los ochenta, del orden del 5,8% del PIB, mientras entre los cuarenta y setenta apenas alcanzaron el 0,4% del PIB (2000, 189). La Ley 25 de 1923, con la que se creó el Banco de la República, disponía las siguientes restricciones: (i) que los créditos no superaran el 30% del capital y las reservas del Banco; (ii) que fueran aprobados por siete de los diez miembros de su Junta Directiva; y (iii) que fueran cancelados dentro de los noventa días siguientes.

Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas • Miguel Gandour Pordominsky

tos. De un lado, el cupo de crédito del Gobierno con el emisor aumentó10; de otro, las condiciones contractuales en términos de plazos y costo de los créditos se acomodaron a sus necesidades coyunturales11. Adicionalmente, aunque los créditos debían ser acordados entre el Gobierno y el Banco, dada la naturaleza de sociedad anónima de este último12, en la práctica, cuando una norma de rango legal autorizaba al Gobierno a contratar un crédito con el Banco, esta autorización se traducía en un nuevo contrato de empréstito; es decir, el Banco no contaba con mayor poder de negociación frente al Gobierno13. Esta situación posibilitó que los créditos de emisión se convirtieran en un mecanismo importante de financiación del gasto público, particularmente entre los años treinta y los cincuenta y a principios de los ochenta, y su otorgamiento estuvo asociado, en general, a dificultades para obtener financiamiento externo.

La segunda modalidad de financiamiento con emisión era la compra por parte del Banco de bonos de deuda pública emitidos por el Gobierno. Esta modalidad fue prevista desde la creación del Banco en 1923 y fue común entre los años treinta y cincuenta14. En lo sucesivo, el empleo de este mecanismo de emisión no fue importante y en la década de los ochenta finalmente entró en desuso. A partir de entonces, si bien el Gobierno continuó emitiendo títulos de deuda, su principal comprador dejó de ser el Banco y pasó a ser el sector descentralizado a través de mecanismos de colocación forzosa que fueron empleados por el Gobierno. A partir de 1986 tales títulos comenzaron a ser colocados en el mercado internacional15. La tercera modalidad de financiación con emisión era el traslado de las utilidades generadas por la compra y venta de divisas que efectuaba el Banco a la Cuenta Especial de Cambios. Esta cuenta que llevaba el Banco

10 Las normas que entre 1923 y 1990 ampliaron el cupo de crédito del Gobierno ante el Banco fueron, entre otras, la Ley 73 de 1930, el Decreto Ley 1361 de 1942, el Decreto Ley 3882 de 1949, el Decreto 756 de 1950 y la Ley 34 de 1984. 11 Por ejemplo, mediante la Ley 7 de 1935 el Congreso autorizó la celebración de un acuerdo entre el Banco y el Gobierno para hacer más flexibles las condiciones del crédito que había sido otorgado a este último en 1934 y que estaba respaldado con la explotación de las minas terrestres de Zipaquirá, Nemocón, Sesquilé y Tausa en términos de plazo e intereses. Por su parte, el Decreto Ley 1361 de 1942 permitió la ampliación del plazo del crédito que el emisor había otorgado al Gobierno en 1940. Finalmente la Ley 55 de 1985 autorizó la refinanciación del crédito del Gobierno con el Banco a una tasa de interés más favorable que la anteriormente pactada. 12 El Banco de la República fue creado por la Ley 25 de 1923 como una sociedad anónima con participación del Gobierno, los bancos nacionales, los bancos extranjeros y los particulares —capital principalmente particular— y concesionario del servicio público de emisión de moneda por el término de veinte años. Esta creación luego fue concretada en un contrato. 13 Algunas de las leyes que autorizaron la celebración de estos contratos fueron las siguientes: Ley 44 de 1933, Decreto Ley 2828 de 1933, Decreto Ley 376 de 1934, Decreto Legislativo 578 de 1934, Decreto Ley 1361 de 1942 y Ley 55 de 1985. 14 Algunos de los casos en los que el Banco adquirió títulos de deuda del Gobierno fueron los siguientes: la Ley 73 de 1930 autorizó al Banco a otorgar préstamos a los bancos accionistas y al público hasta por el 15% de su capital y reservas y obligó a quienes estuvieran interesados en tomar estos créditos a adquirir títulos de deuda del Gobierno para garantizarlos. Como la misma norma autorizaba al Banco a comprar dichos títulos a entidades oficiales y en el mercado, se abrió la posibilidad de que el Banco adquiriera de modo indirecto títulos de deuda del Gobierno (Ibáñez Najar 1990, 344). Más adelante, en 1942, el Banco de la República adquirió los títulos de deuda que el Gobierno emitió, llamados “Bonos Internos de Salinas”, con el ánimo de obtener recursos para contribuir a la financiación del déficit fiscal que se presentó en 1940 (López Mejía 1990a, 374). En la misma década la figura fue utilizada en 1945, cuando el Bando compró los “Bonos Internos de Salinas” y los bonos de la “Deuda Interna Unificada Clase A” (López Mejía 1990a, 379) y en 1949, cuando el Decreto Ley 3882 autorizó al Banco a adquirir los títulos de deuda pública denominados “Pagarés de tesorería 1949”, dentro de un cupo especial de crédito que debía señalar su Junta Directiva para el efecto. Finalmente, en 1955, con el fin de financiar la deuda producto de recolección del pasivo interno de la siderúrgica Paz del Río y permitir su ampliación, el Gobierno emitió bonos de deuda cuyo principal comprador fue el Banco de la República (López Mejía 1990b, 481). 15 La Ley 7 de 1986 dispuso la colocación por primera vez de títulos de deuda en el mercado norteamericano, práctica que se volvió común en los siguientes años (López Garavito 2001, 439).

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de la República era un registro contable de las operaciones activas y pasivas que arrojaban las operaciones de compra y venta de oro y divisas que realizaba la entidad. Cuando al final de mes estas operaciones reportaban un resultado positivo, el respectivo crédito era entregado al Gobierno y contabilizado como un ingreso corriente (Alviar y Rojas 1985, 512)16. Dado que estas operaciones se llevaban a cabo con recursos de emisión y que los dineros de la cuenta fueron empleados por el Gobierno, en un comienzo, para pagar deudas contraídas con el Banco y, más adelante, para financiar otros gastos, esta cuenta constituía otra forma de financiación del Banco al Gobierno con recursos de emisión17. Los recursos de esta cuenta fueron una fuente importante de ingresos para el Gobierno antes de la expedición de la Constitución de 1991, particularmente entre 1974 y 1981, debido a la bonanza del precio del café. En esta

época los ingresos de la cuenta llegaron a convertirse en uno de los mayores ingresos permanentes del fisco, comparables a los que reportaban el impuesto de aduanas y el impuesto sobre las ventas (Alviar y Rojas 1985: 511). A pesar de que desde mediados de los ochenta comenzó a restringirse su uso18, solo hasta 1992 desapareció completamente debido a las preocupaciones que existían sobre sus efectos en los precios. Al mismo tiempo que se empleaban estos mecanismos de financiación de los gastos del Gobierno con emisión, se presentó un incremento de la injerencia del Gobierno en las decisiones del Banco que se manifestó de dos maneras principalmente: la predominancia creciente de funcionarios de la administración central en la composición de la Junta Directiva del Banco y, posteriormente, de la Junta Monetaria19, y la facultad que otorgó el Acto Legislativo 01 de 1968 al presidente para intervenir directamente en el órgano

16 La Cuenta Especial de Cambios fue creada en uno de los contratos celebrados entre el Gobierno y el Banco el 31 de octubre de 1934, aprobado por la Ley 7ª de 1935, con el propósito de que las utilidades que el segundo obtuviera por la compra y venta de oro físico y por giros sobre el exterior, hasta tanto no se reestableciera la convertibilidad del peso colombiano, sirvieran para el pago de los créditos otorgados al Gobierno por el emisor entre 1933 y 1934. 17 Como señala Montenegro (1983, 104), “(las) entregas al Gobierno de las UCVD [Utilidades por Compra Venta de Divisas] constituyen expansión monetaria de carácter primario. Su naturaleza es idéntica a la de un crédito cualquiera al Gobierno central. La razón de este hecho es muy simple. Por su propia naturaleza, cualquier transferencia de carácter monetario del Banco Central a cualquier agente de la economía implica expansión primaria de circulante. Las ganancias de capital por el manejo de reservas y por consiguiente las UCVD, son un excedente de carácter contable que pertenece usualmente a los bancos centrales y cuya monetización es discrecional”. 18 La restricción comenzó en 1983 cuando el Gobierno del Presidente Betancourt, bajo la vigencia de una emergencia económica, dispuso la emisión de títulos de deuda pública para reemplazar los recursos de la Cuenta Especial de Cambios. Con este mismo propósito las reformas tributarias adoptadas en las leyes 9ª y 14 del mismo año buscaron aumentar los recursos de origen tributario para lo cual previeron un aumento en la tarifa del impuesto sobre las ventas y otras medidas que hicieran más eficiente el recaudo (Alonso, Fainboim y Olivera 1998, 12). Por último, el Decreto Legislativo 73 de 1983 eliminó el esquema de apropiación automática de las utilidades de la compra y venta de divisas por la Cuenta Especial de Cambios (Armenta, Fernández y Sánchez 2005, 98), lo que suponía la suspensión de este mecanismo de financiación. 19 Cuando fue creado el Banco de la República en 1923, el Congreso propuso que su Junta Directiva fuera un cuerpo independiente del Gobierno central. Para ello dispuso que estaría conformada por diez miembros de los cuales solo tres podían ser funcionarios del Gobierno distintos al ministro de Hacienda. Los demás miembros debían ser nombrados por los accionistas del Banco y solo tres podían ser banqueros. En los años treinta se fortaleció la participación del Gobierno en las decisiones del emisor gracias al ingreso del ministro de Hacienda a su Junta Directiva con voz pero sin voto y a la eliminación de la participación de los banqueros en la misma. El Decreto 2057 de 1951 finalmente otorgó voto al ministro de Hacienda en la Junta Directiva del Banco. En la década del sesenta el diseño de las políticas cambiaria, monetaria y crediticia se entregó a la Junta Monetaria, la cual tuvo una conformación eminentemente estatal hasta que desapareció en 1991.

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emisor mediante decretos constitucionales autónomos20. Esta mayor injerencia del Gobierno en las decisiones de la Junta Directiva del Banco y de la Junta Monetaria favoreció la toma de decisiones a favor de la emisión. Ese esquema institucional propició que la deuda del Gobierno con el Banco, que en 1985 representaba 5,8% del PIB, se multiplicara 1,7 veces hacia finales de la misma década (Avella Gómez 2000, 135-41). La deuda del Gobierno con el Banco pasó de 33,9% de la deuda interna en 1980 a 62,2% en 1991 (Avella 1996 citado por Alonso, Fainboim y Olivera 1998, 13). Justificada tanto en los altos niveles de inflación y la inestabilidad de precios, que estos instrumentos generaron durante los ochenta, como en la falta de transparencia que provocaban en términos del financiamiento del gasto, la Constitución de 1991 incorporó las propuestas del propio Banco de la República, que tenían el propósito de imponer límites estrictos a su uso21. La primera de ellas fue exigir la unanimidad de los miembros de la Junta Directiva del Banco para la aprobación de los préstamos directos (artí-

culo 373 de la Constitución Política de 1991), lo que, dada la composición de la Junta del Banco22, convirtió el financiamiento mediante esos instrumentos de emisión en una posibilidad apenas teórica. Si bien la nueva Carta dejó abierta la posibilidad de que el Banco adquiriera títulos de deuda pública, esto sólo puede tener lugar mediante operaciones de mercado abierto, opción de la que no se ha hecho mayor uso desde entonces23. En lo que respecta a la Cuenta Especial de Cambios, su uso comenzó a ser restringido a partir del Gobierno del Presidente Betancur y en 1992 se dispuso su liquidación definitiva mediante la ley 31 de 1992. El nuevo modelo de banca central adoptado en 1991 ha presentado resultados satisfactorios en términos de control de la inflación. Muestra de ello es que sus niveles pasaron de oscilar entre el 16 y el 30 por ciento entre 1980 y 1990, al 5 por ciento en 2004. Estos resultados han conducido a una reducción de los recursos que el Gobierno obtenía por concepto de señoreaje24, que en 1981 equivalían a cerca del 1,5% del PIB (Villareal 2005, 1). Además, las reformas lograron reducir la deuda del

20 A través de los decretos constitucionales autónomos el Presidente desarrollaba de manera directa aspectos de la Constitución sin la intervención del Congreso. En virtud de dichas atribuciones, el Presidente estaba habilitado para modificar la estructura y funcionamiento del emisor, lo que incluía su Junta Directiva. Esto significó un cambio sustancial en la distribución de competencias entre el Ejecutivo y el Legislativo pues se eliminó en la práctica la posibilidad de intervención del Congreso en la regulación de estas materias y se concentró dicha facultad en el Presidente. 21 En el año inmediatamente anterior, y con fundamento en las mismas preocupaciones, la Ley 51 de 1990 había suspendido ya los cupos de crédito del Gobierno ante el Banco. 22 Según el artículo 372 de la Constitución, la Junta Directiva del Banco de la República está conformada por siete miembros. Uno de ellos es el ministro de Hacienda, quien la preside; el Gerente, elegido por la Junta Directiva; y cinco miembros más, nombrados por el Presidente de la República por periodos prorrogables de cuatro años. Para asegurar la independencia de la Junta el artículo dispuso que solo dos de estos últimos cinco miembros podrían ser reemplazados cada cuatro años, de manera que en principio se perseguía que cada Presidente sólo pudiera designar dos miembros, además del ministro de Hacienda. 23 La Constitución no establece una mayoría calificada para la aprobación de estas operaciones. 24 La expansión monetaria, producto de la emisión, tiene como efecto una reducción en el valor real de la moneda. Al haber mayor dinero en circulación y la misma cantidad de bienes y servicios dentro de una economía cada billete tendrá menor poder adquisitivo. Esta disminución en el poder adquisitivo del dinero implica una disminución del bienestar de los poseedores de billetes anteriores a la emisión pues su dinero podrá comprar menos bienes y servicios que antes. Este fenómeno es conocido como impuesto inflacionario porque los portadores de billetes transfieren esa

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Gobierno con el Banco del 62,2% de la deuda interna nacional en 1991, al 26,2% en 1992 y al 9,6% en 199525. 2. Cambios en las reglas para la creación de tributos por parte del Gobierno El nuevo ordenamiento constitucional redujo de manera sustancial las facultades del Gobierno para crear y modificar tributos mediante decreto. El Ejecutivo perdió, de un lado, la capacidad para introducir cambios permanentes en la legislación tributaria mediante decretos de rango legal; de otro perdió también la facultad de variar la tarifa y otros elementos sustanciales del impuesto de aduanas sin límite temporal o porcentual. a) Pérdida de facultades del Gobierno para introducir cambios permanentes en la legislación tributaria Bajo la vigencia de la Constitución de 1886 el Gobierno gozaba de la facultad de crear e introducir reformas tributarias de carácter permanente tanto durante los estados de emergencia económica como en uso de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso. Respaldado por esta institucionalidad, el Ejecutivo llevó a cabo cambios sustanciales en la legislación tributaria con un efecto amplio sobre el recaudo.

En el caso de los decretos de emergencia económica, esto se debía a que (i) la reforma constitucional de 1968 —que creó la emergencia económica— preveía la posibilidad de que los decretos dictados durante su vigencia tuvieran carácter permanente, a diferencia de lo que ocurría con los decretos de estado de sitio26; (ii) la Constitución no preveía ninguna restricción para adoptar reformas de carácter tributario durante las emergencias económicas; y, (iii) tanto el Consejo de Estado, que debía emitir concepto previo a la declaratoria de la emergencia, como la Corte Suprema de Justicia, que realizaba el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos, consideraban conveniente que el Gobierno gozara de amplia discrecionalidad en la toma de decisiones durante las emergencias económicas. Con base en esa visión el Consejo de Estado le otorgó al Ejecutivo discrecionalidad para elegir a su conveniencia entre las distintas alternativas constitucionales para mitigar la emergencia; la Corte se limitó a hacer un control puramente formal del procedimiento de expedición de los decretos. El único condicionamiento de fondo exigido por la Corte Suprema fue que no se desmejoraran los derechos de los trabajadores con las medidas de emergencia económica.

parte de su bienestar al emisor. El emisor, en cambio, al realizar sus pagos con el dinero producto de la emisión, un dinero con menor valor real, obtiene una ganancia que es producto de la diferencia entre el valor nominal de la moneda en que está pagando los bienes y servicios recibidos y el valor real de estos. Esta ganancia es conocida como señoreaje. La teoría económica reconoce que el señoreaje puede ser usado como fuente de financiamiento de los Estados. Esta obtención de recursos debida a la emisión es especialmente atractiva en casos en que el Estado no cuente con fácil acceso a los mercados de capital ya que la ausencia de capacidad para financiarse con deuda genera un sesgo hacia la emisión como mecanismo de financiación. Este sesgo aumenta considerablemente en circunstancias en que el Banco Central no es independiente (Cukierman 2005). 25 Avella 1996 citado por Alonso, Olivera y Fainboim 1998, 13. 26 El carácter temporal de los decretos legislativos expedidos durante los estados de sitio condujo a que, una vez fue introducida la figura del estado de emergencia económica en 1968, la figura del estado de sitio no fuera empleada con fines tributarios.

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Por otra parte, la Constitución de 1886 no establecía ninguna restricción al empleo, por parte del Gobierno, de facultades legislativas extraordinarias para la creación de tributos mediante decretos ley. Esto permitió que, al examinar la constitucionalidad de tales decretos ley, la Corte Suprema de Justicia no solo considerara viable esta posibilidad sino que contara con una visión amplia en la interpretación del requisito de precisión de las facultades extraordinarias que exigía la Constitución27. Esta tendencia en la jurisprudencia varió en la década de los ochenta cuando la Corte adoptó una interpretación restrictiva de las leyes de facultades extraordinarias bajo el argumento de su carácter excepcional28. La Constitución de 1991, ciertas normas posteriores como la ley estatutaria de los estados de excepción, así como la intervención de la Corte Constitucional en el control de constitucionalidad de los decretos de rango legal, han significado un recorte significativo de las facultades del Gobierno para crear y modificar tributos a través de estos mecanismos. En lo que respecta a la emergencia económica, (i) si bien durante su vigencia es posible que el presidente establezca tributos o aumente la tarifa de los ya existentes con el fin de obtener recursos para solucionar la crisis que dio lugar a su declaración, en la actualidad tales medidas solo pueden ser de carácter temporal, a diferencia de lo que ocurría desde la expedición del Acto Legislativo

01 de 1968; (ii) la conexidad que debe existir entre la creación o modificación de los tributos y la causas invocadas como fundamento de la declaración de la emergencia debe ser directa y específica; (iii) los nuevos recursos que se obtengan mediante esa figura deben destinarse de manera exclusiva a conjurar la crisis; por último, (iv) la Corte Constitucional, a diferencia de la Corte Suprema de Justicia, realiza un control de constitucionalidad de forma y de fondo de los decretos legislativos en los que se declara la emergencia y se adoptan medidas para solucionarla29 y puede declarar, por lo tanto, que las causas invocadas por el Gobierno no ameritan la declaración del estado de excepción aludido o que las normas expedidas exceden las facultades del Gobierno30. Esta postura le ha permitido a la Corte Constitucional imponer una interpretación restrictiva de las facultades del Gobierno para crear tributos al amparo de la declaración de emergencia económica. Así, en la Sentencia C-136 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández), este tribunal fue enfático en señalar (i) que los recursos que se recaudan por concepto de los tributos creados durante un estado de emergencia económica deben ser destinados única y exclusivamente a los propósitos que el Ejecutivo indicó cuando la declaró; (ii) que tal destino no puede interpretarse en sentido amplio; (iii) que es natural que en un estado de emergencia el recaudo tenga una destinación especí-

27 La Corte Suprema llegó incluso a estimar ajustadas a la Constitución las leyes de facultades extraordinarias que señalaban sin detalle su materia y los fines para los cuales se otorgaban las facultades. 28 Según lo estipulan las sentencias del 8 de febrero de 1990 (M.P. Fabio Morón Díaz) y del 31 de mayo del mismo año (M.P. Hernando Gómez Otálora). 29 Así lo señala la Sentencia C-004 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). 30 Como ocurrió por ejemplo en el caso del impuesto sobre las transacciones financieras, conocido como “cuatro por mil”.

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fica pues las medidas deben adoptarse con el único fin de conjurar la crisis; (iv) que esa destinación específica significa que lo recaudado no puede incluirse en la base para la liquidación de las transferencias destinadas a las entidades territoriales; y, (v) que si bien el Congreso puede darle carácter permanente al impuesto, no puede hacer permanente la destinación específica31. La institucionalidad descrita ha conducido a que entre 1991 y 2006 solo se haya realizado una reforma tributaria por medio de la figura de los decretos legislativos de estado de emergencia económica: el Decreto Legislativo 2331 de 1998, a través del cual se creó de manera temporal el impuesto del dos por mil sobre las transacciones financieras32. Respecto a la introducción de reformas tributarias permanentes por medio de los decretos ley, la nueva carta política introdujo las siguientes restricciones: el numeral 10 del artículo 150 prohibió expresamente la concesión de facultades extraordinarias al presidente para decretar tributos. Además el texto constitucional fijó en seis meses el término por el cual pueden ser otorgadas facultades extraordinarias al presidente y exigió la mayoría absoluta de una y otra cámara para la aprobación de la ley

de facultades. Estas nuevas disposiciones limitaron la posibilidad de introducir reformas tributarias mediante decretos ley. b) Pérdida de facultades del Gobierno para introducir cambios al impuesto de aduanas El segundo campo en el que se redujeron las capacidades del Gobierno en materia tributaria es en el de la variación de la tarifa y otros elementos sustanciales del impuesto de aduanas sin límite temporal o porcentual. En el texto original de la Constitución de 1886 se había previsto que la variación de la tarifa de este impuesto, como en el caso de los demás impuestos, debía llevarse a cabo por medio de una ley. La reforma constitucional de 1968 entregó esta facultad al Gobierno sin límite temporal o porcentual, pero exigió que su ejercicio se sujetara a la ley marco que el Congreso expidiera. El Acto Legislativo de 1968 también dispuso que la reforma de esta ley tuviera iniciativa gubernamental exclusiva. La ley marco de aduanas, expedida en 1971, complementó las anteriores disposiciones con el otorgamiento de facultades al Ejecutivo para actualizar y reestructurar la nomenclatura arancelaria, restringir o derogar

31 Esta postura contrasta con la adoptada por la misma Corte respecto a la creación de tributos durante los estados de conmoción interior —antiguos estados de sitio—, pues en este caso: (i) ha aceptado de manera amplia la creación de tributos para enfrentar el aumento de los atentados de los grupos al margen de la ley, aun cuando la presencia de estos grupos ha sido una situación permanente durante las ultimas décadas, y sin exigir del Gobierno una explicación sobre la insuficiencia de los ingresos ordinarios para enfrentar una crisis que es de carácter permanente, como dice la Sentencia C-083 de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz; y (ii) ha retomado la posición de la Corte Suprema de Justicia, previa a 1991, según la cual al tribunal constitucional sólo le corresponde evaluar los decretos legislativos dictados durante los estados de conmoción interior desde el punto de vista jurídico y formal y no de la conveniencia de las motivaciones. 32 Los Decretos 2330 y 2331 de 1998 establecieron una contribución temporal, aplicable hasta el 31 de diciembre de 1999, del dos por mil sobre las transacciones financieras. Mediante sentencia No. C-136 del 4 de Marzo de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del gravamen, argumentando que se le estaba dando destinación específica a un impuesto de carácter nacional. La Ley 508 de 1999 revivió y amplió el cobro de la contribución hasta el 31 de diciembre de 2000. Este tributo de carácter temporal fue convertido en permanente de manera definitiva mediante la Ley 633 de 2000, la cual creó, a partir del 1 de enero de 2001, el gravamen a los movimientos financieros, con una tarifa de tres por mil, aumentada al cuatro por mil mediante la Ley 1111 de 2006.

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exenciones sobre derechos arancelarios de importación y variar la tarifa de los aranceles. Esta última facultad, a la que el Gobierno recurrió por varios años para aumentar el recaudo en situaciones de estrés fiscal, en particular en los años ochenta, fue limitada por la nueva Constitución en concordancia con el giro hacia la apertura que inició el país a finales de esa misma década. La restricción consistió en que la Constitución de 1991 estableció que las modificaciones a las tarifas de los aranceles solo podrían llevarse a cabo por razones de política comercial a partir de ese momento. 3. Cambio en las reglas relativas al control sobre el gasto Con los cambios en la institucionalidad fiscal que se consolidaron con la nueva constitución el Gobierno perdió capacidad de control sobre el gasto. Esto se debió principalmente a (i) cambios en las instituciones presupuestales, (ii) pérdidas en los derechos de decisión sobre las rentas, específicamente por las modificaciones en el régimen de transferencias de la Nación a las entidades territoriales, (iii) las restricciones introducidas a la potestad para reducir los salarios reales de los servidores públicos,

y (iv) al surgimiento de acciones judiciales que reducen los costos de acceso a la justicia y que constituyen mecanismos más coercitivos de cumplimiento de las obligaciones a cargo del Ejecutivo, incluyendo obligaciones de contenido prestacional. a) Instituciones presupuestales: reducción del control del Ejecutivo en la definición y ejecución del presupuesto En lo que atañe a las instituciones presupuestales, durante la vigencia de la Constitución de 1886 las reformas a los procedimientos de aprobación y modificación del presupuesto en Colombia introdujeron, de manera sistemática, reglas que la literatura económica denomina jerárquicas, v.g. reglas que le otorgan amplio poder al ministro de Hacienda frente a los demás ministros y al Congreso en términos de la definición de la agenda de discusión del presupuesto (Alesina 1998)33. Estas normas le otorgan al ministro de Hacienda capacidad formal para controlar el gasto y permiten hacerlo responsable de los resultados fiscales34, v.g. el Gobierno puede excluir del presupuesto gastos ordenados por leyes anteriores y el Congreso no puede aumentar los gastos o reducir los ingresos del proyecto

33 La literatura económica distingue tres tipos de reglas: (i) las procedimentales, que regulan el proceso de formación, presentación y aprobación legislativa del presupuesto; (ii) las numéricas, que imponen límites específicos al tamaño del presupuesto; y (iii) las de transparencia, que buscan la publicidad de los procedimientos y resultados presupuestales (Alesina y Perotti 1996). 34 “Los procedimientos presupuestales desarrollados en Colombia han facultado al Ejecutivo para ejercer un mayor control sobre los resultados fiscales. Centrar la responsabilidad en el Gobierno quitándosela al Congreso, cuando es posible, no asegura un buen manejo fiscal pero incrementa la probabilidad de una administración fiscal cuidadosa y permite, por lo menos, focalizar la responsabilidad en el Ministerio de Hacienda” (Hommes 1998, 107). El mismo autor más adelante sostiene: “Con las normas presupuestales que existen ahora, y dada la autoridad del Gobierno central en asuntos presupuestales, acompañada por la independencia del Banco Central, no es posible que un ministro de Hacienda de nuestros días —como lo han hecho otros en el pasado— culpe al Congreso, al poder judicial, al sistema descentralizado de Gobierno y a la Constitución o a la repartición de ingresos entre regiones por la expansión del gasto público o por el resultado fiscal de un año determinado. Al contrario, la opinión pública puede señalar al Gobierno como completo responsable de los resultados fiscales porque se han puesto a su disposición las herramientas necesarias para un buen manejo fiscal” (114).

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de presupuesto sin la aprobación escrita del ministro de Hacienda35. Si bien la institucionalidad presupuestal posterior a la expedición de la Constitución de 1991 mantuvo en general esa orientación jerárquica de sus reglas procedimentales, incorporó recortes sustanciales al poder del Gobierno en dos aspectos importantes. El primero está relacionado con la potestad que el Decreto Legislativo 1675 de 196436 le había otorgado al ministro de Hacienda para determinar, a través de los llamados acuerdos de gastos y obligaciones, las apropiaciones presupuestales que efectivamente podían ser comprometidas por las entidades37. Estos eran un mecanismo mediante el cual el Ejecutivo, en cabeza del ministro de Hacienda, elaboraba el presupuesto cada cuatro meses. Si bien existía una ley de la República que era aprobaba por el Congreso, era el ministro quien tenía la facultad, y la ejercía, de autorizar el inicio de la contratación

mediante estos acuerdos. Es así como el ministro decidía cada cuatro meses qué se podía comprometer y, cada mes, qué se podía pagar (Fernández, 1998). Esta potestad implicaba que, en la práctica, era dicho funcionario, no el Congreso, quien determinaba los gastos que podían ser efectuados. La figura de los Acuerdos de Obligaciones fue eliminada por la Ley 38 de 1989, nueva ley orgánica del presupuesto, que se convirtió en la base de la institucionalidad presupuestal bajo la nueva carta38. Esta ley continuó vigente después de la expedición de la Constitución de 1991 con el aval de la Corte Constitucional39. Lo anterior condujo a la pérdida de control sobre la ejecución del gasto en el corto plazo por parte del ministro de Hacienda, lo que hizo que los mecanismos de control del presupuesto de corto plazo se concentraran en el manejo de caja. Con este cambio normativo, la ley anual de presupuesto aprobada por el Congreso pasó de ser

35 El artículo 351 de la Constitución establece que para poder aumentar cualquier partida de gasto de las propuestas por el Gobierno o incluir una nueva, el Congreso deberá contar con autorización por escrito del ministro del ramo. De otro lado, el artículo 349 indica que el Congreso sólo puede aumentar los cómputos de rentas, recursos de crédito o los provenientes del Tesoro cuando cuente con el concepto previo y favorable del ministro del ramo. 36 Artículo 68 del Decreto 1675 de 1964: “Para mantener el equilibrio del presupuesto durante su ejecución, el ministro de Hacienda y Crédito Público, asistido por el Director General de Presupuesto, preparará durante los últimos diez días de cada mes un programa de las obligaciones que puedan tomarse a cargo del Estado y otro de las sumas que puedan girarse por las distintas dependencias, con cargo a sus respectivas apropiaciones para gastos, mediante la asignación de partidas globales, teniendo en consideración las solicitudes que los Ministerios y los Departamentos administrativos le hagan antes del 20 de cada mes, el producto de las rentas e ingresos durante los meses corridos del ejercicio de viabilidad de los recursos del crédito que se hubieran incluido en el presupuesto y las necesidades del equilibrio presupuestal. Tales programas de obligaciones y de gastos serán sometidos a la aprobación del Consejo de Ministros”. El artículo 69 del mismo decreto continúa: “Los ministros o jefes de departamento administrativo no podrán celebrar contratos ni contraer obligaciones a cargo de una vigencia fiscal sin que antes haya sido aprobado el gasto en el respectivo acuerdo mensual de obligaciones. Los contratos que se celebren en contravención de este artículo adolecerán de nulidad absoluta”. 37 El Decreto 294 de 1973 definía los Acuerdos de Obligaciones como el tope máximo de obligaciones contractuales que podían contraer las entidades del nivel central cada cuatro meses y los Acuerdos de Gastos como los pagos mensuales autorizados con cargo a la Ley Anual del Presupuesto. Los gastos no recogidos en los Acuerdos de Obligaciones no podían ejecutarse. 38 La sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, examinó la constitucionalidad del artículo 94 de la Ley 38 de 1989. En esta sentencia, tras un largo examen de los principios constitucionales, la Corte Constitucional determinó que los preceptos de la Ley 38 de 1989 no contradecían el nuevo régimen constitucional. Otras sentencias que se pueden consultar al respecto son la C-546 de 1992 y C-023 de 1996. La Ley 38 de 1989 tuvo que ser adaptada a las condiciones de la actual Constitución por las leyes 179 de 1994 y 225 de 1995. Esta última, en su artículo 24, le confirió al Gobierno facultades para compilar las normas presupuestales. En virtud de ese artículo, las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 fueron compiladas en el Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto. Con la expedición del decreto se pretendía combatir “la dispersión legislativa” y propugnar por la certeza jurídica. 39 Establecido por medio de la sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, entre otras.

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una autorización de gasto en sentido simplemente formal a una con efectos sustanciales inmediatos. El segundo aspecto en el que se restringieron las facultades del Gobierno está relacionado con su prerrogativa para decretar gasto. El artículo 208 de la Constitución de 1886 le otorgaba al Gobierno dicha potestad cuando el Congreso no estuviera sesionando. El nuevo gasto se discutía en el Consejo de Ministros por iniciativa del ministro de Hacienda (ley 110 de 1912) y las partidas decretadas eran sometidas a posterior aprobación por el Consejo de Estado. Una vez reanudaba sesiones, el Congreso se limitaba a avalar las apropiaciones dispuestas por el Gobierno. La Constitución de 1991 determinó que el Gobierno sólo puede decretar gastos extraordinarios con ocasión de la declaración de estados de excepción. En este sentido, la Constitución de 1991, en su artículo 345, establece que no podrá haber ingreso ni gasto que no se halle incluido en el presupuesto. Su inciso segundo dispone, además, que no podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso40. Estos cambios le significaron al ministro de Hacienda una pérdida sustancial de poder de negociación frente al Congreso y redujeron su capacidad de controlar la ejecución del presupuesto. Lo anterior por cuanto, de un lado, elevaron los costos de transacción de la aprobación del proyecto de presupuesto en el Congreso, y por otro, le significaron al ministro de Hacienda

una pérdida de control sobre la ejecución del gasto en el corto plazo. b) Pérdida de derechos de decisión sobre las rentas del Gobierno Los cambios al régimen de transferencias de la Nación a las entidades territoriales que trajo consigo la Constitución de 1991 le significaron al Gobierno la pérdida de derechos de decisión sobre sus rentas. El nuevo orden constitucional no solo aumentó la base sobre la cual se hacía el cálculo de las transferencias, sino que también limitó de manera significativa la capacidad del Gobierno central para afectarla. A partir de la reforma constitucional de 1968, el cálculo de las transferencias a las entidades territoriales, situado fiscal y cesión a los municipios de un porcentaje del impuesto sobre las ventas, se basó en los ingresos ordinarios, que estaban definidos como la diferencia entre los ingresos corrientes de la Nación y las rentas con destinación específica41. Por esto la creación de este último tipo de rentas constituía para el Gobierno central un mecanismo para redistribuir, a su favor, los derechos de decisión sobre sus ingresos. Con el ánimo de frenar esta práctica y generar mayor certidumbre sobre el monto de las transferencias, la Constitución de 1991, en su artículo 357, cambió la base para el cálculo del situado fiscal, de ingresos ordinarios a ingresos corrientes. Estos fueron definidos como la suma de ingresos tributarios y no tributarios, excluidos los recursos de capital42. Los ingresos corrientes se convirtieron de

40 Artículo 345 de la Constitución Política. 41 Decreto Ley 294 de 1973. 42 Esta definición constitucional ha sido complementada por la Corte Constitucional, para la que la regularidad tanto en

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igual manera en la base para el cálculo de la participación de los municipios en las rentas nacionales. Además, con algunas excepciones, la Constitución prohibió la creación de rentas nacionales con destinación específica. La Carta de 1991 también dispuso el aumento anual del porcentaje de ingresos corrientes que sería transferido a las entidades territoriales hasta tanto dicho porcentaje fuera suficiente para atender los servicios para los cuales estaban destinadas las transferencias, principalmente salud y educación. Las reformas constitucionales de 1995 y 2001 han tratado de frenar el crecimiento de estos porcentajes; la primera, mediante la autorización de excluir de la base de liquidación los impuestos nuevos y los creados durante los estados de excepción; la segunda, mediante la creación de un sistema único de reparto (Sistema General de Participaciones) cuyo porcentaje de transferencia se ató al promedio de crecimiento de los ingresos corrientes en los años anteriores y a la inflación. c) Eliminación de la reducción salarial como mecanismo de ajuste fiscal La posibilidad de acudir a reducciones de los salarios reales de los servidores públicos como medida de ajuste fiscal, de la que el Gobierno hizo uso de manera amplia en la segunda mitad de los años ochenta con la anuencia del Congreso, fue limitada como consecuencia de las sentencias que la Corte Constitucional ha emitido sobre esa materia. La posición de esta última se

ha moderado desde el primer fallo, en el que declaró improcedente cualquier disminución tanto individual como colectiva soportada en razones fiscales, hasta el último fallo, en el que acepta que la reducción del déficit es un fin imperioso que puede justificar que tales disminuciones se apliquen en tanto guarden la debida proporcionalidad. A pesar de lo anterior, la discrecionalidad del Gobierno es hoy menor a la que tenía antes de la nueva Constitución. Antes de la expedición de la Constitución de 1991, la determinación del nivel de incremento de los salarios de los servidores públicos correspondía al Congreso. Sin embargo, en la práctica esa definición la hacía el Gobierno, en la medida en que año tras año el Congreso le otorgaba facultades extraordinarias para tal efecto. Tradicionalmente, el aumento de las escalas salariales era fijado de acuerdo con la inflación reportada en el año inmediatamente anterior. A partir del periodo 1984-1985 la situación cambió pues el Gobierno logró que en la ley de facultades extraordinarias se incluyera una autorización para tener en cuenta también la situación fiscal del país. Con base en esa autorización los incrementos salariales de los servidores públicos comenzaron a ser establecidos por debajo de los índices de inflación (López Garavito 2001, 427). La nueva Carta introdujo cambios significativos al respecto. El numeral 19 del artículo 150 de la Constitución otorgó la facultad de definir el incremento anual de los salarios de los ser-

la percepción como en la destinación a una canasta común es una característica fundamental de los ingresos corrientes (sentencias C-423 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz, y C-066 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil). Esta precisión ha servido para impedir que, por la vía de la reclasificación normativa de un ingreso, se extraigan recursos del cálculo de los ingresos corrientes.

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vidores públicos al Gobierno, pero con sujeción a la ley marco que expidiera el Congreso. En desarrollo de esta disposición, se expidió la Ley 4ª de 1992 en la que se indicaron los criterios que debe seguir el Gobierno para fijar el régimen salarial de los servidores públicos. Entre ellos se encuentran el respeto de los derechos adquiridos, la prohibición de desmejorar sus salarios y prestaciones sociales y la obligación de ajustar anualmente el sistema salarial43. Sobre este último criterio se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-710 de 1999, declarándolo no sólo ajustado a la Constitución, sino afirmando que era una medida necesaria para resguardar a los servidores públicos del impacto negativo que sobre sus ingresos laborales causa la inflación. Esta postura fue reiterada en la sentencia C-1433 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), en la que declaró inexequible un artículo de la Ley 547 de 1999, Ley Anual de Presupuesto de la vigencia 2000, por no prever los recursos necesarios para ajustar el salario de los servidores públicos conforme a la inflación del año anterior44. La postura de la Corte se moderó a partir de la sentencia C-1064 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño), en la que sostuvo que del artículo 53 de la Constitución no se desprende la consagración explícita de un derecho al ajuste anual del salario conforme al IPC sino un derecho a mantener el poder adquisitivo real del mismo y que este derecho debía ser ponderado con otros prin-

cipios constitucionales entre los cuales resaltaba la necesidad de atender la necesidades macroeconómicas del país. En ese orden de ideas, concluyó que era posible establecer ajustes diferentes de acuerdo con el nivel de remuneración de los servidores. d) Creación de obligaciones presupuestales del Gobierno por fuera del escenario regular Bajo la vigencia de la Constitución de 1886, las normas con efecto sobre el gasto se definían, en general, únicamente en el Congreso. La Constitución de 1991 introdujo mecanismos de protección de derechos, en particular el mecanismo de la acción de tutela, que le han conferido a las decisiones judiciales un poder mayor al que detentaban bajo el anterior ordenamiento constitucional, al tiempo que redujeron la capacidad del Ejecutivo para decidir en esa materia. Esto se debe a varios factores. En primer término, la creación de la acción de tutela propició dos cambios fundamentales en cuanto a la redistribución de tales derechos de decisión. El primero de ellos fue la ampliación de la capacidad del poder judicial para hacer cumplir las obligaciones del Gobierno, con respecto a las acciones judiciales ordinarias. Esta modificación redujo los costos de acceder a la instancia judicial, la dotó de procedimientos expeditos para emitir fallos, le dio efecto inmediato a los mismos y aumentó los costos de no acatarlos45. El segundo cambio se refiere al carácter obligatorio y de

43 Dispuesto en el artículo 2, Ley 4ª de 1992. 44 La ley demandada solo preveía los recursos para el ajuste de los salarios de los servidores que devengaban menos de dos salarios mínimos. 45 En contraste, las acciones ordinarias requieren la intermediación de un abogado, exigen que el daño o perjuicio que alega

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alto impacto fiscal que pueden llegar a tener los fallos emitidos por los jueces de tutela, particularmente los emitidos por la Corte Constitucional en sede de revisión, ya que las reglas que son creadas a través de sentencias judiciales no pueden ser objetadas por el Ejecutivo, a diferencia de aquellas expedidas por el poder legislativo. La Constitución de 1991 abrió la posibilidad de que los jueces de tutela se pronuncien sobre demandas relativas a derechos de amplio contenido prestacional, v.g. salud, educación, vivienda, trabajo, pensiones, y, por otra parte, la acción de tutela dotó a la jurisdicción de mayores herramientas para hacer cumplir sus decisiones, lo cual ha tenido importantes repercusiones a nivel fiscal. En primer lugar, un aumento sustancial para el Gobierno del costo de incumplir sus obligaciones relativas a los derechos fundamentales de contenido prestacional de los ciudadanos, tales como el derecho al pago oportuno de la pensión. Con ello el Ejecutivo tuvo que prescindir de una alternativa de ajuste de gasto a la que solía acudir con frecuencia. El segundo efecto fue la reducción de la capacidad del Ejecutivo para asignar derechos de contenido prestacional, tales como el reconocimiento de pensiones, y, por esta vía, la reducción de su capacidad en materia de asignación de gasto. En la medida en que el Gobierno no adecuó sus esquemas de defensa a este nuevo escenario judicial, los costos fiscales de los fallos han tendido a ser

más onerosos. La idea de que los jueces adquirieron mayores derechos de decisión con la Constitución ha contribuido, quizá, a que se sobrestime su capacidad de decisión y a que se le preste poca atención al rol del Gobierno en el escenario judicial46. Resulta entonces más preciso hablar en términos de la mayor relevancia de la jurisdicción en las decisiones de gasto. Ello permite atender al hecho de que los fallos de los jueces tienen lugar en una institucionalidad y que el Gobierno juega un papel fundamental dentro de la misma en términos de la defensa de sus actuaciones. Las nuevas condiciones de la jurisdicción le impusieron de hecho exigencias importantes al Gobierno en términos de esfuerzo litigioso. Si las decisiones del Gobierno y su defensa judicial carecen de sustento legal adecuado, o las mismas difieren en casos similares, o no se adelantan con prontitud, ellas mismas propician la formación de precedentes judiciales. Por lo tanto, para proteger la estabilidad y la sostenibilidad fiscal del sistema, se volvió indispensable que el Gobierno tuviera un esquema de control estricto sobre sus propias actuaciones en términos de: (i) calidad, lo decidido debe corresponder a la aplicación de un conocimiento especializado en el tema y las motivaciones deben sustentar en forma adecuada los actos administrativos; (ii) consistencia, todos los casos en que se verifica la misma situación de hecho deben tener la misma solución en derecho y todos los procesos que versen sobre un

el demandante ya se haya causado, deben promoverse ante una jurisdicción especializada, los procesos pueden extenderse por varios años, se rigen por un conjunto de reglas procesales que regulan cada uno de los procedimientos necesarios dentro del proceso, demandan una actividad probatoria rigurosa y el cumplimiento de los fallos se difiere en una gran cantidad de casos hasta que se hayan agotado las instancias. En ocasiones, requieren el inicio de un nuevo proceso, v.g. un proceso ejecutivo. 46 Ver por ejemplo Clavijo 2001.

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mismo asunto deben tener una defensa uniforme; y (iii) oportunidad, todos los litigios promovidos contra las decisiones administrativas deben ser atendidos dentro de los términos procesales. La ausencia de estas condiciones en los esquemas de defensa judicial del Gobierno ha hecho más probable que las demandas promovidas contra sus actuaciones prosperen y con ello ha incrementado el costo fiscal de las decisiones de los jueces. Este puede ser el caso de las sentencias relativas al reconocimiento y pago de pensiones, pues en este campo no existe (i) una organización jerárquica que promueva que las decisiones sigan líneas argumentativas sólidas y coincidentes y que emita conceptos vinculantes para las distintas entidades que reconocen pensiones47; (ii) una instancia que coordine la argumentación utilizada en respaldo de las decisiones administrativas adoptadas por las distintas entidades para permitir que éstas puedan realizar distintas interpretaciones de las normas; ni (iii) mecanismos para verificar, de manera sistemática, si las entidades se hacen parte en los procesos judiciales que se adelantan en su contra y si en estos se promueve una correcta defensa. Estas fallas pueden contribuir a explicar en parte el alto impacto fiscal que en

este sentido han tenido las sentencias de la Corte Constitucional y otras instancias judiciales48. 4. Financiamiento con deuda A diferencia de lo ocurrido con otros temas relacionados con el financiamiento del gasto, como emisión, tributos y transferencias, la deuda de la Nación no ha sido objeto de mayor debate en lo que respecta a sus consecuencias fiscales. El desarrollo de las normas que la rigen ha tenido lugar de manera fragmentada y sin que medie un debate amplio sobre el tema. De otro lado, las normas que se han expedido han eliminado de forma paulatina los controles a los que estaban sometidas las fuentes de endeudamiento y han conducido a una concentración progresiva de facultades en cabeza del Gobierno. A ello se suma la disminución de la importancia del sector cafetero en las finanzas nacionales, lo que ha significado el debilitamiento de un importante mecanismo de autocontrol de los niveles de deuda. El resultado de todo esto ha sido una reducción del precio de la deuda que, sumado al mayor precio relativo de las demás fuentes de financiamiento, genera incentivos para su uso sistemático49.

47 La actual estructura de reconocimiento pensional se encuentra conformada por varias entidades con autonomía administrativa y patrimonial. El régimen de prima media es administrado por varias entidades reconocedoras de las prestaciones independientes la una de la otra. Entre estas se encuentran CAJANAL, FONPRECOM, CAPRECOM, CAXDAC y el Seguro Social. Esta autonomía administrativa impide que haya una adecuada administración del sistema en su totalidad. 48 Las sentencias judiciales, particularmente aquellas adoptadas por los jueces de tutela, han generado precedentes con efecto sustancial sobre las reglas de juego del régimen pensional. Dichas sentencias han tenido entre su principales efectos: (i) la introducción de factores salariales no contemplados por el nuevo régimen como parte del Ingreso Base de Liquidación (IBL); (ii) el reconocimiento de derechos no contemplados en el régimen al cual se encontraban afiliadas las personas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100, en contravía de su artículo 36, que establece que los beneficios a obtener deben corresponder al régimen al que se encontraba afiliado el trabajador al momento de entrar en vigor el nuevo régimen pensional; (iii) la extensión de la pensión gracia, que constituía una prestación extra para los profesores del orden municipal, a los docentes del orden nacional; y (iv) el reconocimiento de la mesada catorce, que consiste en el pago de una prestación extra cada año a quienes se pensionaron antes de 1988 con el objeto de aliviar la pérdida de poder adquisitivo de las mesadas pensionales otorgadas antes de la expedición de la Ley 71 de ese año. 49 La composición de la deuda ha cambiado sustancialmente. Entre 1970 y 1990 en promedio el 68% de la deuda pública era deuda externa y 32% interna. (Lozano 2002, 6). En 1995 la proporción pasó a 54,8% para la deuda externa y 45,2% para la deuda interna. Para el año de 2005 la deuda interna alcanzó 65,8% del total del endeudamiento y la externa 34,2%.

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a) Ausencia de debate sobre la política de endeudamiento El tema de la deuda pública no fue discutido en la Asamblea Constituyente; tampoco se ocuparon de fijar límites claros a su uso. Este vacío no fue subsanado en los trámites de expedición de las leyes y decretos que se emitieron con posterioridad a la expedición de la Carta. Ha sido una práctica común que las normas que regulan el endeudamiento de la Nación se establezcan en los estatutos de contratación, específicamente en las secciones dedicadas a los contratos de empréstito. Antes de la Constitución de 1991 esto se explicaba con el hecho de que la principal fuente de financiación del Gobierno era la celebración de este tipo de contratos. Como resultado esas operaciones de eminente carácter fiscal se abordaban con un enfoque puramente contractual. Los estatutos de contratación previos a la Constitución de 1991 estaban contenidos en decretos expedidos por el Ejecutivo en ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso (Decretos Ley 150 de 1976 y 222 de 1983). Es decir, su elaboración no estuvo precedida de una evaluación y discusión por parte del Congreso.

En la Asamblea Nacional Constituyente convocada en 1991 este asunto tampoco fue objeto de análisis50. El único artículo de la nueva Constitución que se refirió a los límites del endeudamiento fue el 364, que se limitó a indicar que el endeudamiento interno y externo de la Nación y las entidades territoriales no podían exceder su capacidad de pago, sin que dicha capacidad fuera objeto de definición. Las normas sobre endeudamiento posteriores a la expedición de la Constitución tampoco fueron objeto de mayor reflexión: en ellas se mantuvo una orientación eminentemente contractual. Así, la Ley 80 de 1993, Estatuto de Contratación Estatal, que retomó la regulación del contrato de empréstito, se tramitó en la comisión cuarta del Senado y de la Cámara, encargada de los proyectos de contratación administrativa y cuya responsabilidad es garantizar la transparencia y eficacia de la actividad contractual del Estado, y no en la comisión quinta, especializada en debates de hacienda pública, banca central, tributos y otros asuntos fiscales. Las disposiciones expedidas posteriormente están contenidas en decretos reglamentarios (Decretos 1250 de 1992 y 2681 de 1993), que por definición son normas que expide el Gobierno de manera autónoma51.

Los mecanismos de endeudamiento interno también han sufrido cambios considerables en su composición. En 1990 los bonos, denominados entonces Títulos de Ahorro Nacional (TAN), representaron el 28% del total de la deuda interna. Las primeras emisiones de los títulos TES B, en 1992, representaron el 38% y en 2005 el 88,6%. 50 En las Gacetas de la Asamblea no se encuentran registros de discusiones en este sentido. 51 En el mismo sentido, los dos artículos de la Ley 6 de 1992, que autorizaron la emisión de títulos de deuda por el Gobierno a través de decreto y sin garantía solidaria del Banco de la República, no fueron incluidos en el proyecto legislativo original sino en la Comisión de Mediación que fue convocada para conciliar los textos aprobados en las plenarias de cada una de las cámaras. Esto impidió que tales artículos fueran objeto de discusión durante los debates del proyecto de ley. La Corte Constitucional declaró inexequibles estos artículos pero por razones distintas a la ausencia de debate legislativo, mediante la sentencia C-149 de 1993. Situaciones similares que se han presentado en otros casos han conducido a la Corte Constitucional, con fundamento en la Ley 5ª de 1992, correspondiente al Reglamento del Congreso, a afirmar que las comisiones de conciliación o mediación tienen facultades restringidas para introducir nuevas disposiciones en los proyectos de ley. Para ello deben contar con autorización de las plenarias del Senado y la Cámara. Además, los cambios que introduzcan no pueden modificar sustancialmente el proyecto de ley ni variar su finalidad (sentencia C-282 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz).

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b) Autonomía del Gobierno para adquirir deuda En forma paralela, se ha presentado una concentración paulatina de facultades autónomas en cabeza del Gobierno para adelantar operaciones de crédito. Como consecuencia, el Gobierno no necesita consultar al Congreso en forma previa para la celebración de operaciones de endeudamiento mediante la emisión de Títulos de Tesorería (TES B), que constituyen su mayor fuente de crédito, los cuales no están sujetos a límites numéricos ni a aprobaciones externas distintas al control formal ejercido por el Banco de la República, no hacen parte del cupo de endeudamiento y su límite lo constituyen las necesidades de financiamiento del presupuesto. La Ley 51 de 1990 autorizó por primera vez al Gobierno Nacional a emitir,colocar y mantener en circulación TES52 hasta por un cupo determinado en la misma norma. Este cupo, según la ley, se podría reponer en la medida en que se amortizaran o deterioraran los títulos emitidos, lo que permitió que en lo sucesivo y hasta que se agotara dicho cupo, el Gobierno emitiera nuevos TES de manera discrecional por medio de decreto. La norma solo condicionó la emisión a que el Ejecutivo se sujetara a las pautas que fueran fijadas por la Junta Monetaria para tal efecto. Mediante la Resolución 14 de 1991 la Junta Monetaria se ocupó de este asunto de manera

genérica y se limitó a establecer condiciones generales de circulación y negociabilidad de los TES. Más adelante, la Ley 6 de 1992, una norma de carácter eminentemente tributario, autorizó la emisión de nuevos TES tipo B, sin garantía solidaria del Banco de la República, para atender gastos generales y de inversión de la Nación cuyo objetivo fuera la seguridad nacional, los programas de reinserción para la paz y el cumplimiento de ciertos propósitos que se enmarcaran dentro de la política económica del país. Esta ley permitió de nuevo que la emisión fuera ordenada por decreto, cuya expedición debería ajustarse a los requisitos que estableciera la Junta Directiva del Banco de la República. Al amparo de la Ley 6 de 1992 fue emitido por el Gobierno el Decreto 1250 del mismo año, que incluyó algunas reglas en materia de emisión de TES tipo B. En general este decreto mantuvo las reglas formales de emisión de estos títulos previstas en la Ley 51 de 1990, tales como el concepto previo de la Junta Directiva del Banco de la República y la obligación de autorizar la emisión por decreto. Cabe resaltar que a pesar de que los artículos de la Ley 6 de 1992 que autorizaban la emisión de TES fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, el Decreto 1250 sigue vigente. Por su parte, la Ley 80 de 1993, en el artículo 41, limitó el alcance de las

52 La Ley 51 de 1990 (i) amplió las autorizaciones al Gobierno Nacional para emitir y colocar Títulos de Ahorro Nacional (TAN) y para emitir Títulos de Tesorería con el propósito de atender el servicio de la deuda de los TAN en circulación durante el año 1991; (ii) le otorgó autorización al Gobierno para emitir, colocar y mantener en circulación Títulos de Tesorería que deberían ser usados para financiar apropiaciones presupuestales, reemplazar a su vencimiento los TAN y los Títulos de Participación creados con base en las Resoluciones 28 de 1986 y 50 de 1990 de la Junta Monetaria; (iii) clasificó los Títulos de Tesorería en dos clases: los de la Clase A, que debían sustituir la deuda contraída en operaciones de mercado abierto (OMA,Títulos de Participación) y que podrían ser emitidos para sustituir la deuda interna de la Nación con el Banco de la República, y los de la Clase B, emitidos para sustituir los Títulos de Ahorro Nacional (TAN), obtener recursos para apropiaciones presupuestales y efectuar operaciones temporales de tesorería del Gobierno Nacional.

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reglas relativas a las emisiones de títulos de deuda como operaciones de crédito público que habían sido establecidas en el Decreto 222 de 1983. Esto por cuanto permitió que el Gobierno, mediante decreto reglamentario que debía expedir a más tardar el 31 de diciembre de 1993, pudiera (i) establecer excepciones al requisito de autorización previa del Ministerio de Hacienda y (ii) otorgar autorizaciones genéricas de emisión de TES. La Ley 80 de 1993 dejó entonces en manos del Ejecutivo la facultad de regular de manera autónoma aspectos sustanciales de la materia. En desarrollo de la Ley 80 de 1993 el Gobierno expidió en ese mismo año el Decreto 2681, el cual se constituiría en el marco regulatorio de las operaciones de crédito. Con este decreto el Gobierno adquirió la potestad de reglamentar lo relativo a las operaciones de crédito mediante el mismo tipo de norma, esto es, decretos reglamentarios. De nuevo, la norma autorizó la emisión de títulos de deuda pública por medio de decreto, previa autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sustentada en conceptos favorables del CONPES y, para el caso de emisiones en el extranjero con plazo superior a un año, de la Comisión de Crédito Público del Congreso. Cabe resaltar que la multiplicidad y dispersión de normas permite que las disposiciones de mayor impacto y trascendencia, al replicarse de manera continua en diferentes tipos de nor-

mas, generen una situación de hecho en la cual las eventuales acciones legales —acciones de inconstitucionalidad— se convierten en la práctica en herramientas poco eficaces para lograr un cambio en el ordenamiento. c) Reducción en los límites objetivos al monto de deuda pública En forma paralela al fortalecimiento de las facultades del Gobierno para decidir sobre las emisiones de títulos de deuda pública se han establecido, vía regulación, diferentes figuras y mecanismos que reducen la eficacia de los controles que el Congreso ejerce sobre el mismo mediante la fijación del cupo de endeudamiento53. La primera excepción al cumplimiento de las normas sobre límites al endeudamiento se incluyó en el artículo 13 del Decreto reglamentario 1250 de 199254. En el citado artículo se señaló que las emisiones de los TES, destinadas a financiar apropiaciones presupuestales, no afectaban el cupo de endeudamiento del Gobierno, de manera que su monto sólo está limitado por las partidas que se financiarán, lo cual equivale a que en la práctica no haya límite alguno. Posteriormente, en el ya citado Decreto 2681,reglamentario del artículo 41 de la Ley 80 o Estatuto de Contratación Administrativa, se estableció que las “operaciones de manejo de la deuda pública” no constituían un nuevo financiamiento y por lo tanto no afectan el

53 El cupo de endeudamiento es la autorización otorgada por el legislativo al monto global de deuda tanto interna como externa que puede adquirir el Gobierno Nacional. Dentro de las consideraciones que debe tener en cuenta el Congreso al momento de establecer este monto están tanto las solicitudes hechas por el Gobierno, como los saldos existentes por los cupos autorizados en vigencias anteriores. 54 Ver cita 11.

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cupo de endeudamiento “entendiendo por operaciones de manejo de la deuda figuras tales como la refinanciación, reestructuración, renegociación, reordenamiento, conversión o intercambio, sustitución, compra y venta de deuda pública, los acuerdos de pago, el saneamiento de obligaciones crediticias, las operaciones de cobertura de riesgos, la titularización de deudas de terceros, las relativas al manejo de la liquidez de la Dirección del Tesoro Nacional y todas aquellas operaciones de similar naturaleza que en el futuro se desarrollen”. Siguiendo estos lineamientos, las leyes anuales del presupuesto introdujeron de manera consistente artículos que autorizan al Gobierno a emitir TES clase B para financiar partidas presupuestales sin afectar el cupo de endeudamiento. Por ejemplo, en el artículo 12 de la Ley 88 de 1993 (presupuesto para el año 1994), se autorizó la emisión de estos títulos para cubrir las apropiaciones de ese año. El límite de la emisión fue el de las apropiaciones por financiar. Textualmente la ley determinaba el límite de la emisión de la siguiente manera: “su emisión no afectará el cupo de endeudamiento y estará limitada, para las destinadas a financiar las apropiaciones

presupuestales, por el monto de éstas”55. Posteriormente, en la Ley 168 de 1994 (presupuesto para el año 1995), el artículo 10 reiteró la autorización de emisión de TES B en los mismos términos. Esta norma sobre la emisión de TES B se repite en las leyes de presupuesto de todos los años56. Los controles de la deuda por parte del Congreso a través de las leyes anuales de presupuesto también son muy limitados. Su potestad en la materia se limita a la consagrada en el artículo 63 del Decreto 111 de 1996, según el cual el Congreso puede eliminar o reducir partidas de gastos del proyecto de presupuesto que no sean expresamente exceptuadas por dicha norma, como servicio de la deuda pública, obligaciones contractuales del Estado, atención de los servicios de la administración, el Plan Operativo de Inversiones e inversiones públicas57. Por otra parte, dado que los ingresos provenientes de la emisión de los títulos de deuda hacen parte de los recursos de capital según lo indicado en las leyes anuales del presupuesto, el Congreso no puede afectar dichos cómputos sin la autorización previa del ministro de Hacienda, de conformidad con el artí-

55 Según el artículo 12: “El Gobierno Nacional podrá emitir títulos de Tesorería, TES, Clase B con base en la facultad de la Ley 51 de 1990 de acuerdo con las siguientes reglas: no contarán con la garantía solidaria del Banco de la República; el estimativo de los ingresos producto de su colocación se incluirá en el Presupuesto General de la Nación como recursos de capital, con excepción de los provenientes de la colocación de títulos para operaciones temporales de tesorería; sus rendimientos se atenderán con cargo al Presupuesto General de la Nación; su redención se atenderá con cargo a los recursos del Presupuesto General de la Nación, con excepción de las operaciones temporales de tesorería cuyo monto de emisión se fijará en el decreto que las autorice; podrán ser administrados directamente por la Nación; podrán ser denominados en moneda extranjera; su emisión sólo requerirá del decreto que la autorice y fije sus condiciones financieras; su emisión no afectará el cupo de endeudamiento y estará limitada, para las destinadas a financiar las apropiaciones presupuestales por el monto de éstas”. 56 Además de las normas ya mencionadas véanse también el artículo 5 de la Ley 331 de 1996, artículo 5 de la Ley 413 de 1997, artículo 5 de la Ley 482 de 1998, artículo 5 de la Ley 547 de 1999, artículo 6 de la Ley 628 de 2000, artículo 5 de la Ley 714 de 2001, artículo 7 de la Ley 782 de 2002, artículo 7 de la Ley 843 de 2003, artículo 6 de la Ley 921 de 2004, artículo 8 de la Ley 998 de 2005 y artículo 10 de la Ley 1110 de 2006. 57 Artículo 63 del Decreto 111 de 1996: “El Congreso podrá eliminar o reducir las partidas de gastos propuestas por el Gobierno con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración, las autorizadas en el Plan Operativo Anual de Inversiones y los planes y programas de que trata el numeral 3o. del artículo 150 de la Constitución (Ley 38/89, artículo 48, Ley 179/94 artículo http://www.secretariasenado.gov.co/leyes/L0179_94.HTM - 55 inciso 1o.)”

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culo 62 del Decreto 111 de 199658, Estatuto Orgánico de Presupuesto. En consecuencia, el Congreso no puede ejercer un control efectivo sobre la ley que aprueba, lo que facilita que en el proyecto de ley de presupuesto se incluyan las autorizaciones de emisión de TES clase B como deuda que no afecta el cupo de endeudamiento. En el mismo sentido, las leyes mediante las cuales el Congreso fija los cupos de endeudamiento –Ley 533 de 1999, Ley 781 de 2003- han replicado la misma disposición, y el Consejo de Estado ha avalado la situación antes descrita y, en la sentencia del 26 de octubre del año 2000, estableció que el Gobierno sólo requiere proferir un decreto para proceder a la emisión de TES clase B59. Una segunda excepción al cumplimiento de las normas sobre límites al endeudamiento la constituye la facultad del Congreso – utilizada de manera reiterada- de otorgar cupos de endeu-

damiento adicionales a los fijados en las leyes ya citadas. Por último, vale la pena resaltar la figura establecida en la Ley 344, de acuerdo con la cual los pasivos resultantes de las condenas y conciliaciones judiciales proferidas en contra de la Nación se pueden convertir de manera automática en deuda financiable mediante la emisión de títulos.Así, la Ley 344 de 1996 dispuso, en su artículo 29, que el Gobierno puede llegar a acuerdos con los particulares para que el pago de las acreencias producto de condenas y conciliaciones judiciales proferidas en contra de la Nación se realice mediante la emisión de bonos con condiciones similares a las de los TES a favor del acreedor60. El decreto reglamentario de dicha ley –Decreto 2126 de 1997- supeditó la emisión de dichos TES a la ratificación de la Dirección de Crédito Público e indicó que las condiciones financieras de los mismos corresponderían a aquellas que rigieron la última emisión de TES clase B61.

58 Artículo 62 del Decreto 111 de 1996: “Los cómputos del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital que hubiese presentado el Gobierno con arreglo a las normas del presente estatuto no podrán ser aumentados por las comisiones constitucionales del Senado y Cámara de Representantes ni por las cámaras sin el concepto previo y favorable del Gobierno, expresado en un mensaje suscrito por el ministro de Hacienda y Crédito Público (Ley 38/89, artículo 46, Ley 179/94, artículo 55, inciso 20). 59 “A la luz de los preceptos con antelación transcritos, resulta a todas luces claro que correspondía al Gobierno la atribución atinente al señalamiento de las condiciones financieras de los papeles (plazo, ley de circulación, tasa asociada, sistemas de colocación, valoración de unidades y otras características financieras por esencia mutables, en tanto su determinación obedece a las condiciones del mercado para la época de la emisión). La competencia al efecto no ofrece duda pues con base en la facultad conferida por la Ley 51 de 1.990, en la Ley de Presupuesto para la vigencia fiscal de 1999, Ley 482 de 1.998, se autorizó expresamente al Gobierno Nacional para fijar las condiciones financieras de los Títulos de Tesorería (TES) Clase “B”, señalando que su emisión solo requerirá del decreto que la autorice y fije sus condiciones financieras (artículo 5°)” (negrillas del original). Sentencia Consejo de Estado, 26 de octubre de 2000, Radicado Interno 5900, Consejera Ponente Olga Inés Navarrete Barrero. 60 Artículo 29 de la Ley 344 de 1996: “El ministro de Hacienda podrá reconocer como deuda pública las sentencias y conciliaciones judiciales. Cuando las reconozca, las podrá sustituir y atender, si cuenta con la aceptación del beneficiario, mediante la emisión de bonos en las condiciones de mercado que el gobierno establezca y en los términos del Estatuto Orgánico del presupuesto”. 61 Artículo 5 Decreto 2126 de 1997: “Reconocimiento de sentencias y conciliaciones judiciales mediante Bonos. Cuando el Ministerio de Hacienda y Crédito Público opte por reconocer como deuda pública las sentencias y conciliaciones judiciales en contra de la Nación y de los establecimientos públicos del orden nacional las podrán pagar mediante la emisión de bonos en condiciones de mercado siempre y cuando cuente con la aceptación del beneficiario. “Sujeta a la posterior ratificación por parte de la Dirección General de Crédito Público y antes de la expedición de la resolución que haga el reconocimiento de deuda pública y ordene la emisión de los bonos, la entidad responsable del cumplimiento de la sentencia o conciliación judicial formulará una oferta al beneficiario del pago para que manifieste si acepta o no el pago mediante bonos por el valor total o parcial de la suma a cancelar. “El beneficiario que desee recibir el pago mediante bonos deberá aceptar la oferta por escrito dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al envío del requerimiento, expresando en forma clara y precisa el monto máximo que acepta recibir

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d) La pérdida de Influencia de los Exportadores en la Política Económica Otro factor que dio lugar a una reducción importante en el costo de acceder a recursos de crédito por el Gobierno, en particular de crédito externo, fue la pérdida de influencia del gremio cafetero en la política económica. Según Hommes (1998) ese gremio ejercía una presión fundamental a favor de la disciplina fiscal, motivado por el interés de impedir que el Gobierno incurriera en déficit fiscales altos que condujeran, a través de un mayor endeudamiento externo, a una apreciación real de la tasa de cambio. Los cafeteros, a través de la Federación Nacional de Cafeteros, podían en su calidad de productores del principal bien de exportación del país, ejercer presión sobre el Gobierno para el control del déficit fiscal.A eso se sumaba la inexistencia de una asociación fuerte de consumidores, de una agrupación poderosa de importadores o un partido político que se opusiera a esta situación (Hommes, 1998, p. 110). Su poder se manifestaba en su influencia en el nombramiento del ministro de Hacienda, quien detentaba hasta antes de la nueva constitución un gran poder en materia monetaria y cambiaria.

En los años noventa, en la medida en que el café perdió importancia como producto de exportación del país, y la apertura económica aumentó la importancia de los bienes importados en el consumo doméstico, la influencia de los cafeteros en la política económica disminuyó, lo que redujo los costos del Gobierno de incurrir en déficit. Conclusiones La constitución de 1991 introdujo cambios fundamentales en la institucionalidad fiscal colombiana. Esos cambios no se limitaron a la introducción de artículos que le impusieron limitaciones al gobierno en el uso de sus rentas o que crearon nuevos gastos, en los que la mayoría de los estudios han concentrado la atención. Por el contrario, esos cambios modificaron de manera radical los costos relativos de los distintos instrumentos de política hasta el punto de crear una nueva constitución fiscal. En lo fundamental, la mayoría de reglas introducidas por la Constitución en materia fiscal, entendida en un sentido amplio, podrían calificarse como reglas de corte liberal clásico62, dirigidas a imponerle límites al poder del Ejecutivo, que estaban ausentes en el anterior

mediante bonos.Vencido el término para contestar el requerimiento sin que el beneficiario haya manifestado su voluntad de recibir bonos, se entenderá que no ha aceptado. “PARÁGRAFO 1. Para el reconocimiento de las sentencias y conciliaciones judiciales como deuda pública y su pago mediante la emisión de los bonos, se deberán tener en cuenta los efectos de la emisión en el mercado de títulos de deuda pública de la Nación. Las condiciones financieras de los bonos serán las determinadas en la última subasta de títulos de tesorería -TES- Clase B, previa al requerimiento. “Los bonos que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emita en desarrollo de lo previsto en este artículo podrán ser administrados directamente por la Nación o ésta podrá celebrar con el Banco de la República o con otras entidades nacionales o extranjeras contratos de administración fiduciaria y todos aquellos necesarios para la agencia, administración y/o servicio de los respectivos títulos, en los cuales se podrá prever que la administración de los mismos y de los cupones que representan sus rendimientos se realice a través de depósitos centralizados de valores. “PARÁGRAFO 2. Cuando en desarrollo de lo previsto en este artículo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público opte por reconocer como deuda pública de la Nación las sentencias y conciliaciones judiciales de los establecimientos públicos del orden nacional, éstos celebrarán acuerdos de pago en los cuales se establecerán los términos y condiciones para reintegrar a la Nación las sumas reconocidas a través de los bonos previstos en este decreto”. 62 Respecto de ese tipo de reglas, ver Buchanan (1994).

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régimen constitucional. La nueva constitución introdujo reglas que le restaron al Gobierno capacidad para afectar el valor de la moneda, decretar tributos y gasto sin la aprobación del Congreso, e incumplir con sus obligaciones63. Hasta la expedición de la constitución de 1991 el Gobierno dispuso de un importante arsenal de instrumentos que le otorgaban un amplio margen de maniobra sobre la política fiscal. En materia monetaria el Gobierno contaba con capacidad para hacer uso de la emisión como fuente regular de financiamiento, disponer de ingresos provenientes de las operaciones de cambio de divisas y obtener ingresos importantes por concepto de señoreaje. En materia tributaria el Gobierno gozaba de amplias facultades para crear y modificar de manera directa tributos de carácter permanente mediante la expedición de decretos dictados al amparo de estados de emergencia económica o en uso de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso.Tales facultades no estaban expuestas a mayor control por parte de las Altas Cortes en la medida en que éstas privilegiaban una interpretación amplia del alcance de las facultades del Gobierno y ejercían un control puramente formal del procedimiento de expedición de los decretos. De otra parte, desde la reforma constitucional de 1968 el Gobierno gozó de amplias facultades para modificar en forma autónoma elementos sustanciales del impuesto de aduanas.

Antes de la constitución de 1991 el Gobierno tenía también bastantes prerrogativas con respecto al manejo del gasto: (i) el ministro de Hacienda era, en la práctica, mediante los Acuerdos de Obligaciones, quien autorizaba el presupuesto; (ii) el Gobierno tenía la potestad para decretar gasto cuando el Congreso no estaba sesionando; (iii) la metodología de cálculo de las transferencias a las entidades territoriales le daba al Gobierno un margen de discrecionalidad importante para determinar la asignación de gasto; (iv) el Ejecutivo podía reducir los salarios de los servidores públicos como medida de ajuste fiscal; y (v) los costos de terceros para hacer exigibles los compromisos legales y contractuales de la administración eran elevados. Esas capacidades se redujeron de forma drástica en el nuevo arreglo institucional. En materia monetaria (i) se prohibió el uso de la Cuenta Especial de Cambios; (ii) se expidió una reglamentación para la aprobación de créditos al Gobierno por parte del emisor que redujo su acceso a los mismos a una posibilidad teórica; (iii) se estableció que la compra de títulos de deuda pública sólo podía realizarse mediante operaciones de mercado abierto; y (iv) los recursos por señoreaje desaparecieron como fuente de financiamiento del Gobierno. En lo relacionado con los tributos, en el nuevo régimen (i) se dispuso que las tarifas del impuesto de aduanas solo podrían variarse por razones de política comercial; (ii) se establecieron

63 Tales reglas coinciden, incluso, con reglas introducidas en algunos estados modernos desde finales del siglo diecisiete que ayudaron a darle credibilidad al Poder Ejecutivo en materia fiscal. Así, por ejemplo, en Inglaterra, como resultado de la Revolución Gloriosa, que introdujo contrapesos al poder real, el parlamento obtuvo un rol permanente de control y aprobación de los gastos y las fuentes de financiamiento y se creó un poder judicial independiente con capacidad para hacer exigible a la corona el cumplimiento de sus acreencias. (North y Weingast. 1996, 161-5).

Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas • Miguel Gandour Pordominsky

requisitos de fondo más estrictos para las medidas adoptadas bajo estados de emergencia económica y se dispuso que los tributos creados o modificados bajo su amparo tenían carácter temporal; y (iii) la Corte Constitucional empezó el ejercicio de controles tanto de forma como de fondo sobre dichos decretos. Con respecto a la capacidad de decisión del Gobierno en materia de gasto (i) el ministro de Hacienda perdió la capacidad de definir las autorizaciones de gasto en la medida en que la Ley 38 de 1989, que fue compilada junto con otras normas en el actual Estatuto Orgánico de Presupuesto, eliminó la figura de los Acuerdos de Obligaciones; (ii) la Corte Constitucional restringió la discrecionalidad del Gobierno para reducir salarios como mecanismo de ajuste fiscal; (iii) se aumentó la base de cálculo de las transferencias y se limitó de manera significativa la capacidad del Gobierno para afectarla; y (iv) a partir de la constitución de 1991, la acción de tutela redujo los costos de iniciar acciones judiciales en contra del Gobierno y generó mecanismos más coercitivos de cumplimiento de las obligaciones a cargo del Ejecutivo, incluyendo obligaciones de alto contenido prestacional. En contraste con el extenso desarrollo de restricciones al poder de decisión del ejecutivo descrito arriba, la nueva constitución no introdujo límites procedimentales ni numéricos al endeudamiento del Gobierno. La Asamblea Nacional Constituyente no se ocupó de manera específica del tema y se limitó a establecer un principio de carácter general en términos de la capacidad de pago de la Nación y los entes territoriales. Tanto antes como después de la expedición de la constitución de 1991 las reglas en la materia fueron

expedidas desde una óptica puramente jurídica de regulación contractual, mediante la fijación de normas para el contrato de empréstito. Esta ausencia de reglas constitucionales en materia de deuda pública le ha permitido al Gobierno promover, a un costo relativo menor con respecto a temas como el de las transferencias territoriales, la expedición de leyes y decretos que relajan los controles que tiene a ese respecto. El resultado ha sido una disminución progresiva de los controles a la capacidad del Gobierno para emitir y colocar títulos de deuda pública interna que constituyen hoy su principal fuente de crédito. En la práctica, las normas sobre emisión de Títulos de Tesorería (TES) han otorgado amplias facultades al Gobierno para realizar operaciones de crédito de manera autónoma. Así, en contravía con la posición desinteresada en la que deben estar quienes definen las reglas de orden constitucional de las que hablan tanto Rawls como Buchanan, la constitución fiscal en Colombia está, en lo que atañe a uno de sus temas más fundamentales, como es el financiamiento del gasto, expuesta a la manipulación de quien se supone es el principal sujeto de las restricciones. Los efectos de la reducción en los costos de la emisión de deuda fueron reforzados por la pérdida de influencia en la política económica de los gremios de exportadores, en particular del gremio cafetero, que hasta los años ochenta ejercieron una presión determinante a favor de la disciplina fiscal con el ánimo de evitar reducciones en la tasa de cambio real. Esa combinación de reglas fiscales de corte liberal clásico, con la ausencia de restricciones al endeudamiento,

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configuró una constitución fiscal que redujo el precio relativo del acceso a recursos de crédito y estimuló el gasto con cargo a deuda. Referencias Alesina, Alberto. 1998. Disciplina fiscal e instituciones presupuestales. En Hacia el rediseño del Estado, ed. Gandour Pordominsky, Miguel y Luis Bernardo Mejía Guinand, 107-21. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Hacienda. Alesina, Alberto y Roberto Perotti. 1996. Fiscal Discipline and the Budget Process. The American Economic Review 86 (2): 401-7. Alonso, Julio Cesar, Israel Fainboim y Mauricio Olivera. 1998. La sostenibilidad de la política fiscal en América Latina: El caso de Colombia. Documento de trabajo R-319. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo – Fedesarrollo. Alviar, Oscar y Fernando Rojas. 1985. Elementos de finanzas públicas en Colombia. Bogotá: Temis. Armenta, Armando, Andrés Fernández y Fabio Sánchez. 2005. Historia monetaria de Colombia en el siglo XX: Grandes tendencias y episodios relevantes. Documento CEDE 2005-30. Bogotá: Universidad de los Andes. Avella, Mauricio. 1996. La deuda interna del Gobierno Nacional. Documentos de la Fundación Empresaria 2. Buchanan, James M. y Richard Wagner. [1977] 1999. Democracy in deficit.The Political Legacy of Lord Keynes. En The Collected Works of James M. Buchanan, 8. Indianapolis: Liberty Fund Inc.

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Anexo Series Fiscales Como Porcentaje del PIB Máximos, Mínimos y Promedios: 1905-2005

MÁXIMO

1905-1930

1931-1945

1946-1960

1961-1975

1976-1990

1991-2005

Ingresos

6,6%

5,5%

9,0%

7,9%

8,9%

16,2%

Gastos primarios

8,8%

5,4%

8,2%

8,3%

9,2%

17,5%

Balance primario

1,0%

1,2%

1,9%

0,5%

1,0%

Intereses

0,5%

0,8%

0,4%

0,6%

1,1%

4,2%

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Gasto total

9,4%

5,6%

8,4%

8,8%

9,9%

21,1%

Balance fiscal

0,8%

1,2%

1,7%

0,1%

0,5%

-0,2%

1,0%

1,2%

1,9%

0,5%

1,0%

Deuda total

18,1%

15,1%

8,6%

13,5%

19,1%

54,4%

Deuda interna

10,6%

7,8%

5,7%

7,1%

7,5%

33,0%

Mร NIMO

1905-1930

1931-1945

1946-1960

1961-1975

1976-1990

1991-2005

Ingresos

2,6%

3,6%

4,0%

5,2%

6,5%

10,2%

Gastos primarios

3,4%

3,5%

3,9%

5,6%

6,3%

9,2%

Balance primario

-2,8%

-1,3%

-0,1%

-1,1%

-2,7%

-3,4%

Intereses

0,0%

0,2%

0,3%

1,0%

Gasto total

3,6%

3,5%

4,2%

5,9%

6,7%

10,4%

-3,0%

-1,8%

-0,5%

-1,5%

-3,3%

-6,7%

-2,8%

-1,3%

-0,1%

-1,1%

-2,7%

-3,4%

Deuda total

2,0%

7,7%

3,8%

5,8%

6,3%

12,5%

Deuda interna

0,7%

2,6%

2,4%

3,3%

1,2%

3,5%

1905-1930

1931-1945

1946-1960

1961-1975

1976-1990

1991-2005

4,3%

4,4%

6,0%

6,7%

7,5%

12,8%

Balance fiscal primario

Balance fiscal Balance fiscal primario

PROMEDIO Ingresos

Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas • Miguel Gandour Pordominsky

Gastos primarios

4,7%

4,3%

5,0%

7,1%

8,2%

14,1%

Balance primario

-0,4%

0,1%

1,0%

-0,3%

-0,7%

-1,2%

Intereses

0,3%

0,2%

0,4%

0,7%

2,6%

Gasto total

5,0%

4,6%

5,3%

7,5%

8,9%

16,7%

-0,7%

-0,2%

0,8%

-0,7%

-1,4%

-3,8%

-0,4%

0,1%

1,0%

-0,3%

-0,7%

-1,2%

Deuda total

8,3%

10,7%

5,5%

11,5%

12,3%

30,2%

Deuda interna

3,1%

5,4%

3,5%

5,5%

3,9%

15,8%

Balance fiscal Balance fiscal primario

Fuente: Junguito, Rincón (2004) y Banco de la República; cálculos del autor.

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Rewarding the Corrupt? Reelection and Scandal Involvement in the Brazilian 2006 Legislative Elections1*

¿Premiar a los corruptos? Reelección y participación en escándalos en las elecciones brasileñas legislativas de 2006 Lúcio Remuzat Rennó Jr.**

recibido 30/06/08, aprobado 28/08/08

Rewarding the Corrupt? • Lúcio Remuzat Rennó Jr.

Abstract Corruption was a central theme of the Brazilian 2006 elections, both at the Executive and Legislative levels. According to our data, more than 100 Federal Deputies, or 1 in 5 in the 52nd Legislature (2003-2007) were mentioned by the media in relation to some scandal. The focus of this paper is how Federal Deputies involved in corruption scandals fare during elections. Do voters punish allegedly corrupt politicians? We use a dataset of Brazilian Federal Deputies legislative and electoral performance to test how involvement in corruption is related to career choice and reelection success in the 2006 elections. Key words: reelection, legislative careers, corruption.

Resumen La corrupción fue un tema central de las elecciones brasileñas del 2006, tanto en la rama Ejecutiva como en la Legislativa. Según nuestros datos, más de cien del los Delegados Federales, o un quinto de la quincuagésima segunda Sesión Legislativa (2003-2007), fueron relacionados por los medios con algún escándalo. Este artículo se enfoca en cómo es la suerte de los Delegados Federales involucrados en escándalos de corrupción. ¿Acaso los votantes castigan a los políticos supuestamente corruptos? Utilizamos un conjunto de datos acerca del desempeño legislativo y electoral de los Delegados Federales Brasileños para estudiar cómo el estar involucrado en corrupción se relaciona con decisiones de carrera y con el éxito en ser reelegidos. Palabras clave: reelección, carreras legislativas, corrupción.

Introduction

orruption was a central theme of the Brazilian 2006 elections, both at the Executive and Legislative levels. Early in their time in office, which started in 2003, both powers were plagued by extremely serious accusations of bribery, use of undisclosed funds for campaign expenditures, passive and active corruption, amongst others. An initial scandal, dubbed the Mensalao or Big Monthly Stipend, involved accusa-

tions of the distribution of undisclosed funds, left over from campaign contributions to Deputies in exchange for support of Executive Branch’ legislative proposals. Another major scandal soon emerged, known as Sanguessugas or Bloodsuckers’ Scandal, which involved a scheme that allocated Deputy’s individual budgetary amendments for the purchase of overpriced ambulances in exchange for bribes. In exchange for the transfer of budgetary funds to purchase ambulances from specific firms,

The author would like to thank the Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) and the Fundação de Empreendimentos Científicos e Tecnológicos (Finatec) for financial support. He would also like to thank Carlos Pereira, David Samuels and Eduardo Leoni for data, ideas and support. ** Professor adjunto, Centro de Pesquisas e Pós-Graduação sobre as Américas, Universidade de Brasília, Brazil. luciorenno@unb.br. *

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deputies received a percentage of the total value as a kickback. According to our data, 115 Deputies, one in five of the 52nd Legislature, had their names mentioned in the media in connection with some scandal.1 The focus of this paper is, therefore, to investigate how politicians who had their names mentioned by the media in relation to corruption scandals fare in the 2006 elections. In fact, thirty-three Federal Deputies were judged by their peers in the Ethics Committee of the Chamber of Deputies. Fifteen were found guilty, forcing the floor to vote on their expulsion. However, the Chamber punished very few of those involved. All in all, eight Deputies were removed from office during the period of 2003 to 2007, for various reasons. Only three of those removals were directly related to the Mensalao Scandal. Another eight resigned before the investigation process ended to avoid sanctions and to protect their eligibility for the 2006 elections. Those who resigned insisted that voters would make the real judgment. From this perspective, voters are the only legitimate judges of political action. This brings a key aspect of democratic governance, and political science research, to the forefront: what are the determinant factors for reelection and how do incumbents mold their electoral strategies to win elections? Do voters punish incompetent and dishonest politicians? This research note attempts to address these questions, specifically

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whether voters punish allegedly corrupt politicians or not. According to Przeworski et al. (2000), accountability refers to the voters’ ability to penalize representatives for wrongdoing during their time in office. Involvement in corrupt behavior is certainly an indication of potential opportunistic tendencies and if voters do hold their representatives accountable,then they should punish representatives involved in corruption. Even if the corruption allegations are not proven, the attention caused by the supposedly corrupt actions should have a strong negative effect in electoral success. Was this the case in the Brazilian 2006 Legislative Elections? Brazil’s 2006 elections provide an excellent opportunity to study the impact of corruption in legislative elections given the widespread occurrence of scandals in the 52nd Legislature. However, the relationship between corruption and elections is not exclusively Brazilian. Corruption scandals are also rampant in many other countries (Pérez-Liñán 2004). Therefore, the empirical analysis of the Brazilian case can provide lessons that could be applied elsewhere. In the following sections we will advance a theoretical model regarding how involvement in corruption scandals can influence electoral success and the campaign strategies of Federal Deputies. Scandal involvement is certainly a factor that decisively influences the electoral chances of incumbent Deputies. It does so directly in elections, by reducing the likelihood of victory. But, it also impacts elections indirectly, by affecting

Research assistants conducted an extensive survey of the online archives of the Folha de Sao Paulo newspaper and the Veja magazine, two of the most important media outlets covering Brazilian politics. I would like to thank Heloisa Bessa,Vitor Santana, Rodrigo Molina and Felipe Assis for their assistance.

Rewarding the Corrupt? • Lúcio Remuzat Rennó Jr.

incumbents’ campaign strategies. Federal Deputies involved in scandals will spend more money in their campaigns and will promote more budgetary amendments. There is no guarantee that such strategies will result in electoral victory, but those who engage in them increase their likelihood of reelection, in spite of being involved in scandals. Following the theoretical discussion, in which we empirically derive verifiable hypotheses, we test these hypotheses using our unique dataset. In the last section we offer a summary of the findings and discuss their implications. 1. Voters and Politicians: The Electoral Calculus Our model is based on the idea that voters use distinct criteria to evaluate their representatives (Stokes 2001). Such criteria, at times, may be contradictory, leading to ambiguity and tradeoffs. For instance, voters may evaluate their representatives based on an intertemporal approach, in which the future weights more heavily in the vote decision than the past. Or, a voter can be purely retrospective and punish or reward incumbents according to their performance in office. Additionally, voters do not come to elections with a blank slate.There are pre-existing loyalties to specific candidates that influence vote choice. Hence, voters may consider the distinct actions of Federal Deputies differently based on their prior loyalties to the Deputies and their expectations of future returns by continuing to support the , even if the is involved in scandals. That is to say that voters use shortcuts in their decision making process, where certain attributes of a candidate are given more

importance, at the expense of others. Shortcuts or long-term attachments can solve problems of ambiguity. Still, scandal involvement can cast a shadow on a Deputy’s reputation, and hurt the long-term loyalties held with voters. Deputies involved in scandals, then, may tailor their campaign strategy and rhetoric as well as their performance in Congress accordingly. They try to highlight his/her achievements and minimize criticism. Federal Deputies involved in scandals may have to work harder to regain voters’ confidence. In Brazil, this translates into two main strategies: involvement in pork barrel politics and increase in campaign spending. In order to understand representative-voters relationship, especially from the representative’s viewpoint, it is fundamental to investigate the determining factors for electoral success.The question then is what are the factors that influence electoral success of Federal Deputies in Brazil? This is a question that has received attention from many scholars in comparative politics (Ames 1995a, 1995b, 2001; Samuels 2000, 2001, 2002, 2003; Pereira and Renno 2003, Botero and Renno 2005). Furthermore, there is a growing consensus that campaign finance and pork barrel politics are important elements of Latin American elections (Samuels 2002, Gay 1994, Auyero 2002). Experts also concur that competition in the home district needs to be taken into account (Samuels 2002). On the other hand, performance in the Chamber and stances on national issues, like presenting legislative projects or being a rapporteur in committees or voting in favor of the President’s specific proposals present mixed results

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and are weaker predictors of electoral success (Pereira and Renno 2003).2 In other words, issues benefitting the voters at the local level are very significant in explaining electoral success. Such findings have been used to argue that voters hold their representatives accountable, but only for issues concerning their specific localities. Hence, we argue that politicians are held accountable for their actions, but only at the local level (Pereira and Renno 2003). What happens when another element is introduced into the equation, such as involvement in corruption scandals? Does a Deputy’s performance at the local level protect him against corruption accusations? There are few studies that focus on how politicians involved in corruption scandals react while attempting to survive politically. The transparency of the political system and voters’ attentiveness are central factors of the political impact of corruption. 2. Accountability, Information and Ambiguity Even when voters are aware of accusations of the representatives’ involvement in scandals, which is not always the case, prior loyalties between voter and representative may protect the Federal Deputy from being punished. In voting behavior literature, such loyalties are referred to as long term factors influencing voter’s choice. In more consolidated political systems, party membership is the most studied longterm factor. Even though in young

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democracies party membership levels may be lower, long-term loyalties may be due to a plethora of other factors, such as prior distribution of pork barrel projects or personal favors, expectations of continuation of such favoritism in the future, family or friendship ties with the representative, loyalty to members of the local network that supports the representative, or even ideology. On the other hand, involvement in corruption scandals may cause voters to become ambivalent regarding long-term loyalties.Voters placed in this situation are no longer in the comfortable position of relying exclusively in one factor to make a voting decision. There is a trade-off between long-term commitments and the new information brought to scene by the corruption scandal. The question is, then, how do voters react? Our argument is that the actions of Deputies, both in the past as well as the present, will have a clear effect in their electoral chances and in increasing their imperviousness to scandal. Hence, to understand the connection between voter and representatives involved in corruption scandals, we have to investigate the actions of the representative regarding factors that may strengthen the long-term loyalties of voters. In other words, incumbents who are successful in highlighting their constituents long-term commitments and expectations of continued future rewards, will aid voters in solving their electoral dilemma. Furthermore, there are two conditioning factors that must be taken

For a competing view, see Figueiredo and Limongi 1999.

Rewarding the Corrupt? • Lúcio Remuzat Rennó Jr.

into account, which could explain the electoral success of corrupt politicians. First, the levels of competition at the local level must be taken into account. Where there is more competition, there is more information available and increased campaign awareness. Hence, competition could bring to the foreground short-term campaign factors such as involvement in corruption. So, the main hypotheses are: 1) Pork Barrel politics should encourage running for reelection and positively influence the chances for reelection success, especially for politicians involved in scandals. 2) Campaign finance should encourage running for reelection and positively influence the chances for reelection success, especially for politicians involved in scandals. 3) Politicians involved in scandals will not be deterred from running for reelection. They believe that voters are not paying attention or that they will be able to justify their actions. 4) Politicians involved in scandals will be more likely to be punished in elections than those who aren’t. 3. Data and Analysis The data was collected through archival research focusing on the allocation of individual budgetary amendments (pork barrel politics),performance inside Congress, campaign expenditures, electoral competition and scandal traits. The data was obtained mostly in the Chamber of Deputies, The Superior Electoral Court and media outlets such as Veja magazine and Folha de Sao Paulo newspaper. In 2006, a record-breaking number of 73% of the Federal Deputies ran for reelection. Clearly, there was a wide-

spread belief among representatives that voters would be as lenient as their peers were in passing judgment. However, of these, 61% were reelected, a downturn from the recent pattern. Of the 115 Federal Deputies involved in scandals, 71 ran for reelection and 36 retired. Therefore, 62% of those involved with scandals attempted reelection and 30 were successful, 42% of those who ran. The success rate for incumbents who had their name mentioned by the media in relation to some scandal was much lower than the average for the entire population. It was even lower when compared to Deputies who were not involved in scandals. Of those who were not involved in scandals, 385, or 75% ran for reelection. 65% of them were reelected. The comparison between these simple descriptive statistics delivers a very clear and powerful message: Corrupt politicians were punished. What caused such variation? Why were some allegedly corrupt politicians rewarded and others punished? Below we test our initial six hypotheses about the impact of involvement in corruption on electoral success. First, we test if involvement in corruption influences the decision to for reelection or not. Second, we focus on the federal deputies’ electoral success. Finally, we contrast the electoral strategies of only the politicians involved in scandals. This last test allows us to verify if the significance, direction and magnitude of the coefficients vary between the distinct groups analyzed, which is a form of testing for causal heterogeneity. Table 1 below includes the following variables that engage the key

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hypotheses of this study and provides some controls: Scandal – Dummy variable indicating Federal Deputies involved in scandals. It tests hypotheses three and four. Budgetary Amendments – Incumbents’ four-year mean of the percentage of annual budgetary amendments promoted. This variable is centered on the state’s mean. It tests hypothesis one. Campaign Expenditures – Incumbents’ deviation from the multi-nominal district mean value of expenditures in reais. This variable was centered on the state’s mean. Vote 2002 – Total votes the incumbent received in the previous election. This variable was centered on the state’s mean. It tests hypothesis two. Number of Candidates by Seat – Variable indicating the number of candidates that competed for the seat in each electoral district. Used here as a proxy for electoral competition, an important control variable. Legislative Performance – Count of all activities undertaken by the Federal Congressman in Congress during their tenure, including number of projects. This variable is a control for performance in Congress. Main Officeholder – Dummy variable indicating whether the Federal Deputy was elected as titular in 2002 or suplente in 2002. This variable is a control for the status of the Deputy inside Congress. Titulares rank higher on postelection party lists, which indicate that they are politicians with stronger political muscle. Member of Governing Coalition – Dummy variable indicating if the incumbent is from one of the parties

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in the governing coalition. Includes members of the PT, PMDB, PSB, PC DO B, PTB, PP AND PL. This is our final control variable and captures any impact of proximity to the central government in electoral success. Results confirm some hypotheses and reject others. Our first hypothesis is only partially confirmed. Distributing budgetary amendments only influences the choice to run for reelection, hence influencing career choice. It does not seem to have an electoral impact. The second hypothesis is confirmed: Campaign expenditures have a statistically significant impact on the electoral success of Federal Deputies. Hypothesis three, on the other hand, is completely disproven. Incumbents involved in scandals are deterred from running for reelection. On its turn, hypotheses four is completely accepted, scandal involvement has a strong negative impact in electoral success. These results clearly indicate that politicians associated with corruption scandals are punished in elections. Voters do seem to be paying attention. But not just that, deputies are aware that their electoral chances are lower when they are involved in scandals and simply do not run. When we contrast only deputies involved in scandals, the single variable that explains their electoral success is campaign finance.Therefore, the cost of winning reelection is higher for those who are involved in scandals. It is interesting to mention that running for reelection amongst those involved in scandals is also increased by the fact of the deputy being a member of a party in the governing coalition. Deputies from such parties feel more inclined to run.

Rewarding the Corrupt? • Lúcio Remuzat Rennó Jr.

Table 1: Probit Regression reporting Marginal Effects for career choice and reelection success in the 2006 Brazilian Legislative Elections.

Scandal involvement

Number of Candidates by Seat

Budgetary Amendments

Vote in 2002

Run for Reelection

Reelection Success

Run for Reelection/ Scandal

Reelection Success/ Scandal

-0,16

-0,22

(0,05)***

(0,07)***

-0,21

0,65

-0,03

-1,02

(0,36)

(0,76)

(1,36)

(2,05)

0,57

-0,09

0,28

0,30

(0,18)***

(0,21)

(0,44)

(0,58)

-0.00

0.00

-0.00

0.00

(0,00)*

(0,00)***

(0,00)*

(0,00)

Campaign Finance

Legislative Performance

Main Officeholder

Member of a Governing Coalition Party

Observations

0,00

(0,00)***

0,00

-0,00

(0,00)

0,11

0,16

0,01

-0,14

(0,05)**

(0,08)**

(0,16)

(0,26)

0,04

-0,04

0,20

-0,11

(0,04)

(0,05)

(0,09)**

(0,14)

627

454

114

Robust standard errors in parentheses * significant at 10%; ** significant at 5%; *** significant at 1%

Conclusion Even though many allegedly corrupt politicians ran for reelection, imagining that voters were not paying attention, only a minority of them were successful in the campaign. In addition, politicians who were not

involved in scandals were much more likely to win reelection. This is a sign that voters are not completely aloof of what politicians do and punish the ones who engage in corruption. Still, campaign expenditure is an important shield for incumbents

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involved in scandals: It is the only factor that explains electoral success among Deputies linked to scandals. In this sense, reforms that aim at reducing the impact money has on elections may also contribute to increase the already significant probability that involvement in corruption scandals will not be forgiven by voters. Evidence provided here counters the conventional wisdom that impunity is prevalent in Brazil. What remains to be seen is if these findings are particular to the 2006 elections or are a stable trait of Brazilian politics.

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C olombia Internacional 68, jul - dic 2008, Pp. 140, ISSN 0121-5612, Bogotá, Pp. 108 - 126

Evaluación del programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de Protección Social*

Evaluation of the Departamental and Distriction Proyects for the Integral Care for Disabled Individuals of the Ministry for Social Protection Program Luis Bernardo Mejía Guinand**

recibido 23/07/08, aprobado 26/09/08

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Evaluación del programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de Protección Social • Luis Bernardo Mejía Guinand

Resumen Este artículo tiene como objetivo presentar los principales resultados de la evaluación de procesos del programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de la Protección Social. La evaluación consistió en la valoración sistemática de la operación, los resultados y los productos del programa. La evaluación indica que el incremento del gasto público en la materia no ha estado acompañado de un progreso en los principales indicadores sociales, ni del mejoramiento en la calidad de vida de la población objetivo. De forma adicional, preocupa el hecho de que la información sobre los recursos transferidos sea insuficiente, poco pertinente, de periodicidad irregular y con pocos incentivos para su producción y uso. Palabras clave: evaluación de procesos, discapacidad, proyectos de inversión, gasto social.

Abstract This paper presents the conclusions of an evaluation process conducted on the Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de la Protección Social Program. The evaluation centered on the operational features, results and products resulting from the Program. The evaluation’s findings suggest that the increment in public expenditure on the disabled population has not been accompanied by an improvement of the key social and quality of life indicators of the target population. Additionally, the evaluation sees, with concern, the fact that the information on the resources transferred is insufficient, unreliable and irregular. Also, there are no incentives to produce or use said information. Key words: process evaluation, disability, investment projects, social expenditure.

Introducción

on el objetivo de desarrollar mecanismos para prevenir la discapacidad y mejorar los servicios de rehabilitación funcional para las personas en dicha situación, el Ministerio de la Protección Social (MPS) puso en marcha el programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad.

Este programa cumple una doble intención. Por un lado, busca mejorar el acceso, la cobertura y la calidad de los servicios de prevención, atención y rehabilitación integral de las personas en situación de discapacidad. En especial, de los individuos en circunstancias de vulnerabilidad y extrema pobreza. Por otro lado, pretende apoyar la descentralización de la política pública que beneficia a dicha población, a través de

Este documento se elaboró en el marco del contrato de consultoria número 2071133 firmado entre la Universidad de los Andes y FONADE. La evaluación contó con la valiosa colaboración de Viviana Quintero y Andrea Dávila, quienes participaron activamente en la recolección de la información y en la construcción de las bases de datos que soportan la investigación. Profesor asistente, Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia. luimejia@ uniandes.edu.co.

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la transferencia de recursos de la Nación a las entidades territoriales responsables. Ambos propósitos se enmarcan en el esquema de asistencia social dentro del sistema de protección social. De acuerdo con Núñez y Espinosa (2005), “la asistencia social es un mecanismo redistributivo que asiste a los hogares cuyas dotaciones iniciales, sea de capital humano, físico o social, son en extremo bajas y no les permiten acceder exitosamente a los mercados (sean éstos el laboral, el financiero, etc.). Así, la asistencia social es una inversión pública destinada a los más pobres y vulnerables de la sociedad, que busca garantizar un nivel adecuado de consumo de bienes y servicios”. En este contexto, el MPS, a través de la Dirección General de Promoción Social (DGPS), transfiere recursos a 32 departamentos y 4 distritos. Esto con el objeto de apoyar el desarrollo de planes de acción territoriales de atención integral a la población con discapacidad perteneciente a los niveles 1 y 2 del Sisben. El presente documento discute los principales hallazgos de la evaluación ejecutiva del programa realizada en el marco de la agenda de Evaluaciones Estratégicas de la Dirección de Evaluación de Política Pública del Departamento Nacional de Planeación. Es importante señalar que los resultados aquí presentados no son el producto de una evaluación de impacto y, por lo tanto, no se pretende establecer relaciones de causalidad entre la intervención del programa y los cambios en las condiciones de los beneficiarios. Sin embargo, los datos obtenidos no sólo permiten evaluar el desempeño del programa, sino hacer algunas inferencias sobre los efectos del mismo.

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Así, la valoración general del programa indica que el incremento del gasto público en la materia no ha estado acompañado de un progreso en los principales indicadores sociales, ni del mejoramiento en la calidad de vida de la población objetivo. De forma adicional, preocupa el hecho de que la información sobre los recursos transferidos sea insuficiente, poco pertinente, de periodicidad irregular y con pocos incentivos para su producción y uso. Por lo tanto, las decisiones de prolongar, modificar y asignar recursos al programa se han tomado con desconocimiento del impacto y la calidad del gasto transferido. El documento esta dividido en seis secciones, incluida esta introducción. La sección uno describe el programa evaluado. La parte dos presenta la metodología de evaluación y los métodos de recolección de información utilizados. La sección tres presenta los datos del programa. La cuarta sección discute los resultados de la evaluación. La última parte concluye. 1. La naturaleza del programa El programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad es una iniciativa del MPS de transferencias de recursos dirigida a las secretarías departamentales y distritales de salud. La tabla 1 resume la coherencia estratégica sectorial a la que pertenece el programa. Estas transferencias constituyen un apoyo monetario que tiene como propósito desarrollar, en el nivel territorial, planes de acción de atención integral a la discapacidad. El fin de la transferencia es el mejoramiento de los servicios de promoción de entornos

Evaluación del programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de Protección Social • Luis Bernardo Mejía Guinand

Tabla 1. Coherencia estratégica sectorial de la política

Coherencia estratégica sectorial de la política Objetivo sectorial

Objetivo institucional

Objetivo específico de la dependencia

Proyecto de inversión

Plan Nacional de Desarrollo

Ministerio de la Protección Social

Dirección General de Promoción Social

Macroproyecto: implantación de proyectos especiales para población en condiciones especiales (salud mental, discapacitados y desplazados

Fortalecer las entidades e instituciones del sector de la Protección Social, propendiendo una gestión pública moderna, democrática y transparente y aplicar mecanismos de inspección, vigilancia y control para su adecuado funcionamiento

Incrementar los niveles de eficiencia y eficacia de los procesos de gestión hacia la calidad a través del seguimiento y evaluación de las políticas, planes, programas y proyectos

Establecer y coordinar planes, programas, proyectos, estrategias y lineamientos técnicos que contribuyan al mejoramiento y acceso de la población vulnerable a los servicios de promoción social

Desarrollar mecanismos y estrategias para prevenir la discapacidad y mejorar los servicios de rehabilitación funcional para las personas con discapacidades físicas, mentales o sensoriales Apoyar la descentralización de la política pública para la población con discapacidad que genere planes, programas y proyectos territoriales que tengan como objetivos la rehabilitación integral y la equiparación de oportunidades

Fuente: consultoría Evaluación del programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de Protección Social.

protectores y prevención de discapacidades, rehabilitación y equiparación de oportunidades para la población con discapacidad de los niveles 1 y 2 del SISBEN en el nivel local.

Para cumplir con este propósito el MPS, a través de la DGPS, selecciona los departamentos y distritos susceptibles de acceder a los recursos. Para esto, divide las entidades territoriales en dos

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grupos que reciben dicha transferencia de manera escalonada cada dos años. El monto de recursos a asignar se define con base en un criterio que tiene en consideración: (i) necesidades básicas insatisfechas del departamento, (ii) número de personas con discapacidad en el departamento, teniendo como base el total de la población, según las proyecciones del DANE y el estimativo establecido por la Organización Mundial de la Salud, OMS, del 10% de la población total y (iii) el número de personas afiliadas al régimen subsidiado de salud en el departamento. El MPS condiciona la transferencia de recursos a la presentación de un proyecto de inversión, por parte de la entidad territorial a la DGPS. Estos proyectos deben estar enmarcados, por exigencia del MPS, en el desarrollo, como mínimo, de una de las actividades definidas como financiables en los Lineamientos Técnicos para la Elaboración y Ejecución de Proyectos Departamentales de Atención Integral de Personas con Discapacidad. Dichas actividades giran alrededor de lo siguiente: a, Registro y caracterización de la población con discapacidad. b. Metodologías y Estrategias de Rehabilitación Basada en Comunidad1. c. Fortalecimiento de los Bancos de Ayudas Técnicas2.

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d. Fortalecimiento de Centros y Unidades de Rehabilitación. e. Fortalecimiento de los Comités Técnicos Territoriales de Discapacidad. f. Implementación de proyectos productivos. Por lo tanto, los lineamientos técnicos establecen las responsabilidades que les competen al MPS y a los departamentos. El primero se responsabiliza del direccionamiento de política y la financiación del gasto. Los segundos asumen la responsabilidad sobre la ejecución física del gasto a través de una serie de acciones determinadas en dichos lineamientos. Estas acciones deben ser definidas en lo local en coordinación con todas las instancias (públicas, privadas y comunitarias) que tienen injerencia en la implementación de la política pública de discapacidad. En este contexto, el programa estableció como mecanismo de coordinación y articulación los Comités Técnicos Territoriales de Discapacidad. Estos comités tienen la responsabilidad de servir como mecanismo formal de participación de los beneficiarios del programa. Los departamentos focalizan la población vulnerable a través del SISBEN y exigen como requisito para la prestación de la asistencia: (i) solicitud formal de prestación del servicio, (ii) certificados de afiliación al Régimen Subsi-

De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud, la rehabilitación basada en la comunidad (RBC) es una estrategia de desarrollo comunitario para la rehabilitación, la igualdad de oportunidades y la integración social de todas las personas con discapacidad. Dicha estrategia promueve la colaboración entre los dirigentes comunitarios, las personas con discapacidad, sus familias y otros ciudadanos involucrados, para ofrecer igualdad de oportunidades a todas las personas con discapacidad en la comunidad. Según el MPS y la Consejería Presidencial de Programas Especiales, “son aquellos elementos necesarios para tratar una discapacidad con el fin de lograr su recuperación o rehabilitación, o para impedir su progresión o derivación en otra discapacidad. También se consideran ayudas técnicas las que permiten compensar una o más limitaciones funcionales motrices, sensoriales o cognitivas de la persona con discapacidad, con el propósito de permitirle salvar las barreras de comunicación, movilidad, entre otros, favoreciendo la autonomía e impulsando su plena integración social. Por ayudas técnicas se entiende, además, todos aquellos aparatos o equipos de diferente grado de complejidad utilizables por o para personas con discapacidad, de forma que le sirvan para obtener un mayor grado de independencia y que les proporcione una mejora de la calidad de vida”. Ministerio de la Protección Social. 2002. Lineamientos para la creación y fortalecimiento de bancos de ayudas técnicas. Bogotá: MPS.

Evaluación del programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de Protección Social • Luis Bernardo Mejía Guinand

diado de Salud o carné del SISBEN de los beneficiarios, (iii) historia clínica y (iv) fotocopia del documento de identidad de los beneficiarios y fotografía. 2. Metodología de la evaluación La evaluación consistió en la valoración sistemática de la operación, los resultados y los productos del programa. En otras palabras, este diseño de evaluación buscó calificar el proceso de producción de los servicios por parte de la organización. La literatura especializada denomina lo anterior como evaluación de procesos. Por lo tanto, la evaluación no tuvo por finalidad establecer relaciones de causalidad entre el desempeño de las intervenciones y los cambios en condiciones y comportamientos generados en los beneficiarios y en las comunidades receptoras del programa. La evaluación utilizó como instrumento principal de valoración la herramienta Evaluación Ejecutiva (E2) diseñada por el DNP. Dicha metodología se inspira en las experiencias de la “Evaluación de Programas Gubernamentales” (EPG) de la Dirección de Presupuesto del Gobierno de Chile y del “Program Assessment Rating Tool Review” (PART) del Office of Management and Budget del gobierno de Estados Unidos3. La Evaluación Ejecutiva (E2) se caracteriza por ser una herramienta

3 4 5

estandarizada y relativamente rígida, a través de la cual el evaluador realiza un análisis detallado del programa alrededor de siete partes: diseño, manejo operativo, estructura organizacional, manejo financiero, seguimiento y evaluación, eficacia y eficiencia del programa. Para cada uno de los aspectos señalados, la herramienta provee una bateria de preguntas de evaluación que son respondidas con base en la información recolectada. La herramienta requiere que el evaluador elabore una propuesta de ajuste para solucionar eventuales fallas del programa en cada uno de los aspectos valorados. El objetivo de la metodología consiste en articular la operatividad del programa en cuatro niveles: fin (u objetivo general), propósitos (u objetivos específicos), componentes y actividades. La lógica de la evaluación se centra en determinar cómo operan las relaciones de causa-efecto entre los cuatro niveles de desempeño mencionados. La información requerida se recolectó a partir de fuentes primarias y secundarias. Para el primer caso se realizaron cinco entrevistas semiestructuradas4 a funcionarios de la DGPS-MPS. De igual forma, se realizaron dos entrevistas adicionales en otras dependencias del MPS: la Dirección de Planeación y la Oficina de Presupuesto, respectivamente. Todas las entrevistas fueron transcritas y las respuestas codificadas5.

Departamento Nacional de Planeación, Terminos de Referencia Evaluación Ejecutiva (E2) de los Proyectos Departamentales, Distritales y Municipales de Atención Integral de Personas con Discapacidad. Bogotá, Dirección de Evaluación, 2007. La entrevista semiestructurada es un método sistemático de recolección de información que consiste en definir una lista de tópicos que requieren ser cubiertos. La entrevista es guiada, a través de preguntas abiertas, de acuerdo con dichos temas. El entrevistador profundiza en los asuntos que desea resaltar. Codificación es el proceso mediante el cual los datos en bruto son estandarizados con el fin de ser analizados. La evaluación utilizó las siguientes categorías de análisis: (i) Objetivos del programa; (ii) Componentes del programa; (iii) Actividades del programa; (iv) Insumos del programa; (v) Procesos del programa; (vi) Mecanismos de priorización del programa; (vii) Estructura organizacional del programa; (viii) Mecanismos de coordinación del programa; (ix) Presupuesto del programa; (x) Beneficiarios del programa y (xi) Resultados del programa.

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Para el segundo caso se construyó una base de datos con la información archivada sobre los proyectos territoriales de atención integral a las personas con discapacidad y las resoluciones de transferencias de recursos. Así mismo, se revisaron los récords y documentos oficiales del programa. Entre otros, los Lineamientos Técnicos para la Elaboración y Ejecución de Proyectos Departamentales de Atención Integral de Personas con Discapacidad y el proyecto de inversión Implantación de Proyectos para Población en Condiciones Especiales (salud mental, discapacitados y desplazados). Por último, y con el objetivo de complementar la información recolectada en el MPS, se realizó un trabajo de campo en las siguientes capitales departamentales y municipios: Pereira (Risaralda), Armenia (Quindío), Santa Marta (Magdalena), San José del Guaviare (Guaviare), Fundación (Magdalena) y Filandia (Quindío). La información se recopiló mediante: (i) 25 entrevistas semiestructuradas a los funcionarios de las secretarías de salud y miembros de asociaciones/ fundaciones de personas con discapacidad, (ii) 6 grupos focales con personas en situación de discapacidad y sus familias y (iii) 65 encuestas a ciudadanos pertenecientes a las redes sociales de apoyo a la discapacidad de los departamentos y municipios mencionados. 3. Datos del programa La unidad ejecutora del programa es el Grupo de Discapacidad de la DGPS, dependencia subordinada al Viceministerio de Salud y Bienestar del MPS. Durante el período 2002-2006 la unidad ejecutora transfirió a los departamentos y distritos, por resolución del MPS, $12.222 millones. Esto es un pro-

114

medio de $2.400 millones por año, con una variación media del 24% y un nivel de ejecución presupuestal del 97,32%. Los recursos transferidos provienen del Presupuesto General de la Nación a través del proyecto de inversión del MPS Implantación de Proyectos para Población en Condiciones Especiales (salud mental, discapacitados y desplazados), componente Discapacidad. La transferencia benefició 32 departamentos y 4 distritos con una regularidad alternada de cada dos años (ver la tabla 2). De forma adicional, y de acuerdo con la información contenida en los archivos del DGPS-MPS, las entidades territoriales aportaron, a manera de cofinanciación, $2.869.689.335. Esto significa que en total se invirtieron $15.092.140.735 durante el período evaluado. Como se mencionó, la única condición que establece el MPS para transferir los recursos a las entidades territoriales es la presentación de un proyecto de inversión. Estos proyectos deben contener el desarrollo de alguna de las actividades específicas determinadas anualmente en los lineamientos técnicos del programa. En los archivos de la DGPS-MPS sólo existen 54 proyectos de los aproximadamente 72 que deberían hallarse para el período 20022006. De éstos, sólo el 32,6% posee información evaluativa (informes de seguimiento y evaluación). A partir de los proyectos existentes se puede establecer que los departamentos priorizan la inversión del recurso transferido (ver la tabla 3) en: (i) ayudas técnicas (38,39%), (ii) la estrategia RBC (30,36%) y (iii) registro y caracterización (15,18%). Actividades como apoyo al empleo y productividad

Evaluación del programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de Protección Social • Luis Bernardo Mejía Guinand

Tabla 2. Transferencia de recursos a departamentos y distritos especiales

Año

Resolución

2002

1253

2003

2004

2005

2006

Departamentos y distritos especiales beneficiarios

Monto asignado (en pesos)

Porcentaje de variación anual

1.332.451.400

2529

Antioquia, Boyacá, Bolívar, Caquetá, Caldas, Cauca, Cesar, Cundinamarca, Guajira, Huila, Meta, Nariño, Norte de Santander, Quindío, Risaralda, Sucre, Tolima

2.500.000.000

87,6%

1834

Amazonas, Arauca, Atlántico, Casanare, Chocó, Córdoba, Guainía, Magdalena, Putumayo, San Andrés, Santander, Valle, Vaupés, Vichada. Bogotá

2.650.000.000

6,0%

746

Atlántico, Bolívar, Boyacá, Caldas, Casanare, Cauca, Cesar, Córdoba, Cundinamarca, Huila, Guajira, Nariño, Sucre, Tolima, Valle. Barranquilla, Cartagena, Cali

2.800.000.000

5,7%

1452

Amazonas, Antioquia, Arauca, Caquetá, Chocó, Guainía, Guaviare, Magdalena, Meta, Norte de Santander, Putumayo, Quindío, Risaralda, San Andrés, Santander, Vaupés, Vichada. Bogotá

2.940.000.000

5,0%

Total transferido

12.222.451.400

Fuente: consultoría Evaluación del programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de Protección Social.

(2,68%) y estrategia de rehabilitación institucional (3,57%) no parecen ser prioritarias para los departamentos. El nivel de ejecución de los recursos transferidos, asociados a dichas actividades, es del 65,6%. En el nivel territorial, durante el período evaluado se beneficiaron del programa 37.808 personas a través

de 80 proyectos locales. De éstos, el 26,3% se concentró en ayudas técnicas, el 21,3% consistió en metodologías y estrategias de rehabilitación basada en comunidad y el 12,5% financió la atención de personas en Centros y Unidades de Rehabilitación. La tabla 4 discrimina los beneficiarios del programa por año y por atención recibida.

115

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Tabla 3. Priorización de la inversión de la transferencia en el nivel territorial

Lineamientos técnicos

2002

2003

2006

Total general

Registro y caracterización

7,69%

0,00%

13,33%

7,89%

27,50%

15,18%

RBC

15,38%

50,00%

33,33%

34,21%

27,50%

30,36%

Ayudas técnicas

76,92%

50,00%

33,33%

39,47%

25,00%

38,39%

Estrategia de rehabilitación institucional

0,00%

6,67%

2,63%

5,00%

3,57%

Fortalecimiento de comités técnicos territoriales

0,00%

13,16%

12,50%

8,93%

Apoyo al empleo y la productividad

0,00%

6,67%

2,63%

2,50%

2,68%

No tiene

0,00%

6,67%

0,00%

0,89%

100,00%

Total general

2004

2005

Fuente: consultoría Evaluación del programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de Protección Social. Tabla 4. Beneficiarios por servicios, según lineamientos técnicos

Benficiarios por año Tipo de servicio

2003

2004

Atención a personas en situación de discapacidad de los estratos 1 y 2 del SISBEN en Centros y Unidades de Rehabilitación

554

Ayudas técnicas entregadas a personas en situación de discapacidad de los estratos 1 y 2 del SISBEN

212

370

Continúa pág 117.

116

2005

318

Proyectos financiados % Número Proyectos de por proyectos servicio

2006

Total de beneficiarios

141

790

12,50%

604

1.504

26,25%

Evaluación del programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de Protección Social • Luis Bernardo Mejía Guinand Continuación.

Capacitación a ciudadanos sobre las acciones integradoras para la atención de la persona con discapacidad

988

Capacitación a ciudadanos sobre metodologías de conformación de redes sociales de apoyo a la discapacidad Capacitación en metodologías y estrategias de rehabilitación basada en comunidad a las familias de las personas en situación de discapacidad de los estratos 1 y 2 del SISBEN

195

900

988

5,00%

29.758

3,75%

4.588

21,25%

2,50%

8,75%

2,50%

Capacitación en metodologías y estrategias de rehabilitación basada en comunidad a líderes comunitarios Centros y Unidades de Rehabilitación dotados con elementos y equipos de rehabilitación Empleo, a través de la generación de proyectos productivos, de personas en situación de discapacidad de los estratos 1 y 2 del SISBEN

Continúa pág 118.

117

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Continuación.

Registro y caracterización de la población con discapacidad

110

Rehabilitación funcional a personas en situación de discapacidad de los estratos 1 y 2 del SISBEN2 TOTAL DE BENEFICIARIOS Y PROYECTOS

542

37.808

15,00%

2,5%

100,00%

Fuente: consultoría Evaluación del programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de Protección Social.

4. Resultados de la evaluación La evaluación del programa concluyó que los marcos institucional, operativo y organizacional adoptados por el programa poco contribuyen a hacer eficiente la transferencia a la población en situación de discapacidad. a) Diseño institucional Lo que se denomina como programa6 es en realidad un componente del proyecto de inversión del MPS: Implantación de Proyectos para Población en Condiciones Especiales. Los otros componentes del proyecto son Desplazados y Salud Mental. Este hecho hace que no exista un grupo organizado y variado de actividades dirigidas hacia el logro de objetivos específicos. De hecho, este componente del proyecto no tiene una noción sobre los objetivos

6 7

118

a alcanzar, ni cuenta con metas específicas, consistentes, cuantitativas y verificables mediante indicadores. En este contexto, lo que el componente del proyecto provee es un monto que posibilita al MPS efectuar distribuciones anuales de su presupuesto de gastos de inversión7. El proyecto se entiende como ejecutado cuando desarrolla el objeto de la apropiación para la cual fue programado en la respectiva vigencia fiscal. En este caso, la transferencia de recursos del MPS a los gobiernos departamentales. Este hecho produce, bajo el esquema presupuestal actual, al menos, dos incentivos contrarios a la eficiencia del gasto. El primero tiene que ver con la calidad de la ejecución del presupuesto. El incentivo de toda entidad es el de ejecutar las apropiaciones presupues-

Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad. La Ley de presupuesto y su decreto de liquidación establecen que “se podrán hacer distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos para la vigencia fiscal de 2006, sin cambiar su destinación y cuantía, mediante Resolución suscrita por el jefe del respectivo órgano. Las operaciones presupuestales contenidas en los mencionados actos administrativos se someterán a aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General del Presupuesto Público Nacional”.

Evaluación del programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de Protección Social • Luis Bernardo Mejía Guinand

tales y no perderlas. En la medida que para el MPS el proyecto de inversión se considera ejecutado una vez se realiza la transferencia de recursos a las entidades territoriales, no existe ningún estímulo para valorar la eficacia, eficiencia, economía y calidad en la provisión de los bienes y servicios públicos que dicho proyecto conlleva. No es entonces de extrañar que a pesar de que durante el período 20022006 el MPS transfirió a los departamentos $12.222.451.400, no exista información sobre los cambios en la población objetivo como resultado de la intervención (acceso, cobertura y calidad de los servicios de prevención, atención y rehabilitación integral de las personas con discapacidad). El segundo incentivo negativo está relacionado con la información. El hecho de que el gobierno central asegure una transferencia de recursos a los departamentos, sin que dicha transferencia esté condicionada a resultados, ni que medien evaluaciones externas que determinen la calidad del gasto, genera estímulos para que las entidades territoriales no hagan esfuerzos en gestión, ni rindan cuentas. ¿Por qué habrían de hacerlo si la financiación está asegurada? Si bien los lineamientos técnicos del programa establecen la obligatoriedad de llevar a cabo actividades sistemáticas de seguimiento, evaluación y control por parte del MPS, éstas no se realizan. De hecho, en los archivos del MPS-DGPS sólo existen 54 proyectos de los aproximadamente 72 que deberían hallarse para el período 20022006. Al no existir información física de los proyectos, no hay datos que den cuenta de la evolución de indicadores relacionados con acceso, cobertura,

calidad de los servicios de prevención, atención y rehabilitación. En el mismo sentido, los 54 proyectos existentes no cuentan con información suficiente que permita comparar la evolución en el tiempo de dichos indicadores contra los recursos transferidos. Como resultado de lo anterior, la eficacia del programa es valorada en términos de los procesos que realiza (recursos transferidos, proyectos presentados, planes de acción formulados), en detrimento del resultado directo de la utilización del gasto y de los cambios en la población objetivo (acceso, cobertura y calidad de los servicios de prevención, atención y rehabilitación integral de las personas con discapacidad). b) Estructura operativa El programa busca llegar a todos los departamentos y distritos del país. Para esto, las entidades territoriales son repartidas en dos grupos que reciben los recursos de manera escalonada cada dos años. Como se mencionó, la distribución de los recursos entre los departamentos se realiza con base en un criterio que tiene en consideración: (i) índice de NBI del departamento, (ii) número de personas con discapacidad en el departamento, teniendo como base el total de la población según las proyecciones del DANE y el estimativo establecido por la OPS/OMS del 10% de la población total y (iii) el número de personas afiliadas al régimen subsidiado de salud en el nivel departamental. Este criterio de distribución de recursos tiene al menos tres inconvenientes. Primero, no considera elementos de eficiencia. La información sobre el número de personas en situación de discapacidad, beneficiadas con los recursos de la transferencia, no se tiene

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centaje de los beneficiarios se concentra en el departamento de Córdoba, sin que esto le represente al departamento la transferencia de mayores recursos. Esto contrasta con departamentos como Nariño, que recibe recursos similares atendiendo a un menor número de beneficiarios.

en cuenta para establecer el monto asignado a cada departamento. La gráfica 1 muestra que no existe una correlación positiva entre la asignación de los recursos transferidos y el número de beneficiarios por departamento. De acuerdo con la información contenida en los archivos del MPS, un alto por-

20.000 15.000 10.000

Monto asignado (2002-2006)

San Andrés

Casanare

Amazonas

Sucre

Quindío

Caldas

Chocó

Córdoba

Bolívar

5.000 0

No. de personas

35.000 30.000 25.000

Nariño

500.000 450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 150.000 100.000 50.000 -

Atlántico

Miles de pesos

Gráfica 1. Relación de recursos asignados y número de beneficiarios

No. de beneficiarios

Fuente: consultoría Evaluación del programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de Protección Social.

Segundo, no tiene en cuenta el esfuerzo departamental de cofinanciación. El esfuerzo propio realizado por los departamentos no es premiado, ya que la asignación de recursos por parte de la Nación es independiente de los montos de contrapartida que los departamentos están dispuestos a realizar. La gráfica 2, para una muestra de 16 departamentos con información disponible, refleja que no existe una correlación entre estas dos variables. Casanare por ejemplo, es el departamento que presenta mayor

120

cofinanciación. Por cada peso transferido por la Nación el departamento ha puesto 3,3 pesos. No obstante, la Nación sólo le asignó un total de $137 millones entre 2002 y 2006. Ello contrasta con datos como el de Antioquia, que ha recibido más de $920 millones en transferencias mientras que su aporte es de 0,83 pesos por cada peso asignado. Es decir, la relación de la Nación con los territorios no se basa en sinergias sino más bien en condiciones inerciales, donde no hay incentivos positivos.

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Gráfica 2. Relación entre recursos asignados por la Nación y el esfuerzo de cofinanciación de cada departamento

Peso de cofinanciación

3,50

Casanare

3,00 2,50 2,00 1,50 Antioquia

1,00 0,50

1.000.000

900.000

800.000

700.000

600.000

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

por peso de asignación Total 2002-2006 (miles de pesos) Fuente: consultoría Evaluación del programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de Protección Social.

Tercero, utiliza un proxy desactualizado como medida de discapacidad. El estimativo general del 10% de personas en situación de discapacidad de la OMS no discrimina por departamento y no necesariamente refleja la situación de la discapacidad en el nivel local. En este punto llama la atención que luego de varios años en los que el MPS transfiere recursos con el propósito de construir un registro y caracterización de la población en situación de discapacidad, y que el DANE haya incluido una pregunta sobre discapacidad en el Censo de 2005, se siga utilizando el estimativo de la OMS como criterio de asignación de recursos. Aparte de los problemas relacionados con los criterios para definir las asignaciones a transferir, el programa enfrenta deficiencias en la

forma en la que se establece cómo ejecutar los recursos. Por un lado, el MPS exige que los recursos transferidos se orienten a financiar gastos alrededor de las seis actividades establecidas en los Lineamientos Técnicos del Programa. Estas actividades no han cambiado en los últimos cuatro años y no necesariamente reflejan las necesidades de los entes territoriales. Al analizar la priorización de la inversión que los departamentos presentan en sus proyectos, se encontró que estos privilegian sólo tres de las seis actividades establecidas en los lineamientos técnicos: (i) ayudas técnicas (38,39%), (ii) RBC (30,36%) y (iii) registro y caracterización (15,18%). Esto contrasta con la poca importancia que tienen actividades como apoyo al empleo y productividad (2,68%)

121

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y estrategia de rehabilitación institucional (3,57%). Este hecho puede ser explicado porque la entrega de ayudas técnicas y las acciones relacionadas con el RBC son políticamente más visibles y fáciles de ejecutar. El problema de fondo se encuentra en que, aparte de la información sobre el monto de recursos transferidos, el MPS no tiene información oportuna de tiempo y lugar que le permita redireccionar la inversión hacia el tipo de servicios que tengan un mayor impacto en la situación que se busca afectar. Por otro lado, el programa dispone que en el nivel territorial se constituyan, como mecanismo de coordinación y articulación, los Comités Técnicos Territoriales de Discapacidad. Estos comités son los canales de comunicación establecidos entre el programa y los beneficiarios. Sin embargo, en la práctica, los beneficiarios no tienen un conocimiento claro de la existencia de dichos canales de comunicación. Frente a la pregunta ¿Usted está enterado de si en su municipio existe un Subcomité Municipal de Apoyo a la Discapacidad?, el 23,08% de las personas encuestadas respondió que nada, el 16,92% que poco y el 20% no sabe de la existencia o no responde. Lo mismo sucede con otras instancias que tienen algún interés sobre la política de atención a las personas en situación de discapacidad (Empresas Sociales del Estado, Centros de Rehabilitación, ONG, Asociaciones de y para personas con discapacidad, etc.). Frente a la pregunta ¿Cree usted que en su departamento las acciones que la gobernación realiza en el tema de discapacidad están de acuerdo con las necesidades de las personas en situación de discapacidad?, las personas entrevistadas respondieron que poco el 47,69% y nada el 23,08%.

122

c) Arreglo organizacional Como se mencionó, la unidad ejecutora del programa es el Grupo de Discapacidad de la DGPS, dependencia subordinada al Viceministerio de Salud y Bienestar del MPS. En el momento de la evaluación, la unidad ejecutora contaba con tres funcionarios de planta (coordinadora del programa, profesional y secretaria). Estos funcionarios deben repartirse entre ellos todas las funciones y responsabilidades relacionadas con el programa. Este hecho no sólo limita las posibilidades del programa, sino que trae consecuencias negativas en tres aspectos: (i) en el desconocimiento de la ejecución de los proyectos en el nivel territorial y la consiguiente falta de información, (ii) en las deficiencias en la comunicación y coordinación entre el MPS y los departamentos y (iii) en las dificultades de cubrir de forma oportuna al país con asistencia técnica. El hecho de que la coordinadora del programa deba involucrarse en las actividades rutinarias del mismo hace que se pierda la adecuada diferenciación y balance entre las responsabilidades de coordinación y planeación y las actividades de ejecución del programa. De hecho, el programa no ha sufrido modificación o redireccionamiento alguno en los últimos cuatro años. En otras palabras, ni siquiera se han reformulado las metas estratégicas del programa para hacerlas acordes con la capacidad del mismo. Basta con comparar la ficha EBI del proyecto Implantación de Proyectos para Población en Condiciones Especiales para los años 2005 y 2006, para darse cuenta de que el programa nunca ha sido repensado en términos de su planeación estratégica.

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Tabla 5. Comparación ficha EBI del proyecto implantación de proyectos para población en condiciones especiales

NOMBRE O DESCRIPCIÓN

2005

2006

2007

2008

Descentralización de la política pública en discapacidad a través de las redes territoriales

Implementación, sistematización y evaluación de programas de RBC

Mejoramiento de los servicios de rehabilitación de las instituciones de segundo y tercer nivel de atención mediante la dotación de equipos de habilitación y bancos de ayudas técnicas

Implementación de estrategias para el mejoramiento continuo de la calidad de los servicios de rehabilitación

Desarrollo de instrumentos y estudios para el diagnóstico de la situación de discapacidad

Fuente: Implantación de Proyectos para la Población en Condiciones Especiales, 2005.

NOMBRE O DESCRIPCIÓN

2005

2006

2007

2008

Implementación en los departamentos de instrumentos y estudios de diagnóstico de la situación de discapacidad

Implementación en sistematización y evaluación de programas de RBC en los departamentos

Departamentos con apoyo al mejoramiento de los servicios de prevención, atención y rehabilitación de la discapacidad en las instituciones de primer, segundo, tercer nivel de atención mediante capacitación, información y dotación de insumos y equipos de tecnología apropiada

Continúa pág 124.

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Continuación.

Apoyo a actividades de soporte alimentario y nutricional para personas con discapacidad

Descentralización de la política pública de discapacidad a través de las redes territoriales

Fortalecimiento de los bancos territoriales de ayudas técnicas para la discapacidad

Fuente: Implantación de Proyectos para la Población en Condiciones Especiales, 2006.

Del cuadro anterior se deduce que las metas existentes no guardan coherencia temporal, ni responden a la evolución de los indicadores. También se hace evidente que no existe relación entre la unidad de medida establecida y la actividad que se pretende medir. De forma adicional, la unidad ejecutora es responsable de otros programas (Adulto Mayor). Esto hace que la calidad y la cantidad del tiempo que se dedica al programa sean muy limitadas. Conclusiones El programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad opera bajo un modelo de gestión pública híbrido que limita la eficiencia del mismo. Dicho modelo es una mezcla entre las aproximaciones del principal-agente y el escogimiento público local. Por un lado, el modelo principalagente establece una relación contractual entre un principal, en este caso el MPS, que busca asegurar que un agente, los departamentos, cumpla con la tarea de mejorar el acceso, la cobertura y la calidad de los servicios de prevención, atención y rehabilitación integral de las personas en situación de discapa-

124

cidad. En especial, de los individuos en circunstancias de vulnerabilidad y extrema pobreza. Dicha relación se torna problemática cuando están presentes, al menos, tres condiciones: (i) la información entre las partes está asimétricamente distribuida, (ii) los incentivos y sanciones respectivos no funcionan de forma adecuada y (iii) no existen los mecanismos apropiados para hacer exigibles las obligaciones de cada una de las partes. Como lo muestra la evaluación del programa, las tres condiciones tienen lugar dentro del marco en el cual se ejecuta esta porción del gasto social en discapacidad. Bajo el esquema presupuestal actual, el incentivo del MPS es ejecutar las apropiaciones presupuestales y no perderlas. En la medida en que el MPS trasfiera los recursos a las entidades territoriales, el proyecto se considera ejecutado. Esto se agrava con el hecho de que el MPS no dispone de mecanismos eficientes para hacer que las entidades territoriales rindan cuentas de los recursos transferidos. Esta afirmación se sustenta en tres cosas: (i) la inexistencia de metas e indicadores para cada una de las variables objeto de la intervención y

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para los niveles de desempeño del programa, (ii) la no exigibilidad del cumplimiento de dichas metas por parte del MPS a las entidades territoriales y (iii) la ausencia total de información sobre líneas de base y resultados obtenidos con los recursos transferidos. En el nivel territorial el diseño operativo del programa también genera incentivos negativos. El hecho de que el gobierno central asegure una transferencia de recursos a los departamentos, sin que dicha transferencia esté condicionada a resultados, y también el hecho de que no medien evaluaciones externas que determinen la calidad del gasto, generan estímulos para que las entidades territoriales no hagan esfuerzos en gestión. Al no ser claro qué se espera de cada nivel de gobierno resulta costoso monitorear no sólo que los gastos correspondan a los ítems aprobados, sino el logro de resultados. Como consecuencia, se incentiva una programación presupuestal basada en la inercia, y no en el logro de metas bajo criterios de eficiencia. Por otro lado, el modelo del escogimiento público local sostiene que los gobiernos locales tienen mayores probabilidades de ser más eficientes sobre el nivel o el tipo de gasto que se produce. Esto por el hecho de que los gobiernos locales se encuentran más cerca de la población y, por lo tanto, están en mayor capacidad de identificar las preferencias de los ciudadanos y de elegir políticas ajustadas a las necesidades locales (Alesina et al. 2001) De acuerdo con Wiesner (1996), en cuanto a su perspectiva política, este modelo fortalece la participación y el proceso democrático de definición de prioridades públicas.

En la práctica de la ejecución del gasto evaluado esto no sucede. Si bien el programa establece que los gobiernos locales deben organizar Comités Técnicos Territoriales de Discapacidad, espacios diseñados para la agregación de preferencias en el tema de dicapacidad, el 47% de las personas encuestadas considera que en su departamento las acciones que la gobernación realiza en el tema de discapacidad están poco de acuerdo con las necesidades de las personas en situación de discapacidad. De forma adicional, el MPS exige que los recursos transferidos se orienten a financiar gastos alrededor de las seis actividades establecidas en los Lineamientos Técnicos del Programa. Estas actividades no han cambiado en los últimos cuatro años y no necesariamente reflejan las necesidades de los entes territoriales. Esto incentiva que el gasto local se oriente hacia actividades políticamente visibles y más fáciles de ejecutar, en detrimento de las reales necesidades en el tema de discapacidad. Mientras que la relación entre la entidad central y la entidad territorial gire exclusivamente alrededor de la financiación por parte de la primera y del gasto por parte de la segunda, existen las condiciones para que se afecten negativamente el modelo de gestión y la eficiencia en el gasto publico. De acuerdo con Wiesner (1996),“el principal requerimiento del modelo de escogimiento público local es el asegurar que el financiamiento del presupuesto territorial provenga, en una alta proporción, de recursos fiscales propios”. Sin embargo, en el caso evaluado, la asignación de recursos por parte de la Nación es independiente de los montos de contrapartida que los departamentos están dispuestos a realizar. Lo ante-

125

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rior dificulta que se puedan capitalizar las ventajas teóricas del escogimiento público local. De acuerdo con lo expuesto, se puede afirmar que el modelo híbrido de gestión adoptado por el programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad no ha contribuido a generar la eficiencia en el gasto que de él se esperaba. En la práctica, y luego de más de cuatro años de operación, el programa no ha logrado el objetivo planteado. Como se expuso, a juicio de esta evaluación son tres las razones que explican este hecho: (i) fallas en el diseño institucional del programa, (ii) debilidades en la estructura operativa del mismo y (iii) desperfectos en el arreglo organizacional.

Ministerio de Protección SocialDirección General de Promoción Social. 2005b. Proyecto de inversión: Implantación de Proyectos para Población en Condiciones Especiales (Salud Mental, Discapacitados y Desplazados). Bogotá.

Referencias

Ministerio de Protección SocialDirección General de Promoción Social. 2007b. Proyecto de Inversión: Implantación de Proyectos para Población en Condiciones Especiales (Salud Mental, Discapacitados y Desplazados).Bogotá, febrero.

Alesina, Alberto, Alberto Carrasquilla y Juan José Echavarría. 2001. Descentralización en Colombia. En Reformas institucionales en Colombia, ed. Alberto Alesina. Bogotá: Fedesarrollo, Alfaomega. Departamento Nacional de Planeación. 2007. Términos de referencia Evaluación Ejecutiva (E2) de los Proyectos Departamentales, Distritales y Municipales de Atención Integral de Personas con Discapacidad. Bogotá: Dirección de Evaluación. Ministerio de Protección SocialDirección General de Promoción Social. 2005a. Lineamientos Técnicos para la Elaboración y Ejecución de Proyectos Departamentales de Atención Integral de Personas con Discapacidad. Bogotá.

126

Ministerio de Protección SocialDirección General de Promoción Social. 2006. Lineamientos Técnicos para la Elaboración y Ejecución de Proyectos Departamentales de Atención Integral de Personas con Discapacidad. Bogotá. Ministerio de Protección SocialDirección General de Promoción Social. 2007. Lineamientos Técnicos para la Elaboración y Ejecución de Proyectos Departamentales de Atención Integral de Personas con Discapacidad. Bogotá.

Núñez, Jairo y Silvia Espinosa. 2005. Asistencia social en Colombia. Diagnóstico y propuestas. Bogotá: Universidad de los Andes. Weiss, Carol. Evaluation. 1998. Upper Saddle River: Prentice Hall. Wiesner, Eduardo. 1996. La eficiencia y la evaluación del gasto público social en Colombia. En Hacia una gestión pública orientada a resultados. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación.

EDITORIAL 10-11

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