Colombia Internacional No. 69 by Publicaciones Faciso

EDITORIAL 10-11

Sandra Borda Guzmán, Universidad de los Andes

anÁlisis 14-35

New Human Rights Issues

36-49

Communicative action and human rights in Colombia

Clifford Bob, Duquesne University

Alison Brysk, University of California, Irvine

50-69

U.S. Human Rights Activism and Plan Colombia Winifred Tate, Colby College

70-85

OING y derechos humanosen Colombia Erli Margarita Marín Aranguren, Universidad Externado de Colombia

86-107

Strange Bedfellows Carsten Wieland

108-123

Actores no gubernamentales y política exterior Martha Ardila, Universidad Externado de Colombia

124-141

Derechos humanos, migrantes y transnacionalismo Olga L. González, Université Paris VII

142-161

El conflicto palestino-israelí Luis E. Bosemberg, Universidad de los Andes

162-179

¿Qué significan los Laboratorios de Paz para la Unión Europea? Dorly Castañeda

NUEVAS PERSPECTIVAS

182-203

Redes transnacionales de defensa Néstor Julián Ramírez Sierra, Universidad de los Andes

COYUNTURA

206-217

Barack Obama: el tamaño de su desafío Juan Gabriel Tokatlian, Universidad de San Andrés

ONG, Estados

y derechos humanos

Contenido EDITORIAL 10-11

Sandra Borda Guzmán, Universidad de los Andes

anÁlisis 14-35

La problemática de los nuevos derechos humanos

36-49

La acción comunicativa y los derechos humanos en Colombia

Clifford Bob, Duquesne University

Alison Brysk, University of California, Irvine

50-69

El activismo estadounidense en derechos humanos y el Plan Colombia Winifred Tate, Colby College

70-85

OING y derechos humanos en Colombia

86-107

Del Conflicto a la Cooperación

Erli Margarita Marín Aranguren, Universidad Externado de Colombia

Carsten Wieland

108-123

Actores no gubernamentales y política exterior Martha Ardila, Universidad Externado de Colombia

124-141

Derechos humanos, migrantes y transnacionalismo Olga L. González, Université Paris VII

142-161

El conflicto palestino-israelí Luis E. Bosemberg, Universidad de los Andes

162-179

¿Qué significan los Laboratorios de Paz para la Unión Europea? Dorly Castañeda

NUEVAS PERSPECTIVAS

182-203

Redes transnacionales de defensa Néstor Julián Ramírez Sierra, Universidad de los Andes

COYUNTURA

206-217

Barack Obama: el tamaño de su desafío Juan Gabriel Tokatlian, Universidad de San Andrés

Contents EDITORIAL 10-11

Sandra Borda Guzmán, Universidad de los Andes

anAlYsis New Human Rights Issues 14-35 Clifford Bob, Duquesne University

36-49

Communicative action and human rights in Colombia Alison Brysk, University of California, Irvine

50-69

U.S. Human Rights Activism and Plan Colombia Winifred Tate, Colby College

70-85

International NGOs and human rights in Colombia Erli Margarita Marín Aranguren, Universidad Externado de Colombia

86-107

Strange Bedfellows

108-123

Non-governmental actors and foreign policy

124-141

Human rights, migrants, and transnationalism

Carsten Wieland

Martha Ardila, Universidad Externado de Colombia

Olga L. González, Université Paris VII

142-161

The Israeli-Palestinian Conflict

162-179

What do the Peace Workshops mean for the European Union?

Luis E. Bosemberg, Universidad de los Andes

Dorly Castañeda

NUEVAS PERSPECTIVAS

182-203

Transnational Defense Networks Néstor Julián Ramírez Sierra, Universidad de los Andes

COYUNTURA

206-217

Barack Obama: the Dimensions of his Challenge Juan Gabriel Tokatlian, Universidad de San Andrés

Colombia Internacional 69, ene - jun 2009, Pp 228, ISSN 0121-5612, Bogotá, Pp. 10 - 11

Editorial Sandra Borda Guzmán* El tema de la incidencia de las organizaciones internacionales no gubernamentales (OING) en los asuntos estatales ha adquirido creciente importancia dentro del estudio de las relaciones internacionales. Sin embargo han sido pocos los esfuerzos académicamente serios y rigurosos por evaluar la efectividad o el impacto de dichos actores en situaciones de conflicto, en las que el debate acerca de la violación de los derechos humanos siempre hace parte fundamental de las políticas estatales. En la actual coyuntura colombiana, dicha evaluación se hace necesaria y urgente. Sin duda alguna se hace necesario un examen del papel de las ONG internacionales para entender a cabalidad el carácter internacional del conflicto armado colombiano y como éste se encuentra inserto en una serie de dinámicas propias de los procesos de globalización actuales. Asimismo, en la actualidad el conflicto armado colombiano se muestra prácticamente como el único escenario de confrontación armada en el área y, por este motivo, se constituye en un referente obligado o en un “laboratorio” privilegiado para observar, examinar y evaluar el desempeño e importancia que este tipo de agencias puede llegar a tener. Con estas reflexiones en mente, el Departamento de Ciencia Política y el Departamento de Lenguajes y Estudios Socio-Culturales de la Uni-

versidad de Los Andes —con el apoyo financiero de Colciencias— realizaron el 11 de abril de 2008 un taller titulado “La incidencia de las organizaciones no gubernamentales internacionales en la formulación de la política estatal colombiana en derechos humanos”. Los organizadores de este evento fueron los profesores Ralf Leiteritz, Juan Felipe Moreno y Sandra Borda. Los profesores Clifford Bob (Universidad Duquesne, Pittsburgh), Allison Brysk (Universidad de California, Irvine) y Winifred Tate (Universidad Brown, Providence) participaron en dicho evento y escribieron tres ensayos que constituyen el cuerpo central de este número especial de Colombia Internacional dedicado al tema de los actores no gubernamentales y no estatales internacionales. Además, en el evento participaron como comentaristas Markus Schultze-Kraft (International Crisis Group), Kimberly Stanton (Project Counselling Service) y Aida Pesquera (OXFAM-Colombia). Sus comentarios nutrieron significativamente la discusión que tuvo lugar ese día y sin duda contribuyeron a hacer de este número de Colombia Internacional una contribución importante a la literatura existente sobre el tema. La sección “Análisis” incluye entonces un grupo de artículos que intentan, de diversas formas y desde diversas esquinas disciplinarias, contribuir al análisis del papel que juegan actores no estatales y organizaciones no gubernamentales internacionales en los debates y adopción de políticas nacionales e internacionales sobre derechos humanos. El profesor Clifford Bob ini-

Editora Invitada. Profesora asistente del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes. sborda@uniandes.edu.co.

Editorial • Sandra Borda Guzmán

cia esta sección con un artículo que problematiza el proceso a través del cual ciertos temas son construidos como temas de derechos humanos en el sistema internacional. Bob argumenta que grupos con agendas puramente domésticas convierten sus temas en asuntos de derechos humanos a nivel internacional para, entre otras cosas, lograr algún tipo de reconocimiento en el escenario global. Se trata de un proceso en el cual la interacción entre estos grupos y los actores internacionales (por ejemplo, las organizaciones internacionales) es de fundamental importancia. La aproximación teórica de Bob puede ser interpretada como el lugar de partida para iniciar el análisis del caso colombiano. En esta dirección, Brysk se pregunta en su artículo por qué las violaciones a los derechos humanos en Colombia han tenido una visibilidad y un impacto internacional tan limitado. Su respuesta sugiere que más allá de las limitaciones institucionales y materiales, las carencias propias de la acción comunicativa pueden darnos señas no solo sobre las limitaciones de las respuestas internacionales sino también sobre la persistencia de las violaciones. Winifred Tate complementa el análisis del caso colombiano estudiando el papel de las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos estadounidenses en la formulación de la política exterior de ese país hacia Colombia. Más específicamente, Tate sugiere que, pese a que estas ONG cuentan con el legado del activismo de derechos humanos que se practicó en décadas pasadas en América

Latina, su capacidad de movilizar sectores sociales en contra del Plan Colombia ha sido mucho más limitada. Marín, Wieland, Ardila y González complementan los anteriores estudios con artículos que abordan, respectivamente, temas como el efecto que tienen las organizaciones no gubernamentales internacionales sobre la política colombiana de derechos humanos, las nuevas y diversas formas de cooperación entre las organizaciones no gubernamentales y el sector privado, el papel de los actores no gubernamentales en el proceso de toma de decisiones de la política exterior colombiana relacionada con el tema de las migraciones y, finalmente, la relación entre migración internacional y activismo en materia de derechos humanos. Para terminar, Nestor Julián Ramírez explora la relación existente entre redes transnacionales de derechos humanos, el Estado colombiano y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En síntesis, este número especial de Colombia Internacional busca abrir un debate académico pero también político que explore la naturaleza de la participación de agentes no estatales internacionales en el escenario doméstico e internacional. Este es un debate inaplazable para un país que, como Colombia, sufre un conflicto claramente internacionalizado y en el que estos agentes no estatales se hacen cada vez más visibles y se consolidan como interlocutores claves de otros actores internacionales y de gobiernos inmersos en conflictos internos.

Colombia Internacional 69, ene - jun 2009, Pp 228, ISSN 0121-5612, Bogotรก, Pp. 14 - 35

New Human Rights Issues

Understanding Their Contentious Rise

La problemรกtica de los nuevos derechos humanos

Comprender su surgimiento conflictivo Clifford Bob*

recibido 11/08/08, aprobado 13/04/09

New Human Rights Issues • Clifford Bob

Resumen: ¿Por qué ciertos problemas son vistos como temas de derechos humanos, y otros no? Este artículo se enfoca en las estrategias políticas por medio de las cuales grupos marginalizados transforman antiguos reclamos domésticos en reclamos por derechos humanos con reconocimiento internacional. Remarcando los papeles de interacción de los grupos locales vulnerados, guardianes poderosos en las organizaciones internacionales de derechos humanos, y oponentes estatales y de la sociedad civil, el artículo desarrolla un modelo de cuatro etapas para el desarrollo de nuevos derechos humanos. El artículo también desafía teorías constructivistas sobre la formación del desarrollo de reglamentos internacionales. Palabras clave: ONG, derechos humanos, redes transnacionales de defensa, constructivismo, teoría de relaciones internacionales.

Abstract Why are certain problems recognized as human rights issues, while others are not? This article focuses on the political strategies through which marginalized groups transform long standing domestic grievances into internationally-recognized human rights claims. Highlighting the interacting roles of aggrieved local groups, powerful gatekeepers in international human rights organizations, and state and civil society opponents, the article develops a four-stage model for the development of new human rights. The article also challenges constructivist theories about the formation of international norms development. Keywords: NGOs, human rights, transnational advocacy networks, constructivism, international relations theory.

Introduction

hy are certain problems recognized as human rights issues, while others are not?1 How do historically marginalized groups transform long standing domestic grievances into internationally-recognized human rights claims? Asking these questions has direct, practical implications for aggrieved groups around the world, raises important policy ques-

* 1

tions for the human rights movement, and opens new avenues of theoretical inquiry for scholars. In today’s world, human rights have become a pervasive global concept. There are numerous human rights conventions and growing numbers of nongovernmental organizations (NGOs) with significant staffs and resources devoted to human rights issues. Among states and international organizations reporting about and monitoring of human rights problems

Associate Professor, Department of Political Science, Duquesne University, Pittsburgh, United States. bob@duq.edu. Much of the argument presented in this article appears in the introduction to Bob 2009.

is increasingly common. And the world media frequently covers rights issues. In some cases, such international activism has sparked formation of transnational advocacy networks (TANs), which, in Keck and Sikkink’s influential metaphor, may have a “boomerang” effect, pressuring or encouraging the aggrieved group’s home state to make improvements (1998). Of course, portraying problems as human rights violations, attracting international actors to the cause, and creating new human rights norms in no way guarantee resolution of difficult problems. Indeed, in some cases, it is possible that internationalizing a domestic conflict as a rights issue may backfire, hurting a group’s chances of achieving its goals at home. Nonetheless, in recent years, many groups that believe they are repressed, abused, or neglected have sought to portray their plights as human rights abuses. Some have succeeded in galvanizing the human rights movement, while others have failed. Meanwhile, for a variety of other issues, where those affected may not have the knowledge or capacity to view themselves as victims of human rights abuse, outside “champions” sometimes take up their causes. Children are one example of such a group, with the rights of children developed primarily by adults. Yet here too, the success with which these champions have turned the underlying problems into major rights issues varies tremendously. Are there practical steps that aggrieved groups or their champions can take to improve their chances of gaining support from the human rights movement? Asking why key actors in the movement adopt some issues but neglect others also raises troubling questions about the ways that decisions are made, resources allocated, and par-

ticular issues selected for highlighting at particular times. Many important issues have had difficulty breaking into the human rights movement—or still remain largely outside it. South Asia’s Dalits (Untouchables), whose plight was long slighted by international human rights gatekeepers, comprise 160 million Indians and another 90 million people in the subcontinent, other Asian countries, and the South Asian Diaspora (Bob 2009). The physically and mentally disabled are another huge population worldwide who suffer from abuse and neglect in many countries, yet whose situation has only recently begun to attract a response from major NGOs (Lord 2009). While other examples might be given, the point should be clear: There are numerous, major issues that might be taken up by the human rights community, by individual NGOs, or broader transnational advocacy networks (TANs)—but that remain ignored or neglected for decades. Even among rights that have won formal endorsement through international conventions, there are sharp variations in international resources devoted to them—this in a context in which the human rights movement and major NGOs have explicitly declared all rights “universal, indivisible[,]… interdependent, and interrelated” (UN 1993). What is the basis for this variation? Does selection of issues follow a rational pattern? What, if anything, can be done to improve the process by which major human rights actors take up new issues? Finally, these issues challenge existing theory in comparative politics, international relations, and human rights. For the most part, research has focused on how activists use well-recognized human rights standards to change policy

New Human Rights Issues • Clifford Bob

within states. Risse, Ropp, and Sikkink’s The Power of Human Rights (1999), for instance, provides a wealth of case studies in which populations suffering violations of civil and political rights tap transnational advocacy networks. In these cases, victims face a difficult but well-defined set of tasks: alerting the world to violations of widely-acknowledged human rights standards; and getting key NGOs, states, and international organizations to take action. Most cases in which victims succeed at these tasks are marked by certain common features. First, the perpetrators of violations (and targets of activism) are states. Second, the violations are primarily of civil and political rights, usually involving death, torture, or discrimination (Keck and Sikkink 1998, 27). Third, there is typically a short and clear causal chain between the perpetrator and the violation (Keck and Sikkink 1998). There are important lessons to be gleaned from this scholarship (Grinberg 2009). But this essay highlights a more fundamental and logically prior set of issues: How do aggrieved groups establish new human rights norms or energize existing but largely moribund ones? Why do some activists succeed in this difficult task, while others fail? With regard to the former groups, what explains the timing of success? And what do these findings suggest about the human rights movement, transnational activism, and theories of global politics more broadly? This essay seeks preliminary answers to these questions by proposing a framework for understanding the emergence of “new” human rights norms, particularly in a Western 2

and especially an American context. Although the broad principles outlined below may well apply beyond these contexts, the framework is specifically developed with them in mind. Nor does this essay seek to “prove” the argument; the larger book from which this essay is derived presents case studies illustrating it but leaves to others the task of testing the framework.3 By “new rights,” I mean those omitted from the Universal Declaration of Human Rights (UDHR) and other major human rights instruments, as well as others which may already be subjects of international law but which have been given few resources and little attention until recently (Chong 2009). By “emergence” or construction, therefore, I mean that rights and rights bearers receive significant new resources, support, and attention from key international actors. Before proceeding, it is worth discussing one possible objection to this approach. Skeptics might argue that there are few if any rights not already covered by one or another human rights convention or instrument. In this view, there is no such thing as a “new” human right since the field has been so thoroughly covered by dozens of international conventions and declarations. It is of course true that the UDHR and other major human rights instruments are written in expansive language that arguably covers a wide swathe of grievances. Nonetheless, it is also true that many of the rights detailed in these instruments have attracted little attention and few resources from key human rights NGOs or international organizations. In these

Bob 2009.

cases, of course, the fact that “rights” are already codified is helpful to those seeking their vindication; barring an argument that the right has fallen into legal desuetude, claimants may refer to the right and potentially revive it. Yet this is not necessarily a simple matter when it comes to actual implementation and the attraction of significant attention and resources to the right. Beyond such submerged rights, there are also many “wrongs” which have not even been codified in international law—or attracted major interest from key international actors. Finally, as new identities and issues emerge, it seems likely that there will be further expansion of “new” rights claims in future years. I argue that the construction of new rights involves four phases. First, politicized groups frame long-felt grievances as normative or rights claims. Why and how they do so has received little scholarly attention. Second, they seek to place new rights on the international agenda, chiefly by convincing gatekeepers in major international human rights organizations to “adopt” and promote them. This seldom-examined stage is important since a handful of NGOs exercise significant power in certifying new rights as worthy of international action. Third, NGOs and transnational advocacy groups promote new norms to states and key international bodies. Finally, whether or not formally enacted, new norms require implementation in domestic settings. This essay focuses on the first three stages of the process, particularly on stages two and three. The intent is not to “prove” the argument with a systematic empirical test. Rather, I aim both to propose new approaches to the study of emerging human rights norms and to critique existing views, particularly cons-

tructivism. To do so, I draw on theories of social movements and transnational relations to develop insights about the political construction of new rights. This essay seeks to illuminate the following questions: • With respect to the first stage of the process: What propels the reformulation of grievances into rights claims? From the perspective of victimized groups, what are the attractions and drawbacks of framing problems as violations of rights? • Concerning the second stage of the process: How do aggrieved groups and their champions attempt to promote rights claims to NGOs and other important international “gatekeepers?” Why do some campaigns for new rights succeed and others fail? Under what circumstances do human rights NGOs opt to expand their missions? What are the factors they weigh in deciding to do so? In particular, what is the relationship between the organizational interests of NGOs and the needs of various disaffected populations? • Finally, with respect to the third stage of the process: Why do states and interstate organizations adopt rights promoted by NGOs and TANs? What role do opponents of new rights play in the process? Does constructivist theory provide an adequate basis for understanding state adoption of new rights? 1. Key Actors in the Emergence of New Norms Three sets of actors are of crucial importance to the emergence of new human rights norms: (1) new rights claimants at the domestic level; (2) rights “gatekeepers” among NGOs

New Human Rights Issues • Clifford Bob

and intellectuals at the transnational level; and (3) states and interstate organizations at the international level.3 While the third set of actors requires little discussion here, the first two merit further examination. Dominant approaches have tended to view the two sets of actors as unitary, part of loosely formed “transnational advocacy networks” (TANs), in Keck and Sikkink’s terminology. It is true that Keck and Sikkink’s “boomerang model” assumes that local groups appeal to the international level, seeking aid in their domestic struggles. It is also true that Keck and Sikkink (1998) admit that “for every voice that is amplified [by transnational networks], many others are ignored.” Yet the authors focus on fully-formed TANs that are acting to achieve new rights or vindicate existing ones. While they note tensions in TANs, they do not examine them in detail. Risse and Sikkink (1999) similarly start with local repressed groups seeking to trigger a “spiral” of human rights activity that changes state practices with regard to already-recognized human rights issues. But, while they acknowledge a differentiation between local claimants and transnational NGOs throughout the process, Risse, Ropp and Sikkink also highlight the cohesiveness of that bond as against a primary “target,” the state violator. Notwithstanding the literature’s elision of differences between rights claimants and NGOs/TANs, it is important to differentiate them in understanding

the development of new rights. By “claimants,” I mean individuals and groups suffering grievances within their home states. Because our focus is the development of new norms, these aggrieved parties face problems outside the mainstream of contemporary human rights concerns.4 Included within this definition are parties seeking both group rights and individual rights for their members. While many claimants to new rights act autonomously, often they also attract “entrepreneurs” or “champions,” who are not part of the aggrieved group but who support its cause because of deeply-held moral beliefs or other reasons. Typically, these outsiders have better access than claimants themselves to rights gatekeepers and states. Among human rights “gatekeepers,” I include both major human rights NGOs such as Amnesty International and Human Rights Watch, as well as human rights intellectuals. Gatekeeper NGOs are particularly important. They have resources and personnel which they devote to documenting particular cases of abuse as well as campaigning on broad human rights issues. They have reputations for credibility and clout, earned through years of work in human rights. Just as important, gatekeepers have the resources and capacity to project information widely. Typically they enjoy access to other NGOs, journalists, and government officials. Even if gatekeepers do not communicate concerns directly to other network members, their choices have powerful effects. As “external authorities” on rights issues,

The different “levels” mentioned here are heuristic devices meant to indicate the location at which the three actors’ most typically operate. Clearly, each of the actors operates as well at other levels. 4 �� With respect to well-established human rights norms, parallel questions may also be asked: Of the many who suffer violations of well-accepted human rights, which groups gain international support—and which remain isolated (Bob 2005)?

their “certifying” a particular set of issues can be a major boost for local claimants, providing “validation of actors, their performances, and their claims” (McAdam, Tarrow and Tilly 2001, 145). By human rights intellectuals, I mean primarily scholars and other commentators. Their influence on human rights practice is weaker and more indirect than that of the major NGOs. Nonetheless, they can play an important role. Their most common if least dynamic role is simply describing the current landscape of human rights practice. In addition, however, certain commentators can help create the conceptual framework for human rights work. Of course, their writings are at best only influential. They have no formal authority over NGOs. Yet their ability to step back from the day-today hurly-burly of human rights work is valuable to many NGOs. In addition, they play a role in creating justifications and rationales for decisions by states and interstate organizations to accept (or reject) certain rights claims. Finally, the terms state and interstate organization (IO) need no definition. It is important to underline, however, that, while their primary role in the process is authoritative decisionmaking that may transform rights claims into new international law, states and IOs also in some cases act as champions for new norms. For instance, the role of states and international organizations in development of the Landmines Treaty and the Rome Treaty establishing the International Criminal Court was extensive—and by no means confined simply to final voting for the treaties. This suggests a broader point: our categorization of three main sets of actors is to some extent artificial. Nonetheless,

at least as a heuristic device in understanding the process of rights development, this categorization is useful. In addition, however, to understand the process more fully, one must also take cognizance of groups that oppose new rights claims. Such claims often evoke strong disagreement and objection. Putting this in sociological terms, if one can talk about “movements” for new rights, one must also examine the “countermovements” that typically rise in opposition to them (Meyer and Staggenborg 1996). In discussing this opposition, the scholarly literature on the development of new rights has focused on states that reject new rights claims. These are of course crucial to the final promulgation of new rights and therefore to implementation. But the literature has tended to overlook counter-NGOs and counter-TANs that often form at the level of domestic and global civil society. In recent years, prominent and well-funded countermobilizations have evoked their own norms—for instance, the right to life and property rights— in opposing the emergence of new human rights. Global campaigns— for the International Criminal Court, controls on greenhouse gases, family planning, and many other issues—have also galvanized coalitions opposing goals trumpeted by the world’s largest NGOs. As discussed below, these actors too should be taken into account in any analysis of new rights emergence. 2. The Process of Rights Emergence This section argues that new human rights emerge in much the same way as other forms of policy. While this hypothesis may run counter to

New Human Rights Issues • Clifford Bob

the belief that human rights are more fundamental than “ordinary” policy, it jibes nicely with a view of human rights as politics (Ignatieff 2001). The stylized process I discuss below is based loosely on a policymaking model proposed by John Kingdon (1995). The model is derived from study of the United States, but in modified form can be extended to human rights policymaking at the international level. Roughly following Kingdon’s view, there are numerous human needs, grievances, and problems, most of which go largely unnoticed most of the time. As an initial matter, these must be reframed as claims to rights. Typically the aggrieved group itself engages in this reconceptualization (or, where the group is unable to do so itself, an outside champion may do so). By itself, however, such reformulation has little impact. As a second step, the claim needs to enter the international “issue agenda,” by which I mean that it is “adopted” by key international gatekeepers, usually major human rights NGOs. With adoption, the right gains greater resources, dissemination, and media exposure—it becomes a recognizable issue on the international scene. As a third step, new norms must rise to the “decision agenda,” where they are either adopted as international law or rejected by states. Finally, even if adopted into international law, they must be implemented on the domestic level. Before discussing this model in detail, an important caveat is in order: it would be going too far to claim that

this model describes the way in which all new human rights norms emerge. In reality, the process is far more complex and multi-directional than portrayed here. In some cases, NGOs or states, rather than aggrieved populations or their champions, may play initiating roles in the formulation of new rights. The former may then search for victims who come to exemplify problems the NGOs deem important.5 In all cases, there is likely to be constant interaction between the different levels and actors. As a result, isolating particular stages is problematic. Nonetheless, with these cautions in mind, I argue that this model is helpful in providing analytic clarity to a much messier reality. a. From Grievance to Rights Claim The first stage involves the formulation of new rights claims. Perhaps the most common method by which this occurs is that aggrieved groups themselves frame their needs in this way. Despite the pervasiveness of rights language in the world today, I assume that this framing is a political project and that there is nothing “natural” about it (Glendon 1991). Thus, the first stage typically involves a victim group’s gaining consciousness both of its grievances and their injustice and of the international human rights regime as a fertile ground in which to lodge claims. In today’s world, it is unlikely that aggrieved groups will be unaware of the rhetoric of rights, although this may be the case for highly deprived, isolated, or repressed populations.

In a different context, Stone (2001) has highlighted the fact that policy entrepreneurs often develop preferred solutions first, then go out in search of problems to which those solutions may be attached.

Assuming that an aggrieved group is aware of the international human rights environment, one might expect that it would invariably frame its claims in rights terms. But in fact aggrieved groups will only do so if they see advantages to reframing in rights terms. Often these advantages are concrete and material. Per Keck and Sikkink’s boomerang model, framing a claim as an internationally-cognizable right may bring significant new support to the group—and pressure on its opponent. In addition, there are more abstract advantages to reframing grievances as rights. Given the receptive international climate to rights claims, reformulation may create a presumption of sympathy that can make the achievement of substantive goals more achievable. Finally, for international audiences the invocation of a right can signal the worthiness of a claim—even if the underlying grievance is complex and ambiguous. In that sense, some rights claims conceal hard-edged political agendas (Neier 1989). Before proceeding, it should also be noted that all aggrieved groups do not see advantages to asserting rights claims. In some cases, a turn to the international human rights regime may not be seen as appropriate or advantageous. Autarkic beliefs or nationalist ideologies may argue against such framing. Other groups may find adequate resources and allies within their home states and find a turn to the international unnecessary. Some of India’s smaller ethnic groups have vindicated their “group rights”—carving their own states out of existing ones—by amassing support at the national rather than the international level. Eschewing international human rights may also be a strategic decision in a domestic climate that

may stigmatize or repress international intervention. Finally, even in domestic contexts that may be receptive to international claims, weak groups with few resources may decide that a rights strategy is unlikely to be effective or is too costly for the group to pursue (Baer and Brysk 2009). Because questions of effectiveness or cost are seldom clearcut and because asserting rights claims often benefits certain segments of a group, the decision whether to assert a rights claim may be sharply contested within the aggrieved group. Disabled peoples organizations have faced substantial internal conflict over this issue, for instance (Lord 2009). Notwithstanding these exceptions, in many cases groups will perceive advantages to making new rights claims. It might be asked, however, why such groups do not simply describe their grievances as existing, well-accepted rights, rather than seeking “new” rights. There are a number of reasons for this. For one, it is often the case that solutions to the problems these groups face are quite specific—and often quite different from those that existing rights were meant to address. Thus, aggrieved groups may believe that they require their “own” set of rights because more general rights provide insufficient guidance about solutions. The quest for Dalit rights, with its focus on remedies for caste-based discrimination, is one example (Bob 2009). One recurrent characteristic is that such aggrieved groups seek affirmative actions by a state, society, or corporation. That is, victims demand not simply that targets desist from offensive or violative behavior but also and more importantly that they provide additional resources to help the victims (Chong 2009).

New Human Rights Issues • Clifford Bob

There is another reason as well that aggrieved groups may seek distinct rights and rights conventions. Many have broad political agendas at home and sometimes abroad. For their specific plight to be recognized as a human rights issue can create a powerful psychological boost for the group. It legitimates not only their rights but also their identities, making it possible for groups to see themselves as discrete political actors. This facilitates group organizing at the local level and group power in domestic political arenas. Such recognition also has important impacts at the international level. When such groups are recognized by powerful gatekeepers or in international conventions, new resources may flow to them. Foundations, NGOs, and other transnational actors, aware for the first time of an issue or group, will be more likely to support the group. Before moving to the next stage of the process, it is worth noting two points. First, in some cases, rights “champions,” who themselves are not part of the aggrieved group, may formulate a rights claim for it. For instance, adults acted as champions for the rights of children generally and, more recently, for rights specific to children of wartime rape (Carpenter 2009). Yet this point is less important than it appears. Any “champion” for a cause faces much the same problem as an indigenous rights entrepreneur—interesting NGO gatekeepers and states. And a key analytic question is how a rights entrepreneur, whether indigenous or external, wins NGO support. Second, and more importantly, it is worth reiterating that the reformulation of a grievance into a rights

claim has little impact by itself. While it may be the case that rights act as “trumps” in certain national contexts having well-developed legal systems capable of strong enforcement, the trumps analogy carries much less weight in an international context where there is no effective judicial system or legal enforcement mechanism. Given these facts, for rights claims to have any possibility of changing social reality requires that they be widely recognized, not simply proclaimed by the group promoting them—something which may occur through subsequent stages in this process. b. The NGO Issue Agenda The second stage in construction of a human rights norm is its emergence on the international “issue agenda.” While this stage is difficult to pinpoint, I define it here to mean that a proposed right is embraced by an international gatekeeper, usually a major human rights NGO or international organization. Given NGOs’ limited resources, their adoption of any particular rights claim is uncertain and contingent. Yet, without a gatekeeper’s decision to take on a cause as a rights issue, it is unlikely that a proposed new right will gather the momentum and resources to move to the next stage. For this reason, it is important to focus on this crucial but understudied second stage of the rights emergence process. There is nothing automatic about key human rights NGOs’ embracing a “local” grievance as an international norm. Despite reputations as moral actors in international politics, even major, well-funded NGOs cannot accept every claim made by every group. Instead, these NGO gatekeepers screen and frequently

reject new rights claims. There is ample evidence of this screening process. For instance, in deciding several years ago to open a campaign against female genital mutilation (FGM), Amnesty International underwent a prolonged period of questioning, even soul-searching, about moving from its long standing focus on social and political rights, to a right with a heavily cultural component (AI 1997). More recently, Amnesty’s decision to emphasize economic and social rights generated similar controversy (Hopgood 2006). Similarly, in discussing its involvement in particular issues, Human Rights Watch recently stated: “There are many serious human rights violations that Human Rights Watch simply lacks the capacity to address. Other factors affecting the focus of our work … include the severity of abuses, access to the country and the availability of information about it, the susceptibility of abusive forces to outside influence, the importance of addressing certain thematic concerns, and the need to maintain a balance in the work of Human Rights Watch across various political divides” (2001). The upshot is that many rights claimants and champions do not win the support of NGOs. On what factors do NGOs’ adoption decisions hinge? Sometimes it is simply a question of their having too few resources and too many causes. More importantly, however, these decisions often hinge on the match between a new norm or rights claim and an NGOs’ substantive, cultural, tactical, and organizational characteristics (Bob 2005). If a proposed new right does not “fit,” it may be rejected. Notably, decisions about “fit” are often highly contested. NGOs are not

monolithic entities. While often relatively small, these organizations are composed of individuals with roles and interests that may in some cases conflict with one another. Moreover, NGO missions are often vague and expansive. As a result, a new rights claimant may win individual supporters within an NGO, but be unable to convince the organization as a whole to take a stand on an issue. The result may be long periods of internal NGO contestation, involving repeated interactions between the NGO and the new rights claimant. Differences between NGO management and NGO line personnel are endemic, even if little noted by scholars (Bob 2005). Managers are motivated primarily by the NGOs long-term organizational interests; they often have a stake in maintaining an NGOs pre-existing organizational trajectory; and typically they have only minimal contact with new rights claimants.Yet because most NGOs are not internally democratic entities, managers decide such major issues as agenda expansion and allocation of significant resources to new causes. By contrast, NGO line personnel typically have the most contacts with new rights claimants and may become committed to their causes. Typically, however, they have only indirect influence on major decisions about an NGOs’ agenda expansion. Hopgood (2006) has documented such contestation within Amnesty International, and Mertus (2009), Chong (2009), and Carpenter (2009) provide additional examples of it with respect to gay rights, subsistence economic rights, and the rights of children of wartime rape, respectively.

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Beyond intra-NGO contestation over adopting new rights issues, a broader issue is also at stake. Human rights intellectuals have repeatedly flagged the alleged danger of rights “proliferation,” “inflation,” or “profusion.” Philip Alston (1984, 607) has noted “serious concern” about new rights being “conjured up … ‘as if by magic .’” More recently, commentators have criticized the tendency to “define anything desirable as a right (Ignatieff 2001, 90). Among the concerns are that rights proliferation impugns the “integrity and credibility” of the human rights tradition (Alston 1984, 609); erodes the legitimacy of “core” human rights (Ignatieff 2001, 90); “cheapens” the purpose of human rights; and reduces the possibility of intercultural agreement to rights (Schulz 2001, 15). Historically, economic and social rights have suffered from these kinds of critiques (Chong 2009). In the wake of these concerns, some have sought to formulate standards for new rights. For instance, Jacobs (1978, 166) suggested three criteria: that the right must be fundamental, that it must be universally recognized and guaranteed to everyone, and that it must be capable of formulation in such a way as to “give rise to legal obligations on the part of the state, rather than merely setting a standard” Others have sought to create hierarchies of rights, or to confine rights to a narrow set of “negative liberties” (Ignatieff 2001).Yet as Alston (1984) predicted, criteria or standards of rights are never deployed in an objective, technical way; rather

the acceptance of a new right is fundamentally a political issue. For new rights claimants and their champions, this intellectual prejudice may seem of little relevance. Yet it underlines the broader point that even human rights NGOs may be less receptive to new rights than might otherwise be expected. As such, it also suggests that those making new rights claims must compete with one another for scarce attention and resources even among a seemingly receptive set of NGOs often portrayed as moral actors in world politics.6 c. The State Decision Agenda The third stage of the norms adoption process involves reception and possible acceptance of a new norm by states and other authoritative decisionmakers. Placing this in the language of policy analysts, this involves placement of a new norm on the “decision agenda.” This stage of the process has been analyzed more than the other two stages. Constructivist scholars in particular have devoted considerable analysis and debate to the question of how new human rights norms are adopted by states and international organizations. Their research has shown that “norms entrepreneurs” particularly among NGOs and transnational advocacy networks, play a crucial role. Yet much of the constructivist literature neglects political contention. Such contention is inherent to the process by which entrepreneurs convince powerful states and international organizations to change their conceptions of existing norms or adopt new ones.

For a broader argument about market-like competition for NGO support among local-level social movements, see Bob 2005.

Two aspects of contention are of particular note. First, while most scholarship has focused on the movements and groups that promote new norms, these mobilizations are often opposed by states as well as private actors. For instance, “conservative” NGOs, think-tanks, and advocacy networks frequently oppose new international norms—even if scholars have spent little time analyzing this (Buss and Herman 2003). Thus, there has been significant state and private countermobilization to the International Criminal Court, the Kyoto Protocol, international population and gender policy, and many other issues. Similar opposition has also surrounded the development of specifically human rights norms. As discussed below, these countermobilizations suggest that constructivist accounts of new norm emergence require expansion. A second aspect of contention occurs within states and international organizations, among bureaucrats and decision-makers who take different views of emerging rights norms.While traditional approaches to international relations view states as unitary actors, there is ample justification for viewing states in more disaggregated ways, especially with regard to their acceptance of new rights claims. For instance, Keck and Sikkink (1998, 9) suggest that TANs are composed of “parts of regional and international intergovernmental organizations [and] parts of the executive and/or parliamentary branches of governments.” While they spend little time expanding this point, its implications are important for our purposes because they suggest the possibility of intra-network contention. Anne Marie Slaughter’s recent book on transgo-

vernmental networks (2004) further underlines this possibility. Although Slaughter is most interested in linkages among bureaucracies in different states, her points may be broadened. One implication is that there may be significant contention within states and international organizations, between bureaucracies or individual bureaucrats with varying sympathy for rights claims. Jeremy Youde (2009) documents such contention within the World Health Organization and the UN over rights claims relating to patients suffering from HIV/AIDS. Bearing these aspects of contention in mind, let us turn to the standard constructivist account of new norm emergence. Constructivists argue, contra liberal and realist accounts, that state action is influenced by norms and the normative entrepreneurs (usually NGOs) who promote them. In so holding, constructivists refute the claim that state interests alone, whether defined purely in military security terms or expanded to include economic interests, determine state policy and identity. As such, constructivists challenge realist and liberal accounts which privilege a “logic of consequences”—that states and political actors behave solely in ways that meet their interests. Most constructivists do not assert that these are mutually exclusive means of determining a state’s policies, i.e., that a logic of consequences is absent from decision-making (Risse 2000, 4–5). But constructivists do claim that alternative logics help determine policies and, more fundamentally, a state’s concept of its interests.Thus the logic of consequences operates within a broader framework of other logics that create or “constitute” state interests and identity in the first place.

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To demonstrate the validity of their claims, constructivist scholars have argued that norm entrepreneurs have succeeded in altering state policies— against states’ material interests—on such issues as South African apartheid, the use of landmines, and other human rights issues (Price 1998; Klotz 1995). In making their claims about the influence of norms, constructivists have cited “persuasion” as the primary mechanism leading states to accept new norms and have identified NGOs and transnational advocacy networks as primary agents of persuasion. How persuasion occurs, how NGOs exert influence, and whether in fact these are the primary vehicles of normative change among states remain open issues, however.7 Two primary logics of persuasion have been posited by constructivist scholars, a “logic of appropriateness” and a “logic of argument.” Under a “logic of appropriateness,” states, or more accurately state elites, act in ways that meet a commonly-agreed set of norms: states seek to “do the right thing.” In constructivist terms, they are socialized into appropriate forms of behavior (rather than coerced or offered material incentives). In this view, certain norms have become so well accepted internationally, part of a baseline of legitimate state behavior continuously expanded by NGOs and progressive social movements, that most states accept them. In addition to the influence of ideas and worldviews, new norms are spread through the work of NGOs and advocacy networks who continuously educate, advise, and audit states on

appropriate behaviors. Together these ideal and material forces create an “isomorphism” among states, one that is receptive to new human rights norms (Finnemore 1996; Klotz 1995). While there is certainly some isomorphism among broad state structures and institutions, continuing differences among states over everything from the degree of social welfare provision, to the death penalty, to definitions of torture indicate that there is little consensus about “appropriate” action on many human rights issues.While certain egregious social policies such as apartheid or slavery may excite moral outrage and a consensus of opprobrium, many others are far more contested. For one thing, “good” norms frequently clash with one another, providing decisionmakers (and audiences) with conflicting advice about “appropriate” behavior. In refugee policy, norms of sovereignty conflict with norms of human rights (Weiner 1998). Economic liberalism clashes with norms of social security; environmental principles butt against private property rights (Nelson 2009). In all of these clashes and more, “appropriateness” is difficult to determine because it is a matter of heated political controversy. In short, the term “appropriateness” may well be inappropriate to describe this process. Moreover, liberalism is not the only “cultural value” in the world today. In numerous locales, different values confront one another, battling for visibility and support among persuadable populations and decisionmakers. Even within a broad “liberal

For purposes of this discussion, I focus on adoption of new human rights norms by individual states. In doing so, I assume that international legal conventions on these matters flow from state adoption.

consensus,” however, similar if less fervid conflicts arise. Particular norms are invariably vague and general.The term “democracy,” for instance, can have radically different meanings in different places (Schaffer 1998).Within the same cultural milieu, political opponents may espouse the “same” norm yet mean very different things by it. The environmental norm of “sustainable development,” for instance, has become a favorite not just of activists but of corporations, states, and international organizations—all of whom intend something different in using it. In the labor rights area, the “core labor standards” norm not only means different things to the many entities that now wield it but has also been actively distorted by partisan proponents of these different interpretations (Payne 2001, 52). To make matters worse, while norms are abstract, their implementation always involves concrete cases with multiple ramifications.As a result, even in the unlikely event that only a single normative stance is implicated and that it provides clear direction, the application of the norm in a particular area is invariably problematic. Consider, for instance, the norm of racial equality that in some accounts played a key role in galvanizing international action against South Africa. As actually applied in a host of societies from the U.S. to India to South Africa, this norm remains highly contested: Does racial equality require affirmative action? Does it demand equality of opportunity—or equality of results? International norms covering the use of force and nonintervention in a state’s internal affairs suggest another problem. While inscribed in the

United Nations Charter, these norms have been much breached, indicating an “unbridgeable attitudinal chasm among peoples of the world … preclud[ing] an effective rule of law” in this area (Glennon 2001, 7). In the face of these problems with determining “appropriateness,” constructivists have in some cases moved from a purer form of the “logic of appropriateness” to one which smuggles instrumental reasoning back in. In this view, states adopt norms because they fear either loss of reputation among other states or sanctions by those states (or nonstate actors) that embrace the normative consensus (Klotz 1995, 20).Yet the reference to reputation and sanction in deciding policy assumes the existence of some reference group that judges and then acts on those judgments. (Similarly, the concept of a “consensus” among states itself masks underlying power relations.) Indeed, the key questions become not so much what is appropriate, but who says it is, how they got the right/power to say so, who listens and why? The existence of organized and well-supported countermobilizations opposing the “progressive” rights espoused by NGOs and transnational advocacy networks highlights these problems with the “logic of appropriateness.” Except in tightly controlled institutional settings, what is “appropriate” is seldom clear-cut. Rather it is highly contested. Groups with different ideas and interests vie with one another for ideological and material advantage, for changes in norms and policy, and for control over state “identities” and power. The existence of contestation over norms also highlights a larger problem in the constructivist approach to

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norm formation and adoption. Constructivist accounts tend to be unilinear: there is a single line of persuasion at work, involving a persuader and his object. In concrete terms, “progressive” NGOs and transnational advocacy networks push states (albeit sometimes recalcitrant states) toward “appropriate” norms, identities, and policies. But countermobilizations promote different norms or different interpretations of the same norm. Thus there are multiple lines of persuasion, norm promotion, and identity formation aimed at states and other international actors. Different norms and norm interpretations compete with one another. The relative power of competing movements and countermovements will play a major role in determining the norms adopted by states, and more importantly, how those norms are implemented in fact. In the end, norms will represent an amalgam of interpretations and approaches, both domestic and international. In addition, while constructivists recognize the difficulties involved in persuading states and while most reject sociological institutionalism’s overtly teleological approach, there is a tendency in the literature to view the process as unidirectional. In much of the literature, one senses belief in a strong current moving states and others in a “progressive” direction. The role of countermovements suggests that it is less teleology than conflict that drives normative change and that change may be both “progressive” and “regressive” on many issues (as attested to by recent Bush-administration retreats from seemingly settled norms against torture). This relates to another gap in the constructivist literature. One of the literature’s ini-

tial strength’s was its emphasis on the concept of “mutual constitution.” By this, constructivists meant that state identities are not the simple product of a logic of consequences in an anarchic international society. Rather state interests are shaped through social interactions with states and nonstate actors in a normative context. Therefore, for instance, anarchy itself is “what states make of it.”Yet in its zeal to demonstrate the influence of norms on states, constructivism has paid little attention to the other direction in this mutual constitution, the effect of states on norms or, more broadly, of states and countermobilizations on norms and norm entrepreneurs. This focus on a single direction of influence is perhaps understandable as a product of constructivism’s academic mission—to call into question key precepts of dominant realist and liberal theories. But a more mature constructivist approach needs to take a truly “social” approach to international politics. Acknowledging the role of countermovements that oppose human rights norms offers one way of doing so. Beyond issues of the direction and “directedness” of change, there is a more practical implication of the existence of opposition to new human rights norms. They necessarily alter the strategic calculations of NGOs in their efforts at normative and policy change. Much of the constructivist literature has downplayed strategic aspects of NGO activity. This is true in the simple relationship between NGO persuader and state: state reactions may force the persuader to recalibrate his approach and alter the norm sought (Price

2003; Checkel 1998). This strategic dynamic is even more the case when countermobilization occurs. As the sociological literature on countermovements emphasizes, movement and countermovement react to each other at the same time that they interact with third parties and authorities (Meyer and Staggenborg 1996). As a result, while an NGO’s strategies may be planned ab initio, they will inevitably change during ongoing interactions, in the face both of shifting counter-strategies and of state reactions. Overall then, recognizing the ubiquity of powerful countermovements, suggests that rather than a “logic of appropriateness,” normative change must be seen as multi-linear, strategic, and non-teleological. Can this strategic, multi-linear view be accommodated under the second constructivist logic, the “logic of arguing?” Proposed by Thomas Risse (2000) and based on Jurgen Habermas’s Theory of Communicative Action (1984–87), the “logic of arguing” involves ongoing discursive interaction between norms promoters and states. Habermas’s original conception of communicative action assumes mutual efforts to reach “shared understanding” or “truth” on an issue in a delimited arena marked by mutually agreed procedural rules covering participation, interaction, and decision-making. As such, communicative action is marked by consent, respect, and mutuality. But an attempt to develop and implement norms cannot be analogized to a mutually agreed upon search for truth or even in many cases understanding. Rather, in most cases, it will involve conflict, often fierce, over interests and

values. Battles over family planning and abortion epitomize these clashes. In the United States and other countries, even authoritative decisions by peak institutions have not “settled” this conflict. At the international level, this is even more so, with continuing skirmishes between proponents and opponents of new human rights norms—and no “truth” to find. Even on less value-laden questions, movements and countermovements clash repeatedly with little hope of establishing “truth” by argument alone. For example, continuing clashes over global warming between environmentalists and opponents (often corporate financed) indicate the difficulty of “arguing” to agreement. It is of course true that values change over time and that certain norms have swept the world. The importance of political contention in the emergence of new norms suggests, however, that they develop less through universal recognition of what is appropriate or through argumentation alone, but through an ongoing clash (and compromise) of interests. In the “logic of arguing,” one key tactic concerns “framing,” portraying goals to resonate with those of third parties, thereby motivating them to act (Snow and Benford 1992). Framing is also a staple element of social movement research, used by scholars to explain the appeal and success of movements. Yet opponents of new human rights norms, as well as proponents, deploy frames and align themselves with wellaccepted international and societal principles, creating a dense set of competing frames in any conflict (Finnemore and Sikkink 1998). At times, opponents even “hijack” proponents’ frames, steering them in new and unexpected directions or loading them up with new meanings.

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Often, as well, countermovements use frames that contrast sharply with those used by movements. Do these frames or the frames used by NGOs affect conflict outcomes, and if so how? Is it because one set of frames is more or less persuasive, important, or fundamental than the frames deployed by the other side? If this was the case, I would expect that frames would in themselves shift the attitudes of decision makers or powerful third parties. Alternatively, do frames simply activate audiences already-sympathetic or receptive to a particular viewpoint—in which case the visibility of conflict (and its frames) becomes the critical issue? In the latter case, frames would act more like flags for the sympathetic than arguments meant to persuade the undecided. Both sides in a controversy over new rights will unfurl their own frames, hoping thereby to rally their troops—but without any naïve expectation that the frame alone will win the battle. Rather, they will continue to fight the battle on other fronts, most importantly using political power and resources to win the day. A more basic issue concerns how rules of participation and decision-making, the “meta-rules” of argumentation, are themselves established in the contention over new norms. In the “logic of arguing,” this question is not considered. Yet it is crucial to any realworld process of decision-making or norm transmission. In some important situations—judicial trials, for instance— procedural rules are of course highly developed. But in cases of international norms transmission and national and international decision-making, the “rules” are far less clear. Questions have numerous dimensions and multiple institutions may have a say in them. Lobbying, pressure, and advocacy surround

decision-making.The media and public opinion play a role. And certain actors may seek to change the venue in which authoritative decision-making on a new norm takes place, or may argue that participation by NGOs and other rights proponents is not permitted in particular international institutions. Continuing contention over the rules of participation themselves, rather than over the substance of the new norm, may therefore come to exercise crucial importance. Yet the “logic of arguing,” with its assumption of pre-set rules, does not address this larger issue. The upshot is that the real world of political conflict appears far removed from the rational, deliberative, respectful communication, “truth-seeking,” and decision-making contemplated by the “logic of arguing.” In some cases, proponents and opponents of new norms may share an interest in reaching resolution on an issue, or a decision-maker may be poised to accept a particular norm or policy. In these cases, agreements or temporary “cease-fires” may be reached among the contending players. In other cases, proponents and opponents may feel the need to accept, at least rhetorically, a single powerful norm. Yet this acceptance will mask a broad range of interpretations and actions, with both sides using the norm to cover widely varying implementation. Conclusion This essay argues that the emergence of new human rights issues is a complex, uncertain, and contentious process. Of course it is true that any group can claim a “right to X.” But that is a far cry from saying that the claim will bear any weight. What is most important in this regard, of course, is

international and national adoption and implementation. But, as I have argued, there are crucial and little studied stages before this can be achieved. Admittedly, the linear model of human rights development presented here is an ideal type. First, these “stages” may not in fact occur in sequence. Rather, given the diversity of local claimants, NGOs, states, and interstate organizations, the “stages” are likely to overlap and there are likely to be continuous interactions between all parties. Second, there is nothing necessary about the transition from one stage to another. In fact, there is a high potential for a norm to fail to “advance.” Finally, notwithstanding this “bottom-up” model of rights emergence, for particularly repressed or legally “incompetent” groups, a “top down” model, led by rights champions or gatekeeper NGOs, may be more appropriate. Nonetheless some of the key processes discussed in this essay—calculation of the costs and benefits of transforming domestic needs into international rights claims; certification by human rights gatekeepers, particularly among key NGOs; and contentious interaction between proponents and opponents of new rights—are likely to be important in all cases of the emergence of new rights. The latter point is particularly important for scholars in the constructivist school. Battles over new norms rage at every stage of the norms emergence process. At the earliest stages, countermovements espouse competing norms that may undercut the norms promoted by a movement. Alternatively, countermovements offer differing interpretations of nominally

identical norms. At the implementation stage, countermovements aim to vitiate norms that have been adopted by states or international organizations. And contention over a norm’s deployment in practice will often have greater impact than adoption of the norm itself. In sum, neglecting societal and transnational opposition fosters an incomplete view of norms development and policy change. In this respect, the various logics of persuasion proposed by constructivist scholars seem inadequate to address the contentious and wide-ranging political interactions that occur. On a more practical level, this essay suggests that human rights intellectuals’ concern over rights “proliferation” is misplaced. When it comes to animating rights through major international attention and resources, it is clear that a limited set of rights continues to dominate the international scene. For better or worse, the credibility and clout of NGO gatekeepers still makes a major difference in certification. Thus, “quality control” remains strong, even though nothing can stop any number of claimants from portraying their demands as rights. From the standpoint of needy local groups, on the other hand, this can create difficulties in projecting their cause and gaining support for their “rights.” From their viewpoint, it may appear that self-appointed, Northern guardians jealously patrol a human rights “core,” endorsing new causes and distributing scarce international resources on a competitive basis. This does not mean that new rights claims will fail. But it does suggest that their success is contingent and will hinge on thoroughly political processes at

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all stages of the rights emergence process. Rights intellectuals, policing the human rights frontier, are players in this process. Ultimately, however, as Alston has stated, the emergence of new rights hinges on political, not technical considerations.

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Communicative action and human rights in Colombia When words fail

La acci贸n comunicativa y los derechos humanos en Colombia Cuando las palabras fallan

Alison Brysk*

recibido 26/04/08, aprobado 03/12/08

Communicative action and human rights in Colombia • Alison Brysk

Resumen: Para el siglo XXI, en la mayoría de Latinoamérica, una combinación de presión internacional y de la sociedad civil ha producido una reforma notable, si bien incompleta, por los derechos humanos. Sin embargo, en Colombia, asesinatos continuos, secuestros, desplazamiento forzado y tortura han recibido atención internacional limitada, y han tenido una respuesta Estatal mesclada. Éste ensayo argumentará que la estructura simbólica de las violaciones, y el ambiente político en Colombia, más allá de limitaciones institucionales o materiales, disminuyen el impacto de la sociedad civil y la respuesta del Estado. La acción comunicativa y sus carencias son la clave a la persistencia del abuso y la demora en la respuesta internacional en Colombia. Específicamente, rastrearemos problemas en la definición de derechos, identificación de victimas, reclamos de legitimidad del Estado, discurso de atribución causal, y las dinámicas de la comunicación transnacional. Palabras clave: derechos humanos, relaciones internacionales, acción comunicativa, constructivismo, política latinoamericana comparada.

Abstract By the 21st century, in most of Latin America a phased combination of international and civil society pressure has produced notable if incomplete human rights reform.Yet in Colombia, continuing assassinations, kidnappings, forced displacement, and torture have received limited international attention and met with a checkered state response. This essay will argue that the symbolic structure of the violations and political environment in Colombia, above and beyond material and institutional constraints, diminish civil society’s impact and state responsiveness. Communicative action and its failures are the key to the persistence of abuse and lag in international response in Colombia. Specifically, we will trace problems in the definition of rights, identification of victims, legitimacy claims of the state, discourse of causal attribution, and transnational communication dynamics. Keywords: human rights, international relations, communicative action, constructivism, comparative Latin American politics “In times of war, the law falls silent…” Cicero

Introduction n the 21st century, the era of the international human rights regime, Latin America is generally deemed to have reached

the “prescriptive status” stage of the spiral model of human rights reform. In this model, a phased combination of international and civil society pres� suring leads to an acknowledgement

Professor of Political Science and International Studies at the University of California, Irvine, United States.

of human rights norms by target states, along with initial reforms and com� pliance improvement (Risse, Ropp and Sikkink 1999). Yet in Colombia, continuing assassinations, kidnappings, forced displacement, and torture have received limited attention and met with a checkered state response. In 2006 alone, more than 770 civilians were assassinated or disappeared, while over 200,000 were forcibly displaced. A portion of U.S. aid, temporarily sus� pended due to human rights concerns including paramilitary linkswith public officials, was quickly restored (AI 2007). The Colombian government, while disbanding paramilitary groups and initiating limited prosecutions against military and civil leaders impli� cated in the killings, has failed to sig� nificantly prevent impunity or provide sustainable security in rural areas—or to stem the remobilization of an esti� mated 3,000 to 9,000 paramilitary fighters (ICP 2007). Moreover, dozens of members of the Colombian Con� gress are in jail or indicted for links to the paramilitary groups (Romero 2008a). The stagnation of principled reform in Colombia can be seen in the contradictory response to the recent 2008 grassroots peace marches that attempted to transcend the conflict, only to be met with government con� demnation of the movement’s motives and affiliations, followed by a renewed wave of violence against human rights advocates and civil society organiza� tions1 (Gómez Maseri 2008).

Yet Colombia possesses all of the ingredients for change predicted by comparative study of human rights reform. Colombia is a democratic regime, relatively visible to international media, sufficiently developed to gene� rate a stable civil society, and possesses the potential leverage point of U.S. aid. While Colombia is a U.S. ally and trade partner, the hegemon is less invested in repression than it was in Central Ame� rica during the 1980s, and the U.S. has a positive interest in suppressing vio� lent actors linked to the drug trade. A plethora of human rights organizations have formed in Colombia, including transnational coalitions, and the United Nations has had a strong presence via the High Commission on Refugees, the High Commission on Human Rights, UNICEF, and other programs since the early 1990s. But human rights mobi� lization has been less effective than in peer states such as the Southern Cone or even Andean neighbors like Peru— where violence was framed as political rather than criminal. In fact, the current Colombian government has tried to restrict civil society organizations and successive regimes have attempted to depoliticize the violence. This essay will argue that the symbolic structure of the violations and political environment in Colom� bia diminish civil society’s impact and state responsiveness. Although there are ample material constraints on human rights reform, what distinguishes Colombia from similarly situated zones

1 �� In the spring of 2008, tens of thousands of Colombians protested against all forms of violence by state and non-gov� ernmental forces. This culminated a series of increasing citizen and victim repudiations of guerrilla kidnappings for the past decade. But because the spring 2008 marches included left and former guerrilla participants and explicitly critiqued government abuses, Uribe administration spokesmen questioned their impartiality and linked them to “subversion.” Im� mediate paramilitary attacks on some of the organizations condemned by the government followed.

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of insecurity which have received grea� ter response is hearts and minds, not guns and butter.The power of words in the Colombian conflict, for good and evil, is signaled by the government’s response to the peace movement’s challenge: verbal condemnation and labeling that signals elite-supported non-state actors that civil society advo� cates are a legitimate target of violence, which is followed by assassinations and attacks on unionists, human rights organizations, and NGOs. Communicative action and its failures are the key to the persistence of abuse in Colombia. In general, analy� ses of transnational social movements and political campaigns increasingly emphasize the role of symbolism and “information politics” in transforming states and global institutions (Keck and Sikkink 1998). In our age, the language of rights is a predominant parameter of political discourse (Bob� bio 1996)—human rights discourse is a form of communicative action (Li 2003). Constructivists suggest that communicative action can transform world politics through the power of persuasion (Risse 2000). But we must also analyze when and why words fail. As a communicative action, human rights claims must be articulated by legitimate social actors, reflect recog� nizable and governable social proces� ses, and reach a relevant transnational audience. When any of these semantic elements are lacking, words fail. Fur� thermore, human rights are a counterhegemonic claim (Brysk 1995), that must contest and deconstruct reig� ning paradigms of sovereignty, states of exception, and neo-liberal autonomy from social structure. Rights speak of universality, indivisibility, and inaliena�

bility can fail to overcome the domi� nant discourses of dehumanization of victims, blurring of responsibility, and national insecurity. 1. Communicative Action and the Effectiveness of Human Rights Movements Human rights have emerged as a theoretical normative constitution for the global world order, an emerging consensus affirming the inalienable dignity and moral equality of indivi� duals (Donnelly 2007). The principle of human rights limits the exercise of authority to bounded, legitimate forms of coercion and deprivation, generally assumed to be in the State’s control. Beyond the universal protection gran� ted to all individuals regardless of citi� zenship, human rights norms propose special protection for vulnerable popu� lations such as immigrants, women, and children. An “international human rights regime” of United Nations bodies led by a High Commissioner for Human Rights, human rights courts and commissions in regional organiza� tions, government human rights offices and ambassadors, international NGOs, transnational legal processes, post-tran� sition tribunals and investigations, and local social movements combine to offer a panoply of modalities for inter� vention in cases of abuse against human dignity (Forsythe 2006; Mertus 2005). What do previous studies on the responsiveness of human rights networks, at the local and global level, tell us about the determining factors of the impact on the mobilization against human rights abuse, and the role of communicative action in this process? The success of civil society advocacy will be influenced by a range of material and normative factors

at both international and domestic levels, including the role of hegemonic states, international institutions, international persuasion, national regime type, and domestic factions. Within the limits of these domestic and international power configurations, civil society seems at its most effective when it works in tandem with transnational networks to frame local problems in terms of globally legi� timate norms (Cardenas 2007). Many authors trace limita� tions of human rights campaigns to the needs of state sovereignty, and the resistance of strong authoritarian sta� tes to international intervention. In this interpretation, members of the “club of states” use their legal stan� ding and physical authority to block transnational monitoring and leve� rage (Donnelly 2007). Related factors include the authorities’ perception of a threat to national security, use of rules of exception, and the conse� quent mobilization of a pro-violation constituency (Cardenas 2007)—all of which are highly relevant to Colom� bia, while influenced by the discourse of sovereignty and narratives of fear and authority (Brysk and Shafir 2007). The logic of chronic counterinsurgency often inspires security forces to further victimize civilians, partly to justify their own standing and performance, in part to enact the “social cleansing” agenda of social eli� tes in violent and unequal societies. In Colombia, hundreds of marginalized civilians each year have been murde�

red by troops and falsely claimed as combat casualties (Romero 2008b). Others focus on the availability of transnational links to global civil society.According to Keck and Sikkink, the key determinant is the existence of international issue-networks around relevant human rights issues (Keck and Sikkink 1998). For Clifford Bob, it is the ability of domestic human rights organizations to “pitch” their cause to international gate-keepers that is believed to influence issue salience and ultimate success (Bob 2002). In Colombia, transnational connections are present, but they were established decades later and less forcefully than in other Latin American cases, for reasons explored below. In the reflection of Risse, Ropp, and Sikkink, the effect of international networks depends on the presence of, and their connection with, domestic civil society. Social movement theorists examine the globalized resources, opportunities, and framing of human rights NGOs (Tarrow 1998). Generally speaking, civil society’s capacity for resistance to repression is connected to “social capital”—networks of rapport and trust (Putnam 2002). Yet others argue that social capital is a neutral resource that can be turned to organize death squads as easily as NGOs, and insist on a focus on the purposes and norms of civic life (Armony 2004)—suggesting greater focus on civil society’s politi� cal culture and normative orientation.

La Violencia refers to Colombia’s decade of civil conflict between 1948–59 that killed an estimated 300,000 and displaced millions in fighting between guerrilla and paramilitary forces of the Liberal and Conservative parties. Guerrilla violence resumed under different auspices by the late 1960s, and escalated notably during the 1980s with an increase in drug traf� ficking and the formation of self-defense and later paramilitary groups. This violence also eventually displaced millions of citizens and physically destroyed public spaces and social networks.

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In either version, it could be noted that Colombia’s history since La Vio� lencia destroyed social capital.2 Both the authorities and challengers have promoted a singularly zero-sum par� tisanship, reminiscent of Argentina’s historic Peronist-military divide that blocked significant human rights advocacy until the appearance of family-based groups in the late 1970s (Brysk 1994a). While such non-par� tisan family or Church-based human rights movements transnationalized and transcended the military-guerrilla divide in some of Colombia’s Latin American neighbors, the first wave of human rights advocacy in Colombia was tightly linked to the national poli� tical left, and therefore seen as illegiti� mate in a Cold War environment. The nature of the violations may also facilitate or impede recog� nition, framing, and mobilization. Historically recognized violations such as genocide carry moral autho� rity, international legal reaction, spe� cialized international institutions and NGOs, and leverage against the sovereignty defense. The Uni� ted Nations’ mandate for humanita� rian intervention, the International Criminal Court, and many bilateral mechanisms specify “genocide, war crimes, and crimes against humanity.” Meanwhile, chronic violations of social and economic rights are more controversial, difficult to measure, and lack issue-oriented networks (Felice 2003). Violations against women and children are prosecuted more vigo� rously than similar behavior against male victims (Carpenter 2006). Tate notes the importance of the frame change from drug-related to political violence in persuading the UN High

Commission on Human Rights to appoint a Permanent Representative for Colombia (Tate 2007). In a broader sense, the study of symbolic politics and constructivism suggests that political communication requires the following elements: legi� timate speakers, a coherent narrative, and an appropriate audience. The suc� cess of political communication can influence the more structural factors of sovereignty, social capital, and trans� national ties. The state’s discursive stra� tegy and perceived international role affect its status vis-à-vis the internatio� nal human rights regime (Brysk 2007). The narrative of human rights viola� tions fosters or hinders civil society in framing, claiming, and forming collective identities around human rights (Brysk 1995). Transnational ties are established through the communi� cative processes of identification with the Other, clear causal narratives of injustice and redress, and “branding” of locations and victims (Brysk 2000; 2005). Recognition of human rights violations in Colombia is founded on precisely these grounds. 2. Colombian Human Rights and the “Glass Ceiling” The struggle for human rights in Colombia appears to have rea� ched a “glass ceiling”; after a phase of initial recognition and pressured reforms, ongoing violations are only sporadically discussed and have been normalized in the international cons� ciousness. Colombia’s political envi� ronment is peculiarly impervious to transnational pressure due to the nature of the state, the genre of viola� tions, the quality of civil society, and distorted transnational relationships.

Moreover, recent governments have learned to semantically manipulate and diminish human rights accoun� tability by taking advantage of these discursive features of the Colombian experience (Tate 2007). Responding to the U.S.’s concern with conti� nuing killings of union members and the arrest of his cousin and political confidante on charges of sponsoring paramilitaries, President Uribe res� ponded that, “Colombia is not in the time of crisis, but in the time of remedies” (Romero 2008a). In a fur� ther illustration of this dynamic, since the prospective Colombia trade pact with the U.S. hinges in part on the international public perception of Colombia’s human rights record, the Colombian government has invested millions of dollars in U.S. public rela� tions firms and Congressional trips to promote its image (Lipton and Weis� man 2008). The Colombian state is discur� sively constructed as sovereign, despite significant shortfalls in authority and citizenship (McLean 2002). Since the international human rights regime— like all international law—operates when “domestic remedies have been exhausted,” the presumption of sove� reignty sets the bar for intervention high. The Colombian government claims to be both too strong to warrant international intervention, and too weak to exercise full control over paramilitary and guerrilla violence. Thus, Uribe downplays both human rights conditions and risk assessment claims over trade and uses continuing violence to argue for more U.S. aid, stating, “We need association with the United States, not to hide our pro� blems, but to help us in solving them”

(Romero 2008a). While the indefinite postponement of the free trade agre� ement with the U.S. is a partial res� ponse to these concerns, there have been no significant long-term cuts in U.S. military aid; an investigation of a 2007 wave of civilian killings shows that almost half of the military units involved were financed by the United States (Romero 2008b). The predominance of non-state actors in the Colombian conflict blurs the boundaries between counter-insur� gency, drug trafficking, law enforce� ment, warlord, and vigilante practices. The pattern of covert or unstructured armed violations within a democra� tic and sovereign state leans toward the use of international humanitarian law (of war) rather than international human rights law and its associated standards and mechanisms. However, the chronic and internal nature of the Colombian conflict, as well as the pre� valence of non-state actors, compli� cates the application of this genre of laws of war (Rodley 1993). For exam� ple, in Colombia, over 130,000 legal private security contractors patrol urban streets, rural lands, and multinational facilities, exceeding the offi� cial armed forces of around 100,000 (Garay 2003). An estimated majority of the latest massacres are committed by paramilitary groups and most kid� nappings by guerrillas; despite official military involvement. Moreover, as a democratic sove� reign state, Colombia is shielded from pariah status or from being pressured for regime change. The internatio� nal human rights regime is backsto� pped by a transnational network for democracy promotion, with its own cross-cutting NGOs, international

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institutions, stalwart support from strong states, and reinforcing regio� nal nodes in Latin America (SantaCruz 2005). As Tate 2008 notes, even symbolic U.N. sanctions are usually used on a country-specific basis, only against dictatorships. Southern Cone human rights movements of the 1980s faced illegitimate military dictators� hips, while ethnocratic countries like South Africa or Serbia that systema� tically disenfranchised identity-based groups are now generally stigmatized. By contrast, Colombia’s free elections, impressive Constitution, and welldeveloped judicial system generate admiration, confusion, and “plausible deniability” from a variety of interna� tional observers. Colombia’s citizens have strong rights in a weak state— somewhat like receiving an impressive settlement of a lawsuit drawn on a bankrupt account. Within this political envi� ronment, the kinds of violations in Colombia are extremely difficult to capture in a human rights narra� tive context. Despite the equal moral worth of all victims and types of suffering, we can easily observe that some kinds of victims and violations receive greater political attention and generate a more emphatic response from concerned audiences. Keck and Sikkink 1999 posit that violations are more readily recognized when they involve “acute bodily harm to inno� cent victims,” which is difficult to identify in a chronic and diffuse civil war characterized by significant crosscutting criminal activity. “Private wrongs” by non-state actors stretch the human rights frame developed for government and political dissidents— the Amnesty International “prisoner

of conscience” model that established the human rights regime (Brysk 2005). As far as root causes, the narrative of long-term social injustice is trum� ped by a story of immediate national insecurity that articulates well with dominant narratives generated by the hegemon: from the Cold War to the War on Drugs to the War on Terror. Colombian elites consciously mani� pulate these frames; Uribe recently claimed that “In Colombia, we have not insurgents against dictators… We have terrorists against democracy” (Romero 2008a). Colombia also suffers from a strategy widespread throughout the repressive forces to derail political communication: killing the messen� ger. Despite the dedication of coura� geous local reporters, the targeting of journalists by all parties to the conflict has diminished coverage of Colom� bia, and made it more dependent on scarce foreign correspondents. In a 2005 report, Reporters Without Bor� ders concludes that in areas of perse� cution, threats and killings produce a climate of “anxiety and circums� pection among the remaining jour� nalists…. ‘We are very passive in our work,’ several have said” (RWB 2005). Within Colombia, journalists are fur� thered hindered by government per� secution and military influence over mainstream outlets (Brittain 2006). From late 2003 through 2004, Pre� sident Uribe denounced NGOs and human rights monitors as “terrorists,” leading to international concern that they would be targeted by paramili� taries. International attention to the War on Terror has further displaced reporting on all other conflicts and of Latin America in general.

On the international level, sto� ries of suffering are assessed by refe� rencing to regional and historical baselines (Brysk 1994b)—tragically, the world has learned to depreciate violations from perpetually troubled or exceptionally brutal zones. An abuse which would generate hea� dlines in a neighboring or peer country may not even be reported when coming from Colombia. If it is reported, political violence in Colombia is more frequently descri� bed by dominant international media as war, crime, or terror—rather than a violation of citizens’ rights by poli� tical authorities, or their delegated surrogates. As one small illustration of this trend, a search of the New York Times index since 1981 showed 99 stories using the term “human rights” in Colombia—compared with 140 labeled as “human rights” regar� ding Colombia’s much more tranquil neighbor Ecuador. Within Colombia, civil society is communicatively delayed in gene� rating speakers as well as narratives on human rights. Colombia has not created charismatic figures or cause célèbre that has spearheaded suc� cessful human rights movements, such as Argentina’s Madres de Plaza de Mayo or Brazil’s Chico Mendes. Very recently this may be changing with the international campaign for Ingrid Betancourt, a maternal figure, martyred opposition politician kid� napped by the guerrillas. It appears to be more difficult to construct a collective identity around Colombian civil society’s struggle for peace and neutrality than to advocate a prin� cipled opposition political program, in the manner of cause célèbre like

Nelson Mandela or Aung San Su Kyi. Although Tate 2008 discusses the successful deployment of professio� nal identities by Colombian jurists in the international human rights system, comparative analysis suggests that high-level sustained interna� tional attention requires a symbolic presence—not just information and principled appeals. One counter� vailing source of evidence for this analysis of Colombian civil society is the isolated success of Colombia’s identity-based indigenous groups such as the U’wa and Kogi in recei� ving international recognition, with highly visible symbolic representati� ves (Ulloa 2005). These same communicative cha� racteristics impede transnational links. The nature of violence in Colombia discriminatingly blocks transnational communication. First of all, violence is directed at foreigners at a relatively high rate, which discourages direct monito� ring and exchanges of solidarity. Fur� thermore, some civil opposition forces and even some international advocates have been slow to distinguish them� selves clearly from violent militants whose tactics are condemned by trans� national entities; this distinction was one of the fundamental elements for international support for South Africa’s anti-apartheid movement. Crimina� lized elements of guerrilla forces fur� ther cloud the potential for mainstream transnational publics to identify with the Other; Colombia is no David-andGoliath style Chiapas rebellion, as the FARC forces have increased its drug trafficking and kidnappings markedly since the 1990s. Moreover, the prevalence of internal displacement over internatio�

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nal refugees has diminished the avai� lability of the refugee networks that helped to build human rights advo� cacy for the Southern Cone and even Central America—they are present for Colombia but at a much lesser degree and later than similarly situated groups. Internationally displaced Colombians appear to be more frequently middleclass professionals seeking “exit” than political exiles who raise conscious� ness in their new homes. Internally displaced persons are by definition less visible than international refu� gees; Tate describes a breakthrough 1997 incident in which IDPs received recognition in the words of a foreign diplomat who registered African-loo� king concentrated waves in terms that this group “really looked like refu� gees” (Tate 2007). Finally, the perennially pro� blematic interpenetration of social and political rights struggles is much more difficult to articulate in democratic, developed Colom� bia than in dictatorial and impove� rished Central America. The social roots of Colombia’s conflict are much more about inequity than absolute poverty—resource-rich, middle-income Colombia has one of the highest levels of inequality in the Western hemisphere, with a GINI Index of 58.6 according to the World Bank. Once again, this com� plicates the establishment of a clear and cognizable human rights narra� tive. At the same time, as the recent identification of Venezuela’s Hugo Chavez with the FARC demonstra� tes, a sector of the Latin American left conflates populist banditry with anti-imperialist or socialist struggle, further muddying the waters.

3. Improving Societal Responsiveness: Making Sense of Human Rights in Colombia The first requirement for an effective response to human rights abuse is that rights must make sense (Brysk 2007). Given the communica� tive characteristics of the Colombian experience, how can we improve civil society’s international perception? As in the case of Latin America’s indigenous peoples, human rights networks alone will not suffice for the complex matrix of violations and victims in Colombia (Brysk 2000). Therefore, we must construct broader channels of communication that transcend specific violations, establish attentive constituencies and foster empathic with at-risk populations. This implies increasing cross-cutting coalitions with envi� ronmentalists, religious communities, and other universalist social sec� tors beyond dedicated human rights monitors. Institutionally, promoting the deepening of democracy, judicial reform, and refugee protection net� works can bolster weak State capa� bilities and build outward from the core human rights agenda to related issues with their own international networks. The involvement of inter� national entities further builds trans� national social capital with foreign citizens who are institutionally situa� ted in their own states. Within the human rights net� work itself, a related form of broade� ning relationships is the international human rights community’s growing awareness of Colombia’s peculiar posi� tioning, and increasing willingness to attempt to reframe and preempt vio� lence rather than the traditional reac�

tive, case-by-case approach. Thus, we now see reports tracking the reemer� gence of paramilitaries, joint com� muniqués condemning the Uribe administration’s labeling of NGOs as terrorists, and links to free trade with the U.S. as situational patterns that may contribute to future abuse. Second, as in the era of Latin American dictatorships and the contemporary U.S. counter-terror regime, we must deconstruct the concept of “Dirty Wars”. This means dismantling the politics of fear pro� moted by the Colombian state and reinforced by the U.S. Accurate and transparent threat assessment and counter-insurgency logic can lead away from abuse when national secu� rity is democratized (Brysk and Sha� fir 2007). Like community policing, the best legitimate defense is the construction of an autonomous civil society. In this regard, the emerging peace movement in Colombia has the potential to create a collective identity that will serve as a source of mobilization, a legitimate point of reference, and a bulwark against the cycle of violence. International support for this sector should be complemented by more academic research and dialogue on humane and alternative security. The struggle against “pri� vate wrongs” in Colombia seems to require a search for new mechanisms to apply leverage, where transnatio� nal pressure on the state does not avail. “Follow the money” strategies of financial accountability (Brysk 2005) could undercut the coercive authority of some of the predatory contenders. U.S. financial sanctions against Colombian paramilitaries

listed as terrorist groups are a good first step. Similar campaigns by civil society and international institutions to “just say no” to dirty money have achieved some traction over corrup� tion in some developing regions, and more specifically in the regulation of blood diamonds (Tamm 2002). As an illicit good, cocaine is not susceptible to the certification mechanism—but coffee is, and “fair trade” mechanisms already exist for Colombia’s leading legal product. Finally, we must ask what the shortfalls of human rights demands in Colombia reveal about the global ina� dequacies of the international human rights discourse. Rights discourse that does not address legitimate public fears of insecurity will fail until advocates a thoughtful vision of the recons� truction of democratic authority. As Cardenas reminds us, “Human rights norms must be supported by a wide range of groups within civil society, not just committed activists… One of the most basic if overlooked functions that advocates of international norms can play, therefore, is to help define a viable alternative future” (Cardenas 2007, 56). Along other lines, the inter� national regime must expand public understanding of the links between long-term social rights and immediate civil rights violations, which is the lea� ding dynamic of abuse in contempo� rary Latin America (Brysk 2008). In addition, human rights advocates and scholars must continue to insist that elections are necessary but not suffi� cient in and of themselves for demo� cracy. The international community can continue to expand the vocabulary of issue types and logics of interde� pendency, beyond the legally-derived

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human rights repertoire. In the case of Colombia, the conceptual innova� tions of “internally displaced persons” and “humane security” have special potential to articulate violations that do not fit the classic human rights and refugee modes of international law (Hampson 2002). Rethinking rights is the first step towards improving their salience in hard cases like Colombia. When the law falls silent, it is time to raise your voice.

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U.S. Human Rights Activism and Plan Colombia El activismo estadounidense en derechos humanos y el Plan Colombia Winifred Tate*

recibido 26/04/08, aprobado 03/12/08

U.S. Human Rights Activism and Plan Colombia • Winifred Tate

Resumen Las organizaciones no gubernamentales dicen que juegan un papel central en definir las políticas internacionales estadounidenses, en particular sobre el tema de derechos humanos.Aquí, examinaré la influencia de los derechos humanos y grupos humanitarios en los debates sobre la política internacional hacia Colombia, enfocándome en el diseño y las apropiaciones adicionales subsecuentes para el Plan Colombia, un paquete de asistencia multibillonario que comenzó en el año 2000. Propongo que ONGs fueron capases de usar el legado del activismo por los derechos humanos del pasado que se concentraba en América Latina, pero que no logró una movilización popular alrededor de éste tema. Examino los problemas estructurales que limitan ese tipo de movilización, así cómo exploro la manera en que las ONGs sí usaron las condiciones legislativas que se colocaron al paquete de asistencia para que la preocupación sobre los derechos humanos se mantuviera como parte de los debates acerca de las políticas Estadounidenses. Este caso de estudio contribuirá al registro histórico sobre cómo las políticas se establecen y desarrollan, para ser parte de la literatura creciente que explora la manera en que reclamos de derechos humanos se transforman en políticas gubernamentales específicas. Palabras clave: movilización popular, ONG, asistencia militar, relaciones colomboestadounidenses.

Abstract Non-governmental organizations claim to play a central role in defining U.S. foreign policy, particularly in the field of human rights. Here, I will examine the role of human rights and humanitarian groups in the debates over U.S. foreign policy towards Colombia, focusing on the design and subsequent additional appropriations for Plan Colombia, a multi-billion dollar aid package beginning in 2000. I argue that NGOs were able to build on the legacy of prior human rights activism focusing on Latin America, but failed to achieve significant grassroots mobilization around this issue. I examine the structural issues limiting such mobilization, as well as exploring how NGOs did leverage legislative conditions placed on the assistance package to keep human rights concerns part of the debates over U.S. policy. This case study will contribute to the historical record of how policy is made and developed, adding to the growing literature exploring how human rights claims translate into specific governmental policies. Keywords: grassroots mobilization, NGOs, military assistance, U.S.-Colombia relations

Assistant Professor of Anthropology, Colby College,Waterville, Maine, United States.

Introduction

o n - g ove r n m e n t a l organizations claim to play a central role in defining U.S.foreign policy, particularly in the field of human rights. Here, I will examine the role of human rights and humanitarian groups in the debates over U.S.foreign policy towards Colombia, focusing on the design and subsequent additional appropriations for Plan Colombia, a multi-billion dollar aid package beginning in 2000. I argue that NGOs were able to build on the legacy of prior human rights activism focusing on Latin America, but failed to achieve significant grassroots mobilization around this issue. I examine the structural issues limiting such mobilization, as well as exploring how NGOs did leverage legislative conditions placed on the assistance package to keep human rights concerns part of the debates over U.S.policy. This case study will contribute to the historical record of how policy is made and developed, adding to the growing literature exploring how human rights claims translate into specific governmental policies.

1. Methods and Scope This work, like my previous study of Colombian human rights activism (Tate 2007), grows out of what I describe as my â&#x20AC;&#x153;embeddedâ&#x20AC;? experience with activism. In addition to my formal fieldwork and training as an anthropologist, I have also worked over the past two decades in a variety of capacities for human rights and policy advocacy organizations, as well as currently serving on the board of directors of the Latin America Working Group. During the initial Plan Colombia debates, I worked as a senior fellow and Colombian analyst

for three years at the Washington Office on Latin America. Founded in 1974 following the Chilean coup by a small cohort of activists with extensive experience in Latin America,WOLA is dedicated to changing U.S. policy towards Latin America to promote social justice. While at WOLA, I researched the impact of U.S. policy on political violence and the illicit drug economy in Colombia, and led advocacy efforts with a coalition of U.S.-based NGOs as well as holding frequent meetings with policymakers. The analysis presented here has emerged from my notes and recollections of this experience, as well as fieldwork conducted over the past three years while a post doctoral fellow at the Watson Institute for International Studies at Brown University and as a visiting research fellow at the National Security Archive. During this fieldwork, I have examined public and declassified government documents, and conducted interviews with officials and activists who participated in the debates over appropriate U.S. policy towards Colombia. This research is part of a larger project examining U.S. policy towards Colombia and the origins and evolution of Plan Colombia. While activism against Plan Colombia initially appeared an inevitable successor to the Central American peace movement, major grassroots mobilization never materialized. At least in part because of these structural factors discussed below, there were insufficient existing channels to resonate with calls for activism. In my account, I stress the structural factors in which these efforts take place. My intention in presenting this account is not to dismiss the efforts to foster activism in response to U.S. policy towards Colombia, but to illuminate the process, and in this case, the

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obstacles, to the practice of activism.This study contributes to a growing body of work, primarily produced by political scientists, that examine when and how particular issues become the focus of human rights activism (Bob 2005; 2008). While a number of studies have expanded on Keck and Sikkink’s important work (1998) examining how and why transnational campaigns succeed or fail, scholars are only now turning to why campaigns fail to materialize around specific issues (Carpenter 2007). This case study also contributes to a growing ethnography literature on human rights work (Goodale 2007; Merry 2006; Speed 2007; Tate 2007). Here, my analysis complicates the understanding of human rights work as “mobilizing shame.” Activists claim that human rights discourses work in the world by mobilizing the shame of citizens and governments, who will react and reform to prevent further exposure of their abuses, typified in the work of Human Rights Watch. Academic work theorizing this conception of human rights work has focused on the mediaspectator relationship (Keenan 2004; McLagan 2005; Drinan 2001). Rather than view human rights activism as the spontaneous result of exposure to injustice—the ‘mobilizing shame’ paradigm of such work—I believe that we must shift the focus to include the collective processes that channel the subjectivities mobilized into action. In her analysis of Southern Cone human rights organizations, sociologist Mara Lovemen stressed the importance of “dense yet diverse interpersonal networks… embedded within broader national and transnational institutional and issue networks” as well as external support (Loveman 1998, 477). Historian James

Green reached similar conclusions in his work on U.S. solidarity with Brazilian victims of the dictatorship (Green 2003). An ethnographic, rather than philosophical or media-centric, approach allows us to consider the collective identities and material processes that are critical to mobilizing activism. For activists, this analysis is important in order to understand the windows of political opportunity in which activism can thrive, in order to be able to more realistically assess the possibilities (rather than simply to assert the necessity) of grassroots response to particular human rights crises, and how such responses can be built over the long term. Within the more restricted universe of such organizations focused on advocating for specific policies towards Colombia, there are a range of NGOs that I will not focus on here, most notably the U.S. Colombia Business Partnership. Founded in 1997 and initially convened by the Colombian embassy during the certification crisis of the Samper administration to bring the perspective of business community to the debates, they actively supported the aid package for Colombia, and are now lobbying for the Free Trade Agreement. According to the Wall Street Journal, the Colombian embassy pays approximately USD 100,000 a month to public relations firms for lobbying in support of additional assistance to Colombia (Davis 2007). Here, I focus on a much smaller subset of groups, largely self-identified as politically progressive and concerned with human rights and humanitarian issues, and who function as a loose coalition known as the Colombian Steering Committee (CSC). Founded in 1998, the CSC is chaired by the Latin American Working Group and the

U.S. Office on Colombia, and includes more than 30 organizations.1 The CSC has been the central location for strategizing how to promote grassroots mobilization around human rights issues in Colombia and policy initiatives intended to improve the human rights situation. CSC member organizations have been active in a number of human rights issues in Colombia, including internal displacement, violence against religious communities, Afro Colombians, unions, and the impact of multinational corporations in Colombia, including Coca-Cola and coal mining. Scholars of these efforts have begun exploring the myriad challenges faced by such efforts (Gill 2005; 2007; Chomsky and Striffler 2008). Here, I will focus on Plan Colombia debates, and the elite lobbying strategy that developed in response to the failure of major grassroots mobilization efforts, in particular the emphasis on the Leahy Law as a means to push for human rights reforms in the context of escalating military assistance. 2. U.S. Policy Towards Colombia and The Legacy of Central American Activism U.S. based human rights and social justice groups began to focus their interest on Colombia in the late 1990s, as the United State government began to increase military and other kinds of assistance to the Colombian government. In 2000, the U.S. Congress passed a USD

1.2 billion dollar aid package for Colombia, since extended in yearly appropriations to more than USD 5.4 billion in as part of ongoing efforts to strengthen the Colombian state and reduce the amount of illicit coca production. The package was designed by an interagency task force convened by the Clinton Administration involving a range of U.S. agencies including the Defense and State Departments. While the Plan Colombia aid package offered a dizzying area of programs designed â&#x20AC;&#x153;for democracy and the strengthening of the state,â&#x20AC;? the vast majority of the aid was destined for fumigation efforts and military assistance. The extensive military hardware and training made the Colombian army the primary U.S. operational partner and was the biggest single shift in U.S. policy which had long favored the Colombian National Police (Crandall 2002). This shift put human rights and the nature of paramilitary violence squarely into the U.S. policy debates. The majority of Americans (as opposed to immigrant Colombians) came to the issue of human rights in Colombia with the Central American peace movement as their primary reference point. During the 1980s, the Reagan Administration funded billions of dollars to the Salvadoran military and the Nicaraguan contra forces despite their egregious human rights abuses. Thousands of people joined a range of solidarity organizations, participating in a range of pro-

The member organizations of the Colombia Steering Committee include: the American Friends Service Committee, Americans for Democratic Action, Catholic Relief Services, the Center for Justice and International law (CEJIL), the Center for International Policy, Church World Service, the Due Process of Law Foundation, the Federation of American Scientists, the Franciscan Washington Office on Latin America, the Friends Committee on National Legislation, Global Exchange, Institute for Policy Studies, International Labor Rights Fund, Jesuit Refugee Services, Latin America Working Group, Lutheran Immigration and Refugee Services, Lutheran Office for Government Affairs, Lutheran World Relief, Maryknoll Office on Global Concerns, Mennonite Central Committee, Peace Brigades International - Colombia Project, RFK Memorial Center for Human Rights, U.S. Committee for Refugees, U.S./Labor Education in the Americas Project, Washington Office on Latin America, Witness for Peace, World Vision, Amnesty International, Colombia Human Rights Committee/Network DC, Presbyterian Church USA Washington Office National Ministries Division, Christian Aid. (List found at the U.S. Office on Colombia website, http://www.usofficeoncolombia.com/USOC%20Partners/, accessed April 18, 2008).

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test practices and providing humanitarian assistance to refugees and victim communities (García 2006). The organizations that developed during this period ranged from radical supporters of the revolutionary groups to moderate groups pushing for limiting military aid and promoting negotiated settlement to the conflicts. There is a growing literature considering this history, including accounts of the Sanctuary Movement within the U.S., broader activist participation, and activist memoirs (Cunningham 1995; 2001; Hildreth 1994; Smith 1996). One central legacy of the Central America movements was the consolidation of a repertoire of practices intended to develop activist identities and promote the practice of activism in particular ways.2 This repertoire did not emerge simply from Central American causes, of course, but was built on a long history of activist practices within the United States (Rabben 2003). These included ways in which activists were recruited and given the analytical tools to understand U.S. policy as a grievance that must be remedied through action. Educational efforts included “witnessing” tours, political tourism orchestrated by non-governmental organizations in order to spark personal transformation, or bringing activists and survivors on speaking tours within the U.S.This training also included conferences and teach-ins, which often featured instruction in the practice of activism in addition to forming the identity of activists. These workshops included education in media outreach (such as how to build media contacts, provide interviews

to reporters and write op-eds), lobbying your member of Congress, and connecting with and expanding existing activist networks. Many of these educational efforts also provided activists with the particulars of policy advocacy, including how to develop specific policy goals, the range of foreign policy instruments, and information about specific pieces of legislation, amendments and Congressional debates. Many of these efforts focused on Congress, historically only a marginal foreign policy actor, because of the leadership role the Democratically-controlled House of Representatives played in opposition to the Republican Reagan Administration. Organizations also developed emergency response networks, devoted to immediate letter writing campaigns responding to threats against activists. Groups organizing in response to Plan Colombia inherited these activist practices. LAWG, itself a coalition of religious, humanitarian and solidarity organizations, was founded in 1983 as the Central American Working Group, and had until the early 1990s focused entirely on building citizen activism to oppose U.S. policy in El Salvador and Nicaragua and promote policy reforms. Working with five paid staff in the Washington office, LAWG expanded their work to focus on support for implementation of peace accords, humanitarian and development assistance and disaster relief, opposing the Cuba embargo, and Colombia. Many other groups that emerged in the 1980s focused on Central America also went on to make Colombia policy a major focus in the late 1990s, and many

I do not mean to suggest here that this process was seamless or uncontested. In practice, there were a range of competing visions over the appropriate response of U.S.activists to the challenges presented by U.S.foreign policy, and profound differences among activists within different religious and political traditions.

of the now professional policy advocates involved in Colombia began their work as activists focusing on Central America in the 1980s. The legacy of organization around Central America remained strong even for a new generation of activists who had been too young to participate directly in those campaigns. For the younger generation of activists who were in college in the 1990s and early years of 2000s, the Central America solidarity movement became a central touchpoint in the history of U.S. leftist politics. Many went to Latin America for study abroad and learned about these efforts in college courses and from older activists. For activists schooled in the Central American peace movement, the debates over U.S. policy towards Colombia had many similarities with the policy towards El Salvador in the 1980s: The U.S. appeared to be strengthening an abusive military with a history of well publicized collusion with paramilitary forces, taking sides against long running Marxist insurgencies. However, activists would soon discover there were significant differences between the Central America and Colombia policy that made mobilization of large scale grassroots activism difficult. 3. Political Context: The Cold War and the War on Terror One of the most important differences between activism over the past three decades has been shift in the fundamental paradigms of U.S. foreign policy, from the cold war to the war on terror. During the cold war, the meta narrative of U.S. foreign policy divided the globe into two super powers battling for world supremacy, with proxy wars such as Central America fought in the name of the domino theory in which regions

were vulnerable to Communist takeover. Within Central America, concern over the possible export of the Cuban Revolution (1959) and the successful Sandinista Revolution (1979) fueled the Reagan administrationâ&#x20AC;&#x2122;s obsession with the region, as did the proximity to the United States. U.S.-sponsored military initiatives in Central America were front page stories and considered policy priorities for more than a decade. The post cold war context signified a lack of central coherent metanarrative of U.S. foreign policy, without the urgency of the apocalyptic visions of a Soviet triumph, or the possibilities of socialist social change.The Clinton administration and other policymakers were attempting to redefine the U.S. global role from the position of the single remaining super power. Some pundits suggested that human rights could now play a more central role in foreign policy, while others engaged in remapping the national security threats facing the United States to include immigration, narcotics trafficking, and terrorism. These discussions opened up space for a less overtly politicized debate of the role of human rights in foreign policy, and for some to argue that in the post cold war context, human rights concerns could play a more central role in policy. However, Latin America was no longer the focus of human rights debates, which prioritized the complex conflicts in Africa and the Balkans. As the 1990s progressed, the failure of the U.S. and Europe interventions, including in some cases the failure to intervene, prompted debates over the validity of the human rights framework (Cmiel 1999). Latin America, rarely in the U.S. news, was largely viewed as a continent that was on the path to successful transitions to democracy, and no longer in

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need of major U.S. attention. Following the attacks of 9/11, the U.S. invasion of Iraq and public support for the Bush administration’s use of the attacks to justify a complete withdrawal for support of human rights issues, greatly reduced the political terrain for human rights advocacy in the U.S. Rather than abide by previous efforts to restrain government abuses, the Bush administration sanctioned the use of torture and secret and indefinite detention. By the mid-decade, many activists prioritized action against the war in Iraq. 4. U.S. Readings of the Colombian Conflict The nature of the issues within Colombia also made generating significant activist constituencies difficult. Colombia was widely stereotyped within U.S. popular culture as an ‘inherently violent’ culture primarily centered on drug trafficking. Within the United States, drug war politics made critiquing counternarcotics policies extremely difficult. Numerous scholars have discussed the development of the bipartisan consensus view of drug policies as a so-called “third rail” issue within Washington, an issue that cannot be touched without being electrocuted. (Bertram et al. 1996; Boyum and Reuter 2005; Massing 1998). Being seen as tough on drugs is widely viewed as important in electoral politics, with support for zero tolerance politics (particularly those targeting people of color, women and the poor) having deep roots in American political culture (Monroe 2003). The growing number of federal and state agencies benefiting from drug war resources resulted in economic interests in promoting counternarcotics efforts. As one of the country’s most important drug policy historians

observers in describing the evolution and escalation of the drug war in the late 1980s, “Thus drug policy, no longer tied primarily to concerns about heroin, ceased to be tied exclusively to drugs at all, having evolved into a reelection, crimeprevention, revenue-transferring, culturewar omnibus” (Courtwright 2001, 179). Congressman Jim McGovern (D-MA), one of Plan Colombia’s most important critics, recalled in a 2008 interview the importance of drug war spending, particularly to the Republican leadership in Congress that supported the aid package. “[Speaker of the House Dennis] Hastert was a champion of the war on drugs, his attitude was ‘give me what I want or you are going to face a 30 second campaign ad in your district saying that you are soft on drugs, that you don’t want to stop drugs that are coming from Colombia into your district’.” The perceived differences between the nature of the internal conflicts within Colombia, El Salvador and Nicaragua also influenced the degree to which the issue resonated with American activists. In Nicaragua, the Sandinista government took power from a brutal dictator in a relatively short revolution, and began to institute social reforms that, while ultimately unsuccessful in fundamentally transforming the country’s economy, inspired American supporters hoping to participate in revolutionary change. The U.S. government’s blatant support for abusive forces attempting to overthrow the Nicaraguan government further galvanized even some of the revolutionary regime’s critics to oppose U.S. policy. In El Salvador, the united guerrilla front FMLN maintained popular support throughout much of the country during the 1980s (Wood 2003), and was receptive to international pressure calling for respect for

human rights. Even groups that rejected the revolutionary violence of Salvadoran insurgent groups advocated a negotiated settlement to the conflict, believing that the leadership could be trusted as good faith negotiators. In the Colombian context, such views of insurgents have been impossible given the escalating brutality of the conflict, declining popular support for guerrilla groups, and widespread criminality within their ranks (including criminality developed as part of their military strategy, such as the FARC’s use of profits from kidnapping and drug production to finance their military expansion in the 1990s). Colombian guerrillas have consistently rejected human rights standards and international humanitarian law, and have been largely unresponsive to international pressure. The FARC has held a number of Americans hostage over the years, including several who are presumed to have died in captivity and three who have remained in their power for more than eight years, and they killed three American indigenous rights activists in 1999.3 There is little evidence, particularly following the collapse of the most recent peace talks with the FARC in February 2002, that there is much interest in negotiations on the part of the remaining leadership. Colombian paramilitary groups are also substantially different than the Central American death squads that operated during the 1980s. In both cases, human rights groups documented substantial ties with military forces; however, in Colombia, revenues from drug trafficking provided these forces a greater degree of autonomy and offensive military capabi-

lity. Human Rights Watch documented areas, for example, in which local paramilitary leaders paid military commanders rather than the reverse (Human Rights Watch 2000). Colombia’s complicated political panorama made it more difficult to recruit American activists (who, like policymakers), often desire black and white scenarios with clear “good guys” and simplistic solutions. 5. Lack of connections between the U.S. and Colombia The United States has a long history of direct intervention in Central America; following the construction of the Panama Canal, relations with Colombia were more cordial and more distant. As one Congressional aid who closely follows Colombia observed, compared to Central America, “Colombia feels a lot more distant [than Central America], geographically and psychologically.” Colombia was not felt through the presence of a large refugee population; nor do Americans have the range of ties to the country that they developed to Central America over the previous century. This lack of historic connection between the countries meant there were few established channels to serve as the foundation for activist connections. The presence of millions of Central American refugees in the United States brought compelling stories of persecution by U.S.-funded military forces directly to American audiences, and galvanized the Sanctuary movement (García 2006). Refugees could travel relatively cheaply, arriving by land on well-traveled

The nationally known activist Ingrid Washinawatok, a member of the Menominee nation and co-chair of the Indigenous Women’s Network; Hawaiian-Mohawk Lahe’ena’e Gay, a representative of the Pacific Cultural Conservancy International, and U’wa supporter Terence Freitas, an environmental activist.The three had traveled to Arauca in support of the U’Wa people’s attempts to limit oil exploration in their territory. The three were kidnapped by the FARC and later killed.

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immigration routes. Large refugee camps in Mexico and Honduras provided the opportunity for further direct engagement on a large scale. No such population arrived from Colombia. In part, this was the result of resources; there is no land route from Colombia to the United States because of the Darien Gap, the jungle separating Panama from Colombia is the only remaining break in the Pan American highway. Rather than gather in large refugee camps, most Colombians fleeing violence and instability left their homes as individual family units resettling informally in shanty towns within Colombia, creating one of the world’s largest—but largely invisible—internally displaced population. Even in areas where the United Nation and others anticipated large refugee populations, like along the border with Ecuador, shelters stood empty, for a range of reasons including the strength of Colombia’s economy compared to the neighbors, growing urbanizations and the long history of internal displacement in the face of political violence. (Increasing international awareness of the humanitarian crisis during the 1990s led to an increase of international organizations providing humanitarian assistance within the country.) The population of Colombians emigrating to other countries did increase (including Spain, Ecuador, and the U.S.), but they were largely educated middle class, often identified with the government and were not natural allies of U.S.-based activists protesting U.S. assistance to the Colombian military. Within the U.S., their primary political agenda was the provision of favorable immigration status, such as Temporary Protective Status, for Colombians. There were also fewer connections between religious communities within the U.S. and Colombia, parti-

cularly within Catholic and mainline Protestant denominations that played a central role in the Central America solidarity movement. Catholic lay missionaries inspired by Liberation Theology with a long history of work in Central America constituted an extensive networks of Americans with significant on the ground experience viewed as credible (non-radical, in many cases non political, and non biased) when they expressed dissent regarding official accounts of political violence in the region (Nepstad 2004). These religious activists served as the foundation for many solidarity networks (Smith 1996; also in Peru, Youngers 2003). Colombia did not have the extreme poverty that brought Liberation Theology-inspired religious workers to other parts of the Andes (such as Peru and Bolivia) and Central America, and featured a conservative Catholic hierarchy that was less receptive to the concerns of Liberation Theology. Unlike Central America Colombia was a net exporter of priests and religious workers, sending many to other parts of Latin America and Africa. Other typical U.S.-Latin America connections were also not present in Colombia. As a relatively well developed middle income country, the nation was host to few humanitarian workers until the IDP crisis of the late 1990s.The Peace Corps program in Colombia lasted from 1961 to 1981, with a relatively large number of total volunteers compared to Central America (4,600) but without the annual flow of new volunteers returning to form a critical base of interest in the country. Colombia has historically maintained relatively few academic connections with U.S. universities, preferring to send students to Europe, particularly France and England. Within the U.S., there are relatively few Colombianistas, given the real

and perceived dangers of fieldwork and the general view that Colombia remains an exception to the academic models and theories of the region. 6. Activist Response This is not to say that there has been no activist response to U.S. policy towards Colombia. In this section, I will outline efforts to organize activism in opposition to Plan Colombia, and highlight the achievements of the lobbying strategy adopted by the NGOs that focused on U.S. policy towards Colombia, in particular the conditions placed on U.S. assistance to Colombia, and the Leahy amendment. I will conclude with some of the critiques of this strategy, and some lessons for thinking about human rights activism in the 21st century. It is important to locate these efforts within the larger context of the professionalization of human rights activism. Much of the recent research on human rights activism has stressed professionalization as a contested process (Tate 2007; Merry 2006; Goodale 2006; 2007). Some groups, typified by the approach of Human Rights Watch, have attempted to completely divorce their activism to promote human rights from social movements and so-called “politicized” human rights activism.“Human rights work cannot be confused with solidarity groups,” one former senior Human Rights Watch staff member told me. The organization devoted their substantial resources to publishing reports, promoting the use of international human rights legal standards, and elite lobbying targeting the media and policymakers. However, the majority of professional human rights activists attempted, to a greater or lesser degree, to foster grassroots interest and mobilization, generally employing the repertoire of

tactics described above. Amnesty International, founded in 1961, remained a membership organization who included grassroots mobilizing and letter-writing campaigns among their central strategies to promote human rights. On a much smaller scale, the Washington Office on Latin America, founded in 1974, was a critical link for grassroots groups within the U.S. and Latin America interested in influencing U.S. policy. All these organizations including Human Rights Watch used both volunteer and paid staff; regardless of their status, all that I interviewed referred to themselves as “activists.” In U.S. policy debates, Colombia had long been considered a drug policy issue, not a human rights issue, and was a low priority for these institutions throughout the 1990s until Plan Colombia focus on military assistance made human rights a more salient issue. The major human rights groups (including Amnesty International, Human Rights Watch, and on a much smaller scale,WOLA) had conducted periodic research missions to Colombia, and published regular reports for more than a decade. Beginning in the late 1980s, two Colombian immigrants, both married to Americans and settled in the U.S., established human rights committees in Washington (the Colombia Human Rights Committee) and Madison, WI (the Colombia Support Network). These committees have been important outposts of U.S.-based activism on Colombia, serving as a base for speaking tours of Colombian activists throughout U.S. While membership in these committees has varied, in general they have maintained a small core of participants who are a mix of progressive Colombian immigrant and U.S.-born activists; they have also inspired activists to create associated small committees in other cities.They have also

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partnered where possible with interested policymakers and analysts and academics. In one of the first major expressions of interest among NGOs that previously had not addressed Colombia, in January 1998 I helped organize a delegation to Colombia of NGO leaders from Washington. The group included the director of WOLA, a senior associate from the Center for International Policy, and the then Deputy Director of the Latin America Working Group as well as religious representatives from the United Church of Christ. All went on to make Colombia advocacy and activism a major focus. In their lobbying on Plan Colombia, concern about paramilitary abuses, their ongoing links with officials, and impunity for past abuses were the central concerns. 7. Limited Grassroots Mobilization All the members of the Colombia Steering Committee employed tactics learned from previous activism and other groups. Much of their work organized to target sympathetic members of Congress to lead opposition (almost all Democratic) to Colombian military assistance. One of their central allies was Congressman Jim McGovern (D-MA). As a Congressional aid, he had traveled to El Salvador in the 1980s to investigate impact of U.S. military aid there and worked on the Congressional commission investigating the murder of four Jesuit priests, their housekeeper and her daughter by an elite squad of U.S.-trained Salvadorian soldiers in 1989. His foreign policy aid, Cindy Buhl, had served as the director of Central America Working Group in the 1980s, and was also very active on the Colombia issue. McGovern sponsored a series of amendments to reduce military assistance to Colombia.According to one

activist working with an advocacy group, “the main goal of getting a better vote on the McGovern amendments, and making sure that the vote was seen as a message to the Colombian government, to the paramilitaries and to the military, to clean up their act.” Activists working within LAWG would identify swing voters and attempt to mobilize people in their district to lobby the member of Congress. They would then contact membership organizations (including religious groups, Amnesty International, labor unions, and other grassroots organizations). Efforts to educate constituents on Colombian issues including bring speakers to tour those districts and convening public meetings. In some cases, they attempted to reach out to particular constituencies with news of targeted Colombians from those groups, such as African Americans, women, unions, teachers, and religious people. Attempting to draw established activists into Colombia work had limitations, however. One activist concluded, “I don’t think we had a significant impact. …In a lot of cases, with a lot of people, I think the people we would go to were the go-to activists on a lot of different issues, and Colombia never became their priority issue.” There were a number of relatively large events organized to mobilize interest in Colombia between 2000 and 2003, many centered around college campuses and through existing activist networks. One AI activist recalled hundreds of people attending events organized on the west Coast and Midwest teach-ins. “You could tell there was growing grassroots interest because there were large crowds at these events. And because of the growing support for the McGovern amendments. There was that kind of thing going on all the time, until September 11.”Activists

agree that the 9/11 attacks, and particularly the 2003 invasion of Iraq, had a profound impact on efforts to generate grassroots interest in Colombia. 8. Elite Lobbying Strategies Despite these setbacks, human rights activists continued their elite lobbying efforts, working with allies within the government and Congress. Throughout the 1990s, a growing bureaucratic infrastructure within the government developed to address human rights concerns.4 Human rights policy tools developed by policymakers include private diplomatic discussions; public statements by government officials; documenting abuses in the annual State Department reports; reporting on specific human rights issues as required by legislation; prioritizing aid to reflect human rights goals; human rights training programs for military, police, government officials; sanctions; support for human rights cases moving through the legal system; participation in verification and promotion missions; support for human rights work at the Organization of American States

and the United Nations (although the U.S. is not a signatory to the majority of human rights treaties); and military intervention (such as the 1994 Operation Uphold Democracy in Haiti). Despite significant effort devoted to development of some policy tools, to date there is no consensus regarding the long-term impact of these policies or which are most effective (Mertus 2004; Sikkink 2004). For example, some officials argue that the most appropriate policy towards abusive government is engagement, including financial assistance which increases U.S. leverage, while others argue that cutting off assistance to governments involved in violating human rights avoids implicating the U.S. in abuses and demonstrates the importance of respect for human rights. It is important to note that unlike Western Europe and Canada, where governmental human rights agencies address domestic issues, U.S. governmental human rights efforts are considered foreign policy initiatives and devoted exclusively toward attempting to influence the behavior of other governments.5

The broader context for this is, of course, that U.S.policies have in many cases contributed to human rights abuses as the U.S.offered support, and in some cases, direct participation, in the overthrow of democratically elected governments (such as in Guatemala 1954 and Chile in 1973) as well as supporting abusive military forces throughout the continent. The military regimes that replaced them engaged in the most serious abuses of the past century, including the disappearance and murder of hundreds of thousands of Latin Americans. The military regimes that took power in Brazil (19641985), Uruguay (1973-1985), Chile (1973-1990), and Argentina (1976-1983) employed significant political violence against their real and perceived opponents, while enjoying U.S.support. U.S.policy also contributed to human rights abuses during the Central American civil wars of the 1980s, when the Reagan administration provided military assistance to abusive governments in El Salvador and Guatemala, and provided support for the Nicaraguan Contra forces. The only U.S. state human rights agency is the State Departmentâ&#x20AC;&#x2122;s Bureau of Democracy, Human Rights and Labor, the lead federal agency charged with implementing U.S. foreign policy and representing U.S. interests abroad. Originally called the Bureau of Human Rights and Humanitarian Affairs, the division was created in October 1977 by Congressional mandate and reflected Carterâ&#x20AC;&#x2122;s emphasis on human rights. The office was staffed with career Foreign Service Officers, while the first leaders were political appointees who had been active in the civil rights movement. The agency faced numerous obstacles including considerable resistance from other bureaus within the State Department. With only 20 staff members in 1979, President Ronald Reagan weakened the bureau. President Bill Clinton changed the name to the Bureau of Democracy, Human Rights and Labor (DHL) and expanded the mandate in 1998. Each March, by Congressional mandate, the DRL must produce hundreds of pages addressing a growing range of human rights issues in almost every country in the world; the 2004 report was 5,000 pages long and covered 194 countries. Embassy human rights officers draft the reports, which then are revised by DHL staff in Washington. These reports were often accused of political bias, particularly during the Reagan administration; by the end of his term, U.S. based human rights groups the Lawyerâ&#x20AC;&#x2122;s Committee for Human Rights was publishing critical evaluations and counter-reports. The office also provides assistance to human rights programs abroad through USAID funded programs (Denzer 2000).

U.S. Human Rights Activism and Plan Colombia â&#x20AC;˘ Winifred Tate

U.S. government human rights policy was in part the result of dedicated officials, but would not have made the limited progress it did without considerable pressure from domestic advocacy groups promoting human rights in Latin America. International nongovernmental organizations including the religious organizations, solidarity groups, and human rights groups provided training, support and public awareness for human rights groups throughout the continent. Following Congressional concern over the accuracy of information from the executive following the Vietnam War and the Watergate scandal, members of Congress began taking a more activist orientation towards foreign policy and international affairs. Congress included Section 502B in the 1974 Foreign Assistance Act, requiring that security assistance to governments which grossly violated human rights to be restricted; in 1976 a provision was added allowing the president to continue aid to abusive governments under â&#x20AC;&#x153;extraordinary circumstances.â&#x20AC;? Section 116 of the 1976 Foreign Assistance Act required human rights conditions be considered in economic aid as well. However, these measures have never been applied. Country-specific conditions on human rights assistance were applied to numerous countries including Argentina, Chile, Uruguay and Colombia. The Congressional Human Rights Caucus was founded in 1983 to organize briefings and Congressional testimony on human rights issues. In 1996, the Leahy Amendment barred U.S. counternarcotics assistance units

credibly alleged to have participated in gross violations of human rights abuses; the amendment was subsequently amended to all foreign military assistance and made into permanent law. In part because of its more limited scope, this law has been more widely applied, and military units in Colombia, Bolivia and Mexico have been suspended from receiving U.S. assistance. Professional advocates, most of them based in Washington, achieved some significant results through their elite lobbying strategy. In addition to documenting abuses, this work involved developing lobbying strategies, relationships with government allies, designing specific materials for use in Washington lobbying, and providing testimony and questions for members in hearings. Elite lobbying required detailed knowledge of policy processes, including the positions and motivations of distinct agencies and policymakers, as well as legislative and committee schedules and procedures. In some cases, activists were able to get their concerns written into the legislation, through conditions placed on assistance and the Leahy Law. When Plan Colombia was passed by Congress in 2000, the legislation included human rights conditions focused mainly on severing the links between the security forces and paramilitary groups.6 These measures required that the State Department certify that the president of Colombia has issued a directive that cases involving soldiers and officers be tried within the civilian court system, and the officers in ques-

An additional condition included in the legislation required the implementation of a strategy resulting in the total elimination of coca and opium by 2005.

tion suspended from duty, and that the security forces are fully cooperating with these measures and with investigations, and the development of Judge Advocate General Corps. Activists involved in creating the conditions had drawn on previous examples implemented in the cases assistance to Serbia and Peru. In the first year, the Clinton administration waived the conditions on the national security grounds; subsequently the Bush administration simply certified over the objections of human rights groups. Despite the failure of the conditions to impact aid delivery, activists argued that the conditions served several important functions. First and foremost, the conditions kept human rights issues in the debate, and forced a yearly discussion of the human rights situation in Colombia. The certification process also provided an important incentive for Colombian government action on specific cases in order to provide justification for the annual certification. Unlike general human rights legislation, the conditions were written specifically in response to the situation in Colombia, and were modified as the legislation went through the yearly appropriation process. NGO activists complained, however, that the Colombian government would present statistics claiming to represent progress in terms of human rights but without the real substantive changes in policy. But in the words of one activist, “until September 10, we had something going. We were players, the human rights community was in the game, we mattered. We didn’t get everything we wanted, we didn’t even get half of what we wanted, but we were relevant in a way that we hadn’t been seven or ten years before.”

What became the Leahy Law began as the Leahy Amendment, first passed in 1996. The genesis of the bill was activist concern over military assistance to abusive units in Colombia. A 1994 Amnesty International report included cases of human rights abuses in Colombia involving 13 specific military units. AI staff sent copies of the report and a letter requesting information about the assistance and U.S. monitoring efforts to U.S. government officials but received no reply. However, the U.S. embassy did prepare a analysis revealing that 12 of the 13 units mentioned in the report had received U.S. assistance; a sympathetic official leaked the list to an investigative journalist, who then passed it to AI staff in Washington. Meanwhile, a Senate staffer concerned about the issue began an email exchange with the AI Washington director, who modified her proposal and sent them to Tim Reiser, Senator Patrick Leahy (D-VT) staff on the foreign relations committee with a profound commitment to human rights issues. The Leahy Law began as requiring the U.S. to suspend counternarcotics assistance to units credibly alleged to have participated in abuses where the government is not taking corrective measures. The law was designed to be narrower than Section 502B in that aid was only suspended to particular units rather than cut off to an entire country, and although it did not include a waiver option the aid could be continued if the recipient government demonstrated that they were engaged in corrective measures (such as investigations of the allegations). The measure was expanded to cover the entire foreign appropriations bill and eventually the Defense

U.S. Human Rights Activism and Plan Colombia • Winifred Tate

Department; the amendment was also made into permanent law. The major debates over implementation have focused on the interpretation of specific wording, most importantly what constitutes a “unit.” If an entire division, battalion, or company of military personnel were to be trained, clearly that would constitute a unit and the entire group would have to be vetted. For individuals attending training, the debate was over whether or not his group had to be vetted. Eventually, the interpretation was ruled to be that the “unit to be trained is the unit to be vetted;” thus even individual soldiers from abusive units may participate in training unless abuse can be traced to their name. Both AI staff and the Congressional aids that worked on the legislation feel this interpretation violates the intention of the bill. The law was extremely controversial within the Colombian military establishment; General Bonnett, then head of the armed forces, refused to sign the required memorandum of agreement with the U.S. State Department stating that he would comply with the conditions for almost a year. Some U.S. officials also objected to the law. In one of the most notorious examples, declassified embassy cables revealed that Speaker of the House Dennis Hastert told Colombian military officials, saying he would work to “remove conditions on assistance” and complained about the previous years of “leftist” influence in the U.S. Congress that “used human rights as an excuse to aid the left in other countries.” Hastert promised to promote counternarcotics assistance and recommended that Colombian officials should “bypass the U.S. executive branch and communicate directly with Congress” (Evans 2002).

The Leahy Law has had a substantial impact on U.S. policy in Colombia, although not always in the ways in which the original authors of the bill may have wanted. Senior State Department and Defense Department officials who participated in the design and implementation of the first years of Plan Colombia agreed that the military strategy promoted by the United States was determined in part by the Leahy amendment requirements. Throughout the 1990s, the majority of U.S. assistance was provided to the Colombian National Police. In 1998, the U.S. signed a new inter-military cooperation agreement, and began training and funding the first counternarcotics battalion of the Colombian army. With Plan Colombia, the development of counternarcotics battalions became the centerpiece of the “Push into Southern Colombia”, with military assistance making up approximately 80% of the package.As one senior policymaker told me, “They made the decision that no unit that existed could meet the standard, so they started from scratch.There were three new units created, and then they watched them like hawks.” Leahy requirements meant aid intended for some existing battalions, including the 17th brigade and the 24th brigade, were suspended. According to Leahy supporters, the provision sent a very important message that human rights issues are important to the U.S. Congress. The law encouraged conscientious officials, along with investigative journalists and activists, to pursue cases; it also required tracking military assistance and vetting its recipients. Activists and Congressional staff concerned about Leahy implementation used the Senate confirmation

of ambassadors and public hearings to ensure compliance, as well as to emphasize the importance of the human rights message. According to one former Congressional aid, “my experience was that with career ambassadors before the Senate, [if] you make any fuss or hint that their confirmation could be in jeopardy[,] you can get them to really pay attention.Working on the senate foreign relations committee, the committee had an unbelievable leverage point.” All embassies were required to comply with the measure; some of the other well publicized cases in which compliance with the Leahy Law led to the suspension of aid include Mexico, Turkey and Sri Lanka. However, even Leahy supporters acknowledge that the measure has severe limitations. First, it places the burden on the victims of human rights violations to identify their attackers, arguably creating an incentive for the establishment of irregular forces, disguising the identity of military forces during operations and the formation of paramilitary groups. Second, there is a clear loophole, employed by the U.S. in the case of Colombia: creating new units to bypass the vetting requirements. Rather than restricting aid until the entire military force was sufficiently reformed to pass Leahy requirements, the U.S. opted to create new military units geographically isolated from the rest of the force. It’s also important to note that the Leahy Law requires not a complete end to abuses, but the absence of allegations or the lack of corrective measures including investigations. Assessing the role of Leahy in encouraging the investigation, prosecution and incarceration for those responsible is also extremely difficult;

given current figures provided by human rights activists and journalists in Colombia, it is difficult to see progress on this front. According to one of the law’s first promoters, “I am not aware of any place where the Leahy Amendment ended up being an anti-impunity law.” However, Leahy supporters insist that the measure has been a useful tool to continue to bring human rights pressure on the U.S. government and their military allies. Activists within the United States remain divided over the appropriate strategies to best promote social change and human rights in the U.S. and in Colombia. Activists within grassroots organizations critique elite advocacy requiring compromises and ‘insider’ strategies employed by NGOs in Washington, believing their mandates to be more confrontational and protest orientated, with little interest in negotiating their demands for dramatic changes in U.S.policy. Others take issue with the high turn over and relatively short institutional memories of NGOs, characterized by low pay and long work hours, with many activists focused on political analysis rather than direct grassroots organizing. Such divisions have long been common within activist coalitions, as scholars of social movements have observed in other cases. Conclusions Academics and practioners seeking to understand the possibilities and limitations of human rights activism need to look beyond the “mobilization of shame” to the study of social movements in order to better understand why some human rights crises generate grassroots responses abroad and others do not. As I have presented here, the

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political context for such movements play a significant role in the international response, above and beyond the seriousness of the political violence in question. Thus, I argue that international human rights activism must be understood as the product of local political cultures, along with the cultural and material resources available to producing such activism. Despite these limitations, and the criticisms offered by both activists and scholars, the increasing professionalization of human rights activism has generated some significant policy responses, even in cases of limited grassroots mobilization. Professional human rights defenders, working with allies within the U.S. Congress, made the Leahy Amendment prohibiting assistance to abusive military units into permanent law.They also incorporated human rights conditions into legislation. However, assessing the impact of such efforts is difficult. The State Department first waived, and then certified their adherence to, the human rights requirements in the legislation despite the objections of human rights researchers. The Leahy law changed U.S.military strategy, leading to the creation of new military units. Activists argue that such measures keep human rights concerns in the policy debates, and create mechanisms for pressure on the Colombian government for investigations on specific cases. There still is a significant debate within the human rights community, however, over how to best promote human rights and governmental policy reforms. A more complete understanding of the longer term impact of such measures will requires time, while observers measure the governmental human rights responses over the coming decades.

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Colombia Internacional 69,ene - jun 2009, Pp 228, ISSN 0121-5612, BogotĂĄ, Pp. 70 - 85

OING y derechos humanos en Colombia Un golpe ineludible y vigoroso de la sociedad civil

International NGOs and human rights in Colombia A vigorous and unavoidable blow of civil society

Erli Margarita MarĂn Aranguren*

recibido 25/11/08, aprobado 15/04/09

OING y derechos humanos en Colombia • Erli Margarita Marín Aranguren

Resumen Al reconocer que en el país hay una escasa literatura respecto a la sociedad civil en general, y a las organizaciones no gubernamentales (ONG) en particular, en este artículo se plantean interrogantes como: ¿qué papel juegan las organizaciones internacionales no gubernamentales de derechos humanos en Colombia? y ¿de qué herramientas se valen? Luego de un par de reflexiones referidas a los derechos humanos en términos de: 1) el ámbito legal internacional, 2) el mandato de aplicación y 3) el activismo que despliegan estas organizaciones, en este artículo se concluye que las OING en Colombia adelantan un intensa acción pública, en redes, que las distingue más que como activistas como agentes con carácter. Un doble movimiento en sus repertorios les permite ser asertivas tanto en el ámbito nacional como en el internacional. Censuran, cuando se vulneran los derechos; cuando no hay legislación nacional, recurren a la normatividad internacional para que se castiguen las infracciones y siempre presionan para salvar vidas. Palabras clave: Derechos humanos, OING, sociedad civil global.

Abstract: Upon recognizing that there is a scarcity regarding the literature in the country on the civil society in general and the Non-governmental organizations (NGOs) in particular, we ask the following questions in this article:What role does international NGOs play regarding human rights in Colombia? What tools do they have at their disposal? After a few contemplations on the human rights subject in terms of: 1) the international legal context, 2) the application mandate, and 3) the activism deployed by these organizations, this article concludes that international NGOs in Colombia further intense public action, in networks, that distinguishes them, more than as activities, but as resolute agents. A double momentum in their repertoire allows them to be assertive in the national as well as the international state. They censure when rights are vulnerated; when there is no national legislation, they appeal to international regulations so that violations are punished, and they are always striving to save lives. Keywords: human rights, international NGOs, global civil society.

Introducción or los adjetivados titulares en la prensa colombiana y la llamativa mención que hacen la radio y la televisión de las organizaciones no gubernamentales (ONG), da la impresión de que existe gran cantidad de literatura al respecto.Y si se piensa

en el tema de derechos humanos, pues el volumen imaginado se puede triplicar. Sin embargo, en los casos más sonados unas pocas líneas alcanzan las primeras páginas de los diarios, los demás apenas logran espacio en las páginas interiores. Este material informativo tiene poco seguimiento, en Colombia. Y si se amplía el

Docente e investigadora de la Línea de sistemas complejos, política y gobernabilidad del grupo OPERA del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia, Bogotá, Colombia.

horizonte, la literatura sobre las organizaciones internacionales no gubernamentales (OING) se encuentra que también hay escasa información disponible en el país. Hay registros académicos en otras latitudes e incluso grandes centros de estudio en universidades como el London School of Economics and Political Science, la Universidad de California en Los Ángeles (UCLA), la Universidad Delhi, la Universidad de El Cairo, para sólo nombrar las de mayor producción académica, pero incluso allá hay muy poco sobre Colombia. Entonces, resulta interesante la invitación de Colombia Internacional a preguntarse si ¿se constituyen las OING de derechos humanos en agentes que restringen o limitan el comportamiento gubernamental? Y si es así, ¿qué mecanismos utilizan para presionar al Estado y lograr que cambie su comportamiento? Con la información mediatizada que hay en el país, la pregunta conduce a una sola respuesta automática y afirmativa. Sin embargo, vale la pena detenerse un poco más y hacer un par de reflexiones sobre las OING de derechos humanos que no sólo adelantan actividades en Colombia sino que actúan en escenarios internacionales. Luego, se precisa replantear la pregunta en términos del rol. ¿Qué papel juegan las OING de derechos humanos en Colombia? ¿De qué herramientas se valen? En este documento, se plantea que las OING, como actores del sistema internacional, actúan en la tripleta revolucionaria de los derechos humanos, precisamente para: 1) velar porque exista legislación que los garantice tanto en el ámbito local

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como internacional, 2) comprometer a los diferentes agentes con la normativa existente y, 3) denunciar a quien o a quienes vulneran los derechos humanos en el territorio colombiano. Las OING de derechos humanos despliegan repertorios paralelos, pero focalizados para el ámbito local y para el internacional. Es un doble movimiento, que les permite ser asertivas cuando emprenden acciones públicas, pues al insistir en la tripleta revolucionaria consiguen aliados como los organismos intergubernamentales, en diferentes escenarios, para salvar vidas y promover la justicia. En realidad, las OING de derechos humanos asumen una labor constructiva y propositiva en Colombia. 1. Un agente con carácter Que no se alarmen quienes consideran que se está intentando reemplazar al Estado. Esa simplemente es una premisa errada. Como diría Peter Willets (2000), el peso que hoy en día tienen no es precisamente para reemplazar al Estado. En realidad, el mundo ha cambiado y hay más actores en la arena política. Por ejemplo, las ONG lograron un espacio desde 1945, cuando en la Carta de las Naciones Unidas no sólo se les reconoció sino que se les otorgó un estatus consultivo1. Hoy en día algunas son “observadoras” en la Organización de Naciones Unidas (ONU) y en determinados escenarios ya tienen la categoría de “socios”. De hecho, no sólo son el componente más visible de lo que se ha dado en llamar la sociedad civil global2 o sociedad transnacional, sino que las ONG son reconocidas como

Artículo 71 de la Carta de las Naciones Unidas. Mary Kaldor desarrolla su definición de sociedad civil global como “el medio a través del cual se negocian, comentan y meditan los contratos o pactos sociales entre los individuos y los centros de poder político y económico”, y defiende que “los significados cambiantes de sociedad civil deben entenderse a partir del carácter temporal de la autoridad política y el contenido mutable del contrato” (Kaldor 2005, 26).

OING y derechos humanos en Colombia • Erli Margarita Marín Aranguren

un actor del sistema por varios teóricos de las relaciones internacionales3.Algunos van más allá, como Justin Rosenberg y Mervyn Frost quienes hablan del imperio de la sociedad civil y Richard Falk quien considera que el proyecto de la sociedad civil es realizar una globalización desde abajo (Sandoval 2003, 40). De hecho, es erróneo pensar que en las democracias liberales la sociedad civil está en oposición a la economía o al Estado (Cohen y Arato 2000, 10). En realidad, como lo anota el inglés Paul Kennedy (2007, 343), la sociedad civil global es crucial tanto en el presente como en el futuro, y lo son más precisamente las OING de derechos humanos que se comportan como un agente con carácter en el sistema internacional. Ellas han asumido una labor constructora y propositiva para salvaguardar los derechos de todos los seres humanos. No por ello debe desconocerse que “las sociedades civiles modernas están caracterizadas por una pluralidad de formas de vida; son diferentes estructuralmente y socialmente heterogéneas” (Cohen y Arato 2000, 30). Por su puesto, las ONG también son complejas y reproducen contradicciones de las sociedades civiles domésticas de las cuales emerge y reflejan la dinámica del poder en el ámbito internacional. De esta manera se entiende la serie de problemas que presentan las ONG. Maite Serrano, por ejemplo, señala que “las ONG (tanto del norte como del sur), no siempre están cerca de las poblaciones beneficiarias, los movimientos populares o los grupos de base como se pretende.

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La distancia de las organizaciones de base tiene su lógica por la forma en que han surgido y evolucionado muchas de estas organizaciones: la aparición de ONG como refugio de profesionales sin empleo, militantes de izquierda sin partido, o la evolución hacia el crecimiento y la profesionalización” (Serrano 2002, 89). Por su parte, Eduardo Pizarro (2005) considera que “las ONG —especialmente las vinculadas al campo de los derechos humanos— están perdiendo credibilidad de manera acelerada tanto en el ámbito interno como en el internacional. Observadores imparciales que han estudiado las fuentes y las bases de datos que utilizan para sus informes se muestran alarmados de su precariedad y pobreza”. Dada la tendencia a cuantificar, se precisa anotar que en el mundo ha habido un boom o explosión de ONG que varios autores sitúan en la guerra fría, pero otros van más atrás y se refieren a la primera posguerra. En realidad, la curva continúa en crecimiento y “nadie sabe cuántas organizaciones no gubernamentales hay ni con cuanta rapidez crece su número. Las cifras publicadas son muy engañosas” (Mathews 1997), sin embargo autores como Pearson y Rochester reconocen que una cuarta parte de las ONG que existían en el año 2000 eran de carácter global (Pearson y Rochester 2000, 334). Lo cierto es que aún en el siglo XXI, es muy difícil establecer una cifra única. De hecho, los diferentes centros de investigación trabajan en recolección de data al respecto. Para otros autores es más importante referirse a las redes4 que con-

John Baylis y Steve Smith, Marlies Glasius, Peter Willets, Marisa Revilla, Maite Serrano, Jessica Mathews, Jenny Pearce, Frederic Pearson y Martin Rochester, entre una lista que se puede tornar demasiado extensa. El vínculo se establece para actuar juntas sin constituir una presencia institucional física u oficial. Las redes no tienen centro ni cúpula, pero sí varios nódulos y lo más importante es la información que por ellas circula.

forman las OING dado que ese es el bastión desde el cual ellas interactúan en el sistema internacional, y es a través de esas redes donde circula la información que sirve de base para sentar posiciones autónomas o para la toma de decisiones de otros actores (Estados, organismos intergubernamentales y multinacionales o transnacionales). Margaret Keck y Kathryn Sikkink son fuertes defensoras de esta nueva visión (redes) y mucho más cuando se trabaja en un tema como derechos humanos. Ellas aclaran que la teoría tradicional realista no puede explicar el trabajo voluntario que se suele desplegar en el activismo por los derechos humanos (Orozco 2005, 221). Otro asunto que parece preocupar a muchos es la financiación. En 1993 no era secreto que las OING de derechos humanos manejaban un volumen considerable de recursos. Algunas, como Amnistía Internacional, ya tenían más fondos que el brazo de la Organización de Naciones Unidas (ONU) para los derechos humanos5. Para el caso colombiano, quiero retomar a Sandoval (2003, 42) quien anota que las “ONG internacionales que funcionan actualmente en Colombia como entidades de ayuda humanitaria para la población desplazada y de defensa de los DDHH y del DIH, principalmente, son financiadas por los gobiernos de la Unión Europea, por los EEUU y Canadá; es decir, por los países del Norte, aunque, por supuesto, también reciben donacio-

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nes de entidades de carácter privado. Entre ellas también se cuentan las que funcionan como vigilantes de las violaciones de DDHH, las cuales aparentemente sólo reciben subvenciones privadas”. Algunas de las que más interactúan son: Washington Office on Latin America (Wola), Human Rights Watch, World Visión, Cuerpos de Paz, Amnistía Internacional y Justice for Colombia. No se debe olvidar, que varias agencias de cooperación internacional que están asentadas en Colombia, le apuestan a la ayuda humanitaria y bajo esa modalidad se preocupan por la preservación de los derechos humanos6, a través de OING de derechos humanos y también trabajan con otras organizaciones de la sociedad civil como los sindicatos y las fundaciones. También está la agencia para el desarrollo internacional de los Estados Unidos (USAID, por su sigla en inglés) que invierte en las ONG locales porque considera que éstas son fundamentales para mantener la vigilancia en los derechos humanos (Mesa y Maldonado 2004, 7). Hay otras organizaciones de la sociedad civil que se comportan como las grandes corporaciones multinacionales y apoyan económicamente a organizaciones no gubernamentales locales, el mejor ejemplo es la Fundación Ford, que “en la actualidad apoya a la Comisión de Juristas Colombianos y a un gabinete estratégico jesuita de Bogotá llamado CINEP, en ambos casos para

En varios documentos de Oxfam se retoman declaraciones del entonces director del Centro de Derechos Humanos de la ONU, Ibrahima Fall. Muchos recursos llegan al país bajo esta modalidad, que si bien no es considerada Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) sí representa un rubro bien importante de recursos que entran al país para ayudar a la población desplazada, a la que justamente se le están vulnerando los derechos básicos.

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que combatan las violaciones de derechos humanos e informen sobre ellas” (Kennedy 2007, 297). La pregunta obligada es si habrá otros intereses más allá de la no vulneración de los derechos humanos, pero la respuesta a este interrogante será objeto de otro ensayo. Aquí simplemente se plantearán, más adelante y de manera sucinta, algunos pesos y contrapesos. Por ahora recordemos que las ONG han sido integradas al aparato de injerencia estadounidense. Primero desde los centros de pensamiento y luego USAID7, que sigue las directivas del Departamento de Estado del gobierno de Estados Unidos y es financiada por fondos públicos. “Su acción en el terreno consiste principalmente en redistribuir esos fondos en los países que Washington desea «ayudar», sobre todo a través de organizaciones no gubernamentales” (Voltairenet 2005). Ahora bien, se ha anotado que son agentes con carácter. Pues bien, ellas han tenido mayor o menor incidencia en la triple revolución8 de los derechos humanos. No obstante, muchos creen que las OING sólo hacen activismo, pero en realidad varios de sus repertorios9 están diseñados para llamar la atención de los medios de comunicación masiva. Sin embargo, Michael

Ignatieff manifiesta que no actúan solas, los repertorios los desarrollan con todas las organizaciones de la sociedad civil, pues logran un mayor impacto en red. Básicamente, al ser el componente más visible, el grado de recordación recae en las ONG, pero también desarrollan actividades de bajo perfil en las que son eficaces y efectivas. Por ejemplo, Human Rights Watch al concentrar la atención mundial en los lugares donde se violan los derechos humanos, no sólo exige el respeto de los derechos humanos sino que coadyuva para que otros actores del sistema internacional también presionen por unas bases jurídicas y morales que posibiliten seguridad para todas las personas y justicia para los opresores. A veces se olvida que “los derechos humanos son un apasionante y apasionado campo de lucha entre poderes económicos internacionales como las multinacionales y los organismos tipo Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Organización Mundial del Comercio, los distintos estados, los pueblos y las organizaciones de defensores de derechos humanos” (Sánchez 2007, 40), pero fueron estas últimas las que llevaron el tema a la agenda internacional. Una vez allí, se expidió la Carta Internacional de Derechos10 y con ella su inminente

Esta agencia gubernamental estadounidense, dependiente del Departamento de Estado, es el equivalente del ministerio francés de Cooperación. Fundada por John F. Kennedy en 1961, la USAID «apoya el crecimiento económico equitativo y a largo plazo y promueve la política exterior estadounidense apoyando: el crecimiento económico, la agricultura y el comercio, la salud, la democracia, la prevención de conflictos y la ayuda humanitaria». Ampliar información en http:// www.voltairenet.org/article123804.html. 8 Orozco (2005, 215) se refiere a la revolución legal, de aplicación y de activismo. 9 Charles Tilly acuñó el término, a mediados de los años setenta, para referirse al conjunto de rutinas aprendidas y compartidas que se ponen deliberadamente en práctica en una época y que proviene más de la lucha misma y no de filosofías políticas o de la propaganda. Ampliar en http://www.intec.edu.do/~cdp/docs/cambiosenelrepertorio.html. 10 En la Conferencia de San Francisco, donde se estableció la ONU, 40 organizaciones no gubernamentales y varias delegaciones, especialmente de países pequeños, aunaron esfuerzos para exigir una redacción de derechos humanos más específica que la de otros Estados que se encontraban en esa conferencia para lograr que se empleara un lenguaje más enérgico en relación con los derechos humanos. Ampliar información en http://www.cinu.org.mx/onu/documentos/_ciddh.htm.

marco en la política. En este orden de ideas, lo posible es que exista un espacio en el que todos puedan participar y todos tengan voz. Las OING de derechos humanos han ganado ese espacio. Hoy son propositivas y desde sus diferentes aristas ideológicas tienen propuestas alternativas que se debaten en los diferentes escenarios. En concreto las OING de derechos humanos, son muchas, tienen carácter, cuentan con recursos, actúan en la búsqueda de un bien público, y ya han salido de la trastienda. Hoy, teorías de las más diversas ideologías y académicos de diferentes lugares del mundo las reconocen como actores del sistema internacional, que manejan información confiable y presentan propuestas vis a vis. Hoy, los agentes sociales, políticos y económicos entran a negociar pactos o contratos en condiciones de equidad y en ambientes más democráticos. 2. Las OING no firman tratados pero los exhortan Mathews ha reconocido que antes las ONG sólo tenían como opción trabajar a través de los gobiernos. Hoy, como actores del sistema, son socios. Si bien no firman tratados internacionales, algunas veces han estado tras bambalinas como en la Conferencia de Seguridad y Cooperación. Ellas conformaron el grupo Helsinki Watch y en las reuniones que se dieron en Madrid y Viena, durante la década del ochenta, ejercieron influencia en el Acta de Helsinki, documento final. “La Conferencia Mundial de la ONU de Derechos Humanos fue precedida de un foro de ONG, de tres

días de duración, denominado Derechos Humanos para todos” (Kennedy, 2007, 250). En realidad puede decirse que las OING de derechos humanos han estado tras bambalinas en varias oportunidades. Ellas fueron, por ejemplo, las que “le recomendaron a la ONU la creación de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), una propuesta que la Asamblea General adoptó unos cuantos meses más tarde” (Kennedy 2007, 251). También han sido la voz en off cuando el Consejo de Seguridad de la ONU ha emitido resoluciones como las relacionadas con la intervención en Haití y, más recientemente, la de no intervención en Iraq. Sin embargo, Estados Unidos ignoró la resolución y conformó su grupo de aliados para atacar a Hussein “por razones de seguridad nacional”. Las OING han estado en la tras escena, pero cada día se acercan más a la arena política internacional y técnicamente como observadoras-socias, en la práctica, como agentes con carácter en la escena; así ponen temas en la agenda, hacen recomendaciones para la toma de decisiones, colaboran con los otros actores para la implementación de planes y programas, y están al frente de los casos para hacer las evaluaciones pertinentes cuando los derechos humanos han sido vulnerados. Sí, hacen activismo, pero su labor no es para restringir al Estado sino para defender los derechos de quienes están en el territorio colombiano. Entonces, denuncian a todos y cada uno de los que se atreven a vulnerar los derechos, llámese Estado, ejército, guerrilla, paramilitares, delincuencia común…

11 La Fundación Esperanza, que nace en Holanda, fue la que puso el tema de las migraciones en la agenda colombiana tanto para los asuntos internos como para las relaciones internacionales.

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Algunas OING abanderan propuestas nacionales que convierten al país en líder temático. Por ejemplo, en el marco de la Convención contra el Crimen Organizado Transnacional de la ONU, una organización no gubernamental11 asesoró al gobierno colombiano en lo relativo al protocolo complementario para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, que entró en vigor en diciembre de 2003 (Marín 2008, 142). Por otra parte, cabe señalar que fueron las OING de derechos humanos las que en red12 alentaron a los gobiernos a firmar el Estatuto de Roma que dio origen a la Corte Penal Internacional para juzgar crímenes de guerra, genocidio y violaciones de Lesa Humanidad. No sólo exhortaron a los Estados para la creación de éste máximo tribunal sino que circularon información en informes ejecutivos, artículos en periódicos y revistas y así pusieron el tema en la agenda internacional, la opinión pública lo conoció y lo convirtieron en una realidad. Si bien, el gobierno colombiano estuvo bastante neutral en los primeros debates, se sabe que al final escuchó a las organizaciones no gubernamentales porque no sólo firmó sino que ratificó el Estatuto. Marlies Glasius considera que una de las ganancias del proceso que se sacó adelante en Roma fue ese fortalecimiento que las organizaciones no gubernamentales le brindaron a los estados (Marín, 2008, 162), y por el comportamiento del gobierno colombiano, no cabe duda que así fue. Otro caso similar que demuestra que las organizaciones no gubernamentales están interesadas en que

exista legislación para proteger los derechos humanos, es el relativo a la Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersona y sobre su destrucción o Convención de Ottawa. Más conocido en Colombia como Tratado de prohibición de minas antipersona. Aquí, otra vez, una red de ONG trabajó para hacer realidad el que hoy 156 estados se encuentren trabajando en torno a los compromisos asumidos en este tratado internacional que busca poner fin a estas “armas de la vergüenza”. Las OING promovieron la idea, adelantaron los debates, difundieron la información a través de conferencias, foros y entrevistas que concedieron expertos a programas de televisión y radio y fueron los estados, como sujetos de derecho internacional público, los firmantes del documento. Muchos actores legales del sistema internacional ya se han comprometido en erradicar las minas antipersona y Colombia como parte de la Convención, viene trabajando activamente para limpiar los valles y campos de estas armas que azotan a la población civil. Una vez más, es una propuesta desde la sociedad civil para velar por los derechos humanos. En 1996, el gobierno colombiano para evitar la imposición de un relator geográfico por parte de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, la invitó a que abriera una oficina en Colombia. Esta sanción que traería altos costos políticos y económicos al país, sería el resultado del lobby

12 Una coalición internacional de ONG trabajó en la Conferencia de Roma y, en cinco años, lograron la firma y ratificación del Estatuto de Roma.

que adelantaba una red de más de 80 ONG nacionales apoyadas por sus pares internacionales luego de una veeduría de la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas. Hoy en día no sólo hay una oficina en Bogotá, sino que existen tres oficinas auxiliares en Bucaramanga, Cali y Medellín. Dado que el acuerdo llegaba a su fin, en el año 2007 las partes convinieron prorrogar el acuerdo hasta el 30 de octubre de 2010. A pesar de que las organizaciones no gubernamentales parecen ser más conocidas por su labor activista, las OING de derechos humanos han sido propositivas y creativas en las propuestas legislativas, y han sabido sorprender en la exigencia de la aplicación de la normativa internacional existente, como lo retoma Gallón cuando transcribe las palabras de una diplomática colombiana al decir que “nos cansamos de tener que llevarles el paso a las ONG; de tener que bailar a su ritmo” (Gallón 2002, 276), pues ante las exigencias para que se garanticen los derechos humanos, la “astuta” salida del gobierno colombiano ha sido un manejo diplomático del tema que incluye la firma y ratificación de cuanto tratado se propone. 3. Pesos y contrapesos Ahora bien, no puede olvidarse que los gobiernos también trabajan a través de las ONG, por lo que no puede desconocerse un interés velado. Sandoval, por ejemplo, reconoce que “hoy las ONG son la punta de lanza

de la cooperación internacional multilateral y bilateral” (2003, 84). Sin embargo, cuando se trata de proteger los derechos humanos puede decirse que la presión resulta positiva, más en el caso de Colombia que desde hace varios años está en el ojo del huracán por la crisis humanitaria13 que se vive, a pesar del desconocimiento del conflicto por parte del gobierno del presidente Álvaro Uribe. En estos términos, a pesar de que subordinar la cooperación al cumplimiento del derecho internacional tiene efectos económicos y políticos, las OING le apuestan a que el tema de los derechos humanos esté en la agenda de la cooperación internacional y le solicitan a las organizaciones intergubernamentales que también se conviertan en veedoras del cumplimiento normativo de Colombia en la materia. Ellas se encargan de colectar data confiable para llevar diferentes casos ante los tribunales internacionales, y para que sirvan como referentes de qué visos toma y cómo se transforma la situación de derechos humanos en el territorio colombiano. De hecho, cuando las OING logran elevar casos en las cortes, posibilitan el desarrollo de jurisprudencia. El Equipo Nizkor, Amnistía Internacional y Human Rights Watch (HRW) manejan información sobre violaciones de derechos humanos en Colombia, que ninguna otra organización internacional o Estado tiene. Ni siquiera las instituciones colombianas defenso-

13 Una muestra de ello es que el problema de desplazados internos en Colombia es el tercero más grave en el mundo, según el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, quien asegura que sólo es superado por Congo y Sudán.Ver más información en: http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/newsid_3437000/3437073.stm.

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ras de los derechos humanos logran manejar este tipo de estadísticas e información. Uno de los pesos o contrapesos que deben considerarse en el caso de las organizaciones de la sociedad civil global es el relacionado con las divisiones ideológicas. La internacionalista Alexandra Guáqueta, lo recuerda al comentar que “los grupos de la sociedad civil han adquirido importancia en la política transnacional y algunos tienen posiciones políticas distintas a la de sus gobiernos. Por ejemplo, en Estados Unidos hay ONG como Washington Office on Latin America (WOLA), o el Center for International Policy (CIP), que se han opuesto a la política estadounidense en Colombia” (Guáqueta 2005, 35). Aun con diferencias ideológicas, puede decirse que los repertorios que se ejercen en las calles colombianas resultan eficaces, en términos de una presión positiva. Eso lo registran los medios de comunicación masiva, que algunas veces también publican noticias sobre la circulación de informes técnicos de las OING, en las oficinas en Nueva York, Washington, Ginebra, Viena y Bruselas, centros de poder donde se toman decisiones internacionales. Poco a poco se va creando jurisprudencia sobre protección a los derechos humanos, y las mismas organizaciones de la sociedad civil, paralelamente, se encargan de socializarlas con la población en general. Si bien todos los actores del sistema tienen la responsabilidad de acatar la normatividad que en la práctica tiene efecto para las partes, muchas OING se dan a la tarea de acompañar a los estados para que firmen y ratifiquen los convenios internacionales. De un

lado, las OING intentan disuadir a los violadores de derechos humanos, y del otro lado aseguran herramientas jurídicas para proveer justicia en caso de presentarse alguna infracción. En algunas ocasiones, cuando se van a pronunciar organismos multilaterales como el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, las OING hacen pronunciamientos. El pasado, 20 de marzo de 2009, por ejemplo, Amnistía Internacional hizo una declaración verbal (AI 2009) justo antes de que ese organismo adoptara el examen periódico universal de Colombia. En esa oportunidad, Amnistía instó al gobierno a “que aceptase todas las recomendaciones de la ONU para proteger los derechos humanos en Colombia. Muchas de las intervenciones realizadas durante el examen de Colombia ante el Grupo de Trabajo del Consejo reflejaron los motivos de preocupación reiteradamente expresados por las organizaciones colombianas e internacionales de derechos humanos, así como por la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los derechos humanos y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos”. De esta manera, se evidencia que las OING siempre están en red con las organizaciones no gubernamentales nacionales y con otras organizaciones de la sociedad civil que velan por la protección de los derechos humanos. Así no sólo intercambian información sobre violaciones de derechos humanos sino que elaboran estrategias de movilización social con referentes de otros lugares y en ocasiones las hacen paralelas; con ello logran un mayor impacto. Además, en la medida en que ganan espacios

de interacción, demuestran que fortalecen la democracia local y global porque participan de manera directa en el proceso de toma de decisiones, y luego interactúan en el resto de las fases de la política pública. Esto es, no sólo ponen los temas en la agenda sino que cuando se discute la decisión están circulando información que solo ellas manejan de primera mano. Luego de tomada la decisión, colaboran con los gobiernos para implementar las políticas y muchas de ellas son expertas en la evaluación. 4. Exigen sanción si hay violación La labor de denuncia y el trabajo de lobby que adelantan las ONG nacionales conduce un circuito que sigue a sus pares internacionales y estos presionan a los Estados poderosos y a los organismos internacionales a que los escuchen, luego ellos presionan a los Estados y a gobiernos violadores para que modifiquen su comportamiento y observen las normas internacionales que, al decir de Sikkink (Orozco 2005, 221), en muchos casos, ellos mismos se han comprometido a preservar, Es sin duda un efecto boomerang pues los Estados poderosos pueden tomar ventaja de la situación y aplicarla directamente o a través de sus estrategias de cooperación. En el caso colombiano, la Secretaría de Estado de los Estados Unidos “certifica” o “no certifica” al Congreso estadounidense si Colombia cumple con los criterios esperados de respeto a los derechos humanos. Este es un instrumento muy poderoso que permite entregar o no las partidas de asistencia asignadas al país. “Estados Unidos toma en serio todos los reportes de abusos a los derechos

humanos y está determinado a continuar comprometiendo al gobierno de Colombia (en el respeto a esos derechos) y apoyando programas para lograr más progresos”, anota el portavoz del Departamento de Estado estadounidense. (El País 2007). Podría decirse, por ejemplo, que la serie de visitas que realizaron a Colombia organizaciones internacionales no gubernamentales como Amnistía Internacional, la Comisión Andina de Juristas, American Watch, la Comisión Internacional de Observación Judicial, la Fundación France Libertés, Pax Christi y Justicia y Paz, en la década del ochenta, junto con la cantidad de informes que se hicieron públicos, abrió una sucesión de debates sobre la situación en el país, que hicieron que organismos intergubernamentales y la comunidad internacional en general, volviera la mirada y “el caso colombiano fuera analizado, por primera vez, en la Comisión de Derechos Humanos de la ONU” (Vargas y Velásquez 2003, 66). Más tarde, y después de las visitas in loco de la Comisión Especial de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) se adoptaron “once resoluciones declaratorias de responsabilidad del estado” (Gallón 2002, 242) y, casi simultáneamente, siete en el Comité del Pacto Interamericano de Derechos Civiles y Políticos, lo cual implicó un pago de indemnizaciones para los afectados. Dos buenos ejemplos son: Trujillo, por esa época, y, más recientemente, Mapiripán. Uno y otro caso ocuparon cientos de artículos en los periódicos y revistas, y programas enteros en los canales de televisión y las cadenas de radio. Básicamente, una presión real

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para los tomadores de decisión, pues el despliegue de información hace parte de las estrategias para la movilización social que implementan las ONG locales e internacionales. Las OING denuncian las violaciones de derechos humanos y eso se convierte en noticia en los medios de comunicación rápidamente. Los periodistas saben que la noticia “caliente” vende. Además, como se ha visto, las OING de derechos humanos buscan que Estados, multinacionales y, en general, todos los actores y sujetos de derecho se comprometan con la normatividad; entonces cuando se incumple son los primeros en denunciar. Eso está en los viejos repertorios y sigue dando resultados positivos. Ahora se buscan nuevos medios y los electrónicos están en el centro. Todas las OING tienen página web, la información está en más de un idioma, los buscadores son rápidos, hay enlaces a otras organizaciones (muchas de ellas internacionales), suelen tener blogs y foros de discusión. Hay informes, videos, fotos, noticias… Básicamente ellas son las que vigilan que se respeten los derechos humanos, sacan a la luz pública las violaciones que se comenten en diferentes lugares y les recuerdan a los Estados que han firmado tratados internacionales y que con la ratificación se han comprometido a no vulnerarlos (Orozco 2005, 218). Para ello acuden a lo que Rodrigo Villar llama la legitimidad técnica y moral (Villa 2003,23). La primera se deriva “del conocimiento, experiencia, competencia o información que tienen las organizaciones involucradas… es utilizada por aquellas organizaciones cuya autoridad se basa en la calidad

de sus investigaciones, en su capacidad para el desarrollo de programas, en su experiencia en el manejo de información. En realidad, es preciso contar con buenos análisis para armar estrategias políticas viables. La segunda, está basada en “valores morales que pueden tener suficiente aceptación y fuerza para legitimar la acción”. 5. Los mecanismos y herramientas La actividad de las organizaciones no gubernamentales no se frena al nombrar tres revoluciones de los derechos humanos (legal, de aplicación y activismo). En realidad, las OING de derechos humanos son expertas en hacer advocacy, en abogar por los derechos humanos. Esto incluye, de manera conjunta y paralela, estrategias de información y divulgación, campañas educativas, foros, conversatorios, encuentros, uso de medios masivos y directos, entre otras actividades para promover la información, la educación, y para empoderar a la población civil para que sepa qué hacer cuando se le estén vulnerando sus derechos. Existen protocolos para la denuncia, de manera que siempre se preserve la vida tanto de los afectados como de los denunciantes. Precisamente, el tener información permite conocer las instancias a las que se puede recurrir y las herramientas jurídicas que se pueden usar. La denuncia de las OING no se queda en las noticias de los medios, sino que llega a los estrados judiciales y se hace seguimiento continuo del proceso, así tome muchos años. El rastreo de los casos posibilita cubrir todas las instancias nacionales e internacionales posibles para lograr la justicia.

Son las OING las que han presionado el desarrollo de la jurisprudencia en derechos humanos. Lo paradójico es que a pesar de la constante invocación de los derechos humanos, por parte de los actores armados y de las presiones que se ejercen el triunfo parece sólo discursivo pues no se han registrado una disminución de sus violaciones (Schlenker e Iturralde 2006, 33). Aún así, las OING disponen de una gama de herramientas para abogar por la garantía de los derechos, y para que sea con trabajo local o por presión externa que se evite la vulneración de los derechos humanos. En las décadas del ochenta y noventa las cartas abiertas, publicadas en los periódicos de circulación nacional, fueron una de las herramientas más usadas por las organizaciones no gubernamentales, para denunciar los atropellos a indígenas, campesinos, afrocolombianos y trabajadores sindicalizados. Siguiendo la tradición anglosajona, el envío de cartas a senadores, representantes, defensor del pueblo y procurador han sido otro recurso al que acuden los miembros de las redes que también integran las OING. De la misma manera, se organizan reuniones de los representantes de OING, como HRW, con funcionarios del gobierno o con sus pares nacionales, como las veces que ha venido a Colombia el director para las Américas, José Miguel Vivanco. En ocasiones, vienen a presentar los informes y ofrecen ruedas de prensa. Así, también logran que un hecho se vuelva noticia. Estas organizaciones son hábiles en el manejo de situaciones estratégicas. Por ejemplo, luego de conocerse amplios detalles

de la operación Jaque, HRW salió a dar declaraciones sobre los usos y abusos de la situación, y el tema que estaba en bajo perfil cobró relevancia y entró de nuevo en la agenda. Brigadas Internacionales de Paz (o Peace Brigades International, PBI) sigue la práctica de la no violencia y acompaña a nacionales colombianos que están en situación de peligro ya sea porque trabajan en derechos humanos o viven una situación particular. Prácticamente, se convierten en escudos humanos para proteger a quienes trabajan por garantizar otras vidas. En Colombia básicamente efectúan interlocuciones con el propósito de llevar a cabo programas de sensibilización de la comunidad internacional frente a la situación del país. “Realizan labores de interlocución y cabildeo con las autoridades civiles y militares, así como con organismos estatales, ONG, iglesias, cuerpo diplomático y organizaciones internacionales” (Sandoval 2003, 400). Como los casos mencionados, se pueden mencionar otros muchos, pero quiero cerrar este apartado recordando las redes de organizaciones internacionales que han apoyado a los pueblos indígenas que habitan en el territorio colombiano. Tal es el caso de los U´wa (al oriente), y los Kuankuamos (al norte), que han denunciado la manera vehemente como les vulneran sus derechos fundamentales. Antes de entrar en las consideraciones finales, es preciso señalar que las OING en Colombia, para lograr las tres revoluciones en los derechos humanos, utilizan toda una gama de herramientas que las hacen efectivas en su papel. En algunas ocasiones estas cambian, pero hay unos repertorios

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que se mantienen. Muchos atienden a los desarrollos tecnológicos y otros al conocimiento normativo que van adquiriendo las organizaciones sobre la legislación. Conclusión En síntesis, las organizaciones internacionales no gubernamentales han venido jugando un papel significativo, un papel importante en la política internacional. En un principio fueron la voz en off de Estados pequeños o de tratados de derecho internacional público, pero su accionar público en defensa de los derechos fundamentales les ha permitido protagonismo en la tripleta integrada por la normatividad, la aplicación de la ley y el activismo para promover el conocimiento de los derechos humanos y, por supuesto, para denunciar a quienes los vulneran. Dentro de la sociedad colombiana, las OING de derechos humanos son agentes con carácter, y ello ha permitido mitigar las consecuencias del conflicto interno que lleva más de 50 años en el país. Los recursos que ellas invierten y el trabajo que adelantan en el territorio colombiano, si bien ha ayudado a la población civil, también ha sensibilizado a la sociedad internacional sobre la crisis humanitaria que en el caso de Colombia alcanza un desastroso tercer lugar en cuanto a su gravedad. Los informes de las OING en los diferentes escenarios internacionales han prendido las alertas de los demás actores (Estados, organismos internacionales gubernamentales, multinacionales) para tomar acción y para exigirle al gobierno nacional que cumpla con los convenios que prometió respetar.

Las OING son artífices de esa tripleta revolucionaria, que se logra con advocacy para informar, educar y empoderar a sociedad civil y demás actores en derechos humanos. Más que eso, presionan el desarrollo de jurisprudencia en torno a los derechos humanos al llevar casos a las cortes. Una labor que se hace con un doble movimiento: uno en el ámbito interno y el otro en el exterior. Las ONG nacionales son grandes aliadas de las OING de derechos humanos, de manera que con la información de primera mano que manejan las locales, las internacionales alzan la voz en los escenarios globales y consiguen que los otros actores internacionales también presionen al gobierno colombiano para que proteja a todos los que habitan en el territorio. Los Estados, por ejemplo, terminan certificando o descertificando a Colombia por derechos humanos, como es el caso de Estados Unidos. La Unión Europea le exige velar por la no vulneración, so pena de restricción de cooperación. La Organización Internacional del Trabajo realiza visitas periódicas para asegurarse de que los trabajadores cuenten con las condiciones mínimas para ejercer sus labores. Lo dicho hasta aquí no es todo. Con las reflexiones puede decirse que, antes de responder preguntas completamente, se abren otra serie de interrogantes porque en esta materia y con este actor casi todo está por ser considerado en términos académicos. Más aún si se trata de establecer el impacto de la influencia en cada una de las fases de la política de derechos humanos que al ser “interméstica” tiene sus acepciones para lo interno y lo externo. El país es un

gran laboratorio, rico en experiencias que se deben recoger para estudiar y así tratar de entender la complejidad colombiana. De hecho, el desarrollo de investigación y su difusión también es considerado un mecanismo de participación con el cual se logra incidir en la política pública.

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Strange Bedfellows

NGOs and Businesses Move from Conflict to Cooperation

Del Conflicto a la Cooperación ONG y empresas en busca de una meta común Carsten Wieland*

recibido 08/10/08, aprobado 04/04/09

Strange Bedfellows • Carsten Wieland

Resumen Los esfuerzos de las ONG para promover entre las empresas comportamientos sostenibles han logrado ganar el apoyo del público y han llegado a producir un creciente número de acuerdos internacionales voluntarios, iniciativas de políticas públicas e incluso regulación estatal. Algunas compañías han trabajado para superar la estigmatización intentando convertirse en ciudadanos corporativos responsables. Mientras que muchas otras compañías aún están tratando de evadir el debate acerca de la RSC y sus estándares de reporte, otras han ajustado sus estructuras para adoptarlos. Aunque esto tiende a aumentar los costos a corto plazo, la mayoría de las compañías que aceptan la RSC han logrado tener un mejor desempeño económico que las que se niegan a largo plazo. Las que cumplen han demostrado que son capaces de adaptarse más rápidamente a nuevos desafíos del mercado o a la reglamentación estatal. Además, los patrones de consumo parecen remunerar este comportamiento. En el espacio de una década, la cooperación entre industrias y ONG se ha convertido en un tema corriente, ha llevado a dinámicas de sinergia y ha rendido soluciones creativas. Palabras clave: responsabilidad social corporativa, sostenibilidad, ONG, comportamiento de industria, sociedad civil, abogacía.

Abstract The struggle of NGOs to promote sustainable behavior from companies has successfully gained public sympathy, and has triggered a rising number of international voluntary agreements, public policy initiatives, and even state regulations. Some companies have worked their way out of stigmatization and tried to become responsible corporate citizens. While plenty of other companies are still trying to evade the CSR debate and the reporting standards therein, others have adjusted their structures to adopt them. Although this tends to raise costs on a short-term basis, most of the CSRfriendly companies have managed to economically outperform the deniers in the long run. Compliers have proven that they are able to adapt more swiftly to new market challenges, or state regulations. In addition, consumer patterns seem to reward CSR behavior. Within a decade business-NGO cooperation has become a mainstream issue, and has led to many synergetic dynamics and yielded creative solutions. Keywords: corporate social responsibility, sustainability, non-governmental organizations, business behavior, civil society, advocacy.

Consultant, researcher, journalist, and historian. Former director of the Konrad Adenauer Foundation in Colombia. carsten.wieland@gmx.de.

Introduction

o n - g ove r n m e n t a l organizations (NGOs) and businesses have long been at loggerheads with each other. This was particularly obvious in the 1980s and 90s when globalization had become an issue for many civil society activists that spurred resentment against capital and companies worldwide.1 This culminated with the massive protests during the summit of the World Trade Organization in Seattle 1999. After capital flow had become borderless and trans-national, leftist and social-democratic governments in industrial states have had a hard time to hold on to conventional domestic policy tools in finance and economics to defend policies of social balance. Governments in developing countries had even fewer means to counter the rising influence of trans-national and/ or multi-national cooperation that often possessed more assets and capital than the government budgets of the poorer states. This paper outlines how NGOs have faced the challenge of the initial advantage of business interests during the development of globalization with a new strategy of engagement. The change of approach from confrontation to cooperation entails successes, opportunities, and dangers that are mentioned in the following chapters. The overall impact of NGOs in this field is hard to quantify, although there are lot of good case examples and spillover effects into national and

international institutions as well as into public policy. Despite the lack of quantitative data one can certainly conclude that within less than a decade business-NGO cooperation has become a mainstream issue and triggered many synergetic effects and creative solutions. 1. Tackling the Asymmetry of Globalization Especially after the end of the Cold War, NGOs have been forming more powerful international networks and managed, in many ways, to establish a counterweight to market forces, influencing trans-national behavior and activities. Additionally, in the 1990s the United Nations, which had traditionally focused on state actors, started to increasingly engage NGOs on a political level and thus contributed to their growing visibility and influence. Meanwhile, on the organizational level, it has sometimes become difficult to distinguish between NGOs and business associations or a combination of both with an international organization like the United Nations and its numerous sub-organizations. We are facing a landscape of overlaps, of transversal interests and relationships. Another particularity is that it has often become impossible to distinguish between national and international NGOs because their shared concerns transcend borders, and the companies that these NGOs are in contact with are mostly multinational as well. Yet another characteristic

One of many examples that convey the spirits of this current are articles of Ignacio Ramonet (1999, 2000).They also deal with protests against the WTO summits.

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is that NGOs have organized themselves not only around companies but also like companies in order to compete with their organizational structures and power. This includes overarching organizations (“conglomerates”) and networks of like-minded national and international NGOs. Different levels of organizational structure have made the scene even more complex. This success in combining synergies has led some scholars to bring forward a normative, although contentious, notion of a global civil society: a kind of global public opinion, a global deliberative society beyond conventional institutions of participation (Anheier, Glasius and Kaldor 2005). Along the same lines, the German political scientist ErnstOtto Czempiel proposed the term of the “world of societies” (Gesellschaftswelt) as opposed to the world of states (Staatenwelt) and ideological block confrontation (Czempiel 2002: 15). However, this hopeful scenario has given way to more skeptical assessments, particularly after the rise of ethno-political conflicts in the 1990s and a re-focusing on national power in the aftermath of the September 11 attacks and the “war on terrorism”. This is the background against which international civil society forces are at work today. Simultaneously, after a phase of confrontation between NGOs and business actors, the turn of the millennium has brought the breakthrough of a new, more inclusive and conciliatory approach. 2. A New Strategy Far reaching cooperation between NGOs and companies is a

recent phenomenon of the past five to eight years. The more surprising fact is the rapid spread of this strategy. Not only has the number of engaged and specialized NGOs in this field mushroomed internationally. Their efforts have also led to definite changes in corporate behavior and public policy. The agenda is less generally seen as “changing the world” or “fighting globalization” than a focus on concrete issues and projects, on piecemeal progress, while using the same tools of globalization for the purpose of sustainable development. Sometimes this has been going hand in hand with compromises and unprecedented partnerships between NGO’s and businesses. New terms like corporate social responsibility (CSR) or even corporate citizenship entered the debate. As these terms indicate, the line between the dichotomous concept of civil society on the one hand and of market driven behavior and interests on the other is being blurred. Innumerable NGOs have specialized in promoting CSR, stakeholder participation in conflict, and sustainable investment have been expanding worldwide. This has also become a new market for for-profit consulting firms and think tanks. On the other side of the table, businesses themselves have taken the initiative and formed voluntary associations for the same purposes. One of the early pioneers of this new approach started its work as early as 1985. RAN (www.ran. org) began a corporate responsibility campaign aimed at “convincing key corporations to respect endangered forest ecosystems and the rights

of indigenous peoples” (RAN website). It mobilized its 30,000 members and 150 Grassroots Rainforest Action Groups, building alliances with environmental activists and attracting media attention. Other precursors of a comprehensive approach, that aimed to influencing international public opinion and public policies in a constructive way, were the United Nations Framework Convention on Climate Change that entered into force in March 1994, the World Summit for Social Development in Copenhagen in 1995, and the Global Reporting Initiative (GRI) founded in 1997. Nevertheless, during the 80s and 90s such international initiatives developed hand in hand with a more militant mainstream involving protests and verbal attacks against private companies and “globalization”, as such. The symbolic turning point was the deadlock and the sweeping demonstrations in 1999 at the WTO summit in Seattle. At that time it became clear to both sides that confrontation only would not lead to solutions. From this moment on, activists, often those who once protested in the streets have been sitting at round tables with business leaders, government representatives, and negotiators from international organizations. During this watershed year, for example, one of the most active and visible NGOs in this area, International Alert (IA) in London, started its focus on businesses and dialogue with them. However, dialogue alone

Interview with the author on February 17, 2006

would not suffice. Important preparatory work has been done by protests, advocacy, and activists who track the records of companies. Jessie Banfield from IA openly concedes: “Our work would not be possible without research of NGOs who take a more confrontational approach.”2 The synergetic efforts comprise public campaigns, media engagement, raising awareness, and consumer boycotts as much as dialogue and cooperation. Some NGOs, such as Amnesty International, pursue a dual approach of campaigns in public and dialogue behind the scenes. Banfield points out that dialogue becomes more important when companies face conflict situations; otherwise, polarization and deadlock are likely outcomes. IA’s advocacy has become more focused, and it includes practical recommendations for companies on how to develop their CSR strategies. Nevertheless, Banfield would not go as far as to describe her work as a “service” for companies. It is the motivation of NGOs that make the difference, she says, which goes beyond a mere service. It comprises the vision for a better world and the necessity of dialogue. A large number of NGOs are working on issues relevant to corporations and conflict resolution in what respects to their business activities. They do research into the impact of companies in conflict-prone zones. These NGOs represent a wide range of perspectives, from local to international; and target audiences from con-

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sumers to industry representatives and national governments, and employ an equally wide range of methods. The Movement for the Survival of the Ogoni People (MOSOP) and the Ijaw Council for Human Rights, for instance, both engage companies at the community level (Banfield, Haufler and Lilly 2003: 63-64). A new string of thought and action in the NGO-business relationship is regarding the importance of peace-building. This is an explicit goal mentioned by the UN Global Compact. It has growing potential as also Banfield, Haufler and Lilly (2003: 58) point out: “Partnerships involving business, civil society and governments (and/or international organizations) are in vogue.This trend provides a significant opportunity for TNCs [transnational corporations] to fulfill their potential to contribute to peace building, but much more research needs to be done in order fully to understand its implications for TNCs and conflict.” In this context, three NGOs, The Council on Economic Priorities, International Alert, and The Prince of Wales Business Leaders Forum, published a widely acknowledged report in 2000: The Business of Peace (Nelson 2000). It provides a framework for understanding the positive and negative roles that business can play in violent conflicts. The report states that “both domestic and multinational companies have an increasingly important role to play in conflict prevention and resolution” and that “in today’s global economy they also have a growing business rationale for playing this role” (Bennett 2001). Fort and Schipani (2004,

2) argue along the same lines and emphasize three possible contributions of businesses toward peace: Reduction of bloodshed brought about by ethical business practices, including peace as a “governance telos” in corporate governance, and an increasingly important role of businesses and their peaceful practices in foreign policy. This strategy is not without its own dangers and failures. As Banfield pointed out in our interview, some companies try to bring NGOs to a dialogue and enjoy the resulting favorable media coverage, without changing much in practice. This is why the dual strategy is necessary of tracking records and launching campaigns on the one hand and engaging in constructing dialogue on the other hand. 3. Beyond Philanthropy It is important to distinguish CSR from philanthropy. Philanthropy basically means giving back to society the wealth that a successful entrepreneur has accumulated. The way how it was accumulated is not subject of scrutiny. Kakabadse, Rozuel and Lee-Davis (2005: 283) point out that “by itself, philanthropy (or charity) does not necessarily mean that a firm develops a broader strategy to comprehensively assess its impacts on society, and to design plans, policies and tools to improve its overall performance towards society.” By contrast, CSR is a long term perspective of economic gain that incorporates a vision of a good environment and society, and that takes this vision into account from the first steps of a planning process. Carroll (1991:42)

defines CSR as a pyramid made up of four layers that consist of economic, legal, ethical and philanthropic responsibilities. CSR clearly goes beyond philanthropy, and Carroll argues that the first three responsibilities are even more important than philanthropy itself. Although CSR still lacks internationally accepted criteria for definition, or a common paradigm (Kakabadse, Rozuel and Lee-Davies 2005), the practical effects of behavioral change have already been remarkable. For many companies it has become part of their business philosophy to integrate social and environmental concerns, or at least to worry about not being on the list of “good guys”. Some even compete in gaining the strongest image as a good “corporate citizen.” 4. Unusual Business and the Notion of Civil Society All in all, we have entered the second phase in the trial of strength between civil society and market forces. In this scenario of increased cooperation, both sides have come a long way, and sometimes even slaughtered sacred cows. Former UN Secretary General Kofi Annan expressed the need to rethink in a heartfelt appeal: “We will have time to reach the Millennium Development Goals— worldwide and in most, or even all, individual countries—but only if we break with business as usual.”3 At the Business-Humanitarian Forum in

3 4

Geneva on January 27, 1999, Annan summarized a message delivered at various economic summits and business gatherings: “A fundamental shift has occurred in the UN-business relationship,” he noted. “The United Nations has developed a profound appreciation for the role of the private sector, its expertise, its motivated spirit, its unparalleled ability to create jobs and wealth. […] In a world of common challenges and common vulnerabilities, the United Nations and business are finding common ground.”4 How do these developments fit into the conventional notion of civil society? Discussions about how to define civil society mainly oscillate between a normative notion of “civil”—a type of society—and a more descriptive or analytical approach towards civil society actors as a part of society without making normative assumptions or setting preconditions about the behavior of individual members, or of society as such (Edwards 2004: vii). Moreover, a distinction is made between the poles of private economic interests at one extreme, and associational life at the other, and to what extent civil society is seen as linked to the state, or as separate from it (Hyden 1998). Those who focus merely on the unhindered play of the free entry to, and the free exit from associations as a definition of civil society, like the neo-Tocquevillians, neo-liberals or even neo-Lockians, face criticism

http://www.un.org/issues/civilsociety. Kofi Annan, Message to the Business Humanitarian Forum, Geneva, January 27, 1999. http://www.bhforum.ch/pdf/ Message%20from%20UN%20Secretary%20General%20Kofi%20Annan,%20Geneva,%20January%2027,%201999.pdf.

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for a simplistic view of pluralism, and for neglecting the “uncivil” as well as the highly self-interested nature of some organizations and associations. Even though this criticism is valid, I do not see an unavoidable incompatibility between, say, Tocqueville’s approach, and the normative approach Edwards (2004) or Anheier, Gla-

sius and Kaldor (2005) suggest. I understand civil society along both axes, i.e. as being subject to preconditions related to norms and membership. The following chart depicts this idea and also relates it to the question of how and where business fits in considering the new developments just described.

Table 1. Civil Society’s two dimensions

civil religious and ethnic organizations or charities

Norms

civil society

business

uncivil

fighting clubs right-wing scouts fraternities

Ku Klux Klan neo-nazis

ascribed

open

Membership

According to this chart, the definition of civil society is narrowed down to fulfill the preconditions of both sufficiently open access, and a certain degree of adherence to norms of “civility”. Tocqueville’s idea of free access is equally important as the concern, that under the cover of free membership, not everything is permissible. This is why we have an empty fringe on the horizontal and on the vertical planes where civil society, according to this definition, does not exist. Religious and ethnic organizations, for example, can be very exclusive and detrimental to the coherence of a society and the common good. Membership in such organizations follows ascription instead of free choice, and sometimes leaving them is not allowed, depending on the degree of parochialism of certain primordial communities, which represent rather a Gemeinschaft than a Gesellschaft in terms of Tönnies. P�� rimordialist groups intend to transform parts of society (in the Tocquevillian sense) into communities. A purely “ideal, mechanical” link of otherwise separated people is substituted by the bond of “real and organic life”, an apriorical “unity of will”.Tönnies continues to describe the contrast between society and community as follows: “Society is the public, it is the world. In the community of one’s own, one is bound right from birth, with all the weal and woe. One goes into society as into alien lands.” And: In society no activities take place,“which can be traced from a unity that exists a priori and necessarily” (Tönnies 1972 [1887]: 3).5

Own translation from German.

Nevertheless, primordial organizations, especially religious ones, can be highly ethical in regards to the norms (“civility”). On the other axis of the chart they can open up and become more inclusive in their outlook and membership policy. In this way these communities can contribute to a vibrant civil society. This is why they partly overlap in this definition of civil society, depending on what kind of organization we are talking about. To what extent business is, or can be, a part of civil society has remained an open question. Mostly, it is excluded from the definition because it follows the pattern of market logic and selfinterest. As Edwards (2004: 27-28) sums up, one strong stream of thought considers civil society a “market-free zone” (Michael Walzer, Christopher Lasch), while others see business as an integral part of civil society (Ernest Gellner). I argue that we are witnessing a dynamic process. Manchester capitalism is definitely not part of civil society, but the philosophy of many business leaders has changed in a process that has become more and more institutionalized since the turn of the millennium with the help of local, national, and international agreements. The interesting aspect is that only a minority of entrepreneurs might have a genuine interest in social justice and sustainable development. The majority of corporate decision-makers have been, rather, pushed by NGOs and their campaigns, often targeting consumer behavior, into a more sustainable direction. It was the confrontational approach of phase I in NGO-business-relations that

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have changed the course, and it seems that the vision of cooperation still needs the threat of potential confrontation to support its cause.Today, if business leaders follow a cooperative approach, they do so because of self-interest. It simply pays to do so. Their reputation is at stake if they do not follow the new rules set by the organized protagonists of civil society. Already in 1999 Rosabeth M. Kanter wrote that, although “traditionally, business viewed the social sector as a dumping ground for spare cash, obsolete equipment, and tired executives,” today the private sector tends “to approach the social sector […] not as an object of charity” but as an opportunity for “a partnership between private enterprise and public interest that produces profitable and sustainable change for both sides.” So the dynamics I see is that businesses, with their various cooperation initiatives, as well as its social and environmental activities—encouraged and often accompanied by NGOs—is pushing its way into the realm of civil society, at least partly, as represented in the chart. There is, of course, still a long way to go. Nevertheless, a change of paradigm has taken place in NGObusiness-relationships.This could trigger synergetic effects and free resources of all stakeholders for the benefit of the civil societies and the environment. Former UN Secretary General Kofi Annan summed up the new field of action in this millennium as follows: “The United Nations once dealt with Governments. By now we know that peace and prosperity cannot be achieved without

partnerships involving Governments, international organizations, the business community and civil society. In today’s world, we depend on each other.”6 5. The Great Bear Rainforest Example The following example tells the story of a successful NGO-business cooperation while hinting at challenges and shortcomings as well. An agreement was reached in early February 2006 in Canada to preserve the Great Bear Rainforest, the largest remaining temperate coastal rainforest on Earth. The stakeholders of the difficult compromise are officials from the provincial government, coastal native Canadian nations, logging companies, and environmental groups. The agreement creates a lasting model of conservation by formally protecting five million acres of from logging, and establishing a process to develop ecosystem-based management across an additional ten million acres. Negotiations are on-going for similar land use agreements across an additional six million acres. A central component of the project is an innovative $120 million conservation financing package to fund conservation management projects and ecologically sustainable business ventures in First Nations territories. This is a result of a decade-long fight that comprised all the possible features of a confrontation between business and civil society activists. Greenpeace, ForestEthics, Rainforest Action Network and the Sierra Club of Canada came together to target destructive logging in

Quote on the UN web portal of “business and civil society” (www.un.org/issues/civilsociety).

the Great Bear Rainforest. The groups’ efforts culminated in critical pressure from forest product customers. Over 80 companies, including Ikea, Home Depot, Staples and IBM, committed to stop selling wood and paper products made from ancient forests. Marketplace pressure drove logging companies to sit down and negotiate with environmentalists. The NGOs also launched sit-ins in the forests by Native Canadians and environmentalists who chained themselves to logging equipment. But the risk remained that at any given point of time one of the stakeholders would attempt to opt out of the process, including the government of British Columbia, which seemed to fail to keep its promises in 2005. It took many years of nervewracking protests and negotiations until this new design of tripartite business-government-NGO cooperation was finally reached. “It’s like a revolution,” the New York Times quotes Merran Smith, director of the British Columbia Coastal Program of Forest Ethics, an environmental group. “It’s a new way of thinking about how you do forestry. It’s about approaching business with a conservation motive up front, instead of an industrial approach to the forest.” Under the agreement, the loggers will be guaranteed a right to work in ten million acres of the forest, which some environmentalists still criticize. But they will be obliged to cut selectively: away from critical watersheds, bear dens and fish spawning grounds, negotiators said. Among the supporters of the agreement are some of the biggest players in

Canadian lumber and paper industries, including Western Forest Products, Interfor and Canfor. “It’s a cultural shift,” said Shawn Kenmuir, an area manager for Triumph Timber, which has already forsaken old clear-cut practices. “We’ve started the transition from entitlement to collaboration” (Krauss 2006). This success story does not detract from the problems that are involved in such compromises. This example is also a tale of NGOs turning into businesses themselves, while facing the danger of losing credibility. The Washington Post ran a series of stories that tackled Nature Conservancy that is a party to the Great Bear deal. It is the world’s richest environmental group, amassing $3 billion in assets. Critics argued that Nature Conservancy aligned too closely with corporations. In addition to land conservation, it pursued drilling, logging and development. One article criticized: “A look inside the Nature Conservancy reveals a whirring marketing machine that has poured millions into building and protecting the organization’s image, laboring to transform the charity into a household name.”7 There are several instances where, according to the reports, the NGO pursued cooperation initiatives with businesses that turned out to be questionable from the environmental point of view or were a waste of money. Thus, as the Washington Post concluded, “the results illustrate how the organization’s philosophy and profit pursuits can put its core mission at risk.” NGO representatives denied the charges and said that their accounting records were open books.

http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/nation/specials/natureconservancy/

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This example shows that with the new approach of compromise NGOs pursue a dangerous path. They can become too dependent on their clients, or fall victim to the pressure for success that, in turn, is a precondition for raising more money. As with the Nature Conservancy, a diversified income base, as in developed countries, is no guarantee against such failures. One can only imagine how severe the pressure is for NGOs from developing countries, as also Edward (2004:102ff) illustrates. Appropriation by governments is as risky as appropriation by businesses. The tug-o-war between civil society and businesses is still going on through different means, while the call for stricter accounting and transparency of NGOs is getting louder. 6. Tracking the Global Impact Measuring the overall impact and success of NGO pressure and partnerships is very difficult. Often examples of good experiences overshadow the greater picture. Nevertheless, there are several indicators that facilitate evaluating this development. One of those instruments is polling. Research indicates that, meanwhile, a majority of business leaders takes this issue very seriously and considers CSR as a factor of business performance, as something that pays off (Mercer Investment Consulting 2006). Consumers, for their part, have shown a growing awareness and are ready to boycott or blacklist identified wrong-doers (Vassilikopoulou and Siomkos 2005). Some other and well-known examples of NGO-business cooperation

are: Greenpeace International persuaded refrigerator maker Whirlpool Corp. to use environmentally friendly insulation. Gap Inc. and Nike Inc. have collaborated with labor advocates to clean up sweatshops in Cambodia. Prodded by consumer activists, Dell Inc. and Hewlett-Packard Co. are working with consumer groups to step up recycling of computers and cut down on toxic waste. Activists are, also, collaborating with Procter & Gamble Co. and Coca-Cola Co., to name two, to hasten the acceptance of codes of conduct and other measures designed to boost socially responsible corporate behavior (Iritani 2005). Particularly, northern-based NGOs, due to their influence through the media over consumer and shareholder perceptions, as well as their proximity and access to multinational corporations, have played a major role in the emergence of a CSR agenda (Banfield, Haufler and Lilly 2003: 16). This is why northern-hemisphere companies are much more exposed to scrutiny than businesses from developing countries. This means, in turn, that the latter can still act in a sheltered environment. In some cases companies of developing countries take over problematic businesses where northernhemisphere corporations have pulled out because of CSR-related conditions posed by the World Bank or pressure from NGOs. One example are Chinese companies in Africa that are more concerned with short-term profit and influence, instead of human rights and other CSR concerns.8

8 �� Ian Bannon from the World Bank Conflict Resolution Unit in his course “Conflict and Development” at GPPI, Georgetown University, March 2006.

A consideration of the mining industry comes to a similar conclusion. Out of the ten biggest gold mining companies, only one has not published any report on their environmental and social policy: it is the only company that has its headquarters in Ghana instead of in a developed country with a CSR tradition (in this case including South Africa, Yakovleva 2005: 72, 81). Therefore, a new generation of activism for company involvement may likely focus on those actors as well. But, despite recent success, NGO resources are limited and mobilizing public opinion in non-democracies like China is extremely difficult. So we are facing a certain asymmetry here.The success of NGO-business cooperation has largely been a northern/western phenomenon, spurred by public opinion under democratic conditions. The discourse in this field has, so far, lived on good practice studies and qualitative research.As mentioned above, it is very difficult to measure the effect of NGO-business cooperation efforts in a quantitative way. Due to the vastness of different organizations in a growing number of countries, no reliable data is available concerning the numbers of NGOs that are involved in this area worldwide. An in-depth country-tocountry study would be necessary, also because several initiatives remain focused on national, regional, or even community level. A growing number of NGOs in this field, however, have formed associations at the global level. In order to get an idea of the scope of the efforts in this area, we can at least look at some efforts done to quantify the scene, for example, by Business Ethics 9

Magazine that has identified more than 200 groups and publications worldwide in the areas of consumer issues, corporate governance, economics and public policy, environment, ethics and social responsibility, human rights and labor.9 Another approach to a hold on measurements is an in-depth business sector study as Yakovleva (2005) has done with the mining industry. But even here, most of the evidence is of a qualitative nature. One quantitative indicator, however, is to measure the expenditure of corporate foundations in crisis regions respectively at the location of production or investment.Yakovleva (2005: 225) has collected data from her field. Nevertheless, it remains difficult to directly relate these figures to the intensity of NGO activity or to the density of NGOs in a respective country where the company operates. 7. Public Policy Spillovers and Voluntary Regulations Another approach entails looking at the spillover effects into institutions or legislation. A few milestone examples of spillovers into public policy are: â&#x20AC;˘ The 1995 UN World Summit on Social Development has triggered several initiatives towards this, like the Copenhagen Centre (TCC), established by the Danish Government to further international progress in CSR and promote new partnerships for social and labor market integration. â&#x20AC;˘ The Kyoto Protocol (Framework Convention on Climate Change) of 1997 has an impact on energy prices and controls on the release

http://www.business-ethics.com/resources/business_ethics_directory.html.

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of greenhouse gases. This has triggered new efforts and partnerships in areas of shared interest. In 1997 the World Bank created the Post-Conflict Unit as part of its social development department.The unit advises the bank on how its lending policies can help to prevent conflict and promote social cohesion, while at the same time promoting economic growth and poverty reduction. Since then, involvement of NGOs in World Bank policies has steadily increased. The most significant development in this area has been the United Nations Global Compact (announced 1999, enacted 2000), initiated by former UN SecretaryGeneral Kofi Annan to concentrate the influence of multinational corporations in promoting human rights and avoiding conflict. The Compact calls on companies to embrace nine universal principles in the areas of human rights, labor standards and the environment. It brings companies together with UN organizations, international labor organizations, NGOs and other parties to foster partnerships. It aims, in the words of Kofi Annan, to contribute to the emergence of “shared values and principles, which give a human face to the global market” (UN Global Compact Brochure). The UNGC aims have been mirrored in the UN Millennium Development Goals. On 20 December 2000 the governments of the United States and Great Britain finalized the Voluntary Principles on Security and Human Rights, an important agreement by several major oil and

mining companies to voluntarily support a set of human rights principles governing their use of security forces in foreign operations. • The Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) was launched by British Prime Minister Tony Blair at the September 2002 World Summit on Sustainable Development in Johannesburg. The initiative seeks to bring governments, companies, financial institutions, and NGOs together. It is inspired by the earlier NGO campaign “Publish What You Pay”. • The European Union has increasingly promoted the CSR concept in declarations and legislation. The Lisbon Strategy of 2000 has defined it as a priority for the EU economic zone, which led to the Green Paper on CSR in 2001. This was further developed on in the Göteborg Summit in 2001 where the EU leaders prepared the legal ground to include social and environmental criteria in European and national procurement policies. • At least one of the main Seattle protesters of the 1999 demonstrations was among the 70 outsiders who had the chance, in January 2005, to grill three WTO director general candidates. It was the first time in the organization’s ten-year history that activists were allowed to have input in the selection process (Iritani 2005). This is a remarkable success for civil society, as well as a change of paradigm. Aside from these political spillover initiatives, there have been increasing numbers of voluntary regulations established by industries without government involvement, and mostly without

enforcement mechanisms. To name a few: Caux Principles (1986), Global Reporting Initiative (1997), SA 8000 (1997), Global Principles (Benchmarks) (1998), Global Sullivan Principles (1999). The UN Global Compact (1999/2000) can also be listed here again since it is, despite being a hybrid, a platform of voluntary principles. The implementation of the Global Compact has taken different shapes on the different national contexts, partly with round tables including the participation of various interests, active NGO engagement, and/ or the founding of new organizations as platforms and watchdogs. Although the principles are not binding, the GC initiative has the potential of developing a gradual trickle-down effect that could lead to into national enforcement mechanisms. Much will depend on the role of NGOs, their ability to pressure national governments for legislation, and at maintaining consumer awareness. Some codes of conduct have become examples due to their binding nature and self-enforcement. These accords have mostly risen out of conflicts in which NGOs have played an important part in raising awareness. One example is the Kimberley Process Certification Scheme (KPCS). NGOs have campaigned from 1998 onwards to stop the commercialization of â&#x20AC;&#x153;blood diamondsâ&#x20AC;? by pointing to the link between armed conflict in Africa and the diamond market. After three years of intense negotiations in South Africa, States, industry representatives, and NGOs reached a consensus for a worldwide certification scheme that bans trade with diamonds from conflict areas.This example is interesting, because it entails yet another actor on the international stage. The UN General Assembly is given an

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annual report and passes resolutions on this scheme. Countries that are not part of the KPCS have not been able to trade their diamonds since then. 8. Successes and Challenges In quantitative terms, i.e. considering the number of participating organizations or individuals, the biggest success story is the UNGC, the worldâ&#x20AC;&#x2122;s largest voluntary corporate citizenship initiative. It has enrolled over 1500 companies and two dozen NGOs and labor groups from over 70 countries. Nearly 50 networks have been launched that reach out to the business communities and focus on engagement mechanisms, such as communications on progress, global and regional multi-stakeholder dialogues, learning forums and partnership projects. The Global Reporting Initiative is the second biggest institution in this field. GRI started in 1997 and became independent in 2002. It is an official collaborating centre of the United Nations Environment Program (UNEP) and works in cooperation with the Global Compact. Meanwhile, 817 organizations, mostly companies, have subscribed to the GRI principles. The Sustainability Reporting Guidelines are for voluntary use by organizations that compile reports on the economic, environmental, and social implications of their activities. The GRI incorporates the participation of representatives from business, accounting, investment, environmental, human rights, research, and labor organizations from around the world. Another method to reach quantitative conclusions is to look at single events, achievements or movements. One good example is the Publish What You Pay campaign, led by George Soros. It represents a coalition of more than

Strange Bedfellows â&#x20AC;˘ Carsten Wieland

130 NGOs and has raised the importance of transparency of resource-related payments. It aims to help citizens hold their governments accountable for revenue management, encouraging the governments of wealthy countries to require extractive trans-national companies to publish net taxes, fees, royalties, and other payments made. A more recent example is the Clinton Global Initiative launched in 2005. Out of the $ 2 billion in commitments that the initiative has gathered, 19 projects deal directly with businessNGO partnerships. This is more than half of all projects. Nevertheless, with regard to the Global Compact and other initiatives, one major setback has been the lack of participation of US firms. According to McKinsey and Company (2004:312), only eight percent of all firms participating in the Global Compact are from North America, of that percentage slightly more than half (or 4.5 percent) are from the USA (based on 2004 data of The Economist). Moreover, a comparative evaluation of the hundred fastest growing US companies has shown that their level of environmental disclosure and commitment is rather low. Only 35 out of the 100 surveyed firms provided any type of environmental disclosure. More surprisingly even, those companies with a lower level of financial performance and profit margin were more likely to have a formal environmental policy or a description of their environmental commitment than the higher financial performers (Stanwick and Stanwick 2005: 157). This suggests the possibility of leeching on the performance of others. Public consciousness can become lulled by some success stories, but this does not mean that there has been signi-

ficant progress across the board.The fastest growing firms are likely to be the biggest polluters. NGOs should not turn away their criticizing eyes from such behavior that is not only condemnable from an environmental point of view, but also they should not do so with regard to solidarity within the corporate community. This example is representative for the difficulties to quantify success in this field. Conclusion Profit and sustainability are not mutually exclusive. This is one of the major messages that are the result from the new strategy of business-NGO cooperation initiatives. One may add: Profit and sustainability are not necessarily mutually exclusive. It all depends on creative solutions, on the leverage of power of each side, on the mutual deconstruction of stereotypes, and not least on the level of trust that can be built among the partners, which can ensure a long-term participation of stakeholders and the safeguarding of scored compromises. The most fundamental measure of success is that economic and social sustainability has entered the business concepts of many companies.This has led to a dynamic where others have to follow suit if they want to keep up their performance or their market share. Sustainability has become a part of modern economic thinking, and entrepreneurs do not even have to abandon their familiar currency: profit. Several preconditions have to be met so that these advances can be secured and broadened. One of them is education. Ecological and social awareness starts at school, and it becomes even more important in the training of young managers and executives. In the wake of the UN Global Compact, several European countries like Sweden

101

and Austria have included management training on their concepts of promoting CSR. Rising awareness within the corporate community is a major contribution and an argument that justifies the blurring of the lines between civil society and the marketplace. Nevertheless, as we have heard from leading NGO activists, for a foreseeable time, enhancing cooperation will not be viable without (the threat of) confrontation altogether. It will remain a tug-o-war between different interests. Consumer pressure is the most important component in this process, along with consumer awareness. The most nuanced aspect of this process lies in making what will and will not be tolerated clear to the offenders, also in the interest of corporate solidarity. Outcomes will be most promising and sustainable if common ground could be found between diverging interests. As we have seen in many examples, this is both possible and often conducive ecologically as well as economically. A lot has to do with the willingness to abandon old convenient models and to invest in innovative solutions that may seem risky at the beginning, but can turn out quite profitable in the long run. While embarking on creating solutions, however, NGOs will remain exposed to the dangers of distortions, failures, along with the seduction to toady for business or government interests. The danger of cooptation is a serious challenge. Stricter NGO accountability measures are therefore necessary, as Edwards points out (2004: 102). Not only power but also the proximity to power and money can corrupt. This is equally true about the opportunity to compete successfully in an increasingly competitive market for ideas and funding. A diversified income base reduces the volatility of NGOs to

102

succumb to such pressure. NGOs in poorer countries face a steeper challenge in this regards, as well. Nevertheless, the core idea of cooperation and the use of a synergetic dynamic of resources and ideas is the right way to go. The more common this concept becomes, the more institutions will adopt it, the more internalized such practices will become in business and politics, and collaboration between these unlikely allies won’t seem so strange. References Anheier, Helmut, Marlies Glasius and Mary Kaldor, eds. 2005. Global Civil Society 2004/05. London: Sage. Banfield, Jessica, Virginia Haufler and Damian Lilly. 2003. Transnational Corporations in Conflict Prone Zones: Public Policy Responses and a Framework for Action. London: International Alert. Bennett, Juliette. 2001. Business in Zones of Conflict: The Role of the Multinational in Promoting Regional Stability. New York: International Peace Forum. Czempiel, Ernst-Otto. 2002. �� Weltpolitik im Umbruch : die Pax Americana, der Terrorismus und die Zukunft der internationalen Beziehungen. Munich: C. H. Beck. Edwards, Michael. 2004. Civil Society. Malden: Polity Press. Fort, Timothy L. and Cindy Schipani. 2004. The Role of Business in Fostering Peaceful Societies. Cambridge, New York: Cambridge University Press. Hyden, Goran. 1998. Building Civil Society at the Turn of the Millennium. In Beyond Prince and Merchant: Citizen Partici-

Strange Bedfellows • Carsten Wieland

pation and the Rise of Civil Society, ed. John Burbidge. New York: Kumarian Press. Kakabadse, Nada K, Cécile Rozuel and Linda Lee-Davies. 2005. Corporate Social Responsibility and Stakeholder Approach: A Conceptual Review. International Journal for Business Governance and Ethics 1 (4): 277-302. Krauss, Clifford. 2006. Canada to shield 5 million forest acres. New York Times, February 7. Iritani, Evelyn. 2005. From the streets to the inner sanctum. Los Angeles Times, February 20. Mercer Investment Consulting. 2006. Perspectives on Responsible Investment:A Surveuy of U.S. Pension Plans, Foundations and Endowments, and Other Long-Term Saving Pools. New York: Mercer Investment Consulting. Nelson, Jane. 2000. The Business of Peace: The Private Sector as a Partner in Conflict Prevention and Resolution. London: The Prince of Wales Business Leaders Forum, International Alert, Council on Economic Priorities. Ramonet, Ignacio. 1999. The year 2000. Le Monde Diplomatique English Edition, December. ———. 2000.A new dawn. Le Monde Diplomatique English Edition, January. Stanwick, Sarah D. and Peter Stanwick. 2005. Are Environmental Concerns Related to Entrepreneurial Growth?: An Examination of the 100 Fastest Growing US Companies. In Making Ecopreneurs: Developing Sustainable Entrepreneurship, ed. Michael Schaper. Burlington: Ashgate.

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Annex 1. Major International Non-Governmental Organizations with CSR Agendas In the table that I have compiled from many different internet sources, I did not include think tanks, research and news services that focus on social-economic partnerships. Otherwise, the list would have been much longer still. I tried to limit it to NGOs that engage in both research and action, which can range from protest, advocacy, to consulting, offering services and forming partnerships. This organizaAccountAbility: �� tion is a non-profit institute that brings together members and partners from businesses, civil society and the public sector from across the world. It is dedicated to promoting accountability for sustainable development. Business-Humanitar ian Forum: This non-profit organization seeks to assist businesses with responsible investment in conflict societies, as well as promoting cooperation between humanitarian agencies and corporations.

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Business in the Community: BiTC is an organization of several hundred UK corporations (many are transnational) whose mission is to advise its members on best practices towards corporate social responsibility. Business for Social Responsibility: BSR equips its member companies with the expertise to design and implement successful, socially responsible business policies, practices and processes. BSR also convenes and facilitates transversal dialogue and collaboration. Centre for Conflict Resolution: This organization, affiliated with the University of Cape Town, works for ‘just and lasting peaceful resolution’ to conflicts in South Africa, as well as other African nations. Clinton Global Initiative: The CGI is a part of the William �� J. Clinton Foundation that strives to “increase the benefits and reduce the burdens of global interdependence.” It brings together leaders from a wide variety of backgrounds, including current and former heads of state, business executives, scholars, and representatives of key non-governmental organizations.

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is to help companies achieve profitability, sustainable growth and human progress by placing corporate social responsibility in the mainstream of business practice. Fund for Peace: FfP is an organization dedicated to the prevention and alleviation of conditions that cause war. Its Human Rights and Business Roundtable is a forum that allows multinational corporations and human rights organizations a venue for dialogue. Global Reporting Initiative: GRI is a multi-stakeholder process and independent institution whose mission is to develop and disseminate globally applicable Sustainability Reporting Guidelines. GRI includes representatives from business, accounting, investment, environmental, human rights, research and labour organisations from around the world. GRI is an official collaboration centre of the United Nations Environment Programme (UNEP). Global Witness: This non-profit organization strives to expose environmental exploitation and human rights abuses, particularly where unregulated extraction of natural resources such as timber, diamonds and oil have a negative impact on local communities, especially when used to fund the conflict itself.

Corporate Knights: The vision of Corporate Knights is to create a global organization that is trusted as the Canadian as well as the global source for information about the behavior of the corporate world. The organization is a driving force of the Global 100 List of most sustainable companies worldwide.

Human Rights Watch-Corporate Watch: The organization provides information, including commentaries, press releases, publications, and reports on the issue of transnational corporations and human rights.

CSR Europe: CSR Europe is a non-profit organisation that promotes corporate social responsibility. Its mission

Institute for Multi-Track Diplomacy: IMTD is an organization that strives to promote a systems appro-

Strange Bedfellows • Carsten Wieland

ach to peace building and to facilitate the transformation of social conflict, with one of the main approaches involving businesses and peace building. International Alert: IA is a leading non-profit organization that is directly involved in conflict resolution and humanitarian relief efforts. One of IA’s Policy Units—the Business Policy Unit—deals specifically with the role of businesses in conflict societies. International Business Leaders Forum: The Prince of Wales’ IBLF is a non-profit organization that strives to promote responsible business practices, especially in assisting new and emerging market economies, to achieve social, economic and environmentally sustainable development. International Committee of the Red Cross: The ICRC has begun research focusing on the role of businesses in conflict areas, and the relationship of transnational corporations and humanitarian organizations. International Institute for Sustainable Development: The IISD is an organization that counsels governments, academics and NGOs on sustainable development strategies. International Peace Forum: IPF is a consulting group that focuses on conflict prevention and resolution. Philias: This organization is a non-profit foundation that encourages and supports companies in developing and promoting awareness of their social responsibility.

The Stakeholder Alliance: This organization is a grassroots effort that seeks to “change the corporate system to make it responsible to all stakeholders, instead of only to stockholders, and thus return corporations to their original public purpose.” The objective is to make corporations publicly accountable through comprehensive public disclosure. Transparency International: TI is the leading international nongovernmental organization devoted to combating corruption. Its approach to achieving these goals is to bring civil society, business, and governments together in a global coalition. Annex 2. The 2009 List of most sustainable companies in the world The list is compiled by the NGOs Corporate Knights and Innovest Strategic Value Advisors Inc. out of data from 1800 companies. Launched in 2005, this ranking is presented on a yearly basis at the World Economic Forum in Davos.The top 100 companies represent roughly the top 5 percent performers in each of the industry groups making up the MSCI World Index. The sources used to establish the list are annual environmental and social reports, company press releases, industry-specific news sources, media searches, government and regulatory bodies, and the research of NGOs. Beyond this, personal interviews with company executives are conducted. The criteria are measured as follows: The best performing companies have minimal, well-identified environmental and/or social risks and liabili-

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ties. They are well-positioned to handle any foreseeable tightening of regulatory requirements, and strategically positioned to capitalize on environmentally and/or socially-driven profit opportunities. In the listing that was presented at the Economic Forum in Davos (Switzerland) in January 2009 the US overtook the United Kingdom for the first time, considering the absolute number of the most CSR active and sustainable companies worldwide. Thus the US counts 20, the UK 19, Japan 15, France 8, Germany 7, Canada, Finland and Sweden 5, Australia, Denmark,

Spain and Switzerland 3, Italy 2, and the Netherlands and Norway 1.10 In order to put these findings into perspective, I contextualized them with the gross national income per capita (World Bank Development Indicators 2009 with 2007 data). Instead of merely using GNI data, this approach is more precise about the economic potential of a country and its citizens. The method assumes that a country with greater economic power per capita also has companies that possess sufficient economic leverage to think ahead and embark on more progressive and sustainable business strategies.

Top 100 companies linked to countriesâ&#x20AC;&#x2122; GNI per capita, country listing Country of companiesâ&#x20AC;&#x2122; origin

Index (sustainable companies/GNI per capita)

United Kingdom

0,0004672 (only 2006 data available)

United States

0,0004344

Japan

0,0003968

France

0,0002061

Germany

0,0001795

Canada

0,0001261

Finland

0,0001128

Sweden

0,0001044

Spain

0,0001024

Australia

0,0000838

Italy

0,0000597

Denmark

0,0000541

Switzerland

0,0000493

Netherlands

0,0000219

Norway

0,0000129

Rank

10 Press release: www.global100.org/PR_Global_2007.pdf

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Strange Bedfellows • Carsten Wieland

Incidentally, the list would look similar if one ranked the countries according to the number of companies that participate in the Global Reporting Initiative (GRI).11 The flip-side, however, is that this index grasps the best performers but tells us little about the overall performance of a country’s companies. This is why the US ranks relatively high. Some of the top performers are in the US, probably because they have been proportionally more exposed to international NGO pressure (like Coca Cola or Nike) and reacted accordingly. Less visible firms can hide more easily. In their 2009 press release the NGOs Corporate Knights and Innovest Strategic Value Advisors Inc. conclude: “From its inception in

February 2005, the Global 100 Most Sustainable Corporations has outperformed its benchmark (the MSCI World Index) by 480 basis points per annum to end of year 2008.” Matthew Kiernan, CEO of Innovest, noted: “The continuing out-performance of the Global 100, even in the midst of the current global financial crisis, provides eloquent testimony–and yet more evidence–for investors, company executives, governments, and civil society alike: superior positioning and performance on environmental, social, and governance issues does provide a valuable leading indicator of better-managed, more agile, ‘futureproof ’ companies. And we expect this ‘sustainability premium’ to become even larger in the coming years.”12

11 http://www.globalreporting.org/guidelines/reports/search.asp 12 Press release: www.global100.org/PR_Global_2007.pdf

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Colombia Internacional 69, jul - dic 2009, Pp. 140, ISSN 0121-5612, Bogotá, Pp. 108 - 123

Actores no gubernamentales y política exterior A propósito del sector académico y el diseño de la política exterior migratoria colombiana

Non-governmental actors and foreign policy

On the Subject of the Academic Sector and the Design of Colombian Migratory Foreign Policy Martha Ardila*

recibido 03/09/08, aprobado 04/05/09

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Actores no gubernamentales y política exterior • Martha Ardila

Resumen Durante los últimos años los actores no gubernamentales han tomado fuerza al buscar, en muchos casos, sensibilizar e influir en la política internacional. Por su parte y a diferencia de otros países, los tomadores de decisiones de la política exterior colombiana interactúan poco con actores diferentes al Estado. En este artículo se examina un estudio de caso en el que el sector académico ha sido consultado acerca de las características de los migrantes y del diseño de una política exterior migratoria. En este sentido, busca examinar la incidencia del sector académico en el diseño y ejecución de dichos lineamientos. Se concluye que su participación ha sido coyuntural, puntual e intermitente. Palabras clave: política exterior colombiana, toma de decisiones, actores no gubernamentales, migración.

Abstract During the last few years non-governmental actors have gained strength in seeking, in many cases, to promote sensibility and influence foreign policy. In their specific case, and unlike in other countries, the Colombian foreign policy decision-makers seldom interact with entities other than the State. In this article, a case study is examined in which the academic sector has been consulted on the characteristics of migrants and the design of a migratory foreign policy. By doing so, it seeks to examine the influence of the academic sector in the design and execution of said regulations. It concludes that its participation has been circumstantial, punctual and intermittent. Keywords: Colombian foreign policy, decision-making, non-governmental actors

Introducción n el sistema internacional han ocurrido cambios que junto a la globalización señalan que el Estado dejó de ser el único actor de la política exterior de un país y que surgen otros actores no gubernamentales que inciden directa e indirectamente. Desde finales del siglo XX se acaba el monopolio del Estado en las relaciones internacionales (Badie 2008; Riordan 2005), y se asiste a un mundo

con múltiples centros que crea una proliferación de actores no estatales y una gobernanza por encima de los propios estados (Rosenau 1992). En presencia de una nueva dinámica externa, se origina una globalización “desde arriba” y otra desde “abajo” —con los actores no estatales— (Serbin 1999), que ocasiona debate en torno al verdadero poder de estos actores que emergen, así como a la transición hacia dos modelos principales de diplomacia: uno como complemento al Estado con

Profesora e investigadora de la Universidad Externado de Colombia, Bogotá, Colombia.

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una “diplomacia ciudadana”1, y otro confrontacional que cuestiona las acciones del Estado con una “diplomacia alternativa”. Estas nuevas diplomacias van a depender de la voluntad y apertura del régimen política, de la identidad y articulación, de los objetivos comunes que se persigan y de una interdependencia activa entre sus miembros (Badie 2008). Dicha tendencia se encuentra limitada por la heterogeneidad, fragmentación, falta de coordinación e institucionalización de estos nuevos actores. No obstante, existen diferencias en las redes que se constituyen a nivel local, nacional, regional y transnacional (Mato 2004). Al mismo tiempo varia el nivel de representatividad y legitimidad que presentan cada una de ellas. En este sentido, los empresarios tienden a tener una mayor legitimidad ante el Estado que las organizaciones no gubernamentales. Y, los académicos por su objetividad y cientificidad brindan una legitimidad técnica. Es así como durante los últimos veinte años, muchos cambios ocurrieron en la inserción externa de los países. Dos de ellos se vinculan con el surgimiento de actores diferentes al Estado y con la denominada nueva agenda internacional para temas emergentes como el medio ambiente, los derechos humanos y las drogas ilícitas, así como también, la seguridad y la migración. Los actores emergentes quieren a su vez que los tomadores de decisiones tengan en cuenta sus opiniones en materia internacional. 1.

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En este contexto, algunos países empiezan a interactuar con los actores no gubernamentales, en el nivel de la consulta y la retroalimentación, sin olvidar que la responsabilidad en la toma de decisiones de la política exterior de un país continúa en el Estado, pero que estos nuevos agentes podrán colaborar y enriquecer tanto la formulación como la ejecución de las acciones externas de un país. En América Latina, dicha interlocución con los actores no gubernamentales se ha presentado en situaciones de modernización del Estado, de democratización o de crisis. Por su parte, los tomadores de decisiones de la política exterior colombiana poco se han preocupado por consultar actores no gubernamentales, y a su vez la población percibe que sus opiniones poco pesan en la definición de la política internacional (Botero y Tickner 2009). En contraste se observa que países como México, Brasil y Ecuador lo hacen institucionalmente. Sin embargo, ha habido casos aislados en los que el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia consulta sectores de la sociedad civil, como los académicos. Parecería que las características de la política exterior colombiana continúan siendo las mismas y que pocas son las variaciones que se observan durante los últimos años: diplomacia presidencial y personalizada, alianza con los Estados Unidos, fragmentación y carencia de una política de Estado (Ardila et al. 2002). En este artículo se elige y examina un estudio de caso: la participación de

El concepto de “diplomacia ciudadana” es complejo y relativamente nuevo. Parte del derecho que tienen las organizaciones ciudadanas de penetrar en espacios que tradicionalmente habían pertenecido a la diplomacia tradicional, a organismos multilaterales y a las políticas estatales externas. Buscan sensibilizar, debatir, formar opinión, presentar y consensuar propuestas, hacer labores de cabildeo e incidir en las decisiones internacionales.A su vez, se ha hablado de una diplomacia de segunda vía (track-two diplomacy) y de una diplomacia de vía múltiple (multy-track diplomacy). La heterogeneidad de las organizaciones ciudadanas ha llevado a autores como Badie a conceptualizar en torno a tres tipos de diplomacias: la transformacional, la contestataria y la hegemónica.

Actores no gubernamentales y política exterior • Martha Ardila

los académicos en el programa Colombia Nos Une2. Vale aclarar que el tema migratorio no ha sido el único en el cual la cancillería ha consultado la sociedad civil. En Comisiones de Vecindad como la venezolana, el sector académico ha desempeñado un importante papel. Algo similar se podría decir de la interlocución con el sector académico cuando Colombia asumió la Presidencia del Movimiento de los No Alineados y se debatió a nivel regional la vigencia de dicha organización (Ministerio de Relaciones Exteriores 1995). O cuando la Cancillería creo la Cátedra Europa 2000 (Ministerio de Relaciones Exteriores 1997) con la participación de académicos, empresarios y medios de comunicación. Todos ellos se han presentado en un momento de preocupación o de crisis cuestionándose por ejemplo: ¿cómo “desgolfizar” y desensibilizar la relación con Venezuela? ¿Después de la Guerra Fría continúa vigente el Movimiento de los No Alineados? ¿Cómo ampliar las relaciones internacionales del país ante una situación de distanciamiento frente a nuestro principal aliado Estados Unidos? Éstas fueron las inquietudes que en su momento motivaron la consulta de la Cancillería con la sociedad civil3. Desde comienzos del presente siglo, también hay alarma circunscrita al tema migratorio. Este artículo busca examinar la participación e incidencia del sector aca-

démico en el diseño y ejecución del programa Colombia Nos Une del Ministerio de Relaciones Exteriores. La vinculación del sector académico a la política exterior migratoria colombiana se debió a la preocupación que tenía el gobierno por la cantidad de connacionales que abandonaban el país y las remesas que llegaban, así como también al desconocimiento de sus características y del proceso migratorio en general. Esta consulta al sector académico se ha llevado a cabo de manera coyuntural e intermitente y en el nivel de diagnóstico e información. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, interesa examinar aspectos relacionados con los siguientes interrogantes: ¿cómo se vincula el sector académico al proceso de toma de decisiones de la política exterior? ¿Colombia se ha adaptado a los cambios internacionales en esta materia? ¿Se aproxima en nuestro país un mecanismo permanente de consulta con los actores no gubernamentales? En este sentido, el presente artículo se encuentra dividido en dos partes. En la primera se analiza desde el punto de vista normativo y del “deber ser”, la estructura, el proceso y los canales de los principales aspectos que influyen en el proceso de toma de decisiones, la ubicación de los actores no gubernamentales así como el interés —o la retórica—

Este artículo es producto de una investigación financiada por Colciencias (Ardila, Montilla y Garay 2009). En ella se utilizaron fuentes primarias y se realizaron entrevistas tanto a académicos como a tomadores de decisiones, las cuales buscaron examinar su percepción e ideas acerca de: 1) el contexto en el que se produce un mayor interés gubernamental y social por la emigración de colombianos; 2) el proceso como se da la participación de los académicos en la formulación del tema migratorio; 3) la conveniencia de la participación del sector académico en este tipo de programas; 4) la retroalimentación entre los centros universitarios y la cancillería; y 5) la construcción de una política de Estado en materia migratoria. En este sentido, la primera parte de este documento es una revisión de fuentes secundarias mientras que la segunda es resultado de una revisión de fuentes primarias y de las entrevistas llevadas a cabo durante el primer semestre de 2008. En este artículo se manejan como sinónimos actores no gubernamentales, no estatales y sociedad civil. Los actores no gubernamentales son muy variados y van desde las organizaciones no gubernamentales pasando por los sectores empresariales y académicos. Respecto al tema de la sociedad civil puede consultarse Cohen y Arato 2002, Marín 2006, Massal 2007 y Ardila et al. 2008.

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de la Cancillería colombiana por su inclusión. En el segundo se examina de manera particular la interacción entre el sector académico y la política migratoria colombiana, enfatizando de manera particular en las diferentes etapas y contenidos del programa Colombia Nos Une, hasta llegar a la formulación de una política integral migratoria. Finalmente se plantean las conclusiones, algunas de las cuales se orientan a la necesidad de una interlocución más permanente con la sociedad civil. 1. Los actores no gubernamentales en la toma de decisiones En el proceso de toma de decisiones de la política exterior de un país son muchos los factores que intervienen tanto a nivel de la interacción entre lo interno y lo externo —lo interméstico— como también de actores diferentes al Estado (Russel 1990; Escudé 2005). En primer lugar, se observa un contexto macro del sistema internacional en el que ha venido cogiendo fuerza la sociedad civil transnacional integrada por las ONG y movimientos sociales que han dejado huella con su presencia en Seattle en 1999, Génova en el 2001 y Porto Alegre en el 2002, entre otros (Gómez 2004). Existen a su vez, una serie de procesos vinculados a las características de un país como su historia, ubicación geográfica, recursos naturales, identidad nacional, estabilidad institucional y apertura del régimen político. De igual manera, se observan aspectos relacionados con factores gubernamentales entre los que se incluye el liderazgo y la coordinación que puede ejercer una entidad determinada frente a un tema.

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Aquí reviste particular importancia la racionalidad del tomador de decisiones y la habilidad del negociador en un momento determinado. El tema de la racionalidad ha sido ampliamente debatido desde el enfoque del Realismo Político pasando por los modelos de Allison —especialmente el modelo 1 de actor racional— (Allison 1998) hasta referirse a una racionalidad limitada, ilimitada, a priori y a posteriori. De todas maneras se presenta pugna, y un tire y afloje, entre las diferentes entidades y actores involucrados. Es por ello que la capacidad de convicción, la confianza, el carisma y el liderazgo resultan relevantes. En segundo lugar, en la relación Estado-Sociedad, se presenta una serie de “círculos concéntricos y atentos” que influyen en la toma de decisiones y que van desde el interés público, pasando por el Congreso, los partidos políticos, los sindicatos y los empresarios, hasta llegar a las órbitas donde se ubican los académicos y las organizaciones no gubernamentales, ONG. Estos agentes —“o círculos atentos”— no gubernamentales presentan diferentes niveles de confiabilidad, representación, capacidad, protagonismo e influencia. No es lo mismo los partidos políticos que las cámaras de comercio, los sindicatos, los movimientos sociales y/o los medios de comunicación. Tradicionalmente, los asuntos internacionales habían estado concentrados en el gobierno de turno y en una pequeña minoría política —altos mandatarios, ministros de relaciones exteriores y defensa—. En cambio hoy en día, algunos sectores de la sociedad civil ejercen también una diplomacia ciudadana y paralela que

Actores no gubernamentales y política exterior • Martha Ardila

para ciertas circunstancias se ha denominado “diplomacia alternativa”4. Existe una tendencia de progresivo interés de la sociedad civil por lo que sucede en el entorno exterior, al mismo tiempo que se dispone de mayor acceso a la información sobre los asuntos mundiales. La influencia de los actores no gubernamentales en materia de política exterior es creciente en el nivel local, nacional, regional y transnacional. No obstante, la formulación y ejecución de los asuntos internacionales continúa estando en manos del Estado, mientras que los actores no gubernamentales interactúan en torno a la sensibilización de temas internacionales como el de la migración, ejerciendo en muchos casos labores de control, fiscalización y evaluación. Lo novedoso radica en la posibilidad de complementar las acciones del Estado con las de la sociedad civil. Dado el grado de interdependencia mundial, muchas de las preocupaciones de la población civil —de los ciudadanos en general— se ven afectadas por lo que acontece en el exterior, por la incidencia de actores estatales y no estatales que se encuentran fuera del país.Y es que la política exterior interactúa entre lo interno y lo externo y ya no es un espacio de interés exclusivo de los gobiernos, sino también de sus ciudadanos. De hecho algunos movimientos sociales trasnacionales han tenido una notable influencia tanto en la agenda internacional como en la doméstica. Las movilizaciones sociales contra la guerra en Iraq —como también Seattle, Génova y Porto Alegre— son ejemplo de ello. También las presiones de los gremios en momentos de crisis diplomáticas como

las ocurridas en Colombia con Venezuela y Ecuador son testigos de dicha tendencia. Las actividades de los actores no estatales interesados en lo internacional se facilitan con los avances de Internet, al crear redes y comunicaciones más fluidas, que pueden conducir a canales múltiples de interconexión y a una diplomacia paralela con otros actores o estados, así como también a una mayor sensibilización e información de la opinión pública —sobre todo en momentos de preocupación y crisis—. Todo dependerá claro está, de la articulación que se logre entre las mismas. En este sentido, si los ministerios de relaciones exteriores ignoran, se distancian o no incluyen —bien sea en el nivel de consulta, diseño, formulación, retroalimentación y control de las decisiones— a los actores no gubernamentales, corren el riesgo de propiciar diplomacias paralelas y una mayor fragmentación, en ausencia de una política de Estado, como sucede en el caso colombiano. Si ya se carecía de una coordinación entre las diferentes entidades gubernamentales, lo que hacía que el liderazgo que debe ejercer la entidad rectora en materia internacional se mostrara confuso, con la nueva labor desplegada por los actores no estatales se tiende aún más, a una creciente fragmentación. También podría dar lugar a que la comunidad internacional tuviera una percepción imprecisa y paralela acerca de la realidad del país. Resulta probable que las exigencias de los nuevos actores conduzcan a una apertura en la toma de decisiones y que las cancillerías se transformen en mediadoras y coordinadoras de estos actores. Si

Muchas veces la “diplomacia alternativa” es confrontacional y se podría ejercer por actores al margen de la ley como los grupos armados.

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es así, el proceso decisorio se hará mucho más democrático, aunque también más complejo, debiendo compartir con estos nuevos actores el diseño, la formulación y la ejecución de las relaciones internacionales. Pero, al mismo tiempo, se evitarán acciones internacionales alternas. La diplomacia no gubernamental, debido a la cobertura de los debates que suscita, puede generar a su vez, un clima intelectual y político propicio para impulsar determinadas políticas. Lo público del debate, al mismo tiempo que problematiza, permite una mayor consolidación y legitimidad de una determinada decisión y el consenso a este nivel, facilita una mejor estructuración a la hora de formular y, sobre todo, de ejecutar una acción. De todas maneras la participación no gubernamental —entre ellas la académica, bien sea en red o presencial— requiere conciliar puntos de vista alternativos y opiniones contrarias para enriquecer una diplomacia más articulada y democrática que la tradicional. Esta situación llevará necesariamente a modificar las formas de negociación que tradicionalmente se han utilizado y que han estado exclusivamente reservadas al Estado, lo que para el caso colombiano se ha caracterizado, además, por la existencia de una “diplomacia presidencial y personalizada”5. a. ¿Colombia se acerca a los actores no gubernamentales? Los tomadores de decisiones de la política exterior colombiana poco han interactuado con los actores no

5 6

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gubernamentales. Cuando se ha presentado interacción ha sido principalmente coyuntural e intermitente, dependiendo de la voluntad política del funcionario de turno. Se carece de mecanismos permanentes de consulta con la sociedad civil. Sin embargo, hay documentos de la Cancillería que señalan la importancia de establecer un diálogo abierto, transparente y cordial con los actores no gubernamentales (Ministerio de Relaciones Exteriores 2004). En la coyuntura actual con la llegada del nuevo canciller Jaime Bermúdez en julio de 2008 se viene hablando de la integralidad de la política exterior con tres ejes fundamentales —el funcional, el del mensaje y el de mediado y largo plazo— que abarcan tanto las actividades del Estado como las externas al mismo. Dentro de ellos se enfatiza en la articulación con los demás estamentos del Estado así como con los actores no gubernamentales: los empresarios, los académicos, las universidades, las ONG y la sociedad civil6. Sectores de la sociedad principalmente académicos, empiezan a cuestionarse acerca de si estamos frente al umbral de una “diplomacia participativa” o si por el contrario, dichos enunciados hacen parte de la retórica diplomática. Y es que diversos estamentos señalan el escaso interés del gobierno colombiano por aquellos actores diferentes al Estado.Es así como el senador Juan Manuel Galán, miembro de la Comisión Segunda del Senado, sostiene que el Congreso ha cuestionado a diferentes cancilleres de la república sobre las entidades y personas

La ”diplomacia presidencial y personalizada” ha sido una de las características estructurales de la política exterior colombiana, que se encuentra vinculada al régimen presidencialista y a factores asociados a la idiosincrasia de los tomadores de decisiones. Intervención del canciller Jaime Bermúdez en la Asamblea de la ANDI, agosto 7 de 2008. http://www.cancilleria. gov.co:82/wps/portal/espanol/!ut/p/c0/04_SB8K8xLLM9MSSzPy8xBz9CP0os3gLUzfLUH9DYwN3d39zAyM3i1CjkEAnL3dfA_2CbEdFAOwIH00!/?WCM_PORTLET=PC_7_85F9UO130GGO702F8U2TQBJ8S3_ WCM&WCM_GLOBAL_CONTEXT=/wps/wcm/connect/WCM_PRENSA/prensa/discursos/07_08_08. También el Decreto número 2884 del 6 de agosto de 2008.

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que participan en la formulación de la política exterior.Al mismo tiempo, miembros activos del Congreso han revisado los archivos y han reiterado su marginalidad en la formulación de los lineamientos internacionales del país (Galán 2007). Por su parte, la sociedad también cuestiona la falta de consulta a los actores no gubernamentales (Ardila et al. 2008). El Estado interactúa poco con la sociedad civil para el diseño de su política exterior, las decisiones se centran en él mismo y solamente en casos aislados —en momentos de crisis—, se hacen consultas, principalmente al sector académico y empresarial. En cuanto a los empresarios, su participación ha sido más permanente en las llamadas Comisiones de Vecindad principalmente cuando estas son más un mecanismo de la relación bilateral que una comisión fronteriza. Desde su creación, las Comisiones de Vecindad con Venezuela, Perú, Panamá, Brasil y Ecuador conciben una relación integral de la relación aunque las dos últimas se orientan cada vez más hacia el tema fronterizo. Tanto el sector empresarial como el académico resultan relevantes en el proceso de toma de decisiones. El primero incide de manera individual por medio de empresarios de sectores específicos o de representantes de conglomerados nacionales y también de manera organizada, a través de gremios o de las Cámaras de Comercio. El poder económico de estos sectores permite presionar ciertas decisiones y políticas, tanto en el plano nacional como en el internacional, aunque su participación depende de una coyuntura política. En cambio, el sector académico es más disperso y tiende a desconfiar de las acciones gubernamentales. Se considera que muchos de los planteamientos del establecimiento se quedan en

el nivel retórico, sin un acercamiento real hacia los actores no gubernamentales. 2. El sector académico y la política migratoria colombiana Factores principalmente coyunturales y económicos llevaron al diseño de acciones de política migratoria con la participación del sector académico. a. La migración y los tomadores de decisiones

Durante los últimos años han variado los patrones migratorios de los colombianos, lo que ha generado preocupación en los tomadores de decisiones. Entre sus motivaciones para emigrar se observan múltiples factores que van desde los económicos hasta los políticos, pasando por la búsqueda de la reunificación familiar y la utilización de redes. Así mismo, se agudiza una creciente feminización de la emigración, especialmente en zonas como el Eje Cafetero (Alianza País 2007), y se observa una falta de vínculos del emigrante con su lugar de origen. Sin lugar a dudas, la población migrante es de las más vulnerables, aunque se observen diferencias dentro de ella que inciden en la velocidad con que se integre en un proceso globalizador. Cambios sistémicos relacionados con la globalización, la interdependencia y las nuevas necesidades de los países desarrollados alteran los flujos migratorios. También, las características del emigrante han variado y, en el caso colombiano, se movilizan, además, debido al conflicto interno y a la falta de oportunidades laborales. Por su parte, aspectos jurídicos como la doble nacionalidad facilitan el transnacionalismo. Estos flujos poblacionales se agudizaron y aumentaron desde finales de la década de los 90. Dentro de estos se

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pueden diferenciar aquéllos que huyen de las zonas de violencia rural y que se dirigen a Ecuador,Venezuela y Panamá, de los flujos que parten de las principales ciudades del país hacia los Estados Unidos, España, Costa Rica y Canadá; desde estos países se envía dinero. Las remesas han sido uno de los temas que más ha preocupado a los tomadores de decisiones7, no sólo por su monto sino por los efectos que las mismas generan en áreas de extrema vulnerabilidad como el Eje Cafetero, específicamente, en el municipio de Dosquebradas.También, por indicios que las vinculan con el lavado de dinero. A su vez, al gobierno nacional le interesa enlazar al emigrante con el lugar de origen en cuanto a los efectos económicos positivos que las remesas pudieran generar. Es por ello que se han propiciado vínculos del emigrante con su lugar de origen por medio de programas orientados, por ejemplo, a la compra de finca raíz8. Tradicionalmente, Colombia se había interesado poco por sus connacionales en el exterior, a diferencia de políticas muy activas y comprometidas de países como México, El Salvador y Ecuador. Fue tan sólo a partir de la década del noventa y más que todo a principios del siglo XXI, cuando los tomadores de decisiones se empezaron a preocupar por la magnitud del fenómeno migratorio. En el nuevo interés de los tomadores de decisiones incidieron varios aspectos. En primer lugar, el número creciente de las remesas enviadas por los colombianos en el exterior, que llegaron

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a superar los ingresos provenientes de las exportaciones de café, petróleo, banano y ferroníquel9. Colombia se convirtió en el tercer receptor de remesas en América Latina, luego de México y Brasil, y éstas pasaron a ser un rubro importante de la economía, como en el caso de El Salvador. Muchos de los entrevistados señalaron que ésta fue la principal preocupación del gobierno colombiano. En segundo lugar, el tema migratorio empezó a vincularse con el de seguridad,especialmente después de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001. Para el caso colombiano, de manera particular, se observaron con preocupación las denuncias en contra de colombianos que participaban en actividades delictivas. Estas denuncias iban desde las relacionadas con el narcotráfico, pasando por la trata de personas, hasta llegar a la delincuencia común, que resultaban notorias contra los colombianos en España. En tercer lugar, se observó —y las cifras lo atestiguaban— que un gran número de colombianos calificados se había desplazado fuera de las fronteras y que desempeñaban altos cargos, principalmente en Estados Unidos, Canadá y Costa Rica. En este contexto era necesario intentar que dichos connacionales crearan y fortalecieran vínculos con el país y con sus lugares de origen. Al fin y al cabo, el país había invertido grandes sumas de dinero en su formación y otros países se estaban beneficiando de su alta calificación. En cuarto lugar, la imagen de Colombia en el exterior era preocupante y, de alguna manera, de acuerdo

En las entrevistas que se realizaron durante la investigación se señaló que las remesas ocuparon el primer lugar de preocupación para que el gobierno diseñara un programa migratorio. Al respecto puede consultarse la página web de la cancillería y del programa Colombia Nos Une. México es el país que recibió el mayor volumen de remesas, con unos USD 23.000 millones, seguido por Brasil, con USD 7.400 millones, y Colombia con USD 4.200 millones. En www.iadb.org consultado el 10 de mayo de 2008.

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con las anteriores consideraciones, los colombianos podrían ayudar a mejorar y contrarrestar la percepción negativa del país. En quinto lugar, el surgimiento, fortalecimiento y reconocimiento de que existen otros actores no gubernamentales que adquieren relevancia a nivel de la política internacional, en la que empresarios y académicos colombianos desempeñan un importante papel. Hoy en día, resulta inconcebible comprender, diseñar y ejecutar una política exterior desconociendo el papel de la sociedad civil, más en un tema como el de la migración en el que hay tantos agentes que interactúan con el migrante y que ejercen acciones internacionales. Sin embargo, durante muchos años el vínculo del Estado colombiano con sus connacionales en el exterior fue pasivo pues mostraba tan sólo algunos esfuerzos aislados. Los gobiernos habían planteado programas ad hoc a la población altamente calificada, pero para el resto de los connacionales solamente se enunciaban mensajes patrióticos motivando su regreso. Tan sólo a principios de los años noventa se plantearon algunos lineamientos orientados a proteger a la población que emigraba al exterior. La Constitución Política de 1991 influyó en este sentido, al permitir la doble nacionalidad, el voto para el Senado de los colombianos residentes en el exterior10 y la circunscripción especial para asegurar la participación política en la Cámara de Representantes. A su vez, en 1993 se creó en Col-

ciencias la Red Caldas, con el objetivo de intercambiar conocimientos y establecer programas de investigación e intercambio con las comunidades de científicos dentro y fuera del país. De igual forma, en 1996 el Ministerio de Relaciones Exteriores estableció el programa Colombia para todos, orientado a labores de asistencia y protección jurídica. Y en 2003 se lanzó Colombia Nos Une, que busca fortalecer los vínculos con las comunidades de colombianos en el exterior y formular una política de Estado en materia migratoria. b. Los académicos y el programa Colombia nos une Como se señaló, la migración es uno de los temas en los que se encuentra una mayor participación de la sociedad civil conformada por las ONG, los académicos, las asociaciones y la iglesia, entre otros. Sin embargo, el Estado se había preocupado poco por consultar a dichos actores, hasta que se observó con preocupación la magnitud de las remesas que estaban llegando al país. Entonces, se convocó a un grupo de académicos de diversas universidades con el objetivo de diagnosticar el contexto migratorio. En el año 2003, se creó el programa Colombia nos une, el cual abarca dos etapas: la primera de 2003 a 2006 y la siguiente de 2006 hasta la actualidad, aun cuando pretende ir hasta 2010. En ambas etapas la participación de los académicos ha sido activa, aunque intermitente, y ha respondido básicamente a los intereses

10 En 1997 la Registraduría Nacional expidió una resolución autorizando el voto de los colombianos en el exterior para las elecciones de Senado.

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gubernamentales al enfatizar en un contexto económico, que descuida lo social y lo humanitario11. Este programa buscó diseñar una Política Integral Migratoria, por medio de la consolidación del trabajo conjunto entre la Comisión Intersectorial de Migraciones12 y la coordinación académica del Centro de Estudios Sociales de la Universidad Nacional de Colombia. Sin lugar a dudas, aunque participen también otras universidades de Bogotá y del resto del país, fue la Nacional el centro académico que orientó este proceso. De 2003 a 2006: sensibilizar sobre la realidad migratoria Desde finales de 2.002 se empezaron a realizar una serie de reuniones con representantes de diferentes centros académicos de Bogotá, lideradas por la canciller Carolina Barco y su equipo de asesores. Fueron muchas las discusiones e intercambios de ideas que se presentaron hasta llegar a la realización de un primer seminario que dio vida al programa. Se creó un comité académico de reflexión y estudio sobre la temática migratoria colombiana, se revisó la documentación existente sobre el tema y se investigó sobre las experiencias exitosas de otros países en este campo, principalmente de México, España y El Salvador. En el primer seminario sobre Migración Internacional, llevado a cabo

en junio de 2003, se recogieron insumos para la formulación de políticas y programas de fortalecimiento de los vínculos con las comunidades organizadas en el exterior, se unificaron conceptos y cifras sobre la migración colombiana y se confrontaron enfoques y políticas de países con experiencias en políticas migratorias. A su vez, se planteó una serie de conceptos relacionados con el transnacionalismo, definido como el proceso por el cual los migrantes construyen redes que unen sus propias sociedades de origen con las de sus asentamientos en el país de destino y que conlleva movilidad en doble dirección de recursos tangibles e intangibles (ideas, personas, capital, símbolos culturales, políticos, etc.). En el seminario inaugural del programa, además de conferencias magistrales, se realizaron mesas de trabajo en las que participaron académicos, ONG, representantes del sector privado y gubernamental, las cuales, bajo la coordinación de un experto, examinaron diferentes temas relacionados con el fenómeno migratorio. Con él se inició todo un proceso de sensibilización de la importancia del fenómeno. A su vez, se iniciaron investigaciones académicas sobre los colombianos en Londres, Estados Unidos y España, que permitieran conocer de cerca y avanzar en un diagnóstico sobre la problemática migratoria en esos países; al mismo

10 En 1997 la Registraduría Nacional expidió una resolución autorizando el voto de los colombianos en el exterior para las elecciones de Senado. 11 Los entrevistados vinculados con centros académicos señalaron que aspectos sociales y humanitarios ocupan un segundo lugar para el gobierno y el programa Colombia Nos Une. 12 El Decreto 1974 del 8 de noviembre de 1995, por medio del cual se crea el Comité interinstitucional para la asistencia a los colombianos en el exterior, órgano asesor y coordinador adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE). Su secretaría ejecutiva está a cargo del coordinador de asistencia a connacionales. Los sectores vinculados son: Relaciones Exteriores, Trabajo, Seguridad Social, Fiscalía, Procuraduría, Defensoría del Pueblo, el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, la Consejería Presidencial para los Derechos humanos (DDHH), el Instituto Nacional y Penitenciario de Colombia (INPEC), y la Red de Solidaridad. Sus objetivos son: 1.Aconsejar al gobierno nacional. 2. Establecer políticas de asistencia a los colombianos en el exterior y proponer campañas preventivas y de promoción con las comunidades residentes en el exterior para la preservación de sus derechos fundamentales y de los valores inherentes a su nacionalidad.

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tiempo, hizo posible que se abrieran interrogantes para futuros análisis y formulación de políticas en esta materia. De 2006 al 2008: conocer, debatir y formular una política integral migratoria colombiana Durante el 2007, el programa afianzó sus vínculos con el sector académico. Sobresale, en primer lugar, la creación, en abril de 2.007, del Centro de Estudios para la Migración Internacional, CEMIC, con el objetivo de sistematizar, investigar, estudiar y analizar las dinámicas migratorias colombianas y sus impactos tanto en el país de origen como en el país de destino. Cuenta con 12 líneas de trabajo13 que para agilidad y profundidad del análisis podrían agruparse en tres bloques temáticos: seguridad, economía y desarrollo, y aspectos socio-políticos. En el de seguridad se incluirían las políticas de refugio, asilo y apátridas; la seguridad nacional y ciudadana; y la migración transfronteriza. El de economía y desarrollo abarcaría las remesas y el desarrollo económico, así como la vinculación de la migración con el desarrollo. El de aspectos socio-económicos trabajaría la participación política, la educación, la familia y la protección de los derechos de los migrantes. También hay temas transversales que, en uno u otro momento, deberán ser incluidos, de acuerdo con su prioridad, en alguno de los bloques temáticos.

Adicionalmente, con la colaboración de instituciones académicas, se concluyeron investigaciones puntuales para caracterizar los colombianos en España, Francia, el resto de Europa, México, Centroamérica y Suramérica. Estos proyectos contaron con el apoyo del Instituto de Estudios Colombianos de la Universidad de la Florida y de investigadores expertos en este tema. Los resultados de las investigaciones de los centros académicos y de los expertos se discutieron con miembros del CEMIC. En segundo lugar, se llevaron a cabo eventos académicos con investigadores de diversas universidades cuyo objetivo fue conocer e intercambiar ideas acerca de un diagnóstico de la situación migratoria. Entre ellos vale la pena resaltar el seminario “Género y migración internacional”, llevado a cabo en Bogotá en el Ministerio de Relaciones Exteriores con el apoyo del Fondo de Población de las Naciones Unidas y la Organización International para las Migraciones OIM, el 28 de noviembre del mismo año. El “Encuentro regional sobre desarrollo y migración internacional14, celebrado en la ciudad de Pereira en febrero de 2.007, con el objetivo de reunir a líderes del centro-occidente de Colombia en los campos político, gremial, académico y de los emigrantes, junto con otras instancias nacionales e internacionales interesadas en el tema migratorio, para programar acciones conjuntas en el ámbito de la migración internacional15.

13 Protección de los derechos de los migrantes; facilitación de flujos migratorios; políticas de refugio, asilo y apátridas; fronteras, migración transfronteriza; seguridad nacional y ciudadana; integración y aprovechamiento de nuevas culturas; remesas y desarrollo económico; participación política en Colombia; género y familia; educación y red de talentos; migración laboral y temporal; y migración y desarrollo. 14 Este evento se realizó conjuntamente con la Organización Internacional para las Migraciones, OIM; las gobernaciones de Caldas, Quindío, Risaralda, Valle del Cauca, Chocó, Antioquia y Tolima, la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero (Alma Mater), la Asociación América España Solidaridad y Cooperación (AESCO) y la Fundación Esperanza. 15 El evento contó con ocho mesas temáticas: 1) El migrante como sujeto de crédito, 2) educación y migración, 3) proyectos de desarrollo y migración laboral, 4) acceso a salud integral y migraciones, 5) implementación de estudios sobre migración, 6) política pública migratoria regional y local, 7) comunicaciones y redes, y 8) familia y migración.

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En marzo de 2.007 se llevó a cabo el “Primer Congreso sobre Leyes de Inmigración”, celebrado en Bogotá, de manera conjunta entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y la OIM. Ese mismo año, en el mes de mayo, se realizó un conversatorio sobre “Migraciones y Política Migratoria de Colombia” en la Pontificia Universidad Javeriana, con la participación de profesores de diferentes universidades capitalinas. En el mes de julio, se llevó a cabo el foro internacional “La Migración en Colombia: Un reto para el siglo XXI. Caso Colombia- España”. En el segundo semestre de 2.007, también se llevó a cabo un ciclo académico de conferencias “Migraciones Internacionales, causas, impactos y perspectivas”, de manera conjunta con la Academia Diplomática San Carlos. Además de las universidades Nacional y de la Florida, en el año 2.007, Colombia Nos Une adelantó con la Universidad Militar un acuerdo de voluntades para elaborar un documento sobre la vinculación entre seguridad y migración en la región andina. Con la Pontificia Universidad Javeriana hizo acercamientos para adelantar trabajos jurídicos. De manera complementaria, con la Red de universidades públicas del Eje Cafetero, Alma Mater, y en coordinación con la OIM, se produjeron varios documentos de investigación sobre el tema migratorio. En el año 2008, se continuaron organizando eventos académicos como el IV Ciclo de conferencias sobre migración. También, se discutió y socializó la política integral migratoria con comunidades de colombianos en el exterior, cuyo documento de trabajo fue elaborado por el CES de la Universidad Nacional. El

objetivo de esta política es el tratamiento integral de los fenómenos sociales, políticos, económicos, culturales, jurídicos e institucionales asociados a las migraciones internacionales (Ministerio de Relaciones Exteriores 2008). Parte de la vulnerabilidad de los migrantes y de la necesidad de tener acciones coherentes y coordinadas, y para ello muy seguramente se deberá trabajar no solo a nivel de las entidades estatales sino también en articulación con otros actores no gubernamentales asociados al tema migratorio, como las ONGs, la Iglesia y diversas asociaciones. En este contexto se ha producido la relación de los académicos con el programa Colombia Nos Une, cuya vinculación se ha llevado a cabo en dos niveles: en primer lugar, se suscribió un convenio con la Universidad Nacional para elaborar los lineamientos de una política integral migratoria. En segundo lugar, de manera coyuntural se solicitó a expertos elaborar diagnósticos y aspectos puntuales de la emigración16. En ambos niveles la interacción con el sector académico fue intermitente, puntual y coyuntural, y exclusivamente en el ámbito del diagnóstico, información y análisis. De todas maneras además de sensibilizar sobre el tema, se socializó información y se nutrió a la cancillería de elementos para la toma de decisiones en materia migratoria. Conclusión Durante los últimos años empiezan a presentarse una serie de cambios en el sistema internacional muchos de los cuales se refieren al impacto de los efectos de la globalización y al papel del Estado. Es aquí donde se ubican los actores no gubernamentales, cuestionándose al mismo tiempo acerca de su verdadero

16 Entrevista a un experto vinculado con universidad pública, marzo 28 de 2008.

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poder y de su interacción con diferentes niveles del Estado. De ahí que la conformación de redes temáticas, independiente del abanico de interacciones a que ésta dé lugar, va a señalar el tipo de política exterior al que nos refiramos. Si buscan sensibilizar, informar, recomendar, o si además pretende convertirse en un “grupo de presión” que origine identidad y articule diferentes “públicos atentos”. Estos actores al igual que el sector académico examinado en este artículo, es heterogéneo y carece de pretensiones orgánicas en el proceso de toma de decisiones. Busca más bien sensibilizar, informar, diagnosticar, recomendar para que ciertos temas sean incluidos en la agenda internacional. A la vez observan, hacen seguimiento sobre todo, fiscalizan y analizan las acciones externas en un momento determinado. En el presente estudio de caso de la vinculación del sector académico al Programa Colombia Nos Une del Ministerio de Relaciones Exteriores, se corrobora una vez más que el Estado dejó de ser el actor unitario de las relaciones internacionales y que hay muchos otros actores no gubernamentales que desde diferente posición inciden en la formulación de los lineamientos internacionales. Más aún en un tema como el migratorio en el que intervienen e interactúan diversos agentes de la sociedad civil. La cancillería colombiana convocó al sector académico en un momento de preocupación, crisis y alarma por la magnitud de los colombianos que abandonaban el país y por los posibles efectos que podrían ocasionar las remesas que estaban llegando a nuestro territorio. Se quería conocer las características de los colombianos en el exterior así como buscar vínculos de identidad con su lugar de origen. En esta dirección, el programa ha

atravesado dos etapas: la primera de sensibilización y diagnóstico de la realidad de los colombianos en el exterior, y la segunda de debate, retroalimentación y formulación de una política integral migratoria. A pesar de que han sido muchos los seminarios y foros realizados en espacios gubernamentales — Cancillería, embajadas—, y en centros académicos dentro y fuera del país, la participación del sector académico y la retroalimentación entre el gobierno y el sector académico ha sido coyuntural, puntual e intermitente.Varias universidades han participado y la Nacional ha tenido una mayor vinculación con el programa. Sin embargo no se puede hablar de mecanismos permanentes e institucionales de consulta con los académicos y menos aún con la sociedad civil. En general, la participación académica ha estado mediada por el criterio personal los tomadores de decisiones. En este sentido, la interrelación entre el sector académico y la formulación de una política pública migratoria es muy poca, desarticulada y discontinua. A ello contribuyen problemas de institucionalidad de la Cancillería donde Colombia Nos Une ha sido solamente un programa dentro del organigrama de esta institución, aparentemente inscrito a la Dirección General de Asuntos Consulares, que ha ocasionado tensiones en su interior. Pero también incide la carencia de una política de Estado y de una interrelación institucional con actores diferentes a los tradicionales. De todas maneras la visibilidad de Colombia en el exterior ha aumentado durante los últimos años, en parte debido a la cantidad de connacionales que han atravesado las fronteras. El gobierno deberá diseñar acciones institucionales, articuladas y continuas orientadas a la ejecución de una política

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de Estado en materia migratoria. Una política que incluya, consulte e interactué permanentemente con los actores no gubernamentales. De lo contrario, este esfuerzo tan embrionario, coyuntural, intermitente y personalizado, pero al mismo tiempo tan importante, correrá el riego de desaparecer. En este contexto el sector académico por su legitimidad técnica estaría llamado a desempeñar un papel más relevante, activo, continuo e institucionalizado. Y no solamente para la problemática migratoria, sino también para muchos otros temas. El país requiere de una diplomacia más participativa. Probablemente durante muchos años, los actores no gubernamentales han sido considerados como “intrusos” pero hoy son esenciales en la definición de una política internacional, a través de una diplomacia bien sea privada, alternativa o ciudadana, que además de ser un poder suave, equilibre la diplomacia realista cuyo monopolio ha sido ejercido por el Estado, y contribuya a fortalecer la democracia en el país. A su vez, muchos de los nuevos actores podrían reforzar y complementar las actividades del Estado, en un contexto mucho más complejo pero al mismo tiempo incluyente y democrático. Referencias Alianza País. 2007. Memorias Primer Encuentro Regional sobre Desarrollo y Migración Internacional, Pereira: Alma Mater. Allison, Graham. 1998. La esencia de la decisión: Análisis Explicativo de la crisis de los misiles en Cuba. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano. Ardila, Martha et al. 2008. Toma de decisiones de la política exterior colombiana. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

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Colombia Internacional 69,ene - jun 2009, Pp 228, ISSN 0121-5612, Bogotรก, Pp. 124 - 141

Derechos humanos, migrantes y transnacionalismo El caso de ACAT en Francia*

Human rights, migrants, and transnationalism The ACAT case in France Olga L. Gonzรกlez**

recibido 06/02/09, aprobado 15/04/09

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Derechos humanos, migrantes y transnacionalismo • Olga L. González

Resumen ¿Son los migrantes internacionales agentes transnacionales de la protesta? ¿Se involucran en las ONG del Norte dedicadas a la defensa de los derechos humanos? ¿Por qué vías transita el activismo transnacional por los derechos humanos? En el cruce de dos campos de trabajo privilegiados por el enfoque transnacional, la protesta y la migración, y partiendo de un estudio de caso, el artículo aporta respuestas a estos interrogantes. El trabajo se apoya en un buen conocimiento de la migración latinoamericana en Francia y en el examen de la experiencia de una asociación francesa de defensa de los derechos humanos, muy involucrada con América Latina. Se caracterizan y analizan los mecanismos de la acción transnacional y se propone una explicación para el caso colombiano: la permanencia de la práctica del rebusque. Palabras clave: transnacionalismo, derechos humanos, América Latina, migración latinoamericana, Francia, migrantes colombianos, economía informal.

Abstract: Are international migrants transnational protest agents? Do they involve themselves in the northern NGOs devoted to defending human rights? On what roads does transnational human rights activism travel? On the crossroads on two fields of study privileged by a transnational approach, protest and migrations, and based on a case study, this article offers answers to these questions. The work is supported by well-formed knowledge of Latin American migration in France, and the examination of the experience of a human rights defense association, deeply involved in Latin America. The mechanisms of transnational action are specified and analyzed, and an explanation for the Colombian case is proposed: the permanence of the practice of Rebusque (tirelessly seeking any kind of livelihood). Keywords: transnationalism, human rights, Latin America, Latin American migration, France, Colombian migrants, informal economy.

Introducción Contribuyen los migrantes a informar y a dar testimonio sobre la situación de los derechos humanos en sus países? ¿Se involucran en las ONG del Norte dedicadas a la defensa de los derechos humanos? ¿Por qué vías transita el activismo transnacional por los derechos humanos?

A partir de un trabajo de campo realizado en la ciudad de París entre los años 2004 y 2008 con migrantes colombianos, por medio de un conocimiento general de las organizaciones que trabajan por los derechos humanos en América Latina en esta misma ciudad y de un conocimiento detallado de una de las organizaciones más representativas en

Este trabajo retoma y amplía una versión francesa preliminar presentada en el coloquio Les Droits de l’Homme dans les processus de consolidation démocratique en Amérique du Sud, realizado en el Institut des Hautes Études de l’Amérique latine, IHEAL de París en 2008. ** Investigadora asociada del Urmis, Universidad de París 7 Denis Diderot, París, Francia. Presidente del Groupe Actualités Colombie de la Fondation Maison des Sciences de l’Homme, París, Francia. olgalu@free.fr. *

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Colombia Internacional 68, jul - dic 2008, Pp. 140, ISSN 0121-5612, Bogotá, Pp. 14 - 42

este campo1, este artículo intenta aportar algunas respuestas a estos interrogantes. 1. En el cruce de dos campos del transnacionalismo Este trabajo se detiene en la experiencia de una organización que defiende los derechos humanos en América Latina y cuya sede está en Francia. El artículo busca identificar los actores de la acción transnacional, e indagar por el grado de participación de los migrantes latinoamericanos en la protesta por la situación de derechos humanos en sus países de origen según el grado con el que se involucran a esta organización. La reflexión se sitúa en el cruce de dos de los campos privilegiados por el enfoque transnacional: la protesta y la migración. En lo que se refiere a las expresiones de contestación y protesta, el marco del transnacionalismo ha enriquecido y dinamizado los análisis2 de los movimientos sociales y de su capacidad de incidencia. El desarrollo de rápidas tecnologías de comunicación, la multiplicación de redes y grupos de afinidad, y la emergencia de una “agenda global” son algunas de las expresiones de lo que se configura como nuevas modalidades de acción colectiva. Así, aun reconociendo que el Estado y las instituciones internacionales guardan un poder sustantivo hoy en día, el enfoque transnacional —que examina atentamente los lazos que se tejen entre la esfera global y la esfera local— brinda una herramienta conceptual estimulante para reflexionar

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sobre las nuevas formas de la protesta y permite incluso pensar en la posibilidad de una sociedad civil mundial. Por otra parte, el enfoque transnacional se ha desarrollado en el campo de las migraciones internacionales. La posibilidad de estar simultáneamente en un “acá” y un “allá”, y la facultad de involucrarse en acciones que tienen efectos “allá” siendo que se iniciaron “acá”, serían explotadas por los migrantes. Como individuos adscritos a, al menos, dos espacios nacionales, los migrantes podrían aprovechar este potencial. Los trabajos más visibles bajo el enfoque transnacional son los que se detienen en la forma como los migrantes inciden gracias al diferencial económico de sus lugares de adscripción —pensamos acá en los numerosos y valiosos trabajos sobre las remesas—. Pero el enfoque transnacional también se ha desarrollado en el nivel inmaterial que se refiere a las prácticas sociales, políticas y culturales de los migrantes (Guarnizo, Portes y Haller 2003). Este nivel es el que nos interesa en este artículo. Especialmente, queremos someter a la confrontación empírica una idea corriente, según la cual el aumento de la migración implica el incremento de la participación política de los migrantes. Como lo afirma Rey Koslowski: “El aumento de las migraciones amplía las actividades políticas potenciales de los emigrados por una razón evidente: la migración aumenta el número de posibles actores políticos” (2005, 11)

El trabajo de campo con los migrantes colombianos en la región parisina (donde reside la gran mayoría de los colombianos) se realizó en el marco de la investigación doctoral (ver González, 2007a) En el curso de esta investigación realicé una observación etnográfica y entrevistas semidirigidas con migrantes provenientes de los países andinos. Los individuos fueron interrogados en medios diferentes (asociaciones, sitios de reunión públicos, tiendas y restaurantes, torneos de fútbol, más las redes informales creadas en el curso de la investigación...). Por otra parte, el conocimiento del entorno activista por los derechos humanos se basa en una implicación personal en este tema durante esos mismos años, y en largas conversaciones con María Cecilia Gómez, responsable de América Latina en la asociación ACAT-France y activista por la defensa los derechos humanos, cuyo aporte a este trabajo es invaluable. Ver, por ejemplo, Tarrow, 2000.

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En esta reflexión, entonces, queremos articular los dos campos de trabajo referidos en el enfoque transnacional. Queremos especificar cuáles son los principales mecanismos y actores en materia de prácticas transnacionales y examinar —en la medida de lo posible— el alcance y validez de algunos de los supuestos implícitos del transnacionalismo. Este artículo se apoya en la experiencia concreta de una asociación francesa de protesta por los derechos humanos, que presentamos y analizamos en la primera sección. De esta manera trazamos nuevamente la vieja historia de su compromiso en América Latina. Estudiamos la dimensión transnacional de su trabajo, mostrando las variaciones del mismo al cabo de los años. A partir de dicha experiencia, en la segunda sección respondemos a la pregunta por la participación de los migrantes latinoamericanos en las prácticas políticas de la protesta transnacional en los últimos treinta años. 2. La acción transnacional por los derechos humanos: el caso de ACAT ¿Cómo funciona la movilización por la defensa de los derechos humanos? ¿Qué tipo de relaciones se producen entre las asociaciones y organismos de defensa de los derechos humanos en los países del Norte y en los del Sur? ¿Qué tipo de relaciones existen con las

entidades del gobierno? ¿Por qué circuitos se expresan las denuncias? En los párrafos que siguen respondemos a estas preguntas a partir del estudio de la asociación Action des chrétiens pour l’abolition de la torture (Acción de cristianos por la abolición de la tortura, ACAT). Tras hacer un recorrido por la historia del compromiso de esta asociación en América Latina, realizaremos una caracterización sociológica de su acción. a. Un antiguo compromiso por la defensa de los derechos humanos en América Latina Francia, como es sabido, constituye una referencia en materia de libertades, especialmente en materia de derechos humanos. Dentro del marco asociativo francés, de por sí muy dinámico3, las asociaciones dedicadas a la promoción y defensa de los derechos humanos constituyen un componente importante. La asociación Action des chrétiens pour l’abolition de la torture, ACAT, es una de las más conocidas, respetadas y antiguas en el medio. Su origen se remonta a 1974, en el marco de la guerra de Vietnam: “Dos mujeres, Hélène Engel y Edith du Tertre, conmovidas con el tema de la tortura después de asistir a la conferencia de un pastor italiano que regresaba del Sur de Vietnam, Tullio Vinay, que había dado su testimonio sobre las múltiples torturas y hacía

Según los términos de la ley de 1901, dos personas o más pueden crear en Francia una asociación. Se entiende por asociación la “puesta en común, de manera permanente, de su conocimiento o de su actividad con una finalidad diferente a repartir beneficios. Las asociaciones se rigen por los principios generales del derecho que se aplican a los contratos y las obligaciones”. Desde el año 1981 se les permite a los ciudadanos extranjeros constituir asociaciones en las mismas condiciones que los franceses. De acuerdo con el Centro de estudios e investigación sobre la filantropía, hoy en día están registradas más de un millón de asociaciones y se fundan unas setenta mil cada año —aunque es difícil conocer su número exacto, pues muchas dejan de funcionar sin estar oficialmente disueltas—. La mitad de los franceses forman parte de alguna y una minoría se compromete activamente en la vida de varias asociaciones, asumiendo responsabilidades. En total, a mediados de la primera década del siglo XXI las asociaciones contaban con un millón ochocientos mil asalariados y con un número de voluntarios estimado en más de once millones, que les dedican parte de su tiempo libre o de su jubilación. La actividad asociativa se ha desarrollado especialmente en el terreno de la salud, la acción social, la cultura, la educación y el deporte.

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un llamado a los cristianos: ‘¿Durante cuánto tiempo nosotros, cristianos, vamos a dejar que se desfigure el rostro de Cristo sin reaccionar?’” (ACAT). Cuarenta cristianos decidieron entonces fundar esta asociación de vocación ecuménica. Al cabo de los años, ésta fue ampliando el espectro de sus acciones: al objetivo inicial de combatir la tortura se agregaría posteriormente la abolición de la pena de muerte, la defensa del derecho de asilo, y más ampliamente la defensa de los derechos humanos. ACAT logró tener más de 16.000 miembros afiliados (y que pagaban cotización) a mediados de los años ochenta4. Aunque hoy en día ha disminuido el número de sus miembros (estos eran 10.000 en el año 2007), la asociación sigue siendo una referencia importante en el tema de defensa de los derechos humanos, con varios comités locales distribuidos a lo largo y ancho de Francia. El trabajo dedicado a América Latina comenzó desde los inicios de la asociación, durante el período de la llegada de las dictaduras militares en el Cono Sur del continente, durante la década del setenta. Desde entonces, una de las actividades de ACAT ha consistido en realizar campañas de sensibilización y de denuncia. A veces estas campañas han sido puntuales, como cuando se trataba de movilizar a la opinión pública para evitar que alguien fuera encarcelado —se recuerda, por ejemplo, el papel importante de ACAT en 1982, durante la movilización por el pianista argen-

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tino Miguel Ángel Estrella—. Pero las campañas también podían prolongarse durante períodos de varios meses: así, por ejemplo, ha sucedido con las campañas —algunas aún en curso— contra la impunidad a los militares de los países del Cono Sur; o desarrollarse en un lapso mucho más duradero —este ha sido el caso de las acciones realizadas con las abuelas de la Plaza de Mayo para recuperar a los hijos de los militantes políticos secuestrados por el ejército, y que se han prolongado durante varios años—. Como sucede con otras asociaciones que trabajan por la defensa de los derechos humanos en América Latina, un capítulo importante lo constituye el trabajo sobre Colombia, unos de los países más violentos de la región5 y el único en el que subsiste una antigua confrontación armada. Es necesario anotar que el conflicto político colombiano afecta de manera aguda a sectores específicos de la población, y especialmente a quienes están comprometidos con la defensa de los derechos humanos6. b. Raigambre local Para caracterizar el tipo de acción de ACAT, hemos optado por el estudio de los mecanismos y de los medios que desarrolla esta asociación con el fin de lograr sus cometidos. Con Sidney Tarrow (2000), pensamos que esta perspectiva es más adecuada para describir las actividades de las organizaciones que el método que consiste en examinar simplemente sus objetivos declarados.

El llamado de ACAT calaba en una sociedad en la que nacía el sentimiento de “sufrimiento en la distancia”, que ha estudiado Luc Boltanski (1993). Hacia el año 2000, Colombia ostentaba el record de 60,8 homicidios por 100.000 habitantes. Se calcula que cerca de una cuarta parte de estos homicidios se debió a motivos políticos.Ver Gutiérrez 2006. Según la Federación internacional de los derechos humanos (FIDH), que supervisa la situación de los defensores de los derechos humanos en el mundo, en el año 2007 Colombia era el país con el mayor número de víctimas de este tipo.Ver el sitio de la FIDH: http://www.fidh.org/IMG/pdf/FIDH-imp_Ameriques.pdf.

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En lo que respecta a ACAT, existen dos niveles de la acción que es preciso diferenciar. Por un lado está el trabajo de recepción de la información —por ejemplo, recepción de denuncias y comunicados—, y por otro lado está la producción, traducción y difusión de la información. Conviene detenerse en estos dos niveles de la acción, en los intercambios y en los interlocutores que se generan. En el nivel de la recepción de la información, ACAT tiene como particularidad el hecho de realizar un intercambio denso con organizaciones de base, es decir con asociaciones y movimientos que tienen asidero en el nivel local. Anotemos desde ya que esta característica de la acción no es intrínseca a todas las ONG. De hecho, otras organizaciones y asociaciones emprenden un trabajo de denuncia de derechos humanos a partir de fuentes secundarias —por ejemplo a partir de notas de prensa o a partir de los comunicados que emiten otras ONG—. En el caso de ACAT, la información referida a las violaciones de los derechos humanos proviene, en la mayoría de los casos, directamente de las organizaciones implantadas en los territorios afectados. Así, en lo que se refiere a su trabajo en Colombia, la situación de los campesinos del Chocó se conoce por medio de una organización colombiana que trabaja con las comunidades desde hace varios años, y que dispone de canales de comunicación con la asociación francesa. Sucede lo mismo con el programa Bajo Atrato del Cinep7. El trabajo que se realiza allí constituye la fuente de muchas de las informaciones que llegan hasta ACAT.

Otra característica importante para subrayar es que las asociaciones de base que llevan la información hacia ACAT no son necesariamente nacionales —en este caso, colombianas—. Por el contrario: muchas informaciones de ACAT se originan en organizaciones internacionales que realizan su trabajo de campo en Colombia. Sucede así, por ejemplo, en Cacarica y San José de Apartadó, en el Urabá, en donde trabajan las asociaciones Peace Brigades International, Human Rights Everywhere, y la Rete italiana di solidarieta’ con le comunita’ di pace de San José de Apartadó, todas con sede en Europa. Estas organizaciones realizan un seguimiento constante y atento en el terreno, emiten comunicados, hacen llamados de alerta sobre las amenazas que pesan sobre las comunidades, etc. Para ACAT, la comunicación con los activistas por los derechos humanos que trabajan sobre el terreno, y el establecimiento de relaciones de interdependencia con los actores locales, es una premisa de trabajo, y ha sido una constante del mismo en torno a América Latina.Así, en el pasado la búsqueda de los hijos de los activistas de izquierda que se apropiaron los militares argentinos fue posible gracias, en primer término, a la movilización de los activistas que residían en Argentina, y especialmente gracias al movimiento de las abuelas de la Plaza de Mayo, desde el año 1981. c. Raigambre global El segundo nivel de la acción consiste en la difusión de la información. Como es fácil imaginar, las asociaciones disponen de una amplia paleta de interlocutores para dar a conocer los hechos,

El Cinep es el Centro de investigación y cultura popular, creado por los jesuitas en Colombia en 1972. Desarrolla un trabajo de activación de agentes de cambio y organización para la participación comunitaria en varias regiones de Colombia.

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como son los medios de comunicación, las organizaciones gubernamentales internacionales, las organizaciones gubernamentales nacionales, las ONG, los movimientos sociales, los partidos políticos, etc. Dentro de esta paleta de posibilidades ACAT privilegia los intercambios con las organizaciones gubernamentales, tanto del nivel nacional como supranacional —en este caso, con las organizaciones europeas—, y con las ONG europeas. Las organizaciones gubernamentales de Francia y Europa aprecian esta relación directa con actores situados en lugares apartados de Colombia. Sucede en ocasiones que los ministerios, dependencias oficiales y demás entidades soliciten los análisis producidos por ACAT con base en la información local. Por otra parte, además de esta relación privilegiada con las instancias de los gobiernos de los países del Norte, ACAT constituye redes de alianzas para llevar a cabo “campañas”, en el sentido que les atribuyen Keck y Sikkink (1998): “(Se trata de) dispositivos de actividades estratégicamente ligadas en las que miembros de una red difusa y basada en principios comunes desarrollan lazos explícitos y visibles y desempeñan papeles mutuamente identificables en torno a una meta común, y generalmente contra un mismo objetivo”. Este trabajo en red permite multiplicar las informaciones y los análisis, establecer lazos con otras organizaciones, etc. Es el caso, por ejemplo, de la red de asociaciones Oidhaco, constituida desde el año 1996, y en la que ACAT participa de manera activa:

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La Oficina Internacional de los derechos humanos-Acción Colombia (Oidhaco) es una red de 41 organizaciones europeas e internacionales dedicada a la difusión, promoción, información y apoyo a las actividades de las organizaciones colombianas de defensa de los derechos humanos y de las agencias europeas de desarrollo, de las organizaciones solidarias, de las iglesias y las organizaciones internacionales de defensa de los derechos humanos. Oidhaco busca contribuir para lograr la construcción y la consolidación de la democracia, el Estado de derecho, la paz y la justicia social en Colombia. d. Una caja de resonancia transnacional Teniendo en cuenta los mecanismos de acción de esta asociación, caracterizaremos a ACAT como un movimiento social transnacional (MST). En efecto, acorde con la definición propuesta por Tarrow (2000), los MST son “grupos socialmente movilizados, con miembros en al menos dos países, involucrados en una interacción continua de protesta con respecto a quienes ejercen el poder en al menos otro país distinto al suyo, o contra una institución internacional o un actor económico multinacional”8. Precisamente, una asociación como ACAT tiene un papel central gracias a sus fuertes relaciones de interdependencia con los actores locales de los países del Sur (defensores de derechos humanos, organizaciones de base) y con las organizaciones gubernamentales de los Estados del Norte.

Según Tarrow (2000), las organizaciones internacionales no gubernamentales, (OING), comparten varias características con los movimientos sociales transnacionales —en particular, el deseo de lograr un cambio social— pero su modo de acción difiere. Mientras que los movimientos sociales transnacionales buscan una interacción continua con las instituciones internacionales, uno de los objetivos de las OING es brindar servicios a los ciudadanos de otros países.

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La calidad, frecuencia y densidad de las interacciones que esta asociación teje con las instituciones, periodistas y ONG de los países del Norte constituyen una protección para las asociaciones de los países del Sur. En efecto, las posibilidades estructurales de tener una incidencia política por medio de los movimientos sociales son reducidas en un país como Colombia, habida cuenta de la grave situación de los derechos humanos y de la violencia de la que son víctimas sus defensores9. Sin embargo, esta difícil situación no excluye que se realice un trabajo y que la mayoría de las informaciones y análisis se produzcan en el nivel local. De hecho, para los movimientos sociales con sede en Colombia, los lazos que se tejen con los movimientos sociales en el exterior producen el efecto que hemos llamado “caja de resonancia”, es decir la ampliación de sus denuncias en la órbita de instituciones que pueden tener incidencia en los gobiernos de los países del Sur10 —es acá donde se sitúa la dimensión propiamente transnacional, en esta especie de contracción del espacio entre el “acá” y el “allá” —. Los mecanismos de presión no se restringen a las acciones de Estado a Estado, desbordan este marco, situándose por el contrario en los MST. Ahora bien, como se deduce de los párrafos anteriores, estos mecanismos, y especialmente el efecto “caja de resonancia”, no son algo fundamentalmente novedoso.Ya en los años setenta y ochenta, las organizaciones establecidas en los países del Sur —por ejemplo las madres y abuelas de la Plaza de Mayo—

habían entendido que los canales de comunicación con las organizaciones de los países del Norte les permitían hacer oír mejor sus reclamaciones ante los gobiernos. Este paralelismo no significa, sin embargo, que el tipo de acción de la primera década del siglo XXI sea idéntico al de hace treinta años. El solo hecho de contar con una plataforma como Internet cambia los métodos de comunicación y el tratamiento de la información de manera considerable. Por un lado, la difusión de la información es más ágil. Las alertas, denuncias y comunicados pueden transitar rápidamente, a veces incluso de manera instantánea, sin depender, a priori, de otras plataformas de comunicación. El número de individuos e instituciones destinatarias de los mensajes de protesta o alerta puede multiplicarse fácilmente gracias a la herramienta del correo electrónico. Por otro lado —y quizá esto es lo realmente novedoso— Internet permite reaccionar de manera inmediata. Así, las peticiones en línea permiten recoger las reacciones a las campañas en intervalos muy cortos. La compresión del espacio y del tiempo se refuerza. Es evidente, por otra parte, que los cambios de los nuevos sistemas de gestión de la información conllevan también algunas transformaciones adicionales. Una de ellas es la profusión de fuentes de información relativas a los derechos humanos en la red. El nuevo panorama obliga a las organizaciones y asociaciones a mantener una presencia sólida en la red. Estas deben

9 Ver Daviaud 2000. 10 El objetivo de este artículo no es desarrollar los aspectos en los que los MST han incidido en los gobiernos. Señalaremos tan solo un asunto clave: el condicionamiento a la aprobación del tratado de comercio bilateral Estados Unidos – Colombia a finales de la primera década del siglo XXI.

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identificar muy bien a los destinatarios de sus mensajes y, en regla general, abreviar la duración de las campañas de denuncia. Hoy, las campañas de defensa de los derechos humanos son más efímeras que en el pasado. Además, la idea de “difusión orientada” —por ejemplo, mediante listas de contactos, plataformas y sitios especializados, etc.— puede ser ilusoria: en general, es difícil hacer un seguimiento minucioso de la información que circula por Internet, aun si ésta es personalizada. A las modificaciones producidas por los nuevos dispositivos tecnológicos se suman otras evoluciones, más profundas. Una de ellas es la mayor presencia de organismos de defensa de derechos humanos en los países en conflicto. En el caso colombiano, la persistencia del conflicto armado —único en el continente—, los intereses geopolíticos, el cada vez mayor interés de la sociedad civil internacional por la situación colombiana —palpable, por ejemplo, en el medio francófono a raíz del secuestro de Ingrid Betancourt—, ha revertido en una mayor presencia de actores internacionales en el territorio. Adicionalmente, la multiplicación de las OING de defensa de los derechos humanos se relaciona, evidentemente, con la construcción del “derecho/ deber de injerencia”. Esta premisa ha legitimado el accionar de las ONG en muchos niveles: hoy en día, indudablemente, las OING inciden abiertamente y de manera activa en el curso de la vida política nacional de los países del Sur, amén de que se han profesionalizado y han abultado sus presupuestos (Bataillon 1993). En regla general, hoy en día las OING tienen una interlocución importante con los organismos gubernamentales del Norte, que solicitan sus análisis

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y observaciones. El caso de Colombia no es una excepción. Como se ve en el caso de ACAT, las OING pueden llegar a ser interlocutores de confianza. 3. Migrantes latinoamericanos y movilización por los derechos humanos Teniendo en cuenta las posibilidades para que los actores aumenten la posibilidad de interactuar con las organizaciones de los países del Norte, es interesante explorar en qué medida esta nueva configuración se ha traducido efectivamente en el aumento del número de actores involucrados en acciones transnacionales. La pregunta en concreto, sería la siguiente: ¿Contribuyen los migrantes a informar y a dar testimonio sobre la situación de los derechos humanos en los países del Sur? ¿Ocupan este campo para influir en la evolución política de sus países de origen? De ser así, ¿cómo ejercen sus prácticas de activismo? Antes de responder a estos interrogantes, en los siguientes párrafos presentaremos un panorama de la situación de la migración latinoamericana en Francia. a. Latinoamericanos en Francia hoy La inmigración latinoamericana en Francia ha tenido una mutación palpable, que está directamente relacionada con evoluciones geopolíticas y sociales globales. Los cambios de las políticas migratorias, los cambios en los regímenes y en las sociedades latinoamericanos han repercutido en los movimientos migratorios. En los años setenta y ochenta, Francia fue el país elegido o de destino de muchos intelectuales, y activistas políticos, provenientes en su mayoría de los países que vivían bajo la represión

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—Brasil desde el fin de la década del sesenta y luego Chile, Argentina y Uruguay en los años setenta y ochenta—. Estos migrantes contribuyeron a forjar una imagen de los latinoamericanos en Francia que perdura aún hoy en día: la del exiliado del Cono Sur —y que por ejemplo sobresale en Leenhardt, Kalfon y Mattelart 1992—. En la sociedad francesa perdura aún esta figura del migrante latinoamericano, siendo que desde los años noventa se ha producido un cambio evidente en la composición de esta migración. Para empezar, han variado los principales países de origen de los latinoamericanos que residen en Francia. Por un lado, cambió de dirección el flujo de migración entre Francia y el Cono Sur: con el fin de las dictaduras y la transición a la vida civil se empezó a producir la migración de retorno (Jedlicki 2007). Se calcula que cerca de la tercera parte de los chilenos que residían en Europa regresaron a su tierra con el fin de la dictadura —el guarismo es posiblemente del mismo tenor para los otros países del Cono Sur—. Además, los hijos de estos migrantes, que residen en Francia desde hace más de treinta años, no se ven a sí mismos —ni de hecho se comportan— como inmigrantes: son franceses. Este conjunto de factores contribuye a debilitar el conglomerado formado por los exiliados políticos. Paralelamente a este cambio, en los últimos años se ha producido el incremento del número de migrantes de los países de la región andina. Esta evolución, notoria, se ha dado en todo el continente europeo, siendo Colombia, Ecuador y Perú los principales países afectados por este fenómeno. Las razones que con mayor frecuencia aducen estos nuevos migrantes para explicar su presencia en Francia

son las dificultades en sus países. De hecho, la crisis económica, social y política afectó a estos tres países, si bien es cierto que los períodos, intensidad y características difieren para cada uno de ellos: la crisis económica sobrevino en el Perú a mediados de los años ochenta, mientras que en Ecuador y Colombia se precipitó al final de los años noventa. Estos años de crisis económica fueron también años de crisis política y social. El período de recesión económica en Perú fue el del aumento de la violencia política —la agenda política nacional estaba dominada por Sendero Luminoso, el MRTA y la reacción militar del gobierno—. En Ecuador, el contexto fue menos violento, pero de gran inestabilidad (rotación de presidentes, escándalos de corrupción). En cuanto a Colombia, son los años de la fallida negociación con las Farc, que revierten en una agudización del conflicto, en una violenta reacción del paramilitarismo y en el aumento de crímenes políticos (masacres, desapariciones, asesinatos, desplazamiento, etc.). Un trabajo más detallado sería necesario para establecer las correspondencias entre los ciclos de recesión económica global, las dificultades sociales y políticas y la emigración a gran escala. Lo cierto es que de los relatos de los individuos se desprende que los apremios económicos, la incertidumbre frente al futuro, las dificultades de la vida diaria —muchos de estos migrantes habían padecido experiencias de diferentes formas de violencia—, los problemas materiales y sociales fueron factores determinantes para su salida. Sabemos hoy que alrededor de una décima parte de la población de estos países reside en el exterior, y que Europa —principalmente España y en menor medida otros países europeos— fue su destino principal.

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Hoy en día, los migrantes latinoamericanos en Francia incluyen un importante grupo de personas proveniente de los países andinos ya citados11, en el que sobresale el grupo formado por los colombianos. b. Migrantes latinoamericanos y acción transnacional en defensa de los derechos humanos Ya hemos visto que el trabajo transnacional por los derechos humanos de la asociación ACAT se realiza desde hace varios años. Asimismo, hemos caracterizado las etapas de la migración latinoamericana en Francia. Ahora podremos responder a la pregunta que formulamos al comienzo de este artículo: ¿Contribuyen los migrantes —en este caso, los migrantes latinoamericanos— a informar y a dar testimonio sobre la situación de los derechos humanos en sus países? La respuesta no es unívoca: la participación de los migrantes en la defensa de los derechos humanos difiere según los países y los períodos. El caso de los argentinos en el pasado y el de los colombianos en la actualidad, nos permitirán contrastar las diferentes implicaciones en la movilización transnacional. Marina Franco (2004, 2007) estudió la formación y actividades de los grupos de argentinos radicados en Francia, que realizaron actividades militantes por su país en los años setenta y ochenta. Estos exiliados estaban organizados alrededor de varios grupos, siendo los principales el Centre Argentin d’Information et Solidarité (Centro Argentino de Información y Soli-

daridad), la Cadhu, Commission Argentine des Droits de l’Homme (Comisión Argen-

tina por los Derechos Humanos) y el Cosofam, Commission de Solidarité des

Parents des Prisonniers, Disparus et Tués en Argentine, (Comisión de Solidaridad

de Parientes de Prisioneros, Desaparecidos y Asesinados en Argentina). Junto a estas organizaciones de carácter no partidista, existían otros grupos, que se congregaban alrededor de su identidad profesional: era el caso de la Tysae, Travailleurs et Syndicalistes Argentins Exilés, (Trabajadores y Sindicalistas Argentinos Exiliados), del Gaaef, Groupe d’Avocats Argentins Exilés en France (Grupo de Abogados Argentinos Exiliados en Francia), la Uparf, Union de Journalistes Argentins résidant en France (Unión de Periodistas Argentinos radicados en Francia). Por último, había también una serie de organizaciones partidistas como los Montoneros, el Peronismo Revolucionario, el Ejército Revolucionario del Pueblo del Partido Revolucionario de los Trabajadores (ERP), el grupo Política Obrera y la Oficina Internacional de los Exiliados del Radicalismo Argentino (Oiera). El tema de los derechos humanos, un tipo de militancia nuevo para estos activistas que venían del activismo de izquierda y que tenían demandas más radicales, federó sus acciones. Como dice Franco (2007): “Esta intensa actividad se organizó (…) bajo un aparente perfil ‘apolítico’: es decir, sin identificaciones partidistas explícitas, a partir de un lenguaje cada vez menos impregnado de

11 En los últimos años se ha sumado la inmigración boliviana. Estimamos que los migrantes provenientes de estos países son alrededor de 60.000 personas en Francia.

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referencias ideológicas —salvo en su posición antidictatorial— sin elaborar una opinión sobre el pasado político inmediato, sin pensar en construcciones políticas futuras, más allá de la exigencia de democracia”. Estas organizaciones tenían lazos activos con las asociaciones y organizaciones francesas que trabajaban por los derechos humanos en América Latina (ACAT era una de ellas, pero había varias otras). Sus publicaciones, revistas y folletos circulaban en las organizaciones francesas; había reuniones donde se intercambiaban análisis, informaciones y opiniones y donde se reflexionaba sobre las perspectivas y acciones futuras. Por cierto que estos lazos perduraron en el tiempo, incluso después del fin de las dictaduras, e incluso fueron reactivados posteriormente. Así, K. Sikkink (2005) muestra cómo la detención de varios militares de alta graduación, y el inicio de juicios por violación a los derechos humanos, que se dieron a fines de los años noventa, fue en gran medida posible mediante la coalición “insider-outsider” que se había forjado desde la década del setenta. El grado de compromiso activo de los migrantes colombianos frente a la denuncia y la lucha por los derechos humanos en su país contrasta con el caso de los argentinos. En la primera década del siglo XXI, existían tan solo dos pequeños comités de seguimiento de los derechos humanos formados por colombianos radicados en Francia. Estos son el Tribunal International d’Opinion (TIO), muy activo en el 2003, durante el juicio del caso del Sur de Bolívar12. Este grupo, que hace

presencia esencialmente en las redes virtuales, envía y traduce comunicados de denuncia sobre las violaciones de los derechos humanos en Colombia. La segunda organización es la Coordination Populaire Colombienne à París, (Coordinadora Popular Colombiana en París) fundada en el año 2005. Además de las denuncias y campañas en la red, esta asociación realiza encuentros políticos —en los que invitan, por ejemplo, a testigos de los hechos de violencia— y culturales (proyecciones de películas, debates, entre otros). Estos dos grupos están formados por pequeños núcleos de activistas. Suelen ser colombianos que han emigrado desde hace varios años, que a veces poseen el estatuto oficial de refugiado —los cambios en la política migratoria europea han reducido drásticamente la probabilidad de obtener el asilo político— y franceses sensibles frente a este tema. También se da el caso de personas que realizan un seguimiento y difusión de la situación de los derechos humanos en Colombia, a nivel individual y por motu proprio. La acción, en estos casos, es en general esporádica. Los individuos aislados que logran tener una continuidad en sus acciones son quienes están adscritos a algún tipo de movimiento u organización en Colombia. En suma, estas son las iniciativas en torno a los derechos humanos, realizadas por colombianos en Francia. Como se ve, el escenario es muy diferente de lo que sucedía con los argentinos de los años setenta y ochenta. En realidad, el trabajo de sensibilización ante la situación de derechos

12 Sobre el Tribunal Internacional de Opinión en el sur de Bolívar, ver http://tribunal.free.fr/tio.htm#resultado.

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humanos lo realizan, esencialmente, asociaciones francesas13. Las principales están federadas en la Coordination Française pour la paix en Colombie (CFPC)14, y son : Action des Chrétiens pour l’Abolition de la Torture, Agir Ensemble pour les Droits de l’Homme. Comité Catholique Contre la Faim et pour le Développement, Ecole de la Paix, Fédération Internationale des Droits de l’Homme/ Ligue Française des Droits de l’Homme, France-Libertés, Pax Christi France, Secours Catholique-Caritas France, Terre des Hommes France. En este punto, y para tratar de responder a la pregunta que planteamos, interesa saber qué tipo de relación tienen los migrantes colombianos con estas organizaciones. Una hipótesis plausible, en efecto, es que prefieran acercarse a las organizaciones francesas bien establecidas en vez de formar sus propias organizaciones, especialmente en un contexto en el que la cuestión humanitaria y militante se ha profesionalizado, como lo han mostrado algunos estudios (Le Naëlou 2004). Ahora bien, las entrevistas que realizamos y las observaciones del trabajo de campo15 muestran que los migrantes colombianos no se dirigen hacia asociaciones de este tipo. Una asociación como ACAT, por ejemplo, es totalmente desconocida por la gran mayoría de los colombianos residentes en Francia que entrevistamos a lo

largo de los últimos cuatro años. De hecho, salvo contadísimas —y notables— excepciones, no hay en ACAT miembros colombianos. Estos no se involucran ni de manera activa —por ejemplo llevando a cabo actividades, regalando su tiempo para las tareas concretas de las asociaciones u organizando eventos—, ni de manera pasiva —pensamos en los donantes de fondos, en los suscriptores de los boletines de información de ACAT—. Este diagnóstico se amplía a las asociaciones francesas ya citadas, pero también a otras organizaciones que tienen un trabajo estrechamente relacionado con Colombia y que no se centra en la defensa de los derechos humanos estrictamente. Nos referimos a la experiencia de los comités por la liberación de Ingrid Betancur, que desde el año de su secuestro (2002) se multiplicaron por todo el territorio francés: alcanzó a haber más de mil comités locales, organizados en torno a dos federaciones: el Comité Ile de France y la Fédération internationale. En ambos, la participación de colombianos era muy débil, o inexistente. De la misma forma, el nivel de conocimiento y la participación de los migrantes colombianos en el único partido de oposición, el Polo Democrático Alternativo, que tiene una representación en Francia, es débil. Estamos entonces frente a una situación que amerita una profun-

13 En el régimen jurídico francés, una asociación se da cuando al menos dos personas se unen para realizar de manera común un objetivo, sin búsqueda de lucro. Las asociaciones cubren un espectro amplio de actividades (ver recuadro al final del texto). La denominación ONG se utiliza a menudo para designar asociaciones que realizan trabajo en el área internacional. 14 Esta red de asociaciones francesas trabajando por Colombia fue creada en el año 2000, “con el fin de consolidar y coordinar la acción de la sociedad civil francesa por la paz en Colombia”. 15 El trabajo de campo se realizó en la región parisina en los años 2003 a 2009. Además de los intercambios con migrantes colombianos de diferentes trayectorias y medios sociales, se realizó un trabajo en profundidad con ACAT, acercamientos a diferentes organizaciones en pro de los derechos humanos y a los comités por la liberación de Ingrid Betancur, además de observaciones puntuales —en el espacio público y en el ciberespacio— con motivo de movilizaciones y eventos ligados a la defensa de los derechos humanos en Colombia.

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dización. ¿Por qué no se aprovechan cabalmente las posibilidades que abre la acción transnacional? ¿Por qué se tiene un conocimiento tan escueto de estas asociaciones y organizaciones? ¿Cómo explicar el débil grado de compromiso de los migrantes colombianos con respecto a los derechos humanos en su propio país, siendo que la situación es de extrema gravedad? La respuesta que frecuentemente se da a estos interrogantes consiste en afirmar que esta migración es esencialmente económica, y deducirá de este carácter “intrínseco” el hecho de que estos migrantes no se movilicen en el plano político. Aunque este razonamiento es intuitivamente correcto, nos parece insatisfactorio desde el punto de vista sociológico. Pensamos que es necesario especificar y matizar este tipo de aproximaciones y referirlas de manera precisa a los distintos contextos. Así, la observación de otras comunidades afectadas a gran escala por la guerra o la represión, y que tienen un número elevado de inmigrantes económicos, invita a moderar este tipo de respuestas. Como se ve en los trabajos de Etiemble (2002) sobre los srilankeses y de Rigoni (2001) sobre los turcos, ambos estudiados en Francia, en los dos casos existe una importante movilización política y a favor de acciones de carácter humanitario en los países de origen. Un sector importante de estas comunidades —incluso entre quienes se dedican a actividades netamente comerciales— participa de manera activa en los comités de liberación y en la defensa de los derechos humanos. Por esta razón, en vez de atribuir automáticamente la débil movilización a su carácter fundamentalmente

económico, es preciso caracterizar mejor los procesos en curso. El primer paso consiste en profundizar el conocimiento sobre estos migrantes. Hemos dicho anteriormente que la gran ola de emigración de colombianos a Europa se sitúa en el período de la recesión económica y de los graves problemas sociales y políticos del final de los años noventa. Sería errado, sin embargo, suponer que los migrantes en Francia están exclusivamente motivados por un interés económico. Por un lado, existe también una migración de artistas, intelectuales y refugiados desde los años setenta y ochenta. Además, en los años noventa y dos mil creció significativamente la población estudiantil colombiana en Francia —hacia mediados de la primera década del siglo XXI, eran más de 3.000—. Por otra parte, muchos de quienes que dejaron su país durante la etapa de la “ola migratoria” eran personas cuya motivación principal para emigrar no eran de carácter estrictamente económico. En los relatos de los migrantes hay, a menudo, una conjugación de factores (buscar un lugar más calmado para vivir, abrirse horizontes, mejorar la situación económica, huir de amenazas…). Ahora bien, la observación empírica indica que independientemente de estas trayectorias, del nivel educativo y de su estatus social, la mayoría de los migrantes no se compromete con el tema de la defensa de los derechos humanos, por lo menos no en términos de aproximarse a comités como ACAT, ni más ampliamente en otras organizaciones o movilizaciones. Justamente, habida cuenta de las particularidades de la migración colombiana, nos parece que ésta es la dinámica que hay que explicar.

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En nuestras observaciones a lo largo del trabajo de campo, notamos que una gran mayoría de los migrantes encuestados son indiferentes a la esfera política —entendida como el sentimiento de comunidad y reciprocidad entre seres humanos diferentes16—. Se concentran en sus logros individuales y profesionales, en la esfera privada y en la vida familiar. Muchas veces ignoran los hechos de la vida política que están sucediendo en su país de origen, como de hecho ignoran los hechos de la vida política que están sucediendo en su país de residencia. En otros trabajos hemos desarrollado la noción de “rebusque” (González 2007a, 2007b, 2008), que hemos propuesto para describir y explicar el tipo de relación que establecen los individuos con sus derechos, con las instituciones y con la idea de bien colectivo. En la estrategia del “rebusque”, el individuo desconoce o esquiva el mundo del derecho, desconfía de las instituciones formales y no valora el bien colectivo. La norma de comportamiento que rige sus relaciones sociales es la búsqueda del interés inmediato e individual (abarcando a la familia en la esfera de su individualidad). En el desinterés por la vida pública y política, manifiesto entre la mayoría de los migrantes colombianos que estudiamos, vemos una manifestación del “rebusque”. Entre los migrantes cuya motivación principal para residir en Francia es de índole intelectual, como los estudiantes, un factor adicional ayuda a explicar la débil movilización por los derechos humanos: se trata de 16 Ver Arendt 1995.

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personas jóvenes que provienen de capas medias y altas de las capitales, precisamente las que menos conciencia tienen del conflicto armado que atraviesa el país pues sus víctimas son principalmente campesinos, poblaciones negras e indígenas. Salvo excepciones, estos estudiantes no habían tenido un proceso de politización en sus universidades (a menudo privadas o en vía de privatización). Su viaje a Europa corresponde más a un periplo de exploración como el que describe Santiago Gamboa en torno a algunos de sus personajes en la novela El síndrome de Ulises. Lejos de esta juventud la idea de “informar y aportar testimonios” sobre la situación de su país, como sí sucedía con los argentinos en los años setenta. De hecho, sólo un pequeño núcleo de estudiantes que proviene de la universidad pública ha llevado a cabo una acción directamente política, como lo documenta Trujillo-Irurita (s.f.). En cuanto a los antiguos activistas políticos, que llegaron generalmente en los años setenta y ochenta a Francia, algunos de ellos en calidad de refugiados, identificamos varios factores que explican su débil participación en asociaciones como ACAT. La primera es su distancia frente al discurso y la postura de los derechos humanos. Muchos de estos activistas provienen de experiencias revolucionarias, a menudo ligadas con la lucha armada, y no siempre han hecho una ruptura con estas convicciones. Dado que hoy en día una de las críticas más consistentes a las guerrillas se debe a su falta de acatamiento y respeto de los derechos humanos, estas

Derechos humanos, migrantes y transnacionalismo • Olga L. González

personas son circunspectas a la hora de enarbolar el discurso de los derechos humanos. Pero también hay una fatiga, un cansancio frente a una situación que no da signos de cambio. La Colombia de la primera década del siglo XXI seguía enfrascada en su viejo conflicto. Mientras que las fuerzas políticas de izquierda del resto del continente se movilizaban, en Colombia progresaban muy lentamente. Los antiguos activistas sufren esa forma de “desaliento” descrita por Marie-Claire Caloz-Tschopp (2008). Por último, en otro nivel, varios de estos antiguos militantes se han volcado hacia la vida privada, la familia y el trabajo. Están enterados del curso de los acontecimientos en Colombia y entablan discusiones sobre este tema, pero sus indignaciones y proclamaciones no van más allá de la esfera de su vida privada. Siguen en esto el proceso más general de despolitización y apego a los valores ligados al ascenso profesional e individual, palpables en la sociedad. Conclusión En este artículo hemos examinado varias experiencias referidas a los derechos humanos en América Latina. La asociación ACAT, con sede en Francia y cuyo trabajo se orienta en parte hacia esta región del mundo, nos ha servido como prisma para entender los mecanismos de la acción relativa a los derechos humanos. Las experiencias que hemos examinado muestran que la acción transnacional no siempre la realizan los mismos actores. En la primera década del siglo XXI, la llevan a cabo los activistas y algunas ONG establecidas en Colombia, que a su vez reactualizan los movimientos sociales transnacionales, MST, como ACAT. Esta acción no es

el producto de la movilización de los migrantes que residen en Francia, o lo es de forma mínima. Esta situación contrasta con los casos estudiados en las décadas del setenta y del ochenta, cuando los migrantes que residían en Francia tuvieron un papel activo. En este artículo nos hemos centrado en el caso argentino —pero los casos chileno y uruguayo son similares—. Como se vio, la acción transnacional involucró a numerosos grupos de migrantes. De hecho, los lazos que estos migrantes tejieron con los MST y con las ONG permiten dar cuenta, hoy en día, de la movilización alrededor de los hijos de los desaparecidos o de la detención de Pinochet. El grado de participación, diferente entre los colombianos y entre los exiliados del Cono Sur, evidencia que no se da una transmisión del engagement, del compromiso político, entre los migrantes de estas dos regiones de América Latina. De manera más general, estas experiencias invitan a moderar la idea que afirma que el aumento del número de migrantes conlleva el ensanchamiento de la acción transnacional. Aunque teóricamente es lógico, el postulado debe ser sometido a análisis empíricos y contextualizados. La configuración social, y especialmente el tipo de socialización política en los países de origen, tienen un peso específico considerable. Otros trabajos en este sentido permitirían tomar conciencia de su dimensión. Referencias Action des Chrétiens pour l’Abolition de la Torture (ACAT). Histoire de l’ACAT-France. ACAT-France. http:// www.acatfrance.fr/notre_histoire.php.

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El conflicto palestino-israelí Una propuesta para la negociación

The Israeli-Palestinian Conflict A Proposal for Negotiation Luis E. Bosemberg*

recibido 05/06/08, aprobado 14/04/09

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El conflicto palestino-israelí • Luis E. Bosemberg

Resumen El artículo plantea que para lograr una verdadera paz en el conflicto palestino-israelí se deben negociar cuatro escenarios fundamentales: la cuestión del Estado palestino, el problema de la ciudad de Jerusalén, los refugiados palestinos y las colonias judías. El artículo hace un recorrido histórico del surgimiento de dichos problemas, para luego hacer un recuento de Camp David II, del año 2000, la última cumbre en donde se intentó negociar estos problemas y, finalmente, sugerir por qué estos problemas son tan importantes. Palabras clave: conflicto palestino-israelí, Estados Unidos, Camp David II, Jerusalén, colonias judías, Estado palestino, refugiados palestinos.

Abstract: The article proposes that, to accomplish true peace in the Israeli-Palestinian conflict, four fundamental issues must be the subject of negotiations: the question of the Palestinian State, the issue of Jerusalem, the Palestinian refugees and the Jewish colonies. This article does a historic exploration of the apparition of said questions, to then recount the events of Camp David II, the year 2000, the last summit where an attempt was made to negotiate on these problems and, finally, suggest why these issues are so important. Keywords: Israeli-Palestinian conflict, United States, Camp David II, Jerusalem, Jewish colonies, Palestinian state, Palestinian refugees.

Introducción n tantas ocasiones, cuando se plantea la solución al problema palestino-israelí, políticos de diversa índole o medios de comunicación acuden a simples llamados para “acabar con el terrorismo” —como una obligación de los palestinos—, a los israelíes que deberían congelar la construcción de sus colonias —lo que no suena como una obligación—, a “reiniciar la cooperación en seguridad”, a “hallar un período de enfriamiento”, a “construir confianza” o, como figura en las declaraciones del nuevo ministro de relaciones exteriores de Israel a finales de abril de 2009: “La solución del problema está en Irán”, etc.Todos estos llamados no son sino embelecos que prolongan el conflicto pero no tocan los grandes problemas de fondo.

El artículo plantea, entonces, que para solucionar el conflicto se deben tocar de forma concreta y definitiva los siguientes cuatro escenarios: el Estado palestino, el estatus de Jerusalén, la cuestión de los refugiados y las colonias judías; obviar alguno de ellos conduciría al fracaso cualquier intento de alcanzar la paz. La importancia de cada uno de ellos se revelará cuando se exponga cada caso por separado. El texto que presentamos es descriptivo y político, cuenta con una secuencia cronológica y su contenido se enmarca dentro de una narración coherente y singular. Predominan los personajes, lo particular y lo específico y no tanto lo colectivo. Se introduce a aquellas personas —diplomáticos, políticos— en cuyas manos está el destino de varios millones pero no en el vacío,

Profesor asociado, Departamento de Historia, Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia.

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sino en su contexto histórico. Se concentra en un grupo pequeño, así que una parte del artículo es una microhistoria y más que elaborarse a partir de grandes conceptos mira ciertas realidades y percepciones políticas. El artículo, entonces, se puede ver como una crítica a los poderosos a quienes le recomienda ser más concesivos, y como una advertencia, porque la situación es apremiante y porque se trata de hallar una solución aquí y ahora. La visión histórica, junto con el debate en las negociaciones, nos parece una contribución para que se argumente con argumentos históricos. En ese sentido, la historia cumpliría el papel de instrumento de negociación y de argumentación evitando así los lugares comunes, los facilismos, las historias maniqueas escritas en blanco y negro, las narrativas nacionales y las historias oficiales que obviamente, son partidistas. Por supuesto, exponer ciertos problemas y la crítica o defensa de algunos de ellos manifiesta una selección. La cercanía al problema, es decir su actualidad, nos impide ver desde la lejanía; si el conflicto hubiese terminado siglos atrás, tal vez, podríamos ser más “objetivos”. La cercanía hace que, de una u otra manera, defendamos algún campo en la actualidad. Creemos, sin embargo, que nosotros desde aquí, desde el sur del continente, desde una Colombia lejana al conflicto, desde un país que no tiene grandes lazos ni intereses con el mundo árabe, ni siquiera una política exterior decidida hacia esa

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región, que no tiene grandes intereses en Israel —aunque todavía hay un antisemitismo latente—, que, en definitiva, está alejado geográfica y culturalmente del Medio Oriente —a pesar de la existencia de descendientes de emigrantes de esa región ya que, de una u otra manera estos se “colombianizaron”—, tendríamos tal vez la posibilidad de ser más distantes, quiero decir, más objetivos con respecto al problema. También es saludable señalar que la crítica es un instrumento saludable y necesario y que ése es el oficio principal del intelectual: argumentar de forma crítica y enseñar a hacerlo. Cualquier país y cualquier político son criticables. Esto incluye al Estado de Israel, ya que existe la costumbre radical entre algunos de calificar de antisemita a quien lo critique.1 Edward Said señalaba algo parecido al relatar que en los Estados Unidos Israel no era un “debate” (issue) sino una idea o un talismán de algún tipo (2005, 67-71; 2002, 181–187). Es decir, era un mito intocable. Además, no falta aquel que cree que defender a los palestinos equivale a defender el terrorismo o que cree que la cuestión palestina no es sino sinónimo de violencia irracional y por lo tanto punible. El trabajo tiene dos grandes propósitos: por un lado, introduce históricamente los problemas y, por el otro, se centra en la última cumbre de paz celebrada en Camp David2, Estados Unidos, a mediados del año 2000. Parte de la idea de que los temas allí tratados son los fundamentales para solucionar el conflicto.

El autor recuerda aquellos comunistas, igualmente radicales, que no toleraban que se criticase a la Unión Soviética; el que la criticaba era anatematizado como “reaccionario” o “pequeñoburgués”. Ya que la cumbre fue la segunda en este sitio la denominamos con el número II. La primera, o Camp David I, tuvo lugar en 1978 cuando el presidente Jimmy Carter se reunió con el presidente egipcio Anuar al-Sadat y el primer ministro israelí, Menachem Beguin, y resultó en el primer tratado entre un país árabe y el Estado judío (1979).

El conflicto palestino-israelí • Luis E. Bosemberg

Allí se trataron los cuatro escenarios que obviamente, no fueron solucionados, pues la conferencia fracasó.3 1. El Estado palestino Uno de los grandes temas de actualidad en cualquier discusión debe ser la cuestión del Estado palestino, de sus fronteras definitivas y de su soberanía. El problema no es si va a existir o no, ya que las más diversas tendencias políticas, locales, regionales e internacionales, están de acuerdo en que va a existir uno. Las preguntas son, ¿en dónde se localizará, qué tan soberano será y bajo qué condiciones se establecerá? Volvamos a la historia. La partición hecha en 1947 por la ONU otorgó a los judíos el 56% del territorio del Mandato y a los palestinos el 42 %. Durante la primera guerra árabe israelí (1948–1949), conflicto que iniciaron los países árabes vecinos al invadir al recién fundado Estado de Israel, éste se expan3

dió, conquistando y anexando el 78% del Mandato, de manera que el plan de partición dejó de existir. Esta guerra se convirtió en un punto de quiebre, en la primera gran victoria de los judíos (ellos la llamaron su guerra de independencia), en la primera gran derrota árabe y palestina, y en el trauma nacional árabe (ellos la llamaron la nakbaj, la tragedia). Para completar males, Jordania se anexó la parte que acababa de invadir durante la guerra, mostrando así intereses propios, la desunión árabe y un mínimo interés por la independencia palestina. Invadió el territorio que hoy llamamos Cisjordania, una parte del territorio en donde debería haberse fundado el Estado palestino y también la parte oriental de Jerusalén. La Franja de Gaza quedó bajo la administración de Egipto, zona que había invadido durante la primera guerra árabe-israelí. En 1967, Israel conquistó cinco territorios a saber, Cisjordania,

Recordemos, de forma muy somera, ciertos antecedentes para contextualizar los problemas que se van a presentar. La escalada del conflicto en el Medio Oriente es muy reciente y data apenas del siglo XX, más exactamente, del periodo en que la Gran Bretaña se convirtió en la hegemonía reinante sobre el Medio Oriente y en Palestina. Los británicos la invadieron entre 1917 y 1918, durante la Primera Guerra Mundial. Gracias a su condición de vencedores de la contienda, estuvieron hasta 1948 en el territorio llamado Mandato Británico de Palestina, que abarcó lo que hoy en día es el Estado de Israel más Cisjordania, la Franja de Gaza y Jerusalén. Prometieron a los judíos un “hogar nacional” y posibilitaron la entrada de miles de ellos. Intentaron pactar con los palestinos pero en 1936 se produjo un levantamiento de estos, lo que hoy llamamos la primera Intifada. Al final de cuentas, después de la Segunda Guerra Mundial fueron víctimas de terrorismo judío y palestino, el territorio se convirtió en ingobernable y decidieron que la ONU resolviera el problema que ellos, en parte, habían creado. El 29 de noviembre de 1947 la ONU dividió Palestina por medio de la Resolución 181. Los judíos lograron durante la existencia del Mandato Británico de Palestina construir un Estado dentro del Estado. Apoyados en su gran aliado, los británicos, contaban con una inmigración creciente y un apoyo financiero internacional, tenían ya en esta época estructuras políticas, paramilitares que contenían los cimientos de un moderno ejército, tierras y fábricas, una universidad, en fin, una formidable organización. Con el genocidio perpetrado en Europa contra ellos durante la Segunda Guerra Mundial estaban cada vez más convencidos de que se necesitaba un Estado propio que los protegiera. Históricamente, muchos consideraban que Palestina les fue otorgada por obra de su dios y había que regresar a ella. A finales de la Primera Guerra Mundial eran la décima parte de la población en el territorio del Mandato, en 1948, la tercera parte. Durante y después de la Primera Guerra Mundial, el Medio Oriente era un hervidero de nacionalismo, los árabes creían que con la caída del Imperio turco —que había controlado la región desde el siglo XVI— llegaba la época de la independencia. Los palestinos, sin embargo, veían que su tierra era conquistada tanto por británicos y judíos y temían que estos últimos se convirtiesen en los dominadores. En 1937 la Comisión Peel, que había sido formada por los ingleses para investigar las causas de la primera revuelta palestina (1936–1939), aseguraba que el descontento árabe se basaba en “… el incumplimiento de las promesas de independencia que … se les había hecho durante la guerra,… [y en] el temor de que el establecimiento de un hogar nacional judío conllevaría un gran aumento de la inmigración judía y significaría la sujeción económica y política [de los palestinos] a los judíos” (ONU 1990, 45; véase el informe en Reich 1995, 45–52). Por ello, iniciaron los primeros ataques contra los judíos. Pero sufrían divisiones internas, las grandes familias, los Husseini y los Nashashibi, no se entendían y algunos pactaron con los británicos. El liderazgo palestino, todavía semifeudal en el campo y autoritario en las ciudades, no supo trascender el mundo estrecho de la política de notables (Pappe 2006, 85–87). No tuvo la suficiente capacidad de movilizar social y políticamente para así vencer los desafíos que encaraba (Khalidi 2006, 30). La revuelta palestina terminó en una derrota y la resistencia se debilitó aún más. No aceptaron la partición de Palestina de 1947 pues argumentaban que era incompatible con la democracia ya que la mayoría estaba en contra; para ellos era como si Argelia fuese dividida entre árabes y franceses.

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Gaza, Jerusalén oriental, los Altos del Golán que pertenecían a Siria y la Península del Sinaí que era egipcia. Israel prácticamente triplicó su territorio y mostró quién era la potencia militar de la región. De esta época data su alianza con los Estados Unidos. Si en un momento los británicos fueron sus protectores a partir de ahora lo fueron los estadounidenses. Israel conquistaba así la totalidad del otrora Mandato Británico. En las zonas invadidas, Gaza y Cisjordania, se inició una administración militar israelí, la paulatina fundación de colonias, confiscación de tierras palestinas, expulsiones, construcción de infraestructura exclusiva para las colonias, apropiación del agua, y se combatía a la resistencia palestina de forma brutal (Pappe 2006, 194–202). Aunque oficialmente Israel decía que la ocupación era benéfica, ya que por ejemplo, miles de palestinos de estas zonas trabajaban en Israel ganando mejores salarios que en Cisjordania y Gaza; sin embargo, en 1987 estalló la segunda revuelta palestina (1987–1993). Mejor dicho, la tesis de la “ocupación benéfica” se desvanecía ante la explosión de la revuelta: la respuesta israelí fue excesivamente violenta. En 1988, el Consejo Nacional Palestino reunido en Argel y teniendo como telón de fondo la revuelta, reconoció la coexistencia de dos Estados basado en las Resoluciones 242 y 338 de las Naciones Unidas reconociendo así no sólo el derecho a la existencia del Estado de Israel sino, sobre todo, la soberanía judía sobre el 78% del otrora Mandato y se aceptó así que tan solo

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les quedaba el 22% del territorio. Vale la pena recordar que la Resolución 242 de la ONU (1967) establecía el principio del intercambio de paz por tierra o intercambio de territorios, instaba a que Israel se retirara de las zonas invadidas en 1967 y “…al reconocimiento de la soberanía, integridad territorial e independencia política de cada Estado en el área…” (Reich 1995, 101–102). El proceso de paz que se inició con un cierto optimismo en 1991, aceptaba el principio de “paz por tierra” pero no produjo grandes resultados4. Los temas más importantes, los cuatro que estamos tratando, se dejaron de lado para una futura negociación sobre el llamado estatus final. Esto fue un error; por ello, la total independencia palestina no se manifestaba por ningún lado, además, empeoró la situación socio-económica, apareció la violencia religiosa islámica, los judíos contraatacaban, la mayoría de muertos, como siempre, eran del bando palestino, e Israel se retiró formalmente sólo del 40% de Cisjordania. Al mismo tiempo, construía con ahínco más colonias y más carreteras de uso exclusivo judío; construyó más colonias durante la primera década del proceso de paz que en las anteriores. La situación era espantosa en Gaza y Cisjordania5. Para salir de este impasse se celebró la conferencia de Camp David II, en donde se negociaría el estatus final. Al iniciarse la cumbre los palestinos pidieron que se aceptara como punto de partida el principio de “intercambio de territorios” de acuerdo a la Resolución 242, petición que fue rechazada.

Véanse las condiciones que gestaron dicho proceso en Bosemberg 1997 Véanse los artículos de Roy 1994, 1998, 2002, 2004.

El conflicto palestino-israelí • Luis E. Bosemberg

Madeleine Albright, ministra de relaciones exteriores del entonces presidente de los Estados Unidos, Bill Clinton, quien formuló que “Los palestinos no expresan claramente sus reivindicaciones … [y] que nadie obtendrá el 100% de lo que se está planteando” (Enderlin 2002, 189–190). Insistiendo sobre este punto, Abu Ala, negociador palestino, expresó que “para los palestinos la legitimidad internacional significa una retirada israelí a las fronteras del 4 de junio de 1967”, es decir, de acuerdo con lo redactado en la Resolución 242; a lo anterior Clinton, en un tono bastante fuerte, replicó: “Usted está obstaculizando la negociación… Usted no está presentando una contrapropuesta.” (Enderlin 2002, 205). En otra ocasión, Shlomo Ben Ami, por la parte israelí, objetó que los palestinos no merecían un Estado porque no eran capaces de estar a la altura del momento histórico y porque no supieron aprovecharse de la oportunidad que se les estaba presentando (Enderlin 2002, 212). Ya en una reunión preparatoria en Estocolmo entre Shlomo Ben-Ami y Ajmad Qorei, presidente de la asamblea legislativa palestina, los israelíes habían insistido en que los palestinos deberían ser más moderados en sus peticiones y que, además, no tenían la suficiente fortaleza para que estas tuviesen éxito y, por lo tanto, deberían aceptar las propuestas de Israel (Kapeliouk 2000a, 93). Clinton y su ministra de relaciones exteriores fueron enfáticos: según ellos, Arafat debía ceder ya que los palestinos nunca cedían; no proponían nada e insistían en que ninguna de las partes obtendría el 100% de lo que solicitaba (Enderlin 2002, 190, 253–254). Clinton sin embargo, había abierto las sesiones hablando de soluciones equitativas para

ambas partes (Enderlin 2002, 183). Esta fue la posición que los norteamericanos en numerosas ocasiones han calificado de “intercesora”. El problema de las fronteras y soberanía del Estado palestino no quedaba resuelto. El 10% de Cisjordania que consistiría en dos bloques de colonias judías se anexaría a Israel y el 10% a lo largo del río Jordán quedaría alquilado durante 20 años también a Israel, por “razones de seguridad” (Gresh 2002, 148), de tal manera que el Estado palestino no tendría una frontera con Jordania, ni acceso al Mar Muerto y la frontera con este país estaría controlada por Israel. Es decir, el Estado quedaría rodeado por Israel en su totalidad. Israel tendría cinco posiciones en Cisjordania unidas entre ellas por carretera que en caso de urgencia serían controladas por los judíos (Enderlin 2002, 210). Con la anexión de los bloques de colonias, el Estado palestino quedaría prácticamente dividido en cuatro partes, cortadas por bloques de colonias israelíes y carreteras de uso exclusivo que impedirían un Estado con un territorio contiguo, viable, en donde no existiera el control de fronteras a mano de terceros. Es decir, del 22% restante en el que Yasser Arafat, presidente de la OLP (Organización para la Liberación Palestina), proponía un Estado, Israel quería ceder aún menos. Recordemos: en términos históricos, Israel ya había conquistado en la primera guerra árabe-israelí (1948–1949) el 78% de lo que fue el Mandato Británico de Palestina, de tal manera que a los palestinos tan sólo les quedaba el 22%. En Camp David II, Israel no estaba dispuesto a ceder ni siquiera ese 22% sino que quería anexarse aún más tierra palestina: quería tomar para sí el 20% de ese 22% restante.

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Esa fue la famosa “oferta generosa” que circuló en los grandes medios del mundo después del fracaso de la negociación. Al finalizar la conferencia el presidente Clinton y el primer ministro de Israel, Ehud Barak, organizaron una rueda de prensa, sin participación palestina, en donde culparon a los palestinos del fracaso, relatando al mundo que Arafat había rechazado su “oferta generosa”, que había rechazado el ofrecimiento de un territorio que abarcaba el 90%. Cuando los negociadores palestinos se enteraron de dicha declaración al ver la televisión llamaron a Dennis Ross, quien había hecho parte del equipo de Clinton, y quien les explicó que no había otra opción, que era la única manera de conservar la coalición del gobierno en Israel (Enderlin 2002, 260). La “oferta generosa” consistía en el 80% de Cisjordania, pero para ser más exactos y desde una perspectiva histórica, la oferta consistió en que a los palestinos se les estaba ofreciendo el 17,6% de la Palestina mandataria (Aruri 2003, 175). Durante la cumbre, Clinton presentó ciertas propuestas que sorprendieron a todos menos a Barak. Edward Walker, uno de los consejeros de Madeleine Albright, afirmó que la delegación estadounidense siempre consultó con la judía antes de hacer cualquier proposición (Kapeliouk 2000b, 175). Es decir, de un lado estaba la delegación palestina y del otro, la de Estados Unidos e Israel, aliados de vieja data; una negociación bastante asimétrica. Clinton culpó a Arafat por el fracaso de las negociaciones traicionando las promesas hechas a éste de que en ningún momento lo culparía del fracaso. Para apoyar a su esposa, Hillary Clinton, en las elecciones al senado expresó públi-

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camente que transferiría la residencia de la embajada de Tel Aviv a Jerusalén y prometió más ayuda militar a Israel (Aruri 2003, 171). La dupla estadounidense-israelí planteó que el Estado palestino sería desmilitarizado e Israel tendría la soberanía aérea. Tal medida, nos parece, tiene un significado doble: por un lado, sería el único estado plano del mundo y, por el otro, los agentes hegemónicos estarían arriba y los subordinados abajo; sería la continuación de la hegemonía de Israel. Camp David II fracasó y estalló la tercera revuelta palestina (2000): la situación en las zonas invadidas se hacía intolerable. Si se quiere entender parte de la posición norteamericana-israelí hay que saber que algunos judíos y sus aliados norteamericanos se han referido a la Resolución 242 para decir que Israel ya la cumplió y que las zonas están en disputa, es decir, no son zonas invadidas por Israel, sino son zonas en las que se va a llevar un acuerdo y por lo consiguiente no todo el conjunto será palestino. Se refieren al hecho de que en la versión inglesa, considerada la original, no aparecía la preposición “los” cuando se refería a la retirada. Decía únicamente lo siguiente: “retiro de … territorios ocupados…” (Reich 1995, 101). Es decir, para ellos la falta de tal preposición significaba que Israel debía retirarse de territorios, de cualquier territorio y no de los territorios, de todos los territorios. Aparte de esta discusión semántica, Israel no se contenta con el 78% adquirido en 1948–1949, ni con el 22% restante que les queda a los palestinos. Quiere aún más. Además, el muro que se está construyendo, y que fue declarado ilegal por la Corte de la Haya, está incorporando unilateralmente tierras de Cisjordania.

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Algunos en Israel opinan que retornar a las fronteras de 1967 representa un peligro para el país. Traen a colación el hecho de que desde la frontera de Cisjordania e Israel (la llamada línea verde) hasta el Mar Mediterráneo hay tan sólo 35 km, 15 km o 18 km dependiendo de desde dónde se mida. Es decir, que en caso de un ataque desde Cisjordania Israel podría ser fácilmente cortado en dos ya que para hacerlo habría que recorrer tan sólo los pocos kilómetros mencionados. Pero la gran pregunta es qué tipo de fuerzas militares van a atacar a Israel desde Cisjordania, y más aún, cuáles serían las fuerzas árabes o de otra procedencia, que desde allí invadirían. Libia, en alguna época anti-israelí, está cada vez más inserta en flujos occidentales y ya abandonó el apoyo al terrorismo. Siria, derrotada en varias guerras por Israel, sabe que no tiene una capacidad militar como la suya. Irak fue destruido y conquistado por Estados Unidos (en 1991 y en 2003) en parte, para acabar con un enemigo de Israel. E Irán, que intenta perfilarse como un nuevo agente hegemónico regional, rivaliza con sus dos enemigos, Israel y EE. UU., y planea tener armamento nuclear pero aún no tiene la capacidad militar para rechazar un ataque conjunto de estadounidenses e israelíes, del imperio más poderoso del planeta y del país más poderoso del Medio Oriente. Más aún, ¿acaso Israel no puede evitar una derrota como lo ha hecho en tantas ocasiones? No creemos que exista una fuerza o fuerzas regionales que puedan atacar, vencer y dividir en dos a Israel. Los palestinos ya reconocieron que Israel conquistó el 78% del territorio, pero nadie tiene en cuenta

ese reconocimiento. Nadie está planteando volver a la participación de 1947 en donde Israel recibió el 56%. Los Estados Unidos y su gran aliado desean una parte de Cisjordania. ¿No es justo que a los palestinos se les reconozca ese pequeño Estado de acuerdo a las resoluciones 242 y 338? En Camp David II, Israel presentó de forma explícita la voluntad de aceptar un Estado palestino, pero nunca reconoció el derecho a la soberanía del mismo porque así se limitaría cada vez que quisiese invadir un territorio palestino como represalia por uno de sus ataques. El error palestino en Camp David II consistió en que su propuesta era fija y no negociable, en que no hubo una estrategia de negociación, o como lo expresó Aruri, “…la propuesta de dos Estados … era al mismo tiempo su posición de negociación” (2003, 189). Tal vez se debió haber planteado algo mucho más maximalista. Algunos miembros de Hamas plantean todavía la propuesta de que en todo el territorio del otrora Mandato Británico debería establecerse un Estado islámico. La idea aparece por ahí cuando se quiere plantear que Israel es inseguro y que no puede ceder territorios ante tal amenaza. Pero, ¿existe tal amenaza? Hamas no puede acabar con Israel. Nadie puede. Israel es el Estado más poderoso de la región y cuenta con el apoyo del imperio más poderoso del planeta. 2. Jerusalén Otro de los temas de negociación debe ser el de la ciudad de Jerusalén, un debate bastante complejo. Jerusalén toca sensibilidades religiosas en la negociación y, además, es un

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problema que rebasa las prerrogativas de los palestinos ya que también hace parte del imaginario del mundo musulmán. La pregunta es, ¿de quién debería ser la ciudad? O mejor dicho, ¿en dónde residiría la soberanía política de la ciudad? Una posibilidad radicaría en compartir dicha soberanía entre el Estado judío y el palestino. La otra podría ser tesis del corpus separatum, que veremos más adelante, es decir la de algún tipo de soberanía compartida, ya sea por musulmanes, judíos y otras comunidades con apoyo de la comunidad internacional. Los antecedentes históricos muestran una ciudad que ha sido conquistada por numerosos invasores. En términos de larga duración, Jerusalén ha conocido 19 conquistas. Fue en dos ocasiones conquistada por judíos, desde 1050 hasta 586 a. E. C. (durante 464 años) y entre 166 y 63 a. E. C. (103 años). Los persas también la conquistaron en dos ocasiones por un total de 220 años, los romanos, por 386 años, los bizantinos, por 300, y los cruzados, por 88. Los árabes musulmanes la invadieron en cuatro ocasiones por un total de 759 años (Cattan 1987, 14–16). Con su primera conquista en 637 y el supuesto ascenso de Mahoma a los cielos en Jerusalén se convirtió en la tercera ciudad en importancia para el mundo islámico después de La Meca y Medina. En los últimos siglos, la ocuparon los turcos otomanos, también musulmanes (1517–1917), los británicos (1917–1948), los jordanos y los judíos (1949–1967) y finalmente, los judíos (desde 1967). La idea de unificar toda la ciudad es reciente y data de 1967. Los fundadores del sionismo como Teodoro Herzl, Jaím Weizmann y David Ben Gurión

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pensaban de otra manera. El primero de ellos, quien ya en el siglo XIX buscaba la protección de los poderosos para el proyecto de su Estado, tuvo cuidado en no exagerar las pretensiones sobre Jerusalén. Weizmann, quien asumió la dirección del movimiento después de la Primera Guerra Mundial, consideraba a la ciudad como encarnación del judaísmo obsoleto. Ben Gurión, uno de los fundadores de Israel, aceptó el plan de partición británico de 1937 de la comisión Peel que consideraba a Jerusalén como un enclave británico. Tanto este último como Herzl tenían sus ojos puestos en la parte occidental de la ciudad, separada de la ciudad vieja, situada en la parte oriental. Ben Gurión hablaba de la ciudad vieja como un museo espiritual y religioso para todas las religiones (Shattner 2002, 132). La Resolución 181 de 1947 de la ONU decidió que la ciudad, que representaba el 2% del Mandato, tendría un “régimen especial” que consistiría en un “…corpus separatum bajo un régimen especial internacional y … administrado por las Naciones Unidas” (Reich 1995, 72), lo que nunca se llevó a la realidad con el estallido de la primera guerra árabe-israelí. La Resolución 194 de 1948 insistía en que “…de acuerdo a su asociación con tres religiones universales, al área de Jerusalén … se le debe otorgar un tratamiento especial y separado del resto de Palestina y debe estar bajo el control efectivo de las Naciones Unidas;” (Reich 1995, 80). Como resultado de la primera guerra árabe-israelí (1948–1949), la ciudad quedó dividida en dos: la parte occidental para el recién fundado Estado de Israel, y la oriental que fue anexada por Jordania. En la guerra de 1967 Israel conquistó la parte jordana, que incluía la ciudad amurallada, para posteriormente

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ampliar el casco urbano de 4 millas cuadradas en 1967 a 47 en la actualidad, y anexarla unilateralmente en 1980. En esta fecha el parlamento israelí la declaró “unificada y capital eterna del Estado”. Según esta fraseología, entonces, la ciudad es innegociable. La rápida y efectiva victoria de 1967 había hecho esto posible, es decir, tan sólo a partir de 1967 se planteó la idea de la reunificación. Para los árabes se trataba de una decisión inadmisible ya que no podían aceptar la soberanía judía sobre los lugares considerados por ellos sagrados. Esta anexión unilateral no fue aceptada por la mayoría de países del mundo y por ello la mayoría de embajadas se encuentran en Tel Aviv, la capital original. Además, la conquista de 1967 despertó nacionalismos religiosos judíos ya que algunos celebraban una victoria milagrosa, lo que abría el camino para el ascenso de una extrema derecha religiosa. Los judíos celebraron que ahora tenían acceso a uno de sus monumentos religiosos más importantes, el Muro de las Lamentaciones, ya que se trataba para ellos de la realización de un deseo milenario. Pero para no enemistarse con los musulmanes de todo el mundo las autoridades israelíes han evitado tocar la Explanada de las Mezquitas o Al Haram al Sharif6. Numerosos barrios palestinos fueron demolidos para convertirlos en barrios judíos. En Camp David I (1978) se aceptó que el problema se postergaría. El proceso de paz palestino-israelí que se inició en 1991 dejó abierta la cuestión, uno de los puntos que se negociarían más adelante.

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En Camp David II la negociación no llegó a conclusión alguna aunque hay que reconocer que por primera vez Israel aceptaba ceder ciertos barrios de la ciudad “unificada”. Dos cosas estaban en juego: la cuestión de la capital y la de los lugares santos. Los judíos propusieron establecer, por un lado, una capital palestina que no solamente se situaba únicamente en barrios periféricos en el este y norte de la ciudad —como Abu Dis, Shufaat y Beit Hanina, el 15% de la ciudad— sino que además, no conformaban un terreno contiguo7. Por el otro lado, propusieron una especie de autonomía palestina en los barrios musulmanes y cristianos de la ciudad vieja. A cambio de ello, los palestinos reconocerían la mayor parte de la ciudad como la capital de Israel, incluyendo la ciudad vieja. El contencioso giró alrededor de la Explanada de las Mezquitas que quedaría bajo la soberanía política de Israel, como lo es hasta el momento. Sandy Berger, quien hacía parte de la comisión de EE. UU., pidió que se le dejara un lugar a los judíos para rezar allí (Kapeliouk 2000c), lo que fue interpretado como la pretensión de construir allí una sinagoga. Peor aún, históricamente ni siquiera los judíos religiosos habían reclamado ese derecho. Se habló de que estaría bajo jurisdicción palestina, de la ONU y de Marruecos, otorgando al Estado palestino la guardia de los lugares santos sobre los cuales Israel conservaría una soberanía limitada (Enderlin 2002, 209). Clinton pro-

Se trata de una plaza en la ciudad amurallada que se sitúa encima de lo que fue el templo judío, destruido por los romanos en el año 70 de nuestra era, en donde se localizan dos mezquitas y desde donde, dice la tradición musulmana, Mahoma ascendió al cielo. Véase el mapa correspondiente en Aruri 2003, 15. También en www.passia.org.

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puso una división horizontal de los lugares sagrados: la parte superior, la explanada propiamente dicha, tendría la soberanía palestina y la parte debajo de esta, que incluye las ruinas del templo judío y el famoso Muro de las Lamentaciones, la soberanía judía. Pero Arafat, porque sentía que estaba representando a millones de musulmanes, no deseaba pasar a la historia como aquel que entregó los lugares sagrados de los musulmanes a los judíos -lo que sería una provocación para el mundo musulmán. Como él mismo se lo preguntaba de forma retórica a Clinton: “Señor presidente, ¿quiere usted asistir a mis funerales?” (Kapeliouk 2000a, 92; Kapeliouk 2000c). Arafat propuso dejarles a los judíos la soberanía del barrio judío de la ciudad vieja y la del Muro de las Lamentaciones pero Israel se retiraría del resto de la parte oriental de la ciudad. Barak se mostró en contra (Ramonet 2002, 106). Si nos remitimos a la Realpolitik valga la pena recordar un encuentro de judíos laboristas y palestinos, después del fracaso de Camp David II, en donde aquellos le dijeron a estos que nadie en Israel jamás estaría dispuesto a ceder unos barrios a los palestinos, así fuesen periféricos, para establecer su capital y que como estaba la situación, Ariel Sharon estaba a punto de ganar las elecciones y cualquier propuesta como esa dejaría de ser válida, tal como, en efecto, sucedería poco después. ¿Perdió Arafat la única

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oportunidad de establecer una capital palestina en Jerusalén, como se lo dijeron los laboristas? Mejor dicho, los dos más poderosos (EE. UU. e Israel) querían imponer una agenda con ciertas pequeñas concesiones, ¿era la oportunidad perdida para los palestinos? La tesis del fracaso de las negociaciones por culpa de los palestinos —como en tantas ocasiones— fue la que circuló ampliamente en la prensa norteamericana y colombiana. ¿Culpa de Arafat o intransigencia israelí? Recordemos que también en este caso —como en otros que estamos viendo— ni siquiera los palestinos están hablando de volver a la tesis del corpus separatum. 3. La cuestión de los refugiados palestinos Otro de los temas espinosos es el de los refugiados. Si bien hay diferentes cifras sobre su cantidad, su situación es penosa y ya que son tantos hay que satisfacer sus exigencias más cotidianas. El Estado judío ha repetido incasablemente la tesis de la culpabilidad palestina. Según esta versión, el problema se originó durante la primera guerra árabe-israelí cuando los árabes atacaron a Israel y en medio del conflicto sus líderes instaron a los palestinos a que huyeran de sus casas para que después retornaran, una vez que los judíos hubiesen sido derrotados, de tal manera que se exilaron de forma voluntaria. Pero la nueva historia de Israel8, que ha trabajado en los archivos de

Se entiende por nueva historia de Israel aquella nueva generación de historiadores que a partir de la década de los 80 reescribieron la historia de su país. Beni Morris, Simha Flapan, Tom Segev, Avi Shlaim, e Ilan Pappé escribieron a partir de investigaciones en archivos para así desmitificar los relatos de la historia oficial de su país. Reescribir la historia hace parte del proceso normal que viven los más diferentes países. Véanse algunos debates entre la historia oficial y la nueva en Shlaim 1995.

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este país, ha echado por tierra esa tesis de la culpabilidad. Según ellos, la cuestión es mucha más compleja. Benny Morris resumía que el otro gran resultado de la primera guerra árabe-israelí fue la destrucción de la sociedad palestina y el nacimiento del problema de los refugiados (1999a, 252–258). La fuga de los palestinos se produjo por varias razones según un informe de inteligencia militar israelí del 30 de junio 1948: entre diciembre de 1947 y junio de 1948, por lo menos el 55% del éxodo palestino fue causado por las operaciones del ejército de Israel; el 15% fue producto de las acciones del Irgún y de Lehi; el 2% a causa de órdenes de expulsión explícitas emanadas por soldados judíos, y el 1% por la guerra sicológica del ejército. Es decir, el 73% fue provocado directamente por Israel. Tan sólo el 5% fue producto de los llamados árabes a retirarse voluntariamente (Morris 1999b; Vidal 1997). Las cifras sobre la cantidad de refugiados de 1949 se tornaron también en objeto de discusión. Para Israel no eran sino 500.000, para los palestinos, 1’000.000. Hoy en día, mal que bien, existe el consenso de que fueron 750.000. Las víctimas exageraban las cifras y los nuevos agentes hegemónicos las disminuían. La Resolución 194 de 1948 de la ONU estipulaba que a “… los refugiados que deseasen regresar a sus hogares … se les debe permitir [el regreso] lo más pronto posible y que una compensación debía ser pagada a aquellos que resuelvan no volver…” (Reich 1995, 80). Con la guerra de 1967 se sumaron 350.000 más. En Camp David II los palestinos eran conscientes de la preocupa-

ción israelí sobre los 3,5 millones de refugiados palestinos que supuestamente esperaban volver a Israel. Yossi Beilin, ministro de justicia de Israel por aquel entonces, afirmó que Arafat le había expresado a Clinton que la solución a la cuestión de los refugiados debería tener en cuenta las preocupaciones israelíes (Kapeliouk 2000b, 172), que “… es imposible que regresen todos los refugiados, una parte de ellos se instalará en los países donde viven” (Enderlin 2002, 185). Gilead Sher, quien era director de la oficina de la oficina del primer ministro en tiempos de Barak, confirmó que, en efecto, los palestinos no exigían el regreso de todos los refugiados y “… en mi opinión eso no forma parte del ‘núcleo central’ de sus reivindicaciones.” (Kapeliouk 2000b, 176). Arafat nunca exigió el regreso de millones de refugiados palestinos, tan sólo el de unos miles de ellos. Robert Malley, consejero de Clinton en su delegación, resaltó que esta discusión no fue la más importante, a pesar de que Barak culpó a Arafat del fracaso de las negociaciones por su intransigencia en este problema (Aruri 2003, 170). Israel no quería aceptar responsabilidad alguna sobre la cuestión de los refugiados y por lo consiguiente planteó que el problema no era suyo, que el problema lo habían causado los árabes mismos, una tesis que la nueva historia de Israel desmontó en su totalidad. A lo sumo, según Israel, podrían regresar algunos miles de una sola vez, o entre cinco y diez mil refugiados en un período de diez años. Barak ofreció, en términos concretos, que aceptaría 4.000 refugiados dentro de un programa llamado “reunión familiar”,

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pero que de ninguna manera se hablaría de “derecho al retorno”. Tampoco Israel aceptaría responsabilidad alguna en el surgimiento del problema de los refugiados ya que se trataba de un debate histórico y la cumbre no era el lugar para que éste se diera (Aruri 2003, 170; Enderlin 2002, 200–201). Para Clinton se trataba de “divergencias filosóficas” que había que rebasar (Enderlin 2002, 202). Cuando Palestina planteó la cuestión de las indemnizaciones y la restitución de bienes de los refugiados, Israel rechazó enfáticamente las propuestas.Yaser Abed Rabbo planteó que las cifras ascendieron en aquella época a GBP 1.124 millones lo que equivaldría en el momento de la cumbre a varios cientos de miles de millones de USD. Esos dineros contestó Elyakim Rubinstein ya no existían y era deber de la comunidad internacional poner fondos a disposición, pero no solamente para los palestinos sino también para los judíos que fueron expulsados de los países árabes. La comisión palestina respondió que la cuestión de los judíos expulsados de los países árabes era cuestión de esos países y no de los palestinos. No se llegó a ningún arreglo (Kapeliouk 2000a, 96). En cierto momento Israel y EE. UU. estaban dispuestos tan sólo a aceptar ciertas reivindicaciones financieras y el programa de reunión familiar (Enderlin 2002, 201). Hay que tener claro que Israel tiene un temor inmenso e histórico: el peso del número o ser minoría. Por ello no va a aceptar el regreso de millones de refugiados. Proponer tal regreso puede ser tan sólo una carta de negociación maximalista, pero no obedece a la realidad. Israel en cambio,

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sí debería pagar indemnizaciones a los refugiados, tal como figura en la Resolución de la ONU. 4. Las colonias judías Otro gran tema de discusión es el futuro de las colonias judías en las tierras palestinas de Cisjordania y Jerusalén. Su construcción se inició como resultado de la victoria de 1967 en las zonas invadidas. Igal Allon planteó por aquel entonces la tesis de la seguridad según la cual las colonias conformarían una red de apoyo en caso de una invasión externa, teniendo en cuenta lo pequeño del territorio israelí. En la década de los setenta Gush Emunin (el Bloque de la fe, fanáticos religiosos que, según ellos, obraban por mandato divino), tomó la iniciativa en su construcción, posición reforzada con la llegada al poder en 1977 del partido de derecha Likud, de tal manera que a la tesis de la seguridad se unía la religiosa: la tierra ya no tenía una función estratégica sino además un valor en sí. Pero el argumento de la seguridad se debilitó con los tratados de paz con Egipto (1979) y Jordania (1994), países que cubren el 80% de la frontera terrestre con Israel. Entre 1991 —año en el que se inició el proceso de paz— y 2000 se duplicó la cifra de colonos. Israel no mostraba así una política de paz sino que presentaba hechos cumplidos. Hoy por hoy no está dispuesta a abandonar la mayoría de esas colonias. En la actualidad hay en Cisjordania 240.000 colonos y en Jerusalén 200.000. Muchos en Israel las consideran necesarias porque son espacios estratégicos y zonas nuevas para los habitantes de Israel. Israel teme además, un enfrentamiento con sus colonos, que podría ser complicado.

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Las colonias se retiraron de Gaza en 2005. Aunque el retiro se mostró en ciertos medios israelíes, norteamericanos y colombianos como una acto generoso y producto de una voluntad de paz, la retirada se produjo en contravía del proceso de paz, es decir, de forma unilateral, sin la participación palestina y además, se hizo con el gran proyecto de anexarse a cambio, ciertas zonas de Cisjordania y de Jerusalén. Esa acción unilateral era parte del plan de Sharon de acabar con el proceso de paz.Vale la pena mencionar que por la retirada de Gaza los EE. UU. le dieron a Israel una fuerte suma de dinero —alrededor de USD 2.000 millones— además de ayuda financiera para reubicar las bases militares que debían ser trasladadas, lo que fortaleció una vez más a Israel. Tengamos en cuenta que según la organización judía Paz Ahora, aproximadamente el 40% de las colonias en Cisjordania se originaron como confiscaciones ilegales a propietarios palestinos. Según esta organización, la tesis oficial de que las colonias han sido construidas en tierras de dominio público, de forma legal, no es cierta (Le Monde 2006). Israel está presentando hechos cumplidos y se basa en la presencia de sus colonos en las zonas invadidas para rechazar la 242 o el retorno a las fronteras de 1967. Conclusión Si hiciéramos un recuento de las propuestas de origen estadounidense e israelí saltaría a la vista que parten de una tesis de culpabilidad palestina, que el problema es el resultado de la violencia palestina a la que hay hallarle un fin por medio

de, obviamente, el final de la violencia palestina; que hay que mejorar sus instituciones, lideres y, por supuesto, la democracia. En suma, los palestinos deben mejorar su comportamiento. Y por supuesto, que si se habla de la violencia israelí, esta es tan sólo una forma de legítima defensa, mejor dicho, la violencia es el producto de los palestinos y de nadie más. Pero lo que falta en esas propuestas de paz es tener en cuenta las cotidianas realidades palestinas, los resultados de la ocupación israelí (Sara Roy 1994, 1998, 2002, 2004; ONU 1987). Gideon Levy decía en el periódico israelí Ha´aretz el 1 de junio de 2003 que como la mayoría de israelíes, Sharon no sabía lo que era “…vivir los toques queda en comunidades que han estado sitiadas por años. ¿Qué sabe él sobre las humillaciones en los retenes, o sobre la gente que es forzada a viajar en carreteras de barro arriesgando sus vidas para llevar a una mujer a parir en el hospital? ¿Qué sabe él sobre la vida al borde de la inanición? ¿Sobre una casa demolida? ¿Sobre niños que han visto cómo golpean y humillan a sus padres en medio de la noche?”. De nuevo Israel y los EE. UU., tras Camp David II, repitieron aquello que se ha vuelto una frasecilla simple e ideologizada, que reza que Israel nunca ha tenido con quién negociar y que los palestinos no desean la paz. Pero, ¿no será más bien que no han encontrado al personaje a quien imponerle sus condiciones? Pero no queremos plantear una historia tan maniquea. Arafat cometió errores. La corrupción ha estropeado estructuras cuasi-estatales de la Autoridad Palestina; él no

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fue capaz de organizar una campaña de información ante el fracaso de la cumbre, como sí lo hizo Israel (Gresh 2002, 151). Arafat era egocéntrico, sus prácticas nepotistas y autoritarias reflejaban su personalidad pero también las tradicionales estructuras patriarcales de los regímenes árabes. Ya en la época mandataria los palestinos no lograron construir un Estado dentro del Estado, como sí lo hicieron los judíos. Algunos lo culpan del resultado desastroso del proceso de paz ya que dicen, firmó en 1993 por recoger tan sólo unas migajas y nunca pudo imponer unas mejores condiciones. Él aprobó la tercera revuelta palestina (2000) y no logró sino debilitar aún más a la sociedad palestina. La organización de Arafat, al-Fatej, fue excesivamente dominante, nunca supo lo que significaba compartir el poder y por ello los palestinos han sufrido varias fisuras y fracasos políticos. El más notorio y reciente ejemplo de ello es el triunfo de Hamas en las elecciones de 2006. Ya en la década de los noventa durante el proceso de paz y a pesar de la fundación de la Autoridad Palestina quedó claro que los palestinos habían hecho poco para poder fundar un Estado. En parte, debido al poder de los israelíes y las restricciones impuestas durante el proceso de paz, pero igualmente en parte, porque no crearon un marco constitucional y un equilibrio de poderes. Muchos de sus líderes no tenían experiencia como funcionarios en el marco de la ley sino que su experiencia se basaba más bien en la lucha clandestina; y a Camp David II no fueron muy preparados (Khalidi 2006, 143, 149–162).

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En Camp David II, de nuevo como en tantas ocasiones, los palestinos pidieron la participación de otros actores, de la UE, de Rusia y de países árabes, como Jordania y Marruecos. Y como en tantas ocasiones, la propuesta fue rechazada (Enderlin 2002, 184). Hay que terminar con el monopolio estadounidense como “mediador” en las negociaciones y organizar una conferencia internacional con todos los participantes en los conflicto. La Hoja de Ruta de 2003 firmada por el “cuarteto” conformado por la UE, los EE. UU., la ONU y Rusia es un buen comienzo. Si se mira la propuesta de Barak tal y como las formuló en Yedioth Ahronoth observamos una continuidad en las propuestas que Israel califica “de paz”: no al regreso a las fronteras de 1967, Jerusalén unificada bajo la soberanía de Israel, no la existencia de tropas extranjeras, la mayoría de colonos anexados a Israel y no al reconocimiento por parte de Israel de su responsabilidad en el problema de los refugiados. De esta forma, mal que bien, han pensado Begin, Shamir, Rabin, Netanyahu y Sharon (Aruri 2003, 172). Es decir, cuando se trata de negociar no importa el color político. Es este lineamiento, precisamente, el que Israel y los EE.UU. tienen que revisar o de otro modo el conflicto continuará. En síntesis, por supuesto que los judíos conquistaron esa tierra, ganaron la batalla de la conquista, pero no han ganado la de la seguridad. La tenacidad del pueblo palestino, calificado por la gran prensa norteamericana y otros como terrorismo, ha hecho posible el reconocimiento de la causa palestina. No

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hay que tenerle miedo a la palabra conquistador ni vencedor. Los judíos conquistaron y creyeron ganar. Pero después de tanto tiempo, y de querer imponer condiciones draconianas, ya es hora de mostrarse más concesivos. Gilead Sher expresó que la contradicción giraba alrededor unos palestinos que hablaban en nombre de la justicia y unos israelíes que se basaban en la Realpolitik. Sin embargo, la Realpolitik no ha hecho de Israel un país seguro a pesar de ser la potencia militar de la región, aliada con la potencia militar mundial. El antiamericanismo en la región no es, como algunos lo señalan, producto de simple resentimiento. Si los EE.UU. apoyaran una solución más justa al problema palestino tendrían una imagen más positiva en la región, tanto en las masas y en los Estados cercanos a ellos, como en la de sus Estados enemigos –lo que mejoraría su posición después del “Vietnam” que están viviendo en Iraq. Ya han existido otros momentos en los que tuvieron una imagen más positiva, por ejemplo, cuando el presidente Wilson proclamó los “14 puntos” en 1918 y cuando en 1956 Israel, la Gran Bretaña y Francia invadieron Egipto y tanto norteamericanos como soviéticos presionaron a los tres invasores para que se retirasen. Si se repiten los errores de Camp David II no habrá una paz real. Es más, al optar Israel por la expansión, conquistando, anexando y confiscando tierras palestinas, en vez de haber optado por su seguridad, creó una dependencia militar y diplomática enorme de los EE.UU. Una buena cantidad de los USD 3.000 millones que los EE. UU. le dan anualmente

a Israel se gastan en defensa. La paz traería menos dependencia. Hay que negociar con todos los actores o si no se continuarán guerras como la séptima guerra árabe-israelí que acabamos de vivir a comienzos de 2009 en la Franja de Gaza. La política estadounidense-israelí consiste en no reconocer ni negociar con Hamas, cometiendo un error de vieja data: en vez de negociar con todos los actores rechazaba a alguno, generalmente calificado de “terrorista”, como sucedió durante décadas con la OLP. El problema se ha complicado a principios de 2009 con el triunfo de la ultraderecha israelí con Netanyaju y su ministro de relaciones exteriores, Lieberman, quienes no aceptan la tesis de la existencia de los dos Estados situándose así en contravía del proceso de paz que se inició en la década de los noventa, en contra de la Hoja de Ruta, de las propuestas de Annapolis (reunión en 2007 que contó con la participación de EE. UU., Israel, la Autoridad Palestina y varios países árabes, incluso Siria) y de la propuesta del actual presidente de los Estados Unidos, Barack Obama, quien también aboga por la creación de dos Estados. Al escribir estos renglones a finales de abril de 2009 el nuevo gobierno de Israel, claramente para no sentarse a la mesa de negociaciones o para dilatar el encuentro, exigía de los palestinos que reconociesen a Israel como el Estado de los judíos. Como en tantas otras ocasiones, y muy acorde con la tesis de este artículo, se utilizaban frases para evitar la negociación. Con respecto a tal exigencia, valga la pena recordar que la OLP ya reconoció a Israel en 1988 y 1993; que reconocer

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a Israel como Estado de los judíos equivale a no tener en cuenta a los 1,2 millones de palestinos que viven en ese país; tal reconocimiento significaría, de una vez y por todas, rechazar cualquier posibilidad de retorno de los palestinos. Se necesita un Estado palestino soberano, una Jerusalén compartida, unos refugiados que habiten en mejores condiciones y unas colonias que deberían ser desmanteladas o ser parte del nuevo Estado palestino. Pero, ¿por qué estos cuatro escenarios son los más importantes? El hecho de que estuvieran en la agenda de Camp David II significaba la importancia que les daban los negociadores. La famosa resolución 242 de la ONU de 1967 y la 338 de 1973 plantearon explícitamente la retirada de las zonas invadidas que en ese momento incluían Jerusalén oriental, Cisjordania y Gaza. La cuestión de Estado palestino es una exigencia natural ya que se convertiría en el representante y protector del pueblo palestino, es la aspiración de millones de ellos y se enmarca en la historia mundial: en el surgimiento de los Estados-Nación. Se trata del derecho inalienable a la autodeterminación. Dentro de una generación va a haber más palestinos que judíos al oeste del río Jordán (sumando a los palestinos de Israel con los de Cisjordania, Gaza y Jerusalén) y si no hay una paz más justa que lo que se ha planteado hasta el momento el problema alcanzará dimensiones mayores. La demografía apremia: hoy en día hay

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5,5 millones de judíos en Israel y las tierras ocupadas. Se calcula que para el año 2020 habrá 6,7 millones. Igualmente, en los mismos territorios hay casi 5 millones de palestinos9 y para la misma fecha habrá 8,1 millones. Por eso va a existir tarde o temprano un Estado palestino. Es vital que las fronteras establecidas entre los dos Estados sean seguras, definidas, aceptables y reconocidas dentro de las cuales ambas poblaciones puedan vivir y sentirse como en casa. Se darían por satisfechas las expectativas de millones de árabes: la cumbre árabe de marzo de 2002 en Beirut planteó el regreso a las fronteras de 1967 a cambio de que los 22 Estados árabes reconociesen a Israel, propuesta rechazada por Sharon. Majmud Abbas persiste, como Arafat en su momento, en el regreso a las fronteras de 1967, el reconocimiento de Jerusalén oriental como capital, y en una “solución justa y negociada” de los refugiados. En los últimos 25 años la comunidad internacional ha estado a favor del Estado palestino, basado en la retirada de Cisjordania, la Franja de Gaza y el reconocimiento de Israel dentro de las fronteras anteriores a 1967. La asamblea general de las Naciones Unidad ha aprobado de forma reiterada esa propuesta. En 1989 la aprobó con 151 Estados a favor y tres en contra y en 2004 por 160 contra seis (Finkelstein 2005, 6). A favor de todo esto hay millones de musulmanes en el mundo, otros tantos millones, que tal vez se podría calificar de izquierda porque han sido críticos de las políticas por ejemplo,

Hay 1,2 millones de palestinos en Israel (el 20% de la población) y 3,7 en Gaza, Cisjordania y Jerusalén. Fuera de Palestina-Israel viven entre cuatro y seis millones (no hay datos exactos al respecto).

El conflicto palestino-israelí • Luis E. Bosemberg

de la confiscación de tierras por parte de Israel. No hay que olvidar incluso, que muchos judíos creen que la solución debe de ser más equitativa. En cuanto a Jerusalén, innumerables resoluciones de la ONU han declarado ilegal medidas tomadas por Israel como la anexión unilateral de la ciudad, la ampliación del casco urbano que ocupó tierras palestinas y la construcción de colonias judías. La comunidad internacional, hoy por hoy, no reconoce a Jerusalén como capital: la mayoría de embajadas están en Tel-Aviv. Una solución más equitativa aliviaría tensiones con una buena parte del mundo musulmán, es decir, aplacaría los ánimos de millones de musulmanes y de palestinos musulmanes que, además, hacen parte de su población. En cuanto a los refugiados, aunque hay sectores que creen que se fueron por su cuenta, el gran hecho incuestionable es que no se les permitió regresar. Si uno abandona su hogar siempre tiene el derecho a regresar (Chomsky y Achcar 2007, 217). Ellos no han olvidado su herencia, se identifican con las aldeas en las que vivieron y que ahora son parte de Israel, aunque las nuevas generaciones no las han visto jamás. Sus vínculos con sus tierras no han desaparecido a pesar de su situación, las tensiones y las guerras. Siguen cuestionando la legitimidad de Israel, muchos tienen las llaves de sus casas —que estaban ubicadas en lo que es hoy Israel— y las entregan a la generación siguiente. Sus campos son considerados como una etapa de transición y solucionar su problema legitimaría a Israel. Ya líderes palestinos aceptaron un acuerdo pragmá-

tico que no modifique el carácter demográfico de Israel, es decir, aquí ya cedieron, se ha reconocido un regreso simbólico a Israel y que el resto tendría derecho a asentarse en el Estado palestino. En cuanto a las colonias judías en tierras palestinas, hay que tener en cuenta que son un foco de tensión que permanece dentro de territorio palestino, son ilegales según el Tribunal Internacional de Justicia y son una vulneración del párrafo seis del artículo 49 de la Cuarta Convención de Ginebra (1949), relativa a la protección de personas civiles en tiempo de guerra (Chomsky y Achcar 2007, 216, 318). Su congelamiento mostraría un respeto por la parte judía de las tierras palestinas, mostraría que Israel no es expansionista y daría pie a un Estado palestino más homogéneo. La región sería más estable. Si se negocian estos problemas de forma más equitativa seguramente el campo radical, como el de Hamas, se fisuraría, es decir, se lograría el apoyo de sus facciones más moderadas. Así, con los estadounidenses convertidos en verdaderos intermediarios, probablemente disminuiría la violencia y el antiamericanismo en la región y, tal vez, más allá de ella. Sin desconocer otros graves problemas regionales el conflicto aquí tratado es, sin lugar a dudas, uno de los más importantes; después de todo ha causado siete guerras regulares y una violencia constante de baja intensidad, con todas las calamidades que eso ha suscitado. Dieciocho años después del inicio del proceso de paz, los palestinos tan sólo controlan parcialmente el 40% de Cisjordania. El tiempo apremia.

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¿Qué significan los Laboratorios de Paz para la Unión Europea?* What do the Peace Workshops mean for the European Union? Dorly Castañeda

recibido 16/01/09, aprobado 15/04/09

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¿Qué significan los Laboratorios de Paz para la Unión Europea? • Dorly Castañeda

Resumen Los Laboratorios de Paz son programas de cooperación al desarrollo de la Unión Europea (UE) en zonas de conflicto en Colombia.Analizados desde las Relaciones Internacionales, los Laboratorios son un instrumento de la naciente política exterior común europea. Las acciones de cooperación en Colombia, país en zona de influencia estadounidense, se inscriben en un proceso de definición del perfil de la UE como actor internacional. El artículo presenta los Laboratorios de Paz en Colombia para luego explicar qué tipo de donante es la UE y el proceso de construcción de su política de cooperación. Se concluye que los Laboratorios son una propuesta de peacebuilding europea que le permite diferenciarse de Estados Unidos y crearse un espacio en la escena internacional como actor de paz. Sin embargo, la propuesta europea revela las dificultades de la construcción de un actor internacional. En efecto, los Estados miembros y las instituciones comunes reaccionan de forma diferente a los cambios en el contexto internacional, las relaciones trasatlánticas y las políticas del gobierno colombiano. Palabras clave: Laboratorios de Paz, cooperación al desarrollo, Unión Europea, construcción de paz.

Abstract The Peace Workshops are programs for development cooperation undertaken by the European Union in Colombian conflict zones. Analyzed from the Foreign Relations perspective, the workshops are a tool of the nascent common European foreign policy. The cooperation initiatives in Colombia, a country in the American sphere of influence, are inscribed in a profiledefining process of the EU as an international actor.The article presents the Peace Workshops in Colombia to then explain what type of donor the EU tends to be, and the building process of its cooperation policy.The conclusion is reached that the Workshops are a European peacebuilding proposal that allows it to differentiate itself from the United States, as well as create for itself a place on the international stage as an actor for peace. However, the European proposal shines a light on the difficulties of establishing an international presence. Indeed, the Member States and the common institutions react in different ways to the changes that occur in the international context, transatlantic relations and the policies of the Colombian government. Keywords: peace workshops, development cooperation, European Union, peacebuilding.

Introducción os Laboratorios de Paz son los programas más importantes de la coope-

ración bilateral de la Unión Europea con Colombia. La cooperación europea con el país empieza en los años 80. Al principio es de solamente 28.5

Este artículo es parte de la investigación doctoral en Relaciones Internacionales sobre los Laboratorios de Paz en Colombia como propuesta de la cooperación al desarrollo de la Unión Europea. El doctorado se lleva a cabo en Sciences Po Paris bajo la dirección del Profesor Guillaume Devin. El autor desea agradecer los valiosos comentarios hechos por funcionarios de la UE y del gobierno colombiano, investigadores y consultores. Actualmente hay un portafolio de 194 millones de euros en 79 proyectos según la Delegación de la Comisión Europea en Colombia.

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millones de ECU para el periodo 1984–1989, aumenta un poco en los 90 para ser la segunda en importancia en el país en la actual década1. La Comunidad Europea establecía como objetivos la lucha contra las drogas, la defensa de Derechos Humanos (DH) y la protección de la biodiversidad. Hoy en día el objetivo es apoyar la búsqueda de una paz duradera en el país. En efecto, desde finales de los años 90, la Comunidad Internacional decide apoyar el esfuerzo colombiano de establecer la paz. En ese momento la Unión Europea (UE) se encuentra en el proceso de adquirir su propio perfil en las relaciones internacionales, aumentando su presencia en el país, en el continente y en el mundo. ¿Qué significan los Laboratorios de Paz en este proceso de construcción de la UE como actor internacional? Si analizamos los Laboratorios como un instrumento de la naciente política exterior común, vemos que las acciones europeas en Colombia se inscriben en un proceso de definición de un perfil de actor europeo único, diferenciable de sus miembros y con características de potencia civil2, defensor de Derechos Humanos (DH) y la paz en el mundo. En una primera parte presentamos los Laboratorios de Paz en Colombia como programas de cooperación al desarrollo, las regiones que cubren, sus objetivos y el peso en la ayuda para Colombia. Luego, se explica qué tipo de donante es la UE y cómo ha construido su política de cooperación para, finalmente, preguntarnos qué significan

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los Laboratorios de Paz en ese proceso europeo de construcción de un actor internacional en el mundo de la cooperación al desarrollo. 1 Presentación de los Laboratorios de Paz La Comisión Europea define los Laboratorios de Paz como la principal herramienta de su Cooperación Técnica y Financiera en el país. El programa Laboratorios de Paz busca apoyar los movimientos de participación ciudadana a favor de la paz en seis regiones del país. La idea es propiciar las condiciones de laboratorios sociales para el diálogo y la convivencia, mecanismos pacíficos de resistencia y protección de la población civil frente al conflicto armado. Los procesos del Laboratorio intentan desactivar las causas detonantes del conflicto y propiciar un desarrollo socio-económico sostenible (Colombia Country Strategy Paper [CSP] 2002–2006). A continuación se describen las zonas de los programas, los montos para cada uno, sus objetivos y su peso económico. a. Descripción de los Laboratorios de Paz La donación de la Unión Europea es de USD 116 millones (EUR 92 millones) para tres Laboratorios (ver Cuadro 1). Para realizarlos, exige ciertas condiciones como el apoyo del gobierno, apoyo financiero y político de instituciones locales, no obstaculización de parte de los grupos armados y no fumigación de cultivos ilícitos.

El concepto de “civilian power” es desarrollado por H. Maull para el caso de Alemania y Japón, F. Duchene, H. Bull, C. Hill para el caso Europeo. En este artículo lo usamos en su forma general: el poder que puede ejercer un actor internacional sin emplear la fuerza militar, respetando el multilateralismo, las normas internacionales, privilegiando la cooperación. Se aproxima a la definición del “soft power” de J. Nye.

¿Qué significan los Laboratorios de Paz para la Unión Europea? • Dorly Castañeda

Cuadro 1. Presupuesto, fechas de ejecución y localización de los Laboratorios de Paz

Laboratorio de Paz

Presupuesto de parte de la UE

Presupuesto de contrapartida nacional

Fechas de Ejecución

Fase I

Fase II

Regiones

Cantidad de municipios

EUR 42,2 millones

EUR 7.4 millones

2002-2005

2005-2009

Magdalena Medio

EUR 33 millones

EUR 8,4 millones

2003-2008

2008-2009

Oriente antioqueño, Norte de Santander, Macizo y Alto Patía

EUR 24,2 millones

EUR 6,05 millones

2006-2010

Montes de María, meta

III

Estos programas de cooperación de la UE a Colombia buscan apoyar las iniciativas civiles por la paz que ya están en marcha. Pretenden ubicar sus recursos en procesos que ya tienen una historia, “es un enfoque en proyectos integrales que sean la expresión de procesos sociales participativos, donde la reapropiación de los DH sea la base para la reconstrucción del tejido social y la recuperación de un sentido de ciudadanía que contribuye a garantizar la paz duradera” (Plan Operativo Global Laboratorio de Paz II 6). La UE hace una interpretación del conflicto reconociendo tres causas principales: • Causas institucionales: altos niveles de violencia, marginalidad y pobreza acelerados por la presencia de grupos armados y su financiación a partir de los cultivos ilícitos; ausencia de instituciones y de políticas de Estado.

• Causas sociales: falta de solidaridad y cohesión social, inequidad social y distribución desigual de los activos. • Causas económicas: falta de alternativas económicas viables. El Conpes 3395 enmarca esta acción definiendo como objetivo de largo plazo la paz y el desarrollo económico regional. Como objetivos específicos establece: apoyo a DH y promoción de una vida digna, construir zonas de convivencia pacífica mediante fortalecimiento institucional local y actores civiles que promocionen la paz, e impulsar el desarrollo económico y social incluyendo en lo posible el Desarrollo Alternativo. Los objetivos y estrategias del Laboratorio I evolucionaron para el II y para el III evidenciando procesos de aprendizaje que veremos en detalle más adelante (ver Cuadro 2).

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Cuadro 2. Objetivos generales y ejes estratégicos de los Laboratorios de Paz Laboratorio I

Objetivos

Establecer, en el Magdalena Medio, un “Laboratorio de Paz” que, a través de la defensa de los derechos humanos básicos de todos los habitantes y el impulso del desarrollo humano sostenible, contribuya significativamente a la convivencia ciudadana, fortalezca el diálogo de paz y muestre caminos eficaces y viables en la superación del conflicto, que puedan aplicarse en otras regiones de Colombia.

Ejes estratégicos definidos en los Plan Operativo Global Fase I

Fase II

Cultura de paz y derechos integrales

Escenarios de paz, concertación y DH

Actividades productivas

Procesos sociales, culturales y gobernabilidad

Infraestructuras sociales

Procesos productivos ambientales para la equidad y el desarrollo sostenible

Fortalecimiento institucional II

Establecer y consolidar en las tres regiones del país espacios y procesos territoriales, institucionales, sociales, económicos y culturales, priorizados y sostenibles, resultando en un menor nivel de conflicto y violencia, así como de vulnerabilidad de la población.

Implementación de una cultura de paz basada en el fortalecimiento del diálogo de paz, el respeto de los derechos humanos y una vida digna; Gobernabilidad democrática, fortalecimiento institucional y participación ciudadana; Un desarrollo socio-económico sostenible que mejora lascondiciones de vida de la población objeto en armonía con el medio ambiente. Transversales: toma de conciencia sobre raíces del conflicto, formación y educación humana, intercambio de conocimientos y experiencias.

III

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Establecer y consolidar iniciativas políticas de paz y desarrollo equitativo en el país en concertación entre la Sociedad Civil y el Gobierno de Colombia, en función de espacios y procesos territoriales, institucionales, sociales, económicos y culturales, priorizados y sostenibles, que contribuyan a generar insumos para la construcción de política pública, cuyo resultado sea un menor nivel de conflicto y violencia.

Paz, derechos humanos y vida digna Gobernabilidad participativa Desarrollo integral sostenible Grupos étnicos Mujeres, jovenes y otras iniciativas de paz Políticas públicas de Desarrollo y Paz dirigidas a las causas de la violencia y la violación de DD. HH.

¿Qué significan los Laboratorios de Paz para la Unión Europea? • Dorly Castañeda

Los Laboratorios han causado bastante discusión dentro del gobierno nacional y relaciones activas entre Colombia y la UE. Sin embargo, su peso económico no es realmente significativo. b. El valor de la cooperación europea en Colombia es político El total de la ayuda Europea al mundo es de USD 10.245 millones, se concentra en Europa del Este y Asia Central, África subsahariana y Oriente medio. América Latina no es una región prioritaria, recibe USD 649 millones3, es decir 6,3% del total (HTSPE sin fecha). La UE ha dado EUR 800 millones en seis añosos al total de la región andina, convirtiéndose en el donante más importante. Colombia y Bolivia reciben una buena parte de esta ayuda. La Región Andina como tal recibe EUR 30 millones de euros para fortalecimiento de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y se beneficia de programas como Alis, becas Alban, apoyo a inversiones y comercio Alinvest. Como vemos, el dinero donado en los Laboratorios no es muy significativo en el presupuesto europeo de cooperación. Para la región andina sí lo es, pero no comparado con otros países beneficiarios como Nicaragua, Honduras y Guatemala que reciben 5, 3, y 2 veces más que Colombia. Sin embargo, al ser Colombia un país de renta media, recibe demasiado dinero

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pues los Objetivos del Milenio priorizan otras zonas del continente. Luego, la razón por la que se recibe este dinero es la presencia de un conflicto armado y la intención europea de participar en la búsqueda de la paz. En Bruselas para la oficina de Cooperación EuropeAid y la Delegación de Relaciones Externas de la Comisión de la UE (Relex)4, los Laboratorios de Paz son una actividad ejemplar de la UE como donante en países en conflicto, un ejemplo de desarrollo alternativo, de apoyo a la sociedad civil, de defensa de los DH. Cuando se miran las publicaciones de “Europa en el mundo” el caso colombiano aparece al lado de los Balcanes, Irak, Georgia, Afganistán y el Medio Oriente. La acción de la UE en cada caso ha sido diferente, concentrándose en el establecimiento de condiciones para un proceso de paz en Balcanes, apoyando la reconstrucción y un funcionamiento básico del Estado en Afganistán, prestando ayuda humanitaria y financiando las infraestructuras en Palestina. De parte de la recepción de la ayuda en Colombia es importante destacar que la cooperación Europea en Colombia es la segunda en importancia después de la cooperación de Estados Unidos. Pero ¿qué significan los recursos de cooperación para Colombia en términos de inversión? No mucho, 0,2% del PIB, 1% de la inversión;5 estamos frente a un país de ingreso medio que en principio no necesita apoyo

Según estadísticas DAC para el 2004. Organismos encargados de la Cooperación para la zona andina. A partir de los datos publicados por Acción Social para el año 2004 en el que se recibió el máximo de ayuda en forma de donaciones y prestamos, considerando el total de bilateral y multilateral. Estos datos pueden consultarse en http://www. accionsocial.gov.co/acci/web_acci/nuevomapa/main.asp.

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internacional para cumplir con sus obligaciones frente a la población. No es el caso de un país dependiente de la ayuda internacional para el desarrollo ni destruido por el conflicto armado al punto de no contar con estructuras de Estado sólidas. Según el Banco Mundial, Colombia tiene un nivel de dependencia inferior a los países de Ingreso Medio, por ejemplo, la ayuda per cápita en Colombia es de USD 11 para el 2007 mientras que para el promedio de países de ingreso medio es de USD 15. El valor de la cooperación para Colombia es puramente político: crea y fortalece lazos con los países desarrollados interesados en encontrar soluciones al conflicto armado colombiano. Igualmente, para la UE estar en Colombia es una decisión política de hacer presencia, apoyar la paz y la estabilidad de la región. La UE se presenta como un actor internacional con exigencias y formas de acción características. 2. La UE: un donante en construcción La UE es un objeto extraño en la escena internacional. Un poco más que un organismo multilateral, menos que un país. Sin embargo, en ciertos aspectos es claramente un actor internacional, por ejemplo es innegable su fuerza y presencia como actor económico, compitiendo de frente con USA. Ahora bien, en los aspectos políticos aún no se tiene una cabeza y las decisiones están claramente en manos de los Estados miembros que a pesar de los tratados siguen prefiriendo actuar de manera independiente. ¿Qué papel juega la cooperación al desarrollo para este actor sui géneris?

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a. La cooperación al desarrollo: entre el idealismo y el realismo En la literatura de Relaciones Internacionales, ha existido el debate de que significa la ayuda para el desarrollo desde el momento en que se hizo visible, es decir, después de la Segunda Guerra Mundial. Durante la Guerra Fría predominó la perspectiva realista de Morgenthau (1962) para quien la Ayuda Oficial para el desarrollo (AOD) es un arma original en la política exterior de las potencias para defender los intereses nacionales (acceso a recursos naturales, control de amenazas, apertura de mercados, etc.). Esta lectura de la cooperación para el desarrollo fue defendida también desde la teoría de la dependencia y el neomarxismo, al ver en la ayuda una nueva forma de dominio y neocolonización. Paralela a esta visión está la idealista que interpreta la ayuda como “solidaridad” internacional, un gesto que sobrepasa la anarquía del sistema. Desde una perspectiva de sistema internacional interdependiente, como la de Mitrany (1975), la ayuda para el desarrollo es una forma de redistribución de la riqueza entre países ricos y pobres, más aún cuando existen grupos en las sociedades democráticas de los países ricos que presionan para que el Estado realice el gesto. En la Escuela del “human internationalism” de Lumsdaine (1993) se defiende la perspectiva de un “interés humano” que lleva a los países a interesarse por el bienestar de otros ciudadanos. Para analizar la cooperación europea al desarrollo es útil tener en cuenta las dos tendencias. Partimos del postulado de que la cooperación se considera un instrumento de la política exterior de los Estados, y más espe-

¿Qué significan los Laboratorios de Paz para la Unión Europea? • Dorly Castañeda

cialmente de los Estados ricos. Dar es una forma de entrar en el club de los donantes y de participar en el debate monopolizado por Occidente, debate que después de la caída del muro, vehicula valores y “buenas prácticas”. Luego, si la cooperación es parte de la política exterior de un Estado, ¿qué quiere decir la cooperación de la UE? ¿De qué política exterior estamos hablando? La respuesta no es para nada fácil. Si consideramos la política exterior como las acciones y relaciones con otros actores internacionales para promover valores e intereses domésticos principalmente políticos, la política exterior europea es en algunos casos inexistente o demasiado frágil. La división frente a la guerra en Irak y la imposibilidad de hacer valer un tratado constitucional a través de los referendos en los países miembros demuestra las dificultades de crear una política exterior común. Los pocos pasos reflejados en los tratados de Maastricht, Ámsterdam y Niza están aún por desarrollarse. Para los realistas no es posible hablar de una política exterior de la UE porque la política exterior tiene que venir de un Estado, una unidad clara, y contar con un ejército. Para los intergubernamentalistas, la política exterior tiene demasiados limites porque quienes deciden son los Estados miembros y sólo se logra actuar en aquellos temas en los que sus intereses coinciden o pueden coincidir a través de negociaciones internas (Gordon 1997). Luego los interdependistas y neofuncionalistas como Ginsberg argumentan que actuar juntos es más viable que por separado, sobre todo en el control de amenazas a través de instrumentos “civiles”. Los

constructivistas como Wendt consideran que la UE está construyendo un interés y una identidad europea que poco a poco lleva a una manera de actuar común. También se considera que la política exterior de la UE es en parte el resultado de presiones externas (Hill y Smith 2005) y de presiones internas de las sociedades de cada país miembro que afectan las decisiones de los Estados y a la vez son afectadas por las negociaciones internacionales (Moravcsik 1993). Para los idealistas los valores que promueve la UE son relaciones domesticadas entre un grupo de países democráticos, las reglas aceptables por todos son aquellas cercanas a la defensa de bienes y valores “globales”. En realidad, cada pilar en la UE toma decisiones de política exterior de diferentes maneras. Para Karen Smith (2003) la UE si tiene una política exterior común visible. Esta consiste en la búsqueda de cinco objetivos que pretenden cambiar el medio en el que actúa la UE y no en la defensa directa de intereses. Los objetivos son: reforzar la cooperación e integración regionales, promocionar DH, promocionar democracia, prevenir el conflicto armado y luchar contra el crimen organizado. Para conseguir estos objetivos la UE cuenta con instrumentos económicos y políticos, como la ayuda para el desarrollo, comunicados, acuerdos, y condicionalidades. b ¿Qué tipo de donante es la UE? En lo que corresponde a la cooperación al desarrollo, la UE es un actor que se precia de ser el mayor donante mundial al incluir en sus estadísticas la ayuda proveniente de los paí-

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ses miembros y la común6.Al considerar únicamente la ayuda común, la UE es un actor identificable e importante, que cuenta con una organización clara en la decisión y ejecución de la ayuda. En efecto, los receptores de la ayuda y los otros donantes tratan a la UE como un actor individual capaz de comprometerse. Así pues, la UE no se ve como un actor multilateral como Naciones Unidas o el Banco Mundial, con múltiples departamentos y donde los países receptores son miembros. La UE es vista como un donante en el mismo nivel de un país que realiza tratados bilaterales de asistencia y cooperación. Ése es el caso de la UE en Colombia. Sin embargo, en la década pasada la CE no tenía este perfil de donante. Su políticas e instrumentos de cooperación se han ido construyendo junto con la Unión de sus Estados miembros. La política de cooperación de la UE ha ido de la mano con las ampliaciones vividas por la región, los cambios de paradigmas del desarrollo y las crisis e intervenciones en conflictos armados. c. La política de cooperación es permeada por las extensiones de la UE y los paradigmas de AOD Desde sus inicios la UE ha ayudado a los países en desarrollo que son prioridad de sus miembros. Inicialmente la cooperación se dirigía a las colonias y territorios de ultramar; en principio eran los franceses, luego los ingleses y al final se formó el grupo de los países ACP. Europa central y del Este, han sido zonas estratégicas desde la caída del muro y la región mediterrá-

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nea desde el 95. A medida que las fronteras se ensanchan con las adhesiones de países a la Unión Europea, se crean nuevos vecinos y nuevas demandas de cooperación. América Latina aparece en escena cuando España y Portugal integran la Comunidad Europea en 1986. Aunque en realidad, Europa se interesa en América Latina a partir de la intervención por la paz en América Central. En todo caso, al final de los años noventa la CE tenía algún tipo de acuerdo con todos los países latinos, excepto Cuba, y había aumentado su ayuda para el desarrollo contrario a la tendencia mundial (Smith 2002, 212). Hoy en día, los temas latinoamericanos son liderados por España y Portugal desde el Parlamento, la Comisión y el Consejo, gozando la Comisión de bastante capacidad de iniciativa en la definición de políticas y en su ejecución. Por otra parte, es visible la participación de la UE en la “comunidad epistémica” de la cooperación al desarrollo, es decir, en las redes de expertos que discuten del tema. La cooperación europea fue incluyendo más y más temas en sus objetivos de acción internacional que cubren desde lo humanitario hasta el desarrollo, la seguridad, la paz y la estabilidad. Esta ampliación de regiones con las que se coopera y de temas en los que se trabaja mostró sus límites con la crisis de 1998–2000 de la Comisión Santer. Los cambios en las políticas europeas no fueron seguidos por cambios consecuentes en las estructuras de la Comisión consideradas “kafkianas” y dependientes de un individuo, Santer (Bue 2007). El resultado

Cuando se habla de la cooperación europea siempre se presenta ambigüedad. En este trabajo la cooperación europea es la proveniente de la Comisión Europea y los fondos comunes que se crean con destino a la ayuda para el desarrollo.

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fue una cooperación lenta, burocrática e incapaz de cumplir sus objetivos. El presidente de la Comisión Romano Prodi y el de la Delegación de Relaciones Exteriores Christopher Patten aprovecharon la crisis y en el 2000 llevaron a cabo una gran reforma enfocando la cooperación en el Asia y los países pobres; América Latina queda relegada aunque los montos de ayuda no disminuyeron. Para Charlotte Bue (2007), desde ese momento podemos hablar de una UE con una política coherente de desarrollo, un verdadero donante con una estructura clara, instrumentos y objetivos. Lancaster (2007) afirma que la reforma ha permitido que las delegaciones de la Comisión mantengan el tema de la cooperación más independiente de la diplomacia de los Estados miembros, menos vulnerable a los cambios políticos, aunque sigue existiendo una “infradiplomacia”. La cooperación europea ha logrado madurez en esta última década con la creación en 2005 del Consenso Europeo para el Desarrollo. d. La UE aprende de las crisis e intervenciones en países en conflicto Según Petiteville (2006), la cooperación es uno de los instrumentos que la UE ha desarrollado mejor para tener un efecto en la escena internacional. La participación en los países en conflicto y las relaciones con USA en diferentes escenarios han determinado la manera de actuar de la UE. El papel jugado por la Comunidad Europea en Centro América, liderados por Francia, Alemania y la Comisión, fue determinante en las negociaciones pues ofreció una alternativa a la posición militar de los Estados Unidos que bloqueaba las iniciativas regionales (Stechow 1990).

Igualmente la crisis yugoslava afectó la dinámica del tratado de Maastricht en 1992. Mientras la antigua República Soviética estaba en guerra, los países miembros de la CE firmaban el tratado para dar mayor legitimidad a las acciones internacionales comunes. El balance de la acción común europea fue pobre, Estados Unidos ganó aun más influencia y la CE se mostró como una “potencia civil” incapaz de lidiar con la violencia extrema por falta de coordinación entre los países miembros. Luego, a lo largo de los años 90, la UE reafirma sus acciones de desarrollo y humanitarias, se lanza en una política de declaraciones y, en una clase de operaciones de postconflicto independientes de las Naciones Unidas (Petiteville 2006, 68). Con la Crisis de Kosovo en 1999 la UE extrae lecciones importantes, especialmente la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD). El 11 de septiembre también impactó la forma como la UE se relaciona con el mundo. Los europeos pasaron de mostrar una actitud común clara al ser la UE el primer donante en Afganistán, a dividirse radicalmente con la guerra de Irak. La perspectiva transatlántica dominó las acciones de los países miembros en detrimento de las comunes. Sin embargo, la UE jugó de nuevo la carta del factor común y en 2003 se pronuncia por el multilateralismo y redefine las amenazas globales en la Estrategia de Seguridad Europea. Allí se evidencia un cambio en la UE con respecto a bienes globales, se refuerza su posición en asuntos como el medio ambiente, la Corte Penal Internacional, DH y regionalismo. Desde entonces se han establecido acciones de la UE con la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en Macedonia

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2003, Congo 2003, Bosnia 2004, y se ha defendido una posición común frente a las armas nucleares en Irán. Para Karen Smith la prevención de conflictos se convierte en un verdadero objetivo de la UE por varias razones. El conflicto es costoso en términos de relaciones económicas, vidas humanas y en intervenciones para la reconstrucción. Además si la UE hace de la democracia, la paz y los DH su bandera de política exterior y la base de su identidad europea, no puede ignorar el conflicto armado en otros lugares porque pierde credibilidad, como sucedió en Bosnia. Desde la perspectiva de la acción colectiva de los Estados miembros, actuar conjuntamente es mucho más eficiente y fácil en escenarios de conflicto. Pueden tener mayor influencia y evitar tensiones entre los mismos Estados miembros. Asimismo, la UE cuenta con una variedad de instrumentos que puede usar para establecer condiciones de paz y su propia experiencia como región le da un valor agregado fuerte. No obstante, la UE no ha logrado tener una política coherente en la prevención de conflictos.Varios pilares se cruzan, cada uno dominado por un actor institucional. Pero la UE presenta un proceso de aprendizaje en la acción a llevar a cabo en los países en conflicto. Su acción en Colombia se inscribe en este proceso. 3. Los Laboratorios de Paz: buscando una herramienta de cooperación para países en conflicto a. ¿En qué contexto se piensan y deciden los Laboratorios? La idea de hacer los Laboratorios de Paz en Colombia aparece durante la crisis de la cooperación europea.

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Cuando Europa decide hacer parte del proceso de paz con las FARC durante el gobierno de Andrés Pastrana, se parte de una idea de crear una zona de paz financiada con la cooperación internacional para generar procesos democráticos para la defensa de DH y de desarrollo socioeconómico, incluso se hablaba de otra posible zona de distensión en el Magdalena Medio. Europa participó en las mesas de donantes en el 2000 y 2001, y en el proceso de la sociedad civil en Costa Rica en octubre del 2000.Varios países miembros, Francia, España y Suecia, junto con Noruega y Suiza, fueron parte de las negociaciones desde sus inicios y la UE se comprometió a apoyar el proceso de paz sin definir su estrategia. A medida que se crea el Plan Colombia y sus múltiples versiones, la UE y sus Estados miembros toman distancia de las iniciativas del gobierno y son sensibles al fuerte movimiento de la sociedad civil contra el Plan Colombia, muy presente en Bruselas y las capitales europeas (Ramírez 2006). Gracias al liderazgo e impresionante capacidad de lobby del Padre Francisco de Roux, entonces director del programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, los gobiernos de Francia, Holanda y Suecia empujan el tema en la agenda común, la Comisión apoya la iniciativa y poco a poco el Laboratorio de Paz del Magdalena Medio se convierte en la apuesta europea por la paz en Colombia. Durante la presidencia francesa del Consejo en el 2000 se declara el apoyo a la paz y la oposición a una estrategia militarista, luego entre el 2000 y el 2001 se decide el Laboratorio de Paz I que entra en ejecución en febrero del 2002. La cooperación europea estaba en plena reforma… Al principio del milenio hay un momento

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de optimismo en la construcción europea y se confía en la capacidad de aumentar su presencia internacional. Hacer presencia visible en una zona dominada por Estados Unidos parece entonces importante. Además, con la reforma, las delegaciones ganan mayor autonomía y recursos y la Comisión en general tiene mayor poder de iniciativa para lograr los objetivos de la cooperación. En este contexto la participación en el proceso de paz colombiano a través del apoyo a una iniciativa de la sociedad civil en una zona de conflicto, aparece como un verdadero laboratorio de la política de cooperación Europea.Así la UE se posiciona como un gran donante en Colombia. Los Laboratorios de Paz hacen parte del proceso de aprendizaje de la UE en la escena internacional. La UE define poco a poco, en el camino, el alcance de sus acciones y su poder “civil”. Colombia es un caso muy diferente a sus antiguas experiencias de países en conflicto, sobre todo después del fracaso del proceso de paz en febrero del 2002 y la transformación del discurso de la ayuda internacional después del 11 de septiembre 2001. La UE decide quedarse con su programa a pesar de las pocas perspectivas de paz, convirtiendo a los Laboratorios en un modelo de peacebuilding durante el conflicto. b. Los Laboratorios. La búsqueda de una herramienta de peacebuilding Los Laboratorios pueden ser considerados programas de peacebuilding desde la base y durante el conflicto7. Como vimos en la primera

parte, sus objetivos son varios y pasan por el fortalecimiento de la asistencia humanitaria (atención a víctimas y población vulnerable), la formación en DH, la creación de espacios de convivencia y dialogo, la educación política, y el establecimiento de condiciones para el desarrollo humano integral y sostenible. Son proyectos integrales que abarcan varias temáticas, involucran multitud de actores, se focalizan en una zona y parten de las iniciativas locales para construir región. Según Crocker et al. 2001 estas son actividades propias del peacebuilding en países donde la transformación para la paz debe hacerse en la sociedad y el Estado, y no acciones dirigidas a unos pocos grupos armados. Además, la perspectiva de largo plazo en la que las negociaciones de paz son solo un factor más en un largo camino que empieza en lo local para buscar una solución sostenible a las root causes del conflicto se inscribe en una tendencia del peacebuilding descrita por Haugerdbraaten (1998). Al tratarse de zonas en conflicto, lograr los objetivos no es fácil pues aún hay condiciones de alta violencia, falta de presencia de instituciones públicas confiables, pobreza, desplazamiento, presencia de economías ilícitas. Reconstruir el tejido social y aumentar la presencia positiva de las instituciones públicas son desafíos que en general los donantes no asumen de esta manera. En efecto, la DAC de la OCDE (1997) se vio en la obligación de escribir los lineamientos para trabajar en países

El concepto de peacebuilding nace con la Agenda para la paz de B. Boutros Ghali en 1992 como una actividad de posconflcito. Sin embargo, en el debate actual se reconoce que es difícil establecer un final del conflicto. Autores como Lederach (1997) afirman que el proceso de peacebuilding debe empezar antes de las negociaciones en el caso de sociedades muy divididas por el conflicto.

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en conflicto porque la actitud de los donantes puede ser extremadamente perjudicial, alimentar el conflicto y exponer aun más la población vulnerable (Anderson 1999). Los donantes de ayuda para el desarrollo, no de ayuda humanitaria, evitan las zonas de alto riesgo y cuando estalla una crisis retiran sus recursos dejando la población en malas condiciones. Los donantes que se quedan en general tienen una perspectiva de corto plazo ligada al efecto CNN, lo que los hace impredecibles y aumenta la incertidumbre en la zona (Kumar 2001). Además, como los gobiernos locales pueden ser poco eficientes, corruptos o aliados de uno de los actores en conflicto, los donantes prefieren ejecutar los recursos directamente o a través de operadores de sus países (Ball 2001). En general, cuando son actores externos los que ejecutan los recursos, llegan con objetivos operacionales claros y tiempos definidos, lo que no les permite entender las dinámicas locales ni incluir la visión política de los procesos de construcción de la paz. La pérdida de perspectiva de largo plazo y de la visión política se incrementa con la multiplicación de proyectos en diferentes zonas de todo el país pues no se pretende generar concentración de esfuerzos y economías regionales que puedan ser más sostenibles. En estos aspectos los Laboratorios de Paz han ido innovando. A medida que se lanzaban el II y el III no se pierde el carácter de “laboratorio”, de un instrumento de cooperación para países en conflicto. Se intentan corregir los errores y se cometen nuevos. Se crea un proceso de aprendizaje y adaptación de todas las partes, donante, Estado central y local, e iniciativas locales. Cada parte ha defendido sus intereses más

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o menos alejados del objetivo común de la construcción de la paz, pero se ha logrado lanzar procesos regionales valiosos demostrando que en Colombia es factible intervenir en medio del conflicto y generar una diferencia significativa respecto a la alternativa de hacerlo sólo al final. El aprendizaje es visible en la forma en la que se escogen las zonas, se ejecutan los recursos y se trabaja con el gobierno colombiano. En los Laboratorios II y III se hizo un estudio de las regiones para guiar la decisión y se tuvo en cuenta la priorización realizada por el gobierno central. En cuanto a la ejecución de los recursos, las convocatorias fueron difíciles para el Laboratorio II, el más afectado por la inexperiencia de todos los actores, pero poco a poco se han adaptado a las condiciones locales. La relación con las instituciones y los espacios políticos locales se ha transformado para integrarlos más y nos ser vistos como estructuras paralelas al gobierno como en el Magdalena Medio. También hay cambios institucionales como los de la unidad a cargo del proyecto en Acción Social que pasó de ser de una persona a ocupar todo un piso al adquirir la responsabilidad de la ejecución de Laboratorio II y III, además del programa de contrapartida Paz y desarrollo financiado con un crédito del Banco Mundial. La delegación también ha visto transformaciones ligadas a los cambios en Bruselas y las exigencias de los proyectos en Colombia, adoptando una actitud de menor discordia con el gobierno actual. Los Laboratorios de Paz reflejan la interpretación que la UE ha hecho del conflicto colombiano y del papel que juega el Estado Colombiano allí. El primer Laboratorio nace indepen-

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diente del Estado Central y local pero el II y III intentan integrarlo y dinamizarlos con más o menos éxito. Lo realmente innovador en esto es la apuesta política que se viene haciendo pues un programa de peacebuilding no es neutro (Rettberg 2003). La UE apoya la paz a nivel regional en espera de una situación de post conflicto o al menos de negociaciones regionales de paz. Su visión de la paz a través del diálogo era clara en el Laboratorio I; en el Laboratorio II sufre una ‘adaptación’ a la presencia de la política de seguridad democrática del gobierno “apolitizándose”, suavizando su discurso y concentrando acciones en procesos de desarrollo y democracia local. El Laboratorio III pretende abrir espacios de discusión nacionales para la definición de una política pública de paz. El dilema de la UE es complejo desde la concepción de los Laboratorios: cómo apoyar a la sociedad civil en zonas de conflicto a través de un programa oficial que tenga en cuenta el Estado y ayude a construirlo. Con el tiempo se ha creado una especie de “confianza mutua” en la que la UE integra cada vez más al Estado y el Estado desconfía menos de las iniciativas locales apoyadas por la UE y los PDP. Es posible que esta relación sea más una cooptación por parte del Estado de las iniciativas locales y la cooperación internacional; también se puede interpretar como un éxito el hecho de que los PDP figuren en el Plan de Desarrollo actual. Es indudable que las iniciativas locales han ganado visibilidad, el tema de la paz en las regiones se mantiene vivo a pesar de la confrontación armada y el Laboratorio puede convertirse en un referente de políticas públicas sobre paz.

Sin embargo, la capacidad de acción de los Laboratorios en materia de políticas macro es restringida por la falta de claridad de la UE. c. Los Laboratorios reflejan el proceso de construcción de la UE como actor internacional La UE en Colombia aborda muchos más aspectos que la cooperación al desarrollo. Los lazos comerciales son importantes y se espera que incrementen con el dialogo regional o bilateral en el caso en el que la CAN no sobreviva. Según Sanahuja (2003b) las políticas comerciales y de cooperación en América Latina revelan un comportamiento supranacional en la UE, una europeización de las relaciones. Sin embargo esto no significa que las dos políticas sean coherentes, de hecho son independientes del seno de la UE en la toma decisiones y pueden llegar a ser incluso contradictorias. En Colombia se presenta éste choque con las políticas comerciales que excluyeron el banano andino del mercado europeo por beneficiar a los países miembros del African, Caribbean and Pacific Group of States (ACP); la crisis en la zona bananera altamente sensible al conflicto no se hizo esperar. El tema de la ayuda para el desarrollo destinada a Colombia no concierne únicamente a la política de cooperación europea. En realidad, tiene una dimensión política que hace complejo el circuito dentro de la UE. Se presentan divisiones internas por parte de los Estados miembros, que si bien no alteran el día a día de los Laboratorios, si afectan la dinámica a largo plazo. Por ejemplo el Reino Unido es un Estado muy cercano a la política de seguridad democrática y

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distante de la Comisión, como sucede con Italia. Por otra parte, la política española en la época de Aznar lideró todo un acercamiento al Plan Colombia y sacrificó un posible rol de la UE en negociaciones de paz al incluir a todos los grupos armados en la lista terrorista e invalidar la actuación de UE como interlocutor político (Sanahuja 2003a). También hay divisiones dentro de las estructuras de la UE, muy ligadas a las percepciones individuales de la situación en Colombia y del gobierno de Álvaro Uribe Vélez. Desde el 2006 la Cancillería parece haber lanzado una estrategia clara de información en Europa. Si bien el eje de las relaciones externas del gobierno actual es Estados Unidos, se ha hecho un esfuerzo significativo en aumentar la visibilidad de Colombia en Europa. La Embajada Colombiana en Bruselas ha lanzado una estrategia de publicidad de los logros de la política de seguridad democrática y de satanización de la guerrilla y sus posibles simpatizantes. El objetivo es contrarrestar la fuerte capacidad de lobby de las ONG de DH en Europa, muchas de ellas cercanas a exiliados colombianos y miembros de la oposición de izquierda (Daviaud 2006). El resultado es positivo para el gobierno; en el Consejo de la UE las personas encargadas de preparar el tema colombiano son bastante sensibles a la información de la Embajada; la Comisión asegura contar con una interlocución constante y eventos de

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parte de la Embajada que al final tienen un efecto en su percepción del conflicto. El Parlamento Europeo ha sido uno de los más permeados tanto por el lobby de las ONG como por el del gobierno. Se ven las dos tendencias, siendo hoy dominante la liderada por el Parlamentario José Salafranca del Partido Popular Europeo (PPE), en alianza con sectores del Partido Socialista Europeo (PSE), cercanos al gobierno8. Los Laboratorios ya tienen su propia marcha pues fueron decididos hace varios años y cuentan con un presupuesto asignado. Como afirma Moravcsik (1996) una vez un punto de acuerdo intergubernamental es alcanzado, es muy difícil echar para atrás la decisión. La interacción de las diferentes estructuras y la poca claridad del papel que debe jugar la UE en el conflicto colombiano se reflejan en la actitud política de la Delegación en Colombia. Así pues, los Laboratorios se han concentrado menos en la sociedad civil y han diversificado sus ejes de acción. Por otra parte, la sociedad civil colombiana articulada en redes trasnacionales, ha visto el cambio con desconfianza y localmente se vive constantemente el “desfase” de expectativas y capacidades del que habla Cristopher Hill (1993). Los Laboratorios fueron entendidos como un apoyo a la sociedad civil local y la creciente participación del Estado Central y departamental los ha limitado en sus acciones y generado decepción ante la ayuda europea.

Entrevistas realizadas en el Consejo (Karl Buck, Secretaria del Consejo de la UE, América Latina), la Comisión (Rafael Gelabert, Dirección CAN, Relex) y el Parlamento Europeo (Jaime Medrano de Palacio, Asistente del diputado Luis Yanez; y José Ignacio Salafranca, diputado del PP) en noviembre del 2007.

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Como todo programa de cooperación internacional, la UE adolece de las limitantes de un donante (Forman 2000). Los Laboratorios tienen un discurso y objetivos de construcción de la paz, pero en la práctica se chocan con la burocracia e inexperiencia europea, la nacional y la poca capacidad local de absorción de recursos. Las exigencias en los procedimientos y los retrasos en desembolsos han realmente alterado la ejecución de los Laboratorios. El proceso de construcción de un tejido social se ha visto limitado a un objetivo de algunos proyectos, mientras que los otros se encierran en una lógica de ejecución de proyectos productivos no siempre sostenible. Así pues la perspectiva de crear región se pierde en algunas zonas y se aumenta el riesgo de dependencia de recursos internacionales por parte de las iniciativas locales convertidas en cazadores de rentas. Si bien la UE desea incluir al Estado, en el terreno el compromiso local y departamental es muy débil presentándose actitudes de búsqueda y apropiación de recursos más que de empoderamiento. Conclusiones La Unión Europea es un actor internacional en formación. La política de cooperación internacional se ha ido construyendo simultáneamente con la UE y hoy en día aparece como uno de los instrumentos en los que la política exterior común se materializa. Los Laboratorios de Paz, como instrumento europeo de cooperación al desarrollo, reflejan la búsqueda de la UE por definirse como actor internacional con propuestas de peacebuilding para países

en conflicto muy diferentes de las de Estados Unidos. Este perfil de actor de paz y defensor de DH en el mundo es coherente con los valores que se promueven como “europeos” y que poco a poco diseñan una identidad propia para la UE. Para el receptor de la ayuda, las múltiples variables que determinan las acciones europeas son difíciles de entender. Siempre se crea un desfase entre las expectativas del receptor, la sociedad civil y el gobierno, y las capacidades reales de la UE como actor internacional. Los Laboratorios no parecen estar determinados por la coyuntura o por el efecto CNN del conflicto colombiano. La evolución de los programas muestra una serie de valores e intereses europeos estructurales en el perfil que se desarrolla de la UE como actor internacional. Una evaluación del éxito de estos programas debe tener en cuenta sus múltiples objetivos y no solo ver el impacto en términos de paz y desarrollo en las regiones en conflicto donde se ejecutan. Referencias Anderson, Mary. 1999. Do no harm: How aid can support peace or war. Boulder: Lynne Rienner. Ball, Nicole. 2001. The Challenges of rebuilding war-torn societies. En Turbulent peace: The challenges of managing international conflict, eds. Chester Crocker et al. Washington: United States Institution for Peace Press. Bue, Charlotte. 2007. Une construction prise dans l’engrenage de l’intégration européenne. Documento para su tesis doctoral, Sciences Po Paris.

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Colombia Internacional 69, ene - jun 2009, Pp 228v, ISSN 0121-5612, Bogotá, Pp. 182 - 203

Redes transnacionales de defensa El caso reciente del Estado colombiano en el contexto de la intervención de la Corte Interamericana de Derechos Humanos*

Transnational Defense Networks The Recent Case of the Colombian State in the Context of the Intervention of the Inter-American Court of Human Rights Néstor Julián Ramírez Sierra**

recibido 09/09/08, aprobado 25/02/09

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Redes transnacionales de defensa • Néstor Julián Ramírez Sierra

Resumen El artículo busca analizar el impacto que tuvo el funcionamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso colombiano en el período 2001–2006, dentro de un contexto de multiplicidad de agentes de presión que conforman una red transnacional de derechos humanos. Tomando postulados de la teoría realista, la liberal y, principalmente, de la constructivista, se estudia la relación entre los múltiples actores y las reacciones del Estado colombiano frente a las presiones surgidas. Finalmente, se hace un balance sobre la situación de derechos humanos en Colombia. Palabras Clave: derechos humanos, Corte Interamericana, ONG, redes transnacionales de defensa.

Abstract This article seeks to analyze the impact which the operation of the Inter-American Court Of Human Rights had in the Colombian case during the 2001–2006 period, inside a context of a multiplicity of pressing actors, who conforms a Transnational Advocacy Network (TAN). Based upon statements of realism, liberalism and, mainly, constructivism, the article studies the relationship between the pressing actors and the reactions that the Colombian state shows against the actors’ pressure. Finally, a diagnostic of the human rights situation in Colombia is made. Keywords: human rights, Inter-American Court, NGOs, transnational advocacy networks.

Introducción n el mundo contemporáneo resulta imposible para las ciencias sociales negar la complejidad de los cambios que se han venido presentando en las sociedades, tanto en un plano local como en el plano global. Es así como en el caso colombiano, las relaciones existentes entre el Estado y la ciudadanía se han visto mediadas, en principio, por disposiciones institucionales internas, siendo la Constitución Política la principal de ellas. Sin embargo, en el marco

de un mundo globalizado, se ha visto que también instrumentos internacionales han cobrado suma importancia dentro de la regulación de dichas relaciones. Se encuentran así instrumentos como la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, los Convenios de Ginebra, y la Convención Americana de Derechos Humanos de 1969. Su importancia, como elemento discursivo, tanto como instrumento normativo, resulta innegable en nuestros días. En efecto, como bien lo reconoce Rodolfo Arango,

Artículo basado en la tesis del autor: La Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso colombiano (2001–2006): Estudio de Justicia Internacional y Política Doméstica. Bogotá: Universidad de los Andes, 2007. El autor desea agradecer a Sandra Borda y Antonio Barreto por su colaboración con la realización del trabajo. ** Politólogo y estudiante de Derecho de la Universidad de los Andes. *

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“vivimos en la era de los derechos humanos” (Arango 2004, 25). De esta forma, se han creado diferentes organismos adscritos a regímenes regionales que han velado por el respeto por parte de los Estados hacia los derechos humanos. Tal es el caso de la Corte Interamericana de Derechos Humanos -que funciona desde 1979-, organismo encargado de dicha función en la región a la que pertenece Colombia. Ahora bien, es interesante que el Estado colombiano hubiera comparecido ante la Corte Interamericana por primera vez en 1995, dieciséis años después de que este organismo comenzó a operar en la región. Pero lo que resulta más interesante, es que desde entonces, el Estado colombiano ha sido condenado por dicha instancia seis veces más entre 2001 y 2006. En este período, la Corte Interamericana emitió 6 sentencias condenatorias, lo cual constituye un promedio de una sentencia emitida por cada año (Huertas et al. 2006, 19–20). Esta dramática situación abre la posibilidad de realizar cuestionamientos alrededor de que pasó en dicho período con la situación de los derechos humanos el país. Por ello, se hace pertinente y útil realizar una indagación sobre cómo fue la relación entre el Estado colombiano y la Corte Interamericana de Derechos Humanos durante el período 2001–2006. El objetivo primario de este trabajo es analizar cuál fue el impacto causado por este organismo en el comportamiento que el Estado 1

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adoptó respecto al tratamiento del tema de los derechos humanos. Así, se busca contribuir al entendimiento del caso colombiano en lo atinente a su situación reciente frente a la normatividad internacional de derechos humanos, a la cual se ha ido vinculando progresivamente. Mediante este trabajo se busca también realizar un aporte metodológico, en tanto que se hace una propuesta de investigación que abarca una pluralidad de actores y diversos indicadores sobre su labor en el caso colombiano. El artículo está estructurado de la siguiente manera: en primer lugar, se plantea una hipótesis de trabajo y una hipótesis alternativa con base en las cuales se realiza la investigación empírica1. A partir de los hallazgos recogidos se identifican tendencias en las actuaciones realizadas por los actores relevantes dentro de la red de defensa de derechos humanos para el caso colombiano, así como en el comportamiento del Estado, las cuales se consignan en un recuento general. Con fundamento en lo encontrado durante el desarrollo del problema se plantean algunas conclusiones referentes a la situación de derechos humanos del país, así como su relación con la actuación de la Corte Interamericana y la actuación de los otros actores que se estudian2. 1. Hipótesis. Pluralidad de actores y reacción del Estado Luego de estudiar el marco teórico pertinente, se puede plantear una

La hipótesis se construyó a partir de un marco teórico compuesto por una revisión a la literatura propuesta por las posiciones “realista”, “liberal” y principalmente “constructivista”, utilizadas dentro del estudio de las relaciones internacionales. Los planteamientos principales que extraen del desarrollo del marco teórico son: 1) la existencia de múltiples actores que ejercen presión sobre el Estado, que resultan conformando una red transnacional de defensa (véanse entre otros Kingsbury 1998, 357; Shelley 1989, 54; Keck y Sikkink 2000; y 2) la existencia de dos posibles lógicas que guían el comportamiento de un Estado frente a la presión: la lógica instrumental y la lógica argumentativa (dualidad condensada de una forma muy ilustrativa en el modelo de espiral propuesto por Risse, Ropp y Sikkink 1999). En el trabajo original se hizo un recuento anual, en el cual se recogieron las observaciones sobre las actuaciones llevadas a cabo por los actores de la red de defensa de derechos humanos, así como del comportamiento del Estado colombiano y sus reacciones frente a la presión ejercida por dichos actores. Dicho recuento anual es el sustento del recuento general que se presenta en este artículo.

Redes transnacionales de defensa • Néstor Julián Ramírez Sierra

hipótesis de conformidad con la “visión optimista” que parece estar implícita en la mayor parte de la literatura revisada3. En este sentido, se plantea que durante el período estudiado, la Corte Interamericana contribuyó a profundizar el avance en el proceso de socialización del Estado colombiano, de manera que éste tendió a mostrarse más responsable en su comportamiento frente al manejo del tema de los derechos humanos que se han visto involucrados dentro de los casos que se han llevado a este organismo4. El uso del verbo “contribuir” en dicho planteamiento obedece al reconocimiento de las labores llevadas a cabo por otros actores, que también deberán ser tenidos en cuenta. Por ello, y para efectos de trabajar sobre una hipótesis más integral, se deben agregar de igual forma las siguientes afirmaciones al planteamiento inicial: 1) La presión ejercida por diversas ONG ha contribuido a que el Estado colombiano tienda a mostrarse más responsable en su comportamiento frente al manejo del tema de los derechos humanos. 2) La presión internacional ejercida por organizaciones intergubernamentales ha influido en el Estado colombiano para mostrarse más responsable en su comportamiento frente al manejo del tema de los 3

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derechos humanos. 3) La presión internacional ejercida por Estados reconocidos como “potencias mundiales” ha influido en el Estado colombiano para mostrarse más responsable en su comportamiento frente al manejo del tema de los derechos humanos. A manera de hipótesis alternativa se propone un postulado derivado de los planteamientos hechos por algunos sectores de la teoría de la modernización5. En este sentido, se propone también la hipótesis de que la responsabilidad que muestra el Estado colombiano en su comportamiento frente al manejo del tema de los derechos humanos se ha visto condicionada por las circunstancias inherentes a su situación macroeconómica. 2. Metodología En primer lugar, el concepto de derechos humanos se trabaja desde los derechos que se han visto involucrados en las sentencias que la Corte Interamericana ha proferido contra el Estado colombiano6. En segundo lugar, se abordará la responsabilidad que muestra el Estado colombiano7 dentro de su comportamiento a través de la conjunción de cinco indicadores básicos, a saber: 1) el número de violaciones

En efecto, la nota predominante dentro de los estudios sobre la presión ejercida por diversos actores en materia de derechos humanos ha sido el hallazgo de notorios cambios positivos en los Estados, y los planteamientos sobre la eficacia de la acción coordinada que una red de derechos humanos puede llegar a tener. En esta línea se encuentran trabajos como los de Martin y Simmons (2002), Sikkink (1993), Risse, Ropp y Sikkink (1999), entre otros. Sobre la eficacia de el Sistema Interamericano de derechos humanos, Tirado (2001) y Odimba (2006). Se debe aclarar que al hablar de “proceso de socialización” se parte de un concepto propuesto por teóricos del constructivismo social. El trabajo analiza el comportamiento del Estado colombiano a la luz del modelo de espiral que proponen Risse, Ropp y Sikkink (1999), el cual es precisamente una explicación sobre cómo los estados socializan las normas y las implementan en un plano doméstico. Algunos sectores de la teoría de la modernización consideran que “la naturaleza de la correlación entre desarrollo económico y democratización es que el desarrollo económico trae cambios políticos, culturales y sociales que llevan a la democratización” (Flealey 2005, 289). Autores como Przeworski y Limongi (1997) apuntan a establecer una relación entre el crecimiento económico y la “democratización” de los países. Esto evidentemente implica que el tratamiento de las garantías individuales (y consecuentemente de los derechos humanos) sería más adecuado en países “ricos” que en países “pobres”. Principalmente se trataría de los derechos a la vida, a la integridad personal y a la libertad personal. Este análisis se hace a partir de los postulados del modelo de espiral. Dicho modelo se compone de 5 fases en el proceso de socialización, a saber: 1) represión y activación de la red; 2) negación; 3) concesiones tácticas; 4) status prescriptivo de las normas; y 5) comportamiento consistente con las reglas. Con base en la situación del caso colombiano para el año 2001, se parte de que en la temporalidad en que inicia el análisis este se encontraba en la cuarta fase del modelo. Para profundizar sobre las características del modelo de espiral, véase Risse y Sikkink (1999, 22–33).

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a los derechos humanos imputables al Estado colombiano8; 2) el porcentaje (de acuerdo al monto total), del monto económico asignado a programas que atiendan a temas de derechos humanos en los presupuestos nacionales9; 3) el acatamiento o desacatamiento de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que han sido supervisadas por dicho organismo10; 4) la actitud mostrada por el gobierno y los funcionarios estatales frente a los defensores de derechos humanos; y 5) las medidas institucionales adoptadas por el Estado colombiano para atender a la situación de derechos humanos11. En tercer lugar, se encuentra el funcionamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La función de la Corte que más trascendencia tiene dentro de los Estados, dado el carácter vinculante y la sujeción a medidas de supervisión de las cuales está dotada, es la de decidir sobre casos contenciosos. Es pertinente complementar este indicador con uno de carácter cuantitativo, que permita entender el impacto económico que implica el funcionamiento de la Corte para el Estado colombiano. Así pues, se trabaja este concepto utilizando los siguientes indicadores: 1) emisión de sentencias, en casos contenciosos que involucren al Estado colombiano; 2) monto de las sanciones

pecuniarias impuestas por las sentencias proferidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos12; y 3) emisión de Resoluciones de Supervisión sobre sentencias falladas previamente. Un cuarto concepto alrededor del cual se trabaja es el de la presión ejercida por las ONG. Esto se puede entender como las acciones que estos grupos ejecutan con la finalidad de ejercer una influencia sobre el modo en el que los Estados tratan el tema de los derechos humanos. Se trata el concepto de presión ejercida por parte de las ONG a través de los siguientes indicadores: 1) denuncias y reportes de situaciones de violaciones de derechos humanos enunciados en documentos sobre derechos humanos elaborados por las ONG internacionales Human Rights Watch y Amnistía Internacional13; 2) denuncias y reportes de situaciones de violaciones de derechos humanos enunciados en documentos sobre derechos humanos elaborados por las ONG domésticas Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y Comisión Colombiana de Juristas; 3) actuaciones de las ONG que tienden a llevar al Estado colombiano ante instancias internacionales; y 4) actuaciones de las ONG encaminadas a establecer vínculos informativos con Estados y organizaciones internacionales14. Adicionalmente, se encuentra el concepto de la presión internacional. Dicho

8 Para ello, se acude a las estadísticas elaboradas por la Comisión Colombiana de Juristas, así como al banco de datos del CINEP. 9 A partir de lo consagrado en las leyes 628 de 2000, 714 de 2001, 780 de 2002, 848 de 2003, 921 de 2004, y 998 de 2005. 10 Se trata de: la Resolución del 27 de noviembre de 2003 (caso Caballero Delgado y Santana); Resolución del 17 de noviembre de 2004 (caso Las Palmeras); y Resolución del 2 de febrero de 2006 (caso 19 comerciantes). 11 Se estudia el comportamiento institucional del Estado y el comportamiento discursivo gubernamental a través de los datos conseguidos en los informes emitidos por la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de la ONU para Colombia (documentos E/CN.4/2001/15; E/CN.4/2002/17; E/CN.4/2003/13; E/CN.4/2004/13; E/CN.4/2005/10; E/CN.4/2006/9; y A/HRC/4/48). 12 Se estudian las sentencias proferidas por la Corte en el periodo examinado: Caso las Palmeras (2001), Caso 19 comerciantes (2004), Caso Gutiérrez Soler (2005), Caso de la Masacre de Mapiripán (2005), caso de la Masacre de Pueblo Bello (2006) y caso de las Masacres de Ituango (2006). 13 Las denuncias y reportes que manifiesten se observan a través de sus páginas web, y de los informes anuales que estas ONG elaboran. 14 Se consultan los documentos publicados en las páginas web de dichas ONG, adicionando a esto lo que se encuentre en los documentos de comentarios de las organizaciones de derechos humanos de Colombia sobre condicionamientos del Plan Regional Andino de los Estados Unidos.

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concepto se podría entender como la conjunción de dos dimensiones: por una parte, las acciones llevadas a cabo por organizaciones internacionales para procurar un cambio en el comportamiento de los Estados en materia de derechos humanos; adicionalmente, se puede concebir como los requisitos exigidos por actores del orden internacional para iniciar, o dar continuidad a, programas de asistencia económica en los países que se proyectan como receptores de la misma15. Se trabaja entonces el concepto de la presión internacional a la luz de los siguientes indicadores: 1) condicionamientos impuestos a la ayuda económica otorgada por los Estados Unidos dentro del desarrollo del Plan Colombia; 2) monto de la ayuda económica otorgada por los Estados Unidos dentro del desarrollo del Plan Colombia16; 3) críticas realizadas por la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de la ONU en Colombia; y 4) recomendaciones realizadas por la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de la ONU en Colombia17. Finalmente, estaría el concepto de la situación macroeconómica del país. Como lo resalta Jack Donnelly, pese a las críticas que se le han formulado, el crecimiento del Producto Interno Bruto por habitante ha sido el indicador dominante para diagnosticar el nivel de desarrollo en el seno de las principales corrientes de la ciencia política y de la economía (Donnelly 2003, 194). De manera que la

forma en la que se medirá el comportamiento macroeconómico del país tendrá en cuenta: 1) el indicador anual del Producto Interno Bruto en Colombia; y 2) el indicador anual del Producto Interno Bruto por habitante en Colombia18. a) El conflicto armado interno Para terminar con las consideraciones realizadas sobre la metodología de la investigación, se debe precisar un punto de crucial importancia. A lo largo del estudio se asume la premisa de que el país atraviesa una delicada situación de orden público. Se considera que existe efectivamente un conflicto armado en Colombia, en la medida en que existen confrontaciones bélicas entre miembros de guerrillas, grupos paramilitares, organizaciones mafiosas y agentes del Estado. En efecto, de acuerdo con cifras oficiales se ha registrado una tasa de homicidios entre los años 2002 y 2003 de aproximadamente 23.000 anuales, tendencia que ha mostrado descenso, al punto de registrarse una cifra de aproximadamente 14.500 homicidios en 200619. No obstante, se considera que estas cifras son alarmantes y desproporcionadas, lo cual lleva a que este estudio se realice siempre con la conciencia de que el conflicto armado interno es en todo momento una constante en el caso colombiano dentro del período examinado. Para un mejor entendimiento, se puede condensar la propuesta metodológica en el Cuadro 1:

15 El condicionamiento a las ayudas económicas ha sido reconocido y brevemente analizado en algunos estudios (Avilés 2001; Sikkink 1993; Lutz y Sikkink 2000). 16 Para este punto, se puede obtener la información mediante el “Center For International Policy” (CIP), que maneja información sobre todos los datos sobre política exterior de los Estados Unidos hacia países latinoamericanos. 17 Estas están consignadas en los documentos emitidos anualmente por dicho organismo. 18 Por medio del DANE se obtiene el acceso a los indicadores macroeconómicos del país. 19 Tomado de:Vicepresidencia de la República http://www.derechoshumanos.gov.co/index.php?newsecc=observatorio

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[Cuadro 1. Resumen de la propuesta metodológica] Variable

Variables independientes

Funcionamiento de la Corte Interamericana

Indicadores

Emisión de sentencias sobre casos que involucren al Estado colombiano. Monto de las sanciones pecuniarias impuestas por las sentencias. Emisión de Resoluciones de Supervisión sobre sentencias.

Presión ejercida por las ONG

Denuncias y reportes de derechos humanos de ONG internacionales. Denuncias y reportes de derechos humanos de ONG locales. Actuaciones de ONG tendientes a llevar al Estado ante instancias internacionales. Actuaciones de las ONG encaminadas a establecer vínculos informativos con Estados y organizaciones internacionales.

Presión internacional ejercida por organizaciones intergubernamentales

Críticas realizadas por la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de la ONU en Colombia. Recomendaciones realizadas por la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de la ONU en Colombia.

Presión internacional ejercida por Estados poderosos

Condicionamientos impuestos a la ayuda económica otorgada por los Estados Unidos dentro del Plan Colombia. Monto de la ayuda económica otorgada por los Estados Unidos dentro del Plan Colombia.

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Variable dependiente

Comportamiento mostrado Número de violaciones a los derechos humanos por el Estado colombiano imputables al Estado colombiano. Porcentaje del monto económico asignado a programas que atiendan a temas de derechos humanos en los presupuestos. Acatamiento o desacatamiento de las sentencias de la Corte Interamericana. Actitud mostrada por el gobierno y los funcionarios estatales frente a los defensores de derechos humanos. Medidas institucionales adoptadas para atender a la situación de derechos humanos.

Explicación alternativa

Situación macroeconómica del país

Indicador anual del producto interno bruto en Colombia. Indicador anual del producto interno bruto por habitante en Colombia.

Constante

Conflicto armado interno

3. Hallazgos: Recuento general Con base en los datos recogidos, se puede hacer un análisis a partir de las tendencias y generalidades halladas. Por ello, se procederá a analizar lo realizado por cada uno de los actores estudiados, las implicaciones de sus actuaciones y la relación que éstas guardaron con la actividad de los demás actores. a. ONG domésticas El papel de las ONG domésticas fue de suma importancia a lo largo del

período examinado. Quedó claro que llevaron a cabo labores muy productivas dentro de la política de la información20, facilitando la labor de ONG internacionales, que claramente se valieron de documentos e informes elaborados por estas organizaciones para dar a conocer ante la comunidad internacional los acontecimientos del caso colombiano. Adicionalmente, se destaca que el trabajo de las ONG domésticas siempre se hubiera realizado en un marco de cooperación, implicando que hubiera una gran calidad investigativa dentro de su

20 Al hablar de política de la información se hace referencia a uno de los principales medios de acción que tienen los agentes de presión que conforman la red. Consiste en recopilar información que se pueda utilizar con fines políticos, divulgándola en espacios donde ejerza un gran impacto (Keck y Sikkink 2000, 36).

189

trabajo, y se cubrieran hechos de todas las regiones del país. Las tensiones que estas ONG tuvieron con el gobierno nacional denotan dificultades en cuanto a su inclusión dentro de un diálogo argumentativo, mostrando así una prevalencia de la lógica instrumental dentro de ciertos comportamientos estatales. Pese a todo ello, las ONG siempre cumplieron con el objetivo de divulgar las violaciones de derechos humanos imputables al Estado colombiano; alertar a la opinión pública sobre la delicada situación de orden público existente en algunas zonas del país; y abrir las puertas para que, con la ayuda de las ONG internacionales, el Alto Comisionado de Derechos Humanos y (en menor medida) el gobierno de Estados Unidos, dieran a conocer ante la comunidad internacional las problemáticas existentes en el caso colombiano materia de acatamiento de la normatividad de derechos humanos. Pero se evidenció también que dichas ONG emplearon la política de apoyo y presión21, pues fueron las ONG domésticas las que conocieron y llevaron ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos todos los casos que fueron objeto de sentencias por parte de la Corte Interamericana. Por esto, se puede afirmar que el papel de las ONG domésticas resultó siendo fundamental para que la Corte Interamericana de Derechos Humanos lograra intervenir en el caso colombiano, mediante las sentencias condenatorias que fueron proferidas. b. ONG internacionales Observando la gestión de las ONG internacionales en esta investiga-

ción, se ha evidenciado que estas han venido complementando los trabajos realizados por las ONG domésticas en cuanto a la política de la información. En efecto,estas organizaciones han realizado análisis sobre la situación en Colombia, para lo cual se han valido de los trabajos realizados por ONG domésticas. Gracias a esto, han dado a conocer críticas sobre el Estado colombiano a la comunidad internacional, sustentadas sobre la base de información confiable. Esto también ha propiciado que exista coherencia entre las preocupaciones manifestadas entre las ONG domésticas y las internacionales, pues en todos los años estudiados los puntos centrales que estas recalcaban coincidían. Ello hace que la presión ejercida por este tipo de organizaciones revista un gran valor, pues se presenta desde escenarios nacionales y a la vez en escenarios internacionales. Sobre estos últimos, se destaca cómo, por ejemplo, el gobierno de los Estados Unidos se ha valido de los informes de las ONG internacionales estudiadas para hacer sus análisis dentro de las certificaciones a Colombia. Finalmente, se destaca el afán de las ONG internacionales por la protección de los defensores de derechos humanos, pues en todos los informes estudiados este era un punto en el que se hacía hincapié. Las ONG estudiadas manifestaron reiteradamente su inconformismo con declaraciones de funcionarios estatales, así como con las estadísticas sobre muertes y violaciones de derechos contra sindicalis-

21 Este es un mecanismo de acción de los agentes de presión en el que se apela a actores poderosos para que estos ejerzan presión en aquellas situaciones e instancias en las que no es posible que presionen los miembros de la red, como bien lo pueden hacer instancias judiciales internacionales (Keck y Sikkink 2000, 36–37).

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tas, miembros de las ONG, abogados de víctimas de la violencia y líderes comunitarios. c. Alto Comisionado de Derechos Humanos de la ONU Esta organización intergubernamental, a través de la oficina en Colombia del Alto Comisionado de Derechos Humanos, ha logrado una notable penetración dentro del caso colombiano. En efecto, gracias a la existencia de dicha oficina, se ha facilitado y hecho más eficiente el trabajo de la ONU en Colombia, pues existe una relación en la que el Alto Comisionado para Colombia tiene conocimiento de primera mano sobre los hechos ocurridos en el país, así como sobre los avances institucionales. De esta forma se puede afirmar que el Alto Comisionado para Colombia llevó a cabo labores de monitoreo22 así como de política de responsabilización23. Esto se extrae del hecho de que en todos los años la Oficina del Alto Comisionado recogiera información sobre los hechos más relevantes del caso colombiano, y procediera a analizarlos a la luz de la normatividad a la cual se ha vinculado el Estado, así como de los compromisos que este había ido asumiendo durante los últimos años. Así, con base en la información obtenida por la Oficina del Alto

Comisionado, se ejerció una presión moral, donde se reprochó al Estado colombiano por aquellas fallas que venía mostrando, así como por las prácticas que se llevaron a cabo y que contrariaban los valores implícitos en la normatividad de derechos humanos. Adicionalmente, fue precisamente por medio de las recomendaciones formuladas por el Alto Comisionado de Derechos Humanos como se consolidó la presión que esta organización ejerció frente al Estado colombiano. Al respecto, cabe destacar la importancia de los hechos ocurridos en la reunión internacional de Londres, en junio de 200324. Se reforzó así la presión moral, pues mediaba la existencia de una supuesta lógica de la apropiación —acorde con una avanzada fase de socialización—, en la que el Estado colombiano se mostraba presto a internalizar los valores promovidos por el Alto Comisionado mediante sus recomendaciones. Finalmente, se resalta que el Alto Comisionado ha reconocido expresamente diversos avances por parte del Estado, especialmente en el plano institucional. Esto último denota la existencia de resultados positivos respecto a las presiones ejercidas por el Alto Comisionado mediante las recomendaciones, pues éstas estaban dirigidas, principalmente, a lograr cambios dentro del nivel institucional.

22 En concordancia con la terminología propuesta por Keck y Sikkink (2000), quienes entienden este concepto como una variación de la política de la información, donde se utiliza la información para asegurar la rendición de cuentas respecto a los comunicados públicos de agentes estatales, la legislación existente y los estándares internacionales. 23 Es otro medio de acción de los agentes de presión mediante el cual se busca que los dirigentes estatales y actores fundamentales actúen coherentemente con las políticas y principios que afirmaron previamente (Keck y Sikkink 2000, 36–37). 24 En la que el gobierno colombiano se comprometió a atender a las recomendaciones del Alto Comisionado. Esto implicó la consolidación de este mecanismo como método efectivo de presión, en la medida en que el Estado colombiano reconoció su legitimidad y a su vez adoptó una posición de compromiso para acatar las recomendaciones. Esto explica el hecho de que, en adelante, el Alto Comisionado hubiera realizado sus reproches basándose en la premisa de que “el Estado colombiano había asumido un compromiso frente a las recomendaciones formuladas”.

191

d. Estados Unidos Mediante los condicionamientos impuestos a las ayudas del Plan Colombia, el Estado norteamericano ejercía una presión que surgía principalmente desde presupuestos de la lógica instrumental25. Los ejes de las certificaciones de los Estados Unidos se centraron en el comportamiento de la fuerza pública y el funcionamiento de la Rama judicial en Colombia. La situación general de violaciones a derechos humanos no ocupó el lugar central dentro de los condicionamientos de la ayuda económica, aunque ello no obsta para aseverar que esa no fue una preocupación del Estado norteamericano. Ahora bien, ¿realmente aprovechó el Estado norteamericano este importante medio de presión sobre la situación de derechos humanos del caso colombiano? La respuesta indiscutiblemente se tiene que inclinar por el “no”. En primer lugar, se observó una progresiva reducción en el monto de la ayuda que estaba sujeta al condicionamiento de la certificación26. Hasta ahora sólo se ha comentado sobre la forma de la presión, pero ahora se hace preciso mostrar algunas reflexiones sobre qué sucedió dentro de las certificaciones. Lo más notorio es que no hubo ninguna situación en la que se hubiera negado la emisión de la

certificación sobre derechos humanos para Colombia. Y ciertamente, en sus informes el Departamento de Estado de los Estados Unidos resaltó avances en los indicadores utilizados para la certificación, los cuales no se deben negar ni menospreciar. Sin embargo, se considera que no fue lo suficientemente crítico frente a las dificultades que también resultaban ser evidentes. Toda la información divulgada por las ONG domésticas e internacionales que precisamente tenían como objetivo impactar en escenarios internacionales, no fue aprovechada por los Estados Unidos para consolidar la labor de la red de derechos humanos, en un trabajo que hubiera resultado fundamental para consolidar la eficacia de la labor de dichos actores27. Al ver todo esto, se deben hacer también algunas consideraciones sobre la ayuda del Plan Colombia. En primer lugar, la mayor parte del dinero otorgado estuvo destinada a inversión en la fuerza pública. La proporción de la ayuda militar respecto a la ayuda social fue aproximadamente de 4 a 1 en promedio, sin tener en cuenta el año 2001, cuando la ayuda social fue irrisoria (ver Tabla 1). El Gráfico 1 permite apreciar la evolución de las ayudas del Plan Colombia y su composición total.

25 Las certificaciones que realizaba el gobierno norteamericano eran el medio para autorizar el otorgamiento de las ayudas económicas condicionadas del Plan Colombia. Luego, bajo esta lógica el Estado colombiano debía mostrar un buen comportamiento en derechos humanos para así perseguir su interés de hacerse acreedor de ayuda económica. 26 En efecto, si bien al inicio del Plan Colombia la totalidad de la ayuda dependía de la certificación, la “rigidez” de la presión fue cediendo con el tiempo. En el año 2001 no se resultó haciendo la doble certificación anual que se preveía, considerándola innecesaria por “razones de Estado”. En el año 2002 se hizo más “suave” el lenguaje utilizado dentro de los ejes de la certificación, tendencia que se repitió en el 2003, en el que además se recortó el monto de la ayuda económica que sería condicionada, pasando a ser de tan solo el 25%. Esta situación continuó intacta entre los años 2004 y 2006, con el agravante de que en el 2004 el lenguaje utilizado dentro de algunos de los ejes de la certificación los hizo aun más laxos. 27 Varias de las denuncias y de los hechos reportados por las ONG se veían claramente relacionados con los ejes de las certificaciones de los Estados Unidos.

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Tabla 1. Composición de las ayudas otorgadas dentro del Plan Colombia (en millones de USD) Con datos del CIP. Año

Ayuda militar y policial

Ayuda social y económica

2001

238,8

1,4

2002

407,0

115,5

2003

624,0

136,7

2004

555,6

134,5

2005

642,5

134,7

2006

601,0

134,2

Gráfico 1. Ayudas otorgadas dentro del Plan Colombia (en millones de USD) Con datos del CIP. Grafico 1

800 700 600 500 400 300 200 100 0

2001

2002

2003

Ayuda militar y policial

Luego de observar dichas estadísticas, se podría afirmar de manera general, que en ocasiones el gobierno norteamericano presenta

2004

2005

2006

Ayuda social y económica

una desatención a todos los demás agentes de presión que se han estudiado en este trabajo. Sin embargo, se reconoce que ésta es una crítica que

Grafico 2

700 600

193

no se puede asumir dogmáticamente como verdadera, pero que sí debe dar cabida a la reflexión en torno a las bondades de la actuación de los Estados Unidos mediante las ayudas del Plan Colombia. e. Corte Interamericana de Derechos Humanos La actuación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso colombiano se fue intensificando conforme pasaron los años estudiados. Este organismo -junto con la Comisión Interamericana, instancia anterior- fue el objetivo de la política de apoyo y presión por parte de las ONG domésticas. El hecho de que en el período estudiado se hubieran fallado seis casos habla muy bien sobre la eficacia de dicha política, mostrando también la calidad de la labor de las ONG. La Corte Interamericana actuó como mecanismo de garantía del acatamiento de la normatividad regional de derechos humanos, conociendo así sobre casos en los que se consideró que el Estado colombiano fue responsable por violaciones que afectaron a sus habitantes. Se encuentra que la Corte actuó conforme a su función de organismo de administración de justicia. Por ello, el eje de los puntos resolutivos de sus sentencias estuvo en las medidas de reparación a las víctimas y el requerimiento de judicialización a los autores de los hechos constitutivos de los casos que cono-

ció. No obstante, desde el año 2005 se comenzó a hacer más evidente la preocupación de la Corte respecto al caso colombiano, y así se vio cómo en la parte resolutiva de las sentencias empezó a ordenar al Estado la adopción de medidas para dar educación a los agentes de las fuerzas armadas en derechos humanos, contemplando un énfasis en la divulgación del contenido de sus propias sentencias para dicho fin. Adicionalmente, se ordenó la adopción de medidas para garantizar la adecuada investigación sobre violaciones de derechos humanos, brindando todas las garantías judiciales a las partes28. Ahora bien, se encuentra que todos los casos fueron muy similares. Pero, peor aún, todos los casos fueron acordes a los diagnósticos realizados por los agentes de presión, e incluso respecto a los ejes de las certificaciones del gobierno norteamericano. Efectivamente, cuatro de los seis casos que se encontraron versaban sobre masacres cometidas por miembros de grupos paramilitares29, con la tolerancia, aquiescencia y colaboración de miembros de la fuerza pública y de servidores públicos. Luego de las masacres se presentaron fenómenos de desplazamiento de los pobladores de las regiones afectadas por las masacres, e impunidad respecto a la imputación de responsabilidades a los autores de las masacres y a los miembros de la fuerza pública que permi-

28 Con esta medida la Corte buscó presionar para la concreción de un comportamiento consistente con las reglas por parte del Estado colombiano, pues resultaba claro que los hechos de los casos reflejaban serias dificultades en cuanto a la asimilación de las expectativas de conducta por parte de los agentes del Estado. 29 Los casos de los 19 comerciantes (2004), la Masacre de Mapiripán (2005), la Masacre de Pueblo Bello (2006) y las Masacres de Ituango (2006).

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tieron que éstas ocurrieran. Respecto a estos últimos, se evidenció la falta de colaboración con la justicia ordinaria, en la medida en que la justicia penal militar reclamó el conocimiento de esos casos, que terminaron en la impunidad. El Estado no mostró la cooperación necesaria respecto al esclarecimiento de los hechos de los casos, ni tampoco respecto a la búsqueda de los cadáveres -en los casos en los que no se sabía sobre su paradero-. Se presentaron amenazas contra aquellos defensores que abogaron por los derechos de las víctimas de estos casos y se vulneraron algunas garantías judiciales. En los dos casos restantes fueron los agentes estatales quienes tuvieron la responsabilidad directa, cometiendo abusos de autoridad y realizando ejecuciones extrajudiciales en uno de los ellos30, y torturas en el otro31. Los hechos posteriores a los sucesos de estos casos fueron muy similares a los de los cuatro anteriormente reseñados. Teniendo esto en cuenta, se debe afirmar categóricamente que la actuación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos fue coherente con los objetivos de las políticas de la información y de apoyo y presión de las ONG, así como con las presiones ejercidas por la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de la ONU para Colombia. Por otra parte, se encuentra que la Corte Interamericana también podía apelar a la lógica instrumental, en la medida en que tenía la facultad de utilizar las san-

ciones pecuniarias como estímulo para ejercer presión material sobre la situación de derechos humanos en Colombia. Para analizar este tipo de presión, se hace imperativo acudir a las cifras de los costos que las sentencias condenatorias implicaron32. Se hace pertinente dar una mirada a las cifras sobre el valor de las condenas de la Corte Interamericana, de conformidad con lo que se muestra en la Tabla 2: Tabla 2. Costo económico de la actuación de la Corte IDH en el caso colombiano (en USD) Con datos de Huertas Díaz et al. 2006. Año

Monto

2001

0,0

2002

310,5

2003

0,0

2004

6.500,0

2005

4.215,0

2006

7.200,0

Como se puede ver, los tres últimos años fueron aquellos en los que se presentaron las condenas más costosas contra el Estado colombiano. Sin embargo no parece que, bajo una lógica instrumental, se hayan presentado cambios notorios en la situación de derechos humanos del país. A pesar de esto, se considera que puede ser muy apresurado dar por sentada esta apreciación, pues hasta ahora se está consolidando la tendencia de la emisión de sentencias

30 El caso de Las Palmeras (2001). 31 El caso Gutiérrez Soler (2004). 32 Si se siguiera férreamente dicha lógica se podría pensar que, a mayores costos que se generen para el Estado colombiano, éste procurará con más afán mejorar su situación de derechos humanos, guiado por el interés de evitar las sanciones pecuniarias que afectan su presupuesto.h

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“costosas”, siendo necesario el paso de más tiempo para evaluar cómo evolucionan los patrones de conducta del Estado colombiano. Es necesario tener en cuenta que la actuación de la Corte en Colombia también estuvo revestida de un componente moral. En sus sentencias se mostraron reproches contra la actitud de los agentes estatales, así como contra las medidas institucionales adoptadas por el Estado colombiano33. Finalmente, la Corte consolidó su actuación en Colombia mediante las resoluciones de supervisión, mecanismo que le permite examinar el cumplimiento de la parte resolutiva de sus sentencias. A su vez, se puede decir que es un “arma” muy poderosa con la que cuenta la Corte pues ha intensificado su nivel de presión, especialmente en los años recientes, en los que se han proferido dos sentencias anuales. En general, se ha encontrado que la Corte diagnostica en estas resoluciones un nivel relativamente bajo de acatamiento de sus sentencias, en la medida en que las obligaciones cumplidas en todos los casos fueron las de divulgación de las sentencias y la iniciación de investigaciones judiciales que —la verdad sea dicha— no habían logrado el objetivo de determinar responsabilidades.

f. Estado colombiano Como se señaló más arriba, la investigación parte del supuesto de que, dentro del modelo de espiral, se podía ubicar al Estado colombiano para el año 2001 dentro de la fase de status prescriptivo de las normas. ¿Qué ha pasado desde entonces? No se hace evidente una “mejoría” de la situación de derechos humanos en el país. Se observan prácticas realizadas por agentes estatales que van totalmente en contra de la normatividad de derechos humanos.Y de acuerdo con el examen realizado, varias de estas prácticas en lugar de estar desapareciendo, se vienen consolidando34. Pero también se debe dar una mirada a la actuación del Estado colombiano desde el plano institucional. A lo largo del período examinado se encontró que en diferentes instituciones se venían llevando a cabo programas relacionados con los derechos humanos, y que cubrían diversos aspectos (tales como educación, asistencia a víctimas, prevención de violaciones, cooperación técnica, etc.). Esto parecía arrojar buenos indicadores sobre el comportamiento del Estado colombiano. Sin embargo, ahora vale la pena dar una mirada a cuánto se invirtió en dichos programas con respecto al monto global del presupuesto nacional (Tabla 3):

33 En aquellas sentencias donde los responsables directos fueron miembros de agrupaciones paramilitares, la Corte siempre realizó un recuento histórico sobre el fenómeno del paramilitarismo, resaltando las medidas legislativas que se adoptaron y mostrando cómo estas favorecieron la expansión del paramilitarismo hasta la década de los noventa, cuando finalmente se proscribió.También hizo reproches en torno al funcionamiento de la justicia en Colombia, y criticó la impunidad implícita en los casos que conoció, así como la falta de cooperación de las fuerzas armadas (mediante la jurisdicción penal militar) con la justicia civil ordinaria. De igual forma, la Corte criticó el hecho de que no hubiera una correspondencia entre las medidas adoptadas en el nivel institucional y los resultados materiales que se evidenciaban. 34 Tal es el caso, por ejemplo, de la presentación de civiles ejecutados extrajudicialmente como combatientes de grupos ilegales dados de baja, las persecuciones de las que han sido objeto los defensores de derechos humanos, las desapariciones de civiles atribuidas a miembros de la fuerza pública y la alteración de las escenas de los crímenes por parte de los agentes estatales que los cometieron.

196

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Tabla 3: Inversión económica del Estado colombiano en Derechos Humanos (en millones de COP) Con datos del DNP. Año

Presupuesto nacional

Inversión en DD. HH.

2001

54.977.493

439.948

0,80

2002

62.910.550

682.183

1,08

2003

65.693.840

360.414

0,55

2004

76.647.602

245.747

0,32

2005

91.582.373

183.213

0,20

2006

105.392.605

187.750

0,18

Las cifras muestran un nivel bajo de inversión en temas de derechos humanos por parte del Estado colombiano. Los programas existen y tienen objetivos loables, pero lo encontrado sobre cuánto se invierte permite cuestionar sus alcances y su eficacia.En contraste,el énfasis ha estado en el gasto militar, pues bajo la política de seguridad democrática se incrementó la inversión en todo lo relacionado con la fuerza pública, al punto de que en el año 2003 la inversión en el Ministerio de Defensa alcanzó un pico de casi 6.6% con respecto al total del presupuesto nacional. La diferencia con la inversión en programas de derechos humanos es abismal, pues estos últimos alcanzaron un pico del 1% en el año 2002 (precisamente en el que se hizo la inversión más baja en el Ministerio de Defensa). Ahora bien, se debe tener en cuenta que el Estado está compuesto de diversas entidades, y en esta medida se ha encontrado un papel muy importante por parte de la Corte Constitucional colombiana en cuanto a la reivindicación

y promoción de los derechos humanos. Fue esta entidad la que ejerció un control sobre el estado de excepción de 2002 y el estatuto antiterrorista y, al considerar su incompatibilidad con el respeto de los derechos humanos y la Constitución nacional, procedió a declarar la inconstitucionalidad de las medidas adoptadas en ambos casos, mostrando un comportamiento que fue resaltado y aprobado por las ONG y el Alto Comisionado de Derechos Humanos de la ONU. Al pasar al plano discursivo, se encuentra que aparecieron varias quejas y denuncias sobre la actitud de funcionarios públicos frente a los defensores de derechos humanos. Se presentó un fuerte incidente entre el presidente y varias ONG domésticas, e incluso pronunció un discurso en el que atacó a la ONG Amnistía Internacional35.Todo esto atenta contra el desarrollo que se ha venido presentando en torno a una lógica argumentativa, característica de un avanzado nivel de socialización en cuanto al acatamiento de normas de derechos humanos. No obs-

35 En septiembre de 2003, el Presidente Uribe en un discurso se refirió a los críticos del gobierno, refiriéndose a las ONG de derechos humanos como “politiqueros al servicio del terrorismo”. Asimismo, en junio de 2004, tras la masacre de la Gabarra el presidente lanzó fuertes pronunciamientos contra Amnistía Internacional, por sus denuncias sobre la cooperación de miembros de la fuerza pública en dicho acontecimiento.

197

Grafico 1 800 700 600 500

tante 400 lo anterior, durante los últimos años el gobierno ha buscado realizar avances 300 en cuanto a sus relaciones con las ONG, siendo200el desarrollo del proyecto del Plan Nacional de Acción en Derechos Huma100 nos el escenario ideal para ello. Se ha logrado0 así la construcción de un nuevo 2001 2002 2003 espacio donde se de cabida al diálogo y la Ayuda militar y policial argumentación entre las ONG y el Estado colombiano, con las ventajas implícitas en la mediación que lleva a cabo la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de la ONU para Colombia.

Ahora, se debe pasar a un examen de los sucesos concretos que se encontraron durante la investigación. Este es, indudablemente, el punto más delicado de la situación de derechos humanos en Colombia. Se hace así pertinente dar una mirada a las cifras encontra2004 2005 2006 das sobre la cantidad de violaciones al Ayuda social y económica derecho a la vida imputables al Estado colombiano, mediante las prácticas de las ejecuciones extrajudiciales, las desapariciones forzadas y los homicidios políticos (Gráfico 2)36:

Gráfica 2: Violaciones al derecho a la vida por parte del Estado colombiano Grafico 2

Con datos del CINEP y Coljuristas. 700 600 500 400 300 200 100 0

2001

2002

2003

Según CINEP

Las cifras al respecto confirman la crisis de derechos humanos que aqueja al Estado colombiano. Y, como se ha venido señalando, reflejan las inconsistencias existentes entre los esfuerzos que se llevan a cabo el nivel

Grafico 3

7,00%

2004

2005

2006

Según Coljuristas

institucional y los resultados que estos muestran. Al hacer un análisis instrumental sobre la situación, se puede aseverar que el interés perseguido por el Estado colombiano se ha enfocado en la lucha contra los grupos armados al

36 Se debe tener en cuenta que, en la información del CINEP, se atribuyó al Estado colombiano la autoría de las muertes producidas en la Masacre de Bojayá y la Operación Orión, ambas ocurridas en 2002. Por ello, el registro del año 2002 de 6,00% dicha varía sustancialmente respecto al de Coljuristas. 5,00% 4,00%

198

3,00% 2,00%

Ayuda militar y policial

Ayuda social y económica

Redes transnacionales de defensa • Néstor Julián Ramírez Sierra

Grafico 2

margen de la ley, y el hecho de que dicho interés prime sobre el respeto 700 a los derechos humanos ha traído la 600 consecuencia natural de que se registre una 500 tendencia de incremento en las violaciones a estos por parte del Estado. Ahora 400 bien, para confirmar la predominancia de la lógica instrumental se 300 debe también reflexionar en torno a la relación200del Estado con la Corte Interamericana; para ello, lo consignado en 100 las Resoluciones de Supervisión resulta de suma 0importancia. Se2002 encontró 2003 que 2001 hubo un acatamiento Según muy CINEP precario por parte del Estado respecto al contenido de la parte resolutiva de las sentencias que fueron revisadas37. Queda por ver si, frente a las nuevas disposiciones que contienen las sentencias de

la Corte, que contemplan la adopción de medidas encaminadas a impactar directamente dentro de los agentes estatales, el patrón hasta ahora encontrado comience a cambiar. g. Situación macroeconómica y derechos humanos Finalmente, se debe examinar la situación macroeconómica del país, en la medida en que ésta es el eje de la explicación alternativa sobre la evolución en derechos humanos del Estado 2004 2005 2006 colombiano. Se tomaron en cuenta los Según Coljuristas indicadores registrados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), a partir de los cuales se hicieron los siguientes hallazgos, consignados en el Gráfico 3:

Grafico 3

Gráfica 3: Variación porcentual del PIB y el PIB per cápita en Colombia Con datos del DANE. 7,00% 6,00% 5,00% 4,00% 3,00% 2,00% 1,00% 0,00% -1,00%

2001

2002

2003 PIB

2004

2005

2006

PIB per cápita

37 El primer caso, fallado en 1995, fue objeto de supervisión en el año 2003. En la supervisión, se encontró que aún faltaba avanzar en cuanto al pago pleno de las indemnizaciones -la obligación más elemental-, la judicialización de los responsables y el hallazgo de los cadáveres. Pero la tendencia continuó en las supervisiones de los años 2004 (caso Las Palmeras) y 2006 (caso 19 comerciantes), en las que se constató que no se había avanzado en lo tocante a las indemnizaciones, no se había condenado penalmente a los responsables y no se habían hallado los cadáveres de las víctimas desaparecidas (esto último en la supervisión del caso 19 comerciantes).

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Con base en lo consignado en los gráficos, se afirma que en el período estudiado se registró una clara recuperación económica en el país, tanto en el nivel estatal como entre los habitantes de Colombia. Se pasó de un PIB por habitante de COP 1.751.959 en el año 2001, a uno de COP 2.003.822 en el 2006. De la misma forma, en cuanto al PIB del Estado colombiano se evidenció una tendencia de progresivo incremento en todos los años. En efecto, de un incremento del 1.47% en el año 2001 se pasó a uno del 6.83% en el año 2006. De este modo, teniendo en cuenta todas las observaciones hechas sobre el Estado colombiano en cuanto a derechos humanos, se debe afirmar que no se encuentra relación entre la mejoría de la situación económica del país y una eventual mejoría en el desempeño del Estado colombiano en materia de derechos humanos dentro del período estudiado. Conclusiones La visión que se identificó a partir de la teoría utilizada es bastante optimista en cuanto al cambio de actitud por parte de los Estados, y en general, en cuanto a una mejoría en la situación de derechos humanos, ¿por qué ello no se concretó en el estudio del caso colombiano? Quizá el factor explicativo más importante para dar cuenta de este fenómeno es la existencia constante de un conflicto armado dentro del país. La situación de orden público en Colombia ha sido siempre muy delicada, y en los últimos años

ciertas zonas se han visto especialmente afectadas por confrontaciones entre miembros de los grupos guerrilleros, las mafias, los grupos paramilitares (últimamente surgidos a partir de rezagos de las desmovilizadas AUC) y miembros de la fuerza pública. Al respecto, son muy pertinentes las reflexiones de Kathryn Sikkink sobre la situación de derechos humanos en un país que afronta un conflicto armado. Para la autora, existe una fuerte conexión entre el acaecimiento de un conflicto armado (tanto en el nivel interno como el internacional) y la ocurrencia de violaciones de derechos humanos. Arguye que aquellos países en los que se presentan guerras son mucho más proclives a ejercer represión sobre sus ciudadanos38 (Sikkink 2004, 84). Teniendo en cuenta todas las observaciones que se han recogido, se considera acertado acoger la visión de la profesora Sikkink, pues no queda duda que en un contexto tan complicado sea muy difícil llegar a una fase de comportamiento consistente con las reglas. A manera de invitación a reflexionar, Sikkink señala que se debería pensar dos veces antes de defender soluciones militares ante situaciones donde se presentan violaciones de derechos humanos, pues dichas soluciones lo único que hacen es empeorarlas (Sikkink 2004, 84). Se comparte parcialmente esta afirmación, pues queda claro que también se debe reafirmar la presencia de las autoridades estatales para garantizar la seguridad de los ciudadanos39.

38 Citando como ejemplos en Latinoamérica los casos de El Salvador, Guatemala, Argentina, Uruguay y, obviamente, Colombia. 39 Prueba de ello son los casos llevados ante la Corte Interamericana, donde se hizo evidente el amplio margen de acción que han tenido los grupos paramilitares en Colombia ante la falta de consolidación de la autoridad estatal, así como de su vínculo con la ciudadanía.

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Redes transnacionales de defensa • Néstor Julián Ramírez Sierra

El conflicto armado colombiano es, pues, la limitante estructural que se puede identificar para el alcance de una etapa de pleno acatamiento de la normatividad internacional de derechos humanos por parte del Estado colombiano. Se hace pertinente resaltar este hallazgo a la luz de toda la teoría utilizada en la investigación, pues ello permite evidenciar la existencia de puntos donde la literatura no llega a ser capaz de aportar estructuras analíticas lo suficientemente abarcantes. Ahora bien, resulta adecuado plasmar algunas reflexiones finales sobre el papel de la Corte Interamericana en el caso colombiano. Primero, hay que decir que sin la labor de las ONG domésticas, quizá habría sido irrelevante este organismo judicial en Colombia. En segundo lugar, se reconoce el incremento progresivo de la actuación de la Corte Interamericana respecto al caso colombiano; esto se observó a partir de la variación de indicadores cuantitativos y cualitativos en cuanto a su gestión. En efecto, a medida que han pasado los años el número de las sentencias condenatorias que ha proferido ha crecido. Ahora, en el plano cualitativo se debe hacer referencia a las variaciones en el contenido de sus sentencias. Cada vez se ha visto más la existencia de presiones morales en el contenido de dichas providencias, en virtud de la defensa y promoción de los valores que conlleva el acatamiento de la normatividad del Régimen Interamericano de Derechos

Humanos. Adicionalmente, se encontró una depuración en cuanto a la determinación de las reparaciones que se debían hacer por los hechos ocurridos en los casos40. En complemento, las últimas sentencias de la Corte ordenaron la adopción de medidas concretas, tendientes a garantizar que no se repitan casos similares, y a contribuir con la solución de la problemática planteada por la inconsistencia entre los avances institucionales y los resultados materiales que se presentaron. Esta evolución es coherente con reflexiones como la de Douglass Cassel, quien resalta que esta tendencia de la Corte Interamericana se aplica a su labor en todos los casos de la región (Cassel 2006, 507). En este punto de la reflexión se puede proceder a evaluar si hubo algún impacto de la actuación de la Corte en el comportamiento del Estado colombiano. Con base en todas las observaciones hechas en este estudio queda claro que el impacto de la Corte Interamericana en Colombia ha sido precario. El simple examen de las Resoluciones de Supervisión habla mal de un punto tan elemental como el acatamiento mismo de las sentencias. Como ya se ha dicho, estas Resoluciones mostraron siempre un grado aceptable de cumplimiento de los puntos establecidos en la parte resolutiva de las sentencias. Sin embargo, autores como Jean Cadet Odimba resaltan que ésta es una tendencia de todos los países de la región (Odimba 2006, 715).

40 A partir de 2004 se comenzaron a establecer métodos simbólicos de reparación a las víctimas. Se comenzó a exigir la organización de ceremonias públicas donde altos funcionarios del Estado manifestaran el reconocimiento de la responsabilidad internacional estatal por los hechos ocurridos. Asimismo, se exigió la construcción de monumentos y placas conmemorativas, que permitieran mantener viva la memoria sobre los hechos ocurridos y que rindieran homenaje a las víctimas de los mismos.

201

Para cerrar la reflexión sobre la Corte Interamericana, se debe señalar, siguiendo a Cassel, que aún pese a su éxito institucional, el funcionamiento de la Corte Interamericana no debe ser causa de euforia, pues no se puede esperar que la resolución de casos individuales por parte de un cuerpo judicial pueda remediar ni prevenir violaciones masivas de derechos humanos de la forma en que se presentan en casos como el colombiano (Cassel 2006, 505). Finalmente, algunas palabras se deben expresar en lo atinente a la explicación alternativa que se identificó para esta investigación. Con el estudio del caso colombiano, no se encontró en el período estudiado correlación entre el crecimiento económico y la situación de derechos humanos. Se reconoce que la temporalidad estudiada es bastante corta para analizar tendencias en cuanto a dicho tipo de correlación, pero al menos se observa que en esta coyuntura las demás variables estudiadas juegan un papel protagónico. Con este trabajo se ha hecho un aporte a una línea de estudios que no ha sido muy explorada en la literatura colombiana, y que, dada la realidad contemporánea del país y de la comunidad internacional, cada día cobra más importancia41. Se espera que otros trabajos similares se sigan realizando en los años siguientes, contribuyendo al entendimiento de un tema de gran importancia en la Ciencia Política y en el Derecho. Como se vino señalando, la intervención de la Corte Interamericana en el caso colombiano es apenas un

fenómeno reciente, que seguirá presentando evoluciones en compañía de las labores realizadas por los demás agentes de presión. Por ello, será necesario que en el futuro se siga observando qué avances se alcanzan, qué nuevas dificultades se presentan y qué recomendaciones se pueden formular para que se presenten mejoras en la situación de derechos humanos en Colombia. Referencias Arango, Rodolfo. 2004. Derechos, constitucionalismo y democracia. Bogotá: Universidad Externado. Bitar, Sebastián. 2007. Los primeros pasos de los derechos humanos en Colombia: la adaptación estratégica del gobierno de Julio César Turbay. Bogotá: Uniandes. Cassel, Douglass. 2006. The practice and procedure of the Inter-American Court of Human Rights. The American Journal of International Law 100 (2): 503–507. Donnelly, Jack. 2003. Universal Human Rights in theory and practice. Ithaca: Cornell University Press. Flealey, Caroline. 2005. The impact of internal and external responses on human rights practices in China:The Chinese government and the spiral model. Disertación para doctorado, Curtin University of Technology. Huertas Díaz, Omar et al. 2006. Colombia ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos: Recuperación de la memoria histórica, 1995–2006. Bogotá: Grupo Editorial Ibáñez.

41 Sin dejar de reconocer el valioso trabajo realizado por Sebastián Bitar (2007), quien realizó un estudio sobre la situación de derechos humanos en Colombia durante el gobierno de Julio César Turbay (1978–1982), en el que utilizó también el modelo de espiral como referente teórico.

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Redes transnacionales de defensa • Néstor Julián Ramírez Sierra

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Colombia Internacional 69, ene - jun 2009, Pp 228, ISSN 0121-5612, Bogotá, Pp. 206 - 217

Barack Obama: el tamaño de su desafío Barack Obama: the Dimensions of his Challenge Juan Gabriel Tokatlian*

recibido 18/01/09, aprobado 09/02/09

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Barack Obama: el tamaño de su desafío • Juan Gabriel Tokatlian

a victoria de Barack Obama significó un fenómeno trascendental en la política de Estados Unidos. Desde el inicio de su gestión los retos internos han sido, sin duda, el objeto de su mayor atención. Sin embargo, la dimensión internacional de su desafío es igualmente notable. Lo doméstico y lo externo están íntimamente entrelazados y el futuro de su política exterior no está divorciado del manejo de la realidad nacional. En esa dirección, dos cuestiones estarán en el centro de su mandato: cómo afrontar el resquebrajamiento de la hegemonía de Estados Unidos y cómo lograr un nuevo balance entre diplomacia y fuerza, en el diseño y ejecución de la estrategia de Washington. Finalmente ello incidirá, directa o indirectamente, en la relación entre Estados Unidos y América Latina. Rumbo a la Casa Blanca La campaña presidencial que llevó a Obama a la Casa Blanca fue mostrando que la idea —¿o la esperanza?— de un cambio se fue instalado gradualmente. Sin embargo, resultaba (y resulta) difícil suponer una notable transformación en el campo de la política internacional. Cinco factores apuntaban en esa dirección. Primero, Estados Unidos quedó profundamente sacudido por el 11 de septiembre. Por una parte, la sociedad civil quedó tan sensibilizada que la única opción de cualquier presidente será ser “duro” contra los terroristas —así como en la Guerra Fría la alternativa giró en torno de quién era más

“duro” contra el comunismo—. Por otra parte, los políticos quedaron restringidos con el trauma posterior a la muerte brutal de más de 3.000 estadounidenses en su propio territorio; los militares se tornaron adictos a la nueva “guerra contra el terrorismo” y ambos, están hipnotizados con la noción de una primacía global de Estados Unidos. En breve, el país quedó encerrado —cautivo y cautivado— en la lógica del 9/11. Con miedo, en recesión y con iniciativas financieras parciales, es difícil suponer virajes sustantivos en el frente externo. En segundo lugar, ni Barack Obama ni John McCain parecían dispuestos a revaluar el papel de la fuerza en las relaciones externas de Estados Unidos. La hipermilitarización de la política exterior es cada vez más elocuente: todos los indicadores cuantitativos y cualitativos apuntan hacia esa dirección. Demócratas y republicanos, neoconservadores y liberales, por igual, confían hoy en exceso en el valor del uso de la fuerza en la política mundial y se muestran temerosos del derecho internacional, las instituciones multilaterales y los regímenes internacionales. Palomas y halcones, cosmopolitas y tradicionalistas, por igual, le han dejado un espacio de acción inusitado a las fuerzas armadas y confían cada vez más en el músculo militar en detrimento de la persuasión política. El dilema no es si Estados Unidos es ya o va en camino de ser un imperio; lo problemático es el camino “prusiano” de liderazgo mundial que su dirigencia parece haber consentido.

Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad de San Andrés, Buenos Aires, Argentina.

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Tercero, la mayoría de los actores y fuerzas internas vinculadas a la política exterior no mostraban señales de alteración de sus objetivos y preferencias. Los intereses petroleros y financieros no parecían inclinados a exigir una política distinta en Medio Oriente y Asia Central y frente al mercado de capitales. Los lobbies, por el ejemplo, no impulsaron miradas novedosas frente al tema palestino-israelí. Los cabildeos de diferentes y poderosos grupos de interés en el campo económico y ecológico lucieron refractarios ante el entorno global y procuraron exclusivamente beneficios individuales que sólo se maximizan si Estados Unidos acompaña su preponderancia militar con una preeminencia material: la unilateralidad, más que el aislacionismo, se ha enraizado profundamente y en vastos sectores sociales. En breve, no se percibió la consolidación de una coalición social y política alternativa y activa que abogara por una alteración significativa de la política externa del país: a lo sumo se insinuó la necesidad de correcciones de forma ante la creciente pérdida de reputación de Washington y ante el ascendente cuestionamiento de la legitimidad del “orden” mundial que la Casa Blanca pretendió alcanzar durante la administración Bush. Cuarto, el deterioro económico interno y su proyección externa fueron concentrando buena parte de la agenda electoral. No por voluntad, sino por necesidad, el presidente debe poner la casa en orden antes que pretender el reordenamiento de la casa de los otros, sean éstos amigos o adversarios. La principal fuente de eventual declinación estadounidense está en su interior, y es mucho más socioeconó-

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mica que técnico-militar. Por ello, se observó una suerte de consenso tácito en algunas materias estratégicas del ámbito externo: frenar a China, cooptar a la India, disuadir a Rusia, controlar a Europa, poner en cuarentena a Pakistán, contener a Irán, sostener a Arabia Saudita, defender a Israel, aislar a Venezuela, entre otros. En esos temas y en líneas generales se pudo apreciar una relativa convergencia entre los candidatos: sobre estos asuntos hablaron poco y, cuando lo hicieron, sus diferencias fueron de estilo y no de contenido. Quinto, ni Barack Obama ni John McCain podrían modificar de modo sustantivo la política exterior, porque difícilmente las personas puedan reorientar de manera drástica la conducta externa de una potencia vigente. Prefigurar cambios debido al perfil individual de cada candidato era osado, y más aún en el caso de Estados Unidos; en especial cuando Washington no ha abandonado su pretensión de primacía: esto es, ninguno de los candidatos cuestionó esa estrategia y su premisa básica de que Estados Unidos no debe aceptar el surgimiento de una potencia de igual talla, sea ésta aliada o enemiga. A lo sumo, uno y otro expresaron variaciones de una primacía calibrada; una primacía menos agresiva y arrogante que la que desplegó el Presidente George W. Bush. Por todo ello, no era (ni es) probable esperar grandes novedades de corto plazo ni una honda transformación estratégica en la política externa estadounidense. La elección a la presidencia corroboró que hay matices, tonos distintos y perfiles disímiles entre los candidatos. Pero no hay distancias, desacuerdos, ni diferencias categóricas.

Barack Obama: el tamaño de su desafío • Juan Gabriel Tokatlian

Los contendores exhibieron características personales distintivas y respondieron a tradiciones partidistas particulares. Ello, sin embargo, no implica que vaya a ocurrir un cambio radical en la política exterior de Estados Unidos. La continuidad la imponen un conjunto de fuerzas, factores y fenómenos, internos y externos, que limitan la capacidad de acción e innovación de una persona con poder, por más que él sea el presidente de Estados Unidos. El asunto de la hegemonía Distintos aspectos estructurales y coyunturales se fueron revelando con el largo proceso electoral vivido por Estados Unidos. Uno de ellos fue la cuestión de la hegemonía. El colapso de la Unión Soviética significó el derrumbe del orden de la Guerra Fría y el quiebre de la distribución bipolar de poder entre las superpotencias, de la cual sólo quedó en pie Estados Unidos. El 9/11 implicó el brusco final del hiato que, a falta de mejor nombre, se llamó Posguerra Fría y significó un poco halagüeño punto de ruptura en la transición hacia un nuevo orden. El fin de la administración de George W. Bush también representó un momento de inflexión en el poderío simbólico de Estados Unidos; éste, que fue sin duda el peor gobierno del último siglo, concluyó con los síntomas claros de una hegemonía agrietada. El lúgubre septiembre de 2008, con su crisis financiera y su secuela, ocultó la dimensión de ese legado. La crisis financiera originada en Estados Unidos implica, en una lectura política, la aceleración de un proceso de redistribución de poder mundial de Occidente hacia Oriente. El sustrato material que la antecede es

el traslado de la dinámica mundial de los países centrales del Atlántico hacia las naciones de Asia: mientras Estados Unidos y Europa, con distintas modalidades, abandonaron las políticas industriales activas y se conformaron en los últimos lustros con vivir artificialmente de un complejo entramado de especulación financiera y burbujas seudoproductivas, las principales economías asiáticas, con China e India a la cabeza, reorganizaron su base productiva, aceleraron su capacidad tecnológica, incrementaron su participación en el comercio mundial y elevaron sus reservas internacionales. En el corto plazo habrá reacomodos de diferente tipo y la hegemonía de Estados Unidos no será plenamente sustituida. No obstante, Washington se podría ver obligado a resignar su tentación imperial y su ambición de hegemonía solitaria, para convertirse en un disminuido primus inter pares. Habrá que ver si sus élites aceptan un aterrizaje suave —pero forzoso— de su enorme poderío internacional. Es bueno recordar que sus líderes se han asignado, tradicionalmente, un destino manifiesto especial, lo cual no facilita el manejo de un eventual declive así sea menos drástico y traumático que el de otras grandes potencias en la historia. Sin embargo, en el largo plazo el tránsito de la influencia y el poderío global hacia el mundo asiático adquirirá mayor intensidad y profundidad. Esa transición, como tantas otras en la política internacional, podría estar atravesada por múltiples fricciones, contradicciones y disputas. La última vez que viró el poder mundial de su epicentro en Gran Bretaña a Estados Unidos la humanidad conoció dos guerras mundiales que acompañaron ese movimiento econó-

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mico, político y militar. Un escenario semejante en las próximas décadas con 9 países que tienen más de 15.000 ojivas nucleares —equivalente en su capacidad destructiva a un millón de bombas como la lanzada en Hiroshima— sería catastrófico para la humanidad en su conjunto. Por ello, la idea de que necesariamente la multipolaridad es sinónimo de estabilidad y paz resulta, a priori, incorrecta. Existieron momentos multipolares que contaron con cierto orden y una coordinación relativamente eficaz de los más poderosos; por ejemplo, el llamado Concierto de Europa de 1814 hasta principios del siglo XX lo fue: existió un balance de poder salpicado por conflictos no sistémicos durante casi un siglo. Pero también la experiencia europea en la primera parte del siglo XX muestra que puede existir un alto nivel de inestabilidad y conflictividad en un escenario multipolar. Ahora bien, el ascenso de Asia a un lugar prominente de la política mundial no implica fatalmente, más inseguridad y confrontación: en general, Oriente ha sido menos belicoso y más estable que Occidente en los últimos siglos. La historia de la política mundial entonces nos muestra, una y otra vez, que las grandes crisis reflejan, por un lado, y dinamizan por el otro, cambios en la correlación de fuerzas. A su vez, las crisis más graves exacerban viejas tensiones y generan nuevas querellas. El manejo de las coyunturas críticas no es sencillo; la potencialidad de más descontrol y mayor conflictividad existe. Dicha conflictividad puede devenir en confrontaciones masivas y trágicas. La alternativa es asimilar la nueva distribución de poder y manejar, con algún mecanismo legítimo y creíble, la

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nueva situación. La competencia integral será inexorable, pero la pugnacidad cruenta no debe serlo. Actualmente eso implica reconocer, entre otros, la creciente gravitación de Asia, el surgimiento de poderes emergentes regionales que reclaman una voz audible en la escena global, la pérdida relativa de influencia de Estados Unidos, la valoración compartida del multilateralismo y la búsqueda de soluciones medianamente coordinadas a graves retos materiales y ambientales. En ese sentido, ¿qué tipo de liderazgo desplegará Obama?, ¿uno orientado a establecer un ordenamiento global más plural? ¿Tendrá la capacidad y el coraje de facilitar una multipolaridad estable? ¿Conducirá a los estadounidenses para que acepten las rectificaciones necesarias en un contexto en que muy pocos ya aceptan que Washington traslade al exterior los costos de su propio ajuste? ¿Aportará a una larga transición hegemónica incruenta? Estas preguntas remiten a la cuestión del cambio en la política exterior. En esa dirección, nada indica que se asiste a una “revolución” de la política exterior de los Estados Unidos y, por lo tanto, es improbable una reorientación integral de su estrategia internacional. Barack Obama representa el cambio, pero es un cambio moderado y no anuncia la transformación radical. Nada evidencia, ni su discurso de campaña, ni su acción como presidente, que Obama vaya a alterar, al menos por voluntad propia, la grand strategy de primacía que adelanta Washington en esta primera década del siglo XXI. La primacía es un tipo de gran estrategia que se sustenta en el principio de que una superpotencia no debe tolerar el surgimiento y conso-

Barack Obama: el tamaño de su desafío • Juan Gabriel Tokatlian

lidación de un poder de igual talla; sea éste un aliado tradicional (por ejemplo, la Unión Europea) o un potencial adversario (por ejemplo, China). Ahora bien, sin duda, tanto por motivos internos (materiales y valorativos) como por razones externas (geopolíticas y económicas), es altamente probable que Obama procure una primacía calibrada o matizada. Es posible por lo tanto que se produzcan algunas variaciones en la doctrina y el comportamiento de Washington. Bajo la lógica de una perspectiva maximalista y agresiva de la primacía, la guerra preventiva es la columna vertebral en el terreno militar y la unilateralidad es la opción preferida en el campo diplomático. En el marco de una primacía atenuada el ataque preventivo no es una doctrina permanente y obligada —que de hecho, puede ser emulada por otros— sino en un recurso último, extremo y ad hoc —preferentemente, con el apoyo legitimador de otros— y se procura combinar, dosificadamente, unilateralidad y multilateralidad. Tanto en la contienda presidencial, cuando indicó que llegado el caso aprobaría una acción militar individual en Pakistán si ese país no atacaba blancos importantes (Al Qaeda) del terrorismo transnacional; como en sus gestos diplomáticos hacia países próximos (en especial, en Europa) y distantes (por ejemplo, Irán y Rusia) tiempo después de su posesión, se anuncia una versión modificada y mitigada de la primacía. En consecuencia, si Obama no impulsa un viraje completo de la política exterior estadounidense, ¿qué tipo de cambio parece alentar? Además de la reestructuración integral, en política exterior pueden

existir otros dos tipos de cambio: la reforma y el retoque. En ambos casos, se trata de ponderar qué intensidad y cuánta profundidad han tenido las variaciones en tres ejes: medios e instrumentos, objetivos y propósitos, y perfil y actividad. Se entiende que la reforma en materia internacional es un proceso gradual, que alcanza aspectos salientes de la política externa y que demanda una sólida coalición interna que le de sustento en el tiempo. Se asume que el retoque es inicialmente más visible, tiende a no comprometer las líneas directrices de una estrategia internacional y ofrece dividendos limitados, aunque simbólicamente eficaces. En algunos casos, los pocos ajustes de un inicio son el preámbulo de transformaciones posteriores de mayor envergadura. A veces las promesas reformistas son más retóricas que sustantivas y, por lo tanto, el resultado efectivo es que se impone una política de retoques muy puntuales pero con rendimientos políticos, internos y externos, decrecientes en el mediano plazo. La desmilitarización de la política externa Uno de los asuntos claves que mostrará la naturaleza, profundidad y alcance del cambio en la política exterior de Obama será el manejo de la cuestión militar. Círculos influyentes en y fuera de Washington, no parecen dispuestos a aceptar una redistribución de poder material y ello se manifiesta en el ámbito militar. Lo sucedido durante las semanas críticas de septiembre de 2008 en esta materia —mientras se discutía el primer paquete de salvataje bancario y se buscaba precisar el alcance del crac financiero— fue demasiado elocuente como para obviarlo.

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Por un lado, el ejército de Estados Unidos presentó en esos días de pánico el informe Army Modernization Strategy de 2008. Este documento amerita un análisis detallado por su potencial impacto en las relaciones interamericanas. La columna vertebral del texto descansa en una definición categórica e inquietante de la seguridad en el entorno internacional. Esto es, que estamos bajo una situación de “guerra perpetua”. A la inversa del ideal kantiano de la “paz perpetua” que Washington proclamaba buscar con el “cambio de régimen”, la promoción de la democracia y la ampliación global de la comunidad democrática, el documento asume que habrá que habituarse a vivir en un estado bélico permanente. Afirman los responsables del texto que en este tiempo, y en las décadas que vienen, prevalecerán la ambigüedad, la impredecibilidad y la pugnacidad. En ese contexto, estiman que Estados Unidos debe prepararse para dominar todo el espectro de conflictos posibles; desde las grandes guerras, hasta operaciones no estrictamente militares. Las fuerzas armadas deben dotarse con la tecnología apropiada y el respaldo político suficientes para confrontaciones prolongadas. A las potenciales contiendas con poderes que intentan tener la misma talla de Washington —es decir, China (principalmente) y Rusia— y a la ubicua y persistente “guerra contra el terrorismo”, se suman el despliegue de la fuerza en los estados fallidos y la competencia armada por recursos críticos (agua, alimentos y energía). Más allá de expresar la búsqueda de control territorial, marítimo y espacial para hacerse inexpugnable, este informe manifiesta que Estados Unidos se preparará cada vez más para guerras

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irregulares, tareas de contrainsurgencia y luchas dilatadas en área periféricas; periferia donde predominan los estados desfallecientes y hay recursos vitales. Este documento del ejército se inscribe a su vez en el marco de dos textos medulares (el Quadrennial Defense Review de enero de 2006 y el National Defense Strategy de junio de 2008) y dos manuales claves (el FM 3-24 sobre Contrainsurgencia de diciembre de 2006 y el FM 3-0 sobre Operaciones de febrero de 2008). En conjunto, todo apunta a establecer una creciente especialización funcional de las fuerzas armadas estadounidenses para conflictos asimétricos permanentes de cubrimiento global y futuro incierto. Se trata de tener contingentes expedicionarios dotados y prestos a desplegarse en cualquier escenario. De allí el renovado interés en releer y revaluar las experiencias coloniales de Europa. Paralelamente, durante septiembre se profundizó la acción de tropas estadounidenses en Pakistán, abriendo un nuevo frente en la “guerra contra el terrorismo”. Asimismo, el legislativo aprobó, a mediados de septiembre y por 392 votos contra 39, el presupuesto de defensa de 2009 por un monto de USD 612.000 millones. Solo lo gastado en las guerras en Afganistán e Irak y las operaciones antiterroristas globales desde 2001 ha alcanzado los USD 859.000. Mientras que a mediados de los ochenta el gasto militar de Estados Unidos no alcanzaba al 30% de los gastos militares mundiales, hoy es casi el 50%: el presupuesto de defensa de Washington equivale en la actualidad a la suma del resto de los 191 países miembros de Naciones Unidas. Durante la Guerra Fría Estados Unidos se preparó para una eventual mayor confrontación con la Unión Soviética, con el

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gobierno de Bill Clinton se adiestró para dos potenciales grandes contingencias coetáneas y bajo el mandato de Bush buscó disponerse para cuatro hipotéticos conflictos simultáneos. Hay aproximadamente 440.000 efectivos militares estadounidenses en el mundo —casi la mitad de ellos involucrada en situaciones de combate—. De acuerdo a la Commission on Review of Overseas Military Facility Structure of the United States de 2005, Estados Unidos tiene 826 instalaciones militares en el mundo (15 grandes, 19 medianas y 792 pequeñas), algo que ninguna gran potencia aspirante o conjunto de potencias tiene. A los cuatro comandos funcionales y cinco geográficos se agregó en 2007 el US African Command, al tiempo que en 2008 se reactivó, para el área de América Latina la IV Flota, desactivada en 1950. Además, según el trabajo reciente de Carl Conetta (Forceful Engagement: The Role of Military Power in Global Policy) las fuerzas armadas emprendieron más guerras e intervenciones militares directas después de 1990 que en el período 1975–89: 9 frente a 6. El presupuesto de defensa es 15 veces más grande que el destinado a los asuntos internacionales; el Pentágono dispone de 200 veces la cantidad de personal del Departamento de Estado, al tiempo que los militares supervisan ya el 22% (en 1998 era de 3.5%) de la asistencia externa dedicada a fondos para el desarrollo y disponen de USD 200 millones para financiar centros de investigación y think tanks que, en general, promueven sus perspectivas y posturas. En lo que respecta a la región, la tentación de exagerar los peligros y elevar el perfil militar para su abordaje no se limita a ejemplos como Colombia y Haití, que han contado con un fuerte

despliegue de las fuerzas armadas estadounidenses. En el último informe de noviembre de 2008 del US Joint Forces Command (Joint Operating Environment: Challenges and Implications for the Future Joint Force) sobre los retos y las amenazas que enfrentará en el futuro Estados Unidos se subraya el caso de México. Así, se describe un país en vías de un eventual colapso (al igual que Pakistán) y por ello, un “México inestable puede representar un problema de seguridad nacional de enormes proporciones para Estados Unidos”. En ese sentido, el Plan Mérida para México —émulo del Plan Colombia para el país andino— es la corroboración de que se profundizará la fallida “guerra contra las drogas” en la frontera estadounidense. La militarización externa de la política internacional estadounidense ha sido ascendente en los últimos años. Ese impulso, cada vez más excesivo, explique quizás el hecho de que en un estudio de noviembre de 2008 (Known Unknowns: Unconventional Strategic Schocks in Defense Strategy Development) del Strategic Studies Institute del US Army War College, el teniente coronel retirado Nathan Frier, haya propuesto la participación directa de los militares en cuestiones de seguridad interna. Planteó una reorientación “in extremis para defender el orden doméstico básico”: ello podría ocurrir en el evento de un colapso económico, de una grave emergencia sanitaria, de una catástrofe natural, de una amenaza interna violenta o de una resistencia civil con propósitos determinados. En ese contexto es que deben ser evaluados los primeros gestos de Obama en este frente. En su discurso inaugural, su mensaje fue mesurado. Afirmó —como lo hacen los secto-

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res más duros— que la “nación está en guerra”; en tal situación el instrumento militar es esencial. Sin embargo, también subrayó que “nuestro poder es mayor cuanto más prudente es” y que “nuestra seguridad emana de la justeza de nuestra causa, de la fuerza de nuestro ejemplo y de las cualidades de la humildad y la moderación”. Prometió asimismo una participación activa de Estados Unidos en “una nueva era de paz”; lo cual exige más diálogo, consulta, negociación y diplomacia. Sin embargo, en el ámbito burocrático Obama confirmó al frente del Departamento de Defensa a Robert Gates, quien fue el segundo y último secretario de defensa de Bush y designó a William Lynn como subsecretario. Lynn es un conocido “lobbista” de la firma Raytheon, una de las cinco empresas de defensa más grandes de Estados Unidos y envuelta en casos de corrupción —uno de ellos, vinculado a un contrato de más de USD 1.000 millones en Brasil y relacionado con el sistema de vigilancia del Amazonas—. Esto, además de las señales que ha dado para que no se altere significativamente el nivel del presupuesto militar para 2010 y su intención de estudiar el costo y los beneficios de trasladar, en 2011, el control de las armas nucleares de los civiles (el Departamento de Energía) a los militares (el Departamento de Defensa), han generado interrogantes entre algunos sectores sociales y políticos que respaldaron su elección. En otro orden de ideas, hasta ahora la pieza discursiva más trascendente de la administración ha sido la alocución que diera en Munich en febrero de 2009 en ocasión de la 45ª Conferencia sobre Política de Segu-

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ridad el vicepresidente Joseph Biden. En aquellos apartes que hicieron referencia a los aliados y los mecanismos de consulta, Biden ratificó el tono conciliador, sensato y propositivo que ha venido usando Obama en sus manifestaciones sobre política internacional. En sus referencias a Irán y a Hamas, Biden parecía repetir el lenguaje de Condoleezza Rice o Dick Cheney. En breve, una mano tendida y otra admonitoria. Algo que, de modo sintético, puede reflejar una pauta que se torne recurrente en la nueva administración demócrata: no se trata de contraponer sino de combinar hard power y soft power. Por otro lado, en las medidas específicas, el nuevo presidente avaló la continuidad de ataques en Pakistán: en el primer ataque autorizado después de su posesión un avión teledirigido, operado por la CIA, lanzó dos misiles produciendo la muerte de 15 personas. Islamabad le solicitó a Washington que frene ese tipo de ataques; habrá que ver cómo evoluciona la política estadounidense en Asia Central, en general, y hacia Pakistán, en particular. Buena parte de la comunidad mundial convive, no sin resquemores y perplejidades, con la hipermilitarización de Washington, al tiempo que la propia sociedad estadounidense muestra, como lo reveló la contienda electoral, poco interés en los motivos y efectos que genera el despliegue bélico del Pentágono. Con el trascurso de la campaña el fiasco de Irak, el pantano de Afganistán, la atroz situación de Palestina, las fisuras en la OTAN, entre otros, quedaron en un lugar marginal. Mientras tanto, las evidencias eran y son aterradoras. Según la Oficina del

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Alto Comisionado para Refugiados de la ONU los combates en el flanco pakistaní ya han generado la huida de más de 190.000 personas de la frontera entre Pakistán y Afganistán, al tiempo que se eleva la muerte de civiles. De acuerdo con la recopilación de Marc Herold, del Whittmore School of Businesss and Economics de la Universidad de New Hampshire, en Afganistán hay más de 13.000 muertos y unos 37.000 heridos. Con información de fuentes médicas inglesas, bases de datos independientes y distintas encuestas, la organización estadounidense justforeignpolicy.org asegura que el total de muertes generadas por la invasión a Irak alcanza ya 1.273.378. Afganistán, Irak y Pakistán no han sido conflictos impuestos a Estados Unidos; son guerras que eligió librar y por eso le cabe una gran responsabilidad política. Pero el fin del gobierno Bush no desató el esperable debate acerca de lo que significa este legado. Mientras ello no ocurra Estados Unidos continuará con una estrategia de negación que deteriorará su hegemonía. La actual crisis financiera ayuda a eclipsar este hecho. Estados Unidos sigue aferrado al 9/11 y el resto del mundo demanda repensar el postcrac de 2008. Washington ya está sobreextendido militarmente; lo que se requiere es su repliegue. De lo contrario, la ceguera, el error o la tentación pueden conducir a una aventura bélica costosa para su sociedad y el mundo. Con esa brecha entre lo que Estados Unidos ha devenido en este comienzo de siglo y lo que el mundo espera de Washington se libró el tramo final de la elección; con sus contradicciones opera Barack Obama a partir de enero de 2009.

¿El fin de la Guerra Fría en América Latina? En relación con América Latina, los anuncios de campaña ratificaron una vez más la escasa prioridad estratégica de la región; lo cual no significa que Latinoamérica sea irrelevante. Más aún, es probable que el área siga siendo objeto de diferentes iniciativas, muchas de las cuales ya se habían iniciado con Bush (por ejemplo, el Plan Colombia para Colombia y el Plan Mérida para México en materia de lucha antidrogas). Ahora bien, la situación estratégica en la región es inmejorable para Brasil. Por un lado, México se ha transformado de caso testigo para imitar en los noventa, a país-problema en esta primera década del siglo XXI. El avance del crimen organizado y el auge del narcotráfico en México, así como el delicado tema de las migraciones pueden colocar a ese país en un lugar privilegiado de interés pero también negativo en cuanto a las iniciativas. Por otro lado, Argentina sigue mostrando signos de desorientación estratégica y en muchas cuestiones hemisféricas y globales parece un actor ausente. Finalmente, Brasilia se ha tornado cada vez más indispensable —por el lado positivo— para Washington: alianza estratégica en materia de biocombustibles —algo que Obama quiere profundizar—, seriedad en el manejo de la crisis financiera actual, proveedor de estabilidad en la vecindad, entre otros. En algún sentido el rumbo de los lazos con la región estará determinado por el peso de las burocracias y el papel de los individuos. El Departamento de Estado viene perdiendo gravitación en la política hacia la región. Por ejemplo, en el Comando Sur estacionado en Miami hay más personal

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civil dedicado a América Latina que en todos los departamentos del ejecutivo localizados en Washington. Asimismo, el rol de las personas puede ser relevante. Los eventuales funcionarios encargados de Latinoamérica serán, seguramente, moderados e inclinados hacia la diplomacia y no la coerción. En todo caso, no se vislumbran sorpresas: mejorar las relaciones que dejó deteriorar Bush parece suficiente, al menos en un inicio. Sin embargo, hay un gran desafío para la futura administración Obama con relación a América Latina: terminar con la Guerra Fría en la región. La Guerra Fría concluyó en gran parte del mundo y difícilmente se reanude: Rusia es un actor insatisfecho, pero no es una potencia revisionista, mientras China, como lo demuestra su comportamiento con la crisis financiera actual, continúa su ascenso global como un poder moderado y pragmático. El único lugar donde aún sobrevive la Guerra Fría es América Latina. De allí que el mayor reto y la mejor oportunidad que tiene el Presidente Barack Obama respecto a Latinoamérica sea terminar con la Guerra Fría en la región. Sin duda él podría dar el primer paso en esa dirección. Hay tres casos que muestran la persistencia de la lógica y la dinámica de la Guerra Fría en el área. Primero Cuba, que con los años ha dejado de ser un modelo de exportación comunista al exterior y tiene desde hace lustros la impronta de un típico nacionalismo popular y autoritario. Segundo Colombia, donde persiste la más longeva guerrilla de América Latina, las FARC —originariamente pro-Moscú—, en uno de los conflictos armados más prolongados y

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degradados del mundo. Tercero Venezuela, y el socialismo del siglo XXI de Hugo Chávez; particular mezcla de antiimperialismo ortodoxo, populismo caribeño, nacionalismo Bolivariano y caudillismo latinoamericano. El gobierno de Obama podría diseñar y desplegar, después de la V Cumbre de las Américas a celebrarse en abril en Trinidad y Tobago, y luego del nombramiento de nuevos funcionarios responsables del área en el ejecutivo, un conjunto de iniciativas prácticas y prudentes en cada caso. Podría asimismo identificar una coalición de intereses domésticos en Estados Unidos que respaldaran su estrategia. Su clara victoria en términos de votos y electores, su trascendental triunfo en el estado de la Florida y el hecho de que los demócratas pasen a controlar la Cámara de Representantes y el Senado, le pueden permitir anunciar la terminación gradual del embargo, iniciar conversaciones con la administración de Raúl Castro para normalizar las relaciones diplomáticas y comprometerse a favor de una transición democrática incruenta y progresiva en la isla. Frente a Colombia, Obama dispone de un importante abanico de incentivos positivos y negativos para incidir en el curso de lucha armada y profundizar la democracia en ese país. Las FARC están seriamente debilitadas y el consenso público sobre una política de seguridad coherente ya no requiere de un controversial y antiinstitucional, tercer mandato de Álvaro Uribe. Si Washington quiere limitar seriamente el fenomenal negocio de las drogas entre el mundo andino y Estados Unidos necesita que Colombia esté en paz. A su vez, el presidente Obama puede usar concurrentemente

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el tema comercial y el de los derechos humanos para que Bogotá obtenga, eventualmente en un futuro no inminente, su deseado TLC a la vez que inicie un sendero de solución política negociada al conflicto armado interno. En todo caso, en el mediano plazo se podrían generar condiciones —algunas de ellas propiciadas por el futuro gobierno de Obama— para que la pacificación colombiana sea, finalmente posible. En cuanto a Venezuela parece existir un contexto oportuno a favor del establecimiento de un modus vivendi entre Washington y Caracas que, entre otras, garantice la democracia venezolana. De hecho, la relación bilateral siempre ha tenido rasgos tan pragmáticos como ideológicos: en materia de petróleo y comercio existe casi un TLC de facto, al tiempo que en el campo político-militar las diferencias son enormes. Lo importante, además, es que el usual arsenal que Washington solía usar con los “países-problema” —golpe de Estado; contención agresiva; cercamiento y asfixia diplomática; y conflicto de baja intensidad— no son utilizables en el caso venezolano por distintos motivos operativos y diplomáticos, internos y hemisféricos. Se trataría, entonces, de construir un puente político discreto entre ambos gobiernos, un diálogo franco donde las inquietudes en materia de seguridad de los dos puedan ser contempla-

das y pueda ser acordado un conjunto de compromisos puntuales para evitar tensiones desbordadas. Barack Obama puede liderar con pocos gestos efectivos el desmantelamiento de la Guerra Fría en América Latina. Para ello podría contar con países que secundaran, por vía de los buenos oficios y otros modos de cooperación diplomática, esa tarea: Canadá, México, Brasil, Panamá, Chile y Argentina podrían contribuir decisivamente en ese sentido. El manejo individual de cada uno de los casos mencionados podrá reforzar la credibilidad colectiva en una política orientada a clausurar la Guerra Fría en el área. De materializarse, ese hecho sustantivo y simbólico contribuiría a elevar la credibilidad de Washington y la confianza hacia Estados Unidos; algo que el gobierno del Presidente Bush hizo añicos. Hasta el momento el presidente estadounidense ha sido muy cauto —casi pasivo— respecto a la región: abrumado por las dificultades económicas y orientado a reforzar la “guerra contra el terrorismo” en Afganistán y Pakistán, la administración parece inclinada, al menos al comienzo de su gestión, a otorgarle la usual baja prioridad estratégica al área. Quizás ello obedezca a una paradoja: en la plenitud de su despliegue de poder global resulta cada vez más evidente que con relación a Latinoamérica la doctrina Monroe está cerca de ser irrelevante.

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EDITORIAL 10-11

Sandra Borda Guzmán, Universidad de los Andes

anÁlisis 14-35

New Human Rights Issues

36-49

Communicative action and human rights in Colombia

Clifford Bob, Duquesne University

Alison Brysk, University of California, Irvine

50-69

U.S. Human Rights Activism and Plan Colombia Winifred Tate, Colby College

70-85

OING y derechos humanosen Colombia Erli Margarita Marín Aranguren, Universidad Externado de Colombia

86-107

Strange Bedfellows Carsten Wieland

108-123

Actores no gubernamentales y política exterior Martha Ardila, Universidad Externado de Colombia

124-141

Derechos humanos, migrantes y transnacionalismo Olga L. González, Université Paris VII

142-161

El conflicto palestino-israelí Luis E. Bosemberg, Universidad de los Andes

162-179

¿Qué significan los Laboratorios de Paz para la Unión Europea? Dorly Castañeda

NUEVAS PERSPECTIVAS

182-203

Redes transnacionales de defensa Néstor Julián Ramírez Sierra, Universidad de los Andes

COYUNTURA

206-217

Barack Obama: el tamaño de su desafío Juan Gabriel Tokatlian, Universidad de San Andrés

ONG, Estados

y derechos humanos