Colombia Internacional No. 71

Contenido Editorial Virginie Laurent, Universidad de los Andes María Emma Wills Obregón, Universidad de los Andes

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ANÁLISIS 9-33 El proyecto político indígena ecuatoriano Julie Massal, Universidad Nacional de Colombia 35-61 Con bastones de mando o en el tarjetón Virginie Laurent, Universidad de los Andes 63-83 Desafíos de la relación entre movimientos sociales e instituciones políticas Luciana Tatagiba, Universidade Estadual de Campinas 85-107 La participación ciudadana en Bogotá, 1990-2010 Andrés Hernández, Universidad de los Andes 109-126 Movilizaciones afrodescendientes en América Latina Carlos Agudelo, Centro de Estudios Mexicanos y Centroamericanos 127-149 Los partidos colombianos y la representación de las mujeres (1990-2006) María Emma Wills Obregón, Universidad de los Andes Florentina Cardozo García, Corporación Punto de Vista 151-188 Transformaciones constitucionales en Bolivia Franco Gamboa Rocabado, Yale World Fellows Program 189-209 Estado, democracia y violencia en América Latina Mauricio Uribe López, Universidad de los Andes 211-233 ¿Crisis internacional o crisis del capitalismo?

Daniel Hawkins, Universität Kassel 235-261 Entre santos y ‘traquetos’ Hernán Moreano, Flacso-Ecuador

NUEVAS PERSPECTIVAS 265-282 Contradicciones

y posibilidades del liberalismo utilitarista como ideología moderna Jorge Andrés López Rivera, Universidad de los Andes

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71 • ENERO A JUNIO DE 2010

Contents Editorial Virginie Laurent, Universidad de los Andes María Emma Wills Obregón, Universidad de los Andes

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ANALYSIS 9-33 Ecuador’s indigenous political project Julie Massal, Universidad Nacional de Colombia 35-61 With batons or on the ballot Virginie Laurent, Universidad de los Andes 63-83 The challenges of the relationship between social movements and political institutions Luciana Tatagiba, Universidade Estadual de Campinas 85-107 Citizens’ participation in Bogotá, 1990-2010 Andrés Hernández, Universidad de los Andes 109-126 Afro-Descendant mobilizations in Latin America Carlos Agudelo, Centro de Estudios Mexicanos y Centroamericanos 127-149 Colombian political parties and women’s representation (1990-2006) María Emma Wills Obregón, Universidad de los Andes Florentina Cardozo García, Corporación Punto de Vista 151-188 Constitutional transformations in Bolivia Franco Gamboa Rocabado, Yale World Fellows Program 189-209 The state, democracy and violence in Latin America Mauricio Uribe López, Universidad de los Andes 211-233 International crisis or capitalism in crisis?

Daniel Hawkins, Universität Kassel 235-261 Between saints and ‘traquetos’ Hernán Moreano, Flacso-Ecuador

NEW PERSPECTIVES 265-282 Contradictions

and possibilities of utilitarian liberalism as a modern ideology Jorge Andrés López Rivera, Universidad de los Andes

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71 • JANUARY-JUNE 2010

Editorial Virginie Laurent • María Emma Wills Obregón Universidad de los Andes

Desde los años noventa, América Latina se ha caracterizado por una apertura al multiculturalismo y a los discursos de género. Este tránsito se ha expresado por ejemplo en el reconocimiento constitucional del carácter plural de la sociedad en numerosos países de la región y en la implementación de políticas de acción positiva destinadas a expresar una voluntad de respeto de las alteridades antes excluidas del ámbito político formal. Con ello se marcó una ruptura radical con un esquema de ciudadanía que anteriormente prohibía la expresión de las diferencias en la esfera pública y las recluía imperativamente al ámbito privado.

En parte, estos procesos reflejan los efectos de dinámicas previas de organización y acción colectiva que surgieron en décadas anteriores, fomentados por actora/es que, además de ser marginalizada/os desde sus pertenencias étnicas, culturales o de género, reivindicaron una mayor inclusión, representación y participación en las sociedades nacionales y en el debate político: indígenas, afrolatinoamericanos, mujeres, lgbt, entre otros. Paralelamente, la validación oficial de la(s) diferencia(s) va a la par con la puesta en marcha de una serie de reformas institucionales que, desde finales de los ochenta, apuntaron a una ampliación de las prerrogativas ciudadanas: políticas de descentralización, elección directa de los mandatarios locales y departamentales, inauguración de mecanismos de “control social”, entre otros.

Teniendo en cuenta este cambio en las pautas del ejercicio de la ciudadanía tanto desde un plano general como desde el ámbito de la(s) diferencia(s), en este número 71 de colombia internacional se quiere abrir un campo para la reflexión sobre las interrelaciones entre identidades colectivas, movilizaciones sociales e iniciativas políticas en América Latina. En particular, este número recoge investigaciones que hacen un balance de estas transformaciones y que desde distintos ángulos evalúan si la politización de estas identidades, perceptible en Colombia y en otros países de la región durante las últimas décadas, se traduce o no en prácticas de inclusión y representación de intereses en los campos sociales, partidistas y/o estatales.

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l au r e nt • w ill s o b r e g ó n

Para ello, el contenido de este especial gira alrededor de los siguientes ejes transversales de análisis: •• Actores sociales, sus repertorios de acción y sus procesos organizativos.

•• Contenido, alcance y transformaciones de sus reclamos y discursos producto del giro del universalismo al multiculturalismo.

•• Impacto sobre estos actores de las reformas institucionales que buscan la inclusión y una mayor participación ciudadanas.

•• Políticas públicas impulsadas por el Estado de reconocimiento de la multiculturalidad.

•• Inclusión de las diferencias en agendas, estructuras organizativas y reglas de juego de los partidos políticos.

•• Impacto del reconocimiento del multiculturalismo y la discriminación fundada en el género sobre los sistemas electorales en términos de adopción de derechos particulares para grupos poblacionales específicos (autonomías territoriales y políticas, circunscripciones especiales, cuotas, entre otros).

•• Espacios y formas de interlocución de actores, organizaciones y movimientos sociales —entre sí y con el Estado—; alianzas y desencuentros de las identidades sociales y políticas.

Se escogieron los siguientes artículos que brindan herramientas y balances evaluativos para que nuestros lectores se formen una idea de cómo en los países latinoamericanos se están desenvolviendo las dinámicas comprendidas los temas antes esbozados: El artículo de Julie Massal muestra cómo en Ecuador una aparente convergencia de discursos en torno a la promoción de la descentralización y la democracia participativa esconde una diversidad de proyectos de cambio político y social. En particular, examina las contradicciones del proyecto político y de desarrollo económico indígena, fundado en la promoción de los derechos colectivos, frente a los proyectos del gobierno central y de los actores externos.

Carlos Agudelo presenta una visión panorámica de algunas experiencias de organización y movilización política de las poblaciones de origen africano en América Latina, en un contexto de transformación del concepto de ciudadanía y de reconocimiento de la multiculturalidad. Plantea una continuidad entre reivindicaciones específicas ligadas con la discriminación racial y derechos culturales articulados con un discurso de integración ciudadana.

En su artículo, Virginie Laurent expone distintas etapas de las movilizaciones políticas indígenas en Colombia, que reflejan su particular combinación de variadas estrategias de lucha y sus diversos grados de articulación al Estado: autogobierno, acciones por vía de hecho, uso de recursos legales, participación

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e dito r ial

electoral. En paralelo, hace énfasis en la forma como peticiones específicas, fundadas en la indianidad, van de la mano de alianzas y reivindicaciones más amplias a favor de la construcción de otra sociedad, incluyente y equitativa.

Andrés Hernández presenta la variedad de herramientas de participación ciudadana contempladas en la Constitución y las leyes colombianas así como en las políticas impulsadas por el gobierno de Bogotá. Muestra cómo existen distintos modelos de promoción de la participación que resultan en desenlaces que a veces son perversos y en otras ocasiones, por el contrario, virtuosos.

Entre estos desenlaces se destaca el nuevo ambientalismo social que emerge en la ciudad.

En su artículo, Luciana Tatagiba examina la manera cómo un movimiento social en particular, el de los vivendistas, interactúa con un gobierno municipal, el de San Pablo, en cabeza de Marta Suplicy del Partido de los Trabajadores.

Ilustra cómo esta relación está atravesada por una tensión entre las necesidades de autonomía del movimiento y las exigencias por la eficacia política del partido y las instituciones. Luego de una discusión teórica sobre esta tensión, ilustra la manera como ésta se desenvuelve en el caso antes mencionado.

Finalmente, María Emma Wills y Diana Florentina Cardoso hacen un balance de seis de los partidos colombianos con asiento en el Congreso de la República en términos de su compromiso con la inclusión de las mujeres en sus estructuras internas, la formación de las listas para la competencia electoral, sus doctrinas y sus programas de campaña. El artículo señala cómo para hacer un balance objetivo de los partidos es necesario ir más allá de sus proclamas doctrinarias y analizar otros aspectos de la inclusión y la representación de las mujeres en política. Algunos partidos que en sus estatutos y programas proclaman su compromiso con la equidad/paridad de género, a la hora de incluir mujeres en directorios y listas electorales reprueban (Polo Democrático Alternativo y Partido Liberal), mientras que los movimientos conservadores que excluyen cuotas en sus directorios o en sus listas incorporan paritariamente a las mujeres en sus listas (mira). Por eso, el artículo alerta sobre la incongruencia entre un nivel de inclusión de las mujeres —las proclamas doctrinarias y los principios— y la práctica porque, como bien lo expresa el proverbio, ‘entre el dicho y el hecho hay mucho trecho’.

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El proyecto político indígena ecuatoriano

Convergencia y divergencias con su entorno político Julie Massal Universidad Nacional de Colombia Resumen Este artículo examina las contradicciones del proyecto político indígena en Ecuador frente a los proyectos del Gobierno central y de los actores externos. La promoción de los derechos colectivos se ha erigido en una nueva reivindicación central de los pueblos indígenas, que aspiran a participar en la formulación del modelo de desarrollo económico y político nacional encontrando opositores ambiguos. Esta compleja interacción es analizada develando cómo una aparente convergencia de discursos en torno a la promoción de la descentralización y la democracia participativa esconde una diversidad de proyectos de cambio político y social.

Palabras clave indígenas • descentralización • democracia • Ecuador • participación

Ecuador’s indigenous political project Convergences and divergences with its political environment Abstract This paper addresses the contradictions between the indigenous political project in Ecuador and of those projects of both the central government and the external actors. The promotion of collective rights has arisen as a central claim of the indigenous groups who aim to participate in the definition of the national economic and politic development model facing ambiguous opponents.

This complex interaction is analyzed in order to reveal how an apparent convergence of discourses around the promotion of decentralization and participative democracy hides a huge diversity of social and political change projects.

Keywords indigenous peoples • decentralization • democracy • Ecuador • participation

Recibido el 11 de febrero de 2010 y aceptado el 28 de abril de 2010.

Este artículo se presentó en una versión preliminar en el seminario Identidades, movilizaciones sociales y política(s) en América Latina, organizado por el IFEA y la Universidad de los Andes en noviembre de 2007.

• • • Julie Massal es profesora e investigadora del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, Colombia. julie_massal@yahoo.fr

El proyecto político indígena ecuatoriano

Convergencia y divergencias con su entorno político Julie Massal Universidad Nacional de Colombia

Intro d u cción

En la década de los noventa del siglo xx se produjeron en América Latina numerosos cambios constitucionales en pro del reconocimiento de la diversidad cultural, mediante la afirmación del carácter plurilingüe y pluriétnico del Estado (Van Cott 1996 y 2003; Yashar 1999). Luego, el enfoque principal de la transformación política reivindicada por los movimientos políticos indígenas fue la incorporación en la práctica política de los derechos colectivos de los pueblos indígenas reconocidos constitucionalmente. Los actores indígenas buscaron el reconocimiento político de su identidad cultural y la aplicación efectiva de sus derechos colectivos para “vivir” esta identidad, pero adaptándola a los nuevos roles sociales que los indígenas están llamados a desarrollar en la sociedad. Esto acarrea fuertes implicaciones para el modelo de desarrollo económico y social, en un contexto marcado por una relativa pérdida de legitimidad del Estado-nación. Los actores indígenas realizan un profundo cuestionamiento a los fundamentos racistas y discriminatorios del Estado-nación, a la construcción sociohistórica de la ciudadanía y a la insuficiente democratización (Massal 2005a; 2005b; Selverston 1997). Dicho contexto permite entender el proyecto político indígena en Ecuador.

Este proyecto se fundamentó desde la Constitución de 19981, en la que se reconocen los derechos colectivos de los “pueblos autodefinidos como nacionalidades indígenas” (arts. 83 y 84), en la articulación entre descentralización, democracia participativa y derechos colectivos. Por ende, el reconocimiento del pluralismo cultural y de derechos colectivos por parte de los actores indígenas en varios países andinos y latinoamericanos plantea una pregunta de 1 Anteriormente, estaban presentes los temas de la descentralización y la redefinición del modelo de desarrollo, así como la reforma agraria y los derechos especiales, como la educación bilingüe. Desde 1998, con el reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas (art. 84), se ha reforzado el énfasis en los mismos, la descentralización y la democracia (Massal 1999 y 2000).

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fondo: ¿Los derechos colectivos consagran un acceso efectivo al poder de los actores indígenas, en qué ámbitos y según qué modalidades?

Desde el punto de vista teórico, contestar dicha pregunta induce a analizar dos tipos de literatura científica: la primera literatura es la del multiculturalismo, cuya limitación principal es que se origina y se centra en las democracias liberales anglosajonas; por tanto, su “aplicación” a los países andinos plantea dificultades teóricas y metodológicas. Pero su interés radica en la reflexión que adelanta esta corriente teórica en torno a la representación política de las identidades culturales2 (Kymlicka 1996). En investigaciones anteriores, analizamos el proyecto político indígena y su semejanza o acercamiento a los proyectos comunitarista y multiculturalista (Massal 1999; 2000; 2005a; 2005b). Por tanto, el presente artículo se orienta por otra ruta, al analizar un segundo tipo de literatura orientada hacia la democracia. Más precisamente, se pretende enfocar el vínculo entre derechos colectivos, descentralización y democracia participativa, tres conceptos fundamentales y estrechamente articulados en el proyecto político de la Confederación de las Nacionalidades Indígenas del Ecuador (conaie 1989)3, que conforma, junto con otros dos actores, el Movimiento Pachakutik4. El caso ecuatoriano es, entonces, nuestra principal referencia para el análisis.

Dicha reflexión sobre el caso ecuatoriano, sin embargo, se enmarca en un contexto teórico e histórico que cabe recordar. En América Latina llaman la 2 W. Kymlicka propone una “teoría liberal de los derechos de las minorías”, asentada en una reflexión política sobre la relación entre construcción del Estado-nación, representación de minorías y derechos de grupos minoritarios. Principalmente, plantea la necesidad de aceptar (dentro de ciertos límites: por ejemplo, este planteamiento es válido para los pueblos autóctonos, mas no para inmigrantes) un cierto “diferencialismo” cultural, para que los grupos que reivindican una identidad cultural no se aparten de la ciudadanía nacional, a la que se ve debilitada. Para relegitimarla, Kymlicka introduce la propuesta de una ciudadanía diferenciada, donde pertenencia nacional y pertenencia “étnico-cultural” sean compatibles. Así mismo, reflexiona sobre la relación que históricamente ha existido entre democracia y representación de minorías en la teoría liberal.

3 La CONAIE es el fruto de la alianza de tres organizaciones regionales, repartidas en las tres principales regiones del Ecuador (Sierra, Amazonia, Costa): la ECUARUNARI (sigla en quechua de “Ecuador Runacunapac Richarimui”, que significa “despertar del indígena ecuatoriano”), organización de la Sierra; la Confederación Nacional de los Indígenas de la Amazonia Ecuatoriana (CONFENIAE); a estas se une en 1990 la Coordinadora de Organizaciones Indígenas de la Costa Ecuatoriana (COICE). La CONAIE pretende representar las “nacionalidades indígenas” de Ecuador (CONAIE 1989).

4 La CONAIE, junto con otros dos actores —la Coordinadora de Movimientos Sociales, CMS (1995) y Movimiento de Ciudadanos por un nuevo País, MCNP (1996)—, conforman una alianza, a raíz del éxito de su campaña de oposición a dos referendos convocados por el gobierno de S. Durán en 1994 y 1995. De esta alianza nace el Movimiento Pachakutik, en febrero de 1996. Su nombre completo es Movimiento de Unidad Plurinacional Nuevo País Pachakutik (1996) y luego Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik, después de la salida del MCNP, en noviembre de 1997. De ahora en adelante lo llamamos “movimiento Pachakutik”.

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atención dos fenómenos: se presencia una promoción activa de la descentralización5, proceso, por cierto, iniciado en los años ochenta (Revel-Mouroz 1989) pero que se convirtió, a finales de la década de los noventa, en uno de los mayores temas del debate político (Carrión 2003; 2007); y al mismo tiempo se observa una promoción de la democracia participativa6 (de ahora en adelante, dp), la cual implica, basicamente, una redefinición de los esquemas de representación y participación, en aras de extender y multiplicar los espacios, mecanismos y ámbitos de participación ciudadana (Massal 2008). La bibliografia existente al respecto muestra cómo el término “descentralización” remite a los conceptos de gobernabilidad, gobierno local, democracia local, regionalismo y autonomías. El análisis de la democracia participativa, por su parte, se orienta hacia los vínculos de la democracia con la ciududanía y la participación política (Andrade 2009).

Si bien son relativamente pocos los estudios comparados sobre los procesos y actores andinos (Carrión 2003; Perales 2004) y entre las diferentes regiones de América Latina (Huerta 2000), podemos observar ciertas tendencias recurrentes: los estudios de caso buscan definir hasta qué punto la descentralización propicia y fortalece la democracia, especialmente en los casos de Bolivia, por sus leyes de participación popular y descentralización de 1994-1995 (De la Fuente 2002); México, por los actores indígenas de Chiapas (Devineau 2009; Escalona 2009; Recondo y Hemond 2002); y Brasil, debido a las experiencias de presupuesto participativo (Goldfrank 2006). En los diferentes países los autores se centran en procesos y actores urbanos (Colombia, Brasil), o más bien rurales (México, Bolivia) o “populares”, incluyendo en el análisis el factor regionalista o étnico (Slater 1994; Van Cott 2003).

Ahora bien, el auge de la descentralización y de la democracia participativa obedece a diferentes dinámicas locales y regionales, debido a la diversidad de actores sociales y políticos involucrados en estos procesos. Dicho éxito nos lleva a reflexionar entonces sobre el uso y la definición de estos conceptos por actores locales, nacionales e internacionales muy distintos, y cuyos proyectos políticos y sociales divergen entre sí, a veces muy profundamente. Así, un mismo discurso o concepto puede esconder intereses, ideologías y proyectos políticos de muy distinta índole (Dagnino, Olvera y Panfichi 2006).

En efecto, la convergencia de conceptos, que contrasta con la divergencia de proyectos, llama la atención y amerita una reflexión metodológica y teórica. Es 5 Proceso mediante el cual se pretende una redistribución más o menos amplia del poder desde el Gobierno central hacia actores locales, sean regionales o municipales, mediante una serie de cambios administrativos y leyes de transferencias de recursos. Ver Carrión 2003 y Huerta 2000.

6 Para una definición teórica y estudios de caso, ver el número 259 de la revista Problemas Políticos y Sociales, que contiene un dossier sobre democracia participativa.

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preciso analizar el contexto en el que se produce dicha convergencia conceptual y los actores que promueven y manejan discursos en torno a estos conceptos, para determinar qué definición dan y qué uso político hacen de aquéllos.

No deja de llamar la atención que la descentralización y la dp se encuentren en el corazón del discurso de diversos movimientos sociales, pero también de las élites económicas y políticas en el poder, de partidos políticos y de actores externos (entre ellos, instituciones financieras internacionales [ifi]; onu, en sus diferentes agencias, en particular el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo [pnud], así como las ong, universidades y centros de pensamiento [think tank] internacionales, por ejemplo, Diálogo Interamericano, Banco Interamericano de Desarrollo [bid]).

Todos ellos promueven la descentralización y la democracia participativa (de ahora en adelante, ddp) pero por motivos y con intereses distintos. Sus relaciones deben ser entendidas para develar lo que esconde la aparente convergencia de discursos: ¿Son los movimientos sociales (ms) los que impusieron en la agenda pública de los partidos y actores externos la promoción de la ddp?

O más bien, los actores externos introdujeron este tema en la agenda de los ms y actores locales, y por qué? Muy probablemente, ambas posibilidades son compatibles, puesto que se dan intercambios, interacciones y reaproriaciones locales de conceptos en un contexto globalizado. Por ende, como consecuencia de esta circulación transnacional de discursos, otra interrogante que debemos tener presente es: ¿Los términos de descentralización y democracia participativa apelan a lo mismo y tienen el mismo significado para todos estos actores, y en todos los contextos?

Un estudio de caso centrado en la relación que prevalece entre los distintos actores, en Ecuador, permite entender mejor tanto el proceso de apropiación de los conceptos como la influencia del contexto sobre el uso político de conceptos que son todo menos neutrales. Así, se evidencia la forma como se construyen nuevos discursos y proyectos políticos entre los actores indígenas, en función de la definición de sus alianzas y de su relación con el Estado y con los gobiernos de turno y en el contexto de las evoluciones políticas nacionales y regionales7.

A continuación se reseña de manera sintética el contexto de la participación de los movimientos sociales en los procesos descritos como los de la ddp; luego se enfocan los conceptos, y sus usos por distintos actores. Esto permite develar las ambigüedades de los discursos y contradicciones existentes entre los actores sociales y políticos. Se examina también cómo las evoluciones 7 Para una presentación detallada de la evolución del movimiento indígena en Ecuador, ver Massal 2009.

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políticas generales se entrelazan con las mutaciones del proyecto indígena en Ecuador. ¿Un camb io c o n s ti t u ci o n a l y p o l í tico a favo r de l a par ticipació n ?

Antecedentes contextuales en los Andes El cambio constitutional y jurídico se manifiesta principalmente por el uso de herramientas como consultas populares (más bien implementadas desde arriba, aunque no exclusivamente) y asambleas constituyentes (Colombia, en 1991; Ecuador, en 1998 y 2007-2008; Bolivia, en 2006-2008), siendo consideradas ambas herramientas (consulta y asamblea) como una forma de concretar, validar y visibilizar los procesos sociales de participación local y nacional de los actores sociales.

Por otro lado, existe un proceso de reforma electoral casi permanente, sobre todo en los noventa, para renovar y profundizar la representación política, redefinir el rol de los partidos políticos y figuras o movimientos independientes, reestructurar los modos de escrutinio y reorientar la distribución del poder (Van Cott 2003; León M. 2005; Massal 2007). Aquellas reformas se conjugan en algunos casos con la apertura de los Congresos a nuevas fuerzas políticas (fuerzas regionalistas, movimientos indígenas, sectores sociales tradicionalmente subrepresentados); sin embargo, éstas son a veces efímeras y muy locales, pues en ocasiones carecen de anclaje territorial nacional.

De manera general, las reformas oscilan entre dos objetivos: reforzar la “gobernabilidad” (es decir, la estabilidad y el consenso, según las principales definiciones de aquel término usualmente en vigencia) o propiciar una participación más amplia, calificada en la literatura como “popular”, “ciudadana” o “democrática”. Dichas tendencias no se excluyen ni se contradicen (León M. 2005; Andrade 2009). Las reformas electorales o constitucionales dejan entrever a la vez cierta apertura a nuevas fuerzas políticas no partidistas8 y otorgan nuevos espacios de participación, pero al mismo tiempo propician un cierto regreso al fortalecimiento del poder presidencial, mediante reformas que mitigan el conflicto entre los poderes legislativo y ejecutivo a favor del último o que favorecen una concentración de la decisión política en ciertas áreas, en manos del Gobierno y el presidente9. Los actores políticos centrales (Gobierno 8 En Ecuador, una ley de enero de 1995 permite la entrada de candidatos como figuras o movimientos independientes, es decir, no organizados como partidos políticos.

9 Por ejemplo, al controlar la orientación del debate político restringiendo el mandato de la Asamblea Constituyente, como ocurrió en 2007-2008 en Ecuador (Torres 2009; Echeverría y Montúfar 2008). Para una actualización de estos debates, se pueden consultar las

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nacional) o los partidos tradicionales igualmente se refuerzan, gracias a dichas reformas (en Ecuador, éstas se dan en el período 1994-1998), pero cada vez más pretenden legitimarse al promover la descentralización. El análisis de los discursos, y del contexto en el que se desarrollan, permite entenderlo mejor. ¿Discursos políticos convergentes?

El discurso de los actores centrales (Gobierno y partidos politicos) a favor de la descentralización y la democracia participativa se implementa en un contexto marcado por la agravación de las desigualdades, la exclusión, la pobreza, a finales de los noventa, como se evidenció en el caso ecuatoriano a raíz de la crisis bancaria y económica de 1999-2000. En dicha situación, se quiebra la legitimidad del gobierno de Jamil Mahuad, electo en 1998. De manera más general, la democracia como un valor en sí ya no aparece lo suficientemente legítima al no garantizar un nivel de vida digno10.

Por ende, la estrategia para legitimarse consiste en argumentar que el incremento de su poder los volverá más eficientes para “luchar contra la pobreza” (lema impuesto en la década de los noventa por el Banco Mundial).

El incremento de su poder supone una mejor repartición de los recursos y competencias. De allí que se enfaticen las leyes de descentralización que permiten devolver a los gobiernos locales competencias que los actores centrales no pueden ni quieren asumir, sea por motivos presupuestarios, por la presión de las reformas de ajuste estructural o por voluntad política propia. Por su parte, los actores locales sí reivindican el ejercicio de las políticas sociales que el Estado nacional ya no quiere asumir. “La incapacidad del Estado” para otorgar un servicio público de calidad se convierte entonces en la justificación de la apropiación de nuevas competencias por actores locales. De allí, el discurso de los actores centrales converge con el de actores locales, aunque los intereses y los objetivos de fondo sean distintos (Restrepo 2001; Rendón 2004).

Sin embargo, no siempre los actores promotores de la descentralización están a favor de la democracia participativa. La pugna por extender y consolidar la democracia volviéndola “participativa” surge de actores menos numerosos, en general sectores más movilizados y radicalizados, como los movimientos indígenas. Los actores centrales son ambiguos al respecto: la promueven en ponencias de la IV Cátedra Franco-Andina, “El pueblo tiene la palabra”, Quito, FlacsoEcuador, 14-15 de octubre de 2009.

10 Esa afirmación se basa en el examen de una serie de indicadores como los latinobarómetros, que miden, de manera por cierto poco clara y no siempre convincente, la satisfacción con la democracia y las percepciones al respecto, de forma muy cuantitativa.

Obviamente, debe matizarse dicha afirmación con estudios cualitativos más precisos, como lo subrayamos en Massal 2006a.

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sus dicursos, sin definirla ni determinar las modalidades concretas de su ejercicio (Goldfrank 2006; Carrión 2007).

De lo s c oncep tos a l a pr ác tica p o l ít ica

La indefinición del término “democracia participativa” también es notoria entre los actores sociales y los gobiernos locales11. Pero el estudio de caso permite entender mejor el uso de los conceptos de acuerdo con los distintos intereses políticos.

Derechos colectivos (dc), Descentralización y Democracia participativa (ddp) son las tres herramientas que los actores indígenas pretenden implementar para generar el cambio político y social. Volvemos sobre el primer concepto, propio de los indígenas, antes de examinar los otros dos, tanto en el proyecto indígena como en el de sus contendores.

Derechos colectivos: definición y ámbito de aplicación Los movimientos indígenas de Ecuador, representados por la conaie y el Movimiento Pachakutik, proponen una sociedad basada en “la unidad en la diversidad”, lo que parece en parte logrado en la Constitución de 1998, cuyo artículo 3.1 reconoce “la unidad en la diversidad” y estipula que las lenguas indígenas son de uso oficial para los pueblos indios. La Constitución define además al Ecuador como un país pluricultural y multiétnico y otorga derechos colectivos a los pueblos autóctonos, autoproclamados nacionalidades indígenas (arts. 83 y 84).

Así mismo, la nueva Constitución de Ecuador de 2008 ratifica en su artículo primero que “El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada”, y en su artículo 2 precisa nuevamente que los idiomas indígenas son de uso oficial en las zonas que los pueblos indígenas habitan12.

La definición de los derechos colectivos propuesta por los actores indígenas es la siguiente: “son los principios juridicos, normas, prácticas y procedimientos constitucionales que regulen las comunidades, los pueblos y las nacionalidades indígenas” (conaie-codenpe 2000, 11). Dichos derechos colectivos se pueden reagrupar en torno a dos ejes: en primer lugar, los que conciernen a la organización interna 11 Al respecto, una revisión de la literatura es muy ilustrativa. Ver, por ejemplo, Chalmers et al. 1997, Léon M. 2005, Léon J. 2005, Massal 2008, Tanaka y Meléndez 2005, Wills 2007, Carrión A. 2004, Carrión F. 2003 y 2007, Goldfrank 2006, Hevia 2007, Rendón 2004, Restrepo 2001.

12 Constitucion de la República del Ecuador, artículos 1 y 2. Adicionalmente, en el art. 3 se considera “deber primordial del Estado fortalecer la unidad nacional en la diversidad”.

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de los pueblos, como la organización política y administrativa (n.os 1, 7, 14); la organización económica, vinculada con las tierras comunitarias (n.os 2, 3, 8); y la identidad cultural de los pueblos (n.os 6, 9, 10, 11, 12, 15), que implica el reconocimiento de las prácticas, conocimientos y concepciones espirituales y de los idiomas vernáculos. En segundo lugar, los que conciernen a la gestión de los recursos naturales no renovables que se encuentran en las zonas del país donde viven los pueblos indígenas, ubicados sobre territorios restringidos y muy estrictamente delimitados (n.os 4, 5, 6 y 13). Los pueblos indios deben beneficiarse de los frutos de la explotación de recursos naturales que se encuentren en estos territorios, participar en su explotación o ser indemnizados por los perjuicios causados por esa explotación (impactos para el medio ambiente, la salud etcétera). En el cuadro 1 se presenta la lista de los 15 derechos colectivos del artículo 84.

El reconocimiento del Estado pluriétnico y de los derechos colectivos estimula la afirmación del proyecto político indígena, pues a raíz de la Constitución de 1998, la conaie desarrolla nuevas reivindicaciones, en aras de implementar dichos derechos, por ejemplo, el derecho de los pueblos de ejercer sus propias formas de justicia en el seno de la comunidad, pero sobre todo, mediante un nuevo tema (ausente en los proyectos políticos y proyectos constitucionales de la conaie hasta 1998): el reconocimiento de la circunscripción territorial indígena, que es una nueva división administrativa cuya delimitación (dentro o sobre las divisiones existentes) genera nuevas luchas políticas. La conaie y el Movimiento Pachakutik privilegian entonces una reforma de la representación y participación política. Dicha reforma debería asentarse en diferentes prácticas políticas que muestran la importancia de la descentralización, la autonomía y la autogestión como herramientas de renovación de la representación política, desde el ámbito local hacia el ámbito nacional. Eso, con el propósito de fortalecer la democracia (Massal 1999 y 2000).

Una vez reconocidos los derechos colectivos, se deben implementar leyes para su transcripción a la vida política. Para generar políticas públicas a favor del desarrollo indígena, se constituyó en 1998, como oficina adscrita a la Presidencia de la República, el Consejo de Desarrollo de los Pueblos y Nacionalidades del Ecuador (codenpe)13, con una financiación estatal acompañada de recursos de la cooperación internacional y de las Naciones Unidas. Dicho Consejo está encargado de definir las líneas directrices de la acción gubernamental de desarrollo y dispone de un brazo ejecutor, la ong prodepine (Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Negros del Ecuador). Esta ong tiene que 13 Entrevistas con Marcelo Córdova y Luis Maldonado, secretarios ejecutivos, CODENPE, Quito, julio de 2000.

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Cuadro 1. Los derechos colectivos (Constitución de 1998) Artículo 83.

Los pueblos indígenas, que se autodefinen como nacionalidades de raíces ancestrales, y los pueblos negros o afro-ecuatorianos, forman parte del Estado ecuatoriano, único e indivisible.

Artículo 84. El Estado reconocerá y garantizará a los pueblos indígenas, de conformidad con esta Constitución y la ley, el respeto al orden público y a los derechos humanos, los siguientes derechos colectivos:

1. Mantener, desarrollar y fortalecer su identidad y tradiciones en lo espiritual, cultural, lingüístico, social, político y económico.

2. Conservar la propiedad imprescriptible de las tierras comunitarias, que serán inalienables, inembargables e indivisibles, salvo la facultad del Estado para declarar su utilidad pública. Estas tierras estarán exentas del pago del impuesto predial.

3. Mantener la posesión ancestral de las tierras comunitarias y obtener su adjudicación gratuita, conforme a la ley.

4. Participar en el uso, usufructo, administración y conservación de los recursos naturales renovables que se hallen en sus tierras.

5. Ser consultados sobre planes y programas de prospección y explotación de recursos no renovables que se hallen en sus tierras y que puedan afectarlos ambiental o culturalmente; participar en los beneficios que esos proyectos reporten, en cuanto sea posible y recibir indemnizaciones por los perjuicios socio-ambientales que les causen.

6. Conservar y promover sus prácticas de manejo de la biodiversidad y de su entorno natural.

7. Conservar y desarrollar sus formas tradicionales de convivencia y organización social, de generación y ejercicio de la autoridad.

8. A no ser desplazados, como pueblos, de sus tierras.

9. A la propiedad intelectual colectiva de sus conocimientos ancestrales; a su valoración, uso y desarrollo conforme a la ley.

10. Mantener, desarrollar y administrar su patrimonio cultural e histórico.

11. Acceder a una educación de calidad. Contar con el sistema de educación intercultural bilingüe.

12. A sus sistemas, conocimientos y prácticas de medicina tradicional, incluido el derecho a la protección de los lugares rituales y sagrados, plantas, animales, minerales y ecosistemas de interés vital desde el punto de vista de aquella.

13. Formular prioridades en planes y proyectos para el desarrollo y mejoramiento de sus condiciones económicas y sociales; y a un adecuado financiamiento del Estado.

14. Participar, mediante representantes, en los organismos oficiales que determine la ley.

Fuente: Constitución Política, Quito, 1998, Titulo III, capítulo 5, sección 1a.

repartir y coordinar la financiación de los proyectos implementados desde el Gobierno o desde las comunidades (Massal 2005a; 2005b).

Los representantes de los movimientos indígenas pertenecientes a la conaie ocupan los cargos directivos, junto con profesionales de las ong o de organizaciones internacionales que los capacitan y financian sus estudios, para crear un cuerpo de gestores de proyectos de desarrollo. De esta forma, los líderes indígenas podrán ejercer el derecho a participar en la formulación de proyectos de desarrollo, reconocido en la Constitución (art. 84).

De manera general, la gestión de las instancias públicas encargadas de los asuntos indígenas se vuelve objeto de debate durante el gobierno de Lucio Gutiérrez (2003-2005), en el que Pachakutik participa con seis ministros, entre

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ellos el viceministro de Gobierno, V. Hérnandez; los ministros de Agricultura, L. Macas, y de Asuntos Exteriores, N. Pacari, y otros tres en los cargos de Educación, Bienestar Social y Turismo, así como un delegado especial encargado del proceso de descentralización, el sociologo A. Barrera. Pero muy pronto varios de los ministros renuncian o son despedidos. La ruptura de la conaie y del Movimiento Pachakutik con el gobierno de Lucio Gutiérrez ocurrió el 6 de agosto de 2003, cuando los últimos ministros de Pachakutik son despedidos por el Presidente.

El codenpe había sido controlado por la conaie desde su creación, en 1998.

Pero el 6 de octubre de 2003, un decreto presidencial modificó su estructura, incrementó el control directo del Presidente14 y favoreció la apertura de los cargos a otras organizaciones indias que han adquirido mayor capacidad de convocatoria desde finales de los noventa (en particular, la Confederación Nacional de Organizaciónes Campesinas, Indígenas y Negras [fenocin], Consejo de Pueblos y Organizaciones Indígenas Evangélicas del Ecuador [feine]), lo cual acrecienta sus divisiones con la conaie.

Esta última decide entonces, en una asamblea extraordinaria (15-16 de octubre de 2003), revaluar su discurso de promoción de la descentralización de todas las instancias públicas indígenas. La conaie denuncia el control del poder ejecutivo sobre dichas instituciones (además del codenpe, la Dirección Nacional de Educación Bilingüe Intercultural [dineib], y la Dirección Nacional de la Salud Indígena [dnsi], ambas encargadas de realizar y vigilar las políticas públicas en dichas áreas, educación y salud; por ejemplo, desde la dineib, la conaie participa en la definición del contenido del manual escolar y del programa curricular de las escuelas bilingües). También reivindica la descentralización (o mayor autonomía respecto al Gobierno) de estas instancias, así como el incremento de su presupuesto (Massal 2005). Esto se inscribe en una dinámica más amplia de revalorización de los espacios locales, con el propósito de reanudar el contacto con las bases, alejadas de la conaie durante la participación del Movimiento Pachakutik en el gobierno de Gutiérrez (enero-agosto de 2003).

La acción política local se convierte, por tanto, para la conaie, en el medio principal de oposición al Gobierno y al mismo tiempo en la herramienta de una posible reconquista del poder15. Sin embargo, desde 2003, la conaie se ha aislado del escenario político, en parte por no compartir el poder en dichas instancias públicas con las demás organizaciones indígenas fortalecidas en los últimos años. El auge de estas organizaciones perjudica a la conaie, que pier14 El control del CODENPE, financiado por el Estado y la cooperación internacional, significa tener el de PRODEPINE, financiada por el Banco Mundial.

15 Resoluciones de la Asamblea, CONAIE, 14-15 de octubre de 2003.

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de poder de convocatoria, como lo demuestra su papel muy poco protagónico en la caída de L. Gutiérrez en abril de 2005, pese a su férrea oposición a sus políticas luego de 2003 (Massal 2006b).

Hoy en día, la conaie mantiene una relación ambivalente con Rafael Correa: llamó a votar a favor de la nueva Constitución de 2008 promovida mediante la Asamblea Constituyente, aunque sin mayor convicción (al considerar que ésta no realiza muchos nuevos aportes a favor de los pueblos indígenas)16, y también respaldó otras posturas presidenciales, como el rechazo al tlc con Estados Unidos (en negociación en 2005-2006) y la no renovación del tratado sobre la base de Manta, que desde 1999 era usada por Estados Unidos. Pero luego empezó a radicalizarse en torno a la política energética presidencial, que consiste en desarrollar nuevos procesos extractivos y de minería en zonas ecologicamente fragiles donde viven poblaciones indígenas; radicalización que culminó en el enfrentamiento de septiembre de 2009 (en el que el Gobierno rechazó cualquier diálogo con las comunidades indígenas amazónicas, opuestas a varios proyectos petroleros).

La conaie reivindica todavía la aplicación de los derechos colectivos. Varios derechos son violados de forma flagrante, en particular el de participar “en el uso, usufructo y administración de los recursos naturales” (art. 84.4) y el “de ser consultados sobre los planes y programas de prospección y explotación de los recursos no renovables” (art. 84.5). La conaie denuncia la intromisión de las empresas petroleras en los territorios ancestrales (varios de éstos fueron reconocidos legalmente en la decada de los noventa), con el propósito de privatizar dichos recursos naturales. De esa manera, la exigencia de respeto de los derechos colectivos se vuelve una herramienta de defensa del patrimonio natural nacional contra una política neoliberal denunciada por los actores indígenas.

Obviamente, los retrocesos y conflictos en la implementación de los derechos colectivos no son exclusivos de Ecuador. Después de la decada 1993-2003, llamada de los Pueblos Autóctonos por las Naciones Unidas, y caracterizada por profundos cambios políticos y sociales y avances ineludibles en la representación de los indígenas, el balance de los últimos años es bastante contrastado (León J. 2005).

Descentralización y democracia participativa: discursos divergentes La descentralización se percibe como una herramienta para reorganizar y representar a la sociedad civil, y, por ende, para democratizar el ejercicio del 16 Pachakutik: base ideológica y Asamblea Nacional Constituyente. (http://www.pachakutik. org.ec/home/contenidos.php?id=118&identificaArticulo=193).

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poder. Los procesos de descentralización, y la conformación de poderes locales asentados en el reconocimiento de los pueblos y sus derechos colectivos, fueron promovidos por actores de distinta índole, con objetivos diferentes (Carrión 2003). En Bolivia, que se convirtio en el “modelo” con las leyes de descentralización y participación popular de 1994-1995 (Goldfrank 2006; Grey Postero 2000), ha habido experiencias de participación en el nivel local que permiten a los actores indígenas tejer alianzas con otros actores sociales, reforzando de esa manera su experiencia en la participación política y el ejercicio del poder. Sin embargo, no se han cumplido todas las expectativas (De la Fuente 2002). En Ecuador, en las elecciones locales de 1996 y 2000, el Movimiento Pachakutik consiguio númerosas alcadías y prefecturas, así como escaños en las juntas parroquiales donde se representan los cabildos comunitarios, y ha sido partícipe de los debates sobre la descentralización y la transferencia de recursos (Carrión 2007; Andrade 2009). Si bien los procesos difieren entre países y regiones dentro de un país, es posible identificar diferentes discursos.

Miremos a continuación dichos discursos.

El discurso de los actores centrales Para los actores centrales, los objetivos de la promoción de la ddp (eso sí, acompañada de garantías contra una movilización social vista como excesivamente radical o contestataria) son tres: “aliviar” al Estado de ciertas “cargas” sociales; conquistar una mayor legitimidad al incrementar su poder; y asegurarse el apoyo de actores externos que elogian aquellos principios. El beneficio parece entonces muy alto. A su vez, los actores sociales (ong, ms, organizaciones de barrio, etc.) cumplen un papel importante en la reducción del Estado, al recuperar y asumir tareas otrora propias del Estado central, desempeñando incluso a veces (ong) un rol desmovilizador y, cuando menos, de “válvula de escape” de las tensiones sociales.

Por tanto, parece que el principal beneficiario resulta ser el modelo de desarrollo neoliberal propugnado por los actores externos y actores centrales autoritarios (Rendón 2004). Dicha interpretación se basa en la concordancia en el tiempo (década de los noventa) entre la imposición del neoliberalismo y la difusión del discurso de la ddp (Rendón 2004); pero tiende a considerar el Estado y los actores centrales como simples correas de transmisión de la voluntad y el mandato de los actores externos, eximiendo de su propia responsabilidad a los gobiernos nacionales. Esta perspectiva, que por momentos parece maniquea, es insuficiente para esclarecer la difusión y el éxito del discurso de promoción de la ddp.

Qué intereses sirven los actores centrales y cómo concilian dichos intereses con las presiones que reciben desde abajo y desde afuera? Es notorio que

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partidos autoritarios en el ámbito político y liberales en el económico son los más ardientes partidarios de la descentralización cuando se encuentran en la oposición (por ejemplo, el Partido Social Cristiano [psc], en Ecuador, que llegó incluso en 2000 a afirmar y reivindicar la necesaria autonomía del puerto de Guayaquil), pero cambian de parecer al llegar al poder (Carrión 2007). Entonces, actores que promueven la descentralización como opositores pueden volverse acérrimos enemigos de cualquier proceso de movilización social una vez alcanzan el poder, y reforzar los partidos tradicionales o independientes al restringir el acceso al poder de nuevas fuerzas políticas.

En esa perspectiva, Levine y Romero (2006) subrayan, de forma pertinente en nuestro criterio, que el incremento de la movilización y la participación de la sociedad civil favorecida por la descentralización puede ir de la mano con una pérdida de poder de los ciudadanos que se sometieran a movimientos o actores personalistas o neopopulistas locales17, y se volverían tanto más fáciles de desanimar (y desilusionar), pues si dichos líderes traicionan a los ciudadanos, estos últimos no podrán apoyarse en sólidas bases sociales institucionalizadas para relanzar la movilización. La promoción de un proceso de descentralización no implica ni significa un apoyo incondicional a la democracia participativa. En pocas palabras, los defensores de la descentralización, aun en el nivel local, no son todos actores democráticos.

Sin embargo, dicha observación se puede extender a los movimientos sociales, en particular, a las organizaciones indígenas: en ciertas circunstancias las dificultades que encuentran para hacer política “de otra manera” y movilizar la población las incentivan a recurrir a prácticas autoritarias y clientelistas de movilización, en contradicción con su discurso a favor de un debate político más abierto y un ejercicio del poder más horizontal (Massal 2005a; 2005b).

El discurso indígena Tampoco en el discurso indígena (refiriendonos aquí al discurso de la conaie y de Pachakutik, sin negar las diferencias internas que existen en su seno) los conceptos están definidos de manera clara, y su uso político evoluciona de acuerdo con la estrategía política de las organizaciones indígenas, lo que influye a su vez en el sentido que adquieren. Así, el discurso de los representantes indígenas sobre la democracia ha evolucionado desde 1992, cuando se afirmaba el rechazo a participar en el sistema político y electoral vigente (la 17 Como lo atestigua en varios países (Perú, Ecuador, Bolivia) la multiplicación de movimientos regionalistas o autonomistas que, más allá de su diversidad sociológica y política, hacen de la oposición al poder central su principal caballo de batalla (Fuerza Ecuador, en Guayaquil; en Perú, Iquitos, mientras que en Bolivia se destacan las tentativas autonomistas de los departamentos de Tarija, Pando, Beni y Santacruz).

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conaie llamó al boicot de las elecciones ese año), hasta formar un movimiento autónomo en alianza con otros actores sociales, el Movimiento Pachakutik, en 1996 (Massal 2009). A partir de 1999 apareció un grupo de dirigentes orientado a conquistar el poder ejecutivo, en alianza con Lucio Gutiérrez, en el golpe de enero de 2000, y luego, como partícipes de su gobierno, en 2003.

Entonces se proclamó que la participación en el gobierno es un ejercicio de democracia participativa que permite la instauración de un gobierno multicultural (Massal 2005b). La redefinición del concepto “democracia participativa” en relación con la evolución de la estrategia de conquista del poder por parte de Pachakutik (rechazo a la participación legislativa y ejecutiva) muestra cómo se modifica el concepto en función del estatus y papel social del que habla (Massal 1999).

De hecho, el concepto que manejan los actores indígenas es el de democracia directa (más que participativa), en contraste con la democracia representativa.

En su segundo congreso (2001), el Movimiento Pachakutik decretó: “La democratización de los espacios locales exige la construcción de nuevas formas de representación política que vayan más allá de las viejas formas de representación en crisis que son la base de la partidocracia. Según esas formas viciadas de democracia representativa, se elige a los candidatos según sus recursos económicos y al dedo de acuerdo a las directivas de la dirigencia del partido”.

Así, lo que se pretende modificar es la modalidad de representación, más que la de participación política.

Por otra parte, Pachakutik define la democracia local en los siguientes términos: “la democracia local se fundamenta sobre el ejercicio de la representación y la participación vía las asambleas y los parlamentos de los pueblos locales” (Rodríguez 2001)18. Cada grupo social, definido como pueblo, será representado por asambleas y parlamentos locales, y de esa manera tendrá acceso al gobierno local (en el nivel municipal, por lo general, pero también en el nivel local de la parroquia, en Ecuador, desde 1998). Esto remite a un necesario debate sobre el concepto y la “realidad” de lo que son los “pueblos” en el área andina. De hecho, en la práctica, se observa que se reproducen de manera idéntica, pero en una escala menor, las instituciones inspiradas del modelo central, pero se modifica dicho modelo en su esencia, al introducir la idea de una diversidad de pueblos definidos por su identidad cultural, en el seno del Estado-nación.

Así, la descentralización se piensa como un medio para alcanzar el objetivo: la democracia local, fundamentada sobre el ejercicio de la representación y la participación mediante las asambleas y los parlamentos de los pueblos locales.

Y dichos pueblos de ahora en adelante dotados de derechos colectivos podrían 18 Ver también García y Tibán 2008.

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participar en el debate político, en la toma de decisiones y en la formulación de las políticas de desarrollo, en los niveles nacional, provincial o municipal.

La definición indígena de la descentralización, mucho más radical de la que se suele manejar por parte de los actores centrales, muestra entonces que, más allá de la aparente convergencia conceptual, existen objetivos, marcos de acción e intereses distintos en los discursos de los movimientos indígenas y los de los actores en el poder. La descentralización se concibe como un poderoso instrumento de cambio político, como una herramienta para profundizar el ejercicio de la democracia en el nivel local y como un medio para ampliar la representación política al abrirla a los pueblos indígenas, reconocidos constitucionalmente.

Este reconocimiento jurídico implica que los pueblos indígenas se convierten en actores políticos definidos por su identidad cultural y dotados de derechos colectivos. Al promover la aplicación de los derechos colectivos y la descentralización como dos herramientas para propiciar la participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones políticas, la conaie y el Movimiento Pachakutik fomentan el reconocimiento efectivo en la práctica política de la diversidad cultural y su expresión institucional. De esta manera, aspiran a favorecer una ampliación y redefinición de los fundamentos de la representación política, al vincularla a la identidad cultural, cuestionando de manera radical el tradicional modelo de ciudadanía liberal.

La relació n co n l o s ac tore s ex tern o s : d ifus ión y reapropiación de l o s c o n cep to s d e d e scen t ra lizaci ó n y d emo cracia par t icipat i va p o r l o s ac to res ind í genas

En esta tercera parte se analizan más en detalle el discurso y la acción política de los actores externos, en este caso, de las Instituciones Financieras Internacionales (ifi), hacia los pueblos indígenas, y la manera como estos últimos han adoptado y se han reapropiado los conceptos de descentralización y democracia participativa que manejan las ifi. ¿Por qué y cómo las ifi influyen a los actores indígenas en torno a esta temática?

El discurso indígena En Ecuador los actores indígenas desarrollan un proyecto político de revalorización del control del Estado sobre el territorio nacional y los recursos naturales estratégicos, así como de defensa de la soberanía ante las multinacionales. Se oponen a las privatizaciones y, en general, al modelo neoliberal de desarrollo (Massal 2005a; 2005b). Así, al mismo tiempo que son uno de los más fuertes oponentes del Gobierno, quieren revalorizar el papel del Estado.

Pero también deben redefinir su relación con el Estado, ya que es éste el que

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transfiere a los gobiernos locales los recursos, en el marco de la descentralización, y además dependen de él para conseguir financiamiento para proyectos de desarrollo.

En este contexto, la difusión de los conceptos de descentralización y dp se realiza por dos vías: o bien mediante los representantes de los movimientos indígenas que han accedido a algunos puestos directivos en las instancias de gestión de proyectos de desarrollo, nacionales e internacionales, y reproducen o transmiten aquel discurso, socializandolo con sus militantes y bases; o bien son los mismos profesionales ejecutivos de las ong y ifi que forman los dirigentes indígenas. No obstante, dos dificultades se presentan cuando de aplicar las “guías” de la ddp se trata.

Por un lado, los proyectos de desarrollo local implementados por ong, actores de cooperación e ifi no pueden estimular la movilización y la participación sobre las cuales se asientan, en principio, puesto que los proyectos “participativos” microlocales encuentran a veces fuertes resistencias, dividen a los actores locales (al escoger grupos-meta que deben recibir ayuda y otros menos prioritarios), no movilizan o incluso desmovilizan actores ya movilizados al convertirlos en meros gestionadores de proyectos. En fin, no estimulan siempre la constitución de actores políticamente movilizados (Massal 2005a; 2005b).

Por otro lado, los actores movilizados que trabajan en las instancias de cooperación o en relación con las ifi son una franja minoritaria, profesional y socialmente mucho mejor insertada que el conjunto de las bases. Los recursos cognitivos que movilizan siguen siendo de acceso restringido. Como lo mostró Alberto Melucci, este tipo de recursos cognitivos permite a una élite restringida de dirigentes orientar y controlar el movimiento social desde arriba (Melucci 1992). De allí, se plantea el problema de la reapropiación de los conceptos por los actores de base. Más aún cuando la dirigencia de los movimientos puede ser cooptada, lo cual descabeza y desarticula los movimientos sociales y genera divisiones en su seno.

El discurso de las IFI En lo que concierne a las ifi (Banco Mundial [bm], bid), su discurso se orienta principalmente en torno al concepto de desarrollo sostenible, y su acción consiste en implementar políticas de desarrollo vía la implicación de las poblaciones más pobres, en aras de satisfacer sus necesidades prioritarias. Por tanto, se enfatizan dos tipos de políticas: 1) políticas sectoriales (medio ambiente, desarrollo urbano o rural integral, salud, educación); 2) políticas en dirección de grupos específicos (mujeres, jóvenes, indígenas). Además, el bid propone desde 2003 una reflexión llamada Diálogo Regional de Políticas, mediante el cual convoca a los países que reciben préstamos a participar en un foro estratégico sobre

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los ámbitos clave para el desarrollo de América Latina y el Caribe, con el fin de propiciar su inserción en una economía en proceso de globalización. El bid está relacionado con centros de investigación que realizan estudios empíricos acordes con estos postulados y objetivos, y con las prioridades de las políticas sectoriales y específicas.

La justificación de estas políticas se fundamenta en la “Participación de la Comunidad”: “La participación de las comunidades beneficiadas será un elemento fundamental en los proyectos de desarrollo urbano apoyados por el Banco. En algunos proyectos, en particular aquellos dirigidos a las poblaciones marginales y al sector informal, es imprescindible que los beneficiados participen en todas las etapas del proyecto, ejerciendo su capacidad de comprender y asumir las responsabilidades y emprender las acciones necesarias”.

En cuanto a la política de desarrollo rural integral, la justificación difiere un tanto: “[hay que estimular] la movilización de los esfuerzos de la población rural, lo que implica estimular su participación en la toma de decisiones, actividades de organización, de formación y educación rural, de comunicación social e incluso, de ser necesario, de desarrollo de formas de gestión económica que permiten abordar soluciones socio-economicamente factibles”.

Las acciones hacia los pueblos indígenas Éstas dos instituciones (bm y bid) desarrollan acciones específicas dirigidas a los pueblos indígenas. Entre ellas se pueden mencionar: concursos abiertos para que las microorganizaciones accedan a pequeñas donaciones; el bm financia la ong prodepine (brazo ejecutor del codenpe), mencionada anteriormente, por considerarla una respuesta a la movilización indígena que reivindica sus derechos colectivos y busca una mayor participación en la toma de decisiones; por su parte, el bid “realiza una serie de actividades, en aras de salvaguardar los intereses de los pueblos indígenas (pi) y contribuir a reducir la pobreza y promover el desarrollo sustentable, así como la defensa de la identidad”. De allí que se implemente un programa de estudios sobre los pi, especialmente estudios empíricos que tienen como ejes de reflexión prioritarios la situación socioeconómica, la propiedad de la tierra, las Organizaciones Indígenas, los indígenas en el medio urbano, el capital social de las organizaciones de mujeres, entre otros temas.

Así, las ifi desempeñan tres roles importantes en Ecuador durante los noventa: •• Recomiendan y enmarcan la participación local de poblaciones urbanas y rurales a las que incentivan a organizarse para hacerse escuchar por el gobierno central, con el objetivo de que éste propicie nuevas actividades

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económicas y nuevas formas de participación (directa, informacional, representativa local, acceso a nuevos mercados).

•• Influyen en los actores centrales para la creación de instituciones especializadas en el tratamiento de los asuntos indígenas.

•• Forman a la vez dirigentes indígenas movilizados políticamente para convertirlos en profesionales según sus preceptos, en el marco de sus proyectos de acción, y financian los proyectos implementados por los actores que capacitaron.

Esto evidencia una interacción compleja entre actores externos, centrales y locales que llega a una convergencia conceptual entre estos actores, pese a sus divergencias de proyectos de cambio político y social.

Las ifi promueven un proyecto neoliberal de cambio más alla de la esfera económica (Assies, Calderón y Salman 2002), rompiendo la organización corporativista de la sociedad, predominante en América Latina (Yashar 1999), al valorizar la autonomía individual y la responsabilidad, y reforzando los derechos cívicos y políticos, pero no necesariamente los derechos sociales. También insisten sobre los derechos culturales (Assies, Van der Haar y Hoekema 2002).

Este proyecto se asienta sobre la implementación de condiciones propicias a la emergencia de formas de participación local, pero también apunta a controlar la movilización política contestataria. Además, busca capacitar los dirigentes sociales, los más movilizados, que cumplen el papel de intermediarios entre actores externos y locales, y entre actores externos y centrales.

El proyecto de los actores locales movilizados, por su parte, consiste en participar en la formulación de las políticas públicas en asuntos que les incumben, reforzando el Estado y resistiendo el modelo neoliberal. Pero comporta una serie de contradicciones e incoherencias. Por un lado, dichos actores piden al Estado otorgar servicios públicos o recursos que permitan crear dichos servicios en el ámbito local; por tanto, reivindican la descentralización y promueven la “participación y la autoorganización de la communidad”. En ese sentido, anhelan, sino reducir el Estado, al menos, compensar sus falencias al autoorganizarse y fomentar una mayor tendencia a la autonomización respecto al poder central, dinámica que refuerzan los actores externos. Por otro lado, sin embargo, piden una participación en la definición y ejecución de las políticas públicas de desarrollo y en temas que les conciernen, lo que implica una reforma del acceso al poder para participar en la toma de decisiones, en el ámbito local, y cada vez más en el nivel nacional. Las herramientas para lograr dicho objetivo son la descentralización y la democracia participativa. El propósito no es solamente participar “en el proceso de desarrollo”, sino en la definición misma del modelo de desarrollo. Esto supone una participacion que se extienda más

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allá del ámbito local o incluso nacional. Aquí pueden encontrar la resistencia de los actores externos (ifi).

Finalmente, los actores sociales expresan un rechazo al modelo neoliberal, en particular, a las privatizaciones de los servicios públicos y de los recursos naturales etratégicos. Por tanto, abogan por el reforzamiento del Estado como una forma de resistir a dicho modelo económico y a la pérdida de soberanía económica. De allí nace una movilización, aún débil y mal articulada, sobre temas transnacionales (por ejemplo, en contra del alca; los tlc, o del pago de la deuda exterior, etcétera, como lo evidencian los temas de las Cumbres de los Pueblos organizadas para reunir las organizaciones indígenas de América Latina, o los debates del Foro Social de las Américas de Quito, en julio de 2004). Existe, por tanto, una incoherencia en su proyecto en torno al papel que debería desempeñar el Estado, que se pretende utilizar como un obstáculo para la neoliberalización de la economía, pero que se debilita políticamente al contribuir a deslegitimarlo y compensarlo en el ámbito local.

Co ncl us i ón

En este artículo propusimos enfocar el proyecto indígena del Movimiento Pachakutik en Ecuador en perspectiva comparada. El objetivo era develar algunos de sus ejes y fundamentos, pero sobre todo inscribir el análisis del discurso indígena en una reflexión más amplia sobre los procesos políticos principales de los noventa y la primera década del siglo xxi en el contexto andino. El análisis de los discursos de actores centrales y externos, en contraste con el de los indígenas, muestra cómo un mismo concepto (descentralización, democracia participativa) puede dar lugar a distintos proyectos políticos, que expresan ideologías, intereses y objetivos muy variados. También muestra lo específico del proyecto indígena de Pachakutik pero sobre todo cómo se articulan tres pilares centrales (derechos colectivos, descentralización y democracia participativa), con el objetivo de otorgar mayor poder a las organizaciones de los pueblos indígenas.

El principal interrogante se orienta hacia el futuro del Movimiento Pachakutik en Ecuador. Después de llegar brevemente a la cúspide del poder durante el golpe de Estado de enero de 2000, y de participar en el gobierno de L. Gutiérrez, la conaie y el Movimiento Pachakutik se han debilitado tanto que su candidato en las elecciones de 2006, el líder histórico Luis Macas, tan sólo consiguio 2,1% de los votos y el Movimiento tan sólo ocupó el rango de sexta fuerza política, 10 años después de su emergencia en el escenario político ecuatoriano (Massal 2009). Si bien se han analizado de manera amplia dicho resultado electoral y sus implicaciones, poco claro queda el panorama para el movimiento indígena en Ecuador. La Constitución de 2008 puede ofrecer cier-

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tas herramientas que permitan reforzar la participación de los movimientos sociales y la democracia participativa, aunque aún queda por verse cómo se aplicarán sus dispositivos. Pero persisten las dudas respecto al porvenir del proyecto político indígena, debilitado por las expectativas sociales defraudadas en torno al cambio político alcanzado desde la década de los noventa19; la corrupción, que también ha afectado al Movimiento Pachakutik; el fracaso de la experiencia de participación gubernamental en 2003; el alejamiento de las bases respecto a las directivas de la conaie, y el automarginamiento político de esta última.

Para terminar este artículo, se sugiere una recomendación de orden metodólogico, retomando las propuestas de Dagnino, Olvera y Panfichi (2006): insistimos en la necesidad de estudios empíricos para analizar de manera comparada los distintos proyectos políticos de los movimientos sociales y partidos políticos en América Latina. Así mismo, todavía existen relativamente pocos estudios que involucren distintos niveles de análisis, desde lo local hasta lo internacional, y que muestren las interacciones entre estos distintos ámbitos, en las estrategias de los actores sociales. Aún falta también por analizar con mayor detenimiento la experiencia de líderes indígenas que han tenido mayor involucramiento en las instituciones internacionales (Santamaría 2009), dando lugar a un análisis sociológico de sus trayectorias militantes.

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19 Consideramos que el cambio político y simbólico generado por los actores indígenas es importante e indudable, aunque no se haya traducido en un resultado electoral en 2006 (Massal 2009).

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Movilizaciones políticas indígenas en Colombia Virginie Laurent Universidad de los Andes Resumen Este artículo expone distintas etapas de las movilizaciones políticas indígenas en Colombia, que reflejan su particular combinación de variadas estrategias de lucha y sus diversos grados de articulación al Estado: autogobierno, acciones por vía de hecho, uso de recursos legales, participación electoral. Se muestra cómo la apertura de Colombia al multiculturalismo en 1991, asociada a una relativa institucionalización de las demandas indígenas, que fueron formuladas desde los años setenta, no impide la permanencia —o revivificación— de prácticas de resistencia como las llamadas Mingas. De manera transversal, se hace énfasis en la forma como peticiones específicas fundadas en la indianidad van a la par con alianzas y reivindicaciones más amplias, a favor de la construcción de otra sociedad, incluyente y equitativa.

Palabras clave movimiento indígena • Estado • elecciones • institucionalización • resistencia • minga

With batons or on the ballot Indigenous political mobilizations in Colombia Abstract This article describes different stages of the indigenous political mobilizations in Colombia, stages which reflect their particular combination of struggle strategies and their different degrees of articulation to the State: self-government, direct action, use of legal resources, and electoral participation. It shows how the Colombian opening to multiculturalism, which took place in 1991 and has been associated with a relative institutionalization of indigenous demands formulated since the seventies, does not prevent the permanence—or revitalization—of practices of resistance, as in the case of those called Mingas. In a transversal manner, the emphasis is put on how specific claims based on Indianness go hand in hand with alliances and broader claims in favor of the construction of another society, one being inclusive and equitable.

Keywords indigenous movement • State • elections • institutionalization • resistance • mingas

Recibido el 11 de marzo de 2010 y aceptado el 24 de mayo de 2010.

La información y los análisis presentados en este artículo se insertan en el marco de la investigación “Poblaciones indígenas y política[s]: veinte años de multiculturalismo en Colombia”, en curso y financiada por el Centro de Estudios Socioculturales e Internacionales de la Universidad de los Andes. También continúa trabajos previos sobre movilizaciones político-electorales indígenas en Colombia y Améric a Latina.

• • • Virginie Laurent es profesora asociada del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia. vlaurent@uniandes.edu.co

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Movilizaciones políticas indígenas en Colombia Virginie Laurent Universidad de los Andes

Intro d u cción

En las últimas décadas, Latinoamérica ha sido marcada por una afirmación de las identidades, de índole étnica, regional, religiosa o de género. A la vez que revela el fracaso de intentos de integración nacional “desde arriba”, la reivindicación de dicha(s) diferencia(s) no sólo dimana de actores discriminados por sus identificaciones —consideradas como— específicas. También va a la par con su validación desde el Estado y el aparato legal: más allá de matices propios de cada contexto nacional, en los noventa la mayoría de los países latinoamericanos se distingue por su apertura constitucional a la multiculturalidad1.

Hasta entonces, desde la influencia de la Ilustración las pertenencias identitarias debían reducirse a la esfera privada. En esto se definiría el corte en dos del hombre: ciudadano obediente, por una parte, individuo libre en sus convicciones, por otra (Rosanvallon 1989). Como agentes modernizadores, el Estado y las élites destruirían las antiguas estructuras sociales y culturales y obrarían por la “unificación cultural” imprescindible para la edificación de las naciones (Anderson 1983; Renaut 1997; Wieviorka 1997). En América Latina dichos procesos se traducirían a la hora de las Independencias en la preocu1 Se retoman aquí definiciones propuestas por Isabelle Tabeada (citada en Cunin 2003, 38) para referirse a la multiculturalidad en términos de la “[…] coexistencia, en el seno de un mismo sistema estatal, de varios segmentos de población que se diferencian por la práctica de una lengua o de una religión diferente a aquella del grupo mayoritario o también por la referencia a una filiación histórica o a una ‘identidad cultural’ específica”, al multiculturalismo como una “forma de gestión política de la multiculturalidad, es decir, el reconocimiento institucional de la naturaleza multicultural de la sociedad en cuestión y la inscripción consecuente de unas medidas legislativas que buscan preservar los derechos culturales de cada uno de los grupos en cuestión y particularmente de los grupos minoritarios”. Paralelamente, se sugiere una concepción de la(s) identidad(es) desde la subjetividad, que permita apreciar su carácter dinámico y maleable (al respecto, ver, por ejemplo, Bayart 1996, Poutignat y Streiff-Fenart 1995, Wieviorka 1993). Para una visión panorámica de los cambios institucionales y constitucionales introducidos en América Latina en las últimas décadas, ver, entre otros, Assies, van der Haar y Hoekema 1999, Macaire 2004 y Sánchez 1996.

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pación de las nuevas Repúblicas por convertir a sus habitantes en individuos ciudadanos. Proyecto que, no obstante, no impidió que persistieran políticas de discriminación (Gros 1991; Touraine 1988) y que, con una inversión de la fórmula de Orwell (1945), algunos terminaran siendo ¡menos iguales que los otros! Sin embargo, desde hace algunas décadas, la “máquina integradora” del Estado chocaría con una “ciudadanía más activa” que exigiría la reducción de las distancias entre dominantes y dominados, mayorías y minorías, masas y élites (Rocher y Salée 1997; Touraine 1988). Con esta aspiración, en los setenta se daría el punto de partida para lo que se conoce como el despertar indígena, o el surgimiento de organizaciones que encarnan demandas sociales fundadas en una valoración del “ser indígena” y en el reclamo de derechos como tal2.

Dentro de esta dinámica continental, la experiencia de Colombia es llamativa por la fuerza de los procesos organizativos de las poblaciones indígenas en este país, en donde se estima que estas últimas apenas representarían el 3,4% del total de habitantes (dane 2007, 35). Pese a este “bajo peso” en términos cuantitativos, y más allá de una gran diversidad —87 etnias, 64 lenguas (dane 2007, 16)—, se alcanzó a consolidar en Colombia un movimiento apto para exigir interlocución y reconocimiento por parte del Estado, y de la sociedad en general (Gros 1991; Laurent 2005).

De hecho, el perfil del movimiento indígena en Colombia se adecúa a concepciones amplias de los movimientos sociales (grupos de individuos que pertenecen a una misma categoría social, tienen una reivindicación en común para expresar y actúan conjuntamente por sus causas [Neveu 2005, 5-6] o “desafíos colectivos planteados por personas que comparten objetivos comunes y solidaridad en una interacción mantenida con las elites, los oponentes y las autoridades” [Tarrow 1997, 21]). Pero también refleja propiedades específicas de este tipo de acción colectiva, como las propuestas, por ejemplo, por Tarrow y Tilly (2008, 27): articulación de una campaña duradera de reivindicación; demostraciones públicas (marchas, pronunciamientos, lobby, cartas…); expresión de la dignidad, la unidad, la masa y el compromiso (con el uso de símbolos, logotipos, eslóganes…); organizaciones, redes, tradiciones y solidaridades, a partir de las cuales se llevan a cabo sus actividades. Asimismo, tanto por sus características internas como por sus dinámicas construidas en la asociación de demandas propias, específicamente indígenas, con peticiones compartidas con “otros excluidos” a favor de un cambio a profundidad de la sociedad, el movimiento indígena colombiano se acerca a la definición que formula Toura2 Sobre el contenido, alcances y límites de las reivindicaciones y accionares indígenas de las últimas décadas —y de otros movimientos sociales en América Latina—, así como sobre su ubicación en las configuraciones nacionales, ver, por ejemplo, Álvarez, Dagnino y Escobar 2001, Baud et al. 1996, Le Bot 1994, Maybury-Lewis 2002 y Yashar 1997.

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ine (1973, 337), según la cual se entiende como movimiento social la “acción conflictiva de agentes de clases sociales que luchan por el control del sistema de acción histórica”, o historicidad; en otras palabras, la forma como la sociedad se produce3.

En efecto, cuando en los setenta nacen las primeras organizaciones indígenas en Colombia, sus peticiones no sólo se expresan en reclamos por la tierra y por la indianidad4. También están enmarcadas en la denuncia de la marginación política, económica y social, así como en el planteamiento de una redefinición de las esferas del poder. Ahora bien, con la exhortación a una unidad y autonomía indígena por la que se clama desde dicha época5, no se trata de rechazar al Estado, sino de exigir de él el fin de la exclusión y condiciones para una mayor participación en las tomas de decisiones (Gros 1991). Veinte años después, con la implementación de políticas de descentralización y modernización del Estado, dicho giro se oficializa, brindando nuevas “estructuras de oportunidades políticas” para la movilización indígena y contribuyendo a su proyección en la competición electoral (Laurent 2005)6.

Semejante cambio, perceptible tanto en los modi operandi de las organizaciones indígenas como en el marco institucional en el que se insertan, plantea, sin embargo, interrogantes que animan a la prudencia. Si bien el reconocimiento de una ciudadanía renovada para las poblaciones indígenas les garantiza un posicionamiento en el escenario político-electoral y deja entrever opciones 3 Para una visión de conjunto de los enfoques teóricos de los movimientos sociales y la expresión de estos últimos para el caso de Colombia, ver Archila 2005.

4 Dicha indianidad se entiende aquí como la reivindicación de una identidad genérica en cuanto indígena(s), en parte respaldada en la idea de una lucha compartida nacional y continentalmente, más allá de la diversidad de pueblos y demandas que puede agrupar de un país/región a otro/a.

5 A manera de ilustraciones al respecto, vale la pena mencionar la referencia central a la unidad y la autonomía en los lemas de algunas de las organizaciones indígenas activas en Colombia: “Unidad, Tierra, Cultura”, para el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC); “Unidad, Territorio, Cultura, Autonomía”, para la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC). Asimismo, el periódico publicado por esta última tiene el nombre de Unidad Indígena. Sobre estas organizaciones, ver más adelante.

6 Siguiendo a Tarrow (1997, 49), el concepto de estructura de oportunidades políticas hace referencia a las “dimensiones consistentes […] del entorno político, que fomentan o desincentivan la acción colectiva entre la gente”. De acuerdo con el mismo autor, “los cambios más destacados en la estructura de oportunidades surgen de la apertura del acceso al poder, de los cambios en los alineamientos gubernamentales, de la disponibilidad de los aliados influyentes y de las divisiones dentro de las elites y entre las mismas” (1997, 49-50). Sobre el fenómeno de la movilización electoral indígena, es importante subrayar que también se observa en toda Latinoamérica en las últimas décadas el giro hacia el multiculturalismo y la implementación de políticas nacionales a favor de la descentralización y la participación ciudadana. Al respecto, ver, por ejemplo, Albó 2003, Brett 2006, Guerrero y Ospina 2003, Lacroix 2005, Laurent 2007 y 2008, León et al.

2005, Massal 2005, Ortiz 2004, Recondo 2007, Van Cott 1995 y 2003, Viqueira y Sonnleitner 2000.

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de empoderamiento, no impide amenazas ligadas al multiculturalismo. Entre otros efectos, éste podría favorecer el repliegue comunitario y la estigmatización, en nombre de una supuesta identidad pura (Adler 1997; Barber 1995; Touraine 1997); la victimización, para justificar el acceso a un trato preferencial, y el surgimiento de desigualdades entre grupos sociales amparados (o no) por la ley desde su especificidad (Todorov 1995); la dispersión de los individuos alrededor de los particularismos (Walzer 1995); o la desilusión frente a un pluralismo sólo de fachada (Camilleri 1997).

De manera más concreta, al cabo de cerca de veinte años de multiculturalismo en Colombia, puede uno preguntarse cómo se concreta la atribución de derechos específicos asignados desde el Estado a las poblaciones indígenas, y si efectivamente asegura las posibilidades de autogestión planteadas por los principios constitucionales. Asimismo, queda por averiguar en qué medida el proyecto oficial de inclusión significa un canal abierto hacia la representación (Wills 2007) y, por extensión, el fin de la exclusión. En este orden de ideas, la correspondencia inédita entre la configuración nacional diseñada por la Constitución de 1991 y la inserción del movimiento indígena colombiano en el escenario electoral incita a interrogarse sobre la naturaleza y la razón de ser del (de los) proyecto(s) político(s) indígena(s). ¿Por qué, para qué y cómo seguir movilizándose en un contexto en el que las reivindicaciones iniciales han sido objeto de consideraciones nacionales apuntando a su respeto?

En relación con la reflexión abierta por dichas dudas, este artículo propone mostrar la manera como el movimiento indígena colombiano ha pasado por distintas etapas que reflejan su combinación de variadas formas de movilización y diversos grados de articulación al Estado, en un trasfondo de apertura al multiculturalismo: autogobierno, acciones por vía de hecho, uso de recursos legales, participación electoral. Para dicho fin, en la primera parte se vuelve sobre el surgimiento de las primeras organizaciones indígenas, a partir de las cuales se destacan dos tendencias significativas: por un lado, la agregación de modos de acción, por vías de hecho, pero también legales; por otro lado, el llamado a la diferencia para respaldar demandas de igualdad. En la segunda parte, se examina cómo, a partir de 1991, se plasmaron dichas peticiones en las reglas de juego nacionales y cómo con ello se abre el camino no sólo a la movilización electoral y a una autonomía relativa de los indígenas, sino también a nuevas dependencias frente al aparato estatal. En la tercera parte, se aborda la forma en que el movimiento indígena se reposiciona en este escenario ambiguo de “multiculturalismo a prueba”; al respecto, se presta atención especial a la reactivación de algunas modalidades de “lucha indígena” de índole contestataria características de sus primeros años, conocidas en los últimos años como Mingas, en otras palabras, trabajos comunitarios para el bien de todos.

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Pro clamar s e dife ren t es e n p o s d e la i n clusió n: lucha s i n dí g e na s d e la “ prim era g e n eraci ó n”

Afirmación de la indianidad, apertura hacia los no indígenas Cuando, en 1971, se forma en Colombia el Consejo Regional Indígena del Cauca (cric), éste respalda gran parte de su accionar en recuperar los territorios colectivos (resguardos) y fortalecer las autoridades comunitarias (cabildos) (cric 1990). Sin duda, dichas exigencias están estrechamente ligadas a los destinos indígenas de la región; igualmente, forjan su razón de ser en formas de vida reivindicadas como comunitarias y tradicionales7. Sin embargo, no se trata de custodiar la (y las) tradición(es) a favor de conductas de encierre comunitario. Más allá de dichas preocupaciones, el cric se destaca también, desde su creación, por su voluntad de acercamientos a otros sectores sociales sometidos a dificultades similares a las de los indígenas, y alejados, como ellos, de los espacios de representación: campesinos, obreros, sindicalistas o estudiantes, entre otros. Es más, la proximidad del cric con las luchas campesinas se explica en parte por la participación previa de sus miembros en el marco de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (anuc) en su “línea radical”8.

“Somos campesinos, somos indios”, tal es, en efecto, el mensaje que respalda las primeras reivindicaciones indígenas.

Por cierto, la decisión de apartarse de la organización campesina se funda en la necesidad de hacer valer una idiosincrasia, además de necesidades compartidas con los campesinos. Al respecto, la posición del cric (1974) es clara: Los paeces, guambianos, coconucos y demás indígenas del Cauca vivimos en las montañas, en las haciendas y resguardos. Somos campesinos […] [S]omos la mayoría del campesinado del Cauca […] no tenemos escuelas suficientes, ni puestos de salud, ni caminos, ni tierra donde trabajar. O las parcelas que tenemos son muy chiquitas para dar 7 Para el caso de Colombia, la comunidad indígena se entiende en referencia a la unidad territorial y administrativa del resguardo —y por extensión, también a sus habitantes—, así como a la existencia, en su seno, de una autoridad política propia reconocida legalmente en cuanto autoridad tradicional (Decreto 2164 de 1995). Sobre este punto vale la pena subrayar la manera como, a pesar de ser instituciones de origen colonial, el resguardo y el cabildo fueron reapropiados para hacer valer derechos propios a la tierra y la autogestión. En este sentido, es también importante recalcar que, más allá de los “discursos fundadores” —trátese de peticiones de las organizaciones indígenas o de leyes implementadas desde el Estado— que se empeñan en proteger la llamada tradición, ésta se mueve por múltiples procesos de adaptación, apropiación e invención (Hobsbawm y Ranger 1983), así como las comunidades tienden a ser imaginadas (Anderson 1983).

8 A pesar de que fue creada inicialmente por el presidente Lleras Restrepo (1966-1970) para enmarcar las reivindicaciones campesinas, un sector de dicha organización apunta rápidamente a salirse de los canales institucionales y radicalizarse para organizar tomas de tierras a las que se unen los indígenas de varias regiones del país (ver Laurent 2005).

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de comer a los hijos […] Los indígenas de parcelas chiquitas, los terrajeros, los peones y los comuneros estamos todos explotados. Como los campesinos de otras partes. Igual que los campesinos de toda Colombia […] [pero también], Los paeces, guambianos y demás somos indios.

Porque somos descendientes de las naciones indígenas que habitaban estos territorios siglos antes de que llegaran los invasores desde España […] Somos indios, ‘naturales’ como dicen, y tenemos derecho a nuestras tierras […] Apreciamos estas costumbres, estas lenguas, esta historia que nos unen y fortalecen. Somos indios y creemos que ser indio es bueno.

Ahora bien, más allá de alegar esta especificidad como indios, el movimiento indígena colombiano se propone obrar por una redefinición de las relaciones de poder. En ello, su acción tiene, desde sus inicios, un carácter claramente político. “Solidaridad con las luchas de todos los explotados y oprimidos” (onic, 6-7): así se expresa a su vez la Organización Nacional Indígena de Colombia, conformada en 1982 con base en la expansión del “modelo cric” en el país. Esta misma preocupación por actuar sin cerrarse al resto de la sociedad se plantea incluso desde el llamado Movimiento de Autoridades Indígenas del Suroccidente, que, a partir de finales de los setenta, da forma a una vía alterna de organización en disidencia del cric y la onic. A pesar de que éste se pronuncia a favor de un proyecto menos “gremial” y fundado en la “formulación de una política indígena propia” (cric 1980, 3, cursivas en el original), actúa de la mano y con el respaldo de un amplio grupo de Solidarios, aunque sea con base en el precepto de “juntos pero no revueltos” (Movimiento de Solidarios 1980, 6-7)9.

Movilización indígena en “doble vía”: acción directa y recurso legal Paralelamente a esta posición de afirmación identitaria, pero también apertura hacia los no indígenas, las acciones de las organizaciones indígenas se orientan en dos direcciones. Por un lado, retoman algunas enseñanzas del movimiento campesino en materia de tierras. El procedimiento de su invasión/recuperación10 es precisamente uno de los que, al lado de bloqueos de carreteras, marchas y demás manifestaciones de inconformidad, implementa el cric desde su creación (cric 1990).

Sin embargo, el accionar indígena descansa también en su uso del marco legal. Al respecto, vale la pena hacer énfasis en la manera como las organi9 Para una visión de conjunto de la estructura de las organizaciones que dan forma al movimiento indígena colombiano, ver la figura 1.

10 La terminología empleada alrededor de dichas dinámicas varía en función de los actores que aluden a ellas; mientras que los terratenientes hablan de invasión a sus propiedades, los indígenas reivindican la recuperación de sus territorios ancestrales (CRIC 1990).

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zaciones indígenas respaldaron sus peleas en la Ley 89 de 1890 —declarada anticonstitucional sólo en 1996—, “por la cual se determina la manera como deben ser gobernados los salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada”.

No obstante su carácter racista, al hacer referencia a autoridades comunitarias y al definir los resguardos indígenas como “imprescriptibles, inembargables e inalienables”, esta ley se transformó en valiosa herramienta de lucha. Contra todo proyecto de disolución de los territorios colectivos, las organizaciones indígenas exigirán su justa aplicación, recordando que éstos no se pueden vender o parcelar (cric 1990; Gros 1991; Laurent 2005).

Dirigidos en gran parte a interlocutores no indígenas, estos modos de movilizarse que surgen con el cric se expresan fuera del espacio localizado del resguardo —hasta entonces reducido escenario legalmente permitido para la expresión del ejercicio político indígena— y, progresivamente, van a traer frutos. Aunque sea por razones pragmáticas que apuntan a afirmar la legitimidad del Estado en zonas del país que escapan de su control, con la llegada al poder del presidente Betancur (1982-86) se da un giro en el trato a la “cuestión indígena”, el cual se traduce en el reconocimiento de un estatus de interlocutores a las organizaciones indígenas y en la adjudicación de grandes cantidades de tierras —hasta una cuarta parte del territorio nacional— como territorios colectivos (Gros 1991; 2000). Logros significativos a los que se sumará además, a principios de los noventa, la conquista de derechos constitucionales.

Nueva s au ton om í a s, n u evas d ep e n d e n cia s : el mult icult urali s m o a pr u e ba

Del indio salvaje a la indianidad en la nación renovada La posición de los “grupos étnicos” en la nación colombiana llega, en efecto, a ser definida bajo nuevos términos con el impulso del multiculturalismo en la Constitución de 1991. Al respecto, las poblaciones indígenas son sin duda las primeras beneficiarias de medidas que dan las pautas para su autonomía relativa. Además de plantear su trato específico en materia de medio ambiente, educación y salud, se ratifica su derecho a la propiedad de territorios colectivos, a elegir sus autoridades y a gozar de una jurisdicción especial: “los territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades […]” (artículo 330). Paralelamente, se asigna al Estado la responsabilidad de velar por la igualdad de los ciudadanos, más allá de toda diferencia. Como estipula el artículo 7, “[e]l Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana”. Asimismo, precisa el artículo 13, “[e]l Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas

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en favor de grupos discriminados o marginados”. Con base en este proyecto de ciudadanía multicultural11, tras considerarlos como menores de edad, se reconoce así a los indígenas el derecho de ser a la vez iguales —en cuanto ciudadanos colombianos como cualquier otro— y diferentes —como portadores de una identidad reivindicada como particular—.

En virtud de estos cambios, y con el fin de asegurar la participación de las poblaciones indígenas “en la vida nacional en el respeto de sus particularismos culturales”, a partir de 1993 parte de los recursos de la nación se transfiere a los resguardos indígenas para que inviertan en proyectos de desarrollo (DNP 1995)12. Medida que sin duda aparece como un paso significativo hacia la autogestión indígena, en la medida en que da lugar a la asociación de territorios, autoridades y recursos económicos propios. Sumado a este punto, la Constitución de 1991 prevé unas circunscripciones indígenas especiales que aseguran el acceso a tres curules del Congreso. Por otra parte, además de este derecho a la representación nacional13, confirma el fomento a la descentralización y a la participación ciudadana inauguradas desde finales de los ochenta con la elección de alcaldes, a la vez que instaura la de gobernadores. Reformas que también pueden ser compatibles con los intereses de las organizaciones indígenas: en adelante dotados de recursos financieros y de autonomía política frente al centro, los espacios municipales y departamentales se convierten en terrenos por conquistar por vía de las urnas.

Organizaciones indígenas y aprendizaje de la política moderna14 En estas condiciones, la entrada en los noventa abre el paso a la conversión de la indianidad en capital electoral y a la multiplicación de candidaturas en nombre de nuevas fuerzas políticas (ver la figura 1). Entre éstas, con la elección de la Constituyente, en 1990, el Movimiento de Autoridades Indígenas 11 “Ciudadanía multicultural” es la fórmula que propone Will Kymlicka (1996) para conjugar garantías del sistema de ciudadanía liberal clásica —fundada en los valores universales y la igualdad— con el reconocimiento de derechos culturales diferenciales para grupos específicos en situaciones de diversidad cultural.

12 De acuerdo con la Ley 715 de 2001 sobre Sistema General de Participaciones, cada año se deduce un monto equivalente al 4% del total de recursos que conforman el Sistema General de Participaciones, del cual el 0,52% se asigna para los resguardos indígenas, en función del número de habitantes que agrupan.

13 De hecho, las organizaciones indígenas dieron sus primeros pasos en el escenario electoral nacional con motivo de la convocatoria extraordinaria de la Constituyente de 1990, momento en el que, dejando de lado una posición de abstención hasta entonces defendida frente a un sistema político considerado cerrado y exclusivo, por primera vez afirmaron una voluntad de participación electoral (ver Laurent 2005).

14 Dicha expresión se toma prestada del libro de Roberto Santana (1992), quien la emplea a propósito de los indígenas de Ecuador.

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Figura 1. Organizaciones político-electorales indígenas en Colombia (1971-2010) Consejo Regional Indígena del Cauca CRIC (1971) “Sector crítico” CRIC (finales de la década de 1970) Movimiento de Autoridades Indígenas del Suroccidente (principios de la década de 1980) Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia AICO (1990)

Consejos/organizaciones regionales indígenas (décadas 1970-1980) Organización Nacional Indígena de Colombia ONIC (1982) Alianza Social Indígena ASI (1991)

Movimiento Indígena Colombiano MIC (1993-1998)

Movimiento Social Indígena MSI (2010)

de Colombia (aico) toma el relevo, en el ámbito nacional, de su predecesor regional (Movimiento aiso). Como lo evoca su nombre, la organización se define como respetuosa de las autoridades tradicionales y propone fundar su misión en los principios de historia y permanencia, identidad y territorio (aico 1994). Por su parte, la Alianza Social Indígena (asi) —creada en 1991— y el Movimiento Indígena Colombiano (mic) —surgido en 1993— heredan el respaldo de asociaciones indígenas departamentales afiliadas a la onic. Mientras la asi está estrechamente ligada a la zona andina, el mic se afirma como representante de la Amazonia y Orinoquia. Cada una de estas organizaciones dice encarnar un proyecto político alternativo, enriquecido con dimensiones étnicas y culturales, con el fin de participar en la edificación de una “nación donde sea elemento básico la diversidad cultural y el respeto a la diferencia” (asi, 15) o de “orientar y dirigir [los] pueblos [indígenas] y otros sectores de la sociedad colombiana, adquiriendo nuevas relaciones que […] permita[n] la concertación de espacios de participación y la toma de decisiones acorde con [sus] necesidades” (mic 1996, 6-7).

Fundada en estas metas, la presencia de las organizaciones indígenas se consolida en el escenario electoral al filo de los noventa15. Tras unos “prime15 La información presentada a continuación se recogió en la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC).

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ros pasos” en las elecciones de 1991 y 1992, se percibe un incremento en el número de sus candidatos y elegidos entre 1994 y 2002 (Laurent 2005) (ver la tabla 1). Durante este mismo período, en algunas oportunidades las victorias electorales lograron ajustarse a los espacios de autogestión indígena: por ejemplo, en municipios del Cauca, en donde, desde 1994, alcaldes y concejales fueron mayoritariamente electos en nombre de organizaciones indígenas y la gestión municipal se inspira en proyectos comunitarios implementados previamente (tales como los llamados Proyecto Global, en Jambaló; Proyecto Nasa, en Toribío, o Plan de Vida, en Silvia). Asimismo, en algunas circunstancias, alianzas amplias entre diversos sectores populares permitieron hacer frente a los llamados “partidos tradicionales”; tal como ocurrió, en el año 2000, con la coalición de asociaciones de carácter local o regional, rural y urbano, campesinas, sindicales y de poblaciones negras, además de algunos “liberales independientes”, al lado de las organizaciones indígenas, en el marco de un Bloque Social Alternativo, propuesta que dio lugar a la elección, por primera vez en la historia del país, de un indígena guambiano como jefe del Ejecutivo en el departamento del Cauca (Laurent 2005).

Sin embargo, principalmente circunscritos a esta zona “cuna” del movimiento indígena de los setenta, los logros electorales tienden a ser pocos. En otras regiones del país las dinámicas electorales indígenas suelen ser menos alentadoras, bien sea porque la relación de fuerzas frente a otras agrupaciones políticas no es favorable o porque no reflejan la construcción de un proyecto político claro. Paralelamente, incluso en el Cauca, se ha dado un fenómeno cíclico de pactos preelectorales/rupturas poselectorales, que tienden a comprobar la precariedad de las alianzas (Laurent 2005).

Por otra parte, en 2003, por primera vez en una década, la creciente tendencia de la presencia indígena en las corporaciones públicas se rompió. Introducidos por el Acto Legislativo 01 —conocido como “reforma política”— de dicho año16, los cambios en las reglas electorales tuvieron como efecto una baja sensible del alcance indígena en las elecciones municipales y departamentales de 2003 (tabla 1).

16 Entre otras medidas implementadas, según sus defensores, para evitar la dispersión y las “microempresas electorales” pero que, para sus detractores, también significan una amenaza para la supervivencia de los partidos pequeños —entre los cuales están las opciones políticas indígenas—, dicha reforma impuso a las fuerzas en competición la obligación de obtener un número mínimo de votos (el umbral) para que puedan conservar su personería jurídica e implementó la cifra repartidora (regla d’Hondt) para la asignación de curules. Sobre la reforma política de 2003 y algunos de sus efectos, ver, por ejemplo, Hoskin y García 2006.

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Tabla 1. Curules obtenidas por candidatos de organizaciones indígenas (1990-2010) Elección

ONIC

Asamblea Nacional Constituyente Total

1 1

Senado Cámara de Representantes Total Congreso Gobernaciones departamentales Total

1 – 1 – 1

Alcaldías Concejos municipales Asambleas departamentales Total

– 4 0 4

Senado Cámara de Representantes Total Congreso Alcaldías Concejos municipales Asambleas departamentales Gobernaciones departamentales Total

– – – – – – –

Alcaldías Concejos municipales Asambleas departamentales Gobernaciones departamentales Total

– – – – –

Senado Cámara de Representantes Total

– –

Alcaldías Concejos municipales Asambleas departamentales Gobernaciones departamentales Total

– – – – – continúa

Partido AICO ASI 1990 1 – 1 – 1991 1 1 1 0 2 1 0 – 2 1 1992 0 – 8 9 0 1 8 10 1994 1 0 0 0 1 0 0 8 23 128 1 6 – – 24 142 1997 5 8 35 102 1 6 1 41 117 1998 1 2 0 2 1 4 2000 4 11 78 171 3 8 1 86 190

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MIC

Total

– –

2 2

– – – – –

3 1 4 0 4

– – – –

0 21 1 22

1 0 1 0 19 4 – 23

2 0 2 8 170 11 – 189

1 27 3 – 31

14 164 10 1 189

– 0 0

3 2 5

– – – – –

15 249 11 1 276

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Tabla 1. Curules obtenidas por candidatos de organizaciones indígenas (1990-2010) (continuación) Elección

ONIC

Senado Cámara de Representantes Total

– – –

Alcaldías Concejos municipales Asambleas departamentales Gobernaciones departamentales Total

– – – – –

Senado Cámara de representantes Total

– – –

Alcaldías* Concejos municipales* Asambleas departamentales* Gobernaciones departamentales* Total

– – – – –

Senado Cámara de Representantes Total

– – –

Partido AICO ASI 2002 1 1 1 0 2 1 2003 3 6 64 150 4 3 1 – 72 159 2006 1 1 – – 1 1 2007 3 39 87 401 2 11 – 1 92 452 2010 1 1 0 0 1 1

MIC

Total

– – –

2 1 3

– – – – –

9 214 7 1 231

– – –

2 0 2

– – – – –

42 488 13 1 544

– – –

2 0 2

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil. * Resultados parciales

El Estado como árbitro de los escenarios electorales de la diferencia Aparte de su impacto en los resultados de las organizaciones indígenas, la reforma de 2003 contribuyó a motivar entre ellas nuevas estrategias para enfrentar las siguientes contiendas. Al respecto, motiva a tener en cuenta la manera como las instituciones estatales pueden llegar a incidir en la movilización electoral indígena, bien sea porque definen los términos a partir de los que se compite o porque les incumbe zanjar litigios que involucran a organizaciones y líderes políticos indígenas.

De hecho, frente al riesgo de no pasar el umbral impuesto para asegurar la elección de sus candidatos en las circunscripciones ordinarias, con motivo de las elecciones parlamentarias de 2006, la asi y aico procedieron a una táctica

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de retaguardia, al recurrir prioritariamente a las circunscripciones especiales.

Paralelamente, dados los límites del potencial electoral de estas mismas organizaciones, varios candidatos indígenas acudieron a fuerzas políticas más amplias, con el fin de ganar un mayor respaldo. Así las cosas, después del auge de las organizaciones políticas indígenas en la década de 1990, algunos partidos —no específicamente indígenas— llegaron a contar con la presencia de “sus propios” candidatos indígenas entre sus filas. Sólo para dichas elecciones, tres líderes indígenas con trayectoria reconocida en aico y la asi fueron candidatos al Senado en nombre del Polo Democrático Alternativo, de los cuales ninguno salió elegido. Por el contrario, una candidata —wayuu— del Polo fue electa como representante a la Cámara después de haber ganado contra otra candidata wayuu de la asi y una candidata arhuaca inscrita en nombre de Cambio Radical, dentro de la circunscripción indígena. Presencia algunas veces exitosa de partidos no indígenas en las circunscripciones indígenas que, sin duda, abre el debate sobre la pertinencia de dichos espacios —supuestamente— reservados17.

Además, tras dichas contiendas, los organismos electorales y las organizaciones indígenas se sorprendieron al descubrir que el voto en blanco había superado el número de sufragios expresados a favor de los candidatos inscritos en la circunscripción especial. Frente a esta situación, se planteó la necesidad de repetir la votación, pero quedó una duda por aclarar: saber si se permitiría la participación de las dos organizaciones indígenas en competición —asi y aico—, ya que solamente la primera hubiera alcanzado el umbral. Por no haber cumplido esta condición, aico corrió el riesgo de perder su personería jurídica y, por lo tanto, desaparecer del escenario electoral. En respuesta, en el marco de deliberaciones que entablaron con el Consejo Nacional Electoral, las dos organizaciones unieron sus voces para impedir que se convocara a nuevas elecciones. Sin embargo, mientras aico rechazó rotundamente el que se tuviera en consideración la cuestión del umbral en la circunscripción especial, la asi no asumió ninguna posición al respecto. De hecho, ¡la pérdida de una curul para aico significaba para la asi la ganancia de esta misma curul!

Al cabo de semanas de incertidumbre, el Consejo Nacional Electoral estableció que no se convocaría a nuevas elecciones; confirmó, igualmente, que la condición del número mínimo de votos no aplica para la circunscripción especial18.

Ahora bien, independientemente de esta salvación in extremis de su curul, para 17 Asimismo, las elecciones de 2010 motivaron la inscripción de listas ajenas al movimiento indígena dentro de las circunscripciones especiales y, de nuevo, propiciaron la elección de la misma representante del Polo a la Cámara.

18 Comunicado del Consejo Nacional Electoral, recuperado en www.registraduria.gov.co el 12 de abril de 2007.

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aico, semejante episodio refleja sin duda la manera en que las reglas del juego electoral —definidas por la mayoría no indígena desde el Congreso de la República—, así como su interpretación por las instituciones del Estado encargadas de velar por su buena ejecución, pueden influir en la vida —o muerte— de las organizaciones políticas indígenas.

Unos meses después, las elecciones municipales y departamentales de 2007 revelaron a su vez el alcance de la reforma política de 2003 sobre las dinámicas electorales indígenas: mientras que aico recuperó una serie de curules perdidas, la asi superó sus resultados anteriores; dichos logros, sin embargo, se dieron a costa de una distribución poco selectiva de avales a numerosos candidatos, que plantea la pregunta del compromiso de dichos elegidos, “convertidos de última hora”, frente a las organizaciones y los proyectos políticos que supuestamente representan19.

Por otra parte, entre otros ejemplos, la polémica generada por el voto en blanco en la circunscripción especial revela la manera como en los últimos años los miembros de las organizaciones indígenas se han enfrentado para asegurar su acceso a una curul, pelearse un liderazgo y justificar o impedir sanciones en su contra. Asimismo, en un contexto marcado por el carácter borroso de la aplicación de la Constitución de 1991, refleja la multiplicación de batallas jurídicas, en las que se oponen normas nacionales a las consuetudinarias y en las que los árbitros surgen del Estado. Al respecto, pueden mencionarse las disputas que surgieron a propósito de la edad exigida a los candidatos indígenas para competir en corporaciones públicas y los fallos contradictorios que generaron las respuestas del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional. También vale la pena recordar el conflicto que estalló en 1998 entre cabildos del Cauca y la asi frente a la toma de posición de uno de sus senadores en contra de las directrices de la organización —caso en el que se involucró el recurso a la justicia tradicional tanto para castigar al culpable con fuetazos como para purificarlo en aguas sagradas— respecto a un gesto relacionado con cuestiones electorales, que sin duda rebasan el ámbito comunitario (Laurent 2005).

Al principio circunscritos al movimiento indígena, dichos pleitos descubren otros tipos de controversias, que se expresan con un fuerte eco en la opinión pública y llegan a ser de dimensión nacional. Para algunos, el argumento comunitario y los modos de funcionamiento de la justicia indígena son con19 De hecho, el aval otorgado por la ASI a los candidatos presidenciales Antanas Mockus (2006) y Sergio Fajardo (2010) originó fuertes desacuerdos hasta motivar la disidencia de un sector de la regional ASI-Cauca alrededor de la candidatura al Senado de la dirigente del CRIC Aída Quilcué, en el marco de un nuevo Movimiento Social e Indígena. Al respecto, ver la figura 1 y, por ejemplo, El Tiempo 2010.

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siderados inaceptables, arcaicos y contrarios a los derechos humanos. Para otros, no sólo se consideran legítimos sino también legales, en virtud de la Constitución de 1991. Paralelamente, sobresale una tendencia a la judicialización y al peritaje de la(s) “cuestión(es) indígena(s)”, en medio de conflictos de competencias y de visiones del mundo que revelan el peso del Estado —y de múltiples expertos a los que acude— en el diseño y la interpretación de un marco legal que comporta contradicciones y lagunas20.

Territorios propios y ¿otra subordinación?

Fuera del ámbito electoral, la llegada de dineros públicos a los territorios indígenas igualmente trajo a su vez una serie de cambios y dudas. En las comunidades, tuvo una incidencia en el papel de la llamada autoridad tradicional. Hasta entonces encargados principalmente de velar por la repartición de la tierra y el orden interno, sus representantes tienen hoy en día la responsabilidad de manejar las sumas de dinero que se otorgan a los resguardos. Esta nueva tarea ha tendido a motivar numerosas vocaciones para las funciones de gestión que implica, y con ellas, rivalidades internas y acciones, con miras a la obtención de beneficios personales. Por otra parte, si bien les corresponde a las comunidades indígenas decidir el destino de los recursos públicos que reciben, su administración incumbe a los alcaldes de los municipios —o gobernadores de los departamentos— en donde se ubican los resguardos, lo cual contribuye a generar un vínculo directo entre los territorios y autoridades indígenas, por un lado, e instituciones y agentes del Estado, por otro lado (Laurent 2005).

En algunas ocasiones esta situación ha dado lugar a una convivencia difícil: entre otros aspectos, se han denunciado casos de presión o intervención, por parte de los elegidos municipales y departamentales. Además, para acceder a dichos dineros, las autoridades comunitarias tienen la obligación legal de contar con el debido reconocimiento de la oficina de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior. Entre otras consecuencias, estos requisitos legales someten la selección de las autoridades tradicionales a un visto bueno estatal, a la vez que plantean problemas de adecuación entre autoridades y responsabilidades comunitarias, unas de corte consuetudinario, otras más enfocadas en asumir los trámites con el Estado (Laurent 2005).

De manera más general, la autonomía indígena también genera debates, en la medida en que puede ocasionar conflictos de intereses entre poblaciones —protegidas o, por el contrario, descuidadas por el aparato legal— en espa20 Para un acercamiento al trato de las cuestiones indígenas desde el derecho colombiano en los últimos años, ver, por ejemplo, Ariza 2009, Carrillo y Patarroyo 2009, González 2007 y Lemaitre 2009.

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cios a menudo compartidos a las buenas o a las malas (Laurent 2005; Rincón 2009). En este orden de ideas, es preciso mencionar que la posición del Estado frente estos “asuntos indígenas” es más bien confusa. De un lado, reconoce una especificidad territorial e identitaria a los “grupos étnicos”. Pero, por otro lado, pasa por encima de toda norma legal relativa a las poblaciones indígenas —o afrocolombianas— cuando ésta supone un obstáculo a otros intereses. De hecho, con el paso de las prioridades nacionales, desde la apertura hacia la seguridad democrática con la llegada al poder del presidente Álvaro Uribe (20022010), quedó claro el mensaje de que “ni un centímetro cuadrado del territorio nacional sale del control de las instituciones estatales y la fuerza pública”21, lo cual dejó en entredicho el derecho a la autonomía territorial. Posición expresada desde el Estado que, en el caso colombiano, se extiende además a los actores armados ilegales. Cuando se trata de implementar campos militares, laboratorios de droga o megaproyectos, la perspectiva multicultural queda relegada a un plano secundario (Laurent 2005).

En cierta medida, estas reflexiones motivan a analizar, bajo el lente de una instrumentalización estratégica, la apertura de nuevas formas de participación ciudadana y el reconocimiento de una ciudadanía diferente, así como los compromisos del Estado al respecto. En un contexto que también atestigua políticas neoliberales, incitaría a preguntarse, como lo hace, por ejemplo, Christian Gros (1997, 37), “si la descentralización asociada a las prácticas de autogestión, no constituye una nueva tecnología de control social, que está más relacionada con la aplicación del modelo neoliberal, que con la práctica, en la esfera social y económica, de principios democráticos que renuevan la vida política”. El atribuir a las poblaciones, en el ámbito regional, competencias y medios que antes estaban regidos por un Estado centralizado podría constituirse en una forma de instituir vías de gobierno de baja intensidad: con base en la gestión estatal de la etnicidad, se trataría de mediar en los conflictos a través de políticas de reconocimiento diseñadas “desde arriba”, mientras que se definiría hasta qué punto y en qué términos la diferencia —por ejemplo, en cuanto indígena— puede ser permitida.

M i nga s de R esi s t en cia : “ la l u c h a s igue”

Dentro de este panorama incierto, queda por preguntarse sobre la manera como se (re)ubica el movimiento indígena. Sin duda, por un lado, tiende a evidenciarse su institucionalización relativa, siendo entendida ésta no 21 Esta posición del presidente Uribe, que expresó públicamente en múltiples oportunidades, refleja el espíritu general de un eje central de su programa de gobierno enmarcado en la llamada Política de Defensa y Seguridad Democrática (Ministerio de Defensa Nacional 2003).

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sólo como su reconocimiento por parte del Estado sino también como su propia aceptación y uso de los mecanismos de acceso al poder válidos nacionalmente. No obstante, otra característica del movimiento indígena en Colombia reside en la forma como, también después de la aprobación de la Constitución de 1991, ha demostrado su capacidad de escapar del peligro de su “recuperación por parte del sistema y su empleo como un nuevo mecanismo para la integración, esta vez, quizás, más definitiva” (Vasco 1995, 6). En efecto, más allá de su participación en competiciones —de un nuevo tipo— en el escenario electoral, las organizaciones y poblaciones indígenas no han renunciado a sus primeros modos de acción, de por sí más radicales y menos institucionales.

Hacerse oír para hacerse escuchar De hecho, en vísperas de las primeras elecciones municipales de 1988 y en el contexto de “apertura democrática” que éstas auguraban, el CRIC claramente anunciaba: […] en su mayoría, las reformas presentadas y aprobadas son paños de agua tibia para entretener y demostrar un cambio de actitud de los gobernantes hacia un país empobrecido que carece de los medios de producción, de vivienda, de empleo, etc. […] Quizás las reformas más profundas las realizan las mismas comunidades; cuando se recupera una finca o cuando se toma un terreno para la vivienda, cuando trazan calles o cuando sitúan los sitios de recreación o a fuerza de movilización, de paros cívicos, se logra arrancarle al Estado ‘espacios democráticos’, como sucedió con la actual reforma política municipal […] (cric 1989, 11).

Frente a dicha posición, es importante tener en cuenta una serie de movilizaciones que, en las dos últimas décadas, fueron promovidas por las organizaciones indígenas, por ejemplo, para motivar la firma de acuerdos y convenios, nacionales e internacionales, a favor de sus derechos y, sobre todo, exigir su cumplimiento; para rechazar la presencia de los actores armados en sus territorios; y para oponerse a la implementación de políticas neoliberales, entre ellas, la firma del Tratado de Libre Comercio (tlc) con Estados Unidos.

Entre dichas movilizaciones, pueden destacarse algunas de especial visibilidad e impacto nacional, entre ellas, la toma de la sede de la Conferencia Episcopal en Bogotá, durante más de un mes, en 1996; el bloqueo de la carretera Panamericana, en junio de 1999; las llamadas operaciones de liberación de la Madre Tierra, reanudadas a partir de 2005 en el norte del Cauca; así como la gran marcha, conocida como Minga por la vida, la justicia, la alegría, la autonomía y la

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dignidad, realizada en septiembre de 2004, para unir las ciudades de Popayán y Cali22.

A su vez, la Minga Nacional de Resistencia Indígena y Popular, iniciada el 12 de octubre de 2008, constituyó un hito significativo en cuanto a la capacidad de las organizaciones indígenas para convocar —a poblaciones indígenas y no indígenas— y demostrar una interesante relación de fuerzas frente al Estado, en este caso, en especial, frente al presidente Álvaro Uribe23. Con ello, en varios aspectos, la Minga tendió a comprobar el potencial de presión de las organizaciones indígenas para hacerse, sino escuchar, por lo menos oír.

En esta fecha conmemorativa de la llegada española a América, se inició una movilización multitudinaria que se desplazó del suroccidente colombiano hasta Bogotá, suscitando entre sus filas la agrupación de indígenas de varias regiones del país, así como la presencia de afrocolombianos, campesinos, estudiantes, mujeres, además de numerosos simpatizantes. De allí, en un contexto de “agitación social” nacional24, los integrantes de la Minga articularon sus peticiones con base en reivindicaciones indígenas, como el cumplimiento de los acuerdos previamente firmados entre representantes del Estado y organizaciones indígenas; la derogatoria de leyes —llamadas “del despojo”— que afectan a las poblaciones indígenas, aprobadas sin consulta previa a estas últimas; el respeto a la autonomía territorial indígena y las autoridades tradicionales; y la firma de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas. Pero también incluyeron peticiones más amplias, expresadas en contra de la firma del tlc; como marca de oposición al terror y a la guerra; y a favor del respeto a la vida y a los derechos humanos.

De autoridad a autoridad: el presidente Uribe de cara a la Minga A través tanto del contenido de estas reivindicaciones como de la forma en la que se desarrolló durante seis semanas, dicha Minga reflejó fuertes tensiones 22 Sobre las denuncias del movimiento indígena colombiano en contra de las políticas gubernamentales implementadas desde 1991, consultar www.cric-colombia.org, www. nasaacin.org, www.onic.org.co, www.aicocolombia.org, www.etniasdecolombia.org.

23 La información presentada a continuación ha sido registrada in situ, así como a partir de una revisión de la prensa y de un seguimiento de los noticieros de televisión nacionales durante el período de la Minga. Precisamente, respecto a estas movilizaciones de los últimos años, vale la pena subrayar que tuvieron un eco grande en los medios de comunicación y que, más allá de posiciones a su favor o en su contra, motivaron editoriales y portadas especiales (ver, por ejemplo, El Tiempo 2004 y Cambio 2008. Más específicamente, sobre la Minga iniciada en octubre de 2008, ver también Archila 2008, Caballero 2009, Caviedes 2009).

24 La movilización indígena inició en un momento en el que se estaban llevando a cabo numerosos paros en el país: corteros de caña de azúcar —en su mayoría afrocolombianos—, transportadores, empleados de la rama judicial y de la Registraduría Nacional del Estado Civil y estudiantes.

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entre el Gobierno y las políticas “uribistas”, por un lado, e intereses compartidos entre estos diversos sectores populares —entre los cuales los indígenas aparecen en primera línea—, por otro lado.

De hecho, la toma de la Panamericana se respondió con el despliegue de la Fuerza Pública, lo cual originó fuertes polémicas por la desproporción de los medios y procedimientos policíacos empleados. Sin embargo, rápidamente “se puso en aprietos” al Jefe de la Policía Nacional y al propio presidente Uribe, quienes, después de haberlo negado categóricamente, reconocieron públicamente unas fallas cometidas por algunos hombres del Escuadrón Móvil Antidisturbios (esmad) al hacer uso de armas de fuego, a pesar de su prohibición.

Como contrapartida, se acusó al movimiento indígena de estar filtrado por la guerrilla y, en ese sentido, de ser “aliado del terrorismo”25.

Más allá de estos primeros choques físicos y verbales, frente a la amplitud de la movilización y sus repercusiones, el presidente Uribe aceptó la interlocución con las organizaciones indígenas. En esta segunda fase de la Minga surgieron, sin embargo, nuevas “fricciones”, frente a las cuales el Gobierno otra vez cedió terreno. Para empezar, las organizaciones indígenas insistieron en definir como condición sine qua non de un eventual encuentro con el Presidente, su diálogo con la Minga en pleno —y no sólo con algunos de sus delegados— en el resguardo indígena de La María. Por otra parte, cuando dicho diálogo finalmente tuvo lugar, el 2 de noviembre, desde el principio, se dio el tono de un cara a cara de autoridad a autoridad26.

A las notas del himno nacional respondieron las del himno de los “hijos del Cauca”, mientras flotaba en el viento la bandera del cric al lado de la bandera de Colombia. Asimismo, además de la Fuerza Pública, encargada de la protección del presidente de la República, la reunión contó con la presencia de guardias indígenas, encargadas de velar por el orden interno y evitar la intrusión de agentes ajenos en los territorios colectivos. Cuando el Presidente pidió respeto por los valores “de la patria” —después de escucharse unos chiflidos durante el himno nacional—, Aida Quilqué, Consejera Mayor del cric, pidió respeto por los territorios indígenas, según informó, saqueados por la Fuerza Pública a partir de los primeros días de la movilización. En este ambiente, las posiciones de unos y otros, divergentes en su totalidad, se sucedieron hasta horas avanzadas de la tarde.

Al anochecer, llamando a razones de seguridad, el Presidente se despidió y la discusión por ese día se acabó… No obstante, la Minga no paró… Con 25 Intervención televisiva del presidente Álvaro Uribe y del general Óscar Naranjo, director de la Policía Nacional, Canal Institucional, 22 de octubre de 2008.

26 En años anteriores, el Movimiento de Autoridades había planteado este tipo de relación con motivo de una visita del presidente conservador Belisario Betancur al resguardo de Guambía (Laurent 2005).

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la impresión de que “debate sí hubo, pero no diálogo”, se decidió seguir con la movilización. Desde el Cauca los marchantes avanzaron hasta Bogotá, en donde el 21 de noviembre llenaron las calles centrales bajo aplausos y mensajes de respaldo. En la capital, los mingueros ganaron además otra batalla. Al día siguiente de dicha marcha, durante cerca de veinte horas pudieron expresar sus peticiones frente a una comisión gubernamental reunida de manera excepcional con ministros y viceministros de Interior, Defensa, Agricultura, Hacienda, Educación, Salud y Protección Social, Medio Ambiente, Minas y Cultura, entre otros.

Por cierto, nuevamente, el balance de la discusión fue relativo. Quedó por preguntarse hasta dónde las demandas indígenas fueron escuchadas, y es de resaltar que, más allá de compromisos adquiridos para proseguir las negociaciones, éstas avanzaron poco. A pesar de ello, se marcaron puntos con un precedente: el Gobierno afirmó su “voluntad política” a favor de soluciones consensuadas y futuros encuentros. Mientras tanto, a través de espacios de discusión abierta, “entre todas y todos en Colombia, la Minga continúa”, pues, como lo afirman sus defensores, “la Minga es el modo en que los de abajo han decidido ‘concertar la palabra y convertirla en camino’. Es apenas el primer paso. Pero el que marca el rumbo y deja huella” (acin 2008).

R efle x i o n e s fin al e s

Sin duda, la experiencia de la Minga iniciada desde el Cauca es emblemática de la apuesta indígena en Colombia. Hoy en día, por un lado, se es partícipe del sistema político, de las ramas del poder público, de las instituciones del Estado, aunque sea para cuestionarlos o para pedir su reformulación. Por otro lado, en una perspectiva de lucha conjunta con diversos actores y organizaciones populares, la indianidad se esgrime con fuerza para reclamar el derecho a no participar en la guerra y para exigir otra sociedad, incluyente y equitativa. Paralelamente, desde las organizaciones indígenas se articulan variadas formas de movilizarse, dentro y fuera de los canales institucionales, complementarias, más que incompatibles, para hacer valer sus peticiones: si bien se han apropiado del tarjetón, no renuncian al uso de los bastones de mando.

De hecho, el balance de la movilización electoral queda matizado. Por cierto, ésta dio lugar a la conquista de un nuevo estatus político para las organizaciones indígenas. No obstante, también reveló numerosas divisiones en su seno; falta de preparación de los elegidos para asumir sus cargos, y márgenes de acción restringidos por una posición muchas veces minoritaria, cuando se logra acceder a las corporaciones públicas. Frente a dichos límites, a la manera de una medida de “autoprotección”, las organizaciones indígenas demuestran su disposición a reanudar sus acciones de resistencia.

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En ese sentido, la movilización electoral se entiende como una herramienta más, necesaria pero no única, a favor del proyecto político indígena, el cual apunta a asegurar la oportunidad de “seguir existiendo como pueblos” (Congreso del cric, mayo de 2009). Proyecto que, por lo tanto, se construye igualmente desde los territorios colectivos y con las autoridades propias.

Proyecto que, también, busca fortalecerse en concertación con amplios sectores sociales, tal como lo revela la propuesta de deliberación que sugiere la Minga.

Sin embargo, frente a semejante reto permanece abierta una serie de preguntas, entre ellas, la de saber cómo asegurar que los propósitos defendidos desde el escenario electoral sean efectivamente acoplados a la “lucha indígena de base”. De hecho, el surgimiento de fuerzas electorales indígenas implica lógicas más allá de las comunidades y sus procesos organizativos, en algunos casos, con estrategias claramente partidarias. Asimismo, puede uno interrogarse sobre la viabilidad del proyecto de la Minga en el mediano plazo, teniendo en cuenta lo precarias que resultan las alianzas concretadas entre diversos sectores sociales, cuando no todos sus intereses son necesariamente convergentes. Queda por examinar, igualmente, la capacidad reactiva y aglutinadora del movimiento indígena fuera de una experiencia caucana que no deja de ser relativamente atípica nacionalmente. Por último, queda por averiguar cómo, entre intentos variados de diálogo intercultural y riesgos de llevar a “diálogos de sordos”, los principios del multiculturalismo adoptado hace dos décadas seguirán concretizándose en políticas públicas.

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Desafios da relação entre movimentos sociais e instituições políticas O caso do movimento de moradia da cidade de São Paulo – Primeiras reflexões Luciana Tatagiba Universidade Estadual de Campinas Resumo Este artigo traz reflexões preliminares acerca da relação entre movimentos sociais e instituições políticas, um tema pouco explorado pela bibliografia. A análise está baseada num estudo de caso sobre a relação entre o movimento de moradia da cidade de São Paulo e o governo de Marta Suplicy, do Partido dos Trabalhadores (2001-2004). A argumentação está dividida em duas partes.

Na primeira, busco desenvolver o argumento de que a relação entre movimentos sociais e sistema político é permeada por uma tensão intrínseca entre os princípios da autonomia e a da eficácia política. Na segunda parte, exploro essa discussão remetendo aos dilemas específicos da participação na cidade de São Paulo, tendo como referência empírica o caso do movimento de moradia.

Palavras-chave movimentos de moradia • participação • autonomia/eficácia • governos de esquerda • São Paulo

The challenges of the relationship between social movements and political institutions The case of the São Paulo housing movement, first reflections Abstract This article presents a preliminary analysis on the relation between social movements and political institutions, a subject which has not been sufficiently explored by literature. The analysis is based on a case study on the relationship between the housing movement in Sao Paulo and the Marta Suplicy government (2001-2004), and from the Workers’ Party (PT). The discussion is divided in two parts: in the first one, we develop the argument that the relationship between social movements and the political system is permeated by an intrinsic tension between the principles of autonomy and political efficacy. In the second part, we explore this discussion relating it to the specific dilemmas that bound participation in the city of Sao Paulo, using the housing movement as an empirical reference.

Keywords housing movement • participation • autonomy/efficacy • left governments • Sao Paulo

Recibido el 5 de febrero de 2010 y aceptado el 28 de abril de 2010.

Uma versão ampliada deste artigo integra o livro Interrogating the Civil Society Agenda: Social Movements, Civil Society, and Democratic Innovation. Editado por Sonia E. Alvarez, Gianpaolo Baiocchi, Agustín Laó-Montes, Jeffrey W. Rubin e Millie Thayer (no prelo). Agradeço aos comentários de Sônia Alvarez, Gianpaolo Baiocchi e Evelina Dagnino pelos comentários a versões preliminares deste texto. Aos pareceristas da Revista Colombia Internacional, sou grata pela leitura atenta que contribuirá para o avanço da agenda de pesquisa à qual esse artigo se vincula. Ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPQ) e ao Institut de Recherche pour le Développement/França (IRD) agradeço o apoio financeiro para o desenvolvimento da pesquisa. Alerto aos leitores que por tratar-se de pesquisa ainda em andamento, as análises aqui apresentadas mantêm uma natureza essencialmente exploratória.

• • • Luciana Tatagiba es profesora titular del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Estatal de Campinas, Campinas, Brasil. lucianatatagiba@uol.com.br

Desafios da relação entre movimentos sociais e instituições políticas O caso do movimento de moradia da cidade de São Paulo – Primeiras reflexões Luciana Tatagiba Universidade Estadual de Campinas

A pr ese ntaç ão

Assistimos a uma nova inflexão no debate latino-americano sobre os movimentos sociais motivada pelos desdobramentos recentes da luta política no continente. Refiro-me a dois processos inter-relacionados. O primeiro, o aumento da participação política em suas diferentes modalidades, seja no modelo mais institucional ou a partir de diferentes tipos de ação direta. O segundo, a ascensão de forças políticas de esquerda ou centro-esquerda em vários governos da região. Combinados esses processos – que em parte resultam da ação dos próprios movimentos - alteram o cenário político no qual se dá a interação entre movimentos sociais e atores político-institucionais com interessantes implicações sobre a agenda de pesquisa nessa área.

No caso brasileiro, a ampliação das oportunidades para a participação institucional e a ascensão de governos de esquerda são fatores profundamente inter-relacionados e que, em conjunto, remetem a um projeto político – que denominamos democrático-participativo ou democrático-popular – que teve seu conteúdo ditado nas lutas dos movimentos sociais e que hoje explicita, em suas fissuras e contradições, os avanços e recuos do processo de construção da democracia no nosso país1.

Entre nós, a ampliação da participação emergiu como demanda da sociedade civil, no decorrer da luta pela redemocratização do regime. A partir do final da década de 1970, o agravamento dos problemas sociais e a crise do setor público abriram espaço para o questionamento do padrão centralizador, autoritário e 1 O tema da participação em governos de esquerda é o objeto da pesquisa Os paradoxos da participação: o governo Lula e suas relações com a sociedade civil. Dessa pesquisa participam, além da presente autora, Evelina Dagnino (Unicamp), Ana Cláudia Chaves Teixeira (Instituto Pólis), Gianpaolo Baiocchio (Brown University), Lizandra Serafim (Unicamp). A discussão da participação no Governo Lula integra um esforço de pesquisa internacional e comparado intitulado Interrogating the Civil Society Agenda: Social Movements, Civic Participation, and Democratic Innovation. O projeto é coordenado pelo Center for Latin American, Caribbean, and Latino Studies (CLACLS), University of Massachusetts, Amherst (UMass), sob coordenação geral de Sônia Alvarez.

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excludente que marcara a relação entre as agências estatais e os beneficiários das políticas públicas, assim como para o reconhecimento da incapacidade do Estado de responder às demandas sociais. O tema da participação incorporava as expectativas em relação à democracia a ser construída: uma democracia para todos, a partir da ativação da mobilização e do poder das classes populares.

Nesse contexto se insere a aposta feita por vários movimentos sociais brasileiros, em estreita conexão com determinados atores da arena político-institucional, na luta “por dentro do Estado” como estratégia de transformação social. O próprio surgimento do Partido dos Trabalhadores se insere no âmbito dessa aposta. Uma aposta que gerou lutas longas, e no geral árduas, que resultaram na criação e reconhecimento de novos direitos de cidadania que mudaram o ambiente político no qual os governos deveriam passar a operar desde então2. Essas conquistas legais testemunham os avanços de uma agenda de esquerda e confirmam que, apesar de todas as resistências e contramarchas, o projeto participativo se impôs como princípio na sociedade brasileira.

Hoje o que se busca é saber até que ponto foi possível avançar a partir dessa estratégia. Esse é um balanço que criticamente se faz dentro e fora da academia, a partir de um olhar talvez menos celebratório do que aquele que orientava as análises nos anos 1990. Embora ainda haja muito a compreender e avançar em termos de pesquisa, o diagnóstico mais geral aponta para o fato de que os resultados das experiências concretas estão muito aquém das expectativas lançadas sobre elas. Mas, não é o caso de retomarmos aqui esse debate, sobre o qual temos um acúmulo considerável no debate brasileiro3.

O foco agora é outro e pode ser traduzido nas seguintes questões: em um cenário caracterizado por uma oferta significativa de participação, quais os riscos e as vantagens de participar e de não participar? Quais os dilemas específicos que a ampliação dos canais de participação, associados à emergência de governos de esquerda, impõe à ação dos movimentos? Até que ponto os conceitos de autonomia e independência, ou cooptação e instrumentalização são ainda adequados para compreender a natureza e os significados dessas interações?

2 Refiro-me aqui tanto aos diversos mecanismos de participação direta e semidireta instituídos pela Constituição de 1988, como complemento à democracia representativa, como as diversas outras conquistas que foram sendo regulamentadas nos anos seguintes: o Sistema Único de Saúde (SUS), a Lei Orgânica da Assistência Social (Loas), o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), o Sistema Único de Assistência Social (Suas), o Estatuto da Cidade, o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) etc.

3 Há mais de 10 anos, esse balanço vem sendo um dos temas privilegiados no âmbito do Grupo de Estudos sobre a Construção Democrática. Para uma produção coletiva, ver GECD 1999.

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Ao tomar essas questões como norte, o texto busca explorar a relação entre contexto e estratégia, entre dinâmicas conjunturais e as modalidades participativas e seus resultados. Como pano de fundo da análise está a reflexão sobre como o contexto condiciona os caminhos da interação entre movimentos sociais e atores políticos resultando em oportunidades e constrangimentos específicos4. O que se pretende é explicitar as ambiguidades e contradições de atuar num contexto que ao mesmo tempo em que amplia as chances dos movimentos de interagir e desafiar o sistema político impõe escolhas novas e dilemáticas.

A argumentação está dividida em duas partes. Na primeira, apresento as linhas teóricas gerais que orientam a análise. Busco desenvolver o argumento de que a relação entre movimentos sociais e sistema político é permeada por uma tensão intrínseca entre os princípios da autonomia e da eficácia política.

Na segunda parte, exploro essa discussão remetendo aos dilemas específicos da participação na cidade de São Paulo, tendo como referência empírica o caso do movimento de moradia.

Auto no mia e e ficácia pol í tica: o desa f io da aç ão e da a n á lise

A literatura sobre movimentos sociais na América Latina, sob forte influência da teoria dos novos movimentos sociais, não dedicou muita atenção às dinâmicas dos movimentos face ao Estado, aos governos e aos partidos (Gohn 2000). Afinal, a forma de conceber os movimentos e sua “novidade” estava em muitos casos associada à negação desses vínculos. Por isso não espanta que esse tenha sido, ao longo do tempo, um tema negligenciado ou quando muito tratado sob os contornos de um conceito de autonomia apreendido pelo signo da não-relação. Mas, já em meados dos anos 1980, algumas análises apontavam para outras direções, chamando a atenção para as consequências negativas desses pressupostos sobre a conformação da agenda de pesquisa na área5.

Se o discurso da autonomia, como não-relação, remetia ao contexto concreto de luta contra o estado autoritário; um novo enquadramento para a análise das relações Estado-Sociedade abria caminho para uma agenda de pesquisa voltada para os desafios da ação coletiva em contextos democráticos. Por essa via, o que estava em jogo era não apenas compreender o papel dos movimen4 Uma inspiração teórica importante aqui é a Teoria do Processo Político, tal como formulada principalmente por Sidney Tarrow (1997).

5 No caso brasileiro, remeto a Cardoso 1983, Cardoso e Correa 1987, Boschi 1983, Kowarick 1987 e Jacobi 1989.

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tos nos processos de transição, mas os impactos da política democrática sobre as dinâmicas e as estratégias dos movimentos. Mas, por diversos motivos, essa provocativa agenda de pesquisa não encontrou terreno fértil. Especificamente no caso brasileiro, o que se viu nos anos seguintes, como explica Doimo foi o “imobilismo teórico” resultante da polarização do debate entre autonomia versus institucionalização seguida, na década seguinte, da crise do próprio conceito do movimento social (Doimo 1995; Gohn 2000; Silva 2005)6.

Mais recentemente, tanto os obstáculos quanto os avanços da luta política concreta impuseram novas direções ao debate, apontando para um conceito mais relacional de autonomia que caminha ao lado de uma concepção menos determinista das fronteiras entre sociedade civil e sociedade política (Dagnino 2002; Dagnino, Olvera e Panfichi 2006). Novos olhares sobre a relação dos movimentos com Estado, governos e partidos questionam análises consagradas que se pautam na existência de uma oposição natural, radical e imutável entre os campos, tomados em si mesmo como homogêneos. Nos novos estudos, o mais interessante é perceber como a própria relação entre sociedade civil e sociedade política se constitui como questão empírica e teórica a ser enfrentada.

Nessa linha, parto aqui, da compreensão de que a natureza e a intensidade das relações entre movimentos sociais e atores políticos são diversas assim como o tipo e o alcance de suas implicações. Sustento também que apesar dessa diversidade dos vínculos, essas relações são marcadas por uma tensão intrínseca entre os princípios da autonomia e da eficácia política, com repercussões sobre as estratégias de ação dos movimentos em conjunturas políticas específicas. A depender da conjuntura, essa tensão pode se apresentar de forma mais ou menos intensa.

A autonomia é aqui compreendida, de forma muito preliminar, como a capacidade de determinado ator de estabelecer relações com outros atores (aliados, apoiadores e antagonistas) a partir de uma liberdade ou independência moral que lhe permita codefinir as formas, as regras e os objetivos da interação, a partir dos seus interesses e valores. Por essa chave, a autonomia não pressupõe ausência de relação, mas a disposição e a capacidade de participar com o outro sem perder certa “distância crítica” que permite colocar a própria relação como objeto de reflexão. Para isso é preciso ter poder e, no caso dos movimentos, esse poder advém da força dos vínculos mantidos com a sociedade civil. A inserção dos movimentos nas redes da vida cotidiana – que, segundo Melucci (2001; 2002), constitui a origem do seu poder – é que permite aos movimentos 6 Para uma avaliação crítica desse “deslocamento temático” e a subsequente valorização do conceito de sociedade civil, ver Lavalle, Castello e Bichir 2007.

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realizar essa difícil tarefa reflexiva, no decorrer da qual sua própria identidade vai sendo redefinida. Por essa linha de interpretação, a questão da autonomia dos movimentos remeteria a um esforço de investigação muito mais focado sobre a análise da relação dos movimentos com suas bases sociais, do que propriamente a sua relação com o sistema político.

A referência à eficácia política remete aos esforços empreendidos pelos movimentos no sentido de afetar o jogo político e a produção das decisões, numa direção que seja favorável à realização dos seus interesses7. A partir da interação mais ou menos intensa e continuada com atores do campo políticoinstitucional os movimentos buscam o acesso ao poder político, de forma a produzir consequências no plano legislativo, nos processos de produção das políticas públicas, no controle sobre os aparatos administrativos etc. Ao trabalhar dessa forma o tema da eficácia política – associando-o ao debate sobre a autonomia – não busco discutir o sucesso das estratégias empregadas pelos movimentos (ou seja, o quanto eles conseguem ou não atingir seus objetivos políticos), mas considerar as consequências ambivalentes do envolvimento com o meio ambiente político sobre os movimentos e suas escolhas estratégicas. Não se trata, portanto, de avaliar resultados, mas de compreender processos.

Como disse, embora os princípios da autonomia e da eficácia não sejam contraditórios trazem aos movimentos exigências distintas, requerem investimentos e apostas específicas, que no geral encontram dificuldade de serem compatibilizados na prática. No caso dos movimentos populares, essa tensão está ainda mais presente. A disputa pelo acesso ao Estado e aos recursos públicos, fundamental para a conquista e universalização dos direitos básicos de cidadania, muitas vezes acaba resultando numa sobredeterminação dos aspectos instrumentais e estratégicos da ação, relegando ao segundo plano a comunicação dos movimentos com suas bases. Quando isso acontece, a identidade do movimento passa a se definir muito mais pela sua relação com o Estado ou com os partidos, do que a partir da sua localização societária (Munck 1997, 17), com resultados perversos no que se refere à questão da autonomia.

A instrumentalização das relações entre sociedade civil e sociedade política, nesse caso, parece esvaziar os potenciais de mudança advindos das relações entre os campos; embora possa resultar em avanços concretos em termos de conquistas materiais. Nesse resultado, os movimentos passam a atuar muito 7 Quando falo em eficácia política dos movimentos estou, por vício de origem, limitando meu olhar a um tipo de consequência da ação dos movimentos. Contudo, tenho consciência de que os movimentos não orientam sua ação unicamente pela a interação com o sistema político, tampouco que a capacidade dos movimentos de atuar como agente de mudança se restrinja a essa interação.

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mais como demandantes de bens e serviços (e a serem assim reconhecidos), do que como atores que oferecem à sociedade novas formas de nomeação da realidade, a partir do exercício de sua função crítica (Melucci 2001). É o potencial dos movimentos para acionar os conflitos, a partir e no interior das diferentes modalidades participativas, que se encontra em xeque. Se essa tensão e esses riscos são constitutivos das relações entre movimentos sociais e sistema político, determinados cenários os exacerbam ao facultar aos movimentos populares maiores possibilidade de acesso ao Estado e de influência sobre as políticas.

O m ovi m e n to d e moradia da cidad e de São Paulo

O movimento de moradia (doravante mom) é hoje o principal movimento popular da cidade de São Paulo8. O movimento tem um grande poder de convocação e de mobilização, no geral articulando repertórios de ação variados – que vão das ocupações de prédios públicos à participação em espaços institucionais. São movimentos com atuação multiescalar e é comum em vários deles a atuação descentralizada nos territórios. São atores importantes que colocam na agenda pública o tema do direito a morar, articulado ao importante debate sobre o direito à cidade.

Embora forte e com considerável visibilidade na cidade, é um movimento muito fragmentado internamente. Há uma intensa competição entre o conjunto das organizações que compõe esse campo e são frequentes as divergências e rachas, que geram novas organizações, muitas vezes com um perfil similar. O movimento é uma rede ampla, heterogênea e complexa, cujas organizações se contam às centenas. Por certo, no momento em escrevo esse texto, novas divergências provocam realinhamentos no interior do campo e em breve resultarão em novas organizações de movimento, tornando ingrata a tarefa de definir as fronteiras do campo movimentalista na área da moradia.

Um dos aspectos mais comumente mobilizados, pelos atores e pela bibliografia de referência, para explicar essas disputas remete à divergência em relação às formas de atuação. Especificamente, a utilização (ou não) da estratégia de ocupar prédios e terrenos vazios como forma de luta e as vantagens e limites do diálogo com o Estado. Uma parte do movimento defende o trabalho no campo legislativo e na formulação das políticas públicas, via participação em espaços institucionais como o Conselho de Habitação e o Orçamento Participativo, combinado com a pressão direta (por exemplo, as 8 A relação entre o MOM e as instituições políticas na cidade de São Paulo é objeto de pesquisa do Grupo de pesquisa em movimentos sociais e ação coletiva, da Unicamp, no âmbito de uma pesquisa internacional e comparada envolvendo França, Brasil e México, intitulada Processos e atores latino-americanos da participação – Palapa, financiada pelo IRD, França.

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ocupações breves) para fortalecer essas lutas e garantir as conquistas. Nesse grupo, estariam as organizações filiadas à União do Movimento de Moradia.

Outras organizações do campo, que se dizem mais combativas, criticam essa estratégia de aproximação com o Estado, as “conversas de gabinete” e defendem a centralidade da ocupação para morar como forma de luta. Nesse grupo, encontramos as organizações filiadas ao Fórum de Luta por Moradia, que se dizem mais autônomas e defensoras da ação direta. Um importante espaço de atuação dos movimentos visando à influência nas políticas públicas é o Conselho Municipal de Habitação9, que conta com o engajamento de uma parte dessas organizações de movimento.

Embora as divergências em torno das formas de encaminhar a luta (resultado das diferentes tradições a que as organizações estão vinculadas) possam explicar algumas clivagens no interior da rede, gostaria aqui de chamar a atenção para outra fonte de tensão, no geral não explicitada. Qual seja: a disputa pelo acesso aos programas e recursos governamentais, mais precisamente, aos programas de moradia e políticas compensatórias para população de baixa renda. Essa tensão está relacionada, por sua vez, ao papel que os movimentos de moradia passaram a ocupar (ou tentam ocupar) na operacionalização da política habitacional. Por essa via podemos ler desde outra chave a questão da fragmentação dos movimentos e a dificuldade em coordenar as ações no interior desse campo.

A própria forma como está construída a política habitacional, pulverizada numa dezena de espaços de poder, em diversos níveis federal, estadual e municipal (Cymbalista e Santoro 2007) leva os movimentos a terem que atuar em diferentes espaços e a partir de diferentes estratégias acirrando as divergências e a competição entre eles. A ausência de recursos suficientes para atender a demanda alimenta um circuito no qual a oferta de participação ao invés de reforçar os parâmetros e critérios públicos, parece permitir ao governo acomodar precariamente a demanda e, ao mesmo tempo, manter sua base eleitoral cativa nos territórios onde os movimentos têm ascendência e poder.

Apesar do discurso anti-institucional, com a abertura democrática os movimentos de moradia foram cada vez mais assumindo um papel de mediação entre os governos e as comunidades, assumindo o papel de organizar e influenciar a seleção da demanda por moradia, principalmente no caso dos governos populares. Num contexto de escassez, as organizações passam a disputar entre si, e com o governo, o direito de indicar as famílias a serem be9 O Conselho de Habitação surgiu da pressão dos movimentos de moradia e de reforma urbana. Ainda em 1990, no processo de discussão da Lei Orgânica Municipal de São Paulo, esses apresentaram emenda popular sobre reforma urbana e gestão democrática da cidade, prevendo a criação do Conselho de Habitação, com um total de 12.277 assinaturas.

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neficiadas pelos novos programas habitacionais. Muitas vezes, uma ocupação bem sucedida – ou seja, da qual resulte a desapropriação do imóvel – significa garantir para a organização ou organizações de movimento que se envolveram diretamente na luta a prerrogativa de indicar parte das famílias a serem beneficiadas. Conseguir junto ao governo que um percentual dos “benefícios” (na forma de unidades habitacionais, políticas compensatórias, como Bolsa aluguel, ou outros projetos) venha para sua organização é fundamental para qualquer liderança, uma vez que nisso consistirá seu poder de convocação junto às bases. Por outro lado, a capacidade de negociação e pressão junto às inúmeras agências estatais responsáveis pela política depende do número de militantes que a organização é capaz de recrutar. Não é uma equação fácil. Em qualquer caso, a participação é o que irá garantir a eficácia da ação. Muitas vezes o que chamamos de “militante” é na verdade um “cliente”, para o qual a participação é o preço que se paga pelo acesso a um bem. No geral, a inclusão da família na lista dos beneficiários segue os critérios dos movimentos, que costumam premiar aqueles que têm participação mais ativa nas assembleias, nos atos e ocupações promovidos pelo movimento: Nós pedimos que participe, porque a sua participação vai te dar o passaporte… Porque se você não participa, eu não posso tirar de quem tá participando pra dar para quem não tá participando… Nós estamos passando por esse problema com o despejo [da ocupação Plínio Ramos] porque foi feita uma assembleia… e foi decidido que quem saísse do prédio antes do despejo, não seria contemplado com alguns benefícios que saísse para as famílias que ficassem até o dia do despejo.

Muitas famílias caíram fora… E aí não dá porque é injustiça com quem participou e sofreu na hora da pressão policial (entrevista com militante do Movimento de Moradia da Região Central, em Bloch 2008, 105).

As pessoas participam das reuniões, participam das lutas que nós promovemos e estão habilitadas para serem contempladas dentro de qualquer conquista que a gente tem (entrevista com militante do Movimento de Sem Teto do Centro, em Bloch 2008, 116).

Uma vez que o acesso aos programas habitacionais passa pela participação no movimento, não só o Estado, mas também as lideranças construíam sua clientela dentre os menos favorecidos. Nesse processo, há uma interessante reconfiguração da relação entre lideranças e bases do movimento, paralela à redefinição da relação entre o movimento e as instituições políticas. Em ambos, como duas faces da mesma moeda, a defesa da autonomia parece ceder espaço a certo pragmatismo envergonhado, onde o que conta é a eficácia da ação. Essa também é uma pista que buscaremos aprofundar em pesquisas futuras. Vejamos agora como o movimento de moradia buscou

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sobreviver, conquistar e garantir direitos nos jogos labirínticos da política municipal.

Atuando e m c e n ários comple xos

Começo esse item reconhecendo minha dívida com um texto curto, mas muito preciso de Raúl Zibechi, intitulado “Movimientos sociales: nuevos escenarios y desafios inéditos”, publicado em 2006, na revista Osal/Clacso. Nesse texto, Zibechi chama a atenção para os impactos da ascensão dos novos governos de esquerda (em seus diferentes matizes) na América Latina sobre a atuação dos movimentos sociais e suas relações com sistema político. O autor destaca as dificuldades dos movimentos para se situarem nesse novo cenário, e a tendência à fragmentação do campo movimentalista refletindo as diferentes estratégias assumidas pelos movimentos diante de governos que, embora possam situar-se no plano das esquerdas, mostram diferentes níveis de continuidade com o modelo hegemônico (Zibechi 2006).

No caso brasileiro, a reconfiguração do PT é um dado da conjuntura que confere especificidade a essa análise. No decorrer dos anos 1990, as vitórias eleitorais do nosso maior partido de esquerda, o Partido dos Trabalhadores, foram acompanhadas de uma mudança no perfil do Partido. Nessa reorientação programática, a relação com os movimentos e a própria ideia de participação, embora continuasse sendo valorizada, foi assumindo um sentido cada vez mais instrumental. Como duas faces de uma mesma moeda, o “pragmatismo envergonhado” dos movimentos – ao qual me referi anteriormente – parece encontrar abrigo no pragmatismo das lideranças e governos petistas. Nesse cenário, como vou buscar demonstrar, os riscos à autonomia dos movimentos em relação aos governos petistas não parece estar na proximidade entre os movimentos e os atores políticos, mas na distância entre eles.

A intensa comunicação, articulação e interdependência entre os movimentos populares, o Partido e os governos petistas – que resultaram em importantes conquistas da cidadania na história brasileira recente – são estratégias ainda hoje muito presentes e valorizadas. Contudo, essa constante interação parece cada vez mais se dar sob um vazio de expectativas e apostas comuns em relação ao futuro. A aposta principal parece ser aquela que se renova a cada ciclo eleitoral. Como buscarei sustentar aqui é essa distância entre sociedade civil e sociedade política – em cenários específicos que favorecem a intensa articulação e interdependência entre esses dois campos – somada a um tipo específico de relação entre os movimentos e suas bases sociais, que colocam em risco a autonomia dos movimentos e não a proximidade que eles mantêm com o meio político-institucional. As pesquisas realizadas em São Paulo ajudam a desenvolver o argumento.

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Tabela 1. Criação dos espaços participativos em funcionamento no município de São Paulo (2006) Período Antes de 1988 1989-1992 1993-1996 1997-2000 2001-2004 2005-2006 2006 Total

Prefeito Luiza Erundina Paulo Maluf Celso Pitta Marta Suplicy José Serra Gilberto Kassab

Espaços 4 8 3 3 11 4 2 35

Percentagem 11,4% 22,9% 8,6% 8,6% 31,4% 11,4% 5,7% 100,0%

Fonte: Tatagiba 2008, 231.

A construção da arquitetura participativa na cidade de São Paulo mostra que a emergência de governos de esquerda resultou em ampliação dos canais de diálogo com a sociedade.

Como vemos na tabela, a história da participação e do controle social na cidade de São Paulo segue uma trajetória irregular e descontínua, na qual a vontade política dos governos emerge como variável explicativa central. Na tabela, nota-se que a criação dos espaços participativos na cidade concentrase no período referente às duas gestões do Partido dos Trabalhadores (19891992 e 2001-2004). Em 1989, a eleição de Luiza Erundina colocou em curso o movimento de ampliação e complexificação da arena de formulação das políticas, com a criação de vários canais institucionais de participação, dentre os quais se destacam os conselhos gestores de políticas públicas e a primeira experiência de Orçamento Participativo na cidade. Nas eleições de 2000, com Marta Suplicy, o pt reassume o comando da capital. Nos oito anos de gestões conservadoras (com Paulo Maluf e Celso Pita) vários desses espaços foram fechados e a interlocução com os movimentos passou a se dar apenas a partir de forte pressão nas ruas. A volta do pt colocou novamente em movimento a “sanfona participativa” (Avritzer 2004), ampliando os espaços e os canais institucionalizados para a mediação política entre governo e movimentos sociais da cidade, com destaque para o retorno do Orçamento Participativo e a institucionalização da participação em novas áreas como habitação, segurança pública, população de rua etc. Do total de espaços participativos hoje em funcionamento na Prefeitura, 31% foram criados entre 2001 e 2004.

Os diferentes projetos políticos dos governos resultaram concretamente em maior ou menor possibilidade de acesso ao Estado, impactando as estratégias de ação dos movimentos. Um olhar panorâmico sobre a trajetória do movimento de moradia evidencia essas idas e vindas.

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No governo da petista Luiza Erundina (1989-1992) o movimento de moradia passou a atuar num cenário altamente favorável, o que não significa que a relação entre governo e movimento fosse isenta de conflitos. A área de habitação era uma prioridade do governo, assim como o diálogo com os movimentos populares como forma de operacionalização da política. Nesse contexto, as formas de interação com o Estado se alteraram: Os movimentos em outros governos eram meramente reivindicativos.

Iam para a porta da Prefeitura para desestabilizar o Estado… Sempre enxergávamos o Estado como inimigo a serviço da burguesia. No governo de Luiza Erundina, passamos a enxergar o Estado de uma forma diferenciada, não mais como inimigo, mas como o parceiro do movimento (Cavalcanti 2006, 72).

Já nos governos Maluf e Pitta (1993-2000), a resistência do Estado em negociar com os movimentos levou a intensificação das ocupações, agora não só na periferia, mas principalmente na região central da cidade, sob a bandeira do direito à moradia no centro. Só a umm (União dos Movimentos de Moradia), entre 1995 e 1999, afirma ter organizado mais de trinta ocupações em prédios públicos no centro de São Paulo. Com a volta do pt, na gestão de Marta Suplicy (2001-2004), novos espaços para a discussão e deliberação sobre a política de habitação foram criados, e novos programas e projetos habitacionais para população de baixa renda foram implementados. Com isso, abriram-se novas oportunidades de atuação para as organizações do movimento de moradia, principalmente aquelas ligadas de forma mais ou menos direta ao Partido dos Trabalhadores, resultando numa diminuição no número de ações de protesto, como as ocupações, que diminuíram consideravelmente. Os movimentos mais bem posicionados no interior da rede conseguiram relativa influência sobre as instâncias governamentais, dirigindo parte significativa dos seus recursos para a intervenção nas políticas públicas, Foi em novembro de 1999 que nós tentamos a última ocupação mesmo. E dali pra cá eu falei “chega”. Eu já tava a ponto de ser presa… Depois começou a surgir os programas do pat, daí começou a surgir o programa PAR, daí elegemos a Marta, começamos a discutir locação social, bolsa-aluguel, aí veio o Conselho de Habitação. Então daí começou a dar um rumo diferente, mas até então não tinha nada disso (entrevista com liderança do Fórum de Cortiços, em Bloch 2008, 113).

Em 2004, o psdb, ao lado do dem, assume o governo municipal e, no ano seguinte, o estadual colocando para as organizações populares ligadas ao campo petista, ainda maioria no interior da rede, dificuldades para atuação no campo

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institucional. Um exemplo claro é a atuação dos movimentos no Conselho Municipal de Habitação. Enquanto no governo de Marta Suplicy, 16 cadeiras do Conselho foram ocupadas por organizações populares ligadas ao movimento de moradia, na gestão seguinte do Conselho, já no governo Serra, nenhuma organização ligada ao movimento popular conseguiu se reeleger. O diálogo com os movimentos se daria via encontros bilaterais entre as articuladoras (umm e flm) e o Secretário de Habitação, que nessa gestão era um representante do mercado imobiliário. Nesse contexto, a pressão e a mobilização sobre os governos municipal e estadual voltam a ocupar centralidade nas estratégias das organizações, mesmo no caso daquelas que tinham reorientado sua prática numa direção “mais propositiva”, ao lado de uma intensificação das ações no plano federal, tendo em vista o contexto mais favorável pós-eleição de Lula. … por falta de diálogo com a prefeitura de São Paulo… Então, não vai ter alternativa nós vamos ter que retomar novamente o processo de ocupação aqui no Centro (entrevista com liderança da ulc, em Bloch 2008, 119).

Nós fomos para Brasília esse ano que o Lula entrou. No primeiro ano e no segundo, fomos porque tinha um projeto de lei de iniciativa popular que era o Fundo Nacional de Moradia Popular. … Nós tivemos 15 audiências, uma delas foi com o presidente Lula… (entrevista com liderança da ulc, em Bloch 2008, 99).

Ou seja, o que o caso do movimento de moradia evidencia é que em resposta às mudanças no ambiente político, em particular a maior ou menor abertura do Estado à participação, as organizações do movimento alteraram suas formas de ação, revendo as estratégias de interação com o Estado. Como resultado, os movimentos produziram novos cenários mais ou menos favoráveis à conquista dos seus interesses, que lhes desafiaram, mais uma vez, a rever suas formas de ação. As estratégias de ação foram se construindo e modificando no próprio jogo relacional, a partir de uma avaliação mais ou menos objetiva do poder relativo de cada ator, em cada conjuntura específica. O que vimos na pesquisa é que, na prática, o uso de uma ou outra modalidade participativa – assim como a combinação entre elas – aparece fortemente condicionado pelo contexto no qual as organizações do movimento atuam. A existência de uma política pública que incorpora a participação popular no seu processo de planejamento e implementação tende a empurrar as organizações – até mesmo as mais “radicais” – a diferentes formas de negociação com o Estado; enquanto, pelo contrário, uma política pública menos permeável à influência dos atores societais tende a empurrar as organizações – até mesmo as mais “propositivas” – a diferentes formas de ação direta. Claro que a forma como

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cada organização do movimento responde a esses diferentes contextos, assim como os resultados que obtêm varia, dentre outras coisas, em função dos seus recursos organizacionais, de sua posição relativa no interior da rede (e em particular os seus vínculos relacionais), e de seus projetos políticos.

Em governos de esquerda os movimentos tendem a valorizar a maior oferta de participação estatal e a disputar nessas instâncias seus projetos e interesses.

Mas, tendem também a orientar sua ação por uma disposição menos conflitiva e uma postura de maior conciliação, evitando a pressão sobre os governos e diminuindo o uso do protesto como forma de negociação. Seja para garantir seus interesses particulares ou para garantir a governabilidade a partir de uma agenda de esquerda, os movimentos tendem a diminuir a distância crítica em relação ao Estado e ao partido submetendo, consequentemente, suas agendas de mais longo prazo ao ritmo e às exigências próprias às disputas eleitorais.

Esse processo tende a aumentar a fragmentação no interior do campo movimentalista (como Zibechi também apontou) e pode resultar, em longo prazo, no enfraquecimento dos movimentos contraditoriamente à incorporação de várias de suas bandeiras em programas e políticas de governo. Os dilemas da participação no governo da petista Marta Suplicy (2001 a 2004) são exemplares nesse sentido.

Realizamos uma pesquisa junto a importantes lideranças de movimentos sociais da cidade pedindo que avaliassem as características e os resultados da participação no governo de Marta Suplicy, já no apagar das luzes do seu governo10. As entrevistas destacaram a positividade desse momento novo, O espaço do diálogo é muito maior do que os governos anteriores, os dois anteriores […] nem se compara, porque antes você nem chegava.

Agora você chega e fala, às vezes eles não te ouvem. Mas você fala, dá sua opinião, critica […] quer dizer que o espaço é aberto para o diálogo (entrevista com militante de Movimento de Combate à Fome, em Tatagiba e Teixeira 2005, 67-68).

10 Refiro-me aqui a um estudo empírico realizado em parceria com o Instituto Pólis (Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais), entre 2004 e 2005.

O estudo tinha como objetivo compreender se e de que maneira o processo de descentralização administrativa, iniciado com a implantação das subprefeituras no governo de Marta Suplicy, do Partido dos Trabalhadores, impactou a forma como a participação cidadã ocorria na cidade de São Paulo. Dentre outras coisas, a pesquisa evidenciou que o investimento dos movimentos nos espaços de participação – e, também, a leitura que faziam dos resultados e limites dessas experiências – aparecia fortemente condicionado pelo tipo de relação estabelecida com os atores político-institucionais nos territórios. O relatório final da pesquisa está em Tatagiba e Teixeira 2005. O texto está disponível para download em http://www.polis.org.br. Desdobramentos desse estudo podem ser encontrados também em Tatagiba e Teixeira 2007.

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E também apontaram para o problema: a cisão entre discussão e deliberação, entre debate e execução. A ampla mobilização em torno da realização da Primeira Conferência Municipal de Habitação, encabeçada pelo governo de Marta Suplicy é um bom exemplo. Quem explica é Cavalcanti: A PMSP elaborou um arrojado calendário de atividades preparatórias que a antecederiam, naquilo que se tornou o mais importante debate público já realizado sobre o tema na cidade. As Pré-Conferências […] foram realizadas em todas as regiões de São Paulo… Contaram com a presença de mais de 20.000 pessoas […] foram eleitos mais de 2.300 delegados, em grande parte representantes do movimento de moradia… Após a conclusão das longas etapas de discussão, e as subsequentes votações onde eram elencadas as prioridades chegou-se ao documento final, contendo as deliberações de um processo onde mais de 25.000 cidadãos tomaram parte… A Prefeitura […] fez o inesperado: pouco ou quase nada do que foi deliberado pela conferência foi executado (Cavalcanti 2006, 99-100).

Uma das experiências mais lembradas pelos entrevistados foi o orçamento participativo. Nas análises o tom crítico prevaleceu, em relatos que reconstruíram o percurso que foi do entusiasmo ao desencanto com o op. O sentimento de frustração pela falta de resultados concretos, a tendência à instrumentalização e manipulação da participação popular, a fragilidade da representação da sociedade civil e o uso político partidário dos espaços participativos permearam as avaliações sobre o op nas diversas regiões pesquisadas.

A população no começo veio, acreditando e encheu algumas plenárias com mais de três mil pessoas, porque acreditavam. … Só a inscrição foi até as 5 horas da tarde […] de tanta gente que participou… porque acreditavam… E foi decepcionante. … É um canal que foi esvaziando, perdeu a credibilidade (entrevista com militante da área de criança e adolescente, em Tatagiba e Teixeira 2005, 57).

Pesou para essa avaliação dos movimentos, a prática da gestão no governo Marta Suplicy, que ao mesmo tempo em que instituía políticas participativas, demonstrando seu compromisso com a bandeira de democratização da gestão pública; mantinha uma prática política de negociação com a Câmara de Vereadores que passava pelo loteamento de cargos nas subprefeituras, tema muito presente nas entrevistas (Tatagiba e Teixeira 2005, 78). Essa forma de gestão da governabilidade teve impactos diretos sobre o exercício da participação, principalmente no âmbito dos territórios. Nas palavras dos entrevistados, é como se “os leilões de subprefeituras pelo executivo municipal” tivessem contribuído para uma relação mais clientelista dos movimentos com os parlamen-

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tares, “se eles detêm o poder nas subprefeituras”, os movimentos não podem prescindir do contato com eles (entrevista com militante da área da cultura, em Tatagiba e Teixeira 2005, 94). Outro lado da mesma questão é a avaliação dos entrevistados sobre as realizações sociais do governo. O governo de Marta Suplicy teve, segundo os entrevistados, resultados muito positivos na área social; mas são resultados que parecem descolados dos canais de participação.

Ou seja, não podem ser associados a conquistas provenientes da influência ou da pressão dos movimentos.

Em referência a esse quadro mais amplo, os movimentos realizaram uma interessante autoavaliação. Nessa autoavaliação, destacam o peso de atuar num contexto onde o interlocutor do movimento é um governo que deve ser pressionado e, ao mesmo tempo, fortalecido. Em governos de esquerda, os movimentos associados a esse campo ético-político agem sob o fio da navalha, tentando responder a exigências contraditórias. Uma expressão das ambiguidades e ambivalências que esse cenário inaugura aparece na inquietante formulação de uma liderança da umm ao referir-se à relação estabelecida entre o Movimento, o pt e o governo na gestão de Marta Suplicy: “nós acabamos pecando talvez por não exigir mais da Marta, pressionando mais. E, por outro lado, pecando também porque não conseguimos reeleger ela” (Cavalcanti 2006, 125). Na esteira desse argumento encontramos um conjunto de manifestações, como as que se seguem: Quando a gente ia com o subprefeito, ou até no diretório [do pt], a gente ouvia que era importante respeitar a governabilidade. E nós, como movimento, e lutando pelo Partido, fomos coniventes… Eu acho que nós não tomamos atitude nenhuma em respeito ao Partido. E hoje dói quando a gente vê que não fomos respeitados em nenhum momento (fala de uma liderança em São Paulo, na oficina promovida pelo Observatório dos Direitos do Cidadão, em Tatagiba e Teixeira 2005, 101102).

Na gestão Marta nós pecamos […] deveria ter feito mais no começo, bater muito mais, ir pra cima, e nós não fomos por causa dessa confusão de que é “o nosso governo” (entrevista com representante da União para a Luta de Cortiços, em Bloch 2008, 129).

Há governo popular, diminui o grau de pressão; há governo conservador e direita, aumenta o grau de pressão. É fato também que é possível você enxergar o maior avanço das políticas sociais nos governos ditos populares… O grau de amarrar acordo com as associações no governo popular eles são mais construídos do que em um governo conservador […] de repente isso também gera outro tipo de pactuação evitando

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uma pressão maior (entrevista com representante da União dos Movimentos de Moradia, em Cavalcanti 2006, 122).

Se os compromissos com o governo popular limitaram o uso do protesto como estratégia de luta, o intenso trânsito dos militantes para dentro das estruturas estatais renovava o compromisso agora celebrado não apenas com o governo, no sentido geral, mas com determinadas secretarias onde nomes fortes do movimento passaram a ocupar postos de comando. Esse trânsito fortaleceu indiretamente as agendas dos movimentos, ao mesmo tempo em que dificultou o processo de mobilização e articulação das bases, tendo em vista o deslocamento de importantes lideranças para a sociedade política. O trânsito de militantes se dava não apenas na direção do governo, mas também para os diretórios zonais do pt, assim como para os gabinetes dos parlamentares ligados ao partido. Segundo sugere Cavalcanti, esse é um dado novo que marca a passagem de um padrão de liderança voluntária para uma liderança profissionalizada. Tomando como referente empírico o caso da umm, ele avalia: “Se no decorrer da década de 1980 e começo dos 1990, a maioria das lideranças entrevistadas militava de forma voluntária na umm, durante os anos da gestão Marta, estas mesmas pessoas atuavam nos movimentos de forma profissionalizada, ou seja, ganhavam dinheiro para atuar politicamente” (Cavancanti 2006, 103-104). Essa mudança no padrão da liderança é um tema que merece ser aprofundado em estudos futuros. Por enquanto, o que pretendo sugerir é que a presença de governos de esquerda ao mesmo tempo em que amplia as chances de sucesso dos movimentos, parece ter como efeito colateral uma maior gravitação dos movimentos em torno das arenas e estruturas estatais, tendo como dinâmica propulsora as energias advindas das disputas eleitorais.

Todo esse contexto obviamente impacta as formas de atuação no interior dos espaços de participação, revelando as dimensões complexas a partir das quais se combinam democracia participativa e representativa11.

C onsid e raç õ es fi n ais

Em um contexto de tantas e diversas carências, os movimentos populares no Brasil, como nos demais países latino-americanos, vivem o que Maristela Svampa define como o dilema de acomodar a urgência das demandas com projetos de corte emancipatório12. Um dilema que não é resolvido pela maior 11 Em Tatagiba e Teixeira 2007 buscamos examinar mais de perto o que chamamos de “combinação subordinada” entre democracia participativa e representativa.

12 Embora a referência da autora seja ao movimento piqueteiro, creio ser possível ampliar o argumento para o conjunto dos movimentos populares.

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abertura de espaços de participação, pela intensificação dos canais de diálogo com o Estado, mas que se torna, como vimos, ainda mais complexo a partir deles.

Neste artigo, o que pretendi foi explicitar as ambiguidades e contradições de atuar num contexto que ao mesmo tempo em que amplia as chances dos movimentos de interagir e desafiar o sistema político impõe escolhas novas e dilemáticas. Pressionar e defender o governo, a partir e para além dos espaços institucionais de participação; fazer avançar a agenda de esquerda impondo a realização dos seus potenciais emancipatórios e garantir a própria sobrevivência material da organização agora “facilitada” pela intensidade dos trânsitos entre movimentos e arenas estatais; empurrar o sistema para além dos seus limites e evitar o esgarçamento da precária coesão que viabiliza vitórias nos sucessivos pleitos eleitorais; aprofundar a democracia exigindo a realização da sua dimensão redistributiva e garantir a governabilidade democrática desde a esquerda etc.

Essas são algumas das exigências paradoxais que os movimentos enfrentam quando do outro lado está um governo que deve ser defendido, dos ataques da direita, e disputado no interior do próprio campo com tendências que buscam limitar o jogo político aos ritmos e exigências da lógica partidária representativa. Nesse quadrante de exigências conflitantes, os movimentos enfrentam o desafio de coordenar suas ações. A consequência de reconhecermos essa complexidade e acolhermos as dimensões contraditórias do presente é evitar, a todo custo, análises dicotômicas e simplificadoras. Nas relações entre movimentos sociais e instituições políticas (assim como na análise dessas relações) o desafio, como resta claro, seria como manter viva a tensão entre autonomia e eficácia política partindo do reconhecimento das fronteiras entre os campos e, ao mesmo tempo, do intenso e potencialmente produtivo trânsito dos atores entre elas. Reconhecer a especificidade dos campos e suas lógicas específicas, sem reforçar as dicotomias e polaridades interpretativas que têm limitado o avanço do debate teórico, parece nessa agenda de pesquisa uma das exigências centrais.

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La participación ciudadana en Bogotá, 1990-2010 Discursos, trayectorias, expectativas y limitaciones Andrés Hernández Universidad de los Andes Resumen En este articulo se hace un análisis de tres grandes tendencias y procesos de participación ciudadana que han crecido y se han expandido durante las dos últimas décadas en la ciudad: La primera, se refiere a la explosión de espacios de participación ciudadana en la gestión pública distrital y local; la segunda, la nuevas formas de accountability social y control social; y la tercera la creciente presencia de nuevos movimientos sociales, en particular el ambientalista. Estos tres procesos coinciden en defender la democracia participativa y la participación ciudadana en los asuntos públicos y rescatan el papel central de la sociedad civil. Ésta coincidencia, es sin embargo, aparente porque en muchos temas, conflictos y espacios representan proyectos diferentes.

Palabras clave democracia participativa • accountability social • control social • ambientalismo social • acción colectiva • profundización de la democracia

Citizens’ participation in Bogotá, 1990-2010 Discourse, trajectories, expectations and limitations Abstract This article provides an analysis of three main trends and citizenship participation processes which have grown and expanded during the last two decades within the city: First are the concerns over the explosion of citizen participation spaces in district and local governments; second, a new form of social accountability and control; third is the growing presence of new social movements, in particular the environmentalist movement. These three processes coordinate to defend participatory democracy and citizen participation in public affairs and rescue the central role of civil society. This coordination is nevertheless apparent in many issues, conflicts, and spaces represented through different projects.

Keywords participatory democracy • social accountability • social control • social environmentalism • collective action • democratic consolidation

Recibido el 23 de febrero de 2010 y aceptado el 27 de mayo de 2010.

AndrĂŠs HernĂĄndez es profesor asociado del Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo de la Universidad de los Andes, BogotĂĄ, Colombia. ahernand@uniandes.edu.co

La participación ciudadana en Bogotá, 1990-2010 Discursos, trayectorias, expectativas y limitaciones Andrés Hernández Universidad de los Andes

Si se analiza la trayectoria de la participación ciudadana y de la democracia participativa en Bogotá en las últimas dos décadas, es importante partir de una premisa: no existe un solo discurso, ni un solo modelo de democracia participativa, al igual que no existe un solo modelo de democracia representativa; sin embargo, sí existen trayectorias predominantes de participación ciudadana, tensiones, confluencias perversas y enriquecedoras entre diferentes modelos.

En este artículo se hace un análisis de tres grandes tendencias y procesos de participación ciudadana que han crecido y se han expandido durante las dos últimas décadas en la ciudad: la primera se refiere a la explosión de espacios de participación ciudadana en la gestión pública distrital y local; la segunda, las nuevas formas de Accountability Social (as) y control social; y la tercera, la creciente presencia de nuevos movimientos sociales, en particular el ambientalista. Estos tres procesos coinciden en defender la democracia participativa y la participación ciudadana en los asuntos públicos y rescatan el papel central de la sociedad civil. Esta coincidencia es, sin embargo, aparente porque en muchos temas, conflictos y espacios representan proyectos diferentes.

En la primera sección se presenta una tipología de los espacios y mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública que han venido expandiéndose y creciendo en las dos últimas décadas, se expone el contexto en el que han surgido y los propósitos que buscan; luego, se identifican los principales rasgos del diseño y de la trayectoria de los mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública distrital y local.

En la segunda sección se elabora una tipología de formas y modalidades de as y o control social en la ciudad; y se analizan los principales rasgos de sus trayectorias, identificando los aspectos positivos y sus limitaciones. Finalmente, en la tercera sección se analiza una de las expresiones de los nuevos movimientos sociales en Bogotá: el ambientalismo social, identificando el tipo de organizaciones que lo configuran y analizando sus principales rasgos.

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M e cani s m o s d e par t icipació n ci u dada na en la g e s t i ó n pú blica di s trital y l o cal : t ip o l ogí a, dis c ur s os , tray ec to ria y d é f ici ts

Una de las trayectorias predominantes de participación ciudadana está configurada por la explosión de la oferta de mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública distrital y local, que se dio en Bogotá entre 1991 y 2007. Durante este período, el catálogo de instrumentos no dejó de crecer y su extensión siguió una pauta ascendente; el discurso que ha estado presente como fundamento en la creación de estos espacios ha sido el interés por ampliar la representación social, mejorar eficiencia en la gestión pública, fortalecer vínculos entre el Estado y la ciudadanía, con el fin de fortalecer la legitimidad.

En esta sección se desarrollan dos tesis: la primera, que el discurso que sirve de fundamento al conjunto de mecanismos institucionales de participación ciudadana en la ciudad se nutre de una visión liberal-pluralista preocupada por resolver situaciones de crisis de representatividad, reducir desigualdades políticas y mejorar la eficiencia de las Políticas Públicas. Nuria Cunill habla del modelo liberal pluralista de participación ciudadana para referirse a un conjunto de espacios de participación ciudadana en la gestión pública que surgen en la década de los sesenta y setenta como respuesta de las izquierdas europeas a varios fenómenos: a) la crisis de representación resultante de la crisis de los partidos, así como del Congreso y de las instituciones de representación política; b) la conciencia de la apropiación privada de los poderes públicos; c) la crítica de los aspectos negativos del Estado de bienestar, en particular el predominio de las élites tecnocráticas públicas y privadas, y su incomunicación con la sociedad; d) la necesidad de crear un esfera pública dentro del Estado que recoja y atienda las voces de los ciudadanos (Cunill 1997, 101). Esta visión liberal de la participación ciudadana estuvo presente en la justificación de los mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública en la Constitución de 1991. La democracia participativa era (y es) concebida como un mecanismo para avanzar en la modernización del Estado y mejorar la gobernabilidad y legitimidad de las instituciones democráticas1.

Para estas visiones, tanto la democracia participativa en la planeación y en la gestión pública local como la descentralización son una vía efectiva para: a) solucionar la crisis de gobernabilidad y legitimidad creada por la incapacidad del bipartidismo y del sistema político representativo, b) incluir políticamente a crecientes sectores excluidos de la política y c) responder a demandas y 1 Para analizar el vínculo que la democracia participativa tendrá en la gobernabilidad local luego de la Constitución del 91 en varias ciudades, ver los artículos de Restrepo 2002 y Velásquez 2003.

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conflictos sociales surgidos al calor del proceso acelerado de urbanización del país y del crecimiento de la clase media.

La segunda tesis que se desarrolla es que los rasgos que caracterizan tanto el diseño como la trayectoria de dichos mecanismos en las dos últimas décadas han terminado por desnaturalizar los fines, los valores y las apuestas liberalpluralistas mencionadas. Factores como el énfasis exclusivo en la consulta, la explosión de normas sobre participación y el desconocimiento de los espacios explican el fracaso en el logro de los dos grandes propósitos del discurso y el modelo liberales de la participación ciudadana: reducir las desigualdades políticas y ampliar las oportunidades de acceso a las decisiones públicas, y mejorar la efectividad y el desempeño de los programas y políticas públicos.

Apertura, crecimiento y expansión de la oferta institucional de mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública y el predominio del discurso liberal integrativo Algunos de los rasgos centrales en materia de participación ciudadana en las décadas de los noventa y la primera del siglo xxi es la apertura, el crecimiento y la expansión permanente de las oportunidades institucionales de participación ciudadana en la gestión pública. Este proceso se da en el marco del sistema político representativo y en un esquema de gobierno que se caracteriza por un fuerte “presidencialismo distrital”, donde el alcalde concentra amplios poderes y funciones. Ninguno de los alcaldes y de las administraciones distritales desde 1991 ha expresado interés alguno por modificar el sistema político de democracia representativa, ni el esquema de gobierno de presidencialismo distrital, que se consolidó a partir de la Constitución de 1991 y del estatuto orgánico de la ciudad o decreto 1421 de 1993, mediante el fortalecimiento de la democracia participativa.

Bajo este contexto, en la década de los noventa y la primera mitad de la década del dos mil se produce en forma permanente una “cascada legislativa y de decretos ley” que se traduce en la apertura de espacios de participación ciudadana en la gestión pública distrital y local. Las administraciones de Antanas Mockus (1995-1997 y 2001-2003), quien desarrolla un discurso sobre la cultura ciudadana; Enrique Peñalosa (1998-2000), quien realiza cuantiosas y amplias obras de recuperación de los espacios públicos, y Luis Eduardo Garzón (20032007), quien impulsó un programa de “Bogotá sin indiferencia”, implementan todas un conjunto de espacios de participación diseñados en el nivel nacional, aunque en forma y con énfasis desigual, como veremos más adelante.

El extenso catálogo de mecanismos de participación en la gestión pública creados entre 1993 y 2007 se puede ordenar siguiendo tres tipos de criterios: en primer lugar, las instancias que buscan articular la participación en la

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planeación en los niveles territorial, distrital y local. Las más relevantes son: el Consejo distrital de planeación, el Consejo consultivo de ordenamiento territorial, los Consejos de planeación local y los encuentros ciudadanos en cada una de las 20 localidades; estas tres normas definen el modelo de planeación participativa en la ciudad. En segundo lugar, los instrumentos que buscan canalizar la participación ciudadana siguiendo una lógica sectorial, tales como el Comité distrital y los Comités locales de política social; el Consejo distrital y los Consejos locales de cultura; el Consejo distrital ambiental y la Comisión ambiental local; el Comité de participación comunitaria, las Asociaciones de usuarios de la Salud y el Consejo distrital de Seguridad Social en Salud; el Comité de desarrollo y Control social de los servicios públicos; el Consejo distrital de desarrollo rural; los gobiernos escolares, los personeros estudiantiles y los foros educativos municipales. Finalmente, están los mecanismos orientados a la defensa de grupos poblacionales y de derechos humanos; aquí se destacan: los Comités distrital y local de defensa de los derechos humanos; la Comisión consultiva distrital de comunidades negras, el Comité distrital para la atención integral a la población desplazada por la violencia, el Consejo distrital y local de juventud, los Consejos consultivos de mujeres, el Consejo distrital de discapacidad, los Consejos tutelares de los derechos de las niñas y los niños, el Consejo distrital y local de paz, el Consejo distrital para la atención integral a víctimas de la violencia, entre otros2.

Esta pauta ascendente de instrumentos de participación ciudadana en la gestión pública se ha defendido bajo dos propósitos compartidos por todos3: a) abrir espacios a sectores sociales tradicionalmente excluidos, así como diversificar y ampliar la participación y representación social en la gestión y en las políticas públicas. Se considera que la canalización de intereses sociales mediante asociaciones secundarias permite avanzar hacia una mayor igualdad política y reducir asimetrías de poder; b) mejorar la eficiencia de la administración pública al fortalecer el control social, mejorar el flujo de información, facilitar la agregación de preferencias y servir de consulta a los funcionarios y técnicos4. El conjunto de espacios de participación ciudadana está guiado, 2 Para una recopilación sobre la normatividad de los espacios de participación resulta útil la Serie de Planeación Participativa y Gestión Pública editada por el Foro Nacional por Colombia, 2008.

3 Estos dos propósitos son comunes en el articulado de todas las normas que crean los mecanismos de participación ciudadana en Bogotá.

4 Se asume que la consulta con fines funcionales, apelando a la información, las sugerencias y el aporte de experiencia, no sólo mejora la comunicación Estado-sociedad sino también la eficiencia de los programas y las políticas públicas, superando muchas deficiencias del viejo modelo burocrático.

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entonces, por los principios del enfoque liberal-pluralista de carácter integrativo mencionados5.

Rasgos del modelo de participación basado en la oferta: énfasis en consulta, explosión legislativa y escasa efectividad para profundizar la democracia Un primer rasgo que caracteriza el diseño y la trayectoria de los mpcdyl es que los tipos de participación que se han promovido han sido fundamentalmente la consulta, el control y el seguimiento6. La oferta institucional se ha configurado para que la participación se exprese en espacios a los que se les asignan las funciones de consulta, intercambio de información, seguimiento y control, recomendaciones por parte de la ciudadanía a las entidades distritales y locales. Así, pues, el diseño de los espacios no ha estado orientado a la cogestión, ni al veto o la disputa real en torno a las políticas públicas.

La literatura y los estudios sobre participación ciudadana en Bogotá muestran que son escasas las excepciones a esta tendencia general que se ha presentado en las dos últimas décadas (Velásquez 2003, 406; Contreras 2007, 134-140); una de ellas es el diseño y puesta en marcha del Sistema Distrital de Cultura a partir de 1994, con el fin de establecer un esquema de concertación entre la sociedad civil en el nivel local y el Instituto de Cultura y Turismo en el nivel distrital, para identificar la política cultural de la ciudad y participar en la asignación del presupuesto de la institución; y otra es el Acuerdo 13 del año 2000 de planeación local, expedido por el Concejo distrital, el cual introdujo dos grandes innovaciones institucionales que estaban orientadas a fortalecer la planeación participativa local: la primera, la creación de los Concejos Locales de Planeación (clp) y de los Encuentros Ciudadanos (ec), con el fin de fortalecer la incidencia de las organizaciones y ciudadanos en la formulación y adopción de los planes y presupuestos locales; y la segunda, la definición de un sistema para la planeación local, de forma que dejara de ser un ejercicio de planeación aislado. Si bien esta norma intentó equilibrar los poderes locales y generar un sistema local de planeación que le diera protagonismo a instancias de participación ciudadana, dicha aspiración pronto se vio frustrada, en primer lugar, porque el acuerdo asignó a los clp y a los ec funciones que la Constitución 5 Para una explicación completa del significado del enfoque liberal-pluralista de la participación ciudadana, ver Cunill 1997, 78; 100-101. Para identificar los diferentes lenguajes y/o discursos sobre la democracia participativa presentes en la Asamblea Constitucional y cómo se plasmaron en la Constitución de 1991 resultan útiles los trabajos de María Teresa Uribe (2001 y 2002) y de María Clara Echeverría (2002).

6 Conceptos que aparecen en forma repetida en las leyes, decretos y acuerdos sobre mecanismos de participación ciudadana.

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Nacional y el estatuto orgánico les confirieron a las Juntas administradoras locales (y a los ediles), que son un órgano de elección popular.

Un segundo rasgo de la trayectoria de los mpcdyl es la “explosión normativa” y “de metodologías, dinámicas y procesos” de participación, que han generado diversos efectos perversos: por un lado, han desnaturalizado los fines y propósitos de los espacios: se pierde el significado para el cual fueron creados; por otro lado, se incrementan la inestabilidad y escasa continuidad en las dinámicas y metodologías de participación, lo que impide consolidar aquellos esfuerzos que han ido por buen camino, y, finalmente, la generación de incentivos y lógicas frenan la coordinación y cooperación.

Un tercer rasgo de los mpcdyl ha sido su escasa efectividad para generar procesos de democratización y movilizar el compromiso ciudadano con lo público y con el desarrollo de la ciudad, lo que se convierte en el mayor obstáculo para reducir las desigualdades políticas y las asimetrías de poder presentes en la democracia representativa en Bogotá. Esta baja efectividad se evidencia en la presencia de los siguientes seis aspectos: a) elevados déficit de representación de los espacios y fuertes incentivos a crear lógicas corporativas y sesgos en la participación, b) altos niveles de desconocimiento ciudadano de los espacios y bajo compromiso sostenido con los mismos; c) escasa capacidad de reducir las asimetrías de información; d) presencia de prácticas clientelistas; e) baja capacidad de generar procesos deliberativos como base para la toma de decisiones; y f) débil capacidad para fortalecer procesos y dinámicas de acción colectiva y movilización ciudadana autónoma. En esta sección se analizan sólo los dos primeros déficits.

El déficit de representatividad e incentivos a la consolidación de lógicas corporativas y la profundización de sesgos participativos Para empezar, es preciso señalar que, vistos en conjunto, los mpcdyl no han permitido una participación representativa ni balanceada. Además, es necesario tener en cuenta que la igualdad política expresada en el principio de “un individuo, un voto” no puede ser asegurada en ninguno de los más de 40 espacios creados. Aquí se pretende recalcar que los diseños institucionales no sólo han privilegiado espacios con una representación asociativa muy limitada y con reglas que favorecen la sobrerrepresentación de funcionarios y de las autoridades públicas, sino que generan incentivos para que se consoliden lógicas corporativas y se caiga en sesgos participativos.

En el caso del Consejo Territorial de Planeación Distrital, que es una instancia de carácter consultivo para orientar la discusión en torno al Plan de Desarrollo Distrital y dar un concepto del mismo, se han favorecido una representación corporativa o asociativa y una representación sectorializada, donde cada grupo

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presenta sus demandas específicas. El diseño institucional y las prácticas participativas y organizativas que se dan en el Consejo impiden la configuración de un proceso de representación territorial en el nivel distrital que supere las demandas de grupo y los liderazgos personalistas. El Consejo está conformado por 67 miembros, distribuidos de la siguiente forma: juntas administradoras locales (20), gremios económicos (4), sectores sociales (4), sector educativo (2), sector ambiental (2), sector comunitario (3), mujeres (2), afros (1), indígenas (1), consejos distritales (8), consejos locales de planeación (20).

Si se analiza la composición de las diferentes instancias de participación en los niveles sectorial y poblacional en el distrito, hay que señalar que los diseños institucionales y las normas que los han creado no aspiran a ser representativos del tejido social, no buscan reducir el déficit organizativo de la población en la ciudad y han terminado por asegurar una sobrerrepresentación a los funcionarios y autoridades de las diferentes secretarías y entidades descentralizadas del distrito. La representación de los sectores sociales es desigual, lo que ha llevado a que dichos espacios queden en manos de los funcionarios y de líderes que se transforman en “profesionales de la participación”, perdiendo la capacidad de representar organizaciones sociales (Velásquez 2003). La modalidad de representación —fijar dos o tres cupos por organización e identificar las organizaciones que pueden estar sentadas con el conjunto de representantes de las instituciones— que se ha ido consolidando en los diseños de los espacios de participación genera incentivos favorables al surgimiento de lógicas corporativas.

Respecto a las instancias de participación ciudadana en el nivel local, en particular los “Consejos Locales de Planeación” y los “encuentros ciudadanos”, enfrentan problemas de representatividad similares a los arriba mencionados, a pesar de tener un mayor grado de representatividad, pues abren espacios a nuevos sectores sociales en las localidades. Los clp son instancias de participación ciudadana que, junto con las autoridades de planeación (alcalde local y Junta administradora local), se encargan de participar en la elaboración y evaluación del plan de desarrollo económico local. Dichos consejos están integrados por representantes de las Juntas de acción comunal, de las asociaciones de padres de familia, de las organizaciones juveniles, de las organizaciones de comerciantes y de industriales, de ong, de organizaciones ambientales, por gerentes de establecimientos de salud pública local y rectores de establecimientos educativos. Con esta composición, se puede observar que algunos de “los representantes que componen el clp cumplen funciones institucionales; éste es el caso de los Gerentes de establecimientos de salud pública y los rectores de los establecimientos educativos”, lo cual “plantea una contradicción en cuanto a la representación de la sociedad civil y pone sobre la mesa un

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Tabla 1. Conocimiento de los espacios de participación en Bogotá Espacio Revocatoria del Mandato Cabildo Abierto Consejo Distrital de Planeación Encuentros Ciudadanos Gobierno Escolar Comité de Participación Comunitaria en Salud Comité de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios Veedurías Ciudadanas u Otras Formas de Control Social Consejo Distrital o Local de Cultura

No lo conoce 2003 2005 74,00% 86,00% 79,50% 87,68% 78,90% 89,46% 73,70% 85,43% 77,00% 87,22% 79,90% 90,37% 84,50% 91,61% 80,30% 89,13% 82,40% 90,23%

Fuente: Observatorio de Cultura Urbana, Instituto Distrital de Cultura y Turismo, 2003-2005.

conflicto entre los intereses institucionales y los intereses sociales, sin que éstos necesariamente se contradigan” (Secretaría de Gobierno 2008, 2).

Alto desconocimiento ciudadano de los espacios y bajo compromiso sostenido con los mismos Una segunda variable que evidencia la escasa efectividad de los mpcdyl para romper las tendencias a la configuración de una capa de “profesionales de la participación” en los espacios de participación, el predominio de lógicas corporativas, y para impulsar procesos de movilización colectiva a partir de dichos espacios, es el alto grado de desconocimiento ciudadano de los mismos y el bajo compromiso sostenido con ellos. Los resultados de las encuestas realizadas en 2003 y 2005 por el Observatorio de Cultura Urbana del Instituto Distrital de Cultura y Turismo muestran una realidad preocupante en la ciudad: el elevado desconocimiento por parte de la ciudadanía de los espacios de participación, desconocimiento que durante el proceso de diseño e implementación de los mecanismos aumentó, en lugar de reducirse, como lo muestra la tabla 1, en la que se recogen las respuestas de los encuestados en torno a la pregunta de si conocen o no los instrumentos de participación.

A la pregunta de si conoce o no los espacios de participación ciudadana en 2003, entre un 79% a 84% de los encuestados señalaron que no los conocen; mientras que en el año 2005, entre un 87% y un 91% manifestaron no conocerlos. Si se analiza la evolución del grado de conocimiento de los espacios considerados individualmente, los resultados muestran que esta evolución ha sido negativa en todos los casos, como se evidencia en la tabla 1.

Un rasgo de los espacios son los bajos niveles de compromiso con los mismos; en las encuestas de 2005 y 2007, a la pregunta de por qué no

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Tabla 2. Razones por las que no se participa Año Razón No conoce los espacios de participación No sabe qué haría en dichos espacios Tiene poco tiempo libre y prefiere dedicarlo a otras cosas No vale la pena participar, no sirve de nada Esos espacios están controlados por los políticos En esos espacios hay muchos conflictos Otra No responde

2005 17,97% 5,49% 33,46% 4,83% 3,57% 2,09% 3,55% 29,04%

2007 26,75% 10,46% 8,61% 15,94% 11,34% 4,07% 5,40% 17,30%

Fuente: Observatorio de Cultura Urbana, Instituto Distrital de Cultura y Turismo, 2003-2005.

participan, los encuestados señalaron como razones fundamentales las siguientes: a) no conocen los espacios, b) no vale la pena participar, c) los espacios están tomados por los políticos, y d) tienen poco tiempo libre (ver la tabla 2).

Este desconocimiento de los espacios se convierte, entonces, en uno de los más grandes obstáculos para incentivar el compromiso ciudadano con los procesos de participación ciudadana, situación que se agrava si se considera que las expectativas de los ciudadanos en torno a la utilidad de dichos espacios también son muy bajas.

Nuevas m odalidade s d e Ac co u n ta b i l i t y S o cial y la par ticipació n ciu dada n a ce n t rada e n el c ont ro l y en la e x i g e ncia d e r e n dici ó n d e c u e n ta s

Una segunda modalidad de la democracia participativa en la ciudad en la última década es la configurada por la expansión de prácticas y modalidades de “accountability social”7 y experiencias de control social impulsadas por la ciudadanía, por asociaciones y movimientos sociales; por élites gremiales y por los medios de comunicación, que desarrollan iniciativas en alguno de los siguientes campos: control, vigilancia y evaluación de los programas y políticas públicas del gobierno distrital; seguimiento del desempeño del Concejo y de los ediles; denuncias de hechos de corrupción; búsqueda de sanciones legales y sociales a funcionarios que incumplen la ley; defensa de los intereses públicos 7 Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz utilizan el concepto de accountability social para referirse al surgimiento y expansión de un amplio espectro de asociaciones y movimientos sociales, así como a acciones mediáticas que tienen por objeto “monitorear el comportamiento de los funcionarios públicos, exponer y denunciar actos ilegales de estos y activar la operación de las agencias horizontales de control (Peruzzotti y Smulovitz 2001, 32).

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del distrito, y exigencia de rendición de cuentas (información, justificación y sanción) a los alcaldes y funcionarios del distrito.

La tesis que se presenta en esta sección es que las diferentes formas de as y el control social representan una expresión saludable de la democracia distrital, en cuanto expresan una nueva cultura política de carácter democrático en la ciudad: por un lado, porque evidencia un aumento en la escala de ciudadanos preocupados por lo público; por otro lado, porque los repertorios de acción que se impulsan encierran una modificación en la relación entre representantes —y sus funcionarios— y ciudadanos, en donde los primeros deben rendir cuentas; y en tercer lugar, porque se han desarrollado experiencias novedosas de empoderamiento mutuo y sinergias entre aparatos del Estado y sociedad civil.

Tipologías del accountability social en la ciudad En cuanto a la tipología, se pueden utilizar dos criterios para clasificar las nuevas formas de control y accountability social; el primero, según los roles que cumplen los agentes sociales, y el segundo, según los agentes que lo impulsan (estatales o de la sociedad civil). Tomando como base estos criterios, se pueden identificar las tres tipologías de as que se describen en el cuadro 1.

•• Un primer tipo de as son las iniciativas ciudadanas y organizacionales comprometidas con el accountability político, en particular con el seguimiento y exigencia de rendición de cuentas a las corporaciones públicas en la ciudad (el Concejo distrital y las juntas administradoras locales). Se trata de una modalidad de control social promovido y organizado desde élites sociales en el distrito, bien sea por gremios, medios de comunicación y universidades; consiste en un control de carácter permanente y profesionalizado. Un ejemplo es el proyecto “Concejo Cómo Vamos”, que desde 2002 viene realizando un seguimiento sistemático y periódico del desempeño institucional del Concejo de la ciudad, de las bancadas y de los concejales de Bogotá. Este proyecto es iniciativa de la Cámara de Comercio de Bogotá, la Casa Editorial El Tiempo y la Fundación Corona, y busca fortalecer y hacer visible el desempeño institucional del Concejo de Bogotá a partir del seguimiento de sus atribuciones normativas y de control político. Otra iniciativa es el proyecto “Hacer público lo público”, desarrollado entre 2001 y 2005 por la Fundación Corona, la Personería de Bogotá y el programa Red Bogotá de la Universidad Nacional de Colombia, con el objetivo de visibilizar la actuación de los representantes locales (ediles), cualificar la democracia local y analizar las diversas dinámicas relacionadas con la descentralización en Bogotá.

•• Un segundo tipo de as son los ejercicios de “seguimiento, control y vigilancia” a los programas y políticas públicas de la administración distrital

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Cuadro 1. Tipologías de accountability social ¿Quién promueve?

El Estado

Agentes del accountability Secretarías o entidades distritales

Accountability político

Órganos de control (Contraloría y Personería Distrital)

Descentralización

La sociedad civil

Iniciativas de élite empresarial, de medios de comunicación y universidades Iniciativas de movimientos sociales

Concejo cómo vamos

Hacer público lo público

Iniciativas ciudadanas

Accountability a programas y políticas públicas distritales y locales Veedurías esporádicas a programas y políticas Mandato Verde (C)

Accountability a temas de derechos

Mandato Verde Acciones populares, tutelas, derechos de petición, denuncias, quejas

Consejos locales de planeación y encuentros ciudadanos Bogotá cómo vamos

Movimiento ambientalista

Acciones populares, tutelas, derechos de petición, denuncias, quejas Acciones populares, tutelas, derechos de petición, denuncias, quejas

Fuente: elaboración del CIDER.

y local. Se pueden diferenciar los que se activan desde la sociedad civil y los que se activan desde el Estado. Un ejemplo de ejercicios de as que se activan desde la sociedad civil es el proyecto “Bogotá Cómo Vamos”, que es también iniciativa de la Casa Editorial El Tiempo, la Fundación Corona y la Cámara de Comercio de Bogotá. Dicho proyecto hace seguimiento y monitoreo al desempeño de las políticas y programas de la Alcaldía distrital y su impacto en la calidad de vida, según las metas de los planes de desarrollo, y la evolución de la opinión ciudadana.

Por otro lado, están las iniciativas de fortalecimiento del control social sobre programas y políticas públicas distritales y locales que son impulsadas desde el ámbito del Estado. Se pueden identificar tres modalidades de institucionalización del control social desde el aparato estatal: la primera es impulsada por los órganos de vigilancia y control horizontal en la ciudad: la Contraloría

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y la Personería Distrital, órganos que por mandato constitucional deben fortalecer la participación ciudadana en el control fiscal, el control ambiental y la defensa y protección de derechos humanos. Una de las experiencias novedosas en la década del dos mil fue el diseño e implementación de una estrategia de fomento de control fiscal participativo en la ciudad, impulsada por la gestión del contralor Óscar González Arana entre 2004 y 2007. El control fiscal participativo se concibió como el fortalecimiento del papel de la sociedad civil (organizaciones, redes, movimientos sociales) y de las iniciativas ciudadanas en la protección de los recursos públicos distritales, en la vigilancia de la transparencia en la ejecución de recursos y programas públicos distritales y locales, en la prevención de deterioros patrimoniales de la ciudad y en la protección ciudadana del patrimonio natural-ambiental mediante el cuidado de los ecosistemas naturales en la ciudad.

Una segunda modalidad de institucionalización del control social desde el Estado es el promovido por las normas que diseñan y reglamentan la planeación local, en particular por el Acuerdo 13 de 2000. Este acuerdo asignó a los Consejos Locales de Planeación la tarea de seguimiento y control de la ejecución de propuestas y programas de los alcaldes locales. Otra modalidad de institucionalización del control social impulsada desde el Estado ha sido la llevada a cabo por iniciativa de las propias secretarías y entidades descentralizadas mediante el fomento de veedurías ciudadanas, en torno a programas y políticas públicas específicas que desarrollan en la ciudad.

Finalmente, una tercera forma de as que creció en la ciudad está relacionada con el uso por parte de los ciudadanos de herramientas judiciales y administrativas para hacer valer el derecho a la información, demandar cumplimiento de derechos sociales, económicos y culturales, proteger y vigilar intereses públicos y exigir el cumplimiento de la ley. Algunas de las acciones legales en manos de los ciudadanos que les permiten acceder a la autoridad judicial y a las autoridades de la administración pública son la acción popular y de grupo, la acción de tutela, la acción de cumplimiento, los derechos de petición y la denuncia.

El análisis de la información de la Personería Distrital sobre el número de las tutelas y los derechos de petición interpuestos por la ciudadanía en Bogotá entre enero de 2007 y junio de 2009 muestra los siguientes resultados: en primer lugar, en total se instauraron 33 049 tutelas durante este período, siendo 2008 el año con mayor cantidad de tutelas interpuestas. Los derechos económicos, sociales y culturales ocupan el primer lugar en exigibilidad, con un total de 19 631, seguidos de los derechos civiles y políticos, con un acumulado de 12 319. Las tutelas interpuestas en el tema de desplazamiento ocupan el lugar más bajo, con 707. En segundo lugar, las localidades muestran un di-

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namismo cívico diferente, siendo Suba y Usaquén las que han tenido un mayor activismo ciudadano, expresado en la presentación de derechos de petición interpuestos ante la Personería de Medio Ambiente y la de Desarrollo Urbano, con 162 y 123, respectivamente. En tercer lugar, la información muestra que los estratos 1, 2 y 3 son los que hacen más uso de las tutelas.

Los rasgos del accountability social en Bogotá: aspectos positivos y alcances reales en su capacidad para profundizar la democracia En esta sección se analizan, por un lado, los aspectos positivos del accountability en la transformación de la cultura política de la democracia distrital y en el mejoramiento de la calidad de la misma, y, por otro lado, se identifican los factores que obstaculizan sus posibilidades de profundizar la democracia y defender los intereses públicos en la ciudad.

Un hecho positivo de las diferentes expresiones de as e iniciativas de control social es que representan, en alguna forma, un saludable proceso de fortalecimiento de la cultura política democrática en la ciudad. Se pueden identificar tres rasgos de esta trayectoria que dan fe de este proceso: el primer rasgo es el crecimiento constante de esta modalidad de participación ciudadana en la ciudad. En Bogotá, en las dos últimas décadas, por un lado, sectores minoritarios de la sociedad civil no se limitan a votar, sino que asumen un papel de supervisión permanente de los representantes y políticos elegidos, con el fin de que cumplan con los mandatos (es el caso del proyecto Concejo Cómo Vamos, Hacer Público lo Público y algunas experiencia de veedurías locales); y por otro lado, sectores más amplios y numerosos de ciudadanos, asociaciones y movimientos sociales interponen acciones judiciales y administrativas en defensa de sus derechos y del interés público, desarrollan ejercicios de veedurías a programas y políticas públicas, impulsan acciones mediáticas de denuncia.

Un segundo rasgo es la utilización de nuevos repertorios de acción que tienen una capacidad potencial de disminuir la enorme discrecionalidad de políticos y funcionarios, y por esa vía, reducir asimetrías de poder; y de defender intereses públicos. Las diferentes iniciativas han utilizado esquemas de seguimiento y evaluación, acciones jurídicas y legales que buscan respuestas en el aparato judicial y en los órganos de control; acciones mediáticas que buscan la denuncia pública, los castigos simbólicos, la sanción social; y el recurso de movilización y presión social, representando así una saludable expresión de renovación de la cultura política. De otra parte, los instrumentos legales y constitucionales (acción de tutela, acciones populares, derechos de petición) constituyen una “recurso directo de poder” en manos de los ciudadanos para proteger el interés público. Estos instrumentos han servido para el fortalecimiento del control social y han incentivado la configuración de una ciudadanía

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Tabla 3. Número de eventos de participación ciudadana, según tipo y cantidad de participantes, 2004-2007 Tipo de evento

Eventos

Participantes

40

13 447

Mesa de trabajo

111

2 143

Inspección en terreno

241

4 951

9

102

Audiencias públicas

Revisión de contrato Socialización

238

15 392

Foros-conversatorios

57

11 430

Reuniones ciudadanas

524

24 314

Rendición de cuentas

23

11 075

Transparencia y control móvil

45

15 022

Otras actividades de gestión 55 5 606 Fuente: Subdirección de Participación Ciudadana, Contraloría Distrital de Bogotá, 2004-2007.

que vigila y controla la administración pública; así mismo, tienen la ventaja de estar a disposición permanente de los ciudadanos y colectivos en Bogotá, independientemente de sus niveles de organización, y sin mayores costos.

Un tercer rasgo en la trayectoria del as ha sido el desarrollo de experiencias novedosas de sinergia entre sociedad y Estado, en las que expresiones del control social han contado con el apoyo y promoción de los órganos de control distrital (la Contraloría y la Personería), la veeduría, los agentes de la planeación local en algunas localidades, y de algunas Secretarías del Distrito. Una de las experiencias de sinergia y empoderamiento mutuo más novedosa entre órganos de control y sociedad civil en el año 2000 se desarrolló en el marco de la política de “fortalecimiento del control fiscal de la mano del ciudadano”, promovida por la Contraloría Distrital entre 2004 y 2007 bajo la gestión del contralor Óscar González Arana; política que tuvo como uno de sus ejes lo que se llamó el “Mandato Verde”, que busco prevenir y contener mediante la participación el daño irreparable al conjunto de los ecosistemas de la ciudad (Manrique 2006).

Tres de los resultados más sobresalientes de esta política entre 2004 y 2007 y la sinergia con las iniciativas de la sociedad civil fueron los siguientes: •• En primer lugar, el fortalecimiento de la organización y movilización ciudadana para el control social y ambiental en el Distrito, con la creación de 20 comités locales de control social que activaron más de 80 veedurías ciudadanas; se configuraron más de 19 redes locales de contralores estudiantiles (Contraloría de Bogotá 2007, 141-142). Los logros en materia de participación ciudadana se muestran en la tabla 3.

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Tabla 4. Resultados e impactos del control social según ámbito sectorial, 2005-2007 Ámbito sectorial Ambiental Bienestar social Educación Espacio público Malla vial Movilidad Prevención de desastres Recreación Servicios públicos Vivienda Total

Acciones ciudadanas 16 1 9 6 53 5 8 5 29 2 134

Habitantes involucrados 187 126 SD 17 700 32 900 984 500 SD 8 700 7 700 865 782 SD 2 104 408

Barrios 65 1 69 11 117 20 26 75 185 3 572

Impacto económico, en COP 58 532 139 485 20 000 000 8 541 810 862 12 497 993 699 67 572 016 613 1 508 000 000 2 392 431 360 2 008 138 659 99 442 950 331 8 200 000 262 523 681 009

Fuente: Subdirección de Participación Ciudadana. Bases de datos. Contraloría Distrital.

•• Un segundo logro fue la reasignación de recursos en las Secretarías y las entidades distritales como resultado del conjunto de acciones ciudadanas y eventos de participación impulsados por la Contraloría y organizaciones de la sociedad civil. En esta materia, la dirección de desarrollo local y participación ciudadana de la Contraloría distrital realizó un cálculo de los costos de los bienes y servicios que la administración distrital se ha comprometido a suministrar para resolver las situaciones problemáticas y responder al conjunto de acciones y demandas ciudadanas mencionadas. El resultado del control social, calculado por ámbitos sectoriales, se muestra en la tabla 4 (Contraloría de Bogotá 2007, 142).

•• Un tercer logro está relacionado con el diseño e implementación durante este período de una campaña de grandes repercusiones en defensa del patrimonio ambiental de la ciudad, que se denominó el “Mandato Verde”. Algunos de los resultados más destacables de esta campaña fueron: el freno a la construcción en los Cerros Orientales de Bogotá8, la exigencia de elaboración de planes de manejo ambiental para las áreas ambientales protegidas9, el retiro de permisos de explotación minera, el desarrollo de auditorías ambientales en los doce humedales, la exigencia 8 Los Cerros Orientales son la mayor área de reserva forestal del Distrito. Estructuran el sistema ecológico de la capital articulando su recurso hídrico y los corredores ecológicos del Borde Norte, la zona de drenaje del río Bogotá, los páramos y la ruralidad. Han venido siendo destruidos por las actividades mineras, la urbanización ilegal y el modelo de planeación urbanística (Martínez 2008, 4).

9 Control de advertencia 37000-010091 del 9 de junio de 2004.

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al Distrito de formular una política de manejo de los humedales, entre otros (Contraloría de Bogotá 2007, 104-125).

A pesar de los rasgos positivos que caracterizan la trayectoria de las diferentes tipologías de as mencionados, existe un conjunto de factores que debilitan su capacidad para profundizar la democracia y defender los intereses públicos en la ciudad. El primer factor es que las iniciativas de control social, tanto de élite como de base social, son minoritarias e involucran una escala pequeña de ciudadanos; no son aún una práctica extendida en la ciudad (Sudarsky 2003).

Un segundo factor es que gran parte de las modalidades y los ejercicios de control social no son autónomos; por el contrario, se encuentran cooptados por el Estado o por intereses corporativos o particulares del Distrito, condicionando la legitimidad de los mismos. Un ejemplo de ello son los numerosos ejercicios de control impulsados desde la Veeduría distrital entre 2004 y 200810.

El tercer factor está relacionado con el grado de efectividad del control social. Muchas de las acciones de seguimiento, vigilancia y control, tanto de las élites gremiales y mediáticas como de la sociedad civil, no tienen un impacto real: se trata de un as débil e inofensivo, que genera desgaste en la población y afecta la credibilidad. Para muchos agentes públicos (como concejales, partidos, ediles, funcionarios del distrito) y agentes privados que manejan recursos públicos, las diferentes expresiones de as resultan ser actores inofensivos que no tienen real capacidad de vigilancia y control (Velásquez 2003).

Finalmente, la efectividad del control social desarrollado por los Consejos locales ha quedado condicionada por la capacidad de agencia, la autonomía y la fortaleza de las organizaciones y asociaciones locales, y limitada también por el peso de las redes clientelistas en ese nivel. Hay experiencias rescatables y fracasos en esta tarea.

L a n u e va ola d e acció n c o l ec t iva e n B og otá: e l ambie n tali s m o so cial

Una tercera tendencia de la participación ciudadana en la democracia distrital es la configurada por los “nuevos movimientos sociales” o nuevas modalidades de ciudadanía activa y acción colectiva urbana que se han afianzado en la última década en Bogotá. Los movimientos de mujeres, las nuevas expresiones culturales y los movimientos de jóvenes, el movimiento lgbt, las negritudes, los indígenas, representan movimientos e iniciativas ciudadanas que rechazan los ideales de asimilación y de integración presentes en la cultura urbana bo10 Se trata de modalidades de veeduría que gozan de poca autonomía y dependen del respaldo y la voluntad de rendición de cuentas de las instituciones y funcionarios involucrados. Son veedurías que tienen un carácter transitorio y no cuentan con instrumentos jurídicos.

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gotana, denuncian las diferentes modalidades de discriminación por razones de género, raza, edad, opción sexual, y abogan por el reconocimiento de las diferencias e identidades de grupo y un pluralismo cultural democrático. A pesar de su importancia, en esta sección el análisis se centrará en la descripción y análisis del “ambientalismo social”. Éste se relaciona con una nueva ola de movilización que se ha venido dando en las dos últimas décadas por parte de comunidades, pobladores, barrios, veredas, y redes de organizaciones populares locales y territoriales, en defensa de espacios y “territorios ambientales”11.

En esta sección se pretende desarrollar la tesis de que una de las expresiones más vivas de la democracia participativa en la ciudad es la relacionada con las acciones, las luchas y el activismo del “ambientalismo social”, que no sólo ha generado dinámicas de resistencia y denuncia de procesos de degradación ambiental, y sentado las bases para la configuración de una esfera pública no institucional deliberativa y de procesos de formación de identidades colectivas en torno a los territorios ambientales, sino que representa uno de los procesos de acción colectiva con mayor capacidad de transitar de acciones puntuales de movilización a un fuerte movimiento ambientalista, en cuanto avanza en la configuración de una identidad colectiva propia, mediante el rescate de principios ancestrales de no daño y la defensa de los ecosistemas, principios con capacidad de sugerir modelos diferentes de manejo de la ciudad.

El “ambientalismo social” y la defensa de los territorios ambientales El ambientalismo social es sólo una corriente del “ambientalismo” en la ciudad, el cual se puede caracterizar como una nueva forma de movimiento descentralizado, multiforme, articulado en red, que de una u otra forma aspira a corregir las formas de relación destructiva entre la acción humana y urbana y su entorno natural, y se opone a la lógica de desarrollo urbano y crecimiento que destruya la estructura ambiental principal en Bogotá.

El “ambientalismo social” hace referencia a un conjunto de iniciativas ciudadanas, procesos sociales y movilización colectiva en torno a la defensa de los 11 El concepto de territorios es entendido no como unidades político-administrativas sino como espacios dinámicos, geográficos, sociales, que comparten ecosistemas, historias, luchas y cultura, a través de diversas localidades del distrito capital. En la página del Observatorio Ambiental de Bogotá de la Alcaldía distrital se utiliza también el concepto de “territorios de gestión ambiental participativa”. http://observatorio.dama.gov.co. Los territorios propuestos para Bogotá son Cerros Orientales (que comprende las localidades de Usme, Chapinero, Santafé, San Cristóbal y Usaquén), Humedales (Engativá, Fontibón, Kennedy, Bosa y Suba), Borde norte (Usaquén, Suba y Engativá), Mesociudad (Barrios Unidos, Teusaquillo, Mártires, Antonio Nariño y Puente Aranda), Fucha (San Cristóbal, Antonio Nariño Puente Aranda, Candelaria, Kennedy, Fontibón y Mártires), Cuenca del Tunjuelo (Tunjuelito, Ciudad Bolívar, Usme, Kennedy, Bosa, Sumapaz, Rafael Uribe, San Cristóbal), Páramo y ruralidad (Sumapaz, Usme, Ciudad Bolívar, Chapinero, Santafé, San Cristóbal, Suba y Bosa) y Río Bogotá (Engativá, Fontibón, Kennedy, Bosa y Suba).

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“territorios ambientales” en la ciudad: los humedales, los Cerros Orientales, la cuenca del río Bogotá, el río Fucha, Borde Norte, la cuenca del río Tunjuelo, los páramos y la ruralidad, como componentes de la estructura ecológica de la ciudad y considerados patrimonios de la humanidad. La base de la identidad colectiva se construye a partir de la problemática compartida y de los esfuerzos e iniciativas por buscar soluciones. Estas iniciativas ciudadanas generan procesos de apropiación, sentidos de pertenencia con el territorio y lazos y vínculos sociales en los que el territorio se convierte en referente fuerte de identidad colectiva. En las siguientes líneas se describen las organizaciones y redes que han surgido en las dos últimas décadas en los humedales y en el Tunjuelo y las problemáticas en torno a las cuales éstas se configuran.

Los territorios se convierten en escenarios de movilización y construcción de identidades colectivas. Dos de los territorios en los cuales se han impulsado formas de conducta colectiva han sido el territorio de Humedales y el territorio de la Cuenca del Tunjuelo. En este período, en el territorio de los humedales han surgido lideres, organizaciones, proyectos escolares y comunidades vecinas a los humedales que orientan sus acciones a frenar y denunciar la invasión y destrucción de las rondas de los mismos por rellenos ilegales de urbanizadores piratas o las presiones de urbanizadores legales, y por el desarrollo de grandes proyectos viales y urbanísticos. Estas organizaciones se conforman con el fin de cuidar y velar por la preservación de la integridad física y natural de los mismos; denunciar aquellas acciones que atenten contra su integridad física o que puedan conducir a su reducción, parcelación o desmembramiento (vertimiento de aguas contaminadas, rellenos artificiales y construcciones de barreras, diques o canales, usos residenciales, comerciales e institucionales irracionales), y proteger las especies animales y la flora de los humedales (Contraloría de Bogotá 2007, 10).

Por su parte, en el caso del territorio del Tunjuelo, a partir de las inundaciones del barrio Tunjuelo y luego de otros barrios como resultado del desbordamiento de la quebrada La Chiguaza y del desvío del cauce del Tunjuelo12, en el año 2002 se activa, fortalece y crea una diversidad de movimientos y organizaciones en torno a la demanda de restauración del río y la intervención sobre los factores que afectan los cambios de su curso en forma negativa.

12 “La cuenca del río Tunjuelo forma parte del ecosistema de siete localidades: Usme, Ciudad Bolívar, Tunjuelito, Rafael Uribe Uribe, San Cristóbal, Bosa y Kennedy. Al río Tunjuelo desembocan cerca de un centenar de quebradas, posee reservas forestales como el Parque Entre Nubes y el Parque Los Laches. En la cuenca se concentra la más grande explotación minera, están ubicadas las industrias de curtiembres generadoras de alta contaminación, hay la mayor concentración de ladrilleras, chircales y carboneras, hay contaminación de los cauces por basuras y desechos e inundación de cárcavas de las explotaciones mineras que generan malos olores, zancudos y roedores” (Martínez 2008, 4).

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La comunidad se integra alrededor de tres grandes redes de organizaciones: Asamblea Sur, Territorio Sur y Encuentro Sur, que vienen reclamando una mirada hacia su territorio y el mejoramiento de su calidad de vida. Para ello, exigen la mitigación de los impactos generados por la operación del relleno sanitario Doña Juana y el freno a su expansión13, el manejo sostenible de la industria y la actividad minera en la zona de canteras, el freno a la expansión urbana descontrolada y a la tala indiscriminada de bosques, factores éstos que tienen un impacto negativo sobre el río Tunjuelo, sus posibilidades de recuperación, y la calidad de vida de los pobladores.

Rasgos de la trayectoria del ambientalismo social En primer lugar, el ambientalismo social puede caracterizarse como una nueva forma de movimiento descentralizado, multiforme, articulado en red, cuyos procesos de identidad se dan en torno a la defensa de los territorios ambientales. Todas las organizaciones, de una u otra forma, comparten un lema común: “No al deterioro ambiental en mi localidad, por la defensa de habitar en ella y mejorar la calidad de vida”, y unas más que otras vienen generando procesos de identidad sobre la base de principios ancestrales de los territorios y la legislación de ecosistemas que se ha venido consolidando en el país.

De esta forma, se enlazan directamente las preocupaciones inmediatas con los temas más amplios del deterioro ambiental en la ciudad. Aunque las movilizaciones son locales y territoriales, no es un movimiento necesariamente localista, ya que se suele afirmar el derecho de los pobladores a la calidad de vida, en oposición a las dinámicas destructivas del crecimiento y el desarrollo urbano en la ciudad. Por otra parte, hay que señalar que la nueva ola de movilización no sólo lucha por la defensa de estos territorios y del ecosistema de la ciudad, y por su derecho a no ser desterrados y expulsados de dichos territorios ni a ser afectados por su destrucción y contaminación, sino por su derecho a participar en la toma de decisiones sobre el uso del suelo. Demandan la extensión y profundización de la democracia participativa y deliberativa como condición necesaria para la protección y recuperación de dichos territorios, para el tránsito hacia una planificación urbana responsable, para el logro de una equidad en la distribución de las cargas del desarrollo urbano, para la configuración de una institucionalidad de gestión ambiental con autonomía y poder para regular a las empresas y a los consumidores, y con capacidad de rendir cuentas al público y no a los agentes con intereses privados.

13 El relleno sanitario Doña Juana es el único sistema de disposición de residuos sólidos de la capital. Con una extensión de 450 ha y la recepción diaria de 8500 toneladas de basura, ha transformado el hábitat de todos los que viven en sus inmediaciones.

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Un segundo rasgo es que se trata de un ambientalismo que, a pesar de múltiples condiciones adversas, ha venido fortaleciéndose, madurando y afianzando su identidad compartida en la última década. Algunas de las evidencias de dicho proceso de fortalecimiento son: la maduración y cualificación de líderes; la configuración de redes distritales; el desarrollo de capacidades organizacionales como resultado de la financiación de proyectos por parte de la cooperación internacional; la generación de convenios con entidades distritales y el incremento de las dinámicas de afianzamiento de la identidad colectiva a través de procesos y actividades de reconocimiento y apropiación del territorio.

A man e ra d e c o n clu si ó n

En definitiva, la participación ciudadana en Bogotá ha contado, por un lado, con la proliferación de espacios institucionales de participación, los cuales, con el paso del tiempo, se han desnaturalizado, han levantado múltiples obstáculos para alcanzar los objetivos que se plantearon y no logran suscitar una movilización y participación masiva de ciudadanos en los mismos; no han logrado, luego de más de 20 años de creación, sentar las bases para que los ciudadanos sean actores protagónicos luego de los procesos electorales: a pesar de la crisis del modelo de oferta institucional, la ciudad ha presenciado el surgimiento y expansión de un amplio espectro de iniciativas personales y colectivas, así como acciones mediáticas que tienen por objeto “monitorear el comportamiento de los funcionarios públicos, exponer y denunciar actos ilegales de estos, activar la operación de las agencias horizontales de control, entre otros”. Este proceso no es garantía de un fortalecimiento sostenido de la cultura política democrática, ya que la trayectoria del as puede derivar en caminos donde se pierde la autonomía, se es inefectivo e inofensivo para los agentes estatales o privados objetos de control. Finalmente, la ciudad experimenta una nueva ola de movilización ciudadana y de configuración de movimientos sociales con mayor capacidad de desafiar los modelos dominantes de desarrollo, como es el caso del ambientalismo social.

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Movilizaciones afrodescendientes en América Latina Una visión panorámica de algunas experiencias contra la exclusión y por el derecho a la identidad Carlos Agudelo Centro de Estudios Mexicanos y Centroamericanos Resumen En un contexto global de transformaciones del concepto de ciudadanía influenciado en especial por la evidencia y el reconocimiento de la multiculturalidad de las sociedades contemporáneas, este texto se refiere al caso de las poblaciones de origen africano en América Latina. Se presenta una visión panorámica de algunas de sus experiencias de organización y movilización política que hace parte de una investigación en curso. A partir de los ejemplos presentados se observa una continuidad entre reivindicaciones específicas ligadas con la discriminación racial y derechos culturales articulados con un discurso de integración ciudadana.

Palabras clave multiculturalismo • identidades • ciudadanía • política • poblaciones negras

Afro-Descendant mobilizations in Latin America A panoramic vision of some experiences against exclusion and for the right to identity Abstract In a global context especially influenced by the obviousness and the recognition of the multicultural feature of contemporary societies, and in which the idea of citizenship is changing, this text refers to the case of Afro-descendant populations in Latin America. We present an overview of some of their experiences of organization and political mobilization that is part of an ongoing study. The examples presented show the continuity between specific claims related to racial discrimination and cultural rights articulated with a discourse of civic integration.

Keywords multiculturalism • identities • citizenship • politics • black populations

Recibido el 18 de febrero de 2010 y aceptado el 18 de mayo de 2010.

Carlos Agudelo es coordinador para América Central del Centro de Estudios Mexicanos y Centroamericanos (Ciudad de Guatemala, Guatema la) e investigador de los programas Afrodescendientes y esclavitudes – Dominación, identificación y herencias en las Américas (AFRODESC) y Slavery, Abolitions and their Legacies in European Histories and Identities (EURESCL). agudelo04@yahoo.fr

Movilizaciones afrodescendientes en América Latina Una visión panorámica de algunas experiencias contra la exclusión y por el derecho a la identidad Carlos Agudelo Centro de Estudios Mexicanos y Centroamericanos

Intro ducci ón

Las poblaciones de origen africano en América Latina, también llamadas poblaciones negras, afrodescendientes o afroamericanas1 , representan una proporción importante del total de habitantes del continente2 y han sido un elemento central, al lado de los pueblos indígenas y las migraciones europeas, en la construcción sociocultural de estas sociedades. Sin embargo, el reconocimiento de su papel en la historia y en el presente ha adolecido de muchas ambigüedades. En general, han sido relegados a herederos de su pasado como mano de obra esclava, a una reivindicación folclorizada de sus aportes culturales (músicas y danzas convertidas en símbolos nacionales) o a un determinismo biológico que los dota de capacidades favorables a la realización de proezas deportivas. Aunque inmersos en la masa de ciudadanos de las repúblicas surgidas en el siglo xix, siempre han sido objeto de estereotipos racistas y formas entre sutiles y explícitas de discriminación y segregación ejercidas por la sociedad. Las estadísticas establecidas por diversas instituciones internacionales muestran claramente la relación directa entre la exclusión social y la discriminación racial3.

Una mirada a estudios sobre estas poblaciones y su presencia en las sociedades nacionales muestra que, en contraste con la centralidad de las luchas políticas de los movimientos negros en Estados Unidos y su visibilidad a escala 1 Mientras no se especifique la diferencia, en estas denominaciones, se incluyen tanto las personas fenotípicamente consideradas como negras, así como las llamadas “mulatas”, que representarían a las procedentes del mestizaje entre poblaciones negras y otros grupos de población.

2 A pesar de las dificultades para establecer estadísticas demográficas raciales o étnicas en América Latina, algunas estimaciones oscilan entre 120 y 150 millones de afrodescendientes, de un total de 600 millones de habitantes en América Latina (Bello y Rangel 2002).

3 Diversos estudios de instituciones como las Naciones Unidas, el PNUD, la CEPAL (por ejemplo, Bello y Rangel 2002), el BID y el Banco Mundial, entre otros, han establecido claramente esta relación.

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mundial, en América Latina las expresiones de movilización y organización de estas poblaciones, aunque han existido, han sido más bien marginales (Serbin 1991; Andrews 2007; Wade 2000).

A partir de la década de los noventa del siglo xx, en un contexto de relevancia de las reivindicaciones étnicas y de un salto en las dinámicas de reconocimiento institucional de la diversidad cultural en la región, se presentan significativos procesos organizativos y políticos de las poblaciones negras (Agudelo 2004, 2005).

En efecto, a través de un proceso complejo de transformaciones se observa cómo ya se ha vuelto un lugar común caracterizar las sociedades contemporáneas como diversas o multiculturales. Del modelo republicano y universalista que ubicaba al ciudadano como la figura paradigmática de la igualdad y la democracia sin reconocimiento de las diferencias de orden cultural, se ha transitado hacia formas diversas de reconocimiento institucional de las diferencias.

Actualmente se presenta un paralelismo entre la búsqueda de legitimación democrática de los Estados y el reconocimiento que hagan de la diversidad cultural. El concepto de ciudadanía ha tenido que someterse al debate público y científico sobre sus contenidos y su posible articulación con fenómenos que devienen políticamente significativos, como el de la multiculturalidad (Gros 1998; 2000).

En las últimas tres décadas las reivindicaciones colectivas que colocan la identidad y el derecho a la diferencia como el eje central de sus plataformas de lucha han ocupado un papel protagónico. En la región han sido fundamentalmente los grupos indígenas los protagonistas de dichos procesos4.

En América Latina, estas movilizaciones identitarias han estado ligadas a la exigencia de reconocimiento de derechos sociales, económicos y políticos.

Esto muestra claramente cómo la problemática del derecho a la diferencia o por la identidad no se desarrolla como una forma abstracta aislada de procesos socioeconómicos y políticos. De la misma manera que las manifestaciones de discriminación racial y de negación de la diversidad cultural se presentan en contextos de exclusión social, privación de derechos económicos y restricciones políticas, igualmente los mecanismos de reconocimiento de diferencias culturales (étnicas, raciales o de otro carácter) están relacionados con la adquisición de derechos ciudadanos que trascienden el ámbito cultural5.

4 La bibliografía sobre etnicidad y luchas indígenas en América Latina es abundante. Remito a un trabajo de Wade (2000) que hace una revisión bibliográfica del tema.

5 Es necesario precisar aquí que otros grupos establecidos a partir de migraciones y constituidos en minorías visibles en América Latina no han sido hasta el presente tan relevantes como sujetos de la problemática identitaria o de conflictos inherentes. La dinámica migratoria más significativa y visible es la que se presenta desde la región

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Mo vili zaciones afrodescendientes en Amé rica L atina

Es importante señalar igualmente que la diversidad cultural no se limita a las diferenciaciones étnico-raciales. El género, las opciones sexuales, las diferencias producto de ciertas condiciones físicas o de salud, son igualmente, entre otras características particulares de individuos y grupos, un factor que se incluye en el panorama multicultural de las sociedades contemporáneas. Pero, a pesar del reconocimiento institucional del carácter multicultural de las sociedades latinoamericanas, la problemática sobre la articulación entre los derechos y deberes universales individuales y aquellos colectivos o comunitarios de índole particular en un marco normativo democrático sigue siendo un tema de debates y tensiones no resueltas que conciernen al conjunto de las sociedades de la región. Lo que podríamos simplificar en términos de la relación entre ciudadanía y multiculturalismo es un tema con muchas aristas que ha ocupado un lugar central en los debates de las ciencias sociales en las últimas décadas6.

En lo que respecta a las reivindicaciones y movilizaciones identitarias étnico-raciales, ya evocábamos cómo la visibilidad de grupos de poblaciones negras movilizados en esta perspectiva es más reciente que la de los pueblos indígenas. Sin embargo, se pueden registrar en algunos países movilizaciones por reivindicaciones culturales y raciales (especialmente, en Brasil y el Caribe).

Aquí se presentan algunos rasgos panorámicos de expresiones de organización y movilización política de poblaciones negras en América Latina desde el momento de su inclusión ambigua en la calidad de ciudadanos luego de la abolición definitiva de la esclavitud hasta el presente. Se evidencia la continuidad entre reivindicaciones específicas ligadas con la discriminación racial y derechos culturales con un discurso de integración ciudadana. Es sobre estas experiencias de movilización que presentaremos algunos ejemplos y adelantaremos algunas reflexiones parciales que corresponden a una investigación en curso sobre formas de exclusión e inclusión y mecanismos de acción política de las poblaciones negras en América Latina.

Po blaci on e s ne g ra s , luch a s y d er ec h o s

En América Latina, luego de las aboliciones de la esclavitud, las posibilidades de movilidad individual y de reconocimiento formal de derechos ciudadanos hacia Estados Unidos y Europa. Sin embargo, las migraciones interregionales son, en algunos casos (por ejemplo, de Nicaragua hacia Costa Rica; de Colombia hacia Venezuela y Ecuador; de Bolivia y Paraguay hacia Argentina), fenómenos sociales que plantean para las sociedades de dichos países cuestionamientos sobre la forma de asumir la presencia de estos inmigrantes y su lugar en las sociedades receptoras en cuanto ciudadanos.

6 Al igual que el tema de las identidades y movilizaciones étnicas, el debate académico sobre multiculturalismo y ciudadanía cuenta con una muy amplia base de referencias.

Remitimos aquí, a modo de ejemplo, a algunos trabajos que realizan completas revisiones bibliográficas: Zapata 2003, Gutiérrez 2006, Alisdair 2002, Abella 2003.

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otorgado a los antiguos esclavos no favorecieron el surgimiento de un compromiso político de las poblaciones negras como grupo que lucharía colectivamente contra una forma de opresión explícita del tipo conocido en Estados Unidos.

Pero este aspecto tiene otra explicación, si partimos de las teorías políticas de la movilización de recursos, en particular, a partir de Charles Tilly (1976).

El reconocimiento formal de la ciudadanía para los pueblos negros no los libró ni del racismo ni de la exclusión y la marginalidad que siguió imperando hacia la mayoría. La escasez de capital cultural y económico (en el sentido de la falta de cuadros y de infraestructura organizativa) fue un factor determinante que impidió, en ciertos casos, que algunos núcleos politizados de poblaciones negras se consolidaran en organizaciones políticas que hubieran podido tener la capacidad de acción para insertarse de forma durable en los procesos políticos de los países latinoamericanos.

Una situación de discriminación y de segregación explícita, pero en medio de la cual hubo la posibilidad para algunos individuos negros de tener un capital cultural importante, dio lugar en Estados Unidos a una situación política diferente. La movilización de poblaciones negras allí ha sido mucho más visible y llegó por momentos a tener una importancia central en la vida política de ese país7. Esta experiencia ha tenido una influencia notable en ciertos casos en América Latina pero sin nunca adquirir la misma amplitud (Servin 1991, 148-57).

Al g un a s face ta s d e par t icipació n p o l ít ica

La práctica política más corriente de las poblaciones negras ha sido su participación en los partidos políticos “tradicionales”. Esto se deduce de estudios de caso en varios países8. Se trata ante todo de una militancia sin diferenciación al lado de los demás miembros de la colectividad política. Las gentes negras hicieron parte de las poblaciones que engrosaron las filas de los bandos que se enfrentaron en guerras civiles en el siglo xix durante los inicios de las repúblicas latinoamericanas. A veces la adhesión de las poblaciones negras a un partido político tuvo sus orígenes en el papel desempeñado por dicho partido en la abolición de la esclavitud. Es, por ejemplo, el caso de la identificación mayoritaria con el Partido Liberal de los negros en Colombia. Igualmente, la 7 La elección como presidente de Estados Unidos del afroamericano Barack Obama sería un elemento más de muestra de la ambivalencia entre posibilidades de movilidad social y política que coexisten aun con una problemática racial no resuelta.

8 Para el caso de Colombia, Agudelo 2007; sobre Brasil, Souza 1971, Lamounier 1968, Johnson 1998; para Costa Rica, Hernández 1999; Ecuador, Whitten 1969; Honduras, Euraque 2004; Venezuela, Charier 2000; Panamá, Priestley y Maloney 1975; Jamaica, Holt 1992.

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militancia es el producto de políticas de proselitismo, de clientelismo y de contextos sociopolíticos locales o regionales (Agudelo 2005, 319-326). Varios de estos casos nos muestran que su participación en dichos partidos se hace introduciendo reivindicaciones específicas de carácter racial-regional (Colombia, Brasil, Venezuela, Costa Rica, Honduras, Panamá). En algunas de estas experiencias, la ausencia de satisfacción de dichas reivindicaciones ha dado lugar a la organización de partidos autónomos. Un ejemplo de ello fue el del Partido Independiente de Color en Cuba, a finales del siglo xix.

En los casos que se acaban de evocar, los de la militancia en los partidos políticos tradicionales, los negros han sufrido la paradoja que caracteriza su participación en las sociedades latinoamericanas. A pesar de una presencia activa, tienen muchas dificultades para ascender en las jerarquías. A excepción de la dirección en el nivel local o regional, es muy raro ver a un negro haciendo parte de estructuras de dirección nacional de dichos partidos políticos.

Una experiencia pionera: el Partido Independiente de Color9 Los negros y mulatos representaban aproximadamente un tercio de la población total de Cuba a principios del siglo xx. Luego de la abolición de la esclavitud en 1886, lucharon contra la segregación racial y por la igualdad de derechos bajo la coordinación del “Directorio central de sociedades de la raza de color”.

Entre 1895 y 1898, habían participado masivamente en el ejército de liberación contra España comandados por el general mulato Antonio Maceo y atraídos por el discurso antirracista de José Martí. La presencia de negros y mulatos en las luchas anticoloniales estuvo ligada a la lucha por la abolición de la esclavitud. Ellos tuvieron presente sus propios objetivos al lado de las reivindicaciones generales de la sociedad cubana. Primero la abolición, luego la no discriminación y la igualdad de derechos.

En 1898 se produjo la intervención militar de Estados Unidos, que contribuyó con los patriotas cubanos a la derrota de España. Comienza entonces una administración mixta de la isla entre cubanos y norteamericanos. Para los negros se produce una gran frustración. Sus reivindicaciones de igualdad de derechos no van a ser escuchadas a pesar del papel determinante que cumplieron en la lucha por la independencia. La presencia de Estados Unidos fue saludada por ciertos sectores cubanos que tenían miedo de que el protagonismo de los negros en la lucha anticolonial desembocara en un proceso similar al de Haití.

9 La información de esta experiencia proviene básicamente de los trabajos de Aline Helg (en especial Helg 1995).

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La importancia de la participación negra en el ejército de liberación permitió el desarrollo de formas de organización y de asociación que facilitaron su proceso de movilización política. Las exigencias hechas por sus líderes giraron siempre alrededor de los derechos a la igualdad con el resto de la población cubana. Las políticas de segregación en el trabajo y los actos de racismo se manifestaban sin cesar en la nueva república cubana. Las primeras tentativas para obtener satisfacción a sus reivindicaciones se hicieron desde asociaciones y la publicación de periódicos.

Algunos líderes negros se afiliaron a los partidos Liberal y Conservador creados luego de la independencia, intentando así obtener sus exigencias. Pero esa estrategia tampoco dio los resultados esperados. Por el contrario, la situación social de la población negra empeoraba.

En ese contexto, un grupo de líderes negros decide la creación de una nueva fuerza política: el Partido Independiente de Color (pic). Su reivindicación central eran la representación proporcional para los negros en la administración pública, una reforma social y el fin de la discriminación en el trabajo contra negros y mulatos. “Lo que nos corresponde” era la consigna del pic. En sus inicios este partido fue recibido con burlas de parte de las élites blancas de los partidos Liberal y Conservador. Pero el pic comienza un rápido crecimiento nacional y en 1910 fue declarado ilegal por el Parlamento, con el argumento de que la Constitución prohibía que un partido político estuviera dirigido solamente a un sector de la sociedad cubana, excluyendo a los demás. El pic fue acusado de promover la confrontación entre razas, mientras que la Constitución reivindicaba la igualdad de todos los cubanos. En realidad, se trataba de bloquear al pic, que amenazaba el monopolio bipartidista liberal-conservador.

Por otra parte, la prohibición del pic expresaba la continuidad de los prejuicios racistas de la sociedad cubana no negra que veía muy mal la posible llegada de una mayoría de negros y mulatos al poder legislativo por la vía electoral, con las implicaciones de una mayor presencia en la instancias de poder y con un papel mas visible en el conjunto de actividades de la sociedad.

En 1912 el pic, ya ilegal, decide organizar una protesta armada en la provincia de Oriente contra la prohibición del partido. Mientras que el hecho de presentarse armados fue considerado por los líderes del pic como un hecho simbólico (la mayor parte de militantes del pic eran ex combatientes por la independencia de Cuba), el Gobierno y las élites blancas aprovecharon la ocasión para lanzar una ofensiva militar de gran envergadura provocando la eliminación definitiva del partido.

Luego de 1912 en Cuba los negros van a continuar intentando obtener satisfacción a sus demandas pero desde los partidos, sindicatos y asociaciones sin el carácter autónomo y particular de la experiencia del pic.

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¿Acción política = Integración ciudadana?

Algunos estudios adelantados en Ecuador, Colombia (Whitten 1969, 22842; Whitten 1992 [1974]) y Brasil (Agier y de Carvalho 1994, 107-24; Agier 1992, 53-81) muestran cómo la participación en política de las poblaciones negras ha hecho parte de sus procesos de adaptación y de búsqueda de reconocimiento por parte de los grupos sociales dominantes (blancos y mestizos).

En la década de los treinta, se crea en el sur de Brasil (polo económico e industrial del país) el Frente Negro Brasilero (Frente Negra Brasileira). El ambiente ideológico del momento correspondía con el discurso de la “integración nacional” y de la “democracia racial”. Los objetivos que se plantea el Frente Negro eran justamente la integración social de los negros y el fin de los prejuicios de color. Según ellos, había que desarrollar un “proceso civilizador” mediante la educación, la moral y el trabajo. El trasfondo ideológico de este discurso había comenzado a explicitarse en escritos que aparecen luego de la abolición, en 1888. El negro triunfaría en la sociedad si lograba “consolidarse en los diferentes niveles de la ciencia, las artes y la literatura”.

El Frente Negro logra un buen nivel de aceptación entre las poblaciones negras urbanas del sur del país pero en 1936 es prohibido al igual que los demás partidos políticos, luego del golpe militar de Getúlio Vargas. Como en el caso del pic, el Frente Negro es un movimiento asimilacionista que propone como objetivo central la integración de los negros en las sociedades nacionales.

Nueva ola de movimientos negros en la década de los setenta La influencia combinada de los movimientos por los derechos cívicos y de las expresiones del “Black Power” en Estados Unidos, de la descolonización y de la lucha antiapartheid en África va a darle a la identidad política negra una imagen más universal.

Durante la década de los setenta el discurso racial negro va a tomar cierta importancia en América Latina. En Brasil surge el Movimiento Negro Unificado y se multiplican las organizaciones afrobrasileras político-culturales (Agier 1992, 53-81). En Colombia y en Ecuador se forman también grupos negros centrados en la lucha contra el racismo, la reivindicación de la memoria del papel de los negros en los procesos de construcción nacional y la denuncia sobre la situación de miseria en que vivía la mayoría de poblaciones negras en esos países (Whitten y Friedemann 1974). En América Central se inician igualmente procesos de organización política autónoma de parte de grupos de poblaciones negras en Honduras, Panamá y Costa Rica (Hernández 1999). Un mayor acceso

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a la educación universitaria para los jóvenes negros hará parte de los cambios en el período10 . Ellos serán los líderes de los nuevos movimientos negros.

Si en un principio la influencia de los modelos norteamericanos fue muy importante, gradualmente va a imponerse una identidad negra latinoamericana específica. La imagen de las comunidades de africanos deportados que se resisten a la esclavitud deviene un referente importante (palenques, quilombos, cimarrones, quilombolas). Brasil contaba también con elementos culturales como el candomblé, el carnaval y la capoeira, que se constituyen en símbolos de la identidad negra vehiculados por los movimientos políticos. Imágenes de África como “tierra de los ancestros” y raíz se vuelven un campo alegórico variado y articulado con la historia de resistencia de los africanos en el suelo americano (Agier 2000; Guimarães 2001).

El ícono cultural y político que representan Bob Marley y el rastafarismo fue igualmente un elemento fuerte de la utilería ideológica movilizada por los movimientos negros en esos años (Herrera 1995). La circulación de imágenes y discursos a través de los diferentes instrumentos de transmisión cultural es puesta en función de la construcción de plataformas locales, regionales o nacionales de las expresiones políticas negras en América Latina (Andrews 2007).

Los movimientos negros en el nuevo contexto de globalización Desde finales de la década de los ochenta, se asiste a una “ruptura ideológica” con el modelo republicano y universalista. Los Estados comienzan a hablar en términos de multiculturalismo y de diversidad. Hay cambios constitucionales en ese sentido en Brasil, Nicaragua, Colombia, Ecuador, Venezuela y Bolivia.

Al mismo tiempo, las políticas de construcción de la etnicidad y su presencia en el espacio público y la puesta en funcionamiento de mecanismos de renovación política, de descentralización, de nuevas formas de desarrollo y de preservación de la naturaleza se inscribieron en estos procesos globales que se retroalimentaban de dinámicas locales y nacionales.

Se multiplicó la movilización de grupos sociales que hacían uso político de su identidad étnica o racial reivindicando derechos socioeconómicos, políticos y culturales. En América Latina han sido las poblaciones indígenas el sujeto histórico y paradigmático de la alteridad y los protagonistas centrales de dichos procesos de reivindicación identitaria.

Sin embargo, en el contexto actual de afirmación de la diversidad cultural de los países de la región se nota una dinámica de visibilización política creciente 10 Hay un aumento de acceso a la educación de los sectores populares en general en todos los países de la región.

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de las poblaciones negras. Hay que señalar que lo que se podría llamar el “modelo indígena” de politización se constituyó en punto de referencia importante para estas nuevas dinámicas de grupos negros. Se trataba de aprender de las experiencias exitosas de luchas indígenas que logran el reconocimiento de derechos en varios países de la región poniendo en el centro de su discurso su diferencia cultural, articulándolo con las exigencias de derechos territoriales y otras reivindicaciones sociales y políticas. Es en Brasil, Colombia y, más recientemente, en Ecuador y Honduras donde se encuentran las movilizaciones políticas más significativas de movimientos negros, pero procesos similares, aunque de menor envergadura, se registran en todos los países con poblaciones negras de la región (Wade 1999).

Aunque se esté frente a dinámicas diferentes debido a las especificidades de la presencia de estas poblaciones en cada país (historia, peso demográfico, importancia de expresiones culturales propias, formas de acción política, políticas públicas destinadas a ellas, etc.), existe un discurso genérico que identifica al conjunto de las poblaciones negras o de origen africano en América Latina.

En este contexto adquieren una nueva dimensión los procesos locales de resistencia histórica a la esclavización: el cimarronismo, sus espacios de resistencia (palenques, rochelas, cumbes y quilombos), y sus líderes. El caso más visible es el de Zumbi y el Quilombo de Palmares en Brasil, pero otros similares se convierten en símbolos actuales de movilización11. Eventos como el proyecto “La ruta del esclavo”, promovido por la unesco a partir de 1994, y la “Conferencia mundial contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y formas conexas de intolerancia”, organizada por la onu en Durban (Sudáfrica) en 2001, se constituyen en espacios transnacionales desde los cuales se acrecientan la visibilidad del proceso de producción de discursos, reivindicaciones, movilización, liderazgos intelectuales y políticos de movimientos negros sin precedentes en América Latina (Agudelo 2007).

Entre el individuo y la comunidad. ¿Ciudadanía alternativa para los afrodescendientes?

Para los movimientos negros de América Latina se plantea, junto con otros sectores de estas sociedades, el reto de articular derechos ciudadanos individuales y derechos culturales colectivos.

Si las luchas de los pueblos negros se plantean en cuanto a la inclusión ciudadana pero desde la reivindicación de su diferencia, es necesario abordar 11 Para Colombia, tenemos el Palenque de San Basilio en la Costa Caribe, cerca de la ciudad de Cartagena, y su líder Benkos Biohó.

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unas reflexiones de orden general sobre la relación entre ciudadanía y derechos del individuo y de la comunidad que implica el multiculturalismo. A partir del punto de vista de una aproximación al multiculturalismo desde la óptica de autores como Kymlicka y Taylor12, el “contrato social” de una ciudadanía multicultural debe darles juego a los intereses no sólo de los grupos sino también a los de los individuos, dentro y fuera de las identificaciones colectivas.

Es allí donde las “restricciones internas” de que habla Kymlicka (1996) deben operar para que no se presente una opresión de los individuos por sus grupos de pertenencia, pero la protección de los derechos individuales debe ir más allá del ámbito de la participación de los individuos dentro de los grupos. El ciudadano debe poder tener la opción de realizarse plenamente, bien sea en el marco de su reivindicación identitaria única o múltiple, o también por fuera de ella, teniendo como referente su participación en la sociedad como persona.

En la perspectiva de la dimensión flexible que debe posibilitar una sociedad multicultural, Boaventura de Souza Santos, citado por María Candau (2002, 38), dice “Tenemos derecho a reivindicar la igualdad siempre que la diferencia nos hace inferiores y tenemos el derecho a reivindicar la diferencia siempre que la igualdad nos descaracteriza”.

A la gran pregunta sobre las condiciones de realización del individuo en la sociedad y las posibilidades de construir sociedades viables y justas, Taylor (1994) reivindica que son justamente el reconocimiento y la valoración de las identidades colectivas culturales a la que pertenecen los individuos los factores que garantizan una participación plena de éstos en la sociedad. Kymlicka (1996), por su parte, asegura que las reivindicaciones de identidades culturales en el espacio público son compatibles con un Estado de Derecho que garantice los derechos de los individuos en la sociedad. Walzer (1995) plantea que las comunidades y grupos particulares reconocidos en el espacio público pueden y deben ser un terreno de aprendizaje de la ciudadanía para los individuos.

Para América Latina podemos generalizar a partir de las experiencias conocidas tanto de parte de los movimientos negros (Andrews 2007) como de los movimientos indígenas (Gros 2000), que mediante sus formas de movilización social y política buscan, por la vía del reconocimiento de sus diferencias culturales, la integración en la sociedad y no el aislamiento. Gros (2000) hace referencia a la forma como las movilizaciones identitarias en América Latina se ubican en la perspectiva de construir, con el conjunto de actores de la sociedad, un “vivir juntos”.

12 Filósofos canadienses que han desarrollado sus reflexiones a partir del estudio de las sociedades norteamericanas pero con la perspectiva de plantear hipótesis que puedan ser válidas para otras sociedades, incluidas las latinoamericanas.

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En la realidad social los diferentes grupos que participan en la sociedad no son equivalentes en cuanto a su significación, bien sea por aspectos de orden cuantitativo (cantidad mayoritaria o minoritaria de la población perteneciente a un grupo determinado) o cualitativo (la visibilidad o incidencia de su cultura en los espacios global, nacional, regional o local). La implementación de formas de convivencia multiculturales debe implicar un esfuerzo por lograr equilibrios a pesar de las diferencias en las correlaciones de fuerzas. Las negociaciones y renegociaciones contextuales deben ser permanentes, pero para que ellas sean fluidas y eficaces se hace necesario un marco normativo básico que las regule.

Pero más allá de estas reflexiones de orden filosófico hay otro reto que subsiste, y es la inconsistencia que tienen los Estados para acompañar las políticas de reconocimiento de políticas públicas de inclusión social. El multiculturalismo en Latinoamérica se queda por ahora en buena medida en el terreno del reconocimiento simbólico. Las conquistas de cambios normativos e institucionales, por importantes que hayan sido, no han llegado al fondo del problema que plantea reivindicar y reconocer los derechos ciudadanos de los pueblos negros (Hale 2005) Co nclu s i one s a b i e r ta s : iden t idade s n e g ra s y po lí t ica

Un componente central en la construcción de los movimientos políticos negros lo constituye actualmente el discurso sobre la identidad. Asumida como instrumento movilizador y afirmación positiva del ser, o padecida como estigma inferiorizante, la identidad étnica es una construcción social cambiante que se produce en la interacción de los actores de la sociedad. La identidad negra tiene diversas expresiones producto de procesos de construcción y contextos diferenciados que dan lugar a lo que podríamos llamar, mejor, identidades negras en plural. Un aporte mayor en estudios recientes sobre las formas de adscripción identitaria de las poblaciones negras en América lo constituyen los estudios desarrollados por Hall (1993; 1996; 1997) y Gilroy (1993; 2000)13 en el marco de los llamados “cultural studies” y los “postcolonial studies”. Estos estudios proponen la hipótesis de identidades negras construidas a través de la complementariedad de elementos modernos y tradicionales a la vez, entre continuidades históricas y rupturas, con una capacidad de permanente transformación y de asimilación de elementos culturales diversos y también de producciones originales. Se trata de identidades híbridas e interculturales14 13 Aunque estos autores han trabajado fundamentalmente sobre poblaciones negras en las Antillas, Estados Unidos y Reino Unido, sus análisis han sido retomados como referentes teóricos en trabajos sobre poblaciones negras en Brasil (Sansone 1998; 2000) y Colombia (Wade 1997).

14 Una reflexión crítica del modelo “híbrido” en los trabajos de Paul Gilroy se encuentra en Chivallon 2002.

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construidas en contextos tanto locales como transnacionales. Losonczy (1997) plantea su interpretación de las identidades negras en Colombia, a partir de sus estudios de poblaciones negras rurales del Pacífico colombiano. Se trata de identidades en “crisol”, en el sentido de procesos de sincretismo cultural y social, producidos en medio de fuertes rupturas históricas, que fusionan los elementos de que se nutre para la producción de un sistema identitario original “ni africano, ni indígena, ni español”. Este tipo de construcción social asume el carácter de “mediador intercultural”. El contexto de mestizaje cultural o de relaciones interétnicas es el sustrato fundamental del espacio social en el que se producen las identidades de estas poblaciones.

Sin embargo, esta dinámica identitaria plantea algunos problemas. La construcción de una identidad étnica asumida como negra, afroamericana (con sus declinaciones afrobrasileras, afrocolombianas, etc.) o, más recientemente, afrodescendientes, ha sido básicamente un proceso inducido por élites políticas y culturales negras, algunos intelectuales e investigadores en ciencias sociales, algunos actores tipo ong y el Estado mismo, por medio de nuevas legislaciones, siguiendo en alguna medida el referente de reconocimiento de derechos para los pueblos indígenas y sus formas de afirmación identitaria.

Estos actores han desempeñado un papel determinante en la visibilidad del movimiento negro y en la difusión del nuevo discurso. Nutrido por estas fuentes diversas, este proceso de construcción, en algunos casos, ubica la identidad y la cultura como elementos heredados inmutables. Se puede tratar de formas de esencialismo estratégico o táctico pero a veces el discurso culturalista se interioriza con radicalidad implicando aislamiento y marginalidad para estas propuestas políticas.

Experiencias censales muestran que la mayoría de las poblaciones negras en América Latina no se autoidentifican bajo criterios étnicos y raciales15. La instrumentalización política de la identidad se ha mostrado hasta ahora insuficiente para reflejar el carácter dinámico y flexible de las diversas formas de identificación del conjunto de poblaciones negras latinoamericanas, sometidas a múltiples procesos de hibridación cultural.

Esto no quiere decir que se renuncie a las posibilidades de establecer categorías de identidad genérica en las que se puedan encontrar las poblaciones negras de América Latina en general y que pueden incluso extenderse a escalas mayores (los de todo el continente americano, los negros del mundo occidental o hasta todos los negros del mundo). Es posible la apropiación de una historia común que se origina en el drama del esclavismo y el reconocimiento 15 Para el caso colombiano, y con referencia a otras experiencias en la región, ver Barbary y Urrea 2004.

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del sesgo racista presente en las relaciones sociales a escala global (Wieviorka 1998). Éstos pueden ser herramientas de cohesión política que posibiliten la convergencia de diversos sectores de poblaciones negras a escala nacional, continental o mundial. Pero las identidades genéricas no pueden negar las especificidades de contextos históricos, ni dejar de tener en cuenta que la identidad étnica es sólo una de las facetas de las múltiples identidades que asumen los individuos y los grupos. Las identificaciones de clase o categorías socioeconómicas, de género, de generación, de actividad profesional, entre otras, son también un componente que se debe tener en cuenta cuando se proyecta una acción política16 .

Las luchas de los movimientos negros por una ciudadanía plena integran actualmente su derecho a la diferencia pero el camino por recorrer en la búsqueda de hacer confluir en este proceso a las mayorías de los afrodescendientes de América Latina tiene aun muchos escollos por superar.

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16 En este sentido, Gilroy (1993) hace una crítica del movimiento negro norteamericano afirmando que apoyarse tan sólo en ese aspecto de la identidad da una base precaria para proyectar una acción política entre las poblaciones negras.

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agudelo

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• • •

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Los partidos colombianos y la representación de las mujeres (1990-2006) ¿Compromiso de fondo o superficial?

María Emma Wills Obregón Universidad de los Andes Florentina Cardozo García Corporación Punto de Vista Resumen Los partidos en las democracias modernas son los llamados a traducir los reclamos de los movimientos sociales en programas, eslóganes, políticas públicas y leyes. Sin embargo, los partidos son organizaciones complejas y contradictorias, como lo revela el siguiente estudio. Por ejemplo, el Partido Liberal y el PDA, tan comprometidos programáticamente con la equidad de género, en realidad son hostiles a la inclusión de mujeres en sus respectivas direcciones y en sus listas electorales. Por contraste, el MIRA, un movimiento cristiano que no incluye en sus estatutos y doctrinas ningún compromiso de género, constituye sus listas de manera paritaria, es decir, mitad hombres y mitad mujeres.

Palabras clave partidos • compromiso de género • inclusión de las mujeres en política

Colombian political parties and women’s representation 1990-2006 A deep or a shallow commitment?

Abstract Do parties, which proclaim a gender equity commitment, translate such commitment by including quotas for women in their electoral lists and directorate? Do they have financial funds and political training policies expressly directed towards women? As the Colombian case shows, parties are complex and contradictory organizations, which can at the programmatic level express a deep commitment towards gender equity and at other levels, react with hostility against women quotas and exclusionary policies.

Keywords parties • gender commitment • women’s political inclusion

Recibido el 7 de marzo de 2010 y aceptado el 12 de abril de 2010.

Una primera versión de este artículo hizo parte de una consultoría sobre buenas prácticas financiada por el Institute for Democracy and Electoral Assistance, IDEA (Llanos y Sample 2008).

• • • María Emma Wills Obregón es profesora asociada del Departamento de Ciencia Política de la Uni versidad de los Andes, Bogotá, Colombia. mwills@uniandes.edu.co Florentina Cardozo García es investigadora de la Corporación Punto de Vista, Bogotá, Colombia.

Los partidos colombianos y la representación de las mujeres (1990-2006) ¿Compromiso de fondo o superficial?

María Emma Wills O. Universidad de los Andes Florentina Cardozo García Corporación Punto de Vista Introd u cción

Si bien con su actuación los movimientos de mujeres expanden los reclamos y las concepciones de ciudadanía de una sociedad, son los partidos y las fuerzas políticas los llamados a traducir estos reclamos en agendas, programas y políticas públicas. Pero esta traducción no se hace automáticamente. Depende del grado de compromiso que muestren en la práctica los partidos para recoger las banderas y los reclamos que se expresan a través de los movimientos sociales.

El siguiente trabajo tiene como propósito evaluar históricamente el grado de compromiso demostrado por los partidos colombianos frente a la inclusión de mujeres en política y a la representación de intereses de género en este ámbito. Entendemos en este trabajo que el compromiso de las fuerzas políticas partidistas con la representación e inclusión femenina se expresa en las siguientes cinco dimensiones: •• Las posturas doctrinarias que cada partido asume frente a la condición de la mujer.

•• Las estructuras internas partidistas reguladas por sus estatutos. Esta dimensión analiza si los partidos tienen cuotas en sus directorios y órganos de decisión, si incluyen secretarías o comisiones de la mujer y si establecen un organismo con presencia de mujeres encargado de vigilar que las disposiciones se cumplan y de sancionar drásticamente cualquier infracción de las reglas.

•• Las políticas adoptadas por los partidos frente a sus militantes. Si tienen estrategias de reclutamiento dirigidas a las mujeres; si forman lideres capaces de competir en la palestra política; si asignan fondos para grupos discriminados —entre ellos, las mujeres— y si las secretarías de la mujer impulsan reflexiones y debates que culminan en propuestas de agendas legislativas o políticas públicas que orienten las posturas de los miembros que ocupan cargos directivos.

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•• Las prácticas electorales de los partidos en épocas de campaña. Esta dimensión analiza si las corrientes políticas aplican cuotas para las mujeres en la formación de sus listas, si diseñan eslóganes que incluyen los intereses de las mujeres y si abogan por programas orientados hacia ellas.

•• Las políticas públicas impulsadas por los miembros de partidos en su papel de gobernantes. ¿Están los candidatos y las candidatas electos o designados en cargo de poder comprometidos con las agendas de las mujeres? ¿Asignan presupuestos decorosos a estas políticas? ¿Impulsan una institucionalidad capaz de implementar estas políticas?

Las siguientes páginas tienen como propósito hacer un balance del grado de compromiso desplegado por los partidos en Colombia en las cuatro primeras dimensiones, sobre todo a partir de la Constitución política de 1991. La quinta dimensión, que se refiere a la traducción de compromisos electorales en políticas públicas, no menos importante que las otras, exige una revisión de fuentes que, por razones de tiempo y recursos, no se emprende en este momento.

En general, el trabajo demuestra la disonancia que existe entre las proclamas doctrinales de los partidos y sus compromisos con la inclusión femenina, en cuanto a las prácticas electorales y políticas de impulso a una mayor inclusión.

Revela además cómo los partidos más tradicionales en términos doctrinarios son los que más incorporan en sus listas electorales a las mujeres, mientras que los que más abogan en estatutos y doctrinas por la equidad de género son los que menos incluyen mujeres en la competencia electoral. Esto demuestra cómo un alto grado de compromiso de un partido en una dimensión no garantiza que en las otras también lo mantenga. En últimas, las organizaciones partidistas son poco coherentes internamente y presentan más dislocaciones y fracturas, no sólo en términos ideológicos, sino, como lo demuestra este trabajo, entre doctrina, estructura, decisiones electorales y políticas internas. Son estas dislocaciones las que hacen que la representación política, entendida como la traducción de expectativas y reclamos ciudadanos y de movimientos sociales a la esfera de toma de decisiones política, esté fracturada en Colombia.

N ue va C on s t it u ció n , implos ió n d e los par ti d o s y plu raliz aci ó n d e la t ray ectoria de la s m u j ere s hacia la pol ítica ( 1 9 9 0 -2 0 0 3)

El año de 1990 representa para la historia colombiana una coyuntura crítica.

Fue en ese año que las élites políticas tradicionales y los dirigentes de los grupos alzados en armas, en conversaciones con el Gobierno, impulsaron una vez más la idea de elaborar un nuevo pacto constitucional como camino hacia la paz. Luego de varios intentos fallidos, la Corte Suprema de Justicia

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avaló la “Séptima Papeleta”, mecanismo promovido por estudiantes para que los colombianos se pronunciaran a favor o en contra de la realización de la Asamblea Nacional Constituyente (anc). Por amplia mayoría, las ciudadanas y los ciudadanos aprobaron su realización y en diciembre de ese año fueron elegidos los constituyentes y las constituyentes que la conformarían.

Los movimientos feministas y de mujeres, a pesar de no haber logrado elegir ninguna representante directa en la anc, ejercieron una estrategia de cabildeo que alcanzó importantes resultados. Dos de los puntos de su agenda no fueron adoptados —la libre opción de la maternidad y la aceptación de las distintas formas de familia—, pero los demás sí se convirtieron en derechos. De una Constitución que establecía un Estado confesional y que se había trazado como norte más de cien años atrás la formación de una nación en búsqueda de su blanqueamiento, católica, apostólica y romana, las colombianas y los colombianos pasamos a estar regidos por una carta que reconoce la multiculturalidad, la plurietnicidad, la diversidad religiosa y la necesidad de impulsar medidas de acción afirmativa para las poblaciones históricamente discriminadas; entre ellas, las mujeres. Pero eso no fue todo. La Constitución de 1991 también dispuso un marco normativo democrático para regular las relaciones familiares, convirtió el libre desarrollo de la personalidad en un derecho inalienable e instituyó la Corte Constitucional como instancia encargada de velar por el nuevo pacto. De esa manera, la anc dispuso que la discusión pública sobre definiciones de “buena vida” estuviese fundada no en la defensa de dogmas de fe establecidos por la Iglesia sino en un debate razonado expresado en la Corte Constitucional. Dos años después, en 1993, esos cambios se tradujeron en la no renovación del Concordato, el convenio entre el Estado y el Vaticano vigente desde 1887 que establecía una serie de prerrogativas para la Iglesia católica.

Además de esos nuevos derechos, en su capítulo 2, la Carta dispuso una serie de normas para regular la conformación de partidos y movimientos políticos.

En su Artículo 108 resolvió que “en ningún caso la ley podrá establecer exigencias en relación con la organización interna de los partidos y movimientos políticos”; por lo tanto, las cuotas o acciones afirmativas tendrían que aplicarse a otros contextos.

Curiosamente, la Constitución no modificó el sistema electoral de asignación de curules (sistema de Hare) y siguió siendo de representación proporcional, combinado con la posibilidad de que un mismo partido se presentara con muchas listas en una misma circunscripción electoral. Por esta razón, no obstante las modificaciones de peso que introdujo la Constitución, la desinstitucionalización de los partidos, en lugar de disminuir, aumentó durante la década de 1990. El número de listas creció hasta alcanzar 906 en 2002 para la Cámara, y para el Senado, 326 (Moreno y Escobar 2004).

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En el Artículo 13, la Constitución determinó que “el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados”, y en el Artículo 40 exigió que “las autoridades garanti[cen] la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración pública”. Estas disposiciones permitieron plantear en la década de 1990 la introducción de cuotas para la designación de las mujeres en altos cargos decisorios del Estado.

Ahora bien, ¿qué ocurrió durante los siguientes doce años en cuanto a la inclusión de las mujeres en las élites políticas? ¿Los nuevos compromisos adquiridos en la Constitución con la “igualdad real” y la prohibición de la discriminación fundada en el sexo de las personas se tradujeron en mayor presencia de mujeres en la política y en programas partidistas, en las instituciones o políticas públicas comprometidas con la nueva agenda democrática a favor de la equidad de género? ¿Este nuevo contexto constitucional estimuló la emergencia de partidos y fuerzas políticas más amigables hacia las mujeres? ¿Aumentó la presencia de mujeres en las dirigencias políticas?

Antes de analizar con mayor detenimiento el comportamiento de los partidos frente a las mujeres, es necesario detenerse en la reforma política aprobada en 2003, que buscó fundamentalmente atacar los niveles de desinstitucionalización de las fuerzas políticas, su atomización en miles de listas y el desorden en el Congreso por falta de bancadas. ¿Qué consecuencias ha tenido esta reforma para las mujeres? ¿Se convierten los partidos, a raíz de estos debates y nuevas disposiciones legales, en espacios más amigables hacia las mujeres y hacia la representación de asuntos de género?

L a reforma polít ica : la b ú s q u e da d e la inst it ucionalizaci ó n d e los part id o s y s u impacto e n lo s n ivele s d e amiga b ili dad y ho s t ilida d fre n t e a las m u jere s (2003- 2007)

El Acto Legislativo 01 de 2003 establece lo que se conoce hoy como “la reforma política”. Entre las medidas más importantes de esta iniciativa se encuentran el aumento del umbral electoral, entendido como el establecimiento de un porcentaje mínimo de votos para acceder a las corporaciones de elección popular1; la adopción de la cifra repartidora o sistema D’Hondt2 y la prohibición 1 Se estableció en 2% para el Senado de la República, mientras que en la Cámara de Representantes se fijó en medio cociente.

2 Antes de la entrada en vigor de la reforma política, funcionaba el sistema de Hare, que dejaba un espacio para que las fuerzas políticas que no tuvieran un caudal electoral grande lograran ingresar a la repartición de las curules en los cuerpos colegiados. Ahora se implementó el sistema D’Hondt, que favorece a los partidos o movimientos políticos que obtienen mayores votaciones en las competencias electorales.

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a los partidos políticos de presentar más de una lista por cada elección (listas únicas). Además, la reforma permite a los partidos irse a elecciones con listas cerradas o abiertas. En el caso de listas abiertas donde se implementa el voto preferente, el ciudadano o ciudadana escoge libremente al candidato o candidata que más le guste de la lista, sin importar el orden en el que aparece. De la misma forma, la democracia interna de los partidos políticos, la selección de candidatos o candidatas y las consultas populares o internas de estas organizaciones fueron reguladas de manera parcial en el Artículo Primero de esta ley. ¿Cómo afecta esta reforma la inclusión de mujeres en el ámbito político y la representación de intereses de género? Lo primero que es necesario reseñar es que durante el debate sobre la Reforma en el Congreso hubo un persistente cabildeo de organizaciones de mujeres para que los partidos incluyeran una cláusula que permitiera aplicar cuotas para mujeres en las listas electorales.

Como ya se mencionó, en Colombia se aplica una cuota para cargos de designación, pero no en instancias de elección, a pesar de que este mecanismo se aplica en varios países de América Latina en la arena electoral; y en los esfuerzos de cabildeo de variadas organizaciones de mujeres aun los partidos que en principio se habían declarado a favor excluyeron la propuesta cuando se votó la ley. Estos resultados muestran el grado de resistencia que estas medidas aún suscitan en los partidos, incluso en aquellos movimientos políticos producto de la Constitución de 1991, como el Polo Democrático Alternativo.

Por otra parte, algunas interpretaciones pronostican la disminución de mujeres electas a raíz de la reforma. Según estas miradas, el umbral y la cifra repartidora favorecen a los partidos con mayores votaciones, en detrimento de aquellos que son relativamente pequeños y jóvenes, fuerzas que en teoría debieran ser más partidarias de acoger a poblaciones antes discriminadas políticamente (Bernal 2006b). Se teme, además, que el voto preferente, al operar en una cultura machista, lleve a los electores a preferir candidatos hombres3.

Más allá de estos pronósticos, ¿cuáles han sido los primeros resultados en cuanto al número de mujeres electas al Congreso en 2006?

Es necesario señalar que la reforma efectivamente logró una disminución considerable del número de partidos o movimientos políticos con representación en los cuerpos colegiados4. Si antes quienes querían competir 3 Linda Helfrich (sin fecha) señala que el mecanismo del voto preferente no ha generado ningún aumento en el número de mujeres elegidas.

4 En las elecciones para el Senado de la República de 2002 se presentaron 319 listas avaladas por 63 partidos o movimientos políticos diferentes, 68 partidos obtuvieron personería jurídica y la mayoría de ellos sólo obtuvo una curul. En marzo de 2006, con la aplicación de las nuevas reglas del juego electoral, se presentaron 20 listas y, consecuentemente, 20 partidos o movimientos políticos, de los cuales 10 obtuvieron curules y superaron el umbral electoral.

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Tabla 1. Mujeres electas al Senado por seis partidos, elecciones de 2006

Partido MIRA Cambio Radical P. de la U P. Liberal PDA P. Conservador

Integrantes en lista 92 100 100 100 57 51

Mujeres integrantes de la lista Total % 43 46,7 24 24,0 23 23,0 14 14 ,0 8 14,0 3 5,8

Curules obtenidas 2 15 20 17 11 18

Mujeres electas Total % curules 1 50,0 2 13,3 6 30,0 2 11,7 1 9,0 0 0,0

Índice de elegibilidad* Muj. Hom. 2,3 2,0 8,3 17,0 26,0 18,0 14,0 17,4 12,5 20,0 0,0 35,2

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil y Bernal 2006a. * El índice de elegibilidad se calcula contrastando el número total de candidaturas de hombres o mujeres en las listas con el número de hombres o mujeres electos.

en las contiendas electorales podían fundar sus propios movimientos con avales relativamente fáciles de obtener, hoy la exigencia del umbral y la obligación de cada fuerza de presentar una lista única forzaron a quienes querían entrar a la competencia a ponerse de acuerdo con copartidarios y aunar esfuerzos con los más cercanos para alcanzar el umbral. Así aumentó la competencia intrapartidista para acceder a la posibilidad de participar en las contiendas electorales. Todos los candidatos, incluidas las mujeres, tuvieron que competir por un puesto en un número de listas más restringido.

Además, antes de las elecciones, la Federación Colombiana de Municipios (fcm) y la Federación Nacional de Concejos de Colombia (Fenacon), apoyadas por la Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (Fescol), el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (unifem), el Programa de Apoyo a la Descentralización y el Desarrollo Local para la Paz de la Agencia de Cooperación Técnica Alemana (Prodespaz/gtz), el Instituto Nacional Demócrata (ndi) y usaid Colombia/pfdl impulsaron la campaña “Más mujeres, más política” para promover la participación política de las mujeres5. Como parte de la campaña, los distintos partidos convocados firmaron un pacto en octubre de 2005, en el cual se comprometieron a promover la participación activa de las mujeres en las elecciones. ¿Cuál fue el efecto de ese pacto? ¿Promovieron los partidos la incorporación de mujeres en sus listas? ¿Diseñaron estrategias de reclutamiento específicamente dirigidas hacia las mujeres? Según los datos para el Senado y la Cámara, ¿cuáles fueron los partidos que más promovieron la incorporación de mujeres en sus listas? ¿Eran éstos los partidos más amigables?

5 Ver http://www.unifemandina.org/un_archives/texto%20folleto.doc.

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Tabla 2. Mujeres electas de seis partidos para seis circunscripciones*, Cámara 2006

Partido MIRA P. Liberal P. Conservador PDA P. de la U Cambio Radical

Integrantes en listas 61 69 52 66 68 62

Mujeres Total 32 12 9 11 11 10

% 52,4 17,4 17,3 16,6 16,1 16,1

Curules obtenidas Total 1 13 10 5 16 12

Hom. 0 11 10 5 12 9

Muj. 1 2 0 0 4 3

% Muj. 100,0 15,3 0,0 0,0 25,0 25,0

Índice de elegibilidad % % Muj. Hom. 3,0 0,0 16,6 19,3 0,0 23,2 0,0 9,0 36,3 21,0 30,0 17,3

Fuente: cálculos basados en información de la Registraduría Nacional del Estado Civil. *Datos para las seis mayores circunscripciones: Bogotá, Cundinamarca, Atlántico, Antioquia, Tolima y Valle.

En general, se puede afirmar que el pacto no logró los efectos esperados, quizás porque no se contempló desde un principio un esquema de sanciones públicas para los partidos que incumplieran los acuerdos. Sin un mecanismo que logre afectar la reputación pública de las fuerzas políticas es muy fácil que se presente el incumplimiento. Hoy, las organizaciones convocantes, conscientes de las infracciones a las que ha estado sujeto el pacto, han solicitado a los partidos que lo suscribieron “llenar una matriz elaborada por el Instituto Internacional de Investigaciones y Capacitación de las Naciones Unidas para la Promoción de la Mujer (instraw), la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional (aeci), con el fin de evaluar el cumplimiento del pacto en cada organización”6.

En las elecciones de 2006 para el Senado y la Cámara, las cifras revelaron que los partidos firmantes no incorporaron en sus listas un número importante de candidatas. De 618 candidatos que componían las 10 listas que compitieron para el Senado, 82% eran hombres y tan sólo 18% mujeres (Bernal 2006a).

Estas cifras globales se ven reforzadas por los datos de las tablas 1 y 2, que consignan datos de los siguientes seis partidos: Partido Social de Unidad Nacional, denominado “Partido de la U”, coalición que respalda al presidente Uribe; Cambio Radical, liderado por Germán Vargas Lleras; Partido Liberal; Partido Conservador; Polo Democrático Alternativo (pda) y Movimiento Político Independiente de Renovación Absoluta (mira). Los dos primeros fueron escogidos por su importancia electoral y política; los dos siguientes, por su peso histórico; el pda, por ser la fuerza de oposición de izquierda más impor6 Ver http://www.polodemocratico.net/Pacto-para-una-inclusion-efectiva.

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Cuadro 1. Compromiso de los partidos hacia la inclusión de las mujeres Cuotas en cargos de dirección (según sus estatutos) Treinta por ciento en todos los órganos colegiados del partido. Directorio conformado por diez miembros.

Artículo 17: Proporcionalidad. Todos los órganos plurales y colegiados de poder político del Partido Liberal: Congreso Nacional, Dirección Nacional Liberal, Asambleas y Directorios Liberales Territoriales deberán reflejar la siguiente representación: 1. Cincuenta por ciento corresponderá a los dirigentes políticos y a quienes hayan ejercido altas dignidades en el Estado a nombre del Partido.

2. Treinta por ciento corresponderá a organizaciones sindicales, de pensionados y de campesinos, minorías étnicas, jóvenes, dirigentes sociales y de base del Partido, de organizaciones debidamente reconocidas.

3. El restante veinte por ciento corresponderá a los demás sectores de la sociedad que integran el Partido, de conformidad con la reglamentación que expida La Dirección Nacional Liberal.

Parágrafo primero. En todos los órganos plurales y colegiados del Partido, las mujeres deberán representar por lo menos treinta por ciento de su composición.

Partido Liberal

Oficina o directorio Secretaría Nacional para la Mujer (a cargo de Lorenza Santos Barbosa) y secretarías de la mujer en los niveles departamental y municipal

Conservador

Organización nacional para la mujer Espacio donde se trabaja sin descanso y sin esperar recompensa. “[La mujer] con su tierna caricia y su fuerte convicción encamina a la sociedad hacia un horizonte renovado en materia moral, económica, científica y católica”. Frentes sociales como la tercera edad y la niñez desamparada.

1. Directorio Nacional conformado por once miembros, de los cuales dos son mujeres.

Artículo 31: “[…] al menos dos de sus miembros serán mujeres. Éstas […] se determinarán según las mayores votaciones que hubieren obtenido las personas que cumplan con ese requisito”.

Directorios Municipales: 1/3 de la composición total María Teresa Gómez Azuero, vicepresidenta del Partido Conservador, y Myriam Alicia Paredes Aguirre.

Suplentes: tres mujeres, una por las juventudes, Johana Melissa Rodríguez Bermeo, y dos por las mujeres: María Sofía Toro Triana y Betty del Socorro Echeverría Consuegra.

MIRA

No existen

No reglamentado

Cambio Radical

No existen

No reglamentado En el Comité Central hay seis delegados; Claudia Blum es la única mujer.

Convergencia Ciudadana

No existen

No reglamentado continúa

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Organismos de control y mecanismos de protección Artículo 11: Acción de cumplimiento. La acción de cumplimiento procederá cuando un órgano del Partido omita el cumplimiento de una norma contenida en la ley, los estatutos o las resoluciones de las directivas de la colectividad.

Cualquier miembro del Partido podrá interponer esta acción ante el tribunal nacional de garantías o ante los tribunales seccionales, los cuales dispondrán de diez días para decidir si la acción prospera, caso en el cual será obligatoria la realización inmediata del deber omitido.

Artículo 12: Acción de amparo. La acción de amparo la podrá interponer cualquier miembro que busque proteger de manera inmediata el derecho que se está vulnerando o prevenir su trasgresión. En este caso se procederá de la misma manera que en la acción de cumplimiento.

Organismo encargado: ** Tribunal nacional de garantías (art. 66): Entre sus funciones se encuentra la de vigilar y hacer cumplir las disposiciones que han sido establecidas en los estatutos del partido.

Magistrada: Eva María Álvarez Collazos

Otros espacios institucionales Organización Sectorial para las Mujeres Comisión Nacional de Participación de Mujeres.

2. Órganos de control: ** Tribunal nacional disciplinario (art. 67 y siguientes).

Art. 74: Toda persona tiene derecho a instaurar denuncias por conductas o comportamientos contra la ética y contra la disciplina interna del partido, ante el órgano competente.

Programa de Mujeres Directora: Dra. Soraya Galvis.

No reglamentado

Programa Mujer, Niñez y Familia. Directora: Dra. Amparo Restrepo.

No En el comité de ética, constituido por cuatro personas, se encuentra Alegría Fonseca

No

No reglamentado

Secretaría de la Familia, Juventud, Niñez, Género y Etnias. Programa de Mujeres. continúa

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Cuadro 1. Compromiso de los partidos hacia la inclusión de las mujeres (continuación) Partido Polo Democrático Alternativo

Oficina o directorio Coordinación Nacional de Mujeres Coordinadora Nacional: Gloria Cuartas

Partido de la U

No existen

Cuotas en cargos de dirección (según sus estatutos) 30% en todas las instancias del Partido.

Artículo 15. Organismos de dirección del partido a nivel nacional. Los organismos de dirección del Polo a nivel nacional son los siguientes: 1. Congreso Nacional 2. Dirección Nacional 3. Comité Ejecutivo Nacional.

En todas las instancias del Polo se garantizará la elección de personas provenientes de los sectores de mujeres, jóvenes y poblaciones afrodescendientes, indígenas y de libre opción sexual, en proporciones que por lo menos correspondan al 30, 20 y 10%, respectivamente.

El 10% se distribuirá por partes iguales entre cada uno de dichos grupos.

Parágrafo. Cada instancia del Polo se dará su propio reglamento y observará los mínimos establecidos por los presentes Estatutos.

Artículo 23: El procedimiento de votación garantizará en la circunscripción general que en la integración del Comité Ejecutivo se cumple con las cuotas del 30% de mujeres y 20% de jóvenes, entre suplentes y principales conjuntamente considerados.

De 38 miembros de la Dirección Nacional, solo hay cuatro mujeres titulares: Gloria Inés Ramírez, ex presidenta de Fecode y Senadora de la República; Gloria Flórez, directora de Minga; Alba Luz Pinilla, dirigente de Santander; y Gloria Cuartas, coordinadora del colectivo de mujeres del PDA y ex alcaldesa de Apartadó.

Las otras dieciséis mujeres son suplentes.

Artículo 20: La Asamblea Nacional del partido estará conformada por: k. dos mujeres.

Artículo 31 (B): Las asambleas distritales o municipales estarán conformadas por: * Dos representantes de las mujeres debidamente organizadas.

Dirección Nacional: Una mujer de cinco miembros Artículo 24: Integración de la dirección nacional colegiada: e. Una representante de las mujeres debidamente organizadas.

Las mujeres del directorio: Adriana Gutiérrez Jaramillo y Lucero Cortés Méndez.

Basado en la revisión de estatutos de los partidos y visita a los directorios, mayo de 2007. n. d.: Información no disponible. * Porcentaje de senadoras sobre el total de senadores electos por el partido. ** Partido Liberal Colombiano 2005.

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Organismos de control y mecanismos de protección 2. Órganos de control: De las comisiones de ética y garantías, departamentales y nacional Artículo 36. Comisiones de ética. Corresponde a las comisiones de ética y garantías vigilar, controlar, decidir e informar sobre el cumplimiento de las normas contenidas en la ley, los estatutos del partido y su código de ética.

Artículo 39: Funciones de la comisión de ética Numeral 4: Exigir a las instancias del partido, mediante procedimiento sumario no superior a diez días, el cumplimiento de las normas consagradas por los estatutos, y las resoluciones de la dirección nacional, el comité ejecutivo nacional, la comisión nacional de ética y las coordinaciones territoriales.

Otros espacios institucionales Comisión para la Equidad Poblacional.

2. Órganos de control: Consejo nacional disciplinario y de control (art. 42 y siguientes)

Organismo Especial para la Mujer (en construcción).

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tante, y el mira, por la capacidad de crecimiento electoral, su disciplina y la gran presencia femenina en sus filas.

Como se observa en las tablas 1 y 2, para el Senado, el Partido de la U incorporó 23% de mujeres a su lista y Cambio Radical 24%, mientras que el pda y el Partido Liberal llegaban a 14% y el Partido Conservador a tan sólo 5,8%.

La sorpresa la brindó el mira, con un respetable 43%, lo cual justamente valió para que se analizaran las buenas prácticas que este movimiento ha estimulado hasta alcanzar en sus listas una presencia de mujeres casi paritaria a la de hombres. Los porcentajes para las seis mayores circunscripciones de la Cámara son casi los mismos para todas las fuerzas políticas —entre 16% y 17%—, con la excepción del mira, donde las mujeres inscritas sobrepasan a los hombres (52%). ¿Cómo contrastan estos datos de incorporación femenina en las listas con los grados de disposición favorable o indolencia que revelan las estructuras de los partidos? ¿Son los partidos más amigables los que impulsan más candidaturas de mujeres? Y de todo el grupo de candidatas, ¿son las que militan en los partidos más amigables las que tienen más oportunidad de salir electas?

El cuadro 1 resume la información que permite evaluar el grado de mayor o menor compromiso de las fuerzas políticas en cuanto a sus estructuras internas7.

Lo primero que resalta el cuadro es que los partidos más amigables en cuanto a estructura interna, como el Polo Democrático Alternativo (pda) y el Partido Liberal, que tienen cuotas y órganos orientados hacia las mujeres, no son los que necesariamente incorporan más mujeres candidatas en sus listas.

Como se ve en la tabla 1, para las elecciones del Senado, el Partido Liberal Colombiano y el pda incorporaron tan sólo 14% de mujeres en su lista, mientras que el mira, que se niega a incorporar cuotas en sus directorios o a establecer una oficina para la equidad de género, tiene una lista con 46,7% de mujeres, el porcentaje más alto entre las diez fuerzas que competían. Le sigue Cambio Radical, partido que se opone a las cuotas pero su lista tiene 24% de dirigentes femeninas. El Partido de la U se encuentra en una posición intermedia, pues incluye mujeres en sus órganos directivos, pero no tiene una instancia dedicada a promover la equidad de género o programas orientados a las colombianas.

A pesar de que no es el más amigable hacia la causa de las mujeres, su lista está conformada en un 23% por mujeres.

7 Como se define en la introducción, la amigabilidad de las estructuras internas partidistas tiene en cuenta si contemplan cuotas en sus directorios y órganos de decisión, si incluyen secretarías o comisiones de la mujer y si establecen un organismo con presencia de mujeres encargado de vigilar que las disposiciones se cumplan y de sancionar drásticamente cualquier infracción.

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Cuadro 2. Partidos con cuotas para mujeres y porcentajes de mujeres efectivamente designadas* Número del órgano directivo 10

Porcentaje de mujeres en los estatutos En todos los órganos plurales y colegiados del partido, las mujeres deberán representar por lo menos 30% de su composición.

Número efectivo de miembros mujeres 0

Porcentaje de mujeres en esta instancia 0

Conservador

Once con sus respectivos suplentes

Directorio Nacional: “[…] al menos dos de sus miembros serán mujeres”.

Dos principales Tres suplentes

18,1%

Sí cumple

PDA

38 titulares 36 suplentes con su respectivo suplente

En todas las instancias del Polo se garantizará la elección de personas provenientes de los sectores de mujeres, jóvenes y poblaciones afrodescendientes, indígenas y de libre opción sexual, en proporciones que por lo menos correspondan al 30, 20 y 10%, respectivamente.

4 titulares 16 suplentes

10,5% titulares 44,4% suplencias

En discusión.

Artículo 23 de los estatutos establece 30% entre suplencias y principales, pero las mujeres abogan por 30% en cargos titulares.

De la U

5

Dirección Nacional: una mujer entre cinco miembros

2

40%

Sí

Partido Liberal

Cumple Régimen de transición: Director único: César Gaviria.

* No se incluye al MIRA ni a Cambio Radical porque no contemplan cuotas de mujeres en los órganos de dirección.

Los datos de la Cámara (tabla 2) confirman que entre partidos con altos y bajos grados de compromiso no se presentan grandes variaciones en cuanto a candidatas en las listas. La mayoría, sin importar si el partido es amigable o indolente, incorpora alrededor de 16% de mujeres. El mira, partido poco amigable en su estructura interna, es la excepción, pues compone casi pa-

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ritariamente sus listas. Fue, además, de los pocos partidos que optaron por competir con listas cerradas y que lograron de una elección a la siguiente casi triplicar su caudal electoral8. ¿Cómo se explica la falta de correspondencia entre el compromiso doctrinario con la inclusión femenina y la escasa presencia femenina en las listas?

En parte, esto responde a una aplicación laxa de los estatutos de los partidos más amigables en cuanto a principios ideológicos y cuotas, como se puede observar en el cuadro 2.

Como se muestra en el cuadro, el Partido Liberal se encuentra en una situación excepcional transitoria, pues en su convención los miembros definieron que tendrían, para hacerle frente a su crisis, la dirección única del ex presidente César Gaviria. En el caso del pda, luego de un intenso cabildeo ejercido por las mujeres del Polo para lograr su cuota de representación en los órganos directivos (una de las buenas prácticas reportadas), en su directorio, constituido por 38 miembros, sólo han sido nombradas cuatro y las demás son suplentes.

A pesar de los esfuerzos ejercidos por sus dirigentes femeninas, en el Artículo 23 de los estatutos se estipuló que “el procedimiento de votación garantizará en la circunscripción general que en la integración del Comité Ejecutivo se cumple con las cuotas del 30% de mujeres y el 20% de jóvenes, entre suplentes y principales conjuntamente considerados”9. Esta reglamentación restrictiva en relación con lo esperado por quienes abogaron por las cuotas muestra cómo este tipo de iniciativas sigue generando resistencias.

Pero más allá de los incumplimientos que sí pueden afectar el número de mujeres en las listas de estos partidos, otros que no aplican cuotas ni se muestran sensibles a los discursos de género, como el mira o Cambio Radical, introducen en sus listas un número más importante de mujeres, en contraste con el pda y el Partido Liberal10. Esto confirma que el grado de compromiso doctrinario y de incorporación en la estructura de un partido frente a las mujeres y el número de figuras femeninas en las listas electorales son procesos independientes y que la mayor amigabilidad no garantiza una mayor propensión a acoger figuras femeninas en este terreno. Estas inconsistencias entre estructura y formación de listas evidencian la necesidad de que los partidos contemplen explícitamente dispositivos orientados a aumentar el número de mujeres en los órganos internos directivos y las cuotas en la constitución de las listas electorales.

8 El MIRA pasó de obtener 81 061 votos en 2002 a 220 295 en 2006.

9 Ver http://www.polodemocratico.net/Estatutos-del-Polo-Democratico.

10 Como se indica en las tablas 1 y 2, Cambio Radical constituyó con mujeres 24% de su lista para el Senado y 16,1% para la Cámara; y MIRA, 46,7% y 52,4%, respectivamente.

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Cuadro 3. Políticas orientadas a las mujeres en los programas de algunos candidatos presidenciales de 2006 Partido y candidato Partido de la U Álvaro Uribe Vélez

Políticas Política social y redistributiva: 1. Elevar a un millón y medio los beneficiarios del Programa Familias en Acción.

2. Endurecer la legislación penal en materia de delitos contra la familia y la niñez.

6. Poner en marcha la plena cobertura en salud para las familias de las madres comunitarias.

Vivienda, servicios públicos y medio ambiente: 3. A las madres cabeza de familia beneficiarias del Banco de Materiales se les entregará un salario mínimo durante dos meses para que puedan dedicarse al mejoramiento de su vivienda.

Partido Liberal Horacio Serpa

Salud y seguridad social: 1. Plan de salud igual para todos y para todas.

Vivienda y política social: 1. Construcción de 200.000 viviendas para desplazados, mujeres cabeza de familia y discapacitados.

Derechos y libertades individuales: 1. Sí al aborto pero en casos extremos.

PDA Carlos Gaviria

Empleo: 1. Red de empleo para mujeres, que integre la oferta y la demanda laboral de las mujeres mediante la creación de unidades productivas de mujeres.

2. Subsidio al desempleo para jefes de hogar pobres, cónyuges y los demás desempleados pobres.

Salud y seguridad social: 1. Sistema Nacional de Salud que preste atención oportuna y adecuada en caso de enfermedad y el suministro de los medicamentos necesarios, con particular atención a los niños, los ancianos, los discapacitados físicos y psicológicos y las mujeres embarazadas.

2. Se reducirá la mortalidad materna a la mitad antes de 2010, se universalizará la atención hospitalaria para las madres y se reducirá drásticamente el embarazo adolescente.

Derechos y libertades individuales: 1. Política contra el racismo y la discriminación de la mujer, los negros, los indígenas, los raizales, los rom, los ancianos, los jóvenes, la niñez, los desplazados y demás poblaciones discriminadas.

2. Protección a los derechos sexuales y reproductivos de la mujer.

3. Despenalización del aborto cuando estén en riesgo la vida e integridad de la mujer.

En cuanto al éxito electoral, ¿a qué partidos pertenecen las mujeres con índices de elegibilidad más altos? ¿Pertenecen a aquellos que han mostrado una mínima preocupación por la equidad de género? Como se observa en las tablas 1 y 2, las mujeres del Partido de la U obtuvieron índices de elegibilidad altos, 26% para el Senado y 36,3% para la Cámara, y bastante más altos que los candidatos hombres, que alcanzaron 18% y 21%, respectivamente. Vale decir que a las mujeres del Partido de la U les fue mejor que a sus copartidarios hombres.

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¿Responde este índice tan favorable a las mujeres a una campaña explícita del Partido de la U o a un compromiso particular del presidente Uribe con la equidad de género?

Por una parte, los programas de campaña de Álvaro Uribe incluyen algunas políticas orientadas a grupos de mujeres (ver el cuadro 3), pero no existe ningún compromiso explícito con la equidad de género o la inclusión de mujeres en el ámbito político. Por otra parte, aun cuando Carlos Gaviria (pda) se declara en contra de la discriminación de la mujer, de las once mujeres inscritas en las listas para la Cámara en las seis circunscripciones más importantes, ninguna salió elegida.

Si esto es así en cuanto a programas de campañas, ¿qué se puede decir de la relación entre la posición doctrinaria de los partidos y los grados de elegibilidad de sus propias candidatas? ¿Son las mujeres pertenecientes a los partidos que abogan por posturas más radicales de inclusión y representación de género las que logran mejores resultados?

Como se muestra en el cuadro 4, con excepción del Partido Conservador, las mujeres de los partidos más tradicionales frente al género son las que logran índices de elegibilidad más altos. Como ya se mencionó, el mira, con la mitad de sus listas constituidas por mujeres y con listas cerradas, casi llegó a triplicar sus votos entre las elecciones de 2002 y 200611, pero los índices de elegibilidad de sus candidatas son muy bajos, aunque es de resaltar que son mejores que los de los candidatos hombres. Estos datos sugieren que les va mejor a las mujeres de partidos con posturas relativamente conservadoras en cuanto al género que a aquellas de partidos más radicales.

Ahora bien, es necesario señalar algunas inconsistencias. El pda y el Partido Liberal son partidos que explícitamente incorporan agendas de mujeres, tanto en sus principios como en sus estatutos y programas. Sin embargo, esos compromisos no se traducen en políticas concretas de incorporación de candidatas a sus listas. En estos casos, las cuotas en las listas parecen ser el mecanismo más idóneo para llevar a la práctica sus propias proclamas y posturas ideológicas. Estos partidos tienen que diseñar campañas pedagógicas dirigidas a sus electorados sobre la importancia que tiene para una democracia la inclusión de las mujeres, de tal manera que sus candidatas alcancen mejores índices de elegibilidad.

Además de estas inferencias, es necesario reconocer que las electas (Partido de la U y Cambio Radical) pertenecen a partidos tradicionales frente al género.

Esto puede indicar que el electorado sí está dispuesto a votar por mujeres, pero que estas candidatas se inscriben en perfiles partidistas de corte tradicional.

11 MIRA obtuvo 81 000 votos para el Senado en 2002 y 220 395 votos en 2006.

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Cuadro 4. Posición doctrinaria en cuestiones de género de los partidos Partido Liberal

Conservador

Polo Democrático Alternativo (PDA)

Principios doctrinales “El Partido Liberal tiene su razón de ser en la promoción y la defensa de los derechos fundamentales de las personas, entre otros […] el derecho a la equidad, incluida la de género. El Partido Liberal mantendrá su apoyo a la legítima exigencia de la mujer en pro de la igualdad de sus derechos”.

Reencuentro con la socialdemocracia: “En los últimos tiempos, la socialdemocracia ha incorporado la lucha por la defensa de los derechos humanos de las minorías, la emancipación de la mujer…”.

Código de conducta: promover la igualdad de género en todas las esferas de la vida privada y pública, incluido el interior de nuestros partidos y la toma de decisiones en todas las áreas y niveles.

Luchar contra toda forma de discriminación basada en el género, la raza, el origen étnico, la orientación sexual, la lengua y la religión.

El Partido Conservador cree en la religión como factor de espiritualidad y de armonía del individuo y de la sociedad. El conservatismo cree en la existencia de un creador del universo, alrededor del cual gira el pensamiento filosófico del cristianismo y nos alimentamos de las doctrinas morales y sociales del catolicismo, pero no somos un partido clerical o confesional, sino una asociación política independiente. Religión y política pueden coincidir pero cada una tiene su esfera de actividad propia, que mutuamente debe respetarse.

La Organización recorre la senda de los principios conservadores en torno a la mujer, que es la portadora de la equidad, la igualdad, la fortaleza familiar y la convivencia pacífica.

El conservatismo es cercano a la autoridad fuerte, al cumplimiento estricto de las normas y los deberes, a lo religioso, al orden, a la observancia de los preceptos morales universales, a la estabilidad y a la tradición. Si el liberalismo es el partido de los derechos, el conservatismo es el del orden y la tradición.

La familia es el núcleo social fundamental. El conservatismo está comprometido en la defensa de su unidad y de su bienestar. Un país donde los vínculos familiares son sólidos es un país igualmente fuerte y estable.

Artículo 3: Principios rectores del partido: 3. Promover la participación de la juventud, la mujer y las minorías.

Ideario de unidad: “Garantizaremos la igualdad de derechos para la mujer. Aseguraremos las mismas oportunidades en el acceso a los cargos públicos y al mundo del trabajo, y defenderemos el precepto de ‘A igual trabajo, igual salario’. Defendemos los derechos reproductivos de la mujer y su derecho a decidir sobre la interrupción del embarazo. Rechazaremos las expresiones sexistas, la violencia pública y privada contra las mujeres. Nos opondremos a la utilización del cuerpo como botín de guerra”.

Posición frente a los intereses de las mujeres Visión igualitaria de género.

Visión conservadora de género.

Noción estricta de familia y del papel de la mujer.

Fomenta la participación de la mujer.

Visión socialista de género. Énfasis en la igualdad no sólo jurídica sino también en la economía.

Defensa de los derechos sexuales y reproductivos y la libre opción de la maternidad.

continúa

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Cuadro 4. Posición doctrinaria en cuestiones de género de los partidos (continuación) Partido Partido de la U

MIRA

Cambio Radical

Principios doctrinales a. Respeto por la dignidad humana y la familia como fundamento de la sociedad. c. Igualdad real y efectiva para todos los ciudadanos. g. Promover la participación política de la mujer, de acuerdo con los lineamientos del pacto para una inclusión efectiva de las mujeres en la política y la Ley 823 de 2003.

MIRA es un movimiento político nuevo e independiente que ha asumido que “la verdadera política es para servir y no para servirse de ella”. Se ha caracterizado por su enfoque social y trabajo continuo por la niñez, la juventud, la mujer, los adultos mayores y la familia, es decir, por la comunidad en general.

Posición frente a los intereses de las mujeres Visión tradicional de familia.

Promoción de la participación.

Noción estricta de familia.

Postura contra el aborto.

Compromiso con la promoción de la participación política de las mujeres.

Noción estricta de familia.

Postura contra el abortoa.

En desacuerdo con la discriminación positiva.

Cambio Radical es una organización política que se fundó el 15 de enero de 1998. Sus principios doctrinarios son de carácter liberal y defienden la igualdad de los ciudadanos. No creen en las reivindicaciones de género y afirman, entre otras cosas, que “todos los seres humanos son iguales y tienen los mismos derechos y los mismos deberes. Pero ese es otro debate de si uno considera que las mujeres son inferiores y por eso deben ser protegidas […]. Nosotros no creemos en la discriminación positiva”.

Entrevista a Roy Barreras, cofundador de Cambio Radical, representante a la Cámara por el Valle del Cauca y coordinador nacional del partido. Realizada el 5 de diciembre de 2006.

Fuente: basado en la revisión de los estatutos, programas, misión y visión de los partidos.

Liderada por Claudia Rodríguez de Castellanos, quien ha manifestado su desacuerdo frente al tema y además es la única congresista del período 2006-2010 que no integró la bancada ad hoc de mujeres del Congreso de la República. a

Respecto a la pregunta por los efectos en el cambio del sistema electoral que opera con la cifra repartidora, es difícil inferir conclusiones a partir de una sola elección. Lo que sí es posible constatar es que, así como el porcentaje de mujeres en la Cámara disminuyó, el del Senado aumentó; y que el impacto no fue el mismo para las candidatas de los distintos partidos. Las mismas reglas tuvieron efectos diferenciados sobre las mujeres del Partido de la U, Cambio Radical o pda, lo que sugiere que, además del tipo de sistema electoral, en los resultados finales influyen otras dimensiones.

Si éstas son las conclusiones que se pueden obtener sobre la presencia de mujeres en el ámbito electoral, ¿qué se puede decir sobre la representación? ¿Han mostrado las senadoras y representantes electas en 2006 un compro-

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miso con la representación de intereses de las colombianas y la agenda de equidad de género?

En cuanto a la representatividad, es preciso señalar que uno de los fenómenos más interesantes es el establecimiento de la bancada ad hoc de mujeres en el Congreso de la República12. La Reforma Política de 2003, en su esfuerzo por lograr mayores niveles de institucionalización de los partidos, introdujo una regulación para que los miembros de un mismo partido actúen como bancadas en el Congreso13. Siguiendo este espíritu, veintiséis congresistas en ejercicio14 decidieron darle vida a la “bancada de mujeres”.

Esta iniciativa nació con el objetivo de promover los intereses de las mujeres en este cuerpo colegiado, y de incluir temas fundamentales para las mujeres en la agenda legislativa. Quizás lo más sobresaliente de este proceso es que la bancada se organizó en momentos de alta polarización partidista.

Las veintiséis mujeres que la componen pertenecen a partidos y movimientos políticos completamente diferentes en el plano ideológico, y mientras que unas son uribistas consumadas, otras se declaran opositoras del presidente de la República. Además de estas divisiones partidistas, las congresistas se dividen entre las que profesan una religión y forman parte de una iglesia, y las que son abiertamente anticlericales.

Estas contradicciones se hicieron tangibles en el proceso de formación y negociación del proyecto de Ley 171 de 200615. Las mujeres de partidos y los movimientos políticos tradicionales se confrontaron con las congresistas que defienden posiciones transgresoras y contraculturales; este debate tuvo como resultado que se tuvieran que negociar ciertos puntos polémicos de la ley —concepción de la familia, conciliación ante jueces de familia o apertura de proceso judicial con consecuencias penales, inclusión de violaciones en el marco de la guerra— para que la propuesta saliera adelante. A pesar de las mutuas concesiones y de que para algunas la ley “no tiene dientes”, la experiencia fue importante porque expuso ante la opinión pública la idea de que 12 Bancada de hecho no avalada por ninguna organización política en particular sino producto del interés de veintiséis congresistas de promover iniciativas que afectan o se relacionan directamente con los intereses de las mujeres.

13 La ley da la oportunidad de separarse de la posición del partido en tres situaciones: cuando se presenten objeciones de conciencia, por inconveniencia regional y por trámite legislativo (Ley 974 de 2005).

14 http://abc.camara.gov.co/prontus_senado/site/artic/20070313/pags/20070313192416 .html.

15 “Por la cual se dictan normas para prevenir, erradicar y sancionar toda forma de violencia contra las mujeres, se reforman los códigos penal, de procedimiento penal, la Ley 294 de 1996 y se dictan otras disposiciones”. Radicado en el Senado de la República por las veintiséis congresistas de la bancada ad hoc de mujeres en el Congreso.

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las mujeres sí tienen intereses compartidos que ameritan ser representados en el Congreso.

C o ncl us ione s

En Colombia, el proceso de convertir a los partidos en estructuras dispuestas favorablemente a la presencia de mujeres y de comprometerlos con la representación de sus intereses ha sido largo. Como lo revelan las cifras y la evaluación de las políticas partidistas internas, el proceso sigue inconcluso, pero ello no impide reconocer al mismo tiempo ciertos avances.

Con empeño, las mujeres que militan en los principales partidos han ganado cuotas o un número mínimo de mujeres en los directorios (Partido Liberal, pda, Partido de la U y Partido Conservador). Además de estas iniciativas, algunos de los partidos, en sus principios doctrinarios, se comprometen explícitamente con la lucha por la igualdad de las mujeres y defienden posturas activamente antidiscriminatorias (Partido Liberal y pda). Otros promueven políticas de inclusión que han tenido efectos considerables sobre la formación de sus listas.

Según lo revelan las cifras, a las mujeres candidatas de partidos con posturas tradicionales (defensa de la familia y de la mujer como pilar de esta institución), les va electoralmente bien, en algunos casos hasta mejor que a sus pares hombres.

Sin embargo, estos avances no garantizan progresos en las políticas de los partidos durante las campañas electorales. Ninguno ha asumido cuotas para listas de sus partidos, ni ha implementado la formación de lideresas ni tiene fondos específicos para las mujeres. En la agitación electoral, pocas son las consignas que se promueven en nombre de las mujeres.

En el pda y en el Partido Liberal existe incongruencia entre los compromisos que asumen doctrinariamente, los estatutos que rigen sus relaciones internas y las políticas que aplican en la formación de listas electorales. Por doctrina y estatutos, son los partidos más amigables, pero por formación de listas son los menos comprometidos con la inclusión de mujeres en la política. Además, aun cuando ambos partidos tienen grupos de pensamiento (think tanks, en inglés), ninguno ha trazado públicamente una agenda de compromisos frente a las mujeres. En ambos casos, las senadoras electas son mujeres preparadas que han mostrado interés en representar a las mujeres, pero que no parecen encontrar la resonancia necesaria en sus partidos políticos.

Finalmente, es importante recalcar que el proceso de inclusión de las mujeres en la política surge de la confluencia de varias dinámicas, independientes entre sí. Unas se refieren a la estructura partidaria, otras hacen alusión a las políticas que implementan los partidos para hacer realidad sus compromisos

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con sus militantes mujeres, las que aplican en los momentos electorales y las que los miembros de partido impulsan cuando son electos. Cada una se desenvuelve con su propio ritmo. Por esta razón, es necesaria una voluntad política sostenida que haga converger estas dinámicas hacia el propósito de la inclusión de las mujeres y la representación de sus intereses. En otras palabras, sólo con compromisos fuertes se puede lograr que las buenas prácticas aplicadas en un campo se reflejen en los demás y los partidos alcancen mayores grados de representación de intereses de grupos y movimientos ciudadanos, entre ellos los de mujeres.

Referencias Bernal, Angélica. 2006a. Colombia: balance crítico de la participación política de las mujeres en las elecciones para el Congreso 2006-2010. http://www .fescol.org.co/DocPdf/Gen-AnalisisElecciones2006.pdf.

———. 2006b. ¿Qué es ganar y qué es perder en política? Los retos de la participación electoral. Análisis Político 56: 72-92.

Helfrich, Linda. Sin fecha. Sistema electoral, nominación de candidatos e igualdad de género: la ampliación de la participación parlamentaria de las mujeres en Alemania. Boletín Electrónico del Observatorio Mujeres y Participación Política de Fescol.

Llanos, Beatriz, Kristen Sample et al. 2008. Del dicho al hecho: manual de buenas prácticas para la participación de mujeres en los partidos políticos latinoamericanos. Estocolmo: idea.

Moreno, Erika y María Escobar-Lemmon. 2004. “Mejor solo que mal acompañado”: Political entrepreneurs in Colombia. En Pathways to power: Political recruitment and candidate selection in Latin America, eds. Peter Siavelis y Scott Morgenstern, 119-142. University Park: Pennsylvania State University Press.

Partido Liberal Colombiano. 2005. Plataforma ideológica y principios doctrinales.

Bogotá: Instituto de Pensamiento Liberal.

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Transformaciones constitucionales en Bolivia Estado indígena y conflictos regionales Franco Gamboa Rocabado Yale World Fellows Program Resumen Este artículo presenta un análisis sobre los problemas en la implementación del texto constitucional aprobado en febrero de 2009; asimismo, analiza el contexto en que se negociaron algunos cambios para viabilizar el referéndum constitucional aprobatorio; cuáles fueron los conflictos políticos en la coyuntura 2008-2009, y una aproximación en torno a cómo los nuevos poderes departamentales, municipales y sus redes descentralizadas podrían mostrar renovaciones democráticas o retos bastante difíciles de enfrentar dentro de los marcos del denominado Estado Plurinacional en Bolivia. Asimismo, desde las perspectivas de la teoría democrática emergen múltiples y complejos desafíos hacia adelante.

Palabras clave Constitución Política de Bolivia • reformas estatales • implementación constitucional • elecciones presidenciales • elecciones municipales • conflictos regionales • Bolivia

Constitutional transformations in Bolivia Indigenous state and regional conflicts Abstract This article analyzes the main problems that the new Political Constitution of Bolivia is facing before being implemented, once it was approved on February 2009. In addition, it also studies how the constitutional provisions were negotiated in order to make the constitutional referendum viable. What were the political conflicts in the critical juncture 2008-2009, and what kind of reflection should be considered as to how the new emerging regional and local governments—together with its decentralized structures—are able to renew democracy in Bolivia within the framework of the Plurinational State? The multiple challenges ahead are highly difficult to confront from democratic theory perspectives.

Keywords Political Constitution of Bolivia • State reforms • constitutional implementation • presidential elections • municipal elections • regional conflicts • Bolivia

Recibido el 3 de octubre de 2009 y aceptado el 1 de abril de 2010.

Franco Gamboa Rocabado es miembro del Programa de Profesores Mundiales de la Universidad Yale, New Haven, Estados Un idos. franco.gamboa@gmail.com

Transformaciones constitucionales en Bolivia Estado indígena y conflictos regionales Franco Gamboa Rocabado Yale World Fellows Program

Intr o d u cción

El conjunto de reformas constitucionales llevadas a cabo en Bolivia representa uno de los acontecimientos más importantes en toda América Latina, sobre todo porque fue un proceso largo, conflictivo, y con múltiples significados para repensar la institucionalización democrática y las crisis de gobernabilidad en la región, especialmente a partir de intensas movilizaciones sociales que todavía hoy buscan transformar el carácter profundo del Estado, incluso tropezando con varias equivocaciones y aspiraciones contradictorias.

La promulgación de la Constitución Política del Estado el 7 de febrero de 2009 definió nuevas fronteras y alcances importantes para una reforma institucional de las estructuras estatales en Bolivia, e identificó diferentes canales de comunicación con la sociedad civil, los pueblos indígenas y los partidos políticos; sin embargo, continúan las críticas y resistencias por parte de aquellos sectores de la oposición que reivindican su derecho al disenso detrás del 38% de rechazo al texto constitucional obtenido en el referéndum del 25 de enero de 2009. Los conflictos políticos e institucionales en Bolivia siguen siendo destructivos y el país permanece dividido, corriendo el riesgo de fragmentarse todavía más con el nuevo régimen de autonomías territoriales.

Más allá de las tensiones entre el Movimiento Al Socialismo (mas) y el conjunto de los prefectos de la denominada “Media Luna”: Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija; o las principales ciudades capital que están en desacuerdo con la Constitución, deben tenerse en cuenta diversas precauciones como firmes tendencias en el sistema político que impactan, al mismo tiempo, el rumbo y las problemáticas democráticas de un país que busca desesperadamente el cambio pero que simplemente encuentra mayores obstáculos, colocados por las ambiciones personales de los caudillismos de izquierda y derecha.

El caudillismo o autoridad caudillista puede entenderse como todo liderazgo carismático donde se reconoce la legitimidad de un solo líder. En el caso boliviano, los caudillos siempre apelaron a las masas para proponer cambios drásticos, desestimando los mecanismos institucionales formales como un sistema

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de reglas de comportamiento democrático, y apelando a la representación directa de la voluntad popular (Irurozqui y Peralta Ruiz 2000). La Asamblea Constituyente le sirvió al presidente Evo Morales como el instrumento para impulsar varios mandatos, donde fueron mezclados algunos mecanismos de democracia directa mediante la movilización de las bases sociales, fundamentalmente indígenas, estimulando la idea de un líder con características hegemónicas. Por su parte, las regiones autonómicas que rechazaban a Morales incitaron un caudillismo también vertical pero diferenciado solamente a través de las demandas de descentralización estatal.

Las precauciones que aparecen giran en torno a si Bolivia está preparada para una intensa descentralización política. porque las exigencias provenientes desde las autonomías municipales e indígenas cuestionan la autoridad legítima de un Estado unitario como rector del desarrollo. Al mismo tiempo, el tipo de Estado Plurinacional que con tanta pompa aparece en la Constitución tiene connotaciones fuertemente centralistas que colisionan con las nuevas estructuras departamentales y regionales.

Este artículo plantea la hipótesis de una transformación constitucional en Bolivia que enfrenta el reto de una compensación histórica para los pueblos indígenas, reconociendo su derecho al autogobierno y a la autodeterminación.

Pero precisamente por este motivo, los sectores de clase media, las élites empresariales y los partidos políticos asumen las reformas políticas con recelo e incertidumbre, pues lo que no se ha solucionado en la práctica es el conflicto entre la centralización estatal para fines hegemónicos, una agenda de equidad en el largo plazo, y las expectativas de descentralización autonómica como alternativa de democratización más allá de las lógicas de gobernabilidad.

Este escenario contradice las teorías vigentes sobre la democracia y el sistema político representativo que postulaban los ideales de una inclusión o incorporación institucionalizada de las masas marginales, sobre la base de pactos gobernables, institucionalidad previsible, un sistema de partidos competitivo, la búsqueda de una consolidación mediante arreglos constitucionales racionalmente continuos y un economía de mercado con estatalidad débil (Elster y Slagstad 1988; Mainwaring, O’Donnell y Valenzuela 1992; Linz y Stepan 1996; O’Donnell 1997; Mahoney 2003; Rhodes, Binder y Rockman 2008; Munck 2009).

Las reformas bolivianas parecen romper los procesos de institucionalización, aunque simultáneamente desafían el orden existente con nuevas posibilidades de mayor democratización. La reforma del Estado y la progresiva implementación de toda la Constitución en Bolivia son un hecho disputado, porque el mas como partido gobernante encarna una alternativa democrática ante los ojos de grandes sectores populares y movimientos indígenas, mientras que las

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clases medias urbanas, junto a las élites económicas, no reconocen las visiones indigenistas de la Constitución y plantean una insubordinación que afecta la legitimidad de las reformas en el futuro mediato. Por esta razón, el mas está utilizando todos los recursos de poder bajo su influencia para ir adelante con sus previsiones electorales después de ganar las elecciones presidenciales en diciembre de 2009, controlar el Congreso por dos tercios y plantearse el objetivo de doblegar cualquier antagonismo en las prefecturas de la Media Luna para las elecciones departamentales y municipales del 4 de abril de 2010.

Si bien las elecciones prefecturales no son una novedad porque empezaron a realizarse desde diciembre de 2005, lo realmente histórico es la elección de “asambleístas o legisladores departamentales” que conformarán instituciones deliberativas con un estatus capaz de aprobar leyes. Esto se extiende hacia los concejos municipales e incluso a otras asambleas deliberativas indígenas que directamente cambiarán la dinámica jurídica en Bolivia y el ejercicio del poder desde los ámbitos locales y regionales.

Desde que Evo Morales fue elegido presidente en 2005, Bolivia no superó un déficit preocupante de concertación. En este país andino está pendiente la posibilidad de alcanzar una reconciliación nacional, debido a la ausencia de pactos consistentes. Reconciliación y pactos duraderos son los requisitos necesarios para facilitar la implementación de proyectos de desarrollo y permitir que la sociedad civil pueda apropiarse de las nuevas directrices provenientes de la Constitución. En realidad, con tantos eventos como los referendos autonómico, revocatorio, constitucional, y las sospechas sobre alteraciones graves al padrón electoral, no se sabe si la conciencia colectiva confiará en la calidad de los procesos electorales porque éstos dejaron de ser instrumentos para alcanzar estabilidad y pacificación.

Asimismo, existe la necesidad inmediata de conceptualizar el tipo de reformas institucionales, administrativas, electorales y políticas, dentro de un marco suficientemente comprensible para que la sociedad boliviana advierta los alcances de cualquier cambio importante, para que difunda la información sobre los impactos de la reforma estatal, y posteriormente para tener una ruta crítica donde el Estado y la sociedad civil converjan, con el fin de materializar los cambios esperados. Esto es muy importante, sobre todo cuando se analiza el concepto demasiado ambiguo referido al Estado Plurinacional que figura en la Constitución. De manera general, el Estado Plurinacional boliviano intenta ser entendido como aquella institucionalidad que permita romper las condiciones de colonialismo interno, facilitando el protagonismo de los pueblos indígenas en las decisiones políticas del Estado y los rumbos de la economía1.

1 El colonialismo interno en Bolivia es una concepción ideológica planteada por las doctri-

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gamb oa r ocaba d o

Es vital que la conceptualización de las reformas constitucionales pueda tener, además, una visión sobre la preservación del Estado de Derecho y el equilibrio de poderes en el largo plazo porque sólo dentro de sus fronteras podrá resolverse de manera más efectiva y sistemática el combate a la pobreza, transformando desde abajo el rostro de la situación social, productiva, cultural y política de la sociedad boliviana.

El haber aprobado un Régimen Electoral transitorio el 14 de abril de 2009 constituyó un paso muy pequeño o es únicamente la punta del iceberg, porque es mucho más determinante la comprensión de los problemas que traen la reforma estatal y el conjunto de la Constitución (Alba y Castro 2007). Específicamente, hay que visualizar cuáles serán las áreas más conflictivas, las dimensiones susceptibles de una consolidación democrática y, especialmente, cómo se garantiza el respeto de los derechos fundamentales y se fortalece el ejercicio de la ciudadanía política, la continuación del sistema democrático y la reducción de algunos peligros provenientes de la cultura del autoritarismo que todavía impera en Bolivia. De lo contrario, las elecciones municipales y departamentales de abril de 2010 podrían anunciar algunas señales de quiebra democrática (Linz 1993).

Es importante tener una visión de conjunto en cuanto a los problemas, soluciones y necesidades contenidas en las reformas estatales de la nueva Constitución —lo cual Evo Morales y el mas aún no tienen—, incluso sabiendo que el largo plazo para la culminación de aquéllas, probablemente, implique los próximos diez años o hacer un alto en el camino, donde tengan que realizarse mayores cambios constitucionales.

El conjunto de las provisiones constitucionales debe ser entendido como factores que van a aumentar o desestabilizar la capacidad del nuevo Estado boliviano autonómico, mediante la redefinición del papel y la acción de las instituciones públicas departamentales y municipales, pero también por medio de un nuevo impulso a la sociedad civil, cuya participación e involucramiento es imprescindible para llegar al éxito; asimismo, se espera que la democracia representativa pueda también ser resguardada.

Sería un error aproximarse a la comprensión de las reformas estatales pensando que los deleznables acuerdos políticos obtenidos para aprobar el Régimen Electoral Transitorio fueron una garantía para retomar la gobernabilidad nas kataristas e indigenistas desde los años setenta. Se postula que los pueblos indígenas, especialmente aquellos del mundo andino, sufren una constante explotación colonial que se proyecta desde 1535 durante la dominación española hasta llegar a la actualidad, demostrando un horizonte de explotación de largo plazo que exige respuestas políticas y luchas por el poder a favor de las culturas ancestrales. Para los pueblos indígenas, las transformaciones constitucionales tienen que ser un momento de refundación estatal y destrucción del colonialismo.

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democrática en Bolivia (Rivera 2008). Por esto mismo, no aparecen todavía claras oportunidades de cambio en función de una estabilidad política para un Estado totalmente descentralizado.

Las interpretaciones, la conceptualización de las reformas y sus dimensiones no se abordan constructivamente, ni por parte de la oposición, ni por parte del gobierno del mas, incluso a pesar de su gran fortaleza después de que Evo Morales fuera reelegido el 6 de diciembre de 2009. La aparición de mayores conflictos representa una característica que amenaza con traumatizar el sistema político, más allá de las nuevas reglas del juego electoral para las elecciones presidenciales, departamentales y municipales.

Este trabajo tiene el objetivo de analizar los problemas implicados en la implementación del texto constitucional, el contexto en que se negociaron algunos cambios para viabilizar el referéndum aprobatorio de la Constitución Política, los conflictos políticos en la coyuntura 2008-2010, y una aproximación en torno a cómo los nuevos poderes departamentales, municipales y sus redes descentralizadas podrían mostrar renovaciones democráticas o retos imposibles dentro de los marcos del Estado Plurinacional.

Las elecciones prefecturales y municipales programadas para abril de 2010 tienen reglas del juego más complejas con el Régimen Electoral Transitorio. Lo más trascendente es que obligan al Estado boliviano a un reacomodo sustancial de su institucionalidad, dando paso a nuevas opciones de poder regional y local que pondrán en marcha diferentes estructuras de gobierno subnacionales.

Las pri n cipale s ref o r ma s c o n s tit u cio n ale s

Los cambios constitucionales en Bolivia caen por fuera de las teorías sobre la consolidación democrática y la gobernabilidad porque se considera que cualquier institucionalización racional-moderna, mediante la representación de los partidos y una reforma estatal caracterizada por la modernización en la gestión pública, no responde al carácter multicultural del país. Aprobar la Constitución en febrero de 2009 fue un intento para que el gobierno de Evo Morales demostrara el rumbo de sus reformas, que caminaban hacia un socialismo del siglo xxi, mezclado con la construcción de un Estado indígena plurinacional.

Evo Morales apela constantemente a los movimientos sociales y las culturas originarias. La consulta directa y la movilización instrumental de los pueblos indígenas, contrariamente, están impulsando sus propias condiciones de erosión e inestabilidad durante los procesos de implementación constitucional porque el particularismo étnico-cultural, junto al corporativismo de los sindicatos campesinos, desatan más conflictos y debilitan al Estado como autoridad reconocida en el ámbito nacional.

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El impulso del Estado Plurinacional, por momentos, parece promover conductas y posiciones excluyentes del movimiento indígena, haciendo que los cambios constitucionales presenten un choque entre los conceptos de democracia representativa, democracia directa y ejercicio del poder a cargo de los excluidos, que deberían escarmentar a las clases medias urbanas y de tez blanca en Bolivia.

La nueva Constitución se caracteriza por ampliar una serie de derechos sociales, junto con la identidad heterogénea de un país que trata de contrarrestar la segregación racial. El artículo 99 establece que “la diversidad cultural constituye la base esencial del Estado plurinacional comunitario […]. El Estado asumirá como fortaleza la existencia de culturas indígena originario campesinas, depositarias de saberes, conocimientos, valores, espiritualidades y cosmovisiones”. Se afirma, por lo tanto, que el patrimonio indígena es la expresión e identidad del Estado en Bolivia, reconociéndose además el autogobierno de los pueblos indígenas, sus instituciones y entidades territoriales ancestrales. Esto, sin duda, democratiza más el sistema político pero tensiona las orientaciones institucionalistas del constitucionalismo porque los pueblos indígenas estarían más interesados en desmontar las instituciones de la democracia occidental, antes que en protegerlas.

La Constitución incorpora un modelo de Estado con una estructura de autonomías y organización territorial donde emerge un tipo de Estado federalista. Ésta es la parte más novedosa, pues toda la tercera parte del texto constitucional especifica la reestructuración territorial del Estado, reconociéndose cuatro tipos de autonomía: departamental, regional, municipal e indígena, con sus respectivos órganos ejecutivos, capacidades legislativas, deliberativas y fiscalizadoras.

No queda claro cómo va a compatibilizarse la visión de profunda descentralización del Estado en el capítulo sobre autonomías con las orientaciones centralistas establecidas en la estructura y organización económica del Estado que también están presentes en la Constitución. Aún se requiere la identificación de directrices con la aprobación de una ley marco de autonomías. Asimismo, no hay un diagnóstico completo sobre la situación institucional de las nueve prefecturas (cabeza ejecutiva de los gobiernos departamentales) para acceder de manera más efectiva al régimen autonómico. Está en cuestionamiento si las regiones autonómicas tienen las capacidades gerenciales e institucionales, homogéneas y utilizables para tomar decisiones políticas y ejecutivas con efectos territoriales.

En las reformas referidas a la organización funcional del Estado, lo más importante es la composición de las cámaras de diputados y senadores que amplían la posibilidad de representación indígena, junto con la elección por voto

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universal de los miembros del Tribunal Supremo de Justicia, el Tribunal Agroambiental, el Consejo de la Judicatura y el Tribunal Constitucional Plurinacional. Se incorporó la justicia indígena originaria campesina con el mismo estatus que la justicia ordinaria. Las funciones otorgadas al Estado para la prestación de servicios sociales y las funciones económicas se amplían sustancialmente.

El gobierno del mas promueve la injerencia directa del poder ejecutivo, lo cual es un signo de problemas de gobernabilidad que afectarán constantemente al futuro concertado en la implementación de la Constitución. Se requiere proteger la independencia de poderes y analizar con cuidado los efectos perversos y las malas prácticas generadas en el caso de un excesivo fortalecimiento del presidencialismo que actualmente ejerce una lógica vertical en la imposición de las reformas. En consecuencia, es necesario observar cómo interviene la oposición en los nombramientos de algunas autoridades por dos tercios dentro del Congreso. Si hay señales de ruptura, la implementación de las reformas ingresará en un eterno bloqueo y polarización.

Hasta la fecha, la oposición fue relegada de las principales comisiones del Congreso, pues el mas tiene mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y Senadores, surgiendo con mayor claridad fuertes directrices hegemónicas. Se utiliza la fortaleza partidaria de un ente ganador que busca su consolidación como actor político en el largo plazo, en lugar de apuntalar la democracia de representación proporcional. La lógica de mayoría en el poder trata de convertirse en la lógica de transformación constitucional, impugnando a la oposición por su carácter occidental y neocolonial, que ahora debería subordinarse a un tipo de Estado indígena.

En las reformas de la estructura y organización económica se destaca el artículo 341 sobre los recursos departamentales, donde se reconocen las fuentes de ingreso que alimentarán a las autonomías, pero sin especificar las condiciones del pacto fiscal y la observancia de criterios transparentes respecto a la rendición de cuentas. La descentralización política y el federalismo en Bolivia generarían un desorden fiscal no previsto en la actualidad.

No existe un análisis fiscal financiero claro y concertado que, en algún momento, acompañe la ley marco de autonomías. Tampoco están claras las estrategias y decisiones económicas del Gobierno que permitirían dar continuidad a la estabilidad macroeconómica. Específicamente, no existe una concertación en cuanto a la distribución de regalías, el impuesto directo a los hidrocarburos (renta petrolera) y el mantenimiento de una serie de bonos sociales. Las tendencias de la Constitución se orientan hacia la ampliación del gasto social para garantizar la centralidad de un Estado protector.

Las reformas en el sistema de derechos fundamentales, garantías y acciones de defensa, recuperaron las provisiones de derechos liberales de primera,

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segunda y tercera generación, otorgando una protección importante a los derechos individuales, colectivos y de minorías con enfoque de género. Estos derechos y garantías tienen alta prioridad, razón por la cual representan la base de toda la estructura constitucional; sin embargo, no está claro si existe la predisposición de todas las fuerzas políticas para precautelar los derechos mínimos. Oficialismo y oposición han aprendido a sacar ventajas electorales del desorden. Todos exageran la crisis, exacerban los conflictos por un frío cálculo, terminando por acomodarse al acecho de una democracia anómica donde la violación de los derechos se ha naturalizado (Gamboa Rocabado 2009a).

La expropiación de una casa y los atentados contra la familia del ex vicepresidente Víctor Hugo Cárdenas (1993-1997), así como las lesiones graves causadas a dirigentes cuando algunas comunidades indígenas castigan físicamente con el argumento de administrar justicia comunitaria, expresan que el frondoso capítulo de derechos y garantías de la Constitución encuentra serios problemas para su cumplimiento. Por lo tanto, es fundamental hacer un seguimiento a las formas en que el poder ejecutivo está dispuesto a proteger los derechos de ciudadanía y apoyar el papel del Defensor del Pueblo; en caso contrario, la expansión de una cultura autoritaria afectará enormemente la aplicación de la Constitución.

Aquí también se presenta la incertidumbre entre las decisiones hegemónicas del mas para convertirse en el actor político preponderante de los próximos 20 años y las estructuras democráticas para la limitación del poder. Por el momento, Evo Morales está cultivando una hegemonía cuyos primeros resultados se expresan en el sometimiento a juicios ordinarios por corrupción de la mayoría de los líderes políticos que fueron protagonistas del modelo neoliberal de democracia representativa (1985-2005). La intención del mas y los movimientos sociales es romper con el pasado a como dé lugar, incluso utilizando leyes con carácter retroactivo que violan la presunción de inocencia prevista en la Constitución.

L a i m plem e n taci ó n c o n s titu cio n al , ref o rmas d el E s ta d o y lo s ac u er d o s po lí tico s para mod ificar la C ons tit u ció n e n o ctu bre d e 2 0 0 8

El establecimiento de un “Estado Plurinacional” en Bolivia es una oportunidad de integración social en el país, pero al mismo tiempo refleja un riesgo al abandonar los equilibrios institucionales de la democracia moderna. Los procesos de cambio sociopolítico y constitucional podrían afectar, eventualmente, a otras democracias latinoamericanas porque la crisis del modelo de economía de mercado, junto a la persistencia de la pobreza y las demandas por una “democracia directa”, ponen una serie de límites a la democracia institucional, en caso de que ésta ingrese en un acelerado proceso plebiscitario.

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Lo que debe incorporarse para futuras investigaciones es un marco analítico de política comparada sobre las raíces de la consolidación democrática, la gobernabilidad y el papel de los movimientos sociales. Éstos son portadores de sus propias condiciones de desgaste y desequilibrio durante los procesos de reforma constitucional, en medio de las demandas para consolidar la democracia boliviana, entendidas como una reparación histórica y humana a favor de los pueblos indígenas (Grimm, Rowan y Kumm 2008; Toonen y Grotz 2007).

La Constitución —de corte e inspiración indigenista— intenta recomponer las tareas pendientes de reconciliación y solución alternativa de conflictos que el país requiere con urgencia. En Bolivia, el proceso de reformas de economía de mercado y privatizaciones llevado a cabo entre 1993 y 2001 marginó sistemáticamente la posibilidad de modificar la Constitución y generar escenarios de consulta como el referéndum, lo cual provocó un vacío de legitimidad cuando la sociedad no sólo vio que le impedían beneficiarse materialmente de las políticas de privatización, sino que aprovechó las ventajas del mismo régimen democrático para exigir mayores dosis de participación y transformación institucional con una visión étnica, de género y permeable a una acción “desde las bases”.

Los efectos políticos que se encuentran por detrás de la implementación constitucional expresan que el conflicto puede rebrotar con la consolidación de los gobiernos autónomos regionales; la profundización de las expectativas por una revolución social a favor de un Estado Benefactor; el papel ambiguo de las Fuerzas Armadas para defender a los gobiernos democráticamente elegidos en momentos de convulsión; las amenazas de una dictadura cuando muchos sectores demandan la reelección indefinida de Evo Morales; y debido al permanente estímulo de los movimientos de masas para forzar varios cambios sociales, lo cual genera demasiada inestabilidad institucional. Esta situación revela la ausencia de patrones de consolidación democrática, entendidos como un proceso de cambio controlado por un sistema pluripartidista que en Bolivia se está desintegrando.

Los problemas de implementación constitucional que Bolivia enfrenta resaltan la contradicción entre el modelo de democracia denominada neoliberal y aquella democracia originaria o directa, según la perspectiva de los movimientos indígenas que participaron en la Asamblea Constituyente entre 2006 y 2007. Esto es muy relevante porque la ideologización del proceso político boliviano llevó, peligrosamente, a descartar muy prematuramente la democracia neoliberal, que, vista con seriedad y rigurosidad conceptual, es parte de la teoría democrática “normal”.

No existe una democracia neoliberal específica y contraria a los intereses de las grandes mayoría excluidas; todo lo contrario. La democracia boliviana

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empezó un importante momento de inclusión que dio lugar a una intensa participación de indígenas, y también de aquellos sectores que buscaban destruir el régimen democrático; por lo tanto, la democracia en Bolivia aguantó las tensiones entre 1993 y 2003, favoreciendo a los grupos excluidos y corriendo el riesgo de ser agredida por los sectores más extremistas y antidemocráticos (Dahl 1989, 18; Przeworski et al. 2000).

La retórica del Movimiento Al Socialismo (mas) para dar mayor impulso a otros grupos y movimientos sociales, con el fin de limitar el monopolio de los partidos políticos, no es, en realidad, un gran descubrimiento. Si se analiza históricamente el trayecto boliviano entre la dictadura y la democracia (19781982), la movilización de masas en busca de la democratización y un sentido de justicia social siempre estuvo muy presente en los últimos treinta años de la historia de Bolivia (Von Mantenheim y Malloy 1998).

En España y en todas las democracias europeas, el accionar protagónico ha sido, y es, de los partidos políticos. Al salir de las dictaduras, los partidos se convierten en las instituciones más razonables —no necesariamente las mejores— para competir en un régimen democrático. Si se sataniza a los partidos, como lo hace el mas para implementar la nueva Constitución, solamente estaríamos legitimando un sistema de ideas para ganar electores, los cuales, ingenuamente, apoyarán a otro partido que ingresará en la dinámica del poder y en la misma lógica de aquellos que los críticos del mas aborrecían. Se cometerán así las mismas barbaridades, los excesos y las fallas que se cuestionaban antes de llegar al gobierno.

El papel de los movimientos cívicos e indígenas es muy rico e intenso en los ámbitos locales y regionales; sin embargo, en el ámbito nacional, donde están en juego los intereses del Estado, la incursión de una democracia directa sin partidos no es el mejor instrumento para construir y desarrollar una democracia moderna y duradera en el tiempo. Las concepciones del mas podrían llevar a un tipo de democracia que, en la experiencia española, los franquistas llamaban democracia orgánica: una democracia basada en la familia, el municipio, los sindicatos, los colegios profesionales, etcétera.

Curiosamente, en Bolivia los sectores revolucionarios apelan a los movimientos indígenas, campesinos, y a lógicas corporativas que presentarían signos de democracia directa. Así, ingresamos en la concepción de una democracia corporativista pero con ribetes de autoritarismo y bloqueo de negociaciones pacíficas. Todos quieren obtener el máximo de beneficios mediante la imposición de sus derechos innatos.

La contradicción entre la democracia orgánica y la democracia individualista e inorgánica de los partidos políticos es falsa, porque allana el terreno para la intervención de gobiernos dictatoriales y acciones de fuerza que liquidarían

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las raíces jóvenes de cualquier sistema democrático auténtico. Este problema ideológico sobre las idealizaciones en torno a la democracia que plantean los diferentes actores sociales en Bolivia, según sus intereses, es algo que se encuentra por detrás del concepto de Estado Plurinacional; éste representa el epicentro de las transformaciones políticas en la Constitución de 2009.

El objetivo es mostrar el carácter multicultural de lo político y la presencia decisoria de los grupos excluidos (o colonizados desde hace 500 años) dentro del sistema democrático, aunque al mismo tiempo se manifiesten varias contradicciones más profundas, como el regreso a un Estado controlador de la economía como el baluarte de la centralización del poder y la resolución coercitiva de los conflictos, que amenaza con destruir cualquier oposición política.

En este caso, si desapareciera la oposición, surgiría un quiebre democrático que el Estado Plurinacional sería capaz de aceptar como parte del “proceso constituyente revolucionario”.

Una de las claves del conflicto es esta llamativa tensión entre las múltiples formas de entender la democracia en Bolivia, pero desde la perspectiva de intereses explícitos que hacen tambalear todo el sistema político. Asimismo, la tensión entre la democracia directa y plebiscitaria frente a la democracia representativa expresa cómo el régimen democrático en Bolivia tiene que apelar a la figura del referéndum casi para todo.

Aquí surgen muchas limitaciones porque se levantan espejismos sobre las alternativas de participación que tienden a complicar las condiciones de estabilidad institucional. Muchas constituciones no se aprobaron por referéndum, como la Constitución alemana, por ejemplo, y la participación directa tampoco ha solucionado nada en los momentos de mayores crisis. A pesar de haber logrado una nueva Constitución, Bolivia sigue presa del pánico y la debilidad estructural del Estado, que no tiene un escenario institucional duradero y que constantemente es desafiado porque no se reconocen las estructuras estatales como las principales fuentes de dominación, capaces de cohesionar a toda la sociedad (Centeno 2002; López-Alves 2000).

Hay otra tensión que se muestra claramente en el proceso constituyente boliviano. El choque entre aquella Bolivia unitaria (junto al centralismo promovido por el presidencialismo de Evo Morales) y aquella Bolivia donde tienen eco las demandas descentralizadoras de los nueve departamentos: la división política y administrativa, por ahora.

Los encuentros territoriales para que los diputados constituyentes recogieran varias demandas (por departamento), realizados en mayo de 2007 durante la Asamblea Constituyente, fueron de la mano con un rumbo hacia el federalismo. Al mismo tiempo, todos defendían la idea de un Estado unitario, que hoy día no encaja muy bien con los conflictos entre el Estado Plurinacional y

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los cuatro tipos de autonomía político-territorial finalmente aprobados en la Constitución.

El discurso de participación popular directa y ancestral de los pueblos indígenas fue explotado hábilmente por el mas, que negó, simultáneamente, las demandas autonómicas de la Media Luna (la mitad del territorio, localizado en el oriente del país). Esta contradicción también puede terminar en el surgimiento de amenazas autoritarias. La descentralización siempre llevará a los movimientos sociales regionales hacia mayores dosis de autonomía; ahora bien, otro tipo de amenazas con el secesionismo también podrían destruir una democracia muy joven como la boliviana.

Con la descentralización surgen importantes innovaciones en el proceso de formulación de las políticas públicas; esto lo sabe cualquier persona bien informada. Toda la hostilidad del mas hacia los proyectos políticos de la Media Luna no es admisible ni congruente con la consolidación de un régimen democrático; sin embargo, los movimientos indígenas que defienden el Estado Plurinacional aseguran que las libertades políticas deberían favorecer especialmente a las culturas “originarias y precoloniales”, que, a su vez, deberían destruir las demandas descentralizadoras de las élites neocoloniales y occidentalizadas de la Media Luna: Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija, regiones donde existe escasa población indígena de origen andino (aimaras y quechuas).

Los problemas de la desigualdad en la representación del sistema político boliviano son otro elemento complejo de resolver en el molde del Estado Plurinacional. La masa de población en las ciudades de La Paz y El Alto, por ejemplo, comparada con la representación de las zonas menos pobladas —incluidos el departamento de Santa Cruz y las ciudades de la Media Luna—, conduce a un desbalance que va en detrimento de la calidad de la democracia en Bolivia. Por lo tanto, es importante fortalecer la proporción de representantes indígenas, pero esto no debe implicar una interpelación demagógica donde algunos dirigentes buscan desestabilizar al sistema, en lugar de ayudar a encontrar soluciones.

Hoy día existen buenas condiciones para el ingreso en la política de los partidos indigenistas, con objeto de tener representación en el Parlamento y mejorar la calidad democrática. Veremos si así se avanza hacia el logro de una mejor concertación, porque lo demás es todavía confuso; es decir, la representación étnica directa, que aviva resentimientos raciales y nacionalistas. Los líderes indígenas tienen en sus manos la gran posibilidad de utilizar su poder para implementar una Constitución que abra el paraguas de una reconciliación étnica y la identificación de nuevos parámetros de estabilidad democrática y representativa. Empero, los rumbos de la democracia directa son proclives a combinarse con liderazgos autoritarios y la dinámica intransigente de aquellos

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que dicen ser revolucionarios, en la medida en que el concepto de Estado Plurinacional sea interpretado por los movimientos sociales, solamente, como un escenario para la “democracia étnica” en Bolivia (Mann 2006).

La presencia del mas en el poder planteó la necesidad de repensar las estrategias de gobernabilidad y las reformas del Estado, con el objetivo de ir más allá de los pactos políticos entre los principales partidos con representación parlamentaria. El presidente Evo Morales concentró, en un principio, buena legitimidad y expectativas sociales, que demandaron una mayor intervención del Estado en la economía, pero al mismo tiempo despertó la animadversión y el enfrentamiento directo con la oposición y toda persona que esté en desacuerdo con el mas o las políticas de Morales.

El estímulo de los conflictos desde la presidencia de la República está generando graves distorsiones en torno a las autonomías. Los choques del Presidente, en algún momento, también trataron de minimizar los graves casos de corrupción en Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (ypfb), mostrando una conducta dogmática: “el presidente no se equivoca y si comete alguna ilegalidad, sus abogados lo solucionan”2.

A pesar de estos problemas, existen condiciones favorables para el presidente y el mas, que, sin embargo, deben complementarse con propuestas factibles en cuanto a una reestructuración institucional del poder ejecutivo y una comprensión cabal sobre cómo generar nuevos pactos entre el Presidente, los prefectos (o gobernadores) de la Media Luna y la nueva estructura del Estado Plurinacional.

Si bien se realizaron con éxito las elecciones de diciembre de 2005 y tres referéndums —autonómico, junto a la elección de asambleístas (2006), revocatorio del mandato (2008) y constitucional (2009)—, y la elección de la prefecta de Chuquisaca en 2007, los espectros de la crisis de octubre de 2003 (cuando cayó el régimen del ex presidente Gonzalo Sánchez de Lozada) continúan ocasionando el temor de explosiones violentas contra el sistema democrático, sobre todo porque con una nueva Constitución no se superaron dos tipos de problemas.

2 Evo Morales afirmó en varias oportunidades: “Yo le meto nomás, por más que sea ilegal, y después les digo a los abogados: si es ilegal, legalicen ustedes; para qué han estudiado” (La Razón 2008b). Poco después del referéndum del 25 de enero de 2009, se conoció la impresionante red de corrupción en YPFB, que involucraba al presidente de dicha entidad, el ex senador Santos Ramírez, quien recibía pagos extralegales en calidad de favoritismos, probable extorsión y cohecho. Ramírez fue detenido y encarcelado en el penal de San Pedro de la ciudad de La Paz, pero el escándalo desnudó por completo las dobles intenciones de varios jerarcas del MAS que no se interesan en la Constitución ni en las reformas estatales, sino que simplemente quieren poner una mano en las áreas más jugosas de las arcas del Estado. Se cree que los objetivos de la corrupción en YPFB debían desviar fondos de hasta mil millones de dólares.

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Primero, la dispersión del poder entre el occidente y el oriente del país. Esto tiende a aumentar con las elecciones departamentales y municipales porque las previsiones de Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando, para abril de 2010, esperan consolidar las autonomías departamentales, mientras que el mas intenta destruirlas mediante otro tipo de autonomías indígenas, elecciones de subprefectos y el referendo sobre la autonomía del Chaco, para neutralizar la capacidad de acción de las élites regionales en la ciudad de Tarija3.

De hecho, en las elecciones presidenciales del 6 de diciembre de 2009 también se ejecutó el referéndum del Chaco, que logró autonomizarse, afectando la capacidad de acción de las élites regionales ubicadas en la capital de Tarija.

Este referéndum fue entendido como una victoria político-estratégica de Evo Morales, al haber logrado dividir los intereses autonómicos en el sur del país.

Segundo, las debilidades en cuanto a un pacto social duradero no permiten ejecutar cambios impulsados por el mas y la misma oposición. Esto fue notorio entre marzo y abril de 2009, cuando casi se hunde la posibilidad de tener aprobado el Régimen Electoral Transitorio; en consecuencia, las constantes rupturas entre el poder ejecutivo y los partidos de la oposición también se reproducen en la discordia entre el Estado y la sociedad civil boliviana, que se encuentra fragmentada y aquejada por la pobreza.

Aquí se sugiere conceptualizar la reforma estatal como un proceso de conflictividad y cambio sociopolítico permanentemente rivalizado, pero articulado a la necesidad de controlar y recomponer la gobernabilidad del sistema político a partir de cinco factores4: •• Lograr que la sociedad boliviana acepte una redefinición de las responsabilidades del Estado previstas ahora en la Constitución promulgada.

•• Ampliar las capacidades para emprender y promover acciones de interés colectivo en forma eficiente, bajo el paraguas del concepto de Estado Plurinacional, que en el caso de la Constitución significa asumir una identidad indigenista con la capacidad política para reconocer la preexistencia colonial 3 El artículo 76 del Régimen Electoral Transitorio (Ley 4021 del 14 de abril de 2009) especifica que “en aplicación del Artículo 280, parágrafos I, II y III de la Constitución Política del Estado, la Provincia Gran Chaco del Departamento de Tarija optará por la autonomía regional el 6 de diciembre de 2009 vía referendo, a solicitud expresa, mediante ordenanzas de los gobiernos municipales de Yacuiba, Villamontes y Caraparí”.

4 En este caso, por gobernabilidad se entiende el “atributo de las sociedades que se han estructurado sociopolíticamente de modo tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones de autoridad y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales o informales —que pueden registrar diversos niveles de institucionalización— dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias” (Prats 2004, 28).

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de los pueblos indígenas, respetando sus derechos al autogobierno y autodeterminación pero, al mismo tiempo, con una proyección de descentralización que admite cuatro niveles de autonomía: departamental, regional, municipal e indígena.

•• Comprender mejor cómo se van a acomodar las provisiones constitucionales y las funciones del Estado a sus actuales capacidades, teniendo en cuenta fases y procesos de corto, mediano y largo plazo. La necesidad de “acomodar las funciones a las capacidades del Estado” representa un requisito estratégico que exige elegir entre lo que se debe y no se debe hacer, cómo hacerlo, cómo aumentar la capacidad estatal mediante la revitalización de las instituciones públicas y qué condiciones de concertación existen para lograr estabilidad política, evitando la irrupción violenta del autoritarismo (Banco Mundial 1997; 2000).

•• Está pendiente cómo se van a clarificar las prioridades en la implementación de la Constitución, su ritmo y la identificación de dificultades que deben ser superadas si se buscan resultados específicos, sobre todo en cuanto a la protección de los derechos fundamentales, garantías y acciones de defensa. La toma ilegal de la casa del ex vicepresidente de la República Víctor Hugo Cárdenas, así como la tortura sufrida por el dirigente campesino Marcial Fabricano como un supuesto acto de “justicia comunitaria”, traslucen violaciones sistemáticas a la Constitución, muchas de ellas instigadas por algunos sectores del mas5.

•• Asimismo, el funcionamiento de la estructura estatal aún no determinó qué acciones inmediatas deben ponerse en marcha para reorientar la toma de decisiones, de acuerdo con el concepto de Estado Plurinacional, pues éste se restringe únicamente a un eslogan ideológico susceptible de ser rellenado con cualesquier contenido e intereses de poder.

La Constitución promulgada tuvo, además, varias modificaciones que no fueron realizadas por los asambleístas, sino por el Congreso nacional. Por 5 Desde que fue promulgada la Constitución, se intensificó la toma ilegal de tierras, minas, y hasta de algunos predios pertenecientes a propietarios privados, sin que el Ministerio Público pueda intervenir para hacer respetar el cumplimiento de la ley. Cuando el dirigente indígena amazónico Marcial Fabricano fue prácticamente torturado con más de 30 azotes en la espalda y los brazos el 8 de mayo de 2009, en su gran mayoría los dirigentes sindicales controlados por el MAS, incluidos los dirigentes de la Confederación de Indígenas de Bolivia, legitimaron el hecho de violencia argumentando “traición al movimiento indígena”. Estas conductas autoritarias, y ubicuas según la coyuntura, hacen una interpretación tendenciosa e instrumental del nuevo texto constitucional, degradando sus contenidos constantemente. Lo mismo sucede con la Ley Anticorrupción Marcelo Quiroga, donde para el MAS todos son sospechosos y está prevista la retroactividad de investigaciones sobre el origen de fortunas o acusaciones que violan el capítulo de derechos y garantías de la actual Constitución.

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lo tanto, el texto aprobado el 9 de diciembre de 2007 en la ciudad de Oruro representa una versión que también fue cambiada posteriormente por una comisión pequeña de constituyentes del mas y asesores políticos, a comienzos de 2008, en el edificio de la Lotería Nacional y en reuniones reservadas que organizó el poder ejecutivo. La Constitución se reescribió varias veces a partir de intensas negociaciones políticas entre el Gobierno, los prefectos de todo el país y los partidos políticos de la oposición, principalmente, Poder Democrático y Social (Podemos). Este proceso tuvo lugar entre septiembre y octubre de 2008, luego de conocerse los resultados del referéndum de revocatoria del mandato del 10 de agosto. La Asamblea Constituyente fracasó en varias oportunidades, sin poder redactar la Constitución, pues todas las modificaciones y acuerdos finales sucedieron por fuera de la institucionalidad de dicha Asamblea (Gamboa Rocabado 2009b, 246).

El 20 de octubre de 2008, un acuerdo político cambió más de cien artículos con la redacción de un documento de consenso entre el oficialismo y la oposición; sin embargo, el consenso en el fondo fue siempre “aparente o ligado a cálculos circunstanciales” porque los sabotajes podrían emerger repentinamente, incluso con una violencia desenfrenada, como la matanza del 11 de septiembre de 2008 en el poblado El Porvenir, en Pando. Este hecho de sangre precipitó la intervención militar y un estado de sitio departamental, que muestra una pauta sobre la inviabilidad de pactos responsables y los extremos adonde están dispuestos a llegar el oficialismo y la oposición. Por esto, la aplicación indiscriminada de referendos, elecciones y consultas populares como las de diciembre de 2009 y abril de 2010 tiende a debilitar el sistema de partidos políticos y las instituciones estatales que son utilizadas para complicar el juego político en función de cálculos de poder (Mansilla 2004, 69)6.

Debido a la presión por lograr acuerdos con la oposición regional de la Media Luna, donde también fueron ratificados los prefectos de Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija después del referéndum revocatorio, el mas abrió la posibilidad de compatibilizar el proyecto de pacto constitucional con los estatutos autonómicos departamentales. Esto también resultó ser un fracaso porque no lograron conciliarse los estatutos con la Constitución, razón por la cual las elecciones prefecturales de abril de 2010 son un evento precipitado que oculta profundas contradicciones, donde Evo Morales trata de imponer el texto constitucional en la Media Luna, frente a la oposición regional que convoca 6 En Cobija, funcionarios de la prefectura se enfrentaron con armas de fuego a campesinos movilizados por el gobierno del MAS. En el choque murieron 13 personas y las investigaciones hasta el día de hoy son muy confusas. El prefecto de Pando, Leopoldo Fernández, fue arrestado y trasladado al penal de San Pedro, en la ciudad de La Paz, donde nunca se llevó a cabo el “debido proceso legal”.

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públicamente al desacato para legitimar sólo sus estatutos autonómicos como el instrumento decisorio más eficaz (Urenda Díaz 2005).

En la ciudad de Cochabamba, el 5 de octubre de 2008, el Gobierno y los prefectos acordaron algunas competencias autonómicas, aunque no firmaron ningún documento. Éste es el eje de las insuficiencias en los acuerdos provisionales porque los actores políticos dejan de lado los problemas de fondo, pensando que la realización de elecciones nacionales, prefecturales y municipales mostrará una nueva correlación de fuerzas políticas cuando la sociedad civil fortalezca o debilite, mediante el voto, las posiciones preestablecidas del mas y los partidos de la oposición. Este tipo de razonamiento es un espejismo, pues reduce las capacidades de liderazgo de todos los partidos, así como sus responsabilidades en los momentos más decisivos (Przeworski, Stokes y Manin 1999).

Un hecho importante aquel 5 de octubre fue el acuerdo de reconocer “facultades legislativas” para las autonomías departamentales, municipales e indígenas.

El avance abrió un nuevo escenario de diálogo en el Congreso. Se formó una comisión de conciliación que no sólo afinó los acuerdos de Cochabamba, sino que debatió y acordó modificaciones en otros temas cuestionados del texto constitucional, como la visión de Estado Plurinacional, la composición del Congreso, del poder judicial y la reelección del Presidente. Las modificaciones alcanzaron a más de un centenar de artículos, de los 411 del proyecto constitucional.

Los acuerdos más importantes se concentraron en la reelección del Presidente, las competencias autonómicas, el procedimiento de reformas a la Constitución por dos tercios, el mantenimiento de los diputados plurinominales en la representación congresal, el respeto a la propiedad privada, la política agraria y la tierra, los límites al control social, la composición de la Corte Nacional Electoral, la estructura jurídica y la justicia comunitaria, así como la distribución de los ingresos departamentales.

La reelección presidencial será por una sola vez, al igual que la parlamentaria. En el caso de Evo Morales, el Vicepresidente y los parlamentarios, se decidió acortar su mandato para que se postulen a la reelección en diciembre de 2009, con la posibilidad de permanecer en sus cargos hasta el año 2014, en caso de que resulten reelectos. El proyecto de Constitución aprobado en Oruro ponía en vigencia la reelección presidencial “continua por una sola vez”, pero Evo Morales y el mas querían interpretar esta oportunidad sugiriendo que con una nueva Constitución, las primeras elecciones a convocarse en el año 2011 serían como un punto cero para que Morales se postule como si fuera la primera vez, a fin de pretender otra reelección, apuntando hasta el año 2019.

Los partidos de oposición exigían que se aclare la redacción para tener una idea clara sobre el tiempo real del mandato presidencial, de tal manera que

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no aparezcan interpretaciones sorpresivas, por lo que se acordó que la reelección tendrá en cuenta el actual período constitucional; es decir, Evo Morales acortará su período constitucional con el que fue elegido en 2005, para que se vuelva a postular en diciembre de 2009. Si fuera reelegido, solamente gobernará hasta el año 2014. Este acuerdo posibilitó la aprobación del referéndum constitucional para el 25 de enero de 2009 (La Razón 2008a).

El problema de las autonomías El modelo autonómico diseñado por la Asamblea Constituyente fue muy general y tuvo una serie de errores conceptuales porque la Comisión de Autonomías ni siquiera pudo tener un solo informe de mayoría. De hecho, la oposición presentó su propio informe desconociendo las autonomías indígenas, y el oficialismo (mas y algunos aliados) también se dividió internamente, razón por la cual no presentó una propuesta clara.

En las negociaciones de octubre de 2008, recién pudieron consolidarse algunas directrices, especialmente referidas a las competencias autonómicas que reconocen la “capacidad legislativa” para las autonomías departamentales, municipales e indígenas; esto significa que pueden aprobar sus propias leyes y ejercer una fracción del poder autonómico descentralizado, legitimando la toma de decisiones en un contexto legal y territorial específico (fundappac 2004).

El diálogo entre el Gobierno y los prefectos hizo algunos avances en la complicada compatibilización del texto constitucional con los modelos autonómicos planteados por Beni, Pando, Santa Cruz y Tarija. Las autonomías departamentales incrementaron sus competencias exclusivas, de 12 a 35, en el último texto constitucional, promulgado en 2009.

Además, las autonomías departamentales tienen otras 20 competencias concurrentes con el Gobierno central. La autonomía regional, en teoría, no tiene la atribución legislativa, sino solamente una facultad normativo-administrativa, pero surge la confusión sobre cómo interpretarán algunos líderes esta capacidad, cuando llegue el momento de implementar las autonomías regionales. Éstas tienen la facultad de crear un espacio de “planificación y gestión”. Una región podrá tener su autonomía a iniciativa de los municipios que la integran, por medio de un referéndum consultivo. Con el acuerdo del 20 de octubre de 2008, por lo menos en el nivel político-congresal, las discrepancias existentes en materia de autonomías lograron un consenso efímero.

Respecto a los ingresos departamentales, en el capítulo de Bienes y Recursos del Estado y su Distribución se eliminó el contenido de dos artículos. El primero se refería a que “son ingresos propios de las entidades territoriales autónomas y descentralizadas los recursos captados por sus gobiernos y los obtenidos de

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la explotación de los bienes y servicios correspondientes de acuerdo a ley”7.

El contenido de este artículo fue reemplazado por otro que divide las rentas del Estado, clasifica los ingresos y fija que el poder ejecutivo normará la elaboración y presentación de los proyectos presupuestarios del sector público, incluidas las autonomías8.

En este capítulo también fue eliminado el contenido del artículo 341, donde se señalaba que el Tesoro General de la Nación asignaría los recursos necesarios para la gestión de las entidades territoriales autónomas y descentralizadas. El contenido fue cambiado por otro que especifica las fuentes de los recursos departamentales, entre ellos: regalías, el Impuesto Directo a los Hidrocarburos y las transferencias del Tesoro Nacional para salud y educación.

Las eleccione s prefect u rale s y mu n icipales en el m arc o de m ú ltiple s au to n o mía s

Los obstáculos en la concertación política para aprobar el Régimen Electoral Transitorio causaron nuevamente terribles bloqueos entre febrero y abril de 2009, sobre todo porque las propuestas del poder ejecutivo reforzaron los perfiles autoritarios del régimen presidencial, provocando las reacciones defensivas por parte de los partidos opositores en el poder legislativo y varios magistrados del poder judicial. El presidente de la República envió su propia versión de la ley electoral, donde se planteaban los siguientes aspectos: •• Quince circunscripciones indígenas especiales.

•• El aumento del número de circunscripciones para diputados uninominales.

•• Sobrerrepresentación política del área rural (cuando en realidad más del 60% de la población boliviana vive en áreas urbanas).

•• La ampliación del mandato presidencial por siete meses adicionales a los cinco años establecidos en la Constitución. Además, Evo Morales y el mas se negaban a revisar el padrón electoral, que arrastra problemas técnicos desde 2002, apareciendo indicios de tergiversación, con identidades dobles y la falta de depuración oportuna de ciudadanos fallecidos.

7 Constitución Política del Estado, artículo 340.

8 La Constitución Política presenta una nueva estructura histórica, reconociendo en el artículo 340 que “[las] rentas del Estado se dividen en nacionales, departamentales, municipales, e indígena originario campesinas y se invertirán independientemente por sus Tesoros, conforme a sus respectivos presupuestos. La ley clasificará los ingresos nacionales, departamentales, municipales e indígena originario campesinos. Los recursos departamentales, municipales, de autonomías indígena originario campesinas, judiciales y universitarios recaudados por oficinas dependientes del nivel nacional, no serán centralizados en el Tesoro Nacional”.

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En realidad, la Corte Nacional Electoral debió ser la institución responsable de proponer el régimen electoral y preparar las condiciones transparentes que permitan administrar la elección presidencial de diciembre de 2009, lejos de la tensa correlación de fuerzas en el Congreso y el sistema político en su conjunto.

En la medida en que el poder ejecutivo asumió protagonismo en este tema, cuestionando al presidente de la Corte Suprema de Justicia, acusándolo de corrupción, y presionando para que varios ministros de la Suprema renuncien, aparecieron señales negativas que limitaron las condiciones de una implementación legitimada de la Constitución. Específicamente, un senador del mas y el vicepresidente de la República amenazaron con “imponer su ley electoral” y convocar las elecciones nacionales por decreto supremo, declaración que fue rechazada por la Corte Electoral misma. Estos conflictos mostraron tres problemas.

Primero, un desequilibrio en los poderes del Estado, junto a la pérdida progresiva de la independencia entre ellos, lo cual propaga más rápidamente los conflictos institucionales, cuando la implementación constitucional requiere altas dosis de racionalidad legal para preservar el equilibrio democrático.

Segundo, la electoralización intensa del proceso político hizo que el Gobierno deje pendientes otros elementos vitales, como la ley marco de autonomías y un acercamiento menos hostil hacia las prefecturas de Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija.

Tercero, la división político-administrativa del país, con miras a la ejecución de por lo menos tres niveles inmediatos de autonomías, no generó la discusión e información coherentes en la sociedad civil. El discurso de la autonomía en Bolivia, radicalizado con las demandas de la Nación Camba y mezclado con múltiples fragmentos de impulsos modernizadores occidentales, identidades culturales y regionales, estuvo atrapado entre la necesidad de convencer a la opinión pública nacional de sus intenciones democráticas y las estrategias de Evo Morales para domesticar la autonomía según las nuevas reglas del texto constitucional.

Las elecciones departamentales y municipales de abril de 2010 serán, por lo tanto, la continuación de aquella tensión. La gran pregunta gira en torno a si la Constitución posibilitará que toda disputa disgregadora y autonómica será revertida hacia la defensa de un “orden concertado y gobernable” (Mansilla 2007, 83), o si el Estado boliviano quedará debilitado porque, finalmente, no logrará contrarrestar la dispersión del poder. Las nuevas competencias autonómicas y el Régimen Electoral cultivan el terreno para la irrupción de identidades políticas localistas más fuertes.

Los conflictos para aprobar el Régimen Electoral Transitorio mantuvieron al país nuevamente al borde de la violencia. Los campesinos se movilizaron para

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cercar al Parlamento entre marzo y abril de 2009. Si bien se llegó a un acuerdo clave para tener únicamente siete circunscripciones especiales indígenas, posibilitar el voto en el exterior y corregir las deficiencias del padrón electoral, la Corte Nacional Electoral no recuperó la credibilidad como institución transparente para administrar las elecciones generales del 6 de diciembre de 20099.

El reempadronamiento por medio del padrón biométrico exige todavía un trabajo técnico muy complejo que corre el riesgo de ser afectado por los cálculos políticos inmediatos, sacando provecho de la fuerza electoral del mas.

La Corte Electoral estuvo sometida a varios conflictos, emergiendo una serie de sospechas respecto a la injerencia del poder ejecutivo en las decisiones de dicha institución, que con el nuevo texto constitucional es un poder independiente. Simultáneamente, la incertidumbre política crece en forma invariable porque no hay seguridad sobre la honestidad de Evo Morales y el mas para aceptar la transferencia de porciones del poder político hacia las estructuras autonómicas departamentales.

El Régimen Electoral Transitorio norma la elección de gobernadores, prefectos, vicegobernadores y asambleas legislativas en los nueve departamentos de Bolivia, que se convierten, de hecho, en la cabeza política de los futuros órganos ejecutivos departamentales con derecho al ejercicio del poder regional, porque, por primera vez en la historia, los principios que rigen la organización del Estado boliviano y las entidades territoriales descentralizadas son el autogobierno, así como la preexistencia de las naciones y los pueblos indígenas10.

Las reglas electorales dividen claramente los procesos que se ejecutarán en las regiones de la Media Luna —Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija—, y aquellos que corresponden al occidente, en los departamentos de La Paz, Oruro, Potosí, Cochabamba y Chuquisaca. Esta diferencia responde a que los departamentos que optaron por la autonomía en el referéndum del 2 de julio de 2006 buscaron siempre el reconocimiento de un estatus político más preponderante, utilizando la figura de un “gobernador”, que fue insertado en la Constitución.

El resto de los departamentos mantuvo el nombre del prefecto como la máxima cabeza ejecutiva.

En todos los departamentos, a excepción de Santa Cruz, los gobernadores serán elegidos solamente por mayoría simple, es decir, así sea por un solo voto, ganará el candidato más votado. Para Santa Cruz está previsto que los candidatos a gobernador ganen por mayoría absoluta; esto significa obtener 9 La Corte Nacional Electoral fue cuestionada constantemente desde que asumió la presidencia de esta institución el delegado presidencial, José Luis Exeni, quien politizó como nunca antes el órgano electoral y finalmente renunció en circunstancias oscuras.

10 Constitución Política del Estado, artículos 269-305.

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cincuenta por ciento más uno del total de los votos válidos. Si ninguno de los candidatos en Santa Cruz alcanza este resultado, se realizará una segunda vuelta electoral, donde competirán únicamente los dos contendores más votados, y aquel que logre la mayoría simple de los sufragios será elegido gobernador.

En el departamento de Tarija, el mismo 4 de abril de 2010, cuando se elija al gobernador, se elegirá también a los “ejecutivos seccionales de desarrollo” en cada sección de provincia. Los candidatos serán declarados ganadores por mayoría simple. Además, Tarija es la única región que en el Régimen Electoral Transitorio especifica la elección de su Parlamento departamental (artículo 66).

Esta nueva institución es el mismo órgano deliberativo departamental aprobado en la Constitución para los nueve departamentos, pero llama la atención cómo el discurso autonómico logró conquistar las atribuciones legislativas, y que en el caso de Tarija expresa el surgimiento de un Parlamento regional.

Con esta institucionalidad, Bolivia impulsa lentamente un Estado federalista, intensamente rechazado por el mas entre 2006 y 2007.

Para el departamento de Beni, junto con el gobernador serán elegidos los subgobernadores en cada provincia, mientras que en cada sección municipal se votará por un corregidor. En Pando serán elegidos el gobernador y el subgobernador. El resto de los departamentos, como La Paz, Cochabamba, Oruro y Potosí, elegirá a los prefectos, con la excepción de Chuquisaca, cuya prefecta Savina Cuéllar ganó las elecciones de junio de 2008 y completará su gobierno con la elección de una asamblea deliberativa departamental.

En caso de muerte, revocatoria de mandato o renuncia de los gobernadores y prefectos elegidos, el Régimen Transitorio especifica que las asambleas departamentales (una vez que estén en funcionamiento) escogerán entre sus miembros al reemplazante por mayoría simple de votos; sin embargo, en los departamentos donde exista la figura de un vicegobernador o subprefecto, serán éstos quienes asuman la máxima autoridad ejecutiva de las autonomías departamentales.

Los órganos legislativos, deliberativos y fiscalizadores de los gobiernos autónomos serán elegidos por voto universal y directo en abril de 2010. Este hecho es trascendental, pues expresa una vez más la calidad federal en la reorganización territorial del Estado Plurinacional, de tal manera que la autonomía implica la elección directa de toda autoridad política, la administración de recursos económicos y el ejercicio pleno de facultades legislativas, reglamentarias, fiscalizadoras y ejecutivas en cada uno de los órganos de gobierno autónomo, así como en el ámbito de su jurisdicción y competencias; es decir, en el territorio de las autonomías departamentales, con sus gobernadores o prefectos; en los gobiernos municipales, con sus alcaldes y concejales; en las autonomías indígenas, con sus caudillos locales, y en las autonomías regiona-

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les, que se conformarán a iniciativa de un conjunto de municipios o provincias con continuidad geográfica; incluso, podría surgir una autonomía regional metropolitana en las conurbaciones que tengan una población superior a los 500 mil habitantes11.

El mandato de las asambleas legislativas departamentales (incluido el Parlamento departamental de Tarija) y los concejos municipales será de cinco años, como lo establece la Constitución. En las regiones de la Media Luna, el Régimen Electoral Transitorio establece la organización para elegir a los asambleístas, que se ve en el cuadro 1. En los departamentos de La Paz, Oruro, Potosí, Cochabamba y Chuquisaca, la composición y la forma de elección de los asambleístas tuvieron los acuerdos que se aprecian en el cuadro 2.

Asimismo, solamente en estos departamentos, el Régimen Electoral también indicaba que el 6 de diciembre de 2009, junto con las elecciones presidenciales, debía convocarse un referéndum autonómico, preguntando: ¿está usted de acuerdo con que su departamento ingrese al régimen de la autonomía departamental, en el marco de las competencias y atribuciones establecidas por la Constitución, constituyéndose en un gobierno autónomo? (artículo 74).

Las elecciones del 6 de diciembre de 2009 dieron amplia victoria a Evo Morales al ser reelegido con 63% de los votos, llegando a obtener también un control de dos tercios del Congreso nacional, con mayorías absolutas en la Cámara de Diputados y Senadores. Asimismo, los departamentos de La Paz, Oruro, Potosí y Chuquisaca aprobaron ampliamente la autonomía regional.

Las perspectivas del sistema político presentan tres tendencias después de la reelección: •• El presidencialismo se impuso como el régimen político dominante porque la reelección de Evo Morales representó la posibilidad de fortalecer la autoridad del Presidente como líder indiscutido de los movimientos sociales y del juego democrático.

•• El Gobierno se vio enfrentado a implementar el régimen autonómico en los nueve departamentos (todo el país). Una situación inédita que necesita flexibilizar el presidencialismo, sobre todo al confrontar los parlamentos regionales con sus respectivas atribuciones legislativas; sin embargo, el mas y Evo Morales dudan sobre el ritmo y profundidad para aplicar las competencias en los gobiernos subnacionales.

•• Simultáneamente, las estructuras estatales muestran una enorme movilidad funcionaria, donde el clientelismo del partido de gobierno trata de satisfacer las presiones de varios grupos corporativos que buscan capturar 11 Constitución Política del Estado, artículos 272-303.

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Cuadro 1. Acuerdos para los órganos legislativos departamentales en la Media Luna Escaños por territorio 12

Escaños por circunscripción y población 15

Escaños indígenas 3

Total de asambleístas 30

Santa Cruz

15

8

5

28

Beni

24

–

4

28

Pando

15

–

1

16

Departamento Tarija

Alcances El Parlamento departamental tendrá sólo por esta única vez 30 miembros; cada provincia escogerá por lo menos dos diputados por territorio, diputados según criterios de población que determinará la Corte Departamental Electoral, y diputados indígenas de los pueblos guaraní, weenhayek y tapiete.

Los asambleístas indígenas serán elegidos por sus propias normas y costumbres, mientras que los asambleístas territoriales y por población, se regirán por la ley electoral del departamento.

Tres asambleístas deberán provenir de cada una de las provincias del departamento (dos por mayoría y uno por minoría), además de cuatro indígenas, según sus costumbres.

Se elegirá un representante por cada uno de los municipios de las provincias del departamento, elegidos en forma uninominal, junto a un solo representante indígena, elegido por usos y costumbres.

Fuente: elaborado sobre la base de los artículos 67 al 71 del Régimen Electoral Transitorio.

un espacio burocrático, afectando la eficacia del Gobierno, que no podrá enfrentar la llegada del régimen autonómico, debido a las contradicciones del patrimonialismo estatal y el déficit de capacidades gerenciales en todo Bolivia.

La pugna en torno a los “estatutos autonómicos” no fue resuelta porque las regiones de Tarija, Santa Cruz, Pando y Beni poseen estatutos que reorganizan profundamente la distribución del poder y la forma de gobierno. De esta ma-

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Cuadro 2. Acuerdos para los órganos legislativos departamentales en el Occidente Departamento Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potosí

Escaños por territorio 10 20 16 16 16

Escaños por población 9 20 16 16 16

Escaños indígenas 2 5 2 1 –

Total de asambleístas 21 45 34 33 32

Alcances Los escaños por territorio se elegirán por voto directo, en circunscripciones provinciales y por mayoría simple. En cambio, los escaños por población serán elegidos por voto directo en las listas encabezadas por los candidatos a prefectos.

Las Cortes Departamentales asignarán los escaños utilizando en los cálculos divisores impares.

Todos los representantes indígenas serán elegidos según sus propias costumbres.

Fuente: elaborado sobre la base de los artículos 67 al 71 del Régimen Electoral Transitorio.

nera, el territorio autonómico departamental, la explotación de los recursos naturales y un conjunto de nuevas estructuras para pensar el desarrollo a partir de una descentralización política se alejan del poder ejecutivo y contradicen y transforman sus razones de ser.

En los casos de La Paz, Oruro, Potosí, Cochabamba y Chuquisaca, el Régimen Electoral afirma que los proyectos de estatutos autonómicos deberán ser formulados por los órganos deliberativos que ingresarán en la arena política en abril de 2010, previendo que se tenga en cuenta la participación de las brigadas parlamentarias, las asociaciones de municipios y otras entidades representativas; probablemente, en estos cinco departamentos se aprobará la autonomía durante el referéndum, profundizándose los procesos de Participación Popular (iniciados en 1993) y de descentralización administrativa; esto otorga un papel más determinante a las prefecturas, los municipios y las futuras autonomías indígenas, que se convierten en organizaciones políticas con verdadero poder local y regional. En consecuencia, el Estado central simplemente tendría que limitarse a definir con mayor claridad qué debería hacerse en los ámbitos fiscal, institucional y de planificación nacional del desarrollo (Finot 2005).

Orientar los procesos autonómicos y la participación ciudadana en cada departamento, región y municipio podría mejorar sustancialmente el logro de metas de gestión en las políticas públicas y en la capacidad institucional desde las bases más pequeñas del Estado, lo cual significa ir más allá de un modelo

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solamente redistributivo, donde se espera la asignación de recursos fiscales o los futuros ingresos que provendrán de los hidrocarburos; por primera vez, en abril de 2010, el sistema democrático en Bolivia reorganizará los procesos de decisión a partir del escenario de poderes autonómicos. Esto requiere una reforma institucional muy profunda en todas las prefecturas y los municipios pobres, sobre todo indígenas (Rauber 2006). Tales reformas implican la identificación de varios sistemas de reglas de juego que regulen la relación entre los ciudadanos y la nueva organización federal de los gobiernos autónomos; de lo contrario, los conflictos sociales explosionarán amenazando con debilitar las oportunidades de cambio.

Para las elecciones municipales de alcaldes y concejales, los acuerdos políticos especificaron que el proceso se sujete a la legislación vigente. Es decir, en abril se elegirán los concejales por circunscripciones territoriales específicas en los 327 gobiernos municipales autónomos que existen gracias a la Ley de Participación Popular. De acuerdo con el Código Electoral de 1999 (todavía vigente) los concejales son elegidos en votación universal por un período de cinco años y siguiendo el sistema de representación proporcional12.

Los candidatos a alcaldes serán aquellos inscritos en el primer lugar de las listas a concejales de los partidos políticos, agrupaciones ciudadanas o pueblos indígenas. El alcalde será elegido por mayoría absoluta de los votos válidos, pero si ninguno de los candidatos obtiene la mayoría absoluta, el concejo municipal tomará los dos candidatos más votados y elegirá como alcalde al que obtenga la mayoría absoluta. Si hubiera un empate, la votación se repetirá dos veces consecutivas.

De persistir el empate, los concejos municipales proclamarán alcalde al candidato que obtuvo la mayoría simple en la elección municipal. Los futuros alcaldes gobernarán subordinados al voto de censura constructivo. Aquellos municipios que deseen convertirse en una “autonomía indígena originario campesina” podrán elaborar su estatuto y realizar un referéndum para el 6 de diciembre de 2009; el Régimen Electoral señala que esta consulta puede ser administrada por la Corte Departamental Electoral donde quiera surgir dicha autonomía.

La gran transformación que se espera en las elecciones municipales reside en el impulso para la toma de decisiones que tendrán los concejos municipales; éstos serán “órganos autorizados para habilitar las cartas orgánicas. Los concejos actuales responden al sistema anterior y no están habilitados para aprobar estos proyectos de cartas orgánicas […]. A diferencia de las anteriores 12 Los concejales serán elegidos conforme al número de habitantes de los municipios y en un número máximo de once (Corte Nacional Electoral 2006, 138-139).

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ordenanzas, las leyes municipales no dependerán del Senado Nacional. Los municipios organizarán sus políticas públicas con leyes que van a tener categoría similar a las leyes del Estado central y, de esta manera, podrán definir su futuro en el ámbito de sus competencias exclusivas” (Alarcón 2009, C3).

Con las elecciones prefecturales y municipales en abril del 2010, las estructuras autonómicas necesitarán una institucionalidad diferenciada. Tanto el nivel nacional como los niveles regional y municipal deben tener un conjunto de instituciones que reciban con eficacia las competencias delimitadas en la Constitución, pero según sus capacidades instaladas y un liderazgo fuerte para asumir visiones de poder que también equilibren su accionar con la unidad del país.

Las competencias autonómicas, además, deberán estar de acuerdo con las posibilidades y necesidades de los ámbitos departamentales, provinciales, municipales e indígenas; de lo contrario, se corre el riesgo de que las elecciones estén imponiendo un conjunto de responsabilidades que las prefecturas y los municipios no están todavía en condiciones de administrar; por lo tanto, una nueva distribución de funciones y competencias del Estado federal emergente en Bolivia generaría una sobrecarga problemática y disgregadora.

Las elecciones son solamente el primer paso porque falta una reforma administrativa en lo relacionado con las capacidades de gestión pública prefectural, municipal e indígena. El tipo de descentralización después del proceso eleccionario debe complementarse con una fortaleza operativa, para cambiar las condiciones institucionales actuales, lo que lleva a consolidar el ordenamiento legal en materia de descentralización y municipalismo, para evitar controversias estimulando acciones de concertación, porque los problemas podrían aparecer en la identificación de competencias autonómicas exclusivas que tiene la Constitución; estas visiones exclusivistas dan paso a conductas inflexibles, en lugar de mantener alternativas abiertas, capaces de adaptarse a la transformación gradual de la compleja realidad boliviana (Ministerio de Autonomía 2009; Fukasaku y Hausmann 1998, 95).

La construcción de verdaderos poderes prefecturales, regionales, municipales e indígenas no debe ser asumida como una improvisación desordenada, sino como una dirección política plenamente activa en cuanto a los temas constitucionales, pero para tener una institucionalidad eficaz que viabilice el desarrollo desde abajo, el control efectivo de los gastos, el acceso a fuentes de ingreso, la administración responsable de la deuda pública, que exige una reglamentación especial, y el regreso de la estabilidad en Bolivia.

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C oncl us i one s: l o s pr o ble ma s p o l ítico s pers i s te nte s y releva n cia d el caso bo livia no

La instalación de futuros poderes descentralizados y autónomos exige normar el ordenamiento de competencias con una ley marco de autonomías que sin duda traerá nuevos conflictos. Los futuros prefectos elegidos en abril de 2010, necesariamente deben establecer un régimen jurídico para la delegación de competencias. Además, la identificación de una serie de demandas en los departamentos desempeñará un papel articulador para que los gobiernos prefecturales no desarrollen una integración marginal con las reformas planteadas en la Constitución, sino que más bien ejerzan una contribución en materia de políticas descentralizadas; es decir que las prefecturas puedan utilizar los instrumentos de la ley para emitir criterios y decisiones que sean de carácter vinculante, generando compromisos de largo aliento con aquellas demandas.

La instauración de mayores competencias deberá realizarse teniendo en cuenta una adaptación a entornos cambiantes y conflictivos, ya sea que se trate de políticas orientadas hacia el mercado, el horizonte multicultural del Estado Plurinacional, los conflictos sociales, o cualquier otro aspecto del desarrollo departamental y municipal.

Las posibilidades inéditas que también tendrán los gobiernos autónomos municipales deberán estar organizadas en función de los objetivos y metas previstos en la planificación estratégica de las Prefecturas, y no en función de la novedad precipitada o el aislacionismo que puedan traer ciertas ideas, como la hegemonía indígena, que solamente caerá en actitudes etnocéntricas de confrontación.

Una ley marco de autonomías para regular las nuevas competencias debe ser entendida como un sistema de relaciones entre las demandas externas provenientes de la sociedad civil y aquellas demandas internas que exige una burocracia profesional dotada de idoneidad para administrar los gobiernos autónomos; por lo tanto, el escenario institucional para implementar tales demandas e instalar otras estructuras de poder también deberá establecer mecanismos de modernización, negociación y toma de decisiones en un Estado de Derecho más sólido.

Modernizar, racionalizar y programar frente a entornos cambiantes debería convertirse en un conjunto de exigencias fundamentales a partir de las cuales se definan las prácticas institucionales de los gobiernos autónomos y responsables (Centelles y Navarro 2004, 309).

Empero, los problemas cardinales que el Estado boliviano sufre en materia de burocratización, desinstitucionalización, patrimonialismo y clientelismo aún afectan profundamente cualquier esfuerzo para desarrollar y proteger una cultura de reformas institucionales donde la sociedad participe y se apropie de

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los cambios constitucionales con el convencimiento de estar contribuyendo a su propio bienestar.

La influencia de los partidos políticos en el aparato estatal sigue distorsionando una serie de intentos para reestructurar el funcionamiento de la administración pública. En Bolivia, son tres los fenómenos que generan problemas en la implementación de la reforma estatal: •• Primero, el reclutamiento de personal improvisado y con criterios estrictamente clientelares va deteriorando la gestión pública; esto no favorece el buen desempeño ni el logro de resultados consistentes. Este problema surgió claramente en la refundada empresa petrolera ypfb, lo cual dio lugar a una serie de dudas respecto a las posibilidades efectivas que tiene el país para efectuar las reformas estatales, sobre todo cuando la corrupción está profundamente arraigada, amenazando con desperdiciar los recursos públicos.

•• Segundo, precisamente los actos de corrupción cometidos por muchos funcionarios deslegitiman la autoridad del Estado ante los ojos de la sociedad civil y fomentan la reproducción de muchas distorsiones, erosionando la institucionalidad estatal. Estos problemas se trasladan a otros niveles en los ámbitos prefecturales y municipales, lo cual genera mayores obstáculos para cualquier proyecto de desarrollo que propone transformaciones integrales.

•• Tercero, los resultados del referéndum constitucional son claros al mostrar que el liderazgo de Evo Morales y el reconocimiento de la Constitución son resistidos por las regiones del oriente y el sur bolivianos (a pesar de la reelección de 2009), lo cual mantiene la polarización que surgió desde las elecciones del 18 de diciembre de 2005.

El concepto de reforma del Estado regresó como una necesidad estratégica para implementar el texto constitucional, pero junto a un nuevo discurso político ligado a los procesos de cambio “más allá del modelo neoliberal”. Esta posición fue convertida en una consigna por parte del mas para interpelar a las organizaciones campesinas e indígenas; sin embargo, este discurso no analiza el impacto y las consecuencias de los cambios constitucionales de largo plazo.

Probablemente, los problemas políticos actuales no son inherentes al nuevo texto constitucional, sino que chocan con las concepciones reduccionistas respecto a qué dirección tomará la reforma estatal bajo el liderazgo del mas.

Básicamente, entre los principales reduccionismos se pueden identificar dos: •• Después de la reelección de Evo Morales en diciembre de 2009, es crucial evitar reducir las reformas estatales y constitucionales a la posibilidad de

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plantear solamente una democracia étnica. Esto tiende a distorsionar los marcos institucionales de coexistencia pacífica dentro de la estructura de clases sociales. En todo caso, etnicidad y clases sociales exigen retos de reconciliación.

•• La intensa publicidad en los medios de comunicación sobre las políticas de gobierno trivializa los impactos y la apropiación legítima de las reformas en la Constitución porque no hay una visión global para unir las estrategias de desarrollo con un nuevo Estado que fomente la unidad y reconciliación.

Los conflictos estructurales que amenazan la implementación de la Constitución y las elecciones prefecturales y municipales de abril 2010 giran en torno a lo siguiente: •• Conflicto entre los poderes del Estado, lo cual implica una tensión muy fuerte que agrava los problemas institucionales de la democracia en Bolivia, fruto de un acentuado presidencialismo, especialmente cuando todos los magistrados del Tribunal Constitucional renunciaron, dejando completamente inerte aquella institución. En este caso, el gobierno presidencial de Evo Morales está impulsando un proceso político, aprobando sus principales políticas y reformas por “decreto supremo”; este decretismo tiene graves consecuencias para la estabilidad y afecta negativamente la generación de futuros consensos (Sartori 1994).

•• Conflicto entre las regiones, debido a la implementación de las autonomías y los futuros referéndums que se ejecutarán en La Paz, Oruro, Potosí, Cochabamba, Chuquisaca y el Chaco.

•• Conflictos entre las visiones de modernización institucional occidental, frente a otro tipo de visiones de los movimientos indígenas, que poseen sus propias concepciones multiculturales sobre los mismos problemas políticos.

•• Conflictos sobre el surgimiento de supuestos grupos terroristas. Las investigaciones en torno al caso Eduardo Rozsa, en Santa Cruz, señalan dos tendencias: terrorismo relacionado con sectores autonomistas, secesionismo y violencia estatal, donde los organismos de seguridad del Estado pisotean también los derechos humanos.

•• El caso Rozsa fue muy particular, pues en Santa Cruz varios sectores empresariales intentaron financiar la utopía de una nueva república, tropezando con el rechazo abierto del país. La organización de un grupo irregular dio a conocer varios nombres, donde se destacaba Eduardo Rozsa, nacido en Bolivia, pero que había adquirido las nacionalidades croata y húngara en campañas mercenarias. Súbitamente, fue muerto y su célula (acusada

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de terrorista) resultó completamente desbaratada en abril de 2009. Esto desató un profundo debate porque reveló que las élites regionalistas de la Media Luna impulsaron un conflicto autonómico que apostó por el separatismo y terminó distanciándolas del conjunto del país y de las perspectivas democráticas.

El proceso autonómico boliviano significa una oportunidad para incrementar la eficacia y responsabilidad de las acciones estatales. Solamente así habrá tenido sentido avanzar de manera más decisiva en una descentralización, y con una Constitución Política que está generando tanta expectativa.

Los conflictos latentes y manifiestos en Bolivia, desde la guerra del agua en Cochabamba durante el año 2000 hasta hoy día, presentan un escenario que debilitó al Estado y la democracia. El país está demasiado dividido desde la caída de Gonzalo Sánchez de Lozada en 2003 y el gobierno del mas tiene serias dificultades para tomar decisiones políticas que sean respetadas por diferentes grupos porque sus iniciativas e intereses obedecen más a metas de corto plazo, sin mostrar una voluntad para asumir la consolidación de capacidades estatales en la negociación y el aprovechamiento de experiencias exitosas, junto con criterios de equidad y visiones duraderas de largo aliento.

El Estado y la sociedad boliviana ingresaron en la oscura dinámica de la anomia; por lo tanto, se hace muy difícil que las elecciones prefecturales y municipales sirvan como un antídoto inmediato para sobreponerse a la democracia anómica. El país ahora se caracteriza por tener un ritmo donde cualquier ciudadano se acostumbró a vivir al borde del riesgo, la incertidumbre y la corrupción cotidiana, aceptando como normal la violación de derechos humanos, los abusos del poder y las tenebrosas explosiones de autoritarismo desde la sociedad civil por medio de sangrientos linchamientos.

Estos problemas tienen raíces estructurales que se remontan directamente a las contradicciones de la estructura social, donde la inseguridad institucional del sistema político, la dinámica inestable de la democracia, la pobreza y la crisis económica tienen consecuencias que promueven todo tipo de confrontación, arbitrariedad en la interpretación del derecho y descomposición del poder judicial.

En un ambiente donde hay diferentes sectores divididos dispuestos a la eliminación directa del enemigo, cada actor tratará constantemente de afirmar su propia posición intentando convencer a los miembros de otros sectores de que sus acciones son legítimas. Por otra parte, los líderes de los grupos que se sienten perjudicados, como es el caso de una gran mayoría de grupos urbanos marginales e indígenas, negarán aquella pretensión de legitimidad; en este caso, es importante el fortalecimiento de una autoridad nacional plenamente

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reconocida: el Estado, en calidad de ente rector para la gestión exitosa de los conflictos públicos; de lo contrario, se corre el riesgo de caer en peligrosas situaciones de “anomia social y política”. La disgregación de las instituciones en Bolivia está conduciendo a la naturalización del caos y a la aceptación de situaciones extremas.

La anomia significa, por lo tanto, estar ante un peligro permanente, sufrir una sensación de desconcierto y desorientación ante una multiplicidad de normas opuestas y contradictorias, donde cualquier grupo o institución puede reaccionar de manera inesperada afectando los intereses colectivos y dañando seriamente a otros grupos; de esta forma se generan las mejores condiciones para el estallido de la violencia por desesperación, oportunismo o supervivencia.

El Estado es una autoridad despreciada por gran parte de la población; primero, porque los pobres no reciben la protección esperada, y segundo, porque las élites y los aprovechadores del poder han manipulado las estructuras estatales hasta destruir las orientaciones más mínimas.

La “dispersión” de las normas y el enfrentamiento entre diferentes partidos políticos, movimientos sociales, actores social-corporativos e institucionales que se mueven en el sistema democrático podrían ahondarse con las autonomías, si no se construye una estructura institucional, donde es fundamental reconocer la necesidad de coordinar e integrar de manera armónica diferentes regulaciones, leyes y capacidades estatales descentralizadas para reducir la dispersión y aquellas visiones parcializadas que son particularmente negativas, incluso con una nueva Constitución Política que, habiéndose promulgado, no redujo el acecho de la democracia anómica.

Los acontecimientos en Bolivia plantean una reflexión respecto al retorno de los debates sobre la hegemonía en América Latina. En general, en el continente se asumió que los problemas referidos al desenvolvimiento democrático, en gran medida, inclinan la balanza hacia el papel central que los partidos han desempeñado o podrían tener dentro del sistema político; sin embargo, las controversias ideológicas, e incluso los datos empíricos, muestran una realidad diferente. Los partidos no son los únicos actores centrales del sistema porque la competencia entre múltiples fuerzas políticas se extiende hacia los movimientos sociales de diferente raigambre y la búsqueda de “nuevas formas hegemónicas” dentro de la lucha por el poder; asimismo, es fundamental ampliar el análisis para comprender cuál es la lógica de la dominación que se oculta detrás de los conflictos por imponer distintas matrices culturales en la sociedad.

La construcción hegemónica en sociedades heterogéneas y con gran desigualdad social como las latinoamericanas obliga a pensar que los partidos

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políticos no son los dinamizadores exclusivos para instaurar estructuras de comunicación entre la sociedad civil y el Estado. La hegemonía —como concepto y estrategia— adquiere plena relevancia cuando el conjunto de las clases sociales, estructuras culturales y actores políticos es capaz de compartir visiones de futuro y obedecer una fuerza de liderazgo hegemónico que combine la generación de consensos, junto con la eficacia para imponer autoridad o coerción desde el Estado.

La coerción no puede ser considerada únicamente como la capacidad represiva, sino como una “infraestructura de poder” que posee instituciones sólidas, racionales, y constituciones legítimas. En el caso boliviano, las reformas constitucionales están tratando de desarrollar un proyecto hegemónico que edifique un nuevo Estado, desde postulados ideológicos indigenistas y percepciones de democracia directa.

Muchos analistas afirmaron que las democracias en América Latina ingresaron en lo que se denomina el umbral de regularidad (Mainwaring y Shugart 1997); es decir, elecciones libres, universales, participación de la oposición, apertura del debate y existencia de la opinión pública. Esta concepción de democracia electoral pasó por alto la posibilidad de lograr liderazgos fuertes para ejecutar cambios políticos y sociales de largo alcance, lo cual demanda la construcción de una o varias fuerzas hegemónicas.

El debate contemporáneo sobre la hegemonía y el cambio constitucional como alternativa de modificación de las estructuras estatales fue marginado por las orientaciones tecnocráticas en la gestión pública y las teorías de la gobernabilidad. El propósito era tener un sistema de partidos plenamente competitivo, con reglas electorales claras y donde la conquista del poder conduzca a una estabilidad homogénea de las políticas públicas, ocultando los conflictos de clase y favoreciendo la ideología de una democracia representativa. Esto resultó ser ilusorio y, por el contrario, sumamente inestable.

La reforma constitucional boliviana reinserta las perspectivas hegemónicas y establece que los sistemas de partidos deberían incluir otros procesos de legitimación, consentimiento y dominación con una dirección más duradera.

No es suficiente ganar una elección y acceder a las estructuras estatales, sino visualizar el ejercicio del poder en el largo plazo, lo cual implica conectar las fuerzas sociales que están detrás de las distintas clases sociales y culturas, con uno o más partidos que pugnan por la hegemonía. Los liderazgos políticos se tornarían más ambiciosos y, simultáneamente, serían exigidos en la necesidad de combinar legitimidad (constituciones como estructuras que fundamentan transformaciones estatales), negociación (logro de consensos) y autoridad, que realmente conduzcan a los movimientos sociales en una determinada trayectoria.

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En Bolivia, la victoria del mas en dos elecciones presidenciales (2005 y 2009) y los dilemas en torno a la implementación constitucional permiten discutir las condiciones hegemónicas de un nuevo proyecto político, aunque no está claro si triunfarán las estrategias más pacíficas, pues recién se presentan los requisitos para ir desarrollando una hegemonía efectiva, capaz de modificar la matriz cultural, económica y democrática para beneficio de amplias mayorías.

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Estado, democracia y violencia en América Latina Mauricio Uribe López Universidad de los Andes Resumen Ante los altos niveles de violencia en América Latina, el debate sobre las políticas de seguridad ha oscilado entre la mano dura y la demanda de políticas sociales preventivas. Se trata de un falso dilema. La efectividad tanto del garrote como de la zanahoria no es independiente de la calidad de la democracia. Si la acción de los agentes del Estado está inmersa en lógicas particularistas y no es capaz de garantizar el imperio de la ley en todo el territorio, las políticas de seguridad pueden convertirse en una fuente adicional de inseguridad. La calidad de la democracia como régimen y como Estado de Derecho debe ser tenida en cuenta antes de pensar en copiar acríticamente políticas de seguridad ensayadas en otros lugares, o antes de diseñar los sistemas de incentivos del sector de la seguridad.

Palabras clave seguridad humana • calidad de la democracia • desigualdad • Estado de Derecho • tasa de homicidios

The State, Democracy and Violence in Latin America Abstract Due to the high levels of violence in Latin America, the security policy debate has hesitated between two approaches: the Zero Tolerance approach and the preventive social policy; it is a false dilemma. The effectiveness of both the ‘nightstick’ and the ‘carrot’ depends on the quality of democracy. If the State actor’s action responds to particularistic logics, and it is not able to guarantee that the rule of law reaches the entire territory, security policies could become an additional source of insecurity. The quality of democracy as a regime and as the rule of law should be considered prior to uncritically copying foreign security policies. It is wise to do so while designing incentives systems for the security sector.

Keywords human security • quality of democracy • inequality • rule of law • homicide rate

Recibido el 28 de agosto de 2009 y aceptado el 9 de marzo de 2010.

El autor agradece los comentarios y sugerencias de los evaluadores y el apoyo brindado para este ensayo por el CIDER de la Universidad de los Andes y por Marc-André Franche del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

• • • Mauricio Uribe López es profesor asistente del Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo de la Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia, y estudiante del doctorado en Ciencia Política de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), México. muribe@uniandes.edu.co

Estado, democracia y violencia en América Latina Mauricio Uribe López Universidad de los Andes

Intro ducció n : El fals o dilema de la se g uridad ciudadana e n Am é rica L ati n a

La incertidumbre que acompaña al proceso de globalización ha añadido el tema de la seguridad personal a la agenda del desarrollo. No causa sorpresa entonces el hecho de que la seguridad pasara de ser un concepto más bien geopolítico, fuertemente ligado al enfoque “realista” de las relaciones internacionales (Delgado Barón 2008), a una categoría amplia con varias dimensiones reunidas bajo el término sombrilla de la “seguridad humana”.

Así bautizó el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo la idea de seguridad que presentó en 1994. Mientras que el desarrollo humano es entendido como un proceso de ampliación de las opciones de las personas, la seguridad humana es aquello que les permite ejercer esas opciones en forma libre y segura, con relativa confianza en el hecho de que las oportunidades disfrutadas hoy, no se perderán súbitamente mañana (undp 1994, 23). Por su perspectiva multidimensional, el concepto de “seguridad humana” ha sido criticado como algo vago y ambiguo: La pegajosa idea de la seguridad humana mantiene unida una abigarrada coalición de Estados de mediano poder, agencias de desarrollo y organizaciones no gubernamentales, que busca desplazar atención y recursos desde los temas convencionales de seguridad hacia los objetivos que han caído tradicionalmente en el ámbito del desarrollo internacional […] El término, en resumen, resulta deliberadamente escurridizo. Esa cultivada ambigüedad hace de la seguridad humana un efectivo eslogan de campaña, pero también algo que disminuye la utilidad del concepto como guía tanto para la investigación académica como para la elaboración de políticas (Paris 2001, 88).

A pesar de que el calificativo “humana” constituye un “estiramiento conceptual” de la seguridad que lo inhabilita, hasta cierto punto, para los ejercicios de clasificación y comparación (Sartori 1970), no carece de cierta ventaja política

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y ética en cuanto llama la atención sobre el hecho de que las que cuentan en términos de seguridad son las personas. El Informe de Desarrollo Humano de 1994 clasificó la seguridad humana en siete dimensiones, según diferentes tipos de amenazas. Sin embargo, el mismo informe advertía que quizá no hay un aspecto tan vital para la gente como su seguridad frente a la violencia física (undp 1994, 30).

Eso no significa que el riesgo de morir de hambre o el de tomar agua contaminada sea menos importante. Significa que la violencia quebranta tan súbitamente las oportunidades de las personas que, si hay un núcleo duro en el tema de seguridad, éste debe estar relacionado con el hecho de poder dar la vuelta a la esquina sin el temor a que se trate del último paso. A la dimensión de la seguridad humana relacionada con la violencia física, el informe le dio el nombre de “seguridad personal”, el cual en realidad corresponde a la idea de seguridad ciudadana.

[Seguridad ciudadana] significa principalmente vivir sin temor de sufrir un ataque violento, saber que la integridad física de uno mismo será respetada, y sobre todo, poder disfrutar de la privacidad del hogar sin miedo a ser asaltado, y desplazarse libremente por las calles sin el temor de ser robado o atacado. (Arriagada y Godoy 2000, 112)

La seguridad ciudadana es un concepto más preciso que tiene menos problemas metodológicos que la noción multidimensional de la seguridad humana, sin que por ello pierda de vista la idea de que se trata de un asunto que concierne principalmente a la protección de la gente. Con el final de la Guerra Fría la “perspectiva militarista que buscaba librar al Estado de cualquier ataque externo (y también del enemigo interno)” (Delgado Barón 2008, 115) cedió terreno frente a enfoques más centrados en la seguridad personal.

Sin embargo, en varios países de América Latina las respuestas a los problemas de la seguridad ciudadana han generado nuevas fuentes de inseguridad personal. Este ensayo parte del hecho de que en el tema de las políticas de seguridad se suele plantear un falso dilema entre mano dura (garrote) y políticas sociales preventivas (zanahoria). Se trata de un falso dilema porque tanto el garrote como la zanahoria son necesarios para combatir y prevenir el crimen.

Los buenos resultados en materia de seguridad dependen del ambiente institucional en el que están inmersas las agencias responsables tanto de la mano dura como de la política social.

En este ensayo se argumentan dos cosas: primera, que dicho ambiente está determinado por la fortaleza del Estado de Derecho y la calidad de la democracia. Segunda, que aunque los argumentos que plantean un vínculo automático

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entre violencia y desigualdad social son vulnerables, hay mecanismos mediadores que hacen de la desigualdad un factor de riesgo para la violencia. Entre los mecanismos más destacados están las actitudes y eventos que exacerban la privación relativa. Las actitudes y eventos más significativos tienen que ver con aquellas actuaciones de los Estados que erosionan la igualdad jurídica de sus ciudadanos.

El desarrollo de esos dos planteamientos pasa por una revisión de: i) la errática aplicación del enfoque de tolerancia cero en América Latina; ii) la coincidencia de desigualdad y violencia en el mapa general de la región, y la existencia de dos efectos relacionados con el tránsito de la privación relativa a la violencia: el efecto psicosocial y el de la desigualdad de protección; iii) la exploración del particularismo como megainstitución informal que menoscaba la calidad de la democracia como régimen político y como Estado de Derecho; iv) una somera comparación de los países de la región en cuanto a sus tasas de homicidios, la calidad de sus democracias y la desigualdad; y v) algunas conclusiones que destacan al Estado de Derecho como prerrequisito para que las políticas de seguridad no sean una fuente adicional de inseguridad.

El enfoque de la to lera n cia cer o

El auge de la violencia en varios países de América Latina1 disparó los clamores por el endurecimiento de las medidas represivas. Desafortunadamente, lejos de resolver el problema, tales medidas tienden a empeorarlo. Tal es el caso de Centroamérica, donde la expansión de pandillas internacionales conocidas como maras condujo a políticas de mano dura, especialmente en Guatemala y El Salvador.

La represión fue demasiado lejos: individuos resultaron encarcelados sólo por llevar tatuajes y vestir cierta indumentaria. Las políticas represivas fracasaron no sólo por las posibles fallas de la represión en sí misma, sino principalmente por la corrupción de la Policía, buena parte de cuyos miembros resultaron involucrados en el tráfico de drogas. Algunos se habían familiarizado con la violencia durante las guerras civiles de ambos países. En 2007 la Policía asesinó más de 1300 jóvenes en Río de Janeiro y 500 en São Paulo.

En México, un cuerpo élite de la Policía que había sido entrenado en Estados 1 De acuerdo con Latinobarómetro (2008, 25), las personas de la región que afirman haber sido víctimas de algún delito pasaron de 29 a 33% entre 1995 y 2008, mientras que las que afirman que la delincuencia es el principal problema en su país pasó de 5 a 17% en el mismo período. Aunque el sensacionalismo de los medios de comunicación suele contribuir a que la percepción de inseguridad supere los hechos, éstos en América Latina son de por sí muy preocupantes. De hecho, de los veinticinco países con las mayores tasas de homicidios en el mundo, diecisiete son de América Latina y el Caribe (ver la tabla 1).

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Tabla 1. Veinticinco países con las más altas tasas de homicidios País

Homicidios por cada cien mil habitantes

País

Homicidios por cada cien mil habitantes

Colombia

62,7

Kazajistán

16,8

Lesoto

50,7

Bahamas

15,9

Sudáfrica

47,5

Guyana

13,8

Honduras

40,0

Suazilandia

13,6

Jamaica

34,4

México

13,0

Venezuela

33,2

Nicaragua

12,8

El Salvador

31,5

Mongolia

12,8

Brasil

31,0

Paraguay

12,6

Guatemala

25,5

Surinam

10,3

Rusia

19,9

Panamá

9,6

Haití

18,6

Argentina

9,5

Ecuador

18,3

Lituania

9,4

Papúa Nueva Guinea

9,1 Fuente: UNDP, http://hdr.undp.org/en/statistics Con base en UNODC (2007). La información presentada por UNDP incluye la tasa de homicidios de 125 países y los datos corresponden a la cifra más reciente disponible en el período 2000-2004.

En el caso de Brasil y Haití, la información corresponde a la CEPAL. Para Honduras, proviene del Observatorio Centroamericano sobre Violencia, OCAVI.

Unidos resultó convertido en el núcleo de un peligroso cartel de las drogas: Los Zetas (Salama 2008).

Lo que se aplicó en esos países, especialmente en Centroamérica, fue una versión del Plan de Tolerancia Cero (Zero Tolerance Plan). Ese plan, inspirado en la Teoría de la Ventana Rota2 y puesto en marcha en Nueva York, ha sido fuertemente aclamado como la receta de oro para lograr buenos resultados en materia de seguridad. Sin embargo, en la explicación de la disminución de la criminalidad, los criminalistas sugieren la influencia de una multiplicidad 2 La “Teoría de la Ventana Rota” (broken window theory) apareció por primera vez en 1982 en un artículo escrito por James Q. Wilson y George L. Kelling y publicado en The Atlantic Monthly. Su mensaje básico es que no importa cuán pequeño sea el delito, el castigo debe ser severo. De otro modo, la falta de dureza de la sanción conduciría a crímenes mayores y más graves. Basado en esta teoría, el alcalde Rudolph Giuliani y su comisionado de Policía, William Bratton, aplicaron desde 1993 “the quality-of-life initiative”, ampliamente conocida como el “Plan de Tolerancia Cero”. A pesar de la disminución en las cifras de criminalidad en la Gran Manzana, no es del todo claro si tal caída fue un resultado del Plan: “hay un sinnúmero de factores significativos en la reducción de la criminalidad en la ciudad de Nueva York. Criminalistas, diseñadores de políticas y juristas están envueltos en un candente debate acerca de las causas de dicho declive […] Nuestro entendimiento actual de las causas del declive es demasiado tentativo —y controvertido— como para sugerir que the quality-of-life initiative marca la diferencia en las tasas delincuenciales de Nueva York” (Harcourt 1998, 339).

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de factores que van desde los cambios en los patrones de consumo de drogas ilegales (del crack a la heroína) hasta cambios demográficos y en los estilos de vida de los adolescentes, pasando por la mejoría económica durante el gobierno Clinton, la instalación de sofisticados sistemas computarizados de vigilancia y el aumento en el pie de fuerza de la Policía (Harcourt 1998, 332).

Menos aclamados son los casos de Boston y San Diego, donde la cooperación entre autoridades y sociedad civil —especialmente, organizaciones que trabajan con los pobres— y la construcción de fuertes lazos entre las comunidades y la Policía, en lugar de políticas de tolerancia cero, pudieron haber sido factores decisivos en la exitosa reducción de la criminalidad: San Diego experimentó una caída del 62% en su tasa de homicidios entre 1993 y 2001 (Kliksberg 2008, 14).

Si las variables asociadas al costo esperado de la actividad criminal (deterrence variables) fueran tan eficaces por sí solas en la lucha contra la delincuencia, países como Finlandia o Noruega, cuyas tasas de homicidios son de las más bajas del mundo, estarían saturados de policías. Sin embargo, el número de policías por habitante en Finlandia es el más bajo del mundo. Los bajos niveles de violencia en esos países no tienen mucho que ver con sus modelos policiales.

En cambio, dependen principalmente de su incluyente modelo social (Kliksberg 2008, 14).

D esi gualdad y vio len cia

América Latina padece, en general, desigualdad y violencia. La pobreza extendida y la profunda desigualdad social —señala O’Donnell (1998a, 50)— son características de la región desde el período colonial. En efecto, y a pesar de cierta reducción de la desigualdad en nueve países latinoamericanos entre 2002 y 20073, “el ingreso per cápita del quintil más rico supera en promedio 20 veces al del más pobre” (cepal 2008, 75). En los países de alto ingreso de la ocde la diferencia entre el quintil más rico y el más pobre es de 5,54. En Estados Unidos, el país de ese grupo en el que la desigualdad entre ambos quintiles es mayor, la cifra es 8,44.

De los veinte países más desiguales del mundo según el coeficiente de Gini, catorce son de América Latina. En cambio, entre los países menos desiguales, el primer país de América Latina y el Caribe es Trinidad y Tobago, que ocupa el puesto 59. El siguiente es Nicaragua, en el puesto 3 Según la CEPAL esos países son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, El Salvador, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Venezuela.

4 Cifras de la Oficina del Informe Mundial de Desarrollo Humano del PNUD para 126 países. http://hdrstats.undp.org/buildtables/rc_report.cfm.

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815. Aunque la variabilidad de la desigualdad en los países de la región es grande, ésta como un todo es muy grande.

De los veinticinco países con las mayores tasas de homicidios en el mundo6, diecisiete son de América Latina y el Caribe (ver la tabla 1). La tasa de homicidios promedio por cada cien mil habitantes entre los países de Europa Central y del Este es de 5,9. La mayor tasa la tiene Rusia (19,9) y la menor Eslovenia (1,5).

El promedio en África subsahariana es 11,26; las menores son las de Botsuana y Madagascar (0,5) y la mayor es la de Lesoto (50,7). En los países de alto ingreso de la ocde el promedio es 1,57; la mayor tasa es la de Estados Unidos (5,6) y la menor la de Japón (0,5). Entre los países de Asia del Este y el Pacífico la tasa promedio es 3,3; y entre los de Asia del Sur es 3,0. En América Latina, la tasa de homicidios promedio7 es de 19,28. La mayor es la de Colombia (62,7)8 y la menor es la de Chile (1,7). Sin incluir Colombia, la tasa promedio de la región (16,9), sigue siendo la más alta entre las regiones del mundo9.

Aún más; tomando como fuente de información la cepal, que presenta datos de la Organización Panamericana de la Salud, la tasa de homicidios subió en doce de los catorce países de la región que presentan información completa para el período 1995-2002. En Venezuela casi se duplicó (ver la tabla 2). Según información, también, de la Organización Panamericana de la Salud citada por Bernardo Kliksberg, mientras que en 1980 la tasa de homicidios en América Latina y el Caribe fue de 12,5, en 2006 alcanzó la cifra de 25,1. Los expertos consideran que una tasa de homicidios superior a ocho por cada cien mil habitantes es una tasa epidemiológica que refleja hondas fracturas en la realidad social (Kliksberg 2008, 7).

En términos generales, las regiones más desiguales del mundo son también las más violentas. Esto no significa necesariamente que la desigualdad conduzca automáticamente a la violencia y que no existan casos de alta desigualdad y bajos niveles de violencia. Pero esa relación general arroja cierto manto de duda sobre aquellas afirmaciones según las cuales la desigualdad y la violencia no 5 Ver http://hdrstats.undp.org/buildtables/rc_report.cfm.

6 Entre 128 países para los que la Oficina del Informe Mundial de Desarrollo Humano del PNUD presenta información sobre esta variable, basada en datos de UNODC 2007.

7 Entre veinte países de América Latina y el Caribe.

8 De acuerdo con la Policía Nacional de Colombia la tasa de homicidios en el país en 2008 fue de 33 por cada cien mil habitantes, que representa una reducción de 45% con respecto a la cifra de 2002. Sin embargo, se usa en este artículo la cifra más reciente del período 2000-2004 reportada por el PNUD con base en información de UNODC, puesto que todas las cifras de tasa de homicidios usadas en el artículo corresponden a ese período y fuente, con excepción de Brasil, Honduras y Haití, cuyas cifras corresponden a las reportadas por la CEPAL y por el Observatorio Centroamericano sobre Violencia (OCAVI).

9 La información corresponde a uno de los años del período 2000-2004.

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Estado, democracia y v iolencia en Am érica Latina

Tabla 2. Evolución de las tasas de homicidios, 1995-2002 País Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Dominica Ecuador El Salvador Guatemala Haití México Nicaragua Panamá Paraguay Perú República Dominicana Uruguay Venezuela

1995 5,0 26,6 2,9 91,6 5,4 6,1 3,1 14,0 35,7 21,6 – 17,1 11,3 11,1 15,6 6,2 11,2 4,8 15,6

1996 4,9 27,3 2,9 86,0 5,5 6,6 3,5 14,1 43,0 22,3 – 16,4 11,1 11,1 16,4 5,3 11,1 4,9 16

1997 4,9 28,1 2,9 80,4 5,6 7,1 3,8 14,1 50,4 23,1 – 15,7 11 11,1 17,3 4,5 11,1 5,0 16,3

1998 5,3 28,7 3,4 81,2 5,7 7,1 – 14,4 49,0 – – 14,8 11,3 11,6 17,5 – – 5,1 19,6

1999 5,8 29,2 3,9 82,1 5,9 7,1 – 14,7 47,6 – – 13,9 11,5 12,1 17,7 – – 5,1 22,8

2000 6,2 29,8 4,3 82,9 6,0 7,1 – 15,1 46,2 – – 13,0 11,8 12,6 17,9 – – 5,1 26,0

2001 6,6 30,4 4,8 83,8 6,1 7,1 – 15,4 44,8 – – 12,1 12,0 13,2 18,1 – – 5,2 29,2

2002 7,0 31,0 5,3 84,6 6,2 7,0 – 15,7 43,4 – 18,6 11,1 12,3 13,7 18,4 – – 5,2 32,4

Fuente: CEPAL, http://www.eclac.cl/estadisticas/

tienen nada que ver. Que Estados Unidos sea a la vez el país más desigual y más violento del mundo desarrollado es un dato que merece ser tenido en cuenta.

Ciertamente, no hay un vínculo automático ni entre pobreza y violencia ni entre desigualdad y violencia. Amartya Sen señala que han existido tiempos de extrema privación sin ninguna ruptura de la ley y el orden. Por ejemplo, la hambruna irlandesa a mediados del siglo xix resultó ser uno de los períodos más pacíficos en la historia de Irlanda. Pero una rápida fotografía no explica todo el contexto. Luego de que el sentido de injusticia fuera sembrado en las almas de los irlandeses, el país cosechó una violencia que abarcó un siglo y medio (Sen 2006, 144).

Sin embargo, no es la pobreza en sí la causa de la violencia. De hecho, la extrema privación puede minar las fuerzas requeridas para tratar de liberarse de la injusticia, dando lugar a un silencio y una paz aparentes. Pero es razonable que la percepción de la injusticia producida por desigualdades sociales prolongadas conduzca al resentimiento, el cual tarde o temprano constituye un terreno fértil para la violencia.

En una línea de trabajo emparentada con la perspectiva de la privación relativa de Ted Gurr —pero desde un enfoque de salud pública—, Richard Wilkin-

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son (2005) explora los mecanismos que, actuando a través de las diferencias sociales, conducen a la violencia, aun en sociedades ricas. La desigualdad económica es considerada por él como una medida que brinda una idea general de cuán jerárquica es una sociedad y cómo sus miembros están ordenados en la escala social. Wilkinson advierte en su análisis sobre la importancia de distinguir entre los casos (menos frecuentes) de violencia en los cuales pobres y ricos se enfrentan, de aquellos en los que lo hacen los pobres entre sí.

Hay un comprensible temor que guía a muchos investigadores a evitar considerar los niveles más altos de violencia en las zonas más pobres. Temen aparecer como si estuvieran culpando a los pobres de la violencia. Pero lo cierto es que rechazar el análisis de cómo la segregación social desata ciertas conductas violentas, es lo que encierra el riesgo de culpar a la víctimas (Wilkinson 2005, 147). La mayor incidencia de la violencia entre los pobres que entre los ricos tiene una explicación sencilla relacionada con la desigualdad: los ricos tienen acceso a más protección.

La desigualdad económica ha sido estudiada como una variable importante en la explicación de las tasas de criminalidad. Las diferencias de ingreso son consideradas de dos formas: primero, como la expectativa de obtener un botín mayor; segundo, como un bajo costo de oportunidad si los ingresos que se obtienen en la legalidad son significativamente inferiores a los que se obtienen con la actividad criminal. Otros determinantes del crimen (en este enfoque económico) son las variables que elevarían el costo de violar la ley (severidad de la sanción y probabilidad de que ésta sea aplicada), y un parámetro más sociológico que reflejaría el grado de honestidad. Cuando la expectativa de ganancia es mayor que el grado de honestidad y, además, los valores de las variables que aumentan el costo esperado (deterrence variables) son considerados como un riesgo manejable, entonces, se cometería el delito (Becker 1968)10.

La teoría económica del crimen ha mejorado la comprensión de los incentivos subyacentes al delito. No obstante, aún está fuera de su alcance una explicación comprehensiva no sólo del crimen sino también de la violencia.

No toda violación a la ley constituye una violación a los derechos de propiedad ajenos. No todos los homicidios están vinculados a asaltos o robos de viviendas, y no todos ellos tienen razones económicas detrás, a pesar de la aterradora existencia de mercados para matar y asesinos a sueldo. Hay también características sociológicas que moldean algunos factores de riesgo que bajo ciertas circunstancias conducen a la violencia. La anomia que Durkheim hallaba en la individuación patológica resultante de la excesiva división social 10 Gary Becker ideó el modelo canónico de la criminalidad. La mayor parte de la literatura económica del crimen basa sus argumentos en su trabajo pionero.

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del trabajo tiene lugar en América Latina porque los resortes de la cohesión social no alcanzan a estirarse tanto como para alcanzar la brecha que abren las desigualdades.

Afirmar que la teoría económica del crimen no es suficientemente comprehensiva no significa que el papel de la desigualdad quede confinado en los límites de las explicaciones económicas. De hecho, la perspectiva económica de la desigualdad también es limitada. Sería tonto decir que la economía trata sobre diferencias de ingreso, mientras que otras disciplinas abordan otros espacios o dimensiones de la desigualdad. Las brechas de ingreso implican consecuencias no económicas, tales como el sentimiento de percibirse a sí mismo por fuera de la corriente principal de la sociedad. Las brechas de ingreso importan más allá de la mera perspectiva económica, por dos importantes factores: El efecto psicosocial Tener mucho menos ingreso que la media, dentro de cierta sociedad, significa no acceder a los bienes que asignan estatus. Sin ellos, las personas se sienten observadas con desdén y se tornan muy sensibles al percibir que son consideradas como inferiores. Tienden a atrincherarse entonces en la defensa de su orgullo y dignidad (Wilkinson 2005, 151).

Lo anterior remite al planteamiento de Adam Smith acerca de la capacidad de aparecer en público sin sentimiento de vergüenza. La gente —señala Wilkinson (2005, 152)— puede sentir su carencia de estatus en forma tan visible como si estuvieran llevando una placa de deshonra. Estar en los peldaños inferiores de la escala social tiene consecuencias corrosivas sobre los sentimientos de la gente, aun si no están experimentando privación absoluta. Es la misma idea que defiende John Rawls al considerar que las bases sociales del autorrespeto son el más importante de los bienes sociales primarios (Rawls 1995 [1971], 398).

Pero entre la secuencia que va de la privación relativa a la violencia hay una serie de mecanismos intermedios: uno de esos mecanismos intermedios es el de la actuación parcializada del Estado. Cuando es evidente que las desigualdades sociales llevan al Estado a actuar en forma parcializada (particularista), violando la igualdad jurídica, es cuando la privación relativa se convierte en rabia. Aquella rabia racional y reactiva descrita por Hannah Arendt, provocada por la hipocresía y por los actos que ofenden nuestro sentido acerca de lo justo (Hilb 2001).

El efecto de la desigualdad de protección Donde la igualdad jurídica no es asegurada por una democracia más o menos impermeable al particularismo, los gastos de seguridad pueden ir más hacia

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la protección de los más ricos. Mayores desigualdades no sólo significan que los más ricos pueden proveerse su propia protección, sino también que éstos pueden ejercer una mayor influencia sobre la autoridad para que proteja prioritariamente sus vecindarios y distritos de negocios (Bourguignon 1999), lo que constituye una manera de menoscabar la igualdad ante la ley.

Colombia es un caso extremo del efecto de desigualdad de protección. Si la clase social que puede comprar su propia protección tiene además control sobre las decisiones políticas, no es difícil imaginar que los esfuerzos orientados a la provisión universal del bien público de la seguridad tiendan a ser limitados (Bourguignon 1999, 16-17).

La desigualdad y su relación con la violencia no pueden ser abordadas simplemente en términos de las dos variables sin considerar el orden social en el que tanto la una como la otra están inmersas, y sin tener en cuenta el tipo de Estado que corresponde a ese orden. Como en el ejemplo de Paul Lazarsfield11: que la cantidad de máquinas de bomberos que atienden un incendio y la magnitud de los daños estén correlacionadas no significa que las máquinas causaron los daños sino que tanto una como otra variable tienen en común el estar relacionadas con el tamaño del incendio. En este caso, el tamaño del incendio corresponde a la fuerza del particularismo en los Estados de América Latina y, por tanto, a la debilidad de los Estados de Derecho en la región.

Particularism o y deb ilidad del Estad o de D erec ho

En toda sociedad hay conflictos. Uno de los rasgos centrales de los órdenes sociales de acceso abierto (open access orders) es que éstos encuentran en el Estado las instituciones que generan la expectativa creíble de un trato impersonal y sin discriminación entre ciudadanos (North, Wallis y Weingast 2009). En cambio, en los “estados naturales” la igualdad ante la ley constitutiva de la ciudadanía política es erosionada y la dimensión pública del Estado violentada cuando, por ejemplo, “a un campesino se le niega de facto el acceso a los tribunales para pleitear contra un terrateniente” (O’Donnell 1993, 167). El particularismo, que es muy probablemente el rasgo fundamental de los “estados naturales” latinoamericanos, es una megainstitución informal que contribuye, quizá por tres tipos de canales, a la desigualdad social y jurídica: •• Mina la imparcialidad del Estado ante los ciudadanos y erosiona el pacto político que subyace al Estado de Derecho. En otras palabras, quebranta la igualdad jurídica, que es la igualdad seminal de la democracia.

11 Citado por Bechhofer y Paterson (2000).

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•• Bloquea sistemáticamente la provisión universal de bienes públicos, en particular, la seguridad. La violencia en los vecindarios pobres no es independiente del hecho de que los vecindarios ricos acaparan casi toda la protección policial, más la seguridad privada que están en condiciones de comprar (Bourguignon 1999). Bueno de Mesquita (citado por North, Wallis y Weingast 2009, 111) encontró que los gobiernos autoritarios tienden más hacia la provisión de bienes privados y que los gobiernos democráticos tienden más hacia la provisión de bienes públicos. Aunque muchos “estados naturales” sean democracias, son democracias de menor calidad que las de los órdenes de acceso abierto, así que en ellos la provisión de bienes públicos funciona en forma defectuosa. Además, el particularismo es un rasgo autoritario porque deja al ciudadano que está fuera de su cobijo en manos de la arbitrariedad. Es por ello que el “estado natural” es un orden de acceso restringido.

•• El tercer canal podría calificarse como “particularismo tributario”. La financiación del Estado latinoamericano ha recaído históricamente más sobre impuestos a las exportaciones, rentas de productos primarios, impuestos indirectos, endeudamiento, que sobre la tributación directa (Thorp 1998).

Aquí, este tercer canal se conecta con los dos anteriores, por cuanto ese tipo de financiación del Estado ha permitido a las élites reducir las presiones democratizadoras comprando apoyos con la provisión selectiva de beneficios del Estado, tanto por el lado de la tributación como por el lado del gasto (Geddes 2007, 330, 331).

Es el excesivo particularismo lo que en América Latina parece relacionar los dos efectos, el psicosocial y el de la desigualdad de protección, en la explicación de la violencia. Más que la pobreza o la privación relativa, lo que parece ser abrumador en la explicación del tránsito hacia la violencia es la manera en que el Estado interactúa con sus ciudadanos y, particularmente, la forma como ciertas demandas sociales son o procesadas o reprimidas (Stewart et al. 2006, 8). La actuación del Estado es expresión de su conformación y orientación, y es justo allí donde residen los elementos de calidad institucional que definen, a su vez, la calidad tanto del garrote como de la zanahoria. El garrote arbitrario y la zanahoria distribuida parcial y discrecionalmente son ofensas al sentido de justicia de los ciudadanos.

Una comparaci ón ilustrativa

Simplemente como ilustración del argumento acerca de la forma como los dos efectos mencionados parecen estar presentes en la relación entre desigualdad y violencia —y no como un ejercicio cuidadoso de contraste de hipótesis—,

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Gráfico 1. Tasa epidemiológica de homicidios y calidad de la democracia

Gráfico 2. Tasa epidemiológica de homicidios y desigualdad 20% más rico sobre 20% más pobre

ICD (valor estandarizado) 2-

50 -

1-

40 -

0-

30 -

–1 -

20 -

Bolivia

10 -

–2 -

Tasa no epidemiológica de homicidios

Tasa epidemiológica de homicidios

Fuente: elaboración propia con base en UNDP, CEPAL y OCAVI. El eje de las ordenadas representa los valores estandarizados del Índice de Calidad de la Democracia de Levine y Molina.

Los países con tasas de homicidios inferiores a la epidemiológica tienden a tener valores más altos en el Índice de Calidad de la Democracia.

Las líneas que dividen cada caja corresponden a las respectivas medianas del Índice de Calidad de la Democracia.

Tasa no epidemiológica de homicidios

Tasa epidemiológica de homicidios

Fuente: elaboración propia con base en UNDP, CEPAL y OCAVI. El eje de las ordenadas representa la relación de desigualdad.

No hay una diferencia clara en los valores de la razón de desigualdad entre los países con tasas de homicidios inferiores a la epidemiológica y los países con tasas superiores. El outlier corresponde a Bolivia.

se propone aquí una somera comparación entre países que, por ser de la misma región, encajaría en la estrategia del método de la diferencia, es decir, en el diseño de los sistemas más similares (Landman 2002, 904-905; Mahoney y Villegas 2007, 75).

La dimensión a observar acá es la violencia medida en términos de tasa de homicidios. Elegir la tasa de homicidios como indicador general de violencia puede implicar el costo de ignorar la variedad de formas en las que la violencia y el crimen tienen lugar. Pero cuando el análisis es suficientemente general, ese costo puede ser asumido. Algo similar ocurre con el indicador de expectativa de vida: deja mucha información valiosa atrás, pero da una buena idea general de cuál es el panorama de salud de la población.

La variable para contrastar con la tasa de homicidios es la calidad de la democracia. Por supuesto hay indicadores de la calidad de la democracia más ampliamente utilizados que el que aquí se propone. Sin embargo, se usa en

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este ensayo el Índice de Calidad de la Democracia de Levine y Molina (2007) porque, además de incorporar los diez ítems referidos a derechos políticos y los quince ítems sobre derechos civiles del índice de Freedom House, adiciona otras variables12, corrige el sesgo antiizquierdista del énfasis en las libertades económicas y se basa en un conjunto más amplio de información que la proveniente de un panel de expertos, como en el caso de Freedom House. En todo caso, el ordenamiento de las democracias de mayor a menor calidad es el mismo con el índice de Freedom House que con el de Levine y Molina.

Como puede apreciarse en el gráfico 1, los países de la región que tienen una tasa de homicidios inferior a la que los expertos consideran una tasa epidemiológica (ocho por cada cien mil habitantes) se distribuyen a lo largo de valores más altos del Índice de Calidad de la Democracia, que los que tienen tasas de homicidios superiores a la epidemiológica. La mediana del índice de los primeros es notoriamente superior a la de los segundos.

Cuando se compara la existencia o no de la tasa epidemiológica de homicidios con la razón entre los ingresos del 20% más rico con respecto a los ingresos del 20% más pobre, el contraste es menos claro. Países con una brecha de ingresos muy alta, como Bolivia (el outlier del gráfico 2) y Panamá, tienen tasas de homicidios inferiores a la epidemiológica, mientras que países con relaciones menores, como Nicaragua y Venezuela, tienen tasas de homicidios superiores a la epidemiológica (ver la tabla 3).

Lo que sugeriría esta rápida y gruesa comparación es que parece más clara la relación entre calidad de la democracia y violencia que entre desigualdad económica y violencia. A pesar de que se trata de un ejercicio meramente ilustrativo, avalaría en parte la intuición acerca de que el carácter y la orientación del Estado marcan una diferencia importante en el tránsito de la desigualdad a la violencia. Por supuesto, ésa no es la única explicación posible, aunque sí una explicación plausible.

Ahora bien, cuando se compara la calidad de la democracia con la relación de ingresos entre los dos quintiles extremos, se tiene que precisamente los tres países que lideran la clasificación, según el Índice de Calidad de la Democracia (Uruguay, Chile y Costa Rica), son menos desiguales en términos del indicador propuesto. En el caso de Chile, aunque el coeficiente de Gini 12 La participación electoral en elecciones presidenciales, la proporcionalidad de la representación de la mujer en el Congreso, la proporcionalidad de la representación de los partidos en el Congreso, la matrícula en educación secundaria (como proxy de los recursos cognitivos para el accountability vertical), el peso de la deuda externa en la economía (como proxy de soberanía frente a las instituciones financieras internacionales y prestamistas externos), el grado en el que la población considera que sus acciones y votos influenciarían la orientación de las políticas públicas (como indicador de responsiveness).

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Tabla 3. Desigualdad, homicidios y democracia Razón 20% más rico/ Coeficiente País 20% más pobre de Gini Argentina 17,8 51,3 Chile 15,7 54,9 Uruguay 10,2 44,9 Costa Rica 15,6 49,8 México 12,8 46,1 Panamá 23,9 56,1 Brasil 21,8 57,0 Venezuela 16,0 48,2 Colombia 25,3 58,6 República Dominicana 14,3 51,6 Perú 15,2 52,0 Ecuador 17,3 53,6 Paraguay 25,7 58,4 El Salvador 20,9 52,4 Nicaragua 8,8 43,1 Honduras 17,2 53,8 Bolivia 42,3 60,1 Guatemala 20,3 55,1 Fuentes: UNDP, CEPAL, OCAVI, Levine y Molina 2007.

Tasa de homicidios 9,5 1,7 5,6 6,2 13,0 9,6 31,0 33,2 62,7 11,1 5,5 18,3 12,6 31,5 12,8 40,0 2,8 25,5

Índice de calidad de la democracia 83,2 92,7 93,3 92,2 82,6 86,2 83,6 63,6 69,1 82,2 74,9 68,5 70,5 75,0 69,8 69,5 70,8 56,4

es alto, el ingreso del 20% más rico de su población no supera tantas veces el ingreso del 20% más pobre13, como en el caso de Bolivia (que es un caso extremo).

Hay un segundo grupo de países que tiene valores intermedios en el Índice de Calidad de la Democracia: cuatro de ellos (México, Argentina, República Dominicana y Perú) con razones de desigualdad inferiores a 20 y tres de ellos (El Salvador, Brasil y Panamá) con valores superiores a esa cifra. Un tercer y más numeroso grupo de países tiene bajos valores en el Índice de Calidad de la Democracia, y están mucho más dispersos a lo largo de los valores del indicador de desigualdad escogido: cuatro de ellos tienen valores en la razón de desigualdad inferiores a 20 (Nicaragua, Honduras, Ecuador y Venezuela) y cuatro más tienen valores superiores (Guatemala, Colombia, Paraguay y Bolivia). Es interesante observar en el gráfico 3 que, a medida que se asciende en calidad de la democracia, los valores de desigualdad se desplazan hacia la derecha (es decir, hacia niveles de menor desigualdad), al menos en la parte 13 Diferentes formas de la curva de Lorenz, es decir, diferentes distribuciones de ingreso son compatibles con un mismo valor del coeficiente.

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Gráfico 3. Calidad de la democracia y desigualdad ICD (valor estandarizado) 100 Chile Costa Rica

Uruguay

90

México Argentina Rep. Dom.

80 -

Perú 70 -

Nicaragua

Panamá Brasil

El Salvador Bolivia

Paraguay

Honduras

Colombia

Ecuador Venezuela 60 -

Guatemala 50 -

|

10

20

|

|

30

40

Razón 20% más rico / 20% más pobre Fuente: Elaboración propia con base en UNDP y CEPAL

más alta. En otras palabras, no hay países de alta desigualdad (con el indicador usado) y alta calidad de la democracia.

Bolivia tiene la segunda más baja tasa de homicidios en la región después de Chile y, sin embargo, tiene la mayor desigualdad en términos del indicador escogido y un bajo nivel de la calidad de la democracia. A pesar de estar en el terreno del diseño de sistemas más similares (método de la diferencia) apropiado para descartar condiciones suficientes, el caso de Bolivia permite usar algo del método del acuerdo, ya que lleva a descartar la alta calidad de la democracia y la baja desigualdad como condiciones necesarias para una baja tasa de homicidios.

En concordancia con el diseño de sistemas más diferentes del método del acuerdo, habría que considerar que hay otro conjunto de características diferentes en Bolivia. Características que tal vez sean identificables llevando a cabo un estudio de caso que permita vislumbrar los mecanismos específicos que ahí operan.

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C onclusi ones

A pesar de la desventaja teórica y metodológica de estirar la idea de seguridad lo suficiente como para abarcar diferentes dimensiones de la vida cotidiana de la gente, hay algo valioso en dicho “estiramiento”. Se trata del hecho de poner en contexto el núcleo de la idea de seguridad. En otras palabras, en el plano de las políticas públicas, las políticas de seguridad ciudadana (que representa el núcleo de la seguridad como seguridad personal) no pueden estar autocontenidas. Su grado de eficacia o la magnitud de los efectos indeseados que puede generar la aplicación de enfoques represivos (o social-preventivos según sea el caso) dependen del ambiente (el orden social e institucional) en el que tales políticas son llevadas a cabo.

Así como una calamidad social o una crisis medioambiental tienen efectos visibles sobre la seguridad física de las personas, también la debilidad de las instituciones formales del Estado de Derecho frente a la fortaleza de las instituciones informales que lo menoscaban termina marcando la diferencia en términos de seguridad personal.

No obstante el carácter meramente ilustrativo de la breve ojeada comparativa presentada en este ensayo14, hay una idea que pareciera ser respaldada por esos pocos casos: que la calidad democrática de las instituciones del Estado parece importar en la domesticación de la violencia. Si eso es cierto, entonces la calidad de la democracia tiene que ser tenida en cuenta antes de pensar en copiar acríticamente políticas de seguridad ensayadas en otros lugares, o antes de diseñar los sistemas de incentivos del sector. No importa cuán sofisticado sea el diseño de las medidas represivas o el de las políticas sociales orientadas a combatir la inseguridad, si la calidad de las instituciones del Estado y, sobre todo, la garantía de su imparcialidad están en entredicho, los efectos indeseados pueden ser superiores a los logros, haciendo de las políticas de seguridad una fuente adicional de inseguridad.

La igualdad jurídica que fundamenta el ideal democrático no es algo que se pueda dar por descontado como una fórmula retórica, sino una real y dramática carencia que les cuesta, a los pobres y a quienes están en desventaja, no sólo menosprecio y humillación por parte de las agencias del Estado (y no pocas veces por parte de otros ciudadanos), sino también la libertad y la vida, como lo ejemplifica el macabro caso recientemente ocurrido en Colombia con los llamados “falsos positivos”.

14 La relación entre violencia, desigualdad y democracia requiere de análisis comparativos que trasciendan el contexto latinoamericano para poder hacer inferencias a partir de datos panel con un número grande de casos, y de estudios de caso que permitan captar los procesos, secuencias y mecanismos específicos que inhiben o promueven el tránsito de la desigualdad a la violencia.

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La calidad tanto del garrote como de la zanahoria en materia de seguridad ciudadana depende no sólo de una combinación óptima de ambos tipos de estrategias, sino también de la fortaleza de la democracia como régimen político15 (poliarquía) y como Estado de Derecho16. La enorme extensión de las zonas marrones en América Latina, es decir, el hecho de que el particularismo en la región es más la norma que la excepción, conforma un escenario que puede hacer de la seguridad una apuesta demasiado insegura.

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15 El concepto de régimen corresponde a “los patrones, formales e informales, y explícitos e implícitos, que determinan los canales de acceso a las principales posiciones de gobierno, las características de los actores que son admitidos y excluidos de tal acceso, los recursos y las estrategias permitidos para lograrlo, y las instituciones a través de las cuales ese acceso ocurre, y, una vez logrado, son tomadas las decisiones gubernamentales” (O’Donnell 2004, 152).

16 O’Donnell (1998b, 20-21) aclara que los conceptos de Rule of Law y Estado de Derecho (o Rechsstaat o état de droit) no son sinónimos porque corresponden a tradiciones diferentes y están sujetos a varias disputas sobre sus definiciones normativas. No obstante, comparten un núcleo común, esto es, que el sistema legal es un sistema jerárquico (usualmente coronado por normas de carácter constitucional), en el cual las relaciones entre normas legales están igualmente sometidas a reglas, y donde nadie, incluidos los más altos funcionarios, puede cancelar o suspender las reglas que gobiernan sus actuaciones, de manera tal que el gobierno es regido por la ley y está sujeto a ella.

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¿Crisis internacional o crisis del capitalismo?

Daniel Hawkins Universität Kassel Resumen La presente recesión, que se inició en los sectores financieros e inmobiliarios en 2007, tiene sus raíces en las reconfiguraciones masivas, implementadas en vísperas de la crisis de sobreacumulación de los años setenta. Estas transformaciones tuvieron como objetivo romper el consenso del modelo keynesiano de regulación tripartita y su asociación con el Estado de bienestar. Como tal, el orden financiero neoliberal pos-1970 se puede entender como un proyecto de clase, el cual intentó imponer, de nuevo, la dominación del capital financiero sobre las esferas políticas y económicas. Examinar los vínculos entre la presente crisis y los cambios estructurales de gobernancia durante los últimos 30 años, principalmente en Estados Unidos, nos ayuda a detectar las fallas del modelo especulativo, al igual que sus dimensiones e impactos de la configuración de las clases sociales. Sin embargo, a pesar de la supuesta muerte ideológica del neoliberalismo, las políticas gubernamentales de la administración Obama no parecen moverse más allá de la pasada época hegemónica del sector financiero.

Palabras clave sector financiero • hedge funds • derivados • crisis del sector inmobiliario • re-regulación financiera • recesión • depresión • autonomía estatal • proyectos de clase • clases sociales • doctrina monetaria

International Crisis or Capitalism in Crisis?

Abstract The present global recession that sprung out of the US banking and Real Estate sectors in 2007 has its roots in the massive State and financial upheavals implemented in the face of the 1970s crisis of over accumulation. These transformations had as their objective the reneging of the Keynesian, tripartite model of regulation and its association with the ‘Welfare State’. As such, the post-1970 neo-liberal financial order can be best seen as a ‘class project’ to reassert the dominance of grand capital, especially financial capital, both in the political and economic fields.

Examining the intricate links between the present crisis and the structural governance changes enacted over the past 30 years, principally in the United States, the fallacies of ultra-growth and the speculative model become obvious as do their class dimensions and impact. However, despite the seeming ideological death of neo-liberalism, on close inspection, the policies so far enacted by the Obama administration make no concerted move out of the past era of financial sector hegemony.

Keywords financial sector • hedge funds • derivatives • subprime crisis • financial re-regulation • recession • depression • State autonomy • class projects • social classes • monetary doctrine

Recibido el 25 de junio de 2009 y aceptado el 1 de abril de 2010.

Daniel Hawkins es candidato a doctorado en Ciencias PolĂ­ticas de la Universidad de Kassel, Kassel, Alemania. danhawkins@uni-kassel.de

¿Crisis internacional o crisis del capitalismo?

Daniel Hawkins Universität Kassel

Intro d u cción

Definitivamente, la crisis global económica que surgió hace poco más de dos años pulverizó, primero, los sistemas financieros de los países más avanzados en cuanto a los flujos, y luego golpeó fuertemente al desarrollo económico mundial. Muchos han asociado los orígenes de esta crisis con la burbuja del sector inmobiliario estadounidense (Ferguson 2008; Greenspan 2010) pero pocos han ido más allá para examinar cómo la crisis financiera tiene sus raíces en los cambios regulatorios, principalmente del Estado norteamericano, los cuales empezaron en la década de los setenta. Pero más que un mero cambio político que buscó abrir el camino al sector financiero para que éste creciera de manera asombrosa, tales reconfiguraciones se deben entender como parte de una nueva estrategia de clase, impulsada por la dominación estructural del sector financiero y promovida por las clases dominantes a través de su proyecto, el neoliberalismo financiero. Indagar sobre las raíces políticas de este proyecto, enfocando principalmente en la economía estadounidense, nos ayudará a comprender los orígenes de la presente crisis y también la forma en que ésta ha impactado de manera desigual, no sólo a la sociedad estadounidense sino también a otras esferas sociogeográficas de la economía mundial.

Este artículo, retomando la perspectiva del materialismo histórico, demostrará la forma tan cercana, pero a la vez tan dialéctica, de las relaciones entre las esferas económicas y políticas, que se puede evidenciar en los orígenes y manifestaciones de la crisis global de los años más recientes. La primera sección se enfocará en los vínculos del proyecto político del neoliberalismo financiero y las muy frecuentes crisis que han aparecido en el período de posguerra (después de 1945), y luego analizará las bases de la relación entre el Estado norteamericano y el capital. Como parte de un análisis histórico, el autor ofrece una breve ilustración del surgimiento del sector financiero en la economía estadounidense, consolidando su presente hegemonía en dicha sociedad. Siguiendo esta línea, el autor analizará la caída del sector inmobiliario estadounidense como muestra del fracaso del ficticio modelo de crecimiento

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financiero. ¿De qué manera se puede entender el surgimiento del proyecto neoliberal como una estrategia de la clase dominante para aumentar su riqueza y debilitar la posición material de las fuerzas sociales de oposición? Esta pregunta será el enfoque general de las últimas secciones del artículo, como una manera de ilustrar las manifestaciones materiales de dicha estrategia y para aclarar la forma como se ha marcado una captura relativa de la esfera política e ideológica del país estadounidense. Como parte de este enfoque, se ofrecerá una breve explicación del concepto de clase social, observando sus rasgos teóricos y sus principales aportes a las ciencias sociales y políticas. Para poder entender la presente crisis en sus dimensiones económicas, políticas y sociales será de gran ayuda demostrar cómo se han ido borrando las líneas entre el Estado y el gran capital. Tal tarea es fundamental para las luchas presentes y futuras en la reconquista de la política, ya que revelará la dinámica de los intereses y poderes financieros, lo cual permitirá posteriormente tomar decisiones acertadas de manera más democrática respecto al rumbo económico de la humanidad.

C ris i s capita l i s ta s y l a i n e sta b i l idad del proy ec to fi n a n cie r o n e o l ib e ra l

La crisis capitalista actual no se debe confundir con una crisis general del propio capitalismo, ya que el modo de producción capitalista es, ante todo, una expresión de la contradicción interna, en su forma más contundente, entre el valor de uso y el valor de cambio, que implica una relación tensionante entre lo político y lo económico. Así, cada momento de desarrollo capitalista también tiene sus contradicciones y conflictos, los cuales, en coyunturas específicas, se expresan en una crisis particular con evidencias propias, aunque todas ellas llegan a formar parte del mismo cuerpo.

Se ha estimado que desde 1970, la década en la cual empezó la expansión de redes institucionales financieras en Estados Unidos, mal conocida como la ‘desregulación financiera’, ha habido 378 crisis financieras en el mundo, comparadas con 56 crisis durante el período de 1945-1970, asociadas con las regulaciones monetarias internacionales de Bretton Woods (Harvey 2009).

En el caso de ee. uu., desde el fin de la Segunda Guerra Mundial ha habido 10 recesiones nacionales, seis de las cuales surgieron a partir de 1973 (Sum, Khatiwada et al. 2009).

A manera de hipótesis inicial, se puede decir que la época de regulación ventajosa del sector financiero (Panitch y Konings 2009, 69) y apertura económica ha ocasionado una gran inestabilidad al sistema capitalista mundial.

Pero, aún más, como plantea la epistemología marxista, en la investigación científica social es muy importante distinguir entre el “‘nivel de apariencias’

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y la realidad social oculta que produce dichas apariencias” (Wright 1978, 11).

Entonces, se debe indagar sobre la forma en que el aumento de la cantidad de crisis financieras y recesiones se ha estado relacionando con una nueva estrategia de clase y de aglomeraciones de poder, para así entender mejor, no sólo el contexto económico actual, sino también distinguir las clases que más beneficio obtienen de dicha estrategia.

El Estad o y l a pr ot ecci ó n d el capi ta l

Para comprender la relación entre el Estado capitalista y el mercado capitalista no basta con analizar el grado de regulaciones que el primero ejerce sobre el segundo. La relación entre ambos se explica, más que todo, por la protección a la propiedad privada que el Estado les garantiza a los capitalistas y, más pertinente para nuestro tiempo, a los inversionistas y accionistas (Panitch y Gindin 2005). El Estado imperial de ee. uu. surgió, a principios del siglo xx y, más que todo, a partir de 1936 (O’Brien y Williams 2004), no sólo como la economía más acelerada y productiva del mundo, sino también como el Estado que más responsabilidad asumió para proteger el capital (Harvey 2003; Panitch y Gindin 2005). En los tiempos de la Gran Depresión y del pacto de Roosevelt (The New Deal), se dio inicio a reformas que ampliaban el sistema de bienestar nacional y promovían una política de relativa consolidación y cooperación con el movimiento sindical; pero aún el sector privado mostró confianza en la garantía del Estado para proteger sus inversiones, y siguió prestando dinero a las múltiples agencias gubernamentales que se fundaron en esta época.

Los países europeos de occidente (sobre todo, Inglaterra, Alemania y Francia) iniciaron una pelea económica intraimperial, estableciendo zonas de comercio protegidas, cambiando el valor de sus monedas como táctica para promover ventajas comparativas frente a las otras economías y restringiendo la movilidad de capitales, al tiempo que el Estado norteamericano adoptó una estrategia de internacionalización que, sobre todo después de la devastación que dejó la Segunda Guerra Mundial, se basó en el poder del dólar como única moneda internacional que se pudo intercambiar por oro (Régimen de Bretton Woods). Aunque este sistema regulatorio surgió como un pacto negociado entre las naciones de la alianza de la Segunda Guerra Mundial, realmente éste fue un diálogo entre Estados Unidos e Inglaterra1, que terminó apoyando fuertemente los intereses del Estado norteamericano (James 1996; O’Brien y Williams 2004, capítulo 4). De ahí en adelante, aunque en ee. uu. hubo más 1 En efecto, aunque en las negociaciones de Bretton Woods (julio de 1944) participaron 44 países, en realidad, el protagonismo lo tuvieron los dos negociadores principales: de un lado, Harry Dexter White, economista de EE. UU., y del otro lado, John Maynard Keynes, economista de Inglaterra.

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distribución de la riqueza que anteriormente, el sector financiero no se quedó atrás en sus niveles de apropiación de riqueza: “entre 1945 y 1952 el crecimiento promedio anual de ganancias financieras fue de 18%, comparado con el 11% en el sector productivo; de 1953 a 1969 la comparación fue de 7,5% contra 4,5%” (Panitch y Gindin 2005, 53).

La crisis de sobreacumulación de la década de los setenta, que restringió las ganancias de capital en sus aspectos productivos y financieros, generó un aumento sustancial de las tasas de inflación y una presión de la competencia, lo cual empezó a enfrentar a los principales sectores productivos de la economía norteamericana, sobre todo el sector automotor (Scherrer 2001). Adicionalmente, esta crisis se combinó con el bajo valor real de monedas como el yen (de Japón) y el marco (de Alemania), lo que les daba aún más competitividad para sus exportaciones hacia el mercado norteamericano. Con esto, la táctica de mercadeo del Estado norteamericano se vio forzada a cambiar. El presidente Nixon, unilateralmente, desvinculó el dólar del régimen de Bretton Woods (en 1971 y 1973), y empezó un proceso complejo en el cual las regulaciones financieras se ampliaban en unos aspectos y se fracturaban en otros, planteando así la base para una drástica reconfiguración de asimetrías de clase.

S u r g e e l s e c to r f i n a n cie r o

El sector financiero, en un esfuerzo para establecer su jerarquía en el mercado mundial, empezó un proceso de innovación, del cual lo que tuvo más resonancia, en el siguiente período, fue la creación de las securities (Hoogvelt 1997).

Con el surgimiento de este mercado, que abrió el espacio para los hedge funds y derivados, la práctica del comercio financiero se transformó profundamente; ahora no sólo se podía depositar dinero en un banco, sino que también se podía comprar una ‘acción’ financiera e intercambiable en un banco u otro tipo de nueva institución financiera, y éstos podían revender las deudas de sus clientes y las de otras instituciones. El sector financiero estadounidense y europeo creció en magnitudes previamente inimaginables. Como afirman Panitch y Gindin (2005, 58), “Los activos de las oficinas de bancos extranjeros en ee. uu. aumentaron hasta ocho veces en los setenta (coincidiendo con el crecimiento del mercado del eurodólar), mientras que los activos de los bancos norteamericanos en el exterior aumentaron casi siete veces, y los flujos de portafolios de los países del Grupo de los 7 aumentaron once veces”.

Cabe anotar que el surgimiento del poder del sector financiero tuvo lugar al lado del debilitamiento del movimiento sindical. Mientras que el modelo corporativo de trilateralismo había acordado una posición de fuerza relativa con los trabajadores de la industria, el nuevo modelo, de apertura económica y desregulación y re-regulación financiera, generó una batalla en contra de los

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trabajadores, como mecanismo para fracturar los compromisos hechos durante la época de posguerra. En los dos países que dominaban la esfera financiera —ee. uu. e Inglaterra— esta batalla tuvo su expresión más fuerte a principios de la década de los ochenta, con las políticas de Thatcher en Inglaterra contra los mineros y de Reagan en ee. uu. contra los sindicalistas del sector de la aviación. En la región de América Latina, el conflicto de clases se volvió aún más sangriento, expresado por los regímenes militares del sur del continente y la promoción de intereses del capital transnacional y la fuerte represión de movimientos sindicales y otros movimientos cívicos, sobre todo en Chile, Argentina, y Brasil (véanse Miliband 1973; O’Donnell 1988).

En Colombia, en el período de posguerra, aunque la política antisindical nunca estuvo totalmente ausente de las políticas estatales, con la muerte del régimen bipartidista institucional (el Frente Nacional), la represión contra los sindicatos y el movimiento obrero se incrementó, tanto cualitativa como cuantitativamente. A pesar de que el gobierno de Alfonso López Michelsen (1974-1978) tuvo inicialmente el soporte de la Confederación de Trabajadores de Colombia (ctc), y aunque se otorgó la personería jurídica a la cstc y la cgt, su política de represión laboral y social no se hizo esperar. El Paro Cívico Nacional del 14 de septiembre de 1977 dejó 19 muertos en Bogotá, miles de detenidos a todo lo largo y ancho del país, incontables heridos y cientos de despedidos (Rivera Cárdenas 2006, 236). Luego, en 1978, con la elección de Julio César Turbay, el planteamiento de una política en contra de las expresiones sociales y de oposición a la política del Gobierno se institucionalizó con el Estado de Sitio (Estatuto de Seguridad) (Mejía Cabrera 2005).

La hege m on í a d e l a d o c t ri n a mo n etaria

Volviendo al contexto estadounidense, al lado de la represión contra el trabajo organizado, el Estado, no sólo en su territorio sino también en los contornos de su dominación, montó su política imperial financiera. El ‘Choque de Volcker’ en 1979 fue la expresión del final de una política norteamericana keynesiana. El entonces jefe del Banco de la Reserva Federal de ee. uu., Paul Volcker, impulsó dramáticamente el aumento de las tasas de interés para limitar el crecimiento de la oferta monetaria y, subsecuentemente, bajar la tasa de inflación, como estrategia para quebrar el movimiento sindical del país (Harvey 2006: Pantich y Gindin 2005). El efecto regional de esta política unilateral fue el asombroso endeudamiento de muchos países de América Latina, especialmente Brasil y México, por el cambio de los tasas de interés sobre sus préstamos en dólares americanos. Esta situación impactó, negativamente, en los niveles de desempleo regional y, más profundamente, en la capacidad de los gobiernos para implementar políticas macroeconómicas anticíclicas, por las consecuentes ‘condi-

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cionalidades’ que les imponían la tesorería norteamericana y las instituciones financieras multinacionales (fmi, bm y bid). De ahí nació la llamada ‘Crisis de la Deuda’, que convirtió la década de los ochenta en una década perdida para la mayoría de los países de la región, incluido Colombia, aunque no de manera tan drástica como en otros países, básicamente debido a que, por lo menos hasta este momento, se creó una política macroeconómica relativamente cautelosa (Berg y Sachs 1988; Ocampo 2004; Ocampo et al. 2007).

Llegó la década de los noventa y la política financiera neoliberal ya había constituido su hegemonía política e ideológica. En América Latina el desespero de implementar políticas de flexibilización laboral, la desregulación del sector financiero y los recortes en los gastos públicos destinados a sectores sociales como educación, salud, pensiones, y privatizaciones masivas fueron parte de los paquetes agrupados bajo el Consenso de Washington. Como estrategia de clase, tales políticas son explícitas en la forma como se privilegiaba el capital transnacional por encima de las empresas industriales nacionales (sobre todo las microempresas y las empresas pequeñas y medianas) y, más aún, por encima de los trabajadores y grupos marginales de la región. Pero al lado del privilegio al capital financiero y transnacional, tales políticas, con su enfoque de un crecimiento especulativo, iban inflando una burbuja económica que, cuando explotó, dejó bien expuesta la falencia del neoliberalismo; en la práctica, al menos, tal modelo de crecimiento resultó ficticio.

E l co n t e x to d e h oy: cris i s i n t er n aci on al y la f i n a nciaci ó n d e l a so cie dad n o r t eamericana

Acelerando el análisis y llegando a finales de 2007, la economía estadounidense entra en una crisis económica no vista desde la época de la Gran Depresión, cuando este país, a pesar de todo, tuvo un gran superávit comercial y un aparato productivo más grande que el de cualquier otro país. En la actualidad, la economía norteamericana tiene una situación muy distinta a la de los años treinta. El país ahora está profundamente endeudado por su astronómico déficit comercial2 y sumido en el déficit generado por los gastos militares asociados con la invasión y ocupación de Iraq y la guerra en Afganistán. Pero la gran diferencia de la situación presente, comparada con la de hace 70 años, es la incorporación tan cercana y dependiente que la sociedad norteamericana tiene con el sector financiero.

El cambio gradual de la ética puritana y frugal de la sociedad norteamericana que predominó en los siglos xix y xx hacia una ética o comportamiento 2 Para el día 22 de mayo de 2009, este déficit comercial llegó a una suma casi inentendible: USD 235 616 494 000. Véase www.americaneconomistalert.org/ticker_home.asp.

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cultural que se enmarcó en el consumo y el materialismo es el factor más importante para entender los antecedentes de la crisis; incluso, más aún, de la indudable hegemonía financiera de Wall Street de los últimos treinta años.

El Sueño Americano y las políticas institucionales que lo han promovido se basan en la integración generalizada de la sociedad en los circuitos del capital financiero; así, los trabajadores reciben su salario en una cuenta bancaria o tienen sus ahorros de pensión invertidos en la bolsa de valores o son los consumidores que compran con sus tarjetas de crédito, y aún más, los que están altamente endeudados por hipotecas de su casa o su carro (Panitch y Gindin 2005; Panitch y Konings 2009). Considerado este factor, derivado del vínculo tan estrecho entre la sociedad de un país con un modelo neoliberal —basado en varios componentes: la competencia, la movilidad de capital, la presión sobre los costos laborales y el crecimiento sustancial de los servicios financieros—, se pueden deducir las fuertes raíces culturales, el dinamismo, la larga duración y la hegemonía ideológica que ha tenido el sector financiero sobre la sociedad misma. Pero es aquí también, en la desolación o incertidumbre social, desde la perspectiva dialéctica del materialismo histórico, donde se pueden entender las raíces de la presente crisis y, sobre todo, su expresión más ilustrativa, el Subprime Crisis (la crisis del sector inmobiliario).

El go l p e que t u m bó a l sec to r i n mo b i l iario

La crisis del sector inmobiliario en ee. uu., después de haber mantenido un estado de crecimiento vertiginoso por años, se reveló públicamente en el verano de 2007, cuando muchos de los bancos norteamericanos y europeos fueron golpeados por una caída rápida en el valor de sus securities hipotecarias (mortgage-backed securities), que ellos mismos habían diseñado (Blackburn 2008, 63). Como estas securities se constituyeron en una porción muy importante del total de capital accionario que tenían estos bancos, hubo una alarma en el sector financiero y una estrangulación de fondos de préstamos que ocasionó un agotamiento del crédito. El grado de impacto de tal evento se evidenció cuando los más grandes institutos financieros de Wall Street perdieron usd 175 mil millones en capital, entre julio de 2007 y marzo de 2008. Un poco después, uno de los ‘gigantes’ de la industria bancaria norteamericana, Bear Stearns, fue ‘rescatado’ por J. P. Morgan Chase, con la ayuda de la Reserva Federal, que le garantizó usd 29 mil millones (Blackburn 2008).

Para entender la sorpresa que causó la dramática caída del mercado inmobiliario, y sobre todo en el sector residencial, a pesar de que muchos lo habían adivinado (Harvey 2003 y 2006), vale la pena mirar el comportamiento histórico de este sector en ee. uu. Entre 1950 y 2000, los precios de la vivienda tuvieron incrementos anuales promedios de 4,4%, en una época de expansión

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urbana, con una población demográficamente más vieja que en períodos anteriores y una institucionalización de agencias gubernamentales y privadas que ofrecían hipotecas de vivienda. Pero comparadas con el período de ‘bonanza’ en precios de vivienda (entre 1997 y 2006), tales tasas de crecimiento fueron muy reducidas. De acuerdo con el Chase-Shiller 10-City Index3, en este período de nueve años, los precios de la vivienda aumentaron anualmente en un promedio de 19,4%, basados en la manía cultural de ser propietario y la expansión de líneas de crédito para comprar vivienda, muchas de las cuales no se correspondían con la capacidad de pago que tenían los prestatarios.

Cuando el mercado se cayó, los hipotecados se quedaron con unas viviendas cuyos valores ‘reales’ eran muy inferiores al valor de la hipoteca; ¿el resultado?

Más de dos millones de ‘ciudadanos’ norteamericanos terminaron en la calle, sin casa, y por lo general, sin una ayuda sustancial del Gobierno. Al lado de estas personas, que son la personificación del sufrimiento en esta crisis, aún quedan otros 15,4 millones de personas que deben más de lo que sus viviendas valen en el mercado actual (The New York Times 2009). Pero más allá de revisar el número de afectados por esta caída tan desbordada de los precios inmobiliarios, es necesario indagar sobre cuáles son las clases sociales que están siendo más impactadas por dicha crisis inmobiliaria y por la recesión que se produce desde allí.

La s f i s ura s n e b u l o sa s d e c l a s e d et rá s d e l ne ol i b e ra l i s mo f i n a n cier o

Para ofrecer un análisis integral de los aspectos más enigmáticos de la ‘recesión-depresión’4 que agota la economía norteamericana de hoy es necesario ir más allá de la ilustración superficial de la caída del sector inmobiliario e indagar sobre los vínculos de esta caída y la política financiera neoliberal que empezó en la década de los setenta. Este propósito se puede cumplir a través de un análisis clasista que evidencia quiénes han ganado y quiénes han perdido por tal trayectoria y de qué modo esta lucha se enmarca en las políticas estatales para enfrentar dicha crisis.

El principal beneficio de un análisis de clase es que va más allá de las manifestaciones de cambios económicos y políticos, y busca indagar sobre la 3 Ese índex es una base de datos que mide los precios de la vivienda en diez de las ciudades norteamericanas más grandes.

4 Aquí se usa el término ‘depresión’ en vez de ‘recesión’ para denotar la escala tan enorme de la presente crisis, la cual —con respecto a las tasas de desempleo, la caída industrial, del consumo y de crédito— muestra un desempeño mucho más negativo, en términos reales, que cualquiera de las diez recesiones que se dieron después de la Segunda Guerra Mundial en EE. UU. Véanse Petras 2009 y Sum, Khatiwada et al. 2009.

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manera como tales eventos impactan de forma desigual a los distintos grupos —o clases— de la sociedad. Aunque muchos académicos argumentan que el concepto de clases sociales no tiene pertinencia en un mundo posindustrial, donde el trabajo flexible e incluso informal tiende a desdibujar las distinciones de clase, tal perspectiva no alcanza a captar la dinámica cambiante de un análisis de clase. O en otras palabras, se tiende a caer en la trampa de negar, implícitamente, las variabilidades en el proceso de abstracción relacionado con el modo de producción estudiado, sea cual sea. En vez de hacer un análisis fluido e históricamente específico, como proponía Marx, se hacen abstracciones basadas en una concepción de la sociedad muy estática y sin un dinamismo propio. Muchas veces, incluso, negar la pertinencia del concepto de clases sociales obedece más a argumentos ideológicos que teóricos5; la histórica asociación de ‘clases’ con Marx y el marxismo tiende a perjudicarlo como un concepto útil para indagar por la relación entre cambios productivos y políticos y las oportunidades de trabajo, acumulación, y la vida de los miembros de la sociedad (Grusky y Sorensen 1998). Tal línea resulta errónea; teniendo en cuenta la variedad de perspectivas de ‘clase’ que han desarrollado las ciencias sociales (Crompton 2010) al lado de la gran diversidad de análisis de clase marxistas6, se tienen las perspectivas de clase asociada con el gran sociólogo Weber, junto con las perspectivas que subrayan las condiciones culturales de clase, conocidas como la perspectiva de ‘estratificación’ de clases (Wright 1985, 2005 y 2009).

Si uno quiere indagar sobre la inequidad socioeconómica e incluso política, igual que en la pobreza, el concepto de clase resulta de gran importancia (Crompton 2010; Portes y Hoffman 2003; Wright 1994). Diferenciar las clases sociales exige un análisis de las divergencias de acceso al poder, sea político o económico, e implica una dirección analítica que trate de entender cómo ciertos grupos sociales influencian en el orden social (Portes y Hoffman 2003, 43).

El autor se opone a adoptar un análisis de clase basado en el marxismo clásico, el cual se enfoca principalmente en la relación de cada individuo con respecto a los medios de producción, distinguiendo entre los dueños de los medios (los capitalistas) y los que no poseen propiedad productiva, y que, 5 Por ejemplo, véase Bishop y Green 2010 (The Road from Ruin: How To Revive Capitalism & Put America Back on Top), que, además de argumentar a favor de las ‘burbujas económicas’, critica la perspectiva materialista de Marx y a los marxistas en términos muy ideológicos y poco teóricos.

6 Incluso, en la tradición marxista se pueden encontrar cuatro formas de entender las relaciones de clase, cada una de las cuales marca el punto de entrada de cada análisis: la primera se basa en la ‘propiedad’; la segunda se basa en el ‘poder’; la tercera subraya la ‘conciencia’ y la cuarta se basa en la ‘plusvalía’, e indaga sobre su producción, apropiación y distribución. Véase Resnick y Wolff 2006.

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por tanto, tienen que vender su ‘fuerza de trabajo’ como único mecanismo para sobrevivir en una sociedad capitalista, en la cual no se tiene acceso a los medios de subsistencia agrícola. Tal perspectiva, claramente, no puede captar la diversidad de las clases sociales contemporáneas, y habrá que expandir las bases de distinción de clase. Lo que uno debería resaltar en un análisis clasista es cómo las relaciones de ‘explotación’ en la producción se combinan con las relaciones de ‘dominación’ política, para así diferenciar entre las ‘ubicaciones de clase’ de cada individuo. Esto implica combinar un análisis weberiano que se enfoque en cómo los conflictos de distribución de valor afectan de manera desigual las ‘oportunidades de vida’ con un análisis marxista que se concentre en los conflictos de distribución y los conflictos de producción (Wright 2005 y 2009). Sólo así puede uno entender las dinámicas en las (relaciones de las) luchas entre clases sociales antagónicas y sus propias relaciones con el Estado, la entidad social que condiciona el acceso a la esfera política formal. Por supuesto, la ‘clase’ como concepto analítico no puede explicar todos los fenómenos sociales de cualquier época histórica, pero tampoco debería menospreciársele como si fuera una herramienta demasiado antigua que sólo sirve para entender unos procesos ya pasados.

La fascinación sociológica con las identidades políticas y culturales como base para entender el (los) rumbo(s) de la sociedad, además de fragmentar las posibilidades de las luchas reivindicativas basadas en la conciencia de clase, también, por el hecho de enfocarse principalmente en la esfera política, deja de lado la importancia que tiene la esfera material para reproducir y aumentar las desigualdades socioeconómicas (Crompton 2010; Hobsbawm 1996; Panitch 2008). Por el carácter de este texto, el autor no ofrecerá un análisis expansivo de clase, sino que más bien ha optando por concentrarse en identificar cómo los cambios contemporáneos en procesos materiales —específicamente, el surgimiento de la hegemonía financiera— han impulsado la concentración de la riqueza nacional en ee. uu., un factor que luego promovió una concentración en el poder político, algo que se manifiesta en la tibia actuación de los últimos dos gobiernos federales (primero el de George W. Bush y ahora el de Barack Obama) frente al sector financiero privado. Así, el autor utilizará una distinción de clase meramente económica, no porque crea que las clases poco tienen que ver con los procesos políticos y cognitivos, sino porque ésta será la forma más eficaz de demostrar la manera tan asombrosa como se ha ido concentrando la riqueza nacional en las clases dominantes de ee. uu7.

7 Las clases dominantes incluyen, en este análisis, a los capitalistas —los dueños de grandes medios de producción, al igual que a los empleadores de empresas privadas de tamaño grande y mediano—; a los altos ejecutivos —administradores de empresas privadas y públicas de tamaño grande y mediano y de institutos estatales—; y a los profesionales

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Sur ge e l n e o li b e ra li s m o y au m e n ta l a co ncen t ración d e l a ri q u ez a

En términos de riqueza nacional, la época financiera neoliberal ha implicado una gran transformación en el modelo distributivo del país, evidenciando que, detrás de la retórica del mercado libre y el desarrollo para todos, se esconde un proyecto de clase que busca restablecer la concentración de riqueza del período anterior al keynesianismo. Primero que todo, este proyecto se ha basado en un ataque contra los trabajadores. En ee. uu., los salarios ‘reales’ han estado estancados durante los últimos 25 años (Harvey 2009), al mismo tiempo que las ganancias del sector más rico del país, el percentil uno más alto de la población, han aumentado su distribución de la riqueza nacional continuamente: “Antes de la Primera Guerra Mundial este sector recibía aproximadamente el 16% de los ingresos totales. Este porcentaje cayó rápidamente durante la guerra y en los sesenta se había reducido a 8%, un valor bajo que se mantuvo durante tres décadas. En la mitad de la década de los ochenta su porcentaje subió dramáticamente y al terminar el siglo alcanzó 15% de los ingresos totales” (Duménil y Lévy, citado por Harvey 2006, 13). Otro estudio muestra, más explícitamente aún, la manera en la que las clases más ricas del país se han beneficiado de la integración económica mundial desde los noventa, mientras que los sectores de la población más vulnerables han visto empeorar su situación material.

Economistas del Centro de Estudios del Mercado Laboral (Center for Labor Market Studies) de la Universidad Northeastern de Boston, a través de una investigación de la distribución de riqueza en el país, entre 1994-20048, subrayan que el 25% de los hogares más pobres en la escala de distribución de riqueza no obtuvo una tasa positiva en ninguno de los cuatro años del estudio, y que en este período de 10 años sufrieron una pérdida ‘neta’ de su valor (llegando a una tasa de usd 1400 para 2004). El otro 75% de hogares incrementó su riqueza, en el mismo período, en forma muy desigual, con los 25% de hogares con más riqueza “captando casi 70% del total de riqueza ‘neta’ en ee. uu.” en 2004 (Sum, Forsell et al. 2009, 8).

Entonces, se puede aclarar que, sobre todo a partir de la crisis de los setenta, considerando principalmente a ee. uu. pero teniendo en cuenta esta tendencia global, los más ricos empezaban a obtener más riqueza, mientras que la mayoría de trabajadores empeoraban en términos relativos de ingreso, y los universitarios —trabajadores de la élite con altas calificaciones empleados por empresas privadas y públicas, con posiciones de alta responsabilidad—. Véanse Portes y Hoffman 2003 y Poulantzas 1973.

8 Ellos analizaron el promedio real de riqueza en los hogares en cada percentil de la distribución de riqueza y el percentil más alto de la distribución en 1995, 1998, 2001 y 2004.

Veáse Sum, Forsell et al. 2009, 7.

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más pobres, en términos absolutos. Tal resultado no estuvo relacionado con una caída de la productividad laboral. De hecho, el crecimiento entre 2002 y 2006 se basó en una bonanza irreal de consumo, estimulada, de un lado, por productos baratos importados de China, pero más importante aún fue el incremento del endeudamiento personal, que seguía la tendencia de los últimos años9. En este mismo período de crecimiento del consumo ficticio, los niveles de inversión y de ganancias del sector productivo del país eran bastante flojos, y la compensación para los empleados, aún más reducida (Brenner 2006). Y, más allá del endeudamiento personal, la economía misma había aumentado sus tasas de endeudamiento, pasando de 255,3% del pni en 1997 a 352,6% del pni de 2007 (Blackburn 2008, 66). El endeudamiento se desbordó en algunos sectores principales: para febrero de 2008, el endeudamiento total de hipotecas era de 11 mil billones; el de tarjetas de crédito llegó a casi usd 1000 billones; para el sector automotor era de usd 700 mil millones (Blackburn 2008, 71). Evidentemente, la forma en que la economía norteamericana seguía creciendo, a pesar de su debilidad productiva y estructural, era a partir del engaño del sistema crediticio.

Los trabajadores, como gran fuente de demanda nacional, compraban con la ya casi universal ‘tarjeta de crédito’, que era el primer enlace con el sistema financiero. Su segunda vinculación, ya mencionada, fue a través de la seducción del Sueño Americano, basado sobre todo en el deseo de tener vivienda y carro propios, y, de esta manera, mostrarse como ‘propietarios’ (Panitch y Konings 2009). Con semejante aumento en el valor de las viviendas, los que solicitaron préstamos pudieron seguir la práctica de endeudamiento sin medir las consecuencias a largo plazo. Fue sólo con el desbordamiento del mercado inmobiliario y el desespero del sector financiero de recaudar sus fondos mal prestados que los prestamistas se dieron cuenta del grado de su situación. Pero la verdadera integración de los trabajadores al sistema financiero, y la que tal vez más daño hizo a los movimientos alternativos, que buscaban un régimen posneoliberal y antifinanciero, empezó con sus fondos de pensiones. Mientras más trabajadores se integraban a los fondos privados de pensiones, sobre todo en los países ‘desarrollados’, más que todo durante la segunda fase de privatizaciones que se llevó a cabo en la administración neoliberal de Clinton, más se fragmentó la colectividad y solidaridad de clase de los trabajadores.

La integración económica mundial y la rápida expansión productiva de países ‘en vías de desarrollo’ abrieron la posibilidad de ahorros globales que 9 De acuerdo con David Harvey, en los últimos veinte años los hogares norteamericanos han aumentado tres veces su nivel de endeudamiento, pasando de USD 40 000 a USD 120 000. Veáse Harvey (2009).

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requerían los mercados de bolsas de valores, particularmente los de Nueva York y Londres. Los gigantes de Asia (China e India) empezaron un período de crecimiento económico asombroso, que se basaba en la sobreexplotación de su fuerza laboral (en términos marxistas, la ‘superexplotación’) en el sector manufacturero. Muchos de los superávits obtenidos se invertían en los bonos del Tesoro de ee.uu., estimulando así la liquidez y supuesta fortaleza del sistema financiero norteamericano y también del londinense.

En América Latina la reaparición de un régimen económico extractivo fomentó, al lado de los altos precios internacionales de productos primarios, más liquidez de dólares e incrementos del crédito, combinados con los altos precios del petróleo y la dependencia estructural de los regímenes clientelistas del Medio Oriente; de esta forma, la bonanza financiera siguió. Pero la traición clasista de los trabajadores formales, engañados para que aplaudieran las ganancias especulativas de sus fondos de pensiones, sin pensar en el efecto que tales ganancias tendrían con respecto a los despidos de miles de trabajadores (en los países ‘desarrollados’) y las condiciones inhumanas de la fuerza laboral en las otras regiones, era algo nuevo, que ayudó a individualizar, aún más, la previamente débil, pero existente, colectividad que los movimientos de trabajadores nacionales tenían. Esta actitud se enmarca en la dominancia ideológica del sector financiero, que pasó de ser villano, por la presión de bajar los salarios, a mejor amigo, por los rendimientos especulativos que prometía a través de la explotación de la fuerza laboral. Es aquí, precisamente, en donde se encuentra la clave para entender el contexto político de hoy, por lo menos en ee. uu.

Cae la ide ol og í a n eo l i b era l p er o n o su pro gra ma po lí t ico

La situación económica de hoy en ee. uu. es muy preocupante. Las palabras del presidente Obama —cuando, en marzo de 2009, dijo que “es la peor recesión desde la Gran Depresión”— parecen estar más en concordancia con la realidad económica que las de muchos de los miembros de su gabinete, que hablan de una recesión que muestra signos de recuperación. Inicialmente, el sector industrial cayó más de 6% (Petras 2009) y el Producto Nacional Bruto (pnb) llegó a una tasa negativa de 2,4% para 2009, de acuerdo con la Oficina de Análisis Económico (Bureau of Economic Analysis). En cuanto al desempleo, la situación es devastadora para una economía que necesita una fuerte demanda y más recursos tributarios para financiar los programas de estímulo que se espera del Gobierno. Se han perdido 5 133 000 trabajos asalariados y no agrícolas desde diciembre de 2007 hasta marzo de 2009 (Sum, Khatiwada et al. 2009, 2). Y el número de trabajadores subempleados llega a la escalofriante cantidad de 9 millones. Esta magnitud de despidos y contracción del mercado laboral no se había visto desde la Segunda Guerra Mundial, y la recesión-depresión

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actual ha sacrificado 5,7% de los trabajos formales en el país. Para la población afroamericana, la situación laboral es más tenaz aún; ellos han perdido más de 9% de los trabajos asalariados que tenían antes del inicio de la recesión, a finales de 2007 (Sum, Khatiwada et al. 2009, 4). La tasa de empleo de los jóvenes en marzo de 2009 fue la más baja en la historia desde el final de la Segunda Guerra Mundial (Sum, Khatiwada et al. 2009).

El fuerte golpe que dan a la demanda y el consumo del país las tan altas tasas de endeudamiento, combinado con el desempleo, el subempleo y las proyecciones tan débiles de estabilidad de empleo para el cercano futuro, causa preocupación por la incapacidad que tenga la economía para iniciar una recuperación. Mientras tanto, las acciones de la administración Obama, a pesar de mucha retórica que va en contra de las malas prácticas de las instituciones financieras, parecen seguir la línea ortodoxa de enfocar su estrategia de rescate, en vez de castigo, en el sector financiero, dejando relativamente olvidadas las otras esferas de la economía.

Re tom a n d o l a s p o l ít ica s r ecien t es

La administración de George W. Bush, a través de la Reserva Federal, implementó unas políticas monumentales para tratar de estabilizar el sector financiero. Cuando el grado de la crisis se asumió, el Gobierno empezó su estrategia. Metió billones de dólares a los mercados financieros globales, en beneficio de los bancos más grandes del mundo; se nacionalizaron, de nuevo, agencias gubernamentales privatizadas por la administración de Jimmy Carter en 1977 —la de más importancia, Freddie Mac— y la compañía de seguros más grande del mundo —AIG—, y se impulsó la toma y venta rápida de Washington Mutual; se dio una garantía ‘de cobija’ para los usd 3,4 mil billones de fondos de depósito mutual; se prohibió la especulación a corto plazo de acciones financieras; y, finalmente, el gurú financiero de Bush, Henry Paulson, formuló su ‘programa de alivio para activos en problemas’ (Troubled asset relief program [tarp]), que se basó en fondos de usd 700 billones (Panitch y Gildin 2005).

Con la llegada de Obama y el aumento de la crisis, el enfoque hacia el sector financiero continuó. Su paquete de usd 500 billones para aliviar los bancos en problemas (sobre todo los más grandes, por ejemplo, el Citibank) creó una situación en la que los fondos nacionales, obtenidos por el sistema tributario, se meten a los bancos, sin hablar de nacionalizarlos, como una compensación de las acciones tóxicas que tienen los bancos como base de su capital. Al evaluar tal esquema, el ganador del Premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz dice que este plan, hecho por Timothy Geithner, da como resultado “la privatización de ganancias y la socialización de pérdidas. Es una ‘alianza’ en la cual un socio roba al otro. Y las ‘alianzas’ con el sector privado bajo control tienen

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incentivos perversos, peores, aún más, que aquellos que nos metieron en este desorden originalmente” (Stiglitz 2009). Aquella línea de considerar las políticas muestra que la dominancia del proyecto financiero neoliberal, aunque en una crisis práctica, mantiene su poder persuasivo, y sus promotores son grandes protagonistas en el aparato estatal. Las personas detrás de los planes de rescate financiero de la administración Obama están muy vinculadas al propio sector, generando así un fuerte choque de intereses y mostrando cómo, en tiempos neoliberales, cada vez más la supuesta autonomía de los funcionarios gubernamentales es una ilusión y un discurso estatal ficticio.

La persona más cercana a Obama en su diseño de políticas económicas es Lawrence Summers, el director del Consejo Nacional Económico, que ganó, en 2008, más de usd 5 millones del hedge fund D. E. Shaw, y recibió otros usd 2,7 millones de compañías de Wall Street, por hablarles como invitado experto a quienes han obtenido fondos de rescate del Gobierno (por ejemplo, Citibank, J. P. Morgan). Otros miembros de la administración Obama ganaron millones de dólares en 2008 como empleados o directores de entidades financieras: David Axelrod, el hombre principal de la estrategia en la campaña presidencial de Obama, y ahora su consejero senior, tiene un capital de entre usd 7 y usd 10 millones y espera obtener otros usd 3 millones más de la venta de sus dos empresas de consulta. Michael Froman, el consejero nacional asistente para asuntos económicos internacionales, era, en 2008, empleado del Citigroup, del que recibió usd 7,4 millones en 2008. Thomas E. Donilan, consejero asistente de Seguridad Nacional, recibió en 2008, como abogado, usd 3,9 millones y contó entre sus clientes con Citibank, Goldman Sachs y Apollo (Zeleny 2009). Ellos, junto con Henry Paulson (secretario del Tesoro y ex director de Goldman Sachs), de la administración Bush, y otros que tenían fuertes vínculos con el sector financiero y las instituciones multilaterales de trayectoria neoliberal, por ejemplo, Timothy Geithner (el actual secretario del Tesoro, que trabajó por mucho tiempo con el fmi), dan luz sobre la verdadera preferencia y los intereses materiales por salvar, no sólo al sector bancario del país sino también su ‘autonomía’ para actuar como quieran. Mientras tanto, a pesar de la caída de los tres grandes del sector automotor (General Motors, Chrysler y Ford), grandes fuentes de empleo, la atención de la administración Obama ha sido poca, y más proactiva en reestructurar el sector, dirigiendo el proceso como no lo ha hecho con los bancos.

La crisis del sector automotor, que ha diezmado poblaciones de obreros en regiones del país, sobre todo en Detroit, por los miles de despidos, significó una inyección inicial de fondos nacionales muy inferiores a los que la administración dio a los bancos, llegando inicialmente a usd 14 billones y terminando en junio de 2009 con fondos totales de usd 50 billones. La prensa nacional e internacional culpó a los ‘altos’ salarios de los obreros sindicalizados en la uaw

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(United Auto Workers), a pesar de que las diferencias en costos laborales entre los tres gigantes y sus competidores coreanos y japoneses son, principalmente, las grandes diferencias en obligaciones pensionales, no por el costo de la hora de trabajo, sino también teniendo en cuenta que el sindicato negoció un acuerdo con la firma, en 2006, que ajustaba los salarios y prestaciones para los nuevos trabajadores a niveles de los otorgados en plantas domésticas de firmas extranjeras (Hernández 2009).

Al comienzo del mes de junio de 2009, General Motors hizo lo inevitable, declarándose en bancarrota, con deudas de usd 172 billones. La administración Obama actuó para nacionalizar la empresa, tomando 60% de sus acciones. Sin embargo, Obama también prometió una reestructuración masiva de la firma, la cual incluirá el despido de 21 000 trabajadores sindicalizados, el cierre de entre 12 y 20 fábricas y la liquidación de hasta 40% de los 6000 puestos de ventas vinculados a la firma (Sanger 2009). Además, él ha reiterado en numerosas ocasiones que la nacionalización de la empresa no será de larga duración y se basará en la búsqueda de devolver una firma competitiva en los niveles doméstico e internacional.

Más allá del ‘salvamento’ de la (hasta 2008) firma automotriz más grande del mundo10, la administración Obama ha buscado un camino que promueva la competitividad financiera de la empresa, en vez de la estabilidad laboral de los 91 000 trabajadores de General Motors en el país. Entonces, se repite la misma historia de los últimos 10 años, en la cual la firma intenta una reestructuración superficial lanzando un ataque en contra de los trabajadores.

Aunque las ganancias de la empresa disminuyeron a partir de los años setenta, terminando con pérdidas, por primera vez en sesenta años, en los ochenta, el institucionalismo del trilateralismo no dejó que los trabajadores y su gran sindicato sufrieran todos los males solos. Sin embargo, con la creciente dominación neoliberal financiera en los noventa, el ataque frontal de las fuerzas más débiles no se demoró en llegar.

En 1998 la situación se agudizó con los despidos masivos de trabajadores de gm en Flint (Michigan), lo cual ocasionó una huelga. En 2000, la sobreacumulación de capital de la empresa y las ventas estancadas impulsaron el despido de 10 000 trabajadores norteamericanos y europeos. Esto se combinó con la reducción en un 25% de la producción de la firma en Europa en 2001 y más despidos en 2004 (12 000 puestos).

Llega noviembre de 2005 y, en ee. uu., gm cierra nueve plantas y se hacen públicos planes para proveer 30 000 puestos de trabajo en este país, además 10 A partir de 2008 Toyota se convirtió en la empresa del sector automotor más grande del mundo.

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de acordar con la uaw una reducción significativa de pagos de salud y de pensiones para los jubilados. En 2006, la firma vendió su brazo financiero, gmac, a Cerebus Capital Management, Citigroup y Aozora, y luego, unos meses después, se convirtió en banco y solicitó de la Reserva Federal usd 6 billones (Hernández 2009).

Con la lucha de clases ya bien librada, y el pacto keynesianista siendo ya una cosa del pasado, se pensó que la firma entraría pronto en una nueva época de ganancias jugosas. Pero como el rediseño de gm no se basó en otra cosa que en atacar los logros obtenidos por los trabajadores a partir de años de lucha continua, tal cambio no llegó. Las estrategias de mercadeo habían fracasado; la obstinación de seguir produciendo camiones y carros de lujo que gastaban grandes cantidades de gasolina en tiempos de exorbitantes precios de combustible sólo llevaba a la empresa a su desbordamiento. Mientras tanto, las filas de trabajadores fieles a esta empresa enigmática de su país experimentaron la traición por parte de los altos ejecutivos, que no buscaban sino su propia fortuna, y por las administraciones nacionales, que se preocupaban por la competencia de la empresa, que se mide en la bolsa de Nueva York, y no por la situación de su fuerza laboral. Además, la rigidez que ha implementado la nacionalización de gm, controlada por el zar del sector automotor, el banquero Steven Rattner, ha sido muy distinta de la tibia regulación que la administración ha promovido con el sector financiero. En efecto, aun después del escándalo de los bonos dados a los altos ejecutivos de aig en marzo de 2009, que llegaron a usd 165 millones, el secretario del Tesoro, Timothy Geithner, rechazó con vehemencia la política de restringir las compensaciones dadas a los directores y principales empleados de los grandes bancos e institutos financieros que obtuvieron dinero como parte del tarp. Tales actitudes y prácticas ilustran la hegemonía aún estable del sector financiero en la esfera política de ee. uu.

En cuanto al impulso de grandes proyectos de infraestructura, que crearían empleos muy necesitados, la administración, excepto muchos discursos, no ha hecho mucho. A mediados de mayo de 2009, la representante de Connecticut en el Congreso de ee. uu., Rosa DeLauro, introdujo una ley que establecería un banco nacional de desarrollo de infraestructura, que usaría fondos públicos y privados para impulsar proyectos nacionales y federales, enfocándose en el empleo. Lastimosamente, la opinión pública y el apoyo al proyecto no se han hecho presentes. La intervención gubernamental para paliar la situación concreta de los millones de personas afectadas por la pérdida de casas o la imposibilidad de pagar sus deudas de vivienda, automóvil o tarjetas de crédito no ha llegado a los niveles necesarios, y parece que en vez de ayudar a los más afectados por la crisis de Subprime y endeudamiento personal, la culpa se echa

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encima de los que tienen préstamos, por no cumplir con sus cuotas, y no de los bancos, por haber prestado sin medir los riesgos evidentes. La administración, en marzo de 2009, implementó su gran plan de ‘Anti-foreclosure’ (Plan de Salvamento del Embargo), que pretendió prevenir el embargo de cuatro millones de casas. Sin embargo, los usd 75 billones que constituyen el plan son meros incentivos a las entidades prestamistas para que ellas, voluntariamente, disminuyan los pagos mensuales de las hipotecas de quienes enfrentan problemas de cumplimiento de los pagos oficiales. Desde marzo, de acuerdo con el Departamento del Tesoro, sólo unas 100 000 personas con hipotecas han acudido a una modificación de sus planes de pago (The New York Times 2009).

El problema principal del Plan, al lado de su naturaleza voluntaria, es que no se basa en la búsqueda de una reducción del balance principal de la hipoteca, y entonces no ofrece una ayuda sustancial a los miles de propietarios que están en proceso de tener sus casas embargadas.

E n c onc l us i ó n

Ahora, entonces, tenemos una situación muy compleja e incluso paradójica.

Mientras que muchos esperan la reconfiguración de fuerzas de clase, con los trabajadores y los sectores excluidos haciendo sentir su fuerza de oposición en contra de la hegemonía política, económica, e ideológica del sector financiero y el programa neoliberal, en la práctica estatal tal oposición parece no desempeñar un papel muy importante. La uaw, en vez de oponerse a la estrategia del Gobierno que favorece a los bancos, se une a una negociación con los gerentes de las empresas que busca acudir a los fondos del Estado, haciendo reformas y concesiones, y no yendo en contra de las malas prácticas adoptadas por las empresas en su lucha por involucrarse, cada vez más, en el sector de especulaciones financieras, y no en la producción. Hasta ahora, no tenemos una coyuntura que promueva una nueva época de socialismo o, al menos, capitalismo de regulación fuerte, y mucho menos una que proponga el empleo pleno y la ecología como rasgos primordiales del desarrollo. Al contrario, los trabajadores sindicalizados del sector industrial de ee. uu. han sido atacados por el movimiento ecológico por sus malas prácticas ambientales, mientras que el sector financiero y sus políticos de bolsillo se escapan de una crítica profunda. El camino que apenas se visualiza a través de las nubes perturbadoras de la presente crisis no será de muy fácil trayectoria, y parece obvio que, aun en tiempos de inestabilidad y fracaso económicos, las aperturas de nuevas coyunturas y reconfiguraciones de clase no son procesos naturales. La lucha apenas empieza, pero antes de que se lance, las supuestas neutralidades de la burocracia estatal y los políticos que la representan tienen que ser responsabilizados por las consecuencias que trajo la crisis; porque, al contrario de la

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teoría clásica liberal, la gran fuerza del capital sólo se mueve cuando está protegida por los Estados que van detrás. Entender los rasgos históricos y de clase de esta relación es la primera tarea para abrir las puertas a un nuevo rumbo político y económico más democrático. Hemos cumplido con tal trabajo, lo que nos queda pendiente es lo difícil: plantear unas estrategias de cambio político que sean capaces de realmente democratizar el poder político, sacándolo del entorno del poder económico.

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Entre santos y ‘traquetos’

El narcotráfico en la frontera colomboecuatoriana Hernán Moreano Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede Ecuador Resumen El artículo describe la situación de los habitantes que viven en las provincias ecuatorianas de Esmeraldas, Carchi y Sucumbíos, que colindan con los departamentos colombianos de Nariño y Putumayo. En la actualidad este sector es considerado zona de guerra, debido a la alta presencia de los grupos ilegales armados ligados al negocio del narcotráfico y a otras actividades conexas.

Como resultado, ambos Estados realizan a diario operaciones de control para disuadir la presencia de cultivos de hoja de coca, laboratorios de cocaína y bases clandestinas de guerrilleros y paramilitares colombianos. Este estudio contó con la colaboración de moradores en los 725 km de frontera, quienes relataron cómo es su vida cotidiana y cuáles son sus demandas frente al Estado para reducir su vulnerabilidad a lo ilegal. Además, se realiza una breve descripción del contexto histórico del narcotráfico en la región andina y de la influencia de la política antidrogas de Estados Unidos.

Palabras clave narcotráfico • droga • Andes • cocaína • coca • frontera

Between saints and ‘traquetos’ Drug trafficking in the Colombia-Ecuador border region Abstract This article describes the situation of people living in the Ecuadorian provinces of Esmeraldas, Carchi and Sucumbios, which abut the Colombian departments of Nariño and Putumayo. Nowadays this place is considered a war zone due to the high presence of illegal armed groups linked to the drug trade and other related activities. As a result, both states conducted daily monitoring operations to deter the presence of coca leaf crops, cocaine laboratories and clandestine bases of guerrillas and paramilitaries. This study had the cooperation of residents that lived within the 725 km border, who recounted how their daily lives were and what their demands were to reduce their vulnerability to illegal activity. In addition was a brief description of the historical context of drug trafficking in the Andean region and the influence of the anti-drug policy of the United States.

Keywords drug lords • drugs • Andes • cocaine • coca crop • borders

Recibido el 13 de agosto de 2009 y aceptado el 1 de abril de 2010.

Hernรกn Moreano es investigador del Programa de Relaciones Internacionales de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede Ecuador (FLACSO-Ecuador), Quito, Ecuador. hmoreano@flacso.org.ec

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El narcotráfico en la frontera colomboecuatoriana Hernán Moreano Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede Ecuador

[…] las hojas de coca cosechadas por los raspachines son molidas, pisoteadas, rociadas con diversos ácidos, mezcladas con gasolina, con urea, con cemento […] La coca se convierte en una pasta marrón que se conoce como la pasta […]

Conversación con un cocalero del bajo Putumayo, noviembre de 2007 Intro d u cción

El presente trabajo hace un análisis sobre las rutas del narcotráfico en la frontera colomboecuatoriana, sitio donde operan varios actores vinculados a actividades ilegales, lo que ha originado que la presencia de ambos Estados se incremente militar y policialmente. Esta securitización1 ha sido la causa de que los moradores sean víctimas de una violencia y una desconfianza que se tornaron cotidianas. A la vez, a pesar de que Ecuador no es un país productor de drogas, se ha convertido en zona de tránsito de pasta y base de cocaína cuyo destino es Estados Unidos.

Este artículo es el resultado de un intenso trabajo de campo y tiene como objetivo develar el proceso mediante el cual la lucha contra el narcotráfico ha conllevado una mayor securitización de la frontera ecuatorianocolombiana, política que paradójicamente no ha conseguido una mayor “seguridad” para las poblaciones fronterizas. Por tal motivo, se dará relevancia a los hechos acontecidos entre 2000 y 2008 a lo largo del cordón fronterizo, período en el que se han originado varios roces diplomáticos entre ambas naciones.

Las Fuerzas Armadas ecuatorianas determinaron nuevas misiones de la defensa de la soberanía: 1) Combate a los grupos ilegales armados colombianos; 1 Actualmente, la noción de seguridad hace referencia a cuestiones que trascienden los límites estatales y que tienen efectos de alcance global, como pueden ser el narcotráfico, el crimen internacional organizado, el sida, la proliferación nuclear, la pobreza y la destrucción del ambiente, la migración internacional y, después de los atentados del 11 de septiembre de 2001, el terrorismo, que se convirtió en una de las principales preocupaciones para la seguridad de los Estados. Ver Buzan, Wæver y de Wilde 1998.

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2) Protección del complejo hidrocarbonífero; 3) Lucha contra el narcotráfico; y 4) Control de gasolina blanca. Como resultado de las operaciones, en 2006 se hallaron 45 bases de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (farc) en Ecuador; en 2007 ese número subió a 47. En consecuencia, durante 2008 los patrullajes se redoblaron; sin embargo, el balance a diciembre fue de 182 bases detectadas.

A lo anterior cabe añadir el poco desarrollo de las poblaciones y la poca actividad de los entes estatales en el desarrollo de la zona. Por ello, los grupos ilegales operan con facilidad en los poblados limítrofes, incluso, tienen el apoyo de habitantes de los caseríos. Esto es reconocido por los militares y por el actual régimen; aspecto que fue confirmado por el propio presidente Rafael Correa durante el lanzamiento del Plan Ecuador al decir que “la zona de frontera presenta un abandono histórico por parte del Estado”2.

Frente a esta descripción es necesario señalar que la frontera sigue siendo vista por los Estados como el inicio y el final de territorios nacionales. Se considera también que “no es una línea geográfica, marcada por hitos y vigilada militarmente, que separa dos países […] Es más bien acción humana sedimentada en el límite, es historia de agentes sociales que la hicieron y producen hoy […]”. (Grimson 2003, 17) Por lo tanto, investigar una frontera consiste en “estudiar y comprender su cotidianidad producida, recreada y reproducida por los diferentes agentes sociales que intervienen en ese espacio” (Grimson 2003). Siguiendo esta lógica de argumentación, el presente trabajo utilizó como herramienta de investigación la “etnografía”, para recopilar información en varios sitios del cordón fronterizo y conocer más de cerca la cotidianidad enmarcada dentro de la problemática del narcotráfico.

Ant ecedent e s

Ecuador no es un país productor de drogas, como es el caso de Bolivia, Colombia y Perú, los cuales se han caracterizado por tener enormes hectáreas de coca (ver la tabla 1). El caso de Ecuador es muy peculiar, ya que se han hallado y destruido en la frontera cultivos de dos a tres hectáreas, según voceros de la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional. En la frontera es muy común el término “traqueto”3, el cual en Colombia significa individuo relacionado directamente con el tráfico de sustancias ilegales, de manera más específica, cocaína y marihuana. El nombre suele darse, sobre todo, a 2 Discurso en el lanzamiento del Plan Ecuador, 15 de abril de 2007.

3 Dentro de la jerarquía en las mafias colombianas y mexicanas del narcotráfico se encuentran el Señor, Patrón o “mero mero”, los traquetos y pepos (sicarios). Ver López Restrepo y Camacho Guizado 2001, 15.

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Tabla 1. Cultivos de hoja de coca en la región andina, 2000-2007 (en hectáreas) País Bolivia Perú Colombia Total

2000 14 600 43 400 163 000 221 000

2001 19 900 46 200 145 000 211 100

2002 21 600 46 700 102 000 173 000

2003 23 600 44 200 86 200 153 800

2004 27 700 50 300 80 000 158 000

2005 25 400 48 200 86 000 159 600

2006 27 500 51 400 78 000 156 900

Fuente: Departamento de Estado de Estados Unidos 2008; UNODC 2008.

los mandos medios o a quienes se destacan por la ostentación del dinero que trae el tráfico ilegal4.

Perú y Bolivia poseen grandes cultivos, debido a una tradición de consumo y cultivo que procede desde los orígenes precolombinos. La división internacional del trabajo resultante del proceso colonial especializó a la zona geográfica que ahora constituye a Ecuador tanto para la producción agraria como de tejidos para el mercado andino. Ésta fue una dinámica que tendría que ver con el proceso mercantil de la Europa del siglo xvi y con las apremiantes necesidades de la Corona española de extraer recursos de oro para solventar su economía (Bonilla 1991, 13). Es decir, en general, la división del espacio andino habría privilegiado enclaves mineros, especialmente en Perú y Bolivia, levantando una estructura económica sobre las condiciones de organización existentes de la mano de obra indígena, pero rompiendo al mismo tiempo esas sociedades (Bonilla 1991). El siguiente párrafo describe la manera como la coca era consumida en Bolivia: Mascar coca permitía a los peones trabajar muchas horas en las profundidades de las minas de plata en Bolivia sin otros alimentos […] La coca se convirtió en la fuente principal de ingresos de las haciendas de Perú y Bolivia que proveían a las minas de plata, y mascar coca también se generalizó entre la fuerza laboral de las haciendas, cuyos salarios se pagaban en parte con hojas de coca (Thoumi 2005, 51).

Lo anterior determina el marco en el cual la producción de hoja de coca en Ecuador cumple una funcionalidad diferente a la de Perú y Bolivia. Por ejemplo, el boom minero de Potosí llegó a emplear a más de cien mil trabajadores indígenas, y se calculan otros treinta mil en las minas de Oruro, aparte de otros centros importantes de producción de metales en Bolivia y Perú. Si bien en Ecuador los españoles permitieron en una primera instancia el cultivo, en 4 Para más detalles ver López López 2008.

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2007 28 900 53 700 99 000 181 600

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1569 Felipe ii ordenó su extinción, por ser “ilusión del demonio”, determinación que no se cumplió en Perú y Bolivia; antes bien, la coca se institucionaliza en el mercado de estas dos regiones, dadas las necesidades de reproducción de la mano de obra indígena empleada en la minería, pero en Ecuador logra ser erradicada, puesto que su estructura económica colonial tenía otras condiciones (Bonilla 1991, 14).

Por otra parte, las plantaciones de hoja de coca en Colombia se desarrollaron en áreas de poblamiento reciente, por parte de campesinos desplazados (Thoumi 2005, 115). Estas regiones están aisladas y distantes de los principales centros económicos del país, y en ellas el Estado tiene una presencia muy débil. Tal es el caso de las condiciones de los departamentos de Caquetá, Putumayo y Guaviare. En la obra Colonización, coca y guerrilla, frente a la debilidad de los entes oficiales se dice lo siguiente: Este vacío de la presencia del Estado es una de las situaciones “objetivas” que genera la desconfianza y resentimiento del colono, expresados, en ciertas ocasiones, en el apoyo entusiasta a instancias alternativas del Estado, como es la guerrilla rural, la cual permite una mínima organización y movilización comunitaria, en orden a proveerse la población de servicios básicos, que sean apelativos a una ausencia asistencial e institucional (Jaramillo, Mora y Cubides 1989, 64).

Además, en la misma obra, frente a la presencia del guerrillero y del cocalero se describe lo siguiente: […] para el hijo del colono existen de modo general, dos figuras sociales de identificación. Son la figura del guerrillero y la figura del coquero. De una parte, el joven campesino identifica en el coquero el logro de un fácil éxito económico, situación que le acarrea un indudable prestigio y un cierto poder social debido a los altos ingresos que le ofrece el cultivo, o la recolección de la coca. A la vez, también se percibe al guerrillero como un individuo dotado de prestigio y respeto en la comunidad […]

(Jaramillo, Mora y Cubides 1989, 71).

A mediados de los años sesenta, un grupo pequeño de empresarios ilegales empezó haciendo reducidas exportaciones de cocaína a Estados Unidos (Thoumi 2005, 113). Según un ex narcotraficante de la época, “los pioneros antioqueños del negocio de la cocaína viajaban en bus a Perú y Bolivia con escasos recursos económicos y establecían contactos con productores de pasta de coca en dichos países” (Thoumi 2005, 113). Comenzaron importando pequeñas cantidades con las que luego refinaban cocaína y la exportaban a Estados Unidos usando “mulas” y pequeños envíos postales.

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Las altas ganancias de este negocio ilegal permitieron que éste se financiara y se expandiera, lo que incluyó el impulso de vínculos estables con proveedores de pasta de coca y rutas desde Bolivia y Perú, proveedores de precursores químicos para refinar la cocaína, y el desarrollo de sistemas de transporte para hacer grandes envíos, así como redes de distribución, en especial hacia Norteamérica. De igual forma, esta actividad promovió el perfeccionamiento de sistemas de lavado de dinero, cada vez más sofisticados, “facilitados en parte por las grandes y complejas redes de contrabando que importaban muchos bienes a Colombia” (Thoumi 2005, 133).

Varios estudiosos sobre el problema de la droga como Whynes (1992) y MacDonald (1988, 28) consideran que la ventaja de Colombia se basa en varios factores, entre los cuales la ubicación es “el primero y más importante”. Otras razones son la selva colombiana, “vasta y escasamente poblada, lo cual facilita ocultar laboratorios y pistas de aterrizaje”; las habilidades empresariales de los colombianos, en comparación con las de los ciudadanos de los otros países andinos; y la disposición de la población colombiana en Estados Unidos para servir como red de distribución. MacDonald (1988) también afirma que estos factores interactúan como conjunto, pero sostiene la preeminencia de la ubicación “geoestratégica” como agente principal.

Los comerciantes que navegaban desde la ciudad de Leticia (ubicada en el departamento colombiano de Amazonas y que colinda con Brasil y Perú) hasta Puerto Asís (ubicado en el departamento del Putumayo y que colinda con Ecuador), hacia 1968 se dieron cuenta del buen negocio que era el comercio de la base de coca que llegaba a Leticia procedente de Perú y Bolivia (Guerrero 2005, 79). A mediados de la década de los setenta, luego de los ensayos en Puerto Asís, los cultivos de hoja de coca en Putumayo se centran en el valle del Guamuez y en las zonas fronterizas, donde los grandes capos del narcotráfico compraron la tierra para sembrar inmensas extensiones de hoja de coca (Guerrero 2005).

En la actualidad, en Colombia se siembran muchas variedades de coca, siendo las principales la “amarga” o “caucana” y la “dulce” o “peruana”. También se cultiva la “tingo maría”, que procede del Perú, en cercanías de la frontera con Colombia.

Cabe destacar que la coca, cuyas hojas se cosechan cuatro veces al año, es un arbusto originario de la región andina, donde los indígenas la cultivan desde tiempos inmemoriales5. Por otra parte, en Colombia también se realiza la pro5 “Las hojas de la coca, que en principio fueron utilizadas por los aimaras y quechuas con fines ceremoniales, medicinales y moderadamente recreativos, dan una sensación de bienestar, no alucinatoria, que permite superar el hambre, el cansancio y el abatimiento.

De ahí que los indígenas hacen un alto en el trabajo cotidiano para masticar hojas de

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ducción alternativa de marihuana, y así como el contrabando de esmeraldas creó redes de tráfico, éstas también permitieron el desarrollo de la industria de la cocaína y su especialización como país exportador.

La década de los años setenta del siglo xx fue testigo de un incremento significativo del consumo de sustancias psicoactivas en Estados Unidos, país que ya venía siendo un importante mercado para estos productos. Esto provocó un aumento de la oferta proveniente principalmente de América Latina. Así, desde 1975 las mafias colombianas lograron controlar la oferta de cocaína sobre el mercado estadounidense, satisfaciendo su demanda en más del 80%.

Otro factor que influyó sobre el crecimiento del mercado fue la rentabilidad propia del negocio, que creció a medida que se intensificaban los intentos internacionales por controlar el tráfico de drogas ilegales.

En este estado de cosas, Ecuador fue el único país andino que, hasta mediados de los años ochenta, desempeñó un papel marginal en la economía política del narcotráfico. Su tardía inserción se dio, en primera instancia, como un minúsculo productor de coca, debido a que no contaba con apoyo de la población que permitiera el cultivo extensivo de la planta.

En el plano interno, Colombia vio aparecer la subversión a mediados del siglo xx, ante un Estado que no supo canalizar las demandas sociales, económicas y políticas de las comunidades rurales; que tampoco pudo conseguir la paz entre los actores involucrados en un largo período de violencia iniciado a finales del siglo xix; y al no existir presencia del Estado en las regiones más alejadas de los centros de desarrollo6.

Cabe mencionar que Putumayo, departamento colombiano fronterizo con Ecuador, se ha caracterizado por tener una gran riqueza natural. Su economía se ha fundado en la explotación de recursos primarios, la cual —junto a los procesos políticos, sociales, económicos y de violencia ocurridos en el centro del país— marcó diversos ciclos de colonización que poblaron el territorio.

Los primeros migrantes llegaron a la región junto con las misiones jesuitas a finales del siglo xix y principios del xx. La explotación de la quina y luego del caucho a principios del siglo xx indica otro ciclo importante de colonización7.

En 1949 se descubre que estas tierras son ricas en petróleo. Con el inicio de coca, mezclando el amasijo con saliva, ‘lejía’ (pasta sólida hecha de alcalinos y ceniza), y manteniendo éste durante largo tiempo entre los molares y la cara interna de la mejilla, donde se extrae el jugo de la coca, que pasa luego a la sangre a través de las membranas mucosas de la boca, haciendo que la lengua y el carrillo queden adormecidos, como cuando se está terminando el efecto de la anestesia”. Entrevista a dirigente de la Organización Zonal Indígena de Putumayo en Mocoa (Colombia), 27 de noviembre de 2007.

6 Entrevista con líder campesino, 29 de noviembre de 2007, en La Dorada (Putumayo).

7 Entrevista a jefe de prensa del municipio de Puerto Asís (Putumayo), 26 de noviembre de 2007.

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las explotaciones por parte de la Texas Company, en 1963, en Orito (Putumayo), y 1967, en Nueva Loja (provincia de Sucumbíos [Ecuador]), se da inicio a un nuevo y acelerado proceso de llegada de migrantes, provocado por las expectativas de desarrollo, la construcción de infraestructura petrolera y la utilización agrícola del suelo.

Se considera que la guerrilla llega al Putumayo a mediados de los setenta, y los cultivos de hoja de coca, a inicios de los ochenta. A comienzos de la década de los noventa se intensifica el proceso de cocalización del agro en el mismo sector, efecto que se ha relacionado con la carencia de infraestructura vial, de mercadeo, asistencia técnica, crédito y fomento agropecuario para los cultivos tradicionales de maíz, papa, plátano, yuca y arroz. Este mercado ofrece varias ventajas sobre los cultivos tradicionales, tales como el pago al contado, un mayor margen de rentabilidad, garantía del mercadeo, y el no requerimiento de fletes de transporte. De igual forma, dicho incremento en la presencia de cultivos de hoja de coca se relaciona con las fumigaciones aéreas con glifosato en los departamentos de Guaviare y Caquetá, que producen un desplazamiento de los cultivos hacia el sur del país8.

Se conoce que los dueños de estas plantaciones son oriundos de los departamentos de Antioquia, Boyacá, Valle del Cauca, Cundinamarca, o de la Costa Atlántica. Los habitantes de Putumayo, Guaviare, Caquetá, y de las regiones del Vichada donde se cultiva la coca, siguen con su economía de ganadería precaria, agricultura de pancoger, siembra tradicional de maíz o de yuca, sin atención del Estado9.

Bajo este contexto los campesinos no tuvieron otra opción que sembrar esta hoja, pero desde el principio ellos fueron conscientes de los inconvenientes de esta economía, y desde finales de los ochenta vienen solicitando del Gobierno central: •• Que los escuche como interlocutores válidos.

•• Que tenga en cuenta sus propuestas alternativas para el avance de una economía legal que les permita un desarrollo integral y una sustitución gradual de los cultivos ilícitos10.

Sin embargo, los diferentes gobiernos han hecho caso omiso de sus peticiones y han contestado con militarización y fumigaciones aéreas11.

8 Entrevista a líder cocalero en Mocoa (Putumayo), 27 de noviembre de 2007.

9 Entrevista a dirigente sindical en Mocoa (Putumayo), 28 de noviembre de 2007.

10 Propuestas de desarrollo alternativo del movimiento cocalero en Putumayo y Nariño.

Documento de trabajo, mayo de 2001.

11 “El gobierno nos trata como delincuentes y nos tildan de terroristas por estar en

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Ahora cabe preguntarse: ¿por qué Colombia fue vulnerable al narcotráfico y al aparecimiento de guerrillas y paramilitares? En este caso, varios autores han analizado las dificultades para “crear una identidad nacional y una sociedad con fuerte capital social” (Grupo de drogas 2007); en estos trabajos se resaltan el papel de la geografía, la naturaleza de los pueblos colonizadores, los constantes enfrentamientos entre las comunidades indígenas y la falta de un concepto de Estado central, para hacer cumplir las leyes. Por eso las drogas llegan a Colombia, debido a que sus leyes, normas sociales, organismos, organizaciones y cultura hacían al país muy vulnerable. Una vez establecida esta actividad ilegal, ésta actúa como “un catalizador que agrava enormemente los problemas sociales y dispara la violencia” (Thoumi 2000).

En Colombia, tanto la guerrilla como los grupos paramilitares tuvieron como fin administrar los territorios de cultivos de hoja de coca asentados en Putumayo, los cuales se extendieron hacia el departamento de Nariño en los noventa.

En 2007, en Nariño se sembraron 20 259 hectáreas de hoja de coca, y en Putumayo, 14 813, según un informe anual de Naciones Unidas.

Por su parte, Ecuador no sólo debe lidiar con los problemas derivados de la ilegalidad del tráfico de drogas en Colombia, sino que además su frontera colinda con los frentes 13, 29, 32 y 48 de las farc; a lo que se suman la presencia de bandas de crimen organizado y la falta de presencia del Estado Colombiano en sus zonas limítrofes12. Todas estas circunstancias han convergido para permitir el florecimiento de la ilegalidad (léase subversión, paramilitarismo y narcotráfico) en la frontera común de ambos países.

Actualmente, a los grupos guerrilleros, paramilitares y narcotraficantes se suma un nuevo actor: las bandas conformadas por disidentes y desmovilizados de los dos primeros grupos. Hoy en día se las conoce como Águilas Negras, Rastrojos y Organización Nueva Generación (conocida en la zona también como ong13). Se concentran en el sur del departamento de Nariño y su fin es coordinar las rutas de la cocaína hacia Ecuador, para luego llevarla hacia Estados Unidos por vía marítima. Por tal motivo, las poblaciones de San Lorenzo, Borbón y Campanita, en la provincia de Esmeraldas, y Jama, en la provincia de Manabí, viven a diario actos violentos ligados al narcotráfico. Se sabe también que los narcotraficantes utilizan naves acuáticas muy veloces, conocidas territorios de la guerrilla”, entrevista a líder cocalero en La Dorada (Putumayo), 29 de noviembre de 2007.

12 El Gobierno colombiano tan sólo ha dispuesto la presencia militar en las localidades de Ipiales (Nariño), Mocoa (Putumayo) y Tres Esquinas (Caquetá).

13 Según datos periodísticos este grupo se encarga de financiar obras sociales con dinero procedente del narcotráfico.

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como “go fast”14, cuyo fin es transportar toneladas de cocaína hacia las islas Galápagos para luego llevarlas a varios sitios de América Central.

La lucha c ont ra el n arc ot r á f ico

El rol de Estados Unidos como actor hace aún más complejo el escenario.

Este país había visto crecer progresivamente el consumo de drogas entre su población, lo que provocó un cierto grado de violencia social interna (enfrentamientos entre grupos vandálicos y mafias por administrar la sustancia) y una creciente concentración del Gobierno en la lucha contra el narcotráfico. Es ésta la que a fines de los ochenta pasaría a convertirse en la principal preocupación en materia de seguridad nacional para ese país y América Latina.

El argumento que vinculaba el narcotráfico y la seguridad nacional norteamericana era atribuir al consumo, producción y venta de drogas una capacidad de atentar contra el orden establecido por su “supuesta capacidad para generar corrupción, violencia y desorden” (Thoumi15 2001, 20). Dentro de esta lógica, se planteó que la reducción de la oferta de coca proveniente de los países cultivadores permitiría alcanzar dos objetivos importantes: que la región andina pueda mantener la estabilidad y el orden interno y, al mismo tiempo, que el consumo de drogas en Estados Unidos se contraiga.

Como resultado de la campaña contra la oferta de drogas, Colombia logró desmantelar los carteles de Cali y Medellín —los más importantes de este país—, a mediados de los años noventa. El debilitamiento de estas organizaciones narcotraficantes creó las condiciones propicias para que grupos armados como las farc, el Ejército de Liberación Nacional (eln) y las Autodefensas Unidas de Colombia (auc) sacaran provecho de la industria de la droga (Loveman 2005, 54). Así, la subversión vio al narcotráfico como un recurso económico para mantener su poder hegemónico en diversos territorios limítrofes, como Putumayo, Nariño, Cauca y Caquetá. Adicionalmente, para los grupos subversivos la toma de posesión de los cultivos cocaleros abandonados por los carteles de la droga requirió su movilización a la región del Putumayo —acción que constituyó también un repliegue táctico hacia un territorio que ofrecía mayor seguridad—, en la medida en que la presencia del Estado era muy restringida (Ramírez 2001, 24).

14 Los infantes de Marina de Ecuador incluso lograron ubicar un submarino al norte de San Lorenzo (provincia de Esmeraldas) en febrero de 2009.

15 Francisco Thoumi, director del Centro de Estudios y Observatorio de Drogas y Delito de la Universidad del Rosario, en Colombia, considera que el principal problema de la lucha contra las drogas es mantener la ilegalidad de las mismas, que “se basa en el modelo moralista de la política exterior de los EE. UU. […]”.

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La existencia del mayor grupo subversivo guerrillero colombiano en la frontera sur de este país hizo que la guerra contra las drogas le siguiera los pasos.

En otras palabras, el asentamiento de los grupos subversivos en territorio ecuatoriano hizo que las estrategias militares para combatirlas ejercieran una presión sobre la franja fronteriza binacional.

En las décadas de los ochenta y noventa Ecuador ya se encontraba articulado —como en la actualidad— dentro del complejo productivo coca/cocaína en la región andina, como país de tránsito de precursores y de lavado de dinero proveniente del negocio del narcotráfico (Rivera 2005, 215). Ahora bien, la presencia de los grupos subversivos y su vinculación con el tráfico ilícito de drogas hicieron que la economía política de éstas se sofisticara, dificultando la posición ecuatoriana, debido a que estos grupos pasaron a controlar la fase de cultivo-cosecha16 y procesamiento, que son los que utilizan de manera intensiva la mano de obra local. Esto ha derivado en un crecimiento tanto de la violencia en la zona como de prácticas como el secuestro, el sicariato, la corrupción, etc.; pero también ha generado actitudes cooperativas de la población ecuatoriana con los insurgentes colombianos.

El proceso de elaboración, es el que sigue: 1) Las hojas de coca se mezclan con agua y sustancia alcalina. La mezcla se tritura y se agrega querosene, removiéndose la mezcla. 2) Se separa el querosene y se desecha la hoja de coca.

Se agregan agua y ácido sulfúrico. Se filtra y se echa cal o amoniaco. Se seca, resultando la pasta de coca. 3) A la pasta de coca se le agrega acetona o éter.

La solución se deja reposar y se filtra, se echa amoniaco. Se filtra, se lava con agua, y se seca, creando la cocaína base. 4) La cocaína base bruta se disuelve en éter, se filtra, se agregan ácido clorhídrico y acetona. Se filtra, y se seca, obteniendo clorhidrato de cocaína. El polvo creado es de color mate, cremoso17.

El progresivo involucramiento de la guerrilla con las actividades del narcotráfico ha hecho cada vez más borrosa las diferencia entre ambos fenómenos, con lo cual se ha dificultado su tratamiento individual; en especial, para la posición ecuatoriana, que tradicionalmente había aceptado la regionalización del problema del tráfico ilícito de drogas; aunque simultáneamente mantenía una posición —frente al tema de la guerrilla colombiana— de no intervención en los asuntos internos de Colombia y de ningún país en general.

16 La cosecha de la hoja de coca se realiza a través de los denominados “raspachines”, que son individuos que trabajan estacionalmente en esta actividad.

17 Entrevista realizada a un raspachín, 29 de noviembre de 2007, en La Dorada (Putumayo).

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Estrat e g ias op ue s ta s : el o ri g e n de las te nsio nes

En la década de los noventa las presiones norteamericanas sobre Colombia y Ecuador fueron creciendo. Washington convocó a las cumbres de Cartagena y San Antonio buscando generar consenso latinoamericano sobre sus propias visiones de la lucha contra el narcotráfico. Ecuador se alineó inmediatamente con la voluntad de la Potencia, e incluso se mostró interesado en contar con un papel más relevante dentro del sistema de premios y castigos que el cooperante iría instalando (especialmente en referencia al atpdea [Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act]).

Ya en el año 2000 la situación cambia: Colombia se alinea con la política norteamericana, mientras que Ecuador comienza paulatinamente a tomar una postura más divergente. Para esta época, Bogotá ya había dejado en claro su imposibilidad de enfrentar por su propia cuenta y riesgo el problema del narcotráfico, y, con el apoyo de Washington, comenzó a presionar para tratar el problema de la subversión de forma regional.

Hasta 1998, momento en el que Ecuador y Perú firmaron la paz definitiva por el diferendo limítrofe que mantenían desde 1942, la política exterior ecuatoriana estuvo concentrada en su frontera sur. El fin de esta controversia implicó una reestructuración de la agenda de política exterior ecuatoriana, que pasó a centrarse en las relaciones colomboecuatorianas y en su frontera común. A inicios del nuevo siglo, los gobiernos ecuatorianos se mostraron muy dispuestos a alinearse con la Casa de Nariño; incluso se hizo la concesión de una Base Militar (Forward Operating Location [fol]) en la ciudad costera de Manta18, cuya finalidad era servir como instalación aeroportuaria para que aviones norteamericanos realizaran actividades de detección y monitoreo durante la lucha antinarcóticos. Sin embargo, fue considerada una medida altamente impopular, que dio lugar a varias tensiones sociopolíticas internas, que llevaron a dar por finiquitado —sin alternativa de renovación— el convenio de la fol para noviembre de 200919 (en su fecha de vencimiento), y que además marcaron un proceso en el cual las presiones sociales obligaron a los distintos gobernantes a alejarse de la línea política colombiana.

Colombia busca recuperar el control efectivo del territorio ocupado por irregulares utilizando como principal mecanismo la fuerza militar. Para ello, ha implementado las siguientes estrategias: Plan Colombia (2000)20, Plan 18 Esta concesión se hizo principalmente por motivos políticos internos: lograr un respaldo de Washington al gobierno de Jamil Mahuad, para evitar su derrocamiento, pese a lo cual terminó siendo depuesto por las fuerzas populares el 21 de enero de 2000.

19 El 31 de julio de 2009 realizó el último vuelo un avión Awac para el control y monitoreo de embarcaciones ilegales en el océano Pacífico.

20 El presidente norteamericano George W. Bush, además de ratificar su apoyo al Plan

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Patriota (2004), Plan Victoria (2006) y Plan Consolidación (2007). Para Ecuador la situación es distinta y las presiones sociales internas lo han llevado a diferir de la política de seguridad colombiana21 en los siguientes puntos: en primer lugar —con respecto a la protección de las fronteras de la infiltración de guerrilleros y paramilitares, ahora denominados “narcoterroristas”22—, el Gobierno comenzó a adoptar medidas tendientes a evitar el contagio de la violencia; proteger sus áreas estratégicas, como la infraestructura petrolera y de servicios básicos, centrales energéticas, entre otras; y disuadir posibles ataques de estos grupos23. En otras palabras, para Ecuador cuidar su frontera norte tiene como objetivo neutralizar las agresiones violentas de las farc y los grupos paramilitares24.

Colombia, amplió su enfoque regional y propuso, en 2001, la Iniciativa Regional Andina (IRA) de lucha contra las drogas, que debía ser desarrollada durante dos años con recursos por USD 800 millones, que estarían destinados, en primer lugar, para Colombia y, luego, para todos sus vecinos, incluidos los que se han mostrado adversos al Plan Colombia y a la política antidrogas estadounidense. La IRA contemplaba dos tipos de programas: 1) económicos y sociales, que cuentan con el 49,8 de los recursos y 2) de seguridad y antinarcóticos, que disponen del 50,2%. El 63,3% de los recursos destinados a Colombia se asignan a la seguridad y la lucha antinarcóticos. Datos obtenidos en la web del Center for International Policy (http://www.ciponline.org/colombia/aid).

21 Ver Presidencia de la República de Colombia 2003.

22 Declaradas las FARC, el ELN y las AUC como terroristas por el Gobierno colombiano, por el Departamento de Estado de Estados Unidos y la Comunidad Europea.

23 Ver Ministerio de Defensa del Ecuador 2006.

24 Durante la madrugada del 1 de marzo de 2008 hubo un ataque militar colombiano en Angostura (Ecuador), donde murió el segundo líder de las FARC. Y dos días después de la operación militar colombiana, Correa anunció la ruptura de relaciones y emprendió una campaña internacional para denunciar la violación de la soberanía nacional. El mandatario colombiano, Álvaro Uribe, hizo lo propio para tratar de justificar la operación y advertir de la supuesta relación del gobierno de Correa con la guerrilla. Al menos dos ex altos cargos del Ejecutivo ecuatoriano se vieron envueltos en las denuncias colombianas, aunque Correa siempre rechazó las imputaciones, casi todas surgidas de unos computadores que los militares colombianos rescataron del sitio bombardeado. Esos aparatos, según Colombia, pertenecían al entonces “número dos” de las Farc, Luis Édgar Devia, más conocido como “Raúl Reyes”, abatido en la operación en Angostura junto a otras 25 personas, entre ellas un ecuatoriano y cuatro universitarios mexicanos. Los computadores supusieron, en su momento, una especie de caja de Pandora, que llevó al límite las relaciones bilaterales, aunque con el tiempo bajó la intensidad, gracias a los buenos oficios de la Organización de Estados Americanos (OEA) y del Centro Carter, que dirige el ex presidente estadounidense Jimmy Carter. En septiembre de 2009, en Nueva York, el entonces canciller ecuatoriano, Fander Falconí, y el colombiano, Jaime Bermúdez, decidieron recomponer la relación y trazaron una hoja de ruta. De momento, ambos Gobiernos han logrado designar a sus encargados de negocios, agregados militares, y han reactivado una comisión castrense bilateral para atender eventuales problemas en la caliente zona fronteriza. El siguiente paso es el tratamiento de los “temas sensibles”, los problemas más difíciles, que incluyen requerimientos de Ecuador y Colombia para despejar las dudas que surgieron alrededor del ataque. Ecuador, sobre todo, exige información del ataque y una mayor presencia militar colombiana al otro lado de su frontera, donde operan los irregulares armados; mientras que Colombia quiere que la justicia ecuatoriana entierre los procesos por asesinato imputados a altas autoridades que dirigieron la operación, exclui-

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En segundo lugar, Ecuador busca mantenerse al margen del conflicto colombiano, por la propia incapacidad del Estado para invertir recursos económicos y políticos en un problema que considera ajeno, y por una intencionalidad deliberada de no injerirse en los asuntos internos de otro país (Cancillería del Ecuador 2006).

Finalmente, tanto las percepciones de amenaza como los intereses de seguridad provienen de los contextos nacionales, y no de los regionales. En este sentido, la orientación se dirige a adoptar políticas de Estado a largo plazo (Jarrín 2005), y así, esta sensación de peligro de Ecuador, en lo que se refiere al conflicto colombiano, está determinada por la incapacidad del gobierno colombiano para controlar su territorio y los actores que operan dentro de él25.

En este sentido, la zona más vulnerable para el Estado ecuatoriano se ubica en la frontera norte, y el objetivo es dar solución a las demandas de las poblaciones limítrofes frente a los problemas que las aquejan, como la alta cantidad de refugiados y desplazados, actividades ilícitas, entre otros.

Co nflict i vidad e n la f r o n tera : v ida c otidiana

Carchi Según los actores entrevistados, la provincia tiene un alto índice de pobreza (59,6%, según la tabla 2), debido a que cada individuo busca cómo subsistir en plena crisis económica. De hecho, si bien las actividades comerciales no generan tanta abundancia como hasta antes del año 2000, en estos momentos existe una lógica de supervivencia originada en una diversidad de actividades, entre las que se encuentra la del contrabando al por menor, que permite paliar la reducción de ingresos en la zona26.

De igual manera, muchos campesinos y comerciantes de la zona manifiestan su incomodidad e inconformidad con la seguridad implementada por las fuerzas del orden: los policías y militares que se encuentran en varios puntos de la carretera Tulcán-Maldonado. “A veces me hacen sentir como si fuera un delincuente, me hacen abrir todas mi maletas para ver si llevo algo malo y me piden los documentos”, dice un viajero del la ruta Tulcán-Tufiño. Por ahora, do Uribe. Para marzo de 2010, coincidencialmente, Colombia anunció la entrega al Centro Carter de la información pedida por Ecuador, mientras que el juez ecuatoriano encargado del caso se abstuvo de continuar con el proceso y decidió sobreseer los casos contra Juan Manuel Santos, el ex ministro colombiano de Defensa, y otras autoridades militares de ese país.

25 En 2006 el gobierno del presidente Alfredo Palacio (abril 2005-enero 2007) publicó el Plan de Política Exterior (Planex 2006-2020) y el Libro Blanco de las Fuerzas Armadas, con el fin de orientar a funcionarios públicos y tomadores de decisiones sobre la frontera norte.

26 Entrevista hecha a personas de la calle sobre la vida cotidiana en Tulcán.

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Tabla 2. Indicadores sociales de las provincias fronterizas ecuatorianas Indicador Ecuador Esmeraldas Carchi Sucumbíos Población total 12 156 608 385 223 152 939 128 995 Población colombiana 51 556 3 562 6 977 4 304 Habitan en casa, villa o apartamento 81,8% 80,3% 79,2% 72,9% Sistema de agua potable y saneamiento 82,7% 71,6% 83,3% 60,4% Servicio eléctrico 89,7% 75,6% 94,3% 64,8% Servicio telefónico 32,2% 22,3% 30,5% 10,6% Tasa de analfabetismo 9,0% 11,6% 7,2% 8,5% Escolaridad 7,3% 6,2% 6,3% 6,0% Pobreza, por NBI* 61,3% 76,0% 59,6% 81,7% Fuentes: SIISE, versión 3.5 y datos Instituto Nacional de Estadística y Censos, VI Censo Nacional de Población y V de Vivienda 2001. * NBI: Necesidades Básicas Insatisfechas.

se estima que en Carchi hay unos 1000 militares. En el cordón fronterizo trabajan tres unidades que refuerzan la vigilancia externa del país27. Habitantes de Tufiño manifiestan que “el pueblo vive del turismo y no hay fuentes de trabajo por la mala imagen que dan los medios de comunicación. La gente no viene ya a distraerse. Los campesinos gastan lo poco que tienen en alcohol”, dice un morador.

Para el prefecto del Carchi, el desempleo se mantendrá, “a menos que el Estado y los sectores productivos creen programas que fomenten las actividades productivas, industriales y turísticas”. Para el inec, el índice de desempleo es de 11,4%. Las autoridades manifestaron que el poco empleo que subsiste en la provincia, especialmente en actividades agropecuarias, es desempeñado por colombianos que se emplean informalmente con bajos salarios respecto a la población local. Por ejemplo, un albañil de Ecuador gana usd 10 por jornada laboral, mientras que un trabajador ilegal gana de usd 3 a usd 428. Además, el comercio ha declinado como efecto de la dolarización (un peso colombiano vale casi dos mil veces menos que un dólar), lo que ocasiona que los turistas ecuatorianos vayan a Colombia a comprar “víveres y ropa”, dice un comerciante de Tulcán.

La situación en poblaciones y comunidades ubicadas en la línea de la frontera norte es lamentable, como en el caso de Tobar Donoso: falta de servicios básicos, precariedad en sistemas de comunicación y deficiente infraestructura básica. En la población de San Marcos no hay vías de acceso y la gente depende

27 Datos proporcionados por un militar ecuatoriano, 28 de febrero de 2005.

28 Entrevista realizada a un albañil en Tulcán, 21 de marzo de 2005.

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de la ayuda que dan los militares con aprovisionamiento de comida y medicina en un helicóptero “Super Puma del Ejército”.

Al hablar del Plan Colombia con los moradores de Tufiño y Maldonado, manifiestan que el problema se presenta cuando se escuchan sonidos de balas en el lado colombiano, lo que ha generado que decenas de desplazados vengan a refugiarse en el coliseo del pueblo por dos o tres días. La forma de colaboración consistió en preparar una olla popular para los visitantes del norte; de igual manera, las autoridades de la zona han pedido recursos al Estado para la ayuda a los desplazados: comida, papel higiénico, jabón, toallas y colchones29. A la vez, ha comenzado a extenderse la práctica del cobro del temido “impuesto de guerra”, una forma violenta de tributación informal establecida por guerrilleros y paramilitares en Colombia; como resultado, varios dueños de haciendas han abandonado sus tierras o han tenido que venderlas a precios bajísimos30.

Tufiño, en Ecuador, y Chiles, en Colombia, están separados por un puente de cemento sobre el río Játiva, en donde no hay ningún tipo de control policial ni militar colombiano. Por este paso, el flujo de personas es constante. A unos 300 metros del puente fronterizo está la plaza central de Tufiño. En las calles aledañas la presencia militar es evidente. Los uniformados se acercan a las tiendas con el pretexto de comprar algo y entablan conversación con los dueños del local31. Acostumbrarse a convivir con los uniformados es una tarea muy difícil. Un campesino de manos ásperas que no quiso revelar su nombre cuenta que evita al máximo conversar con ellos porque siempre intentan sacar información. “Piensan que nosotros sabemos algo de la guerrilla, y no es así.

No sé cuáles son sus verdaderas intenciones”32.

Cuando hay enfrentamientos entre la Policía colombiana y la guerrilla, el temor renace en Tufiño al escuchar la balacera a pocos metros: “Siempre que hay tiroteos al otro lado, lo mejor es quedarse en la casa para evitar cualquier problema. Durante los enfrentamientos, el cielo se pinta de colores y parece que están quemando algún castillo de explosivos, igual a los que se utilizan en las fiestas. El miedo pasa sólo cuando el silencio vuelve. Si pudiera irme a vivir a otro lugar lo haría, sobre todo por el bienestar de mis hijos. Ellos son niños y sufren mucho; ya no tengo respuestas para las preguntas que me hacen. Convivir 29 Entrevista a jefe parroquial en Tufiño, 23 de marzo de 2005.

30 Datos recolectados en conversaciones con gente en la zona de Tufiño, 23 de marzo de 2005.

31 Observación de campo, realizada en marzo de 2005.

32 Entrevista a agricultor, realizada el 23 de marzo de 2005.

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con el miedo es difícil, pero la pobreza nos ha acostumbrado a todo.

Como sea, aquí la comida no falta. En cualquier momento nos puede pasar algo si nos quedamos en la calle”, dice un campesino (El Comercio 2005).

En el caso de las comunidades indígenas awá ubicadas en el corregimiento de Ricaurte (Nariño), varios de sus miembros han abandonado la selva para radicarse en la ciudad de Tulcán. Reciben ayuda de la pastoral de la capital carchense. Los nativos duermen sobre esteras, soportando la humedad del piso de cemento, y en las noches se cubren con cobijas livianas.

“Nosotros somos enseñados a vivir al aire libre, en el calor, criando animales y preparando los productos que se dan en nuestra tierra […] No estamos acostumbrados a usar ropa pesada, nos gusta andar sueltitos para tener agilidad”, cuenta una mujer indígena de nombre Lorenza. La comida de los nativos en la ciudad es monótona: “nosotros no estamos acostumbrados a comer todos los días arroz con lenteja y cola, sino más bien nos gusta los productos silvestres como el palmito, aguacate, madroño, plátano y la carne de animales del monte como la guatusa, el armadillo y cusumbo”, añade Lorenza. Para ellos es muy difícil adaptarse al dinero, pues están acostumbrados a compartir sus productos e intercambiarlos por otros: “lo que se siembra es para consumir e intercambiar con los vecinos […] aquí, el que no tiene plata se muere de hambre”, finaliza molesta33.

Esmeraldas En San Lorenzo el 84% de la población es vulnerable34 a conseguir fuentes de trabajo ilegales. En su mayoría los moradores viven de la pesca, de la recolección de concha y de los trabajos en las palmicultoras, donde se extrae el aceite vegetal. Cada uno recibe un sueldo de usd 4 a usd 5, lo cual debe ser repartido en la familia para los gastos del hogar: comida, medicinas, vestimenta, útiles escolares, entre otros.

Además de no contar con afiliación al seguro social campesino y créditos del Banco de Fomento35, más bien lo que se ha hecho es formar cinco cooperativas en el sector, para brindar ayuda financiera a los miembros. Una de ellas es la Federación de Recolectores de Productos Bioacuáticos del Manglar (Fedarpon), que con ayuda del municipio de San Lorenzo, las diferentes comunidades 33 Entrevista realizada el 10 de julio de 2005 en la Pastoral de la ciudad de Tulcán.

34 En este caso, vulnerable se refiere a que las condiciones socioeconómicas pueden afectar el estilo de vida de miembros de una comunidad, obligándolos a participar en actividades ilícitas para poder sobrevivir.

35 Entrevista al presidente de la Unión de Cooperativas Pesqueras, 6 de abril de 2005.

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establecidas a lo largo del Manglar y el Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Afroecuatorianos (Prodepine) ha logrado construir sistemas de luz eléctrica a gasolina, como en el caso de Palma Real36, y sistemas de energía solar fotovoltaico en la comunidad de Los Vientos.

Una buena parte de los moradores tiene nexos con los negocios ilícitos, debido a que representan una buena entrada económica37. “Son un secreto a voces” los vínculos con la guerrilla, los paras o los narcos para poder subsistir: “es un buen negocio y lamentablemente no hay otras alternativas para vivir”, dice un pescador de la zona.

Otro aspecto lamentable que se percibió en los moradores de los pueblos visitados es que no hay una cultura del ahorro: “lo poco que ganan los pescadores y concheros se lo consumen el fin de semana en alcohol”, manifiesta la dirigente de la Fundación Nuevo Amanecer. En San Lorenzo las cantinas y bares están en cada barrio, y las tiendas de bebidas alcohólicas en cada esquina; de igual manera, en Palma Real, en la entrada a la ciudad, hay una cantina para 50 personas que se abre los viernes y sábados por la noche38.

Debido a la falta de planificación por parte de las administraciones anteriores del municipio, no se han podido pavimentar las calles ni extender el sistema de alcantarillado a lo largo y ancho de la ciudad. La ayuda que se recibe por parte de la Unidad de Desarrollo del Norte (Udenor)39 y de la Organización Internacional para las Migraciones (oim) no es suficiente. Para la mayoría de moradores entrevistados en San Lorenzo la plata que manda el Gobierno central para obras se concentra en los intereses personales (corrupción) de las autoridades provinciales y municipales40.

Las relaciones de los civiles con los militares y los policías son buenas en lo que tiene que ver con la seguridad en la zona, pero “son dos mundos diferentes […] ellos viven en sus cuarteles y nosotros en la ciudad”, dice la representante de la Fundación Génesis. La presencia de infantes de Marina y de la Policía tiene como fin controlar el orden en cada una de las poblaciones 36 En la comunidad de Palma Real todos tienen luz eléctrica desde las seis de la tarde hasta las nueve de la noche. Cada morador ahorra 50 centavos diarios para el pago mensual de la luz. Con esa contribución se compra los cinco galones de gasolina para el motor que genera luz. Entrevista a Nober Granda, presidente de la junta parroquial de Palma Real, 7 de abril de 2005.

37 Entrevista a varios dirigentes gremiales de San Lorenzo, del 4 al 9 de abril de 2005.

38 Experiencia del investigador en las zonas visitadas.

39 La Udenor fue creada en agosto de 2002, con el fin de ejecutar proyectos de desarrollo para la frontera norte. Se mantuvo activa hasta abril de 2007 y su reemplazo fue el Plan Ecuador.

40 Entrevista realizada al presidente de la Asociación de Pescadores de Barrio, 5 de abril de 2005.

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visitadas; por ejemplo, en Mataje los infantes van dos veces a la semana para observar la situación de la frontera: “Se quedan una hora y luego se van”. En el caso de Palma Real los infantes de marina y la Policía hacen presencia para el control de documentos tanto a extranjeros como a nacionales A inicios de 2004, los moradores habían solicitado a los infantes navegar más seguido, por la alta cantidad de robos a pescadores por parte de piratas colombianos: “La acción no se realizó pero los paras de Tumaco nos hicieron ese favor. Ahora navegar por el mar es más tranquilo”, dice un pescador.

Los moradores de la zona, al hablar del Plan Colombia, se muestran temerosos y a baja voz dicen que en su mayoría los habitantes tienen familiares colombianos que están metidos con los actores armados ilegales o en negocios ilícitos.

Sucumbíos Los cantones alejados de la capital provincial son los más afectados por la falta de atención de las autoridades del Gobierno central. Mucho se ha manifestado en las entrevistas realizadas que falta presupuesto del Estado, pero los máximos dirigentes parroquiales manifestaron que ninguna autoridad política (central y regional) se presenta en la zona para mejorar y extender los servicios de agua potable y alcantarillado.

En varias comunidades del cantón Putumayo no hay fuentes de trabajo ni recursos para repotenciar la producción de las fincas. “Eso los obliga a cruzar las fronteras y a sostenerse de los negocios informales y de la cosecha de coca […] de hecho, en todas las transacciones impera el peso colombiano. El dólar fluye poco”41. Un factor que incide en los desplazamientos ecuatorianos hacia el interior del país42 es la caída de los precios del café, la fuente de mayor ingreso en el sector. De eso dan fe los pobladores de la parroquia de General Farfán. Este problema originó la sobreexplotación de la madera. Los campesinos cortan los árboles sin ningún control y los comercializan en Colombia. Otros apuntan al contrabando de gas, gasolina y productos químicos, que tienen gran demanda en Colombia. “Es una realidad que no se la puede negar. En el caso de muchas familias, algunos de sus miembros pasan gasolina y gas para comprar la remesa de la semana”, dice una mujer campesina en Lago Agrio.

Los campesinos de la frontera vivimos olvidados por los gobiernos de turno. Ellos desconocen nuestros problemas. Cuando llegan a la zona 41 Entrevista a miembro del Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio de Lago Agrio, 10 de marzo de 2005.

42 “Las fincas o cabañas abandonadas son compradas u ocupadas por los colombianos que llegan a la zona huyendo del conflicto armado de su país”. Frontera norte sin ayuda social, Noticiero Ecuadorradio, 18 de julio de 2005.

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sólo se limitan a sobrevolar en helicóptero y a contemplar el paisaje.

Lo que más me preocupa es la formación de la juventud […] ya muchos de ellos se están acostumbrando a ser violentos como los colombianos […] lo que hace falta acá no son más militares, sino libros, cuadernos, mapas y más maestros43.

Frente a la situación del Plan Colombia el alcalde de Nueva Loja, Máximo Abad (2002-2009), explicó que los efectos del Plan Colombia son graves y que la situación de inseguridad que se vive en el sector fronterizo del vecino país ha provocado un incremento de ciudadanos colombianos en la provincia de Sucumbíos. “No en todas las épocas podemos decir que hay inseguridad, en todo caso la mayor acción delictiva ocurrió con los hechos homicidas hace dos años44. El temor de ahora es que los agricultores del sector fronterizo deben abandonar sus fincas o vender a precios más bajos, pero no exactamente a otros colonos ecuatorianos”, señaló Abad. “Creo que en Puerto Nuevo existe un alto porcentaje de moradores colombianos y esto ocurre en otras parroquias; en General Farfán, que es la parroquia que está muy cerca al puente internacional hay un alto número de habitantes colombianos, que sobrepasa el 40 por ciento”. El alcalde de Nueva Loja agregó que no hay acciones concretas que marchen en forma paralela: “La situación de inseguridad de ese sector no se la puede ver únicamente desde el punto de vista militar. Las denuncias han sido sólo apoyadas por las autoridades locales en cuanto a los efectos que han causado las fumigaciones. No hemos tenido una respuesta efectiva de parte de los cancilleres, en su momento”. Abad puntualizó que si se fomenta un programa de verdadero desarrollo social en la agricultura, los ecuatorianos fronterizos van a sentirse satisfechos y no van a abandonar sus fincas.

La situación de los desplazados en muy precaria; tan sólo los que gozan de ser refugiados llegan a los albergues del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para el Refugio (acnur) y de la iglesia de San Miguel de Sucumbíos.

Los que no son calificados dependen de la buena voluntad de los moradores del barrio Las Palmeras45 para poder sobrevivir. Un campesino procedente de Caquetá comenta que “en mi tierra yo vivía del cultivo del maíz, lo que me ayudaba para el diario, pero eso no era suficiente ya que en la zona no 43 Charla con campesino realizada el 8 de marzo de 2005 en la ruta del bus ShushufindiPuerto del Carmen del Putumayo.

44 De 2001 a 2003 se vivieron tiempos de inseguridad en la zona ante la cantidad de desaparecidos y muertos en la ciudad. Todo se manejaba bajo el sistema de “ajuste de cuentas” entre narcotraficantes, guerrilleros, paramilitares, delincuentes comunes colombianos y sus socios en el lado ecuatoriano. En una semana aparecieron 15 muertos en diferentes sitios de Lago Agrio. Entrevista a funcionario del municipio, 9 de marzo de 2005.

45 Este barrio está conformado por migrantes colombianos que viven en el sector por más de diez años.

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hay trabajo […] a más de eso lo paramilitares amenazaron de muerte a toda mi familia por suponer que colaborábamos con la guerrilla. Yo soy un hombre bien pobre, pacífico y trabajador pero tuve que huir, vengo acá y veo lo mismo, desempleo y pobreza […] unos amigos de la fundación Rompiendo Barreras por la Paz46 me dan comida y alojamiento. Ahora de lo que vivo es de las arepitas que vendo en la Avenida Quito de Lago Agrio”47.

Con la violencia que se vive al otro lado de la frontera entre los actores armados, una madre de familia de Puerto Mestanza manifestó que “los combates causan graves daños psicológicos en los pequeños. El mínimo ruido los despierta”. Otro campesino de la comunidad que cruza la frontera para ganarse el sustento cosechando hoja de coca dijo que la violencia hace que muchas veces no trabaje, lo que le impide generar ingresos para su familia.

Se conoce que unos 120 campesinos de la zona se dedican a esta actividad.

En cuanto al comercio, los combates que se dan a pocos metros de la frontera reducen al máximo las actividades productivas. De eso son testigos decenas de comerciantes informales que todos los días comercializan ropa, calzado, cilindros de gas y combustibles. “Cuando la frontera se cierra nuestras actividades comerciales se vienen abajo y lo que solemos hacer es irnos para otros lados más pacíficos”, dice un vendedor de la zona.

Ac t i vidade s ilícita s y pre se n cia mili tar

Mientras crecía la distancia entre la postura de Bogotá y la de Quito, las tensiones en la frontera seguían en aumento. La conflictividad ha adoptado diferentes formas.

La situación de inseguridad en la frontera colomboecuatoriana se deriva de la presencia de actividades ilícitas y de sus interacciones en ambos territorios, principalmente en la región del Putumayo. Allí confluyen tres poderes militares: las Fuerzas Militares colombianas, los grupos irregulares (farc, eln, auc48) y las Fuerzas Armadas ecuatorianas.

Ahora bien, Colombia cuenta con el ejército más grande de Sudamérica, con 260 229 militares y 133 646 policías. Le sigue Venezuela, con 129 150 efectivos.

Parte de la estrategia ha sido instalar tres grandes bases militares en la fron46 Fundación creada por la Mesa Binacional colomboecuatoriana hace pocos años, frente a la cantidad de refugiados procedentes del sur de Colombia. Da albergue y comida a desplazados.

47 Entrevista realizada a desplazado colombiano, 10 de marzo de 2005, en Lago Agrio.

48 Los paramilitares se retiraron como resultado del proceso de reinserción que Colombia implementó para alejarlos de las armas. Para grupos defensores de derechos humanos la negociación no fue tan exitosa por el aparecimiento de nuevos grupos delincuenciales conocidos como Águilas Negras, Rastrojos y Organización Nueva Generación (ONG).

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Tabla 3. Número de hombres en armas en el cordón fronterizo

tera con Ecuador49. Ahí se encuentran 39 598 soldados y policías, de los cuales 16 521 están en el Putumayo. En Fuerza armada Hombres Fuerzas Armadas de Ecuador 11 000 esa misma área, según datos proporFuerzas Militares de Colombia 8 000 cionados por el Ministerio de DefenFARC 1 415 sa de Ecuador, hay 2971 irregulares, Bandas delictivas* 1 000 donde además se encuentra el 18% del Total 21 415 total de plantaciones de hoja de coca Fuentes: ministerios de Defensa de Ecuador y en el país, con 9% en Tumaco, ubicado Colombia. en Nariño, y con el 49% de los cultivos * Su principal función es conseguir nuevas rutas en la frontera para enviar la droga a su de la zona fronteriza. destino final. Para expertos en el tema, las Para Ecuador, la presencia de subverÁguilas Negras trabajan para los “traquetos”: este nombre suele darse, sobre todo, a los sivos en su tierra limítrofe —así como mandos medios o a quienes se destacan por la conciencia de que ésta es utilizada la ostentación del dinero que trae el tráfico ilegal. Según datos de la Policía Nacional de como lugar de descanso, aprovisionaEcuador, estas mafias tienen vínculos con los miento y recuperación de insurgentes carteles de Sinaloa, en México, y el cartel del Norte del Valle, en Colombia. heridos— y la voluntad de asepsia por parte del Gobierno han hecho que desde 1999 se incremente la presencia de sus Fuerzas Armadas. Según lo expresado por el presidente Correa, existen actualmente —agosto de 2009— en la zona 9000 uniformados50 organizados en 14 destacamentos militares. Se calcula que este resguardo territorial tiene un costo de usd 100 millones anuales. Se tiene pensado aumentar para 2010 a unos 2000 uniformados más.

Es decir que habrá 11 000 efectivos en la zona (ver la tabla 3).

La aparente disparidad en los esfuerzos entre un gobierno y otro se debe a que Colombia cuenta con recursos muy superiores a los ecuatorianos, gracias a la gran cooperación que recibe de Estados Unidos51.

Co o peración ecuato ria n a e n mat eria de lucha c ont ra el n arc ot r á f ico

En el período 2006-2008, la Policía Nacional decomisó aproximadamente 68 toneladas de droga, valorada en usd 272 millones en el mercado norteamericano. Se destruyó un laboratorio clandestino de 1500 m2 de superficie, con49 Ubicadas de la siguiente manera: una en la ciudad de Ipiales (Nariño); otra en Mocoa y una tercera en Puerto Asís (Putumayo).

50 Repartidos de la siguiente manera: 7000 militares y 2000 policías de Ecuador. Ministerio de Defensa del Ecuador, octubre de 2009.

51 Se calcula que la ayuda recibida desde la vigencia del Plan Colombia (agosto de 2000 hasta agosto de 2009) ya supera los USD 4 mil millones. Boletín WOLA, septiembre de 2008.

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fiscando 4400 kilos de sustancias sólidas y 5100 litros de líquidos ilícitos. Con esta operación se desarticuló la posibilidad de procesar al menos dos toneladas de cocaína mensuales. Se erradicaron cuatro áreas de cultivos ilícitos de coca.

Estos duros golpes al narcotráfico revelan que el crimen organizado tiene en el país el mejor centro de acopio de droga en Latinoamérica. En Ecuador, “los delincuentes se aprovechan de los limitados controles de las fuerzas del orden, de la descoordinación entre esas entidades y de una justicia sumida en una crisis sin precedentes por la politización y la corrupción a todo nivel”52.

Por ello, este país se ha convertido en una plataforma53 de envío de cocaína a Estados Unidos y Europa, y de insumos químicos para la elaboración de la droga en el sur de Colombia.

Cabe recalcar que en mayo y junio se presenta la primera temporada de cosecha de la hoja de coca cultivada en las plantaciones del sur de Colombia (Putumayo). En estos meses se incrementa el flujo de cargamentos de coca que ingresa al país convertida en pasta base de cocaína54. El propósito de los carteles es llevar la pasta base por Ecuador para luego regresarla a Colombia a la altura de Carchi, donde se convertirá en cocaína, la cual nuevamente entraría al país para salir al exterior por diversos puntos: Manta, Quito, Guayaquil y Machala. En ese momento es cuando se producen más incautaciones y detenidos en Ecuador.

En departamentos colombianos como Magdalena, Meta, Guaviare, Nariño y Antioquia, las bandas de narcotráfico delinquen en alianza con la guerrilla de las farc. La organización insurgente financia gran parte de su gasto del conflicto con los dividendos del tráfico de drogas. “Vemos una regresión de las farc al sistema de cobro de gramaje (un ‘impuesto’ a la producción de droga) y de extorsión a los propios cultivadores. Hay, de algún modo, un retroceso de las farc como traficantes a gran escala”55.

En Ecuador la espiral de distribución de la cocaína guarda estrecha relación con la guerrilla y las bandas del narcotráfico. La espiral se inicia en la zona norte de Sucumbíos, fronteriza con Colombia, donde poblaciones como Puerto Nuevo y Puerto El Carmen son los puntos de acopio de la coca. Los militares ecuatorianos, junto con la Policía, sostienen que en esa primera parte del 52 Entrevista a politólogo ecuatoriano sobre lucha contra las drogas en Ecuador, 6 de abril de 2006.

53 La Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional del Ecuador cree que los narcotraficantes ven en los puertos de Guayaquil y Manta, en Manabí, las primeras vías de salida. El primero recibe un flujo de 500 contenedores al día, que los 30 agentes antinarcóticos en Guayaquil no alcanzan a revisar. “Se sacan perfiles de los contenedores pero en ese margen de error se puede ir la droga”, según el director ejecutivo de Base Ecuador, empresa que trabaja en el mejoramiento del sistema de seguridad del terminal marítimo.

54 Así lo confirma un balance del Grupo Especial Móvil Antidrogas de la Policía. Mayo de 2005.

55 Entrevista a oficial de la Policía colombiana, 14 de noviembre de 2007.

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tráfico están comprometidas las farc, especialmente el denominado Bloque Sur, que controla el departamento colombiano de Putumayo. Los insurgentes —según Inteligencia militar del Ecuador— son los encargados del acopio de la base y de organizar su traslado hasta Esmeraldas.

La droga viaja por carreteras de segundo y tercer orden de Ecuador, desde la Amazonia, para luego regresar a Colombia, a través del departamento de Nariño. El estupefaciente refinado retorna vía fluvial o terrestre a Ecuador para ser enviado al exterior. El acopio de la mercadería ilegal se efectúa en urbes como Santo Domingo, Quito y Guayaquil. La droga luego se reenvía desde los puertos marítimos de las provincias de El Oro, Guayas y Manabí. Otros puntos de salida son las terminales aéreas de Quito y Guayaquil.

Según fuentes oficiales de la Policía Nacional ecuatoriana, por economía, los narcos se arriesgan a ingresar y salir vía Ecuador; el sur de Colombia está bajo el control de las farc, con los frentes 32 y 48. Así, los narcotraficantes evitan cruzar por Colombia para no pagar tributo en cada retén. Como prefieren ir por Ecuador, esto hace que en dicho país exista un ciclo para el acopio, transporte y envío de droga, que nuevamente se repite entre septiembre y noviembre con la nueva cosecha.

En los tres últimos años se han capturado más de 13 toneladas de droga en la provincia de Esmeraldas. Los casos más sonados fueron Huracán Verde y Huracán de la Frontera, desarrollados en 2007 y 2008, respectivamente. En esos operativos se incautaron ocho toneladas de clorhidrato de cocaína. Otra operación de mucha importancia fue la Tormenta del Pacífico, que se cumplió paralelamente en las provincias de Guayas, Manabí y Esmeraldas.

Es difícil calcular el monto de lavado de activos en Ecuador, “porque una parte de lo que generan las mafias que operan en el país es retenido en los paraísos fiscales del Caribe” (Espinosa 2009, 139). No obstante, se calcula que se podrían estar lavando unos usd 450 millones, según cifras generadas por el tránsito de drogas por Ecuador. El lavado incluye también dinero sucio procedente de Colombia que se invierte en Ecuador, y el regreso del dinero del narcotráfico a través de remesas de inmigrantes por el sistema conocido como “pitufeo”, que significa fraccionar enormes sumas en pequeños envíos. Quizá un estimado creíble del lavado de dinero en Ecuador esté en el orden de 500 a 1000 millones de usd al año, si se tienen en cuenta las fuentes de lavado antes descritas (Espinosa 2009).

Co nclus i one s

Se ha demostrado que la securitización de la frontera frente a la lucha contra el narcotráfico ha intensificado las rutas que utilizan los narcotraficantes para mandar su producto al exterior, ya sea por vía terrestre o rutas marítimas;

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además de haberse incrementado la desconfianza entre civiles y militares en el cordón fronterizo, al existir la sospecha de que los moradores que habitan a lo largo del cordón fronterizo están cooperando con alguno de los grupos insurgentes que delinquen en Colombia.

Tanto Ecuador como Colombia han incrementado el uso de gendarmes para el control del sus territorios; sin embargo, la presencia de la guerrilla y de bandas emergentes como las Águilas Negras se vuelve más intensa, a pesar de que el Gobierno colombiano confirmó haber aumentado el número de efectivos en Putumayo y Nariño. Por otra parte, la inversión social sigue siendo precaria en ambos lados de la frontera, lo que causa que sus moradores sean vulnerables a la participación en actividades ilícitas, debido a que lo ilegal sigue siendo más rentable que lo legal.

La presencia de los denominados “traquetos” o narcos es una realidad en las provincias de Esmeraldas, Carchi y Sucumbíos, donde se han incrementado la compra y venta de la hoja de coca, de pasta base de cocaína, de precursores químicos y armas, entre otros. Este fenómeno, que no es actual sino más bien una práctica que lleva años, ha originado que las fuerzas del orden realicen requisas de todo material sospechoso, donde justos o “santos” pagan por pecadores, tan sólo por el hecho de vivir en una zona de conflicto.

Por último, mientras exista la gran demanda que se da en el círculo del comercio de las drogas y no exista control en los países consumidores de cocaína, el negocio prevalecerá.

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Contradicciones y posibilidades del liberalismo utilitarista como ideología moderna Jorge Andrés López Rivera Universidad de los Andes Resumen El liberalismo utilitarista como ideología moderna surge bajo la pretensión de establecer criterios objetivos de moralidad secular. La máxima felicidad se plantea como principio rector de la acción.

Sin embargo, su expresión y aplicación difiere dentro de las distintas versiones del liberalismo utilitarista. Así, en este texto el autor pretende exponer cómo diferentes planteamientos de la epistemología que procura fundamentar principios morales objetivos y, consecuentemente, interpretar las relaciones sociales afectan al liberalismo utilitarista como ideología, esto es, en sentido amplio, como conjunto de valores e ideas coherentes constitutivo de sentido de la realidad social.

De esta forma, se hace un análisis del utilitarismo moderno a la luz de las propuestas de Bentham y Mill, sosteniendo que la formulación del primero guarda una aporía por el uso unilateral de la racionalidad instrumental que restringe su capacidad constitutiva de sentido. La aporía sólo puede ser superada por medio de la introducción de principios éticos, tal como lo hace Mill, que permiten, en últimas, la validación del liberalismo utilitarista como ideología.

Palabras clave utilitarismo • libertades políticas • libertades civiles • ideología • gobierno representativo • liberalismo • cohesión social

Contradictions and possibilities of utilitarian liberalism as a modern ideology Abstract As a modern ideology, utilitarian liberalism emerges under the act of establishing objective criteria of secular morality. The greatest happiness principle is taken as the main principle for guiding action; nevertheless, its expression and application differs into versions of utilitarian liberalism.

Hence, in this text, the author presents how different epistemological proposals, which intent to give background to moral objective principles and to interpret social relations, affect utilitarian liberalism as an ideology. In other words, in a wide sense, utilitarianism is taken as a coherent set of values and ideas that constitutes sense of social reality. Consequently, and taking the works of Mill and Bentham, an analysis of modern utilitarianism is done. According to it, the author argues that Bentham´s formulation embeds an aporia due to unilateral use of instrumental rationality, which restricts its capacity to constitute sense. The aporia can only be overcome by the introduction of ethical principles, as Mill does, that allows the validation of utilitarian liberalism as an ideology.

Keywords utilitarianism • political liberties • civil liberties • ideology • representative government • social cohesion

Recibido el 5 de abril de 2010 y aceptado el 30 de abril de 2010.

Agradezco al profesor Luis Javier Orjuela Escobar por haberme permitido desarrollar este texto en el marco de uno de sus cursos. Le presento mi gratitud por siempre atender con gusto, interés y rigor las diversas dudas propias de la formación académica; por sus enseñanzas, consejos y sugerencias; por haberme mostrado que en la complejidad es en donde se encuentra una mejor comprensión; y por haber sembrado en mí, por medio de sus clases, un profundo interés por el poco popular pero valioso mundo de la teoría. He tenido la fortuna de ser alumno de un gran un maestro, un maestro en el sentido más amplio imaginable de la palabra. Cualquier yerro de este texto es exclusivamente responsabilidad mía.

• • • Jorge Andrés López Rivera es estudiante de la maestría de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia. ja.lopez6@uniandes.edu.co

Contradicciones y posibilidades del liberalismo utilitarista como ideología moderna Jorge Andrés López Rivera Universidad de los Andes

Este texto tiene por objeto exponer que la ideología liberal utilitarista en su primera formulación, dado su fundamento exclusivo en la racionalidad instrumental, guarda contradicciones en sí misma que sólo pueden ser superadas por medio de la introducción de principios éticos en su segunda versión. Para procurar alcanzar dicho objetivo, en primera instancia, se hará una breve reconstrucción de algunos fenómenos sociohistóricos que, desde la perspectiva de Constant, fundamentan el valor político de la libertad para los modernos y, más específicamente, dan pie a la ideología liberal como inauguración de la modernidad (i). Tras esto, se presentará, desde la obra de Bentham, una primera formulación de la ideología liberal en su versión utilitarista. El centro de análisis en este punto estará, primero, en la fundamentación epistemológica1 de esta ideología en la racionalidad instrumental y, segundo, en la caracterización de las interacciones sociales entendidas como intercambio (ii). Después, a partir de las propuestas de Mill, se hará una breve reconstrucción de una segunda versión de la ideología liberal utilitarista y de cómo supera las contradicciones de la primera formulación introduciendo una serie de principios éticos (iii). Por último, con fundamento en los tres momentos previos, y partiendo de la definición de ideología de Ricœur, se 1 Desde una perspectiva hermenéutica, toda teoría, como también toda ideología, en las ciencias sociales es una interpretación, que carga consigo una pretensión de constitución de sentido del mundo social. Es decir, las teorías son constructos interpretativos que pretenden ser coherentes lógicamente, que aprehenden, a partir de ciertos paradigmas conceptuales y lingüísticos, ciertos aspectos del mundo social (Gutiérrez 2004, 98-103, 110-111). No obstante, la adscripción a los paradigmas facilita y, a la vez, restringe a las teorías la posibilidad de “captar [todo] lo que es mundo” (Gutiérrez 2004, 98), pues se adoptan, así, siempre presupuestos ontológicos y epistemológicos. Los primeros se refieren a los postulados generales que se asumen sobre el carácter del mundo social, esto es, las entidades que se suponen como existentes para explicar e interpretar la realidad (se considera que la sociedad opera en forma de sistema, que los individuos tienen plena agencia para transformar la sociedad y/o las relaciones conforman fuerzas impersonales llamadas estructuras, etc.). Los segundos, los presupuestos epistemológicos, por su parte, plantean los límites y posibilidades de lo que puede ser conocido a partir de las entidades ontológicas presupuestas (Tilly 2008, 4-6).

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presentarán algunas conclusiones generales sobre el carácter de la ideología liberal utilitarista (iv).

I

Según Constant, la primera diferencia sociológica entre los antiguos y los modernos radica en la extensión territorial y la composición demográfica de las repúblicas. “La más poblada, la más poderosa, la más importante de ellas [de las repúblicas de la Antigüedad] no igualaba en extensión al más pequeño de los estados modernos” (Constant 1989 [1816], 262). Esta primera diferencia implica dos consecuencias: por un lado, en el medio para la reproducción material de la sociedad y la consecución de la riqueza y, por otro, consecuentemente, en el ordenamiento de las instituciones sociales.

Desde la perspectiva del autor, en la Antigüedad el principal medio para la adquisición de bienes era la guerra. Esto se debe a dos causas, a saber: escaso reconocimiento de la diferencia cultural y el carácter de los factores productivos de la economía de la Antigüedad. Según Constant, la escasa cantidad de población y la distancia territorial entre repúblicas implicaban que “cada pueblo formaba una familia aislada enemiga nata de otras familias” (Constant 1989 [1816], 263). Se reconocía a los otros como bárbaros por la diferencia en sus usos y costumbres, de modo que no había limitación moral para la agresión a otros pueblos (Constant 1989 [1816], 263). Además, dado que los principales factores productivos eran la mano de obra y la tierra, el medio más eficiente para el aumento de ellos era la guerra, ya que en caso de éxito era posible la obtención de esclavos y nuevas tierras, e incluso de tributos en especie.

Así, pues, la empresa encaminada a la ampliación de la riqueza tenía una matriz colectiva, la guerra se hace en conjunto, no bajo la iniciativa individual.

Además, dado que la guerra, considerada como actividad encaminada a la reproducción económica, es intermitente, los períodos en los que no se realiza actividad productiva, es decir, períodos de ocio, son amplios (Constant 1989 [1816], 265). Lo anterior es mucho más claro aún si se tiene en cuenta que uno de los objetivos de la guerra era ampliar la mano de obra como factor productivo. Esto implicaba un incentivo para la adquisición de mano de obra esclava, la cual, por su carácter, liberaba tiempo social, acentuando así los períodos en los que no se desarrollaban actividades económicamente productivas. De esta forma, según el autor, en la Antigüedad el arreglo institucional de la economía de la sociedad inducía al ejercicio continuo de los derechos políticos, ya que, primero, la escasa cantidad de población permitía el ejercicio colectivo y directo sobre las decisiones comunes; segundo, porque las vías para la reproducción material de la sociedad y la conservación de su seguridad, esto es, asuntos geopolíticos, suponían iniciativas de naturaleza colectiva; y, tercero, dado que

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la mano de obra esclava liberaba tiempo social, era posible centrar la atención en la deliberación pública, el ejercicio de los derechos políticos.

A los factores mencionados es posible añadir que el mayor peso de la colectividad sobre el individuo tenía también fundamento en la ausencia de procesos marcados de individualización. En este sentido, según Constant, en la Antigüedad “[t]odas las actividades privadas estaban sometidas a una severa vigilancia; nada se dejaba a la independencia individual, ni en relación con las opiniones, ni con la industria, ni sobre todo con la religión. La facultad de elegir culto, que nosotros [los modernos] vemos como uno de nuestros derechos más preciados, les habría parecido a los antiguos un crimen y un sacrilegio” (Constant 1989 [1816], 260).

Desde la perspectiva de Constant, con el crecimiento demográfico de las poblaciones, su circunscripción territorial más amplia y su progreso moral e intelectual, se abolió la esclavitud, se introdujo el comercio y se implementó el sistema representativo de gobierno. El autor otorga tanto al progreso intelectual como moral la abolición de la esclavitud y la introducción del comercio, y de esos dos elementos deriva la necesidad de las instituciones políticas representativas. Así, según él, la guerra es anterior al comercio. Ambas actividades son medios diferentes para la obtención de lo que se desea. Sin embargo, en la guerra está implícito el uso de la violencia, e, históricamente, según Constant, los pueblos se han visto sometidos a los problemas y fracasos de esta actividad. De tal manera, el comercio surge como medio alternativo a la guerra. En este sentido, desde la perspectiva del autor, la guerra es impulso, mientras que el comercio es cálculo (Constant 1989 [1816], 263). Es decir, en la guerra se pretende la posesión de los bienes utilizando la violencia; en cambio, el comercio, por su parte, implica, primero, el reconocimiento del poseedor por parte del aspirante a la posesión; y, segundo, el emprendimiento de cursos de acción, que excluyan la violencia, los cuales hagan que el poseedor consienta lo que conviene al interés del aspirante a la posesión. No obstante, el comercio requiere del reconocimiento de las diferencias no circunscritas a la economía del otro, esto es, requiere la inclusión masiva de sujetos habilitados para transar.

En este sentido, lo anterior tiene como condición que los desarrollos morales e intelectuales de la humanidad hayan permitido que exista un reconocimiento de distintos tipos de usos y costumbres, pero que guardan la matriz común de su naturaleza homogénea como seres humanos. En este sentido, Constant afirma que “gracias al comercio, a la religión y a los progresos intelectuales y morales de la especie humana ya no hay esclavos en las naciones europeas” (1989 [1816], 263).

La primera implicación de la introducción del comercio como principal fuente de adquisición de bienes y la abolición de la esclavitud es que en las

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sociedades modernas la actividad productiva no está concentrada sólo en una porción de la población. Por el contrario, los distintos miembros de la sociedad ejercen múltiples labores para permitir la satisfacción de las necesidades de la sociedad en su conjunto. Esto tiene dos consecuencias, a saber: mediante el comercio se abre el campo para el desarrollo de iniciativas individuales y, consecuentemente, varía el diseño de las instituciones políticas. La abolición de la esclavitud tiene como consecuencia que la población antiguamente libre ya no disponga de periodos de ocio. Así, en las naciones modernas cada individuo, al introducirse en las actividades productivas, utiliza la mayor parte de su tiempo en las empresas que le permiten satisfacer sus necesidades y perseguir el logro de sus placeres. De esta forma, el comercio se establece como un impulso para un proceso de individualización. Para bastar las necesidades y los deseos individuales ya no se precisa la concertación colectiva, como lo imponía la guerra; el comercio permite que individualmente se persiga lo necesario y lo deseado (Constant 1989 [1816], 266).

Dado que el comercio impulsa procesos de individualización y que el crecimiento demográfico de la población hace menos efectiva la participación directa en la toma de decisiones colectivas, el diseño institucional de las sociedades modernas corresponde, según Constant, a un sistema representativo. Es decir, en la modernidad el comercio, como ya se mencionó más arriba, ha permitido que la satisfacción de los deseos individuales no esté ya tan interconectada con el ejercicio de los derechos políticos, de manera que el foco de los esfuerzos se dirige hacia el comercio. Además, el aumento de la población ha implicado que la influencia personal en la toma de decisiones colectivas se haga imperceptible; la evidencia de la participación política no es tan evidente como en la Antigüedad. Así, desde la perspectiva del autor, el objetivo de los modernos es la seguridad de los disfrutes privados y de las empresas que los hacen posibles. Por ello, por un lado, en las sociedades modernas se hace énfasis en las garantías que permiten el desarrollo individual de la vida y, consecuentemente, por otro, se invoca que el diseño de las instituciones políticas reconozca la utilización del mayor tiempo disponible en los asuntos privados. Así, pues, se expresa, según Constant, la necesidad de un sistema representativo de gobierno. Este consiste, para el autor, en un poder otorgado por los individuos de una sociedad a un determinado número de ellos para que sus intereses públicos sean defendidos, ya que no tienen tiempo para defenderlos por sí mismos. Más específicamente, las labores de toma de decisiones colectivas no se hacen por la participación directa de todos los individuos, sino por la mediación de individuos que adquieren la calidad de representantes de los intereses sociales a través de la elección. No obstante, desde la perspectiva del autor, la posibilidad del desarrollo de la libertad individual tiene su fundamento en las libertades

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políticas como garantía. En otras palabras, para disfrutar de las libertades individuales las sociedades modernas “recurren al sistema representativo, deben ejercer una vigilancia activa y constante sobre sus representantes” (Constant 1989 [1816], 282), pues ello les permitirá retirar de sus cargos a aquellos que sobrepasen el principio de legalidad o que hayan errado en sus labores.

Por lo tanto, entonces, según Constant, el valor político de la libertad ha tenido transformaciones históricas que pueden atribuirse al desarrollo de distintos fenómenos sociológicos. Así, la libertad en sentido moderno, por un lado, está principalmente caracterizada por la primacía de la ley como único límite para la elección de cursos de acción fundamentados en la autodeterminación.

Es decir, dada la posibilidad de su autodeterminación moral y material, para los modernos la única sujeción posible es ante la ley; no se manifiesta como legítima la sujeción a la voluntad arbitraria de otro individuo. Por otro lado, correlativamente, la libertad de los modernos también implica el derecho de cada individuo a influir en la administración de gobierno por medio del nombramiento o elección de representantes para esa función (Constant 1989 [1816], 257-260). Lo anterior tiene expresión concreta para Constant en “el derecho de cada uno a expresar su opinión, a escoger su trabajo y ejercerlo, a disponer de su propiedad, y abusar incluso de ella; a ir y venir sin pedir permiso y sin rendir cuentas de sus motivos o de sus pasos. Es el derecho de cada uno a reunirse con otras personas, sea para hablar de sus intereses, sea para profesar el culto que él y sus asociados prefieran […]. Es, en fin, el derecho de cada uno a influir en la administración del gobierno, bien por medio del nombramiento de todos o de determinados funcionarios” (Constant 1989 [1816], 259-260). La anterior cita recoge en cierto sentido lo expuesto hasta el momento; sin embargo, incluye un elemento que no es explicado por Constant: la secularización. El proceso de secularización como tal no es explicado por el autor, aunque podría incluirse dentro de las consecuencias del proceso de individualización desarrollado gracias al comercio. La importancia de este elemento es que permite plantear la posibilidad del inicio de un pluralismo moral, en cuanto no es ya no una religión la que otorga sentido en esta materia, sino que existe la posibilidad de distintas fuentes de moralidad. Este tema será el punto de partida de la siguiente sección de este texto.

En resumen, lo dicho hasta el momento permite establecer que, desde la perspectiva de Constant, la modernidad y, consecuentemente, el surgimiento de una nueva dimensión del valor político de la libertad están sobre la base del crecimiento demográfico, el desarrollo del comercio como medio para la satisfacción de las necesidades y los deseos individuales, el establecimiento de un sistema de gobierno representativo, un proceso relativo de secularización, y en síntesis, un proceso de individualización correlativo a los fenómenos mencionados.

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La reconstrucción de la propuesta de Constant, aunque sea también de raíz liberal, pretende permitir la ubicación de la ideología liberal utilitarista dentro de la modernidad. Esto con el fin de observar cómo, desde esta perspectiva, se da sentido a distintas dimensiones de las sociedades modernas, por ejemplo, la antropología de los individuos modernos, la moralidad, el mercado, etc.

Así, en la siguiente sección del texto, primero, se presentarán los principios rectores de la acción del utilitarismo en la versión de Bentham. Tras esto, a partir de ello se expondrán los supuestos epistemológicos de esta ideología y qué implicaciones tienen sobre la forma en que se conciben las interacciones sociales y las instituciones políticas.

II

La ideología liberal utilitarista se establece en su punto de partida con la pretensión de constituir secularmente principios de moralidad objetivos. Así, el primer principio del que parte el utilitarismo de Bentham es que la autopreferencia es una tendencia intrínseca a la naturaleza humana. Esto es, el primer principio que orienta la acción es la estimación propia por sobre la del otro, sea este otro individuo o una colectividad. Más específicamente, según Bentham, en la determinación de los cursos de acción siempre se tiene en cuenta primero la individualidad, las consecuencias de la acción sobre ésta; hay una jerarquización en donde la propia individualidad predomina sobre la colectividad en la evaluación de las acciones. En otros términos, individualidad y colectividad se ordenan transitivamente (Bentham 1965, 3-6).

De otro lado, el segundo principio rector de la acción, parcialmente derivado del primero, es que toda acción está orientada hacia la búsqueda de la felicidad máxima. Es decir, el interés en todo curso de acción, en cuanto referido a una cosa o persona, está dado por la susceptibilidad de que éste sea fuente de placer o de exención de dolor. Las relaciones con las personas, dadas en términos de servicios, y con las cosas, en razón de su uso, son evaluadas bajo la utilidad individual que puedan proveer. Así, pues, los dos principios fundamentales de la acción propuestos por el utilitarismo de Bentham indican que la finalidad de toda acción es la búsqueda de la felicidad individual, aunque no toda acción conduzca invariablemente a ello; es decir, Bentham contempla la falibilidad en las orientaciones de la acción (1965, 3-4).

Partiendo de los dos principios fundamentales señalados por Bentham, pueden derivarse tres consecuencias. Primero, si cada individuo se rige bajo el principio de autopreferencia, es también intrínseco a la naturaleza humana el principio de autoconservación. Segundo, si todos los individuos actúan autopreferentemente en la búsqueda de la felicidad, cada individuo sólo es responsable de sí y de su felicidad. Es decir, Bentham incluye en sentido débil,

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en contraste con Mill, como se intentará exponer más adelante, el principio ético de que cada individuo es responsable de desarrollar su propia felicidad, su propio proyecto de vida. Tercero, si la acción está esencialmente orientada por los dos principios en cuestión, la evaluación de las acciones sólo se hace en términos de ego, las acciones no se evalúan bajo consideraciones fuertes sobre los efectos que puedan tener sobre alter. Es decir, los principios de acción propuestos por Bentham derivan en la desatención de cualquier consecuencia de la acción que no inmiscuya la individualidad.

Hasta el momento se han expuesto los valores de los principios de acción del utilitarismo de Bentham y algunas de sus consecuencias. Sin embargo, no se han atendido los medios para su materialización en acciones. Para llegar a esto es necesario exponer algunos supuestos epistemológicos de esta versión del liberalismo utilitarista. En su pretensión de establecer una moralidad objetiva, Bentham somete a una objetivación, por medio de la racionalidad instrumental, la experiencia sensible. Es decir, dado que la principal fuente de moralidad para Bentham es la felicidad, siendo ésta la satisfacción de deseos y la exención de dolores, y evaluada a partir de la experiencia sensible, él establece términos objetivos, en el sentido de que admiten medición y comparación, para evaluar la felicidad que puede ofrecer la ejecución de una acción. Esta inclinación se ilustra, por ejemplo, cuando afirma: “en todo esto [los principios de moralidad] no hay nada más que lo que se ajusta perfectamente a los hechos prácticos de los seres humanos, en todos los casos en que ellos tienen una clara visión de sus intereses” (1965, 16); “[d]ebemos tratar las opiniones como las encontramos, y no obrar como si fueran lo que deben ser” (1965, 8).

La expresión de esta intención de objetivar la moralidad se manifiesta por medio de seis indicadores para evaluar la felicidad que puede proveer una acción, a saber: intensidad, duración, certidumbre o incertidumbre, proximidad o lejanía, fecundidad y pureza2 (Bentham 1965, 15).

Teniendo en cuenta los indicadores mencionados, según Bentham, la voluntad está orientada por el cálculo, la racionalidad instrumental3. En primer lugar, los cursos de acción se ejecutan según su probabilidad de proveer algún bien, sea éste placer o la exención de dolor. En otras palabras, la acción se realiza bajo la conveniencia, en cuanto a la utilidad que provea. Hasta aquí se insiste en la finalidad de las acciones. Pero, en segundo lugar, la realización de una acción también es evaluada en torno a los valores o pérdidas que pueda 2 Para un análisis sobre la formación de preferencias en la moralidad utilitarista, ver el texto de Elster (1982).

3 Sobre la relación histórica y teórica entre teoría de la decisión y moralidad, puede verse Harsanyi 1982 o Baron 1993.

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proveer en la balanza entre medios y fines. Así, la acción sólo se realiza si el resultado de la evaluación, a partir de los seis indicadores descritos, muestra que se obtendrá un mayor valor de un bien, que si hay abstinencia de la acción. Es decir, desde la perspectiva del utilitarismo de Bentham, la acción tiene sentido y se tiende a su ejecución en cuanto haya un aumento de valor y los medios utilizados no impliquen mayor dolor que el placer que se busca.

Lo anterior deriva en dos implicaciones. Por un lado, bajo el liberalismo utilitarista, en la versión de Bentham, la acción está orientada a establecer un estado de cosas deseado en el cual se considera que se obtendrá algún bien.

Esto es, la agencia es considerada como constitutiva y transformadora del estado de cosas en la naturaleza y la sociedad, lo cual permite fundamentar el argumento expuesto más arriba, según el cual el individuo es el único responsable de su propia felicidad. Sin embargo, por otro lado, el énfasis en la agencia sólo tiende a reconocer a éstas limitaciones de carácter objetivo. La acción desde los indicadores expuestos cosifica el entorno del agente. Más específicamente, el entorno se toma en cuanto cosa; por ejemplo, los individuos se evalúan por sus servicios, lo cual excluye cualquier limitación ética para orientar la acción.

Por otra parte, Bentham hace énfasis en que la vía para la búsqueda de la felicidad está en la economía. Según el autor, el trabajo es fuente necesaria de la adquisición de la riqueza y de la autoconservación. No obstante, el trabajo per se no es parte de la naturaleza humana, sino que lo importante de éste es lo que significa respecto de los principios de autopreferencia, felicidad máxima, y sus consecuencias. Es decir, el trabajo, en cuanto es fuente para la consecución de riqueza, permite la búsqueda de la felicidad, y al mismo tiempo, al depender del individuo, hace que éste pueda hacerse responsable de sí y trabaje por su felicidad tanto como crea necesario. Más específicamente, desde la perspectiva del autor, el trabajo en sí mismo sólo produce aversión; la orientación y el esfuerzo en el trabajo están subordinados a la utilidad como finalidad. El trabajo se ejecuta en la medida que provea menos aversión que la utilidad esperada. Así, el ocio o ausencia de trabajo es lo que se manifiesta como objeto de deseo (Bentham 1965, 8-9).

No obstante, los medios para la búsqueda individual de la felicidad no son lo único que Bentham analiza desde una perspectiva económica, sino también el modo de las interacciones sociales. Desde la perspectiva de Bentham, las relaciones sociales, en principio, se expresan como intercambio recíproco de servicios entre agentes. Así, por ejemplo, los actos de bondad se reproducen y se mantienen en cuanto hay expectativas de reciprocidad. Es decir, mientras más se necesite de los servicios de otros, mayores serán los esfuerzos de los individuos para ofrecer recíprocamente servicios. Las interacciones sociales

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se establecen como intercambio, pero sólo se establecen intercambios en cuanto se consideren necesarios y en cuanto haya un retorno, por lo menos equivalente al esfuerzo realizado. En segunda instancia, Bentham plantea las relaciones sociales como intercambios en un escenario de naturaleza económica. Esto es, hay una tensión entre deseos ilimitados y recursos escasos para su satisfacción. Por ello, alter se presenta como un obstáculo para la satisfacción de los deseos del ego, obstáculo que sólo puede ser superado en cuanto los otros se representen como medios para la satisfacción de los deseos. Si esto se lleva hasta sus últimas consecuencias, dado que los seres humanos son los medios más certeros para la realización del trabajo y que éste es medio para la búsqueda de los deseos, todos los individuos pretenderán tomar a los otros como instrumentos para la satisfacción de sus deseos. Esto deviene en dos consecuencias, a saber: primero, la inclinación de la búsqueda de poder de los individuos puede asociarse a la posibilidad de utilizar el trabajo de otros para satisfacer los propios deseos, considerando que el trabajo per se implica aversión; y, segundo, la aversión hacia la esclavitud de los individuos y, consecuentemente, el deseo de libertad se refuerzan, en cuanto existe la posibilidad de realizar trabajo sin la correlativa gratificación individual (Bentham 1965, 11).

La concepción de las interacciones sociales como meros intercambios económicos representa una aporía en la exposición de Bentham. La cohesión social que permite el intercambio recíproco de servicios entre agentes se ve obstaculizada por el principio de autopreferencia y la orientación de la acción sólo bajo la racionalidad instrumental, lo cual se expresa en la dualidad del trabajo como medio para la búsqueda de la felicidad y la aversión hacia éste. Más específicamente, la orientación de la acción sólo bajo la racionalidad instrumental —teniendo como finalidad los principios ya expuestos, esto es, la hipóstasis de las distintas interacciones sociales en forma de intercambio a sólo intercambio económico— impide la cohesión social, en cuanto el otro se reduce a mero instrumento para la satisfacción de los deseos. Alter es cosificado en cuanto no se introducen principios éticos para la limitación del principio de autopreferencia.

Bentham reconoce la aporía. Por ello, expone que la exacerbación del egoísmo y la insociabilidad, expresada en el principio de autopreferencia y sus consecuencias, deviene en tendencias a la fragmentación social. Así, expone que la cohesión social sólo es posible por el sacrificio inducido, es decir, el abandono parcial del principio de autopreferencia (1965, 11-12). Sin embargo, intrínseco a los principios que rigen la acción, no hay posibilidad de esto. El sacrificio no tiene fuente voluntaria efectiva, no hay interés autopreferente que le dé sustento. De esta forma, según Bentham, inducir los sacrificios necesarios para la cohesión social es la tarea del gobierno. No obstante, el autor no incluye cuál es la fuente del gobierno que puede superar la aporía.

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Mientras tanto, su atención se centra en la forma de toma de decisiones colectivas. En este sentido, siguiendo con la pretensión de objetivación de los principios morales, el autor incluye un método objetivo para el establecimiento de los criterios regulativos en la sociedad. A los seis indicadores para medir la felicidad individual se suma un séptimo, que se refiere a la extensión de las acciones que causan felicidad, es decir, “el número de personas a quienes alcanza; o en otras palabras, que son afectadas por él [el placer causado en la acción]” (Bentham 1965, 15). Así, pues, el método de toma de decisiones colectivas se expresa aritméticamente. El valor social de una acción está dado por la cantidad de placer al mayor número de personas. Sin embargo, si este principio objetivo de toma de decisiones colectivas es llevado a sus últimas consecuencias, sea por medio de un gobierno representativo que agregue preferencias o por cualquier otro tipo de institución de regulación, el producto de la sumatoria de placeres no implica invariablemente que el conjunto de individuos se vea favorecido por la regulación deducida. Por el contrario, existe la posibilidad de que la tendencia de la sumatoria incremente el dolor de aquellos que se ubiquen como signo negativo dentro de la operación. En otras palabras, si el principio de utilidad promueve la felicidad total4 por encima de la individual, al no existir ningún otro medio para la toma de decisiones individuales y colectivas más que la racionalidad instrumental, se presenta la posibilidad de que los individuos que no están dentro de la tendencia puedan ser sojuzgados por la mayoría. El valor de la individualidad, pues, no está por ésta en sí misma, sino por su agregación a la tendencia general.

La breve reconstrucción del argumento de Bentham nos expone las contradicciones de la ideología liberal utilitarista en su primera versión, producto de su epistemología y de la homologación de todo intercambio social con el intercambio económico. Así, en la siguiente sección, primero, se expondrá la interpretación de Mill sobre los problemas correlativos a la estructuración de principios de orden social en los términos de Bentham. Tras esto, a partir de los puntos críticos señalados, se procurará hacer una breve exposición de la propuesta de Mill ante los problemas en cuestión.

III

Según Mill, en el curso de la historia, en las distintas sociedades ha existido una tensión constante entre libertad y autoridad, pues las libertades políticas 4 Una crítica, desde la perspectiva libertaria, sobre el utilitarismo como propuesta de moralidad de resultado final puede verse en el tercer capítulo, “Las restricciones morales y el Estado”, de Nozick 1974.

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se han definido en sentido negativo. Éstas se definen a partir de los límites establecidos ante la posible arbitrariedad del poder político. No obstante, dichas libertades también pueden tomarse en sentido positivo, es decir, como la posibilidad de los individuos de incidir en los actos del gobierno en funciones.

Más específicamente, según Mill, la tensión entre libertad y autoridad puede resolverse por medio del sistema representativo, pues, por un lado, los gobernantes adquieren un carácter electivo y temporal, y, por otro, toman la forma de representantes responsables ante los ciudadanos (Mill 1991 [1859], 7-10).

Sin embargo, en el sistema representativo, desde la perspectiva del autor, el pueblo que ejerce el poder no es el mismo sobre el que se ejerce el poder. Es decir, en el gobierno representativo la voluntad del pueblo representa solamente la voluntad de la mayoría reconocida. En este sentido, el pueblo, esto es, la mayoría, está, bajo el sistema descrito, en facultad de ejercer arbitrariedades sobre individuos que no hacen parte de ésta. Es decir, la asunción del sistema representativo, siguiendo los principios del utilitarismo de Bentham, como agregación aritmética de preferencias sólo cambia las fuentes y el número de autores de la arbitrariedad y opresión frente a un sistema autoritario. De esta forma, según Mill, las precauciones contra el abuso del poder político no son salvadas simplemente con el establecimiento de un sistema representativo de gobierno. La opresión puede ejercerse por la mayoría a través de instituciones públicas (1991 [1859], 11-13).

Desde la perspectiva de Mill, la mayoría como agente de arbitrariedades y de opresión no circunscribe su acción sólo a instituciones políticas. La sociedad, por medio del poder social, es decir, del dinero y del manejo de la opinión, tiende a imponer, a homogeneizar. Se ejerce una opresión sobre la individualidad que no se ajusta. En otras palabras, la arbitrariedad de la mayoría no sólo se expresa en instituciones públicas, sino también en ideas y prácticas sociales. Más concretamente, según Mill, la sociedad, tanto legalmente como en su moralidad, se parcializa en torno al poder social: “Dondequiera que haya una clase influyente, una porción considerable de la moralidad del país emana de sus intereses de clase y de sus sentimientos de superioridad de clase” (1991 [1859], 15).

Así, pues, ante las posibilidades de injerencia del poder social sobre la individualidad, Mill considera necesaria la formulación de libertades civiles, esto es, de principios regulativos morales con expresión legal, que manifiesten el valor de cada individualidad por sí misma y no un derecho superlativo de la mayoría por ser tal. En otras palabras, desde la perspectiva del autor, la conservación de la individualidad y su valoración por sí misma necesitan restricciones sobre las acciones de otros (Mill 1991 [1859], 12-15). Sin embargo, en función de lo mencionado, Mill decanta las fuentes de la moralidad y el derecho para el

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establecimiento de las restricciones a la acción de otros sobre la individualidad. Desde la perspectiva del autor, la tradición y la costumbre no pueden ser fuente de los principios regulativos de las relaciones, pues, primero, por su naturaleza impiden la duda y, segundo, pueden expresar los intereses del poder social. En este sentido, las reglas de conducta deben atender a razones, a la posibilidad de que se les critique y justifique. Esto, según el autor, impide el subjetivismo moral y, consecuentemente, las posibilidades de una imposición arbitraria de normas (Mill 1991 [1859], 14).

Mill no sólo establece principios para la formulación de regulaciones de carácter legal, sino que, como se mencionó tangencialmente en el párrafo anterior, también considera que regulaciones de tipo moral son necesarias para la protección de cada individualidad. Es decir, Mill introduce principios morales para la orientación de la acción. Así, desde la perspectiva del autor, la libertad debe limitarse en cuanto las consecuencias de las acciones signifiquen un perjuicio para los demás. Más específicamente, el individuo debe otorgar razones, debe asumir responsabilidad ante la sociedad, respecto de los actos en los que sus acciones perjudiquen a los demás. No al contrario: el individuo, al ser soberano de sí mismo, no está en obligación de dar razones de aquello que sólo le incumbe a él. El poder sólo puede ser ejercido para limitar la libertad en cuanto exista la posibilidad de daño a otros. Así, cada individuo, al ser depositario de su libertad y responsable de su bienestar, no puede ser constreñido en aquello que sólo tenga implicaciones individuales. Sin embargo, aunque no puede haber opresión sobre la elección de sus cursos de acción, sí es posible influir en la voluntad del individuo por la persuasión a través de razones (Mill 1991 [1859], 20-23).

Lo anterior tiene su base en una variante epistemológica del utilitarismo de Bentham, a través de la introducción de principios éticos en esta dimensión.

Mill, al igual que Bentham, sostiene que la fuente de la moralidad es la búsqueda de la felicidad, es decir, el placer y la exención de dolor. No obstante, expone que el utilitarismo no se restringe solamente al placer sensible. Mill establece una jerarquía sobre los placeres humanos. Así, plantea que las mayores gratificaciones humanas, aquello que provee mayor utilidad, están relacionadas con lo que potencia las facultades humanas5. El placer no sólo se expresa en la sensibilidad corporal, sino que la sensibilidad se amplía a lo emocional y al desarrollo intelectual. En este sentido, la jerarquización de los objetos y cursos de acción que proveen mayor utilidad está relacionada con la perfectibi5 Un breve análisis sobre cómo, frente al liberalismo de Kant, el utilitarismo de Mill puede seguir considerándose una moralidad de estado final puede verse en el primer capítulo de Sandel 2000.

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lidad de las facultades humanas. Sin embargo, la perfectibilidad tiene su base en el sentido de dignidad. Es decir, el sentido de dignidad se establece como fuente de deseo de aquellos objetos o acciones que perfeccionen las facultades humanas y, al mismo tiempo, sirve como principio para la determinación de la utilidad (Mill 1995 [1863], 44-51).

A partir de la variante epistemológica descrita, Mill pretende conectar la búsqueda de la felicidad individual con la felicidad total de la sociedad. Si el máximo placer está dado por aquello que perfecciona las facultades, cada individuo podrá aportar al progreso de la humanidad y a la felicidad de la sociedad en su conjunto, en cuanto que, apartándose de la costumbre y de la opresión de la mayoría, podrá reflexivamente formar sus opiniones y sus cursos de acción. De este modo, la posibilidad de que cada individuo pueda ser feliz aumenta la posibilidad de que éste pueda proveer felicidad. Esto tiene una consecuencia política. Al estructurarse las posibilidades para el desarrollo de la individualidad y su relación con la felicidad de la sociedad, Mill sienta las bases para una crítica al dogmatismo moral. En otras palabras, si el desarrollo de la individualidad en los términos descritos es fuente de felicidad y progreso, la diversidad de opiniones y de estilos de vida es una fuente para constituir las distintas dimensiones de la verdad. La unidad de opinión, según Mill, en estas circunstancias, sólo puede derivarse, entonces, de la libre comparación entre opiniones contradictorias (Mill 1991 [1859], 89-91).

En el siguiente apartado del texto, teniendo en cuenta lo planteado sobre el liberalismo utilitarista, en su primera versión mostrada en la obra de Bentham y en la reformulación de Mill, se presentarán conclusiones acerca de esta ideología en general. Así, primero se hará una breve exposición del concepto de ideología en Ricœur. Esto se realizará con una razón heurística: evaluar la consistencia específica del utilitarismo como ideología. Paralelamente, se hará un contraste de los dos momentos del liberalismo utilitarista explicados a lo largo del texto.

IV

Según Ricœur, la ideología ha tendido a ser interpretada fundamentalmente como una representación invertida y no consciente de la realidad (2001, 45).

Es decir, la ideología suele tomarse bajo una valoración patológica. No obstante, partiendo del concepto de incongruencia de Mannheim, el autor señala que si la ideología es una forma en la que se invierte simbólicamente la realidad, la posibilidad de discrepancia presupone que tanto los individuos como las colectividades están relacionados con su vida y la realidad social de acuerdo con distintos grados de incongruencia simbólica. Más específicamente, los

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distintos grados de incongruencia definen la forma como los individuos se relacionan y significan su pertenencia a la sociedad. La función deformadora de la ideología, es, pues, sólo una pequeña porción de ésta. En otras palabras, siendo la ideología una forma de incongruencia, es parte de la realidad social y, según sus niveles de incongruencia, opera tanto en la función de confirmación como en la de rechazo de la realidad social (Ricœur 2001, 47-51). Esto presupone que para Ricœur la vida social, aparte de una dimensión material, tiene una dimensión simbólica que permite a los individuos comprender y, correlativamente, dar sentido y orientación a sus acciones, a las instituciones sociales y a las organizaciones. No obstante, los niveles de incongruencia de la ideología respecto de la realidad social no implican que la ideología en sí misma sea contradictoria. Por el contrario, la ideología pretende establecer en su interior, por medio de tropos, una coherencia, sistematicidad, que otorgue sentido a la realidad social.

Todo lo dicho a lo largo de este texto permite concluir que el liberalismo utilitarista es, en el sentido de Ricœur, un ideología que recoge y pretende dar sentido a distintos fenómenos sociohistóricos de la modernidad. Así, se expuso cómo la ideología utilitarista recoge fenómenos, procesos e instituciones modernos como el comercio, la secularización, la individualización, el sistema de gobierno representativo, etc., y pretende, por medio de valores e ideas, darles sentido y orientar la acción.

Por otra parte, se expuso que la ideología liberal utilitarista en su primera versión, expresada en la obra de Bentham, contiene contradicciones intrínsecas que se fundamentan en su propuesta epistemológica y en su caracterización de las relaciones sociales. Más específicamente, se intentó mostrar que la homologación del intercambio económico con cualquier otro tipo de intercambio social deviene en una aporía respecto de la cohesión social. La unilateralidad del uso de la racionalidad instrumental, tal como se propuso, junto con los principios de autopreferencia y de maximización de la felicidad, implican tendencias a la fragmentación social, las cuales no son resolubles partiendo de estos principios. Asimismo, se intentó demostrar que la pretensión epistemológica de establecer criterios objetivos, en cuanto medibles y comparables, tiene como consecuencia última la toma de decisiones colectivas bajo principios aritméticos, lo cual no expresa garantías hacia ninguna individualidad en cuanto tal.

Teniendo en cuenta lo anterior y partiendo de la concepción de ideología de Ricœur, el utilitarismo en su primera versión parece no ser viable como ideología. Si la ideología, en su sentido amplio, tiene una función constitutiva de sentido sobre la realidad social, a través de una exposición sistemática y

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coherente de valores e ideas, el utilitarismo en su primera versión, tal como se reconstruyó en este texto, por sus contradicciones internas, y las consecuencias derivadas de ellas, no parece poder cumplir tal función.

No obstante, la reformulación de Mill del utilitarismo parece que sí puede establecerse como ideología. Por medio de la introducción de principios éticos tanto en la epistemología como en los principios rectores de la acción, Mill aparentemente supera los problemas de Bentham. Ante la aporía de la cohesión social y la persecución individual de la felicidad, Mill introduce principios regulativos, de carácter legal o moral, sobre el respeto de cada individualidad por sí misma, apartando las posibilidades de su sujeción a la mayoría. Así, consecuentemente, y mediante la introducción de la perfectibilidad de las facultades humanas y del sentido de dignidad, Mill fundamenta la importancia de que cada individuo desarrolle su proyecto de vida autónomamente, y conecta esto con las posibilidades de progreso y felicidad de la sociedad, superando así las consecuencias de la toma de decisiones colectivas por métodos aritméticos y la posibilidad de que el principio de felicidad lleve a tendencias de fragmentación social.

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