Colombia Internacional No. 85 by Publicaciones Faciso

Colombia Internacional 85

R E V I S TA D E L D E PA R TA M E N T O D E C I E N C I A P O L Í T I C A F A C U LTA D D E C I E N C I A S S O C I A L E S • U N I V E R S I D A D D E L O S A N D E S ISSN 0121-5612 • Septiembre-diciembre 2015 • http://colombiainternacional.uniandes.edu.co

Colombia Internacional Revista del Departamento de Ciencia Política Facultad de Ciencias Sociales • Universidad de los Andes • Bogotá, Colombia ISSN 0121-5612 • EISSN 1900-6004 Carrera 1 No. 18ª-10 • +57 1 339 4949, extensión 3036 colombiainternacional@uniandes.edu.co • http://colombiainternacional.uniandes.edu.co

Rector de la Universidad de los Andes Pablo Navas Sanz de Santamaría Decano de la Facultad de Ciencias Sociales Hugo Fazio Vengoa

Director del Departamento de Ciencia Política Juan Carlos Rodríguez Raga Editora de la Facultad de Ciencias Sociales Martha Elisa Lux Martelo

H Fundadores Juan Gabriel Tokatlian Rodrigo Pardo Fernando Cepeda Ulloa

Comité asesor emérito Ann Mason Francisco Leal

H Editor Carlo Nasi Universidad de los Andes (Colombia)

Coordinador editorial Norman Mora Quintero Universidad de los Andes (Colombia) Gestora editorial revistas Facultad de Ciencias Sociales Margarita Sierra Universidad de los Andes (Colombia)

H Corrección de estilo y traducción Español Guillermo Díez Inglés Carol O’Flynn Portugués Roanita Dalpiaz Impresión Panamericana Formas e Impresos S. A. Diseño y diagramación Víctor Gómez

Imagen de portada Jaime Tarazona, 2014 Poliuterano sobre madera 120 x 140 cm c/u políptico Fotografía: Álvaro Casanova Galería Nueveochenta Banco de Archivos Digitales Departamento de Arte, Universidad de los Andes Equipo informático Claudia Vega Freddy Cortés

Las opiniones e ideas aquí consignadas son responsabilidad exclusiva de los autores y no necesariamente reflejan la opinión del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes. El material de esta revista puede ser reproducido sin autorización para uso personal o en el aula de clase siempre y cuando se mencionen como fuente al autor, el artículo y a la revista Colombia Internacional del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes. Para reproducciones con cualquier otro fin es necesario contar con la autorización del Comité editorial de Colombia Internacional.

Comité editorial David Altman Pontificia Universidad Católica de Chile (Chile)

Lucio Rennó Universidade de Brasilia (Brasil)

Flavia Freidenberg Universidad Nacional de México (México)

Angelika Rettberg Universidad de los Andes (Colombia)

Mónica Hurtado Universidad de La Sabana (Colombia)

Martín Tanaka Instituto de Estudios Peruanos (Perú)

Aníbal Pérez-Liñán University of Pittsburgh (EE. UU.)

Arlene Tickner Universidad de los Andes (Colombia)

Comité científico Manuel Alcántara Sáez Universidad de Salamanca (España) Barry Ames University of Pittsburgh (EE. UU.) Octavio Amorim Neto Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (Brasil) Peter Andreas Brown University (EE. UU.) Bruce Bagley University of Miami (EE. UU.) Ana María Bejarano University of Toronto (Canadá) Daniel Buquet Universidad de la República (Uruguay) Ernesto Calvo University of Maryland (EE. UU.) Royce Carroll Rice University (EE. UU.) Daniel Chasquetti Universidad de la República (Uruguay)

Germán Lodola Universidad Torcuato Di Tella (Argentina) Juan Pablo Luna Pontificia Universidad Católica de Chile (Chile) Mariana Llanos GIGA Institute of Latin American Studies (Alemania) Scott Mainwaring University of Notre Dame (EE. UU.) María Victoria Murillo Columbia University (EE. UU.) Ana María Mustapic Universidad Torcuato Di Tella (Argentina) Gabriel Negretto Centro de Investigación y Docencia Económicas, A. C. (México) Carlos Pereira Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (Brasil) Cristóbal Róvira Kaltwasser Universidad Diego Portales (Chile)

Brian Crisp Washington University in St. Louis (EE. UU.)

Mitchell Seligson Vanderbilt University (EE. UU.)

Scott Desposato University of California, San Diego (EE. UU.)

William C. Smith University of Miami (EE. UU.)

Mark Jones Rice University (EE. UU.) Steven Levitsky Harvard University (EE. UU.)

Richard Snyder Brown University (EE. UU.) Juan Gabriel Tokatlian Universidad Torcuato Di Tella (Argentina)

Colombia Internacional agradece la colaboración de las siguientes personas que participaron como árbitros de este número Ronald Alfaro-Redondo, University of Pittsburgh (EE.UU.) Julián Arévalo, Universidad Externado de Colombia (Colombia) Germán Bidegain, Universidad Católica de Chile (Chile) Íngrid Johanna Bolívar, University of Wisconsin-Madison (EE. UU.) Camille Boutron, Instituto de Investigación para el Desarrollo (Francia) Lina M. Céspedes-Báez, Universidad del Rosario (Colombia) Diego de Charras, Universidad de Buenos Aires (Argentina) Erika Cortés, Vrije Universiteit Amsterdam (Holanda) Tomáš Došek, Pontificia Universidad Católica de Chile (Chile) Liliana Duica Amaya, Universidad de los Andes (Colombia) Erwin H. Epstein, Loyola University Chicago (EE. UU.) Graciela Liliana Ferrás, Universidad de Buenos Aires (Argentina) Ana Beatriz Franco Cuervo, Universidad del Rosario (Colombia) Flavia Freidenberg, Universidad de Salamanca (España) Ricardo Gamboa, Universidad de Chile (Chile) Miguel García Sánchez, Universidad de los Andes (Colombia) Miriam Gomes Saraiva, Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Brasil) Nadia Koziner, CONICET/ Universidad de Buenos Aires/ Universidad Nacional de Quilmes (Argentina) Ricardo J. Laleff Ilieff, Universidad de Buenos Aires (Argentina) Tonatiuh Lay Arellano, Universidad de Guadalajara (México) Fernando Lizárraga, Universidad Nacional del Comahue (Argentina) Miguel Ángel López, Universidad de Chile (Chile) Paula Muñoz Chirinos, Universidad del Pacífico (Perú) Ana Pamela Paz García, Universidad Nacional de Córdoba (Argentina) Wagner Pralon Mancuso, Universidade de São Paulo (Brasil) José Ricardo Puyana, Universidad Externado de Colombia (Colombia) Antonio Jorge Ramalho da Rocha, Universidade de Brasília (Brasil) Jonathan Rosen, University of Miami (EE. UU.) Roberto Russell, Universidad Torcuato Di Tella (Argentina) Peter M. Siavelis, Wake Forest University (EE. UU.) Bruce Wilhelm Speck, Universidade de São Paulo (Brasil) Michelle Taylor-Robinson, Texas A&M University (EE. UU.) Francisco Thoumi, Miembro de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (Austria) María Clara Torres, Stony Brook University (EE. UU.)

Colombia Internacional Colombia Internacional es la revista editada por el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes (Colombia). Desde 1986, Colombia Internacional lleva a la práctica la misión de la Universidad de ampliar el conocimiento y difundir información que permita entender, en términos rigurosos y científicos, los hallazgos, debates y reflexiones recientes en los campos de la ciencia política y las relaciones internacionales. Colombia Internacional es una publicación académica pluralista que se propone mejorar y promocionar la discusión académica nacional e internacional por medio del análisis de fenómenos políticos pasados y actuales desde miradas disciplinares, interdisciplinares y transdisciplinares y abordajes metodológicos pertinentes e innovadores. Las secciones de la Revista son:

S Editorial: presenta a los lectores el número, su contenido, importancia y justifica-

ción. Esta sección incluye una “Carta a los lectores”, a cargo del equipo editorial de la Revista, y una “Presentación”.

S Analisis: presenta artículos inéditos que giran alrededor de un tema específico, convocado previamente por el Comité editorial de la Revista. Los números monográficos abordan un tema de importancia actual en las disciplinas de la ciencia política y las relaciones internacionales y suelen ser coordinados por un editor invitado.

S Tema libre: presenta artículos inéditos sobre diversos temas (relaciones internacio-

nales, teoría política, política comparada, política colombiana y política exterior, entre otros) que no forman parte de un tema específico.

S Documentos: se publican reseñas, se reproducen escritos, transcripciones, fotogra-

fías o documentos publicados previamente en otros lugares que el Comité editorial considere de interés para el público de la Revista, especialmente por el uso pedagógico e ilustrativo que puedan tener. También esta sección es un espacio para la reflexión crítica y el intercambio de puntos de vista en relación con temas políticos de actualidad, propuestas teóricas y resultados breves de investigación.

PALABRAS CLAVE: ciencia política • relaciones internacionales • política comparada • política colombiana • teoría política

Todos los contenidos de la Revista son de libre acceso y se pueden descargar en formato PDF, HTML y en versión e-book. Contenidos disponibles en: http://colombiainternacional.uniandes.edu.co

Indexación Colombia Internacional hace parte de los siguientes catálogos, bases bibliográficas, índices y sistemas de indexación:

S Académico Onefile e Informe Académico • Gale Cengage Learning (EE. UU.) • desde 2007.

S CIBERA – Biblioteca Virtual Iberoamericana/España/Portugal • German Institute of Global and Area Studies (Alemania) • desde 2007.

S CLASE – Citas Latinoamericanas de Ciencias Sociales y Humanidades • Universidad Nacional Autónoma de México (México) • desde 2007.

S DIALNET – Difusión de Alertas en la Red • Universidad de la Rioja (España) • desde 2007.

S DOAJ – Directory of Open Access Journal • Lunds Universitet (Suecia) • desde 2007. S EP Smartlink Fulltext, Academica Search Complete, Fuente Académica, Current Abstract y TOC Premier • EBSCO Information Services (EE. UU.) • desde 2005. S HAPI – Hispanic American Periodical Index • UCLA (EE. UU.) • desde 2008. S HLAS – Handbook of Latin American Studies • Library of Congress (EE. UU.) • desde 2002. S IBSS – International Bibliography of the Social Sciences • ProQuest (EE. UU.) • desde 2008. S LATINDEX – Sistema Regional de Información en Línea para Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal • (México) • desde 2006. S OCENET • Editorial Océano (España) • desde 2003. S PRISMA – Publicaciones y Revistas Sociales y Humanísticas • ProQuest (EE. UU.) • desde 2005. S PUBLINDEX – Índice Nacional de Publicaciones Seriadas Científicas y Tecnológicas Colombianas • Colciencias (Colombia), actualmente categoría A2 • desde 2006. S RedALyC – Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal • UNAM (México) • desde 2007. S SciELO – Scientific Electronic Library Online (Colombia) • desde 2007. S SciELO Citation Index • Thomson Reuters-SciELO (EE. UU.) • desde 2013. S SCOPUS – Database of Abstracts and Citations for Scholarly Journal Articles • Elsevier (Holanda) • desde 2011. S Ulrich’s Periodicals Directory • ProQuest (EE. UU.) • desde 2004. S Worldwide Political Science Abstracts y PAIS Internacional – Public Affairs Information Service • CSA–ProQuest (EE. UU.) • desde 2004. Portales web http://www.lablaa.org/listado_revistas.htm (Biblioteca Luis Ángel Arango, Colombia)

Contenido Editorial Carta a los lectores

13-14

Tema libre Las fugas de la democracia. Análisis económico del derecho sobre las normas de transfuguismo político en Colombia (2003-2011)

17-52

Equidad en el financiamiento de campañas en América Latina y sus implicaciones para la competitividad electoral: una mirada a las elecciones en Centroamérica, 2010-2014

53-80

Jorge Andrés Illera Cajiao y Lina Fernanda Buchely Ibarra, Universidad Icesi (Colombia)

Betilde Muñoz-Pogossian, Organización de los Estados Americanos (EE. UU.)

Incidencia de los cambios en las reglas de la competencia electoral sobre nacionalización del sistema de partidos: las estrategias de los actores políticos en Antioquia, 1997-2011

81-110

El efecto de la experiencia escolar en el desarrollo de actitudes favorables hacia la democracia como mejor sistema político: el caso de estudiantes peruanos recién graduados del nivel secundario

111-139

John Fredy Bedoya Marulanda y Juan Carlos Arenas Gómez, Universidad de Antioquia (Colombia)

Lars Gunnar Stojnic Chávez, Pontificia Universidad Católica del Perú

La identidad estratégica de Brasil: política de defensa para un jugador global 141-169

Marina Vitelli, Universidad Nacional de Rosario (Argentina)

Cooperación dependiente asociada. Relaciones estratégicas asimétricas entre Colombia y Estados Unidos

Arlene B. Tickner y Mateo Morales, Universidad de los Andes (Colombia)

171-205

Documentos Honduras: hacia una reconfiguración del sistema partidario tras las elecciones generales de 2013

209-226

Elecciones regionales y municipales 2014: de la “cuota nativa” a la cuota (casi) indígena

227-245

Cecilia Graciela Rodríguez, Universidad de Salamanca (España)

Enith Pinedo Bravo, Universidad de Salamanca (España)

Colombia Internacional

Contents Editorial Letter from the Editor

General Interest Switching Parties in Democracy: Economic Analysis of Law on the Rules Regarding Changes of Political Affiliation in Colombia (2003-2011) Jorge Andrés Illera Cajiao and Lina Fernanda Buchely Ibarra, Universidad Icesi (Colombia)

Equity in Campaign Financing in Latin America and Its Implications for Electoral Competitivity: A Look at Elections in Central America, 2010-2014 Betilde Muñoz-Pogossian, Organization of American States (US)

Incidence of Changes in Electoral Competence Rules on the Nationalization of Party Systems: The Strategies of Political Actors in Antioquia, 1997-2011

John Fredy Bedoya Marulanda and Juan Carlos Arenas Gómez, Universidad de Antioquia (Colombia)

The Effect of School Experience in Developing Favorable Attitudes towards Democracy as the Best Political System: The Case of Recent High School Graduates in Peru Lars Gunnar Stojnic Chávez, Pontificia Universidad Católica del Perú

Brazil´s Strategic Identity: Defense Policy for a Global Player Marina Vitelli, Universidad Nacional de Rosario (Argentina)

Associated Dependent Cooperation: Asymmetrical Strategic Relations between Colombia and the United States Arlene B. Tickner y Mateo Morales, Universidad de los Andes (Colombia)

Documents Honduras: Towards a Reconfiguration of the Party System Following the General Elections of 2013 Cecilia Graciela Rodríguez, Universidad de Salamanca (Spain)

Regional and Municipal Elections 2014: From the “Native Quota” to the (Almost) Indigenous Quota Enith Pinedo Bravo, Universidad de Salamanca (Spain)

Colombia Internacional

13-14

Índice Editorial Carta aos leitores

Tema aberto As fugas da democracia. Análise econômica do direito sobre as normas de infidelidade partidária política na Colômbia (2003-2011)

Jorge Andrés Illera Cajiao e Lina Fernanda Buchely Ibarra, Universidad Icesi (Colômbia)

Equidade no financiamento de campanhas na América Latina e suas implicações para a competitividade eleitoral: um olhar sobre as eleições na América Central, 2010-2014 Betilde Muñoz-Pogossian, OrganizaÇão dos Estados Americanos (Estados Unidos)

Incidência das mudanças nas regras da disputa eleitoral sobre nacionalização do sistema de partidos: as estratégias dos atores políticos na Antioquia, 1997-2011

John Fredy Bedoya Marulanda e Juan Carlos Arenas Gómez, Universidad de Antioquia (Colômbia)

A identidade estratégica do Brasil: política de defesa para um jogador global Marina Vitelli, Universidad Nacional de Rosario (Argentina)

Cooperação dependente associada. Relações estratégicas assimétricas entre a Colômbia e os Estados Unidos da América Arlene B. Tickner e Mateo Morales, Universidad de los Andes (Colômbia)

Documentos Honduras: rumo a uma reconfiguração do sistema partidário após as eleições gerais de 2013 Cecilia Graciela Rodríguez, Universidad de Salamanca (Espanha)

Eleições regionais e municipais 2014: da “cota nativa” à cota (quase) indígena Enith Pinedo Bravo, Universidad de Salamanca (Espanha)

Colombia Internacional

13-14

E EDITORIAL F

Carta a los lectores Es un gusto para mí presentar a los lectores el número 85 de Colombia Internacional. Esta publicación coincide con un tiempo de cambios para la Revista. Por un lado, Norman Mora Quintero, quien había cumplido el rol de coordinador editorial durante los últimos años, se fue a Estados Unidos para cursar un doctorado. Norman nos deja un vacío que es difícil de llenar: gracias a él y su forma organizada de trabajar, Colombia Internacional logró publicarse con la periodicidad y constancia deseadas. A Norman, la mejor de las suertes en su nueva etapa de vida y un inmenso agradecimiento por su magnífica labor. Por otro lado, a la búsqueda de su reemplazo se han sumado propuestas de cambio en la estructura de manejo de la Revista por parte de la Facultad de Ciencias Sociales, lo que anticipa más transformaciones en el equipo editorial en un futuro cercano. En lo que atañe al presente número de Colombia Internacional, aunque se planteó una convocatoria con tema libre, cuatro de los artículos aprobados por los lectores externos convergen en asuntos electorales. De ahí que el presente número tenga algunos ingredientes “temáticos”. Dos artículos se refieren al caso colombiano: el texto de Jorge Andrés Illera Cajiao y Lina Fernanda Buchely analiza cómo, entre 2003 y 2011, las normas expedidas para disuadir la doble militancia política (en el así llamado “transfuguismo”) no lograron su cometido. Por otro lado, el trabajo de John Fredy Bedoya y Juan Carlos Arenas también se centra en las reglas de la competencia electoral y sus efectos, en particular, cómo la reforma de 2003 no favoreció una integración vertical (y nacional) del sistema de partidos. Al analizar la experiencia de Antioquia, los autores concluyen que la competencia electoral municipal no se integró con la regional y nacional. Ambos textos llaman la atención sobre cómo la adopción de distintas normas fue insuficiente para proveer los incentivos necesarios para transformar las conductas de actores políticos, lo que plantea el reto de repensar los límites y alcances de la ingeniería institucional. Siguiendo con el tema electoral, hay dos textos sobre Centroamérica. El artículo escrito por Betilde Muñoz-Pogossian se enfoca en el financiamiento de las campañas políticas en la región entre 2010 y 2014, lo que introduce importantes reflexiones en materia de las implicaciones de distintas normas en cuanto a equidad y transparencia, así como en los alcances de medidas que imponen

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topes a las contribuciones económicas a los partidos. Por su parte, Cecilia Graciela Rodríguez analiza las recientes elecciones de 2013 en Honduras, que en un contexto de alarmante inseguridad llevaron a que el oficialismo se reeligiera. De nuevo, se trata de temas relevantes no solamente para los especialistas en la región, sino para todas las personas interesadas en temas electorales y que pueden extrapolar las enseñanzas centroamericanas a otros casos. Completan este número tres artículos. Uno, escrito por Lars Gunnar Stojnic, que busca medir el impacto de la socialización a nivel escolar de mecanismos de participación, en la posterior internalización de valores democráticos en el caso de estudiantes de secundaria de Perú. Y dos escritos sobre temas de seguridad. Hay un texto escrito por Marina Vitelli, que ilustra la forma en que factores históricos recientes fueron definiendo la identidad estratégica y las políticas de defensa de Brasil. Finalmente, Arlene Tickner y Mateo Morales buscan caracterizar un nuevo tipo de cooperación militar entre Estados Unidos y Colombia, en el que nuestro país se ha convertido en un “exportador” de seguridad, y las implicaciones de ello en materia de autonomía. Espero que los lectores encuentren interesantes los distintos aportes del presente número, y que los artículos contribuyan a continuar el debate académico de la disciplina. Carlo Nasi Editor Colombia Internacional

E TEMA LIBRE F

Las fugas de la democracia. Análisis económico del derecho sobre las normas de transfuguismo político en Colombia (2003-2011) Jorge Andrés Illera Cajiao Lina Fernanda Buchely Universidad Icesi (Colombia) DOI: http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint85.2015.01 RECIBIDO: 30 de septiembre de 2014 APROBADO: 16 de enero de 2015 MODIFICADO: 10 de julio de 2015 RESUMEN: El artículo desarrolla un análisis económico de las normas que regulan el

transfuguismo político en Colombia. Al desarrollar un análisis de incentivos básico, los autores concluyen que la doble militancia electoral es un resultado directo y previsible del marco jurídico vigente, donde las normas son incapaces de disuadir los comportamientos tránsfugas de los actores en un sistema político. El resultado es un juego democrático que, al desconfiar cada vez más de las instituciones, se vuelca poco a poco a otros escenarios de acción democrática como jueces activistas y movimientos sociales. PALABRAS CLAVE: transfuguismo • doble militancia • análisis económico del derecho

• sistema de partidos • democracia • Colombia

H Este artículo es resultado del proyecto de investigación “Antecedentes Históricos del Transfuguismo Político en Colombia”, financiado por el CIES de la Universidad Icesi.

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Switching Parties in Democracy: Economic Analysis of Law on the Rules Regarding Changes of Political Affiliation in Colombia (2003-2011) ABSTRACT: The article presents an economic analysis of the rules regulating changes of political party affiliation in Colombia. In developing a basic analysis of incentives, the authors conclude that double electoral militancy is a direct, predictable result of the present legal framework in which the rules are unable to deter partyswitching behavior among actors in the political system. The result is a democratic game that, given the ever-increasing distrust of the institutions, gradually turns to other scenarios of democratic action such as judicial activism and social movements.

changes of political party affiliation • double militancy • economic analysis of law • party system • democracy • Colombia

KEYWORDS:

As fugas da democracia. Análise econômica do direito sobre as normas de infidelidade partidária política na Colômbia (2003-2011) RESUMO: Este artigo desenvolve uma análise econômica das normas que regulamentam a infidelidade partidária política na Colômbia. Ao desenvolver uma análise básica de incentivos, os autores concluem que a dupla militância eleitoral é um resultado direto e previsível do âmbito jurídico vigente, no qual as normas são incapazes de dissuadir os comportamentos desertor dos atores num sistema político. O resultado é um jogo democrático que, ao desconfiar cada vez mais das instituições, se dirige pouco a pouco a outros cenários de ação democrática como juízes ativistas e movimentos sociais. PALAVRAS-CHAVE: infidelidade

partidária • dupla militância • análise econômica do direito • sistema de partidos • democracia • Colômbia

Introducción Este artículo tiene como objetivo explicar el fenómeno del transfuguismo político en Colombia. Se pretende rastrear las causas de esta práctica con las herramientas que provee el análisis económico del derecho —a partir de los momentos coyunturales de la historia política en Colombia—, práctica que afecta de manera directa la democracia y el sistema de partidos que actualmente hay en Colombia. Se considera que, dado el contexto político actual, un análisis del sujeto político, como ser racional que aplica las normas —en este caso, las que rigen para la doble militancia—, puede revelar el porqué de la ineficacia de estas normas y, además, proponer soluciones. Para estos efectos, este documento estará organizado de la siguiente manera: en una primera sección nos encargaremos de conceptualizar el transfuguismo político, al explicar de qué se trata y cómo se constituye como un problema para el sistema político colombiano. En la segunda sección se expondrán brevemente los momentos históricos que eventualmente fueron determinantes para la configuración de este fenómeno. En seguida se hará un recorrido por las leyes que se han expedido para regularlo, donde se intenta identificar sus pros y sus contras. En la cuarta sección se planteará el marco teórico bajo el cual se rige el análisis económico del derecho, donde se establecen las premisas analíticas que guían este estudio. Finalmente, en la última sección nos encargaremos de articular los postulados del análisis económico del derecho con los argumentos históricos, para obtener las explicaciones y soluciones a la problemática del transfuguismo político.

1. Doble militancia y transfuguismo político En Colombia la prohibición de la doble militancia tiene rango constitucional y consiste en la proscripción dirigida a los ciudadanos de ser miembros de dos agrupaciones políticas al mismo tiempo. Esta prohibición tiene sentido frente a aquellos ciudadanos que han sido elegidos popularmente con el aval de un partido, movimiento o agrupación política, en virtud del respeto al mandato programático por el cual se dio su elección. La Corte Constitucional, siguiendo a Duverger, hizo una caracterización explícita de los sujetos destinatarios de la citada prohibición, para explicar que solo está dirigida a los integrantes o

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miembros de un partido o movimiento político. Para esta corporación, el integrante de un partido o una agrupación política es aquel que ejerce un cargo de representación popular, es decir, “aquel ciudadano, que no solo es miembro formal de una determinada organización política, que milita activamente en ella, sino que, merced al aval que recibió de la misma, participó y resultó elegido para ocupar una curul a nombre de aquél” (Corte Constitucional, C-342 de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto). El transfuguismo, en un sentido político, es definido por Hernán Ilizarbe (2005) como “aquella forma de comportamiento en la que un individuo, caracterizado como representante popular democráticamente elegido, abandona la formación política en la que se encontraba para pasar a engrosar las filas de otra”. Para Beatriz Tomás Mallén (2002), tránsfuga no es todo aquel que renuncia o deja voluntariamente un partido o movimiento político para afiliarse a otro, pues ello riñe con las libertades constitucionales de expresión y de asociación que permiten escoger el grupo político que interesa a cada persona. Lo que caracteriza al tránsfuga y se le cuestiona es el haber sido elegido popularmente y representar la ideología de un partido (el que se abandona) en un cargo público representativo y traicionar a sus electores. En resumen, tránsfuga, para la doctrina, es aquella persona que teniendo una curul en un cargo público de representación popular (corporación pública) decide, dentro del período institucional respectivo, retirarse del grupo político que avaló su candidatura y adherirse a otro grupo político. De igual manera, lo sería aquella persona que antes de tomar posesión de su cargo abandona la organización política que lo presentó como candidato. Para el Consejo de Estado colombiano, la prohibición de la doble militancia tiene su fundamento, primero, en el fortalecimiento de los partidos políticos; segundo, en la necesidad de que la política se desarrolle con transparencia, de manera que los electores sientan la seguridad de que no hay engaño ni manipulación en la elección y el comportamiento de sus representantes; y tercero, que se asegure que hay un compromiso ético por parte de los militantes de un partido político con respecto a las instituciones, las organizaciones, los demás afiliados y los electores. Se busca, entonces, proteger los principios de democracia, representación, participación y responsabilidad de los elegidos con respecto a la

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sociedad y sus electores (Consejo de Estado, Radicado 11001-03-06-000-201100040-00(2064), 2011).1 No es extraño en la vida política de los sistemas de partidos que los militantes estén ingresando y abandonando los diferentes grupos políticos, pudiendo ello deberse a múltiples razones. Para Beatriz Tomás Mallén (2002) y Jorge De Esteban (1990), resulta muy difícil elaborar una lista cerrada de motivos, dada la naturaleza subjetiva de la mayor parte de las causas del transfuguismo político; sin embargo, estos autores plantean entre las más frecuentes (que pueden darse solas o combinadas) las siguientes: i) el cambio de orientación ideológica de los partidos; ii) desaparición o crisis de los partidos; iii) el oportunismo o búsqueda de mejores posiciones políticas; iv) las discrepancias con la dirección del partido o del grupo; v) el cambio de orientación ideológica personal, y vi) la disciplina interna de los partidos y la deficiente democracia interna de los partidos políticos. El transfuguismo político, tal y como lo hemos definido, conlleva una serie de problemas para el sistema político democrático que vale la pena tener en cuenta. Jorge De Esteban (1990) propone un listado en donde hace una aproximación somera de sus principales problemas: i) Debilita el sistema de partidos: el transfuguismo trae como consecuencia el debilitamiento de las ideologías, las estructuras internas y los apoyos sociales, que hacen que un partido político goce de estabilidad y credibilidad. ii) Perjudica la gobernabilidad: el transfuguismo afecta la estabilidad de las mayorías en las corporaciones públicas, al cambiar la orientación inicialmente dispuesta en los procesos electorales, alterando además la “operatividad de la oposición” y haciendo “disfuncional el sistema”. iii) Favorece la corrupción: al buscar cambiar la composición de las mayorías y de la oposición, el transfuguismo origina el ofrecimiento de dádivas o cargos, a cambio de favorecer determinados intereses políticos o personales de fuerzas contrapuestas a la del partido de origen. Esto, además, hace que el móvil para actuar de los representantes elegidos por voto popular deje de ser el servir a los intereses de sus electores y a las ideologías de sus partidos, y se convierta en una mera satisfacción de intereses personales. iv) Deteriora la cultura política democrática en que se sustenta el régimen democrático: finalmente, el comportamiento irresponsable y 1 Para mirar en detalle las posiciones que ha tomado el Consejo de Estado, se puede revisar el anexo de sentencias.

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desleal por parte de los miembros de los partidos, que acarrea el transfuguismo, termina por deteriorar la credibilidad que tienen los electores en sus representantes. Esto, en últimas, termina menoscabando la cultura política, que es la base un régimen democrático. Por su parte, la Corte Constitucional, en Sentencia C-342 de 2006, al justificar la prohibición de la doble militancia, habla de los problemas que implica para la democracia colombiana, al afirmar que “conduce a falsear la confianza del elector, a imposibilitar la realización del programa político que se comprometió a cumplir, a entorpecer el funcionamiento de las Corporaciones Públicas, y en definitiva, a atomizar la actividad política entre un universo de partidos políticos que no resultan ser representativos” (Corte Constitucional, C-342 de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto). El transfuguismo político, con sus razones y consecuencias, toma lugar en la cultura de un país por diversas razones, que tienen mucho que ver con el contexto social, político y cultural que se desarrolla internamente. Para entender mejor este fenómeno y su desarrollo en Colombia vale la pena hacer un recuento histórico en el que se presenten los factores fundamentales que incidieron en la consolidación de esta práctica en nuestro país, rastreando las causas que llevaron a la atomización del sistema de partidos y a la falta de disciplina dentro de estos.

2. Contexto histórico La desintegración de la unidad partidista se acentuó cuando en 1991 la nueva Constitución, al buscar acabar con el bipartidismo del Frente Nacional, permitió con gran flexibilidad la participación política a través de la apertura del sistema democrático electoral. Esto facilitó que cualquier movimiento o persona natural pudiera inscribir su candidatura a cargos de elección popular, sin mayores requisitos. Lo anterior generó problemas de atomización de la unidad partidista y pérdida de la poca legitimidad que les quedaba a las agrupaciones políticas tradicionales. Se estimuló, entonces, la movilización entre agrupaciones existentes y otras que se iban creando, no con ideologías y motivaciones institucionales sino con intereses clientelistas, que abrieron las puertas a un fenómeno transfuguista que no era generalizado en Colombia hasta antes de los noventa. Con el Frente Nacional, los partidos tradicionales y protagonistas de grandes sectarismos ya no tuvieron que competir contra su opositor político: al no existir competencia partidista en términos electorales, sus

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militantes tuvieron que competir contra ellos mismos. Esto no solo restó firmeza a las orientaciones políticas de partido sino que también los fraccionó internamente y descuidó el fortalecimiento de las bases ideológicas que los unían y hacían ver como una opción política ante la sociedad. Para Eduardo Pizarro (2002), el período del Frente Nacional se caracterizó porque la unidad de partido contó en su interior con fracciones a nivel nacional, expresión que engloba una tipología que explica “un determinado nivel de organización, estabilidad, significación político-electoral y, aun girando en torno a un líder reconocido, tienen una cierta identidad propia”. Estas fracciones mantienen una gran autonomía con respecto al partido al cual pertenecen. Como subraya Giovanni Sartori (1998), un partido fraccionado de esta manera “está integrado por subunidades que mantienen su propia red de lealtades, celebran sus congresos, buscan dinero para sí mismas (y no para el partido), disponen de su prensa y sus portavoces y, en general, guardan con el partido una relación de grupos cuasi-soberanos”. En este período encontramos un primer germen de transfuguismo político derivado de los factores que fraccionaron los partidos tradicionales a su interior y que los acercaron ideológicamente. Entre los lamentables efectos del Frente Nacional que se perpetuaron en el tiempo está el cierre de las puertas democráticas a otras fuerzas políticas, aspecto que se vio reflejado en una hegemonía liberal —más que todo— y conservadora que se mantuvo aun después de terminada la alianza (1974-1991). El predominio del Partido Liberal, según Gary Hoskin (2011), llevó al Partido Conservador a modificar sus estrategias electorales al buscar variedad de votantes sin importar sus estructuras sociales, espectro político o identificación partidista, lo que hizo que su movimiento adoptara un modelo de partido “atrapa-todo”. Se trata pues de otro germen del transfuguismo político en Colombia. En palabras de Hoskin, en este modelo “los partidos se mueven hacia el centro del espectro político y se vuelven menos distintos en términos de ideología y distinción política, mientras crece su dependencia en medios de comunicación para la movilización de votantes y apelan a preferencias políticas más que a identidades sociales del electorado para así ganar elecciones” (2011, 307). Si bien en la década de los noventa los partidos Liberal y Conservador mantuvieron su hegemonía electoral (aunque menguada), en su interior se fraccionaron y dividieron, y dejaron a un lado cualquier rezago de unidad ideológica

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y programática, con graves consecuencias a nivel de indisciplina de partido y del fortalecimiento de feudos electorales alimentados por el clientelismo que favorecía la apertura democrática. Y aunque con la Constitución de 1991 no fue regulado el transfuguismo político, sí se establecieron esquemas que favorecieron el clientelismo, y, por lo tanto, aunado a las nuevas facilidades de participación democrática, se alimentaron las posibilidades de los sujetos políticos para moverse entre distintas agrupaciones, en busca de intereses personales. A diferencia de lo que ocurrió entre los sesenta y ochenta, el sistema de partidos dejó de caracterizarse por poseer en su interior fracciones. En su lugar, se empezaron a crear facciones personalistas que constituyen una “organización más endeble en el plano organizativo, más coyuntural, con una débil significación político-electoral y totalmente dependiente de un liderazgo personalista. En los partidos tradicionales hemos ido transitando de un sistema de partidos dominados por dos o más fracciones internas de orden nacional a un sistema de partidos totalmente atomizados en facciones personalistas” (Pizarro 2002, 7). En el marco de la señalada degradación del sistema de partidos, Eduardo Pizarro (2002) habla de una coyuntura, que se advierte como antecedente directo del transfuguismo, donde no eran los partidos los que elegían sus candidatos, sino los candidatos los que escogían el partido que los avalaría en la siguiente elección. Este aspecto claramente desviaba la atención de los intereses generales hacia intereses personales que animaban al candidato a buscar mejores posiciones y puestos. El panorama hasta aquí descrito generó lo que en Ecuador llaman “el camisetazo”: los parlamentarios son elegidos bajo el paraguas o la “camiseta” de un partido y terminan sin ningún respeto por sus electores, adhiriéndose a otro partido o vinculándose a un grupo parlamentario contrario a este (Pizarro 2002). Esta situación demandó un ajuste en la Constitución de 1991, en materia político-electoral, de manera que se tuviera un equilibrio en la apertura participativa y una seriedad en la participación política. Planteado el contexto histórico y político que dio lugar a la configuración de las prácticas transfuguistas en Colombia, ahora resulta necesario hacer una revisión de la producción legislativa que ha desarrollado la disposición constitucional que proscribe este fenómeno. De esta manera se podrá tener un mapa claro de los actores, incentivos y barreras que juegan a favor y en contra de la realización de estas prácticas.

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3. Revisión legislativa y jurisprudencial a. Acto Legislativo 01 de 2003 En 2003, el Congreso colombiano realizó una importante reforma política constitucional que introdujo por primera vez en la historia del ordenamiento jurídico colombiano la prohibición de la doble militancia política. La mencionada reforma se llevó a cabo mediante el Acto Legislativo No. 01 de 2003, que modificó, entre otros, el artículo 107 constitucional. En esta disposición normativa se incluyó la figura de la prohibición de la doble militancia política y se conservó al mismo tiempo el reconocimiento de la libertad constitucional de los ciudadanos de afiliarse o retirarse de las agrupaciones políticas. Adicionalmente, también estipuló que quienes participaran en las consultas de un partido o movimiento político no podrían inscribirse en otro en el mismo proceso electoral. No obstante, aunque el AL No. 01 de 2003 introdujo la prohibición constitucional de la doble militancia, no reguló una consecuencia jurídica expresa para aquellos ciudadanos que infringieran la prohibición. La facultad para imponer sanciones que garantizaran la eficacia de la norma fue conferida a las mismas agrupaciones políticas. Este vacío normativo, a nivel judicial, permitió que el Consejo de Estado negara entre 2003 y 2013 todas las solicitudes de nulidad electoral y de pérdida de investidura que tuvieren como fundamento el transfuguismo político. El argumento que este tribunal esgrimió fue que los regímenes de inhabilidades, incompatibilidades, de causales de nulidad y de pérdida de investidura necesitaban de una norma expresa que ligara este tipo de consecuencias a una conducta o infracción determinada. b. Ley 974 de 2005 Por medio de esta ley se habría de desarrollar la reforma constitucional de 2003. Sin embargo, el enfoque de la regulación no se hizo hacia un régimen más férreo y seguro que castigase la doble militancia, sino que buscó clarificar y controlar el sistema de bancadas. Dentro de este marco de importancia del sistema de bancadas se determinó que sería competencia de los mismos partidos políticos fijar en sus estatutos las reglas para el funcionamiento de sus bancadas, así como las pautas que les permitieran coordinar el cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades de sus miembros en las corporaciones públicas.

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La imposición de sanciones a los integrantes de un partido o movimiento político por el no acatamiento del deber de actuar en bancada fue reglamentada en el artículo 4° de la citada ley. Esta reglamentación tampoco otorgó consecuencias jurídicas a la infracción de la prohibición de la doble militancia política; reiteró que el régimen disciplinario aplicable a ella sería el mismo derivado de la infracción del deber de obrar en bancada. Esto significaría que no estaba desarrollado en la ley ni sería reglamentado por el Ejecutivo, sino que dependería de los estatutos de cada agrupación política. c. Acto Legislativo 01 de 2009 Con la finalidad de realizar los ajustes necesarios a la prohibición de la doble militancia política, y en general al sistema electoral, de partidos y de bancadas, se tramitó en 2009 otra reforma política. En esta, el constituyente derivado modificó nuevamente el artículo 107 y doce artículos más de la Constitución, relacionados todos ellos con la conformación, la financiación y el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos. Esta nueva reforma terminó siendo aprobada mediante el AL No. 01 de 2009 y tuvo la finalidad de promover el proceso de democratización en los partidos y movimientos políticos, así como fortalecer el régimen de bancadas incorporado por el AL No. 01 de 2003 (Ámbito Jurídico 2009). En lo que a doble militancia política se refiere, antes que endurecerse, su regulación se flexibilizó. El AL No. 01 de 2009 consagró excepciones que abrieron la puerta a los miembros de corporaciones públicas para renunciar a las agrupaciones políticas que los impulsaron en sus candidaturas. Esto se podía lograr siempre y cuando se cumpliera con dos requisitos: el primero, hacerlo a más tardar faltando doce meses para la apertura de inscripciones a un nuevo proceso electoral, siempre y cuando se desee participar en el mismo como candidato y, segundo, renunciar a la curul respectiva, la cual quedaría en manos del partido o movimiento político que los apoyó para llegar a ella. Tampoco se consagró una consecuencia jurídica para la infracción de los anteriores requisitos. En materia de consultas de partidos y movimientos políticos, el AL No. 01 de 2009 conservó la obligación para quienes participen en ellas de no inscribirse por otra agrupación política en el mismo proceso electoral y extendió

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la prohibición a las consultas interpartidistas estipulando expresamente que sus resultados (internas e interpartidistas) serían obligatorios. d. Ley 1437 de 2011 y Ley 1475 de 2011 En 2011, el legislador colombiano expidió la Ley 1437 (nuevo Código Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo), que en su artículo 275, numeral 8, dispuso como causal de nulidad electoral la infracción de la prohibición de la doble militancia política. Esta disposición fue la primera consecuencia jurídica, por vía judicial, que castigó el transfuguismo en Colombia. Así mismo lo ha reconocido la Sección Quinta del Consejo de Estado, quien desde 2012 ha venido sosteniendo que esta normativa “previó la ‘doble militancia política’ como una de las causales de anulación electoral […], por ello, con invocación de dicha causal no hay duda que en caso de comprobarse fácticamente alguna de las modalidades de doble militancia prevista en la Constitución o en la ley, el juez de lo Contencioso Administrativo está facultado para declarar la nulidad del acto que declara la elección” (Consejo de Estado, Radicado 6300-12-331-000-2011-00311-01, 2012).2 No obstante lo anterior, hasta el mes de julio de 2015, dicha Sección ha anulado tan solo una elección, mediante Sentencia del 23 de octubre de 2013 (Consejo de Estado, Radicado 4100-12-331-000-2012-00052-01). Sin embargo, con respecto a dicha norma específica, es necesario advertir que ha sido sujeta a control constitucional. En la Sentencia C-334 de 2014, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “al momento de la elección” del numeral 8 del artículo 275, que limitaba la configuración de la prohibición a dicho momento, por considerar que va en contravía de las disposiciones establecidas en la ley 1475 de 2011, que no distingue momento temporal alguno (Corte Constitucional, C-334 de 2014, M.P. Mauricio González). En la Ley 1475, también de 2011, el legislador reglamentó el artículo 107 constitucional ampliando los supuestos configurativos de doble militancia política. Allí se especificó una consecuencia jurídica de tipo administrativo electoral, no judicial, para la infracción de dicha prohibición: la revocatoria de la inscripción de la candidatura en cabeza del CNE para quienes infrinjan los nuevos supuestos. Estos 2 Para más información sobre este aspecto se pueden revisar en el anexo 1 las sentencias del Consejo de Estado.

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nuevos supuestos regulados son: i) A quienes al interior de partidos y movimientos políticos se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, y para quienes hayan sido o aspiren a ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular no les está a permitido apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encontraren afiliados. ii) Los directivos de los partidos y movimientos políticos que aspiren a ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular por otro partido o movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, o que aspiren a formar parte de los órganos de dirección de dichas agrupaciones deben renunciar al respectivo cargo directivo con una antelación no menor a doce (12) meses, antes de postularse o aceptar la nueva designación o ser inscritos como candidatos. La Ley 1475 también estipuló en sus artículos 2°, 7° y 29 una consecuencia jurídica de tipo administrativo y radicada en cabeza del Consejo Nacional Electoral, consistente en la revocatoria de la inscripción de candidatura, solicitada por cualquier ciudadano y fundada en actos de doble militancia política. Para concluir esta parte, solo resta resumir las actuaciones que, luego de la evolución legislativa que se gestó para controlar el transfuguismo, y que por ahora termina con las leyes expedidas en 2011, son consideradas y sancionadas como doble militancia política en Colombia: 1. La pertenencia simultánea a dos o más partidos y movimientos con personería jurídica o sin personería jurídica, que abarca todos los movimientos ciudadanos independientes. 2. Quienes participen en consultas primarias e incluso en consultas interpartidistas no podrán inscribirse por otro grupo en el mismo proceso electoral. 3. Miembros de corporación pública que, en virtud de la libertad de afiliación partidista, deseen participar en siguientes comicios electorales con el apoyo de una agrupación política distinta tienen la obligación de renunciar a la curul, al menos doce (12) meses antes al del primer día de inscripciones; si no lo hacen o lo hacen en un término menor, incurren en doble militancia. 4. Miembros de partidos o movimientos políticos que ocupen dentro de los mismos cargos de dirección, gobierno, administración o control no pueden apoyar candidatos de otra organización política.

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5. Miembros de partidos o movimientos políticos que hayan sido o aspiran a ser elegidos en cargos de elección popular no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados. 6. Los directivos de organizaciones políticas que aspiren a ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular por otro partido o movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, o a formar parte de los órganos de dirección de estos, deben renunciar al cargo doce (12) meses antes de postularse o aceptar la nueva designación o ser inscritos como candidatos. e. Recorrido jurisprudencial En 2004, el Consejo de Estado emitió los primeros pronunciamientos judiciales que resolvían demandas sustentadas en actos transfuguistas. En sus dos primeras providencias, la Sala Plena fijó doctrina jurisprudencial, que rigió hasta 2013 y que fue seguida por las Secciones Primera y Quinta. Siempre se negaron las pretensiones de pérdida de investidura y de nulidad electoral, y se expuso como argumento central que nuestro ordenamiento jurídico carecía de una consecuencia jurídica expresa, derivada de la prohibición de la doble militancia que pudiera invocarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa; que las causales de inhabilidad y de pérdida de investidura son taxativas y que el ordenamiento jurídico colombiano no configuró la citada prohibición dentro de las mismas. Además, se explicó que el artículo 107 de la Constitución Política no condicionaba de un modo directo, sino indirecto, el acto de declaratoria de elección. Por esta razón, y a la luz de la jurisprudencia vigente, el artículo 84 del decreto 01 de 1984 —que consagraba la causal genérica de nulidad, por desconocimiento de norma superior en que debería fundarse el acto administrativo— no podía articularse con el artículo 107 constitucional como causal de nulidad del acto electoral. Con fundamento en esta razón, en un gran número de pronunciamientos (hasta julio de 2015 se rastrearon 56 fallos) ni siquiera se consideró pertinente realizar un análisis de fondo que interpretara el contenido y significado de la figura, mientras que en otros pocos (alrededor de 20) se explicaron la importancia y teleología de la figura, pero se advirtió que no tenía una consecuencia jurídica que permitiera hacerla efectiva.

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Con la entrada en vigencia de las leyes 1437 y 1475 de 2011, el Consejo de Estado, a título de obiter dicta, empezó a reconocer en 2012 que en ellas se habían regulado dos consecuencias jurídicas expresas para la citada prohibición: una judicial, como causal de nulidad electoral, y otra administrativa, como causal de revocatoria de inscripción de la candidatura. Sin embargo, es tan solo hasta 2013 que la Sección Quinta del Consejo de Estado, en obiter dicta, anuncia que cambia la posición jurisprudencial (Consejo de Estado, Radicado 13001-23-31-000-201200026-01, 20133) y admite que, a pesar de no haber entrado en vigencia la Ley 1437, el artículo 107 constitucional sí es un artículo que condiciona directamente el acto de elección, y, por tanto, la doble militancia configura una irregularidad que, de haberse configurado antes de su expedición, constituye una causal de nulidad, por desconocimiento de norma superior, en que debería fundarse el acto administrativo atacado. Esta causal actualmente está contenida en el artículo 137 de la Ley 1437. En octubre de 2013, la Sección Quinta aplicó por primera vez como causal de nulidad electoral el artículo 107 constitucional, en concordancia con el artículo 84 del decreto 01 de 1984, al declarar la nulidad de la elección de un diputado de la Asamblea departamental del Huila (Consejo de Estado Radicado 4100-12-331-000-2012-00052-01, 2013). Dicha posición volvió a aplicarse en agosto de 2014, al suspender la citada Sección, a título de medida cautelar, el acto de elección de una candidata electa a la Cámara de Representantes por el departamento de Santander. Actualmente, la Sección Primera del Consejo de Estado sigue negando que el artículo 107 constitucional configure una causal de Pérdida de Investidura. Ahora bien, la aplicación de consecuencias jurídicas derivadas de la prohibición de la doble militancia, a nivel de altas Cortes, tiene un antecedente en la jurisprudencia constitucional en la Sentencia C-303 de 2010. Acá, la Corte Constitucional analizó un caso preciso de transfuguismo político en el Congreso de la República y, vía interpretación, derivó consecuencias no expresamente consagradas en la normatividad. Se examinó la conducta desplegada por cinco miembros de la Cámara de Representantes, quienes perteneciendo a la bancada

3 Revisar anexo 1.

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del partido Cambio Radical desconocieron una sanción de pérdida temporal del derecho al voto en plenarias del Congreso. Aprovecharon la autorización contenida en el parágrafo transitorio 1° del artículo 107 constitucional, que permitía la reagrupación partidista por un lapso de dos meses, sin necesidad de renunciar a la curul, para desistir del partido Cambio Radical e inscribirse en el Partido de la U. La Corte Constitucional consideró, a la luz de lo dispuesto en el artículo 108 constitucional, que la citada conducta no se fundaba en un uso adecuado de la autorización dada en el citado parágrafo transitorio, sino que, por el contrario, tenía como móvil “eludir la potestad sancionadora del Partido Cambio Radical”. Para la Corte, la autorización transitoria concedida por el citado Parágrafo Transitorio solo tenía una finalidad: buscar reagrupaciones políticas de cara a las elecciones de 2010 y no reacomodar mayorías en el Congreso de la República. Lo importante por destacar es que la Corte, si bien no valoró ni decidió aspectos disciplinarios relacionados con la prohibición de la doble militancia, consideró tales conductas como propias de un uso inadecuado de la referida autorización. La Corte advirtió un transfuguismo político no justificado, del cual se derivaban efectos relacionados con la constitucionalidad de la aprobación de la Ley 1354 de 2009: los votos de los cinco representantes resultaban nulos y, por lo tanto, no se reunía el quórum mínimo de aprobación (Corte Constitucional, C-303 de 2010, M.P. Luis Vargas).

4. Análisis Económico del Derecho: marco teórico Lo que se pretende en este aparte es construir un marco teórico general que ponga de presente los conceptos y las ideas principales que defiende el Análisis Económico del Derecho (AED), de manera que se puedan sentar las premisas principales sobre las cuales haremos nuestro estudio del transfuguismo político en Colombia. Al AED lo subyacen unas ideas que sustentan y guían la valoración que se haga del sistema jurídico. Mercuro hace una concreción bastante útil para entenderlas: 1) El AED parte de la base de que los individuos son sujetos racionales que se comportan siempre velando por la utilidad de su comportamiento; y las expectativas racionales que tengan sobre su futuro son siempre determinantes

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para su proceder. 2) La decisión de los individuos responde a los incentivos de los precios; en lo que no tiene que ver con el mercado, el comportamiento de los individuos responde a los incentivos contenidos en las normas, que son tratados como precios. 3) El sistema jurídico, sus normas y sus resultados sociales se evalúan a partir de su eficiencia; los procesos de decisión jurídica, así como la producción de leyes, deben apoyarse fuertemente en el mercado, ya que este promueve la eficiencia (Mercuro 2009). De las tres premisas anteriores surgen tres presupuestos que resultan trasversales a todo el estudio que hace el AED y que son fundamentales para su entendimiento: la racionalidad, la eficiencia y las normas jurídicas entendidas como precios frente a actores racionales sujetos a las mismas. Por un lado, la idea de racionalidad, considerada por los economistas ya como un axioma indiscutible, se deriva de la teoría de la elección racional, la cual se basa en el supuesto de que las preferencias de los sujetos se caracterizan por ser completas, reflexivas, transitivas y continuas (Morales 2011). Para Ulen, esta teoría de la elección racional se explica en cuatro dimensiones, a saber: la primera, la definitoria, conceptualiza la racionalidad como una tendencia imperante del sujeto por actuar siempre como maximizador racional de sus deseos; es una simple correspondencia entre medios y fines. La segunda, la de la utilidad esperada, habla de las preferencias como algo exógeno, en donde no es posible establecer fines deseables, pero se cuenta con las condiciones para evaluar los niveles de utilidad que se derivan de una actuación. La tercera, la del interés propio, sostiene la tendencia del individuo a maximizar sus deseos. Finalmente, la cuarta, la de la maximización de la riqueza, habla de que, más allá de la disposición del sujeto a satisfacer sus deseos, hay más bien una propensión imperante y continua a maximizar su bienestar financiero (Ulen 2000). Para definir el presupuesto de eficiencia, uno que funcione bien bajo los fines del AED, por su cercanía con la realidad y por las facilidades que presta para su medición, nos acogeremos al criterio dado por Kaldor-Hicks. Acá, lo fundamental es que las ganancias en utilidad del grupo de personas beneficiadas sean superiores a las pérdidas del grupo perjudicado; que las ganancias de unos compensen los perjuicios de los otros (Kaldor 1939). Finalmente, como tercer presupuesto, se hace necesario entender cómo las normas se constituyen como precios que inciden en la toma de decisiones de los

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sujetos. Las normas para regular las relaciones y las conductas de los individuos actúan proscribiendo o permitiendo determinadas acciones, creando incentivos externos al sujeto que influyen en la toma de determinada decisión. Así, por ejemplo, si se desea reducir la incidencia de ciertas conductas, lo que se tiene que hacer es modificar las normas de manera que se incremente el precio legal por su realización, hasta tal punto que el costo se constituya como una disuasión para el agente (Arjona y Rubio 2002). Aunque los estudios conjuntos de derecho y economía puedan rastrearse desde los trabajos de Bentham o del mismo Holmes, la pretensión de producción académica sistematizada solo empieza a verse a partir del artículo “The Nature of the Firm” del premio Nobel de Economía Ronald Coase, en donde populariza la idea de los costos sociales (Morales 2011). Coase propone que, dadas las condiciones en que los costos de transacción sean cero, las partes intervinientes llegarán a una solución de su conflicto de la manera más eficaz posible, sin importar la asignación de derechos dada por el sistema jurídico (Coase 1960). Aunque parezca contraintuitiva la anterior afirmación, en la medida que desestima la utilidad del sistema jurídico, hay que tener en cuenta que la ausencia de costos de transacción es un supuesto fáctico casi imposible de conseguir. Partiendo de que un costo de transacción es cualquier costo necesario para el establecimiento, mantenimiento o conservación de un derecho o valor económico (Morales 2011), y teniendo en cuenta la cantidad de factores externos que influyen en el incremento de estos costos, se tiene que es prácticamente nula la posibilidad de que se consiga este supuesto ideal. Por esta razón, el teorema de Coase debe completarse diciendo que el derecho, en todas las demás situaciones en donde hay diferencias en los costos de transacción, debe intervenir para encontrar soluciones eficaces. La segunda ola del AED ortodoxo estaría influenciada principalmente por tres autores de suma importancia: Calabresi, Becker y Posner. Calabressi es importante, en primer lugar, por extender el AED a áreas del derecho que no están explícitamente relacionadas con la economía. Calabressi también es considerado como un pionero en el ámbito del AED normativo; sus propuestas no se encasillaron únicamente en un análisis económico positivo sobre las relaciones entre sujetos y normas, sino que trascendieron a propuestas deontológicas acerca de cómo debería producirse la

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regulación en materia de prevención de accidentes, a través de la propuesta de un sistema eficiente (Calabresi 1961). El segundo autor, Becker, es importante en el desarrollo del AED por su aporte en el estudio del comportamiento de los individuos, que utiliza el supuesto de racionalidad, pero aplicado a los ámbitos del derecho que no están relacionados con el mercado, y que se centra fundamentalmente en proporcionar las bases para el análisis económico de las normas penales y la prevención general de las normas antijurídicas (Morales 2011). Adicional a esto, Posner reconoce que otro aporte de Becker al AED es su influencia al trasladar el conocimiento general económico al estudio del derecho. Posner resalta el modelo económico que Becker utiliza para el análisis de la familia, en lo que tiene que ver con la producción de bienes y asignación de tiempo en la producción de bienes no dirigidos al mercado (Posner 1993). Finalmente, Posner es considerado como el autor más importante e influyente de la historia del AED por su prolífica y rigurosa producción, que abarca un sinnúmero de áreas del derecho. Su trabajo es conocido principalmente por la defensa a toda costa de la eficiencia como criterio para explicar el sistema jurídico, e incluso como máximo moral deseable para regir la conducta de los individuos. El enfoque de Posner, aunque tenga cierta carga de contenidos morales, es mayoritariamente descriptivo y positivista. Esto quiere decir que su principal interés radica en mostrar cómo las instituciones y normas jurídicas parten de un parámetro de eficiencia para interactuar con los sujetos que regula. Además, Posner sostiene que este criterio de eficiencia no solo subyace a la interacción y creación de materiales jurídicos sino que cumple un papel central en la toma de decisiones de los jueces, al menos en el derecho anglosajón. De esto se desprende, según Posner, que sea muy poco necesaria la intervención del legislador en el derecho privado, pues esto desencadenaría una ruptura del equilibrio armonioso que se ha mantenido entre los usuarios de la justicia y los órganos de toma de decisiones del sistema (Morales 2011). Además de la postura ortodoxa, a partir del AED también han surgido otras posiciones que tratan de estudiar algunos aspectos del sistema jurídico y que vale la pena tener en cuenta; una de esas posiciones es la de la escuela de la Elección Pública. Esta es definida por D. Mueller (1996, 90) como “el estudio económico de decisiones que pertenecen a situaciones de no mercado, o

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simplemente la aplicación de la economía a la ciencia política”. Esta escuela tiene tres propósitos principales en el marco de sus estudios: primero, definir la justificación económica para la acción pública; segundo, llevar a cabo un análisis de las instituciones políticas y burocráticas de una forma realista; y tercero, trazar roles en el sistema judicial que sirvan al sistema político (Arjona y Rubio 2002). El enfoque de la escuela de la Elección Pública se encuentra justificado en la necesidad de analizar el papel de las ramas del poder público, dado el creciente protagonismo que estas han tomado en las dinámicas de mercado. La escuela de la Elección Pública considera que el mercado está repleto de fallas, que además afectan la distribución eficiente de recursos, y que por este motivo es necesario que los entes estatales intervengan con regulaciones que conjuren las fallas (Arjona y Rubio 2002).

5. AED del transfuguismo político en Colombia Teniendo claro cuáles han sido el marco de regulación legislativa y el contexto histórico que han obrado en el fenómeno de la doble militancia política en Colombia, y habiendo expuesto los presupuestos generales bajo los cuales se ha desarrollado el AED, el paso restante es el de usar las herramientas que provee el AED para hacer un examen de las normas que regulan el transfuguismo político. El examen tendrá como fin explicar la falta de eficacia de estas normas, así como la forma en que las mismas interactúan con los sujetos políticos, de manera que se puedan describir de modo coherente los efectos institucionales, políticos, sociales y culturales que trae consigo esta regulación. Adhiriéndonos a lo que se sostiene desde la escuela de la Public Choice, es posible entender que incluso los servidores públicos, o en este caso los representantes elegidos por voto popular, generalmente no toman sus decisiones pensando en el bienestar público, sino en lo que les reporte a ellos mayor beneficio individual (Olson 1971). Hay que analizar entonces, para verificar el nivel de eficacia de las normas que controlan la doble militancia, si los beneficios obtenidos por los políticos que incurren en conductas transfuguistas resultan siendo mayores que los costos que imponen dichas normas. Antes, al citar a Tomás y a De Esteban, habíamos dicho que el transfuguismo se explicaba principalmente por la ambición y el oportunismo de los políticos

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para obtener favores y utilidades que le reportaran beneficio a su estatus, así como para evadir obstáculos que formalmente impone la ley para acceder a ciertas posiciones de privilegio. No obstante, el transfuguismo también podía tener su justificación en conflictos internos con la estructura, credibilidad o ideología del partido actual del político que incurre en la conducta. En el primero de los casos, pareciera que el móvil fuera más fácil de medir en términos de utilidad: el político renuncia a su actual partido político porque hay uno que le ofrece mayores beneficios económicos. En este caso, una norma eficaz que quiera frenar el transfuguismo sería aquella que le ocasionara unos costos mayores al político, con respecto al beneficio que esperaría obtener. Por ejemplo, la posibilidad de ver anulada su elección o revocada su aspiración a su candidatura, o también una inhabilidad inmediata que lo privara de ejercer como representante, quitándole todo el poder político y económico que su cargo ostentaría. En el segundo de los casos, aunque la utilidad de la doble militancia pareciera más difusa, debido a los móviles perseguidos, los costos que impone la norma, si se quiere prevenir esta conducta, bien podrían ser del mismo carácter que los sugeridos para el caso anterior. Un político que está contemplando la posibilidad de incurrir en el transfuguismo porque no se encuentra conforme con su partido debería optar por quedarse y arreglar las cosas desde adentro, si el costo de desertar es el de la inhabilidad inminente o un bloqueo en futuras aspiraciones políticas. Sin embargo, como se ha visto en el recuento legislativo que hemos realizado, hasta 2011 no se contaba con una sanción explícita en la ley que castigara de manera lo suficientemente severa las actuaciones transfuguistas. Lo que existían eran disposiciones que permitían a los diferentes partidos contemplar sanciones internas a los miembros que incurrieran en este tipo de actos, que, de todas formas, no podían ir más allá de la expulsión del partido o el veto del derecho al voto; sanciones que, en últimas, no tenían mucho sentido si el sujeto terminaba militando en otro partido en donde las sanciones impuestas ya no tendrían mucho valor. El análisis de costo-beneficio hecho por el político como sujeto racional siempre le traería como mejor opción la doble militancia, ya sea por intereses egoístas y económicos o por móviles morales e ideológicos. Lo anterior se puede corroborar fácticamente si atendemos a las cifras que arroja la revisión jurisprudencial que se ha hecho sobre los fallos del Consejo de Estado en materia de doble militancia. Para 2015, del total de las sentencias

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proferidas por el Consejo de Estado que tenían como fundamento de la demanda actos transfuguistas, encontramos ocho demandas interpuestas en ejercicio de la acción de pérdida de investidura,4 46 demandas interpuestas en ejercicio de la acción de nulidad electoral, una en ejercicio de la acción de tutela. Todas fueron falladas en sentido desfavorable a los intereses de los demandantes, salvo la última —donde, por considerar improcedente la acción de tutela en contra de providencias judiciales, el Consejo de Estado dejó en firme la sentencia de un tribunal administrativo que anulaba la elección de una persona que incurrió en actos transfuguistas— y una acción de nulidad electoral de 2013, donde se declaraba la nulidad de la elección de un diputado, ante el cambio de posición jurisprudencial del Consejo de Estado. Ahora bien, con la llegada de las leyes 1437 y 1475 de 2011, pareciera empezar a existir algo más de certeza en las consecuencias de la doble militancia, toda vez que se establecen sanciones tanto judiciales como administrativas para castigar el transfuguismo. En efecto, de acuerdo con los pronunciamientos del Consejo de Estado, estas dos leyes imponen sanciones claras y taxativas, la nulidad electoral y la revocatoria de la inscripción de la candidatura, que resultarían completamente aplicables en el momento de comprobarse el transfuguismo en algún miembro de un partido político. De esta forma, se configuran nuevos costos que deben ser tomados como variables para el político racional que considera la opción de la doble militancia. Sin embargo, hay que tener en cuenta que estas nuevas sanciones no alcanzan a cubrir toda la magnitud del problema de la doble militancia. El costo de la nulidad electoral y el de la revocatoria de inscripción de la candidatura solo son variables que pesan y deben ser consideradas en un transfuguismo inicial, que se da en el período que va desde la inscripción hasta la posesión del cargo. Para los casos en que el transfuguismo es sobreviniente, es decir, cuando el político decide renunciar a su partido y afiliarse a otro, sin renunciar a su curul (ya iniciado el período de su cargo), estas sanciones resultan irrelevantes pues no existen mecanismos judiciales que permitan su aplicación, salvo que el representante decida aspirar a ser elegido en comicios inmediatamente siguientes o coetáneos

4 Para revisar los datos específicos de las sentencias que se mencionan en esta parte, ver el anexo 1.

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con el desempeño de su cargo o curul. De acuerdo con la normativa existente, la nulidad electoral solo procede dentro de los treinta días hábiles siguientes a la audiencia pública de elección; luego de vencido este término, no se cuenta con otro mecanismo judicial para anularla. Los costos que asumiría entonces el sujeto serían irrelevantes con respecto al beneficio que esperaría obtener. Estos costos no traen como resultado que los individuos se abstengan de cometer la conducta, sino más bien que contemplen su comisión en un momento en que los costos desaparezcan. El panorama además empeora si revisamos los resultados de las solicitudes de revocatoria de la inscripción de la candidatura que se han hecho ante el Consejo Nacional Electoral. De las 146 solicitudes analizadas por el CNE que abordan el tema, fueron aceptadas veintiuna. Luego de resueltos los recursos que se interpusieron quedaron en firme solo ocho revocatorias de inscripción de candidaturas por doble militancia.5 En el área de la política, dicho en términos del AED, nos encontramos en un mercado con demasiadas imperfecciones y externalidades, en donde no bastan las lógicas internas del mercado para conseguir una situación ideal de repartición de recursos. En este caso, la situación ideal, por estabilidad del sistema político democrático, es un sistema que mantiene bien al margen el transfuguismo. Es necesario que se intervenga con normas más fuertes que impongan sanciones que representen un costo lo suficientemente alto para los individuos, de manera que se consiga frenar estas actuaciones que ponen en jaque el sistema político actual. Esto en cuanto al análisis de eficacia de la norma. Sin embargo, también es necesario hacer un análisis que trate de explicar el porqué de una regulación tan permisiva. Para este análisis, de nuevo hay que recurrir a la propuesta, un tanto más realista, de la escuela del Public Choice, según la cual hay que entender que incluso los órganos del Estado, como el Congreso, están compuestos por individuos que actúan de manera egoísta y que buscan maximizar sus utilidades. Entendido lo anterior, es apenas lógico que las leyes expedidas para frenar la doble militancia resulten ineficaces. Quienes expiden las leyes son los

5 Todas las resoluciones del Consejo Nacional Electoral de las que hablamos acá pueden ser consultadas en la página web http://www.cne.gov.co/CNE/REVOCATORIA-INSCRIPCIONESCARGOS-ELECCION-POPULAR.page

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congresistas, quienes a su vez representan buena parte de la población de sujetos a los que estarían dirigidas las normas antitransfuguismo. Como ya hemos visto, las utilidades que les reporta el transfuguismo a los políticos van desde complacencias morales e ideológicas hasta dádivas, remuneraciones y favores políticos de muy alto nivel. El crear normas eficaces que limiten estas actuaciones significa generar costos que eventualmente irían en contra de sus propios intereses, que hacen que los beneficios que antes obtenían por una determinada decisión, ahora se vean reducidos o anulados. Como ejemplo de lo anterior, en el caso colombiano, puede citarse el octavo debate de sesión plenaria del Senado, dentro de la discusión del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002 Senado y 136 Cámara de Representantes. Este culminó, a la postre, con la expedición del AL 01 de 2009. Luego de siete debates, el Congreso tenía un consenso acerca de la necesidad de establecer consecuencias jurídicas que permitieran hacer efectiva la prohibición de la doble militancia en Colombia. Acá, el senador Jorge Eliécer Guevara, al referirse a la sanción de pérdida de investidura (llamada pérdida del cargo o curul en el proyecto), planteaba la necesidad de buscar soluciones que, sin sancionar tan drásticamente el transfuguismo, le permitieran al miembro de una corporación pública, en un momento dado, flexibilidad en situaciones complejas para tomar decisiones en otras agrupaciones políticas; todo ello sin dejar la sensación a la comunidad de electores que habían incurrido en doble militancia (Acta de Plenaria N° 61 del 16 de junio de 2009 Senado. Gaceta del Congreso N° 737 de 2009. Acta de Plenaria N° 62 del 17 de junio de 2009 Senado. Gaceta del Congreso N° 773 de 2009). En la discusión puntual del articulado, el senador Eduardo Enríquez Maya propuso negar los incisos 7, 12 y 13 del artículo 1° de la reforma. En estos se hacía referencia expresa a la necesaria renuncia a la curul, dentro del año anterior a la fecha de la inscripción de un nuevo proceso electoral, si se quería aspirar por una agrupación política distinta, y a la sanción de pérdida de la curul o cargo por incurrir en doble militancia política. Dicha propuesta iba acompañada de la firma de setenta senadores. El senador Enríquez Maya consideró injusto castigar el apoyo dado a un candidato de otra agrupación política, basado en que esto violaba el artículo 40 constitucional, porque impedía elegir libremente y ser elegido. La intervención del senador Enríquez Maya favoreció la eliminación, en el proyecto de AL, del establecimiento de la pérdida de la investidura como consecuencia

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directa y jurídica de actos transfuguistas (Acta de Plenaria N° 61 del 16 de junio de 2009 Senado. Gaceta del Congreso N° 737 de 2009. Acta de Plenaria N° 62 del 17 de junio de 2009 Senado. Gaceta del Congreso N° 773 de 2009). Ahora bien, hay que tener en cuenta que la decisión de no regular de manera eficaz la doble militancia también acarrea ciertos costos, que además deben ser menores que los beneficios que se derivan de no hacerlo. Dentro de los costos que habíamos visto estaban el de la pérdida de estabilidad del sistema de partidos y la pérdida de creencia, por parte de los votantes, en el sistema político. Sin embargo, también hay que tener en cuenta la situación actual, en donde cada vez son más marginales los escenarios políticos tradicionales, y cada vez tienen más poder nuevos actores, como los jueces o los movimientos sociales; y un contexto político en donde la credibilidad de los partidos, aun sin la doble militancia, pierde su lugar en una contienda en la que los nombres individuales de los políticos consolidados ganan poder por encima de las instituciones, los movimientos y los partidos. Dada esta situación, no resulta extraño que las causas de la desestabilidad del sistema político no sean adjudicadas principalmente al transfuguismo y que, por el contrario, el foco del problema nunca sea visto desde esta perspectiva. Así las cosas, pareciera que los costos que trae consigo el fenómeno de la doble militancia política se disolvieran como unos costos generales que acarrea la actual estructura de nuestro sistema democrático, que hacen que las regulaciones ineficaces en materia de transfuguismo no sean el centro de la discusión. De esta manera, la pérdida de credibilidad y de estabilidad tanto en el sistema de partidos como en el sistema político en general no se constituiría como costos directos a la displicencia premeditada del legislador de regular eficientemente esta materia, mientras que las utilidades de militar irresponsablemente en varios bandos políticos siguen siendo las mismas. A riesgo de ofrecer una solución que parezca policiva y restrictiva de las libertades políticas, se ha escogido el AED como propuesta teórica para explicar y proveer respuestas que frenen el transfuguismo político, precisamente porque es el marco analítico que permite poner en evidencia la conexión existente entre la doble militancia y la pérdida de credibilidad y estabilidad del sistema de partidos en Colombia. Como se ha visto, el prestarle atención a la falta de eficacia en la regulación del transfuguismo ha perdido importancia. Esto porque las consecuencias de este fenómeno se diluyen indistintamente como consecuencias

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generalizadas de un contexto político, en donde tanto el sujeto como el escenario político tradicional están perdiendo su protagonismo. No obstante, se considera que, desde lo académico, resulta importante y útil rastrear las causas y las posibles soluciones de un fenómeno político-jurídico que ha venido corrompiendo el sistema jurídico colombiano. El AED ha permitido lograr este rastreo de forma sencilla y coherente, de manera que ha sido posible mostrar, a la luz de un estudio de antecedentes históricos y legislativos, la forma en que los sujetos políticos, como entes racionales, han visto en el transfuguismo una herramienta eficaz y eficiente para satisfacer sus intereses. Y es que, inevitablemente, la primera solución al transfuguismo político que es posible abstraer de este estudio es el fortalecimiento de las medidas dispuestas legalmente para frenarlo. Un aumento considerable en los costos que acarrearía incurrir en el transfuguismo, de acuerdo con nuestro análisis, es la solución más evidente para impedir que los sujetos políticos decidan racionalmente tomar este camino. Acá hay que tener en cuenta que el aumento de los costos no solo tiene que ver con una penalización más fuerte, sino también con una institucionalidad efectiva, que tenga el poder de sancionar con eficacia. Como ya se ha visto a partir de las sentencias del Consejo de Estado y de las resoluciones del Consejo Nacional Electoral, pese a que paulatinamente han ido surgiendo leyes que sancionan el comportamiento transfuguista, su nivel de eficacia se ve frenado por la incapacidad que tienen los entes de control para sancionar. Siguen existiendo muchas trabas procedimentales e ideológicas que no permiten que las normas actúen como un costo idóneo. Adicional al aumento de costo, para que el sujeto político no encuentre utilidad en la doble militancia, también es necesario que los beneficios sean reducidos. Es necesario que se regulen e incluso se restrinjan los ofrecimientos que pueden hacer los partidos políticos a los candidatos y demás sujetos políticos, cuando estos ya hacen parte de otra bancada. Al hacerse nulos los beneficios que se obtienen con el cambio de partido existe una alta posibilidad de que baje la frecuencia con que se realiza esta conducta. Aunque lo que se ha planteado antes pareciera ser la respuesta más obvia, hay que tener en cuenta, como ya se ha mostrado también, que quienes establecen las regulaciones a la doble militancia son los mismos que se ven afectados por ellas. Es difícil entonces pretender que los sujetos políticos decidan expedir

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regulaciones que resultarán contraproducentes para ellos. Quizá por esta razón, se podría llegar a afirmar que es deseable la transición que actualmente se hace, en donde el protagonismo en los escenarios políticos se moviliza de la política tradicional a la participación de nuevos agentes como jueces activistas y movimientos sociales. Ante la imposibilidad de corregir el actual sistema político y democrático, dadas las inconsistencias estructurales, una solución puede radicar en un cambio frontal de las perspectivas desde las cuales asumimos a los sujetos políticos. Es posible que el transfuguismo político sea uno de los síntomas de un modelo político fallido que requiere ser replanteado, y no simplemente corregido. El hallazgo principal de este estudio fue entonces mostrar cómo, desde un análisis de incentivos básico, las reglas de la democracia, entendida en su dimensión formal o procedimental, no son lo suficientemente efectivas para reforzar la democracia de partidos. Detrás de esta crítica está entonces una mirada ortodoxa de la democracia, que ve en los partidos políticos los canales comunicantes exclusivos entre la sociedad y el Estado. Si ellos son un canal importante de comunicación, su robustez es fundamental para la democracia. Eso implica que fenómenos como el transfuguismo sean indeseables, ya que desestabilizan ese proceso de consolidación y densidad políticas. Pese a ello, como los costos de asumir comportamientos transfuguistas son bajos, los miembros de los partidos políticos preferirán incumplir la norma, sortear los riesgos bajos de su sanción y ganar los réditos electorales de la doble militancia. Este trabajo ha tratado de mostrar cómo el incentivo diseñado para fortalecer el sistema de partidos y la política electoral se debilita en el campo jurídico a través de precedentes e interpretaciones jurisprudenciales que domestican el alcance de las sanciones.

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Anexo 1 Sentencias proferidas por el Consejo de Estado fundamentadas en actos transfuguistas Demandas en ejercicio de la acción de pérdida de investidura

1. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena. Consejero Ponente: Alejandro Ordóñez Maldonado. Radicación número: 11001-03-15-000-2003-1441-01(PI). Actor: Álvaro E. Figueroa. Demandado: José Raúl Rueda Maldonado. 2. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Germán Rodríguez Villamizar. Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil cuatro (2004). Radicación número: 11001-03-15-000-2003-1463-01 y 11001-03-15-000-2004-00132-01(PI). Actor: Alfonso Galvis Muñoz y Erwin Romero. Demandado: Rafael Orlando Santiesteban Millán. 3. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Camilo Arciniegas Andrade. Bogotá, D. C., primero (1) de octubre de dos mil cuatro (2004). Radicación número: 2500023-31-000-2004-0213-01(PI). Actor: Saúl Villar Jiménez. Demandado: Luis Fernando Olivares Rodríguez. 4. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: María Claudia Rojas Lasso. Bogotá, D. C., treinta (30) de octubre de dos mil ocho (2008). Ref. Expediente 2007-00664. Pérdida de Investidura de Concejal. Actor: René Alexander Parra Castellanos. 5. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Bogotá, D. C., doce (12) de octubre de dos mil diez (2010). Radicación número: 11001-03-15-0002010-00208-00(PI). Actor: Iván Rafael Acosta Guillén. Demandado: Roy Leonardo Barreras Montealegre. 6. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. Bogotá, D. C., veintisiete (27) de julio de dos mil diez (2010). Radicación número:

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11001-03-15-000-2009-01219-00(PI). Actor: César Alberto Sierra Avellaneda. Demandado: Luis Felipe Barrios Barrios. 7. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Víctor Alvarado, Bogotá, D. C., nueve (9) de noviembre de dos mil diez (2010). Radicación Número: 11001-03-15-0002010-00873-00(PI). Actor: Carlos Alberto García Oviedo. Demandado: Carlos Emiro Barriga Peñaranda. 8. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P.: María Elizabeth García González, Bogotá, D. C., Primero (1) de noviembre de dos mil doce (2012). Expediente número: 2012-00091. Actor: Duber Morales Serna. Demandado: Albert Jhony Cortés Cardona. Demandas en ejercicio de la acción de nulidad electoral

9. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P.: Filemón Jiménez Ochoa. Bogotá, D. C., diez (10) de marzo de dos mil cinco (2005). Radicación número: 76001-23-31-0002003-04240-01(3397). Actor: Ramiro Arango Escobar. Demandado: Alcalde Municipal de Calima-El Darién. 10. Consejo de Estado. C.P.: Darío Quiñones Pinilla. Bogotá, D. C., veintinueve (29) de abril de dos mil cinco (2005). Radicación número: 1100103-28-000-2003-00050-01(3182). Actor: Ruth Stella Correa Palacio. Demandado: Gobernador del Departamento del Tolima. 11. Consejo de Estado. C.P.: María Nohemí Hernández Pinzón. Bogotá, D. C., dos (2) de septiembre de dos mil cinco (2005). Radicación número: 20001-23-31-000-2003-03762-01(3650). Actor: Diomar Claro Márquez y Otros. Demandado: Alcalde del Municipio de La Gamarra. 12. Consejo de Estado. C.P.: Filemón Jiménez Ochoa. Bogotá, D. C., octubre trece (13) de dos mil cinco (2005). Radicación número: 68001-2315-000-2004-02704-01 (3692). Actor: Ruth Bibiana Manrique Anaya. 13. Consejo de Estado. C.P.: Darío Quiñones Pinilla. Bogotá, D. C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil cinco (2005). Radicación número: 15001-23-31-000-2003-03193-01. Actor: Rosa Elena Moreno Orjuela y Otro. Demandado: Alcalde de Tunja.

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14. Consejo de Estado. C.P.: Reinaldo Chavarro Buriticá. Bogotá, D. C., quince (15) de diciembre de dos mil cinco (2005). Radicación número: 11001-03-28-000-2004-00025-01(3384-3385). Actor: Carlos Ernesto Camargo Assis y Otros. Demandado: Gobernador del Departamento de Vaupés. 15. Consejo de Estado. C.P.: Darío Quiñones Pinilla. Bogotá, D. C., diecinueve (19) de enero de dos mil seis (2006). Radicación número: 6800123-15-000-2004-00002-02. Actor: Tiberio Villarreal Ramos. 16. Consejo de Estado. C.P.: Filemón Jiménez Ochoa. Bogotá, D. C., tres (3) de febrero de dos mil seis (2006). Proceso número: 68001-23-15-0002003-02787-01. Radicación interna: 3742. Demandante: Marcel Roberto Larios Arrieta. Demandados: Concejales del Municipio de Girón. 17. Consejo de Estado. C.P.: Filemón Jiménez Ochoa. Bogotá, D. C., veintiséis (26) de agosto de dos mil cuatro (2004). Radicación número: 44001-23-31-000-2003-0854-01(3343) Actor: Arnoldo Aponte Urbina. Demandado: Alcalde del Municipio de El Molino. 18. Consejo de Estado. C.P.: Filemón Jiménez Ochoa. Bogotá, D. C., veintitrés (23) de marzo de dos mil seis (2006). Radicación número: 6800123-15-000-2004-01190-02(3874). Actor: Carlos Leonardo Hernández. Demandados: Diputados a la Asamblea Departamental de Santander. 19. Consejo de Estado. C.P.: María Nohemí Hernández Pinzón. Bogotá, D. C., veintiuno (21) de febrero de dos mil ocho (2008). Radicación número: 63001-23-31-000-2007-00159-01. Actor: Jesús Antonio Obando Roa. Demandado: Diputado Asamblea Departamental del Quindío. 20. Consejo de Estado. C.P.: Filemón Jiménez Ochoa. Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil ocho (2008). Proceso número: 13001-23-31-000-2007-00780-01. Radicación interna: 2007-0780. Actor: Lorenzo Justiniano Chávez Velásquez. Demandado: William Ramón García Tirado y Otro, Concejales del Distrito de Cartagena. 21. Consejo de Estado. C.P.: Filemón Jiménez Ochoa. Dos (2) de octubre de dos mil ocho (2008). Proceso número: 68001-23-15000-2007-00657-01. Radicación interna: 2007-0657. Actor: Juan Barrera Fajardo. Demandado: Reinaldo Flórez Villamil, Concejal del Municipio de Floridablanca.

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22. Consejo de Estado. C.P.: Susana Buitrago Valencia. Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil ocho (2008). Expediente número: 6300123-31-000-2007-00158-02. Radicado interno: 2007-0158. Demandante: Jesús Antonio Obando Roa. 23. Consejo de Estado. C.P.: Susana Buitrago Valencia. Expediente número: 63001-23-31-000-2007-00158-02. Radicado interno: 2007-0158. Demandante: Jesús Antonio Obando Roa. 24. Consejo de Estado. C.P.: Mauricio Torres Cuervo. Sentencia del nueve (9) de octubre de dos mil ocho (2008). Radicación número: 68001-2315-000-2007-00644-01. Radicación interna: 2007-0644. Actor: Marcel Roberto Larios Arrieta. Demandado: Otoniel Mojica Parra. 25. Consejo de Estado. C.P.: María Nohemí Hernández Pinzón. Bogotá, D. C., veintiuno (21) de febrero de dos mil ocho (2008). Radicación número: 63001-23-31-000-2007-00159-01. Actor: Jesús Antonio Obando Roa. Demandado: Diputado Asamblea Departamental del Quindío. 26. Consejo de Estado. C.P.: Filemón Jiménez Ochoa. Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil ocho (2008). Proceso número: 13001-23-31-000-2007-00780-01. Radicación interna: 2007-0780. Actor: Lorenzo Justiniano Chávez Velásquez. Demandado: William Ramón García Tirado y Otro, Concejales del Distrito de Cartagena. 27. Consejo de Estado. C.P.: Filemón Jiménez Ochoa. Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil ocho (2008). Proceso número: 44001-23-31-000-2007-00219-01. Radicación interna: 2007-0219. Demandante: Maikel Rodríguez Mejía. Demandado: Yoanis Beatriz Mejía Mendoza - Concejal de Riohacha. 28. Consejo de Estado. C.P.: Susana Buitrago Valencia. Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil ocho (2008). Expediente número: 6300123-31-000-2007-00158-02. Radicado interno: 2007-0158. Demandante: Jesús Antonio Obando Roa. 29. Consejo de Estado. C.P.: Mauricio Torres Cuervo. Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil ocho (2008). Radicación número: 73001-2331-000-2007-01507-01. Radicación interna: 2007-1507. Actor: Néstor Lasso Viveros. Demandado: Roosevelt Ruiz Rendón.

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30. Consejo de Estado. C.P.: Susana Buitrago Valencia. Bogotá, D. C., nueve (9) de octubre de dos mil ocho (2008). Expediente número: 63001-23-31-000-2007-00160-02. Radicación interna: 2007-0160. Demandante: Jesús Antonio Obando Roa. 31. Consejo de Estado. C.P.: Mauricio Torres Cuervo. Nueve (9) de octubre de dos mil ocho (2008). Radicación número: 68001-23-15-0002007-00644-01. Radicación interna: 2007-0644. Actor: Marcel Roberto Larios Arrieta. Demandado: Otoniel Mojica Parra. 32. Consejo de Estado. C.P.: Filemón Jiménez Ochoa. Bogotá, D. C., nueve (09) de octubre de dos mil ocho (2008). Proceso número: 25000-2331-000-2007-00479-01. Radicación interna: 2007-0479. Demandante: Carlos Cruz Rodríguez. Demandado: José Ernesto Martínez Tarquino. 33. Consejo de Estado. Bogotá, D. C., quince (15) de octubre de dos mil ocho (2008). Expedientes: 68001-23-15-000-2007-00657-01. Actor: Juan Barrera Fajardo. Demandado: Concejal de Floridablanca. 34. Consejo de Estado. C.P.: Mauricio Torres Cuervo. Dieciséis (16) de octubre de dos mil ocho (2008). Radicación número: 68001-23-15000-2007-00667-01. Demandante: Oscar Julián Sanabria Ospina. Demandado: Luis Fernando Castañeda Pradilla y Jorge Enrique Mantilla Galvis. 35. Consejo de Estado. C.P.: Mauricio Torres Cuervo. Bogotá, D. C., dieciséis (16) de octubre de dos mil ocho (2008). Radicación número: 68001-23-15-000-2007-00671-01. Demandante: José Domingo Durán León. Demandado: Luis José Arenas Prada. 36. Consejo de Estado. C.P.: Susana Buitrago Valencia. Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil ocho (2008). Expediente número: 73001-23-31-000-2007-00707-01. Radicado interno: 2007-0707. Demandantes: Armando Ávila Campos y Amparo Castro Rodríguez. 37. Consejo de Estado. C.P.: Mauricio Torres Cuervo. Trece (13) de noviembre de dos mil ocho (2008). Radicación número: 25000-2331-000-2007-00481-01. Demandante: Efraín Forero Molina y Otro. Demandados: Concejales del Municipio de Chía. 38. Consejo de Estado. C.P.: Filemón Jiménez Ochoa. Bogotá, D. C., once (11) de diciembre de dos mil ocho (2008). Proceso número:

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13001-23-31-000-2007-00799-01. Radicación interna: 2007-0799. Actor: John Jairo Herrera Ríos. Demandado: Alfredo Díaz Ramírez, Concejal del Distrito de Cartagena. 39. Consejo de Estado. C.P.: Filemón Jiménez Ochoa. Bogotá, D. C., veintinueve (29) de enero de dos mil nueve (2009). Radicación número: 70001-23-31-000-00242-01. Actor: Jaider Lacombe Montes y Otro. Demandado: Diputado a la Asamblea Departamental de Sucre. 40. Consejo de Estado. C.P.: Filemón Jiménez Ochoa. Bogotá, D. C., treinta (30) de abril de dos mil nueve (2009). Proceso número: 08001-23-31-000-2007-00972-01. Radicación interna: 2007-00972. Demandante: Lourdes del Rosario López Flórez. Demandado: Elverth Santos Romero. 41. Consejo de Estado. C.P.: Mauricio Torres Cuervo. Bogotá, D. C., treinta (30) de abril de dos mil nueve (2009). Radicaciones: 4700123-31-000-2001-005063-01, 2007-0504, 2007-0507, 2007-0516, 20070537 y 2008-0009. (Acumulados). Radicación interna: 2007-0506. Demandantes: Leonid Daniel Juvinao Guette y Otros. Demandados: Concejales de Ciénaga. 42. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Bogotá (no aparece registrada fecha en el texto del fallo publicado) C.P.: María Nohemí Hernández Pinzón. Expediente: 63001-2331-000-2007-00152-01. Demandante: Harold Geovani Ocampo Ruiz. Demandado: Concejal de Armenia - Sr. Gustavo Hernández García. 43. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. C.P.: Susana Buitrago Valencia, Bogotá, treinta (30) de junio de dos mil once (2011). Expediente: 11001-03-28-000-2010-00062-00. Demandante: Miguel Cabrera Castilla. Demandado: Representante Magdalena - Dr. Roberto José Herrera Díaz. Proceso: Electoral. 44. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P.: Mauricio Torres Cuervo, Bogotá, D. C., primero (1) de noviembre de dos mil doce (2012). Radicación número: 63001-2331-000-2011-00311-01. Actor: Jesús Antonio González. Demandado: Sandra Paola Hurtado, Gobernadora del Departamento del Quindío. Nulidad Electoral.

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45. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P.: Susana Buitrago Valencia. Bogotá, D. C., siete (7) de febrero de dos mil trece (2013). Radicación número: 13001-23-31000-2012-00026-01. Actor: Miguel Aguilera Romero. Demandados: Diputados a la Asamblea Departamental de Bolívar. Nulidad Electoral. 46. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P.: Susana Buitrago Valencia. Bogotá, D. C., siete (7) de febrero de dos mil trece (2013). Radicado interno: 2011-0666. Actor: Luis Eduardo Gavilanes y Otros. Acción Electoral. 47. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P.: Susana Buitrago Valencia. Bogotá, D. C., siete (7) de febrero de dos mil trece (2013). Radicación número: 68001-23-31000-2011-00998-01. Demandante: Jaime de Jesús Martínez Sandoval. Demandado: Concejal de Piedecuesta - José Joaquín Amaya Jaimes. Asunto: Electoral. 48. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P.: Susana Buitrago Valencia. Bogotá, D. C., siete (7) de febrero de dos mil trece (2013). Radicación número: 08001-23-31-0002011-01466-01. Actor: Gladys Bernarda Sarabia. Demandado: Diputado a la Asamblea Departamental del Atlántico - Yessid Enrique Pulgar Daza. Electoral. 49. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P.: Mauricio Torres Cuervo. Bogotá, D. C., catorce (14) de febrero de dos mil trece (2013). Radicación número: 47001-23-31000-2012-00015-01. Actor: José Luis Pinedo Campo. Demandado: Gobernador del Departamento del Magdalena. 50. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P.: Alberto Yepes Barreiro (E). Bogotá, D. C., doce (12) de septiembre de dos mil trece (2013). Radicación número: 25000-2331-000-2011-00775-02. Radicado interno: 2011-0775. Actor: Manuel Guillermo Suescún Basto. Electoral. 51. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Bogotá, D. C., doce (12) de septiembre de dos mil trece (2013). Radicación número:

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54001-23-31-000-2012-00024-01. Demandante: Victoria Eugenia Carrillo Ortiz. Demandado: Concejal de Cúcuta-Eduardo Antonio Gerardino Mandón. Asunto: Electoral. 52. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P.: Susana Buitrago Valencia. Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil trece (2013). Radicación número: 41001-23-31-0002012-00052-01. Demandante: Andrés Mauricio Muñoz Leguízamo. Demandado: Luis Carlos Anaya Toro. Electoral. 53. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Bogotá, D. C., trece (13) de agosto de dos mil catorce (2014). Radicación número: 11001-0328-000-2014-00057-00. Actor: Yorgin Harvey Cely Ovalle. Demandada: Johana Chaves García. Auto Admisorio y suspensión provisional.

Referencias 1. 2. 3. 4. 5.

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8. 9. 10. 11. 12. 13.

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Jorge Andrés Illera Cajiao es abogado, candidato a doctor en Ciencias Jurídicas por la Pontificia Universidad Católica Argentina, magíster en Derechos Humanos y Democratización de la Universidad Externado de Colombia, en convenio con la Universidad Carlos III de Madrid; especialista en Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia y especialista en Derecho Administrativo de la Universidad del Cauca. Actualmente, es profesor de tiempo parcial en el Departamento de Estudios Jurídicos de la Universidad Icesi (Colombia). Sus intereses académicos giran en torno a la Constitución, la democracia y el derecho electoral. Entre sus publicaciones recientes se encuentran: “Colisión de derechos grupales y derechos individuales. Estudio de casos”. 2013. Revista Conflicto y Sociedad 1 (2): 22-49 (con Yecid Echeverry Enciso, Universidad de Sabaneta). Correo electrónico: jaillera@icesi.edu.co Lina Fernanda Buchely es doctora en Derecho por la Universidad de los Andes (Colombia). Actualmente es directora del programa de Derecho de la Universidad Icesi (Colombia) y profesora de Introducción al Derecho y de Teoría del Estado en la misma Universidad. Sus áreas de interés incluyen: derecho y género, migraciones, filosofía del derecho, Estado y burocracias. Entre sus publicaciones recientes se encuentran: “La melancolía y el estado. Reflexiones desde el psicoanálisis aplicado”. En Revista de Estudios Sociales 46 (2013): 134-144; y Activismo burocrático. La construcción cotidiana del principio de legalidad (Bogotá: Ediciones Uniandes, 2015). Correo electrónico: lfbuchely@icesi.edu.co

Equidad en el financiamiento de campañas en América Latina y sus implicaciones para la competitividad electoral: una mirada a las elecciones en Centroamérica, 2010-2014 Betilde Muñoz-Pogossian Organización de los Estados Americanos (EE. UU.) DOI: http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint85.2015.02 RECIBIDO: 3 de noviembre de 2014 APROBADO: 6 de marzo de 2015 MODIFICADO: 24 de julio de 2015

El documento propone un modelo para evaluar los sistemas de financiamiento de campañas de acuerdo con el nivel de equidad que promueven. Usando datos de fuentes primarias para el ciclo de elecciones presidenciales entre 2010 y 2014 en Centroamérica, el trabajo evalúa los atributos clave de sistemas de financiamiento equitativos y sus implicaciones para la integridad electoral. Se propone que una mayor integridad electoral se da con sistemas que promueven el financiamiento público de campañas, el control del uso de recursos del Estado, la restricción del financiamiento privado y la aplicación de topes al costo total de las campañas.

RESUMEN:

PALABRAS CLAVE: financiamiento de campañas • financiamiento de la política • equidad electoral • integridad electoral • financiamiento público • topes de gastos • partidos políticos

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Equity in Campaign Financing in Latin America and Its Implications for Electoral Competitivity: A Look at Elections in Central America, 2010-2014 ABSTRACT: The document proposes a model for evaluating campaign financing systems according to the level of equity they promote. Using data from primary sources for the 2010-2014 cycle of presidential elections in Central America, the study evaluates the key attributes of equitable financing systems and their implications for electoral integrity. It proposes that greater electoral integrity occurs with systems that promote public financing of campaigns, control over the use of state resources, restriction of private financing, and the application of limits on the total cost of campaigns. KEYWORDS: campaign financing • political financing • electoral equity • electoral integrity • public financing • expenditure ceilings • political parties

Equidade no financiamento de campanhas na América Latina e suas implicações para a competitividade eleitoral: um olhar sobre as eleições na América Central, 2010-2014 RESUMO: Este documento propõe um modelo para avaliar os sistemas de financiamento de campanhas de acordo com o nível de equidade que promovem. Usando dados de fontes primárias para o ciclo de eleições presidenciais entre 2010 e 2014 na América Central, o trabalho avalia os atributos-chave de sistemas de financiamento equitativos e suas implicações para a integridade eleitoral. Propõese que uma maior integridade eleitoral se dá com sistemas que promovem o financiamento público de campanhas, o controle do uso de recursos do Estado, a restrição do financiamento privado e a aplicação de limites máximos ao custo total das campanhas.

financiamento de campanhas • financiamento da política • equidade eleitoral • integridade eleitoral • financiamento público • limites de gastos • partidos políticos

PALAVRAS-CHAVE:

Introducción La relación entre el dinero y la política en general, particularmente durante las elecciones, afecta la calidad de la democracia y la representación como un principio de organización política. La competitividad de las elecciones con frecuencia se pone en riesgo como resultado de la incapacidad de los marcos legales de generar condiciones para que todos los partidos y candidaturas puedan competir con un piso mínimo de igualdad. Grandes cantidades de dinero que entran a las campañas, el financiamiento ilegal de las mismas, o el uso de recursos públicos para fines electorales, son solo algunos de los problemas que han evidenciado los límites de las elecciones democráticas. Aunque, por un lado, el caso de América Latina muestra los grandes avances que se han dado hacia elecciones limpias, cada vez más inclusivas que en el pasado —de hecho, en la región se ha dejado atrás el fraude electoral masivo—, y las instancias de control establecidas en la ley han dificultado en creciente medida la alteración de la intención de los votantes en el conteo y escrutinio de votos, aún persisten retos importantes en el área de competitividad electoral. En este sentido, la región también hace evidente la poca atención que se ha prestado a las regulaciones que generan más equidad en la competencia, y el gran progreso que todavía falta por hacer. En el caso particular de la región latinoamericana, pero también en otras regiones, la relación entre el dinero y la política ha venido tomando importancia en la agenda democrática contemporánea. Los escándalos políticos han afectado negativamente esa relación. Los escándalos de corrupción han evidenciado la debilidad de los regímenes democráticos en desarrollo. En efecto, el financiamiento de las actividades de campaña ha llegado a ser, sin duda, un sendero fácil para que se manifiesten esas debilidades. Estos escándalos también han servido de motor de reformas políticas (Pujas y Rhodes 1999; Pinto-Duschinsky 2002; PosadaCarbó 2008). De hecho, cuando pensamos en financiamiento de campañas y en los esfuerzos por regular el flujo de dinero o divulgar sus orígenes, la atención está usualmente puesta en este fenómeno. Sin embargo, hay otros aspectos relacionados con la innegable y necesaria presencia del dinero en la actividad política que precisan atención. Este documento está organizado en cinco partes. La próxima sección evalúa la relación entre la integridad de elecciones, la respectiva competitividad

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electoral y el financiamiento de campañas. En la siguiente se describe a grandes rasgos el modelo conceptual utilizado para evaluar la equidad en los sistemas de financiamiento de campañas. En este sentido, se propone que tanto el marco legal para la celebración de elecciones como las prácticas de financiamiento en los partidos políticos son importantes. La brecha entre el marco legal y lo que ocurre en la práctica es igual de significativa. En la siguiente sección se evalúan los casos de las elecciones presidenciales en cinco países de Centroamérica, y en la última parte se ofrecen algunas conclusiones que emergen del presente estudio.

1. La relación entre la integridad electoral y el financiamiento de campañas Este estudio evalúa la relación entre el dinero y la política en un área particular del financiamiento de la actividad política: las campañas electorales. El documento propone que una mayor integridad electoral es resultado de sistemas de financiamiento político que promueven equidad electoral. La equidad en los gastos de campañas contribuye a la integridad electoral al salvaguardar el respeto por los principios básicos de la democracia electoral plasmados en instrumentos legales internacionales,1 así como el ejercicio pleno de las dos facetas de los derechos políticos, el derecho a elegir y a ser electo. Los principios específicos de la democracia electoral afectados por la naturaleza del sistema de financiamiento electoral se relacionan, en primera instancia, con la universalidad del voto:2 todos los ciudadanos gozan del mismo derecho de participar como votantes y como candidatos. Hay cualidades de un sistema de financiamiento de campañas que contribuyen a la integridad y legitimidad de una elección por vía del respeto a la universalidad del voto. ¿Cómo podemos considerar una elección con integridad si los aportes privados,

1 Tales como la Declaración Americana de los Deberes y Derechos del Hombre (1948), la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos (1969), la Carta Democrática Interamericana (2001), la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (2003), entre otros. 2 Otros elementos incluyen el respeto a la periodicidad de las elecciones, el secreto del voto, la neutralidad y equidad en la administración de elecciones, el respeto por las intenciones de los votantes al registrar los votos, la definición de los ganadores basada en la votación libre y soberana de la ciudadanía, entre otros.

Equidad en el financiamiento de campañas en América Latina Betilde Muñoz-Pogossian

ya sea de corporaciones o de individuos con alto poder adquisitivo, son la única fuente de financiamiento de las campañas? ¿Cómo evitamos conflictos de interés? Un sistema de financiamiento de campañas donde predomina el financiamiento privado de campañas pone en desventaja a aquellos candidatos con menos recursos económicos y con menos accesos a las redes de financiamiento privado. Más aún, este tipo de sistemas podrían generar condiciones en las que el interés público no es favorecido cuando esos candidatos llegan al poder. La sobredependencia de aportes privados en las campañas también genera conflictos de interés en aquellos que deben ejercer el poder una vez electos. El financiamiento público, es decir, el financiamiento de campañas con aportes de las arcas públicas, está inherentemente asociado a la promoción del interés público y debería ser teóricamente imparcial. Es precisamente debido a esta imparcialidad que el uso de fondos públicos en una campaña puede promover la inclusión de más ciudadanos en la competencia electoral, contribuyendo a generar de esa forma un piso mínimo para la competencia. Igualmente, un sistema de financiamiento público fortalece la independencia de las candidaturas de los aportes e intereses de privados. De igual forma, ¿se puede considerar una elección como plenamente íntegra si quien está en el poder (incumbent) gana una elección moviendo la maquinaria gubernamental a su favor, un recurso con el que, por definición, no cuentan los oponentes? ¿El sistema regula el uso de fondos públicos con fines electorales? Cuando los recursos públicos son usados solo por aquellos que ostentan el poder, su uso deja de promover la competitividad e integridad electorales. Un sistema equitativo de financiamiento de campañas es aquel que establece controles para “nivelar la cancha” entre aquellos en el poder que participan en una elección y aquellos que no tienen eso jugando a su favor. La integridad electoral también puede vincularse al costo de las elecciones, una preocupación reflejada en el Artículo V de la Carta Democrática Interamericana (CDI). En sociedades con altos niveles de desigualdad como las de América Latina,3 los costos excesivos de las campañas hacen mella 3 Aunque ha habido un notable progreso en los niveles de desigualdad económica en América Latina (de acuerdo a datos del Banco Mundial, el promedio de desigualdad económica, medida por el coeficiente de Gini, ha descendido de ,55 en 1995 a ,52 en 2010), América Latina está en primer lugar como una de las regiones más desiguales del mundo, incluso más desigual que Asia del Este y del Pacífico y regiones más pobres como el África subsahariana. De acuerdo con un reciente estudio del Banco Mundial (2013), “Shifting Gears to Accelerate Shared

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en la habilidad de las candidaturas con menos recursos de competir y violan así el principio de igualdad inherente a las elecciones democráticas. Aunque no es el foco de este trabajo, la misma lógica aplica a la transparencia de los sistemas de financiamiento de campañas. A la integridad de una elección también se le puede dar una mirada desde el lente que privilegia el acceso de los votantes a información pertinente sobre las campañas en una elección. En este marco, y desde la óptica de la equidad electoral, el presente estudio propone que los sistemas de financiamiento de campañas que promueven el financiamiento público de las campañas, controlan el uso de fondos públicos con fines electorales, restringen los aportes privados y adoptan controles al costo total de las campañas generando mayor equidad y, por tanto, mayor integridad electoral. Norris, Frank y Martínez i Coma (2014, 9) definen integridad electoral como “la existencia de procesos que cumplen con la serie de obligaciones internacionales y normas globales para la celebración de elecciones, reflejadas en la serie de convenciones, tratados y leyes internacionales y que aplican universalmente a todos los países en el mundo durante todo el ciclo electoral”. Esta visión de la integridad de elecciones no se limita al día de la elección sino que da importancia a lo que ocurre en el período preelectoral, en la campaña, así como a lo que ocurre después del día de la elección. La integridad electoral vista a través de los lentes del financiamiento de la política necesariamente nos obliga a poner atención a los niveles de equidad electoral que genera el sistema, a la luz de las obligaciones y los derechos contemplados en los instrumentos legales internacionales relacionados con financiamiento de campañas. En este sentido, para efectos de este estudio, un sistema equitativo de financiamiento de campañas es aquel que, por medio de la regulación de los recursos de campaña, busca garantizar un piso mínimo de equidad para que los votantes, candidatos y partidos puedan ejercer el derecho a elegir y ser electos. Esta regulación implica la promoción del uso de recursos que favorecen condiciones de igualdad en la contienda, restringen sus Prosperity in Latin America and the Caribbean” incluso los países con los menores niveles de desigualdad (Argentina y Uruguay) son más desiguales que los países más desiguales en Europa Occidental y Oriental y los países miembros de la OCDE. Más aún, la percepción de justicia en la distribución del ingreso también es reveladora. Según el más reciente reporte de Latinobarómetro (2013), siete de cada diez latinoamericanos consideran que la actual distribución del ingreso es injusta.

Equidad en el financiamiento de campañas en América Latina Betilde Muñoz-Pogossian

efectos adversos y limitan el gasto electoral. El trabajo se basa en datos de fuentes primarias para el ciclo 2010-2013 de elecciones presidenciales en Centroamérica, y usa también datos de los reportes de las Misiones de Observación Electoral de la Organización de los Estados Americanos (OEA). En un esfuerzo por generar un marco de análisis comparativo, el documento evalúa estos atributos y sus implicaciones para la integridad y competitividad electoral en los casos de cuatro elecciones presidenciales en Centroamérica que tuvieron lugar entre 2010 y 2014 en El Salvador, Costa Rica, Guatemala y Honduras.

2. La equidad en el financiamiento de las campañas: una propuesta conceptual Fundamentalmente, un sistema de financiamiento equitativo es aquel que busca asegurar que la universalidad del voto, es decir, el principio de “una persona, un voto”, sea protegida. Este tipo de sistemas también buscan nivelar el piso de la competencia para todas las candidaturas y todos los partidos que participan en una elección. En este documento se propone un modelo en el que la integridad electoral funciona como variable dependiente; en otras palabras, la integridad de las elecciones se ve afectada por el nivel de equidad promovido por el sistema de financiamiento. En este apartado se ofrece un desglose de los indicadores y de las variables asociadas que deben tomarse en cuenta cuando se evalúa la equidad de un sistema de financiamiento electoral.4 El modelo evaluativo de financiamiento de campañas aquí propuesto ofrece cuatro indicadores básicos que contribuyen a calificar el nivel de equidad en los sistemas de financiamiento de campañas. Por medio de una revisión de las normas y de las prácticas en el financiamiento de las campañas en las elecciones presidenciales comprendidas entre 2010 y 2014 en América Central, se puede hacer una aproximación sobre si un sistema de financiamiento de campañas cae dentro de los niveles alto, medio o bajo de equidad. Para efectos del análisis que se produce del modelo, tanto lo contenido en las normas como lo que ocurre en

4 Esta sección se basa en un trabajo anterior de la autora: Betilde Muñoz-Pogossian, Alejandro Urizar y Rebeca Omaña. 2013. Observando los sistemas de financiamiento político-electoral: un manual para las Misiones de Observación Electoral de la OEA, Washington, D. C.

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la práctica tienen importancia en la práctica electoral. Más aún, la brecha entre las normas y las prácticas también dice mucho del sistema de financiamiento de campañas, en particular, y de la integridad de elecciones, en general. a. Medición de la equidad en el financiamiento de campañas La regulación en un sistema que apunta a generar equidad electoral implica a) la promoción del uso de recursos que favorecen un piso mínimo de equidad para la competencia, b) la restricción de aquellas fuentes de financiamiento que generan efectos adversos y c) el establecimiento de límites al costo de las campañas. En primer lugar, la generación de condiciones equitativas en procesos electorales sirve al interés público, ya que promueve la inclusión de todos los ciudadanos y el ejercicio de sus derechos políticos. Por definición, los recursos gubernamentales no están asociados a los intereses privados y son, por tanto, imparciales. Por su imparcialidad, los recursos gubernamentales pueden ser usados para establecer o consolidar condiciones equitativas en elecciones. El financiamiento público de las campañas puede entonces contribuir a establecer un piso mínimo de equidad. El modelo propone entonces que un sistema equitativo debe considerar la promoción de ese tipo de financiamiento. En efecto, Koß (2010), Casas Zamora (2005) y otros han argumentado que el uso de subsidios estatales para la participación de los partidos en elecciones se ha convertido en la tendencia más importante en el financiamiento político contemporáneo. Se propone que los mecanismos a evaluar sobre la promoción del financiamiento público incluyen el establecimiento de métodos de cálculo y criterios claros de distribución de estos fondos a ser asignados a los partidos en contienda, los plazos para la entrega, y la financiación pública directa o indirecta dirigida a grupos históricamente subrepresentados. En segundo lugar, cuando los recursos gubernamentales son utilizados indebidamente por los ciudadanos o aquellos que ostentan el poder, pierden su naturaleza imparcial y se ve afectada su capacidad de generar condiciones de equidad.5 El uso de recursos gubernamentales con fines electorales hace mella

5 Para una categorización de usos y abusos en el uso de recursos públicos, ver Ohman (2011). Al estudiar el caso de Georgia, este autor se ocupa de la utilización de los recursos del Estado sistematizando la práctica de uso y abuso de los recursos del Estado y propone también una

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en la equidad electoral en tanto solo aquellos en el poder tienen acceso a su uso. Esto ha sido extensamente estudiado por la literatura y por un grupo de estudios que evalúa los ciclos presupuestarios políticos. Estos autores han venido demostrando que en tiempos electorales se producen cambios en los gastos de consumo, en lugar de los gastos de inversión (Kraemer 1997; Remmer 1993; Vergne 2009). De cualquier modo, los candidatos que no están en posiciones de poder no tienen acceso a esos recursos y, por tanto, compiten en una cancha desnivelada. Consecuentemente, el uso indebido o abuso de recursos públicos en las campañas afecta la competitividad electoral y la integridad de un proceso eleccionario.6 El modelo, por tanto, propone que un sistema equitativo de financiamiento de campañas debe considerar la prohibición del uso de recursos del Estado para fines electorales mediante prohibiciones a la publicidad para la promoción de los asuntos de gobierno, al uso de cargos públicos para fines de campaña, al uso de los recursos públicos en las campañas y, finalmente, mediante prohibiciones a la compra de votos o el clientelismo político. En tercer lugar, los recursos individuales y corporativos están inherentemente vinculados a los intereses privados. En cualquier proceso electoral, los intereses privados, por su propia naturaleza, tienen como objetivo favorecer un resultado electoral específico. De hecho, se puede argumentar que el sesgo es inherente a sistemas de financiamiento electoral de fuentes privadas. En sociedades con niveles altos de desigualdad socioeconómica, tal y como lo es la región latinoamericana, en la cual los recursos privados están concentrados en muy pocos, optar por el modelo puro de financiamiento privado desnivela la cancha de competencia. El modelo propone que, por estas razones, el financiamiento privado de campañas puede potencialmente amenazar seriamente la equidad. Como resultado, los límites al financiamiento privado de campañas deben ser parte de un sistema de financiamiento equitativo de

definición. El autor también explica los casos de uso de los recursos estatales y administrativos y el abuso, y propone formas de regular los controles y sancionar estas prácticas. 6 Vinculado al uso de recursos públicos en campañas, autores como Diaz-Cayeros, Estevez y Magaloni (2012) y Dixit y Londregan (1996) han establecido que el acceso a recursos públicos aumenta las probabilidades de que el incumbent gane las elecciones. En opinión de estos autores, el uso indebido de recursos públicos resulta cuando el partido en el poder es el único actor con acceso a los recursos públicos para obtener ganancias políticas.

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campañas. Aquellos que contemplan prohibiciones a las contribuciones anónimas, las contribuciones extranjeras directas o indirectas, las contribuciones de los contratistas y entidades jurídicas, incluidos los medios de comunicación, y, finalmente, aquellos que consideran la posibilidad de imponer límites a las contribuciones individuales directos e indirectos son los que tienden a promover mayores niveles de equidad electoral. Es válido hacer una aclaración sobre la relación entre el financiamiento público y privado de campañas. Argumentamos que el financiamiento de campañas de fuentes individuales o corporativas puede afectar la competitividad electoral. Sin embargo, esto no quiere decir que el financiamiento público debe reemplazar el financiamiento privado completamente. Los partidos políticos financiados predominantemente con fondos públicos corren el riesgo de desasociarse de los individuos y sectores que dicen representar. Más aún, las contribuciones de personas individuales y de militantes (contribuciones pequeñas de una gran cantidad de ciudadanos) son esenciales para consolidar partidos políticos representativos. A la luz de esto, este trabajo argumenta que los sistemas de financiamiento que promueven el financiamiento público, al tiempo que restringen las fuentes privadas, son aquellos que logran el balance que genera equidad y representación en el contexto específico donde se celebra la elección. Un sistema equitativo de financiamiento de campañas incorpora modalidades públicas y privadas de financiamiento. Debe proveer a los partidos políticos las condiciones para recibir suficientes fondos públicos, a fin de garantizar un piso mínimo de equidad en las elecciones, al igual que suficientes fuentes privadas de fondos como para preservar el derecho de elegir representantes, y fortalecer la representación en democracia. Por último, los topes de gasto son un componente complementario de un sistema mixto de financiamiento que busca generar equidad. Siempre existe el potencial de que los costos de campaña aumenten afectando negativamente la equidad, incluso si se incluye financiamiento público, si se controla el uso de recursos públicos para fines electorales o si se restringe el financiamiento privado. El problema resulta del efecto cumulativo de tener diferentes tipos de financiamiento y de la falta de control a los disparadores del gasto, siendo uno de estos la pauta en medios de comunicación. En efecto, la literatura ha evaluado extensamente el impacto de los medios de comunicación en las campañas electorales

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en América Latina. Varios autores (Aceves, 2009; Lauga y García, 2007; Navarro, 2005) afirman que las regulaciones de los medios de comunicación en el contexto de las elecciones deben incluir una serie de elementos con el fin de generar una mayor equidad. Este grupo de autores privilegia, por ejemplo, la provisión de espacios gratuitos a todos los partidos, incluida una definición clara de los criterios para su distribución; limitar o prohibir completamente la publicidad de los medios de pago; y cuando se permite acceso a los medios privados, garantizar el acceso a la publicidad en los medios de pago para todos los partidos políticos, incluyendo la regulación clara de las tasas cobradas y los calendarios para emitir spots publicitarios. En opinión de este grupo de autores, estas medidas sirven para limitar los costos de campaña y asegurar la equidad y la igualdad entre los partidos políticos. Por estas razones, la aplicación de topes de gasto debería ser vista como complemento de un sistema equitativo de financiamiento, y deben tomarse en consideración los límites a la duración y los costos totales de las campañas, y los límites o prohibiciones a gastos específicos que tienen la tendencia a provocar mayores costos totales de campañas, es decir, a los disparadores. La figura 1 sistematiza el grupo de indicadores clave que permiten evaluar la equidad en el financiamiento de las campañas electorales. Figura 1. Indicadores de equidad en sistemas de financiamiento

EQUIDAD

Promoción del financiamiento público

Prohibición del uso de recursos públicos con fines electorales

Restricciones al financiamiento privado

Límites al costo de las campañas (topes de gasto)

Fuente: elaboración propia para este estudio.

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3. Casos de estudio: la equidad electoral en el financiamiento de campañas en las elecciones presidenciales centroamericanas, 2010-2014 A efectos de evaluar los niveles de equidad electoral en los sistemas de financiamiento de campañas en El Salvador, Costa Rica, Guatemala y Honduras, el trabajo hace una revisión a) de las reglas relativas al financiamiento público de campañas, en el entendido de que su existencia tiende a promover la equidad en elecciones, b) de las reglas relativas al uso de los recursos públicos en campaña, en el entendido de que su prohibición nivela el piso de competencia entre incumbents y los otros que participen en una elección, c) de las reglas para el financiamiento privado, específicamente, la existencia de ciertas restricciones para su uso, y por último, d) de la aplicación de topes al costo total de las campañas, en el entendido de que a más controles del gasto, especialmente de los disparadores, se contribuirá a una mayor integridad electoral. Promoción del financiamiento público. En relación con el financiamiento público de campañas, el mismo existe en los cuatro países incluidos en el análisis, con variaciones en cuanto a las reglas y su aplicación, según el caso. Los niveles de promoción del financiamiento y su impacto en la equidad dependen en buena medida de esas variaciones. El impacto también está fuertemente influenciado por la existencia o no de financiamiento público indirecto, específicamente, por el tiempo o espacio otorgado a los partidos políticos en los medios de comunicación para la campaña electoral. Guatemala presenta los niveles más bajos de promoción del financiamiento público. Por un lado, esto es atribuible a la forma como funcionan los mecanismos mediante los cuales se calcula, distribuye y entrega el financiamiento estatal. Según la norma, el mecanismo de cálculo otorga a los partidos políticos un monto reducido de recursos estatales, en comparación con los fondos privados. El monto representa el 12% del límite de gasto permitido por las normas vigentes.7 Según la legislación, el financiamiento público se distribuye exclusivamente sobre la base del número de votos obtenidos en la elección anterior. En este marco, en 7 Informe de la Misión de Observación Electoral de la OEA en la República de Guatemala, Elecciones Presidenciales, 2011.

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las elecciones presidenciales de 2011, seis de los trece partidos políticos participantes no obtuvieron financiamiento estatal. La temporalidad en la entrega de los fondos públicos es también relevante. Aunque según la ley el financiamiento público debe entregarse con posterioridad a las elecciones, se constató que solo dos de los siete recibieron el financiamiento antes del día de las elecciones.8 Otro elemento que permite categorizar este país como bajo en la promoción del financiamiento público tiene que ver con el hecho de que en Guatemala, según la ley, no existe el financiamiento público indirecto en los medios de comunicación privados ni en los estatales. Los niveles de promoción del financiamiento público también son bajos en Costa Rica. Al igual que en Guatemala, esto se debe principalmente a la inexistencia del financiamiento público indirecto en los medios de comunicación estatales y privados. Es importante también mirar la relación entre los mecanismos de cálculo y de entrega del financiamiento directo. Por un lado, en Costa Rica el financiamiento público equivale a US$8,54 por voto obtenido; se trata del monto más alto por voto entre los países analizados, según muestra la tabla 1. El dato debe tomarse con cuidado, pues debido a la inexistencia de límites de gasto, no es posible realizar una comparación formal con el financiamiento privado permitido. Finalmente, y relacionado con la temporalidad en la entrega de fondos públicos, el mecanismo de entrega en Costa Rica es posterior a las elecciones, y la norma establece que los partidos tienen derecho a un adelanto de hasta el 15%, el cual pueden retirar si presentan garantías líquidas. Los mecanismos utilizados para acceder al adelanto en las elecciones presidenciales de 2014 fueron dos fideicomisos creados en el mismo número de bancos. Los bancos a cargo de los fideicomisos entregaron los recursos a los partidos tomando como base las encuestas electorales. En la práctica, el adelanto es un monto reducido, en comparación con el total del financiamiento público. Además, solo cinco de los trece partidos que participaron en las elecciones presidenciales contaron con fideicomisos y accedieron efectivamente a fondos estatales para

8 Informe de la Misión de Observación Electoral de la OEA en la República de Guatemala, Elecciones Presidenciales, 2011.

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financiar sus campañas.9 En resumen, la entrega posterior de un alto porcentaje del financiamiento público directo reduce su impacto a favor de la equidad. Tabla 1. Financiamiento público Financiación pública anterior/ posterior1

Financiamiento público indirecto (medios de comunicación)

Promoción de la participación política de mujeres2

País

Elección (año)

Monto por voto (en USD)

Guatemala

Presidenciales 2011

Baja

Inexistente

El Salvador

Presidenciales 2014

5,12

Media

30 minutos diarios

Inexistente

Honduras

Presidenciales 2013

1,60

Media

Franja/horario

10%

Costa Rica

Presidenciales 2014

8,54

Baja

Inexistente

% (no especificado)

1 Calculado sobre el mínimo de gasto permitido por las normas vigentes en cada país. 2 Calculado sobre el total del financiamiento público.

Fuente: elaboración propia para este estudio usando datos del Tribunal Supremo Electoral de Guatemala (http://www.tse.org.gt/), del Tribunal Electoral de El Salvador (http://www.tse.gob.sv/), del Tribunal Supremo Electoral de Honduras (http://www.tse. hn/web/) y del Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica (http://www.tse.go.cr/).

Los niveles de promoción del financiamiento público en El Salvador y Honduras son medios. Las normas y prácticas sobre financiamiento público directo en estos países adolecen de los mismos defectos que en Guatemala y Costa Rica. Por un lado, las normas hondureñas establecen que el aporte estatal se entrega 60% antes y 40% después de las elecciones, pero en la práctica la cuota se entregó tardíamente, lo que afectó el acceso a recursos para la campaña de algunos partidos.10 Por otro lado, las normas salvadoreñas regulan

9 Informe de la Misión de Observación Electoral de la OEA en Costa Rica, Elecciones Presidenciales 2014. 10 Informe de la Misión de Observación Electoral de la OEA en Honduras, Elecciones Presidenciales 2013.

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que el momento de entrega del financiamiento público directo es posterior a las elecciones, y los partidos tienen derecho a un anticipo equivalente al 70%, una vez respaldado por una garantía financiera equivalente. En la práctica, dos partidos concentraron un altísimo porcentaje del financiamiento público entregado antes de las elecciones.11 Un elemento que favorece la equidad en estos dos países, a saber, Honduras y El Salvador, es la existencia de normas y prácticas sobre financiamiento público indirecto en los medios de comunicación estatales. La nueva Ley de Partidos aprobada en El Salvador cerca de un mes antes de la elección presidencial, en febrero de 2013, estableció el derecho de los partidos de acceder gratuitamente a 30 minutos diarios a la radio y televisión estatales para realizar propaganda electoral.12 Los criterios de distribución fueron la participación en las elecciones (50%) y la fuerza electoral expresada en la cantidad de diputados por partido en la Asamblea Legislativa (50%). Los mecanismos de cálculo y distribución provocaron que todos los partidos que participaron en las elecciones presidenciales de 2014 tuvieran acceso a un piso mínimo para presentar su propuesta en los medios estatales. Algo similar sucedió en Honduras, con la diferencia de que no se promulgó una nueva ley, y tampoco fueron reformadas las existentes. En ese país, los partidos políticos y el Tribunal Supremo Electoral (TSE) firmaron un compromiso titulado “Garantías mínimas para la Ética y Transparencia de las Elecciones”,13 en agosto de 2013. El compromiso instituyó que los medios de comunicación estatales establecerían una franja/horario para la campaña electoral, la cual sería distribuida proporcionalmente entre todos los partidos. En sentido estricto, el texto del compromiso no es una norma, pero generó el mismo efecto que en el caso salvadoreño, pues los partidos accedieron gratuitamente a tiempo en radio y televisión para realizar su propaganda electoral. La debilidad en ambos casos

11 Informe verbal de la Misión de Observación Electoral de la OEA para las Elecciones Presidenciales de la República de El Salvador, disponible en: http://www.oas.org/es/sap/deco/ MOE_informe/InformeVerbal_El_Salvador.pdf 12 Ley No. 307 o Ley de Partidos Políticos, disponible en: http://www.asamblea.gob.sv/eparlamento/ indice-legislativo/buscador-de-documentos-legislativos/ley-de-partidos-politicos 13 Una copia de este documento se encuentra disponible en: http://www.hn.undp.org/content/ dam/honduras/docs/publicaciones/C%C3%B3mpromiso%20de%20garant%C3%ADas%20m%C3%ADnimas_Firmado.pdf

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es también compartida, pues las nuevas disposiciones legales o los compromisos no lograron facilitar el financiamiento público indirecto en los medios de comunicación privados. Las estructuras de propiedad de los medios de comunicación salvadoreños y hondureños, predominantemente privados, restaron relevancia al financiamiento indirecto en su conjunto. Honduras puede ser evaluada también de forma favorable en cuanto a las prácticas, debido al financiamiento dirigido, específicamente, a la promoción de la participación política de las mujeres. Mediante una interpretación extensiva del principio de paridad establecido en las normas, el TSE decidió destinar el 10% del financiamiento público a la promoción de la participación política de las mujeres.14 La decisión estuvo basada en un principio contenido en una norma, pero no es una regla positiva en sí, lo que evidencia la voluntad política de las autoridades en la práctica. No obstante, debido al retraso en la entrega del financiamiento público directo y la falta de información, no se ha podido documentar si esos recursos fueron en efecto utilizados para promover la participación de las mujeres, pero la decisión quedó registrada como un esfuerzo importante a favor de la equidad de género. El dato es más relevante aún cuando se compara con el resto de países. Costa Rica tiene una norma que indica que del financiamiento dirigido a capacitación y organización electoral,15 los partidos deben destinar un porcentaje a la promoción del liderazgo femenino. Lamentablemente, no existen instrumentos que garanticen la planeación, programación y evaluación de la utilización de recursos públicos para fortalecer el liderazgo de las mujeres costarricenses. Por su parte, Guatemala y El Salvador no cuentan con financiamiento público dirigido a promover la equidad en la participación política de las mujeres. Prohibición del uso indebido de recursos estatales. Aunque el simple establecimiento de prohibiciones legales sobre conductas indeseadas no necesariamente cohíbe de forma efectiva las acciones de los individuos, la prohibición al uso indebido de recursos públicos es una de las normas más antiguas y comunes entre los países evaluados. La redacción de las prohibiciones, la inclusión de

14 Informe preliminar de la Misión de Observación Electoral de la OEA para las Elecciones Presidenciales en Honduras 2013, disponible en: https://www.oas.org/es/sap/deco/moe/honduras2013/docs/CPDec19.pdf. 15 Ley No. 8765, Código Electoral, disponible en: http://www.tse.go.cr/pdf/normativa/codigoelectoral.pdf.

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sanciones aplicables, el establecimiento de mecanismos adecuados de control o la capacidad institucional de las autoridades a cargo son algunos de los aspectos clave que se deben analizar para comprender el uso indebido de recursos públicos. Ciertamente, es posible e incluso necesario abordar este fenómeno mediante otros métodos como el análisis del ciclo presupuestario y el gasto o inversión público en períodos electorales, pero eso excede los alcances del presente texto.16 Tal como muestra la tabla 2, Honduras y Guatemala cuentan con prohibiciones legales sobre casi todas las conductas relacionadas con el uso indebido de recursos estatales. La mayoría de las prohibiciones son precisas y adecuadas; sin embargo, en la práctica su aplicabilidad es limitada, debido a una serie de razones. En primer lugar, las sanciones que aplican a las prohibiciones son casi inexistentes. Aunque el comportamiento está prohibido, la capacidad coercitiva de las sanciones en Honduras es realmente limitada (multa de dos salarios mínimos y el doble en caso de reincidencia).17 La mitad de las prohibiciones en Guatemala no tienen sanciones y la otra mitad es difícil de aplicar (prisión de uno a ocho años). En segundo lugar, el diseño institucional a cargo de las sanciones y el control es débil. Por ejemplo, las prohibiciones guatemaltecas están contenidas en la Ley Electoral y en el Código Penal. En consecuencia, el conocimiento, investigación y sanción corresponden al TSE, al Ministerio Público y a los Tribunales Penales. A pesar de las competencias asignadas, el Ministerio Público no cuenta con una Fiscalía de Delitos Electorales. Tercero, la inexistencia de un sistema público de recepción y seguimiento de denuncias y publicación de sentencias es una constante en los países evaluados en este estudio. El resultado es el desconocimiento del número de denuncias presentadas, declaradas con lugar o sin lugar, procesadas y sancionadas efectivamente. Las normas salvadoreñas son parecidas a las anteriores, pues contienen la mayoría de las prohibiciones relacionadas con el uso indebido de recursos estatales, pero las sanciones no son disuasivas. Una diferencia importante es que en El Salvador, el Tribunal Supremo Electoral asumió, por primera vez en su

16 Para mayor análisis de estos temas, ver autores tales como Kraemer (1997), Remmer (1993) y Vergne (2009). 17 Artículo 142, Ley Electoral y de Organizaciones Políticas, disponible en: http://pdba.georgetown.edu/Electoral/Honduras/Leyes/LeyeElectoral.pdf.

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Tabla 2. Regulación y práctica de abuso de fondos País

Regulación (uso de fondos públicos)

Sanciones

Mecanismos de cumplimiento y capacidad institucional

Guatemala

√

Aplicabilidad muy limitada

Bajos

El Salvador

√

No disuasivas mayor alcance

TSE con funciones jurisdiccionales

Honduras

√

Aplicabilidad muy limitada

Bajos

Costa Rica

√

No disuasivas mayor alcance

Registro público de denuncias y publicación de sentencias

historia, funciones jurisdiccionales y sancionó algunos casos relacionados con el uso indebido de recursos públicos en las pasadas elecciones presidenciales, en marzo de 2014.18 Un caso paradigmático es la denuncia presentada por el principal partido de oposición contra un anuncio del Presidente de la República, donde presuntamente llamaba al voto. El TSE conoció la denuncia y decidió suspender el anuncio. No obstante, las funciones asumidas y los casos paradigmáticos permitieron al país mostrar algunos avances respecto a los otros, pero no salir de la categoría de prohibiciones bajas. Las prohibiciones sobre uso indebido de recursos públicos contenidas en el marco legal costarricense no difieren mucho de las guatemaltecas o de las hondureñas; sin embargo, existe en la práctica una diferencia importante en la 18 Informe de la Misión de Observación Electoral de la OEA en la República de El Salvador, 2014, disponible en: http://www.oas.org/es/sap/deco/MOE_informe/InformeVerbal_El_Salvador.pdf

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aplicación de estas restricciones. Costa Rica cuenta con un registro público de denuncias y con un mecanismo de publicación de las sentencias. En ese país es posible conocer, por ejemplo, que desde 1996 hasta 2009 el TSE dictó 38 resoluciones de participación política-electoral de funcionarios públicos en horas hábiles, de las cuales ocho fueron condenatorias.19 También, que durante 2013 y el primer semestre de 2014 fueron recibidas 29 denuncias sobre la misma conducta.20 Restricciones sobre el financiamiento privado. Las restricciones sobre el financiamiento privado presentan similitudes en los marcos legales de los cuatro países evaluados, siendo este el indicador donde menos diferencias existen, en comparación con los otros indicadores. Tal como refleja la tabla 3, una similitud es que están prohibidas las donaciones anónimas en todos los países incluidos en el análisis. La otra similitud es que no están prohibidas las donaciones provenientes de los contratistas del Estado en ninguno de los casos. Las donaciones provenientes del extranjero, por su parte, están vedadas en tres de los cuatro países. Por otra parte, en tres de los cuatro países están permitidas las donaciones de empresas, medios de comunicación y sindicatos. El análisis del marco legal permite enunciar algunos hallazgos relevantes. Primero, si bien las donaciones anónimas están prohibidas en todos los países, en Honduras y El Salvador la norma excluye de la veda a aquellas que provienen de colectas públicas. Las colectas pueden utilizarse para recoger aportes voluminosos, lo cual puede ser una táctica para ocultar la identidad de ciertos donantes. Segundo, las restricciones al financiamiento privado no cubren a las personas colectivas o jurídicas en general, sean contratistas, empresas, medios o sindicatos. La tendencia es una debilidad de las normas, pues son precisamente las donaciones de las personas jurídicas las que por su magnitud pueden afectar la equidad en la competencia. Lo mismo puede decirse de los límites a las donaciones privadas, que no existen solamente en Guatemala y El Salvador. El caso de los medios merece especial atención, pues durante las campañas son contratistas (pueden vender espacios de publicidad al Estado), son empresas (pueden venden espacios de publicidad a los partidos) y son actores políticos (pueden apoyar candidatos). De allí la importancia de prohibir o limitar 19 Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica (http://www.tse.go.cr/). 20 Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica (http://www.tse.go.cr/).

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Tabla 3. Prohibiciones legales del financiamiento privado Prohibiciones

Guatemala

El Salvador

Honduras

Costa Rica

Anónimas

√

Extranjeras

√

Contratistas

Concesionarios

√

Empresas

√

Sindicatos

√

Medios de comunicación

√

Límites a las donaciones privadas

√

Fuente: elaboración propia para este estudio usando datos de las respectivas legislaciones nacionales y del Tribunal Supremo Electoral de Guatemala (http://www.tse.org.gt/), del Tribunal Electoral de El Salvador (http://www.tse.gob.sv/), del Tribunal Supremo Electoral de Honduras (http://www.tse.hn/web/) y del Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica (http://www.tse.go.cr/).

las donaciones o controlarlas. No obstante, solo Costa Rica establece claramente en el marco legal que las donaciones o los descuentos de los medios hacia los partidos constituyen fuentes de ingreso sujetas a restricciones, controles y prohibiciones, y pone límites. Sin embargo, la debilidad más importante en la mayoría de los casos bajo estudio es la aplicación de estas prohibiciones en la práctica. Guatemala es un caso interesante para iniciar el análisis de las prácticas sobre restricciones al financiamiento privado. En este país existen mecanismos de rendición de cuentas y control, así como obligaciones de publicar información, que fueron aplicados en las elecciones presidenciales de 2011 y proveyeron datos

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para verificar el cumplimiento de las prohibiciones. De acuerdo con datos publicados por el TSE, cinco de los trece partidos contendientes aceptaron en sus reportes haber recibido donaciones de sociedades anónimas y haber contravenido las prohibiciones vigentes. Llama la atención, sin embargo, que no se hayan presentado denuncias o emitido sanciones al respecto durante el proceso electoral. La misma fuente permite confirmar que, al menos formalmente, los partidos cumplieron las otras prohibiciones y los otros límites. La falta de mecanismos de control y publicación en El Salvador dificultó el acceso a datos oficiales sobre la aplicación de las prohibiciones. La falta de información oficial también sugiere la debilidad de esas prohibiciones. De acuerdo con el reporte de la MOE/OEA, varios partidos aceptaron haber recibido sumas importantes de donaciones en especie (material electoral, camisetas, pancartas, etcétera), lo cual, en la práctica, virtualmente podría contravenir el límite a los aportes privados.21 Asimismo fue imposible acceder a información oficial sobre el cumplimiento de las prohibiciones en Honduras, lo que explica que también sea baja la evaluación en cuanto al establecimiento de controles al financiamiento privado. Sin embargo, en este caso el análisis de los reportes de algunos de los partidos permite constatar que las prohibiciones no se cumplen en todos los casos. Costa Rica aparece como el país que cuenta con el marco legal más fortalecido y el que mejor se aplica en la práctica. La razón principal es que cuenta con mecanismos de rendición de cuentas y publicación. En efecto, todos los partidos cuentan con registros actualizados de sus aportes privados que incluyen nombre del donante, monto y cédula, los cuales son publicados en la página del TSE. De acuerdo con los datos disponibles, no hay evidencia de que hayan recibido donaciones anónimas, extranjeras o de personas jurídicas. Un hallazgo relevante derivado del análisis es que claramente no basta con establecer prohibiciones en la norma, si esta no es complementada mediante la implementación de sistemas o mecanismos de rendición de cuentas, control, publicación y sanción.

21 Informe verbal de la Misión de Observación Electoral de la OEA para las Elecciones Presidenciales de la República de El Salvador, disponible en: http://www.oas.org/es/sap/deco/ MOE_informe/InformeVerbal_El_Salvador.pdf.

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Límites a los gastos de campaña. El principal objetivo de la aplicación de límites al gasto electoral es evitar que el financiamiento público directo o indirecto simplemente se sume a los aportes privados que reciben los partidos políticos, disparando de esa forma el costo total de las campañas. La existencia de límites de tiempo sin límites de gasto, por ejemplo, podría producir la concentración del gasto en períodos más reducidos. En otro sentido, controlar el cumplimiento de los límites de gasto total es una tarea difícil, por eso, cada vez gana más terreno la aplicación de límites a los disparadores, es decir, aplicación de controles a los rubros más costosos de la campaña. El rango distintivo de los países analizados es que carecen de integralidad y complementariedad entre los límites impuestos (duración de las campañas, límites al costo total, límites o prohibiciones a gastos específicos), pues la mayoría de países solo incluyen uno de los límites deseados, y en el caso del único país donde la legislación incluye todos los límites evaluados, los mismos no se cumplen en la práctica. Guatemala es el único país que cuenta con límites de tiempo, límites de gasto total y límites a los disparadores, pero en la práctica no se cumplen. En este país, el límite de duración de las campañas es de 127 días, pero ocho de los trece partidos que participaron en las elecciones de 2011 realizaron campaña anticipada, de acuerdo con datos del TSE.22 El límite total de gasto también está establecido en las normas, pero, de acuerdo con el TSE,23 dos de los trece partidos sobrepasaron el monto estipulado, siendo aquellos que violaron el límite de gasto total los mismos que pasaron a la segunda vuelta presidencial. El límite a los disparadores, que en este caso es una restricción al gasto en medios de comunicación, debe ser establecido por los propios partidos políticos, según la norma vigente. En la práctica, el límite permitido de gasto en los medios de comunicación, acordado por los propios partidos según la ley, fue 10,4 veces mayor que el límite total de la campaña.24 22 Informe de la Misión de Observación Electoral de la OEA en la República de Guatemala, Elecciones Presidenciales 2011, disponible en: http://www.oas.org/es/sap/deco/MOE_informe/ Informe_Guatemala_2011.pdf. 23 Informe de la Misión de Observación Electoral de la OEA en la República de Guatemala, Elecciones Presidenciales 2011, disponible en: http://www.oas.org/es/sap/deco/MOE_informe/ Informe_Guatemala_2011.pdf. 24 Informe de la Misión de Observación Electoral de la OEA en la República de Guatemala, Elecciones Presidenciales 2011, disponible en: http://www.oas.org/es/sap/deco/MOE_informe/ Informe_Guatemala_2011.pdf.

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El marco legal en El Salvador, Honduras y Costa Rica establece únicamente límites de tiempo para efectuar gastos de campaña electoral. La diferencia salta a la vista, pues mientras que en Costa Rica se cumple ese límite, en los otros dos países aparentemente no se respeta. De acuerdo con un informe de la Fundación para el Desarrollo de El Salvador (FUNDE), en las elecciones presidenciales de 2009, cuatro de los seis partidos políticos realizaron campaña anticipada en medios de comunicación. La campaña anticipada hondureña fue más visible en las calles para las elecciones de 2013, y se cuenta con poca información sobre la propaganda en medios masivos de comunicación. Otra diferencia relevante es que el tiempo de duración de campaña varía mucho de un país a otro, tal como se esquematiza en la tabla 4. Paradójicamente, en el país donde el período de campaña electoral es más extenso, es decir, Guatemala, con 127 días de duración, es precisamente donde más evidencia existe de violación de los límites. Mientras que en el país con el período de campaña más corto, a saber, Costa Rica, con 60 días, es donde más consenso existe sobre su cumplimiento. Indudablemente, la comparación obliga a pensar en los aspectos históricos, sociales y culturales que determinan las dinámicas políticas, aunque esa no sea materia del presente documento. Tabla 4. Relación entre límites de gasto y tiempo de duración de las campañas electorales País

Tipo de elección

Duración en días (aproximada)

Techos de financiación

Prohibición de gastos específicos

Guatemala

Presidencial

127

√

El Salvador

Presidencial

120

√

Honduras

Presidencial

√

Costa Rica

Presidencial

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Conclusiones: la equidad electoral como tarea pendiente Indudablemente, se han dado muchos avances normativos en la región centroamericana sobre el financiamiento de campañas electorales y se han logrado reglas que contribuyen a generar cada vez más equidad; en efecto, el análisis según el modelo evaluativo de cuatro indicadores propuesto en este estudio permite argumentar que existen niveles medios de equidad electoral en los marcos legales relativos a los sistemas de financiamiento de campañas en los cuatro países de Centroamérica analizados, i.e., Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Honduras. Sin embargo, en cuanto a las prácticas, aún queda mucho por hacer. El principal hallazgo de este trabajo es la brecha evidenciada que persiste entre normas y prácticas sobre equidad, e indica también el reto más importante del sistema de financiamiento en estos países. Esto permite establecer que la solución estaría dada por una combinación de la implementación de reformas legales y la priorización, también, del fortalecimiento de políticas públicas y estrategias institucionales para hacer cumplir las normas existentes. La conclusión tiene especial importancia para las prohibiciones del uso indebido de recursos públicos y la restricción del financiamiento privado en países como Guatemala, Honduras y El Salvador. En esos casos, y en esas materias, existen marcos legales aceptables y funcionales, pero los mecanismos, recursos y voluntades necesarios para cumplirlos, en la práctica, carecen aún de aplicabilidad. No obstante, además de las medidas necesarias para cumplir y hacer cumplir las normas existentes, el análisis de la información disponible permite identificar algunos aspectos relevantes relacionados con posibles reformas. La promoción del financiamiento público es baja en promedio, y las principales razones son, por un lado, la inexistencia de normas que regulen el aporte estatal indirecto en medios de comunicación y, por otro lado, el establecimiento de mecanismos de cálculo, distribución y entrega que no favorecen el acceso equitativo a recursos. Especial atención merece el efecto negativo provocado por la entrega posterior a las elecciones del financiamiento público en Costa Rica y El Salvador, así como la ineficiencia de adelantos condicionados. Tal cual lo hemos visto en la tabla 1, la regulación y existencia del financiamiento público indirecto respecto a medios de comunicación son inexistentes en Guatemala y Costa Rica, mientras que en Honduras y El Salvador habría un porcentaje, pero el límite y control del

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mismo son limitados. Asimismo, destacamos otra diferencia entre estos países respecto a la promoción de la participación de las mujeres en la política; con limitados mecanismos en Guatemala y El Salvador, y un poco más regulados, aunque precisando aún más afinamientos, en Costa Rica y Honduras. En consecuencia, merece la pena evaluar la necesidad de reformas legales que fortalezcan la capacidad del financiamiento público para promover la equidad en las elecciones por vía de la temporalidad en la entrega de financiamiento público, así como una revisión de la serie de requisitos para otorgarlo. Por último, vale recordar que el financiamiento político electoral es concebido como parte de un sistema en el cual hay una serie de elementos interconectados. Como ya se mencionó en el desarrollo del análisis, se cuenta con regulaciones sobre el uso de fondos privados y públicos para las campañas electorales, regulaciones que existen en todos los países en estudio. Sin embargo, en la práctica estas regulaciones tendrían poco alcance; las sanciones, los mecanismos y la capacidad institucional de los países para implementar estas regulaciones son diferentes. Mientras que El Salvador y Costa Rica cuentan con una autoridad electoral que ha venido apuntando explícitamente a implementar estas regulaciones, Guatemala y Honduras encuentran dificultades en esta implementación, más allá de las regulaciones que ya existen. Eso significa, por ejemplo, que el aumento del financiamiento público —al establecer normas que garanticen franjas electorales gratuitas y reformar los mecanismos de cálculo, distribución y entrega de los recursos estatales— debe estar indispensablemente acompañado del control efectivo del cumplimiento de las reglas que inhiben el uso indebido de recursos públicos y restringen las fuentes privadas de financiamiento. En ese sentido, resulta vital atender las debilidades de los límites de gasto que pueden ser abordadas, o por vía de reformas legales, o mediante la implementación de políticas y estrategias institucionales. Un escenario donde se atiendan ambos aspectos contribuiría sin duda a una mayor equidad. Cerrar el círculo virtuoso de la equidad implica establecer en las normas los límites que se consideren necesarios y hagan falta, así como poner en marcha las medidas necesarias para implementar las reglas que existen. Merece atención particular el establecimiento de límites o controles al gasto en medios de comunicación, en especial la televisión, por tener usualmente mayores probabilidades de impacto en la reducción del gasto y la promoción de la equidad.

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La integridad electoral vista a través de los lentes del financiamiento de la política privilegia la equidad electoral como elemento fundamental. En este sentido, este estudio permitió evaluar cuatro elementos clave de un sistema de financiamiento electoral: las reglas de acceso al financiamiento público, la prohibición del uso de recursos públicos para fines electorales, las reglas de acceso al financiamiento privado y el control del costo total de las campañas. Una evaluación de los sistemas en estos cuatro países de Centroamérica revela que las reformas recientes han venido apuntando a lograr un piso mínimo de equidad para que los votantes, candidatos y partidos puedan ejercer el derecho a elegir y ser electos en relativas condiciones de igualdad. Políticas recientes que han promovido la equidad electoral, tales como la Ley de Partidos de El Salvador, aprobada en 2013, ampliaron el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación. Por su parte, el compromiso del Tribunal Supremo Electoral de Honduras, “Garantías mínimas para la Ética y Transparencia de las Elecciones”, también proveyó un marco que buscó generar una mayor equidad electoral. Ambas políticas intentaron nivelar el piso de la competencia para la participación de partidos políticos en esas elecciones. Por otra parte, nuevas reformas en Honduras y Costa Rica en el área de género han promovido la equidad condicionando financiamiento público, a fin de estimular la inclusión de mujeres en el proceso electoral. Estos son sin duda avances en el propósito de generar una mayor integridad electoral; sin embargo, aún queda mucho por hacer.

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H Betilde Muñoz-Pogossian es doctora en Ciencia Política por la Universidad Internacional de Florida (EE. UU.). Actualmente se desempeña como directora del Departamento de Inclusión Social, como directora interna del Departamento de Desarrollo Humano y Educación y tiene más de quince años de experiencia en asuntos políticos en la Organización de los Estados Americanos (OEA). Ha participado en más de cincuenta misiones de la OEA. Correo electrónico: BMunoz@oas.org y bvmr@hotmail.com 80

Incidencia de los cambios en las reglas de la competencia electoral sobre nacionalización del sistema de partidos: las estrategias de los actores políticos en Antioquia, 1997-2011 John Fredy Bedoya Marulanda Juan Carlos Arenas Gómez Universidad de Antioquia (Colombia) DOI: http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint85.2015.03 RECIBIDO: 16 de septiembre de 2014 APROBADO: 7 de abril de 2015 MODIFICADO: 7 de mayo de 2015

En este artículo se sostiene que la nacionalización vertical del sistema de partidos es afectada por la forma como los partidos y candidatos adoptan estrategias para seguir en competencia bajo un marco normativo dado, pues las reglas electorales ofrecen diferentes incentivos para que estos coordinen (o no) sus esfuerzos entre los diferentes niveles electorales. Para ello, a partir de la información de las elecciones de Concejo, Asamblea y Cámara en Antioquia entre 1997 y 2011 se encuentra que los cambios en las reglas electorales de 2003 y su efecto sobre la forma en que los políticos se organizan para la competencia son un factor que afecta la nacionalización vertical del sistema de partidos, haciendo que la competencia a nivel municipal se aparte de la regional y nacional.

RESUMEN:

nacionalización vertical del sistema de partidos • estrategias electorales • coordinación electoral • reforma política de 2003 • Antioquia

PALABRAS CLAVE:

H Este artículo es parte de los resultados del proyecto de investigación “Descentralización, cambio constitucional y transformación del sistema de partidos en Antioquia, 1998-2011”, financiado por el CODI en la convocatoria de proyectos de investigación de Ciencias Sociales, Humanidades y Artes, 2013, y el Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia (Colombia). Una versión preliminar de este artículo fue presentada en el VII Congreso Latinoamericano de Ciencia Política de la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP), en septiembre de 2013.

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Incidence of Changes in Electoral Competence Rules on the Nationalization of Party Systems: The Strategies of Political Actors in Antioquia, 1997-2011 ABSTRACT: In this article it is argued that vertical nationalization of the party system

is affected by the way in which parties and candidates adopt strategies to remain in competition under a given set of rules, since electoral rules offer different incentives for them to coordinate (or not) their efforts among the different electoral levels. For this purpose, based on information from the elections for Council, Assembly and Chamber in Antioquia between 1997 and 2011, it was found that the changes in electoral rules in 2003 and their effect on the way in which politicians organize themselves for elections are a factor that affects vertical nationalization of the party system, distancing the competition on the municipal level from that which takes place on the regional and national levels. vertical nationalization of the party system • electoral strategies • eletoral coordination • political reform of 2003 • Antioquia

KEYWORDS:

Incidência das mudanças nas regras da disputa eleitoral sobre nacionalização do sistema de partidos: as estratégias dos atores políticos na Antioquia, 1997-2011 Neste artigo, sustenta-se que a nacionalização vertical do sistema de partidos é afetada pela forma como os partidos e candidatos adotam estratégias para continuar em concorrência sob um determinado referencial normativo, pois as regras eleitorais oferecem diferentes incentivos para que estes coordenem (ou não) seus esforços entre os diferentes níveis eleitorais. Para isso, a partir da informação das eleições de Conselho, Assembleia e Câmara na Antioquia (Colômbia), entre 1997 e 2011, constata-se que as mudanças nas regras eleitorais de 2003 e seu efeito sobre a forma em que os políticos se organizam para a concorrência são um fator que afeta a nacionalização vertical do sistema de partidos e faz com que a concorrência municipal se afaste da regional e da nacional.

RESUMO:

PALAVRAS-CHAVE: nacionalização vertical do sistema de partidos • estratégias eleitorais • coordenação eleitoral • reforma política de 2003 • Antioquia

Introducción Los estudios sobre partidos en Colombia han mostrado la manera como estos y sus miembros responden a los cambios normativos del sistema político al adoptar estrategias para permanecer en la escena electoral. Un primer conjunto de fenómenos tratados por la literatura se deriva del cambio constitucional promovido en 1991 (Ungar y Arévalo 2004; Gutiérrez Sanín 1999; Roll 1999): por un lado, la disminución de las barreras de entrada posibilitó que diversas etiquetas partidistas no tradicionales pudieran competir con éxitos significativos en algunos escenarios (Guzmán Pardo 2005; Oñoro y Godoy 2009), y, por otro lado, los dos partidos tradicionales se vieron obligados —por razones diversas— a plantear sus propias estrategias de adaptación: debido a su dinámica organizativa, tenían la necesidad de coordinar las acciones de un alto número de facciones, que les dieron heterogeneidad y produjeron un alto nivel de fragmentación al sistema de partidos. Este fenómeno, que antecede a la Constitución de 1991, se agudizó por las reglas del juego electoral que se dispusieron en ella, o al menos así lo demuestra la evidencia (Gutiérrez Sanín 2007; Rodríguez-Raga y Gómez Albarello 2007). Más recientemente, algunos autores se han ocupado de un segundo tema, a saber, la Reforma Política de 2003 y sus consecuencias sobre el sistema político (Puyana 2012; Batlle y Puyana 2013; Arenas Gómez y Bedoya Marulanda 2011; Botero 2006; Hoskin y García Sánchez 2006), por medio del análisis de dos asuntos centrales: i) la evaluación de su impacto sobre la configuración del sistema de partidos y su descongelamiento, así como el examen de los incentivos que condicionan el comportamiento estratégico de las organizaciones y de sus miembros (Gutiérrez Sanín 2006a y 2006b), y ii) el diagnóstico de los cambios en los niveles de nacionalización de cada partido y del sistema en su conjunto (Hoyos Gómez 2007). De forma tangencial a lo anterior, algunos autores también han expuesto la reconfiguración de las organizaciones partidistas en los diferentes territorios (Arenas Gómez y Escobar Escobar 2011; Medellín Torres 2007; Torres Bustamante 2011) y la tensión entre estas organizaciones y los candidatos en el momento de responder estratégicamente a los retos que les impone el paquete de incentivos contenidos en las diversas reformas (Basset, Batlle, Montilla y Marín 2011; Botero y Alvira 2012).

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A partir de esto, resulta importante estudiar cómo, paralelo a las frecuentes modificaciones de las reglas del juego electoral,1 también se registraron cambios significativos en el sistema de partidos y en la vida interna de las organizaciones partidistas. Entonces, ¿cuál es la relación entre estos conjuntos de fenómenos? ¿Qué vínculo hay entre los cambios en las reglas y la manera en que los agentes y el sistema mismo han mutado? ¿Cómo se manifiestan estos cambios en la actividad partidaria que se desarrolla en los diversos niveles territoriales de competencia electoral? ¿Qué aspectos singulares presentan tales fenómenos en un régimen político unitario como el colombiano? Aunque aún falta mucho para responder satisfactoriamente estas preguntas, los especialistas han promovido discusiones, que merecen ser profundizadas, conforme se gestan y aplican las diversas reformas políticas, interrogando el lugar de la política local y regional al ofrecer una explicación adecuada de esas tensiones y esos fenómenos de cambio en la vida partidista colombiana (Gutiérrez Sanín 2002; Gutiérrez Sanín y Dávila Ladrón de Guevara 2000; Hoskin y García Sánchez 2006). Estas discusiones han permitido sostener razonablemente que las disposiciones contenidas en la Reforma Política de 2003 operaron como un catalizador del descongelamiento del sistema de partidos,2 y, por lo tanto, como un paquete de incentivos que condicionó la forma en que los miembros de las organizaciones partidistas trazaron sus estrategias para la competencia electoral (Rodríguez-Raga y Botero 2006; Rodríguez-Raga y Gómez Albarello 2007; Vanegas Quintero 2008). En tales condiciones, se produjo el tránsito de un sistema de dos partidos con muchas facciones que controlaban un alto porcentaje de cargos electivos,3 y

1 Cambios electorales significativos vienen produciéndose desde la reforma descentralista de la década de los ochenta, que instituyó la elección popular de alcaldes y dotó a los políticos locales de atribuciones y recursos fiscales importantes (Gaitán Pavía y Moreno Ospina 1992; Barberena 2010). Luego, la Constitución de 1991 flexibilizó las normas para la creación de partidos, introdujo el ballotage en la elección presidencial, la elección popular de gobernadores (1992), una circunscripción nacional para el Senado, además de circunscripciones departamentales para la conformación de la Cámara de Representantes (Dugas 1993). El Acto legislativo 01 de 2003 adoptó la formula d’Hont, introdujo umbrales en la elección de los diversos cuerpos colegiados y estableció la lista única por partido con opción de voto preferente. Posteriormente se introdujo otra serie de reformas, que no serán consideradas en este artículo (Pérez Toro 2011; Puyana 2012). 2 Tal como se lo entiende en Mair (1997). 3 Explícitamente, los partidos tradicionales (Liberal y Conservador) apostaron durante una buena parte de la década de los noventa a lo que se conoció como la “operación avispa”, que suponía que

Incidencia de los cambios en las reglas de la competencia electoral John Fredy Bedoya Marulanda • Juan Carlos Arenas Gómez

que actuaban en marcos organizativos y reglas muy flexibles, a uno en el que, ateniéndose a reglas organizativas más exigentes, se reconfiguró el sistema de partidos con nuevas etiquetas que afrontaron dilemas organizativos en un contexto “turbulento” de competencia electoral (Panebianco 1990, 397). Los mecanismos que guiaron este tránsito fueron tres: i) la depuración de los partidos tradicionales, en la que los partidos Liberal y Conservador perdieron líderes y redujeron su dominio electoral; ii) la conformación de nuevas organizaciones partidarias, unas de alcance nacional, fruto de la coalición de élites políticas regionales o corrientes políticas afines (e.i. Partido de la U y el Polo Democrático Alternativo), y otras de carácter personalista con alcance regional (e.i. Alas-Equipo Colombia, Colombia Democrática, entre otros), y iii) la creación de etiquetas asociadas con demandas locales que usaron la figura del número significativo de ciudadanos para afrontar los procesos electorales (e.i. Compromiso Ciudadano, Todos con Luis Pérez, entre muchos otros). En tales condiciones, ni las propias organizaciones ni el acoplamiento de los líderes políticos en sus filas se comportaron de manera estable, lo cual se tradujo en constantes migraciones y “cambios de camiseta” de importantes dirigentes, no solo por la falta de carácter sino también como resultado mismo de la fragilidad del encuadramiento partidista, que mostraron cómo cada político individual intentó sortear los retos impuestos por los cambios normativos (Arenas Gómez, Bedoya Marulanda y Echeverry 2012).4

en la guerra por los residuos electorales, la estrategia ganadora de cada partido consistía en otorgar el aval a un alto número de listas, sacrificando la cohesión de la organización partidaria en la competencia, permitiendo jugar a las diferentes facciones de estos partidos (ver Franco 2006). 4 Cada una de esas disposiciones (umbral, lista única, la prohibición de doble militancia, voto preferente) supone exigencias para la dirigencia del partido (o sus fines organizativos) y para los candidatos. La prohibición de doble militancia es la forma de hacer visible la competencia entre partidos nacionales, regionales y locales. El umbral es el reto principal para la organización y supone ser capaz de coordinar la acción de sus miembros para alcanzar el fin de mantener la personería jurídica. La lista única es un enlace entre los fines de la organización (que debe distribuir un bien escaso entre sus integrantes: un puesto en la lista) y el interés de los miembros de lograr la nominación, con lo que tienen que encarar la competencia con sus copartidarios. Finalmente, el voto preferente es un recurso dado a la electores para que decidan el orden de entrada a los cuerpos colegiados, que impone lógicas de campaña individual dentro de los partidos que, si bien ayudan a sumar votos, lo hacen a costa del desgaste que producen la disputas internas por el favor de los electores (Arenas Gómez y Bedoya Marulanda 2012; Botero 2006).

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Para comprender mejor estas tres dinámicas es útil examinar las especificidades regionales y locales bajo las cuales se desenvuelve la competencia electoral. Para este fin, en este artículo apelamos al concepto nacionalización vertical del sistema de partidos, que permite mostrar la relevancia de los niveles subnacionales de la política y sus efectos en las configuraciones de orden nacional, midiendo la congruencia de los apoyos electorales en los diferentes niveles de elección. La mirada que ofrece este análisis permite valorar la trama de la vida partidaria que se consolida al ritmo de las venturas o desventuras de la competencia por los asientos en los cuerpos colegiados departamental, municipal y nacional en contextos de cambios institucionales. En la primera sección identificamos los factores que, según la literatura, afectan la nacionalización del sistema de partidos y planteamos la hipótesis de que los efectos que tales factores tienen se activan de acuerdo a cómo los miembros de los partidos interpretan las normas y plantean estrategias de supervivencia en la competencia electoral dependiendo del nivel en que actúan. De este modo, el grado de nacionalización vertical depende de la manera en que los actores se adaptan y despliegan estrategias para alcanzar sus aspiraciones electorales, lo que afecta directamente las dinámicas de competencia en las distintas circunscripciones y condiciona la forma como los partidos coordinan sus esfuerzos entre los diversos niveles. En la segunda sección, con base en el índice de disimilitud presentado en Schakel (2013) y el índice de congruencia de Gibson y Suárez-Cao (2010) —que permiten comparar los diferentes resultados en los distintos niveles de elección—, ponemos a prueba la hipótesis, al estudiar en detalle el caso del departamento de Antioquia. Este aporta el 12% al censo electoral nacional, siendo después de Bogotá la circunscripción que elige el mayor número de representantes a la Cámara en el país. Además, aquí compiten todos los partidos relevantes (en términos sartorianos) del sistema político nacional. Sus dinámicas de competencia local sugieren resultados que vale la pena diferenciar de los patrones identificados en la literatura, y se espera en el futuro poder adelantar algunas comparaciones con otras circunscripciones del país. Consideramos para el análisis los datos de las elecciones de la Cámara de Representantes, de la Asamblea Departamental y de los concejos en los 125 municipios entre 1997 y 2011. A partir de estos, analizamos cuáles han sido las dinámicas de competencia, al evaluar la congruencia

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entre los votos emitidos en los municipios frente al agregado de las preferencias electorales locales, departamentales y nacionales, y estudiamos la forma en que los partidos compiten o no en todos los niveles. Por último, al final del texto exponemos algunas conclusiones que resaltan la preponderancia de las estrategias que partidos y candidatos adoptan ante las normas para explicar los niveles de nacionalización vertical, ya que dichas estrategias involucran directamente la forma como los candidatos coordinan sus esfuerzos entre niveles electorales. Así mismo, se señalan otros factores que se activan en esos mismos escenarios para explicar los grados de nacionalización.

1. La competencia electoral local en la perspectiva de la nacionalización vertical a. La nacionalización vertical y las normas electorales El concepto de nacionalización en el estudio de los sistemas de partidos ha ganado importancia para explicar las dinámicas bajo las cuales se desarrolla la competencia partidista en las diferentes unidades territoriales en relación con las elecciones nacionales. En su forma horizontal, se ha entendido como un sistema nacionalizado aquel en que los partidos, por lo general los más grandes, tienen apoyos electorales homogéneos en cada territorio. También se ha entendido de manera dinámica como la homogeneidad en los cambios de los apoyos electorales (o preferencias partidarias) que se dan entre una elección y otra en las diferentes unidades subnacionales. Y en una forma vertical,5 como la similitud de la competencia electoral en los diferentes niveles (nacionales y subnacionales) en los que se llevan a cabo elecciones, y en qué medida los partidos políticos participan en todos ellos (Došek 2013). Esta última forma es central para los propósitos de este artículo, ya que lo que queremos es analizar el cambio en el sistema de partidos —dándoles peso explicativo a las múltiples arenas de competencia electoral— y corregir el prejuicio que considera que las políticas municipal y departamental son un reflejo de la

5 Este tipo de nacionalización también ha sido nombrado como la congruencia del sistema de partidos (Gibson y Suárez-Cao 2010), disimilitud electoral (Schakel 2013) y coordinación multinivel (Moreno 2003; Lago y Montero 2008).

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nacional, al homogenizar lo que en realidad es diverso y contradictorio (Escolar y Castro 2013; Freidenberg y Suárez-Cao 2014). Desde esta perspectiva, importa captar los problemas de coordinación (Cox 1999) que tanto los electores como los líderes políticos afrontan al desplegar sus estrategias en diversos niveles, y cuyas lógicas no coinciden necesariamente. En cuanto a las causas de la (des)nacionalización, la literatura ha enfatizado, por ejemplo, en que las divergencias étnicas o religiosas entre territorios tienden a afectarla, al hacer variar regionalmente las preferencias partidistas (Leiras 2009; Batlle y Puyana 2011). También, otros autores han analizado los efectos de las normas sobre la nacionalización, incluidas las que regulan la competencia electoral y aquellas ligadas directamente con el ejercicio de gobierno, y hacen hincapié en las reglas que facilitan la entrada de competidores a nivel local o que permiten los personalismos, pues estos afectan la nacionalización vertical del sistema (Došek y Freidenberg 2013). Lo mismo suele plantearse sobre los procesos de descentralización, bajo el supuesto de que ofrecen incentivos para que los partidos abandonen la competencia a nivel nacional y se centren en las localidades donde tendrían acceso a recursos y capacidad de decisión sobre temas de gran importancia para el electorado (Moreno 2003; Lago y Montero 2008; Leiras 2009; Lago-Peñas y Lago-Peñas 2010; Batlle y Puyana 2011). Estas últimas lecturas han sido acompañadas de otros enfoques que analizan cómo varían las preferencias del elector con respecto a las políticas nacionales o subnacionales, pues al optar por una u otra, se demarcan los espacios de competencia a los partidos (Došek y Freidenberg 2013). Para el caso colombiano, el tema ha sido estudiado principalmente desde su forma horizontal (Hoyos Gómez 2007; Batlle y Puyana 2011). Estos últimos autores abordan, por ejemplo, la evolución de la (des)nacionalización del sistema de partidos usando las elecciones legislativas desde los años noventa hasta la primera década del siglo XXI, e identifican dos etapas en este proceso, así como sus posibles causas. La primera etapa se caracteriza por un nivel creciente de desnacionalización de los partidos tradicionales (Liberal y Conservador) y no tradicionales como consecuencia de la descentralización administrativa y fiscal que comenzó en los ochenta y se profundizó con la Constitución de 1991. Batlle y Puyana (2011) afirman que esto se debió a la entrega de facultades y poderes a las administraciones locales, lo cual aumentó la valoración que partidos, candidatos y votantes

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tenían sobre los niveles subnacionales de competencia, lo que condujo, por un lado, a que aquellos que competían a escala nacional terminaran por adoptar estrategias diferenciadas en las localidades, incluso a través de coaliciones u otros partidos, y, por otro lado, a que proliferaran movimientos y partidos con aspiraciones localistas. Por el contrario, Leiras (2009) concluye que la descentralización no es un factor que induzca por sí mismo a la desnacionalización, sino que debe entenderse “como un atributo del entorno de [la] competencia electoral que puede dar origen o no a tendencias centrífugas” (230), y agrega que su efecto depende del grado de integración vertical del sistema de partidos y alguna otra fuerza catalizadora. La conclusión es importante, pues aunque no se profundiza en el significado de estas dos últimas variables, ellas parecen influir en la velocidad de reacción de los actores políticos a los estímulos ofrecidos por la descentralización, así como en la manera en que esto afecta o no el grado de nacionalización. En este sentido, los hallazgos de Leiras (2009) muestran que incluso con los incentivos que ofrece la descentralización a los partidos y candidatos para focalizarse en las arenas locales, existen otros factores que desencadenan los procesos de desnacionalización. Así, es necesario entender mejor las dinámicas territoriales de la competencia identificadas por Batlle y Puyana (2011) para encontrar aquellos factores catalizadores. Una alternativa es la que ofrecen Pizarro y Pachano (2002), para quienes el faccionamiento y el personalismo de los partidos ayudaron a desanclar la competencia local de los niveles nacionales, pues las facciones personalistas podrían dictar las formas en que se llevaba a cabo la misma en los territorios —organizando sus campañas, finanzas, y autopostulándose—. Lo anterior, según los mismos autores, fue incentivado por la flexibilidad normativa de tres maneras: primero, el poco control que se daba a los partidos para la nominación de candidatos terminó por descentralizar las decisiones partidistas; segundo, la posibilidad de presentar múltiples listas por partido incentivó los liderazgos y la competencia dentro de los mismos, lo que generó la necesidad de sustentar nichos electorales para obtener votos, al vincular a algunos líderes de partidos más a la competencia local que a la nacional —o por lo menos sustentando sus apoyos electorales en los actores de este nivel—, y, tercero, la repartición de escaños de acuerdo con las listas presentadas por las diferentes facciones hizo que fuese más importante la inversión en la reputación personal que en la del propio partido.

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La segunda etapa de la evolución de la (des)nacionalización señalada por Batlle y Puyana (2011) comienza con la Reforma Política de 2003 y está marcada por un proceso de renacionalización del sistema atribuible a los cambios normativos. Principalmente, la obligación de los partidos de presentar una lista única con la opción de activar el voto preferente implicó que elección tras elección las facciones fueran reacomodándose en diferentes partidos, ajustando sus estrategias hacia aquellas que fueron exitosas a nivel nacional. Sin embargo, aun cuando se da una gran relevancia a los cambios normativos sobre la nacionalización como factor catalizador, se dejan a un lado el estado de la integración vertical o los cambios que esta sufre, tal y como se hizo en la primera etapa. Estos análisis sugieren, en suma, que las normas de la competencia tienen un papel importante en la (des)homogenización de los apoyos electorales en Colombia, dada la forma en que los actores responden a ellas. Sin embargo, hace falta especificar la manera en que dicho resultado irrumpe en y (des)vincula los diferentes niveles de competencia. Asumiendo la lógica que sugieren, se podría esperar que los incentivos y las diversas causas de la desnacionalización durante los noventa hubieran separado las formas en que se desarrollaba la política en las elecciones por cargos municipales, departamentales y las de carácter nacional. De modo más general, la literatura ha señalado diferentes escenarios en los que resulta factible este desacoplamiento. En primer lugar, se sabe que la descentralización aumenta considerablemente la importancia de los cargos locales, y esto a su vez incentiva la desnacionalización vertical de los partidos, pero este incentivo opera cuando es acompañado de normas flexibles para que los miembros de partidos puedan desacoplarse de los partidos en los niveles regionales y locales, por ejemplo, con la creación de movimientos que pueden competir electoralmente y que no siempre poseen interés de unirse bajo una única etiqueta para participar en los eventos nacionales (Lago y Montero 2010). Así mismo, cuando las normas permiten a los partidos postular listas múltiples, abriendo la posibilidad de un alto grado de fragmentación, la nacionalización vertical pasa a depender no solo del número de listas que se presentan sino también de si coinciden o no los partidos que las postulan. En segundo lugar, la nacionalización puede verse afectada porque los partidos pierden capacidad de crear vínculos programáticos extraterritoriales (Schakel 2013; Došek y Freidenberg 2013), que se presenta de forma diferenciada en cada localidad o nivel de competencia, como en el caso

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colombiano (Batlle y Puyana 2011); esto ayuda a que los enraizamientos (o nichos electorales) de los partidos políticos cambien, por ejemplo, de un municipio a otro, o no sean estables en el tiempo. En tercer lugar, el grado de nacionalización vertical también se ve afectado por el surgimiento de liderazgos locales que pueden articular fuerzas dispersas en el territorio, así como por su capacidad de erigirse en alternativa frente a las élites nacionales. Por último, la celebración a destiempo de las elecciones de diferentes niveles permite al elector una mayor independencia de las etiquetas en el momento de apoyar candidatos a diferentes cargos (Došek y Freidenberg 2013).6 b. La nacionalización vertical y las estrategias de los actores en Antioquia Para analizar la competencia electoral en el departamento de Antioquia se calculó el número efectivo de partidos (NEP) para las elecciones de Concejo, Asamblea y Cámara de Representantes. En la ilustración 1 se muestran para Cámara y Asamblea el NEP departamental y, entre paréntesis, el NEP como promedio ponderado por el número de votos de cada uno de los 125 municipios.7 Para el Concejo se muestran el NEP del municipio promedio y, entre paréntesis, el promedio ponderado, igualmente, por el número de votos. La lectura de estos resultados indica que antes de 2003 hay una gran divergencia entre el NEP calculado a nivel departamental (Asamblea y Cámara) y el NEP promedio municipal (Concejo). En el primero hay tres partidos relevantes, y en el segundo, solo dos. Esto sugiere una división de estos dos escenarios de elección e insinúa una baja nacionalización vertical del sistema de partidos. Ahora, si se usa el promedio ponderado para corregir la volatilidad que produce el tamaño del censo electoral en cada municipio y para hacer comparables los tres indicadores, las diferencias

6 Este argumento no riñe con la idea de que la no concurrencia de las elecciones tiene efectos sobre las estrategias de los partidos y los candidatos que no son mecánicos, sobre todo en contextos en los que el alineamiento de los electores es inestable. 7 Se calculó el NEP por municipio y se obtuvo un promedio ponderado por el peso de cada , donde NEPi municipio sobre la votación total del departamento NEPponderado= es el Número efectivo de partidos del municipio i, Wi es el censo electoral del municipio i y W es el censo total del departamento. Este sencillo indicador muestra cómo puede afectar la competencia (o el NEP) de los municipios con mayor votación al total del NEP.

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entre el número de partidos relevantes en cada elección disminuyen entre niveles. En promedio, en cada municipio los cargos son disputados por tres partidos relevantes. Esto sugiere una mayor nacionalización con respecto a los años siguientes. Después de 2003, año en que se aplica la reforma, los resultados cambian. Primero, el NEP muestra cómo paulatinamente en las elecciones departamentales el número de partidos en competencia se reduce, fruto de su reacomodo, que responde a las pretensiones de dicha reforma; pero en las elecciones al Concejo el efecto es contrario, pues elección tras elección se agregan nuevos competidores. Por otra parte, el promedio ponderado muestra otro resultado interesante: con el avance de la reforma se cierra la competencia en cada municipio a los cargos que se disputan a nivel regional, pero se abre para el Concejo, lo que constituye un factor de desnacionalización del sistema de partidos y comienza por este último nivel. Ilustración 1. Número efectivo de partidos y número efectivo de partidos ponderado para las elecciones de Concejo, Asamblea y Cámara en Antioquia, 1997-2011 8

Número efectivo de partidos

7 6 5 4 3 2 1 0

1997

1998

2000

2,8 2,6

2002

2003

2,5 2,3

2006

2007

2010

2011

4,2 3,7

Cámara NEP departamental Cámara NEP Ponderado Asamblea NEP departamental Asamblea NEP Ponderado Concejo NEP Promedio departamento

6,6 5,2

2,9 2,7

2,4 2,2

7,8 6,5

6,6 5,6

5,5 4,8

1,9

1,8

4,2

4,8

Concejo NEP Ponderado

2,5

2,1

6,2

6,7

6,4

* Número efectivo de partidos ponderado por el censo de cada municipio.

Fuente: datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil y cálculos de los autores.

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Esta tendencia parece mostrar que, al contrario de los hallazgos con respecto a la homogeneidad territorial de los apoyos electorales a nivel nacional y a lo que se espera, la nacionalización vertical era mayor antes de la reforma que posterior a ella. En primer lugar, antes de 2003, aun cuando los partidos presentaban un alto grado de faccionalismo personalista que terminaba fragmentándolos en un gran número de listas, estas parecían poder agregarse de manera ordenada para competir en los escenarios regionales y nacionales (ver la ilustración 2). En este sentido, la normatividad imperante hasta entonces dio una salida a los contendientes locales para superar sus problemas de acción colectiva, es decir, la forma como se ordenaban dentro del partido para la competencia, dejando que las urnas hicieran este trabajo y esquivando engorrosas negociaciones. Sin embargo, cuando la competencia cambia al nivel departamental o nacional, este problema de acción colectiva se atenúa y los apoyos locales quedan ordenados bajo la misma etiqueta o bajo facciones departamentales que se reconocían dentro de un mismo partido. Ilustración 2. Tipo de desagregación de los partidos por niveles de competencia antes de 20038 Partido A Nivel nacional Listas

Facción 1

Listas

Facción 1

Facción 2

Listas

Facción 2

Listas

Facción 3

Listas

Nivel regional

Listas

Nivel local

Fuente: elaborada por los autores.

8 Las líneas señalan la forma como se vinculan los diferentes niveles y su desagregación.

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Para la fase posterior a 2003, los cambios normativos, en especial el umbral, la imposición de listas únicas y la prohibición de la doble militancia, implicaron cambios en la estrategia planteada por los actores para seguir en competencia. Los cambios más notables fueron i) facciones que se convirtieron en partidos de aspiraciones nacionales (e.g. Cambio Radical y Equipo Colombia), ii) la depuración de los partidos Liberal y Conservador, iii) el surgimiento de movimientos locales que parecían distanciarse de las líneas tradicionales (incluidos los movimientos significativos de ciudadanos) y iv) la aparición de nuevas organizaciones como resultado de coaliciones entre fuerzas regionales o partidarias que se unen para crear un nuevo partido (e.g. Polo Democrático Alternativo y el Partido Social de la Unidad Nacional). En suma, los incentivos contenidos en la nueva reglamentación permitieron salir a la luz a nuevos partidos, que estaban ocultos en forma de facciones, y que en las nuevas condiciones hicieron presencia a nivel nacional (induciendo un proceso de renacionalización). A nivel local, el descongelamiento fue mucho más profundo, al sacar a flote aquellas microfacciones que competían solo en este nivel (ver la ilustración 3). Más aún, el aumento en la incertidumbre sobre la posibilidad de entrar en listas con cupos limitados implicó para muchos jugadores en el nivel municipal asumir alguna de las siguientes estrategias: negociar la entrada a alguna de las formaciones partidistas tradicionales, adherirse a alguno de los partidos transicionales9 o crear una nueva etiqueta (Arenas Gómez, Bedoya Marulanda y Echeverry 2012); el resultado final de esto fue la configuración de sistemas a escala local que claramente se distinguían de los regionales y nacionales. En lo que resta del artículo, y tomando en consideración lo anterior, nos centraremos en la forma como las normas de la competencia (como factores catalizadores) ofrecen incentivos a los partidos y candidatos para adoptar estrategias que no coinciden en todos los niveles y terminan influyendo los niveles de nacionalización. Eligiendo como parteaguas (divisorio) la reforma política de 2003, planteamos la existencia de dos momentos. Durante el primero (1997-2000), los partidos políticos muestran una clara tendencia a la nacionalización vertical o, lo que es lo mismo, a una mayor coordinación entre arenas electorales; una razón es que las reglas

9 Usamos la expresión acuñada por Gutiérrez Sanín (2006a).

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Ilustración 3. Tipo de desagregación de los partidos por niveles de competencia después de 200210 Partido A Nivel nacional Partido A

Partido A

Facción 1 (partido B)

Facción 2 (partido C)

Facción 3 (partido D)

Facción 1 (partido B)

Facción 2 (partido C)

Facción 3 (partido D)

Facción 1 (partido B)

Otro partido

Facción 2 Otro (partido C) partido

Otro partido

Facción 3 (partido D)

Otro partido

Nivel regional

Otro partido

Nivel local

Fuente: elaborada por los autores.

institucionales eran permisivas con los candidatos en el uso discrecional de varias etiquetas, lo que propiciaba que un político regional tuviera la posibilidad de tener su propio partido en las elecciones locales, sin que esto le impidiera ser parte activa de alguno de los tradicionales en otros niveles de competencia. Es decir, se incrementó el número de organizaciones con personería jurídica, pero ello no significó que dejara de existir la membresía liberal o conservadora. El segundo momento (2003-2011) está marcado por una tendencia a la desnacionalización, asociada con el cambio normativo que hizo inoperante la estrategia

10 Las líneas señalan la forma en que se vinculan los diferentes niveles y su desagregación. Los símbolos nos indican las diferentes fracturas que ocurren en los antiguos vínculos.

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de aglomerar distintas facciones bajo una etiqueta nacional, de acuerdo con las cuatro pautas mencionadas anteriormente. Esto implicó, por un lado, la multiplicación de los movimientos y partidos que competían en el nivel local, y, por otro, que los actores que aspiraban a ocupar lugares importantes en la competencia nacional intentaran coordinar solo aquellos niveles que les permitieran mejores resultados. Ambos reacomodos terminaron por desligar la competencia municipal de la departamental y la nacional.

2. La nacionalización vertical en las votaciones regionales: una mirada de las elecciones de Concejo, Asamblea y Cámara de Representantes, 1997-2011 a. Las lógicas de la competencia, estrategias de partidos y partidarios y la nacionalización vertical ante los cambios normativos Al observar de forma más detallada los procesos electorales en Antioquia en los períodos pre- y posreforma, se puede afirmar que el nuevo marco normativo tuvo un efecto en el mediano plazo sobre el ordenamiento del sistema de partidos, tal y como lo han documentado Rodríguez-Raga y Botero (2006), Ungar y Arévalo (2004) y Pérez Guevara (2009). Según muestra la tabla 1, el número de movimientos y partidos que compitió en cada tipo de elección —Concejo, Asamblea y Cámara— creció hasta 2003, y a partir de entonces se redujo hasta 2011. Sin embargo, esta reducción y el reordenamiento que implicó no se tradujeron en una mayor nacionalización vertical o congruencia del sistema, aun cuando se consolidó un número específico de partidos que participaron en la contienda en todos los niveles. La razón de lo anterior es que, más que el número de partidos, la reforma parece haber cambiado la manera como estos se ordenan para lograr sus apoyos electorales. Así, aquellos que tenían presencia en todos los niveles antes de 2003 tuvieron un porcentaje de votos más homogéneo en cada uno de ellos y entre territorios, mientras que en años posteriores a la reforma este tipo de partidos perdieron un peso importante en las elecciones para Concejo, lo que evidencia la presencia de otros partidos y movimientos con capacidad de movilización electoral, cuya incidencia se restringe a las elecciones municipales donde son fuertes competidores.

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Tabla 1. Resumen del tipo de competidores (partidos) en las elecciones de Concejo, Asamblea y Cámara en Antioquia, 1997-2011 1997

1998-2000 2002-2003 2006-2007 2010-2011

Partidos y movimientos en competencia por Concejo

Partidos y movimientos en competencia por Asamblea

Partidos y movimientos en competencia por Cámara

Partidos que compiten en todos los niveles

Porcentaje de votos de partidos, en todos los niveles

CA85%, CO 95%, AS 92%

CA92%, CO 38%, AS 43%

CA 96%, CO 80%, AS 92%

CA 91%, CO 78%, AS 94%

Partidos que compiten solo por Concejo

Partidos que compiten en Concejo y Asamblea

Partidos que compiten solo por Cámara

Fuente: datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil y cálculos propios de los autores.

Antes de 2003, solo dos de los partidos que tenían presencia en todos los niveles —Liberal y Conservador— desplegaron listas para las elecciones de Concejo en cada municipio —en muchos casos no lo hacían bajo la etiqueta

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oficial, sino que lo realizaban por medio de movimientos personalistas de sus facciones—, y aun cuando compitieron con una gran cantidad de movimientos de carácter local, lograron hacerse con la mayoría de votos a través de sus múltiples listas y facciones. Después de 2003, cuando salieron a luz aquellos partidos que reposaban ocultos bajo las etiquetas tradicionales, los antiguos protagonistas perdieron la capacidad de presentarse y obtener apoyo electoral en todos los municipios, lo que ayudó a desligar los tres niveles de elección, debido a la alta competitividad característica del nivel local. En esta instancia, el primer hallazgo refuerza la idea de que la descentralización, a pesar de la desinstitucionalización de los partidos tradicionales en una primera fase (Dargent y Muñoz 2011), no tuvo efectos en el nivel de congruencia, pues el faccionalismo no fue un obstáculo insuperable en el momento de establecer niveles de coordinación vertical, es decir, partidos altamente fragmentados a nivel local fueron agrupando sus facciones conforme se subía en la escala de competencia. En este sentido, es indudable que los cargos locales tienen importancia para los actores políticos, tal y como lo sugiere el número de competidores en los municipios durante todo el período, pero la congruencia está más ligada a la forma como se organizan estas expresiones y sus facciones de acuerdo con las normas de competencia, las expectativas que se generan respecto a posibilidades de triunfo, el número y la heterogeneidad de los competidores. Para entender esto cabe considerar tres adaptaciones estratégicas de los actores frente a los cambios normativos. En primer lugar, hay que atender la manera como actúan partidos y candidatos ante el efecto producido por la combinación de tres criterios normativos: la regulación de la creación de partidos o movimientos, la fórmula de conteo de votos y el establecimiento de un umbral. El primer elemento tuvo leves modificaciones durante el período, pero los criterios segundo y tercero cambiaron significativamente con la reforma de 2003. En nuestro contexto, la repartición de escaños con el sistema de cuotas y residuos (Hare) permitió que los competidores se formaran expectativas sobre el éxito electoral en todos los niveles con sus apoyos coordinados verticalmente a través de listas de partidos de facciones y de la etiqueta tradicional, lo que hizo que la fragmentación local no se expresara en la misma magnitud al subir en la escala. Así, quienes competían a nivel departamental y nacional sumaron el apoyo de

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listas que en el nivel local competían abiertamente, incluso con un gran rendimiento en términos de escaños. Por el contrario, cuando se implementó el umbral del 2% y se transitó a la fórmula d´Hont, los datos muestran que la competencia nacional fue reservada a grandes partidos (con capacidad de saltar el umbral), mientras que en lo local los políticos se concentraron de manera más autónoma, primero, por las mayores posibilidades de influir en el resultado, y, segundo, por la posibilidad de moverse en coaliciones ad hoc, incluso por medio de etiquetas partidistas de una sola elección. La segunda adaptación estratégica está asociada con el establecimiento de la lista única, el voto preferente y la prohibición de la doble militancia. Esto trastocó las prácticas a través de las cuales candidatos y partidos solían establecer sus juegos de coordinación estratégica. El faccionalismo y fraccionamiento de liberales y conservadores, expresados en el considerable número de listas portadoras de la misma etiqueta, fueron asumidos por muchos candidatos como una forma de reducir los costos de autopostulación; a su vez, esto coincidía con el interés de los partidos tradicionales de hacer presencia en todos los municipios contando con candidatos que, al ostentar la etiqueta liberal o conservadora, ofrecían la posibilidad de aportar votos a una candidatura de jerarquía departamental o nacional. Poseedores de una marca reconocida, ofrecían en muchos contextos locales y departamentales la mejor alternativa para coordinar las elecciones en todos los niveles, como se muestra en el apartado anterior, lo cual tuvo por efecto una mayor congruencia del sistema de partidos. En contraste, establecida la restricción, se vieron reducidas tanto las posibilidades de muchos políticos locales de figurar en las listas de los tradicionales como la capacidad de estos mismos partidos de operar como articuladores de votaciones que se fueran sumando verticalmente. Como resultado de este quiebre de la coordinación surgieron múltiples movimientos que, sumándose a otras expresiones políticas, aumentaron a nivel municipal la competencia, efecto que no se limitó a las grandes circunscripciones locales. De este modo, en algunos municipios las facciones tomaron el lugar de los viejos partidos, mientras que en otros la competencia se dio abiertamente entre los viejos partidos y organizaciones partidistas que emergieron gracias al nuevo marco normativo. El tercer factor legal que implicó una adaptación estratégica con efectos sobre la congruencia es el calendario electoral. La no simultaneidad de

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las elecciones locales/departamentales frente a las nacionales, así como el cambio en la duración de los períodos de los cargos de los ejecutivos subnacionales, han impedido que se produzcan arrastres automáticos entre niveles electorales. No obstante, esto no niega la generación de expectativas, ni los procesos de imitación de estrategias de unos niveles en otros ni la cooptación de organizaciones con fuerte presencia local por parte de organizaciones que aspiran a cierta figuración nacional. Lo que cabe resaltar respecto a este tercer factor es que el desacople del calendario electoral ha alentado el desarrollo de estrategias que configuran “coaliciones” muy heterogéneas entre fuerzas locales, departamentales y nacionales, cuyo criterio de configuración no es, en todos los casos, la pertenencia a un único partido. b. La magnitud de la nacionalización vertical en Antioquia, 1997-2011 Para medir la magnitud de estos cambios aquí anunciados hemos calculado la variación del índice de disimilitud, que mide la semejanza en los apoyos electorales que recibe cada uno de los partidos en los distintos nivel de competencia,11 de manera tal que constituye un buen indicador del grado de nacionalización vertical de los partidos que compiten en todas las elecciones. Los resultados de estos cálculos (ilustraciones 3 y 4) evidencian las diferencias cuantitativas en los niveles de congruencia de los partidos tradicionales y no tradicionales durante todo el período estudiado. Así, entre 1998 y 2000, el pequeño valor de este indicador señala una mayor congruencia del sistema de partidos, lograda porque los tradicionales, además de captar la mayor parte de los votos, lograron apoyos similares en todos los municipios y elecciones,

11 Este índice es una variación de la presentada por Schakel (2013). La variación realizada permite comparar por pares los tres niveles de competencia para elecciones en cuerpo colegiado; en este sentido, la disimilitud entre Asamblea y Concejo se calculó como , donde s es el número de municipios, n el número de partidos que compite en todos los niveles, XjiA la proporción de votos que obtuvo en el municipio j el partido i que compite en todos los niveles para Asamblea, y XjiCo, la proporción de votos que obtuvo en el municipio j el partido i que compite en todos los niveles para Concejo. Entre Concejo y Cámara se calculó como , donde XjiCa es la proporción de votos que obtuvo en el municipio j el partido i que compite en todos los niveles para Cámara. Y entre Asamblea y Cámara se obtiene como .

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mientras que los otros cuatro partidos no alcanzaron a tener un cubrimiento regional completo en las elecciones de Concejo (Autoridades Indígenas de Colombia solo presentó listas para las elecciones de Concejo en dos municipios —1,6%—, el Movimiento C4 en quince —12%—, el Movimiento Político Comunal y Comunitario en 39 municipios —31,2%— y el Movimiento Laicos por Colombia en 23 municipios —18,4%—). Entre 2002 y 2003 los niveles de disimilitud se elevaron drásticamente, como era de esperarse. La explicación ha sido reiterativa: en el primer año, la elección de Cámara de Representantes aún tiende hacia el bipartidismo tradicional, mientras que la separación de sus facciones aumenta en el nivel local y regional el número de colectividades que pueden contarse por separado y que restan votos a los partidos tradicionales. Pero lo que sí es nuevo es que el cambio normativo parece afectar solo la congruencia de estos últimos, disminuyéndola, mientras que los otros partidos que aquí se estiman, aun cuando no presentaron listas en todos los municipios, lograron ser mucho más “fuertes” electoralmente en la región (AICO, ASI, MOIR, C4 y Unión Cristiana), lo que evidencia que la separación les permitió a las facciones ganar apoyos en sus nichos electorales, y a otras colectividades explorar terrenos con relativo éxito. Es por esto que hay una gran diferencia entre los indicadores de las ilustraciones 4 y 5. En las cuatro elecciones siguientes (Cámara 2006 y 2010, Asamblea y Concejos municipales 2007 y 2011), el índice de disimilitud muestra una tendencia que no se altera mucho, lo que hace evidente el efecto de la reforma sobre la estabilización del número de partidos. Sin embargo, este efecto es notorio solo en las elecciones de orden nacional. Los partidos más fuertes que compitieron en este nivel incursionaron y ganaron terreno en todos los demás, como señala la disminución de los índices entre Concejo y Cámara y Asamblea y Cámara (algunos de ellos provenientes de las antiguas facciones tradicionales, como Alas Equipo Colombia, Cambio Radical, Colombia Democrática y el Partido Social de Unidad Nacional, y de partidos alternativos, como el Polo Democrático Alternativo, Partido Verde y Mira), pero compitieron en lo regional y local con un amplio número de partidos volátiles con capacidad de aglutinar votos y proyectarse más allá de un municipio. Es por esto que se mantienen las diferencias entre los distintos índices de disimilitud.

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Ilustración 4. Índice de disimilitud de apoyos electorales de partidos en las elecciones de Concejo y Asamblea de Antioquia entre 2000 y 2011 0.07 0.06 0.05 0.04 0.03 0.02 0.01 0.00

2000

2003

2007

2011

Fuente: datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil y cálculos propios de los autores. Ilustración 5. Índice de disimilitud de apoyos electorales de partidos en las elecciones de Concejo y Cámara y Asamblea y Cámara en Antioquia, 1998-201012 0.45

0.39

0.40 0.35 0.30 0.25 0.20 0.15

0.17

0.38

0.35

0.38

0.34

0.19

0.10 0.05 0.00

1998-2000

2000-2003

Disimilitud Concejo-Cámara

2006-2007

2010-2007

Disimilitud Asamblea-Cámara

Fuente: datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil y cálculos propios de los autores.

12 Aquí, la disimilitud entre los partidos de Concejo y Cámara y Asamblea y Cámara se realizó tomando los votos que obtuvieron los partidos en las elecciones para las corporaciones locales de un año específico para compararlos con los votos que tuvieron estos mismos partidos en las elecciones a Cámara que se llevaron a cabo un período atrás; por ejemplo, para calcular la disimilitud que se muestra en 1998-2000 se usaron las elecciones a la corporación nacional de 1998 y las elecciones locales de 2000. Se hizo así para conocer el peso que tienen las elecciones nacionales sobre las locales.

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Para comprender mejor lo anterior, se debe dejar de lado el análisis que se hace de los partidos de manera individual, para poder tener una impresión agregada de los efectos que generan sobre la competencia multinivel la reforma y la presencia de otros competidores que no participan en todas las elecciones. En este sentido, se estudia el sistema de partidos en su conjunto calculando para las elecciones de Concejo, Asamblea y Cámara el índice de congruencia13 como medida de la nacionalización vertical del mismo. El resultado más notable es que antes de 2003 el bajo valor del indicador muestra una mayor congruencia entre las diferentes elecciones; sin embargo, la aplicación de la norma rápidamente abrió una brecha entre las dinámicas y los competidores relevantes a nivel nacional, departamental y local, según lo muestran los datos contenidos en las ilustraciones 6 y 7. Igual de importante es ver el efecto temporal y diferenciado entre corporaciones que genera el cambio normativo; por una parte, la incongruencia entre Asamblea y Cámara parece corregirse con mayor rapidez que entre Concejo y Cámara; esto indica que, si bien los partidos nacionales han permeado tanto las elecciones departamentales como municipales, su impacto es mayor en las primeras, perdiendo relevancia cuando se baja al nivel de los municipios. Adicionalmente, cuando se valora la congruencia entre Concejo y Asamblea, se nota que, aun cuando el efecto de la reforma parece corregirse con el tiempo, los partidos no logran coordinarse de la misma forma que como lo hacían en el período previo a la misma. En otras palabras, lo que estos cálculos indican es que las dinámicas de la competencia por los concejos municipales terminaron separándose de las demás elecciones. Aquí cumplen un papel significativo el faccionalismo heredado en la década anterior y

13 Para calcular la congruencia se hizo una pequeña variación al indicador propuesto por Gibson y Suárez-Cao (2010); así, para calcular la congruencia entre Concejo y Asamblea se usó la fórmula: MSD=[ *, donde es el NEP en el municipio i para las elecciones a Concejo, , el NEP promedio en el departamento para las mismas elecciones, y , el número efectivo de partidos en los resultados departamentales para Asamblea. En cuanto a la congruencia entre Concejo y Cámara, se calculó: MSD=[ *, donde es el NEP para los resultados departamentales de Cámara de Representantes. Para la congruencia entre Asamblea y Cámara se compararon solo el y el ; así, MSD=[ *, por tener el mismo tamaño de distrito.

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la gran importancia que tienen los cargos municipales para algunos actores políticos; el resultado es una mayor diversificación de la oferta electoral local: algunas expresiones nuevas y otras que antes competían de manera “ordenada” bajo las etiquetas tradicionales, lo hacían entonces con autonomía y con diversos niveles de coordinación con otras organizaciones que saltan al nivel departamental o nacional. También, esto deja ver cómo el tamaño del distrito es importante para entender la forma en que los partidos coordinan sus esfuerzos entre arenas electorales. De este modo, parece que los partidos prefieren coordinar sus acciones entre las elecciones que se llevan a cabo en distritos de igual tamaño, en este caso, entre Asamblea y Cámara. Una posible explicación es que los candidatos con aspiraciones nacionales pueden presentarse a puestos a nivel regional para solidificar sus bases electorales, y, por lo tanto, terminan relegando los distritos más pequeños; además, el tamaño de lo regional es óptimo para que las nuevas alternativas incursionen sin altos costos como en los que incurrirían a nivel nacional, y la coincidencia con la circunscripción de la Cámara les permite posteriormente proyectarlas a ese nivel (Moreno 2003). En suma, lo que presenciamos es que la reforma de 2003 permitió la implosión de la competencia partidista local, haciendo visible todas aquellas microfacciones y expresiones interesadas solo en este nivel, cuyo número e importancia se habían subestimado hasta el momento. Así mismo, su efecto es diferenciado en todos los niveles de competencia; en este caso, y de acuerdo con lo expuesto, ayudó a consolidar los partidos y a generar una mayor congruencia entre las elecciones nacionales y departamentales, pero desvinculó los niveles municipales, donde los actores políticos pueden usar etiquetas fugaces para sus pretensiones políticas (por ejemplo, “Todos juntos por i”, donde i es el municipio donde se da la contienda).14 En este sentido, las normas de competencia, los incentivos que estas brindan y las estrategias de los actores son factores catalizadores que ayudan a que la descentralización genere diversos grados de desnacionalización.

14 Durante el período estudiado son muchos los ejemplos de este tipo de partidos; entre ellos se pueden mencionar: Por Caldas Vale la Pena, Renovación Guarceña, Sabaneta Somos Todos, San Rafael en Acción, Transparencia Ciudadana, Unidos por Caucasia, Unidos por el Salto, Unidos por San Luis, Nariño con Futuro, Movimiento Unidos Todos por La Estrella, Movimiento Inconformismo Social Nareño, Movimiento de Unidad Cacereña, entre muchos otros.

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Ilustración 6. Índice de congruencia entre las elecciones de Concejo y Asamblea en Antioquia, 1997-2011 18.00

16.14

16.00 14.00 12.00 10.00 8.00

6.37

6.00

3.23

4.00 2.00 0.00

1.09

0.51

1997

2000

2003

2007

2011

Fuente: datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil y cálculos propios de los autores. Ilustración 7. Índice de congruencia entre las elecciones de Concejo y Cámara y Asamblea y Cámara en Antioquia, 1997-201115 7.00

6.39

6.08

6.00 5.00 4.00

3.75

3.54

3.00 2.00 1.00 0.00

1.12

0.93

0.28 1998-2000

2000-2003

Congruencia Concejo-Cámara

0.00 2006-2007

2010-2011

Congruencia Asamblea-Cámara

Fuente: datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil y cálculos propios de los autores.

15 Para calcular la congruencia con respecto a Cámara, se tomaron las elecciones para las corporaciones locales de un año específico y las elecciones a Cámara anteriores; por ejemplo, para calcular la congruencia que se muestra en 1998-2000 se usaron las elecciones a la corporación nacional de 1998 y las elecciones locales de 2000. Esto es así para conocer el peso que tienen las elecciones nacionales sobre las locales.

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Conclusiones Los análisis que se han realizado hasta ahora sobre los cambios institucionales muestran cómo los partidos y candidatos plantean estrategias para continuar en el ruedo político, que evolucionan de acuerdo con la experiencia que se recoge en cada contienda electoral. Aquí se muestra cómo este comportamiento se fragua de acuerdo con las expectativas del comportamiento de otros actores y a partir de los resultados esperados con una acción concreta, todo esto matizado por los incentivos que las mismas normas ofrecen. En este sentido, la forma como los actores leyeron las normas reguladoras de la competencia delata una mayor coordinación entre niveles en el momento previo a la reforma de 2003 y una fractura de la misma en el momento en que se aplica la nueva normatividad. Obviamente, lo dicho hasta ahora no les resta importancia a otros factores que la literatura ha señalado. Pero sí permite advertir que factores como la descentralización tienen un efecto no lineal sobre la nacionalización, y su carácter situacional ayuda a entender por qué la disputa por los cargos locales se desliga, respondiendo a ciertos incentivos, de la competencia en otros niveles. Concretamente, revisado el caso de Antioquia, la laxitud en los umbrales, la multiplicidad de listas y los escaños que obtenían por residuo en el ámbito nacional ayudaron a que los políticos antioqueños adscritos a los partidos tradicionales se interesaran en la coordinación de estos niveles. Aprobada la reforma de 2003, con las restricciones que impuso a las organizaciones partidarias y sus posibilidades en la competencia, la coordinación entre las arenas electorales cambia drásticamente. El efecto más notorio es que las elecciones municipales se desligan de las demás, ofreciendo resultados más competitivos y volátiles. La discusión queda abierta en torno a los mecanismos que explican por qué los cambios en las normas fracturan la coordinación de los niveles de competencia desde los municipios. Las restricciones impuestas por las normas indujeron el proceso de depuración de los partidos tradicionales, comenzando desde lo local, reconfigurando el sistema a partir del reacomodo de las facciones en nuevos partidos y en coaliciones ad hoc (movimientos significativos de ciudadanos), lo que en conjunto incrementó el número de competidores en este nivel, mientras que en los otros se mantenía estable o se reducía.

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Otro factor que refuerza lo anterior es que el tamaño del distrito matiza las decisiones de los partidos y afecta la nacionalización. Antes de la reforma, su efecto no es tan evidente y se reduce al aporte ponderado de cada municipio al electorado departamental; con ello se mostró que los niveles de competencia crecen a medida que el número de votantes es mayor, pues en los municipios con mayor potencial electoral, distintos movimientos buscaron captar votos con diversos fines: cumplir con sus aspiraciones locales o sumar para catapultar sus listas a nivel departamental o nacional. Pero luego de la reforma, el tamaño del distrito toma otro significado, esto es, al perder importancia los municipios dentro de la coordinación de los partidos, el departamento se convierte en el nodo que aglutina las aspiraciones electorales entre Asamblea y Cámara. Esto ofrece la posibilidad de usar cada una de estas elecciones que operan en el mismo distrito para reforzar las apuesta que los políticos hacen en la elección subsiguiente, con efectos interactivos.

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H John Fredy Bedoya Marulanda es economista y magíster en Ciencias Políticas del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia (Colombia); profesor del Instituto de Estudios Políticos y coordinador de la línea de investigación “Sistemas políticos locales y estudios de opinión pública” del Grupo Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia. Correo electrónico: john.bedoyam@udea.edu.co Juan Carlos Arenas Gómez es sociólogo y magíster en Ciencia Política de la Universidad de Antioquia (Colombia) y doctorando de la Escuela de Política y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martín (Argentina). Es profesor del Instituto de Estudios Políticos y miembro del Grupo de investigación Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia. Correo electrónico: juan.arenas@udea.edu.co

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El efecto de la experiencia escolar en el desarrollo de actitudes favorables hacia la democracia como mejor sistema político: el caso de estudiantes peruanos recién graduados del nivel secundario Lars Gunnar Stojnic Chávez Pontificia Universidad Católica del Perú DOI: http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint85.2015.04 RECIBIDO: 27 de mayo 2014 APROBADO: 10 de febrero de 2015 MODIFICADO: 8 de mayo de 2015 RESUMEN: El “nivel educativo” se reconoce en la literatura como factor positivo en el

desarrollo de actitudes democráticas; sin embargo, la evidencia indicaría que este no sería el caso en algunos países de Latinoamérica, como Perú. En el artículo propongo ampliar el tratamiento de la educación como dimensión de análisis, buscando evaluar cuantitativamente el efecto de la experiencia escolar en la socialización política. A través de tres modelos de regresión múltiple —partiendo de una encuesta de elaboración propia— se comprueba que la percepción de haber sido expuestos a mecanismos participativos democráticos durante su experiencia escolar tendría un impacto positivo y significativo en la disposición de estudiantes recién graduados de secundaria para considerar la democracia como mejor sistema político.

PALABRAS CLAVE: actitudes políticas • democracia • experiencia escolar • participación estudiantil • Perú

H Este artículo fue elaborado con base en el trabajo de investigación para la tesis “School Experience Effect on Democratic Attitudes: The Peruvian Case”, aprobada en junio de 2012 para optar al título de magíster en Investigación en Ciencia Política por la Universidad Pompeu Fabra (España). El artículo no contó con ninguna financiación.

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The Effect of School Experience in Developing Favorable Attitudes towards Democracy as the Best Political System: The Case of Recent High School Graduates in Peru ABSTRACT: “Educational level” is recognized in the literature as a positive factor in developing democratic attitudes; however, the evidence seems to indicate that this is not the case in some countries of Latin America, such as Peru. In this article I propose to broaden the treatment of education as a dimension of analysis, seeking to evaluate quantitatively the effect of school experience on political socialization. Through three multiple regression models —starting from a survey of my own making— it is seen that the perception of having been exposed to participatory democratic mechanisms during school experience has a significant, positive impact on the readiness of recent secondary school graduates to consider democracy as the best political system. KEYWORDS: political attitudes • democracy • school experience • student participation • Peru

O efeito da experiência escolar no desenvolvimento de atitudes favoráveis à democracia como melhor sistema político: o caso de estudantes peruanos recém-formados do Ensino Médio RESUMO: O “nível educativo” é reconhecido na literatura como fator positivo no desenvolvimento de atitudes democráticas; contudo, a evidência indicaria que este não seria o caso em alguns países da América Latina, como o Peru. Neste artigo, proponho ampliar o tratamento da educação como dimensão de análise e busco avaliar quantitativamente o efeito da experiência escolar na socialização política. Por meio de três modelos de regressão múltipla —partindo de um questionário de elaboração própria—, comprova-se que a percepção de terem sido expostos a mecanismos participativos democráticos durante sua experiência escolar teria um impacto positivo e significativo na disposição de estudantes recém-formados do Ensino Médio para considerar a democracia como melhor sistema político. PALAVRAS-CHAVE: atitudes políticas • democracia • experiência escolar • participação

estudantil • Peru

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Introducción1 La educación, tanto desde lo teórico como desde lo empírico, es señalada como una dimensión social importante de analizar al abordar aquellos factores que inciden en el desarrollo de actitudes políticas favorables para la democracia. Así, autores modernos y contemporáneos —tales como Rousseau, Mill, Tocqueville, Dewey, Durkheim, Rawls, Giroux, Apple y Gutmann— han reconocido en ella, independientemente de sus distintas posiciones teóricas y normativas sobre la democracia, un medio fundamental para el fortalecimiento de una cultura afín con la aspiración democrática. Así, desde el trabajo clásico de Almond y Verba (de 1963), la educación ha sido reconocida recurrentemente en el campo de estudio de las actitudes políticas como un factor positivo en el desarrollo de actitudes democráticas; sin embargo, el principal énfasis de la investigación se ha puesto en medir el impacto que tendría el hecho de que un individuo avance en el sistema educativo formal. En tal sentido, el aporte de este texto sería analizar si, a nivel individual, más que avanzar de un nivel educativo al siguiente o de acumular años en el sistema educativo, la experiencia escolar de los estudiantes tendría un efecto positivo sobre sus disposiciones para considerar la democracia como el mejor sistema político posible. Esta actitud se reconoce en la literatura como fundamental para el fortalecimiento de los niveles de legitimidad del sistema democrático, y, por tanto, aportaría a su funcionamiento y sostenibilidad en el tiempo. En concreto, y con respecto a la experiencia escolar, el interés radicaría en identificar el efecto que tendrían la existencia y el funcionamiento de mecanismos de representación y participación estudiantil, concretamente en el nivel secundario, en el desarrollo de la actitud antes señalada. Este trabajo se enfocó en el caso peruano, siendo la de este una de las muchas democracias consideradas de “tercera ola”, que en las últimas tres décadas no ha dejado de enfrentar obstáculos en su búsqueda por fortalecerse. La elección de este caso se sustenta en el hecho de que hay una interesante evidencia cuantitativa —compilada por el proyecto LAPOP (Carrión y Zárate 2010, 77)— que plantea 1 Dedico este artículo a Clau por su confianza, su apoyo y sus sonrisas incondicionales y agradezco al profesor Romain Lachat, de la UPF, por su confianza y guía en el proceso de investigación.

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que, a pesar de que en la región de América Latina el nivel educativo de las personas sería un factor determinante con respecto a sus actitudes democráticas, en Perú avanzar dentro del sistema educativo formal aparentemente no tendría efecto sobre el desarrollo de tales actitudes (Carrión y Zárate 2010, 110-113). En este sentido, un análisis más cercano del caso peruano puede ser interesante para determinar si la educación escolar debe ser descartada como un factor explicativo o si debe ser abordada desde otra perspectiva. La pregunta de investigación que se propone responder, entonces, es: ¿La exposición a mecanismos participativos en la escuela tiene un efecto significativo sobre las actitudes de los estudiantes peruanos hacia la democracia? El interrogante se abordó analizando datos de una encuesta de elaboración propia aplicada a estudiantes peruanos recién egresados del nivel secundario. Si bien no es posible generalizar los resultados de este estudio, debido al tamaño de la muestra y al hecho de que se basan en un solo estudio transversal, considero que sería interesante abordar los resultados como un paso inicial para investigaciones de mayor envergadura. Al controlar diferentes variables, el análisis de los datos evidencia para la población objetivo que su percepción de haber sido expuesta a mecanismos participativos como parte de su experiencia escolar tendría un impacto positivo sobre su nivel de apoyo a la idea general de democracia. El artículo se divide en cuatro secciones. En primer lugar, se presentan la revisión de la literatura y el marco teórico utilizado; en segundo y tercer lugar, respectivamente, el diseño de la investigación y los principales resultados del estudio; finalmente, las conclusiones y reflexiones producto del trabajo.

1. Apoyo político a la democracia y a la educación: revisión de la literatura y marco teórico a. Apoyo político y democracia Al analizar el desarrollo y la consolidación de cualquier sistema democrático se suele hacer referencia a los niveles de legitimidad otorgados por la ciudadanía al sistema como una de las dimensiones fundamentales de análisis.2 Autores como 2 Autores clásicos tales como Tocqueville, Montesquieu y Rousseau (Hadenius 2001, 4) han argumentado que la democracia depende fuertemente de la calidad de las “personas como

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Diamond (1993 y 1999), Norris (2011a y 2011b), Dalton (2004), Stolle y Hooghe (2005) y Carrión, Zárate y Selingson (2008) han defendido la noción de que la democracia requiere un conjunto particular de orientaciones de sus ciudadanos, debido al efecto que estas tendrían en su fortalecimiento. Como han demostrado Dalton (2004, 162) y Norris (2011a, 120), este sería el caso tanto de las democracias industrializadas como de democracias de la “tercera ola” en todo el mundo. Partiendo de dicha premisa fundamental, para el desarrollo del presente trabajo he decidido basarme en el marco teórico desarrollado por David Easton, denominado “Apoyo Político”. Easton (1975, 436) propuso un marco teórico de tres niveles, que definió como “la manera en que una persona se orienta evaluativamente a algún objeto [político] mediante sus actitudes o su comportamiento”. Así, Easton distinguió entre las actitudes evaluativas de las personas hacia tres objetos políticos: la comunidad política (apoyo a la nación); el régimen político (el cual dividió en los principios, normas y procedimientos y las instituciones del sistema político), y las autoridades políticas (elegidas en un momento particular). Easton entendió que el apoyo de las personas al régimen democrático no podía ser analizado o entendido mediante una concepción monodimensional de las actitudes políticas, y, debido a esto, propuso un marco multidimensional a fin de poder captar mejor la complejidad del apoyo ciudadano a los distintos objetos democráticos. Asimismo, reconoció que las actitudes de los ciudadanos debían ser analizadas desde distintos niveles (1975, 444), y, por tal razón, diferenció entre la clase de apoyo que podía ser afectado por experiencias y evaluaciones de corto plazo (apoyo específico), y el nivel de “apoyo difuso”, el cual consistía en las evaluaciones de los ciudadanos de lo que un objeto significaba o representaba desde el campo de las valoraciones y/o adhesiones subjetivas.3 ciudadanas”. Asimismo, autores contemporáneos tales como Callan (1997, 3) y Mouffe (1999, 16-17) han defendido la importancia de desarrollar una serie particular de actitudes y compromisos respecto a los “principios de la democracia moderna”, a fin de poder desarrollar una fuerte noción de ciudadanía. 3 Es posible identificar elementos de encuentro entre los planteamientos de Easton y la propuesta de “cultura política” desarrollada por Almond y Verba para analizar el comportamiento político. Dicha noción es definida por los autores como “específicamente, orientaciones políticas, actitudes hacia el sistema político y sus diversos componentes” (1989, 12), e identifican particularmente tres categorías de orientación ciudadana: la orientación cognitiva (conocimiento y

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Optar por lo planteado por Easton como marco de referencia se sustenta en tres razones. En primer lugar, identifica claramente y separa los niveles y subniveles de apoyo político (comunidad, régimen y autoridades); al hacerlo, el autor y los autores que se han valido de dicho marco han demostrado claramente que el apoyo a los distintos niveles tiene efectos diferentes sobre el régimen democrático en cuanto a legitimidad y estabilidad (Dalton 2004). En segundo lugar, el marco permite una diferenciación analítica entre las actitudes que serían reflejos de una evaluación del desempeño y aquellas actitudes que podrían representar sentimientos políticos más arraigados y que, como Easton propone, “pueden proveer una potencial reserva de apoyo en tiempos de tensión política” (Dalton 2004, 8). Finalmente, el marco no solo reconoce la importancia de preguntar por las percepciones hacia una idea general de democracia, sino que busca complementar esto con percepciones ciudadanas acerca de ciertos valores y principios que son fundamentalmente intrínsecos a la noción de la misma. Siguiendo este marco de referencia, autores diversos como Diamond (1999, 65) y Schedler y Sarsfield (2007, 637) brindan evidencia clara acerca de cómo el compromiso popular con la democracia, con sus valores y principios y con la creencia de que es el mejor régimen para su propia sociedad sería el principal indicador de legitimación democrática, y, por consiguiente, se convertiría en la condición necesaria para lograr su consolidación. Así, asegurar un fuerte apoyo difuso (“afectivo”) sería fundamental para que un régimen democrático sea más estable y duradero, debido a que las actitudes de este tipo estarían fuertemente enraizadas en el ser individual, y, así, los individuos serían más resilientes ante un revés de corto plazo o una crisis democrática (Almond y Verba 1989, 354; Easton 1975, 447). En el desarrollo del presente artículo, la atención se pone en el análisis de una de las dimensiones en el nivel difuso: principios del régimen. Este nivel es considerado fundamental, en el sentido de que ilustraría aquellas actitudes democráticas que pudieran ser vistas como la reserva de apoyo que un régimen democrático necesita para su legitimación, y, por lo tanto, de su sostenibilidad en el tiempo. Un nivel importante de abordar en esa línea sería el de las actitudes de la ciudadanía en cuanto a la idea general de democracia. Así, aprovecho la misma aproximación desarrollada creencias acerca del sistema político), la orientación afectiva (sentimientos acerca del sistema político) y la orientación evaluativa (el juicio y las opiniones sobre distintos objetos políticos).

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por Easton (1975) y luego trabajada por diferentes autores, como Dalton (2004), que en concreto buscan identificar el apoyo de las personas a la idea de la democracia como la mejor forma de gobierno o el mejor sistema político. Como se señaló anteriormente, el principal propósito de este artículo es analizar si la experiencia individual en relación con los procesos educativos sería un factor explicativo respecto al desarrollo de actitudes favorables hacia la democracia. En tal sentido, la intención del trabajo es contribuir al debate académico, al indagar acerca de un nuevo factor explicativo, además de los que ya han sido enfatizados por la literatura principal. Por ejemplo, Inglehart (citado por Dalton 2004) argumenta que los cambios en las orientaciones de los ciudadanos respecto a sus expectativas sobre la vida y el proceso político —particularmente, en transitar de valores “materialistas” a valores “posmaterialistas”— tienen un efecto positivo sobre los niveles de apoyo a la democracia y sus principales valores o principios. Asimismo, siguiendo las ideas de Tocqueville acerca de la importancia del asociacionismo para la estabilidad y la sostenibilidad democrática, muchos autores han afirmado la importancia del papel de tales organizaciones en el proceso de socialización política de los ciudadanos. Autores como Putnam (1993, 87), Diamond, Linz y Lipset (1989, 35) y Stolle y Hooge (2005, 282) han defendido esto al mostrar que niveles más altos de involucramiento cívico influirían en el éxito de gobiernos democráticos, así como en el reforzamiento de principios y prácticas democráticos. Por su parte, los estudios del LAPOP (Carrión y Zárate 2010, 76), Camacho y Sanborn (2008) y Norris (2011b, 135) enfatizan la importancia de las evaluaciones de los ciudadanos acerca del desempeño económico del gobierno, el desarrollo económico y un sentimiento subjetivo de bienestar como dimensiones explicativas de la satisfacción con la democracia y el apoyo a la idea general de democracia. Asimismo, el estatus socioeconómico individual —el cual es vinculado a una sensación más alta de acomodo (Carrión y Zárate 2010; Dalton 2004)— y un mayor interés en la política (Carrión y Zárate 2010) son vistos como factores explicativos de la actitud antes señalada. Entre las dimensiones destacadas, el nivel educativo de las personas ha sido contemplado como un factor explicativo clave. En la siguiente sección discuto más detalladamente la literatura teórica y empírica sobre los efectos de la educación, y justifico por qué es importante aproximarse a esta dimensión de análisis desde una perspectiva distinta.

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b. La educación y el apoyo a la democracia Uno de los principales pensadores políticos que vinculó la educación con la consolidación del sistema democrático fue J. S. Mill, quien argüía que “la naturaleza de la democracia debe ser congruente con la educación escolar que los ciudadanos han recibido” (citado por Parry 1994, 54). John Dewey, por su parte, también defendió el rol de la educación institucionalizada y creyó firmemente en el fortalecimiento de las escuelas como arenas para la promoción de actitudes y disposiciones congruentes con un orden democrático (Gutmann 2001, 124). Autores contemporáneos como Rawls, Gutmann, Apple y Callan también han defendido desde distintas perspectivas teóricas e ideológicas el rol de la educación como un factor importante para motivar a los estudiantes a aproximarse a las virtudes políticas democráticas que los harían querer comprometerse con los términos políticos y sociales de una vida colectiva (Rawls, citado por Gutmann 1995, 243). Estos autores han argumentado que la educación es indispensable en el proceso de garantizar “la fidelidad de los ciudadanos hacia sus instituciones y valores [democráticos]” (Callan 1997, 8-9), y que las escuelas serían arenas de reproducción explícitas o implícitas de los valores, instituciones y prácticas propios de la democracia, sin lo cual sería imposible alimentar “el espíritu democrático de los ciudadanos” (Gutmann 2001, 351). Como concluye Parry, sin importar la orientación política, “lo que une todos los enfoques sobre la educación democrática es que [su] contenido y [su] modo […] debe[n] ser congruente[s] con las instituciones y prácticas de la democracia” (Parry 1994, 59). Asimismo, dentro del campo de las actitudes políticas, y desde una perspectiva teórica, la educación ha sido considerada como un factor importante al analizar el desarrollo del apoyo a la democracia, concretamente como medio de socialización política. Sin embargo, esta conceptualización sobre la educación no necesariamente ha tenido un reflejo empírico, y, desde el clásico estudio de Almond y Verba (1989), el nivel educacional —como una dimensión de la modernización socioeconómica— ha sido la principal aproximación a la educación como variable de análisis con respecto al desarrollo del apoyo político a la democracia (Diamond, Linz y Lipset 1989; Diamond 1993 y 1999; Putnam 1993; Parry y Moyser 1994; Hadenius 1994 y 2001; Dalton 2004; Carrión y Zárate 2010). En tal sentido, consideramos que desde el estudio de las actitudes políticas se ha dejado un vacío en cuanto al problema de analizar de manera más profunda el efecto que la educación puede tener en relación con su dimensión de socialización política.

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En su estudio, Almond y Verba (1989, 368) hacen referencia a la importancia de las experiencias políticas y la socialización temprana, y más recientemente, Stolle y Hooge (2005,158) han afirmado que “la experiencia temprana tiene un rol importante en formar el comportamiento [y las actitudes] político[s] [de los adultos]”. Bajo esta línea, algunos autores han cuestionado el efecto de las asociaciones cívicas como el único mecanismo explicativo del desarrollo de una cultura política que apoye a la democracia, y han propuesto prestar atención a otro tipo de instituciones sociales. Beetham (1994, 30), por ejemplo, propuso analizar, entre otros, el efecto que el sistema educativo puede tener sobre el carácter particular de la cultura democrática; mientras que Van der Meer y Van Ingen (2009, 303) sugirieron que podría ser importante enfocarse en el efecto que las familias y las escuelas pueden tener como “escuelas para la democracia”. Este asunto ha sido abordado desde el campo de la educación cívica y ciudadana, el cual, desde una perspectiva principalmente cualitativa, ha intentado entender los posibles efectos de las experiencias escolares sobre las actitudes democráticas. Por otra parte, la revisión bibliográfica de Hann (2010, 9) demuestra cómo en diferentes regiones del mundo (América del Norte, Europa, América Latina y Medio Oriente) la exposición de estudiantes a programas de educación cívica y ciudadana tendría un efecto positivo sobre sus orientaciones y comportamientos democráticos. Estudios de caso como los conducidos por Finkel y Ernst (2005), en Sudáfrica; Finkel y Smith (2011), en Kenia; Wing y Wai (2009), en Hong Kong, y Reid y Gill (2009), en Australia, corroboran esta hipótesis. El Informe Latinoamericano del ICCS (2009)4 —desde una perspectiva cuantitativa— presentó también suficiente evidencia de que mayores niveles de conocimiento cívico y ciudadano entre estudiantes estaban correlacionados con un apoyo más fuerte a la democracia.5 Aunque muchas variables fueron incluidas en las regresiones de su modelo, la exposición de estudiantes a mecanismos participativos no lo fue, y en ese sentido fue más difícil establecer su posible efecto (2009, 73-74). Sin embargo, estudios como los de Wing y Wai (2009) y

4 International Civic and Citizenship Education Study (ICCS). El estudio se enfoca en seis países: Chile, Colombia, República Dominicana, Guatemala, México y Paraguay. 5 Así mismo, el informe plantea que otros factores de influencia serían un mayor estatus socioeconómico y un mayor interés de los padres por la política.

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Reid y Gill (2009) brindan evidencia, al aprovechar estudios de caso, sobre el efecto que tendría en el desarrollo de sus actitudes democráticas la inclusión de mecanismos democráticos de representación estudiantil dentro de las escuelas, así como la participación de los estudiantes en problemas relevantes de la organización escolar. En el mismo sentido, el estudio de Hann (2010) destaca también, para el caso de América Latina, que algunos estudios cualitativos habrían demostrado que la confianza de los estudiantes en los mecanismos participativos dentro de sus escuelas podría ser un factor de influencia en el fortalecimiento de sus actitudes democráticas. En esa línea, con respecto al caso peruano, en un estudio previo de corte cualitativo (Stojnic 2009, 155-158) se evidenció que si se limitaban o facilitaban en la cotidianeidad escolar las posibilidades de que los estudiantes asumieran responsabilidad y participaran activamente en procesos relevantes para la institución, esto influía de manera diferenciada en su valoración con respecto a la democracia como sistema político, así como en el papel que la ciudadanía debía tener en la misma. La revisión presentada ilustra la coincidencia en la literatura sobre la importancia de incluir programas de educación cívica y ciudadana como un mecanismo para promover el apoyo democrático entre estudiantes. Asimismo, habría evidencia inicial sobre cómo la promoción de mecanismos democráticos relevantes dentro de la organización escolar podría ser un vehículo importante para el desarrollo de actitudes democráticas. Partiendo de ambas ideas, en este artículo proponemos ahondar en el análisis de los posibles efectos que podría tener la exposición de estudiantes a mecanismos participativos dentro de la escuela para explicar las actitudes y los comportamientos democráticos. Así, se propone prestarle atención a la inclusión de mecanismos participativos estudiantiles en las escuelas, por un lado, debido a la evidencia cualitativa que hay sobre su posible efecto sobre las actitudes democráticas, así como a la vasta literatura teórica que clasifica los procesos escolares como un factor de socialización política determinante. Por otro lado, consideramos que sería posible contribuir al debate sobre cuáles serían los procesos escolares más importantes para el cultivo de actitudes democráticas entre los estudiantes. La investigación dentro del campo de la cívica y ciudadanía se ha enfocado en la importancia y el impacto de los programas cívicos y ciudadanos, principalmente promovidos como cursos o actividades extracurriculares. Sin desestimar estos últimos, mi

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intención es analizar la importancia de los recursos explícitamente introducidos dentro de la organización escolar para promover la participación estudiantil como una forma de suscitar su experiencia democrática. En ese sentido, y también siguiendo otras investigaciones cualitativas previas (Carbajo y Serna 1999; Carbajo y Espino 2001; Finkel y Ernst 2005; Wing y Wai 2009; Reid y Gill 2009; Stojnic 2009) que han argumentado a favor de la existencia de tales mecanismos en la organización escolar, se plantea analizar el impacto que tendría el funcionamiento de ese tipo de mecanismos con un carácter democrático e influyente. En tal sentido, en el artículo no solo se plantea evaluar el impacto de la existencia de mecanismos de participación estudiantil dentro de la cotidianeidad escolar sino además medir si las características de dichos mecanismos con respecto a su forma de organización y funcionamiento, así como su influencia en el espacio escolar, tendrían una efecto diferenciador con respecto al desarrollo de actitudes favorables hacia la democracia. En ese sentido, la hipótesis que se pondrá a prueba es: H1: Mayores niveles de exposición a mecanismos participativos democráticos e influyentes dentro de la escuela tienen un efecto positivo y sustancial sobre el apoyo de los estudiantes a la idea general de democracia.

2. Diseño de la investigación a. El caso peruano Carrión y Zárate (2010, 78-80) y Carrión, Zárate y Selingson (2012, 120) demostraron que el apoyo peruano a la democracia es uno los más bajos en América Latina, con un promedio de apoyo aproximado menor de 65% en los últimos ocho años. Asimismo, el apoyo a uno de los principales componentes de la democracia es uno de los más bajos en la región: el apoyo a la tolerancia política y el sistema político no ha sobrepasado la barrera del 47,5%6 en los últimos seis años, y el apoyo a regímenes autocráticos sitúa a Perú como el tercer país

6 El estudio LAPOP 2012 incluso evidenció que este porcentaje se había reducido a 43,8% (2012, 112).

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con el apoyo más alto, con un 47,5%. Estos resultados llevan a cuestionarse si es posible que la democracia peruana se sostenga en el tiempo, aun sin una ciudadanía comprometida con los principios, prácticas, procedimientos e instituciones democráticos. Asimismo, en el caso del Perú, el estudio del LAPOP demuestra que el nivel educativo no tiene efecto sobre la mayoría de actitudes democráticas analizadas, a pesar de su evidente efecto en el análisis de actitudes democráticas para la región de América Latina (Carrión y Zárate 2010, 81, 110-113 y 153). Por ejemplo, Orcés (2008, 199 y 212) y el estudio LAPOP de 2012 (Carrión, Zárate y Seligson 2012, 114) demostraron que, en el caso del Perú, el nivel de educación no tendría efecto sobre el nivel de tolerancia política de las personas.7 Además, aunque la evidencia del estudio LAPOP 2012 —a diferencia de lo demostrado por los mismos estudios en años anteriores— mostró que avanzar en el sistema educativo formal sí tenía un impacto positivo (65-66), al revisar la información se puede notar que aparentemente el impacto se produciría en el nivel terciario y que, por el contrario, avanzar por la educación básica (el paso del nivel primario al secundario) no tendría un impacto tan claro en el desarrollo de actitudes favorables hacia la democracia. Así, como plantea Orcés en la conclusión de su estudio, en algunos contextos, en lugar de enfocarse en el nivel educativo sería importante enfocarse en la “calidad” de la educación como un posible mecanismo explicativo del apoyo a la democracia. Al analizar estudios sobre la institucionalidad escolar peruana desde dicha perspectiva encontramos evidencia de cómo la experiencia escolar considerada como “tradicional” se caracterizaría, entre otras cosas, por la aproximación a la democracia más como un contenido dentro de un curso particular y por la fuerte restricción de la participación de los estudiantes en asuntos relevantes para la organización y gestión institucional de las escuelas. Así, estudios diversos (Stojnic 2009; Carbajo y Espino 2001; Carbajo y Serna 1999; Iguiñiz y Dueñas 1998; León y Staeheli 2001) evidencian que el espacio central que la organización escolar les brindaría a los estudiantes sería el aula, siendo su “función” principal

7 Actitud considerada fundamental para la sostenibilidad democrática, en la medida que ilustra el reconocimiento de las personas de que todos sin distinción deberíamos contar con los mismos derechos políticos.

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la “adquisición de conocimientos” y de ciertos modos de comportarse, como el “silencio”. Esto se reflejaría en la casi inexistencia de espacios de participación para los estudiantes que les brinden la oportunidad de opinar y tomar decisiones sobre temas relevantes. Al respecto, Guillermo Nuggent (2010) plantea que el tutelaje y el paternalismo que enmarcan nuestra sociedad se habrían enraizado en las escuelas peruanas incidiendo en que estas se organicen de tal manera que formen sujetos temerosos y desinteresados por cualquier tema público o institucional. Estas investigaciones también demuestran que la participación de los estudiantes mediante los diversos cargos o instancias reconocidos formalmente por las escuelas (brigadieres, representantes de consejos educativos, representantes de municipios, policías escolares, etcétera), en la mayoría de casos se caracteriza por su dependencia de la autoridad y por su distancia de los procesos de toma de decisiones relevantes para la vida escolar y poco representativas de las expectativas y demandas de los propios estudiantes. Por otra parte, los hallazgos de investigaciones que han indagado sobre algunas propuestas educativas que explícitamente proponen diferenciarse del sistema educativo tradicional (Stojnic 2009; Benavides, Villarán y Cueto 1999; Kalinowski, Ruiz y Dueñas 1996) señalan que estos estudiantes demostrarían mayor adhesión a principios democráticos, en comparación con estudiantes provenientes de escuelas de corte tradicional. Estas investigaciones destacan particularmente que la decisión explícita de fomentar institucionalmente prácticas de autogobierno de los estudiantes por medio de diversas instancias de participación estudiantil (como podrían ser los consejos de aula y las asambleas escolares) tendría un efecto clave en dicha diferencia. Estas investigaciones muestran cómo en el escenario escolar tradicional, las aulas serían el principal espacio en el cual los estudiantes encontrarían reconocimiento como agentes valiosos —y solo en la dimensión académica—, y que la inexistencia de mecanismos participativos o la existencia de mecanismos que serían percibidos por los estudiantes como irrelevantes o no democráticos serían un factor influyente en su desinterés con respecto a asuntos públicos escolares o de interés común. Sin embargo, los autores destacan que la introducción explícita en la cotidianeidad escolar de estrategias en favor del desarrollo de actitudes favorables hacia la democracia tendría un impacto positivo en actitudes democráticas, como la participación y el compromiso con lo público.

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Todo esto refuerza, desde la perspectiva del caso peruano, la relevancia de comprobar si es importante ampliar la perspectiva al abordar el efecto de la educación, específicamente, de la variable “nivel educativo” en otras dimensiones más enfocadas en la experiencia escolar y los procesos educativos. En el presente artículo, como se explicó líneas arriba, y partiendo de dicha evidencia, se propone analizar el efecto de la cotidianeidad escolar, concretamente de la experiencia de los estudiantes con instancias de representación y participación en la escuela, en el desarrollo de actitudes democráticas. b. Métodos y data El enfoque metodológico de este estudio es cuantitativo, y se estiman la relación y los efectos entre las variables con base en modelos de regresión múltiple.8 Como afirma Norris (2011a, 125), el uso de este tipo de análisis permite demostrar si un modelo particular es relevante para explicar una relación, así como para “descubrir si es que variables independientes tienen un efecto genuino sobre las variables dependientes […] o alternativamente, si es que las aparentes diferencias de cero [en cuanto al coeficiente de las variables independientes] son aleatorias”. He incluido en el análisis doce variables, que presento a continuación. La variable dependiente “apoyo a la idea general de democracia” capta el apoyo de los estudiantes a la idea más abstracta de la democracia, particularmente al añadir dos indicadores de escala, “La democracia como el mejor sistema de gobierno a pesar de sus problemas” y “La democracia como un mejor sistema que la opción autoritaria”. Esta variable busca captar el apoyo difuso de los estudiantes al régimen democrático. La principal variable independiente es “Exposición escolar a mecanismos participativos”. Esta variable capta las respuestas de los estudiantes sobre cuatro mecanismos en particular: “Consejos estudiantiles” (un órgano representativo de los estudiantes en asuntos escolares), “Asambleas de aula” (reuniones entre todos los estudiantes que pertenecen a la misma clase para discutir cualquier tema de interés común), “Delegados de aula” (representantes de cada clase de la escuela) y “Asambleas escolares” (reuniones entre estudiantes que pertenecen a

8 Ordinary Least Squares (OLS) regressions.

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diferentes clases y grados, a fin de discutir cualquier tema de interés común). Esta variable analiza no solo la existencia de tales mecanismos, sino las percepciones de los estudiantes acerca de su carácter democrático e influencia dentro de la organización de la escuela. En este sentido, la variable fue construida sobre indicadores categóricos y de escala que captaban la percepción de los estudiantes sobre el carácter de dichos mecanismos. La variable independiente secundaria, formada por dos indicadores de escala, es “Exposición escolar a contenidos democráticos”, como un índice que capta las percepciones de los estudiantes sobre su propia exposición a este tipo de contenidos dentro de la escuela y la regularidad bajo la cual los estudiantes fueron expuestos a tales contenidos (mediante actividades extracurriculares, cursos específicos, áreas del currículo o como un contenido transversal). Se incluyó esta variable dentro del análisis, en primer lugar, debido al deseo de examinar el efecto comparado de los mecanismos participativos mientras se controla tal dimensión, y, en segundo lugar, porque ambos recursos pueden ser considerados complementarios en el proceso de promoción de actitudes democráticas dentro de la experiencia escolar. Las variables de control que incluí tras la revisión bibliográfica son nueve, y todas estuvieron basadas en indicadores de escala —salvo sexo, que es una variable dicotómica, donde 0 representa masculino y 1 femenino— y pueden agruparse en tres categorías. El primer grupo es sociodemográfico e incluye tres variables: sexo, estatus económico y tipo de escuela a la que los estudiantes asistieron. El segundo grupo mide la influencia familiar por medio de tres variables: el grado de instrucción de los padres, el involucramiento de los padres en organizaciones sociales o políticas y la discusión de asuntos políticos dentro del ambiente familiar. El tercer grupo incluye tres variables referidas a orientaciones políticas de los estudiantes: la primera es interés político (construido sobre dos indicadores: cuán importante los estudiantes consideraban que era la política en sus vidas, y la frecuencia con la que se informan sobre la misma); la segunda es eficacia interna9 (construida sobre dos indicadores: la percepción de las personas

9 Esta variable es entendida como la imagen propia que las personas tienen sobre el ser un actor influyente en su entorno, y ha sido principalmente abordada por cuanto afecta los niveles de participación política (ver Norris 2011b).

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sobre su posible participación futura en asuntos políticos, y si consideran que son ciudadanos influyentes sobre su propio sistema de gobierno), y la tercera ilustra el apoyo a un principio fundamental de la democracia (Carrión, Zárate y Seligson 2010): tolerancia política; esta señala el apoyo al ideal de igualdad en cuanto a derechos políticos; esta variable está formada por un indicador de escala, “actitudes hacia el derecho de todos a la protesta”, y por un indicador categórico, “derecho de todos de participar en procesos electorales”. Incluí esta variable dadas las evidencias con respecto al efecto que esta actitud tendría sobre las percepciones con respecto a la noción general de la democracia. Es importante mencionar que la mayoría de variables fueron transformadas a fin de ser variables de escala codificadas desde 0, como el mínimo valor posible (por ejemplo, nulo apoyo a la idea general de la democracia), hasta 1, como el máximo valor posible (por ejemplo, apoyo total a la idea general de democracia). Asimismo, aunque cada una de las variables independientes y dependientes fue concebida desde una perspectiva teórica, antes de incluirlas en el análisis se comprobó (mediante correlaciones y análisis factorial) si la decisión de consolidar los indicadores dentro de cada variable era consistente estadísticamente. La recolección de la data fue realizada mediante una encuesta de elaboración propia. Para la elaboración de la misma, por un lado, se aprovecharon algunos indicadores recurrentemente utilizados en investigaciones cuantitativas sobre actitudes políticas y sobre educación cívica y ciudadana,10 los cuales adapté según el contexto de estudio. Por otro lado, se usaron indicadores de elaboración propia, concretamente para captar la experiencia escolar desde la percepción de los encuestados. Se eligió formular indicadores propios, al considerar que el efecto de los mecanismos participativos dentro de la escuela sobre las actitudes democráticas no ha sido analizado de la manera propuesta desde un enfoque cuantitativo. La encuesta fue aplicada a un grupo de estudiantes que cursaban su primer semestre en una universidad ubicada en la capital, Lima. Dicha opción respondió a dos razones concretas. La primera es que la universidad seleccionada es reconocida por su opción institucional para promover la apertura de la experiencia

10 Usé indicadores utilizados y propuestos en diferentes estudios, tales como World Value Survey, LAPOP (2008 y 2010), Diamond (1999), Dalton (2004), Sarris (2012), Schulz, Ainley, Friedman y Lietz (2009) y Norris (2011).

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universitaria de calidad a estudiantes provenientes de diversos contextos socioeconómicos. Así, a pesar de que el grupo seleccionado no cubre todas las posibles escisiones de tipo social, cultural, étnico, de residencia geográfica, etcétera, que caracterizan la realidad social peruana, como demuestran los datos descriptivos del grupo —que se presentan líneas abajo—, al menos se tendría la posibilidad de aproximarnos, desde una perspectiva cuantitativa, a recoger las opiniones de un grupo proveniente de experiencias escolares y contextos socioeconómicos distintos. Así, ante la dificultad de acceder a estudiantes de diversos contextos en el cierre de su etapa escolar, al aproximarme a estudiantes en su primer semestre de estudios universitarios se pudo acceder a una muestra con cierto grado de diversidad y, a la vez, controlada por el posible efecto de socialización política que la educación terciaria pudiese tener. En segundo lugar, escogí una muestra de estudiantes de dicha universidad por haber sido categorizada en 2011 como una de las tres universidades peruanas más importantes, según un ranking internacional,11 y como la universidad peruana más importante12 en 2010 y 2011. Optar por dicho criterio de selección respondió al reconocimiento de la importancia de identificar las orientaciones políticas hacia la democracia de un grupo que tiene una oportunidad muy importante de acceder a posiciones social y políticamente influyentes en el futuro.13 Diversas investigaciones destacan el rol preponderante de las clases dirigentes de un país en el proceso de consolidación de la democracia como sistema político. Además de subrayar la importancia de que la ciudadanía se apropie de actitudes afines a la democracia, se realza que en democracias en proceso de consolidación sería fundamental que los grupos con mayor poder de incidencia pública dejen atrás rasgos autoritarios y se comprometan con los principios, instituciones y prácticas democráticos, ya que lo contrario sería un factor influyente en los retrocesos democráticos (Diamond 1999; Rose, Mishler y Haerpfer 1998; Hagopian, Mainwaring 2001).

11 Ver http://www.scimagoir.com/pdf/ranking_iberoamericano_2011.pdf 12 Ver http://rankings.americaeconomia.com/2011/mejores-universidades-peru/ranking.php 13 En Perú, aproximadamente 1,9% de la población tiene la oportunidad de acceder a una educación terciaria de calidad. Este porcentaje se calculó contrastando los datos recopilados por Gustavo Yamada (2007) con la información del censo nacional peruano de 2007.

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La muestra en la que se enfocó el estudio surgió de los aproximadamente 1300 estudiantes que empezaron su primer ciclo universitario en marzo de 2012 en la universidad seleccionada. La muestra fue delimitada asegurando que hubiese una gran diversidad de tipos de escuelas dentro de la misma, a fin de garantizar una distribución equitativa acorde a sexo y tener una distribución congruente de estudiantes en cuanto a nivel económico. Utilizando estos criterios, se eligió una materia cursada por aproximadamente 900 del total de nuevos estudiantes, y de dicho grupo se seleccionaron seis clases a las cuales aplicar la encuesta. La muestra final fue de 362 estudiantes, y de ese grupo, 304 (aproximadamente 84%) completaron la encuesta. Dicho grupo presenta las siguientes características sociodemográficas: 90% nació entre 1994 y 1996; 59% era de sexo femenino; 33% provenía de familias de ingresos bajos a medio-bajos; 31% de familias de ingreso medio y 36% de familias de ingreso medio-alto a alto; 11% provenían de escuelas públicas, 42% de escuelas privadas laicas y 46% de privadas religiosas14, y 75% señaló que ambos padres contaban con educación superior concluida; 17%, con educación superior inconclusa, y 5%, con educación secundaria completa. Que el estudio se haya enfocado en una población particular que no cubre todo el espectro de escisiones sociales, económicas y culturales —por ejemplo, es una muestra principalmente urbana— hace imposible trazar conclusiones generales para toda la población peruana que se ha graduado recientemente de la escuela secundaria; aun menos si se consideran los altos niveles de desigualdad en Perú, que hacen que solo sea posible que un porcentaje muy bajo de tal población acceda a una educación universitaria. Sin embargo, considero que los hallazgos que puedan surgir de la recolección de data con dicho grupo pueden otorgar cierto nivel de comprensión acerca de un grupo particular de la población peruana que probablemente en años venideros asuma roles y ocupe cargos de relevancia en asuntos sociales, políticos, económicos y culturales. 14 En Perú, aproximadamente 30% de la población estudia en escuelas privadas; sin embargo, los números se invierten con respecto al acceso a la educación universitaria, a la que acceden mayoritariamente estudiantes provenientes de escuelas privadas. Además, a diferencia de lo que puede suceder en otras latitudes, el acceso a la escuela privada en el Perú urbano no está restringido a la población de más altos ingresos, sino que existe una oferta de escuelas privadas accesibles a población de distintos niveles de ingreso.

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3. Resultados Antes de presentar los principales hallazgos en cuanto al efecto de la experiencia escolar sobre ambas variables dependientes, se presentan algunas medidas descriptivas acerca de las dos variables dependientes utilizadas. La data muestra que la población indica un apoyo significativamente menor en promedio a la tolerancia política (0,45), como principio básico de la democracia, que a la idea general de la democracia (0,69), lo cual es consistente con la data recopilada en los últimos años por el LAPOP. Asimismo, al diferenciar la disposición de los encuestados hacia la actitud analizada, usando algunas de las variables sociodemográficas seleccionadas, se evidencian algunas diferencias significativas, como lo demuestra la tabla 1. Tabla 1. Diferencias significativas con respecto a variables sociodemográficas de control Variables

Apoyo a la idea general de democracia

Femenino

0,72*

Masculino

0,65*

Escuelas privadas religiosas

0,72*

Escuelas privadas y públicas no religiosas

0,66*

Nivel económico alto

0,75*

Nivel económico medio y bajo

0,66*

* Significativo a un nivel de 95%

Fuente: elaboración del autor.

Las medidas descriptivas demuestran que puede existir una relación entre las tres variables sociodemográficas y la variable dependiente. Sin embargo, al realizar una correlación de esas variables de control y las dependientes, los coeficientes no sobrepasaron el valor 0,15, lo cual sería un indicio de una relación no muy clara. Esto sustentó la opción de incluir otras variables independientes para medir sus efectos diferenciados con respecto a la variable dependiente.

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a. El efecto de la experiencia escolar sobre el apoyo a la idea general de democracia A continuación se presentan los resultados de los tres modelos de regresión a través de los cuales analicé el efecto de las variables independientes seleccionadas sobre el apoyo a la democracia como mejor sistema político. El primer modelo incluye las variables independientes (exposición a contenidos democráticos y exposición a mecanismos participativos), todas las variables de control pertenecientes a los grupos sociodemográficos y familiares, y las variables de interés político y de eficacia interna. Decidí no incluir la variable sobre el apoyo al principio de tolerancia política por el interés de analizar si habría un cambio en el efecto de ambas variables independientes cuando esta fuese incluida. En el segundo modelo se analiza el apoyo a la idea general de democracia controlando todas las variables incluidas en el primer modelo, y adicionalmente controlando el apoyo al principio de tolerancia política. El tercer modelo analiza el efecto de la existencia de los mecanismos de participación estudiantil pero sin tomar en consideración sus características en cuanto a organización, funcionamiento e influencia, a fin de probar si la mera existencia de dichos mecanismos podría afectar el apoyo de los estudiantes a la democracia. Los resultados de los tres modelos son presentados en la tabla 2, donde se da particular importancia a los coeficientes que “representan los efectos de cada variable explicativa, al controlar todas las variables explicativas en el modelo” (Rabe-Hesketh y Everitt 2003, 57). Tabla 2. Modelos de regresión Apoyo a la idea general de democracia

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Variables

Modelo 1

Modelo 2

Modelo 3

Escuela privada no religiosa

-0,08+

-0,07

Nivel económico

0,05 0,17+ 0,1

0,05 0,15 0,09

0,04 0,09 0,09

Sexo

0,05

0,03

0,04

0,05

0,04

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Variables

Modelo 1

Modelo 2

Modelo 3

Educación de los padres

0,04

-0,004

0,12

0,14

0,13

-0,02

-0,03

-0,01

0,05

0,03

0,05

-0,06

0,1 -0,06 0,15 -0,04 0,12

0,1 -0,06 0,15 -0,05 0,12

0,1 0,1 0,14 -0,05 0,12

0,12+

0,1

---

0,06

0,07

---

0,25*

---

0,11

---

0,14+

0,15*

---

0,07

---

0,15*

---

0,06

---

0,07

--0,48** 0,16 0,12** 213

--0,48** 0,17 0,12*** 204

0,08 0,32* 0,15 0,10** 236

Involucramiento sociopolítico de los padres Discusiones políticas familiares Interés político Eficacia interna Exposición regular a contenidos democráticos Exposición a mecanismos participativos democráticos Apoyo al principio de tolerancia política Existencia de contenidos democráticos en escuela Existencia de mecanismos participativos en escuela Constante R2 N

Niveles de confianza: + = 0,1; * = 0,05; ** = 0,01; *** = 0,001 Errores estándares en líneas debajo de cada variable

Fuente: elaborado por el autor.

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El primer modelo demuestra que hay cuatro variables que tienen un efecto estadísticamente significativo sobre el apoyo de los estudiantes a la idea general de democracia. Tres de ellas tienen un efecto positivo claro, y una tiene un efecto negativo. Pertenecer a un nivel económico más alto, tener una exposición regular a contenidos democráticos y ser expuesto a mecanismos participativos democráticos e influyentes tienen un efecto positivo sobre el apoyo de los estudiantes a la democracia como mejor sistema político. Asimismo, haber asistido a una escuela privada y no religiosa tiene un efecto negativo un poco menor. Sin embargo, entre las cuatro variables, la que tiene el efecto más importante (b = 0,25), y la única que es significativa a un nivel de 95%, al controlar el resto de variables, es la percepción de los estudiantes de haber sido expuestos a mecanismos participativos democráticos e influyentes en la cotidianeidad escolar. Esto confirma la intuición inicial acerca de la función de la experiencia escolar en el apoyo democrático, y así, los resultados demuestran que esta dimensión tiene un efecto más fuerte que las dos variables que han sido vistas por la literatura como bastante influyentes: nivel económico y exposición a contenidos democráticos. Sin embargo, como ya se mencionó, se buscó controlar el efecto del apoyo a la tolerancia política, a fin de poder observar si el efecto previamente observado se mantiene. El modelo 2 demuestra claramente que mayores niveles de “tolerancia política” por parte de los estudiantes tienen un efecto positivo sobre el nivel de apoyo de los estudiantes a la idea general de democracia (b = 0,14). El resultado demuestra que al intentar explicar el apoyo democrático es muy importante tomar en consideración las actitudes de los estudiantes hacia los valores y las normas subyacentes al sistema democrático. Sin embargo, los resultados del modelo también confirman de modo claro el efecto de una de nuestras principales variables independientes. Aun al controlar el apoyo de los estudiantes con respecto a dicha actitud, la exposición de los estudiantes a mecanismos participativos dentro de la escuela se mantiene como el efecto más fuerte y estadísticamente significativo (b = 0,25). Sin embargo, en cuanto a la segunda variable independiente, el segundo modelo nos demuestra que la exposición de los estudiantes a contenidos democráticos disminuye su efecto estadística y sustantivamente. Por último, el tercer modelo brinda suficientes evidencias para sostener la hipótesis de que promover mecanismos participativos que tienen un carácter democrático e influyente tiene un efecto más fuerte sobre el apoyo de los

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estudiantes a la idea general de democracia. Cuando ya no se hace referencia a su carácter democrático y se pasa a analizar su mera existencia, los mecanismos participativos dentro de la escuela dejan de ser influyentes sobre el apoyo a la idea general de democracia, mientras que la exposición de los estudiantes a contenidos democráticos en cualquier formato como parte de su experiencia escolar se convierte en el otro único factor estadísticamente influyente, además del apoyo de los estudiantes al principio de tolerancia política (con un coeficiente de 0,15).

Discusión y comentarios finales La literatura previamente revisada destaca que la socialización política temprana puede ser vista como una dimensión formativa clave para las actitudes democráticas. Partiendo de dicha noción teórica, se planteó el análisis del rol de las escuelas en dicho proceso, no solo evaluando la inclusión de contenidos democráticos en el currículo escolar, sino enfocándose en la consideración de los estudiantes con respecto a la existencia y el carácter democrático e influyente de los mecanismos participativos en sus escuelas. En 1963, Almond y Verba (1989, 365-366) demostraron empíricamente que la promoción de una cultura democrática necesitaba ser considerada como igual de importante que otras medidas de desarrollo democrático, tales como “la creación de una serie formal de instituciones gubernamentales democráticas y la redacción de una constitución”. Los autores desarrollaron dicho argumento a través de la tesis que se ha sostenido de manera constante en las últimas cinco décadas, tanto normativa como empíricamente, que “a menos que la cultura política logre sostener el sistema democrático, las posibilidades de dicho sistema para sostenerse en el tiempo son escasas”. Lo que sucedió en Perú en 1992 —la instalación de un régimen autoritario con más de 75% de apoyo popular— fue un claro ejemplo práctico de la amenaza que cualquier democracia, pero particularmente las “nuevas”, enfrenta cuando no ha logrado garantizar entre la ciudadanía la expansión de una cultura política congruente con los principios e ideales de la democracia. En ese sentido, es muy importante, tanto desde el ámbito académico como para los creadores de políticas públicas, entender qué factores podrían ejercer mayor influencia sobre la promoción de actitudes políticas democráticas. Muchos investigadores han enfatizado múltiples factores explicativos, entre los cuales el

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nivel de educación alcanzado de manera individual ha sido resaltado como un factor crucial que permite predecir niveles más altos de apoyo a la democracia. A pesar de la importancia de dicha variable —así como de otras que provienen de perspectivas modernistas e institucionales—, en este artículo se ha intentado demostrar el efecto que podrían tener las experiencias escolares de las personas, en cuanto a su exposición a mecanismos participativos democráticos, sobre sus actitudes hacia la idea general de democracia. Se eligió el caso peruano tanto por su historia posterior de lucha constante en busca de consolidar su sistema democrático como por ser uno de los pocos casos en la región de América Latina en los que no se ha probado que el nivel educativo influya sobre los niveles de apoyo a la democracia como sistema político. A partir de la recolección de información con una muestra de estudiantes que terminaron la escuela secundaria poco antes del desarrollo del estudio, se buscó validar la hipótesis que se planteaba: verse más expuesto a una experiencia escolar democrática y, particularmente, a mecanismos de participación estudiantil democráticos e influyentes en la gestión escolar tiene un efecto sobre las actitudes democráticas. Un aspecto importante por señalar es que el grupo seleccionado al que se le aplicó la encuesta, si bien demostró cierto grado de diversidad con respecto a su situación económica, experiencia familiar y ciertos aspectos de su experiencia escolar, no es necesariamente representativo de otro tipo de escisiones que, en interacción con la acción de la escuela, podrían ejercer efectos importantes en el desarrollo de actitudes políticas. Así, por ejemplo, estudios como los conducidos por Epstein (1971 y 2006) evidencian que las escuelas pueden convertirse en vehículos de desplazamiento de culturas no hegemónicas —encubiertos en procesos de “cohesión” nacional— y podrían terminar provocando resentimiento y rechazo hacia el sistema político. En tal sentido, es importante reconocer que los hallazgos presentados no abarcan de ninguna manera el efecto de la experiencia escolar en el desarrollo de actitudes políticas, y que sería interesante considerar la interacción de dicha dimensión con otro tipo de factores contextuales. Ahora bien, pese a esta aclaración y a que solo se ha puesto atención a un aspecto de la organización escolar, consideramos que los resultados pueden ser vistos como indicios interesantes que señalan un posible patrón explicativo del efecto de la experiencia escolar en el desarrollo de actitudes favorables hacia la democracia.

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Los resultados demostraron que la percepción de los estudiantes sobre la existencia de mecanismos participativos como recursos regulares dentro de la organización escolar, como consejos estudiantiles o asambleas escolares, sería un factor explicativo importante de su apoyo a la noción de que la democracia sería la mejor forma de gobierno o sistema político. Más aún, los resultados evidenciaron que la simple existencia de tales mecanismos no tendría un efecto sobre el desarrollo de dichas actitudes y que, por el contrario, como lo indican los hallazgos de Finkel y Ernst (2005, 352) y Stojnic (2009, 157), el hecho de que se considere que estos mecanismos pudieran tener un carácter democrático e influyente fue un factor explicativo aun más fuerte. En ese sentido, este artículo aporta evidencia que podría sustentar esfuerzos posteriores para ampliar la investigación cuantitativa en el campo de las actitudes políticas, más allá del efecto de la variable “nivel educativo”, y la aproximación a contenidos sobre democracia en el aula, al poner énfasis particular en cómo la organización escolar podría convertirse en un factor explicativo del apoyo a la democracia en sus diferentes dimensiones. En términos más prácticos, estamos de acuerdo con Finkel y Smith y con Wing y Wai cuando afirman que, en los casos de transición democrática o de sistemas democráticos no tan consolidados que se enfrentan a obstáculos constantemente —como sería el caso peruano—, la educación y, particularmente, los procesos educativos dentro de la escuela pueden convertirse en “el medio directo más prometedor para promover las orientaciones democráticas” (Finkel y Smith 2011, 418), al proveer y promover “oportunidades políticamente empoderadoras para los estudiantes, a fin de cultivarlos como ciudadanos activamente partícipes del ‘aquí y el ahora’ dentro de la comunidad escolar” (Wing y Wai 2009, 31). Para hacerlo, es importante que las escuelas, por un lado, sean entendidas como comunidades políticas que promueven conscientemente (en los términos de Amy Gutmann) la aspiración democrática, y, por otro, como comunidades donde los estudiantes puedan encontrar el espacio y los incentivos para participar y desarrollar su lealtad y compromiso con la democracia, sus principios, ideales y prácticas. Las escuelas son el primer escenario en el cual las personas se relacionan con un marco de acción e interacción de corte público, el cual, más allá del efecto de los contenidos curriculares, ejercería influencia en la socialización política de los estudiantes a través de las estructuras de organización y cotidianeidad institucional que estos afrontan regularmente (Stojnic 2009). En este sentido, analizar la

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cotidianeidad escolar podría ayudar a confrontar —en casos como el peruano— la paradoja de fomentar un discurso favorable a la educación democrática en contextos escolares en donde todavía, en la práctica, se acercarían más a formas de corte autoritario (Palacios 1998, 121). Considero que los hallazgos presentados brindan pistas que pueden aportar para seguir indagando sobre los efectos de la experiencia escolar en el desarrollo de actitudes políticas favorables, o no, hacia la democracia. En tal sentido, propongo tres aspectos que a futuro podría ser interesante abordar. En primer lugar, aprovechar el uso de datos longitudinales que permitan medir la influencia de la experiencia escolar a lo largo del tiempo. En segundo lugar, incorporar en el análisis otras actitudes políticas —como las percepciones sobre el desempeño del gobierno— consideradas en la literatura como importantes. Por último, reconociendo que el marco propuesto por Easton entiende la disposición de los ciudadanos hacia la democracia desde una perspectiva amplia y multidimensional, sería importante investigar el efecto que tendría la experiencia escolar con respecto al desarrollo de actitudes favorables hacia principios fundamentalmente intrínsecos a la noción. Debido al peso relativo que estas tienen con respecto a la valoración de la democracia como mejor sistema político —como sucede con la tolerancia política—, indagar sobre las mismas permitiría analizar de modo más exhaustivo el nivel de apoyo y legitimidad ofrecido por los estudiantes al sistema político en su conjunto.

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H Lars Gunnar Stojnic Chávez es magíster de Investigación en Ciencia Política por la Universidad Pompeu Fabra (España), licenciado en Sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú, y actualmente se desempeña como docente del Departamento de Ciencias Sociales y como jefe del Área de Formación e Investigación Académica de la Dirección Académica de Responsabilidad Social de la misma universidad. Sus líneas de investigación son ciudadanía y democracia, procesos de fortalecimiento de espacios de participación democrática y el efecto de la educación en el desarrollo de una cultura política democrática sostenible. Su última publicación es: “¿Avanzar en la educación superior peruana es suficiente para el desarrollo de actitudes democráticas?: el caso de una muestra de estudiantes en su primera etapa universitaria”. Blanco & Negro: Revista sobre Docencia Universitaria 5 (2): 13-19, 2014. Correo electrónico: stojnic.lg@pucp.pe

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La identidad estratégica de Brasil: política de defensa para un jugador global Marina Vitelli Universidad Nacional de Rosario (Argentina) DOI: http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint85.2015.05 RECIBIDO: 2 de diciembre de 2014 APROBADO: 7 de abril de 2015 MODIFICADO: 17 de abril de 2015 RESUMEN: El artículo analiza la actual política de defensa brasileña rastreando ideas

claves del pensamiento militar originado a finales de los setenta y estableciendo vínculos con la perspectiva sobre la política internacional sostenida por el Partido de los Trabajadores y un sector de la diplomacia. Estos dos factores, responsables de la actual identidad estratégica brasileña, son presentados como variables fundamentales para el análisis de la defensa y su relación con algunos elementos de la política exterior de Brasil. Para ilustrar el argumento se estudian los principales documentos estratégicos y se caracterizan las distintas dimensiones de la identidad, señalando la interacción entre elementos novedosos y otros de larga data. A partir de tal análisis se establecen tanto el origen como las características de dos elementos de esa identidad: el modelo disuasorio y el rol de jugador global.

PALABRAS CLAVE: Brasil • defensa • identidad estratégica • política exterior

H El artículo forma parte de la investigación para la tesis doctoral defendida el 13 de marzo de 2015. Financiamiento: beca doctoral del Conicet (2010-2015).

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Brazil´s Strategic Identity: Defense Policy for a Global Player ABSTRACT: The article analyzes current Brazilian defense policy, tracing key ideas from the military thinking that originated in the late seventies and establishing links with the international policy perspective of the Workers Party and one sector of the diplomatic corps. These two elements, which account for Brazil’s current strategic identity, are presented as fundamental variables for analyzing defense policy and its relation to certain aspects of Brazil’s foreign policy. To illustrate the argument, the main strategic documents are studied and the different dimensions of national identity are characterized, pointing out the interaction between new elements and other, long-standing ones. Based on this analysis, the article establishes both the source and the characteristics of two traits of this identity: the deterrent posture and the role of global player. KEYWORDS: Brazil • defense • strategic identity • foreign policy

A identidade estratégica do Brasil: política de defesa para um jogador global RESUMO: Este artigo analisa a atual política de defesa brasileira pesquisando sobre ideias-chave do pensamento militar originado no final dos setenta e estabelecendo vínculos com a perspectiva acerca da política internacional sustentada pelo Partido dos Trabalhadores e um setor da diplomacia. Esses dois elementos, responsáveis pela atual identidade estratégica brasileira, são apresentados como variáveis fundamentais para a análise da defesa e sua relação com alguns elementos da política exterior do Brasil. Para ilustrar o argumento, estudam-se os principais documentos estratégicos e caracterizam-se as diferentes dimensões da identidade, o que permite mostrar a interação entre elementos novos e outros de longa data. A partir dessa análise, estabelece-se tanto a origem quanto as características de dois elementos dessa identidade: o modelo dissuasório e o papel de jogador global. PALAVRAS-CHAVE: Brasil • defesa • identidade estratégica • política exterior

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Introducción En el marco del aumento del interés por las cuestiones de defensa en Brasil ocurrido en los últimos años, tanto la publicación de la Estrategia Nacional de Defensa (END) como la propuesta de creación del Consejo de Defensa Sudamericano (CDS) en 2008 dieron lugar a numerosos trabajos académicos sobre esta área disciplinar. Estos estudios se centraron en importantes dimensiones de análisis, como el proceso de formulación de la END y sus implicancias para la cuestión de la conducción política frente a la tradicional autonomía de las Fuerzas Armadas en este terreno (Saint-Pierre 2009; Winand y Saint-Pierre 2010). De igual manera, otros trabajos abordaron el interrogante de la articulación existente —o su ausencia— entre la política de defensa y la política exterior (Soares Alsina 2009). Por su parte, importantes pensadores estratégicos analizaron los conceptos claves del documento de 2008, así como los alcances de otras decisiones enmarcadas en la END (Cavagnari Filho 2009). Entre los mencionados analistas existe un consenso respecto a que el lanzamiento de la END —actualizada en 2012— constituyó un hecho significativo al sumar una novedad en la política de defensa de Brasil: por primera vez en mucho tiempo, Brasil explicitaba el concepto estratégico que guiaría a sus Fuerzas Armadas (Saint-Pierre 2009; Rizzo de Oliveira 2008), y se ensayaba —luego de años de mantener un bajo perfil estratégico— una política de defensa más asertiva (Duarte Villa y Trinidade Viana 2010; Costa Vaz 2012). Esta acción dejaba entrever un papel más activo por parte de los actores políticos, en comparación con los anteriores gobiernos democráticos, aun cuando los procesos de formulación (Ramalho da Rocha 2008) e implementación (Saint-Pierre 2009) de la END nos recuerdan que las Fuerzas Armadas conservan resortes de autonomía y protagonismo institucional en un ministerio que aún no logró consolidar una masa crítica de civiles con papel protagónico. En pocas palabras, de acuerdo con los principales analistas de la política de defensa de Brasil, a partir de 2008 esta estaría marcada por elementos novedosos —expresados en un mayor impulso político—, y a la vez continuaría determinada por una tradición marcada por la persistencia de la influencia militar en su formulación y por una doctrina y un pensamiento particulares. Desde este enfoque analítico —que identifica elementos nuevos y preexistentes—, en el presente trabajo analizamos la política de defensa brasileña entre 2003 y 2011

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a partir del concepto “identidad estratégica”, definido como “aquellos elementos decantados de los vaivenes de la cultura estratégica que definen el modo en que una comunidad organizada en un determinado estado nación se ha relacionado con el uso de la violencia armada para el logro de sus objetivos nacionales a lo largo de su historia” (Tibiletti 2014, 27).1 A partir del análisis de los dos documentos estratégicos de mayor jerarquía —la Política de Defensa Nacional y la Estrategia Nacional de Defensa— y de los discursos de funcionarios vinculados al área, argumentamos que la actual identidad estratégica brasileña puede entenderse como el resultado de las coincidencias entre el pensamiento estratégico desarrollado en las Fuerzas Armadas desde fines de los setenta y las ideas sobre la política internacional y el rol de Brasil en ella, sostenidas por la línea autonomista de Itamaraty y referentes importantes del Partido de los Trabajadores (PT). Así, si bien conservamos la perspectiva de la combinación entre lo novedoso y lo tradicional, reemplazamos el factor de la autonomía militar por las reflexiones doctrinarias formuladas por una parte de las Fuerzas Armadas y las vinculamos con el pensamiento de actores políticos con influencia sobre la redacción de los documentos estratégicos nombrados. La elección del concepto identidad estratégica responde a una observación empírica y a la adscripción a un supuesto teórico. El primer elemento parte de la idea de que —aun con múltiples desafíos y cuentas pendientes— Brasil pertenece al conjunto de países de la región que ha llevado adelante reformas tendientes a fortalecer la autoridad civil sobre las Fuerzas Armadas y la conducción política de la defensa nacional. Ciertamente, no es el caso más exitoso, pese a lo cual entendemos que la segunda parte de la década de los noventa inauguró algunas iniciativas que buscaban incrementar el papel de los civiles en la formulación y gestión de esta política, al igual que la segunda presidencia de Lula da Silva abrió un período de participación del liderazgo político en la formulación de la misma. Independientemente de las limitaciones y las marchas y contramarchas, entendemos que estas dos cuestiones no deben ser soslayadas al analizar los últimos desarrollos de la defensa brasileña.

1 Si bien la cita corresponde al autor, es necesario aclarar que el concepto no es de su autoría exclusiva. De todos modos, Tibiletti se ha dedicado a profundizar en torno al concepto, volviéndose una referencia obligada sobre el mismo.

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Con respecto al segundo elemento, la adscripción teórica a la que nos referimos remite a la adopción de la perspectiva constructivista basada en el papel de las estructuras ideacionales en la definición de las políticas en esta área. Con el propósito de refutar los argumentos realistas respecto a la influencia que tendrían la naturaleza humana egoísta y agresiva y los constreñimientos de la estructura anárquica del sistema internacional sobre las políticas de seguridad nacional, un conjunto de especialistas ha recurrido a variables —como las identidades, las normas, los entendimientos, las culturas estratégicas y los discursos de poder— para explicar las políticas de defensa respecto a las cuales las teorías del mainstream habían fracasado en presentar sus especificidades. Uno de los primeros trabajos que trató la cuestión dentro de la variante convencional del constructivismo fue el libro editado por Peter Katzenstein en 1996, en el cual los contribuidores elaboraron estudios empíricos alrededor del siguiente supuesto: los ambientes de los Estados —domésticos y globales— son, en parte, importantes elementos ideacionales (culturales e institucionales), más que materiales. Ellos dan forma a las identidades estatales, a los intereses de seguridad y a las políticas de defensa de los Estados, y a su vez tienen origen en las identidades de los Estados, las cuales afectan las estructuras normativas interestatales en materia de seguridad. Las políticas de los Estados producen y reconstruyen la estructura cultural e institucional, lo que cierra el círculo de la mutua constitución de los agentes y las estructuras durante la interacción (Katzenstein 1996). En el marco de estas definiciones teóricas amplias, uno de los autores sostuvo la necesidad de ir más allá de los condicionantes estructurales para examinar el contexto cultural-institucional doméstico en el cual se formula la política de defensa, a partir de la cual las experiencias históricas y la manera en que fueron interpretadas por los actores políticos domésticos dieron lugar a creencias y valores relacionados con las políticas llevadas adelante por los Estados. Esas creencias son institucionalizadas en los respectivos sistemas políticos y llegan a constituir parte integral de las identidades nacionales (Berger 1996, 318). Así, el devenir político de una comunidad se conjuga con la influencia de elementos tradicionales —más presentes en la definición de Tibiletti— para dar lugar a la identidad estratégica. El análisis a partir de este concepto suma una dimensión política dada por los procesos de construcción de entendimientos con respecto al empleo “de la violencia armada para el logro de objetivos nacionales” (Tibiletti 2014, 27), entendimientos

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que constituyen el resultado de instancias de reflexión, de discusión y de negociación políticas entre los actores relevantes de cada Estado, en lo relacionado con la política de defensa. Así, si bien coincidimos con los analistas arriba mencionados en que las Fuerzas Armadas brasileñas aún conservan importantes resortes de poder dentro de las estructuras tanto militares como civiles, sostenemos que la política de defensa brasileña durante las dos presidencias de Lula da Silva estuvo determinada por el impacto de las transformaciones sobre la conducción política y, en particular, por la conjunción que tuvo lugar entre las ideas de pensadores estratégicos y la ideología del Partido de los Trabajadores y un sector de Itamaraty. A la hora de identificar los principales elementos constitutivos de una identidad estratégica —concepto que abstrae los elementos identitarios de la política exterior que se relacionan con la defensa nacional y la seguridad internacional—, Tibiletti propone responder una serie de preguntas que, a nuestro entender, corresponden a distintas dimensiones de esa identidad:2 i) la dimensión contextual reúne los entendimientos sostenidos por el Estado con respecto al sistema internacional y regional y la definición del entorno estratégico, en cuanto al conflicto y la cooperación; ii) la dimensión de rol abarca las definiciones sobre el papel que el Estado desea desempeñar en dicho contexto; iii) la dimensión de los intereses señala los objetos y las metas en cuya defensa el Estado en cuestión estaría dispuesto a recurrir a la fuerza; iv) la dimensión de las amenazas refiere a la identificación de los riesgos, las enemistades y los peligros por enfrentar, y v) la dimensión instrumental incluye las definiciones sobre los medios y estrategias para la defensa de los intereses. En los apartados que siguen analizaremos la manera en que cada una de estas dimensiones conjuga —en distinta proporción— elementos del pensamiento militar y los intereses corporativos, la orientación de la inserción internacional formulada por el sector soberanista de Itamaraty y el PT, así como tendencias de más largo aliento de la política exterior brasileña, elementos que generan la actual identidad estratégica brasileña. 2 Las preguntas que plantea Tibiletti (2014) son: ¿Cómo entiende el funcionamiento del sistema internacional, regional y su entorno estratégico en términos de cooperación-conf licto? ¿Cómo se ve a sí mismo dentro de ese entramado y en esos términos? ¿Cuáles son aquellos intereses propios o compartidos por los que está dispuesto a recurrir a la violencia armada para defenderlos? ¿De quién piensa que deberá defenderse? ¿Con quiénes se imagina cooperando para defenderse? ¿Con qué y cómo piensa defenderse?

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1. El ambiente estratégico en tiempos de la poslegalidad Ciertamente, ninguna política de defensa puede formularse sin antes interrogar sobre cuáles son las principales características y dinámicas del sistema internacional, de qué manera se encuentra distribuido el poder entre los actores del sistema y cuáles son sus implicancias para las tendencias hacia el conflicto y la cooperación dentro del ambiente estratégico. Con el propósito de encontrar antecedentes de las actuales definiciones, es interesante rastrear estos indicadores de la dimensión contextual de la identidad estratégica en el pensamiento que surgió entre los militares brasileños durante la década de los setenta, a saber, un conjunto de reflexiones que relativizaban algunos de los presupuestos centrales del paradigma dominante, basado en el alineamiento con Estados Unidos y sus intereses de seguridad nacional (Rótulo Decquadra 1991; Martins Filho 2006). Esta línea heterodoxa surgida dentro de la Marina coincidió con la orientación de política exterior del gobierno de Ernesto Geisel, basada en el pragmatismo responsable, que, entre otras decisiones, llevó a la denuncia en 1977 del Acuerdo Militar firmado con Estados Unidos en 1952. Las restricciones que imponía este país en materia de desarrollo nuclear constituían el indicio más claro de las limitaciones ejercidas por el alineamiento sobre la autonomía estratégica que Brasil necesitaba para transformarse en una potencia. A partir de estos cambios de perspectiva fue tomando forma una reformulación del proyecto de construcción de la potencia. En palabras del coronel Cavagnari, importante pensador del Ejército brasileño, contrariamente al modelo esguiano, ese proyecto consistía en el proceso de afirmación de la autonomía estratégica, esto es, la obtención de la libertad para tomar decisiones y producir iniciativas de naturaleza estratégica en el entorno prioritario: América del Sur, el Atlántico Sur y el cono sur africano. Como se trataba de espacios geopolíticos ocupados por la hegemonía estadounidense, su construcción podría contrariar algunos intereses de potencia de Estados Unidos (Cavagnari Filho 1987). Esta percepción de que una política de defensa basada en la doctrina de la seguridad nacional ya no representaba los intereses nacionales brasileños se agudizó a partir de la Guerra de las Malvinas, conflicto que alertó a los militares brasileños sobre la posibilidad de que se desataran enfrentamientos armados entre países del mismo bloque, disputas no vinculadas al conflicto ideológico que

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estructuraba las alianzas y las amenazas (Sant’Anna 2011; Alves Vagner y Teixeira de Campos 2012). Asimismo, estas reformulaciones de los oficiales de la Marina respecto a los impactos de las divergencias entre los Estados desarrollados y los Estados en desarrollo ocurrían en el mismo momento en que dentro del Ejército tomaba fuerza la construcción de la idea de la vulnerabilidad amazónica, que se convirtió en una de las prioridades estratégicas en torno a las cuales iría a decidirse una serie de modificaciones en la orientación de la fuerza (Lourenção 2007; Marques 2007). Este pensamiento de características autonómicas continuó desarrollándose durante los noventa, aun en contradicción con la política exterior de los primeros gobiernos democráticos —incluido el de Fernando Henrique Cardoso—, una política que “abandonaba la búsqueda de la autonomía en la dimensión políticoestratégica en una actitud de autolimitación ‘internacionalmente correcta’” (Soares Alsina 2009, 92-93). Para estos pensadores, la desaparición de la disputa entre el capitalismo y el comunismo, lejos de traer mayor armonía en los intereses, implicaba la emergencia de un nuevo sistema de control tutelado por medio del cual las potencias intentarían controlar el comportamiento de los países menos desarrollados con respecto a los asuntos definidos por ellos como críticos para sus intereses (Flores 1992). Estas cuestiones eran los denominados “nuevos temas globales”, aquellas preocupaciones de naturaleza transnacional que pasaban a ser prioridades en las agendas de seguridad de la pos-Guerra Fría, tales como el deterioro medioambiental, los conflictos étnicos, raciales y religiosos y el crimen organizado. La conclusión a la que llegaron fue que Brasil necesitaba contar con Fuerzas Armadas modernas, preparadas y equipadas, en contraposición a la política estadounidense basada en el achicamiento y refuncionalización de los militares latinoamericanos hacia el combate de las nuevas amenazas (Flores 1992; Ferreira Vidigal 1996). Esta actitud de alarma con respecto a las implicancias del orden de la pos-Guerra Fría que fue desarrollando el pensamiento estratégico brasileño es retomada por la política de defensa brasileña actual. Si bien la PDN y la END en sus versiones actualizadas no disponen de mucho espacio para la caracterización del contexto estratégico, estos elementos sí están presentes en el discurso político de los decisores, a la vez que se descubren de manera implícita en otras secciones de ambos documentos.

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Así, el ministro Celso Amorim ha incluido reiteradamente en sus discursos un análisis de las características y las dinámicas del sistema internacional, así como de la distribución del poder y sus impactos sobre la seguridad internacional, que consideramos revelan el consenso existente entre el pensamiento militar arriba resumido y el pensamiento político-diplomático de la línea autonomista de Itamaraty y de un conjunto de miembros del PT. Esta interpretación —consistente con los principios del pensamiento autonómico— parte de tres dicotomías: aquella que se da entre la unipolaridad y la multipolaridad; otra que enfrenta al multilateralismo con el unilateralismo, y una tercera entre el conflicto y la cooperación.3 En primer término, Amorim ha subrayado el impacto del giro operado luego del fin de la Guerra Fría, cuando parecía que la unipolaridad benigna traería estabilidad al sistema internacional, y un segundo momento de claro desencanto con esta idea, cuando a partir del 11 de Septiembre Estados Unidos “adoptó un concepto estratégico ofensivo basado en la doctrina de acción preventiva, que trajo mayor —y no menor— inestabilidad para el mundo” (2013). En segundo lugar, el Ministro ha denunciado que el unilateralismo, que comenzó antes de George W. Bush, no solo ha sido aceptado sino, lo que es más preocupante, exaltado. Aquella concepción adoptada por Estados Unidos y algunos de sus aliados anclada en la resolución de cuestiones de seguridad internacional, sin la aprobación del organismo multilateral legítimo, se radicalizó con la invasión a Iraq en 2003 y continuó con la intervención en Libia. Esta, según suele denunciar Amorim, si bien tenía un mandato del Consejo de Seguridad, fue extrapolada desde la misión inicial de protección de los civiles hasta que forzó un cambio de régimen, situación que, sugirió, podía repetirse en Siria. Incluso, la presidenta Rousseff reiteró esta idea durante su discurso en la apertura del LXVI período de sesiones de la Asamblea General de la ONU y en ocasión de la intervención en Libia, cuando se refirió a la necesidad de tener en cuenta no solo la responsabilidad de proteger (R2P) sino también la responsabilidad al proteger (Responsibility While Protecting, RWP). Tal es la importancia de este concepto que fue incluido en el Libro Blanco de la Defensa de Brasil, publicado

3 Miriam Gomes Saraiva (2010) analizó la existencia de dos líneas de pensamiento dentro de Itamaraty —el institucionalismo pragmático y los autonomistas— y su relación con los miembros del PT como variable de análisis de la política exterior de los gobiernos de Lula da Silva.

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en 2012, y que hace referencia a que estas intervenciones “no deben crear más inestabilidad de la que intentan evitar o limitar” (Libro Blanco 2012, 33). Es más, la superioridad militar estadounidense no solo se refleja en una mayor tendencia al recurso de la fuerza sino también en aquella asimetría existente en cuanto a la utilización de tecnología aplicada a la guerra, “responsable en gran parte de la facilitación del recurso a la fuerza armada”, como “los ataques supuestamente quirúrgicos con vehículos aéreos no tripulados a personas o grupos, pero que acaban alcanzando a civiles inocentes” (Amorim 2012). Por último, la tercera dicotomía llama la atención con respecto al hecho de que, aun en un contexto de radicalización de conflictos asimétricos y no convencionales como los que tienen lugar en Medio Oriente, “sería engañoso suponer que ese nuevo tipo de amenaza sustituyó al conflicto entre Estados”. Amorim, inmediatamente después de esta afirmación, también subrayó la vinculación de algunos de esos conflictos con la disputa por los recursos naturales, señaló que estos conflictos de naturaleza interestatal persisten y “pueden acercarse a nuestros países” (Amorim 2013), y sugirió que la hipótesis de empleo convencional no debe ser descartada en la región. En suma, aquellas tendencias que surgieron en las postrimerías de la Guerra Fría se acentuaron luego de los atentados de 2001, haciendo que la relativización de las normas internacionales —cuando no su directa violación—, el incremento de las intervenciones unilaterales y la explotación de las inconmensurables ventajas tecnológicas por parte de Estados Unidos y sus aliados se constituyeran como factores cada vez más condicionantes del pensamiento estratégico brasileño. Estos elementos, junto a otros corolarios del 11 de Septiembre, como la aprobación de legislación y la implementación de políticas que cercenaron derechos civiles, han sido denominados por Tokatlian (2012) como un escenario de poslegalidad. En cuanto a las características y dinámicas del contexto estratégico, la poslegalidad se manifiesta en el fortalecimiento de políticas asociadas al rol de “Estado gendarme”, con un uso intensivo del despliegue militar para cumplir los objetivos nacionales. Como ejemplos de esta postura estratégica, Tokatlian menciona la utilización de la base militar de Guantánamo para interrogar y torturar a los prisioneros de la guerra contra el terrorismo —y en conexión con esto, los graves abusos cometidos en la prisión de Abu Ghraib y la existencia de una red de prisiones secretas de la

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CIA—, así como el uso cada vez más relevante de drones, y los asesinatos selectivos y la operación que terminó con la muerte de Osama bin Laden. Así, si bien la expectativa de un enfrentamiento directo entre Brasil y los países desarrollados no está presente ni en el pensamiento militar ni en el político-diplomático, la percepción respecto a que el origen de las amenazas provienen del Norte, y no del Sur, ha pasado a permear la política de defensa brasileña como un elemento constitutivo de su actual identidad estratégica.

2. La poslegalidad y la herencia de la preocupación por la Amazonia Una vez delineadas las características y las dinámicas del contexto estratégico, cabe entrar en la dimensión de las amenazas y preguntarse sobre sus orígenes y su naturaleza, elementos que determinan quiénes serán los enemigos y aliados, y que definen las hipótesis de empleo del instrumento militar. Es cierto que los documentos oficiales de la política de defensa brasileña evitan designar un enemigo puntual. No obstante esta omisión, lo que se deduce de la caracterización de las dinámicas y tendencias de la seguridad internacional es que el principal factor de riesgo identificado consiste en la conjunción entre los elementos de asimetría militar y tecnológica y las políticas unilaterales de los Estados poderosos, lo cual tiene implicancias sobre las decisiones soberanas, e incluso, la integridad territorial de aquellos países que tengan intereses divergentes. Esta caracterización es consistente con aquella oración de la END que aclara: “Brasil no tiene enemigos en el presente. Para no tenerlos en el futuro, es preciso preservar la paz y prepararse para la guerra” (END 2012, 58). En un sentido similar se pronunció el ministro Amorim (2013, 11) al sostener que “Brasil no tiene enemigos, pero no puede descartar la hipótesis de ser involucrado, aun sin su consentimiento, en disputas militares, sea para defenderse de una acción que tenga por blanco sus recursos, sea en función de conflictos con terceros, que vengan a afectarlo”. Pero a pesar de evitar nombrar Estados que puedan representar un claro peligro para la defensa brasileña, no debe pasar inadvertido que la principal fuente de riesgos identificada no son los rogue states —Irán, Siria o Corea del Norte— ni los actores no estatales, como el terrorismo y el narcotráfico, sino determinados países poderosos. En este sentido, en otro discurso el Ministro realizó

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una referencia velada a la OTAN, cuando al referirse al narcotráfico, asociado al terrorismo y a la piratería marítima, así como a las tensiones que tienen lugar en países de África occidental, los caracterizó como situaciones que significan el riesgo “de traer para la región de nuestro interés estratégico —el Atlántico Sur— organizaciones militares creadas con otros propósitos o apuntando a otros enemigos o adversarios” (Amorim 2012). Por otro lado, en el apartado denominado Aplicación de la EstrategiaHipótesis de Empleo, la END establece que tales conjeturas provienen “de la asociación entre las principales tendencias de evolución de las coyunturas nacional e internacional con las orientaciones político-estratégicas del país” (2012, 122), y si bien estas serán desarrolladas en la Estrategia Militar de Defensa, se aclara que este documento deberá contemplar el empleo de las Fuerzas Armadas considerando los siguientes aspectos: El monitoreo y el control del espacio aéreo, de las fronteras terrestres, del territorio y de las aguas jurisdiccionales brasileñas en circunstancias de paz; la amenaza de penetración en las fronteras terrestres o abordaje en las aguas jurisdiccionales brasileñas; la amenaza de fuerzas militares muy superiores en la región amazónica; las providencias internas ligadas a la defensa nacional provenientes de la guerra en otra región del mundo que sobrepase los límites de una guerra regional controlada, con empleo efectivo o potencial de armamento nuclear, biológico, químico e radiológico; la participación de Brasil en operaciones internacionales en apoyo a la política exterior del país; la participación en operaciones internas de Garantía de la Ley y del Orden, en los términos de la Constitución Federal, y los pedidos y las requisiciones de la Justicia Electoral: y la amenaza de guerra en el Atlántico Sur. (END 2012, 122)

De este extenso párrafo se destaca que la misión de las Fuerzas Armadas se encuentra fundamentalmente vinculada al control de los espacios territoriales, entre los cuales se destacan las áreas de fronteras, el Atlántico Sur y la región amazónica. Para este último espacio no debe pasar desapercibida la mención de “la amenaza de Fuerzas Armadas muy superiores”, la cual explicita la concepción de fuerte alarma con respecto a los potenciales conflictos de intereses con los

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países poderosos. Asimismo, mientras que el control de las fronteras tiene implicancias para la relación con los vecinos y para el combate contra las nuevas amenazas, los dos últimos espacios sobresalen por su relación con el principal objeto de seguridad: los recursos naturales. En esta designación de las amenazas resulta sencillo observar la influencia del pensamiento estratégico brasileño arriba delineado. De hecho, en la sección que la END destina al Ejército se encuentra la referencia a algo muy similar a una hipótesis concreta de empleo del instrumento militar, cuando se sostiene que las características de flexibilidad y elasticidad a lograr por esta fuerza deben culminar en: la preparación para una guerra asimétrica, sobre todo en la región amazónica, a ser sostenida contra un enemigo muy superior, por acción de un país o de una alianza de países que insista en disputar, bajo pretexto de supuestos intereses de la Humanidad, la incondicional soberanía brasileña sobre su Amazonia […]. (END 2012, 82)

En este extracto quedó consagrada tanto la securitización de la Amazonia como la elección de la estrategia de resistencia, elementos que —no sin desacuerdos internos— fueron ganando terreno dentro de la doctrina militar brasileña. Tal como estudió en profundidad Lourenção (2007) a partir de un análisis de la producción escrita de oficiales superiores de las tres fuerzas realizada entre 1985 y 2006, desde mediados de los ochenta han ocurrido cambios significativos en el entendimiento respecto a la importancia estratégica de la Amazonia y su defensa, y se ha transformado esta última en un importante condicionante de la política militar y en un símbolo movilizador de las Fuerzas Armadas. Al entrar en la dimensión de los intereses de la identidad estratégica, cuyo indicador principal son los objetos de seguridad, los recursos naturales se han posicionado como el principal elemento por proteger, a la vez que se han vinculado crecientemente a los espacios territoriales sobre los cuales el instrumento militar está llamado a estructurarse, tanto material como doctrinariamente. En conjunción con esto, argumentamos que desde la llegada del presidente Lula da Silva, pero fundamentalmente desde 2007, se dio una confluencia entre dicha preocupación por los postulados autonomistas de las líneas políticas del sector

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soberanista de la diplomacia y el PT. Así, la Amazonia y el Atlántico Sur se consolidaron como los principales objetos de seguridad, junto a los recursos naturales que ambos albergan. En lo que corresponde al primer espacio, la directriz No. 10 de la END ordena priorizar la región amazónica, respecto a la cual: Brasil será vigilante en la reafirmación incondicional de su soberanía […] Rechazará, por la práctica de actos de desarrollo y de defensa, cualquier intento de tutela sobre sus decisiones respecto de preservación, de desarrollo y de defensa de la Amazonia. No permitirá que organizaciones o individuos sirvan de instrumentos para intereses extranjeros —políticos o económicos— que quieran debilitar la soberanía brasileña. Quien cuida de la Amazonia brasileña, al servicio de la humanidad y de sí mismo, es Brasil. (END, 54)

Ciertamente, el párrafo anterior recoge aquellas preocupaciones que ya señalaban pensadores como los almirantes Flores y Vidigal respecto a los diversos llamamientos a poner este espacio bajo un régimen de protección internacional que limitara la soberanía brasileña, así como la hipótesis de la actuación de ONG y de la Iglesia católica con acusaciones en contra de las políticas ambientales y de derechos humanos de Brasil, aquellos nuevos temas globales a los que se referían, entre otros, los arriba nombrados (Rizzo de Oliveira 1994). La designación de la Amazonia y el Atlántico Sur como prioridades estratégicas tuvo consecuencias en cuanto a los planes de relocalización de los efectivos. En este sentido, la directriz No. 8 de la END ordenó el reposicionamiento de las tropas y unidades de las fuerzas hacia el Norte, el Oeste y el Atlántico Sur. Este movimiento significó reforzar el traslado de unidades del Ejército ubicadas en el sudeste y el sur del país hacia el centro de Brasil, “de donde podrán desplazarse en cualquier dirección” (END 2012, 52), transformación que había comenzado durante los años noventa.4 En lo tocante a la Marina, en lugar de su tradicional concentración en Río de Janeiro, esta fuerza deberá

4 A pesar de estas medidas, el Comando del Sur continúa siendo el más numeroso. Algo similar ocurre con la Marina, puesto que existen dudas de que se concrete la creación de la escuadra en Pará, en razón de los costos que esto tendría.

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incrementar su presencia “en la región de la desembocadura del Amazonas y en las grandes cuencas fluviales del Amazonas y del Paraguay-Paraná” (END 2012, 52), y también deberá establecer una base naval de uso múltiple en algún lugar cercano a la boca del río Amazonas (END 2012, 73). Por su parte, los objetivos estratégicos designados para la Fuerza Aérea también se vinculan con esta priorización, ya que se establece que deberá apostarse a la vigilancia aérea mediante el desarrollo de “sucesivas capas de visualización, para lo cual deberá contar con plataformas y sistemas propios para monitorear y no solo para combatir y transportar, particularmente en el región amazónica” (END 2012, 85). Con respecto al Atlántico Sur, si bien este espacio constituye un objeto de seguridad desde el siglo XIX, el tradicional interés en proteger las áreas costeras de los centros neurálgicos del desarrollo económico y núcleos poblacionales pasó a ser complementado por otros objetivos estratégicos vinculados con este océano. Así, mientras que la Marina durante la Segunda Guerra Mundial y la Guerra Fría se estructuraba a partir de las tareas de protección de este espacio frente al enemigo continental —primero el Eje y luego la URSS—, con el fin del enfrentamiento EsteOeste y la constatación de las tendencias internacionales y las consecuentes vulnerabilidades identificadas en la dimensión contextual se consagra la identificación del Atlántico Sur con la protección de sus recursos naturales y como vía de acceso al territorio (Abdenur y Marcondes de Souza Filho 2014). En virtud de esto, el objetivo estratégico establecido para la Marina en la END es, en primer lugar, la negación del uso del mar a cualquier concentración de fuerzas enemigas que se aproxime a Brasil por vía marítima, y de manera subordinada a esto, mantener la capacidad focalizada de proyección de poder y de control sobre las áreas marítimas y aguas interiores (END 2012, 67). En el marco de esta definición general, la END especifica que debe hacerse énfasis en la defensa proactiva de las plataformas petrolíferas, las instalaciones navales y portuarias, los archipiélagos y las islas oceánicas de las aguas jurisdiccionales, al igual que preocuparse por la preparación para responder a cualquier amenaza por vía marítima y mejorar la capacidad de participación en operaciones internacionales de paz (END 2012, 69). De tal magnitud es la identificación creciente del Atlántico Sur con los recursos naturales que alberga en sus aguas, lecho y subsuelo que desde hace ya un tiempo Brasil comenzó a denominar a la parte de este océano bajo su jurisdicción la “Amazonia Azul”, un innegable indicador de la relevancia estratégica de las reservas

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de hidrocarburos y minerales que allí existen (Ferreira Vidigal 2006). Los descubrimientos de yacimientos más importantes en esta región ocurrieron entre 2007 y 2009, que coincidieron con el anuncio realizado por Estados Unidos respecto a la reactivación de su Cuarta Flota.5 Esta iniciativa despertó el repudio de las autoridades brasileñas, incluso del presidente Lula da Silva, quien durante la ceremonia de inauguración de una plataforma petrolífera advirtió que “La Marina tendrá un papel importante en la protección de nuestro Pré-Sal, porque los hombres ya están aquí con la Cuarta Flota6 casi encima del Pré-Sal” (Pena 2008).7 Para ambos espacios, el objetivo identificado es garantizar un control soberano que transmita la voluntad política de defender la soberanía, aunque se es consciente de la incapacidad de construir una fuerza con posibilidades ciertas de derrotar a los países con poder militar muy superior en un hipotético enfrentamiento. Como estrategia alternativa, la política de defensa apuesta a avanzar en aquellas tecnologías que garanticen un mayor poder de movilidad, visualización y monitoreo.

3. Autonomía tecnológica y poder militar En un contexto estratégico en el que los países poderosos crearon monopolios económicos y jurídicos sobre las tecnologías aplicadas a la defensa, un país que busque la autonomía estratégica enfrentará serias restricciones —para su defensa y para su

5 Se trata de las fuerzas navales asignadas al Comando Sur de Estados Unidos, sección militar para el área del sur del continente americano, América Central y el Caribe, con sede en Miami (Florida). Ubicada en la estación naval de Mayport, en Jacksonville (Florida), la Cuarta Flota “emplea fuerzas marítimas en operaciones de seguridad marítima cooperativa para mantener el acceso, mejorar la interoperabilidad y construir asociaciones duraderas que incentiven la seguridad regional en el área de responsabilidad del Comando Sur de Estados Unidos” (USSOUTHCOM). 6 La zona que contiene las mayores reservas de petróleo en el Atlántico Sur brasileño se denomina “Pré-Sal”, nombre con el cual se designa a un conjunto de rocas localizadas en las profundidades del litoral de Brasil, en particular en la zona entre los estados de Santa Catarina y Espírito Santo. Estas reservas tienen la particularidad de extenderse por debajo de una extensa capa de sal, factor que les da su nombre. 7 No obstante estas declaraciones, los sectores militares tuvieron una reacción menos alarmista con respecto a esta medida (Flores 2008). A este respecto, durante el seminario arriba nombrado, el coordinador general del Programa de Desarrollo del Submarino con Propulsión Nuclear, almirante José Alberto Accioly Fragelli (2010, 503), sostuvo que la reactivación de la Cuarta Flota no representaba consecuencias especiales, distintas de la ya existente superioridad naval norteamericana, e incluso descartó que la motivación estuviera relacionada con los descubrimientos del Pré-Sal.

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desarrollo— si no desarrolla capacidades con tecnología bajo control nacional. Esta máxima fue uno de los elementos que en la segunda mitad de los setenta impulsaba un cambio de orientación de la inserción internacional de Brasil, cuando las limitaciones impuestas por Estados Unidos sobre el desarrollo nuclear y sobre la exportación de armas aparecían como restricciones al proyecto de Potencia. Incluso, aquellos pensadores que no compartían con el núcleo esguiano la necesidad de la autonomía militar para el logro de este proyecto, como Ferreira Vidigal (1996), Flores (1992) y Cavagnari Filho (1994), también argumentaban en favor de encontrar vías para superar el apartheid tecnológico impuesto por los poderosos. Ciertamente, la preocupación por el control nacional sobre tecnologías fundamentales para el desarrollo y la defensa constituye otro punto de contacto claro con pensadores autonómicos no militares como Helio Jaguaribe (2004) y Samuel Pinheiro Guimaraes (2004), representante del sector soberanista de Itamaraty al que nos referimos más arriba. Esta coincidencia quedó plasmada en la Política de Defensa Nacional (2012), según la cual el logro de la autonomía sobre aquellas tecnologías con implicancias para la defensa nacional constituye un objeto de interés que atraviesa los espacios priorizados, un factor objetivo de poder que adquiere aún más importancia en función del contexto estratégico arriba descripto. Es en estos términos que el documento establece que: La persistencia de amenazas a la paz mundial requiere la actualización permanente y el equipamiento de nuestras Fuerzas Armadas, con énfasis en el apoyo a la ciencia y tecnología para el desarrollo de la industria nacional de defensa. Se busca con eso la reducción de la dependencia tecnológica y la superación de las restricciones unilaterales de acceso a tecnologías sensibles. (PDN 2012, 26)

Esta priorización de la autonomía tecnológica en un contexto de asimetría de derechos de desarrollo se encuentra en el marco de un interés más amplio, consistente en garantizar el desarrollo nacional, lo cual es expresado en la END de la siguiente manera: La Estrategia Nacional de Defensa es inseparable de la estrategia nacional de desarrollo. Esta motiva a aquella. Aquella provee un escudo para esta.

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Cada una refuerza las razones de la otra. En ambas se despierta la nacionalidad y se construye la Nación. Defendido, Brasil tendrá cómo decir que no, cuando tuviera que decir no. Tendrá la capacidad para construir su propio modelo de desarrollo. (2012, 43)

Es en este sentido que el documento reconoce como un objetivo nacional de defensa el desarrollo de la industria militar nacional, orientada a la obtención de autonomía en tecnologías indispensables, en consonancia con la designación que hace la END de los tres sectores estratégicos por desarrollar: el espacial, el cibernético y el nuclear, los dos primeros orientados al logro de la capacidad de visualización del país sin depender de tecnología extranjera y posibilitar la actuación en red de las tres fuerzas, y el tercero, asociado al proyecto del submarino nuclear. En función de las definiciones arriba explicitadas, la dimensión instrumental de la identidad estratégica responde a los interrogantes respecto a qué tipo de Fuerzas Armadas se consideran necesarias y cuáles son los proyectos tecnológicos priorizados para lograr el instrumento militar acorde con el concepto estratégico disuasorio delineado. En primer lugar, en consonancia con una tendencia global, pero también con el resto de lo dispuesto en el documento, la directriz No. 16 de la END establece que el potencial estratégico debe estructurarse en torno a capacidades, en lugar de constituirse en relación con enemigos específicos (END 2012, 58). Y, por otro lado, como concepto general para la organización de las fuerzas, la END adopta el trinomio monitoreo/control, movilidad y presencia, concepto con implicancias para las capacidades operacionales de las fuerzas (47). En lo que corresponde al Ejército, se proyecta una fuerza basada en los imperativos de flexibilidad —esto es, una fuerza con un máximo de adaptabilidad, propia del modelo no convencional— y elasticidad, o sea, una fuerza que pueda aumentar rápidamente su dimensión cuando las circunstancias lo exijan (78). En el caso de la Marina, se piensa en una fuerza balanceada entre el componente submarino y el de superficie y aeroespacial. El primero, esto es, el proyecto de construcción del submarino nuclear, merece especial atención, en virtud del devenir que tuvo desde la segunda mitad de la década del setenta, así como el impacto en cuanto a autonomía tecnológica y las repercusiones políticas de su vinculación con el desarrollo nuclear. Luego de sufrir distintas oposiciones en función de argumentos políticos y económicos, el

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proyecto del submarino con propulsión nuclear fue revitalizado a comienzos del segundo mandato del presidente Lula da Silva, en virtud de la coincidencia entre los objetivos autonómicos del programa y las ideas representadas por el Presidente, tendientes a elevar el perfil estratégico del país (Martins Filho 2011). Fue en función de este renovado interés que en septiembre de 2009 el gobierno cerró el acuerdo con Francia para la construcción en Brasil de cinco submarinos franceses Scorpène, uno de ellos con tecnología de propulsión nuclear.8 Finalmente, la aeronáutica, con prioridad en la vigilancia aérea a la que nos referimos en el apartado sobre la Amazonia, debía contar con dos instrumentos clave: por un lado, una flota renovada de cazas, y por otro, equipos sofisticados de visualización, como Aeronaves Remotamente Piloteadas y tecnología de satélites. Esto último guarda íntima relación con la designación estratégica de los tres sectores por fortalecer: el espacial, el cibernético y el nuclear. El primero de ellos tiene implicancias para las tres fuerzas y consiste en invertir en fabricación de vehículos lanzadores de satélites, sobre todo los geoestacionarios, así como el desarrollo de un vector bajo control nacional, aun cuando socios extranjeros participen en su proyecto e implementación (END 2012, 77). De similar manera, se apuesta al desarrollo de tecnología de posicionamiento geográfico, buscando disminuir la dependencia con respecto a aquellas tecnologías bajo dominio extranjero (78). Por su parte, el proyecto de renovación de la flota de cazas fue relanzado en noviembre de 2007, luego de que en 2005 el presidente Lula da Silva canceló el programa anterior. Así, poniendo en marcha el Programa FX-2, el mandatario autorizó al comandante de la Aeronáutica a abrir la licitación para la compra de

8 El presidente Lula da Silva y su par francés, Nicolas Sarkozy, firmaron en septiembre de 2009 el acuerdo que venían negociando desde el año anterior, en el marco de la asociación estratégica conformada en 2005, que incluía los submarinos, así como la fabricación de cincuenta helicópteros militares por parte de un consorcio formado por Helibras y Eurocopter, que serían suministrados entre 2010 y 2016. Asimismo, para viabilizar este programa se constituyó la empresa Itaguaí Construcciones Navales, una asociación entre la francesa DCNS y la brasileña Odebrecht, con la participación de la Marina de Brasil, con la opción de golden share. En cuanto a los plazos establecidos, quedó prevista para noviembre de 2012 la inauguración de la Unidad de Fabricación de Estructuras Metálicas, y para 2014 la construcción del astillero. De igual manera, se estipuló que las obras civiles deberían finalizar en 2015, la construcción de la base naval seis meses después, y el primer submarino estaría listo en 2017. Los otros tres submarinos serían entregados en 2021, y el de propulsión nuclear, en 2023. En julio de 2011 tuvo lugar la ceremonia formal de inicio de las obras, con la presencia de la presidenta Rousseff.

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treinta y seis cazas de última generación. En este sentido, la END estableció que la decisión entre los competidores —el francés Rafale, el sueco Gripen y el estadounidense F-18 Super Hornet— debía basarse en el principio autonómico de priorizar la opción que minimice la dependencia tecnológica o política en relación con cualquier proveedor (END 2012, 90). Finalmente, el 18 de diciembre de 2013, el ministro Amorim y el comandante de la Aeronáutica anunciaron la decisión a favor de la compra de los cazas suecos Gripen, fabricados por la empresa SAAB. El sector cibernético aparece como estratégico, debido a que los sistemas administrativos y militares son vulnerables a “los avances de la tecnología de la información, la utilización de satélites, la detección electrónica y otras mejoras tecnológicas”, que implicaron mayor eficiencia de estos sistemas y, por lo tanto, deben ser protegidos (PDN 2012, 19). En consonancia con estas disposiciones, se creó en 2012 el Centro de Defensa Cibernética del Ejército, para luego, en octubre de 2014, constituir el Comando de Defensa Cibernética y la Escuela Nacional de Defensa Cibernética. Ciertamente, el episodio que puso de relieve la necesidad de mayores medidas en este ámbito fue lo sucedido en julio de 2013, cuando Edward Snowden, excontratista de la Agencia de Seguridad Nacional estadounidense, presentó pruebas respecto a las actividades de espionaje realizadas por Estados Unidos a diversos mandatarios, entre ellos a la presidenta Rousseff, y a empresas estratégicas como Petrobras, con claras implicancias para la obtención de información que puede beneficiar a este país en las licitaciones para la explotación de los yacimientos del Pré-Sal. Por último, en lo que respecta al sector nuclear, la necesidad estratégica de desarrollar esta tecnología es justificada tanto en función de los requerimientos de diversificación de la matriz energética y otros usos civiles como en relación con el proyecto de construcción del submarino con propulsión nuclear. Ciertamente, los documentos son muy cuidadosos en reiterar la renuncia del país al desarrollo de armas nucleares, a la vez que reafirman el derecho al desarrollo de esta tecnología con fines pacíficos, sin más limitaciones que las disposiciones contenidas en los tratados de control de esta tecnología hasta el momento firmados por Brasil (END 2012, 95-96). En consecuencia, se rechaza expresamente la adhesión al Protocolo Adicional al TNP —o a futuros agregados que amplíen las restricciones— y se reclama el cumplimiento del artículo 4 de dicho tratado, que dispone las negociaciones de cara a la progresiva eliminación del armamento nuclear existente (PDN 2012, 27).

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Sobre esta cuestión, durante la entrevista que sostuvimos con un importante asesor que participó en la formulación de la END, pudimos conocer que al discutirse el borrador del documento con los ministros y el presidente Lula da Silva hubo varias opiniones encontradas con respecto a la inclusión de la oración que reafirma el rechazo de Brasil al Protocolo Adicional. Mientras que el canciller Amorim alertaba que no podía descartarse un escenario en donde Brasil tuviera que adherirse a este instrumento, otros funcionarios, entre ellos Roberto Mangabeira Unger, Nelson Jobim y Dilma Rousseff —para la ocasión, ministra de la Casa Civil—, permanecieron firmes en su apoyo a esta definición que consideraban innegociable y consiguieron la aceptación del presidente Lula da Silva, quien definió la cuestión. En efecto, esta apuesta por colocar la autonomía tecnológica como un objetivo a considerar en todas las decisiones que tengan que ver con cada fuerza puede entenderse como otro indicador del impacto del pensamiento estratégico que fue desarrollándose desde fines de los setenta, así como la comunión de ideas entre los militares y el sector soberanista de Itamaraty. A parte de los ya mencionados, en esta cuestión en particular resultó fundamental la influencia de figuras políticas cercanas al gobierno, como Roberto Amaral, miembro clave del Partido Socialista Brasileiro, quien se desempeñó brevemente como ministro de Ciencia y Tecnología al comienzo del primer mandato de Lula da Silva y luego continuó en puestos claves relacionados con las tecnologías estratégicas. La misma preocupación por la capacidad soberana de controlar los recursos necesarios para garantizar el desarrollo y la defensa del país era compartida por el académico Mangabeira Unger, una de las figuras clave en la formulación de la END de 2008, como ministro de Asuntos Estratégicos. Por último, la perspectiva de quienes orientaron la Cancillería brasileña en estos años también impactó sobre la dificultosa articulación entre la inserción internacional y la política de defensa.

4. Protagonismo internacional y empleo político del poder militar Ante el interrogante respecto a qué rol busca desempeñar Brasil como parte de su actual identidad estratégica, probablemente una de las primeras respuestas que vienen a la mente es el rol de jugador global y líder regional. En efecto, ambos papeles se encuentran presentes en los documentos estratégicos

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aquí analizados, como elementos de un discurso que, luego de un período de bajo perfil estratégico, parece haber compaginado una defensa fuerte con una política externa ambiciosa y activa, asumiendo crecientes responsabilidades en materia de seguridad internacional como parte de un proyecto de inclusión del país en los procesos decisorios mundiales. Ahora bien, la sintonía entre ambos discursos puede ocultar algunas limitaciones autoimpuestas en este intento de elevar el perfil estratégico. ¿Qué es lo que se espera de un país que adopte estos roles? En primer lugar, se esperan de una potencia la disponibilidad y el uso del poder militar, si no para hacer la guerra, al menos para apuntalar sus estrategias de política exterior. En segundo lugar, se tiene la expectativa de que una potencia ocupe un lugar destacado e incluso de liderazgo en su región, entre otras áreas, en lo que se refiere a la seguridad regional. Finalmente, se espera que un jugador global obtenga el reconocimiento de su importancia para las cuestiones de seguridad internacional por parte de otras potencias. En lo que respecta a la primera expectativa encontramos aquí una limitación inicial: no se contempla el uso del poder militar en otras situaciones que no califiquen como operaciones de paz. Ciertamente, el rol de Brasil en el comando de la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH) buscó —incluso antes de la articulación entre ambos intereses en los documentos estratégicos— demostrar su capacidad de protagonismo en instancias de seguridad internacional para mejorar las credenciales internacionales del país (Ramalho da Rocha 2008); de igual manera puede entenderse la designación del general de división Carlos Alberto dos Santos Cruz como comandante de la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUSCO). Pero, tal como han señalado quienes abogan por un empleo político del poder militar más decidido y amplio, no puede esperarse que el solo hecho de liderar misiones de paz lleve a las potencias a otorgar a Brasil el asiento permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (Soares Alsina 2009). Lo cierto es que tanto la orientación de la política externa y de defensa arriba delineadas como la tradición diplomática brasileña constituyen fuertes limitaciones para la participación de las Fuerzas Armadas en otro tipo de operaciones vinculadas a la seguridad internacional, como las llevadas adelante por Estados Unidos y sus aliados.

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De similar manera, con respecto a la región, Brasil también restringe el empleo político del poder militar, esto es, aquellas acciones que involucren a las Fuerzas Armadas y sus instrumentos que, sin llegar al nivel de la guerra, fortalezcan la capacidad de disuasión para la defensa de los intereses nacionales. Esta autolimitación se vincula con la política regional brasileña, en tanto que la decisión de desplegar de manera más decidida sus recursos militares con un fin disuasorio probablemente causaría costos políticos y económicos sobre las relaciones con los vecinos que el país no está dispuesto a afrontar, tanto en razón de sus creencias ideológicas como en virtud de un cálculo pragmático. Ahora bien, esta autorrestricción no le impide reforzar la presencia y las operaciones en las áreas de frontera con un claro propósito de disuasión. Y si bien se trata de una acción que tiene por blanco a actores no estatales, no deben descartarse las implicancias políticas que podrían surgir, en particular con Estados con gobiernos de izquierda, en virtud del tradicional anticomunismo de las Fuerzas Armadas brasileñas. Al continuar con la segunda expectativa, el rol de líder regional aparece atravesado por otra contradicción. Por un lado, los documentos aquí analizados designan a América del Sur como el entorno estratégico y establecen como objetivo la promoción de una región estable. Estas definiciones, junto con las acciones diplomáticas desplegadas entre 2008 y 2009 que llevaron a la creación del CDS, han sido interpretadas como manifestaciones de esa voluntad de liderazgo. Sin embargo, no puede argumentarse de la misma manera que Brasil haya sostenido ese impulso inicial ni que haya protagonizado las principales iniciativas del órgano. Por último, la tercera expectativa es probablemente aquella que ha sido perseguida de manera más coherente, aunque por el momento los resultados hayan sido meramente simbólicos. Así, Brasil ha buscado vincular los acuerdos con países emergentes con las demostraciones de apoyo político a favor de un mayor lugar de Brasil en los procesos decisorios y en las instituciones de la seguridad internacional. En este sentido, la END estableció en la directriz No. 23, referida al establecimiento de colaboraciones en materia de defensa con otros países, pensadas como asociaciones estratégicas más amplias, que estas debían perseguir el objetivo de “trabajar con el país socio en pro de un mayor pluralismo de poder y de visión del mundo”. Para el cumplimiento de esta meta, la asociación debía contemplar iniciativas para mejorar “la representación de

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países emergentes, incluso Brasil, en las organizaciones internacionales —políticas y económicas— establecidas”, para luego buscar la reestructuración de dichas instituciones, volviéndolas más permeables a “las divergencias, a las innovaciones y a los experimentos de lo que son las instituciones nacidas al término de la Segunda Guerra Mundial” (END 2012, 61-62). Y si bien algunos desarrollos de la política internacional posteriores a la crisis financiera de 2008 representaron señales hacia una mayor inclusión de los países emergentes en las instituciones de la gobernanza global, el área de cuestiones de la seguridad internacional ha demostrado ser mucho más conservadora. En el marco de ese contexto de resistencia al cambio fue que Brasil enfrentó una dura decepción al ser desautorizado por Estados Unidos cuando quiso intervenir como mediador junto con Turquía en el asunto del programa nuclear iraní, en mayo de 2010. Es interesante subrayar que el rol de jugador global adquiere un matiz distinto cuando se conjuga con el elemento de reformismo apuntado en la dimensión de los intereses. Este elemento autonómico —que vinculamos a la influencia de los actores políticos arriba mencionados— implica que, en lugar de aceptar las reglas de juego impuestas por los poderosos, se busca una mayor participación en el orden actual, a la vez que se propone la reforma de sus instituciones para alcanzar el reconocimiento oficial de su realidad de poder, aunque sin plantear un cuestionamiento desestabilizante de ese orden.

Conclusión: el modelo disuasorio y el rol de jugador global A partir del análisis de los documentos oficiales en función de las dimensiones del concepto identidad estratégica, observamos que la disuasión constituye un elemento crucial de la actual identidad estratégica brasileña, concepto estratégico adoptado en función de una percepción de aguda preocupación en torno a las características y las dinámicas del sistema internacional, aun cuando no se perciben amenazas concretas en el corto y mediano plazos. Como argumentamos más arriba, dicha percepción fue ganando terreno entre las Fuerzas Armadas, una vez que el alineamiento en función de la lucha de Occidente contra el comunismo demostraba no servir enteramente a los intereses brasileños de autonomía estratégica.

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La preocupación respecto a las implicancias de la subordinación político-estratégica de Brasil comenzó a tomar forma con el pensamiento de la línea heterodoxa de la Marina, en consonancia con la orientación que tomó la política exterior a finales de los setenta —el pragmatismo responsable—, y se consolidó con la constatación de las vulnerabilidades estratégicas en la Amazonia y en el Atlántico Sur, en función de los impactos de los nuevos temas globales y las embestidas de los Estados poderosos sobre el concepto de soberanía. Así, simultáneamente con la eliminación de la hipótesis de conflicto con Argentina, comenzó a tomar forma el modelo disuasorio, anclado en la búsqueda de la autonomía estratégica, tanto doctrinaria como tecnológica, incluso por detrás de una política exterior de menor perfil estratégico. El argumento sostenido en este trabajo fue que este pensamiento —el elemento ya existente— encontró respaldo en la orientación externa del gobierno de Lula da Silva, tanto en función de su visión crítica con respecto a la vinculación estratégico-militar con los países desarrollados como en relación con la apuesta por desempeñar el rol de jugador global. Así, mientras que el régimen democrático que comenzó en 1985 no había dado lugar a un proyecto nacional del tipo de aquel que había guiado al gobierno militar de 1964 —basado en el Brasil Potencia (Rizzo de Oliveira 1994)—, sostuvimos que a partir de Lula da Silva se dio una conjunción entre las ideas que las Fuerzas Armadas venían discutiendo y el proyecto de protagonismo internacional con elementos autonómicos articulado por el PT y la línea autonomista de Itamaraty, el principal elemento novedoso destacado en nuestro análisis. Entendemos que esta reflexión sobre el pensamiento estratégico y la política de defensa brasileños constituye un elemento necesario para comprender la orientación de la política exterior actual de este país, en particular sus crecientes iniciativas diplomáticas regionales y globales. En el marco de esas iniciativas, Brasil ha puesto en acción la dimensión político-diplomática de su poder, ejemplo de lo cual son las distintas alianzas con países emergentes y la actuación en las organizaciones internacionales más importantes. Es evidente también que Brasil ha utilizado sus recursos económicos de poder para construir su rol de jugador global, por ejemplo, a través de la internacionalización de sus empresas. Este artículo, por su lado, se propuso analizar los elementos identitarios que definen

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su concepción estratégico-militar, una dimensión del poder nacional respecto a la cual Brasil parece estar prestando mayor atención. Sumar la dimensión de la defensa al proyecto del Brasil jugador global implica fortalecer el empleo político del poder militar, pero esta premisa de la orientación de la política exterior brasileña ha encontrado una serie de escollos, tanto domésticos como sistémicos. A raíz de esas limitaciones, por el momento no están dadas las condiciones para que Brasil adquiera de manera oficial un rol más destacado en las instituciones, formales e informales, de la seguridad internacional. Ciertamente, a partir de la llegada de Dilma Rousseff a la Presidencia, el país disminuyó de forma sensible las iniciativas diplomáticas que lo situaban en un rol de liderazgo, adaptándose a un contexto internacional más restrictivo, en lo político y lo económico. De todas maneras, el modelo de la autonomía estratégica que persigue Brasil a partir de la conjunción entre los elementos nuevos y viejos aquí reseñados tiene un menor componente de proyección internacional que el anterior proyecto de la construcción de la Potencia. Así, esta etapa temprana del rol de jugador global en el área de la defensa probablemente se limitará a la participación desde lugares destacados en las operaciones de paz de las Naciones Unidas, así como la búsqueda de un rol activo en los regímenes internacionales de seguridad, y la construcción de una capacidad militar con autonomía tecnológica, en la medida que las condiciones económicas lo permitan.

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Marina Vitelli es doctora en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de Rosario (Argentina). Actualmente se desempeña como profesora jefe de Trabajos Prácticos de Teoría de las Relaciones Internacionales en la misma universidad y es becaria postdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (Conicet). Sus líneas de investigación son política de defensa argentina, política de defensa brasileña, cooperación regional en defensa, teoría de las relaciones internacionales y constructivismo. Entre sus últimas publicaciones están: “Veinte años de constructivismo en Relaciones Internacionales. Del debate meta teórico al desarrollo de investigaciones empíricas. Una perspectiva sin un marco de política exterior”. Revista Postdata 19 (1), 2014; y “Teoría y práctica de las identidades colectivas en las Relaciones Internacionales. El caso del Consejo de Defensa Sudamericano”. Reflexión Política 15 (30), 2013. Correo electrónico: marinagvitelli@gmail.com

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Cooperación dependiente asociada. Relaciones estratégicas asimétricas entre Colombia y Estados Unidos Arlene B. Tickner Mateo Morales Universidad de los Andes (Colombia) DOI: http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint85.2015.06 RECIBIDO: 21 de marzo de 2015 APROBADO: 4 de junio de 2015 MODIFICADO: 18 de junio de 2015

La “exportación” de la seguridad se ha convertido en pieza central de la política exterior de Colombia. Si bien la cooperación prestada por el país a terceros obedece a una estrategia propia de proyección regional e internacional, buena parte de ella es producto de la triangulación con Estados Unidos. El objetivo principal de este artículo es interrogar críticamente este nuevo modelo de interacción bilateral a la luz de la literatura conceptual sobre las relaciones internacionales asimétricas, que gravita en torno a los grados de dependencia, sometimiento, penetración, reciprocidad y autonomía que existen entre Estados con diferencias marcadas de poder. Argumentamos que en situaciones caracterizadas por la asimetría, un comportamiento más autónomo del país débil no necesariamente riñe con ser dependiente del fuerte. Sin embargo, el artículo concluye que la “cooperación dependiente asociada” entre Colombia y Estados Unidos, que parece configurar una relación bilateral más estratégica y de menor subordinación, no está exenta de contradicciones.

RESUMEN:

PALABRAS CLAVE: seguridad • dependencia • autonomía • cooperación dependiente asociada • Colombia • Estados Unidos

H El presente artículo surge de los comentarios y revisiones que se hicieron al texto presentado como opción de grado para aspirar al título de magíster en Ciencia Política de Mateo Morales. Agradecemos a Juan Gabriel Tokatlian y Sandra Borda sus valiosos comentarios sobre la versión preliminar del trabajo.

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Associated Dependent Cooperation: Asymmetrical Strategic Relations between Colombia and the United States ABSTRACT: The “exportation” of security has become a core component of Colombia’s foreign policy. Although the cooperation provided for third parties is a result of the country’s strategy to increase its own regional and international visibility, much of it is the result of triangulation with the United States. The main objective of the article is to critically question this new model of bilateral interaction in light of the conceptual literature on asymmetrical international relations, which gravitates around the degrees of dependency, submission, penetration, reciprocity and autonomy that exist between states with marked power differentials. We argue that in situations characterized by asymmetry, a more autonomous form of behavior on the part of the weak country does not necessarily clash with being dependent on the strong one. However, the article concludes that the “associated dependent cooperation” that exists between Colombia and the United States, although it seems to configure a more strategic and less subordinate bilateral relationship, is not free of contradictions. KEYWORDS: security

• dependency • autonomy • associated dependent cooperation • Colombia • United States H

Cooperação dependente associada. Relações estratégicas assimétricas entre a Colômbia e os Estados Unidos da América RESUMO: A “exportação” da segurança se converteu em peça-chave da política exterior da Colômbia. Embora a cooperação prestada pelo país a terceiros obedeça a uma estratégia de projeção regional e internacional, boa parte dela é produto da triangulação com os Estados Unidos. O objetivo principal deste artigo é interrogar criticamente esse novo modelo de interação bilateral à luz da literatura conceitual sobre as relações internacionais assimétricas, que gira em torno dos graus de dependência, submissão, penetração, reciprocidade e autonomia que existem entre os Estados com diferenças marcadas de poder. Argumentamos que, em situações caracterizadas pela assimetria, um comportamento mais autônomo do país débil não necessariamente se contrapõe com ser dependente do forte. Contudo, o artigo conclui que a “cooperação dependente associada” entre a Colômbia e os Estados Unidos, que parece configurar uma relação bilateral mais estratégica e de menor subordinação, não está isenta de contradições.

segurança • dependência • autonomia •cooperação dependente associada • Colômbia • Estados Unidos

PALAVRAS-CHAVE:

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Introducción Luego de más de una década de cooperación estrecha e injerencia directa de Estados Unidos en las políticas de seguridad del Estado colombiano, en febrero de 2012 los presidentes Juan Manuel Santos y Barack Obama dieron un cambio cualitativo en la relación bilateral con el inicio de un Diálogo de Alto Nivel en Seguridad Estratégica, entre cuyos mecanismos más significativos se encuentra el Grupo de Coordinación de la Cooperación en Seguridad. Con este, los dos países han buscado crear una mayor sinergia entre sus respectivas estrategias de cooperación internacional en seguridad que, en el caso de Colombia, se ha convertido en una pieza clave de su posicionamiento como exportador de know-how en dicho campo. Mediante un esquema triangulado, Estados Unidos provee la financiación, el apoyo logístico, el acompañamiento técnico y el vetting por antecedentes en derechos humanos de los receptores de terceros países que reciben entrenamiento, mientras que Colombia brinda los entrenadores, los insumos técnicos y equipos, y a veces, los espacios físicos. Se trata de un modelo emergente de interacción bilateral en el que la división del trabajo entre los dos países redunda en aparentes beneficios mutuos: por un lado, Estados Unidos logra reducir los costos económicos y políticos de la cooperación directa en seguridad, y por el otro, Colombia potencia su reconocimiento externo como experto en seguridad e importancia como socio estratégico de Washington. Dado su carácter reciente y reservado, esta modalidad de la relación colombo-estadounidense aún no ha sido conceptualizada ni analizada en detalle en términos empíricos (Killebrew e Irvine 2011; Luján 2013; Robinson 2013; Main 2014). Empero, la “cooperación dependiente asociada”, como la denominaremos en este artículo, reviste elementos de difícil explicación. A primera vista, constituye un caso clásico de asimetría o dependencia, en el que Colombia está alineada con la agenda y los intereses de Estados Unidos. Pese a la existencia de un cuerpo heterogéneo de trabajos que ahonda en las diversas formas en las que los países débiles interactúan con otros más fuertes bajo esas condiciones (ver, por ejemplo, Mumford 2013; Lake 2009; Braveboy-Wagner 2003; Wendt y Friedheim 1995; Hey 1993; Wendt y Barnett 1993; Puig 1980; Moon 1983; Jaguaribe 1979), sus autores coinciden en que los cursos de acción que puedan seguir los primeros en sus políticas exteriores son limitados. Comúnmente, se considera que para aligerar

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la relación asimétrica o reducir la dependencia, el Estado periférico puede aprovechar los espacios dejados por el del centro para adquirir mayor autonomía en áreas específicas de bajo interés estratégico para este. Otra ruta consiste en la continuación y/o profundización del esquema asimétrico-dependiente, bajo el raciocinio de que el escaso poderío del débil no admite política distinta. Finalmente, existe la posibilidad de una ruptura abrupta con el fuerte, la cual se manifiesta en el desafío a su autoridad y poder. Ninguna de las alternativas de política exterior señaladas parece adecuarse al arreglo establecido entre Colombia y Estados Unidos en torno a la cooperación en seguridad en terceros países. Aunque es marcadamente asimétrico, no se observa un sometimiento total a los lineamientos políticos impuestos desde Washington, siendo Colombia la diseñadora y ejecutora de la cooperación; y el protagonismo adquirido por el país en seguridad coincide con el área de mayor interés estadounidense, sin que ello haya sido utilizado para desafiar a la potencia. En cambio, lo que se aprecia es la coexistencia de la dependencia y asociación, y la autosuficiencia. Por un lado, el gobierno de Santos ha buscado cultivar una mayor cercanía con Estados Unidos para reforzar su estatus de país aliado y socio, y así garantizar la continuación de la asistencia que Estados Unidos le viene brindando desde el inicio del Plan Colombia en 2000, aunque en menor cuantía. Al mismo tiempo, ha utilizado su condición de “exportador” de la seguridad para ganar legitimidad a nivel regional y mundial. Por su parte, el gobierno estadounidense no solo no ha bloqueado la independencia colombiana sino que ha sido un patrocinador activo de la misma como condición necesaria para el funcionamiento exitoso del modelo. Al romper la dicotomía o el continuo que los análisis existentes sobre relaciones asimétricas establecen entre dependencia y autonomía, este caso pone de presente un vacío teórico en la literatura. Partiendo del supuesto, común sobre todo en los debates latinoamericanos (Jaguaribe 1979; Puig 1980; Escudé 1995; Tokatlian y Carvajal 1995; Tokatlian 1996; Tickner 2003; Russell y Tokatlian 2003; Russell y Tokatlian 2013), de que un Estado débil o periférico, dadas ciertas condiciones, intentará por lo general maximizar sus márgenes de maniobra vis-à-vis el país más fuerte, pareciera ser un contrasentido que oriente su política exterior hacia la reproducción de la dependencia, con miras a adquirir mayor visibilidad e influencia externa. En otras palabras, ¿cómo entender una relación en la que el Estado débil, a la vez que cultiva la asociación con la potencia y, por lo tanto,

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reproduce la asimetría, aspira a ampliar sus propios espacios de acción al dejarse utilizar como proxy o cliente para satisfacer los objetivos de seguridad de aquella? La solución a este interrogante reside en comprender que entre autonomía y dependencia no se presenta la antinomia que la mayoría de los textos supone. El grueso de los argumentos sobre dinámicas asimétricas y política exterior de los Estados periféricos se centra en demostrar que si un país busca autonomía debe romper o debilitar los lazos de dependencia que mantiene con el poderoso, so pena de ver reducido su margen de maniobra y decisión, así como truncada la satisfacción de sus propios intereses. Así, los dos conceptos son vistos como antitéticos y el origen de comportamientos internacionales contrarios (Jaguaribe 1979; Puig 1980; Russell y Tokatlian 2013). El principal objetivo de este artículo es interrogar críticamente algunos de los planteamientos centrales de la literatura académica sobre las relaciones asimétricas mediante el análisis del modelo de cooperación dependiente-asociada que se ha gestado entre Colombia y Estados Unidos. Para ello, en la primera sección se hace una revisión del estado del conocimiento sobre este tipo de interacciones, que va desde las ideas de la dependencia, la autonomía periférica y el realismo periférico, surgidas en América Latina, hasta varias aproximaciones desarrolladas en Estados Unidos, entre ellas, imperio informal, relaciones patrón-cliente y arreglos proxy. La revisión arroja dos tipos de conclusiones interrelacionadas. Por un lado, las explicaciones latinoamericanas refuerzan el dictamen de que los Estados débiles tienen contadas alternativas en política exterior, que la autonomía, por más difícil de lograr, es deseable y que la dependencia se opone a la autonomía. Por el otro, los análisis estadounidenses identifican una serie de características típicas de las dinámicas asimétricas y de los Estados débiles que refuerzan la necesidad de que estos practiquen la alineación en sus políticas exteriores, acepten un rol subordinado a cambio de beneficios económicos, políticos y militares tangibles, y, en el mejor de los casos, logren un mayor nivel de reciprocidad en sus relaciones con el fuerte. La segunda sección explora la cooperación internacional colomboestadounidense en seguridad como un caso atípico de relación asimétrica. Para ello, se realiza una descripción de su evolución y funcionamiento a partir de información recabada de documentos y pronunciamientos oficiales gubernamentales, documentos oficiales confidenciales, estudios especializados del

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sector de defensa estadounidense, artículos de prensa y entrevistas confidenciales realizadas a funcionarios de los dos países.1 Además de la operación general de la cooperación dependiente asociada, su puesta en marcha se explica como resultado de cambios específicos experimentados en las condiciones y experticia en seguridad de Colombia, y en las políticas de seguridad internacional de Estados Unidos. A diferencia de lo planteado por la literatura existente sobre relaciones asimétricas, mostraremos que la cooperación dependiente asociada, término derivado de los análisis de Fernando Henrique Cardoso (1973) y Peter Evans (1979), presenta una serie de características inesperadas, entre ellas: el poder de coacción del Estado más fuerte (Estados Unidos) es menor, y la capacidad de agencia del débil (Colombia) es mayor de lo que comúnmente se cree; no necesariamente es el fuerte el que impone la relación sino que puede ser el débil el que la inicia y cultiva; los intereses del fuerte, al contrario de oponerse al desarrollo de capacidades autónomas del débil, pueden depender de este; y ser “asociado”, “intervenido” o “proxy” puede considerarse la mejor alternativa para satisfacer los intereses propios del débil.

1. Relaciones asimétricas y política exterior de Estados débiles Aunque la anarquía ha constituido uno de los conceptos pilares de la teoría de las relaciones internacionales, el reconocimiento de distintas fuentes políticas, económicas y militares de asimetría que se traducen en una jerarquía de facto ha 1 Las entrevistas fueron realizadas por Arlene B. Tickner a los siguientes funcionarios y exfuncionarios de Colombia y Estados Unidos, entre febrero de 2013 y mayo de 2013, con la condición de preservar en el anonimato las declaraciones específicas hechas por cada uno: María Ángela Holguín, ministra de Relaciones Exteriores de Colombia; Michael McKinley, embajador de Estados Unidos en Colombia; William Brownfield, Assistant Secretary of State, Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs; James Story, director, Narcotics Affairs Section, Embajada de Estados Unidos en Colombia; Carl Gettinger, Chief, International Coordination Division, Narcotics Affairs Section, Embajada de Estados Unidos en Colombia; Gabriel Silva Luján, exembajador de Colombia en Estados Unidos, exministro de Defensa; Vicente Echandía, exministro Consejero, Embajada de Colombia en Estados Unidos; general (r) Óscar Naranjo, exdirector de la Policía Nacional de Colombia; coronel Joaquín Buitrago, exjefe Asuntos Internacionales, Policía Nacional de Colombia; general (r) Rosso José Serrano, exdirector de la Policía Nacional de Colombia y actual asesor del Ministerio de Relaciones Exteriores para la Estrategia de Cooperación Internacional en Seguridad Integral de Colombia. Otras doce personas entrevistadas en el mismo período pidieron mantener sus nombres en el anonimato.

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sido constante desde el famoso dictamen de Tucídides de que los fuertes “hacen lo que quieren” mientras que los débiles “lo que les toca”.2 Pese a ello, el análisis de las relaciones asimétricas ha sido relativamente escaso, en comparación con su regularidad y prevalencia dentro de la política mundial. En términos generales, existen dos cuerpos distintos de literatura dedicados al tema y cuyo desarrollo corresponde principalmente al período comprendido entre los años sesenta y noventa. Por un lado, los estudios latinoamericanos sobre la dependencia y la autonomía; y por el otro, un grupo ecléctico de trabajos producidos en Estados Unidos y centrados en las estrategias seguidas por las potencias durante Guerra Fría y a finales de esta, en las que los Estados periféricos cumplen algún papel. En ambas literaturas, entre las que el diálogo ha sido casi nulo, se vuelve palpable la existencia de distintos tipos de interacción asimétrica entre Estados fuertes y débiles, así como de jerarquía dentro del sistema internacional. A continuación identificamos sus argumentos centrales con el fin de esclarecer su tratamiento específico de la asimetría y la jerarquía, y las implicaciones de estas para la política exterior periférica. a. Dependencia El núcleo de los estudios dependentistas consiste en analizar el subdesarrollo de los países periféricos como resultado directo de la organización y el funcionamiento del capitalismo global, que engendra un orden jerarquizado y asimétrico según la función desempeñada por distintas economías del centro y la periferia en la división internacional del trabajo (Cardoso y Faletto 1969). La dependencia se reproduce a través de dicha especialización, así como por las relaciones internas y externas de dominación económica y política en las que esta se fundamenta. Así, un entendimiento comprensivo de la dependencia exige analizar tanto las fuerzas internacionales relacionadas con el sistema capitalista como

2 Por ejemplo, la atención exclusiva prestada por el neorrealismo a las dinámicas de interacción internacional entre potencias (Donnelly 2006, 141; Waltz 1979, 131) conlleva que los Estados con menor poder sean vistos como actores carentes de agencia alguna. En este sentido, ser un Estado débil trae una doble vulnerabilidad: se carece de poder para enfrentar las amenazas externas planteadas por los más fuertes; y el imperativo de la sobrevivencia, al basarse en conductas como el bandwagoning, reduce aún más la capacidad de acción, independencia y soberanía (Walt 1987).

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las configuraciones de clase y el tipo de Estado que emergen como resultado en los países dependientes (Packenham 1992). Al contrario del supuesto habitual de que la división centro-periferia es la antítesis del desarrollo en los países dependientes, Theotonio dos Santos (1968 y 1973) y Cardoso (1973) asocian las transformaciones en el capitalismo global ocurridas a mitad del siglo XX con un tipo diferente de dependencia en América Latina en la que esta coexiste con la industrialización y el crecimiento en distintos países de la región. En esta etapa, caracterizada por la existencia de nuevas formas de interacción estratégica entre el capital transnacional —las élites locales y el Estado dependiente (Cardoso 1973)—, los intereses externos se vuelven compatibles con el desarrollo del país periférico, en lugar de obstaculizarlo. Pese a ello, el crecimiento, la industrialización y la modernización producidos bajo un esquema de dependencia transnacional (Dos Santos 1968 y 1973), descrito por Cardoso (1973) y Evans (1979) como desarrollo dependiente asociado, producen distorsiones económicas, sociales y políticas, dado que reflejan los intereses capitalistas de los actores transnacionales, así como de las clases dominantes del centro y la periferia. En consecuencia, el desarrollo dependiente asociado constituye una forma truncada de acción, divorciada de cualquier tipo de autonomía decisional por parte del Estado (Cardoso 1973, 163) que, en lugar de romper los lazos de la dependencia, la reproduce. Aunque los autores de la dependencia no se enfocan per se en la política exterior, los constreñimientos nacionales e internacionales creados por el capitalismo global y analizados por estos dan a entender que el actuar externo de los países periféricos se limita a dos cursos de acción: una ruptura de tipo revolucionario con el centro o la permanencia en relaciones asimétricas y dependientes que minan la autonomía y el desarrollo nacional. Así, la dependencia ha servido de base para algunas reflexiones específicas desde el estudio de la política exterior (BraveboyWagner 2003; Biddle y Stephens 1989; Hey 1993; Moon 1983; Singer 1972). Bajo el supuesto de que las decisiones de los Estados dependientes están condicionadas por factores externos, económicos, sociales y políticos, Singer (1972), Moon (1983) y Hey (1993) argumentan que sus estrategias de política exterior se caracterizan usualmente por la alineación con las preferencias de los Estados céntricos. Tanto los constreñimientos estructurales de la dependencia como la identificación de las élites periféricas con aquellas opciones de política

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exterior planteadas por el centro predeterminan el asocio “voluntario” por parte del débil. En contraposición a la alineación, existen políticas exteriores divergentes que buscan disolver o mitigar los lazos de la dependencia (Hey 1993). Dentro de estas caben la contra-dependencia, que implica una ruptura total con respecto al centro; y la compensación, que resulta de la necesidad de disminuir las relaciones económicas dependientes con el centro por la oposición a ellas que existe dentro del país periférico. Tales reflexiones resultan importantes pero incompletas a la hora de traducir algunos de los aportes centrales de la dependencia al análisis de la política exterior de los Estados periféricos. En particular, el concepto del desarrollo asociado dependiente (Cardoso 1973; Evans 1979) ha estado virtualmente ausente de la discusión. A diferencia de la dependencia “clásica”, en la que condiciones estructurales producidas por el capitalismo global se combinan con alianzas de clase para producir la alineación de los países periféricos con las posiciones y estrategias de los céntricos en contravía de los intereses nacionales propios, el modelo del desarrollo dependiente está caracterizado por la relativa coincidencia entre los intereses extranjeros y los del actor periférico. Así, en lugar de la imposición hegemónica, la explotación y la negación de las prerrogativas locales, las relaciones bajo este tipo de dependencia son de interdependencia (asimétrica) y asociación (Cardoso 1973, 149). Según Evans (1979, 277), la alianza triple que existe entre el Estado periférico, las élites locales y el capital transnacional en torno a objetivos comunes o compatibles, así como el control compartido sobre distintas iniciativas desarrolladas en el país débil, redundan en un compromiso alto con aquellas estrategias que enfatizan la acumulación y la construcción de capacidades locales. En consecuencia, el modelo del desarrollo dependiente presume cierto grado de transformación positiva dentro del país periférico. No obstante, el hecho de estar anclado a un sistema mundial que sigue caracterizándose por una división desigual del trabajo implica que las contradicciones típicas de las relaciones centro-periferia nunca se erradican del todo (Cardoso 1973, 33). Lo anterior permite afirmar que una política exterior caracterizada por la asociación no nace solamente de condicionamientos estructurales externos ni del consenso entre grupos dominantes del centro y la periferia, sino de un partnership o una alianza. En ese sentido, asociarse no es equivalente a alinearse, ya que

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se trata de una relación gestada por ambas partes que obedece a intereses compartidos. Así, mientras que la literatura existente genera una división binaria en términos del comportamiento de los países periféricos en política exterior —alinearse o romper con el Estado poderoso—, el concepto de la asociación derivada del modelo del desarrollo dependiente sugiere un tercer camino, consistente tanto en la adquisición de algunos márgenes de maniobra por parte del país periférico como en la continuación de la dependencia. Se trata de una condición en la que ni el determinismo estructural característico de la dependencia clásica ni la autonomía plena típica de la ruptura se obtienen (Cardoso 1973, 143), sino que hay coexistencia entre las dos condiciones. b. Autonomía periférica Los representantes de la autonomía periférica, entre los cuales se destacan Helio Jaguaribe (1979) y Juan Carlos Puig (1980), visualizan esta condición como algo que protege a los países periféricos de los efectos nocivos de la dependencia a nivel local y que permite defender sus intereses en el plano internacional (Tokatlian y Carvajal 1995; Tokatlian 1996; Tickner 2003). En concordancia con los argumentos dependentistas, ambos autores parten del supuesto de que la división internacional del trabajo y las manifestaciones internas de las dinámicas capitalistas se conjugan para negar la soberanía de los Estados periféricos al erosionar su potencial de desarrollo. Igualmente común a sus planteamientos es el reconocimiento de que el sistema internacional se caracteriza por la presencia de estructuras jerárquicas, en las que el poder fluye de manera vertical, entre el Norte y el Sur. De este modo, tanto para Jaguaribe como Puig, el orden mundial se caracteriza por la diferenciación, y los Estados ocupan posiciones diversas dependiendo no solo de sus aparatos productivos sino de su integridad territorial, autodeterminacion y capacidad de sancionar con fuerza las agresiones externas. Dicha estructura jerárquica ordena los Estados en distintas categorías, que van desde aquellos que tienen mayor capacidad de autonomía, son creadores de normas y controlan las reglas del capitalismo global hasta los que, aunque gozan formalmente de independencia y soberanía, ven condicionada su actuación autónoma por constreñimientos externos. Así, en la autonomía periférica las nociones de anarquía y soberanía que supuestamente generan horizontalidad en las relaciones entre Estados son ficciones que encubren la existencia de relaciones

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asimétricas (Tickner 2003, 331). Para Puig (1980, 141), la jerarquía se observa en la existencia de actores en el sistema internacional denominados “repartidores supremos”, que se encargan de tomar las decisiones, y que usualmente coinciden con los líderes de las grandes potencias. Mientras que los “repartidores inferiores” —correspondientes a todos los demás Estados, junto con actores transnacionales como las empresas multinacionales— se encargan de hacer cumplir las decisiones de los más fuertes, los “recipiendarios” —que serían los ciudadanos de todo el mundo— se limitan a cumplir las normas y decisiones tomadas en los centros de poder. Haciendo eco a esta idea, Jaguaribe (1979, 91-93) identifica cuatro lugares distintos ocupados por los Estados en el orden global, en los que la capacidad de autodeterminación e integridad territorial decrece: la primacía general, la primacía regional, la autonomía y la dependencia. Además de retratar la organización jerárquica y asimétrica del sistema internacional, el análisis de los dos autores gira en torno a la identificación de las fuentes potenciales de autonomía externa, interna, económica y política, y de algunas posturas necesarias para alcanzar un comportamiento más autónomo y menos dependiente. Jaguaribe (1979, 96-97) ve la autonomía en función de factores estructurales y funcionales. Los primeros los divide en “viabilidad nacional” y “permisividad internacional”. La viabilidad nacional hace referencia a la existencia de recursos humanos y materiales adecuados, la capacidad para el intercambio comercial y el grado de cohesión sociocultural dentro de la sociedad. La permisividad internacional, por su parte, la constituye la habilidad para neutralizar amenazas externas, que depende tanto de elementos económicos como militares, y la existencia de alianzas con terceros países. Los factores funcionales, argumenta Jaguaribe, los constituyen la consolidación de una autonomía técnico-empresarial y el mantenimiento de relaciones favorables con el centro. Puig (1980) concuerda con Jaguaribe en que el logro de la autonomía requiere niveles adecuados de viabilidad nacional, suficientes cantidades de recursos domésticos y un compromiso explícito por parte de las élites locales acerca del valor intrínseco de la autonomía. Del mismo modo, reconoce la necesidad de movilizar recursos de poder en la periferia mediante el establecimiento de alianzas regionales, la integración económica y política, y el mejoramiento de las estrategias de negociación con el centro (Tickner 2003, 332).

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En principio, el tránsito de la dependencia a la autonomía se logra a través de la acumulación de los factores señalados en un proceso caracterizado por distintos estadios o fases. En el extremo más indeseable, denominado por Puig (1980, 149-155) “dependencia paracolonial”, el Estado periférico goza formalmente de soberanía e independencia, pero depende en la práctica de estructuras y actores externos. Una fase posterior, la “dependencia nacional”, surge cuando las élites de la periferia instrumentalizan la subordinación en función de objetivos propios con el fin de sacar el máximo provecho de la asimetría, casi siempre con miras a alcanzar mayores márgenes de maniobra en el futuro. Se trata de una condición cercana al desarrollo dependiente descrito por Cardoso (1973). En tercera instancia, Puig identifica el estadio de “autonomía heterodoxa”, que consiste en maximizar los márgenes de maniobra del país periférico a partir de los vacíos dejados por la potencia, tranzándose objetivos propios que no choquen con los “intereses vitales” de esta. Finalmente, la “autonomía secesionista” equivale a la ruptura de los lazos con el centro, combinada con actos explícitos de desafío de su autoridad. Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian (2013) traen este debate a épocas más recientes, poniendo de presente cómo en América Latina se puede hablar de la existencia de dos “grandes estrategias”, entendidas como principios ordenadores de la acción externa latinoamericana. Según los autores, estas dos lógicas, fundamentadas ambas en la existencia de la asimetría, son la autonomía y la aquiescencia, siendo la primera la que más ha sido practicada y la que de mayor legitimidad ha gozado en la región. Mientras que las estrategias características de la autonomía — descrita como una “idea fuerza” (Russell y Tokatlian 2003)— han buscado restringir el uso abusivo del poder por parte de Estados Unidos y ampliar los lazos económicos y políticos de la región para contrabalancear al hegemón, la aquiescencia ha girado en torno a la aceptación del statu quo y el plegamiento frente a los intereses estadounidenses con el fin de preservar el apoyo de este y obtener beneficios materiales o simbólicos (Russell y Tokatlian 2013, 160-162). En términos generales, las reflexiones sobre la autonomía periférica ponen de presente la posibilidad, dadas ciertas precondiciones, de que los Estados periféricos opten por rutas de acción en política exterior que quedan inexploradas dentro de los planteamientos dependentistas. Sin embargo, uno de los problemas que revela esta literatura es que acentúa nuevamente el carácter dicotómico del

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comportamiento del Estado débil. Si en la dependencia el acento está puesto en si se rompe o se coexiste con dicha condición, aquí el debate se traslada a la pregunta de si se perpetúa la alineación o si el asocio es contrario a la posibilidad de perseguir la autonomía. Dado que esta última es un atributo que se valora de forma positiva, ya que se considera política y moralmente beneficioso seguir un comportamiento más autónomo y menos dependiente, se genera un continuo entre un comportamiento y el otro. Aunque el planteamiento reciente de Russell y Tokatlian (2013, 174) sugiere que la aquiescencia no necesariamente implica la subordinación completa ante los intereses de la potencia, sino que puede constituir una suerte de racionalización de la misma, parecida a la “dependencia nacional” de Puig, los autores no exploran sistemáticamente cómo se ve esto traducido en política exterior. Al no prestarle atención a un tipo de comportamiento que es un “híbrido” entre una política de autonomía y otra de alineación, se puede terminar asumiendo erróneamente que políticas exteriores como la de Colombia se deben exclusivamente a una lógica de la aquiescencia, determinada en mayor medida por factores externos, y no a una racionalización de la asimetría que ha redundado en la voluntad de mantenerse asociado con Estados Unidos, al mismo tiempo que el país busca aumentar sus propios márgenes de maniobra. Lo anterior conlleva la necesidad de dejar de pensar la autonomía en clave “tradicional”, como simple oposición a la dependencia, para lo cual resulta fundamental el rescate de conceptos como el desarrollo dependiente asociado de Cardoso o la dependencia nacional de Puig.3 3 Carlos Escudé (1995, 396) argumenta que los beneficios de la autonomía deben ser sopesados con los costos relativos que genera su utilización en política exterior. Según el autor del realismo periférico, el pensamiento dependendista y autonómico se equivocan al identificar la autonomía como precondición del desarrollo. De manera inversa, Escudé (1995) argumenta que son el desarrollo y la estabilidad económica los que pueden generar autonomía, en la medida en que fortalezcan el posicionamiento internacional del Estado periférico. En este sentido, la alineación, y no la confrontación, permite defender el interés nacional al ser premiada por la potencia. Al invertir la fórmula autonomía-desarrollo, los planteamientos de Escudé (1995) se asemejan tanto al modelo del desarrollo dependiente como a la dependencia nacional. Por un lado, reconoce que el desarrollo es posible a través de la dependencia y la alineación; y por el otro, la estrategia pragmática propuesta por el autor implica la racionalización de la subordinación, en aras de sacar el mayor provecho de la condición dependiente. Sin embargo, Escudé no prevé que esta situación de “dependencia consentida” (Peña 1973) puede profundizar las distorsiones sociales, económicas y políticas del país periférico, socavando, en últimas, la autonomía, tal y como lo recalcan Cardoso (1973) y Evans (1979).

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c. Imperio informal, patrón-cliente y proxy La literatura estadounidense da origen a un conjunto adicional de análisis sobre las relaciones asimétricas y el accionar de los países más débiles. Estos análisis son complementarios de las reflexiones latinoamericanas, ya que hacen hincapié en el papel de la jerarquía, así como en las desigualdades político-militares en la política internacional, junto con los diversos tipos de relaciones entre Estados dominantes y subordinados que se desprenden de dichos factores.4 Como señalamos anteriormente, la jerarquía como característica estructural del sistema internacional es puesta de relieve por corrientes como la dependencia y la autonomía periférica. Sin embargo, en lugar de enfatizar las asimetrías producidas por esta y sus efectos sobre la interacción entre los Estados, los autores del Norte suelen concentrarse en las dinámicas de supra- y subordinación que se originan (Abernethy 1986, 105-107; Lake 2009, 45; Wendt y Friedheim 1995, 701). Por ejemplo, para David Lake (2009, 9), la jerarquía se define en función del grado de autoridad que ejerce un actor fuerte sobre otro más débil. El carácter relacional y recíproco de la autoridad (Lake 2009; Wendt y Friedheim 1995) radica en el hecho de que entre actores dominantes y subordinados existe un contrato social voluntario que otorga a los primeros el derecho de control e injerencia, a cambio de beneficios tangibles para los segundos. La lectura que se deriva de este tratamiento de la jerarquía y la autoridad es de un sistema paternalista en el que los Estados dominantes brindan recursos, casi siempre de carácter económico, político o militar, que necesitan los débiles para su propia sobrevivencia. Así, según Wendt y Friedheim (1995, 730), “[...] la asistencia en seguridad crea identidades que tienen una ‘inversión en la subordinación’”. Lake (2009) también presume que en relaciones caracterizadas por jerarquía y autoridad, el Estado débil depende del fuerte para su seguridad, orden y estabilidad interna. Dicho planteamiento es diametralmente opuesto a los argumentos de la dependencia y la autonomía, que ven en la jerarquía misma y en

4 Otro enfoque, que no exploraremos aquí, es el del omnibalance (David 1991), que ve la alineación con el fuerte como una herramienta utilizada por los Estados débiles para mantenerse en el poder, solucionar problemas internos, ganar legitimidad y defenderse de las amenazas que se presentan dentro y fuera del territorio nacional.

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las relaciones asimétricas que engendra la causa principal de la escasa autonomía y soberanía de las que disponen los países periféricos. Un segundo rasgo distintivo de la jerarquía, tal y como es analizada por autores como Wendt y Barnett (1993), Wendt y Friedheim (1995) y Lake (2009), es que estos, además de conferir mayor atención a las desigualdades o dependencias de tipo político-militar, asumen que las relaciones asimétricas en seguridad y las económicas corresponden a dos lógicas diferentes de interacción. Aunque ambas son caracterizadas por la jerarquía, los grados de dependencia y explotación se suponen menores en la primera esfera, dada la existencia formal de la soberanía, que en la segunda, en donde los abusos de poder del “capitalismo salvaje” no tienen límites.5 La forma más común en la literatura estadounidense de hablar de jerarquía, autoridad y relaciones internacionales asimétricas es mediante los conceptos de imperio informal, patrón-cliente y proxy. Imperio informal

El imperio informal, tal como es conceptualizado por Thompson (1992), Wendt y Barnett (1993), Wendt y Friedheim (1995) y Lake (2009), consiste en un sistema de interacción entre dos entidades políticas, en donde una ejerce autoridad o control indirecto sobre la política nacional e internacional de la otra. Adicional a esto, uno de los Estados posee mayores capacidades materiales que el otro, y usualmente ese se beneficia más que aquel. Por último, en un imperio informal suele haber una interconexión entre las élites de ambos países, que conduce a un acuerdo consensuado donde el débil acepta alterar sus políticas a cambio de ciertos beneficios o promesas hechas por el fuerte (Thompson 1992, 421-422). A diferencia de un imperio formal, la unidad subordinada es jurídicamente un Estado soberano, pese a la influencia que puede tener el Estado dominante en sus políticas internas (Lake 2009, 58). Se asume normalmente que los imperios informales se constituyen a partir del interés de las grandes potencias de expandir su poder político y económico, y, así, influenciar las acciones de terceros países a su favor.

5 Dicho argumento desconoce el grado en el que las relaciones asimétricas, tal y como lo señalan la dependencia y la autonomía periférica, corresponden a lógicas estructurales globales que son transversales a todos los ámbitos de la vida social.

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La manera en la que el poderoso gana autoridad sobre el subordinado —además de una intervención directa que pone en entredicho el carácter informal del imperio— es mediante la asistencia en seguridad (Lake 2009, 10-11; Wendt y Barnett 1993; Wendt y Friedheim 1995). Esta ayuda se supone crucial para los intereses del país receptor, ya que normalmente carece de un aparato de seguridad eficiente que le permita defenderse de sus enemigos internos y externos. Al brindar dicho apoyo, el poderoso se encarga, de modo indirecto, de favorecer los intereses de ciertos grupos dentro del país débil, alterando así el balance interno de fuerzas, para que sean estos mismos los que acepten y legitimen la autoridad del poder dominante. Estos “beneficios”, repartidos usualmente en forma de ayuda militar, son los que conducen a los gobernantes a “vender” cierta porción de su soberanía y autonomía, aceptando la penetración de la autoridad del poderoso en sus asuntos de seguridad (Thompson 1992; Wendt y Barnett 1993; Wendt y Friedheim 1995). Aunque no lo exploran en detalle, Wendt y Barnett (1993, 336) sugieren que este tipo de “militarización dependiente”, al tiempo que crea nuevas formas de dependencia, fomenta algún grado de autosuficiencia en el país subordinado que es funcional a los objetivos del país dominante. Esta idea, como se verá a continuación, resulta muy atractiva para examinar el caso de la “cooperación dependiente asociada” entre Colombia y Estados Unidos. Bajo el imperio informal, el fuerte no necesariamente ejerce un control coercitivo sobre el débil, sino que mediante la consolidación de la autoridad entra a controlar ciertas dimensiones de la estatalidad de este. El subordinado permite y acepta la intromisión, ya que, además de poder hacerse con recursos que de otro modo no tendría, existe afinidad identitaria entre las élites de ambos países (Wendt y Barnett 1993, 334-335). Aunque para estos autores es fundamental la obediencia, esta no es producto de la imposición sino consensuada (Wendt y Friedheim 1995), ya que el débil acepta la autoridad del fuerte, la cual se construye a partir de la capacidad de este último de brindar orden (Lake 2009, 177).6

6 Brantly Womack (2004) argumenta que dentro de una relación asimétrica, el Estado fuerte confía en la deferencia y cumplimiento (compliance) del débil. Sin embargo, dicha conducta no implica el plegamiento por temor, sino la adopción pragmática de un comportamiento acorde con las realidades de disparidad de poder entre ambos. Según el autor, en las relaciones asimétricas “sanas”, la deferencia puede, de hecho, coexistir con la autonomía.

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Patrón-cliente

Como ocurre en el caso de los imperios informales, en las relaciones patrón-cliente una de las partes cuenta con mayores atributos de poder que la otra (Abernethy 1986, 106; Carney 1989, 44). Sin embargo, esto no basta para que se establezca una relación clientelar, sino que debe existir cierta afinidad entre las partes, producto de un proceso histórico de interacción que genera confianza y lealtad, y que hace que esta no sea de suma cero (Abernethy 1986, 105; Carney 1989, 44-45). El tercer elemento requerido es la reciprocidad. El poderoso da recursos (militares) y, a cambio, el débil acepta la intromisión en sus asuntos de seguridad. Aquí, a diferencia del imperio formal, la reciprocidad cumple un papel más importante y explícito en el mantenimiento de la relación asimétrica, ya que si alguna de las partes percibe que lo que recibe no es suficiente puede llegar a disolverla (Carney 1989, 45). Lo más relevante para determinar si una relación patrón-cliente es sólida (o no) es que existe cumplimiento (compliance) por parte del cliente (Carney 1989, 45). Sin embargo, el desacato de los lineamientos del Estado patrón no siempre es problemático, siempre y cuando no afecte sus intereses vitales. Así, y de manera similar a lo argumentado por los autores de la autonomía periférica, el país cliente puede adquirir márgenes de maniobra en temas que no son prioritarios para el centro y evitar reacciones negativas en forma de castigo o sanción, obedeciendo a este en sus áreas estratégicas. El hecho de que el compliance, lejos de ser impuesto, sea voluntario lleva a preguntar sobre los beneficios de la asimetría para el cliente (Carney 1989, 46; Hughes 1986, 171). Estos consisten principalmente en la obtención de recursos materiales necesarios para aumentar la seguridad frente a otros actores, nacionales e internacionales. Así mismo, la presencia de un patrón puede otorgarle legitimidad y credibilidad al cliente (Carney 1989, 48-49; Shoemaker y Spanier 1984, 18-19). Sin embargo, la literatura concede que las mayores ganancias las obtiene el actor dominante, ya que mediante el establecimiento de relaciones clientelares puede expandir sus posiciones ideológicas y visiones de mundo; recibir respaldo para sus decisiones, incluso aquellas que dentro de la comunidad internacional son controvertidas e impopulares; y ganar ventajas estratégicas, ya que a través de sus clientes logra controlar territorios, recursos y zonas clave para sus políticas de seguridad, y al mismo tiempo puede usar a los subordinados como sustitutos en conflictos regionales (Shoemaker y Spanier 1984, 18-20).

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Arreglos proxy

Según lo descrito arriba, el proxy puede considerarse una variación de la relación patrón-cliente, en la que el patrón utiliza al cliente como suplente suyo para influenciar ciertos resultados de modo indirecto, en circunstancias en donde la intervención directa es inviable o demasiado costosa (Klare 1989, 103; Mumford 2013, 18). De manera similar al imperio informal y la relación clientelar, los arreglos proxy surgen allí donde se da un quid pro quo. Es decir, el proxy ofrece una serie de servicios a cambio de compensaciones de tipo material o políticodiplomático (Klare 1989; Mumford 2013). Aunque normalmente la idea de proxy ha sido asociada en la literatura con regímenes cuestionables y actividades encubiertas de legalidad cuestionable (Klare 1989, 118), no hay nada en su definición que exija la presencia de dichos rasgos. Como ocurre en el caso de otros tipos de relación asimétrica, los mayores beneficios derivados de los arreglos proxy suelen ser para el Estado poderoso, entre ellos, evitar la condena internacional, generar una negación plausible sobre los hechos y las malas prácticas que se puedan presentar, reducir los costos materiales y políticos de las acciones directas, y evadir la vergüenza de una eventual derrota (Klare 1989, 102; Mumford 2013). Sin embargo, los estudios sobre Cuba de Klare (1989) y Gleijeses (2006) ilustran la manera en que este país “se dejó” utilizar por la Unión Soviética en el conflicto de Angola, con el fin de adquirir una serie de recursos militares y económicos, al mismo tiempo que actuaba en contra de la potencia socialista en la conducción de operaciones y entrenamiento militares en ese país africano. Ambos autores sostienen que este caso se lee erróneamente como un proxy tradicional del conflicto bipolar, cuando en realidad se trató de una acción motivada por los propios intereses de Cuba (Gleijeses 2006, 144). d. Política exterior bajo condiciones de asimetría: síntesis En el imperio informal, relaciones patrón-cliente y arreglos proxy, y en sintonía con los planteamientos latinoamericanos, la asimetría en el sistema internacional, caracterizada por grados significativos de dominación y subordinación, hace que la capacidad del país débil para la acción autónoma se vea seriamente constreñida y que el país fuerte desempeñe un papel directo y visible en la vida nacional de aquel. Sin embargo, a diferencia de la dependencia y la autonomía periférica, los análisis producidos en Estados Unidos sugieren que la interacción del débil

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con el fuerte acarrea consecuencias positivas, y no solo negativas. Así mismo, la capacidad de regateo de los débiles es mayor de lo que normalmente se presume (Abernethy 1986, 122). En todos los trabajos explorados se asume implícita o explícitamente que las relaciones asimétricas surgen por iniciativa del actor dominante, dado el supuesto común de que en política exterior todo Estado débil busca aumentar sus márgenes de maniobra mediante la reducción de la influencia externa (Johnson 1986, 287). El argumento de fondo es que sería un contrasentido que un Estado periférico quisiera entrar en un esquema de este tipo, dadas las implicaciones nocivas para la soberanía y su libertad de acción. Por lo anterior, la reciprocidad o quid pro quo se identifica como la “zanahoria” que utiliza el fuerte para inducir una relación asimétrica de beneficio propio a la que el débil ingresa voluntariamente. En cambio, es poco o nada lo que se dice acerca del interés o la capacidad del subordinado para fomentar el surgimiento de este tipo de arreglo, no solo porque una activa sumisión se hace impensable, sino porque se presume que la debilidad es equivalente a la falta de margen decisorio alguno. Sin embargo, la conducta de la política exterior de algunos países del Sur global, entre ellos Colombia, contradice esta suposición. De manera semejante, un proxy se vuelve tal porque una potencia lo conduce a serlo con incentivos materiales o mediante la coerción. Aunque se reconoce que el proxy puede tener objetivos compatibles con los del fuerte (Mumford 2013, 19), no se ha explorado la posibilidad de que el débil agencie por medios propios una situación de proxy. La literatura también resalta que el Estado más débil, precisamente por el carácter jerárquico de las estructuras internacionales, y la capacidad sancionadora y disciplinante del fuerte, ve acotadas sus posibilidades de acción en política exterior. Los análisis estadounidenses se limitan a la alineación como estrategia única disponible dentro de la asimetría e identifican dentro de esta algunos cursos de acción que pueden adoptarse con el fin de incitar una mayor reciprocidad, entre ellos el regateo o la creación de una “relación especial” (Johnson 1986, 300). Paradójicamente, la dependencia refuerza dicha sin salida de la política exterior periférica al constreñir las opciones a la alineación o la ruptura, generalmente de difícil y costosa obtención. Mientras que la autonomía periférica plantea una tercera alternativa, coincide con la literatura estadounidense al señalar que la búsqueda de esta se encuentra en buena medida sujeta al carácter específico de

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la relación con el Estado dominante, y que si el débil trata de poner a prueba las reglas establecidas por aquel, sobre todo si son prioritarias para sus intereses estratégicos, puede ser sancionado económica o militarmente. Por último, ninguna de las aproximaciones analizadas explora adecuadamente la forma en que evolucionan o mutan las relaciones asimétricas. Si bien los autores de la autonomía periférica identifican una serie de estadios por los que atraviesan los Estados en el tránsito entre la dependencia y la autonomía, no se explicitan el paso entre uno y otro ni el rol específico desempeñado en este por la relación con la potencia. Por su parte, las discusiones de imperio informal, patón-cliente y arreglos proxy no confieren importancia alguna al cambio, ya que asumen implícitamente que el Estado que es cliente o proxy no sale de dicha condición, pese a que el mismo carácter recíproco de este tipo de relación sugiere la posibilidad de alteraciones positivas en sus capacidades. Si bien se insinúa que la búsqueda de mayor autonomía en política exterior puede resultar cuando las élites del Estado subordinado consideran que sus objetivos están siendo minados por el Estado dominante, el tránsito de una relación patronal a la de otro tipo también queda sin explorarse. El grueso de los análisis académicos sobre la relación bilateral entre Colombia y Estados Unidos refleja los mismos presupuestos generales sobre la política exterior de los países débiles bajo condiciones de asimetría. Sin embargo, como discutiremos a continuación, su evolución reciente, en particular en lo que concierne a la cooperación internacional en seguridad, pone de presente algunas limitaciones de estas literaturas.

2. Relaciones Colombia-Estados Unidos y cooperación en seguridad El estudio de la política exterior colombiana se ha enfocado básicamente en dos cursos de acción —sometimiento/alienación y autonomía— que se traducen en dos doctrinas —respice polum y respice similia— y que reflejan dos raciocinios distintos: someterse a los lineamientos del Estado más poderoso, asumiendo un rol pasivo y pro statu quo con el fin de obtener ganancias económicas y políticas; o buscar márgenes de maniobra, normalmente mediante un acercamiento con los vecinos regionales, en aras de potenciar la autonomización (Drekonja 1983; Pardo y Tokatlian 1988 y 2010; Ardila 1991).

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A pesar de lo anterior, durante las últimas décadas la guerra contra las drogas de Estados Unidos y la intensificación del conflicto armado han tendido a reforzar la alineación con Washington. Según autores como Crandall (2002) y Pardo y Tokatlian (2010), los intereses estratégicos estadounidenses en el país, relacionados con las drogas ilícitas y la seguridad, reforzaron en los años ochenta y noventa una lógica impositiva que redujo ostensiblemente los márgenes de maniobra de Colombia. Dadas las alternativas de acción tan escasas y el poder reducido del Estado nacional, se presume que al país le tocó aceptar un bajo perfil y someterse a las directrices de Washington con el fin de evitar el castigo y obtener beneficios materiales que de otro modo no tendría. A diferencia de esta lectura, Borda (2007) y Tickner (2007) afirman que el conflicto armado y el narcotráfico fueron instrumentalizados por parte de los tomadores de decisiones colombianos con el fin de estimular a Estados Unidos a aumentar su injerencia en el país. Hacia finales de los años noventa, la debilidad crónica del Estado colombiano llevó a lo que muchos analistas identificaban como el borde del colapso. A medida que guerrillas y paramilitares, empoderados por sus vínculos con el narcotráfico, crecieron en pie de fuerza, presencia territorial y capacidad militar, el fortalecimiento de las capacidades estatales se volvió, junto con el problema de las drogas ilícitas, el tema más relevante de la agenda Colombia-Estados Unidos. Los presidentes Andrés Pastrana (1998-2002) y Álvaro Uribe (2002-2010) cortejaron a sus homólogos estadounidenses animándolos a involucrarse de forma más activa en el conflicto interno. Según Borda (2007), la “internacionalización” obedeció a una política calculada y explícita para vincular al conflicto armado a la guerra mundial antiterrorista, lo que implicó el aumento del apoyo estadounidense, sobre todo en materia militar. De forma similar, Tickner (2007) sugiere que ambos mandatarios se encargaron de crear una imagen de Colombia como un “país problema” incapaz de contener el conflicto armado y el narcotráfico, con lo que se invitaba a que Estados Unidos aumentara su injerencia. La estrategia de “internacionalización” o “intervención por invitación” supuso la aceptación de la política antidrogas de Estados Unidos a cambio de su asistencia militar, técnica y socioeconómica. Con esta se buscó profesionalizar y modernizar las fuerzas de seguridad colombianas, combatir los actores violentos no-estatales, aumentar el control y la presencia del Estado en el territorio nacional y, más tarde, durante

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la fase de consolidación del Plan Colombia (2007-2013), extender el Estado de derecho y promover el desarrollo económico y social. Entre 2000 y 2008, la ayuda económica y militar de Estados Unidos a Colombia superó los US$6.000 millones, lo cual convirtió al país en el mayor receptor de asistencia estadounidense en Latinoamérica y en uno de los diez primeros en todo el mundo. En lo que se ha descrito como una transformación extraordinaria (DeShazo, Primiani y McLean 2007), la situación de seguridad comenzó a mejorar durante el segundo gobierno de Uribe (2006-2010), tendencia que continuó durante el primero de Juan Manuel Santos (2010-2014). El Estado ha logrado un mayor control sobre el territorio, miles de paramilitares y guerrilleros se han desmovilizado, y las derrotas militares sufridas por la guerrilla han abierto la posibilidad de una solución negociada al conflicto armado. Algunos indicadores de la violencia, entre ellos el secuestro, los homicidios, las desapariciones y el desplazamiento forzado, también han disminuido. Podría afirmarse incluso que la “guerra contra las drogas” ha producido algunos resultados positivos dentro de Colombia, en cuanto a cultivos ilícitos y producción de cocaína, aunque estos son desmentidos por la migración del cultivo, la producción, el tráfico y la violencia hacia otras partes de América Latina, principalmente Perú, México, Centroamérica y el Caribe. A diferencia de la militarización dependiente, identificada por Wendt y Barnett (1993) como la forma principal en la que los actores dominantes seducen a los subordinados a actuar en su nombre, este hito en la relación bilateral ilustra cómo un país débil (Colombia) puede racionalizar la asimetría con respecto a otro más fuerte (Estados Unidos) y utilizarla a su favor para atraer recursos económicos y militares que requiere para hacer frente a sus problemas internos de seguridad. Además de retar el supuesto de que las relaciones asimétricas son protagonizadas por la contraparte dominante, la estrategia colombiana va en contravía de la idea de que el acercamiento con Washington se produce porque toca, constituyéndose en un acto consciente y voluntario gestado desde Colombia para profundizar el asocio dependiente en función de objetivos nacionales relacionados con el fortalecimiento del Estado. Como veremos a continuación, este arreglo bilateral ha sido la plataforma de una “historia de éxito” a la que los gobiernos de Santos y Obama le han dado un uso estratégico para posicionar a Colombia como cooperante internacional en seguridad.

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a. Antecedentes de la cooperación colombiana en seguridad Desde mediados del año 2000, Colombia ha recibido un número creciente de solicitudes de cooperación en seguridad por parte de distintos gobiernos en toda América Latina y el resto del globo. Uno de los principales activos exportables del país son sus fuerzas de seguridad, consideradas como unas de las más experimentadas del mundo en cuanto a lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado, y contrainsurgencia, en buena medida debido a la prolongada capacitación brindada por Estados Unidos a través del Plan Colombia. Según la Oficina de Asuntos Internacionales de la Policía Nacional de Colombia, entre 2009 y 2013 se proporcionó entrenamiento policial y militar a 21.949 personas de 47 países en habilidades tales como la interdicción terrestre, aérea, marítima, y en ríos, testimonio policial, explosivos, operaciones de inteligencia, operaciones psicológicas, y Comando JUNGLA, el programa élite de la Policía Antinarcóticos diseñado originalmente por Estados Unidos (Jenzen-Jones 2011). Solo en 2013, el número de entrenados ascendió a 8.647. A pesar de la multiplicidad de nacionalidades entrenadas, la cooperación se ha concentrado en un grupo de países donde han migrado distintos problemas relacionados con las drogas ilícitas y el crimen organizado, entre ellos México (que representa casi la mitad del número total de alumnos), Panamá, Honduras, Guatemala, Perú, El Salvador y Costa Rica, y que son a la vez prioritarios dentro de la agenda hemisférica de seguridad de Estados Unidos. Hasta la elección de Santos en 2010, las solicitudes que llegaban a Colombia para la cooperación en seguridad fueron tratadas ad hoc y de forma poco sistemática. Aunque hubo intentos incipientes durante los últimos años de la segunda administración de Uribe por hacer un uso más sistemático del know-how en seguridad de las Fuerzas Armadas, pocos gobiernos de América Latina querían ser vistos trabajando abiertamente con el presidente de Colombia, dados su discurso de línea dura de lucha contra el terrorismo y sus deterioradas relaciones con países clave del vecindario. Pese a la estrechez de la relación bilateral, el gobierno Obama tampoco fomentó la ampliación de este tipo de actividad con Colombia, a causa de su relativo distanciamiento frente a Uribe.7 7 No obstante, en 2007 la Policía Nacional participó en la capacitación de sus homólogos en Afganistán, experimento en triangulación que Estados Unidos consideró de poco éxito, dada

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Santos —quien fue visto en Washington como un líder con quien se podía trabajar— se dispuso a cambiar las narrativas predominantes sobre Colombia como un país en crisis, con un débil historial de derechos humanos y unas instituciones democráticas deficientes, y a construir una imagen distinta. De forma paralela, colocó en el centro de la política exterior de Colombia la cooperación internacional en seguridad. La iniciativa se bautizó “Estrategia de Cooperación Internacional en Seguridad Integral”, y el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia fue encargado de interactuar con los gobiernos extranjeros y coordinar los esfuerzos específicos de cooperación con el Ministerio de Defensa, la Policía Nacional y la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional.8 Según el folleto de la Cancillería, Colombia ofrece un portafolio de servicios “a la carta” en siete áreas —desarrollo organizacional, lucha contra el narcotráfico, crimen organizado, seguridad ciudadana, lucha contra la corrupción, derechos humanos y derecho internacional humanitario, y capacidades operativas— y adapta la cooperación a las necesidades de cada país a través de un diagnóstico inicial sobre la seguridad y las capacidades institucionales del receptor; la planificación y recaudación de fondos; la ejecución; y el seguimiento y la evaluación. Sin embargo, no existe información pública sobre las especificidades de la cooperación colombiana en cada caso ni sobre sus resultados. Con el inicio de las negociaciones de paz entre el gobierno colombiano y las FARC en noviembre de 2012, esta “diplomacia de la seguridad” adquiere una importancia adicional dentro de la política exterior de Colombia. Debido a que el país tiene la segunda fuerza militar y policial más grande de América Latina (después de Brasil), un recorte de personal es previsible en cualquier escenario de posconflicto. Así, el redireccionamiento de las capacidades policiales y militares sobrantes hacia el extranjero viene convirtiéndose en una prioridad dentro de los preparativos gubernamentales para la paz. Además de la creciente cooperación

la limitada aplicabilidad de la experiencia colombiana. En contraste, la colaboración del país en actividades de entrenamiento relacionadas con los cuerpos de seguridad y el fortalecimiento judicial en México a través del Plan Mérida tuvo un impacto positivo sobre la lectura estadounidense del potencial de la coordinación con Colombia. 8 Pese a figurar como el ente responsable de coordinar este programa, y de haber encargado su manejo al general (r) Rosso José Serrano, en la práctica el peso de la Cancillería es marginal, dada su limitada experticia en temas como drogas ilícitas, crimen organizado y seguridad.

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en seguridad internacional, en junio de 2013 y enero de 2015, el gobierno Santos también firmó acuerdos con la OTAN y la ONU, con miras a aumentar su participación en las operaciones de peacekeeping. b. Triangulación Colombia-Estados Unidos De forma paralela a los esfuerzos del gobierno Santos por potenciar a Colombia como “exportador” de seguridad, se dio inicio a los Diálogos de Alto Nivel en Seguridad Estratégica (HLSSD) con Estados Unidos en febrero de 2012. Varios meses después, en la Cumbre de las Américas en Cartagena, Santos y Obama anunciaron un Plan de Acción de Cooperación en Seguridad Regional para apoyar la construcción de capacidades en Centroamérica, el Caribe y, eventualmente, África Occidental. Para ello, se instituyó el Grupo de Coordinación para la Cooperación en Seguridad (SCCG), encargado de desarrollar y presentar el Plan de Acción a los representantes de los dos gobiernos cada año, y se creó una División de Cooperación Internacional dentro de la Embajada de Estados Unidos en Bogotá, adscrita a la oficina de International Narcotics and Law Enforcement (INL). Esta División está encargada de actuar como enlace entre las misiones diplomáticas estadounidenses en los países en donde el Plan de Acción se ejecuta (hasta ahora, en Centroamérica y el Caribe), los representantes estatales de dichos países (civiles y militares) y los actores colombianos, principalmente el Ministerio de Defensa y la Policía. Entre 2013 y 2014, el número de actividades contempladas en el Plan de Acción creció de 39 a 152, y para 2015 se tienen proyectadas 205. Además, la División coordina otras iniciativas ad hoc que no se contemplan formalmente dentro del Plan de Acción, las cuales sumaron 144 para 2014, entre las realizadas por INL y las del Comando Sur. Del presupuesto de la División de Cooperación Internacional, unos US$15 millones en 2014, se financian los gastos logísticos relacionados con las actividades señaladas, mientras que el Estado colombiano financia los salarios de su personal que participa en los programas de cooperación. En muchos otros casos de cooperación Sur-Sur entre Colombia y otro país, Estados Unidos también participa en la financiación, a través de los fondos de INL y Comando Sur, de sus representaciones diplomáticas allí. Llama la atención que una porción significativa del presupuesto de la División de Cooperación Internacional esté orientada a la creación de

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capacidades entre la misma fuerza pública de Colombia, en especial la Policía, para que esta pueda cumplir con los estándares internacionales existentes como ente entrenador. Esto sugiere que uno de los objetivos centrales de Washington es convertir a Colombia en socio (partner) pleno en América Latina y el Caribe en temas de seguridad. Esta nueva lógica en la relación bilateral refleja dos lecturas distintas que convergen en la importancia de la cooperación conjunta en seguridad como política idónea para satisfacer los intereses de ambos países. La estadounidense versa que, “a medida que Estados Unidos le ayuda a Colombia, Colombia ayuda a Estados Unidos a ayudar a los demás”, en reflejo de los cambios en su política de seguridad internacional y defensa. Por su parte, la colombiana apunta a reforzar la asociación estratégica con Estados Unidos como plataforma simultánea para afianzar la reciprocidad dentro de su relación asimétrica con dicho país y aumentar los niveles de influencia por fuera de ella. Esto ha redundado en un modelo sui géneris de cooperación asociada dependiente en donde Estados Unidos “dirige desde atrás” y Colombia “sigue desde adelante”. c. Estados Unidos: dirección desde atrás En la era pos-Iraq, pos-Afganistán y poscrisis financiera, la importancia de los enfoques de “huella ligera” ha crecido a la par con la adversidad de la opinión pública estadounidense hacia la participación militar directa en contextos que no son percibidos como una amenaza inmediata a los intereses vitales de seguridad de ese país. En 2010, el entonces secretario de Defensa, Robert M. Gates, planteó los lineamientos generales de esta estrategia al afirmar que Estados Unidos debía “ayudar a otros a ayudarse” a través de la construcción de capacidades institucionales y humanas (Gates 2010). De forma creciente, Colombia se presenta como un caso emblemático de “huella ligera”, debido a la duración del Plan Colombia, la cantidad de recursos invertidos en el país (que palidecen en comparación con Iraq y Afganistán), las diversas actividades de construcción institucional realizadas, el éxito de estas, y el nivel de sincronización logrado entre el gobierno estadounidense y sus agencias militares y los actores locales colombianos (Jayamaha, Brady, Fitzgerald y Fritz 2010; Killebrew e Irvine 2011; Luján 2013; Robinson 2013). Igualmente importante desde el punto de vista de la actual política de seguridad y defensa de Estados

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Unidos, Colombia es única, debido a la cooperación militar prolongada y madura que existe entre los dos países, sobre todo a nivel de sus fuerzas de operaciones especiales, cuya presencia en Colombia se ha extendido por medio siglo (Thomas y Dougherty 2013). Robert D. Kaplan (2005) observa de forma premonitoria de qué modo Colombia se ha convertido en un caso de prueba de una de las tácticas que Estados Unidos viene empleando en el mundo desde inicios del siglo XXI para enfrentar los problemas de seguridad más enredados (messy). Se trata de una estrategia de cooperación diseñada para mejorar primero las capacidades locales y la situación de seguridad dentro del país (en torno al cual ha girado la mayoría de los análisis existentes), para después utilizar esas capacidades mejoradas a fin de atender los objetivos de seguridad de Estados Unidos en el hemisferio occidental y otras partes del mundo. Los socios locales son el “eje estratégico” del modelo de “huella ligera” (Luján, 2013, 1) —que se caracteriza por el uso creciente de fuerzas de operaciones especiales, cuya cantidad se ha duplicado desde 2001—, dada la necesidad de “dirigir desde atrás” y garantizar una aproximación minimalista y no intrusiva a la seguridad (Robinson 2013). Trabajar “por, con y a través de” dichos socios permite obtener resultados a un menor costo material y político. Además, el uso de terceros que actúan como proxy sirve para crear lo que se conoce como una “negación plausible” (Thomas y Dougherty 2013, xiii): la negación del conocimiento o responsabilidad sobre actividades impopulares o ilegales. La cooperación de este tipo se basa en una “solidaridad de cuerpo” cultivada a través del compromiso prolongado e iterado con homólogos de seguridad extranjeros; la existencia de relaciones personales cercanas; la creación de elementos de enlace para garantizar la conectividad entre distintos componentes de la cooperación; y el apoyo a los objetivos propios del país más débil con el fin de desarrollar un sentido común de propósitos (Luján 2013; Thomas y Dougherty 2013). A medida que avance la construcción de capacidades locales y madure el partnership, los militares y policías más sobresalientes pueden pasar de ser graduados como proveedores de seguridad local a ser graduados como exportadores de seguridad regional y mundial. Según Jim Thomas y Christopher Dougherty (2013, 85), “Colombia es […] un ‘exportador neto de seguridad’, que capacita las fuerzas antinarcóticos

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de numerosos países de América Latina, el Caribe y África Occidental”, y por lo tanto un nodo clave de una red global emergente de fuerzas de operaciones especiales. Esta opinión es compartida por David Petraeus, excomandante militar y director de la CIA, quien considera que Colombia es uno de los aliados más firmes de Washington en el mundo, y que está mejor posicionado que Estados Unidos para ayudar a mejorar la seguridad de subregiones como Centroamérica de forma más efectiva y económica (Petraeus y O’Hanlon 2013). En el centro de la lectura estadounidense de la relación bilateral está la idea de que Colombia tiene instalaciones, equipos, know-how y entrenadores que pueden ser utilizados para atender problemas de seguridad en otros países a un costo económico considerablemente menor, con mejores resultados y sin los riesgos políticos asociados con una presencia militar directa de Estados Unidos. En sentido estricto, este arreglo confirma el rol colombiano como proxy. Sin embargo, como analizaremos en la siguiente sección, no se trata de un arreglo proxy “típico”, básicamente porque Colombia es vista también como socio o partner emergente de Estados Unidos en el campo de la seguridad. d. Colombia: sigue desde adelante Desde sus esfuerzos más incipientes de cooperación en seguridad, el gobierno colombiano siempre ha imaginado dicha actividad internacional de la mano de Estados Unidos. A medida que el presidente Santos ha buscado institucionalizar y fortalecer este programa, los intentos por convencer a Washington de elevar sus niveles de participación y compromiso también han aumentado. La creación de la División de Cooperación Internacional dentro de la Embajada en Bogotá se debe en parte a dicho lobby. El carácter asimétrico de la triangulación con Estados Unidos, aunque bien conocido, es aceptado, racionalizado y reproducido desde la posición colombiana de “seguir desde adelante”. Su aceptación se debe a las ganancias potenciales derivadas de este arreglo, que incluyen la continuación de la ayuda militar estadounidense, que sigue siendo mayor en Colombia que en cualquier otro país de América Latina; el levantamiento de las restricciones sobre el aprovisionamiento de equipos e inteligencia; y el compromiso de Washington con el proceso de paz, el cual podrá traducirse en apoyo material en la etapa del posconflicto. En otras palabras, la triangulación permite aumentar los niveles de reciprocidad en la relación bilateral.

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Por su parte, se racionaliza la asimetría bajo el supuesto de que la proyección de Colombia como cooperante internacional en seguridad ha permitido aumentar su perfil y sus niveles de influencia en la región y el mundo, un objetivo neurálgico de la política exterior del gobierno Santos. Incluso, podría argumentarse que ser socio estratégico en este aspecto específico de la seguridad le ha ganado al presidente colombiano margen de maniobra en otros, como el debate sobre la “guerra contra las drogas”, en donde las posiciones críticas que ha formulado no han estado sujetas a “castigo” por parte de Washington. Finalmente, se ha representado el papel colombiano dentro de la triangulación en términos atractivos para Estados Unidos. Por ejemplo, es común escuchar a las autoridades colombianas argumentar que Washington debería aprovechar al máximo su inversión en el Plan Colombia, mediante el uso en otros países de las capacidades y la infraestructura creadas allí. Así mismo, se hace gala del respeto, admiración y confianza de los que gozan las fuerzas de seguridad de Colombia entre sus homólogos en el exterior, atributos que permiten interactuar de “tú a tú” con base en experiencias compartidas en la violencia relacionada con el narcotráfico y el crimen organizado. Por último, también se arguye que Estados Unidos debe ver a Colombia como un recurso de seguridad nacional que puede ser desplegado en América Latina y el Caribe de una manera que otros países cercanos, como México, o influyentes, como Brasil, sencillamente no admitirían.

Cooperación dependiente asociada: a modo de conclusión Según Cardoso (1973, 156), el factor distintivo del desarrollo dependiente es una nueva división del trabajo en la que partes del sistema industrial de los países hegemónicos se trasladan a otros que ostenten cierto grado de desarrollo y crecimiento. De forma paralela, nuestro análisis sugiere que la interacción ColombiaEstados Unidos en torno a la seguridad constituye una especie de cooperación dependiente asociada. Esta es producto de la redistribución de funciones relacionadas con dicho campo, originada en cambios en la política internacional de Estados Unidos, y cuyo efecto principal es la transferencia de nuevos roles a países como Colombia, con cierto grado de experticia y afinidad. La cooperación dependiente asociada tiene cuatro características que se distancian de la mayoría de la literatura sobre relaciones asimétricas exploradas

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en este artículo: 1) el fuerte requiere el desarrollo de cierto grado de autosuficiencia del débil para satisfacer sus propios objetivos; 2) ser proxy o cliente no riñe con ser socio o partner estratégico; 3) la agencia del débil no necesariamente se invierte en mayor autonomía; y 4) la asociación y la búsqueda de intereses propios no son antagónicas. Primero, como hemos tenido oportunidad de demostrar, el control conjunto de la cooperación en seguridad en terceros países, por más asimétrico que sea, ha implicado un alto nivel de compromiso por parte de Estados Unidos con la construcción de experticia en Colombia, sin la cual el desarrollo de sus propios objetivos en seguridad no sería posible. La coexistencia de dependencia y mejora de capacidades estatales propiciada por el actor dominante es algo difícil de concebir, sobre todo desde la literatura latinoamericana explorada. Sin embargo, como lo muestran Cardoso y Evans, un país céntrico requiere cierto nivel de desarrollo dentro del Estado periférico para generar mayor productividad y la reproducción del sistema global capitalista. De modo semejante, Estados Unidos necesita el desarrollo de ciertas habilidades y capacidades por parte de Colombia, para poder reproducir su modelo de seguridad a un costo político y económico menor. Segundo, dentro de la cooperación dependiente asociada, el asocio estratégico o strategic partnership también adquiere un significado distinto. En lugar de partes iguales con responsabilidades y derechos semejantes, se trata de una relación entre desiguales en donde, no obstante la asimetría, no sería posible satisfacer los objetivos del actor más fuerte (Estados Unidos) sin el acompañamiento del más débil (Colombia). La redefinición de este concepto admite, incluso, que un arreglo proxy atípico como el que existe entre Colombia y Estados Unidos se inserte dentro de un asocio estratégico. Además de ser visto como un partner que desempeña funciones cruciales de seguridad que ayudan a satisfacer los objetivos estadounidenses en el tema, a diferencia de otros más “independientes” como Brasil o México, existe la convicción de que el país puede ser utilizado proactivamente por Washington para inclinar la balanza (de poder) a su favor. Tercero, las literaturas existentes sobre relaciones asimétricas coinciden en señalar que si un Estado se fortalece, lo más probable (y deseable) es que ponga fin a la relación clientelar o al menos busque que el fuerte controle menos ámbitos de su estatalidad. Lo anterior refleja la percepción común, al menos desde los enfoques latinoamericanos, de que ser dependiente es algo negativo, ya que

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afecta la soberanía y la autonomía. Sin embargo, el caso de Colombia y Estados Unidos pone en evidencia que una mayor agencia del débil no necesariamente se invierte en buscar mayor autonomía. Todo lo contrario, nuestro análisis sugiere que el gobierno colombiano ha sido un protagonista en la gestación de la cooperación dependiente asociada, en la que ha asumido voluntariamente el papel de proxy en un área de interés estratégico para Estados Unidos. Cuarto, ser dependiente o asociado con el fuerte no riñe del todo con la búsqueda y la satisfacción de intereses propios. Como hemos sugerido, la aceptación y promoción de la triangulación con Estados Unidos por parte de Colombia han sido vistas como funcionales a los objetivos del país, incluida la preservación de cierto nivel de asistencia estadounidense que permite seguir fortaleciendo el aparato nacional de seguridad, así como la exportación de la seguridad como elemento de proyección internacional. Así, el caso Colombia-Estados Unidos plantea al menos la pregunta de si la incongruencia señalada en la literatura entre asociarse con la potencia y buscar intereses propios es real o tan solo aparente, y si puede haber más intereses compartidos o compatibles dentro de las relaciones asimétricas que los que comúnmente se supone. Pese a lo anterior, la cooperación dependiente asociada no está exenta de contradicciones significativas. Lejos de ser un modelo ideal, la asociación como estrategia de política exterior no elimina el sustrato de la relación asimétrica ni la dependencia, sino que tiende a reproducirlo, con todas las consecuencias negativas que ello trae para el país más débil, por ejemplo, una capacidad decisional limitada o la circunscripción de los objetivos propios a los de la potencia. En esta medida, podría afirmarse que la “historia de éxito” del Estado colombiano, hija también de un arreglo signado por la dependencia voluntaria, es decir, el Plan Colombia y la intervención por invitación (Tickner 2007), está confinada en su asociación con Estados Unidos como partner menor y dependiente. Dado que bajo este modelo de interacción se conjugan grados mayores de autosuficiencia y un comportamiento internacional más proactivo por parte del Estado colombiano con un nuevo tipo de dependencia y un afianzamiento de la relación asimétrica, es discutible hasta qué punto los primeros pueden ser instrumentalizados y convertidos en autonomía vis-à-vis con Estados Unidos. En este sentido, vale la pena recordar la advertencia de Evans (1979, 12), quien recuerda que aun si un Estado débil quisiera cambiar o salirse de una relación asimétrica caracterizada

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por la dependencia asociada (lo cual no ha sido hasta ahora el caso de Colombia), la adopción de una estrategia autonómica socavaría la base misma sobre la que descansa la autosuficiencia adquirida. Lejos de ser reliquias del pasado, políticas como la de Colombia de “seguir desde adelante” sugieren que conceptos como asimetría, jerarquía, patrón-cliente y asociación dependiente siguen teniendo un valor analítico importante a la hora de examinar las relaciones entre países fuertes y débiles, sobre todo en el ámbito de la seguridad. Como hemos argumentado a lo largo de este artículo, la literatura existente adolece de vacíos conceptuales considerables que los estudiosos de la política exterior del Sur global están en mora de llenar.

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H Arlene B. Tickner es doctora en Ciencia Política por la Universidad de Miami (EE. UU.). Actualmente se desempeña como profesora titular en el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes (Colombia). Entre sus últimas publicaciones están: “Securitization and the Limits of Democratic Security”. En David Mares y Arie M. Kacowicz, eds., Routledge Handbook of Latin American Security. Nueva York: Routledge, 67-77, 2015; y “Autonomy and Latin American International Relations Thinking”. Routledge Handbook of Latin America in the World. Nueva York: Routledge, 74-84, 2014. Correo electrónico: atickner@uniandes.edu.co Mateo Morales es magíster en Ciencia Política de la Universidad de los Andes. Su última publicación es: Arlene B. Tickner y Mateo Morales Callejas. 2014. Narrating Success: Colombian Security Expertise and Foreign Policy. En Colombia’s Political Economy at the Outset of the 21st Century: From Uribe to Santos and Beyond, eds. Bruce M. Bagley y Jonathan D. Rosen. Correo electrónico: m.morales119@uniandes.edu.co

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E DOCUMENTOS F

Honduras: hacia una reconfiguración del sistema partidario tras las elecciones generales de 2013 Cecilia Graciela Rodríguez Universidad de Salamanca (España) DOI: http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint85.2015.07 RECIBIDO: 30 de septiembre de 2014 APROBADO: 3 de marzo de 2015 MODIFICACIÓN: 10 de julio de 2015

Este trabajo analiza los resultados de las elecciones generales realizadas el 24 de noviembre de 2013 en Honduras, que dieron como ganador a Juan Orlando Hernández, miembro del conservador Partido Nacional. Los resultados de estas elecciones, que han estado signadas por la crisis de 2009, le permitieron al oficialismo continuar en el gobierno. El presente análisis centra su atención en el contexto político en el que se celebraron las elecciones, así como en los principales desafíos que enfrenta el país. Asimismo, este artículo aborda los efectos del proceso electoral en el sistema de partidos hondureño, destacando el paso de un férreo bipartidismo a un incipiente multipartidismo que condicionará el escenario político durante los próximos años.

RESUMEN:

Honduras • elecciones generales • sistema de partidos • gobernabilidad • inseguridad

PALABRAS CLAVE:

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Honduras: Towards a Reconfiguration of the Party System Following the General Elections of 2013 ABSTRACT: This paper analyzes the results of the general elections held on November

24th, 2013 in Honduras in which Juan Orlando Hernández, a member of the conservative National Party, emerged as the winner. The results of these elections, marked by the crisis of 2009, allowed the ruling party to continue in power. The present analysis focuses on the political context in which the elections were held, as well as the main challenges the country faces. The article also discusses the effects of the electoral process on the Honduran party system, highlighting the transition from iron-clad bipartisanship to an incipient multi-party system that will condition the political scene in the years to come.

KEYWORDS: Honduras • general elections • party system • governability • insecurity

Honduras: rumo a uma reconfiguração do sistema partidário após as eleições gerais de 2013 RESUMO: Este trabalho analisa os resultados das eleições gerais realizadas no dia 24 de novembro de 2013 em Honduras, que tiveram como ganhador Juan Orlando Hernández, membro do conservador Partido Nacional. Os resultados dessas eleições, que foram marcadas pela crise de 2009, permitiram ao oficialismo continuar no governo. A presente análise centraliza sua atenção no contexto político no qual se celebraram as eleições, bem como nos principais desafios que o país enfrenta. Além disso, este artigo aborda os efeitos do processo eleitoral no sistema de partidos de Honduras destacando a passagem de um inflexível bipartidarismo a um incipiente multipartidarismo que condicionará o cenário político durante os próximos anos. PALAVRAS-CHAVE: Honduras • eleições gerais • sistema de partidos • governabilidade

• insegurança

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Introducción1 Desde el inicio de su andadura democrática a principios de la década de 1980, Honduras se ha caracterizado por ser uno de los sistemas políticos más estables de la región y por contar con uno de los sistemas de partidos más antiguos, en el que los miembros del Partido Liberal (PLH) y del Partido Nacional (PNH) se han alternado en el poder alcanzando niveles de concentración electoral superiores al 90%. Sin duda, la crisis política desencadenada el 28 de junio de 2009, que supuso la expulsión del entonces presidente Manuel “Mel” Zelaya y que provocó un golpe de Estado y la posterior instauración de un gobierno interino presidido por Roberto Micheletti,2 generó una fuerte polarización política y social que se trasladó rápidamente al escenario político hondureño. En este contexto de marcada polarización se llevaron a cabo las elecciones generales de 2013, en las que los hondureños eligieron, además de presidente, tres designados a la Presidencia (vicepresidentes), 128 diputados propietarios, un número igual de suplentes, 20 diputados para el Parlamento centroamericano y 298 alcaldes municipales, mostrando al mundo que habían retomado la senda democrática y superado la crisis política provocada por el golpe de Estado de 2009. La relevancia de las elecciones celebradas el 24 de noviembre de 2013 deriva de una serie de razones; en primer lugar, por primera vez contaron con la participación de nueve partidos políticos —cuatro de ellos surgidos tras el golpe de Estado— que pusieron en duda la permanencia del férreo bipartidismo que caracterizó a Honduras. En segundo lugar, por primera vez la contienda política no se dirimió entre los dos partidos tradicionales, sino que en esta ocasión tres o quizás cuatro partidos políticos tuvieron opciones reales de resultar vencedores. Asimismo, estas elecciones representaron una novedad en cuanto a la incorporación de actores políticos, destacando entre ellos varios movimientos sociales que

1 Agradezco a los evaluadores de Colombia Internacional sus excelentes comentaros y sugerencias. 2 El 28 de junio de 2009 un grupo de militares ingresó en la madrugada a la residencia presidencial para detener al presidente Zelaya y trasladarlo a la Fuerza Área Hondureña, obligándolo a salir del país con destino a Costa Rica, interrumpiendo de esta manera el proceso democrático iniciado en 1981 (Rodríguez 2011).

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participaron activamente en la campaña electoral y manifestaron su oposición a los dos grandes partidos tradicionales.3 Este artículo analiza los resultados de estos comicios, que dieron como ganador a Juan Orlando Hernández, del conservador PN, quien derrotó a su principal rival, Xiomara Castro, candidata por el Partido Libertad y Refundación (Libre) y esposa del derrocado presidente Manuel Zelaya. Asimismo, este trabajo centra su atención en el impacto de este proceso electoral, examinando algunos elementos que permiten vislumbrar una reconfiguración del sistema partidario hondureño.

1. Los pasos previos del proceso electoral a. Las elecciones primarias e internas de 2012 El 18 de noviembre de 2012 se celebraron las elecciones primarias e internas, según lo establece la LEOP,4 en las que se enfrentaron las corrientes internas de los principales partidos políticos, tanto para seleccionar el candidato a la Presidencia como para definir los candidatos a las diputaciones y a los cargos municipales. En estas elecciones el PNH, el PLH y Libre definieron las autoridades partidistas en un proceso electoral marcado por la presencia de nuevos actores políticos. El resto de los partidos no realizó primarias al no contar con movimientos internos reconocidos.5 Además de la presencia de los dos partidos tradicionales, en esta oportunidad también se contó con la participación de Libre, que en este caso solo llevó a cabo el proceso de selección de candidatos a diputados, alcaldes y regidores. Por

3 Tras la expulsión de Zelaya del poder surgió el Frente Nacional de Resistencia Popular (FNRP), la “Resistencia”, que congregó desde las primeras horas del golpe diversos movimientos sociales, así como sectores críticos e indiferentes con la gestión de los partidos tradicionales. Entre estos sectores que se aglutinaron en la Resistencia se encontraban miembros del Bloque Popular, asociaciones obreras y campesinas, miembros de la Unificación Democrática (UD), disidentes del Partido Innovación y Unidad-Socialdemócrata (PINU) y una gran masa de liberales pro Zelaya. Este movimiento, con origen en la capital, fue extendiéndose al resto del país construyendo la identidad del cambio político que simbolizaba la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente (Cálix 2010). 4 La Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas (LEOP), sancionada en 2004, modificó la antigua ley sobre esta materia y estableció nuevas normas para la elección de autoridades partidarias y la selección de candidatos para todos los cargos de elección popular. 5 El partido FAPER, pese a que contaba con dos corrientes, no realizó elecciones por no haber alcanzado un acuerdo sobre el reparto de las candidaturas (Otero 2013, 271).

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su parte, el Partido Anticorrupción (PAC) no participó en esta instancia porque este proceso de selección de candidatos fue efectuado a través de un estudio centralizado por el propio Nasralla (Barrachina 2014, 75). En las elecciones primarias, realizadas de forma simultánea, tal como lo establece la LEOP, se presentaron tres facciones internas por el PLH, siete por el PNH y cinco por el partido Libre, con un total de quince movimientos en competencia. En este sentido, es pertinente mencionar que el PNH ha sido históricamente el partido con menos facciones internas, mientras que el PLH ha estado siempre muy dividido internamente, aspecto que parece haberse revertido en estas elecciones.6 Pese a los múltiples movimientos que participaron, no todos constituyen facciones estructuradas, sino que muchos de ellos carecen de capacidad organizativa para lograr representantes y están vinculados a la búsqueda de intereses y a la negociación de futuros puestos en el gobierno con el movimiento ganador (Otero 2013). En estas elecciones el PLH no solo definió —una vez más— el candidato presidencial y —por tercera vez— los candidatos a diputados y alcaldes,7 sino que también renovó la directiva del partido. En esta ocasión se enfrentaron las corrientes lideradas por Mauricio Villeda, Yani Rosenthal y Esteban Handal, y resultó ganador el representante del ala más conservadora del partido, Mauricio Villeda, con el 52% de los votos. Es pertinente mencionar que el resultado tan ajustado entre la facción de Villeda y la de Rosenthal provocó enfrentamientos entre ambas facciones, que sin duda marcaron la campaña electoral del candidato vencedor y signaron su suerte durante las elecciones generales. Si bien la elección de autoridades del partido no había generado inconvenientes en anteriores oportunidades, porque, tal como lo establece el Artículo 53 del Estatuto del partido, las máximas autoridades se eligen indirectamente a partir de los votos obtenidos en las primarias, siendo los

6 Agradezco esta observación a uno de los evaluadores de Colombia Internacional. 7 El candidato presidencial del PLH fue definido a través de elecciones primarias e internas desde 1992. La selección de candidatos para los cargos de diputados y alcaldes municipales se realizó por primera vez en 2005, a través de elecciones primarias. Antes de la sanción de la LEOP de 2004, los líderes de las distintas facciones en cada partido eran los encargados de negociar los puestos tanto para diputados propietarios y suplentes como para los alcaldes, con la finalidad de obtener una representación de cada facción en la planilla (Rodríguez 2011).

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resultados de la candidatura presidencial los que definen la integración de Comité Ejecutivo Central. Sin embargo, los resultados de las primarias no mostraron un claro ganador, ya que la facción liderada por Rosenthal fue la más votada en gran parte de los departamentos y obtuvo más candidatos a alcaldes y, en función de estos resultados, logró más convencionales para la elección de la nueva directiva. Pero Villeda, pese a obtener menos convencionales, obtuvo más votos en el nivel nacional y fue el ganador de la candidatura presidencial, por lo que su movimiento debía obtener la presidencia del Consejo Central Ejecutivo del Partido Liberal (CCEPL). No obstante, en la convención del partido, celebrada en mayo de 2013, se formalizó la unidad de la organización en torno a su candidato presidencial y se juramentaron las autoridades del CCEPL, ocho para el movimiento villedista y seis para el de Rosenthal (Otero 2013, 274). A pesar de este acuerdo de unidad, la crisis interna del PLH surgida tras el golpe de Estado fue acentuándose cada vez más, provocando que la candidatura de Mauricio Villeda para las elecciones generales quedase abandonada a su suerte. En las primarias del PNH se enfrentaron siete movimientos, aunque el proceso electoral se dirimió entre dos de ellos, el liderado por el candidato Juan Orlando Hernández, actual presidente del Congreso Nacional, y el liderado por el alcalde de Tegucigalpa y presidente del partido, Ricardo Álvarez. Los resultados proclamaron vencedor a Juan Orlando Hernández, con el 45,5% de los votos, quien ganó la mayoría de los departamentos rurales y menos poblados y se hizo con la mayoría de las candidaturas a diputados y alcaldes. Por su parte, Libre participó por primera vez en las elecciones primarias y presentó como única candidata presidencial a Xiomara Castro, esposa del derrocado presidente Manuel Zelaya, al contar con el apoyo de las cinco corrientes internas de la organización. A pesar de sus escasos meses de actividad, Libre movilizó un numeroso grupo de simpatizantes, poniendo en evidencia el gran poder de convocatoria del partido, permitiendo entrever el nuevo escenario político hondureño. A su vez, en esta jornada electoral, y al igual que los otros partidos, los partidarios de Libre eligieron las autoridades partidistas a través de una urna diferente, en la que se confirmó a Manuel Zelaya como coordinador general del partido. Para mayor información sobre los resultados de las elecciones primarias presidenciales ver tabla 1. 214

Honduras Cecilia Graciela Rodríguez

Tabla 1. Resultado de las elecciones primarias presidenciales 2012 % de votos en las primarias presidenciales PARTIDO LIBERAL Mauricio Villeda

52,0

Yani Rosenthal

44,2

Esteban Handal

3,8

PARTIDO NACIONAL Miguel Pastor

12,1

Hugo Barnica

0,6

Loreley Fernández

0,4

Juan Orlando Hernández

45,5

Fernando Anduray

1,8

Eva Fernández

0,7

Ricardo Álvarez

38,8

Fuente: Tribunal Supremo Electoral.

b. Campaña electoral: sondeos electorales y ejes temáticos Como puede observarse en el gráfico 1, durante los noventa días de campaña electoral,8 la disputa por el apoyo electoral estuvo centrada en dos candidatos, dejando por primera vez afuera de esta lucha al candidato de uno de los partidos tradicionales, el PL. Según datos publicados por la consultora Cid-Gallup, la candidata por el Partido Libre, Xiomara Castro, contó con un elevado apoyo desde el inicio de su campaña electoral y permaneció prácticamente estable a lo largo de la misma, aspecto que refleja que desde un principio logró el apoyo de un sector de la sociedad insatisfecho tras la crisis de 2009, que vio que sus expectativas estaban representadas por el Partido Libre. No obstante, este partido no logró ampliar su base de apoyo a lo largo de la campaña. 8 La LEOP, en su art. 144, reglamenta el período de campaña electoral, limitándolo a cincuenta días previos a las elecciones primarias y noventa días antes de las elecciones generales.

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Por su parte, el candidato del Partido Nacional, Juan Orlando Hernández, inició su campaña electoral con un escaso apoyo (cercano al 17%); sin embargo, supo direccionar su campaña ampliando su base de apoyo de forma notoria a lo largo del tiempo. En este sentido, el candidato del PNH hizo hincapié en una de la principales problemáticas que afectan a la población hondureña: la inseguridad ciudadana, proponiendo medidas para hacerle frente que lograron una gran aceptación por parte de la ciudadanía. Gráfico 1. Evolución de la intención de voto entre los principales candidatos presidenciales (en porcentajes) 30 25 20 15 10 5 0

2-8 Mayo

6-12 Sep. Xiomara Castro

9-15 Oct. Juan O. Hernández

Fuente: Cid- Gallup, extraído de Heraldohn.

La discusión sobre la inseguridad ciudadana como principal problema que afecta al país y la actuación o no por parte de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad fueron el centro del debate durante la última campaña electoral. De cara a las elecciones presidenciales y legislativas, los distintos candidatos discutieron sobre la militarización de la seguridad pública. En este sentido, Xiomara Castro, la candidata de Libre, afirmó que “los militares deben estar en los cuarteles”, y propuso como medida para combatir la inseguridad crear una Policía Comunitaria y reservar para las Fuerzas Armadas la tarea de vigilar las fronteras, a fin de impedir que la droga ingrese al país. En la misma línea se pronunció el candidato del PAC, quien propuso que los militares deben estar “sentados detrás de un escritorio”. Por el contrario, el candidato del partido oficialista, Juan Orlando Hernández, manifestó su intención de llevar a cabo una política de mano dura, y para ello planteó implementar una Policía Militar para combatir el

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Honduras Cecilia Graciela Rodríguez

crimen organizado y abogó por la utilización masiva de los militares en la lucha contra la violencia, validando de esta manera la Policía Militar que fue creada para estos fines por la administración de Porfirio Lobo.9 Evidentemente, la política de mano dura planteada por el candidato del PN logró mayor aceptación y provocó que la balanza se inclinara finalmente a su favor. La instauración de la inseguridad ciudadana como principal problema que afecta al país en la agenda política, sin duda fue de la mano con el sentimiento generalizado de la sociedad de turbación ante el crecimiento exponencial que se registró en los últimos años en los niveles de violencia.10 Según el Observatorio de la Violencia de la Universidad Nacional de Honduras, de una tasa de 37 homicidios por cada 100.000 habitantes en 2005, el país pasó a una tasa de 85,5 homicidios en 201311 (Rodríguez 2014). En la misma perspectiva, los datos de PELA correspondientes al período 2014-2018 confirman que los parlamentarios hondureños consideran que uno de los principales problemas que enfrenta Honduras en estos momentos es la inseguridad ciudadana/delincuencia.12 A su vez, puede observarse que este es un problema que tradicionalmente

9 La creación de la Policía Militar de Orden Público (PMOP), especializada en el combate al crimen organizado, ha sido fundamentada por los elevados niveles de inseguridad que azotan al país y que reflejan la incapacidad de la fuerza policial de hacer frente a la creciente ola de homicidios vinculados al narcotráfico. A esta unidad militar se le otorgó un carácter constitucional tras una enmienda aprobada por el Congreso Nacional que reforma los artículos constitucionales 274 y 239, “blindando” al cuerpo armado de cualquier intento de otros sectores políticos de llevar a cabo otra contrarreforma para eliminarlo. En caso de que se pretenda eliminar la Policía Militar, sería necesario reformar la Constitución de la República, y para ello se requiere una mayoría calificada (85 votos). Frente a la dificultad de obtener una mayoría significativa por cualquier sector político en las elecciones, debido a la fragmentación electoral que se esperaba por las intenciones de voto publicadas por las distintas encuestas electorales, el gobierno de Porfirio Lobo se aseguró la permanencia de este cuerpo militar, aunque no ganase el PN las elecciones. 10 La violencia se aceleró en Honduras desde 2005, en parte como efecto de la ofensiva militar contra el narcotráfico en México —que desplazó la acción de los carteles a Centroamérica—. 11 La tasa de homicidios registrada en Honduras es la más alta del mundo, es decir, la violencia mata a un promedio de veinte personas por día. Observatorio de la Violencia. Edición 30, septiembre de 2013. Universidad Nacional de Honduras. 12 En el marco del Proyecto “Élites Parlamentarias de América Latina” (PELA), perteneciente a la Universidad de Salamanca y dirigido por Manuel Alcántara, se formuló la siguiente pregunta: En su opinión como diputado, ¿cuál es el principal problema que tiene Honduras en la actualidad? ¿Y en segundo lugar?

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ha afectado a Honduras, ya que los parlamentarios del período 2010-2014 también lo identificaron como prioritario.13

2. Elecciones generales El 24 de noviembre de 2013 se celebraron las elecciones generales, donde resultó electo Juan Orlando Hernández, por un período de cuatro años, para suceder en el cargo a Porfirio Lobo, su correligionario del gobernante Partido Nacional.14 Estos comicios pusieron en duda la permanencia del viejo bipartidismo que caracterizó a Honduras, encarnado en el Partido Nacional (PN) y el Partido Liberal (PL), ambos conservadores y con más de un siglo de historia. Por primera vez, nueve partidos políticos —cuatro de ellos surgidos tras el golpe de Estado— participaron en la contienda, si bien solo se presentaron ocho candidatos presidenciales, debido a la formación de una alianza entre dos agrupaciones políticas. Además del nacionalista Juan Orlando Hernández, se presentaron el candidato liberal Mauricio Villeda; Orle Solís, del partido Democracia Cristiana (DC); Jorge Aguilar, de PINU; Andrés Pavón, candidato de la Unificación Democrática (UD) y el Frente Amplio Político Electoral en Resistencia (FAPER), y Salvador Nasralla, candidato del Partido Anticorrupción (PAC). A su vez, también participaron en los comicios dos protagonistas del golpe de 2009: el general Romeo Vásquez, de la Alianza Patriótica, quien durante la administración de Zelaya era el jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas y a su vez fue el encargado de ejecutar la expulsión de Zelaya del país; y por último, la esposa del derrocado presidente, Xiomara Castro, candidata de Libre, quien adquirió un fuerte protagonismo político al estar al frente de las protestas que se desencadenaron tras el golpe. De las cuatro fuerzas políticas surgidas tras el golpe, dos de ellas proceden del FNRP: por un lado, el Partido Libertad y Refundación (Libre), que ha sido 13 El 31,9% de los parlamentarios hondureños correspondientes al período 2010-2014 ubicó la inseguridad ciudadana como el principal problema que afecta a Honduras. 14 Desde las primeras elecciones libres a nivel presidencial realizadas en 1981, los patrones de competencia partidista han sido regulares y bastante predecibles. El PLH y el PNH han sido los más votados en todas las elecciones, alternándose, hasta 2009, dos victorias liberales y una nacional.

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refugio de muchos liberales que abandonaron el partido. La segunda es el Frente Amplio Político Electoral en Resistencia (FAPER), también situado a la izquierda pero desmarcado del anterior. La reacción crítica al bipartidismo tradicional también se manifestó por la creación de dos fuerzas conservadoras: por un lado, la Alianza Patriótica Hondureña, y por otro, el Partido Anticorrupción (PAC) (Otero 2013). Por tanto, los hechos de 2009 ocasionaron una polarización política y social que se trasladó con rapidez al mapa partidista; sin embargo, las voces críticas al funcionamiento del bipartidismo hondureño no representan necesariamente un mismo sector, ya que unas estaban a favor del cambio que implicaba la Asamblea Nacional Constituyente (ANC), y otras, si bien manifiestan el cambio, lo hacían desde una óptica más conservadora. Los datos contenidos en la tabla 2 permiten observar los resultados de las pasadas elecciones, que dieron como vencedor al candidato del oficialista PN y dejaron por primera vez en la historia democrática al PL en tercer lugar, que obtuvo aproximadamente un escaso 20% de los votos.15 Tabla 2. Resultados de las elecciones presidenciales 2013 Candidato

Partido

Votos

Juan O. Hernández

PNH

1.149.302

36,89

Xiomara Castro Mauricio Villeda Salvador Nasralla Romeo Vásquez Orle Solís Jorge Aguilar Andrés Pavón

Libre PLH PAC A. Patriótica DC PINU UD

896.498 632.320 418.443 6.105 5.194 4.468 3.118

28,78 20,30 13,43 0,20 0,17 0,14 0,10

Fuente: Tribunal Supremo Electoral.

15 Mauricio Villeda —hijo del expresidente Villeda Morales— fue abandonado a su suerte por la totalidad de los líderes del PLH, y únicamente fue apoyado por el buen recuerdo de su padre, su prestigio personal, el voto duro del partido, algunos medios de comunicación que trataron que el PLH no se hundiera, y la estructura territorial de un partido que conserva alcaldías en la mayoría de las ciudades importantes del país. Se enfrentó al proceso electoral con muy pocas posibilidades de lograr algo más que mantener al PLH vivo en el escenario político (Barrachina 2014, 77).

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Los resultados de los comicios —a pesar de las denuncias presentadas por Libre— fueron aceptados y considerados legítimos por los numerosos observadores internacionales presentes durante la jornada electoral.

3. Composición del Congreso La amplia oferta electoral que caracterizó a estas elecciones tuvo como consecuencia una fragmentación política en el Legislativo, lo que implicó que el candidato del PN llegara al gobierno sin mayoría propia al obtener 48 de los 128 escaños legislativos, frente a los 37 de Libre. Teniendo en cuenta que son necesarios 65 escaños para contar con mayoría simple, el PN se vio forzado a buscar apoyos de las otras fuerzas políticas para sacar adelante su agenda legislativa y garantizar la gobernabilidad política.16 Como puede apreciarse en la tabla 3, el Congreso Nacional quedó conformado por primera vez por representantes de siete partidos políticos, siendo 48 diputados del PN, 37 de Libre, 27 del PL, 13 de PAC, y 3 a razón de uno cada uno logrados por la Democracia Cristiana (DC), el Partido Innovación y UnidadSocialdemócrata (PINU) y el Partido Unificación Democrática (UD).

4. Concentración electoral La erosión del viejo bipartidismo puede observarse con mayor claridad al analizar los niveles de concentración electoral de los dos partidos tradicionales. En el gráfico 2 se puede apreciar la notoria disminución de los niveles de concentración electoral de los dos partidos tradicionales (PNH y PLH) en el último proceso electoral. Este indicador permite saber el grado de concentración de votos que poseen los dos partidos principales.17

16 Las coaliciones poselectorales formadas en la arena legislativa hasta el momento dejaron fuera de la toma de decisiones a Libre. 17 Este indicador mide el porcentaje de votos que suman entre los dos principales partidos. Para su cálculo se han considerado los resultados presidenciales entre 1981 y 2013.

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Tabla 3. Evolución de la composición del Congreso Nacional (1981-2013) 1989

1985

1989

1993

1997

2001

2005

2009

2013

44 53,7% 34 41,5% 3 3,6%

67 50% 63 47% 2 1,5%

56 43,7% 71 55,5%

71 55,5% 55 43% 2 1,5%

PUD

PDC

1 1,2%

2 1,5%

1 0,8%

67 52,3% 54 42,2% 5 3,9% 1 0,8% 1 0,8%

55 43% 61 47,7% 4 3,1% 5 3,9% 3 2,3%

62 48,4% 54 42,2% 3 2,3% 5 3,9% 4 3,1%

45 35,2 71 55,5% 3 2,3% 4 3,1% 5 3,9%

PAC

Libre

27 21,09% 48 37,5% 1 0,78% 1 0,78% 1 0,78% 13 10,16% 37 28,91%

Total

134

128

PLH PNH PINU

128

Fuentes: Alcántara Sáez (1999). Para 2001, 2005, 2009 y 2013, Tribunal Supremo Electoral. Gráfico 2. Porcentaje de concentración electoral de los dos partidos tradicionales (1981-2013) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

95,5

96,3

96,6

94,6 91,1

87,3

85,1 57,19

1981

1985

1989

1993

1997

2001

2005

2009

2013

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Tribunal Supremo Electoral.

Sin duda, el clientelismo ha sido el mecanismo que ha permitido fortalecer la concentración electoral durante décadas en ambos partidos tradicionales, reforzando a través de vínculos clientelares y de patronazgo las lealtades partidistas. Así, el

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intercambio clientelar ha sido el elemento fundamental para la victoria electoral, más que la conexión ideológica o programática con los electores, siendo esta una forma más asequible de satisfacer necesidades inmediatas para la población de escasos recursos, que en Honduras sigue siendo mayoritaria (Otero 2013, 260). El mantenimiento de las redes clientelares ha asegurado el apoyo político durante décadas y ha puesto de manifiesto que las lealtades partidistas dependen del ciclo electoral y de las posibilidades de triunfo de los partidos. A su vez, el arraigo del clientelismo ha impactado también en la implementación de políticas públicas y programas sociales, que muchas veces han acabado beneficiando a los simpatizantes del partido de turno, o en el tipo de actividades de los políticos, convertidos en patrones, cuya carrera política depende totalmente del acceso a bienes de diferente tipo (Taylor-Robinson 2010). Sin embargo, en Honduras los costes del clientelismo han ido aumentando en una sociedad cada vez más numerosa y compleja, cuyas necesidades no han sido satisfechas. Esto ha provocado una disminución del voto duro de los partidos, ubicado tradicionalmente en sectores rurales y con menor nivel educativo. A esto se añade que son cada vez más los ciudadanos que, sin una fuerte identidad partidista, cambian su voto entre elecciones (Otero 2013). Estas circunstancias provocaron una disminución de la concentración electoral en la última elección al inclinarse el electorado por nuevas ofertas partidistas.

5. La distribución territorial del poder Si bien los resultados electorales a nivel nacional mostraron un cambio en la configuración del sistema de partidos que puso en jaque las bases del férreo bipartidismo que caracterizó al país, los resultados a nivel subnacional reflejan la persistencia del viejo bipartidismo tradicional, que continúa exhibiendo mucha fuerza a nivel local. Como puede observarse en la tabla 4, en las corporaciones municipales la persistencia del bipartidismo fue más contundente, al obtener el Partido Nacional y Liberal en forma conjunta 266 corporaciones municipales (183 y 83 alcaldías, respectivamente), frente a las 31 alcaldías de Libre.18 En este sentido, es pertinente 18 Todas las corporaciones municipales están integradas por un alcalde, un vicealcalde y cuatro a diez regidores, dependiendo de la población de la localidad.

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Tabla 4. Número y porcentaje de alcaldías y regidurías, por partido político Partido PNH Libre PLH

Alcaldías 183 (61,41%) 31 (10,40%) 83 (27,85%)

PAC

PINU

PDC

1 (0,34%)

PUD

A. Patriótica

FAPER

Independientes

TOTAL

298 (100%)

Regidurías 930 (44,45%) 500 (23,90%) 590 (28,20%) 44 (2,10%) 3 (0,14%) 9 (0,43%) 4 (0,19%) 6 (0,29%) 4 (0,19%) 2 (0,01) 2.092 (100%)

Fuente: elaboración propia.

destacar dos aspectos: en primer lugar, Libre, a pesar de su corta existencia, logra instalarse con una importante fuerza en gran parte de los municipios, y en segundo lugar, si bien el PAC no logró triunfar en ninguna alcaldía, aparece con más fuerza en las zonas urbanas del país, y estuvo muy cerca de resultar victorioso en la ciudad de San Pedro Sula, uno de los principales centros urbanos. La continuidad del bipartidismo a nivel subnacional está vinculada al carácter rural de la mayoría de los departamentos del país, donde el caciquismo y las estructuras partidarias siguen siendo instituciones clave.19 En este

19 Los ciudadanos desconfían del Estado y buscan intermediarios cercanos para conseguir trabajo, favores, y también lo hacen para lograr que se desarrollen infraestructuras en los municipios alejados de los dos principales centros urbanos (Barrachina 2014, 66).

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sentido, queda reflejada la fortaleza de las estructuras partidarias tradicionales a lo largo del territorio nacional. No obstante, tomando en consideración los resultados de las elecciones a nivel subnacional, se observa que los principales partidos (PNH, PLH, Libre y PAC) tienen presencia en municipios de todos los departamentos del país; por tanto, se puede afirmar que si persiste esta tendencia, y los nuevos partidos tienen la capacidad de ir estructurando sus bases políticas a lo largo y ancho del país, el bipartidismo tradicional tiene muchas posibilidades de desaparecer del escenario político, dando paso a un sistema partidario más amplio (Barrachina 2014).

6. Participación electoral El último proceso electoral registró un aumento en los niveles de participación electoral, después de un largo período que se caracterizó por el aumento progresivo de la abstención. Los elevados niveles de abstención registrados en períodos anteriores, en gran parte estaban vinculados al desalineamiento político, es decir, a la pérdida de identificación partidista que manifiesta la población, producto del descontento generalizado por la situación política y económica que afronta el país. Sin embargo, también influye el creciente número de emigrantes hondureños en el extranjero, principalmente en Estados Unidos, que no ejercitan el voto. También debe tomarse en consideración que, si bien Honduras cuenta con el voto obligatorio, no hay sanciones para aquellos que incumplen la norma (Rodríguez 2011). Tal como se puede observar en el gráfico 3, la participación electoral presentó un aumento aproximado del 10% respecto de los comicios celebrados en 2009, valores que pueden interpretarse como un símbolo de la revitalización de la política que emergió como consecuencia del golpe de Estado de 2009 y que se manifestó en el surgimiento de numerosos movimientos sociales que reivindicaban la figura de Zelaya y la necesidad de una Reforma Constitucional.

Consideraciones finales Los comicios celebrados en 2013 en Honduras dieron como ganador a Juan Orlando Hernández, quien sucedió en el cargo a Porfirio Lobo. Estas

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Honduras Cecilia Graciela Rodríguez

90 80 70

Gráfico 3. Porcentaje de participación electoral (1981-2013) 84,05 75,98

78,54

66,27

64,81

55,38

49,9

40 30 20 10 0

1981

1985

1989

1993

1997

2001

2005

2009

2013

Fuente: elaboración propia.

elecciones se definieron por el carácter polarizado de la misma y el resultado ajustado que se presentó por primera vez entre dos partidos, uno de ellos de reciente formación. Su impulso a lo largo del territorio nacional provocó una reconfiguración del sistema partidario. Sin duda, el cambio político más relevante que evidencian los resultados electorales es la erosión del viejo bipartidismo político tradicional al incorporar a nuevos actores en la dinámica política. Sin embargo, los datos a nivel subnacional confirman la fortaleza de las estructuras partidarias tradicionales y la capacidad de movilización electoral de estos partidos. Asimismo, el proceso electoral mostró la crisis interna del PLH, quien se presentó como el gran perdedor y que enfrenta la difícil tarea de recomposición interna tras el derrocamiento de Zelaya, que provocó una fuerte escisión que dio lugar al surgimiento de Libre. Por su parte, Libre ha demostrado ser una opción política con fuerte adhesión y muy atractiva para muchos movimiento sociales, pero además encarna, junto al PAC, el cambio político al aglutinar a aquellos sectores que manifiestan su descontento hacia los partidos tradicionales. Sin duda, la necesaria formación de alianzas en el legislativo genera expectativas en el plano político, ya que implica la negociación de los partidos tradicionales para hacer frente a las nuevas agrupaciones políticas y lograr así la pervivencia en el sistema político. Sin duda, los resultados electorales demuestran que está en curso un proceso profundo de reconfiguración del sistema de partidos políticos, que con el tiempo podrá definir si es posible la continuidad de estos nuevos actores políticos y la convivencia con las viejas estructuras partidarias.

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Referencias 1. 2. 3. 4. 5.

6. 7.

Alcántara Sáez, Manuel. 1999. Sistemas políticos de América Latina. Madrid: Tecnos. Barrachina, Carlos. 2014. Estructuras partidarias y liderazgos en las elecciones hondureñas de 2013. Revista Latinoamericana de Política Comparada 8: 63-94. Cálix, Álvaro. 2010. Honduras: de la crisis política al surgimiento de un nuevo actor social. Nueva Sociedad 226: 34-51. Otero Felipe, Patricia. 2013. El sistema de partidos de Honduras tras la crisis política de 2009. ¿El fin del bipartidismo? En Colombia Internacional 79: 249-287. Rodríguez, Cecilia. 2011. Volver a empezar. Análisis de las elecciones hondureñas tras el golpe de Estado. En América Latina: política y elecciones del bicentenario, editado por Manuel Alcántara y María Laura Tagina, 213-238. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales. Rodríguez, Cecilia. 2014. Panorama político hondureño: crisis de gobernabilidad e inseguridad ciudadana como principales desafíos del nuevo gobierno. Documento de Opinión 36/2014. Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE). Taylor-Robinson, Michelle. 2010. Do the Poor Count? Democratic Institutions and Accountability in a Context of Poverty. University Park: Pennsylvania State University Press.

Otras fuentes 8. 9. 10.

Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas (LEOP). Observatorio de la Violencia. Edición 30, septiembre de 2013. Universidad Nacional de Honduras. Proyecto de Élites Parlamentarias de América Latina (PELA). 1993-2014. Universidad de Salamanca.

H Cecilia Graciela Rodríguez es doctora en Ciencia Política por la Universidad de Salamanca. Es profesora de Ciencia Política e investigadora del Instituto de Iberoamérica en la Universidad de Salamanca, e investigadora de FLACSO-España. Sus líneas de investigación se centran en el estudio de los parlamentos, la política subnacional y los procesos de representación política. Es autora de varios artículos sobre los parlamentos y las élites latinoamericanas y sobre las elecciones en América Latina. Correo electrónico: ceci_rodriguez@usal.es

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Elecciones regionales y municipales 2014: de la “cuota nativa” a la cuota (casi) indígena Enith Pinedo Bravo Universidad de Salamanca (España) DOI: http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint85.2015.08 RECIBIDO: 30 de septiembre de 2014 APROBADO: 3 de marzo de 2015 MODIFICADO: 22 de agosto de 2015

Debido a su tradicional relegación, el Estado peruano ha establecido cuotas de participación de mujeres, jóvenes e indígenas en las listas para elecciones que se rigen por el voto popular. Aunque ninguna de estas medidas se aplica a todos los procesos electorales, es la llamada “cuota nativa” la que parece ofrecer mayores retos. Realizadas las Elecciones Regionales y Municipales 2014, el presente artículo repasa sus principales características, analizando tanto sus resultados como las novedades introducidas en este proceso, que marcan un hito en el país en el tratamiento de dicho colectivo bajo términos electorales.

RESUMEN:

cuotas electorales • representación política • pueblos indígenas • procesos electorales

PALABRAS CLAVE:

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Regional and Municipal Elections 2014: From the “Native Quota” to the (Almost) Indigenous Quota Addressing the problem of the traditional relegation of certain sectors of the population, the Peruvian state has established quotas for the participation of women, youths and indigenous people in the lists for popular elections. Although none of these measures applies to all of the electoral processes, it is the so-called “native quota” that seems to present the greatest challenges. With the Regional and Municipal Elections of 2014 having been called, this article reviews their main characteristics, analyzing both the results and the new features introduced into the process, the same ones that constitute a milestone in the history of the country regarding the treatment of this population in electoral terms.

ABSTRACT:

electoral quotas • political representation • indigenous peoples • electoral processes

KEYWORDS:

Eleições regionais e municipais 2014: da “cota nativa” à cota (quase) indígena Devido à sua tradicional relegação, o Estado peruano estabeleceu cotas de participação de mulheres, jovens e indígenas nas listas para eleições que são regidas pelo voto popular. Embora nenhuma dessas medidas seja aplicada a todos os processos eleitorais, é a chamada “cota nativa” a que parece oferecer maiores desafios. Tendo sido convocadas as Eleições Regionais e Municipais 2014, o presente artigo revisa suas principais características e analisa tanto seus resultados quanto as novidades introduzidas nesse processo, as mesmas que determinam um momento histórico no país no tratamento desse coletivo sob termos eleitorais.

RESUMO:

cotas eleitorais • representação política • povos indígenas • processos eleitorais

PALAVRAS-CHAVE:

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Elecciones regionales y municipales 2014 Enith Pinedo Bravo

1. La condición legal de los pueblos indígenas en Perú Como sucede en buena parte de los países en los que habitan pueblos indígenas, la relación con el Estado se ha visto marcada históricamente por la discriminación, que se ha manifestado de diversas formas: desde masacres hasta el olvido. La actitud de estos Estados ha dependido, principalmente, de la fortaleza y organización de estos pueblos, así como del número de sus integrantes. Una oportunidad para mostrar cómo se viene dando esta relación en la actualidad ocurrió durante la Conferencia Mundial sobre los Pueblos Indígenas, celebrada en septiembre de 2014 en la sede de las Naciones Unidas. En este evento se advirtieron las posiciones de los líderes indígenas y el enfoque de la Cepal a través del informe presentado por su Secretaria Ejecutiva, en el que concluye que en el último decenio se han producido logros en los Estados de América Latina, pero también se han constituido retos para la garantía de los derechos de quienes integran estos pueblos. Las Naciones Unidas estiman que hay aproximadamente 370 millones de personas que pertenecen a pueblos originarios en noventa países; la Cepal (2014, 43) ha contabilizado 826 de estos pueblos en América Latina, los cuales reúnen aproximadamente 45 millones de personas. De estos pueblos, Brasil posee la mayor cantidad, con 305, seguido por Colombia, con 102; Perú, con 85; México, con 78, y Bolivia, con 39. No obstante, contabilizado por habitantes, México es el país latinoamericano con mayor población indígena, mientras que Perú ocupa el segundo lugar, con más de 7 millones de personas. Pues bien, con estos datos, resulta irónico que en Perú todavía se dé un dilema para definir al indígena que se sustenta tanto en una histórica regulación e interpretación defectuosas como en diversos factores sociales, en los que la debilidad, e incluso la falta de autoreconocimiento del indígena, asumen un rol esencial. De esta forma, persiste un sistema jurídico que se reproduce y retroalimenta de imaginarios individuales y colectivos en los que los sesgos discriminatorios se encuentran bien asentados. Por su importancia, este trabajo1 considerará principalmente la defectuosa regulación, la cual está conformada por: i) El tratamiento inadecuado del colectivo 1 El presente apartado ha sido redactado sobre la base del Capítulo 2 de la tesis doctoral de la autora, referido a la situación jurídica de los pueblos indígenas en Perú. Pinedo Bravo, Enith.

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indígena en los niveles más importantes de la jerarquía normativa peruana; ii) Las diferentes y, por lo general, arbitrarias denominaciones aplicadas al indígena y a los grupos de indígenas a lo largo del tiempo; iii) La dispersión temática de las normas; y, iv) La falta de desarrollo interno, que ocasiona el incumplimiento de las correspondientes normas internacionales, hecho más controvertido cuando se forma parte de tratados internacionales de derechos humanos previamente ratificados por el Estado peruano. Aunque estas deficiencias están relacionadas entre sí, en nuestra opinión, la más relevante es la primera de ellas, pues no solo influye sobre las demás deficiencias de su tipo, sino también sobre todas las demás deficiencias normativas. Si nos centramos en la Constitución, por ejemplo, se aprecia que en cuanto norma suprema de todo orden jurídico constitucional, ni ella ni ninguna Constitución anterior han reconocido al sujeto jurídico pueblos indígenas, entendido dicho término ya sea de acuerdo con el Derecho Internacional, o con lo definido social o antropológicamente. En la actualidad, en dicha jerarquía normativa solo se habla de comunidades campesinas y de comunidades nativas, y con un sentido restrictivo, mencionándose aisladamente a los pueblos originarios. En efecto, regulatoriamente, en Perú se distingue entre comunidades campesinas y comunidades nativas, habiéndose asumido socialmente como indígenas únicamente a los segundos, quienes son, en la lógica seguida en el país, los originarios de la selva. Por su parte, el campesino es el indígena originario de la sierra y es a quien se le atribuye la debilidad o ausencia de autorreconocimiento aludida líneas arriba. Ahora bien, como es de suponer, esta distinción constitucional, que en realidad se deriva de la ley,2 ha terminado confundiendo denominaciones y etiquetas y sus significados, y esta confusión ha servido como argumento para relativizar los derechos específicos de los pueblos indígenas. Dicho esto, resulta 2013. El acceso de indígenas al Parlamento en Perú y en Bolivia. Una mirada desde el principio de igualdad (tesis doctoral). 2 Se trata de dos leyes. La primera es la Ley de Reforma Agraria - Decreto Ley No. 17716 (1968), la cual tuvo impacto no solo en la readjudicación de la tierra sino también en el simbolismo indígena, ya que produjo la eliminación, en todo el ordenamiento jurídico, del término comunidad de indígenas, que fue reemplazado por comunidad campesina. La segunda es la Ley de Comunidades Nativas y de Promoción Agropecuaria de Regiones de Selva y Ceja de Selva Decreto Ley No. 20653 (1974), con la cual se crearon unos entes (comunidades nativas) que no existían jurídicamente, aunque ya eran considerados socialmente como tribus selváticas.

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comprensible que, sobre todo en los últimos cinco años, la tarea fundamental en Perú haya sido determinar la noción de indígena, incluida aquella que las normas internas reconocen. Sin poder profundizar, cabe decir además que desde la Constitución Política de 1933 y hasta la actualidad, el tratamiento jurídico constitucional sobre las comunidades indígenas3 ha enfatizado en el aspecto económico que representan, en particular, sus tierras. Así, la Constitución vigente (promulgada en 1993) resalta el régimen de propiedad de las tierras comunales antes que sus aspectos culturales o sociales. De hecho, mientras su predecesora (Constitución de 1979) establecía que dichas tierras eran inalienables, imprescriptibles e inembargables, en la vigente carta constitucional solo se dispone que son imprescriptibles. En lo que concierne al nivel legal, si bien el tratamiento del colectivo indígena ha tenido las mismas características que el nivel constitucional, es desde 2011 que puede hablarse de un moderado giro, y ello debido a la Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios (Ley No. 29785). En efecto, hasta la entrada en vigencia de dicha ley, las principales normas vinculadas con su tratamiento insistían en recalcar sus aspectos patrimoniales,4 siempre teniendo como base las comunidades campesinas y nativas. Ejemplo de ello es sin duda el Código Civil (1984), norma que por su cobertura regulatoria en las relaciones jurídicas tiene un decisivo peso en el ordenamiento interno, y que en su artículo 134 señala: “Las comunidades campesinas y nativas son organizaciones tradicionales y estables de interés público, constituidas por personas naturales y cuyos fines se orientan al mejor aprovechamiento de su patrimonio, para beneficio general y equitativo de los comuneros, promoviendo su desarrollo integral […]”. De esta norma se subraya que sea la ley la que defina los fines de dichas comunidades, que se orientan principalmente al aprovechamiento de su patrimonio.

3 De hecho, en la historia constitucional peruana, el único término con el cual se ha identificado al colectivo indígena ha sido el de comunidad. 4 Otras normas relacionadas son la Ley No. 24656, Ley General de Comunidades Campesinas, y la Ley No. 24657, Ley de Deslinde y Titulación del territorio de las comunidades campesinas, ambas de abril de 1987. Reiterando la predominancia de la regulación de las tierras comunales por su valor económico, se aprecia, sin embargo, que la Ley General de Comunidades Campesinas es la primera ley en Perú que hace referencia explícita a un derecho consuetudinario autóctono, aunque solo limitado al trabajo comunal.

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¿Cuáles son los méritos de la Ley No. 29785? El primero es la expresa remisión de su interpretación de conformidad con el Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes, circunstancia inédita en la normatividad peruana, puesto que dicho convenio fue ratificado por el Estado peruano en 1994, sin que desde entonces hubiera tenido desarrollo ni, menos aún, alusión directa en alguna norma interna. El segundo mérito es que tanto en su propia denominación como a lo largo de sus disposiciones, la Ley de Consulta reconoce que los términos pueblos indígenas o pueblos originarios son intercambiables, de modo que uno y otro pueden emplearse, entendiéndose ambos con el mismo significado. Lo dispuesto por el Artículo 7 in fine, incluso, va más allá: “Las denominaciones empleadas para designar a los pueblos indígenas u originarios no altera su naturaleza ni sus derechos colectivos”. El punto de la ley que, sin embargo, consideramos de mayor relevancia es el que hace referencia a la determinación de los criterios de identificación de los pueblos indígenas, que, recogidos también en el Artículo 7, repiten lo que diecisiete años atrás el mismo Estado peruano había aceptado con la ratificación del Convenio No. 169. En otras palabras, la Ley de Consulta reconoce expresamente que los criterios objetivos de identificación son la descendencia de las poblaciones originarias del territorio estatal, los estilos de vida y vínculos espirituales e históricos con el territorio que tradicionalmente usan u ocupan, las instituciones sociales y costumbres propias, los patrones culturales, y el modo de vida distinto a los de otros sectores de la población del país. El criterio subjetivo, como es sabido, es la conciencia colectiva de poseer una identidad indígena u originaria.5 De este modo, que legal o socialmente sean denominadas comunidades campesinas o comunidades nativas,6 o que al sustantivo pueblo o comunidad se le añadan 5 Cabe aclarar que si bien la Ley No. 27811 (2002), que establece el régimen de protección de los conocimientos colectivos de los pueblos indígenas vinculados a los recursos biológicos, ya hacía alusión de manera muy genérica a estas pautas, no las asumía como criterios de identificación, como sí lo hace expresamente la Ley de Consulta. 6 La consecuencia de la falta de definiciones exactas y, sobre todo, de una absoluta prescindencia de consideraciones propiamente indígenas es la maximización del componente clasista con el que surgió el término comunidad campesina, de forma que en la actualidad existen legalmente comunidades campesinas en la costa y la selva peruanas. Esto no quiere decir que socialmente no siga identificándose a los campesinos con los originarios de la sierra, ni que cuando se

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adjetivos diversos, puede terminar siendo irrelevante cuando se tienen en frente los criterios que la Ley de Consulta establece para su identificación. Detectadas las cuestiones positivas que indiscutiblemente trae esta ley, tampoco pueden dejar de reconocerse los retos que reporta, y ello pasa por cuestiones elementales que el Estado peruano aún no ha resuelto: ¿cuántos indígenas hay y dónde están? Se revela entonces un problema que constituye una deuda trascendental: no existe en Perú un censo contemporáneo de población indígena. Al respecto, al tener solamente los resultados del último censo poblacional general, realizado en 2007, algunas instituciones públicas han tomado la única variable más o menos cercana, que a tal efecto contenía, para construir una base de cálculo: la lengua materna. De esta variable se tiene que, para 2007, 4.045.713 personas manifestaron haber aprendido a hablar en un idioma originario, cifra que respecto del total nacional de personas entonces censadas representaba el 14,75%.7 Ahora bien, debe precisarse que, además del censo poblacional, en 2007 también se realizó el II Censo de comunidades indígenas de la Amazonía peruana.8 En este trabajo no se considera como fuente de información fidedigna para contabilizar a la población indígena amazónica porque, primero, no tiene criterios básicos de identificación de los indígenas según las normas internacionales;

mencione comunidad nativa no se piense en originarios de la selva. Sin embargo, debe subrayarse que dicha maximización, en la práctica, ha dado lugar a verificar que los comuneros no son necesariamente indígenas, y, por tanto, las comunidades campesinas y comunidades nativas reconocidas legalmente tampoco están integradas necesariamente por ellos, o solo por ellos. Es decir, las comunidades campesinas y nativas no son indefectiblemente indígenas. 7 De ahí que llamaran la atención las cifras publicadas por la Cepal en el informe presentado durante la Conferencia Mundial sobre los Pueblos Indígenas de septiembre de 2014, puesto que, tal como se afirma textualmente en el documento, sus estimaciones han considerado que “como el Censo 2007 del Perú incluyó solo idioma materno, se estimó a la población indígena con el siguiente criterio: cuando el jefe de hogar o su cónyuge declararon un idioma indígena, todos los miembros del hogar se asignaron como indígenas”. Y es que, además de esta extensión que podría cuestionarse metodológicamente, resulta debatible que habiéndose realizado dichas estimaciones a 2010, se haya pasado de 4 millones de personas con idioma materno originario a 7 millones en apenas tres años. Ello sin tomar en cuenta que, como se mencionó en el primer apartado, el informe de la Cepal hable de 85 pueblos indígenas, cuando el Viceministerio de Interculturalidad ha reconocido, siguiendo los criterios internacionales, únicamente a 54. En 2015 se han añadido dos pueblos: los aymaras y los quechuas. 8 De acuerdo con sus resultados, dichas comunidades entonces eran 1786, poseían 332.975 habitantes, se encontraban en once de los veinticuatro departamentos del país y se agrupaban en trece familias lingüísticas.

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y segundo, porque fue un censo de comunidades en el que se registraron las declaraciones de los jefes comunales, y no las de sus habitantes. Sea como fuere, que hasta ahora no se hayan resuelto cuestiones elementales que atañen a los indígenas peruanos, y que desde la promulgación de la Ley No. 29785 se discutan —e incluso se obstaculicen— sus alcances en la oficialidad estatal, constituyen la razón de que se haya manifestado, líneas arriba, que el giro dado es moderado. La actual condición legal de los pueblos indígenas peruanos, por tanto, se enfrenta a una realidad diferente.

2. La representación electoral indígena a través de la cuota Aun cuando el campo para el desarrollo de los derechos colectivos o específicos de los pueblos indígenas es todavía débil en Perú —a pesar de la ratificación del Convenio No. 169, de la vigencia de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y de la Ley No. 29785—, hay un escenario en el que al parecer dicha situación no se repite tan contundentemente: la representación electoral subnacional. Antes de continuar conviene precisar que, para este trabajo, por representación electoral se entiende solo la representación que se produce con las candidaturas, y no con los finalmente electos. Dicho esto, se indica que con la reforma constitucional de 2002 se introdujo en la Constitución Política el término pueblos originarios, colectivos que, junto con las comunidades campesinas y las comunidades nativas, fueron considerados por la norma constitucional (artículo 191) destinatarios de las cuotas de participación electoral para procesos de elecciones regionales y municipales (ERM). El establecimiento de esta cuota, desde entonces denominada “cuota nativa” —consecuencia lógica de la tradición peruana—, ha obligado a que un porcentaje de los postulantes a las listas electorales de las organizaciones políticas esté compuesto por representantes de los citados colectivos. Ahora bien, debido a esa misma tradición, su aplicación ha considerado, desde el inicio, únicamente a los miembros de las comunidades nativas —no necesariamente indígenas, como se advirtió en el pie de página 5—, obviando analizar las implicancias de

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que en la Constitución también se haga referencia explícita a los pueblos originarios.9 Esto puede apreciarse en mayor detalle en el cuadro 1. a. La “cuota nativa” hasta las elecciones regionales y municipales de 2010 Desarrollada la norma constitucional por la Ley de Elecciones Municipales y por la Ley de Elecciones Regionales, ambas atribuyeron al Jurado Nacional de Elecciones (JNE) la competencia de definir las regiones y provincias en las que se aplicarían los porcentajes mínimos, y especificaron que, al tratarse de elecciones municipales, la cuota era aplicable únicamente a las listas electorales a los concejos provinciales. Para definir el aludido ámbito territorial, el JNE delimitó primero el ámbito personal de aplicación de la cuota a través de distintas resoluciones, cada una enmarcada en cada proceso electoral regional y municipal, según se muestra en el cuadro 1. Como puede observarse, para la inscripción de candidaturas en virtud de la cuota, el JNE emitió en 2006 una resolución específica, mientras que en 2010 dicha inscripción fue incluida en una norma general para todas las postulaciones. La diferencia más importante, sin embargo, reside en la consideración de quiénes eran los destinatarios de la medida de acción afirmativa: mientras que en 2006 el JNE asumió como tales a las comunidades nativas, identificándolas como

9 A este respecto, fue reveladora la interpretación de pueblo indígena que realizó el poder ejecutivo, en junio de 2010, plasmada precisamente en sus observaciones respecto al proyecto de Ley de Consulta. De acuerdo con la observación presidencial, pueblos indígenas en Perú eran solo las etnias amazónicas y los grupos no contactados, de manera que el proyecto de ley incurría en error al extender su ámbito de aplicación a la comunidad campesina andina y costeña. El argumento del entonces Presidente de la República se centraba en que —dado que el Convenio No. 169 de la OIT hace referencia a que los pueblos indígenas son distintos de otros sectores de la colectividad nacional por sus condiciones sociales, culturales y económicas— tanto la comunidad andina, por ser una institución española “sustantivamente vinculada a la ciudad, al comercio y a los servicios del Estado”, como la comunidad costeña, con mayor arraigo en los negocios comerciales, no son distintas de la mayoría de la población del país. Como es de suponer, la importancia de este documento radica en la influencia que puede alcanzar en todo el aparato estatal nacional la posición del Presidente de la República. No se olvide además que fue durante este gobierno —el de Alan García Pérez— cuando se produjo el conflicto de Bagua (junio de 2009), con un saldo de 38 muertos, entre indígenas y miembros de la Policía Nacional. Pueden consultarse dichas observaciones siguiendo el enlace [http://www.servindi.org/pdf/Ley_Consulta_Observaciones21Jun2010.pdf].

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Cuadro 1. Ámbitos de aplicación en los procesos electorales de 2006 y 2010 ERM 2006

ERM 2010

Resolución No. 1235-2006-JNE: Reglamento de inscripción de miembros de comunidades nativas

- Resolución No. 247-2010-JNE: Reglamento de inscripción de listas de candidatos (abril) - Resolución No. 370-2010-JNE (junio)

ÁMBITO DE APLICACIÓN Comunidades nativas o pueblos amazónicos (Artículo 2). Miembros de todos aquellos pueblos o comunidades peruanas de naturaleza tribal de origen prehispánico o desarrollo independiente a este, provenientes o asentados en las regiones de la selva y ceja de selva del territorio nacional (Artículo 4)

ÁMBITO DE APLICACIÓN Comunidades nativas y pueblos originarios (Res. 247-2010-JNE), y luego comunidades nativas, comunidades campesinas y pueblos originarios (Artículo 3, Res. 370-2010-JNE)

ACREDITACIÓN DE CANDIDATO/A Artículo 6. Postulación de miembros de comunidades nativas Miembro de una comunidad inscrita como nativa. Ante la ausencia de certificado, constancia, documento o registro oficial o comunal, debe considerarse la declaración de conciencia que haga la persona de su identidad nativa o tribal como criterio fundamental.

ACREDITACIÓN DE CANDIDATO/A Artículo 21. Cuota de comunidades nativas, comunidades campesinas y pueblos originarios La acreditación del candidato debe ser efectuada por el jefe o representante de la comunidad nativa o autoridad comunal, por escrito o de manera presencial ante un juez de paz que elabore una declaración formal. La representatividad de las autoridades de la comunidad nativa o campesina deberá ser refrendada por la Dirección Regional Agraria o el órgano que determine el Gobierno Regional respectivo.

Fuente: JNE. Elaboración propia.

pueblos amazónicos —llegando incluso a resumir los artículos 7 y 8 de la Ley de Comunidades Nativas y de Promoción Agropecuaria de regiones de Selva y Ceja de Selva del gobierno militar—, en 2010 consideró a estas mismas comunidades y a las comunidades campesinas y a los pueblos originarios. Con esta última mención, el JNE repetía entonces, textualmente, las modificaciones realizadas en la reforma constitucional. Ahora bien, a través de estas disposiciones, es llamativo cómo el JNE estableció los mecanismos de acreditación de las candidaturas para cada proceso

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electoral: mientras que en 2006 se reconocía como fundamental la identidad nativa o tribal, donde primaba la inscripción de la comunidad, en 2010 se recurrió a una mayor formalidad con la incorporación de más funcionarios estatales y se eliminó la declaración de conciencia en torno a la identidad. Sobre el particular, resulta interesante advertir que, basándonos solo en estas normas, en 2006 el JNE se hubiera acercado a las pautas subjetivas que reconoce el Convenio No. 169 para identificar a los pueblos indígenas u originarios, y que, en tal virtud, haya establecido una forma de acreditación acorde con tal situación, y que en 2010 hubiera eliminado tal indicación. Hecho el repaso del ámbito personal, corresponde revisar seguidamente la definición del ámbito territorial de la cuota por el JNE entre 2002 y 2010. El cuadro 2 muestra que en el período señalado, los cambios se produjeron únicamente en el proceso de 2010, y se centraron en la adición de dos departamentos y una provincia. Recuérdese que las normas disponen que el JNE determina las zonas donde se aplica la cuota, ahí donde existieran comunidades nativas, comunidades campesinas y pueblos originarios. Tomando en cuenta que el Estado peruano está dividido política y administrativamente en veinticuatro departamentos, ¿debe entenderse entonces que en 2002 y 2006, en trece departamentos del país no existían dichos colectivos, pero en 2010 solo eran once los que carecían de ellos? Es importante insistir en que el JNE no tiene competencia para definir si un colectivo es o no un pueblo originario, o una comunidad campesina o nativa. No obstante, resulta de interés comprobar que en 2010 se añadieron Ica y Moquegua al grupo de departamentos en los que se aplicaba la cuota, puesto que durante los dos procesos anteriores había primado una consideración más bien amazónica, y dichos departamentos se localizan en la costa peruana. ¿Cambió la cuota o cambió el JNE? Por supuesto, cambió el JNE, y no la cuota, pero quedó también la tarea de analizar la finalidad de las normas vinculadas con ella, cuestión que se cumplió en 2014. b. Elecciones regionales y municipales 2014: cuota (casi) indígena La evolución normativa que ha seguido desde 2002 la llamada cuota nativa tiene su mayor marca en el proceso electoral de 2014: no solo se ha trascendido la consideración amazónica en el enfoque de los colectivos beneficiarios sino que, tomando en cuenta fundamentalmente la información del Viceministerio

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Cuadro 2. Departamentos y provincias donde se ha aplicado la cuota hasta 2010 ERM 2002 ERM 2006 Amazonas Bagua Amazonas Bagua Condorcanqui Condorcanqui Ayacucho Huanta Ayacucho Huanta Cajamarca San Ignacio Cajamarca San Ignacio Cusco La Convención Cusco La Convención Paucartambo Paucartambo Quispicanchis Quispicanchis Huánuco Puerto Inca Huánuco Puerto Inca Junín Chanchamayo Junín Chanchamayo Satipo Satipo Loreto Maynas Loreto Maynas Loreto Loreto

Madre de Dios Pasco San Martín

Ucayali

Total

Alto Amazonas Requena Ucayali Mariscal Ramón Castilla Manu Tahuamanú Tambopata Oxapampa Rioja Lamas El Dorado San Martín Moyobamba Atalaya Coronel Portillo Purús Padre Abad

Madre de Dios Pasco San Martín

Ucayali

11 departamentos 29 provincias

Fuente: JNE. Elaboración propia.

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Alto Amazonas Requena Ucayali Mariscal Ramón Castilla Manu Tahuamanú Tambopata Oxapampa Rioja Lamas El Dorado San Martín Moyobamba Atalaya Coronel Portillo Purús Padre Abad

11 departamentos 29 provincias

ERM 2010 Amazonas Bagua Condorcanqui Ayacucho Huanta Cajamarca San Ignacio Cusco La Convención Paucartambo Quispicanchis Huánuco Puerto Inca Junín Chanchamayo Satipo Loreto Maynas Loreto Dátem del Marañón Alto Amazonas Requena Ucayali Mariscal Ramón Castilla Madre de Manu Dios Tahuamanú Tambopata Pasco Oxapampa San Martín Rioja Lamas El Dorado San Martín Moyobamba Ucayali Atalaya Coronel Portillo Purús Padre Abad Ica Moquegua

13 departamentos 30 provincias

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de Interculturalidad, el JNE ha reconocido implícitamente que el grupo central de su ámbito de aplicación lo constituyen los pueblos originarios o indígenas, más que las comunidades nativas o campesinas.10 Para sustentar la afirmación hecha nos centramos en las Resoluciones No. 269 y 270-2014-JNE, con las cuales el JNE acogió las recomendaciones de dicho Viceministerio,11 que tuvieron a la lengua materna indígena como principal criterio objetivo de identificación de los beneficiarios de la cuota electoral, en el entendido de que, al ser una medida de acción afirmativa dirigida a promover la participación electoral de los miembros de colectivos infravalorados, debe tenerse una comprensión extensiva y no restrictiva de los sujetos destinatarios. De este modo, y ante la ausencia de un censo de población indígena en Perú, la definición de la lengua materna indígena ha repercutido en la redefinición del ámbito territorial y personal de la cuota, al incluir, por primera vez desde su establecimiento, la zona andina del país, zona en la cual no solo habita el mayor número de hablantes peruanos de lenguas originarias sino que, además, es donde, según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (2013), se asienta el mayor número de productores agropecuarios formalizados en comunidades campesinas. Cuadro 3. Departamentos y provincias en las que ha aplicado la cuota Aplicación de la cuota

ERM 2002

ERM 2006

ERM 2010

ERM 2014

Departamentos

Provincias

Fuente: JNE.

10 Sobre las comunidades campesinas y comunidades nativas, incluidas en la denominación de la cuota, más allá de que efectivamente estén o no asociadas con pueblos indígenas, debe decirse que, como se manifiesta en el Considerando 18 de la Resolución No. 270-2014-JNE, la información que sobre ellas remitieron las Direcciones Agrarias de los gobiernos regionales no determina “con meridiana certeza su número de integrantes y el porcentaje de población que representan”, cuestiones con las que sí cumplía la información del Viceministerio. 11 Dependencia del Ministerio de Cultura —creado en 2010— que actualmente es el órgano especializado del poder ejecutivo en materia de pueblos indígenas.

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Este nuevo criterio para la definición de las zonas en las que la cuota es exigible ha significado, como es de suponer, que numéricamente se hayan producido incrementos importantes, de manera que, como puede observarse en el cuadro 3, para el proceso de 2014 fue en las dos terceras partes de los departamentos del país donde la cuota fue aplicable, y esto se triplicó en el caso de las provincias, alcanzándose así casi la mitad de su totalidad (195). Este cambio es trascendental, aunque podría preguntarse si el idioma constituye una variable válida de identificación de la población indígena, más aún cuando el Convenio No. 169 no lo menciona entre sus pautas de identificación. De hecho, debe recordarse que el Informe de Cepal 2014 sobre pueblos indígenas utiliza esta variable para su definición de cifras en Perú. Si bien en este espacio no se reproducirá el debate que se ha desarrollado sobre el particular en el ámbito académico, debe decirse que las pautas del convenio de la OIT, por ser pautas, no constituyen parámetros fijos, pues la identificación de quién es indígena o no dependerá de la realidad de cada Estado Parte, aunque siempre teniendo como base los referentes internacionales. Dicho esto, en tanto que el artículo 1.b) del convenio dispone que uno de dichos referentes es la descendencia “de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conserven todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas”, la lengua originaria debe entenderse comprendida en la normativa internacional al constituir una manifestación tanto de dicha descendencia como de la conservación de una expresión cultural. Cabe agregar algo. Como es sabido, el Convenio No. 169 de la OIT también hace referencia a un criterio subjetivo para la identificación de un pueblo como indígena, el cual es el autorreconocimiento de dicha condición. Pues bien, el JNE también ha acogido esta consideración al establecer en las Resoluciones No. 271 y 272-2004-JNE, por las que aprobó los Reglamentos de Inscripción de listas de candidatos a las Elecciones Regionales y Municipales 2014, que para acreditar la condición de representante de una comunidad campesina, nativa, o un pueblo originario era exigible la declaración de conciencia que sobre dicha situación realizara el postulante, aunque esta debía ser refrendada por el jefe o autoridad comunal.

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Dicho todo esto, ¿por qué se habla de una cuota que es casi indígena, y no de una cuota indígena, si se han tomado en cuenta los criterios del Derecho Internacional? La respuesta es que, al no existir un censo de población originaria en Perú, difícilmente puede asegurarse que esta cuota electoral, así como cualquier otra medida estatal vinculada con dicha población, está realmente comprendiéndola en su totalidad. El ejemplo más contundente es la provincia de Lima, lugar en el que habita el mayor número de quechuahablantes del país y en el que, sin embargo, no es aplicable la cuota. c. Resultados de la aplicación de la cuota electoral Con el convencimiento de que la representatividad de un colectivo no necesariamente es mejor porque haya “más representantes”, debe también admitirse que en sociedades desiguales, como la peruana, su visibilidad, aun cuando es impulsada por el Estado, tiene un carácter simbólico que repercute en una idea de representación también atendible. Hecha esta atingencia, es importante analizar los resultados de la aplicación de la cuota desde que se tiene registro. Cuadro 4. Candidatos representantes de la cuota de comunidades campesinas, comunidades nativas y pueblos originarios CARGO Presidencia regional Vicepresidencia regional Consejería regional Alcaldía provincial Regiduría provincial Alcaldía distrital Regiduría distrital

2006 % 0,00 0,00 18,10 0,40 20,60 0,00 0,00

2010 % 0,00 0,00 19,40 0,00 22,90 0,00 0,00

2014 % 0,00 0,00 20,99 0,00 21,14 0,00 0,00

Fuente: JNE.

Como puede observarse en el cuadro 4, los resultados a nivel de candidaturas no han sido muy alentadores en términos generales. Antes de analizar las cifras conviene hacer tres precisiones, a fin de que sean comprensibles. Primero, debe recordarse que la cuota en estudio no se aplica a nivel distrital

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sino únicamente regional y provincial, y es por ello que no se tienen cifras en dicho ámbito, pese a que es muy probable que, debido a la mayor concentración poblacional que existe en dichas localidades, por pequeñas, buena parte de los candidatos sean, efectivamente, indígenas. Segundo, de acuerdo con la legislación nacional, y para este tipo de procesos electorales, las cuotas vigentes en el país (además de las que se vienen estudiando, la de género y la de jóvenes) se aplican sobre la lista de candidatos a regidores municipales y consejeros regionales. De este modo, se entiende por qué los registros mostrados no incluyen porcentajes para los demás cargos. Y tercero, las cifras de 2014 toman en cuenta la proporción registrada en las mismas zonas en las que se aplicó la cuota en años anteriores, de manera que no refleja el porcentaje total, en el que se incluyen las zonas andinas del país. Hechas estas aclaraciones, es interesante advertir cómo a nivel regional el porcentaje de candidatos por esta cuota ha ido en aumento, mientras que esto no ha sucedido a nivel municipal, y sin embargo, cuando nos centramos en los electos, sucede lo contrario: a nivel municipal se ha registrado un aumento proporcional en los últimos procesos electorales, y a nivel regional se ha producido más bien un retroceso, que puede observarse en el cuadro 5. De cualquier modo, debe destacarse que en ambos niveles el porcentaje de electos es menor que el de la cuota electoral (15%), y ello se explica porque se trata de una medida cuyo fin es asegurar la participación en listas de determinados postulantes, y no asegurar que los postulantes sean elegidos. Para lograr este objetivo, que mejoraría también los resultados de mujeres y jóvenes electos, numerosos Estados han establecido mandatos de posición, lo cual implica establecer algún orden de ubicación de los postulantes en las listas. Al no existir en Perú este mandato, su ausencia es relevante porque es práctica frecuente entre las organizaciones políticas incluir a los miembros de los colectivos beneficiarios en posiciones poco visibles dentro de las listas, con lo que, en virtud del sistema electoral aplicable a las elecciones regionales y municipales peruanas —listas cerradas y bloqueadas y cifra repartidora—, dichos miembros tienen reducidas posibilidades de resultar elegidos.

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Cuadro 5. Electos por la cuota en los últimos procesos electorales regionales y municipales12 ERM 2006

ERM 2010

ERM 2014

Total

ERM 2006

Regidores

115

170

Total

131

216

Fuente: JNE.

3. Dos de las varias tareas pendientes: representación indígena en el ámbito nacional, y participación y representación según sus procedimientos Como ha podido advertirse, en este trabajo se ha hecho referencia solamente a una expresión de la participación política, en el marco de medidas generales de acción afirmativa para grupos discriminados. En tal sentido, no se ha abordado el derecho específico de los pueblos indígenas a participar en la toma de decisiones sobre los asuntos que los afecten, reconocido por el artículo 18 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 2007, que además señala que dicha participación debe realizarse por medio de representantes elegidos, “de conformidad con sus propios procedimientos e instituciones”. No se olvide tampoco que el artículo 20 destaca tal participación como condición necesaria para decidir sobre el disfrute de sus propios medios de subsistencia y desarrollo, lo cual debería conducir a comprender la necesidad de “asegurar su participación dentro de los procesos de toma de decisión a nivel nacional” (Kymlicka 2003, 133), y no solo a nivel regional o local. De este modo, se enlaza el derecho a la

12 Aunque es materia de otro análisis, no puede dejar de resaltarse la débil participación y representación electorales de la mujer indígena, sobre todo a nivel municipal. De los 16 consejeros regionales electos, 6 son mujeres; y de los 115 regidores provinciales electos, 16.

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autonomía o al autogobierno indígena en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, y, por tanto, con el derecho a mantener y reforzar las propias instituciones políticas. Aun cuando pueda argumentarse que una cuota de participación electoral como la vigente en Perú forma parte del derecho a participar en la toma de decisiones sobre los asuntos que afectan a los pueblos indígenas, debe enfatizarse que dicho derecho, debido a su amplitud, implica también la participación en todo el ciclo de las políticas públicas que los involucran, cuestión que las cuotas electorales no garantizan porque ni aseguran que los candidatos resultarán elegidos, ni son aplicables a todas las instancias estatales desde las cuales pueden adoptarse tales políticas. A este respecto, no se olvide que no existe ninguna norma o medida que promueva su participación a nivel nacional, lo cual, sumado a las propuestas de eliminación del voto preferencial y a las poco democráticas prácticas de las organizaciones políticas peruanas en sus elecciones primarias, hacen que el acceso electoral de los indígenas al Congreso de la República presente, aún, mayores retos. Por estas razones, consideramos que una tarea pendiente para el Estado peruano es desarrollar el derecho específico de los pueblos indígenas a participar en la toma de decisiones sobre los asuntos que los afecten, para cuya comprensión seguimos a Raquel Yrigoyen (2011) cuando afirma que, según el Derecho internacional y constitucional actuales, dicho derecho conlleva, además de la participación en el ciclo de las políticas estatales, tres derechos: a) Decisión autónoma de su modelo de desarrollo; b) Consulta previa a medidas legislativas o administrativas concretas; y c) Consentimiento previo, libre e informado cuando pueden ponerse en riesgo derechos fundamentales de los pueblos, como la integridad o el modo de vida y desarrollo. De cualquier modo, y conocidos los inconvenientes y trabas en la implementación de la Ley No. 29785 y su reglamento, no puede dejar de reconocerse que lo establecido por el JNE para el proceso electoral regional y municipal de 2014 representa un significativo avance en el tratamiento electoral del principio-derecho de igualdad en Perú.

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Elecciones regionales y municipales 2014 Enith Pinedo Bravo

Referencias 1. 2. 3. 4. 5.

Comisión Económica para América Latina (Cepal). 2014. Avances en el último decenio y retos pendientes para la garantía de sus derechos. Santiago: Naciones Unidas. Instituto Nacional de Estadística e Informática. 2013. IV Censo Nacional Agropecuario 2012 Resultados definitivos. Lima: INEI. Kymlicka, Will. 2003. La política vernácula: nacionalismo, multiculturalismo y ciudadanía. Barcelona: Paidós. Pinedo Bravo, Enith. 2013. El acceso de indígenas al Parlamento en Perú y en Bolivia. Una mirada desde el principio de igualdad (tesis doctoral). Yrigoyen, Raquel. 2011. Derechos de los pueblos indígenas en las decisiones de los asuntos que les afectan. Punto Medio. Revista Peruana de Análisis, Prevención y Gestión de Conflictos 4 (4): 26-35.

H Enith Pinedo Bravo es doctora en Estado de Derecho y Buen Gobierno por la Universidad de Salamanca. Actualmente coordina el programa “Mujer e Inclusión Ciudadana” del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) de Perú. Sus líneas de investigación se centran en el estudio de los sistemas electorales, la participación política y los pueblos indígenas. Entre sus últimas publicaciones están: “¿Quién es indígena en Perú?”. Iberoamericana. América Latina, España, Portugal 48 (2012): 177-183; y “El acceso de los indígenas al Congreso de la República. Una mirada desde el diseño del sistema electoral y del principio de igualdad”. Jurado Nacional de Elecciones, Documento de Trabajo No. 3, 2012. Correo electrónico: enith@usal.es

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E COLOMBIA INTERNACIONAL F

Índice cronológico

Colombia Internacional 83: enero-abril de 2015 Editorial

ŚŚ Wills Otero, Laura. Estudios legislativos en sistemas presidenciales. Avances de investigación, 17-19. Análisis: Estudios legislativos en sistemas presidenciales. Avances de investigación

ŚŚ Alemán, Eduardo. Coauthorship Ties in the Colombian Congress, 2002-2006, 23-42. ŚŚ Duque Daza, Javier. La moción de censura en Colombia. Reglas, coaliciones e intentos fallidos, 43-75. ŚŚ Bertino, María Paula. Actividad legislativa, éxito e importancia como factores detrás de la producción legislativa, 77-101. ŚŚ Sanchez, Leandro Enrique. El papel del Congreso Nacional de Argentina en la elaboración de la política exterior (1999-2003). Un modelo para su análisis, 103-132. Tema libre

ŚŚ López Burian, Camilo. Partidos políticos, ideología y política exterior en Uruguay (20102014), 135-169. ŚŚ Rodríguez Morales, Federmán. La Gran Estrategia de Estados Unidos: en busca de las fuentes doctrinales de las políticas de seguridad internacional de los gobiernos estadounidenses, 171-201. ŚŚ Martínez Castillo, Alberto. De la Comunidad Andina de Naciones al Mercado Común del Sur: nueva estrategia de integración de Venezuela, 203-233. ŚŚ Leiteritz, Ralf J. Capital Account Policy in South Korea: The Informal Residues of the Developmental State, 235-265. Documentos

ŚŚ Escandón Vega, Marcela y Lina Velásquez Bernal. Accountability social en Colombia: oferta institucional y demanda ciudadana, 269-294. H

Colombia Internacional 84: mayo-agosto de 2015 Tema libre

ŚŚ Kleinschmidt, Jochen. Drones y el orden legal internacional. Tecnología, estrategia y largas cadenas de acción, 17-42.

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ŚŚ Milanese, Juan Pablo y Luis Eduardo Jaramillo. Impacto de los factores institucionales del sistema electoral en la fragmentación partidaria. Un análisis de las elecciones para concejos municipales en el Valle del Cauca (1997-2011), 43-70. ŚŚ Bernal, José Luis. Colombia e Israel bajo la administración Uribe: compañeros en la guerra global contra el terrorismo, 71-106. ŚŚ Salvia, Sebastián P. La caída de la Alianza. Neoliberalismo, conflicto social y crisis política en Argentina, 107-138. ŚŚ Sarrabayrouse Oliveira, María José. Desnaturalización de categorías: independencia judicial y acceso a la justicia. Los avatares del proceso de Democratización de la Justicia en Argentina, 139-159. ŚŚ Portela Nunes, Patricia Maria. Conflitos étnicos na Amazônia Brasileira: processos de construção identitária em comunidades quilombolas de Alcântara, 161-185. ŚŚ López Rivera, Jorge Andrés. Crítica reconstructiva y ontología social: sobre los potenciales emancipatorios en la ontología de las instituciones, 187-215. Documentos

ŚŚ Mantzavinos, Chrysostomos y Andrés Casas Casas. Cognition, Institutions, and Social Change: A Conversation with Chrysostomos Mantzavinos, 219-226. H

Colombia Internacional 85: septiembre-diciembre de 2015 Tema libre

ŚŚ Illera Cajiao, Jorge Andrés y Lina Fernanda Buchely. Las fugas de la democracia. Análisis económico del derecho sobre las normas de transfuguismo político en Colombia (2003-2011), 17-52. ŚŚ Muñoz-Pogossian, Betilde. Equidad en el financiamiento de campañas en América Latina y sus implicaciones para la competitividad electoral: una mirada a las elecciones em Centroamérica, 2010-2014, 53-80. ŚŚ Bedoya Marulanda, John Fredy y Juan Carlos Arenas Gómez. Incidencia de los cambios en las reglas de la competencia electoral sobre nacionalización del sistema de partidos: las estrategias de los actores políticos en Antioquia, 1997-2011, 81-110. ŚŚ Stojnic Chávez, Lars Gunnar. El efecto de la experiencia escolar en el desarrollo de actitudes favorables hacia la democracia como mejor sistema político: el caso de estudiantes peruanos recién graduados del nivel secundario, 111-139. ŚŚ Vitelli, Marina. La identidad estratégica de Brasil: política de defensa para un jugador global, 141-169. ŚŚ Tickner, Arlene B. y Mateo Morales. Cooperación dependiente asociada. Relaciones estratégicas asimétricas entre Colombia y Estados Unidos, 171-205.

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Índices cronológico/alfabético de autores/temático

Documentos

ŚŚ Rodríguez, Cecilia Graciela. Honduras: hacia una reconfiguración del sistema partidario tras las elecciones generales de 2013, 209-226. ŚŚ Pinedo Bravo, Enith. Elecciones regionales y municipales 2014: de la “cuota nativa” a la cuota (casi) indígena, 227-245.

Índice alfabético de autores

ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ

Alemán, Eduardo (No. 83) Arenas Gómez, Juan Carlos (No. 85) Bedoya Marulanda, John Fredy (No. 85) Bernal, José Luis (No. 84) Bertino, María Paula (No. 83) Buchely, Lina Fernanda (No. 85) Casas Casas, Andrés (No. 84) Duque Daza, Javier (No. 83) Escandón Vega, Marcela (No. 83) Illera Cajiao, Jorge Andrés (No. 85) Jaramillo, Luis Eduardo (No. 84) Kleinschmidt, Jochen (No. 84) Leiteritz, Ralf J. (No. 83) López Burian, Camilo (No. 83) López Rivera, Jorge Andrés (No. 84) Mantzavinos, Chrysostomos (No. 84) Martínez Castillo, Alberto (No. 83)

ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ ŚŚ

Milanese, Juan Pablo (No. 84) Morales, Mateo (No. 85) Muñoz-Pogossian, Betilde (No. 85) Pinedo, Enith (No. 85) Portela Nunes, Patricia Maria (No. 84) Rodríguez, Cecilia Graciela (No. 85) Rodríguez Morales, Ferdermán (No. 83) Salvia, Sebastián P. (No. 84) Sanchez, Leandro Enrique (No. 83) Sarrabayrouse Oliveira, María José (No. 84) Stojnic Chávez, Lars Gunnar (No. 85) Tickner, Arlene B. (No. 85) Velásquez Bernal, Lina (No. 83) Vitelli, Marina (No. 85) Wills Otero, Laura (No. 83)

Índice temático ŚŚ Acceso a la justicia (Sarrabayrouse Oliveira, No. 84) ŚŚ Actitudes políticas (Stojnic Chávez, No. 85) ŚŚ Actividad legislativa (Bertino, No. 83) ŚŚ Actor-red (Kleinschmidt, No. 84) ŚŚ Alianza (Salvia, No. 84) ŚŚ Análisis económico del derecho (Illera Cajiao y Buchely, No. 85)

ŚŚ Antioquia (Bedoya Marulanda y Arenas Gómez, No. 85) ŚŚ Argentina (Sanchez, No. 83; Salvia, No. 84) ŚŚ Articulación de intereses (Sanchez, No. 83) ŚŚ Autonomía (Tickner y Morales, No. 85) ŚŚ Brasil (Vitelli, No. 85) ŚŚ Boltanski (López Rivera, No. 84) ŚŚ CAN (Martínez Castillo, No. 83) ŚŚ Coaliciones (Duque Daza, No. 83)

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ŚŚ Coaliciones de apoyo (Sanchez, No. 83) ŚŚ Coautoría (Alemán, No. 83) ŚŚ Colombia (Alemán, No. 83; Duque Daza, No. 83; Bernal, No. 84; Illera Cajiao y Buchely, No. 85; Tickner y Morales, No. 85) ŚŚ Conflicto social (Salvia, No. 84; Portela Nunes, No. 84) ŚŚ Conflictos asimétricos (Kleinschmidt, No. 84) ŚŚ Congreso (Alemán, No. 83) ŚŚ Concejos municipales (Milanese y Jaramillo, No. 84) ŚŚ Cooperación dependiente asociada (Tickner y Morales, No. 85) ŚŚ Coordinación electoral (Bedoya Marulanda y Arenas Gómez, No. 85) ŚŚ Corea del Sur (Leiteritz, No. 83) ŚŚ Crisis económica (Salvia, No. 84) ŚŚ Crisis política (Salvia, No. 84) ŚŚ Cuotas electorales (Pinedo Bravo, No. 85) ŚŚ Defensa (Vitelli, No. 85) ŚŚ Democracia (Illera Cajiao y Buchely, No. 85; Stojnic Chávez, No. 85) ŚŚ Deontología (López Rivera, No. 84) ŚŚ Dependencia (Tickner y Morales, No. 85) ŚŚ Derecho internacional (Kleinschmidt, No. 84) ŚŚ Derechos étnicos (Portela Nunes, No. 84) ŚŚ Doble militancia (Illera Cajiao y Buchely, No. 85) ŚŚ Drones (Kleinschmidt, No. 84) ŚŚ Economía política internacional (Leiteritz, No. 83) ŚŚ Elecciones generales (Rodríguez, No. 85) ŚŚ Elecciones municipales (Milanese y Jaramillo, No. 84) ŚŚ Equidad electoral (Muñoz-Pogossian, No. 85)

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ŚŚ Estado (Portela Nunes, No. 84) ŚŚ Estados Unidos (Rodríguez Morales, No. 83; Tickner y Morales, No. 85) ŚŚ Estrategia (Kleinschmidt, No. 84) ŚŚ Estrategias electorales (Bedoya Marulanda y Arenas Gómez, No. 85) ŚŚ Etnicidad (Portela Nunes, No. 84) ŚŚ Experiencia escolar (Stojnic Chávez, No. 85) ŚŚ Familia judicial (Sarrabayrouse Oliveira, No. 84) ŚŚ Financiamiento de campañas (MuñozPogossian, No. 85) ŚŚ Financiamiento de la política (MuñozPogossian, No. 85) ŚŚ Financiamiento público (MuñozPogossian, No. 85) ŚŚ Fragmentación electoral (Milanese y Jaramillo, No. 84) ŚŚ Geografía política (Kleinschmidt, No. 84) ŚŚ Gobernabilidad (Rodríguez, No. 85) ŚŚ Gran estrategia (Rodríguez Morales, No. 83) ŚŚ Habermas (López Rivera, No. 84) ŚŚ Honduras (Rodríguez, No. 85) ŚŚ Identidad económica nacional (Leiteritz, No. 83) ŚŚ Identidad estratégica (Vitelli, No. 85) ŚŚ Ideología (López Burian, No. 83) ŚŚ Independencia judicial (Sarrabayrouse Oliveira, No. 84) ŚŚ Inseguridad (Rodríguez, No. 85) ŚŚ Instituciones (Duque Daza, No. 83; López Rivera, No. 84) ŚŚ Integración regional (Martínez Castillo, No. 83) ŚŚ Integridad electoral (MuñozPogossian, No. 85) ŚŚ Israel (Bernal, No. 84) ŚŚ Justicia argentina (Sarrabayrouse Oliveira, No. 84)

Índices cronológico/alfabético de autores/temático

ŚŚ Liberalismo de cruzada (Rodríguez Morales, No. 83) ŚŚ Liberalismo ejemplarista (Rodríguez Morales, No. 83) ŚŚ Mercosur (Martínez Castillo, No. 83) ŚŚ Ministros (Duque Daza, No. 83) ŚŚ Moción de censura (Duque Daza, No. 83) ŚŚ Nacionalización vertical del sistema de partidos (Bedoya Marulanda y Arenas Gómez, No. 85) ŚŚ Neoliberalismo (Salvia, No. 84) Ś Ś Ontología social (López Rivera, No. 84) ŚŚ Participación estudiantil (Stojnic Chávez, No. 85) ŚŚ Partidos políticos (Alemán, No. 83; López Burian, No. 83; MuñozPogossian, No. 85) ŚŚ Perú (Stojnic Chávez, No. 85) ŚŚ Política de la cuenta de capital (Leiteritz, No. 83) ŚŚ Poder legislativo (Sanchez, No. 83) ŚŚ Política exterior (Sanchez, No. 83; López Burian, No. 83; Vitelli, No. 85) ŚŚ Presidencialismo (Duque Daza, No. 83) ŚŚ Procesos electorales (Pinedo Bravo, No. 85) Ś Ś Producción legislativa (Bertino, No. 83) ŚŚ Pueblos indígenas (Pinedo Bravo, No. 85)

ŚŚ Realismo defensivo (Rodríguez Morales, No. 83) ŚŚ Realismo ofensivo (Rodríguez Morales, No. 83) ŚŚ Redes (Alemán, No. 83) ŚŚ Reforma política de 2003 (Bedoya Marulanda y Arenas Gómez, No. 85) ŚŚ Reformas judiciales (Sarrabayrouse Oliveira, No. 84) ŚŚ Relaciones Ejecutivo-Legislativo (Bertino, No. 83) ŚŚ Representación política (Pinedo Bravo, No. 85) ŚŚ Searle (López Rivera, No. 84) ŚŚ Seguridad (Tickner y Morales, No. 85) ŚŚ Sistema de partidos (Illera Cajiao y Buchely, No. 85; Rodríguez, No. 85) ŚŚ Sistema electoral (Milanese y Jaramillo, No. 84) ŚŚ Tecnología (Kleinschmidt, No. 84) ŚŚ Teoría crítica (López Rivera, No. 84) ŚŚ Teoría del rol nacional (Bernal, No. 84) ŚŚ Terrorismo (Bernal, No. 84) ŚŚ Topes de gastos (Muñoz-Pogossian, No. 85) ŚŚ Transfuguismo (Illera Cajiao y Buchely, No. 85) ŚŚ Uruguay (López Burian, No. 83) ŚŚ Valle del Cauca (Milanese y Jaramillo, No. 84) ŚŚ Venezuela (Martínez Castillo, No. 83)

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Guía de políticas éticas

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ŚŚ

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De un solo autor: Apellido(s), Nombre. Año. Título completo. Ciudad: Editorial. Sáenz Rovner, Eduardo. 1992. La ofensiva empresarial. Industriales, políticos y violencia en los años 40 en Colombia. Bogotá: Tercer Mundo. Dos o más autores: Apellido(s), Nombre y Nombre Apellido(s). Año. Título completo. Ciudad: Editorial. Frieden, Jeffry, Paul Williams y David Lake. 2000. International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth. Boston: Bedford.

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Nota: recuerde que al citar un libro con tres o más autores en el cuerpo del texto, la primera vez debe incluir el apellido de todos los autores (Frieden, Williams y Lake 2000). La segunda vez sólo debe escribir el apellido del autor principal seguido de “et al.” y el año de publicación (Frieden et al. 2000). Capítulo en libro

Apellido(s), Nombre. Año. Título completo capítulo. En Título completo libro, ed(s). Nombre Apellido(s) editor(es), pp. Ciudad: Editorial. Gómez, Hernando José y Javier Gamboa. 2010. Colombia Trade Policy-Making. En Governments, Non-State Actors and Trade Policy-Making: Negotiating Preferentially or Multilaterally?, eds. Ann Capling y Patrick Low, 63-88. Cambridge: Cambridge University Press. Artículo en revista

Apellido(s), Nombre. Año. Título artículo. Nombre revista Vol (No.): pp. Edwards, Sebastian. 1998. Openness, Productivity and Growth: What Do We Really Know? The Economic Journal 23 (3): 383-398. Artículo en prensa

Apellido(s), Nombre. Año. Título noticia. Medio, fecha publicación. Medio. Año. Título noticia. Fecha publicación Coronell, Daniel. 2014. La versión de Jota Jota. Semana, 10 de mayo de 2014.

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Semana. 2014. Así se cocinó el acuerdo Progresistas-Santos. 13 de mayo de 2014. Publicaciones en internet

Apellido(s), Nombre. Año. Título del artículo/archivo. Información adicional. [En línea] URL Oxfam. 2011. US-Colombia Free Trade Agreement a Step Back for Development. [En línea] http://www.oxfamamerica.org/ press/us-colombia-free-trade-agreementa-step-back-for-development/ Francois, Joseph, Badri Narayanan Gopalakrishnan, Hanna Norberg, Guido Porto, and Terrie Walmsley. 2012. Assessing the Economic Impact of the Trade Agreement between the European Union and Signatory Countries of the Andean Community (Columbia and Peru). Centre for Economic Policy Research (CEPR). [En línea] http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2012/september/tradoc_149939.pdf Nota: si tiene dudas sobre como referenciar otro tipo de documentos, incluya toda la información necesaria para identificar la fuente. Recuerde que al citar dentro del texto debe incluir el apellido del autor, el año y la página (de ser una referencia textual), eg., (Novoa 2011, 14). Si es claro quién es el autor, solo incluya el año y la página (de ser una referencia textual), eg., “Novoa argumenta que es necesario mejorar el control fiscal (2011, 67)”.

Ethical Guidelines

Publication and Authorship Colombia Internacional is the academic publication of the Department of Political Sciences in the Faculty of Social Sciences at the Universidad de los Andes (Bogotá, Colombia), the institution that provides it with financial support. The journal’s office is located in the Franco Building (G-335) on the university campus; the website is http:// colombiainternacional.uniandes.edu.co; the email address is http://colombiainternacional.uniandes.edu.co; and the contact telephone number is 3394999, extension 3046. The journal’s structure is as follows: an editorial team —including a general director, a general editor and an editorial assistant— , an editorial committee, a scientific committee and an administrative and technical support team, which together guarantee the quality and relevance of the publication’s content. The members are evaluated biannually based on their prestige in their area of work and their academic output in other national and international journals and academic publications. The articles submitted to Colombia Internacional must be original and unpublished and should not simultaneously be undergoing an evaluation process or have any editorial commitments with another publication. If a manuscript is accepted, the editorial team will expect it to appear in the journal before appearing in any other publication, either partially or entirely. If the author of an article published in the Journal later wishes to include it in another publication, the journal, edited volume or book

in question must clearly state the details of its original publication, i.e. Colombia Internacional, after receiving authorization from the Journal’s editor. Similarly, when the Journal is interested in reproducing a previously published article, it commits to requesting the relevant authorization from the publisher where it appeared for the first time.

Author Responsibilities The authors must submit their articles using the link available on the journal’s website and/or by emailing it to colombiainternacional@uniandes.edu.co during the timeframe established for the submission for articles (call for papers). The Journal has publicly available guidelines for authors, with information about the requirements for the presentation of articles as well as editorial rules and instructions. The guidelines can be found at http://colombiainternacional.uniandes.edu.co/page. php.?c=Normas+para+los+autores or at the end of the printed version of the Journal. Although the editorial team is responsible for approving the articles based on the criteria of quality, accuracy and thoroughness of research, taking into account the reviews carried out by anonymous peers, the authors are responsible for all the ideas expressed in the articles, as well as for their suitability on an ethical level. The authors must explicitly state that the text is of their own authorship and that the intellectual property rights of third parties are respected in the article. It is also the author’s responsibility to ensure

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that they have permission to use, reproduce and print any material that is not owned or created by them (tables, graphs, maps, diagrams, photographs, etc.). The authors agree to submit their texts to an external peer review and commit to take these observations, and those of the editorial team, into account when revising the document. These revisions should be made within the timeframe communicated to the author by the editorial team. After the Journal receives the revised article, the author will be informed regarding its definitive approval. If a text submitted to Colombia Internacional is not accepted for publication, the editorial team will send a written notice to the author explaining the reasons behind this decision. During the editing process, the editorial team may consult the authors to resolve any uncertainties. During the reviewing and editing processes, the main form of contact between the Journal and the authors will be by email. The editorial team reserves the right to have the final word regarding the publication of an article and the issue in which it will be published. The article will be published on the stated date as long as the author submits all the required documentation during the established timeframe. The Journal reserves the right to make copyediting changes to the document before publication. The authors of the accepted texts must authorize the Universidad de los Andes to make use of the copyrights (reproduction, public communication, transformation and distribution), by signing the “Use of intellectual property rights authorization document”, in order for the text to be included in Colombia Internacional (printed and electronic versions). On this same document the authors must confirm

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that the text is of their own authorship and that they respect the intellectual property rights of third parties.

Peer Review/Peer Reviewer Responsibilities When an article is received, the editorial team evaluates it to see whether it complies with the basic requirements demanded by the Journal. The editorial team establishes the first filtering process; this takes into account aspects such as the format, quality and relevance of the document. After this first review, and based on the comments and suggestions of the members of the editorial and scientific committees, the selected articles will begin a further review process. In this case, the articles are submitted to a peer review by anonymous academics, as well as to the views of the editorial team. The result will be communicated to the author within six months of receiving the article. If the evaluation process lasts longer than this, the editorial team must inform the author. All articles that pass the initial review filter will be submitted to a further judging process carried out by anonymous reviewers, who will make suggestions/comments to the author and highlight significant references that have not been included in the paper. These readers are usually external to the institution, and are chosen on the basis that they should have no conflict of interest in terms of the topics they will be reviewing. If there is any doubt in this area, another reviewer will be found. The Journal has an evaluation form that includes questions with carefully defined criteria. The reviewers are responsible for recommending whether the article under review should be accepted, rejected or

Ethical Guidelines

approved with changes. During the evaluation process, both the names of the authors and the names of the reviewers are kept strictly anonymous.

Editorial Responsibilities The editorial team, along with the editorial and scientific committees, is responsible for defining the editorial policies in order for the Journal to meet the necessary standards to ensure its positioning as a renowned academic publication. The continuous revision of these parameters guarantees that the Journal will continue to improve and satisfy the expectations of the academic community. As well as publishing these editorial rules, which authors are expected to follow, the journal commits to publishing any corrections, clarifications, rectifications and justifications as the situation requires. The editorial team is responsible for selecting the best articles for publication. This selection process is based on recommendations made during the evaluation process and the process of editing the article, taking into account the criteria of quality, relevance, originality and the contribution it makes to the authorâ&#x20AC;&#x2122;s field. Similarly, if an article is rejected, the justification given to the

author must focus on these same aspects. The editorial team is responsible for overseeing the editorial process of all the articles submitted to the Journal, and must develop confidentiality mechanisms during the peer review process until the articles are published or rejected. When the Journal receives complaints of any kind, the editorial team should respond promptly, in accordance with the rules established by the publication. If the complaint is found to be worthwhile, the editorial team must ensure that an appropriate investigation is carried out in order to rapidly resolve the problem. If a lack of accuracy or an error of published content is identified, the editorial team will be consulted and the relevant corrections and/or clarifications will be made on the Journalâ&#x20AC;&#x2122;s website. As soon as an issue of the Journal is published, the editorial team is responsible for disseminating and distributing that issue among its collaborators, reviewers and the entities with which exchange agreements have been established, as well as with the relevant national and international repositories and indexing systems. Additionally, the editorial team is responsible for sending the Journal to its active subscribers.

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Guidelines for Authors

Article Submission Colombia Internacional publishes unpublished articles which present the results of research, theoretical and/or methodological innovation and bibliographical reviews in the fields of Political Science and International Relations written in Spanish, English or Portuguese. Colombia Internacional uses a plagiarism detection tool to check the originality of the documents submitted to review; if it is discovered that the article or parts of it have been extracted from other work without the appropriate referencing, the author will be notified and the process of rejecting the document will begin. The dates for receiving articles on open topics and/or for special editions will be communicated in the relevant calls for papers, which will be published on the Journal’s website and distributed via an email mailing list created for this purpose. If you would like to know when the calls for papers will open and what the topics will be, email colombiainternacional@uniandes.edu. co to be included on the mailing list. Below you will find a list of the characteristics required by manuscripts being submitted for publication. The journal’s editorial team asks the authors to keep these recommendations in mind in order to facilitate the evaluation and editing process. The manuscript should be presented in a file compatible with Word, Letter size paper (21.59 cm x 27.54 cm), with 3 cm margins, using Times New Roman size 12, single spacing, 0 point separation between paragraphs and justified text. Footnotes should be in Times New Roman size 10, with single spacing and justified text.

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ŚŚ The manuscript should have a maximum word count of 10,000 words (longer articles will be considered in exceptional cases), including the title, abstract, keywords, footnotes, bibliography and appendices. ŚŚ The first page should include the title of the article, an abstract with a maximum of 120 words (the abstract should be clear and precise) and a list of four to seven key words. We recommend that you should check the terms and hierarchies established in Unesco’s Thesaurus (http://databases.unesco.org/thesso/) to help you select these words. If possible, you should also include the title, abstract and keywords in the Journal’s other two publication languages. ŚŚ After this first presentation page, the article should begin. Remember to follow the rules of grammar and syntax of the language in which you are writing the document. Use academic language that will be accessible to different audiences. ŚŚ The author information should be included in a separate document and should include the following information: full name, nationality, email address, academic titles, current institutional affiliation, research groups, areas of research and recent publications in books and/or journals. In this document you should also indicate the origin of the article and its source of finance. ŚŚ All tables, graphs, charts and images included in the articles should be self-explanatory, clear and relevant; they should have titles, be listed in a numbered sequence and be accompanied by their

Guidelines for Authors

respective image credit and source(s). For design purposes, we recommend that the tables, graphs and charts should be attached in a separate Excel document. The images should be submitted in digital format (.jpg o .riff 300 and 240 dpi). It is the responsibility of the author to obtain permission to publish the images required for the article and to submit this permission to the Journal. ŚŚ The manuscripts should be emailed to colombiainternacional@uniandes.edu. co or sent using the “Presentar artículo” (Submit article) online tool available on the Journal’s website.

Editorial Guidelines ŚŚ Divisions in the body of the text (main sections) should be listed with Arabic numerals, except for the introduction and the conclusion; the subdivisions (secondary sections) should be listed with lower case letters. Remember to indent every new paragraph. ŚŚ Latin terms and foreign words should be written in italics. Avoid the excess use of italics throughout the text. ŚŚ The first time that you use an abbreviation it should be included in brackets after the full term; after this you should use only the abbreviation. ŚŚ Textual quotes longer than four lines should be written in long quote form, with single spacing, size 11 font and reduced margins. ŚŚ Footnotes should be used with Arabic numerals. ŚŚ State clearly in the text where each chart/ table/image/graph should be placed. ŚŚ All the references used in the text should be presented at the end of the article. Colombia Internacional uses an

adaptation of the Chicago Manual of Style to present quotes and references. You should take into account the details of required punctuation and other necessary information when writing your article. The bibliography should include all references cited in the text (it should not include any that were not referenced), listed in alphabetical order. It is essential to include the complete names of the authors and/or editors for each of the references. Below you will find some referencing examples (remember to keep in mind the rules of spelling in the language in which you are writing). Books:

By a single author: Surname(s), Name. Year. Complete title. City: Publisher. Sáenz Rovner, Eduardo. 1992. La ofensiva empresarial. Industriales, políticos y violencia en los años 40 en Colombia. Bogotá: Tercer Mundo. Two or more authors: Surname(s), Name and Name Surname(s). Year. Complete title. City: Publisher. Frieden, Jeffry, Paul Williams, and David Lake. 2000. International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth. Boston: Bedford. Note: remember that when you first cite a book with three or more authors in the body of the text, you should include the surnames of all of the authors (Frieden, Williams, and Lake 2000). The second time you should only write the name of the main author, followed by “et al.” and the year of publication (Frieden et al. 2000).

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Chapter in Book

Surname(s), Name. Year. Complete Title of Chapter. In Complete Title of Book, ed(s). Name Surname(s) of editor(s), pp. City: Publisher. Gómez, Hernando José, and Javier Gamboa. 2010. Colombia Trade PolicyMaking. In Governments, Non-State Actors and Trade Policy-Making: Negotiating Preferentially or Multilaterally?, eds. Ann Capling and Patrick Low, 63-88. Cambridge: Cambridge University Press. Journal Article

Surname(s), Name. Year. Article Title. Journal Title Vol (No.): pp. Edwards, Sebastian. 1998. Openness, Productivity and Growth: What Do We Really Know? The Economic Journal 23 (3): 383-398. Press Article

Surname(s), Name. Year. Headline. Publication, date of publication. Publication. Year. Headline. Date of publication. Coronell, Daniel. 2014. La versión de Jota Jota. Semana, 10 de mayo de 2014. Semana. 2014. Así se cocinó el acuerdo Progresistas-Santos. 13 de mayo de 2014.

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Online Publications

Surname(s), Name. Year. Title of article/ file. Additional information. [Online] URL Oxfam. 2011. US-Colombia Free Trade Agreement a Step Back for Development. [Online] http://www.oxfamamerica.org/ press/us-colombia-free-trade-agreementa-step-back-for-development/ Francois, Joseph, Badri Narayanan Gopalakrishnan, Hanna Norberg, Guido Porto, and Terrie Walmsley. 2012. Assessing the Economic Impact of the Trade Agreement between the European Union and Signatory Countries of the Andean Community (Columbia and Peru). Centre for Economic Policy Research (CEPR). [Online] http://trade.ec.europa.eu/doclib/ docs/2012/september/tradoc_149939.pdf Note: if you are unsure about how to reference any type of document, include all the information necessary for the source to be identified. Remember that when citing a reference within the text of an article you should include the name of the author, the year and the page number (in the case of textual references), eg. (Novoa 2011, 14). If it is clear which author is being referenced, you should only include the year and the page number (in the case of textual references), eg. “Novoa argues that it is necessary to improve fiscal control” (2011, 67).

Guia de políticas éticas

Publicação e autoria A Colombia Internacional é a publicação acadêmica do Departamento de Ciência Política da Faculdade de Ciências Sociais da Universidade de Los Andes (Bogotá, Colômbia), instituição encarregada de seu suporte financeiro. O escritório da Revista está localizado no Edifício Franco (G-335) —campus universitário—; a página web é http://colombiainternacional.uniandes. edu.co; o e-mail é colombiainternacional@ uniandes.edu.co e o telefone é (57 1) 3394999, ramal 3046. A Revista tem a seguinte estrutura: uma equipe editorial —composta por um diretor(a) geral, um editor(a) geral e um assistente editorial—, um comitê editorial, um comitê científico e uma equipe de suporte administrativo e técnico que garante a qualidade e pertinência dos conteúdos da publicação. Os membros são avaliados bianualmente em função de seu prestígio em sua disciplina de trabalho e sua produção acadêmica em outras revistas e publicações acadêmicas nacionais e internacionais. Os artigos apresentados à Colombia Internacional devem ser originais e inéditos e não devem estar simultaneamente em processo de avaliação nem ter compromissos editoriais com outra publicação. Se o artigo for aceito, a equipe editorial espera que seu aparecimento anteceda a qualquer outra publicação total ou parcial deste. Se o autor de um artigo publicado na Revista quiser incluí-lo posteriormente em outra publicação, a revista, compilação ou livro em que se publicar deverá indicar claramente os dados da publicação original,

isto é, Colombia Internacional, com autorização prévia do editor da Revista. Além disso, quando a Revista tiver interesse em reproduzir um artigo previamente publicado, compromete-se a solicitar a autorização correspondente à editora na qual apareceu pela primeira vez.

Responsabilidades do autor Os autores devem remitir os artigos por meio do link disponível na página web da Revista e/ou enviá-lo ao e-mail: colombiainternacional@uniandes.edu.co nas datas estabelecidas para a recepção dos artigos (editais). A Revista tem pautas de acesso público para os autores, com os requisitos para a apresentação de artigos e as normas e instruções editorais. As pautas podem ser consultadas em: http://colombiainternacional.uniandes.edu.co/page. php.?c=Normas+para+los+autores ou ao final da versão impressa da Revista. Embora a equipe editorial seja a responsável pela aprovação dos artigos com base em critérios de qualidade, rigorosidade investigativa e considere as avaliações realizadas por pares anônimos, os autores são os responsáveis pelas ideias neles expressas, bem como pela idoneidade ética do artigo. Os autores têm que deixar explícito que o texto é de sua autoria e que neste se respeitam os direitos de propriedade intelectual de terceiros. Também é responsabilidade dos autores ter as autorizações para usar, reproduzir e imprimir o material que não seja de sua propriedade/autoria (quadros, gráficos, mapas, diagramas, fotografias etc.).

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Os autores aceitam submeter os textos à avaliação de pares externos e comprometem-se a considerar suas observações, bem como as da equipe editorial no momento de revisar o documento. Essas modificações deverão ser realizadas no prazo que a equipe editorial indicar ao autor. Depois que a Revista receber o artigo modificado, o autor será informado sobre sua aprovação definitiva. Quando os textos submetidos à Colombia Internacional não são aceitos para publicação, a equipe editorial enviará uma notificação escrita ao autor, na qual se explicarão os motivos dessa decisão. Durante o processo de edição, a equipe editorial pode consultar o autor para resolver dúvidas. No processo de avaliação e de edição, o e-mail é o meio de comunicação privilegiado entre a Revista e o autor. A equipe editorial se reserva a última palavra sobre a publicação de um artigo e o número no qual será publicado. Essa data se cumprirá contanto que o autor entregue toda a documentação solicitada no prazo indicado. A Revista se reserva o direito de fazer correções de estilo no documento antes de sua publicação. Os autores dos textos aceitos devem autorizar a Universidade de Los Andes a usar os direitos patrimoniais do autor (reprodução, comunicação pública, transformação e distribuição), mediante a assinatura do documento “Documento de autorização de uso de direitos de propriedade intelectual”, para incluir o texto na Colombia Internacional (versão impressa e eletrônica). Nesse mesmo documento, os autores confirmam que o texto é de sua autoria e que respeitam os direitos de propriedade intelectual de terceiros.

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Revisão por pares/ responsabilidades dos avaliadores Quando se receber um artigo, a equipe editorial avalia se este cumpre com os requisitos básicos exigidos pela Revista. A equipe editorial estabelece o primeiro filtro; para esse processo, consideram-se aspectos sobre a formatação, a qualidade e a pertinência do documento. Depois dessa primeira revisão e a partir dos comentários e sugestões dos membros do comitê editorial e científico, selecionam-se os artigos que iniciarão o processo de arbitragem. Os textos são, nessa instância, submetidos à avaliação de pares acadêmicos anônimos e ao conceito da equipe editorial. O resultado será comunicado ao autor em um período de até seis meses a partir da recepção do artigo. Quando o processo de avaliação ultrapassar esse prazo, a equipe editorial deverá informar ao autor. Todos os artigos que passarem o primeiro filtro de avaliação serão submetidos a um processo de arbitragem a cargo de avaliadores anônimos, os quais poderão fazer sugestões/comentários ao autor e indicar referências significativas que não tenham sido incluídas no trabalho. Esses leitores são, em sua maioria, externos à instituição e, em sua eleição, a Revista busca que não tenham conflitos de interesse com os temas sobre os quais devem arbitrar. Ante qualquer dúvida, outro avaliador será contatado. A Revista tem uma formatação de avaliação que inclui perguntas com critérios cuidadosamente definidos. Os avaliadores têm a responsabilidade de sugerir a aceitação, recusa ou aprovação com modificações do artigo arbitrado. Durante a avaliação, tanto os nomes dos autores quanto os dos avaliadores serão mantidos em anonimato.

Guia de políticas éticas

Responsabilidades editoriais A equipe editorial, junto com os comitês editorial e científico, é responsável pela definição das políticas editoriais para que a Revista cumpra com os padrões que permitam seu posicionamento como uma reconhecida publicação acadêmica. A revisão contínua desses parâmetros garante que a Revista melhore e satisfaça as expectativas da comunidade acadêmica. Assim como a Revista publica normas editoriais que se esperam ser cumpridas, também se compromete a publicar correções, esclarecimentos, retificações e dar justificativas quando for necessário. A equipe editorial é responsável pela seleção dos melhores artigos para a publicação. Essa seleção se faz com base nas recomendações derivadas do processo de avaliação e do processo de revisão editorial do artigo; consideram-se critérios de qualidade, relevância, originalidade e contribuição para a disciplina. Nesse sentido, quando um artigo é recusado, a justificativa que se dá ao autor deve estar orientada a esses aspectos. A equipe editorial é responsável por controlar o

processo editorial de todos os artigos que se postularem à Revista e deve desenvolver mecanismos de confidencialidade durante o processo de avaliação por pares até sua publicação ou recusa. Quando a Revista receber reclamações de qualquer tipo, a equipe editorial deve responder brevemente, de acordo com as normas estabelecidas pela publicação; caso a reclamação tenha fundamento, a equipe deve garantir que se realize a adequada investigação para que seja resolvido o problema rapidamente. Quando se reconhecer uma falta de exatidão ou um erro num conteúdo publicado, o comitê editorial será consultado e as correções e/ou esclarecimentos serão divulgados na página web da Revista. Assim que um número da Revista for publicado, a equipe editorial é responsável pela difusão e distribuição entre os colaboradores, avaliadores e entidades com as quais se tenham estabelecido acordos de intercâmbio, bem como entre os repositórios e sistemas de indexação nacionais e internacionais. Além disso, a equipe editorial é a encarregada de fazer os envios da Revista aos seus assinantes.

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Instruções para os autores

Apresentação de artigos A Colombia Internacional publica artigos inéditos que apresentarem resultados de pesquisa, inovações teóricas e/ou metodológicas e revisões bibliográficas nas disciplinas da Ciência Política e as Relações Internacionais escritos em espanhol, inglês ou português. A Colombia Internacional usa uma ferramenta de detecção de plágio para verificar a originalidade dos documentos submetidos à avaliação; caso se comprove que o artigo ou partes dele foram extraídos de outros trabalhos sem a apropriada referência, o autor será notificado e o documento, recusado. As datas de recepção de artigos de Tema Aberto e/ou para os números monográficos se informam nos respectivos editais, os quais são publicados na página web da Revista e distribuem-se por meio de uma lista de e-mails disposta para isso. Se tiver interesse em saber quando se abrem e/ou quais são os temas dos editais, envie um e-mail a colombiainternacional@ uniandes.edu.co para ser incluído na lista especial de e-mails. A seguir, são relacionadas as características que devem ter os manuscritos que se apresentam para publicação. A equipe editorial da Revista pede aos autores considerar estas recomendações para facilitar o processo de avaliação e de edição. ŚŚ O manuscrito deve ser apresentado num arquivo compatível com Word, em tamanho carta (21,59 cm x 27,54 cm), com margens de 3 cm, letra Times New Roman tamanho 12, entrelinhas simples, separação entre parágrafos de 0 pontos e texto justificado. As notas de rodapé devem estar em Times New

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ŚŚ

Roman tamanho 10, entrelinhas simples e texto justificado. O texto deve ter uma extensão máxima de 10 mil palavras (artigos com mais palavras serão considerados excepcionalmente), incluídos título, resumo, palavras-chave, notas de rodapé, lista de referência e anexos. A primeira página deve incluir o título do artigo, um resumo de máximo 120 palavras (o qual deve ser claro e preciso) e uma lista de quatro a sete palavras-chave. Recomenda-se revisar os termos e hierarquias estabelecidos no Thesarurus da Unesco (http://databases.unesco.org/ thesso/) para selecionar essas palavras. Se for possível, incluir também o título, o resumo e as palavras-chave nos outros dois idiomas de publicação da Revista. Depois dessa primeira página de apresentação, o artigo deve começar. O texto deve estar adequado às normas gramaticais da respectiva língua, mas com uma linguagem acadêmica acessível a diferentes públicos. A informação sobre o(s) autor(es) deve ser incluída num documento separado. Informar: nome completo, nacionalidade, endereço e e-mail, títulos acadêmicos, afiliação institucional atual, grupos de pesquisa, linhas de pesquisa e publicações recentes em livros e/ou revistas. Nesse documento, também se devem indicar a origem do artigo e sua fonte de financiamento. Todas as tabelas, gráficos, quadros ou imagens que aparecerem no artigo devem ser autoexplicativos e acompanhados por suas respectivas legenda e fonte. Por motivos de diagramação,

Instruções para os autores

recomendamos que as tabelas, gráficos e quadros se anexem em um documento separado em formato Excel. As imagens devem ser entregues em formato digital (.jpg ou .riff 300 e dpi 240). O autor é responsável por conseguir e entregar à Revista a permissão para a publicação das imagens que a requererem. ŚŚ Os artigos devem ser enviados ao e-mail colombiainternacional@uniandes.edu. co ou remitidos por meio da ferramenta “Presentar artículo” (Apresentar artigo) disponível na página web da Revista.

Normas editoriais ŚŚ As divisões no corpo do texto (seções principais) devem ser enumeradas em números arábicos, exceto a introdução e a conclusão; as subdivisões (seções secundárias) devem ser enumeradas com letras minúsculas. Além disso, deve-se aplicar tabulação a cada parágrafo. ŚŚ Os termos em latim e as palavras estrangeiras devem estar em itálico. Contudo, evite o uso excessivo de itálico ao longo do texto. ŚŚ A primeira vez que se usar uma abreviatura deve estar entre parênteses depois da fórmula completa; nas demais citações, usar somente a abreviatura. ŚŚ As citações textuais que ultrapassarem quatro linhas devem ser colocadas na formatação de citação longa, com entrelinha simples, tamanho de letra 11 e margens reduzidas. ŚŚ As notas de rodapé devem aparecer em números arábicos. ŚŚ Indique claramente no texto o lugar onde deve ir cada quadro/tabela/ imagem/gráfico. ŚŚ Ao final do artigo, devem ser apresentadas todas as referências usadas no texto.

A Colombia Internacional utiliza uma adaptação do Chicago Manual of Style para apresentar as citações e referências. Devem ser considerados os detalhes de pontuação exigidos e a informação necessária requerida. A lista bibliográfica deve incluir as referências que foram citadas no texto (não incluir títulos não referenciados), enumeradas e dispostas em ordem alfabética. É indispensável incluir os nomes completos dos autores e/ou editores em cada uma das referências. A seguir, apresentam-se alguns exemplos de referência (utilizar as regras ortográficas do idioma em que se escreve). Livros:

De um só autor: Sobrenome(s), Nome. Ano. Título completo. Cidade: Editora. Sáenz Rovner, Eduardo. 1992. La ofensiva empresarial. Industriales, políticos y violencia en los años 40 en Colombia. Bogotá: Tercer Mundo. Dois ou mais autores: Sobrenome(s), Nome e Nome Sobrenome(s). Ano. Título completo. Cidade: Editora. Frieden, Jeffry, Paul Williams e David Lake. 2000. International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth. Boston: Bedford. Lembrete: ao citar um livro com três ou mais autores no corpo do texto, na primeira vez deve incluir o sobrenome de todos os autores (Frieden, Williams e Lake 2000). Na segunda, somente deve escrever o sobrenome do autor principal seguido de “et al.” e o ano de publicação (Frieden et al. 2000).

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Capítulo de um livro

Sobrenome(s), Nome. Ano. Título completo do capítulo. Em Título completo do livro, ed(s). Nome Sobrenome(s) editor(es), pp. Cidade: Editora. Gómez, Hernando José e Javier Gamboa. 2010. Colombia Trade Policy-Making. Em Governments, Non-State Actors and Trade Policy-Making: Negotiating Preferentially or Multilaterally?, eds. Ann Capling e Patrick Low, 63-88. Cambridge: Cambridge University Press. Artigo em revista

Sobrenome(s), Nome. Ano. Título do artigo. Nome da revista volume (número): pp. Edwards, Sebastian. 1998. Openness, Productivity and Growth: What Do We Really Know? The Economic Journal 23 (3): 383-398. Artigo em imprensa

Sobrenome(s), Nome. Ano. Título da notícia. Meio, data da publicação. Meio. Ano. Título da notícia. Data da publicação. Coronell, Daniel. 2014. La versión de Jota Jota. Semana, 10 de maio de 2014. Semana. 2014. Así se cocinó el acuerdo Progresistas-Santos. 13 de maio de 2014.

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Publicações na internet

Sobrenome(s), Nome. Ano. Título do artigo/ arquivo. Informação adicional. [On-line] URL Oxfam. 2011. US-Colombia Free Trade Agreement a Step Back for Development. [On-line] http://www.oxfamamerica.org/ press/us-colombia-free-trade-agreement-a-step-back-for-development/ Francois, Joseph, Badri Narayanan Gopalakrishnan, Hanna Norberg, Guido Porto e Terrie Walmsley. 2012. Assessing the Economic Impact of the Trade Agreement between the European Union and Signatory Countries of the Andean Community (Columbia and Peru). Centre for Economic Policy Research (CEPR). [On-line] http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2012/september/tradoc_149939.pdf Lembrete: se tiver dúvidas sobre como referenciar outro tipo de documento, inclua toda a informação necessária para identificar a fonte. Ao citar dentro do texto de um artigo, o autor deve incluir o sobrenome do autor citado, o ano e a página (quando for uma referência textual). Por exemplo: (Novoa 2011, 14). Se for claro quem é o autor, só inclua o ano e a página (quando for uma referência textual). Por exemplo: Novoa argumenta que é preciso melhorar o controle fiscal (2011, 67).

Colombia Internacional R E V I S TA D E L D E PA R TA M E N T O D E C I E N C I A P O L Í T I C A F A C U LTA D D E C I E N C I A S S O C I A L E S • U N I V E R S I D A D D E L O S A N D E S

Convocatoria La revista Colombia Internacional invita la comunidad académica a participar en su próxima convocatoria sobre Perfiles de las élites políticas latinoamericanas Este número monográfico busca contribuir al debate académico sobre las características y perfiles de las élites políticas latinoamericanas. Con este propósito, animamos a los interesados a enviar trabajos que realicen un mapeo de los perfiles de los gobernantes/parlamentarios latinoamericanos para poder vincular estos datos con dos temas conexos: i) la representación/ representatividad de las elites políticas latinoamericanas y ii) su efecto sobre la calidad de la democracia en la región. Entonces, y con el fin de discutir sobre los problemas derivados de la supuesta “crisis de la representación”, se espera que los artículos consideren en su desarrollo temas tan relevantes y actuales como las cuestiones de género, raza, igualdad/desigualdad social, formación académica, capital social, ideología, entre otros. En términos globales, se espera determinar quiénes integran las élites políticas latinoamericanas y cuáles son los determinantes explicativos del porqué estas élites son las que son, en el Ejecutivo (presidentes, vicepresidentes y ministros) y el Legislativo (parlamentarios —diputados y senadores—). Los trabajos pueden tener enfoques de investigación cualitativos, cuantitativos o mixtos, y se espera que procuren, entre otros: i. mostrar si existe alguna relación con el sistema electoral (“mayoritario” para presidente; y proporcional, mixto, de lista abierta/cerrada, para el Congreso). También se insiste, particularmente, en el caso de los parlamentarios: el estudio cruzado de diputados y senadores con el objetivo de determinar la existencia de diferencia de perfiles entre miembros de las diferentes cámaras; ii. analizar el perfil de las elites, por medio del rastreo de su formación (académica, profesional...), de sus capitales sociales, económicos y culturales; iii. analizar la trayectoria de los personeros por medio de su experiencia política y participación política (cargos previos, militancia, posición en el/los partido(s), y iv. mostrar preferencias ideológicas de las elites y su impacto en las transformaciones políticas y sociales de cada país. Este número monográfico será coordinado por Dr. Adrián Albala (Universidade de São Paulo), y las consultas sobre aspectos de contenido de los artículos se pueden dirigir él (adrian. albala@gmail.com). Periodo de recepción de artículos: del 1 al 30 de octubre de 2015 Colombia Internacional también publica reseñas, ensayos bibliográficos o documentos breves de investigación con orientación crítica sobre temas propios de la disciplina. Les recordamos que también recibimos artículos de interés general para las otras secciones de la Revista. Durante el periodo de la convocatoria podrán remitir sus manuscritos a través del enlace habilitado en la página electrónica de la revista o enviarlos directamente al correo electrónico colombiainternacional@uniandes.edu.co Consulte las normas editoriales y criterios de presentación de artículos disponibles en el sitio web de revista (https:// http://colombiainternacional.uniandes.edu.co/). Instrucciones para los autores, disponibles en: http://colombiainternacional.uniandes.edu.co/ page.php?c=Normas+para+los+autores

53 Bogotá - Colombia

http://res.uniandes.edu.co

Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de los Andes

julio-septiembre 2015

ISSN 0123-885X · eISSN 1900-5180

Presentación Martha Lux Ana Pérez

Temas Varios Bruno Milanez Rodrigo S. P. Santos Leonardo Güiza Suárez Beatriz Londoño Toro Cristhian David Rodríguez B. Juliana Zuluaga Marcelo de Souza Marques David Caballero Mariscal Sorily Figuera Vargas Andrea Ariza Lascarro Julieta Grinberg Verónica Gómez Urrutia Paulina Royo Urrizola Álvaro Acevedo Tarazona Paola Monkevicius Miguel Ángel López Varas Ricardo Gamboa Valenzuela Mihaela Vancea Álex Boso Martha Cecilia Herrera Carol Pertuz Bedoya

Documentos Jairo Tocancipá-Falla

Debate Luis Sánchez Ayala

Lecturas Miguel Urrutia Sebastián Henríquez Raúl Burgos Pinto

Temas Varios

Dirección: Cra 1a No 18 A-10, Ed. Franco, of, G-417 Teléfono: (571) 339 49 49 ext. 4819 Correo electrónico: res@uniandes.edu.co Suscripciones | Librería Universidad de los Andes | Cra 1ª No 19-27 Ed. AU 106 | Bogotá, Colombia Tels. (571) 339 49 49 ext. 2071 – 2099 | librería@uniandes.edu.co

Universidad de los Andes · Facultad de Ciencias Sociales Departamento de Historia Bogotá, Colombia

Carta a los lectores · 8-9

Artículos dossier: Escuchando el pasado: música y sonido en el entramado histórico y social Juan Pablo González, Pontificia Universidad Católica de Chile Presentación del dossier “Escuchando el pasado: música y sonido en el entramado histórico y social” · 13-17 Jaddiel Díaz Frene, Colegio de México Música popular y nacionalismo en los campamentos insurgentes. Cuba (1895-1898) · 19-36

Dossier: Escuchando el pasado: música y sonido en el entramado histórico y social

Julio-septiembre 2015 Precio $30.000

Maria Izilda Santos de Matos, Pontificia Universidade Católica de São Paulo, Brasil, y Elton Bruno Ferreira, Pontificia Universidade Católica de São Paulo, Brasil Entre historias y canciones: Cornelio Pires y la cultura del campesino (São Paulo, 1920-1950) · 37-54 David Spener, Trinity University, Estados Unidos Un canto en movimiento: “No nos moverán” en Estados Unidos, España y Chile en los siglos XIX y XX · 55-74 Maria Kouvarou, University of Durham, Reino Unido El rock americano con un giro europeo: la institucionalización del rock’n’roll en Francia, Alemania Occidental, Grecia e Italia (Siglo XX) · 75-94

Tema abierto Patricia Cardona, Universidad EAFIT, Colombia Historia, tradiciones editoriales y sociedad. Las Memorias y el Compendio de José Antonio de Plaza (Nueva Granada, 1850) · 97-116 Graciela Amalia Queirolo, Universidad de Buenos Aires, Argentina Dactilógrafas y secretarias perfectas: el proceso de feminización de los empleos administrativos (Buenos Aires, 1910-1950) · 117-137 Dirección: Cra. 1 N°18 A – 12, Of. G-421, Bogotá, Colombia, Teleléfono: +57 (1) 332 45 06 +57 (1) 339 49 49 ext. 2525-3716 Correo electrónico: hcritica@uniandes.edu.co Sitio web: http://historiacritica.uniandes.edu.co Tarifa en Colombia Ejemplar: $ 30.000 Librería Uniandes y librerías nacionales Para suscripción nacional e internacional: http://libreria.uniandes.edu.co/

Espacio estudiantil Juan Esteban Posada Morales, Universidad Nacional de Colombia La promesa del capitalismo en Medellín (Colombia, 1939-1962) · 141-160

Reseñas Sven Schuster, Universidad del Rosario, Colombia Rehm, Lukas. Politische Gewalt in Kolumbien. Die Violencia in Tolima, 1946-1964. Stuttgart: Heinz, 2014 · 163-165 Luis Gabriel Galán Guerrero, University of Oxford, Reino Unido Armitage, David. Foundations of Modern International Thought. Cambridge: Cambridge University Press, 2013 · 166-169

Vol. 35 Nº 1 2015

ISSN: 0716-1417

R EVISTA D E CIENCIA POLÍTICA ARTÍCULOS MARTÍN D’ALESSANDRO JUAN ABAL MEDINA (H.) MARCELO LEIRAS

La ciencia política en Argentina 2005-2014: El camino de la consolidación dentro y fuera de las aulas universitarias

OCTAVIO AMORIM NETO FABIANO SANTOS

La ciencia política en Brasil en la última década: La nacionalización y la lenta superación del parroquialismo

ANDRÉ MARENCO

When Institutions Matter: CAPES and Political Science in Brazil

CLAUDIA HEISS

Ciencia política en Chile: ¿Una disciplina consolidada?

SANTIAGO LEYVA MARÍA FERNANDA RAMÍREZ

La ciencia política en Colombia: Una disciplina en continua expansión

FERNANDO BARRIENTOS DEL MONTE

Crecimiento e institucionalización de la ciencia política en México

ADOLFO GARCÉ CECILIA ROCHA

La ciencia política en Uruguay: Entre la profesionalización, la partidización y el fantasma del “Movimiento Perestroika”

PAULO RAVECCA

Our Discipline and its Politics. Authoritarian Political Science: Chile 1979-1989

PABLO BULCOURF ENRIQUE GUTIÉRREZ MÁRQUEZ NELSON CARDOZO

Historia y desarrollo de la ciencia política en América Latina: Reflexiones sobre la constitución del campo de estudios VERBATIM

GABRIEL L. NEGRETTO

Procesos constituyentes y refundación democrática. El caso de Chile en perspectiva comparada RECENSIONES

MARÍA MARTA MAROTO

Daniel Brinks, Marcelo Leiras y Scott Mainwaring (2014). Reflections on Uneven Democracies: The Legacy of Guillermo O’Donnell

PAULA CLERICI

Ernesto Calvo (2014). Legislator Success in Fragmented Congresses in Argentina. Plurality Cartels, Minority Presidents, and Lawmaking

MARÍA GRISEL SALAZAR REBOLLEDO

Diana Kapiszewski (2012). High Courts and Economic Governance in Argentina and Brazil

ÁNGEL AEDO

Didier Fassin (2013). Enforcing Order. An Ethnography of Urban Policing

INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE

IssN 0124-4035 •IssNe 2145-5112 dx.doi.org/10.12804/desafios

Desafíos • Número 27-II• pp. 9-332 UNIversIDaD Del rosarIo • Bogotá dx.doi.org/10.12804/desafios27.2.2015

Dossier temático El mundo interno y la política la creatividad en el gobierno de nuestras vidas: reflexiones sobre la maternidad Laura Adrián Lara

freud: gobiernos terminables e interminables Juan Dorado Romero

Democratización de las identidades, transgenerismo y malestares de género Fernando Fdez-Llebrez

Ciudadanos entre estado e imperio Björn Hammar

Comprensión psicoanalítica de la transición política chilena y los movimientos sociales actuales. Una revisión de ‘Tótem y tabú’ en nuestros días Pablo Santander, Ricardo Readi

abrirse al pensamiento, abrirse al otro: una reflexión sobre el respeto y la alteridad en Wilfred r. Bion y emmanuel lévinas Silvina Vázquez

Sección general Colombia y méxico: hacia ¿diplomacias democráticas de baja intensidad? Martha Ardila

el nuevo clientelismo político en el siglo xxi: Colombia y venezuela 1998-2010 Josué Alexandro Barón

Diversificación y autonomía en la política exterior latinoamericana Fabio Forero

Reseña sociología de la acción pública: una mirada a nuevos enfoques Juan David Otálora Sechague

ISSN

2011-0 3 2 4

No. 15

Enero - Abril, 2015

Éstudios sobre Feminismos y Género Est udios sobre Latinoamérica y el Caribe con perspectiva global

www.icesi.edu.co/revista_cs Facultad de Derecho y Ciencias Sociales Universidad Icesi

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES

Artículos [ Mauricio Pulecio ] Cuando Oliver se dio un beso con otro niño, con su mejor amigo, Dick. Lenguajes literarios y lenguajes violentos dirigidos a jóvenes LGBTQ en el sistema escolar [ Jéssica Limberger y Ilana Andretta ] Novas problemáticas sociais: o uso do crack em mulheres e a perspectiva de gênero [ Anni Marcela Garzón Segura ] ¿Podemos seguir hablando de “la mujer” como sujeto del discurso feminista?: Reflexiones a la luz de los discursos de padres separados [ Isabel Cristina Jaramillo Sierra y Helena Alviar ] “Family” as a legal concept

[ María Eugenia Ibarra Melo ] Choosing to comply with the U.S.-India civil nuclear agreement. Factors leading to state compliance [ Yolanda Martínez y Saleta de Salvador ] Reclamos de autodesignación identitaria a través del espejo mediático [ Andrés Felipe Castelar ] Liderazgo de mujeres en el Valle del Cauca: cotidianidades y tensiones entre lo público y lo privado Reseñas [ Yuliana Leal ] Hannah Arendt: filosofía, política y totalitarismo

[ Manuel Ricardo Pinzón ] Madres comunitarias: un caso paradigmático de la forma en que el derecho produce identidades [ Diana Marcela Méndez ] The impact of Economic liberalization on Gender equality in Colombia Calle 18 No. 122-135, Cali-Colombia | Teléfono: 555 2334 | Fax: 555 1441

H Suscripciones Librería Universidad de los Andes Carrera 1ª No. 19-27 Bogotá, Colombia +57 1 339 4949, extensión 2071 http://libreria.uniandes.edu.co

Distribución Siglo del Hombre Editores Carrera 32 No. 25-46 Bogotá, Colombia +57 1 337 7700 www.siglodelhombre.com

H Canjes Departamento de Ciencia Política Universidad de los Andes Carrera 1ª Este No. 18ª-10 Bogotá, Colombia Edificio Franco, oficina 335 +57 1 339 4949, extensión 3036 colombiainternacional@uniandes.edu.co H Colombia Internacional tiene una periodicidad cuatrimestral de publicación. El tiraje por número es de 500 ejemplares, y cada ejemplar tiene un costo de $ 20.000, sin contar costos de envío. La Revista se imprime en papel Book Cream 59.2 gr, dimensiones de 15 cm x 22,5 cm. Este número tiene 284 páginas. La Revista se terminó de imprimir en el mes de septiembre de 2015