Colombia Internacional No. 89 by Publicaciones Faciso

Colombia Internacional 89

U N I V E R S I D A D D E L O S A N D E S • F A C U LTA D D E C I E N C I A S S O C I A L E S D E PA R TA M E N T O D E C I E N C I A P O L Í T I C A Colomb.int • ISSN 0121-5612 • e-ISSN 1900-6004 • Enero-marzo 2017

colombiainternacional.uniandes.edu.co

Consejo editorial Manuel Alcántara Sáez Universidad de Salamanca (España) David Altman Pontificia Universidad Católica de Chile Barry Ames University of Pittsburgh (EE. UU.) Octavio Amorim Neto Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (Brasil) Peter Andreas Brown University (EE. UU.) Bruce Bagley University of Miami (EE. UU.) Ana María Bejarano University of Toronto (Canadá) Daniel Buquet Universidad de la República (Uruguay) Ernesto Calvo University of Maryland (EE. UU.) Royce Carroll Rice University (EE. UU.) Daniel Chasquetti Universidad de la República (Uruguay)

Juan Pablo Luna Pontificia Universidad Católica de Chile Mariana Llanos GIGA Institute of Latin American Studies (Alemania) Scott Mainwaring University of Notre Dame (EE. UU.) María Victoria Murillo Columbia University (EE. UU.) Ana María Mustapic Universidad Torcuato Di Tella (Argentina) Gabriel Negretto Centro de Investigación y Docencia Económicas, A. C. (México) Carlos Pereira Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (Brasil) Aníbal Pérez-Liñán University of Pittsburgh (EE. UU.) Lucio Renno Universidade de Brasilia (Brasil) Angelika Rettberg Universidad de los Andes (Colombia)

Brian Crisp Washington University in St. Louis (EE. UU.)

Cristóbal Róvira Kaltwasser

Scott Desposato University of California, San Diego (EE. UU.)

Mitchell Seligson

Flavia Freidenberg Universidad Nacional de México

William C. Smith

Mónica Hurtado Universidad de La Sabana (Colombia) Mark Jones Rice University (EE. UU.) Steven Levitsky Harvard University (EE. UU.) Germán Lodola Universidad Torcuato Di Tella (Argentina)

Universidad Diego Portales (Chile)

Vanderbilt University (EE. UU.)

University of Miami (EE. UU.) Richard Snyder Brown University (EE. UU.) Martín Tanaka Instituto de Estudios Peruanos (Perú) Arlene Tickner Universidad de los Andes (Colombia) Juan Gabriel Tokatlian Universidad Torcuato Di Tella (Argentina)

Colombia Internacional Colombia Internacional tiene como objetivo difundir contenidos inéditos (en español, inglés y portugués) que promuevan el debate nacional e internacional en los campos de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales, por medio del análisis de fenómenos políticos pasados y actuales, desde miradas disciplinares e interdisciplinares y abordajes metodológicos pertinentes e innovadores. De esta manera, busca ampliar y divulgar el conocimiento que permita entender, en términos rigurosos y científicos, los hallazgos, debates y reflexiones recientes de la comunidad académica nacional e internacional. Es una publicación cuatrimestral (enero-abril, mayo-agosto, septiembre-diciembre) que se publica al inicio de cada periodo, creada en 1986 y financiada por la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes (Colombia). Las secciones de la Revista son: S Editorial: presenta a los lectores el número, su contenido, importancia y justificación. Este sección incluye una “Carta a los lectores”, a cargo del Equipo Editorial de la Revista, y una “Presentación”.

S Análisis: artículos que giran alrededor de una temática específica, convocada previamente por el Equipo Editorial de la Revista. Los números monográficos abordan un tema de importancia actual en la disciplina de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales y suelen ser coordinados por un editor invitado.

S Tema libre: artículos sobre diversos temas (Relaciones Internacionales, teoría política, política comparada, política colombiana, y política exterior, entre otras), que no forman parte de una temática específica.

S Documentos: se publican reseñas, se reproducen escritos, transcripciones, fotografías o documentos publicados previamente en otros lugares que se consideren de interés para el público de la Revista, especialmente por el uso pedagógico e ilustrativo que puedan tener. También esta sección es un espacio para la reflexión crítica y el intercambio de puntos de vista en relación con temas políticos de actualidad, propuestas teóricas y resultados breves de investigación. PALABRAS CLAVE: Ciencia Política • Relaciones Internacionales • política comparada • política colombiana • teoría política Todos los contenidos de la Revista son de libre acceso y se pueden descargar en formato PDF, HTML y en versión e-book. Contenidos disponibles en: http://colombiainternacional.uniandes.edu.co

Indexación Colombia Internacional hace parte de los siguientes catálogos, bases bibliográficas, índices y sistemas de indexación: ŚŚ Académico Onefile e Informe Académico • Gale Cengage Learning (EE. UU.) • desde 2007. ŚŚ CIBERA – Biblioteca Virtual Iberoamericana/España/Portugal • German Institute of Global and Area Studies (Alemania) • desde 2007. ŚŚ CLASE – Citas Latinoamericanas de Ciencias Sociales y Humanidades • Universidad Nacional Autónoma de México (México) • desde 2007. ŚŚ DIALNET – Difusión de Alertas en la Red • Universidad de la Rioja (España) • desde 2007. ŚŚ DOAJ – Directory of Open Access Journal • Lunds Universitet (Suecia) • desde 2007. ŚŚ EP Smartlink Fulltext, Academica Search Complete, Fuente Académica, Current Abs- tract y TOC Premier • EBSCO Information Services (EE. UU.) • desde 2005. ŚŚ ERIH PLUS - European Science Foundation (Noruega) • desde 2016. ŚŚ HAPI – Hispanic American Periodical Index • UCLA (EE. UU.) • desde 2008. ŚŚ HLAS – Handbook of Latin American Studies • Library of Congress (EE. UU.) • desde 2002. ŚŚ IBSS – International Bibliography of the Social Sciences • ProQuest (EE. UU.) • desde 2008. ŚŚ LATINDEX – Sistema Regional de Información en Línea para Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal • (México) • desde 2006. ŚŚ OCENET • Editorial Océano (España) • desde 2003. ŚŚ PRISMA – Publicaciones y Revistas Sociales y Humanísticas • ProQuest (EE. UU.) • desde 2005. ŚŚ PUBLINDEX – Índice Nacional de Publicaciones Seriadas Científicas y Tecnológicas ŚŚ Colombianas • Colciencias (Colombia), actualmente categoría A2 • desde 2006. ŚŚ RedALyC – Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal • UNAM (México) • desde 2007. ŚŚ SciELO – Scientific Electronic Library Online (Colombia) • desde 2007. ŚŚ SciELO Citation Index • Thomson Reuters-SciELO (EE. UU.) • desde 2013. ŚŚ SCOPUS – Database of Abstracts and Citations for Scholarly Journal Articles • Else- vier (Holanda) • desde 2011. ŚŚ Ulrich’s Periodicals Directory • ProQuest (EE. UU.) • desde 2004. ŚŚ Worldwide Political Science Abstracts y PAIS Internacional – Public Affairs Information

Service • CSA–ProQuest (EE. UU.) • desde 2004.

Portales web ŚŚ http://www.lablaa.org/listado_revistas.htm (Biblioteca Luis Ángel Arango, Colombia) ŚŚ http://www.lib.utexas.edu/benson (Benson Latin American Collection) ŚŚ https://uniandes.academia.edu/ColombiaInternacional (Academia.edu)

Contenido Editorial Carta a los lectores

13-14

Tema libre Mujeres en el Congreso colombiano: un análisis a partir de la primera implementación de la Ley de cuota de género en las elecciones de 2014

17-49

Selección centralizada de candidatos del Partido de la Revolución Democrática a gobernadores en México (2000-2015)

51-79

Margarita Batlle, Pontificia Universidad Católica de Chile

Gustavo Martínez Valdes, Universidad Nacional Autónoma de México

¿Aproximaciones conflictivas a la construcción de paz? Explicación de las actitudes políticas frente a temas del conflicto armado en Colombia a través de ideas e intereses Sebastián Riomalo Clavijo, Departamento Nacional de Planeación (Colombia)

81-108

La precarización extrema en el mercado de trabajo agrario en Estados Unidos

109-132

Medicina, ciencia e interpretación de las convenciones internacionales de drogas: ¿Será que el emperador está desnudo?

133-158

Simón Pedro Izcara Palacios, Universidad Autónoma de Tamaulipas (México)

Francisco E. Thoumi, Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes-ONU

Documentos Vicepresidentes en América del Sur: una agenda de investigación Germán Bidegain, Sistema Nacional de Investigación (Uruguay)

Colombia Internacional

161-190

Contents Editorial Letter from the Editor

13-14

General Interest Women in the Colombian Congress: An Analysis Based on the First Implementation of the Gender Quota Law in the 2014 Elections

17-49

Centralized Selection of Democratic Revolution Party Gubernatorial Candidates in Mexico (2000-2015)

51-79

Margarita Batlle, Pontificia Universidad Católica de Chile

Gustavo Martínez Valdes, Universidad Nacional Autónoma de México

Conflicting Approaches to Peacebuilding? Explaining Political Attitudes towards Armed Conflict Issues in Colombia through Ideas and Interests Sebastián Riomalo Clavijo, National Planning Department (Colombia)

Extreme Precariousness in the Agricultural Labor Market in the United States

81-108

Simón Pedro Izcara Palacios, Universidad Autónoma de Tamaulipas (Mexico)

109-132

Medicine, Science, and the Interpretation of International Drug Control Conventions: Could It Be that the Emperor Has No Clothes?

133-158

Francisco E. Thoumi, International Narcotics Control Board-UN

Documents Vice-Presidents in South America: A Research Agenda Germán Bidegain, Sistema Nacional de Investigación (Uruguay)

Colombia Internacional

161-190

Índice Editorial Carta aos leitores

13-14

Tema aberto Mulheres no Congresso colombiano: uma análise a partir da primeira implantação da Lei de Cota de Gênero nas eleições de 2014

17-49

Seleção centralizada de candidatos do Partido da Revolução Democrática a governadores no México (2000-2015)

51-79

Margarita Batlle, Pontificia Universidad Católica de Chile

Gustavo Martínez Valdes, Universidad Nacional Autónoma de México

Aproximações conflituosas para a construção da paz? Explicação das atitudes políticas sobre o conflito armado na Colômbia por meio de ideias e interesses

Sebastián Riomalo Clavijo, Departamento Nacional de Planeación (Colombia)

81-108

A precarização extrema no mercado de trabalho agrário nos Estados Unidos

109-132

Medicina, ciência e interpretação das convenções internacionais de drogas: será que o empregador está nu?

133-158

Simón Pedro Izcara Palacios, Universidad Autónoma de Tamaulipas (Mexico)

Francisco E. Thoumi, International Narcotics Control Board-UN

Documentos Vice-presidentes na América do Sul: uma agenda de pesquisa

Germán Bidegain, Sistema Nacional de Investigación (Uruguay)

Colombia Internacional

161-190

Colombia Internacional agradece la colaboración de los siguientes académicos que participaron como árbitros de este número

Diego Aboal, Universidad ORT Uruguay Xabier Arana, Universidad del País Vasco Manuel Alcántara Saez, Universidad de Salamanca (España) Sara Victoria Alvarado, Universidad de Manizales (Colombia) André Berten, Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Brasil) Ana Marleny Bustamante, Universidad de los Andes (Venezuela) Sergio Caballero, Universidad de Deusto (España) Mariana Caminotti, Universidad Nacional de San Martín (Argentina) Francisco J. Cantamutto, Sociedad de Economía Crítica de Argentina y Uruguay Andrés Carrión, Universitat Politècnica de València (España) Ismael Crespo, Universidad de Murcia (España) Edwin Cruz Rodríguez, Universidad Nacional de Colombia Phillip Dehne, St. Joseph’s College New York (Estados Unidos) Matheus de Carvalho Hernandez, Universidade Federal da Grande Dourados (Brasil) Luis de la Calle, Centro de Investigación y Docencia Económicas (México) Rubén Díez García, Universidad Carlos III de Madrid (España) Camilo Echandía Castilla, Universidad Externado de Colombia Luis Escala Rabadán, El Colegio de la Frontera Norte (México) João Feres Júnior, Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Brasil) Ana Corina Fernández, Universidad Pedagógica Nacional (México) José Fernández Vega, Universidad de Buenos Aires (Argentina) Mónica Gambrill, Universidad Nacional Autónoma de México Virginia García Beaudoux, Universidad de Buenos Aires (Argentina) Clovis Gruner, Universidade Federal do Paraná (Brasil) Alfredo Alejandro Gugliano, Universidade Federal do Rio Grande do Sul (Brasil) Elissa Helms, Central European University (Hungría) José Hernández-Bonivento, Universidad Autónoma de Chile Gregg B. Johnson, Valparaiso University (Estados Unidos) Isaac Kfir, Syracuse University (Estados Unidos) Rodrigo Losada Lora, Universidad Sergio Arboleda (Colombia)

Leiv Marsteintredet, Universitetet i Oslo (Noruega) Víctor Hugo Martínez, Universidad Autónoma de la Ciudad de México Rafael Martínez, Universitat de Barcelona (España) Oscar Mateos, Universitat Ramon Llull (España) James A. McCann, Purdue University in West Lafayette, Indiana (Estados Unidos) Pablo Mieres, Universidad Católica del Uruguay Marcelo Moriconi, Instituto Universitário de Lisboa (Portugal) Ana María Mustapic, Universidad Torcuato Di Tella (Argentina) Eduardo Emilio Hernando Nieto, Pontificia Universidad Católica del Perú Guillermina Gina Núñez-Mchiri, University of Texas at El Paso (Estados Unidos) Enzo Nussio, Center for Security Studies, ETH Zürich (Suiza) Catherine O’Rourke, Ulster University (Reino Unido) John Polga, United States Naval Academy (Estados Unidos) Aníbal Pérez-Liñán, University of Pittsburgh (Estados Unidos) Ana María Pérez Rubio, Universidad Nacional del Nordeste (Argentina) Evaristo Prieto, Universidad Autónoma de Madrid (España) Angelika Rettberg, Universidad de los Andes (Colombia) Javier Eduardo Revelo, University of Pennsylvania (Estados Unidos) María del Rocío Robledo, Consultora independiente Andre-Noel Roth Deubel, Universidad Nacional de Colombia Juan José Russo, Universidad de Guanajuato (México) Juan Pablo Scarfi, Universidad Torcuato Di Tella (Argentina) Flávia Cristina Silveira, Universidade Federal do Pará (Brasil) William Torres, Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (Brasil) María Inés Tula, Universidad de Buenos Aires (Argentina) Brian Turner, Randolph–Macon College (Estados Unidos) César Alfonso Ulloa, Universidad de las Américas (Ecuador) Leonardo Valdés Zurita, El Colegio de México Luis Hernan Vargas, University of Oxford (Reino Unido) Lorena Vásquez, Universidad Jorge Tadeo Lozano (Colombia) Yanina Welp, Universität Zürich (Suiza) Guus Zwitser, Centro de Investigación y Docencia Económicas (México)

E EDITORIAL F

Carta a los lectores Colombia enfrenta una enorme incertidumbre como producto del resultado del plebiscito sobre los acuerdos de paz de La Habana. Lo que debía ser el último paso de una negociación que daría lugar a la desmovilización de las FARC y a la implementación de lo pactado, se convirtió en un salto al vacío con el triunfo del No. Aunque se han hecho marchas por la paz en distintas ciudades y declaraciones de apoyo a la vía negociada por parte de varios sectores políticos, todavía no se ve humo blanco. La renegociación de los acuerdos se ha convertido en un “duro pulso” que ha puesto a prueba la visión, generosidad, creatividad y voluntad de paz de las distintas partes involucradas. Por supuesto, en el debate nacional nadie defiende abiertamente la guerra. Todos dicen querer la paz a sabiendas de que abogar por la prolongación del conflicto armado es supremamente impopular. Con todo, no hay que olvidar que, al tiempo que perjudica a muchos, la guerra beneficia a unos cuantos. La guerra es (en parte) un gran negocio. Hechos como que Colombia gaste anualmente cerca del 5% del PIB en seguridad y defensa, y que otros beneficiarios hayan pescado en río revuelto para despojar tierras o comprarlas a precios irrisorios en zonas de conflicto, dan una idea de los recursos que están en juego y pone en evidencia que terminar la guerra perjudicará a varios. Lo anterior debe servir para prender alarmas. Los beneficiarios de la guerra (y que en últimas quisieran prolongarla) nunca la defenderán abiertamente. La guerra es indefendible (a excepción de unas pocas guerras justas). Pero hay formas de torpedear la renegociación de los acuerdos de paz ocultando o disfrazando las verdaderas intenciones de los ataques. Bajo argumentos moralistas, patrióticos o “de principios”, los defensores de la guerra pueden proponer toda suerte de iniciativas inviables con el fin de que se hunda la paz. Si logran sus propósitos, luego se lavarán las manos culpando a Santos por haber llegado a un acuerdo de paz “pésimo e inaceptable” y a las FARC por no acceder a renegociar lo que concierne a sus peticiones. El Gobierno deberá estar particularmente alerta frente a dichos saboteadores. Deben ser públicamente expuestos y marginados de la renegociación, si es que queremos poner fin a más de cincuenta años de guerra. Las Ciencias Sociales y la academia también tienen un importante papel por cumplir, aportando criterios y análisis en esta coyuntura tan compleja. El presente número de Colombia Internacional incluye dos artículos sobre temas electorales. El de Margarita Battle sobre el impacto de la Ley de cuota de género en el Congreso de Colombia, que analiza los factores que explican

Colomb. int. 89 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Enero-marzo 2017 • pp. 13-14

la creciente participación de mujeres en el Congreso de Colombia y contrasta esto con el impacto de la Ley en las elecciones subnacionales. Y el de Gustavo Martínez sobre la selección de candidatos a gobernadores por parte del Partido de la Revolución Democrática en México entre 2000 y 2015. Según el estudio, la selección incluyó a candidatos externos al partido y no fue tan exitosa en términos electorales. El texto de Sebastián Riomalo, en cambio, explora en qué medida las actitudes hacia los temas de la guerra y la paz en Colombia se explican por orientaciones ideológicas y de auto-interés. Al comparar distintos territorios durante el período 2012-2016, Riomalo llega a la conclusión de que en las zonas próximas a los teatros de guerra las personas tienen creencias menos ideologizadas sobre la construcción de paz que las personas que residen en lugares más seguros. Por su parte, Simón Pedro Izcara realiza una lectura crítica de la política migratoria de Estados Unidos y de su impacto en la creación de un mercado laboral agrario irregular en la frontera con México, caracterizado por una extrema precariedad y altos niveles de explotación. Francisco Thoumi aborda un vacío legal que existe en la legislación internacional sobre drogas, cuando establece que las drogas controladas sólo pueden utilizarse para fines médicos y científicos, sin aclarar lo que ello implica. En ese sentido, el autor sugiere formas de remediar dicho vacío. El número concluye con un documento de Germán Bidegaín sobre una agenda de investigación con relación a la institución vicepresidencial en América del Sur. Finalmente, queremos compartir con los lectores que el Equipo Editorial junto con su Consejo Editorial aprobaron la publicación de cuatro números de la Revista a partir de 2017, cuya periodicidad será: enero-marzo; abril-junio; julio-septiembre y octubre-diciembre. Con este cambio de periodicidad pretendemos ampliar nuestros puentes de diálogo con la comunidad académica, nacional e internacional, poniendo a su disposición mayor cantidad de contenido de alto nivel, que aporte a los múltiples debates académicos en la disciplina. Carlo Nasi Editor

E TEMA LIBRE F

Mujeres en el Congreso colombiano: un análisis a partir de la primera implementación de la Ley de cuota de género en las elecciones de 2014 Margarita Batlle1 Pontificia Universidad Católica de Chile DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint89.2017.01 RECIBIDO: 20 de abril de 2016 ACEPTADO: 7 de junio de 2016 MODIFICADO: 5 de julio de 2016

RESUMEN: Con el objetivo de analizar el éxito electoral de las mujeres en las elecciones

legislativas de 2014, este artículo se pregunta, primero, por las características del aumento sostenido en la cantidad de mujeres que llegan al Congreso colombiano y, segundo, por los elementos que podrían estar afectando el éxito electoral de las mujeres que compiten por un escaño en la Cámara de Representantes. Aquí se toman en cuenta elementos del sistema electoral como el tipo de lista y la magnitud de distrito, las características específicas que adquiere la Ley de Cuotas en Colombia y otros aspectos como el papel de los partidos políticos en la promoción de las mujeres. El análisis evidencia que la implementación de la cuota para las elecciones a la Cámara de Representantes ha tenido resultados diferentes a los registrados para las elecciones subnacionales de 2011 y dichos resultados presentan diferencias por departamento. Asimismo, el comportamiento de las variables mencionadas contribuye a generar un ambiente poco proclive al aumento sostenido del éxito electoral de las mujeres en el Congreso. PALABRAS CLAVE:

de género (autor)

mujeres • Congreso • Colombia • elecciones (Thesaurus) • cuota

H El artículo se elabora en el marco del proyecto “Women’s representation in National Congresses in Latin America: Institutional Design, Political Parties and Multilevel Political Careers” (CONICYT-FONDECYT postdoctorado-3160447).

1 La autora agradece la colaboración de Catalina Melendro en la recolección de los datos y los comentarios de los asistentes a los paneles organizados por el Grupo de Investigación en Género y Política (GIGEPOL) de ALACIP en el marco del VII Congreso de la asociación, así como los de Martha Liliana Gutiérrez a una versión previa de este artículo. 17

Colomb. int. 89 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Enero-marzo 2017 • pp. 17-49 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint89.2017.01

Women in the Colombian Congress: An Analysis Based on the First Implementation of the Gender Quota Law in the 2014 Elections ABSTRACT: With the objective of analyzing the success of women candidates in the

legislative elections of 2014, this article inquires, first, into the characteristics of the constant increase in the number of women elected to the Colombian Congress and, second, into the elements that could be affecting the electoral success of women running for a seat in the House of Representatives. Different elements of the electoral system are taken into account, such as ballot structure and district size, the specific characteristics of the Gender Quota Law in Colombia, and other aspects such as the role of political parties in promoting the inclusion of women in their electoral lists. The analysis shows that implementation of the gender quota for this House of Representatives election had different results from those of the subnational election of 2011, with differences among the departments. Moreover, the behavior of the variables considered contribute to create an environment that does not favor the growing electoral success of women in Congress. KEYWORDS:

(author)

women • Congress • Colombia • elections (Thesaurus) gender quota

Mulheres no Congresso colombiano: uma análise a partir da primeira implantação da Lei de Cota de Gênero nas eleições de 2014 Com o objetivo de analisar o sucesso eleitoral das mulheres nas eleições legislativas de 2014, este artigo questiona, primeiramente, sobre as características do aumento sustentado na quantidade de mulheres que chegam ao Congresso colombiano; em segundo lugar, acerca dos elementos que poderiam estar afetando o sucesso eleitoral das mulheres que concorrem por uma cadeira na Câmara de Representantes. Aqui, são considerados os elementos do sistema eleitoral como tipo de lista e a magnitude de distrito; as características específicas que a Lei de Cotas na Colômbia adquire e outros aspectos como o papel dos partidos políticos na promoção das mulheres. A análise evidencia que a implantação da cota para as eleições à Câmara de Representantes vem tendo resultados diferentes aos registrados para as eleições subnacionais de 2011, e esses resultados apresentam diferenças por estado. Além disso, o comportamento das variáveis mencionadas contribui para gerar um ambiente pouco favorável ao aumento sustentado do sucesso eleitoral das mulheres no Congresso. RESUMO:

PALAVRAS-CHAVE: mulheres

eleições (autor)

• Congresso • Colômbia (Thesaurus) • cota de gênero •

Introducción Las elecciones celebradas en marzo de 2014 en Colombia fueron las primeras legislativas que tuvieron lugar bajo la nueva Ley de Cuotas —estrenada en 2011 y que ya se había implementado en las elecciones subnacionales de ese año. Los resultados evidenciaron un aumento en la llegada de mujeres al Congreso, tanto a la Cámara Alta como a la Cámara Baja. En ese sentido, si bien este aumento se venía registrando en periodos anteriores, se vio potenciado en estas elecciones. Sin embargo, la llegada de más mujeres al Congreso no debe esconder aspectos menos positivos para la representación femenina, como lo son la existencia de un alto porcentaje de departamentos que no han elegido mujeres a lo largo de las últimas cuatro elecciones legislativas, la ausencia de mujeres en los primeros puestos de las listas electorales y la gran diferencia entre la proporción de mujeres inscritas en las listas y las que efectivamente resultan electas; aspectos que podrían obstaculizar el aumento sostenido en la cantidad de mujeres en el Legislativo para próximas elecciones. En este novedoso contexto de la cuota de género, es de suma relevancia observar el modo en que se comportan —e interrelacionan— diferentes elementos del sistema electoral, la cuota de género y determinadas estrategias partidistas. Como ya lo ha demostrado la literatura sobre el tema, las cuotas de género, cuyo diseño varía de un contexto a otro, no actúan en el vacío sino que se ven afectadas por otras variables como el sistema electoral y la cultura política patriarcal, que domina en los partidos políticos (Archenti y Tula 2008). Estas tres variables combinadas darán contextos más o menos favorables al acceso de las mujeres en la representación política. En ese sentido —y con un énfasis sobre los aspectos institucionales—, este trabajo busca contribuir a superar el vacío que existe en los estudios sobre el efecto de la Ley de Cuota de manera específica, pero también, en términos más amplios, en el área de la participación de las mujeres en la política colombiana, en la cual los esfuerzos son escasos a comparación de las investigaciones hechas en otros países de América Latina. El artículo se desarrolla en torno a dos interrogantes. El primero se pregunta por las características del aumento en la cantidad de mujeres que han alcanzado un escaño en el Congreso colombiano en las últimas cuatro elecciones. Se analiza comparativamente la representación en manos de mujeres, cotejando asimismo la Cámara Alta con la Cámara Baja y en el marco de esta, los diferentes distritos que la componen. El segundo interrogante busca dar cuenta de los elementos que podrían estar afectando la llegada de mujeres al Congreso a partir de los resultados de las elecciones de 2014, por tratarse de la primera vez que opera la Ley de Cuotas para 19

Colomb. int. 89 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Enero-marzo 2017 • pp. 17-49 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint89.2017.01

elecciones legislativas. Aquí se toman en cuenta elementos del sistema electoral como la magnitud del distrito y la estructura de la boleta de votación; las características específicas que adquiere la Ley de Cuotas en Colombia y otros aspectos como el papel que juegan los partidos políticos en la promoción de mujeres en sus listas. Los datos que se utilizan son esencialmente electorales, tanto en términos de mujeres inscritas en las listas como de mujeres electas, con evidencia para las elecciones de 2002, 2006, 2010 y 2014. El artículo se estructura en tres partes. Primero, se realiza un breve análisis sobre la literatura que aborda el tema de los impactos del diseño institucional —concretamente el sistema electoral y la cuota de género— sobre el éxito electoral de las mujeres. Segundo, se da cuenta del camino que se ha transitado en Colombia con respecto a la inclusión de las mujeres en el ámbito público. Así, se describen, por un lado, los cambios en términos de normativa y, por otro, el funcionamiento del sistema electoral y la cuota de género que fue adoptada en el país, con sus características específicas. Asimismo, se analiza el modo como se ha desarrollado la representación política de las mujeres en los últimos años. Tercero, el apartado central —sobre las elecciones de 2014— se estructura en torno a tres aspectos. Para empezar, se presenta el contexto en el cual se desarrollan las elecciones legislativas de 2014. Luego, se analizan las dinámicas propias de la configuración de las listas electorales, y finalmente, se plantean las variables que, en el caso de las elecciones a la Cámara de Representantes de 2014, podrían haber incidido en el éxito de las mujeres candidatas a ocupar un escaño en el Legislativo. Esto permite, a su vez, reflexionar sobre el contexto y el diseño institucional más proclives para continuar la senda del aumento sostenido de la cantidad de mujeres en el Congreso de la República.2

1. La cuota de género electoral y la representación de las mujeres en el Congreso La literatura que estudia el tema de mujeres y representación política muestra consenso sobre la multiplicidad de variables que pueden incidir en las mayores o menores posibilidades de que las mujeres accedan a cargos de elección popular (Htun y Jones 2002; Jones, Alles y Tchintian 2012; Krook 2009; Tula 2015, entre otros). En ese sentido, a grandes rasgos, dichas variables se pueden agrupar en torno a tres aspectos: a) las características del sistema electoral; b) la cultura

2 Para el análisis de las elecciones en Cámara de Representantes se toman datos para los 32 departamentos más el distrito capital, y se excluyen las circunscripciones especiales y la de colombianos en el exterior. 20

Mujeres en el Congreso colombiano Margarita Batlle

política; y c) las características específicas de la ley de cuota —en caso de que esta exista (Archenti y Tula 2008, 14). Con el objetivo de disminuir las diferentes barreras que existen para la llegada de mujeres al ámbito público y, concretamente, a los cargos de elección popular, la disposición de una cuota tiene el propósito de aumentar las posibilidades de las mujeres para integrar las listas que presentan los partidos a las elecciones (Larserud y Taphorn 2007, 9). Desde la aprobación de una cuota legal de género en Argentina en 1991, esta estrategia de discriminación positiva se fue convirtiendo en una de las más comunes y exitosas, si tenemos en cuenta el aumento en el número de mujeres elegidas en Congresos nacionales desde su implementación.3 En la actualidad, alrededor de cien países utilizan algún tipo de ley de cuotas. Existen diferentes tipos de cuotas, los cuales se pueden organizar en tres grupos: a) cuotas legales; b) cuotas voluntarias o cuotas de partido y c) asientos reservados (Krook 2009). Mientras que en Europa las cuotas de partido fueron las más comunes, en América Latina las más utilizadas han sido las cuotas legales (Krook 2009).4 Así, la región se ha ubicado en el centro de la escena a la hora proveer información empírica que permita dar cuenta del funcionamiento de estas medidas. Así, diferentes trabajos han presentado evidencia respecto a la incidencia de determinados elementos del sistema electoral sobre la decisión de las mujeres de entrar en la competencia política, llegar al Congreso y desarrollar una carrera política. Entre los aspectos institucionales considerados se destaca el sistema electoral y su interacción con la cuota de género, allí donde la hay. Así, se busca comprender en qué sentido los actores —fundamentalmente los partidos y los candidatos— se encuentran condicionados por un contexto institucional más o menos proclive a la representación de las mujeres a la hora de desarrollar sus estrategias político-electorales. Siguiendo a Archenti y Tula (2008 y 2010), al momento de evaluar el impacto de la cuota se deben tener en cuenta tres aspectos institucionales diferentes. Primero, lo que sucede en el interior de los partidos, especialmente en relación con la selección de candidatos y los procedimientos para configurar las listas de acuerdo al tema de género. Segundo, las características propias de cada ley de cuotas en términos de sus elementos constitutivos, y tercero, las características propias

3 Por su parte, trabajos como el de Franceschet, Krook y Piscopo (2012) resaltan la importancia de analizar los efectos de la cuota en términos de representación desde un sentido más amplio y en sus múltiples manifestaciones. 4 En Europa, al ser más común la existencia de cuotas partidarias, no se vio la necesidad de imponer cuotas legales, mientras que en América Latina esa fue la estrategia para, desde fuera, incidir sobre el comportamiento de los partidos en términos de inclusión. 21

Colomb. int. 89 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Enero-marzo 2017 • pp. 17-49 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint89.2017.01

del sistema electoral. La literatura ya ha evidenciado suficientemente que existen diseños electorales más favorables para el éxito de las mujeres que se presentan a cargos de elección popular, en específico en los legislativos nacionales (Krook 2009; Norris 1985; Rule 1987). Entre los elementos constitutivos del sistema electoral se destacan el tipo de fórmula, la magnitud de los distritos electorales y la estructura de la boleta de votación (o tipo de lista electoral) como elementos que pueden contribuir —u obstaculizar— dicho éxito. Primero, los sistemas electorales más proclives al éxito de las mujeres en elecciones legislativas son aquellos con fórmula de representación proporcional en contraposición a aquellos con características mayoritarias (Darcy, Welch y Clarke 1994; Htun y Jones 2002; Matland 1998; Meier 2003; Norris 1985; Rule 1987). Segundo, las circunscripciones medianas o grandes tienden a aumentar las posibilidades que tienen las mujeres de ganar un escaño legislativo (Htun y Jones 2002; Norris 1985; Rule 1987). Tercero, en líneas generales, las listas cerradas son escenarios más favorables para el éxito de las mujeres en elecciones legislativas (Htun y Jones 2002; Krook 2009; Tula 2015). Por el contrario, la utilización de listas abiertas, que lleva al protagonismo de los candidatos o personalización (Katz 1986) en detrimento de la etiqueta partidista, constituye un obstáculo para que las mujeres puedan ingresar al legislativo.5 Entre estos elementos, la estructura de la boleta y la magnitud del distrito son las que desempeñan un papel más determinante (Tula 2015, 24). Con respecto a la cuota de género electoral, diferentes estudios han demostrado que algunos diseños pueden ser más exitosos que otros en la inclusión de más mujeres en cargos de elección popular (Dahlerup 2006; Jones 1998; Tula 2015). Al observar el tipo de cuota adoptada, sus características y diseño, se pueden configurar medidas más o menos fuertes en la generación de incentivos para la llegada de mujeres a ocupar un asiento (Freidenberg y Caminotti 2014, 4). Aquellas cuotas que cuentan con un porcentaje alto de inclusión —paritario, es decir del 50%— (Freidenberg y Caminotti 2014, 16), un mandato de posición preestablecido (Archenti y Tula 2008; Jones, Alles y Tchintian 2012, entre otros), contemplan sanciones o enforcement (Archenti y Tula 2008 y 2010; SchwindtBayer 2009) y no admiten la posibilidad de incumplir la medida (Freidenberg y Caminotti 2014, 16); se configuran como cuotas más fuertes y, por consiguiente, más proclives a garantizar el éxito de las mujeres en elecciones legislativas.

5 En este trabajo se utilizan los conceptos lista abierta y lista cerrada. En palabras de Nohlen (1994), la primera, sería la lista cerrada y desbloqueada, que permite alterar el orden de los candidatos de una misma lista; y la segunda, sería la cerrada y bloqueada, que no permite ningún tipo de cambio por parte del votante. 22

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Mientras que la ausencia o la disminución en alguno de estos aspectos, como por ejemplo el establecimiento de un porcentaje de inclusión más bajo (del 30%) implicaría cuotas más débiles, es decir, menos efectivas. Se sostiene que si las cuotas cuentan con mandatos de posición y se combinan con listas cerradas, se generan escenarios más favorables para la llegada de mujeres a cargos plurinominales, legislativos concretamente, mientras que la situación es inversa si dichas cuotas no cuentan con un mandato de posición y funcionan en sistemas electorales donde las listas son abiertas (Archenti y Tula 2008 y 2010; Htun y Jones 2002; Larserud y Taphorn 2007; Norris 2004; Schwindt-Bayer 2010). Entre otros aspectos a considerar, se esperaría, por ejemplo, que a mayor tiempo transcurrido desde la aprobación de la cuota, mayores sean las posibilidades de las mujeres de ocupar un escaño en el Congreso. La posibilidad de reelección, por el contrario, ha demostrado tener efectos negativos sobre la elección de mujeres en relación con la denominada ventaja del incumbent (Palmer y Simon 2008).6 Fue en América Latina —en Argentina en 1991— donde por primera vez se aprobó una cuota de género legal para elecciones. Desde ese momento, los países de la región han ido incluyendo progresivamente este tipo de medidas en su legislación. En la actualidad algunos países ya cuentan con medidas que exigen la paridad en las listas electorales, mientras en otros funcionan cuotas legales del 30%.7 En la región andina la situación es variada. Por un lado, Bolivia y Ecuador han incorporado la noción de paridad a su legislación mientras que Perú, Colombia y Venezuela aún no lo han hecho. En el primer y segundo caso con una cuota del 30%; Perú contempla mandato de posición y Colombia no. En Venezuela, una cuota del 30% fue aprobada en 1997 y luego declarada inconstitucional en 1999 (Tula 2015, 15). Así como las características del diseño de la cuota de género y el entramado institucional en el que opera varían en los países de América Latina, los resultados también han sido diferentes. Entre los países latinoamericanos que cuentan con algún tipo de cuota de género o paridad, Bolivia se encuentra en el segundo lugar con un 53,1% de mujeres en su Cámara Baja y México en el séptimo

6 Sin embargo, Lawless y Fox (2010, 29-30) revisan la literatura y la evidencia empírica sobre el tema para el caso del Congreso estadounidense y encuentran que imponer límites a los periodos y el “aumento de oportunidades electorales” no constituyen necesariamente soluciones al problema de la inclusión de las mujeres en la política. 7 Un análisis profundo de los casos de Bolivia y Ecuador en su camino hacia la paridad se puede encontrar en Archenti y Tula (2014). Para un análisis sobre el discurso detrás del cambio hacia la paridad en los siete países latinoamericanos que han transitado este camino (Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, México, Nicaragua y Panamá) véase el trabajo de Piscopo (2016). 23

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con un 42,4%. Entre los casos menos exitosos de la región y del mundo se encuentran Haití en el último puesto del ranking (187): sin mujeres en su Cámara Baja; y Brasil en el puesto 155 con un 9,9% (IPU 2016).8 La cuestión de la participación política de las mujeres ha sido un tema históricamente ausente de los debates que rodearon las reformas políticas de las últimas décadas y, del mismo modo, poco presente en los estudios sobre elecciones, partidos políticos y representación en Colombia.9 Entre los primeros trabajos sobre el tema se destacan Córdoba (2002), Wills (2002; 2005 y 2007) Wills y Bernal (2002) y Bernal (2006 y 2011), que plantearon diferentes interrogantes alrededor de la evidente escasa representación de las mujeres en la política colombiana antes de la aprobación de la cuota de género, cuando el tema se encontraba ausente por completo de la agenda pública y de reformas institucionales. Luego, se fueron sumando investigaciones que se enfocaron en el papel de los partidos políticos en la promoción y el apoyo a la llegada de mujeres a cargos de elección popular (Batlle 2016; Bernal 2011; Wills y Cardozo 2010). Teniendo en cuenta el poco tiempo que ha transcurrido desde la implementación de la cuota por primera vez en 2011, con sólo tres elecciones bajo esta disposición —dos subnacionales y una de Congreso—, los análisis del efecto de la cuota sobre la representación femenina en Colombia son muy escasos (Cardozo y Quintero 2014; Ortega y Camargo 2012 y 2014; Vargas 2016). Por su parte, Tula (2015), partiendo de un análisis comparado sobre las características y consecuencias de las cuotas de género en la región, desarrolla propuestas en relación con el diseño institucional que más alentaría la elección de mujeres en cargos de elección popular en el país. En el marco de este creciente interés por las consecuencias de la cuota de género en la competencia política y el éxito electoral de las mujeres en elecciones de diferentes niveles territoriales, este trabajo busca contribuir al análisis de las variables que pueden generar contextos más o menos proclives para que el aumento sostenido en la cantidad de mujeres que logran ocupar un escaño en

8 De todas formas, se destaca el alto promedio de mujeres en los legislativos de América al considerar datos por región del mundo. En ese sentido, América se encuentra en el segundo puesto con 27,4% combinando ambas cámaras. La región con un mayor porcentaje de mujeres es la de los países nórdicos, con un 41,1% de mujeres en su única Cámara o Cámara Baja, según sea el caso (IPU 2016). Al respecto véase http://www.ipu.org/wmn-e/world.htm 9 Otros temas, como las dinámicas propias del conflicto armado o la incidencia de las reformas institucionales sobre el funcionamiento del sistema de partidos, han sido abordados en diferentes investigaciones, mientras que el interrogante sobre la relación existente entre política, elecciones y partidos, y mujeres, se ha mantenido prácticamente ausente hasta entrada la década del 2000. 24

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el congreso no sólo se mantenga o se intensifique, sino que se concrete también en el ámbito subnacional. La primera aplicación de la cuota de género del 30% para elecciones al Congreso de la República en 2014, así como el debate legislativo desarrollado en 2015 y 2016 en torno a la posibilidad de modificar la cuota y sus alcances —con el objetivo de potenciar aún más sus efectos positivos sobre la representación de mujeres— justifican nuevos análisis que permitan contar con mayor evidencia empírica para la discusión y la investigación sobre el tema. Si bien una sola elección con un número pequeño de observaciones no permite elaborar conclusiones de largo alcance sobre la medida y sus consecuencias, sí complementa, continúa y pone a prueba los argumentos que guiaron trabajos sobre la cuota para el nivel subnacional, a la vez que pone a dialogar la literatura especializada sobre cuotas y representación política de las mujeres con la experiencia colombiana.

2. El largo camino hacia la igualdad de género en el ámbito público a. La legislación en pro de la inclusión de las mujeres Poco más de cinco décadas transcurrieron entre la reforma constitucional que permitió por primera vez el voto de las mujeres en Colombia en 1954 y la aprobación de la cuota legal de género en 2011.10 Durante este periodo se ratificaron tratados internacionales que abordaban desde diferentes ángulos la cuestión de la protección de los derechos de las mujeres, la igualdad de género y la participación, del mismo modo que se aprobó una normativa doméstica. Como se dijo, este largo y complejo camino hacia una creciente inclusión de las mujeres en la esfera pública comienza en 1954 cuando mediante el acto legislativo 003 se realiza en Colombia una reforma a la Constitución de 1886: se le permite por primera vez a las mujeres acudir a las urnas y ejercer su derecho al voto y ya comienza a incluirse el tema de la equidad de género en la normativa vigente. En el ámbito internacional, dos son los hitos en torno al compromiso de Colombia con la igualdad de género. Primero, en 1981 el país ratifica la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Contra la Mujer (CEDAW por sus siglas en inglés). Luego, en 1995, ratifica la Declaración Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer. Sin embargo, la ratificación de estos tratados no estuvo acompañada de

10 La Constitución de 1886 establecía en su artículo 15: “son ciudadanos los colombianos varones de veintiún años, que ejerzan profesión, arte y oficio, o tengan ocupación lícita y otro medio legítimo y conocido de subsistencia”. 25

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un posicionamiento sobre el tema en la agenda interna del país y mucho menos se tradujo en legislación. Así, Colombia esperó hasta el inicio del nuevo siglo para aprobar su primera ley de cuota de género que buscaba garantizar una situación más favorable para la llegada de mujeres al ámbito público (Puyana, en prensa). El proyecto de ley aprobado por el Congreso incluía cuotas tanto para la conformación de las ramas ejecutiva y judicial en diferentes niveles decisorios, como para cargos de elección popular.11 No obstante, al ser sometido al control de constitucionalidad pertinente, la Corte declaró inexequible el artículo 14 por medio del cual se establecía una cuota del 30% tanto para la conformación de comités y órganos electivos en el interior de los partidos y movimientos políticos como para la conformación de las listas que dichas organizaciones presentaran a elecciones.12 Entonces, la Ley Estatutaria 581 de 2000, que sería conocida como la primera ley de cuota de género en el país, tuvo un alcance restringido al ámbito de los cargos públicos de designación de la rama ejecutiva y judicial. Se estableció una cuota del 30% para cargos públicos de designación del más alto nivel y otros cargos decisorios (Guzmán y Molano 2012, 10).13 Es así que finalizando la primera década del 2000, mientras en algunos países de la región la discusión ya giraba en torno a la necesidad de promover legislación conducente a la paridad, en Colombia todavía no se había aprobado una cuota legal de género para las elecciones (Puyana, en prensa). En 2009 una nueva reforma política introdujo decididamente la cuestión de la igualdad de género (la aprobada en 2003 no lo había hecho).14 La norma establecía que el funcionamiento de las organizaciones políticas debía estar regido 11 Se trató del Proyecto de Ley 158 de 1998 (Cámara), 062 de 1998 (Senado), por el cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones. 12 Se trata del Artículo 14, Participación de la mujer en los partidos y movimientos políticos. Se plantea que el Gobierno deberá establecer y promover mecanismos que motiven a los partidos y movimientos políticos a incrementar la participación de la mujer en la conformación y desarrollo de sus actividades; entre otras, se ocupará de los mecanismos dirigidos a estimular una mayor afiliación de las mujeres y la inclusión de estas en no menos del 30% en los comités y órganos directivos de los partidos y movimientos. Asimismo, no menos del treinta por ciento (30%) de presencia femenina en lugares en los que puedan salir electas en las listas de candidatos a las diferentes corporaciones y dignidades de elección popular. Al respecto véase la Sentencia C371/00. 13 Se trata de la Ley Estatutaria 581 de 2000 “Por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones”. 14 Entre la Ley 581 de 2000 y la reforma política de 2009 se aprobó la Ley 823 de 2003 “Por la cual se dictan normas para la igualdad de oportunidades de las mujeres”, diseñada con el objetivo 26

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por el principio de la equidad de género (Puyana 2012). El primer artículo de dicha ley hizo referencia a lo que debían ser los principios rectores del funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y que deberían consignarse en sus estatutos o cartas orgánicas. En ese sentido estableció: “Los Partidos y Movimientos Políticos se organizarán democráticamente y tendrán como principios rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de género, y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos” (Acto legislativo 01 de 2009, Artículo 1). En 2011 se sancionó, entonces, la Ley 1475, Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones, que debía reglamentar el acto legislativo mencionado. En su primer artículo la norma estableció que “En virtud del principio de equidad e igualdad de género, los hombres, las mujeres y las demás opciones sexuales gozarán de igualdad real de derechos y oportunidades para participar en las actividades políticas, dirigir las organizaciones partidistas, acceder a los debates electorales y obtener representación política”.15 En esta misma línea la Ley dio un paso significativo en materia de participación política de la mujer al incorporar, en su artículo 28, una cuota de género para elecciones en distritos plurinominales.16 Así, la participación política de la mujer se abordaba desde dos frentes distintos: por un lado, respecto de medidas en torno a la conformación de las listas y, por otro, en relación con la financiación estatal de los partidos. Sobre esto último, se estableció que el Estado otorgaría un incentivo económico a los partidos que contaran con mujeres electas y, del mismo modo, estableció que entre los recursos que se les giran a los partidos políticos para su funcionamiento, se garantizara la inversión de parte de los mismos en la inclusión de población subrepresentada, incluidas las mujeres (Puyana 2012). A través de la Sentencia C-490 de 2011, la Corte Constitucional dio viabilidad a la norma y declaró exequible el artículo en el que se estipulaba el porcentaje mínimo del 30% como cuota de género para la conformación de listas. A diferencia de lo sucedido más de una década antes, en esta oportunidad dicho organismo consideró que la medida promovía la igualdad de manera “remedial” a favor de un grupo en “situación sistémica de discriminación”. Asimismo, determinó

de aplicar criterios de género en las políticas, decisiones y acciones en todos los organismos públicos (PNUD, IDEA y NIMD 2013, 51). 15 Eso quedó consignado en el inciso 4 del Artículo 1, Principios de organización y funcionamiento. 16 Dicho artículo estableció que “Las listas donde se elijan 5 o más curules para corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta —exceptuando su resultado— deberán conformarse por mínimo un 30% de uno de los dos géneros”. 27

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que, a pesar de limitar la autonomía de los partidos, lo hacía persiguiendo una “finalidad importante”. En esta misma línea, también en 2011 se concretó la creación de la Comisión Legal para la Equidad de la Mujer en el Congreso de la República por medio de la Ley 1434 de 2011 y se creó la Alta Consejería para la Equidad de la Mujer (luego Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer), encargada de desarrollar una política de equidad de género —por medio del Plan Nacional de Desarrollo 20102014 (Batlle y Barrios 2014, 152). De todas formas, a catorce años de la incorporación de la primera cuota de género en la legislación colombiana, la llegada de mujeres a puestos de toma de decisión en el ámbito público, y concretamente su capacidad de ganar elecciones, continúa siendo mucho menor que la de los hombres. El Informe Parlamentario Mundial que ubica a los países en diferentes rangos según el porcentaje de mujeres en sus Congresos, para 2012 posiciona a Colombia en el rango entre el 10 y el 18%, y si bien prevalece sobre países de la región que se ubican entre el 0 y el 10% como Brasil, es ampliamente superado por otros casos como los de Ecuador, Bolivia o Argentina, que se ubican en el rango del 27-54% de presencia de mujeres en sus parlamentos.17 b. Sistema electoral, reformas y cuota legal de género en Colombia Las elecciones legislativas en Colombia se celebran el segundo domingo de marzo cada cuatro años, esto es, alrededor de dos meses antes de las elecciones presidenciales y aproximadamente un año y medio antes de las elecciones subnacionales, que tienen lugar a finales de octubre. El Congreso se encuentra conformado por dos Cámaras, la alta es el Senado y la baja, la Cámara de Representantes. La primera está, en la actualidad, conformada por 100 escaños electos en una única circunscripción electoral nacional y otra circunscripción especial para indígenas, de dos escaños. En el caso de la Cámara de Representantes, compuesta por 167 escaños, la elección se realiza en el marco de los 32 departamentos que componen el país, más el distrito capital y el de colombianos en el exterior. Además existen dos circunscripciones étnicas especiales.18 Desde 1991 el sistema electoral colombiano ha atravesado modificaciones sustanciales que han tocado el corazón de su diseño y en ese sentido han afectado la configuración de la competencia electoral y el sistema de partidos. 17 Cabe destacar que el aumento en la llegada de mujeres al Congreso ubicaría a Colombia en el siguiente puesto del ranking, en una medición que tuviera en cuenta la legislatura de 2014-2018. 18 A lo largo de este trabajo no se tomarán en cuenta las circunscripciones especiales ni la de colombianos en el exterior, es decir, que se tomarán como base sólo los 161 escaños de las circunscripciones territoriales. 28

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Concretamente, la reforma de 2003 introdujo la exigencia de que los partidos presentaran listas únicas, cambió la fórmula Hare a la D᾽Hondt, estableció un umbral del 2% y prohibió la doble militancia, entre sus disposiciones más relevantes, y la de 2009 continuó transitando un camino similar.19 Así, esta reforma introdujo la figura de la silla vacía, incrementó el umbral al 3% a partir de 2014, fortaleció aspectos relacionados con la prohibición de la doble militancia e introdujo los anticipos de dinero a las campañas en el marco de un sistema de financiamiento mixto. En ese sentido, sentó las bases para que, a partir del principio de equidad de género, la ley estatutaria que la reglamentaría (1475 de 2011) estableciera una cuota de género del 30% para la conformación de las listas. Los partidos y diferentes organizaciones políticas tienen la opción de presentar sus listas con una estructura cerrada o abierta y pueden utilizar un tipo de lista para el Senado y otra para la Cámara, así como variar en los diferentes distritos que conforman esta última. En el caso de la lista abierta, el elector puede escoger votar por el partido “en plancha” o hacerlo por un candidato en específico, el cual recibiría individualmente estos votos que le permitirán subir o bajar respecto al lugar que ocupaba en la lista. Este tipo de lista se conoce en el país como voto preferente. La magnitud de los distritos para las elecciones legislativas varía ampliamente. Así, para el Senado —electo casi en su totalidad en una circunscripción única nacional— la magnitud es de 100 y para la Cámara el tamaño de los distritos territoriales varía entre 2 y 18. La asignación de los escaños se realiza a través de la fórmula de representación proporcional D᾽Hondt y existe un umbral electoral para acceder a la repartición que, desde 2014, se ubica en el 3%. En ese sentido, si una organización no logra alcanzar ese porcentaje en una cámara pero sí en la otra, puede conservar su personería jurídica, a pesar de no haber logrado asientos en una de ellas. Como se explicó anteriormente, en Colombia la Ley de Cuotas incorporó un piso mínimo del 30% que debe operar sólo en los distritos en los que se encuentren en juego cinco escaños o más, y no contempla el mandato de posición. El promedio del tamaño de los distritos es mediano, con una mayoría de los distritos electorales que no supera los cuatro escaños. Como sostiene Bernal, “en circunscripciones pequeñas […], [los partidos] siempre van a preferir un candidato ‘seguro’, que, en nuestras condiciones históricas y culturales, por lo general es un varón” (2011, 95).

19 La fórmula D’Hondt está diseñada para premiar con una mayor cantidad de escaños a los partidos que obtengan votaciones más altas, mientras que la Hare es una fórmula que presenta mayor neutralidad (Lijphart 1990; Rodríguez Raga y Botero 2006). 29

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Como existe la posibilidad de utilizar tanto lista cerrada como voto preferente, el resultado de la implementación de la medida puede variar ostensiblemente, teniendo en cuenta que, según han mostrado numerosos estudios, este tipo de acción afirmativa es más efectiva en el marco de listas cerradas y con mandato de posición (Htun y Jones 2002; Tula 2015).20 c. Mujeres candidatas, mujeres legisladoras Sin lugar a dudas, la competencia electoral en Colombia ha ido cambiando y el éxito de nuevas organizaciones políticas así como el de más mujeres que logran entrar a las listas es uno de los síntomas más visibles de este cambio. Desde las elecciones de 1990 la proporción de mujeres incluidas en las listas de los partidos para la Cámara de Representantes ha ido en constante aumento y su éxito en las contiendas también. Gráfico 1. Mujeres inscritas en listas electorales a la Cámara de Representantes (1990-2014) 35 31,7

30 25 20 15

14,8

15,8

14,1

11,4

7,8

7,5

0 1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

20 Aunque en realidad aquí lo importante es saber qué puestos ocupan las mujeres en la lista, sea esta cerrada o abierta, porque si la lista es cerrada pero no existe la exigencia del mandato de posición, los partidos pueden ubicar a las mujeres en renglones en los que sea poco probable que obtengan un escaño y esto sería incluso más perjudicial para la elección de mujeres que la lista abierta, donde tienen la posibilidad de subir en el orden de preferencias según la votación individual que obtengan. 30

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El gráfico 1 evidencia que sólo en 2010 se dio una ligera caída en los valores, que luego fue superada por la cantidad de mujeres que compitió en 2014, ya con la Ley de Cuotas en funcionamiento. Como se verá más adelante, este 32% que se registra para 2014 sufre variaciones dependiendo del partido que se observe, pero en ningún caso supera el 45%. Al tener una mirada histórica respecto a la inclusión de las mujeres en las listas es innegable que el aumento ha sido dramático, pasando de un escaso 7,85% en 1990 a un 32% catorce años y siete elecciones después. Gráfico 2. Mujeres electas en el Congreso colombiano (2002-2014) 25% 21%

20%

18%

17%

15%

13% 11%

10%

12%

12% 10%

5% 0% 2002

2006 Senado

2010

2014

Cámara de Representantes

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Así como ha aumentado la proporción de mujeres incluidas en las listas para las elecciones legislativas, como se observa en el gráfico 2, desde 2006 también ha habido un aumento continuo en la proporción de mujeres que llegan al legislativo colombiano, tanto en la Cámara alta como en la baja. No obstante y como era de esperar, este crecimiento no presenta los mismos niveles que en el caso de mujeres inscritas, siendo mucho más moderado respecto a las electas. En promedio para ambas cámaras, el aumento más significativo tuvo lugar en las elecciones de 2014. Sin embargo, en el caso de la Cámara de Representantes, las elecciones de 2010 supusieron un crecimiento del 5% en la llegada de mujeres a ocupar escaños, siendo el momento de mayor crecimiento al tomar esa Cámara por separado. Para el caso del Senado, las elecciones de 2014 presentaron el aumento más importante, alrededor del 6% respecto a 2010. De todas maneras, cabe destacar el aumento en la cantidad de mujeres inscritas en las listas a la Cámara de Representantes, como se aprecia en el gráfico 2.

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Al tomar en cuenta las etiquetas partidistas con las que las mujeres llegan al legislativo nacional, se puede observar el cambio en el éxito de los partidos políticos a la hora de ubicar mujeres en el Congreso. En el Senado de la República, en 2002, diez mujeres fueron elegidas, de las cuales seis lo hicieron bajo las etiquetas de uno de los dos partidos tradicionales, tres por partidos nuevos (como el Movimiento Independiente de Renovación Absoluta [MIRA] y Cambio Radical [CR]) y una fue candidata de coalición (Batlle y Barrios 2014, 159). En 2006 hubo doce mujeres escogidas como senadoras, de las cuales diez pertenecían a un partido nuevo (Partido Social de Unidad Nacional [PSUN], CR, Polo Democrático Alternativo [PDA] y MIRA) y dos eran de un partido tradicional (Partido Liberal Colombiano [PLC]). Ahora bien, en las elecciones de 2010, de las 17 senadoras escogidas, siete compitieron por alguno de los dos partidos tradicionales, mientras que diez lo hicieron en las listas de partidos nuevos (PSUN, CR, PDA, Partido Alianza Verde [PAV], MIRA y Partido de Integración Nacional [PIN]) (Batlle y Barrios 2014, 159).

3. Las elecciones de 2014 y la inauguración de la cuota de género para el Legislativo nacional a. El contexto de las elecciones legislativas de 2014 En gran medida, las elecciones de 2014 supusieron una continuidad respecto a los resultados, los temas y los actores que habían caracterizado a las de la década del 2000. Sin embargo, tres aspectos condicionaron el desarrollo de las campañas legislativa y presidencial (Dabène y Batlle 2015, 106). Primero, el alto nivel de movilización social que tuvo lugar en 2013, como resultado del paro nacional agrario, que afectó negativamente la imagen del presidente de turno y candidato a la reelección, Juan Manuel Santos (2010-2018), al punto de llevarlo a perder la primera vuelta electoral. Segundo, el desarrollo de los diálogos de paz entre el gobierno y la guerrilla de las FARC inaugurados en septiembre de 2012 y que se esperaba que, para el momento de los comicios estuvieran llegando a su final o al menos considerablemente más avanzados —según el mismo Gobierno había prometido— y tercero, la decisión del ex presidente Álvaro Uribe (2002-2010) de crear un partido político que le permitiera competir en las elecciones legislativas y presentar un candidato de su cercanía a las presidenciales. En ese sentido y como en otros comicios nacionales —aunque con mayor intensidad—, el tema de los diálogos de paz fue central en la campaña. Este se convirtió en el eje a partir del cual los dos principales candidatos presidenciales, junto con sus listas al Congreso, estructuraron sus discursos y pusieron en evidencia los altos niveles de polarización existentes, que se tradujeron en resultados 32

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muy apretados tanto en la primera como en la segunda vuelta presidencial. Las elecciones legislativas se celebraron dos meses antes que las presidenciales, muy afectadas por estas últimas. Sin embargo, con relación a los actores y resultados, las legislativas de 2014 fueron, en términos generales, unas elecciones previsibles, cuyos resultados no variaron mucho respecto a los actores que protagonizaron las de 2010, salvo por el éxito del Centro Democrático (CD) (Dabène y Batlle 2015). Para las presidenciales compitieron cinco candidatos, destacando la performance del presidente en ejercicio, quien buscaba la reelección, y del candidato Oscar Iván Zuluaga, quien se presentó bajo la etiqueta de un nuevo partido político creado en torno a la figura del ex presidente Uribe, el CD. Santos compitió con una coalición de partidos en la que se encontraba el Partido Social de Unidad Nacional —su partido—, el Partido Liberal y Cambio Radical —partido del candidato a vicepresidente En la tabla 1 se puede observar el modo en que se estructuraron, en términos de listas y candidatos, los principales partidos políticos que obtuvieron representación en el Congreso. Entre los cinco candidatos a la presidencia dos fueron mujeres, quienes recogieron el 30% de los votos. Sin embargo destaca que sólo una de las listas al Senado estuvo encabezada por una mujer —la del partido MIRA— y que esta no obtuvo representación en dicha Cámara, aunque no perdió su personería jurídica por lograr asiento en la Cámara de Representantes. Tabla 1. Candidaturas y votos obtenidos por los partidos políticos. Elecciones 201421 Primer Escaños Escaños Tipo Candidato % de % de Nombre del candidato/a alcanzados, alcanzados, de lista, a la votos, votos, partido en la lista, Senado Cámara Senado presidencia vuelta 1 vuelta 2 Senado (% de votos) (% de votos) Cambio RaAbierta dical

Carlos Fernando Galán

Juan Manuel Santos

9 (6,96%)

16 (7,74%)

Centro De20 Cerrada Álvaro Uribe mocrático (14,29%)

19 (9,47%)

Movimiento IndepenGloria Stella diente de Cerrada Díaz Renovación Absoluta

0 (2,28%)

3 (2,87%)

Opción CiuÁngel Alirio dadana Abierta Moreno

5 (3,68%)

6 (3,26%)

25,72% 50,98%

Óscar Iván 29,28% 44,98% Zuluaga

21 Se incluyen los partidos más relevantes. 33

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Partido Alianza Verde

Abierta

Antonio Navarro Wolff

5 (3,94%)

6 (3,35%)

Enrique Peñalosa

8,27%

Partido Conservador Abierta Colombiano

Roberto Gerlein

18 (13,58%)

27 (13,17%)

Martha Lucía Ramírez

15,52%

Partido Liberal Abierta Colombiano

Horacio Serpa

17 (12,22%)

39 (14,13%)

Juan Manuel Santos

25,72% 50,98%

Jimmy Chamorro

21 (15,58%)

37 (16,05%)

Juan Manuel Santos

25,72% 50,98%

Jorge Enrique Robledo

5 (3,78%)

3 (2,89%)

Partido Social de Unidad Nacional

Abierta

Polo Democrático Abierta Alternativo

Clara López 15,21%

Fuente: elaboración propia con base en Dabène y Batlle (2015, 115).

Así como estos partidos fueron los protagonistas de las elecciones presidenciales, también fueron los que más escaños alcanzaron en el Congreso, como un vaticinio de lo que serían las elecciones presidenciales posteriores. Como se puede ver en el gráfico 3, entre los ocho partidos que lograron un asiento en el Senado, el PSUN, partido de gobierno, fue el ganador con 21 escaños, seguido por el CD con 20 y el Partido Conservador Colombiano (PCC) con 18. Por su parte, los otros integrantes de la coalición gubernamental, el PLC y CR, alcanzaron 17 y 9 escaños respectivamente. Esto dejó a la coalición de la Unidad Nacional con 47 escaños, menos de la mitad del total del Senado. Gráfico 3. Conformación partidaria del Senado electo en 2014 5

20 18

PSUN

PCC

PLC

PDA

Fuente: Dabène y Batlle (2015). 34

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Como lo muestra el gráfico 4, en la Cámara de Representantes logró representación una mayor cantidad de etiquetas, concretamente más de diez organizaciones políticas. En este caso, fue el PLC el que alcanzó la mayor cantidad de asientos, con 39, seguido por el PSUN, con 37, frente a 27 del PCC y sólo a 19 del CD. Entonces, entre el PLC, CR y el PSUN, la coalición de gobierno sumó un total de 92 representantes a la Cámara. Gráfico 4. Conformación partidaria de la Cámara de Representantes electa en 2014 6

3 3

10 37

19 39

PSUN

PLC

PCC

PDA

MIRA

Otros

Fuente: Dabène y Batlle (2015).

b. La presencia de mujeres en las listas al Congreso de la República Como se planteó anteriormente, la Ley de cuota de género para cargos de elección popular que se encuentra vigente desde 2011 establece que se debe incluir al menos un 30% de los dos géneros en las listas de candidatos para cuerpos colegiados en aquellos distritos en los que se encuentren en juego al menos cinco escaños. En ese sentido, no se hace mención a la existencia de un mandato de posición, es decir, un lugar preestablecido en el que el 30%, en este caso las mujeres, debería ubicarse como ocurre en países como Argentina desde 1991, Bolivia desde 1997, México desde 1996, Ecuador desde 2000 y Perú desde 2000 entre otros (Tula 2015, 16-17).22 Asimismo, presenta una aplicación diferenciada a lo largo del territorio, ya que rige solamente para 14 distritos de los 33 en los que se encuentra dividido el país (incluido el Distrito de Bogotá). En 19 circunscripciones las mujeres no cuentan con la posibilidad que brinda este tipo de legislación para participar en política electoral. Cabe anotar, además, que históricamente en estos

22 Algunos de estos países (como Ecuador y Perú) habían adoptado una ley de cuota de género años antes, pero esta no había alcanzado aún el porcentaje del 30% con mandato de posición. Se tiene en cuenta la fecha en la que se configuró este escenario para todos los casos. 35

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departamentos ha habido una subrepresentación de las mujeres, como evidencian los resultados de las elecciones de 2002, 2006, 2010 y 2014.23 A diferencia de lo sucedido en las primeras elecciones en las que se implementó la cuota —las subnacionales de 2011—, en estas elecciones legislativas los partidos políticos tenían claridad sobre la medida y su funcionamiento hacía casi tres años antes. Dicha situación suponía que las organizaciones políticas llegarían con lecciones aprendidas al momento de confeccionar sus listas, haciendo menos traumática la necesidad de incorporar un 30% de mujeres, principalmente porque en los años que habían transcurrido desde la aprobación de la cuota legal de género, el tema de la inclusión debería haber estado en sus agendas —en términos de estructura partidista y electorales— según lo planteaba la normatividad vigente. Así, ninguna lista fue rechazada por la organización electoral por no contar con la proporción de mujeres exigida e incluso algunos partidos políticos superaron el piso del 30%, alcanzando cifras cercanas y superiores al 40%. Para el Senado la proporción de mujeres en las listas pasó de 19,17% en 2010 a 33,83% en 2014 y para Cámara de Representantes de 21 a 33% (Acostamadiedo y Cárdenas 2014). Como se puede observar en el gráfico 5, este es el caso del MIRA —un partido pequeño de extracción cristiana que no logró superar el umbral para entrar al Senado pero sí colocó candidatos en la Cámara Baja— y el del CD, que superó en un 10% la exigencia y optó por la utilización de la lista cerrada en el Senado y los diferentes distritos electorales en Cámara de Representantes. El partido que incluyó un porcentaje mayor de mujeres en su lista al Senado fue el MIRA seguido por el CD. Para la Cámara de Representantes también fue el MIRA el partido que incluyó un mayor porcentaje en sus listas, en este caso seguido por la Alianza Social Independiente (ASI). Además, el MIRA utilizó la lista cerrada y lo que en Colombia se denomina lista cremallera, es decir que organizó a sus candidatos alternando ambos géneros. Salvo el caso del MIRA, cuya lista —al igual que en 2010— fue encabezada por una mujer, los primeros renglones de las listas de los partidos fueron, en general, ocupados en su mayoría por hombres. Por consiguiente, como lo ilustra el gráfico 6, en este tipo de elecciones persiste un desequilibrio de género en cuanto a la ubicación de mujeres en las listas, si se tiene en cuenta que su primer renglón suele ser deseado por los candidatos en tanto les otorga una visibilidad que puede redundar en un mayor éxito electoral.24 23 Estos departamentos suelen encontrarse lejos de la capital y a menudo son los que más ha golpeado la violencia propia del conflicto armado interno, situación que, de alguna manera, esta ley de cuota de género diferenciada en el territorio no logra mitigar, sino acentuar. 24 La relevancia del primer puesto en la lista, aun cuando el partido opta por la lista abierta, radica en el prestigio que implica esta posición. Se asume que quien lo ocupa es un líder del partido 36

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Gráfico 5. Porcentaje de mujeres inscritas en las listas para las legislativas 2014 por partido25 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

MIRA

ASI

PSUN

Senado

PCC

PDA

PLC

Cámara de Rep

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Gráfico 6. Porcentaje de listas encabezadas por hombres y mujeres en las elecciones legislativas 2014 100% 90% 80%

23%

22%

17%

78%

83%

60%

100%

50% 40% 30%

15%

19%

28%

43%

70%

13%

77%

72%

57%

20%

96%

88%

100% 81%

85%

40%

10% 0%

OL RA MI 0%C 10

I AS

Hombre encabeza lista

C PC

C PL

UN PS

A PD

Mujer encabeza lista

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

que cuenta con un apoyo electoral mayor que el de sus colegas y que es capaz de “arrastrar” al resto de sus compañeros de lista, justamente debido a este caudal electoral. Esto se puede constatar con la pelea que surgió entre los actuales senadores Horacio Serpa y Juan Manuel Galán sobre quién ocuparía el primer lugar en la lista del Partido Liberal. 25 Como a lo largo de todo el artículo, aquí se incluyen las organizaciones que presentan listas en los diferentes departamentos del país, sin tener en cuenta las circunscripciones especiales ni la de colombianos en el exterior. Asimismo, se excluye el movimiento Por un Huila Mejor que sólo presentó lista en ese departamento. 37

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Esta situación permite reflexionar sobre otro de los aspectos centrales a la hora de analizar el diseño de las leyes de cuotas: el mandato de posición. La inclusión de esta disposición contribuye a la efectividad de la cuota (Archenti y Tula 2008; Htun y Jones 2002; Krook 2009). Como se planteó anteriormente, la Ley de Cuotas colombiana no hace mención alguna a este elemento y deja en manos de los partidos políticos la decisión respecto al orden de sus candidatos en las listas electorales, lo cual resulta, como se puede observar, en un predominio cuantitativo y de visibilidad de los hombres, con campañas protagonizadas en gran medida por candidatos hombres que continúan reproduciendo la noción de que el poder se encuentra en manos de ese género. c. Elecciones a la Cámara de Representantes 2014: primera aplicación de la cuota en comicios nacionales Al llegar a las elecciones de 2014, de los 33 distritos en los que se encuentra dividido electoralmente el país, sólo cinco habían escogido a mujeres para la Cámara de Representantes de manera sostenida en el tiempo —de elección en elección—, mientras que trece habían elegido a una mujer en alguna de las elecciones (2002, 2006 o 2010) y los catorce faltantes no habían tenido a ninguna mujer como representante para estos periodos. Como se observa en el tabla 2, hasta las elecciones de 2010 no se habían elegido mujeres en los siguientes departamentos —con una magnitud de distrito pequeña o media. Se trata de Amazonas (2) Boyacá (6), Caquetá (2), Casanare (2), Cesar (4), Chocó (2), Guaviare (2), La Guajira (2), Norte de Santander (5), Putumayo (2), Risaralda (4), Vaupés (2) y Vichada (2). De los nombrados, solamente Boyacá y Norte de Santander cuentan con al menos cinco asientos, lo que hace que en esos territorios funcione la cuota, a partir de 2014, mientras que en los otros no. Tabla 2. Mujeres electas por departamento en Cámara de Representantes 2002, 2006, 2010, 2014

2002

2006

2010

2014

Antioquia

Arauca

Atlántico

Bogotá

Bolívar

Boyacá

Caldas

Mujeres en el Congreso colombiano Margarita Batlle

Cauca

Córdoba

Cundinamarca

Guainía

Huila

Magdalena

Meta

Nariño

Putumayo

Quindío

San Andrés

Santander

Sucre

Tolima

Valle

Vichada

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Con el fin de explorar cuáles son los factores que condicionan o afectan el desempeño electoral de las mujeres en las elecciones legislativas, a partir del caso de las elecciones de 2014, se tienen en cuenta cuatro aspectos relacionados con las características del sistema electoral y la utilización estratégica que partidos y candidatos hacen de estos elementos: i) el tipo de lista presentada por el partido (cerrada o abierta), ii) la posición relativa de la primera candidata en el número total de la lista, iii) la magnitud del distrito electoral, estrechamente vinculada con la existencia o no de Ley de Cuotas para el departamento determinado y iv) el tipo de partido (tradicional o no tradicional) por el que se presenta la lista.26 Primero, respecto al tipo de lista que utilizan los partidos políticos para presentarse a la elección y teniendo en cuenta que el sistema electoral permite la utilización de la lista cerrada o la lista abierta, es de destacar que prácticamente la totalidad de las listas presentadas se encuentran en la segunda modalidad. Esto significa que la mayoría de los partidos —sus líderes y/o candidatos— consideraron que la lista abierta contribuiría al triunfo de sus candidaturas aunque, como 26 Se consideran partidos tradicionales el PLC y el PCC, mientras que los restantes son tomados como nuevos o no tradicionales. 39

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sostiene la literatura, es un elemento poco propicio para el éxito de candidatas al Congreso (Htun y Jones 2002; Krook 2009; Tula 2015). En total, para las elecciones legislativas de 2014 a la Cámara baja se presentaron 265 listas en los 32 departamentos y en Bogotá.27 Las listas abiertas representaron casi un 85% del total o, en valores absolutos, 224 listas. Además sólo en dos partidos políticos se concentró cerca del 60% de las listas cerradas del total nacional, en el MIRA y el CD. El CD es el partido con mayor número de listas bajo esta tipología: 16 de sus 25 listas. Para las elecciones al Senado, solamente los mismos dos partidos, el MIRA y el CD, presentaron listas cerradas.28 De las 42 listas cerradas que se presentaron, fueron cinco los departamentos donde al menos tres partidos lo hicieron. En Bogotá presentaron lista cerrada el Movimiento 100% Colombia, CR y CD, que ubicó a una mujer, María Fernanda Cabal, como primera en la lista. En Casanare también 100% Colombia y el CD presentaron lista cerrada, además del PSUN, todas encabezadas por hombres. En Guainía, lo hicieron la PAV, CR, el PLC y Opción Ciudadana (OC), también con hombres en el primer renglón. En Meta las listas cerradas, todas encabezadas por hombres, las presentaron el CD, la UP y el PDA. En el departamento de Sucre el MIO, 100% Colombia, el CD y la UP presentaron listas cerradas, de las cuales sólo la del CD tuvo a una mujer a la cabeza.29 Finalmente, en términos del éxito de las candidaturas de mujeres presentadas en el marco de las listas cerradas, los partidos que lograron elegir a mujeres en esta modalidad fueron dos. Por un lado el CD en Bogotá y Antioquia y, por otro, el Movimiento 100% Colombia en Sucre.30 Segundo, teniendo en cuenta la ausencia de un mandato de posición en la Ley de Cuotas colombiana y que la gran mayoría de las listas que compitieron en las elecciones fueron abiertas, se analiza la posición relativa de la primera candidata en cada una de las listas, aspecto que se encuentra estrechamente relacionado

27 Los partidos políticos pueden presentar una lista por circunscripción (departamento o distrito) para la Cámara de Representantes y otra para el Senado. Sin embargo, no todos los partidos presentan listas a la Cámara en todas las circunscripciones. Asimismo, pueden escoger presentarse con listas abiertas en algunos departamentos y con cerradas en otros. 28 La lista del CD estaba encabezada por el expresidente Álvaro Uribe Vélez, cuya figura se esperaba que ejerciera un “efecto arrastre” pues en los renglones siguientes se encontraban, en su mayoría, personas poco conocidas y sin ningún tipo de experiencia en política. 29 Es importante recalcar que, salvo el caso de Bogotá, que es el distrito de mayor magnitud del país, los otros cuatro son departamentos de magnitud pequeña donde no opera la cuota de género. 30 Las escasas observaciones para las listas cerradas, teniendo en cuenta que alrededor del 85% de las listas fueron abiertas, impiden elaborar cualquier tipo de conclusión sobre esta variable y su incidencia en el éxito electoral de las mujeres para la Cámara de Representantes en esta elección en particular. 40

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con el tipo de lista utilizada por los partidos.31 La literatura ha demostrado que las leyes de cuotas que no cuentan con mandatos de posición son menos efectivas a la hora de contribuir a que un mayor número de mujeres ocupe un escaño en el Congreso (Archenti y Tula 2008, Jones et.al. 2012, entre otros). Sean estas listas cerradas o abiertas, la presencia de mujeres en los primeros puestos contribuiría a visibilizar sus candidaturas (Tula 2015, 31). Por eso, analizar en qué puestos se encuentran efectivamente esas mujeres candidatas es muy relevante para conocer su situación real dentro de las listas electorales, en términos de sus posibilidades de ser electas así como del compromiso de los partidos con la equidad de género, observando el modo en el que la Ley de Cuotas interactúa con las estrategias partidistas en Colombia. En este sentido, se observa que el porcentaje de mujeres encabezando listas representa un número bajo frente a sus pares hombres.32 A partir de los cálculos realizados, se observa que a mayor número de mujeres electas por lista, menor el valor promedio de su posición relativa en la lista. Esto sugiere que las listas con mayor éxito electoral femenino fueron aquellas en las que las mujeres se encontraban dentro de los primeros puestos de la lista. Para las listas con dos mujeres electas, el valor promedio de la posición relativa de las mujeres es de 0,14 número cercano al 0. Por consiguiente, se concluye que las listas que obtuvieron dos mujeres electas fueron listas que ubicaron a las mujeres dentro del 14% de puestos que encabezaban la lista. De igual forma, para las listas que lograron tener tres mujeres electas, el valor promedio de la posición relativa de las mujeres se reduce a un 0,06. Al calcular el promedio general se obtiene un resultado de 0,59, lo que ilustra que, en promedio, la primera mujer ubicada en las listas partidarias para las elecciones a la Cámara de Representantes 2014-2018 se encuentra relegada a secundar a sus pares masculinos encontrándose, en promedio, en el puesto sexto dentro de listas de diez candidatos. Al observar la tercera variable, magnitud de distrito electoral, se constata que el tamaño promedio de los distritos electorales en Colombia es de 4,87, es decir que el promedio nacional está por debajo de lo que la Ley considera como el corte (5) para que sea obligatoria la cuota de género del 30%. Si se contabilizan 31 Se incluye la posición relativa que ocupa en la lista la primera mujer. Relativa dado que es diferente ocupar la segunda posición en una lista de dos candidatos que en una de 18. Así la posición relativa se calcula dividiendo la posición de la primera mujer sobre la cantidad total de candidatos en la lista. Por ende esta variable toma valores entre 0 y 1 y, dado el caso de que no haya mujeres en la lista, la variable toma el valor de 1. Por consiguiente, entre más cercano a 0 este resultado, más cercana se encuentra la primera mujer al primer lugar de la lista. Mientras que entre más cerca se encuentre este valor a 1, más relegada se encontrará dentro de la lista. 32 Aquí también destacan los casos del MIRA y el CD, que superaron el valor promedio de listas encabezadas por mujeres en los diferentes departamentos del país. 41

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solamente los 33 distritos territoriales —sin considerar las circunscripciones especiales—, la mayoría (19 de ellos) cuenta con una magnitud de entre 2 y 4, 11 entre 5 y 7 y solamente en 3 se encuentran en juego más de siete asientos. En promedio, los 19 distritos de magnitud pequeña han elegido 0,32 mujeres, los 11 considerados medianos comparativamente eligieron 1,18 mujeres y, finalmente, en los tres distritos grandes, ganaron, en promedio, 4 mujeres. Sin embargo, algunos departamentos se escapan de la media registrada. Por ejemplo, en los distritos más grandes como Bogotá se eligieron 7 mujeres —tres más que la media—, mientras que en el Valle del Cauca se eligieron 3 y en Antioquia 2, ambos casos por debajo de la media. Entre los distritos más pequeños se destaca el caso del Huila, donde dos de los cuatro representantes electos fueron mujeres. Teniendo en cuenta que la cuota presenta una aplicación diferenciada a lo largo del territorio (rige solamente para 14 departamentos de los 33 en los que se encuentra dividido el país), de los 19 departamentos donde no aplica la Ley de Cuotas sólo 5 eligieron mujeres, mientras que de los 14 donde sí aplica, 11 las eligieron.33 Como se puede observar en el gráfico 7, los departamentos con Ley de Cuotas marcan una tendencia algo más equitativa en la elección de mujeres, acercándose a la proporción de hombres electos, mientras que en los departamentos donde no aplica la Ley, la diferencia entre mujeres y hombres electos es más pronunciada. Así, mientras que en los departamentos con Ley de Cuotas, del total de los candidatos que alcanzaron un escaño el 23% son mujeres, en los departamentos sin ella esta cifra se encuentra alrededor del 12%. Gráfico 7. Porcentaje de mujeres y hombres electos en departamentos con y sin cuota de género 90%

81%

80%

67%

70% 60% 50% 40%

33%

30%

19%

20% 10% 0%

Hombres electos Deptos sin cuota

Mujeres electas Deptos con cuota

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

33 Cabe anotar, además, que históricamente en estos departamentos ha habido una sub-representación de las mujeres, como evidencian los resultados de las elecciones de 2002, 2006 y 2010. 42

Mujeres en el Congreso colombiano Margarita Batlle

De igual forma, al analizar esta variable desde otro ángulo, se observa que, del total de hombres electos a la Cámara de Representantes, el 33% se elige en los departamentos sin Ley de Cuotas y el 67% en los departamentos con ella. Dicha repartición es muy cercana e incluso superior a la proporción de curules que se encuentran en juego en departamentos con Ley (70%) y sin ella (30%). Se podría constatar, entonces, una normalidad en la elección de hombres sin importar si en el distrito en el que son electos aplica la Ley. Al analizar esta misma variable dentro del grupo de mujeres electas, se observa que en su mayoría provienen de los departamentos con Ley de Cuotas, donde se elige el 81% de las representantes. Esto lleva a confirmar un desbalance electoral de género de acuerdo a la variable de aplicación o no de la Ley de Cuotas. En el mismo sentido que lo plantea la literatura, los distritos medianos o grandes son más proclives a la elección de mujeres en el legislativo (Htun y Jones 2002; Norris 1985; Rule 1987) y en el caso colombiano esta situación se ve potenciada por el hecho de que en este tipo de distritos se aplica la cuota de género mientras que en los pequeños no. Cuarto, la variable tipo de partido de las representantes electas evidencia que los partidos nuevos duplican a los tradicionales en la cantidad de mujeres que logran alcanzar un escaño en sus listas. Al observar el porcentaje promedio por partido político, se puede evidenciar que los partidos tradicionales no superan el 15% de mujeres electas dentro de sus listas con nueve representantes sobre un total de 31.34 De todas maneras, los partidos nuevos presentan un promedio de 20,3% de mujeres electas.35 En algunos partidos la diferencia entre la cantidad de mujeres y hombres electos es altísima, como en el PLC —donde se registra un 20% de hombres electos frente a un 3% de mujeres—, mientras que en otros, como por ejemplo el CD, no lo es tanto y se destaca el caso de la AV, en el que el porcentaje de mujeres superó al de hombres. De los seis representantes electos, cuatro fueron mujeres, dos electas por Bogotá, una por Boyacá y una por Valle del Cauca.

Reflexión final Colombia estrenó la cuota de género para elecciones legislativas en marzo de 2014. A partir de los resultados, se puede constatar que la participación de mujeres en las listas aumentó con respecto a elecciones anteriores. Asimismo, la cantidad de mujeres que alcanzó representación en el Congreso aumentó en casi un

34 Aquí solamente se toman en cuenta las mujeres electas en las 33 circunscripciones, sin considerar colombianos en el exterior o las diferentes circunscripciones especiales. 35 No se tuvo en cuenta el caso del movimiento político Por un Huila Mejor que solamente presentó lista de candidatos en el departamento del Huila. 43

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10%. Específicamente en la Cámara de Representantes, el caso en el que se centra el análisis, se registró un aumento de seis puntos porcentuales respecto al 2010. El punto de partida fue diferente según el partido político, ya que algunos como el MIRA y el CD utilizaron la lista cerrada en Senado así como en muchas circunscripciones de Cámara y ubicaron una mayor cantidad de mujeres entre los diez primeros renglones, mientras que el resto de partidos utilizó la lista abierta. En ese sentido el CD fue el que mayor cantidad de mujeres logró ubicar en el Senado y el segundo en proporción de mujeres electas en Cámara, superado por la AV, con cuatro mujeres sobre un total de seis representantes. Más allá de este caso particular, la mayor cantidad de mujeres en las listas se tradujo en un aumento considerable en la cantidad de mujeres electas, algo diferente a lo que había sucedido en las elecciones subnacionales del 2011, cuando la cuota se implementó por primera vez. Sin embargo, esta situación no tiene lugar de manera homogénea en todo el país. En algunos departamentos las elecciones a Cámara de Representantes evidencian que la situación no ha cambiado ya que siguen sin contar con mujeres electas por su circunscripción, del mismo modo que para las elecciones de 2002, 2006 y 2010. Primero, los partidos políticos utilizan en su gran mayoría el tipo de lista abierta para presentar a sus candidatos, lo cual, sin mandato de posición, jugaría negativamente en las posibilidades de las mujeres que integran las listas si resultan electas. Segundo, se constata que una ubicación más cercana al primer renglón de la lista aumentaría las posibilidades de las mujeres de ser electas. Sin embargo, las mujeres se encuentran lejos de los primeros renglones de las listas de los partidos en los diferentes departamentos y prácticamente ausentes del puesto de cabeza de lista. Tercero, como era de esperarse, los distritos electorales más grandes son aquellos en los que una mayor cantidad de mujeres resultó electa. Esto es de suma importancia si consideramos que de la mayoría de los distritos en los que se elige la Cámara de Representantes, 19 tienen una magnitud pequeña, de entre 2 y 4. En ese sentido, en las circunscripciones en las que la cuota de género es obligatoria —que también son los distritos más grandes— la cantidad de mujeres electas llega a ser casi el doble que en las circunscripciones en las que no hay cuota. Esto cobra una altísima relevancia si se tiene en cuenta que más de la mitad de los distritos en los que se encuentra dividido el país electoralmente no alcanza los cinco escaños, razón por la cual no deben implementar la cuota. Finalmente, en promedio, los partidos tradicionales no han logrado que más del 15% de las mujeres que integraban sus listas fueran electas. El promedio para los partidos considerados nuevos es del 20%, lo cual no evidencia una gran diferencia entre un tipo de organización y otro. 44

Mujeres en el Congreso colombiano Margarita Batlle

La cuota en Colombia es del 30%, no cuenta con mandato de posición, aplica en menos de la mitad de las circunscripciones en el caso de Cámara de Representantes y convive con un sistema en el que prima la utilización de la lista abierta. Teniendo en cuenta además que sólo ha sido implementada en una elección, el aumento de mujeres inscritas en las listas y, sobre todo, electas en el Legislativo nacional, no deja de ser una buena noticia. Sin embargo, mucha de la evidencia empírica recogida en este trabajo demuestra que todavía queda mucho por ajustar en términos de ingeniería institucional y que, por supuesto, con esta Ley de Cuotas no basta. De todos modos, analizar los resultados de estas primeras elecciones con cuota de género permite profundizar en el conocimiento de las dinámicas que caracterizan la competencia electoral en términos de representación de las mujeres en el país y continuar en el camino de la reflexión sobre el diseño institucional más proclive para mantener el aumento sostenido de mujeres en el Legislativo nacional. Al comenzar el segundo mandato del presidente Santos, en 2014, se realizó una reforma constitucional que, animada por la intención de acabar con la reelección presidencial inmediata, busca realizar cambios en otras ramas del poder público (como la de la justicia) y aspectos del sistema electoral (eliminación de la posibilidad de utilizar la lista abierta, una nueva ley de cuotas, entre otras). En el marco de la misma fueron incluidos los principios de paridad, alternancia y universalidad. Queda esperar que dicha reforma supere el control de constitucionalidad y ver en qué medidas concretas se traducen esos principios. Si Colombia quiere recuperar el tiempo perdido y continuar el camino hacia una mayor inclusión de las mujeres en el ámbito público se debe tomar el ejemplo de países vecinos en los que temas como la paridad en las listas ya son moneda corriente.

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Margarita Batlle es licenciada en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires (Argentina), máster en Estudios Latinoamericanos y doctora en Ciencia Política por la Universidad de Salamanca (España). Es investigadora postdoctoral de la Pontificia Universidad Católica de Chile/ CONICYT-FONDECYT. Entre sus líneas de investigación se encuentran los partidos políticos, las elecciones, la política subnacional y la representación política de las mujeres en América Latina. Dentro de sus últimas publicaciones se 48

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encuentran los capítulos “Partidos políticos y participación de las mujeres en Colombia: ¿hacia estructuras más inclusivas?”, en Reformas a las organizaciones de partidos en América Latina (1978-2015), editado por Flavia Freidenberg y Betilde Muñoz-Pogossian, 2016; y “Elecciones 2014 en Colombia: polarización, abstención y agenda de paz” (junto con Olivier Dabène), en Cambio Político, desafección y elecciones en América Latina, editado por Rosa Conde e Isabel Wences, 2015.

mabatll@uc.cl

Selección centralizada de candidatos del Partido de la Revolución Democrática a gobernadores en México (2000-2015) Gustavo Martínez Valdes Universidad Nacional Autónoma de México DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint89.2017.02 RECIBIDO: 07 de julio de 2015 APROBADO: 26 de enero de 2016 MODIFICADO: 11 de marzo de 2016

RESUMEN: El presente artículo tiene por objetivo analizar los procesos de selección de

candidatos del Partido de la Revolución Democrática (PRD) para los cargos de gobernadores estatales en México entre el año 2000 y 2015, a través de datos hemerográficos analizados a partir del eje de inclusión (Rahat 2001). Se identificó una tendencia donde las dirigencias nacionales designaron directamente a los candidatos a gobernadores, además de postular a una gran cantidad de candidatos “externos”. Esto fue una estrategia electoral del partido para contrarrestar la heterogeneidad organizativa de su estructura a nivel estatal, pero no fue del todo eficiente en términos electorales. partido de izquierda • gobernadores • selección de candidatos • eje de inclusión • precandidatos • PRD (autor) PALABRAS CLAVE:

H El presente artículo es parte de una investigación financiada por el programa UNAMDGAPA-PAPIIT clave IA302616, titulado “Determinantes de la selección de candidatos a gobernadores en México, 2000-2016. Estudio comparado de los procesos de selección de candidatos dentro del PAN, PRI y PRD”. 51

Colomb. int. 89 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Enero-marzo 2017 • pp. 51-79 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint89.2017.02

Centralized Selection of Democratic Revolution Party Gubernatorial Candidates in Mexico (2000-2015) The objective of this article is to study the processes for selecting Democratic Revolution Party (PRD) candidates for state governorships in Mexico between the year 2000 and 2015, in the light of hemerographic data analyzed on the basis of the “inclusion axis” (Rahat 2001). The results identified a tendency of the national leadership to designate gubernatorial candidates directly, as well as to nominate a large number of “outside” candidates. This was an electoral strategy that was designed by the party to counter the organizational heterogeneity of its structure at the state level, but which was not very efficient in electoral terms. ABSTRACT:

leftist party • governors • candidate selection • inclusion axis • precandidates • PRD (author) KEYWORDS:

Seleção centralizada de candidatos do Partido da Revolução Democrática a governadores no México (2000-2015) Este artigo tem como objetivo analisar os processos de seleção de candidatos do Partido da Revolução Democrática (PRD) para os cargos de governadores no México entre 2000 e 2015, por meio de dados hemerográficos analisados a partir do eixo de inclusão (Rahat 2001). Identificou-se uma tendência na qual as lideranças nacionais designaram diretamente os candidatos a governadores, além de apresentarem uma grande quantidade de candidatos “externos”. Isso foi uma estratégia eleitoral do partido para neutralizar a heterogeneidade organizativa de sua estrutura no âmbito estatal, mas não foi totalmente eficiente em termos eleitorais. RESUMO:

partido de esquerda • gobernadores • seleção de candidatos • eixo de incluso • pré-candidatos • PRD (autor) PALAVRAS-CHAVE:

Introducción Los gobernadores son actores muy relevantes para el sistema político mexicano federal, pues tienen acceso a importantes recursos políticos en el interior de sus estados, además de no estar sometidos a mecanismos de rendición de cuentas eficientes. Por ello se convirtieron en liderazgos decisivamente importantes a nivel subnacional en las últimas dos décadas (Hernández 2003 y 2008). En el artículo se revisan los procesos de selección de candidatos a gobernadores del Partido de la Revolución Democrática (PRD) —principal partido de izquierda en México— con el fin de identificar el comportamiento, las metas y los objetivos políticos del partido a nivel estadual.1 El PRD ha accedido al ejercicio de varios gobiernos estatales, con lo que pasó de ser un partido opositor a uno gobernante (Reveles 2004a) e interesado en las competencias electorales. Sin embargo, hasta el momento es poco clara la manera como al interior del partido se resuelven sus decisiones para hacer frente a los comicios. Wuhs (2008, 55) identificó que el PRD ha experimentado un proceso de apertura “radical” de sus reglas internas sobre los métodos para seleccionar a sus candidatos. No obstante, poco se sabe sobre si esta “estructura formal” (Duverger 2002) tiene correspondencia con el comportamiento real. Por otro lado, Freidenberg (2010) planteó que los partidos políticos en México han tendido a centralizar la selección de sus candidatos a diputados como una estrategia para mejorar su rendimiento electoral y, a su vez, disminuir la confrontación entre sus políticos a nivel local. Pero no es claro el nivel en que la tendencia centralizadora de la nominación de abanderados ha impactado en el rendimiento electoral de los partidos a nivel nacional. El presente artículo argumenta que la selección de los candidatos “perredistas” a gobernadores fue una estrategia utilizada principalmente por la cúpula central del partido para mejorar la participación electoral, pero no fortaleció su rendimiento a nivel estatal. Para comprobar lo anterior se revisaron los procesos de selección de candidatos a gobernadores entre el año 2000 y 2015, además de observar sus resultados electorales. El documento está estructurado en cuatro apartados. Primero, se aborda el marco analítico basado en el criterio de inclusividad en los procesos internos de selección. En el segundo apartado se revisan los cambios en las reglas estatutarias del PRD para nominar a sus candidatos a gobernadores hasta las 1 México se organiza como un estado federal, donde el ejercicio de gobierno se divide en tres órdenes: el municipal, el estatal y el federal. El presente análisis se centra en el nivel intermedio o estatal, en el que la función del ejecutivo la desempeñan los gobernadores. 53

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modificaciones estatutarias de 2011. En un tercer momento se identifican los procesos de selección de candidatos a gobernadores del PRD entre los años de 2000 y 2015. Por último, se evalúan los resultados de los procesos de selección de candidatos respecto de la distribución del voto por el partido en elecciones estatales, con el fin de establecer las principales tendencias del comportamiento interno del PRD para, posteriormente, reflexionar sobre los aspectos de la democracia interna, profesionalización y metas del partido en el nivel subnacional.

1. El eje de la inclusión en los procesos de selección de candidatos En condiciones de competencia democrática, la importancia de las candidaturas radica en las expectativas que generan pues los nominados se convierten en los representantes de su partido ante el electorado y de ellos depende, en muchos casos, el éxito o la derrota electoral, así como el ejercicio del gobierno o el liderazgo de la oposición (Freidenberg 2002, 2003, 2005a y 2005b; Schattschneider 1964). Además de esto, en el proceso de selección se disputan “recursos de poder claves dentro de la organización” (Kirchheimer 1980, 344), lo que puede generar conflictos internos (Billie 2001; Hazan 2009; Gallagher 1988a; Rahat 2001; Ware 2004). En el estudio de estos momentos intrapartidistas se ha prestado atención a los factores políticos que los afectan (Gallagher 1988b) así como otros de corte institucional (Norris 1997), además de considerar los perfiles de los candidatos nominados y sus implicaciones políticas en los gobiernos y en la representación (Siavelis 2008), y en el interior de los partidos políticos (Billie 2001; Colomer 2002; Katz 2001). Para el caso mexicano se han revisado los perfiles de los candidatos a cargos de gobernadores (Langston 1997 y 2000), para presidente de la república (Freidenberg y Alarcón 2007b), y para legisladores federales (Langston 2003). El presente escrito aborda los métodos de selección partidista desde la propuesta del eje de inclusión (Hazan 2009; Rahat 2001).2 Este enfoque gira en 2 El eje de inclusión fue presentado por Rahat y Hazan (2001) como un criterio para evaluar algunas dimensiones sobre el funcionamiento en el interior de las organizaciones partidistas. Posteriormente este criterio analítico fue retomado desde una perspectiva de estudio más amplia centrada en la democracia en el interior de los partidos políticos. Dichos estudios se preocuparon por definir a los principales sujetos (militantes, ciudadanos o dirigentes y élites partidistas) de la democracia intrapartidista y su participación en distintos procesos de toma de decisión organizativa (Hazan 2010). El desarrollo del interés por la democracia intrapartidista ha avanzado entre diversas discusiones sobre sus criterios de evaluación más pertinentes (Cross y Katz 2013), así como por la manera de medir el fenómeno (Dem Berge et al. 2013). Para ello, las dimensiones fundamentales se han centrado en torno a la inclusividad (inclusiveness) y la descentralización (descentralization) de la vida organizativa del partido, mientras que se discute su vínculo con el desempeño de la representación política de los partidos mismos y su 54

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torno a la amplitud de la participación de los individuos en la decisión final, ya sea en la dimensión de aquellos que pueden convertirse en candidatos de un partido (pool de candidatos), o en la integración de los órganos responsables de seleccionar a sus abanderados (integración del selectorado y el método de decisión). En la dimensión del pool de candidatos se presentan dos subdimensiones: a) las restricciones externas al partido relacionadas principalmente con las normas electorales,3 y b) las normas y requisitos formales establecidos por los partidos en sus estatutos, reglamentos y normas de comportamiento interno. El eje de la inclusión atraviesa estas dos subdimensiones al evaluar los requisitos establecidos formalmente a los políticos que aspiran a convertirse en candidatos. Estas restricciones pueden ubicarse en un continuo que va desde la mayor inclusión de participantes, cuando no hay limitaciones formales más que ostentar la calidad de ciudadano, pasando por niveles de restricción moderados, como ocurre en situaciones que se requiera la militancia en la organización partidista, hasta llegar al extremo de la baja inclusión, en la que los partidos establecen requisitos adicionales además de la militancia, para convertirse en abanderados de su organización (ver cuadro 1). Cuadro 1. ¿Quién puede ser candidato según el eje de inclusión? Mayor inclusión

Mayor exclusión

Todos los ciudadanos

Miembros partidistas que cumplan con ciertos requisitos

Miembros partidistas

Fuente: tomado de Freidenberg (2003, 13) y Rahat y Hazan (2001, 301).

vinculación con el electorado (Hazan 2014). A pesar de la importante discusión en el campo de la democracia partidista, esta no será abordada en el presente documento debido a que rebasa los objetivos de la investigación, centrados en identificar la manera en que el PRD mexicano ha tomado sus decisiones para competir electoralmente y explorar sus efectos en su comportamiento electoral. 3 Vale aclarar que las restricciones a las que se refiere con este marco analítico giran en torno a los requisitos, normas y reglas formales del sistema político dentro del que se desenvuelve el partido político. No se desconoce la existencia del nivel informal de la institucionalización del partido y sus prácticas internas, sin embargo, estas características institucionales suelen presentar mayor complejidad para su estudio y comparación (Freidenberg y Levitsky 2007a; Levitsky 1998), por lo que se optó por dejarla fuera de este estudio. 55

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La segunda dimensión se centra en el método utilizado para la toma de decisiones en el interior del partido; se vincula con el cuerpo (o instancia) que elige a los candidatos (Freidenberg 2003, 15), el selectorado. Los métodos de nominación se pueden ordenar en un continuo de grados de inclusión, basado en la integración y la participación en la toma de decisiones partidista (ver cuadro 2). Cuadro 2. ¿Quién elige a los candidatos según el grado de inclusión? Mayor inclusión

Mayor exclusión

Electorado

Miembros del partido

(Internas abiertas)

(Internas cerradas)

Selección por órgano colegiado del partido

Selección por órgano ejecutivo del partido

Liderazgo partidista

Local Nacional Local Nacional Local Nacional Local Nacional Local Nacional Fuente: tomado de Freidenberg (2003, 16) y Rahat y Hazan (2001, 301).

Un partido puede experimentar un grado alto de inclusión al permitir la participación de sus cúpulas dirigentes y militantes, así como de sus simpatizantes y ciudadanos en general a través de métodos de elección directa en el proceso de selección (“internas abiertas”). Por otro lado, se encuentran procedimientos de “internas cerradas” en las que se abre, de manera moderada, la participación directa sólo a los miembros y militantes registrados de la organización partidista. A medida que se estrecha el grado de inclusión, también se limita la participación a distintos actores a través de procedimientos donde un órgano partidista, bien delimitado y subconjunto del universo de los miembros del partido, es el encargado de seleccionar al candidato.4 Estos procedimientos pueden identificarse como reuniones de los consejos políticos, convenciones de delegados, asambleas del partido o incluso por la reunión de los principales actores partidistas en el proceso interno. Por último, en el extremo del bajo grado de inclusión se plantea que la decisión recae en una persona, el líder o dirigente del partido que puede, a su

4 Un elemento relevante al caracterizar a los órganos selectores de este tipo radica en analizar los procedimientos previos mediante los cuales se integró a los miembros que conforman a dicho subgrupo del partido, pues pueden fungir como delegados representantes de una región territorial o sector del partido, o como agentes designados por notables del partido que participan en calidad de consejeros consultivos sin responsabilidad ante las bases militantes del partido. Para efectos del análisis que se realizó en el presente documento esta dimensión rebasa el interés del estudio, por lo que no se profundizó en su caracterización para el caso del PRD. 56

Selección centralizada de candidatos del Partido de la Revolución Democrática Gustavo Martínez Valdes

vez, apoyarse en su equipo cercano, como son los miembros que forman parte del gabinete ejecutivo del partido, tanto a nivel nacional como local.5 A partir de estos criterios se realizó la categorización de los métodos utilizados para la selección de los candidatos del PRD a gobernadores nominados entre el año 2000 y 2015. Con el segundo criterio del eje de la inclusión se clasificaron dichos procesos en dos grandes categorías: 1) la designación y 2) la selección del abanderado. La designación del candidato supone exclusión de la participación general y sólo es permitida la inclusión a un reducido número de integrantes en la definición del abanderado. De manera que las categorías referidas en el siguiente párrafo están ordenadas de menor a mayor grado de inclusión en el órgano decisor. La vía de la designación se refiere a la decisión adoptada desde la cúpula de la organización, en donde sólo interactúan los liderazgos partidistas y sus decisiones son impuestas al resto de los actores y miembros. Dentro de esta dimensión se ubicaron tres métodos: a) la vía de la designación del Comité Ejecutivo Nacional (CEN) y del Comité Directivo Estatal (CDE), b) la vía de la Convención de Delegados partidistas en donde se presentó un sólo aspirante así como la vía de la “candidatura de unidad”,6 y c) la vía de la Convención de Delegados con dos o más precandidatos. La categoría de la selección se refiere a los procedimientos mediante los cuales los candidatos fueron nombrados a partir de un mayor grado de participación, donde el órgano responsable se integró con una diversidad de miembros. Aquí se ubicaron dos métodos para seleccionar a los candidatos: a) la vía de la interna cerrada, reservada solamente a la participación de los miembros de la organización y, b) la vía de la interna abierta a la ciudadanía en general. Al ordenar el grado de inclusión en los procesos de selección de candidatos en el PRD a partir de las dimensiones referidas, se dio paso a la siguiente clasificación en función de los distintos grados de apertura en la integración del órgano decisor (ver cuadro 3).

5 En este caso es difícil pensar que una sola persona, el líder o el dirigente formal, sea quien tome todas las decisiones de la organización sin consultar o, tal vez, negociar con otros actores del partido. No obstante, con esta caracterización se pretende resaltar la importancia de estos individuos en la definición del candidato, así como establecer que la resolución alcanzada será una designación impuesta sobre el resto de los actores y miembros de la organización. 6 La “candidatura de unidad” se refiere a aquellos casos en los que sólo se presentó un precandidato al proceso intrapartidista, ya fuera porque nadie más decidió participar ni manifestó su interés en aspirar a la candidatura partidista, o porque entre diversos aspirantes a la nominación se generó la coordinación suficiente que les permitió acordar el apoyo a uno solo de ellos para que se presentara como el único precandidato formal en el proceso de selección. 57

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Cuadro 3. Grado de inclusión de los métodos de selección de candidatos a gobernadores en México Mayor inclusión

Mayor exclusión

Selección

Interna abierta

Designación

Interna cerrada

Convención de delegados

Convención de delegados con 1 aspirante, Candidatura de unidad

Designación CEN-CDE

Fuente: elaboración propia.

a. Métodos y materiales de análisis En el documento se realiza el estudio del comportamiento del fenómeno de la selección de candidatos en el interior de un partido político, con el fin de conocer la variación de su vida organizativa. Para lograrlo se implementó una estrategia cross-section en la que se compararon distintos casos referidos a los procesos de selección de candidatos a gobernadores y se centró la atención en el nivel subnacional del partido político. El estudio de los procesos de selección de candidatos, siguiendo la propuesta analítica previamente referida, se centró en revisar los métodos utilizados dentro del partido para nominar a sus candidatos, así como los perfiles políticos de los abanderados. Debido a que el estudio pretende identificar la variación del comportamiento dentro del perredismo, se opta por recopilar la totalidad de los casos en los que el PRD participó electoralmente postulando a un candidato (propio o externo) a la gubernatura. De esta manera, las inferencias resultantes si bien sólo se limitan a la organización perredista, también ofrecen la posibilidad de visualizar un panorama amplio sobre el partido mismo en el periodo abordado. El periodo de estudio permite revisar el comportamiento de la selección de candidatos en un contexto de alta competitividad, bajo un marco institucional democrático y competitivo, en el que el PRD se ubicó como el principal partido de izquierda accediendo a gobiernos estatales e instalándose como un competidor importante a nivel nacional en el sistema de partidos. De ahí el interés de explorar la vinculación del fenómeno intrapartidista con su desempeño electoral. Para lo anterior, se usan datos documentales sobre el partido y sus procesos de selección de candidatos. Inicialmente se toman datos de los estatutos partidistas para revisar la inclusión formal; posteriormente esto se contrasta con fuentes secundarias, hemerográficas, sobre los métodos y los candidatos —ante la ausencia de información de primera fuente (partidista)— lo que permite dar seguimiento puntual a dichos 58

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procesos a nivel estatal. Los datos obtenidos se clasifican bajo los criterios del método presentado en el cuadro 3 y el perfil político se basa en el cargo inmediato previo del candidato, para identificar su militancia o no en el PRD, el tipo de cargo (legislativo, ejecutivo, partidista) y el nivel en que lo ejercía (federal, estatal, local).

2. Reglas para la selección de candidatos a gobernadores El PRD es el único partido de la izquierda mexicana que triunfó en varios de los comicios a gobernador en las últimas tres décadas.7 Si bien su antecedente se encuentra en el Frente Democrático Nacional que se integró para competir en las elecciones presidenciales del año de 1988, bajo la candidatura de Cuauhtémoc Cárdenas, accedió a su primera gubernatura casi nueve años después. En total, hasta el año 2015 ha accedido al ejercicio del gobierno en catorce entidades. En seis de ellas compitió coaligado con el Partido Acción Nacional (PAN),8 y en el resto encabezó el triunfo, pues formaba parte de una alianza de las fuerzas partidistas de izquierda como se ve en el cuadro 4. Cuadro 4. Triunfos electorales del PRD en comicios a gobernador Entidad

Comicios estatales

Alianza electoral

Baja California Sur

1999 2005

Candidatura común PRD-PT Coalición Democrática Sudcaliforniana (PRD-Conv)

Distrito Federal

1997 2000 2006 2012

No Candidatura común PRD-PT-Conv-PSN-PAS Coalición por el Bien de Todos (PRD-PT-Conv) Movimiento Progresista (PRD-PT-Conv)

Guerrero

2005 2011

Por un Guerrero Mejor (PRD-Conv-PRS) Guerrero nos Une (PRD-PT-Conv)

2001 2007 2015

Coalición Electoral Unidos por Michoacán (PRD-PAS-Conv-PSN-PVEM-PT) Coalición por el Bien de Todos (PRD-PT-Conv-PASD) Nuevo Comienzo de Michoacán (PRD-PT-PANAL-PES)

Michoacán

7 Fue en el año de 1989 cuando se registró la primera alternancia en el cargo de la gubernatura estatal en México, donde el Partido Acción Nacional (PAN) triunfó en los comicios del estado de Baja California, derrotando al otrora partido hegemónico (Sartori 2002), Partido Revolucionario Institucional (PRI). 8 El PAN es el partido mexicano de derecha más longevo en el sistema de partidos mexicano. El partido se formó en 1939 y ha participado en comicios electorales nacionales y subnacionales de manera ininterrumpida hasta el 2015 —año en que se finaliza la presente revisión. 59

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Tlaxcala

1998

Candidatura común PRD-PT-PVEM

Morelos

2012

Movimiento Progresista (PRD-PT-MC)

Zacatecas

1997 2004

No No

Tabasco

2012

Movimiento Progresista por Tabasco (PRD-PT-MC)

Chiapas

2000 2006

Alianza por Chiapas (PAN-PRD-PVEM-PT-PCDConv-PSN) Coalición por el Bien de Todos (PRD-PT-Conv)

Puebla

2010

Compromiso por Puebla (PAN-PRD-Conv-PANAL)

Sinaloa

2010

El Cambio es Ahora por Sinaloa (PAN-PRD-Conv)

Yucatán

2001

Candidato común PAN-PRD-PT-PVEM

Oaxaca

2010

Unidos por la Paz y el Progreso (PAN-PRD-Conv-PT)

Baja California

2013

Unidos por Baja California (PAN-PRD-PANAL-PEBC)

PRD= Partido de la Revolución Democrática, PT= Partido del Trabajo, Conv= Convergencia, PSN= Partido de la Sociedad Nacionalista, PAS= Partido Alianza Social, PRS= Partido de la Revolución Socialista, PVEM= Partido Verde Ecologista de México, PASD= Partido Alternativa Socialdemócrata, MC= Movimiento Ciudadano, PANAL= Partido Nueva Alianza, PEBC= Partido Estatal de Baja California, PES= Partido Encuentro Social. Fuente: elaboración propia con datos de resultados electorales de Institutos Estatales y Reynoso (2011, 267-273).

El acceso del PRD a las gubernaturas intensificó el interés entre sus políticos, al grado que en ocasiones esto dio paso a fuertes confrontaciones entre los aspirantes a las candidaturas. Asimismo, en la organización perredista se ha puesto cada vez mayor atención en las regulaciones de sus procesos internos de selección de candidatos, pues su configuración alteró el esquema de la decisión y los incentivos para competir internamente.9 En los estatutos del PRD se encontraron las principales reglas que enmarcaron la nominación de sus candidatos a gobernador. Una de las características originarias del modelo de partido (Panebianco 1995) del PRD consistió en su reclamo por implementar procesos democráticos en el interior de la organización para tomar decisiones (Garrido 1993, 93 y 118; Ramírez 2011), especialmente centradas en la selección de sus candidatos a cargos públicos. En gran medida, los principios democráticos en el interior del perredismo fueron útiles para la integración de una coalición dominante caracterizada por la presencia de importantes liderazgos acompañados 9 Ya sea distribuyendo de manera diferenciada los recursos organizativos, como son las candidaturas, así como los actores que sean beneficiados y los que no. 60

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por facciones (comúnmente denominadas “tribus”) formalmente reconocidas en su interior (Martínez 2005), pero que dieron pie a una débil institucionalización de la organización perredista (Campuzano 2000; Reveles 2004b).10 Ante este panorama, las facciones perredistas se consolidaron como importantes vehículos para permitir el acceso a los cargos partidistas (de dirección y públicos), tanto a nivel nacional como a nivel subnacional —a través de las distintas representaciones de las “tribus” a nivel local, o a partir de incorporar grupos partidistas locales entre sus filas. Los elementos presentes en el modelo originario del partido (demanda democrática de la vida interna, influencia del liderazgo partidista y la participación de la militancia a través de las facciones perredistas) se reflejaron en las ambivalencias de las disposiciones estatutarias predispuestas a la inclusión de la participación interna (Prud’Homme 2003). Por su parte, las reglas estatutarias no han sido ajenas a cambios y modificaciones. Se encontró que el PRD experimentó diversas etapas en cuanto a la configuración de sus reglas de selección de candidatos. Wuhs (2008) identificó tres etapas (hasta los estatutos modificados en el año 2006) que mostraron una apertura “radical” de la participación en los procesos intrapartidistas. La primera fase se ubicó a principios de los años noventa donde ocurrió una apertura creciente a la militancia, como propuesta del liderazgo cardenista. Posteriormente, se alcanzó una fase de estabilidad en las reglas internas durante la década de los noventa, en la que se mantuvo la realización de internas abiertas sólo para la participación de la militancia.11 La última etapa que ubicó Wuhs ocurrió durante el primer gobierno presidencial de alternancia (2000-2006), a partir de la cual se dio paso a una apertura “radical” que permitió la inclusión del grueso de la ciudadanía para participar en los procesos internos de selección. Esto se concibió como una estrategia para atraer nuevos electores, más allá de engrosar su base de afiliados (Wuhs 2008, 55-56). Sin embargo, tras los estatutos modificados en el 2011 el perredismo registró una nueva etapa que, en contracorriente, redujo el grado de apertura.

10 Ante este desarrollo organizativo, “las corrientes internas, también llamadas ‘tribus’, han impuesto prácticas no estatutarias que les permite una convivencia hasta cierto punto ‘armónica’, pero que han hecho impenetrables los órganos de dirección a nuevas propuestas y no permiten la ‘circulación de las élites’” (Ramírez 2011, 149). 11 Aunque, a su vez, la afiliación al partido es un trámite que requiere pocos requisitos, de manera que en cierta forma estas primarias se consideraron como “abiertas” a la ciudadanía, pues bastaba votar y registrarse el mismo día para lograr la afiliación perredista (ver Wuhs 2008, 53). Por otro lado, la apertura a candidatos “externos” fue un mecanismo institucional que permitió atender las debilidades organizativas del partido durante su fundación, pero que posteriormente se volvió un recurso a disposición de las dirigencias y liderazgos para imponer sus preferencias sobre el partido, así como para “darle la vuelta” a los estatutos formales de la organización. 61

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Figura 1. Apertura en las reglas de selección de candidato del PRD a gobernador, 1991-2011 8 7 6 5 4

Grado apertur a

3 2 1 0

1991

1994

1997

2000

2001

2003

2006

2008

2011

Las reglas se graduaron en una escala de ocho puntos: 1) imposición individual, 2) decisión por una élite nacional, 3) decisión de una élite local, 4) convención cerrada con alto umbral de membresía, 5) convención cerrada con bajo umbral para la membresía, 6) primaria cerrada con alto umbral para la membresía, 7) primaria cerrada con bajo umbral de membresía, 8) primaria abierta. Fuente: tomado de Wuhs (2008, 52) para los años de 1991 a 2006; elaboración propia con datos de PRD (2008 y 2011).

A medida que el partido comenzó a mostrar un carácter más profesional (Reveles 2004a, 11), en el estudio se identificó una cuarta fase (ver figura 1) en la que las reglas internas mostraron mayor complejidad, y, a su vez, redujo los grados de inclusión en los métodos de selección de candidatos. A continuación se revisan las condiciones estatutarias respecto a los principales aspectos del modelo del eje de inclusión. a. ¿Quién puede ser candidato del PRD a gobernador? En términos generales se observó que los estatutos perredistas permiten un alto grado de inclusividad del pool de posibles candidatos, ya que sus reglas internas posibilitan la nominación de cualquier ciudadano. Además, también se identificó la existencia de nuevos requisitos impuestos a los aspirantes para lograr la candidatura, limitando en cierta medida la inclusividad partidista. Los estatutos consideraron dos vías de origen de los candidatos: la interna y la externa. En cuanto a la primera, si bien desde el inicio de la formación del partido se estableció como una característica relevante, fue hacia el final de la década de los años noventa cuando se adjuntó el requisito de una militancia mínima de seis meses para poder participar en las elecciones internas. Con esto se redujo marginalmente el grado de inclusividad para lograr una candidatura (PRD 2001, art. 13, inc. 1; 2002, art. 13, inc. 1; 2004, art. 13, inc. 7; 2008, 62

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art. 46, inc. 6). Pero en los estatutos aprobados en el XIII Congreso Nacional Extraordinario del año 2011 se incluyó una nueva cláusula a las candidaturas internas que restringió más el grado de inclusividad previo, pues ahora se requeriría cumplir asistencia al menos al 50% de las asambleas del Comité Seccional respectivo y actividades en el mismo (PRD 2011, art. 282, inc. d). La vía externa12 abrió la posibilidad a “cualquier” ciudadano para ser incluido dentro del proceso interno. Inicialmente se pensó esta disposición para permitir la inclusión de actores provenientes de los sectores sociales cercanos al PRD pero, como consecuencia no esperada, permitió que los liderazgos políticos locales excluidos de otros partidos fueran integrados dentro del perredismo, y, a su vez, estos se apropiaron de las estructuras locales del partido (Wuhs 2008, 53). La cláusula que permitió la postulación de candidaturas “externas” se ha mantenido como una vía de acceso constante en el PRD. Pero ha experimentado cambios en cuanto a los tipos de apoyo necesarios en el interior del partido. Inicialmente sólo se requería que el aspirante externo fuera propuesto por el Comité Ejecutivo Nacional (CEN) del partido ante el Consejo Estatal respectivo (PRD 2001, art. 13, inc. 5, inc. 6c), lo que le otorgaba gran influencia al dirigente nacional en los procesos internos. Posteriormente, se registró un cambio que limitó la influencia del CEN, facultando sólo a los consejos estatales la capacidad de aprobación de candidaturas externas a gobernadores (PRD 2002, art. 13, inc. 5c); aunque en una modificación posterior se estableció que los consejos estatales requerían tomar la decisión de común acuerdo con el CEN perredista (PRD 2004, art. 14, inc. 8c) para equilibrar la influencia de los órganos estatales con la dirigencia nacional. A partir de las modificaciones realizadas a los estatutos, en el XI Congreso Nacional se incluyeron cláusulas que mantuvieron la importancia de los consejos estatales en la nominación externa y excluyeron la influencia de la dirigencia nacional para sustituirla por un órgano nacional colegiado, la Comisión Política Nacional (CPN). De manera que el Consejo Estatal requería del común acuerdo de la CPN para lograr la postulación de un aspirante externo (PRD 2008, art. 46, inc. 7c). Finalmente, este último fue el mecanismo que se mantuvo vigente hasta las modificaciones realizadas en el XIII Congreso Nacional, donde los congresos estatales y la CPN eran los responsables, y se detallaron los criterios para lograr el común acuerdo pues se requería la mayoría calificada en ambos órganos partidistas (PRD 2011, art. 282, inc. c). En cuanto a las restricciones que se han impuesto a los aspirantes internos del PRD se observó el incremento del umbral de la militancia, esto es, que ahora

12 La cláusula de las candidaturas externas se consideró como una vía que le permitiera al PRD vincularse con organizaciones de la sociedad civil y que, sin generarle compromisos partidistas a los “externos”, estos pudieran ser nominados por el partido. 63

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se requiere cumplir con nuevas cláusulas además de la militancia, restringiendo el pool e intentando fomentar candidatos “leales” al partido. En este caso se consideró que los cambios registrados buscaron limitar la influencia de la dirigencia nacional en las decisiones subnacionales. Inicialmente, se intentó “devolver” esta decisión a los órganos estatales (los consejos), pero posteriormente se sometió su decisión al común acuerdo con los órganos nacionales, especialmente los de corte colegiado, generando nuevos equilibrios entre los niveles nacional y estatal del partido. b. ¿Quién elige a los candidatos perredistas a la gubernatura? La conformación del selectorado experimentó cambios a partir de las modificaciones que se realizaron a los distintos métodos estatutarios de selección de candidatos. En general se ha pasado de uno muy inclusivo a configuraciones más restringidas.13 El primer elemento en la definición del selectorado perredista radicó en la expedición y publicación de la convocatoria respectiva. Este es un momento importante pues, inicialmente, permite identificar al órgano partidista encargado de elaborarla, y, también, ubicar su influencia en el proceso interno. Para el caso de los candidatos a la gubernatura son los consejos estatales los principales responsables. No obstante, los estatutos también consideraron la posibilidad de un órgano partidista que sustituyera a dichos consejos en su responsabilidad de convocatoria. Aquí se observaron las principales modificaciones: hasta los estatutos aprobados en el VIII Congreso Nacional (2004) era el CEN el encargado 13 Las modificaciones a los estatutos al interior del PRD no se pueden entender de manera aislada, pues su vida interna se ha marcado por el conflicto entre la importancia del liderazgo carismático y las fracciones organizativas —y entre estas a su vez. En gran medida las disputas dentro del partido se han centrado en la definición de las reglas que definen las diversas maneras de nombrar a sus dirigentes partidistas, así como por la selección de sus candidatos a cargos públicos. Alberto Espejel Espinoza (2015) identificó que a medida que los estatutos perredistas fueron modificados, estos tendieron a excluir cada vez más la participación de la ciudadanía y de su militancia de base. Si bien se puede entender esto como una respuesta partidista a los diversos conflictos internos registrados en sus procesos internos (p. ej. tras el desastre de la renovación de la dirigencia nacional en el año 2008 donde se abrió la participación al voto directo de la militancia y después de diversas impugnaciones, los resultados fueron anulados), es preciso considerar que las modificaciones estatutarias fueron también reflejo de las disputas entre las diversas posturas políticas de los principales actores perredistas, pues, por un lado, los liderazgos carismáticos (Cuauhtémoc Cárdenas y Andrés Manuel López Obrador) se apoyaron en métodos de democracia directa y/o plebiscitarios para asegurar su dominio sobre el partido, mientras que algunas fracciones internas —principalmente Izquierda Democrática Nacional (IDN)— también han optado por aprobar el uso de métodos inclusivos de participación, “conscientes de su capacidad de movilización” (Espejel 2015, 200). En contraposición, se han registrado otras fracciones moderadas como Nueva Izquierda (NI), Acción Democrática Nacional (ADN) y Foro Nuevo Sol (FNS) que impulsan modelos más restringidos de participación, pues les permitieron aprovechar su presencia en los órganos deliberativos nacionales del partido. Finalmente, la imposición de cada vez más cláusulas restrictivas a la participación de la militancia por parte de las fracciones moderadas fue una manera de limitar la influencia de los liderazgos carismáticos en la toma de decisiones, particularmente la influencia de López Obrador. 64

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de publicar la convocatoria estatal cuando considerara que los consejos estatales no contaban con las condiciones para hacerlo (PRD 2001, art. 13, inc. 3; 2002, art. 13, inc. 3; 2004, art. 14, inc. 5). Esto le confirió al CEN influencia política y capacidad de direccionar el proceso interno a nivel estatal, convirtiéndose en un actor relevante en la selección del candidato a la gubernatura. A partir de las modificaciones estatutarias del XI Congreso Nacional (2008) se impusieron limitaciones al papel del CEN en los procesos estatales y se optó por excluirlo del proceso de la convocatoria. En su lugar se introdujo a la Comisión Política Nacional como el órgano encargado de revisar y sustituir al consejo estatal en caso de “ausencia” de la emisión de la convocatoria interna (PRD 2008, art. 46, inc. 1; 2011, art. 273, inc. c). De esta manera se buscaba un equilibrio entre los órganos nacionales y los consejos estatales del PRD. En la convocatoria estatal se establece formalmente el método por el que se nominan los candidatos a la gubernatura. De ahí que también influya en la conformación del selectorado perredista. A partir de los cambios estatutarios revisados se encontró que el partido ha tendido a diversificar los métodos de selección aceptados en sus reglas, a la vez que ha dado pie a selectorados cada vez menos inclusivos. Hasta los estatutos aprobados en el VII Congreso Nacional (2002) se mantuvo el voto directo, secreto y universal (PRD 2001, art. 13, inc. 4; 2002, art. 13, inc. 4) como el método único para la selección de sus candidatos. Esto hacía de la selección un proceso estilo “primarias” partidistas; con la consideración de que la participación estaba limitada a sus militantes (PRD 2001, art. 13, inc. 1, PRD; 2002, art. 13, inc. 1).14 A partir de las modificaciones a las reglas en el VIII Congreso Nacional (2004) se comenzaron a contemplar otros métodos de selección además de las primarias que redujeron la inclusividad del selectorado. En los cambios estatutarios de 2004 se introdujo a la convención estatal (PRD 2004, art. 14, inc. 1b), que a su vez estaría integrada por los delegados que conformarían al consejo estatal inmediato anterior (PRD 2004, art. 14, inc. 14a-b). De manera que el selectorado se tornó menos incluyente, pues ahora se integraba por delegados partidistas que previamente habían pasado por un proceso de selección a nivel estatal para acceder a la convención respectiva y no elegidos para conformar el órgano selector específicamente. En el XI Congreso Nacional (2008) se volvieron a modificar las reglas, se suprimió el método de la convención estatal y se introdujo una cláusula que permitió la discrecionalidad del consejo estatal correspondiente que se convertía en la

14 Empero, retomando a Wuhs (2008), también se consideró que el grado de exclusión era mínimo pues los requisitos para afiliarse al partido son mínimos, ya que sólo es necesario que el ciudadano presente su solicitud ante el partido. De manera que sus primarias tendieron a comportarse como “abiertas” con muy baja exclusión. 65

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convención misma. De manera que en los estatutos del partido, además de la elección universal, libre directa y secreta, se estableció la posibilidad del uso de “cualquier otro método contemplado en el reglamento general de elecciones y consulta si así lo deciden 2/3 partes presentes del Consejo correspondiente”15 (PRD 2008, art. 46, inc. 3a-b). A partir de los cambios realizados en el XIII Congreso Nacional Extraordinario (2011) se observó un aumento en la complejidad de la reglamentación para seleccionar a los candidatos perredistas a cargos públicos de mayoría relativa.16 Si bien se redujo el porcentaje de la mayoría necesaria para aprobar la convocatoria dentro del consejo político respectivo, siendo ahora del 60% de los delegados presentes, también se aumentaron los métodos disponibles para la postulación. Por un lado, se mantuvieron las primarias “abiertas” a la ciudadanía, así como también se definió la posibilidad de “cerradas”, permitiendo sólo la participación de los afiliados del nivel correspondiente. Además se posibilitó la realización de convenciones para la participación de los consejeros/delegados respectivos de la misma instancia (la estatal para el caso de gobernador), con lo que se redujo el tamaño del selectorado. Otra alternativa que se contempló fue la “candidatura única” en aquellos casos donde sólo se registraría un precandidato ante el consejo estatal, por lo que se cancelaba todo tipo de votación de cualquier selector, reduciendo el selectorado sólo a los aspirantes y liderazgos partidistas que podían coordinarse y acordar entre sí la postulación única. También se incluyó un método medianamente inclusivo con el que se abrió la participación a los representantes seccionales en el ámbito correspondiente (PRD 2011, art. 275).

3. La selección de candidatos del PRD a gobernadores (2000-2015) A partir de la información hemerográfica con la que se dio seguimiento a los diversos procesos perredistas a nivel subnacional, a continuación se describe el comportamiento de los métodos de nominación utilizados por el PRD y el perfil

15 Aquí vale recordar que el consejo estatal es el primer responsable de elaborar y publicar la convocatoria para seleccionar al candidato a gobernador, a partir de la mayoría calificada de las dos terceras partes presentes. De manera que, al ser ella misma la encargada de publicar la candidatura, también contó con la posibilidad de definir el método de su preferencia. 16 Incluso aquí se introdujo una cláusula para limitar el tipo de métodos de selección de candidatos a utilizar, tomando en cuenta el tamaño de la organización perredista a nivel subnacional. Se estableció que “en estados con votación local constitucional para el partido menor al 5% el método electivo para la candidatura de gobernador se decidirá por mayoría calificada de la Comisión Política Nacional” (PRD 2011, art. 277), con lo que se redujo el tamaño del selectorado desde el momento mismo de la definición de la convocatoria y sus contenidos, hasta el momento de la nominación del candidato a la gubernatura. 66

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político de sus abanderados —apoyado en el eje de inclusión—, y se contrasta con su rendimiento electoral. a. Métodos de selección y perfiles de los candidatos perredistas Entre los años 2000 y 2015 se celebraron 85 comicios estatales para gobernadores en México. En tres de estos casos se realizaron elecciones extraordinarias (Tabasco en el año 2001 y Colima en 2003 y 2005). El PAN y el PRI fueron los partidos que participaron con candidatos en todos los comicios respectivos, mientras que el PRD se abstuvo de presentar abanderados en los comicios extraordinarios de Colima y se coaligó electoralmente para apoyar a candidatos del PAN. Al observar la distribución de los comicios estatales (figura 2) se hace presente la influencia de sistema federalista en la renovación de las gubernaturas. Figura 2. Elecciones a gobernadores en México agrupadas por año (2000 a 2015) 12 10

Frecuencia

8 12

6 10 4 6 2 0

7 5

8 6

7 5

3 1 2000 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2009 2010 2011 2012 2013 2015 Elecciones

N= 85 Fuente: elaboración propia con datos de CIDAC (2008), Bravo (2010) y de institutos electorales estatales.17

Según el periodo de análisis, en los años de 2004, 2010 y 2015 se celebró la mayor cantidad de comicios estatales de cada sexenio (2000-2006; 2006-2012),

17 La estructuración de la administración electoral en México está dividida bajo el principio del sistema federal, por lo que se encuentra un órgano de administración electoral de las elecciones nacionales (el Instituto Nacional Electoral [INE]), además de 32 órganos de administración locales encargados de implementar las elecciones para los cargos de gobernador, diputados locales, ayuntamientos, jefes delegacionales y jefe de gobierno, entre otros dentro de cada territorio estadual. Cada uno de dichos órganos (nacional y estatales) genera su propia información respectiva a los procesos y resultados electorales, que suelen presentarse en diversos formatos. Para mayor información de los órganos de administración electoral en México ver INE (2016). 67

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con 10, 12 y 9 procesos electorales respectivamente; estos momentos fueron particularmente difíciles para los partidos políticos debido a la enorme cantidad de procesos internos que llevaron a cabo. Concurrentemente, con las elecciones presidenciales del año 2000 y 2006 también se renovaron seis gubernaturas y en el 2012 ocurrió en siete casos. La cantidad de gobiernos estatales que se eligieron durante la primera mitad de cada sexenio (2000-2002 y 2006-2008) fue menor al 30%, de manera que la mayor concentración de estos procesos se dio en los momentos en que el partido (PAN) transitaba por la segunda mitad del periodo de su administración presidencial, mostrando signos de desgaste. En términos generales, el PRD recurrió a tres métodos distintos para nominar a sus candidatos: la designación cupular, las internas abiertas y las convenciones de delegados. Al revisar el comportamiento de los procesos de selección ocurridos entre 2000 y 2015 se puede notar que, en términos agregados, el método más utilizado fue el menos inclusivo de todos: la designación por parte de la cúpula dirigente. De un total de 85 elecciones celebradas, en 43 de ellas el selectorado perredista se redujo a su mínima expresión (figura 3). En cambio, los métodos de las convenciones de delegados (con uno y con varios precandidatos) mostraron una frecuencia parecida entre sí (alrededor de 16 y 14 casos en los que cada uno se utilizó). Llama la atención que el método más inclusivo fue el que se llevó a cabo en el menor número de ocasiones (11 casos). Figura 3. Métodos de selección de candidatos del PRD a gobernadores (2000-2015) 50

Frecuencia

Designación CEN-CDE Convención 1 aspirante Convención Delegados

11 Interna Abierta

Tipo de selección del candidato

N=84 Fuente: elaboración propia con datos hemerográficos de Reforma (2000-2015), El Universal (2000-2015) y La Jornada (2000-2015). 68

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Tras revisar el perfil de los candidatos, considerando el cargo que ocupaban previo a su postulación electoral (cuadro 5),18 en una primera instancia se destaca que los perfiles “externos” y empresariales fueron las plataformas con mejor desempeño. Llama la atención el alto porcentaje (39,3%) de candidatos perredistas que no militaban en el partido. Por su parte, los cargos de corte legislativo (senador, diputado federal y local) fueron la segunda “mejor” plataforma para lograr la candidatura. De los 24 perredistas que ocupaban un cargo de este tipo, el mayor porcentaje de ellos se desempeñaba como senador (17,9%), y le siguieron los diputados federales (7,1%). En menor medida los cargos públicos locales (diputado y alcalde o integrante de un ayuntamiento) fueron espacios poco relevantes para alcanzar la candidatura perredista. Cuadro 5. Cargo previo de los candidatos del PRD a gobernadores (2000-2015) Cargo

Tipo de cargo

Presencia política

Cantidad

Porcentaje

Senador

Legislativo

Nacional

17,9%

Diputado federal

Legislativo

Nacional

7,1%

Diputado local

Legislativo

Estatal

3,6%

Alcalde

Ejecutivo

Estatal

3,6%

Gobierno estatal

Ejecutivo

Estatal

Empresario

Outsider

Mixto

7,1%

Externo

Outsider

Mixto

39,3%

Integrante de la dirigencia estatal

Partidista

Estatal

11,9%

Integrante de la dirigencia nacional

Partidista

Nacional

1,2%

Ayuntamiento

Ejecutivo

Estatal

2,4%

100%

Total

Fuente: elaboración propia con datos hemerográficos de Reforma (2000-2015), El Universal (2000-2015) y La Jornada (2000-2015).

De los cargos de corte ejecutivo fue relevante formar parte del gabinete estatal del gobernador de turno, pues esto ayudó a que cinco (6%) de ellos lograran la candidatura, sin ser una plataforma decisiva. A la par de los empresarios,

18 Aquí se tomó en cuenta el cargo público que ejercían pues se consideró que esto servía como plataforma importante de lanzamiento, ya que les permitió acceder a diversos recursos y acercamientos con diversos actores políticos para lograr el apoyo necesario en pro de su nominación. 69

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ocupar un cargo dentro de la estructura del PRD a nivel estatal también fue una posición que facilitó el acceso a seis de los candidatos nominados (7,1%). También se resalta la importancia de formar parte de la dirigencia estatal, pues ese fue el antecedente de casi el 12% de los candidatos. A partir del nivel de presencia política que les permitió el cargo previo de los candidatos perredistas, se observó que aquellos considerados mixtos19 fueron los que registraron la mayor cantidad de nominaciones. Asimismo, llama la atención que los cargos de corte local fueron la plataforma menos exitosa dentro de la organización. Figura 4. Métodos de selección de candidatos a gobernadores en el PRD agrupados por año (2000 y 2015) 100% Designación

80%

Conv Delegados 1 aspirante Conv Delegados

60%

Polinómica (Designación) 40%

Polinómica (Conv Del 1 asp) Polinómica (Conv Del)

20%

2015

2013

2012

2011

2010

2009

2007

2006

2005

2004

2003

2001

2000

En cada año se realizaron distintas cantidades de procesos de selección de candidatos. Para someterlos a comparación, se recurrió al cálculo de la proporción relativa que cada método utilizado representa en cada año registrado. Se tomaron en cuenta los tres métodos de selección más utilizados. N=84 Fuente: elaboración propia con datos hemerográficos de El Universal (2000-2015), Reforma (2000-2015) y La Jornada (2000-2015).

La distribución de los métodos de selección utilizados, agregados por año electoral, muestra una tendencia marginalmente decreciente de las designaciones cupulares, aun cuando fueron frecuentes y mínimamente inclusivos.

19 Aquí se consideró que tanto los cargos previos de empresarios del sector privado como los externos al PRD contaban con una presencia política mixta, debido a que el carácter de su desempeño les permitía moverse en el ámbito de la política nacional así como subnacional. Esto facilitó el acercamiento de muchos políticos provenientes de partidos distintos al PRD con la dirigencia nacional del partido, lo que, posteriormente, les valió para ser designados como candidatos. A diferencia de aquellos políticos que ejercían un cargo público o partidista delimitado por la propia naturaleza de su encargo, ya fuera legislativo o ejecutivo nacional, o de corte eminentemente estatal/local. 70

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Asimismo, se registra un incremento en el uso de métodos medianamente excluyentes (las convenciones de delegados con un precandidato). Se observa (figura 4) que en los años cercanos a los comicios federales intermedios, la dirigencia perredista optó por designar a una gran cantidad de sus candidatos a gobernadores; en el año 2010 se dispararon dichas designaciones, hecho que estuvo en estrecha relación con las alianzas que formalizó la dirigencia nacional perredista con el PAN y en las que pocas fueron encabezadas por un candidato surgido de las filas del PRD. Finalmente, la distribución de las candidaturas del PRD muestra dos aspectos básicos: 1) los cargos de tipo legislativo obtuvieron buenos resultados en el contexto de métodos con selectorados inclusivos (convenciones de delegados e internas abiertas), 2) mientras que la designación cupular sirvió en gran medida para postular a candidatos “externos” y empresarios (cuadro 6). Cuadro 6. Distribución de las candidaturas del PRD por método de selección y cargo previo (2000-2015) Tipo de cargo previo

Tipo selección candidato PRD

Total Legislativo

Ejecutivo

Partidista

Outsider

11,6%

9,3%

69,8%

100,0%

43,8%

18,8%

100,0%

% relativo

50,0%

0,0%

21,4%

28,6%

100,0%

Recuento

% relativo

45,5%

27,3%

9,1%

18,2%

100,0%

Designación Recuento CEN-CDE % relativo Convención Recuento 1 aspirante % relativo Convención Recuento Delegados

Interna Abierta

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Tipo de cargo previo

Tipo selección candidato PRD Total

Total Legislativo

Ejecutivo

Partidista

Outsider

Recuento

% relativo

28,6%

11,9%

13,1%

46,4%

100,0%

La categoría de cargo previo se reagrupó en cuatro categorías que se integraron de la siguiente manera: 1) Legislativo, aquellos políticos que ocuparon los siguientes cargos: senador, diputado federal y diputado local; 2) Ejecutivo, los que ocupaban cargos de presidente municipal, cargos en el gobierno estatal o en el ayuntamiento; 3) Partidista, aquellos que formaban parte de la dirigencia estatal, de la dirigencia nacional; 4) Outsider, integrado por individuos que se presentaron como empresarios o externos a las filas del PRD antes de su postulación. A partir de los datos se calculó el parámetro chi-cuadrado de Pearson y se obtuvo un valor de 25,958 con una significancia bilateral de 0,002, con nueve grados de libertad. Con esto se rechazó la prueba de independencia (con un valor alfa de 0,05) entre ambas variables (método de selección y perfil del candidato), lo que permite rechazar la posibilidad de independencia en la relación del comportamiento entre estos elementos dentro de la selección de candidatos del PRD. Fuente: elaboración propia con datos hemerográficos de Reforma (2000-2015), El Universal (2000-2015) y La Jornada (2000-2015).

Este último fenómeno ocurrió en gran parte debido a las alianzas y coaliciones electorales que formó el perredismo con otras fuerzas partidistas, lo que implicó un acuerdo entre las dirigencias, y, por ello, se optó por imponer al candidato. Pero esto tuvo como consecuencia la anulación de cualquier proceso interno de selección dentro del partido.20 También se evidencia que los outsiders21 del perredismo estuvieron presentes como candidatos cuando se utilizaron métodos distintos,

20 Es importante resaltar que durante el periodo de estudio del documento, el PRD se ha coaligado a otros partidos políticos (particularmente con el Partido del Trabajo y/o Convergencia/ Movimiento Ciudadano), y en menor medida lo ha hecho con el Partido Acción Nacional, para competir electoralmente. Esta estrategia de participación electoral, si bien se ha instalado como dominante (Reynoso 2011) en el sistema de partidos mexicano, en el interior del PRD ha permitido y asegurado el control político de sus dirigencias nacionales, pues estas se han instalado como los principales agentes encargados de llevar a cabo la negociación con el resto de las fuerzas políticas, al grado de aceptar coaligarse sin postular a un candidato propio, como ocurrió con su participación en los comicios estatales de 2010 en los casos de Durango, Hidalgo, Oaxaca, Puebla y Sinaloa. 21 Al referirse a políticos del tipo outsider, para el caso de estudio se refiere a candidatos que no militaban en las filas del PRD antes de ser postulados como candidatos. Pero en este sentido no necesariamente se está asumiendo que fueran liderazgos provenientes de esferas externas al sistema político, ya que en varias ocasiones los abanderados perredistas eran políticos formados dentro del sistema en organizaciones partidistas opositoras. En dicha categoría también se incluyó a candidatos que no contaban con una trayectoria política previa, como fueron los empresarios. La militancia en el partido fue el criterio para delimitar dicha categoría. 72

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particularmente en las convenciones de delegados. Lo anterior permite ver que las candidaturas externas son un pool de aspirantes importante para el partido. Otro aspecto a resaltar es la importancia de los cargos de tipo legislativo como plataformas de promoción de los precandidatos con métodos de selección inclusivos. Estos lograron casi la mitad de las candidaturas nominadas por cada método: fue del 44% en las convenciones con un solo precandidato, del 50% en las convenciones de delegados con varios aspirantes y del 46% en el caso de las internas abiertas. Estos datos contrastan con la relevancia de los cargos de tipo ejecutivo (local o federales), así como partidistas (estatal o nacional) como vías de acceso poco efectivas para lograr la candidatura perredista a la gubernatura. b. Rendimiento electoral de los candidatos perredistas La designación de candidatos a gobernador por la dirigencia partidista, postulando a diversos candidatos “externos”, fungió en mayor medida como una estrategia para mejorar su rendimiento electoral y no tanto como una forma de fortalecer a su organización subnacional. Pero, al revisar el comportamiento de los votos obtenidos por los distintos perfiles de los candidatos postulados, se observa que la incorporación de políticos externos al perredismo no se tradujo en un incremento importante de la votación recibida. Figura 5. Diferencia de votos del PRD recibida por sus candidatos postulados (2000-2015) 40,00

Cam 03 Nay 11

Porcentaje de votos

30,00

20,00 Ver 10 Sin 04 Hidg 05 Yuc 12 Tam 04

10,00

,00 Interno

Origen del candidato

Externo

La re-categorización de los perfiles de los candidatos a partir de considerar el cargo que ocupaban previamente a su postulación se agrupó en dos: 1) perfil interno, que se integró por cargos de tipo legislativo, ejecutivo y partidista y 2) perfil externo, que incluyó a los abanderados outsiders, que se presentaron como empresarios o políticos ajenos a las filas del perredismo antes de lograr la nominación del partido. N=81. Fuente: elaboración propia con datos electorales obtenidos de Bravo (2010); CEDE (2008) y datos hemerográficos de El Universal (2000-2015), Reforma (2000-2015) y La Jornada (2000-2015).

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Con el fin de identificar el rendimiento electoral de los candidatos postulados por el PRD, las diferencias absolutas de las votaciones registradas por el partido en elecciones para gobernador se agruparon en función de dos categorías de los perfiles de los abanderados: internos y externos (figura 5). Se observó que los candidatos con perfiles internos registraron una mayor variación en el porcentaje en las últimas votaciones obtenidas respecto a su referente anterior inmediato. La mayoría de los votos que obtuvo el partido cuando presentó a candidatos internos varió entre el 3% y poco más del 20% de los votos por comicios. Fueron los casos de Campeche en el año 2003 y Nayarit en el 2011, cuando estas diferencias registraron sus valores absolutos máximos. En cambio, los candidatos con perfiles externos registraron menor variación en las diferencias porcentuales de los votos obtenidos. El rango de las variaciones de sus votaciones se ubicó entre poco más del 3% y casi el 14% de los votos entre sus dos últimos comicios. Además se pudo identificar que las postulaciones perredistas en Sinaloa en 2004, Hidalgo en 2005, Veracruz en 2010 y Yucatán en 2012 mostraron las variaciones absolutas más altas respecto de sus votaciones inmediatas anteriores. A partir de estos datos se identificó que la designación de candidatos externos al partido fue una estrategia que no impulsó en gran medida el crecimiento de la votación del perredismo a nivel estatal durante el periodo revisado, en comparación con los casos donde se postuló a un abanderado surgido de sus filas.

Conclusiones: menor inclusión, mayor profesionalización y candidaturas en el PRD La vida interna del PRD experimentó una paradoja importante. La demanda por la apertura de los procesos de selección de candidatos a cargos públicos fue uno de los argumentos que dio forma al momento originario del partido; ello se tradujo formalmente en disposiciones estatutarias inclusivas. No obstante, en el periodo revisado, se observó que el PRD registró una gran cantidad de imposiciones por parte de su dirigencia nacional, aún por encima de las decisiones de las estructuras estatales de la organización. A partir de los datos es difícil establecer que dentro del partido haya existido un interés claro por fomentar la participación e inclusión de sus afiliados, así como de la ciudadanía en general en la selección de sus candidatos a gobernadores. En cambio, la lógica del comportamiento de la selección de candidatos centró su interés en el mejoramiento del rendimiento electoral de su organización. Pero esto mostró una variación que se agravó por problemas propios de la consolidación organizativa heterogénea del perredismo en el territorio nacional.

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La revisión sobre los estatutos del partido permitió identificar que el tema de la selección de sus candidatos ha sido tratado cada vez con mayor detalle. Al grado que las reglas internas mostraron un considerable aumento de su complejidad en sus últimas modificaciones revisadas, lo que en algún momento se consideró como una característica del proceso de institucionalización que infunde valores y rutiniza comportamientos dentro de la organización (Huntington 1972; Levitsky 1998: 79-81). Esta complejización ha tendido en mayor medida a regular la influencia que ejerce la dirigencia nacional del partido sobre la definición de las candidaturas; ya que la cláusula que permitió importar a candidatos “externos” fue utilizada por las cúpulas partidistas para imponerse sobre el resto de la organización. Pese a lo anterior, los cambios a las reglas han dejado de lado el interés en consolidar el carácter inclusivo de sus selectorados. Esto se consideró como una de las consecuencias del tipo de consolidación organizativa del partido, basado en un modelo que se apoyó en liderazgos nacionales así como en la formación de diversas fracciones estables que se disputan los cargos partidistas (Campuzano M. 2000; Martínez 2005; Reveles 2004a). Por otra parte, ante los problemas del PRD por asegurar su presencia estable a nivel nacional aunado a la fraccionalización de su vida interna, se observó que la cúpula partidista implementó la estrategia de designar a candidatos externos para mejorar su rendimiento electoral, no obstante no queda del todo claro que esta haya sido exitosa. Otro aspecto relevante para adentrarse en mejores explicaciones sobre la selección de candidatos a gobernadores en el PRD fue aquél de la formación de las alianzas/coaliciones electorales como “estrategia dominante” (Reynoso 2011) en el país. Esto permitió que las dirigencias nacionales fueran los principales actores encargados de llevar a cabo la negociación y los acuerdos sobre la distribución de los costos y beneficios de la coordinación partidista. A su vez, abrió la puerta para que los mismos dirigentes cancelaran los procesos intrapartidistas de selección y designaran a los candidatos que el partido apoyó, producto del acuerdo interpartidista. De manera que el criterio de competencia electoral, implícito en las alianzas electorales, influyó en detrimento del fortalecimiento de la vida intrapartidista del perredismo. Si bien se identificó que el interés por participar en elecciones se ha consolidado dentro del partido, también llama la atención que en la mayoría de los comicios estatales haya participado con candidatos “externos”. Esto atentó contra el fortalecimiento organizativo, a la vez que afectó el interés por mejorar la profesionalización de los cuadros perredistas, dado que la importación de candidatos no necesariamente se tradujo en el mejoramiento de la calidad de sus cuadros. Se observó que la mayoría de los candidatos externos provinieron de otros partidos 75

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políticos, dando paso a la apropiación del partido por parte del liderazgo de los últimos. Esta estrategia de importación de candidatos tampoco se tradujo en un mejoramiento de las votaciones obtenidas por el partido, en comparación con aquellos comicios donde presentaron abanderados con perfiles internos. Tras la presente revisión sobre el comportamiento de la vida interna del PRD se establece que esta se encuentra inserta en una serie de diversas complejidades, producto de su modelo de partido originario basado en la importancia de los liderazgos carismáticos en constante confrontación con diversas fracciones organizadas y con presencia en diversos ámbitos del partido, que se aprovechan de la débil institucionalización organizativa del perredismo en general —pero que también varía en función de las distintas regiones donde el partido se ha instalado políticamente. Ante este panorama, si bien el estudio realizó un análisis comparativo agregado a nivel nacional de la selección de candidatos a gobernadores del PRD, su principal limitación radica en la imposibilidad de comprender detalladamente la complejidad propia de cada proceso de selección y la dinámica de su política intrapartidista. Sin embargo, esta forma de estudiar al partido permitió observar un panorama amplio sobre la variación de su comportamiento en el periodo de estudio, dando pie a la posibilidad de generar nuevas inferencias para repensar la complejidad del perredismo en México desde un nivel subnacional.

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42. 43. 44. 45. 46. 47. 48.

49. 50. 51. 52. 53. 54.

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H Gustavo Martínez Valdes es doctor en Investigación en Ciencias Sociales con mención en Ciencia Política por FLACSO, sede México. Es profesor del Centro de Estudios Políticos de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México. Hace parte del grupo de investigación "Partidos y Sistemas de Partidos en América Latina" de la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP). Sus líneas de investigación son los partidos y sistemas de partidos a nivel subnacional, la selección de candidatos y el comportamiento electoral. Su más reciente publicación es “Elecciones en Baja California 2013. La coordinación electoral del Pacto por México”. Estudios Políticos 36: 63-85, 2015. * gustavomtzv@politicas.unam.mx

Conflicting Approaches to Peacebuilding? Explaining Political Attitudes towards Armed Conflict Issues in Colombia through Ideas and Interests1 Sebastián Riomalo Clavijo National Planning Department (Colombia) DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint89.2017.03 RECEIVED: November 30, 2015 ACCEPTED: March 28, 2016 REVISED: April 26, 2016

ABSTRACT: What are the main elements underlying political attitudes towards armed

conflict issues? And to what extent does their role vary in shaping the opinions held by those who live closer to the conflict than others? This article answers these questions hinging upon the notion that self-interest and ideas are key determinants of attitudes. It uses a theoretical framework to suggest that there is a consistent association between ideas and attitudes towards policy issues, and that the less directly linked self-interests are to a given issue, the stronger the ideas-attitudes association will be. It then uses quantitative data collected in the context of the 2012-2016 Colombian peace talks to explore the attitudes of individuals who live in the vicinity of the armed conflict as compared with those who do not. The results indicate that while Colombian attitudes towards peacebuilding approaches are generally associated with ideas, such as the perceived benefits of an eventual peace agreement, people living closer to the conflict tend to be less guided by ideology. political behaviour • political attitudes • war • peace • peacebuilding • policy making • Colombia (Thesaurus) KEYWORDS:

H A first draft of this article was developed as part of a post-graduate research project for the MSc in Public Administration and Government at the London School of Economics (UK).

1 The dataset, technical information of the survey and survey questionnaire are available at http://www.vanderbilt.edu/lapop/colombia.php. All analyses were conducted using STATA. 81

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¿Aproximaciones conflictivas a la construcción de paz? Explicación de las actitudes políticas frente a temas del conflicto armado en Colombia a través de ideas e intereses ¿Cuáles son los elementos base de las actitudes políticas relacionadas al conflicto armado? ¿En qué medida varían los roles que estos tienen en las opiniones de individuos que viven más cerca al conflicto? Este artículo da respuesta a estas preguntas con base en la noción de que el interés propio y las ideas son determinantes de las opiniones personales. Así, se utiliza un fundamento teórico para sugerir que hay una asociación consistente entre ideas y opiniones hacia un asunto dado, y que entre menos directamente relacionado esté el interés propio con dicho asunto, más fuerte será la relación ideas-actitudes. Luego, usando datos cuantitativos recolectados en el contexto del proceso de paz colombiano (20122016), el artículo explora las actitudes de individuos que viven más y menos cerca al conflicto armado. Los resultados indican que si bien las actitudes de los colombianos de cara a las medidas de construcción de paz suelen asociarse con ideas tales como los beneficios percibidos de un eventual acuerdo de paz, quienes viven más cerca al conflicto tienden a guiarse menos por factores ideológicos. RESUMEN:

PALABRAS CLAVE: comportamiento político • guerra • paz • elaboración de políticas •

Colombia (Thesaurus) • actitudes políticas • construcción de la paz (autor)

Aproximações conflituosas para a construção da paz? Explicação das atitudes políticas sobre o conflito armado na Colômbia por meio de ideias e interesses Quais são os elementos que subjazem por trás das atitudes políticas relacionadas com o conflito armado? Em que medida varia seu papel na configuração das opiniões sustentadas por quem está mais perto do conflito do que outros? Este artigo dá resposta a essas perguntas com base na noção de que o interesse próprio e as ideias são determinantes das atitudes. Assim, utiliza-se um fundamento teórico para sugerir que há uma associação consistente entre ideias e atitudes a respeito de assuntos políticos, e que, quanto menos os interesses pessoais estiverem relacionados diretamente com esse assunto, mais forte será a relação ideias-atitudes. Em seguida, usando dados quantitativos coletados no contexto do processo de paz colombiano (2012-2016), este artigo explora as atitudes de indivíduos que vivem mais e menos perto do conflito armado. Os resultados indicam que embora as atitudes dos colombianos diante das abordagens de construção da paz costumam estar associadas com essas ideias, como os benefícios percebidos de um eventual acordo de paz, conclui que os que estão mais próximo do conflito tendem a estar guiados em menor medida por fatores ideológicos. RESUMO:

comportamento político • atitudes políticas • guerra • paz • elaboração de políticas • Colombia (Thesaurus) • construção da paz (autor) PALAVRAS-CHAVE:

Introduction Convincing Colombians to support a peace agreement between the centre-right government of Juan Manuel Santos and the leftist Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) has proved to be a challenging task.2 Having suffered the longest conflict in the western hemisphere with a tally of over 220,000 deaths and 6,000,000 victims (Comisión Nacional de Memoria Histórica, hereafter CNMH 2013), the population seems uneasy about the idea of granting prosecutorial and political concessions to the FARC guerrilla in exchange for its demobilization. Having achieved a final agreement with this guerrilla, on October 2, 2016, Santos submitted it for popular approval through a plebiscite, but failed to attain its endorsement by a razor-thin margin —50,21% of the population voted against it, while 49,78% voted to support it. Though surprising, these results were not entirely unpredictable: the FARC is regarded as one of the main culprits of the suffering of civilians and is highly discredited due to its history of kidnapping and drug trafficking (García, Rodríguez and Seligson 2014). Yet, the government remains adamant in stating that the long-term success of any peace agreement must hinge on the population’s overall acceptance of its content. The details of the agreement thus will need to cater to the wants of the Colombian population lest it lack the political support to be implemented (Elespectador.com 2013). But, what are these wants and how are they construed? Most surveys indicate that Colombians support striking a peace agreement but strongly oppose making any concessions to the rebels. That is, they want to end the conflict but are not willing to concede what is necessary to woo the rebels into an agreement (García, Rodríguez and Seligson 2014). How can these seemingly contradictory attitudes towards peacebuilding be explained?3 Is it that Colombians do not know how to balance their interest in securing peace and safety with their righteous ideas about punishing those who have done them wrong? Further, are these preferences homogenous throughout the country? Though over the past decades conflict-related violence has been felt throughout the country, in the last ten years it has become increasingly peripheral and locally circumscribed (CNMH 2013). Hence, do people living in the still more heavily conflict-afflicted areas think differently from the average citizen? And what lessons, if any, can be learned

2 The author would like to thank the editor and the two anonymous reviewers for their constructive comments, which helped to improve this article significantly. 3 Although the meaning is not strictly the same, this article uses the words “preferences,” “attitudes,” “opinions,” and “wants” indistinctively. The same goes for the terms “policy alternatives,” “policy issues,” and “policy proposals.” 83

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from the Colombian case to advance peacebuilding in other countries stricken by armed conflict? The article contributes to answering these questions based on the notion that political attitudes are the result of material interests (i.e. self-interest) and ideas —the former defined as the motivation to accumulate wealth, power, status and/or to secure the necessities of life, while the latter understood as the beliefs held by individuals (Goldstein and Keohane 1993). Building upon this, it proposes a theoretical framework wherein attitudes are shaped through an interaction amongst three components or filters that jointly allow an individual to give meaning to reality and to visualize the desirability of alternative courses of action. These are: (1) material interests, (2) ideas related to cause-effect relationships (causal beliefs), and (3) ideas related to principles or normative views (principled beliefs). The framework further suggests that the more directly linked self-interests are to a specific course of action, the weaker the relationship between ideas and attitudes will be, and vice versa. Following this train of thought, the article posits two research questions and corresponding hypotheses at theoretical and practical levels. To prove them it uses literature related to political preferences, along with quantitative data on Colombians’ political attitudes from the 2013 LAPOP survey.4 Further qualitative data was retrieved through interviews of experts on the Colombian conflict and public opinion to provide a stronger basis for the findings.5 At a theoretical level, the article asks: (RQ.1) Does the relationship between ideas and attitudes towards a given issue vary for individuals whose material interests are less directly affected by it? If so, how, and what factors may explain this variation? To which it answers that (H.1) the association does vary: though an association between ideas and attitudes is to be expected in complex policy issues, ceteris paribus, there is a stronger impact of ideas on attitudes among individuals whose material interests are less directly affected by a given policy issue. At a practical level, it inquires: (RQ.2) What are the differences between individuals living close to conflict and the average citizen in terms of the ideational determinants of their attitudes towards peacebuilding issues? Focusing the main analysis on two ideational variables, namely ideology and the potential benefits that an individual believes a peace agreement would bring to her municipality, the article

4 The author would like to thank the Latin American Public Opinion Project (LAPOP) and its major supporters (the United States Agency for International Development, the Inter-American Development Bank, and Vanderbilt University) for making the data available. 5 Seven experts were interviewed, including academics, journalists, and politicians. The selection criterion was their expertise in working either with issues directly related to the Colombian armed conflict or with shaping or measuring public opinion. 84

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posits that (H.2) though generally speaking political attitudes towards these issues are guided by the supposed benefits of an eventual peace agreement, the more distant an individual is from the conflict, the more likely it is that her attitudes will be determined by her ideology. The rest of the article is structured in the following way. The next section gives an overview of the features of the Colombian conflict and the political polarization that the peace process has generated. This is followed by a theoretical framework that explains attitudes as the result of the interplay between ideas and self-interest. The next two sections set out the empirical strategy and its results and interpretation. Finally, the article concludes with a discussion of the implications of these findings.

1. Context: The Colombian Armed Conflict and Political Attitudes towards Peacebuilding Having lasted for more than fifty years and having involved at one point more than nine different armed forces including guerrilla groups, right-wing paramilitary groups, and drug cartels (Rettberg 2012), the complexity of the Colombian conflict by far surpasses the scope of this article. Acknowledging these limitations and preferring to focus more on recent events, this section simply summarizes the key features of the armed conflict, the FARCâ&#x20AC;&#x2122;s role in it, and the linkage with political attitudes towards peacebuilding and the peace process that began in 2012. The Colombian conflict has been a prolonged, degraded war that has operated with a logic of high-frequency and low-intensity violence. This means that, despite the manifold big massacres and outrageous terrorist attacks, the main damage to the civilian population has been done slowly but persistently through methods such as small massacres,6 kidnappings, and selective assassinations (CNMH 2013). Military actors have favoured this mode of violence because it allows them to obscure their crimes from public opinion at the national and international level, thus turning their deeds into catastrophic yet locally circumscribed affairs. Though the conflict-related violence has touched most of the municipalities in the country, its intensity has been particularly severe in some of them: out of 23,161 selective homicides registered between 1980 and 2012, 85% happened in just 30% of the nationâ&#x20AC;&#x2122;s territory (CNMH 2013, 47). The municipalities with the highest toll have tended to be poor areas located in peripheral rural regions with minimal presence of the Colombian state (Yaffe 2011). 6 According to the CNMH, small massacres are those involving from 4 to 6 deaths, while big massacres are those involving more than 10 deaths. 85

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Founded more than 50 years ago, the FARC guerrilla has been by far one of the largest, most powerful and wealthiest illegal military actors (Aguilera 2013). With a clear hierarchical structure, a Marxist-Leninist ideology, and a small but stable rural base, this group has consistently aspired to seize power by force from what they regard as a ruthless oligarchy. Their “noble” intentions, however, have been tarnished by the inexcusable methods they have used against civilians and other military actors —terrorist attacks, forced recruitment, selective assassinations, and kidnappings have been their main modus operandi (CNMH 2013). In addition to these crimes, factors such as their involvement in drug trafficking, three unsuccessful previous peace negotiations in the 1980s and 90s, and domestic politics have meant that their historical favourability at the national level has tended to be low, never surpassing the one-digit level (García, Rodríguez and Seligson 2014). Having reached the apex of their power in the late 1990s and early 2000s in terms of human and financial resources, the tide suddenly turned against this guerrilla when Álvaro Uribe, a popular far-right politician became president and imposed an assertive military strategy supported by US aid packages that allowed the government to regain the upper hand (Nussio, Rettberg and Ugarriza 2015). During his tenure (2002-2010), Uribe established security as the paramount public good, denied the existence of an armed conflict, and consolidated the image of the FARC as a terrorist, soon-to-be militarily defeated group with no political agenda (Aguilera 2013). Moreover, he managed to push the FARC rebels back into their mostly rural historical areas of influence and reduced their numbers by more than half, from 20,000 combatants in 2002 to 8,000 in 2010 (Efe 2010). Whereas 54% of the population thought the national army was losing the war against the FARC in 1995, by 2012, 57% of the population thought the FARC could be defeated militarily (Ipsos 2012). Having finished his mandate with a 75% support rate, Uribe anointed Juan Manuel Santos as his successor. The latter was elected in 2010 and rapidly sought to distance his moderate-right government from that of his predecessor (Londoño 2010). Although the military pressure against the FARC persisted, a new law, which explicitly recognized the existence of an armed conflict, was passed and peace talks with the FARC rebels were unveiled in late 2012. Uribe then became the most vocal opponent of the Santos government and consistently denounced the new president for negotiating with terrorists (Colprensa 2013). Furthermore, taking advantage of his own popularity and most Colombians’ mistrust of the FARC rebels, Uribe founded the Centro Democrático Alternativo party (hereafter CD), which became the second biggest political force in the Senate in 2014. CD presidential candidate Óscar Zuluaga —Uribe did not 86

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run since the constitution does not permit a third presidency— obtained 45% of the votes against 51% for Santos, even though the incumbent had the support of most of the country’s elite and the media (Vélez 2014). The discussion over the peace talks and concessions to be granted in a peace agreement have fragmented the country politically. Supporters of the negotiations claim that the concessions are a price worth paying since the entire nation would greatly benefit from a peace agreement (Lewin 2013). In turn, Uribe’s party and mainly far-right voices posit that allowing impunity on such a wide scale would set a terrible precedent, forfeit victims’ rights, and allow the FARC rebels to launder the wealth they have accumulated through criminal activities (Semana 2012a). As the 2016 plebiscite’s worryingly polarized results showed, these different approaches to peacebuilding constitute to date one of the deepest political cleavages in Colombia (Semana 2012b). Hence, in pursuit of an accurate explanation of the differences among Colombian attitudes towards these issues, the next section sets up a theoretical framework to serve as a basis for the discussion.

2. Theoretical Framework: Attitudes as Determined by Ideas and Self-Interest Explaining political attitudes and behaviour has been a longstanding, highly debated issue in the social sciences. Though answers have been given from multiple vantage points, they can arguably be categorized according to whether their opinions are the result of self-interest —itself a consequence of individual socioeconomic factors— and/or of variables related to individual beliefs such as social norms, values, identities, symbols, etc. (Blyth 2002; Hainmueller and Hopkins 2014; Hay 2010; Schonhardt-Bailey 2006). Although most arguments can be categorized within these two broad categories, to date there is no consensus on what exactly the role of each classification is in shaping attitudes, how they interact with one another, or if their role varies conditional on the type of individual or policy realm under analysis (Hay 2002 and 2010). The debate has involved contradictory views at both the theoretical and practical levels. For instance, advocating a pure self-interest approach, Shepsle has argued that material interests are logically prior to any beliefs held by the actors, and thus only the former motivate individuals (cited in Goldstein and Keohane 1993). At the other end of the spectrum, Blyth (2002 and 2003) has posited that actions are not a direct reflection of material interests, but rather a particular reflection of what agents perceive these material interests to be. Therefore, he has argued, interests should be seen as “social constructs that are open to redefinition 87

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through ideological contestation” (Blyth 2002, 271) and thus logically ulterior to ideas. Similarly, Hay (2010) has favoured dispensing with the concept of material self-interest altogether, claiming that interests do not exist but that subjective and inter-subjective constructions of interests do. More persuasively perhaps, other authors have based their arguments upon both interests and ideas to explain attitudes. Schonhardt-Bailey has defended both elements in determining attitudes and outcomes: “if interests may be seen as the engine that drives preferences, ideas comprise both the intellect and emotion that inspire actors” (2006, 25). Jacobsen (1995) has posited that ideas fill the means-end gap that self-interested agents face under conditions of uncertainty, while Campbell has stated that dismissing the analytical distinction between ideas and material interests would be to “ignore important differences in types of human motivation and determinants of political and other social outcomes” (1998, 402). Lastly, Goldstein and Keohane have stated that “ideas as well as interests have causal weight in explaining human action” (1993, 4), and “policy outcomes can be explained only when interests and power are combined with a rich understanding of human beliefs” (1993, 9). In translating these theoretical analyses into practice, studies seem to favour the notion that both self-interest and ideas need to be included when analysing attitudes —more so given that their relevance may vary conditional on the policy realm. For instance, while Bakker (2014) has shown that self-interest is related to economic attitudes, Sears et al. (1980) and Hainmueller and Hopkins (2014) have claimed instead that attitudes on controversial issues such as immigration are more closely associated with ideology, party identification, and racial prejudice. Lau and Heldman (2009) have found that context-related variables such as the information environment moderate the impact of self-interest on public opinion, and Boninger, Krosnick and Berent (1995) have shown that self-interest, social identification, and values were all associated with the importance given to specific attitudes. In short, though the debate is far from concluded, these empirical findings, as well as the theoretical notion that opinions cannot be fully understood without one of these two elements, seem to suggest that the analysis of attitudes is greatly enriched when both self-interest and ideas are included. Therefore, this article conceives of public attitudes as being constructed by these two major components: material interests (i.e. self-interest) and ideas. The former are defined as the motivation to accumulate wealth, power, and status, and/or to secure the necessities of life, while the latter are defined as beliefs held by individuals. Following Goldstein and Keohane (1993), ideas are further divided into two sub-components to better isolate their impact on attitudes: principled beliefs, 88

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or “normative ideas that specify criteria to distinguish right from wrong and just from unjust” (1993, 9); and causal beliefs, which provide guidelines for individuals on how to achieve their objectives and shed light on cause-effect relationships.7 “Causal ideas respond directly to uncertainty by reducing it, whereas principled ideas enable people to behave decisively despite causal uncertainty” (1993, 17). The theoretical framework proposes that these three components —material interests, causal beliefs, and principled beliefs— shape preferences by acting as the cognitive and material filters through which agents give meaning to their reality and visualize the desirability of given policies or courses of action (Blyth 2002; Schmidt 2008). The relationship amongst these components is dialectical —that is, they are always in contrast with one another— and through their interaction preferences are constructed to provide agents with guidelines for behaviour (Hay 2010). Thus, when a course of action is proposed, the new input activates the agent’s filters so as to allow her to process: (1) whether this course benefits her material interests; (2) whether it complies with the principles that she upholds; and (3) whether, in case of contradiction between these principles and benefits, she should give priority to one or the other. Having formed a preference towards a certain course of action (supporting or opposing it strongly or mildly, being indifferent, etc.), the agent acts upon it, thus having a material impact on the same context that had conditioned her filters in the first place. Figure 1 illustrates these relationships with greater clarity. Depending on how directly the agent can link this course of action to her different filters, the relative weight of each of them in determining preferences will vary. For instance, if action A is proposing to legalize abortion, a Catholic priest is likely to rely heavily on his principled beliefs to decide that he opposes it strongly —his faith as determined by the Catholic church sets a clear direction in this regard. On the contrary, a scared, pregnant teenager ready to interrupt her pregnancy, despite the risk involved in it being illegal, is likely to base her decision primarily on her material interests. Finally, an expert demographer concerned about overpopulation might support the policy, based on the belief that it will provide a partial solution to that problem. Of course, moral issues and the potential (believed) outcomes of the course of action will be considered by all these individuals, but the relative importance given to each factor in deciding their support for the course of action will vary for each one of them.

7 Goldstein and Keohane (1993) also include a third category labelled worldviews, which they claim are ideas deeply entwined with people’s conception of their own identities. This category is not included here as it is too vast and exceeds the subject matter of this article. Thus, for analytical purposes, worldviews are assumed to be the same for both population groups. 89

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Figure 1. Ideational and material filters in determining individual support for a policy alternative

PREFERENCES MATERIAL INTERESTS

COURSE OF ACTION

BEHAVIOUR

PRINCIPLED BELIEFS CAUSAL BELIEFS

CONTEXT

Dotted lines indicate relationships mediated by ideas. Source: Elaborated by the author.

Uncertainty —due either to lack of information or the complexity of the course of action or the policy realm— plays a role in the linkage between a course of action and material interests. Specifically, the more uncertain the context, the less likely the individual is to relate a specific action to her own material standing, and the more likely she is to rely on ideational variables (Blyth 2002). Principled and causal beliefs will then act as cognitive buffers that cushion uncertainty: the former by enabling the agent to “foresee” the consequences of an action despite her lack of comprehensive information, and the latter by providing self-explanatory road maps to indicate the way when material cause-effect relationships are not available. Therefore, the relative weight of material interests in shaping individual preferences is likely to be reduced with uncertainty, while that of causal and principled beliefs is likely to increase. Based on this analytical framework, determinants of attitudes should follow certain patterns conditional on context and issues. These patterns, here labelled propositions and corollaries, are the following: Proposition 1: In complex environments, attitudes towards a course of action are likely to be associated with the perceived consequences (i.e. causal beliefs) that course of action will have in relation to the individual’s material interests.

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Proposition 2: The less material wellbeing is directly linked to a course of action, the stronger the association between causal/principled beliefs and attitudes towards that course of action will be. Corollary 1, following Proposition 2: The relationship between ideational and material factors in shaping individual attitudes is an interactive one; their degree of influence in determining these attitudes is conditioned by the context and how material interests relate to it. When applied to the Colombian context, these propositions predict patterns in political attitudes. Following Proposition 1 and taking into account the complexity of the Colombian conflict, people’s causal beliefs ought to be positively associated with preferences: the more benefits an individual believes a specific peacebuilding approach will bring to her, the more support she should express for it. Following Proposition 2, when comparing individuals living close to conflict with the average citizen, there should be a stronger association between ideational variables (principled beliefs and causal beliefs) and preferences towards peacebuilding approaches for the latter. The next chapter presents an empirical strategy to test these predictions.

3. Empirical Strategy and Data Previous studies have shed light on the material and ideational determinants of attitudes towards conflict and peacebuilding policies, actors, and actions. In Spain, Aguilar, Balcells and Cebolla-Boado (2011) found that ideology and family victimization were highly relevant in explaining individual attitudes towards transitional justice policies. For the same country, Balcells found that “victimization experiences led to the rejection of the perpetrators’ identities along the political cleavage that was salient during the war (i.e., left-right)” as opposed to others that were less visible (e.g. centre-periphery) (2012, 311). In the case of the Israeli-Palestinian conflict, Reifen et al. found no ideological differences in accepting “collateral damage,” but “those on the left and right endorsed polarized policy preferences only when their positions about the conflict were held with moral conviction” (2013, 117). Interesting studies have also been published regarding the case of Colombia. Gutierrez and Wood (2014) and Oppenheim et al. (2015) have posited that ideology influences combatants’ behaviour with regards to the likelihood of their defecting and the strategic choices they made in warfare. Garcia, Rodríguez and Seligson (2014) have argued that Colombian citizens think more about political rather than economic issues when positioning themselves on the ideological scale, and that their ideology determines not only their position regarding illegal left-wing actors, but also their party affiliation to a certain extent. These 91

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authors have also found important differences between people living in areas close to the conflict as compared to the average Colombian citizen in terms of their socioeconomic features and attitudes towards different policy issues. Lastly, Nussio, Rettberg and Ugarriza (2015) have divided the population into victims and non-victims and found almost no statistically significant differences in attitudes towards transitional justice mechanisms between them. Building upon these previous findings, the empirical strategy of this article makes two important contributions to the literature on political attitudes towards peacebuilding. First, from a perspective of ideas and self-interest, it mainly focuses on studying the differences in attitudes of individuals living in the most heavily conflict-afflicted municipalities and the national population as a whole. This approach contrasts with that of previous studies where most of the analysis was based only on the divide between victims and non-victims. Secondly, it aims to expand the way in which the relation between ideas and attitudes can be empirically tested. Most studies tend to approach ideational determinants of attitudes by using ideology as the main indicator, despite the fact that this variable on its own is unlikely to encompass the full impact of ideas. Admittedly, ideology is useful in capturing a coherent set of ideas including both principled and causal beliefs —and has been identified as one of the main variables fuelling the Colombian conflict (Aguilera 2013). But, as Schonhardt-Bailey puts it, ideas should not be reduced to ideologies: while ideas form “a critical component of the mix that comprises the preferences of actors, ideologies usually imply some fairly coherent collection of the former” (2006, 25). With this in mind, in addition to ideology, this article includes two other important variables as well. The first variable refers to individual perceptions regarding the effect that a peace agreement would have on the respondent’s material wellbeing. Contrary to ideology, these perceptions do not necessarily have a sense of coherency and are likely to hinge mostly upon causal beliefs rather than on a mix of principled and causal ones. The second one is an interaction term that builds upon previous work on victims/non-victims and ideology by linking these two concepts together —i.e., the effect of ideology conditional to the fact that the individual is a victim of the conflict. It was included to expand on whether ideational determinants varied amongst individuals with different experiences within the conflict, and to further explore the attitudes of victims given their political salience in the Colombian peace talks (CNMH 2013).8

8 Though conceptually interesting, the interaction between being a victim and the Benpeace variable —i.e. the effect of the perceived benefits of an eventual peace agreement conditional on 92

Conflicting Approaches to Peacebuilding? Sebastián Riomalo Clavijo

The data used to implement this empirical strategy comes from the LAPOP survey, which has been measuring Colombian attitudes, perceptions, beliefs and experiences since 2004. For its 2013 version, the survey included an over-sample of 111 municipalities that have been severely affected by the armed conflict, which means that it contained two samples: a national one (NS) representative of all the adults living in Colombia (n=1511), and a special one (n=1505) representative of all the adults who live in these 111 municipalities (CAMS) that constitute nearly 10% of all the country’s municipalities. As explained by García, Rodríguez and Seligson (2014), who provide a comprehensive description of the survey’s methodology and variables, the latter were selected based on a national security strategy dubbed Espada de honor (Sword of Honor) and other studies on the incidence of the conflict at the municipal level. The same questions were asked for both samples so as to allow for comparisons between them. Ideology was measured as an individual’s self-declared political ideology on a left- to-right scale from 1 to 10. Benpeace, or the potential benefits that an individual believes the demobilization of the FARC would bring to her municipality, was obtained through the latent factor in responses to three different questions. These refer to whether the individual thought that demobilization of the FARC would (1) increase or decrease security, (2) whether or not it would improve the economic situation in the respondent’s municipality or community, and (3) whether it would strengthen or weaken Colombian democracy. As these questions were categorized inversely in the survey, lower values indicate greater perceived benefits. Lastly, the interaction term was constructed by multiplying Ideology with a dummy variable taking the value of 1 when the respondent was classified as a victim of the conflict (labelled ideology#victim).9 Table 1 shows this information with greater clarity. Table 1. Description and measurement of variables of interest Name

Ideology

Description Individuals were asked: “According to the meaning that you give to the terms ‘left’ and ‘right’ when thinking about your political point of view, where would you position yourself on this scale?”

Measure 1-10 scale (Right=10)

being a victim or non-victim— was not included in this article, given that preliminary analysis showed almost no statistical significance for most dependent variables in either sample. 9 Victims were identified in the survey using the definition of what constitutes a victim of the armed conflict given in the Ley de Justicia y Paz (Law of Justice and Peace). 93

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Name

Description

Measure

Benpeace

Principal component factor of three questions: (1) “Do you think that demobilization of the FARC would strengthen or weaken Colombian democracy?” (2) “Do you think that demobilization of the FARC would increase or decrease security in your municipality or community?” (3) “Do you think that demobilization of the FARC would increase or decrease the economic situation in your municipality or community?” Factor loadings were 0.81; 0.89 and 0.88 respectively.

-3 to 3

Ideology conditional on the fact of being a victim

0 - 10

Ideology#Victim

Source: Elaborated by the author, based on LAPOP Colombia 2013.

Seven variables were chosen as dependent variables to assess individual overall attitudes towards the current peace process and the policy arrangements that will stem from it. Six of these variables refer to questions asked in the survey, while the seventh one was constructed. The chosen topics range from support for the current peace process and concessions to the rebels to support for specific transitional justice measures such as truth-seeking. The constructed variable, the Transitional Justice (TJ) Index, focuses on the individual’s support for transitional justice measures as a whole, involving matters of justice, memory, truth-seeking and reparation of victims. Table 2 explains these variables in greater detail. Table 2. Description and measurement of dependent variables Name Peace Process

Description Individuals were asked: “Currently, President Santos’ government is carrying out a peace process with the FARC. To what point do you support this peace process?”

Individuals were asked: “The FARC guerilla members who Punishment confess their crimes should not be punished. To what point do you agree or disagree?” Politics

Truth

Reparation

Measure 1-7 scale (Support=7) 1-7 scale (Support=7)

Individuals were asked: “The Colombian government should guarantee that FARC members who demobilize will be able to participate in politics. To what point do you agree or disagree?”

1-7 scale (Support=7)

Individuals were asked: “The establishment of truth about crimes committed by the FARC would contribute to reconciliation. To what point do you agree or disagree?”

1-7 scale (Support=7)

Individuals were asked: “Reparation for victims of FARC activities would contribute to reconciliation. To what point do you agree or disagree?”

1-7 scale (Support=7)

Conflicting Approaches to Peacebuilding? Sebastián Riomalo Clavijo

Name

Description

Measure

Memory

Individuals were asked: “Public remembrance of the crimes committed by the FARC would contribute to reconciliation. To what point do you agree or disagree?”

1-7 scale (Support=7)

TJ Index

Average of scores on attitudes towards (1) truth, (2) reparation, (3) memory, and (4) punishment of those who committed severe human rights violations. The above questions were used for the first three points; for the fourth, individuals were asked: “Prosecuting members of the FARC who committed severe human rights violations would contribute to reconciliation. To what point do you agree or disagree?”

1-7 (Support=7)

Source: Elaborated by the author, based on LAPOP Colombia 2013.

Naturally, control variables were used in the model to isolate the impact of ideational variables. Following the model of Nussio, Rettberg and Ugarriza (2015), these included: (i) age, (ii) education, (iii) gender, (iv) Catholic religion or not, (v) trust in the FARC, (vi) trust in the government, and (vii) urban residence or not. Three further control variables were added based on conversations with the co-directors of the LAPOP survey and García, Rodríguez and Seligson (2014): (viii) household income, (ix) interest in politics, and (x) whether they had children or not. Lastly, as it appeared in the interaction term, (xi) the question of whether the individual was or was not a victim was also included. Details on how all of these variables were measured appear in the 2013 LAPOP questionnaire. Due to the ordinal scale of the dependent variables, ordinal logistic regression was chosen as the regression analysis method (Aguilar, Balcells and Cebolla-Boado 2011). In the case of the TJ Index, however, ordinal least squares were used due to the fact that the variable is not categorical. Since the survey had two separate samples —as opposed to having one wherein oversampling of CAMS is accounted for with sampling weights— regression analysis was done separately for each sample. In other words, for each dependent variable, each model was run for the national sample and for the CAMS, as had been done previously by García, Rodríguez and Seligson (2014), and Rettberg (2012). Two models were run for each dependent variable for each sample. The first one included only the Ideology and Benpeace and the control variables (Model 1), while the second one included the variables from Model 1, plus the interaction term Ideology#victim (Model 2). To ensure the accuracy of the findings, different combinations of control variables and other regression methods were also used, though these are not reported in the article. Based on the Three-Filter framework, the following results are expected: (1) Since they both encompass causal beliefs, at least one of the two independent 95

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variables should prove to be regularly associated with individual preferences throughout the different dependent variables. Furthermore, (2) both independent variables will be more closely associated to policy issues and/or have stronger associations for the NS than for the CAMS. As the FARC’s ideology is clearly at the left of the spectrum and political parties who tend to criticize the process are at the right, (3) there will be a negative association between preferences and ideology, and (4) a positive association between Benpeace and attitudes. Lastly, since victims are normally expected to have stronger principled beliefs about the conflict (CNMH 2013), (5) the interaction term of ideology conditional on being a victim is expected to be associated with such preferences, and (6) this association is more likely to be stronger in the NS than in the CAMS, since the same difference in the direct link between material interests and course of action applies.

4. Results and Interpretation In general terms, people living in conflict-afflicted areas tend be rural, less educated, more likely to have children, and have lower incomes than the national population as a whole. They also categorize themselves more to the right of the ideological spectrum, are less interested in politics and, in terms of their relation to the armed conflict, display a 13- percentage-point higher rate of victimization and a 9-percentage-point higher rate of guerrilla-induced victimization than the rest of the population. Table 3. Difference in means of policy preferences between samples National Sample

CAMS

Difference

Peace Process

4.51 (0.05)

4.72 (0.05)

-.20** (0.07)

Punishment

2.42 (0.04)

2.63 (0.04)

-.20** (0.06)

2.61 (0.04) 3.34 (0.05) 4.21 (0.05) 3.07 (0.05) 3.62 (0.04)

2.93 (0.04) 3.41 (0.04) 4.16 (0.05) 3.24 (0.04) 3.63 (0.04)

-.32** (0.06) -.06 (0.07) .04 (0.07) -.17* (0.07) -.01 (0.05)

Politics Truth Reparation Memory TJ Index

* p<0.5; ** p<0.01; CAMS: Conflict-afflicted municipalities. Respondents answered on a scale from 1 to 7 where 7 means they highly support the statement. Source: Elaborated by the author, based on LAPOP Colombia 2013.

Conflicting Approaches to Peacebuilding? Sebastián Riomalo Clavijo

Regarding their attitudes, CAA individuals display greater support for: (1) ending the civil conflict with the guerrilla via a peace agreement; (2) the current peace process with the FARC; (3) allowing the rebels to participate in politics and (4) avoid prison if they confess their crimes; and (5) establishing ways in which the crimes committed by the FARC rebels can be publicly remembered (see Table 3). In other words, in four of these seven attitudes, CAA individuals are more willing on average either to grant concessions to the FARC rebels or to push for more transitional justice measures like truth-seeking. Although these differences are not large in magnitude (never more than 1 on a scale of 7), they do contradict the idea that populations more victimized by the rebels and ideologically inclined to the right would be less willing to support measures facilitating a peace agreement with the FARC. Various patterns emerge in examining the determinants of attitudes and the role of ideational variables. Table 4 shows them in a summarized version of the results obtained after running a total of 28 regressions.

Peace Process

Punish

Politics

Truth

Reparation

Memory

TJ Index

Conflict Afflicted Mun. (CAMS)

National Population (NS)

Table 4. Summary of ideational determinants of Colombian attitudes towards conflict-related policies

Ideology

.94† (.02)

.95† (.02)

.90** (.02)

.93* (.02)

-.04† (.02)

Benpeace

.68** (.04)

.69** (.04)

.75** (.05)

.74** (.04)

.75** (.04)

.30** (.05)

Ideology#Victim

.89† (.05)

.87* (.04)

-.07† (.04)

Ideology

.94† (.03)

-.04† (.02)

Benpeace

.61** (.04)

.86** (.06)

.66** (.04)

.74** (.04)

.75** (.04)

.36** (.05)

Ideology#Victim

1.13* (.07)

†: p<0.1; *: p<0.5; **: p<0.01; /: interaction; --: not statistically significant; Coefficients correspond to odd ratios, except for the TJ index where they correspond to marginal effects. Values for Ideology and Benpeace correspond to those obtained in Model 1. Source: Elaborated by the author, based on LAPOP Colombia 2013.

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The first emerging pattern is that Benpeace is associated with individual preferences in six out of the seven dependent variables analysed for both samples. In all these cases but one (the politics question for CAMS), p-values indicate with 99% confidence that this association exists. Interestingly, the only question in which this variable is not statistically significant is the one referring to punishment. As this is arguably one of the most emotionally charged and morally sensitive issues in peace processes (Rettberg 2012), these results could indicate that principled beliefs unrelated to ideology, rather than ideas on the long-term material benefits of the policy, are the main determinants of support for allowing a certain degree of impunity. Taking into account Benpeace’s inverse categorization, the negative association between this variable and preferences is as expected: the stronger the belief that the FARC’s demobilization will bring benefits, the stronger the support for policies to facilitate the peace agreement and transitional justice measures. The magnitude of the association is generally similar for both samples throughout the six alternatives where it exists —controlling for other variables, one additional unit in Benpeace is associated with a 20% to 30% decrease in odds of a response that indicates higher levels of agreement with the statement. As no large differences were found in the magnitude of the associations amongst the samples —except for the politics question— there is no strong evidence indicating a stronger impact of ideas at the national level for this variable. There is, nonetheless, evidence to conclude that causal beliefs are a relevant variable in explaining support for conflict-related policies. In this sense, Proposition 1 is validated. A second relevant pattern is that Ideology does indicate a clear-cut difference in determinants of preferences between the two samples. While the association between Ideology and the dependent variables is statistically significant in five out of the seven questions for the NS (peace process, politics, punishment, truth, and TJ Index), the same is true only for two questions in the CAMS (memory and TJ Index). Furthermore, while there is 95% and 99% confidence in this association in two of the questions (truth and politics) in the NS, it is never higher than 90% in the CAMS. In other words, whereas ideology is a significant predictor of individual support for most of the dependent variables in the NS, this is seldom the case in the CAMS. This clear distinction supports Proposition 2 of the analytical framework. As expected, the nature of this association is negative: the more ideologically inclined to the right, the less likely a citizen is to show support for policies that facilitate a peace agreement with the FARC rebels. The magnitude is also fairly constant: one additional unit of Ideology is associated with a 6-10% decrease in 98

Conflicting Approaches to Peacebuilding? Sebastián Riomalo Clavijo

odds of indicating a higher level of agreement, or with a decrease of 0,04, in the case of the TJ Index. Even if this impact is not as strong as that of Benpeace, it is still relevant. For instance, according to the models’ predicted probabilities, an individual who claims to have an extreme right-wing ideological position (Ideology=10) is 10% more likely than a centrist (Ideology=5) to express strong disagreement with guaranteeing political participation for the rebels. When compared to an extreme left-wing individual, the difference in the predicted probability is as high as 20%. Figure 2 illustrates these differences. Figure 2. Predicted probabilities of individuals in both samples answering “strongly disagree” (=1) to the politics question vis-à-vis Ideology and Benpeace

predicted probability

CAMS: answering “strongly disagree” in politics question vs. ideol

predicted probability

NS: answering “strongly disagree” in politics question vs. ideol.

Left 1

5 6 Ideology

10 Right

5 6 Ideology

10 Right

CAMS: answering “strongly disagree” in politics question vs. benpeace

predicted probability

NS: answering “strongly disagree” in politics question vs. benpeace

Left 1

-1.2

-1

-.8

-.6

-.4

-.2

0 .2 .4 Benpeace

1.2 1.4

-1.2

-1

-.8

-.6

-.4

-.2

0 .2 .4 Benpeace

1.2 1.4

Source: Elaborated by the author, based on LAPOP Colombia 2013.

The only dependent variable for which Ideology is statistically significant in both samples is the TJ Index —not a question in itself but rather a latent factor in responses to four other questions. This suggests that even if Ideology is not associated with all the policies underpinning a transitional justice system, it might still provide a (weak) guideline towards a citizen’s overall support for the idea. It is also worth commenting on the fact that the reparation question does not display any statistically significant association with Ideology for either of the two 99

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samples. Two possible explanations might account for this: (i) since the military actors in the conflict espouse ideologies that span the entire ideological spectrum, even if political inclinations influence an individual’s sympathy for a particular type of victims, they will probably not affect her support for the reparation of victims in general. Alternatively, it can be argued that (ii) since the status and relevance of victims has grown significantly in the past few years (CNMH 2013), they have managed to garner a degree of public support that is not conditioned by political inclinations. If this is correct, it would strengthen the role of victims as independent actors in the peace process. At first glance, the condition of being a victim seems to be equally associated with attitudes in both samples. However, as the results with the interaction term seem to suggest, this might be misleading: conditional on ideology, the impact of being a victim is stronger and the difference in determinants between the two populations widens. Whereas in the NS, Ideology#victim is associated with individual preferences in three out of the seven questions (Punishment, Truth, and TJ Index), in the CAMS the term is only statistically significant for the reparation question. This reaffirms the notion that ideational predictors vary depending on the material context in which the agent is embedded. It also confirms Proposition 2: the role of ideas is weaker in the CAM, where material interests are more directly affected by the armed conflict. Moving on, Ideology#victim in the NS exhibits a negative association with the punishment and truth questions, and the TJ Index. In other words, ceteris paribus, a victim who considers herself left-wing is more likely to support courses of action that facilitate a peace agreement than a non-victim with the same ideological position. Figure 3 shows how these magnitudes affect probabilities of support conditional on ideology for some of the questions. For instance, after controlling for all other variables, the predicted probability of an extreme leftist victim (Victim=1 and Ideology=1) answering “strongly disagree” on the punishment question is 20% lower than that of an extreme leftist who is not a victim doing so. Similarly, Victim#ideology is statistically significant and positive for the CAMS on the reparation question (see also Figure 3). That is, victims positioned on the right side of the ideological spectrum are more likely to support this policy measure. As this positive association contradicts the patterns detected thus far between ideology and transitional justice measures, an alternative explanation —even if speculative— is needed. Arguably, it can be said that right-wing victims living in conflict-afflicted areas are faced with the dilemma of finding a way to balance their desire to hold the FARC rebels accountable for their crimes, while still being willing to make concessions to them so as to increase the likelihood 100

Conflicting Approaches to Peacebuilding? Sebastián Riomalo Clavijo

of a peace agreement. As concessions regarding political participation and punishment are known to be the rebels’ most cherished demands (Nasi 2003), it is likely that these agents will opt instead to channel their ideological preferences through issues such as reparation, which are relevant but not so critical as to impede a successful negotiation. Figure 3. Predicted probabilities of individuals in both samples answering “strongly disagree” (=1) to the punishment and truth questions conditional on being a victim

Left 1

predicted probability .4 .6 .2 2

5 6 Ideology

Non-victim

10 Right

Left 1

Victim

5 6 Ideology

Non-victim

10 Right

Victim

CAMS: answering “strongly disagree” in truth question vs. ideol

predicted probability .4 .6

NS: answering “strongly disagree” in punishment question vs. ideol

Left 1

CAMS: answering “strongly disagree” in punishment question vs. ideol

predicted probability .4 .6

NS: answering “strongly disagree” in punishment question vs. ideol

5 6 Ideology Non-victim

8 Victim

10 Right

Left 1

5 6 Ideology Non-victim

10 Right

Victim

Source: Elaborated by the author, based on LAPOP Colombia 2013.

Overall, the analysis with this interaction term sheds light on the varying role that ideas play in different contexts. Firstly, in line with the framework’s expectations, it confirms that ideology is often more determinant of attitudes at the national level than at the local, conflict-afflicted level. Secondly, it shows that despite having faced conflict-related hardships, the support of victims for certain policies varies 101

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depending on their ideology, all other things being equal. In this sense, having had their own material interests severely compromised in the past by conflict-related events can paradoxically enhance the degree of influence that ideas will have on them in the future.

Conclusions This article has addressed two research questions. At a theoretical level, it has delved into the question of whether associations between ideas and attitudes vary amongst individuals who are more directly affected by a specific policy issue, and the factors that may explain this variation. At a practical level, it has sought to assess, from an ideas and interests perspective, whether there are any significant differences in the determinants of attitudes towards peacebuilding between Colombians living close to conflict and the rest of the national population. At a theoretical level, the findings suggest that the Three-Filter framework, which conceives of individual attitudes as the outcome of interplay amongst material interests and causal and principled beliefs, can be used to explain political attitudes. Hinting at the complexity of the Colombian conflict, causal beliefs are positively associated with individual preferences in almost all the variables evaluated (Proposition 1) for both populations —though no significant variation in the magnitude of this effect between the two samples was found. When considering both causal and principled beliefs as encompassed in ideology, clear-cut differences were found in the determinants of attitudes between those living in the conflict-ridden areas and the national population at large. This suggests that the degree of influence of ideas on opinions varies depending on how directly linked material interests are to that specific policy realm. In particular, the less directly affected they are, the greater the relative influence of ideas in shaping attitudes (Proposition 2). As a consequence of both of these findings, it can be argued that ideational and material factors are interdependent and that their relative degrees of influence in moulding attitudes vary depending on the context and how the individual relates to it (Corollary 1). All this renders hypothesis one (H.1) valid as an answer to the first research question (RQ.1). These findings constitute a contribution to the literature on political attitudes. Firstly, they highlight the analytical usefulness of coupling interests and ideas to explain individual preferences. Even if the former can be traced back in history as social constructions, they are still a relatively stable and pervasive motivation of human behaviour (Campbell 1998). Therefore, dispensing altogether of this concept (Hay 2010) would deprive scholars of an analytical tool that, when understood within its limitations, is likely to clarify rather than blur the 102

Conflicting Approaches to Peacebuilding? SebastiĂĄn Riomalo Clavijo

understanding of political behaviour. Furthermore, ideational factors also have limitations that are hard to surmount without introducing material interests into the equation. Their inherent subjectivity can easily lead to vagueness and difficulty in measurement for analytical purposes, but by conceiving of both as independent and interdependent variables, it is possible to retain some of the predictive power that renders material interests so useful, while allowing for the much-needed flexibility that ideas can deliver. Secondly, it suggests that further theoretical research should focus on explaining how these ideational and material elements condition one another. Due to the limited scope of this study, the article does not take into account external factors that condition the degree of influence of ideas and self-interest on human behaviour â&#x20AC;&#x201D;information, complexity of the policy realm, and uncertainty are but a few of these. Future studies should research the ways in which attitudes are constructed as a result of the interactions of these multiple factors and identify the nature and magnitude of these relationships. Differentiating ideas by type could also provide more conceptual clarity in future ideational analyses (Schmidt 2008). These theoretical efforts should be supported through empirical analysis in order to prove relationships of causality. To facilitate all of this, greater use of longitudinal surveys to account for unobservable variables and explore the use of instrumental variables should be a starting point in this field. At the practical level, the main results validate the second hypothesis (H.2) by indicating a consistent association between individual preferences and the believed benefits of a peace agreement for both samples, while showing that ideology tends to be mostly associated with preferences for the national sample, but not for those living close to conflict. These findings contribute to a better understanding of peacebuilding in countries that have been unevenly affected by (civil) war. In the specific case of Colombia, they can contribute to the current pursuit of a peace agreement and the chances of it being finally ratified and successfully implemented in the long run. In particular, they put forward three key notions that, though linked here to the Colombian peace process and peace agreement, are also likely to stand in other countries with strongly localized conflicts. The first one is that part of the legitimacy of the peace process depends on convincing Colombians of the potential benefits of signing a peace agreement (causal beliefs). This finding holds true for both the population in the conflict-afflicted areas and for the nation as a whole, and for all policy issues except for the question of concessions regarding punishment. In simple words, Colombians need to believe that the price they are to pay for peace is reasonable, as measured against what they think will obtain in return for these concessions. Hence, in order to boost the legitimacy of the peace process and the peace agreement, political actors 103

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should focus on properly informing the citizenry and generating optimistic yet realistic expectations of what may follow the achievement of such an agreement. The second notion is that, notwithstanding the seeming homogeneity of Colombian attitudes towards specific conflict-related issues such as transitional justice, people living in conflict-afflicted areas do think differently from those in the rest of the country —at least insofar as their attitudes are less likely to be determined by ideological factors. This difference may be the result of the fact that the security and economic interests of individuals in these municipalities are more directly affected by the conflict than those of people in other parts of the country. Though the limited scope of this article does not allow it to prove causality, said disparity does explain the outcomes of the 2016 plebiscite and the 2014 presidential elections: while the Centro Democratico’s discourse against the peace process resonated primarily amongst right-wing individuals located mainly in the central, highly-urbanized provinces, poorer and more conflict-ridden municipalities voted to support President Santos’ peace process (Azuero 2014; Fergusson and Molina 2016). Lastly, a third notion is that in matters pertaining to punishment, truth-seeking, and transitional justice measures in general, ideology does have a different impact on a victim’s attitudes than on those of a non-victim. This is a noteworthy difference when taken into account against previous findings (Nussio, Rettberg and Ugarriza 2015), which suggested that the condition of being a victim was not associated with attitudes towards transitional justice. Consequently, it should contribute to the literature on what victims want and why they want it, and should also allow for the design of policies that are more tailor-made to suit their needs. All these results come, of course, with limitations. One of the most important is the fact that, since the Colombian conflict has not been a clear-cut war where only one portion of the municipalities has been affected, it is hard to have one clearly defined group of conflict-afflicted municipalities to compare with the rest. Furthermore, since the internal dynamics of the conflict have varied significantly through time, some municipalities have been affected to a greater or lesser degree at different times. Another noteworthy caveat is that, given the features of CAMS respondents (e.g. they have lower levels of education and are more likely to be violently targeted for their political ideas), it is impossible to fully ensure that their answers to some of the complicated survey questions cited in this article were always accurate and reliable. Therefore, some nuances are probably not fully accounted for in the results. That being said, the difference found between the determinants of attitudes amongst the two populations is still worthy of attention as it has political and social consequences for the current peace talks. Politically, it suggests that people 104

Conflicting Approaches to Peacebuilding? Sebastián Riomalo Clavijo

living in conflict-afflicted areas are less likely than the national population in general to decide their support for these policies based on their party-affiliation, political identities or politically-related principles. In this sense, winning their hearts and minds will require a different kind of effort on the part of politicians and policymakers. Socially, it highlights the difficulty of constructing and implementing a peace agreement that caters to the wants of all Colombians. The majority of the population may decide to support the peacebuilding efforts based on factors that are different from those on which the minority bases its decision —despite the fact that the latter is the most directly affected by it. A potential solution to this could be that of promoting dialogue between the national and local, conflictafflicted level, and providing a greater say to the representatives of conflict-afflicted areas in the peacebuilding discussions. Also, increasing awareness of these differences in attitudes within the safer and richer parts of the country could greatly facilitate a consensus. This article has sought to transpose the discussion on ideas and interests from the limits of academia to the historical context of a peace agreement that is likely to determine the future of Colombia for decades to come. The results will provide valuable lessons for other conflict-ridden countries poised to undergo similar transitions in the future, and they are of course relevant and timely all the same for Colombia’s own peacebuilding process. Having withstood a 50-year-long conflict that has repeatedly scarred their bodies and minds, Colombians are now bound to decide on how to end it, and to endure both the good and the bad consequences of this decision. In finding a way to accommodate their past in what seems to be a hopeful future, their only compass will be the ideas they hold to be true and their inherent motivation to secure a better life.

References 1. 2. 3. 4.

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Colomb. int. 89 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Enero-marzo 2017 • pp. 81-108 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint89.2017.03

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Conflicting Approaches to Peacebuilding? Sebastián Riomalo Clavijo

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H Sebastián Riomalo Clavijo is MSc in Public Administration and Government from the London School of Economics (UK), and is currently working as an advisor at the National Planning Department of Colombia. His main research interests are public policy, 107

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political economy, justice, and peacebuilding. He is the author of other publications such as “Desmitificando la apelación en el sistema judicial colombiano.” Desarrollo y Sociedad 73: 111-149. DOI: dx.doi.org/10.13043/DYS.73.4, 2014; and “El espejo de Camyoa.” Revista conmemora 20-23. Centro Nacional de Memoria Histórica, 2014. * riomalo@gmail.com

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La precarización extrema en el mercado de trabajo agrario en Estados Unidos Simón Pedro Izcara Palacios Universidad Autónoma de Tamaulipas (México) DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint89.2017.04 RECIBIDO: 14 de febrero de 2016 APROBADO: 5 de mayo de 2016 MODIFICADO: 8 de junio de 2016

RESUMEN: El artículo tiene como objetivo examinar el impacto de la doble agenda de la

política migratoria de Estados Unidos en el mercado laboral agrario de este país. A través de una serie de entrevistas de corte cualitativo realizadas a enganchadores mexicanos y trabajadores migratorios de México y Centroamérica, se analiza la manera en que la política migratoria despliega un espectáculo militarizado de aprehensiones, detenciones y deportaciones, al tiempo que facilita la migración indocumentada. El artículo concluye que el endurecimiento de la política de control fronterizo ha impulsado la creación de un mercado laboral agrario irregular caracterizado por elevados niveles de explotación laboral y una precarización extrema, lo que ha conducido al resurgimiento de una práctica habitual del siglo pasado: el enganche. PALABRAS CLAVE:

agricultura • trabajadores agrarios • inmigración ilegal • política migratoria • Estados Unidos (Thesaurus)

H Este artículo es producto del proyecto de investigación No. 155901 titulado “Coyotaje y migración indocumentada en Tamaulipas” financiado por la Secretaría de Educación Pública/Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (SEP/CONACYT).

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Extreme Precariousness in the Agricultural Labor Market in the United States This article aims to examine the impact of the double agenda of U.S. immigration policy on the agricultural labor market in that country. Through a series of qualitative interviews of Mexican enganchadores (recruiters) and migrant workers from Mexico and Central America, it analyzes how this immigration policy deploys a militarized spectacle of arrests, detentions and deportations, at the same time that it facilitates undocumented migration. The article concludes that the toughening of border control policy has promoted the creation of an irregular agricultural labor market characterized by high levels of labor exploitation and extreme precariousness, which has led to the resurgence of a practice that was common a century ago: the enganche or recruitment of farmworkers. ABSTRACT:

KEYWORDS: agriculture • illegal immigration • United States (Thesaurus) • farmworkers • immigration policy (author)

A precarização extrema no mercado de trabalho agrário nos Estados Unidos Este artigo tem como objetivo examinar o impacto da dupla agenda da política migratória dos Estados Unidos no mercado de trabalho agrário desse país. Por meio de uma série de entrevistas de corte qualitativo, realizadas a mexicanos contratados informalmente e trabalhadores migratórios do México e na América Central, analisa-se a maneira em que a política migratória desenvolve um espetáculo militarizado de apreensões, detenções e deportações, ao mesmo tempo em que facilita a migração ilegal. Este artigo conclui que o endurecimento da política de controle fronteiriço vem impulsionando a criação de um mercado de trabalho agrário irregular caracterizado por altos níveis de exploração no trabalho e uma precarização extrema, o que tem levado ao ressurgimento de uma prática habitual há um século: a contratação informal. RESUMO:

PALAVRAS-CHAVE: agricultura • Estados Unidos (Thesaurus) • trabalhadores agrários

• imigração ilegal • política migratória (autor)

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Introducción Por más de un siglo, la agricultura en Estados Unidos ha dependido de la importación de mano de obra barata; primero proveniente de China y Japón, y más tarde de México. Los empresarios agrarios estadounidenses han mostrado históricamente una preferencia por la mano de obra mexicana, a la que valoraron por su capacidad para soportar la dureza de las faenas del campo y por su estacionalidad. A diferencia de los trabajadores asiáticos, los jornaleros mexicanos llegaban al comienzo de cada cosecha y retornaban cuando las necesidades laborales en la agricultura mermaban. Esta migración ha seguido cauces legales, a través de programas de trabajadores huéspedes; pero principalmente se ha movido por cauces irregulares. En 1909 Porfirio Díaz y William H. Taff firmaron un convenio para exportar un millar de braceros mexicanos a los Estados Unidos (Durand 2007, 28) y entre 1917 y 1921 Estados Unidos importó más de 70 mil trabajadores mexicanos (Durand 1994, 119). El Programa Bracero (1942-1964), que se tradujo en la contratación de 4,6 millones de jornaleros, fue el que movilizó más mano de obra hacia el agro estadounidense. Sin embargo, estos programas nunca fueron suficientes para abastecer la voraz demanda de mano de obra foránea de la agricultura de Estados Unidos. Los empleadores alentaron la emigración irregular porque la mano de obra indocumentada era más barata y podía ser desechada sin problemas contractuales cuando no era necesaria (Verduzco Igartúa 1995, 577). La conclusión del Programa Bracero coincidió con una etapa de empoderamiento de los sindicatos de jornaleros y con una mejora de las condiciones salariales en la agricultura (Jenkins y Perrow 1977). Como respuesta al ascenso de los gastos salariales, el sector agrario inició un proceso de mecanización en actividades como la cosecha de tomates. Pero la llegada masiva de migrantes indocumentados volvió a contraer los salarios y desincentivó la mecanización agraria (Martin y Calvin 2010, 248). Lichtenstein (2012, 51) habla de una transformación de la agricultura no por la “mecanización” sino por la “mexicanización”. Otro efecto de la llegada de inmigrantes mexicanos fue la adaptación de las prácticas agrarias en áreas como California, para sacar provecho de la abundancia de mano de obra barata. Cambió la ubicación de las huertas hortofrutícolas, que se alejaron cada vez más de los centros poblacionales (Martin 1996, 205) porque no dependían de la mano de obra local. Este proceso condujo a una mayor dependencia de la mano de obra foránea porque hizo que los trabajos agrarios ya no fuesen atractivos para los locales. En los años setenta y ochenta la llegada masiva de migrantes irregulares mexicanos condujo a una progresiva expansión del sector hortofrutícola estadounidense, que pudo mantener su competitividad en los mercados internacionales debido a los bajos salarios. Como consecuencia, la agricultura de Estados Unidos 111

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se hizo adicta a la importación de jornaleros mexicanos (Izcara Palacios 2010). Así, por ejemplo, en el marco de la Ley de Control y Reforma de la Inmigración (IRCA por sus siglas en inglés) de 1986 se creó un programa de regularización especial para trabajadores agrarios (SAW por sus siglas en inglés) y un Programa H-2A de trabajadores huéspedes, que permitía importar de modo temporal trabajadores agrarios. Sin embargo, esta política de regularización laboral del sector agrario no pudo frenar la dependencia de la mano de obra indocumentada, ya que los trabajadores regularizados por el SAW tardaron poco tiempo en abandonar la agricultura para buscar empleos urbanos mejor remunerados (Martin 1990, 85). Pero después de IRCA, cruzar la frontera se tornó más arriesgado debido a un reforzamiento del control fronterizo. Por lo tanto, los empleadores emprendieron una acción proactiva de búsqueda y reclutamiento de mano de obra foránea indocumentada (Izcara Palacios 2010, 71). De acuerdo a las estadísticas oficiales en Estados Unidos, el porcentaje de trabajadores asalariados agrarios indocumentados ha crecido entre 1989 y 2007 del 18 al 52% (Carroll, Saltz y Gabbard 2009). En este sentido, este artículo parte de la siguiente hipótesis: la política de puerta giratoria, consistente en una implementación selectiva de la ley migratoria, que deporta principalmente a los migrantes ociosos y evita prestar atención al cruce subrepticio y al empleo de mano de obra productiva, ha impulsado la creación de un mercado agrario irregular caracterizado por elevados niveles de explotación y ha generado una precarización extrema que se manifiesta en: i) el trabajo forzado bajo la amenaza de la deportación; ii) el resurgimiento del enganche, y iii) la compraventa de mano de obra indocumentada. En primer lugar, se examina la metáfora de la puerta giratoria; a continuación, se estudian los rasgos del trabajo forzado bajo la amenaza de deportación en los ranchos fronterizos; después se analiza el reclutamiento engañoso de mano de obra agraria, y finalmente se describe el florecimiento del mercado de compraventa de indocumentados.

1. Metodología Este trabajo de investigación está cimentado en una metodología cualitativa. La técnica utilizada para el acopio de la información fue la entrevista en profundidad y los entrevistados fueron seleccionados a través de la técnica del muestreo en cadena.1 Las entrevistas tuvieron una duración superior a una hora, y el contenido de las mismas fue grabado y trascrito de forma literal. 1 El muestreo en cadena, denominado también muestreo de avalancha o muestreo en bola de nieve, consiste en la selección de la muestra a partir de la ayuda de informantes clave que guían 112

La precarización extrema en el mercado de trabajo agrario en Estados Unidos Simón Pedro Izcara Palacios

Entre abril de 2008 y diciembre de 2013 se entrevistaron 73 enganchadores mexicanos, empleados por empresarios agrarios u organizaciones de productores estadounidenses. Por otra parte, durante el periodo marzo de 2007-junio de 2008 fueron entrevistados 50 migrantes de Tamaulipas, México (13 mujeres y 37 varones), que trabajaron sin documentos en la agricultura estadounidense y regresaron voluntariamente a México; y entre mayo de 2011 y diciembre de 2013 fueron entrevistados 30 migrantes centroamericanos (1 mujer y 29 hombres), que trabajaron sin documentos en la agricultura estadounidense y fueron deportados. La mayor parte procedía de Guatemala, aunque 4 eran de Honduras y 2 de El Salvador. La veracidad de los discursos recabados aparece sustentada en tres elementos: i) la construcción de un clima de empatía antes del inicio de las entrevistas; ii) la participación voluntaria de los entrevistados y su disposición a hablar de modo extenso sobre su experiencia, y iii) el carácter anónimo de la información recabada. Los entrevistados fueron instruidos para que no proporcionasen datos que revelasen la identidad de las personas mencionadas en las entrevistas o lugares específicos; esto facilitó su disposición para relatar de modo extenso sus experiencias y puntos de vista. Por otra parte, habría que destacar que los sesgos en los orígenes de los informantes limitan el alcance de las conclusiones presentadas, ya que los migrantes mexicanos provienen de un estado situado en el extremo noreste de México, y los centroamericanos son en su mayoría guatemaltecos. Además, las condiciones y dinámicas señaladas en este texto aparecen acotadas principalmente al sureste estadounidense y en la frontera noreste entre México y Estados Unidos.

2. La metáfora de la puerta giratoria El término puerta giratoria ha sido usado para describir el carácter cíclico, circular, estacional y remitente de la migración mexicana y caribeña a los Estados Unidos. Mientras los últimos vocablos tienen un carácter neutro, la expresión puerta giratoria tiene un tono peyorativo, porque hace referencia a la ilegalidad de estos flujos migratorios. La metáfora de la puerta giratoria ha sido explicada a través de dos tesis opuestas: i) la tesis de la persecución voluntaria de la “ilegalidad”, y ii) la tesis de la construcción artificial de la “ilegalidad” para producir mano de obra explotable.

al investigador en la selección de individuos con características específicas ligados de algún modo. A medida que nuevas personas se integran en la muestra, actúan de enlace entre el investigador y los nuevos informantes (Izcara Palacios 2014a, 76). 113

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La primera tesis expresa una visión complaciente de la política migratoria estadounidense. La puerta giratoria es el efecto no deseado de una política que trata de combatir la inmigración irregular (Andreas 2013, 298). Para Martin (2002) el mercado laboral agrario constituye la puerta giratoria que facilita la entrada a Estados Unidos de una parte importante de los inmigrantes indocumentados. El autor describe como bienintencionada la ley IRCA y atribuye su fracaso a la falta de ajustes estructurales en el sector agrario para retener a 1,2 millones de trabajadores agrarios legalizados por la Ley (Martin 1994). Asimismo, muestra la racionalidad de la respuesta de los empleadores que, ante la llegada de inmigrantes, en lugar de buscar un incremento de la productividad laboral a través del cambio tecnológico, optan por un uso intensivo de esta mano de obra barata (Martin 1993). Esta tesis define la ilegalidad como una elección voluntaria y sostiene que la puerta giratoria es impulsada por las redes sociales de los migrantes, que facilitan la entrada subrepticia de amigos y familiares (Martin 1993, 547). En este sentido, la teoría de redes migratorias concluye que el motor de la puerta giratoria es la eclosión de relaciones interpersonales tejidas por lazos de parentesco y amistad, que ligan al inmigrante con personas residentes en las comunidades locales. Para Massey, Durand y Malone (2009, 166) la política migratoria es inefectiva porque está guiada por planteamientos neoclásicos. Los flujos migratorios en lugar de obedecer a un cálculo de costos y beneficios, adquieren un impulso interno propulsado por el capital social de los migrantes, que los hace resistentes a una fácil manipulación por parte de las políticas públicas. Como contraste, la teoría neoclásica afirma que la frontera mexicanoestadounidense se ha transformado en una puerta giratoria porque los costos de cruzar la frontera sin documentos son inferiores a los beneficios. Chiswick (1988, 113) señala que la aprehensión de migrantes en la frontera tiene un efecto mínimo en las entradas subrepticias al país porque los migrantes ven la frontera como una puerta giratoria. Según este razonamiento, la ausencia de consecuencias hace que los migrantes aprehendidos intenten cruzar la frontera una vez tras otra; de modo que sólo puede detenerse la inmigración ilegal si se elevan sustancialmente los costos de emigrar. Para corregir las deficiencias de la política migratoria, en los últimos años se implementó la estrategia de “cumplimiento con consecuencias”, con el objetivo de incrementar los costos de la inmigración ilegal y erosionar el capital social de los migrantes. Esta estrategia se fundamentó en la recodificación de violaciones civiles en actos criminales y en la expansión de la implementación de la política migratoria desde el borde hasta el interior, con la participación de las policías locales (Hagan, Rodríguez y Castro 2011, 1376). La Operación Streamline (iniciada en 2005), la Operación contra los Contrabandistas e Iniciativa sobre 114

La precarización extrema en el mercado de trabajo agrario en Estados Unidos Simón Pedro Izcara Palacios

Seguridad (creada en 2004), el Programa de Repatriación Interior (diseñado en 2004), los Acuerdos de Cooperación en Comunidades para Incrementar la Seguridad: el Programa 287(g) (creado en 1996), el Programa Comunidades Seguras (creado en 2008) y el Programa Nacional de Operaciones contra Fugitivos (establecido en 2003) fueron diseñados para incrementar los costos de la inmigración ilegal. En contraste, el Programa de Transferencia de Extranjeros y el Programa de Salida (iniciado en 2008) fueron establecidos para erosionar el capital social de los migrantes. Por otra parte, la segunda tesis subraya una doble agenda en la política migratoria estadounidense: una visible y formal, que despliega un espectáculo militarizado de aprehensiones, detenciones y deportaciones, y otra imperceptible e informal, que facilita la migración indocumentada. El espectáculo mediático de las deportaciones tiene por objeto transmitir una imagen de control fronterizo; mientras que la apertura de la frontera busca satisfacer la demanda laboral. Durand (1994, 87) destaca la persecución voluntaria de la ilegalidad al afirmar que “los trabajadores mexicanos empujaron la puerta o se colaron por los resquicios en busca de trabajo”; pero termina definiendo la ilegalidad como una construcción artificial al subrayar que quien abre y cierra la puerta es el Servicio de Inmigración y Naturalización (INS por sus siglas en inglés) de acuerdo con las leyes de oferta y demanda en el mercado laboral, y los intereses y necesidades del mercado de trabajo. Para De Genova (2002, 437) la prueba de la doble agenda de la política migratoria, que combina aprehensiones, detenciones y deportaciones con la apertura de la puerta giratoria para permitir el ingreso de trabajadores indocumentados, se encuentra en los discursos de los migrantes, en los que se entremezclan narraciones de un arduo cruce subrepticio de la frontera con otros relatos que describen un pasaje sencillo. Como decía un enganchador tamaulipeco: “mi patrón [un empresario de Virginia del sector de la manzana que ocupa indocumentados de modo permanente y trabajadores con visas H-2A de modo temporal] paga [a los agentes migratorios] para que no lo molesten, ni a mí [al cruzar la frontera] ni a él cuando está trabajando”. Asimismo, un jornalero hondureño describía cómo cruzó la frontera en el año 2002: “íbamos todos adentro del camión, y lo único que hicieron fue pegar un sello en el camión y pasamos por el puente de Río Bravo”. La puerta giratoria es un filtro que expulsa a los migrantes menos deseables y les reemplaza por mano de obra más productiva. Chew, Leach y Liu (2009) utilizan la expresión “sistema de puerta giratoria” para explicar la migración china a Estados Unidos durante la primera década del siglo XX. Este sistema combinaba la exclusión (de 1882 a 1943), caracterizada por la deportación de los de mayor edad, con la importación de trabajadores jóvenes; de este modo se mantuvo un 115

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número relativamente invariable de trabajadores chinos que periódicamente se renovaban para satisfacer la demanda laboral. Spener (2009, 41), al estudiar la agricultura del Sur de Texas a mediados del siglo XX, define como “sistema de control laboral de apartheid” la apertura de la frontera al inicio de los periodos de cosecha, combinada con el arresto y la deportación de los braceros menos trabajadores. LeMay (1987, 126) define el periodo post-IRCA como la era de la puerta giratoria y habla de dos políticas contradictorias: una política restrictiva de control fronterizo destinada a contener la inmigración irregular, y una política liberal que mira hacia otro lado ante el paso de gente trabajadora.2 De Genova (2004, 163) define la política de la puerta giratoria como una implementación selectiva de la ley migratoria con objeto de abastecer la demanda laboral estacional. Esta tesis define la ilegalidad como un constructo del sistema migratorio estadounidense para proporcionar a los empleadores una reserva de mano de obra legalmente vulnerable y altamente explotable (De Genova 2014, 58; Rodríguez y Paredes 2014, 76). De este modo, la puerta giratoria se entiende como una política que favorece a los empleadores. Así Heyman (2014, 117) sostiene que el control migratorio busca un balance entre una implementación rígida de la ley migratoria, que permita explotar a los migrantes, y una implementación laxa, que no impida la entrada de indocumentados. Según esta tesis, las sanciones a los empleadores y las deportaciones son implementadas de modo perverso para facilitar la explotación de los migrantes. La IRCA introdujo sanciones a los empleadores y les obligó a investigar el estatus migratorio de sus empleados. Pero esto les permitió ejercer un poder coercitivo sobre los migrantes. Están bien documentados los casos de empleadores que en lugar de pagar a los migrantes, los entregan a las autoridades, o de aquellos que los amenazan con la deportación (Fussell 2011, 608; Wishnie 2007, 215). Massey, Durand y Malone (2009, 134) destacaron cómo la IRCA incrementó la discriminación salarial hacia los indocumentados. En este sentido, un jornalero de Aldama (Tamaulipas, México) decía: “si tenías papeles ganabas mejor; a nosotros, como no teníamos, siempre nos decían que era porque ellos nos estaban protegiendo de la migra y corrían con el peligro de que les fuera cerrado el campo y ya no pudieran trabajar.” Asimismo, un jornalero de Jaumave (Tamaulipas) señalaba: “como ellos dicen, al contratarte a ti se exponen a una gran multa; es por eso más que nada, ellos lo que hacen es pagarte la mitad”. Los empleadores pueden evadir las sanciones a través de dos mecanismos: el despido temporal de trabajadores antes de cada inspección, que debe 2 Según LeMay (1987, 126) estos objetivos contradictorios eran alcanzados a través de un debilitamiento premeditado del INS. 116

La precarización extrema en el mercado de trabajo agrario en Estados Unidos Simón Pedro Izcara Palacios

ser comunicada con tres días de anticipación, y el uso de documentos falsos (De Genova 2002, 437). Como señala Lyon (2005, 274): “la ley migratoria estadounidense se hace de la vista gorda cuando los empleadores emplean a alguien que presenta documentos comprados”. Un jornalero guatemalteco que trabajó de marzo del 2000 a enero del 2013 en un rancho texano decía: “siempre avisaban al patrón cuando iba a ir la migra y dejaba a los que estaban contratados trabajando”. Asimismo, un enganchador tamaulipeco decía: “los de migración saben que se hacen [documentos falsos], pero no dicen nada”. Según De Genova (2004, 175) la inefectividad de las sanciones a los empleadores instituyó una puerta giratoria que introdujo más inestabilidad en el entorno laboral. Por otra parte, la expansión de los poderes del gobierno federal y de las policías locales para arrestar, detener y deportar a los inmigrantes tras la aprobación de la Ley de Reforma de la Inmigración Ilegal y Responsabilidad de los Inmigrantes de 1996 (IIRIRA por sus siglas en inglés), la Ley Antiterrorista y de Pena de Muerte Efectiva de 1996 (AEDPA por sus siglas en inglés) y la Ley Patriota de 2001, condujo a una deportación selectiva de los migrantes ociosos. Los migrantes son detenidos principalmente en su tiempo de ocio, en inspecciones policiacas rutinarias o por infracciones de tránsito (Alarcón y Becerra 2012); mientras que las detenciones en los lugares de trabajo son escasas (Fussell 2011, 597). Esto hace que los migrantes se rehúsen a abandonar el lugar de trabajo para buscar otro empleo. Expresiones como: “no podíamos salir a ningún lado, pues nos agarraba la migra” (jornalero de Aldama, Tamaulipas); “no podíamos salir ni siquiera al pueblo más cercano porque tienes el temor de que te agarre la migra” (jornalero de Tula, Tamaulipas); “andas casi escondido, con miedo de que te vaya a encontrar la migra” (jornalera de Jaumave, Tamaulipas); “uno está ahí cautivo” (jornalera de Victoria, Tamaulipas); “jamás salía del rancho” (jornalera de Jaumave, Tamaulipas); “ahí estábamos encerrados” (jornalero de Guémez, Tamaulipas); o “no sabía a donde más ir, yo oía que allá más adentro pagan más, pero no me fui, mejor ahí me quedé” (jornalero guatemalteco), reflejan que el temor a ser deportados ha generado una situación de cautividad en los lugares de trabajo. De Genova (2002, 438) afirma que la vigilancia selectiva de los espacios públicos, no de los lugares de trabajo, contribuye a exacerbar la vulnerabilidad de los migrantes, y Fussell (2011, 611) concluye que únicamente se producen abusos laborales sistemáticos donde se implementa con severidad la ley migratoria y existe una fuerte presencia de las autoridades.

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3. El trabajo forzado bajo la amenaza de la deportación La criminalización de la inmigración ilegal torna a los indocumentados en víctimas de empleadores avaros, que utilizan la coacción para someter a sus trabajadores a condiciones vejatorias y obligarles a trabajar sin descanso por salarios exiguos bajo la amenaza de la deportación (Kim 2007, 970; Lyon 2005, 275). Una jornalera tamaulipeca que trabajó en Texas a finales de los años setenta decía: “por lo mismo que eran indocumentados, si causaban problemas sabían que inmediatamente se les deportaba”. En la última década esta situación se ha agravado debido a un mayor acoso hacia los migrantes irregulares. Un jornalero tamaulipeco que trabajó hasta el año 2006 en Texas, Carolina del Norte y Virginia decía que las autoridades migratorias van a los lugares de trabajo cuando “te los hecha el mismo patrón para no pagarte lo que te debe”. Asimismo, un enganchador tamaulipeco señalaba que “hay patrones que sólo te trabajan, y cuando te deben días trabajados, para no pagarte, te reportan, y viene migración por ti”. En el territorio fronterizo, un área atravesada diariamente por cientos de migrantes que cruzaron la frontera subrepticiamente, es donde los inmigrantes son objeto de mayores abusos. Un jornalero que trabajó en Texas entre los años 1998 y 2002, relataba cómo en enero de 1998 el sheriff de un condado del sur del estado le encontró mientras vagaba perdido y le condujo a su rancho, donde trabajó casi tres meses bajo la amenaza de ser entregado a migración si no aceptaba un salario de un dólar por hora. Pero él tuvo más suerte que otros de sus compañeros, quienes después de trabajar durante semanas fueron entregados a la Patrulla Fronteriza sin recibir ninguna remuneración. Un jornalero guatemalteco que trabajó en el sector algodonero de 1992 a 2011 en Texas y Carolina del Norte describía una situación similar: “llegué hasta Texas, ahí trabajamos en un rancho, ahí nos dio trabajo el gringo, nos dijo: les voy a pagar poco pero aquí van a tener casa y comida, así que se lo van a ahorrar, si les conviene quédense y si no, pues, les echo la migra para que los regresen a donde nacieron; eso nos dijo y decidimos quedarnos”.

La retención bajo coacción de trabajadores migratorios en los ranchos fronterizos no constituye un fenómeno extraño. En ocasiones los patrones ofrecen refugio a los migrantes en sus ranchos a cambio de trabajo; otras veces estos son detenidos por traspasar los límites de las fincas y obligados a trabajar; en otros casos las propias autoridades detienen a los migrantes para que trabajen en sus ranchos o se los venden a empresarios agrarios. Como decía un enganchador veracruzano: “Hay muchos casos de que los agentes de migración de Estados 118

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Unidos tienen tierras, y si los agarran se los llevan para su rancho y los ponen a trabajar y les pagan poco con la condición de no devolverlos a México”. Algunos de los entrevistados decían que fueron detenidos y obligados a trabajar bajo la amenaza de poner en conocimiento de las autoridades migratorias su situación de irregularidad para ser deportados. Los entrevistados describen esta experiencia como uno de los momentos más amargos de su vida, ya que fueron forzados a trabajar de sol a sol a cambio de una alimentación exigua y sin recibir ninguna remuneración económica. En el mejor de los casos les ofrecen un salario que se encuentra muy por debajo del límite mínimo legal. En estas situaciones los migrantes pueden aguantar durante meses una situación de explotación laboral porque la deportación es una consecuencia que no están dispuestos a afrontar. Esto significaría tener que cruzar de nuevo la frontera de modo irregular con el costo económico y social que conlleva.

4. Las prácticas de reclutamiento en la agricultura: el resurgimiento del enganche En 1882 Estados Unidos restringió la inmigración china y en 1907 la japonesa, lo que generó un déficit de mano de obra en sectores como la agricultura. Sin embargo, la finalización en 1884 de las líneas férreas que conectaban El Paso (Texas) con las regiones del interior de México facilitó la importación de trabajadores mexicanos, que ocuparían los empleos que antes ocupaban los migrantes asiáticos. El periodo que comprende la última década del siglo XIX y las primeras del siglo XX es conocido como la era del enganche. Los empleadores estadounidenses recurrieron a contratistas que utilizaron tanto el engaño como medidas coercitivas para reclutar trabajadores mexicanos y enviarlos al norte (Massey, Durand y Malone 2009, 34; Spener 2009, 99; Thompson 1956, 78). La teoría migratoria enfatiza que las prácticas de reclutamiento impulsaron los procesos migratorios en una etapa inicial, pero perdieron importancia con el tiempo. Sin embargo, los datos de esta investigación indican que, en el sector agrario estadounidense, en particular en el sureste, las prácticas de reclutamiento son tan importantes en la actualidad como un siglo atrás. En este sentido, Krissman (2005, 35) subraya que los procesos migratorios son impulsados por los esfuerzos realizados por los empleadores para reclutar trabajadores migratorios. Muchos empresarios agrarios convencen a trabajadores de confianza del propio rancho para que recluten a sus paisanos y de esta forma les inducen a involucrarse en una actividad ilegal: el tráfico de personas (Izcara Palacios 2013 y 2014b). Como aparece reflejado en la tabla 1, la mayor parte de los entrevistados se hicieron enganchadores debido a la influencia de un empresario agrario 119

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estadounidense. Un 44% de los entrevistados aceptaron la petición de su empleador para suministrarle mano de obra indocumentada debido a un sentido del deber y solidaridad hacia él, porque este les ofreció el puesto de capataz, o porque necesitaban dinero para hacer frente a nuevos gastos. En un 27% de los casos fueron los entrevistados quienes dieron el primer paso y decidieron ayudar a otros amigos, parientes y paisanos a llegar a los Estados Unidos; pero si no hubiesen contado con el apoyo económico de un empresario agrario estadounidense no se hubiesen involucrado en esta actividad con tanta intensidad. Tabla 1. Forma como los entrevistados se hicieron enganchadores n

43,9

Por iniciativa propia; pero contaron con el apoyo económico de un empresario agrario estadounidense

27,4

Debido a la influencia de un familiar

12,3

Inducidos por un amigo

8,2

Por iniciativa propia; no contaron con ningún apoyo

6,8

Se hicieron enganchadores como aprendiz de un pollero profesional

1,4

Total

100

Por iniciativa de su empleador (un empresario agrario estadounidense)

Fuente: elaboración propia a partir de las entrevistas realizadas a los enganchadores.

Los siguientes ejemplos representan la forma como algunos empleadores convencen a sus trabajadores de confianza para que se dediquen a facilitar el cruce irregular a otros paisanos. Entre los empleadores estadounidenses y los enganchadores emerge una relación clientelista que genera beneficios para ambos, enraizada en el respeto y el aprecio del trabajador hacia el patrón. El primero obtiene mano de obra barata y esforzada, y el último logra mayores ingresos económicos. Esta relación entre patrón y empleador se fragua a lo largo de años en los que el segundo queda comprometido con el primero debido a los favores recibidos. Cuando el patrón se percata de que puede tener total confianza en un trabajador específico, porque percibe las muestras de agradecimiento del último hacia el primero, es cuando le propone a este “trabajador fiel” la idea de que realice una nueva tarea de carácter riesgoso: conducir de modo irregular migrantes hasta el lugar de trabajo. Este trabajador no deberá delatar a su empleador si es detenido; por lo tanto, los patrones escogen a personas dispuestas a cargar la 120

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culpa si las cosas salen mal. La necesidad económica y el sentido de la lealtad fue lo que llevó a los entrevistados a involucrarse en esta actividad ilícita para proveer a sus empleadores de mano de obra indocumentada. “Yo empecé a trabajar como pollero3 por ayudarle al patrón; yo había trabajado en Estados Unidos, en Houston, en los campos de la papa, pero me vine porque mi mamá se me enfermó antes de venirme. El patrón me prestó dinero para la enfermedad de mi mamá. Estando aquí le pedí y me prestó más dinero. Ese patrón era muy bueno conmigo, me ayudaba mucho y me prestaba dinero. Mi mamá enfermó más y ya no pude ir a trabajar a Estados Unidos, para no dejarla sola con mis hermanas. Yo soy el mayor y el único hombre y le dije al patrón que ya me andaba porque no tenía trabajo y me iba mal. Cuando yo estuve trabajando allá en Estados Unidos le compré casa a mi mamá, casa que vendimos cuando ella se enfermó, y le platique al patrón, y él me pedía de favor que le ayudara llevándole gente, y así empecé ayudándole, por compromiso, porque le debía muchos favores económicos y no tenía para pagarle, así empecé a trabajar como pollero, a los pocos meses me dijo que se había asociado con unos amigos que también producían papa y se hizo esta asociación, y empecé a trabajar llevando centroamericanos al norte; así empecé a trabajar, me fue bien y ya no dejé de trabajar con el patrón, y sigo trabajando para el patrón” (enganchador, México D.F.). “El patrón siempre me trató bien, era linda persona, se portaba muy bien, me ayudaba y yo le trabajaba con gusto, con el tiempo nos hicimos muy amigos y yo subí de puesto de trabajo, de ser peón fui capataz, y le manejaba los trabajadores a mi patrón. Eso le gustaba al patrón, que le ayudara y que le obedeciera, así me subió de puesto, pero de sueldo no, y yo lo seguía ayudando como si nada. Así pasaron cuatro temporadas de trabajo, y yo no decía nada, yo estaba agradecido que me daba trabajo y que me iba a depositar el dinero para mi esposa. Era buena gente, después de ese tiempo me dijo que me iba a pagar más, y me pagó el dinero que no me había pagado antes, fue bueno y me ayudó mucho. Yo ya de ahí le agarré más fe, más ley y fui más mejor con él, y él conmigo; ya después de ese tiempo me pidió que le ayudara a llevarle gente, pues le faltaban trabajadores, él tenía muchos lugares de trabajo pero no completaba de gente que le trabajara, así el patrón me tenía más confianza y me pidió que fuera su pollero, que

3 Enganchador. 121

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le llevara gente, y me vino tratando mejor porque compartíamos el trabajo, yo trabajaba para él porque necesitaba el dinero, pero él me necesitaba a mí, y así llegamos a ser como socios” (enganchador de Chiapas, México).

Algunos empleadores financian una parte y ocasionalmente la totalidad del costo de la conducción de migrantes hasta los Estados Unidos. Muchos migrantes nunca se hubiesen aventurado a viajar sin documentos a Estados Unidos si no hubiesen contado previamente con el apoyo de un empleador estadounidense, que no sólo les ofreció empleo, sino que también les proporcionó los medios para llegar al norte (Izcara Palacios 2015, 58). Como se refleja en las siguientes expresiones, algunos migrantes centroamericanos que fueron deportados de los Estados Unidos y se encuentran en tránsito por México, esperan que sus antiguos empleadores envíen a sus enganchadores para conducirles hasta su antiguo trabajo; otros relatan cómo fueron conducidos de modo gratuito hasta el país del norte. “Mi patrón va a mandar por mi [...] él ya tiene al pollero que me llevará” (jornalero guatemalteco que trabajó en Arizona entre 2003 y 2012 en siembras de tomate). “No pagamos al pollero, el patrón había mandado a uno de sus polleros por nosotros” (jornalero guatemalteco que trabajó en plantaciones de algodón en Carolina del Norte y Luisiana desde 1991 hasta 1996 y desde el 2000 al 2011).

La deportación de migrantes, el retorno de algunos a sus comunidades de origen o el abandono de los ranchos por parte de otros trabajadores, genera una escasez crónica de mano de obra en aquellas explotaciones agropecuarias dependientes del empleo de trabajadores indocumentados. Las siguientes expresiones describen cómo algunos empleadores, de modo periódico, envían a sus enganchadores a México con objeto de reclutar trabajadores indocumentados cuando sus necesidades laborales se incrementan y no disponen de mano de obra suficiente. “Mi patrón me los pide que los lleve, a mí en cualquier rato o día me dice: ve a México porque falta gente, y pos, yo me vengo” (enganchador de Tamaulipas que desde 2002 viene a México en abril, julio y diciembre a reclutar trabajadores indocumentados para un empresario agrario de Arizona).

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“Por eso vengo a buscar a personas que deseen ir a trabajar, porque allá hacen falta y me piden que venga, mi patrón me manda y tengo que hacerlo porque es mi trabajo, y es que a veces nos quedamos sin empleados y es cuando se necesitan” (enganchador de Tamaulipas que desde 2007 recluta jornaleros indocumentados para que trabajen para un empresario agrario de Illinois). “A mí el patrón me dice: lo más que puedas échale, lo más que puedas tráetelos a todos los que quieran venir; eso del pasaje como quiera lo arreglamos, no hay problema […] Eso me recomienda el patrón porque muchos ponen el pretexto de que es mucho lo que pagan por ir y que no tienen; primero se les dice: es tanto, pero si de plano no tienen, pues les echamos la mano” (enganchador de Tamaulipas que desde 2002 viaja a México en julio y diciembre para proveer de mano de obra indocumentada a un empresario agrario de Texas).

Se evidencia de este modo como los enganchadores son los encargados de seleccionar y reclutar a los trabajadores más aptos (que se adecuen a perfiles específicos sugeridos por los empresarios estadounidenses), para conducirlos a los ranchos en Estados Unidos. Las conductas xenófobas hacia la inmigración aparecen sustentadas en la idea de que los migrantes poseen menos valores morales que los locales, están más involucrados que los últimos en conductas delictivas, carecen de una ética el trabajo, entre otros. Sin embargo, los resultados de esta investigación indican lo contrario. Los enganchadores reclutan trabajadores pobres, fuertes y sanos, de procedencia rural, con necesidades y responsabilidades familiares, para que aguanten el trabajo duro, el encerramiento, y no protesten por los bajos salarios y las largas jornadas laborales. Los enganchadores insisten sobre todo en la ética del trabajo, en las ganas de trabajar, en la responsabilidad, en que los trabajadores no tengan vicios, no ingieran alcohol, para que puedan rendir más en el trabajo y no causen problemas. Esto aparece reflejado en expresiones como: “son gente fuerte con ganas de trabajar y con responsabilidad, que no les guste tomar” (enganchador veracruzano); “son más que nada gente de campo, de rancho, gente fuerte, que no toma” (enganchador de San Luis Potosí, México) o “deben de ser gente responsable y trabajadora, de preferencia que no tengan vicios” (enganchador de Coahuila), aunque el principal requisito es la juventud. La edad media de los jornaleros entrevistados cuando fueron conducidos a Estados Unidos por primera vez era de 23,4 años y un 22,5 % fueron conducidos siendo menores de edad (véase la tabla 2).

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Tabla 2. Edad a la que comenzaron a trabajar en Estados Unidos los jornaleros migratorios indocumentados entrevistados Media

Moda

Mediana

Máximo

Mínimo

Desviación estándar

23,4

6,89

Intervalos de edad

10-14

15-17

10-17

18 y +

Porcentaje (%)

6,3

16,2

22,5

77,5

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de las entrevistas.

Reclutar a trabajadores que se adecúen a este perfil no es sencillo porque, debido a la violencia desatada contra los migrantes en los territorios fronterizos y al endurecimiento de las políticas migratorias en Estados Unidos (el crecimiento exponencial del número de agentes de la patrulla fronteriza, el uso de tecnología militar para defender la frontera y el aumento de las deportaciones), cada vez menos personas desean emigrar. Esto ha alterado las estrategias de reclutamiento utilizadas por algunos enganchadores, quienes dicen han relajado los criterios de selección de la mano de obra para poder reunir el número de trabajadores demandados por sus patrones. Es decir, en algunos casos los criterios cualitativos han sido supeditados a las necesidades cuantitativas. Algunos entrevistados sugieren que han comenzado a reclutar a todo tipo de trabajadores debido a que son pocos los que desean emigrar. Esto aparece reflejado en expresiones como: “antes se les pedía todo, que no tomaran, que no se drogaran y buen comportamiento; pero ahora como sean, sólo que quieran trabajar” (enganchador tamaulipeco) o “antes sólo era gente de campo, porque así los querían, ahora es de donde sean” (enganchador tamaulipeco). Los enganchadores dicen que no reclutan a los inmigrantes a través de artimañas engañosas, sino que aquellos que deciden emigrar conocen qué condiciones laborales y salariales encontrarán en el lugar de destino. Un enganchador tamaulipeco decía: “siempre pagan lo que les dicen y les descuentan lo que les dicen también, pero eso se les dice desde un principio para que no digan después que los engañaron”. Sin embargo, también hay casos donde los entrevistados se quejaban del contraste entre sus expectativas y la realidad: “a uno le pagan cualquier cosa” (jornalera de Villagrán, Tamaulipas); “a veces sí nos quedaban a deber, pero ya, cuando a uno ya no le pagan, ya qué hace, ya no puede hacer nada” (jornalero de Tula, Tamaulipas) o “el patrón no nos quería pagar” (jornalero de Jaumave, Tamaulipas).

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Los migrantes saben que como el patrón financió su traslado, los primeros meses recibirán un cheque mermado; aunque es hasta que llegan al lugar de destino cuando adquieren mayor certidumbre acerca de su salario y de cómo harán frente a la deuda contraída. Cuando llegan al país vecino los migrantes descubren que los salarios no son tan espléndidos como les dijeron. Además, como el patrón es quien lleva la cuenta de las deudas contraídas por los trabajadores, estos nunca conocen con certeza cuánto les fue descontado y cuánto más les queda por pagar. Los trabajadores suelen manifestar una actitud de agradecimiento y compromiso con el patrón que financió su entrada ilegal en el país, y en ocasiones pueden sufrir años de servidumbre hasta pagar la deuda contraída. Las siguientes citas manifiestan una situación de servidumbre forzada, falta de libertad y una conciencia de que están siendo explotados; pero al mismo tiempo reflejan una actitud de agradecimiento que les impide reclamar mejores salarios. Las condiciones de servidumbre no se establecen por medios coercitivos, sino a través de una sutil coacción psicológica que los trabajadores migratorios interiorizan y les imposibilita levantar la voz para exigir condiciones sociolaborales más justas. Algunos migrantes saben que no reciben unos salarios justos, pero no se sienten con la autoridad moral para demandar una mejor situación o para buscar trabajo en otro sitio porque consideran que su empleador es una persona buena que les ayudó a salir de la pobreza. “Nos sentíamos, así como de que, pues no teníamos libertad de que si nos queríamos ir a otro lugar, porque pues se siente uno comprometido, porque pues lo ayudó para estar allá. Así como que pues, que le debías” (jornalera de Victoria, Tamaulipas). “Mis hermanos ya estaban viviendo allá porque allá se casaron. Entonces uno de ellos vive ahí en […], y estaba trabajando para un capataz amigo de él. Cuando yo trabajo ahí, por ese tiempo, él me conoce, y sabía de la necesidad que tenía yo […] En aquel tiempo me pagaba poco; pero era buena gente conmigo, cuando yo tenía que mandar dinero para acá, él me llevaba a mandarlo, o en ocasiones él me lo depositaba” (enganchador tamaulipeco).

Después de cruzar la frontera los migrantes pierden toda capacidad de negociación. Según un enganchador tamaulipeco: “hay polleros que llevan a la gente con engaños y allá la dejan con un patrón que los pone a trabajar duro, y a veces no les pagan, y ellos tienen que trabajar porque están en sus manos y cuando se hartan de ellos o cuando ya no los ocupan, los reportan y va la migra”. Asimismo, un enganchador que trabajaba para un agricultor de Oklahoma señalaba que, 125

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debido a la crisis de 2008, tanto su patrón como otros agricultores de Texas y Nuevo México encontraron una oportunidad de reducir los costos laborales a través de la financiación del reclutamiento de mano de obra muy vulnerable que no tenía recursos para emigrar. Desde 1988 él ha reclutado trabajadores en el norte de Tamaulipas, en comunidades fronterizas de tradición migratoria; pero cuando se agudizó la crisis su empleador le mandó traer trabajadores más necesitados. Ahora les busca en lugares aislados, donde las personas desconocen los estándares laborales estadounidenses y no protestan si son obligadas a trabajar de sol a sol por unos salarios inferiores a la mitad del mínimo legal.

5. La compraventa de indocumentados Desde finales del siglo XIX el desarrollo del sector algodonero de Texas y el crecimiento de la producción de remolacha, frutas y legumbres en las regiones irrigadas del suroeste, condujeron a una fuerte demanda de trabajadores rurales mexicanos (Alanís Enciso 2001, 414). Spener (2009, 105) señala que en los años veinte la competencia por la mano de obra mexicana era tan elevada que muchos eran robados de los lugares de trabajo y vendidos a otros empleadores como si fuesen esclavos. La demanda de jornaleros mexicanos en la agricultura estadounidense se ha vuelto a intensificar. Hasta los años noventa los inmigrantes cruzaban la frontera sin muchas dificultades; por lo tanto, los empresarios agrarios no tenían que hacer grandes esfuerzos para reclutar mano de obra ilegal. Sin embargo, el reforzamiento del control fronterizo hizo que cruzar la frontera fuese más difícil y costoso, de modo que los inmigrantes dejaron de llegar en los números requeridos. Como consecuencia, algunos empleadores tuvieron que comenzar a adquirir trabajadores indocumentados. Es así como surgieron pseudo-empresas de empleo temporal que proporcionan trabajadores ilegales a empresarios agrarios. Asimismo, algunos agricultores y asociaciones de productores comenzaron a financiar redes de tráfico de migrantes. Esto dio inicio a un lucrativo negocio de compraventa de migrantes destinado a satisfacer la demanda del sector agrario. Las siguientes alusiones a la venta de inmigrantes, o a los empleadores que llegan para ver y escoger a los trabajadores ilegales transportados desde México, no sólo plasman lo anteriormente dicho, sino permiten evidenciar rasgos que se asemejan a la venta de esclavos del periodo colonial. “es así como una venta, sólo que no es venta, porque no se vende la gente, sólo se les consigue trabajo” (enganchador de Nuevo León).

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“cuando se sabe allá que vamos a llegar, la gente, los empleadores, llegan desde temprano para ver y escoger la gente que les guste para trabajar, y pagan por ella y se los llevan” (enganchador de San Luis Potosí). “los polleros llevan a las personas y las entregan, y ellos [los empleadores] pagan por ellos [los migrantes], mala la comparación, pero es como si los vendieran para trabajar; no los venden, pero te digo para que te des una idea de cómo se hace el trabajo” (enganchador de México, D.F.). “él [un empresario agrario de Arizona] compra a los trabajadores porque le son muy útiles en el trabajo” (enganchador de San Luis Potosí).

En este negocio participan ocasionalmente las autoridades migratorias. Ellos saben que los agricultores demandan este tipo de trabajadores y pagan bien por ello; así que en ocasiones en lugar de deportar a los inmigrantes que detienen, lo que hacen es entregarlos a los empleadores. Esto les beneficia a ellos, que obtienen una retribución económica: favorece a los empleadores, que necesitan nuevos brazos, y también a los propios migrantes, que no pierden la oportunidad de seguir ganando dinero en Estados Unidos. Como decía un enganchador de San Luis Potosí: “allí donde trabajo [en Arizona] sólo se trabaja con ilegales, el patrón está bien arreglado con las personas de migración para que no se los quiten; al contrario, a veces le traen a gente que agarran en el camino”. El endurecimiento de la política de deportaciones ha hecho que los migrantes sin documentos sean más vulnerables que en el pasado y fácilmente explotables; su única opción es trabajar sin protestar para el empleador que les da cobijo. Como decía un jornalero salvadoreño: “estamos como unas 14 horas [en las huertas de naranja]; hay días que si ellos tienen un encargo nos quedamos más tiempo, hasta terminar, y no puedes decir que no”. Los propios entrevistados señalan que en el sector agrario estadounidense se han impuesto formas de precarización extremas: “lo tienen a uno esclavo de ellos, pos no sale de ahí por miedo de que lo agarre la migra y lo deporte; así que para ellos es más fácil que trabajen los ilegales” (enganchador tamaulipeco). “es como si fueras prisionero, pues no puedes ir a muchos lugares por ser mojado” (enganchador de Nuevo León).

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“la gente prefiere a ilegales porque son mejores, además que no tienen ninguna garantía, ni piden nada, como dice la palabra, son ilegales, vamos a decir que son tipo esclavos” (enganchador de Chiapas). “te llevan como preso a lo que ellos [los empleadores] digan porque no eres libre” (enganchador tamaulipeco).

En la actualidad los jornaleros sin documentos son más disciplinados y maleables que décadas atrás cuando la frontera era más porosa y el costo de cruzarla, tanto social como económico, era más reducido. Ahora los trabajadores permanecen con un mismo empleador durante periodos mucho más prolongados. Como consecuencia, algunos empleadores obtienen un beneficio extraordinario moviendo a sus trabajadores para que trabajen en otros ranchos cuando merma la necesidad de brazos en sus explotaciones. El miedo a la deportación hace que los últimos sean fieles al empleador que los protege. “los renta cuando le piden gente, los llevan a trabajar a otro lugar y luego los regresan ahí mismo; pero yo supe que los renta a más dinero. A mi patrón [un empresario tabaquero de Carolina del Norte] le pagan y él les paga a ellos [los inmigrantes], les paga menos de lo que le pagaron a él porque al patrón le queda algo de ganancia” (enganchador de México D.F.).

Conclusión Hasta los años noventa los jornaleros migratorios mexicanos y centroamericanos llegaban a los ranchos estadounidenses en busca de empleo. La frontera era muy porosa y muchas personas, después de haber cruzado una primera vez guiados por un agente facilitador del cruce fronterizo, aprendían el camino y regresaban sin ayuda. Generalmente permanecían periodos cortos y luego regresaban a sus comunidades porque volver a cruzar la frontera era barato y poco riesgoso. Algunos abandonaban a sus empleadores después de trabajar unos días y buscaban trabajo con otro empleador que les ofreciese mejores salarios porque no temían ser deportados. El reforzamiento del control fronterizo dificultó que los migrantes pudiesen llegar a los ranchos por su cuenta, por lo que los empleadores tuvieron que intervenir en su reclutamiento; y esto abocó a los primeros a una precarización extrema. Una política sesgada de control fronterizo, que mira hacia otro lado y permite que los empleadores puedan violar la ley migratoria sin consecuencias, estigmatiza al 128

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migrante y genera un flujo migratorio selectivo. Un endurecimiento de la política de deportaciones atemoriza a los migrantes y permite que algunos empleadores saquen provecho reteniendo a estos trabajadores en sus ranchos, sin pagarles, bajo la amenaza de entregarlos a las autoridades migratorias. La ausencia de sanciones efectivas contra los empleadores los empodera y torna los lugares de trabajo en refugios donde los migrantes permanecen encerrados. La puerta giratoria, que renueva la fuerza laboral expulsando a los migrantes menos útiles y permitiendo la entrada y empleo de migrantes más jóvenes y productivos, genera una reserva de mano de obra vulnerable que es sometida a elevados niveles de explotación que se manifiestan en: i) el trabajo forzado bajo la amenaza de la deportación; ii) el enganche de jornaleros en sus lugares de origen; y iii) la compraventa de mano de obra indocumentada. En conclusión, una política de control migratorio que sanciona al inmigrante y protege al empleador hace más vulnerable al primero y fomenta los abusos. Asimismo, la doble agenda de la política migratoria, que despliega un espectáculo militarizado de aprehensiones, detenciones y deportaciones, al mismo tiempo que facilita la migración irregular, ha impulsado el uso de enganchadores por parte de los empleadores estadounidenses para importar migrantes indocumentados. Esto se asemeja a un sistema de explotación esclavista cuya herrumbre permanece indeleble después de siglo y medio de ser aprobada la Decimotercera Enmienda a la Constitución de los Estados Unidos que abolía la esclavitud.

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Simón Pedro Izcara Palacios es doctor en Sociología por la Universidad Complutense de Madrid (España), profesor de Sociología en la Universidad Autónoma de Tamaulipas (México) y líder del cuerpo académico “Migración, Desarrollo y Derechos Humanos”. Sus líneas de investigación son: jornalerismo agrario, migración irregular, tráfico de migrantes y trata de personas. Entre sus últimas publicaciones se encuentran: “Violencia postestructural: migrantes centroamericanos y cárteles de la droga en México”. Revista de Estudios Sociales (56): 12-25, 2016; “Coyotaje and Drugs: Two Different Businesses”. Bulletin of Latin American Research 34 (3): 324-339, 2015; y “Los transmigrantes centroamericanos en México”. Latin American Research Review 50 (4): 49-68, 2015. * sizcara@uat.edu.mx

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Medicina, ciencia e interpretación de las convenciones internacionales de drogas: ¿Será que el emperador está desnudo? Francisco E. Thoumi1 Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes-ONU DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint89.2017.05 RECIBIDO: 4 de diciembre de 2015 APROBADO: 5 de abril de 2016 MODIFICADO: 29 de abril de 2016

RESUMEN: Las convenciones del régimen internacional de drogas de la ONU limitan

los usos de las drogas controladas a los fines médicos y científicos, pero no definen qué se entiende por esto. Lo anterior genera un vacío legal que no permite determinar si una política cumple o no con las convenciones internacionales, las cuales se redactaron sin tener en cuenta los criterios modernos para la interpretación de tratados y las etiologías de la producción, tráfico y consumo de drogas psicoactivas. El artículo explora las consecuencias de esta falla y sugiere maneras de debatir dichas políticas a nivel internacional, mostrando hasta qué punto podrían flexibilizarse sin modificar las convenciones del régimen internacional de drogas. narcotráfico (Thesaurus) • convenciones de drogas • políticas de drogas • reformas de políticas • inconsistencias lógicas (autor) PALABRAS CLAVE:

Este artículo fue elaborado por el autor, con financiación propia. Las opiniones expresadas son personales y no reflejan las opiniones de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes.

1 El autor agradece los comentarios de Marcela Anzola, John Collins y Mateo Morales a las primeras versiones de este escrito. 133

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Medicine, Science, and the Interpretation of International Drug Control Conventions: Could It Be that the Emperor Has No Clothes? The conventions of the UN international drug control system limit the uses of controlled substances to medical and scientific purposes, but do not define the meaning of this expression means. This situation generates a legal gap or lacunae that makes it impossible to determine whether a policy complies with the international conventions. These conventions were written without considering the modern criteria for the interpretation of treaties and the etiologies of production, trafficking and consumption of psychoactive drugs. The article explores the consequences of this failure and suggests ways of debating international drug policies, showing the possibility of flexible interpretations without modifying the conventions of the international drug control system. ABSTRACT:

KEYWORDS: drug

trafficking • drug policies (Thesaurus) • drug control conventions • policy reforms • logical inconsistencies (author)

Medicina, ciência e interpretação das convenções internacionais de drogas: será que o empregador está nu? As convenções do sistema internacional de drogas da Organização das Nações Unidas limitam o uso das drogas controladas para fins terapêuticos e científicos, mas não definem o que se entende por isso. Isso gera um vazio legal que não permite determinar se uma política cumpre ou não com as convenções internacionais. As convenções foram redigidas sem considerar os critérios modernos para a interpretação de tratados e sem levar em conta as etiologias da produção, tráfico e consumo de drogas psicoativas. Este artigo explora as consequências dessa falha e sugere maneiras de debater essas políticas no âmbito internacional, mostrando até que ponto poderiam ser flexibilizadas sem alterar as convenções do sistema internacional de drogas. RESUMO:

convenções de drogas • narcotráfico • políticas de drogas • reformas de políticas • inconsistências lógicas (autor) PALAVRAS-CHAVE:

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Introducción El Sistema Internacional de Control de Drogas (SICD) surgió como respuesta a dos problemas importantes durante la segunda mitad del siglo XIX: el crecimiento de la adicción al opio, principalmente en China, y la necesidad de regular el comercio internacional de esa sustancia. El primer intento de abordar estos temas a nivel internacional fue en la Comisión del Opio de 1909 en Shanghái. Allí Charles H. Brent, Obispo Episcopal Misionero en Las Filipinas y jefe de la delegación estadounidense, propuso limitar el uso de las drogas psicoactivas a los fines médicos y científicos. China apoyó la posición estadounidense, pero los países europeos con industrias farmacéuticas importantes y los productores y exportadores de opio arguyeron que los usos cuasi médicos del opio eran legítimos y que la regulación de los mercados era mejor que la prohibición de los usos diferentes a los médicos y científicos. La Comisión elaboró una serie de recomendaciones no vinculantes y no aceptó la propuesta china y estadounidense.2 En las conferencias en las que se negociaron las convenciones de La Haya en 1912 y las de 1925, 1931 y 1936 en la Sociedad de Naciones, Estados Unidos continuó promoviendo la limitación del uso de las drogas para fines médicos y científicos, sin lograr su objetivo. En efecto, este país se retiró de la conferencia de 1925 cuando los demás Estados no aceptaron su propuesta y no firmó la Convención de 1939. Estados Unidos solamente firmó la Convención de 1931 dado que esta avanzó en la meta de limitar el uso de las drogas a los fines antes indicados. Los cambios ocurridos durante la Segunda Guerra Mundial prepararon el terreno para la consolidación de un sistema más sofisticado de atención a los problemas asociados a las drogas en el marco de la recién creada Organización de las Naciones Unidas (ONU). Dentro de estos cambios se pueden mencionar los notables avances en la industria farmacéutica; la destrucción de la industria alemana —que incentivó el desarrollo farmacéutico en otros países—; el debilitamiento del control de los gobiernos en las colonias japonesas y europeas; y el consecuente crecimiento de los cultivos de amapola en estas regiones. Adicionalmente, durante la guerra numerosos heridos fueron tratados con narcóticos, lo que generó un temor a que surgiera una epidemia de adicción a los opiáceos (Musto 1993, 30). Todos estos factores crearon el clima para apoyar un régimen de control estricto a las

2 Visiones panorámicas de la evolución del Sistema Internacional de Control se encuentran en McAllister (2000), Buxton (2006), Collins (2015), Escohotado (1997), Walker (1991) y Thoumi (2015). Musto (1993) resume este proceso y profundiza en los orígenes del control de antinarcóticos en los Estados Unidos. 135

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drogas psicoactivas y facilitaron el logro de un consenso entre la Unión Soviética, que hasta ahora se había mantenido al margen en este tema, Estados Unidos, el Reino Unido y Francia. Como resultado de este consenso se acordó transferir a la ONU el sistema de control elaborado por la Sociedad de Naciones. Dentro de la Organización, el tema se le encargó al Consejo Económico y Social (ECOSOC). Durante el segundo lustro de los años cuarenta y durante los cincuenta, el desorden y la ilegalidad en el mercado del opio provocaron que Estados Unidos liderara la creación de una Convención Única que consolidara todas las normas y tratados internacionales y estableciera un sistema de control a la producción global, con el propósito de limitar los usos de las drogas a las necesidades médicas y científicas. A pesar de estos esfuerzos, las negociaciones sobre la Convención se estancaron, lo que llevó a transar un acuerdo conocido como el Protocolo del Opio de 1953, cuyo artículo 2 afirmaba: “las Partes limitarán el uso del opio exclusivamente a sus necesidades médicas y científicas”. Sin embargo, este protocolo fue visto como el resultado del “matoneo” diplomático de Estados Unidos y muchos Estados miembros de la ONU rechazaron que en este se limitara el número de países que podía producir opio y otras medicinas para el mercado internacional. Por eso, a pesar de los esfuerzos de Washington, el Protocolo de 1953 no logró entrar en vigencia durante los años cincuenta (Collins 2015). Entretanto y bajo el liderazgo británico, la Convención Única, negociada en una Conferencia Plenipotenciaria en 1961,3 llegó a verse como un documento que contrarrestaría los excesos del Protocolo de 1953. Esta Convención recibió un apoyo abrumador entre los Estados miembros y entró en vigencia en 1964. El único país que la rechazó en un primer momento fue Estados Unidos, pero la ratificó más tarde en 1967. Esta Convención tenía como finalidad primordial limitar los usos de todas las drogas controladas a los fines médicos y científicos. A pesar de que la Convención Única ha recibido un apoyo casi universal, 185 países son hoy parte de ella, y de que las otras dos convenciones de drogas negociadas en 1971 y 1988 han sido igualmente apoyadas, el SICD enfrenta hoy desafíos importantes. En primer lugar, al ser concebido como un instrumento para controlar las adicciones, las políticas que desarrolla el SICD sobre el consumo de drogas han sido foco de debates importantes que, no obstante, dejan en segundo plano aquellas relacionadas con el comercio y la producción de las drogas controladas, que fueron prohibidas. En la actualidad, varios países y grupos de interés

3 Esta convención y las negociadas en 1971 y 1988 se encuentran en e-book gratuito en el portal de la Oficina de las Naciones Unidas Contra las Drogas y el Delito (UNODC), traducido a los seis idiomas oficiales de la ONU http://www.unodc.org/unodc/en/commissions/CND/conventions.html 136

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ponen en duda la sabiduría de esta decisión debido a los altos costos sociales y económicos asociados al cumplimiento de la misma, especialmente con relación a la marihuana, la erradicación de cultivos ilícitos y la lucha contra el narcotráfico. En estos países se argumenta que la relación circular entre los males sociales ha demostrado que, en muchos casos, los esfuerzos para eliminar un mal generan muchos otros que, en balance, agravan la situación social (Thoumi 2015, 175-177). En segundo lugar, es importante resaltar que la producción y el tráfico de drogas ilegales son solamente dos de muchas otras actividades ilegales rentables del crimen organizado. La meta de estos grupos es el dinero y el poder, y las drogas son únicamente un instrumento para obtenerlos. Como cualquier empresa moderna, su interés es crecer y diversificar sus mercados. La OEA (2013, 23), por ejemplo, además de los delitos relacionados con el tráfico y el consumo de drogas, identificó otras 23 categorías de actividades criminales en las que el crimen organizado obtiene ingresos y riqueza, algunas de las cuales generan más dinero y son menos riesgosas que las drogas.4 En tercer lugar, es importante tener en cuenta que el mundo actual enfrenta muchos problemas: pobreza extrema, desigualdad y exclusión, codicia y falta de cohesión y confianza social, corrupción, tráfico de armas y de seres humanos, tasas altas de homicidio, fraudes, crisis económicas, guerras internas e internacionales, entre otros. Pero la evidencia indica que los males sociales están interrelacionados de forma circular, pero no causalmente; cada problema contribuye a los demás porque aumenta la propensión de que se desarrollen. Por eso, el consumo, la adicción, la producción y el tráfico de drogas son sintomáticos de las vulnerabilidades estructurales e institucionales de cada sociedad, pero no las causas de todas las problemáticas sociales (Thoumi 2015, capítulo tercero). En cuarto lugar, el sistema fue diseñado bajo el paradigma del EstadoNación soberano. No obstante, en el mundo posmoderno actual hay muchas organizaciones: grandes corporaciones transnacionales (especialmente químicas y farmacéuticas), ONG, instituciones financieras, religiones, asociaciones ciudadanas, organizaciones criminales, grupos subversivos y otras, con intereses en las políticas (stakeholders), que frecuentemente desafían el control del Estado.5 Como resultado de esto las políticas tradicionales parecen no ser muy efectivas, y en ocasiones imposibles de implementar. Una prueba es que los esfuerzos tradicionales para hacer cumplir las leyes de drogas, basados en los sistemas de

4 Por ejemplo, se estima que en años recientes en Colombia la minería ilegal generó más ingresos a las organizaciones criminales que el narcotráfico. 5 Clunan y Trinkunas (2010) analizan estos asuntos en varias regiones del mundo. El libro de Duncan (2014) es un excelente análisis del poder del narcotráfico en Colombia y México. 137

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policía y de justicia, son mucho más efectivos en regímenes políticos autoritarios premodernos que en sociedades abiertas. Lo anterior muestra que el consumo, la producción y el tráfico de drogas controladas son característicos de procesos complejos que frecuentemente generan situaciones de caos, lo que permite plantear la pregunta sobre la capacidad del SICD para responder a los desafíos del mundo actual. En especial, lo anterior cobra relevancia si se tiene en cuenta que —como se muestra más adelante— aunque el SICD se ha propuesto limitar su uso para fines médicos y científicos, este objetivo nunca ha sido definido. Pese a esto, las políticas de drogas han sido formuladas con criterios médicos, apoyados en la biología y la química, confiriendo gran parte de su implementación a los órganos judiciales, policiales y militares y se han marginado los aportes de las ciencias sociales (sociología, antropología, economía, ciencia política, psicología, entre otras). Por consiguiente, es importante analizar cuál es el alcance del principio de la limitación de los usos de las drogas psicoactivas a usos médicos y científicos consagrado en las convenciones, con el objeto de establecer si las políticas que se desarrollan como producto de estas admiten la participación de criterios provenientes de las ciencias sociales en su formulación (por ejemplo, programas de disminución de daño como la distribución de agujas y jeringas a los heroinómanos o la elaboración de estudios de costos y beneficios para determinar si una política debe o no implementarse). Los hallazgos del análisis permiten establecer la necesidad de un nuevo régimen, y colaboran en la evaluación de las metas de las políticas de drogas formuladas en la Sesión Especial de la Asamblea General Especial de las Naciones Unidas de 1998, reafirmadas en la Comisión de Estupefacientes de 2009, y que se deben evaluar en la Comisión de Estupefacientes de 2019. Este artículo, por lo tanto, cuestiona la lógica interna de las convenciones, puesto que los dos conceptos claves para establecer sus fines y políticas (medicina y usos o fines médicos, y ciencia y usos o fines científicos) no están definidos. Además, analiza la viabilidad de incluir los criterios de las ciencias sociales (económicos, sociológicos, antropológicos, etcétera) en la formulación de las políticas para la implementación del SICD. Para tales efectos, se parte del análisis del alcance y la definición de la limitación del uso de las drogas exclusivamente para fines médicos y científicos, consagrada en las convenciones. Posteriormente se examinan las consecuencias de esta limitación y los obstáculos que plantearía una interpretación amplia del régimen que incluya las ciencias sociales dentro de los criterios para la formulación e implementación de las políticas en materia de drogas psicoactivas. El artículo concluye con la identificación de los puntos a tener en cuenta en la Comisión de Estupefacientes de 2019.

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1. Hacia una definición del concepto fines médicos y científicos en la Convención Única de 1961 Los análisis científicos requieren la elaboración de modelos teóricos que hagan explícitas las relaciones entre las variables relevantes de los fenómenos estudiados. Así se procede en la física, la economía, la biología, y en todas las disciplinas académicas, incluido el derecho internacional. El primer paso en estos procesos es la definición de las variables consideradas relevantes con el fin de evitar contradicciones, confusiones e interpretaciones erradas. Para evitar estos problemas, los tratados internacionales definen cuidadosamente sus términos más importantes; así, en cada una de las tres convenciones sobre drogas, el artículo 1 se encarga de definir los conceptos relevantes con el fin de facilitar su comprensión e interpretación.6 Esa lista, sin embargo, no incluye definición alguna sobre los usos/ fines médicos y científicos, conceptos centrales que determinan el alcance de las Convenciones, así como el del SICD de manera más general. En efecto, el Artículo 4, Parágrafo c de la Convención Única de 1961, consagra: “Las Partes adoptarán todas las medidas legislativas y administrativas que puedan ser necesarias: […] Sin perjuicio de las disposiciones de la presente Convención, para limitar exclusivamente la producción, la fabricación, la exportación, la importación, la distribución, el comercio, el uso y la posesión de estupefacientes a los fines médicos y científicos” (Cursivas del autor).

Los comentarios a la Convención Única, que no tienen fuerza vinculante, pero tienen peso interpretativo, reafirman esa meta: “El objetivo del sistema internacional de estupefacientes es limitar a fines exclusivamente médicos y científicos el comercio y el uso de los estupefacientes controlados. Desde un comienzo este ha sido un principio básico del sistema multilateral de estupefacientes, aunque todos los tratados

6 La siguiente es una lista parcial de los términos definidos: cannabis, planta de cannabis, resina de cannabis, arbusto de coca, arbusto de coca, hoja de coca, cultivo, estupefaciente, tráfico ilícito, importación, exportación, fabricación, opio medicinal, opio, adormidera, paja de adormidera, preparado, producción, producto, existencias especiales, existencias, territorio, región, locales, transportista comercial, decomiso, entrega vigilada, embargo preventivo, bienes, sustancia psicotrópica, estado de tránsito. Las demás definiciones se refieren a los nombres de los organismos de la ONU encargados del tema de las drogas y la designación de los respectivos funcionarios.

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autorizan algunas excepciones al respecto. Las Convenciones de 19127 y de 19258 y el Protocolo de 19539 contenían disposiciones que incorporaban este principio. La ampliación gradual de la esfera de su aplicación constituye un aspecto característico de los procesos realizados en este sector del derecho de los tratados. Uno de los logros más importantes10 de la Convención Única es haber puesto fin a las excepciones permitidas en tratados anteriores, a reserva únicamente de disposiciones transitorias de aplicación local y duración limitada conforme al artículo 49, y salvo dos casos que no planteaban ningún problema porque excluyen el consumo de las sustancias peligrosas de que se trata” (Naciones Unidas 1989, 120-121).

La falta de una definición para el concepto de usos/fines médicos y científicos en las Convenciones de drogas, llevaría a lo que en el lenguaje jurídico se conoce como un vacío legal que no permite dar una respuesta legal específica a una situación real dada. Estos casos generalmente se solucionan mediante el empleo de los mecanismos de interpretación previstos para tal efecto. En este caso, por tratarse de un tratado internacional, se aplicarían las reglas previstas en los Artículos 31 y 32 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969: “31. Regla general de interpretación 1. Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin. 2. Para los efectos de la interpretación de un tratado, el contexto comprenderá, además del texto, incluidos su preámbulo y anexos: a. todo acuerdo que se refiera al tratado y haya sido concertado entre todas las partes con motivo de la celebración del tratado; b. todo instrumento formulado por una o más partes con motivo de la celebración del tratado y aceptado por las demás como instrumento referente al tratado; 3. Juntamente con el contexto, habrá de tenerse en cuenta:

7 Artículo 9, que sin embargo utiliza el término fines médicos y otros fines legítimos. 8 Artículo 5, que ya emplea la expresión fines médicos y científicos. Véase asimismo el párr. 1 del Artículo 13 de la Convención de 1931. 9 Artículo 2, apartado de introducción del Artículo 5 y párr. 1 del Artículo 6. 10 Los otros son la extensión de un sistema amplio de fiscalización al cultivo de arbustos de coca (Artículo 26) y de la planta de cannabis cultivada para la producción de cannabis o resina de cannabis (párr. 1 del Artículo 28) 140

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a. todo acuerdo ulterior entre las partes acerca de la interpretación del tratado o de la aplicación de sus disposiciones; b. toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por la cual conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado; c. toda forma pertinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre las partes. 4. Se dará a un término un sentido especial si consta que tal fue la intención de las partes. 32. Medios de interpretación complementarios. Se podrá acudir a medios de interpretación complementarios, en particular a los trabajos preparatorios del tratado y a las circunstancias de su celebración, para confirmar el sentido resultante de la aplicación del artículo 31, o para determinar el sentido cuando la interpretación dada de conformidad con el artículo 31: a. deje ambiguo u oscuro el sentido; o b. conduzca a un resultado manifiestamente absurdo o irrazonable.” (Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969)

De acuerdo con estas reglas, una primera forma de interpretación sería acudir al sentido literal de los términos en cuestión. Esto implica determinar, en primer lugar, qué se ha entendido tradicionalmente por usos/fines médicos y científicos en el ámbito de las Convenciones. Los comentarios a la Convención Única de 1961 discuten el término fines médicos pero no resuelven el problema, aunque dan algunas luces: “Los gobiernos no han interpretado de manera uniforme el término ‘fines médicos’ al aplicar las disposiciones de los tratados sobre estupefacientes que los contenían. Algunos han prohibido el consumo de estupefacientes por todos los toxicómanos, con excepciones únicamente cuando eran necesarias para aliviar los sufrimientos durante el periodo de abstención; otros países han permitido el consumo, por personas cuya toxicomanía es incurable, de las cantidades mínimas necesarias para prevenir los síntomas dolorosos de abstención y para que puedan llevar una vida normal. También ha habido algunos casos en los que se prohibió todo consumo de estupefacientes por toxicómanos, incluso cuando estaban bajo tratamiento por síndrome de abstención. El término ‘fines médicos’ no comporta el mismo significado en todo momento y en toda circunstancia. Su interpretación depende del estado en que se encuentren las ciencias médicas en el momento concreto de que 141

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se trate, y no solamente en la medicina moderna —también calificada de ‘medicina occidental’—, sino también en sistemas legítimos de medicina autóctona, como los que existen en China, India y Paquistán, que deben tenerse en cuenta a este respecto. El término ‘fines médicos’ comprende los fines veterinarios y los dentales” (Naciones Unidas 1989, 121).

Estos comentarios muestran que los países han interpretado el término fines médicos de diversas maneras y reconocen métodos de las medicinas autóctonas tradicionales para tratar la adicción. Inclusive algunos países han desarrollado sistemas de mantenimiento del consumo de adictos incurables, que “deben tenerse en cuenta a este respecto”. Afirmación suficientemente vaga que requiere interpretación.11 El Artículo 36 de la Convención Única establece las disposiciones penales a reserva de lo dispuesto en la constitución de cada país. Los comentarios indican que: “el ‘uso’ de estupefacientes no se enumera específicamente en el párrafo 1 del artículo 36 entre los actos que ha reserva de lo dispuesto por su Constitución, cada una de las Partes deben tratar como delitos punibles. Parece que se deja a discreción de cada Parte decidir si desea paralizar12 el consumo de estupefacientes por toxicómanos con fines no médicos o si prefiere prevenir ese uso indebido exclusivamente con medidas administrativas y penales” (Naciones Unidas, 1989, 122).

Estos Comentarios cuestionan el rechazo de órganos como la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) a programas como la distribución de heroína a los adictos, por medio de controles médicos rigurosos. Sin embargo, los Comentarios de las convenciones no intentan aclarar el significado de los usos/fines científicos, razón por la cual, para delimitar su significado, lo más conveniente —y siguiendo el primer criterio de la regla general de interpretación— es acudir a las definiciones de los diccionarios de las instituciones académicas más reconocidas.

11 La versión en inglés de los comentarios utiliza “may be taken into account” (Naciones Unidas 1973, 111) que no implica que “deben tenerse en cuenta” sino que “podrían tenerse en cuenta”. Esta inconsistencia de la traducción dificulta la interpretación de la Convención. 12 La versión de los comentarios en español dice “paralizar”, pero la versión en inglés, que es la original, usa “penalize” o sea “penalizar” (Naciones Unidas 1973, 111). Prefiero no especular sobre las posibles razones para esta traducción que distorsiona completamente el significado de lo que se pretendió afirmar. 142

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Sobre el término ciencia existen diversas definiciones, algunas más amplias que otras. El cuadro 1 presenta las definiciones dadas por los diccionarios de la Real Academia de la Lengua Española y de la Universidad de Cambridge.13 Cuadro 1. Definiciones de ciencia

Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española

1. Conjunto de conocimientos obtenidos mediante la observación y el razonamiento, sistemáticamente estructurados y de los que se deducen principios y leyes generales con capacidad predictiva y comprobables experimentalmente. 2. Saber o erudición. 3. Habilidad, maestría, conjunto de conocimientos sobre cualquier cosa. 4. Conjunto de conocimientos relativos a las ciencias exactas, químicas, físicas y naturales. Ciencia ficción: Género literario o cinematográfico, cuyo contenido se basa en logros científicos y tecnológicos imaginarios. Ciencia infusa: Conocimiento no adquirido mediante el estudio, sino atribuido en algunas tradiciones a factores sobrenaturales. Ciencia pura: Estudio de los fenómenos naturales y otros aspectos del saber por sí mismos, sin tener en cuenta sus aplicaciones. Ciencias exactas: Matemáticas. Ciencias humanas: ciencias que, como la historia, la filosofía y la filología se ocupan de aspectos diversos de la actividad y del pensamiento humanos. Ciencias naturales: ciencias que, como, la botánica, la geología y la zoología, se ocupan del estudio de la naturaleza. Algunas veces se incluye la física y la química. Ciencias ocultas: prácticas y conocimientos misteriosos como la magia, la alquimia, la astrología, etcétera, que, desde la antigüedad pretenden penetrar y dominar los secretos de la naturaleza. Ciencias sociales: ciencias que, como la economía, la sociología y la antropología se ocupan de la actividad humana en la sociedad.

Cambridge University Dictionary

Gaya ciencia: Arte de la poesía. 1. The systematic study of the structure and behavior of the natural and physical world, or knowledge obtained about the world by watching it carefully and experimenting. 2. Sciences are also particular areas of science such as biology, chemistry and physics. 3. Science also refers to subjects which are studied as a science.

Fuente: Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (23a edición, 2014); Cambridge University Dictionary (en línea).

13 El lector que busque otras fuentes encontrará que no hay una definición única ni diferencias semejantes entre las definiciones de dichas fuentes. 143

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El contraste entre las definiciones de los dos diccionarios es notable. Mientras el diccionario de la Universidad de Cambridge limita su definición a lo que sería la ciencia moderna hija de la Ilustración occidental, la definición de la Real Academia de la Lengua Española incluye voces para referirse también a campos pre-modernos como la ciencia infusa y las ciencias ocultas. Lo que sí es claro prima facie es que ambas definiciones parecen incluir a las ciencias sociales, lo cual puede tener implicaciones para la formulación de políticas de drogas. Otra forma de intentar establecer el significado de usos/fines médicos y científicos, es acudir a los preámbulos de las convenciones con el objetivo de analizar contextualmente los términos. Los preámbulos dan información sobre las razones y motivaciones que incidieron en la formulación de las respectivas convenciones, por lo que se espera que las políticas que surjan de la misma sean consistentes con dichas motivaciones. En el preámbulo de la Convención Única negociada en inglés se consagra explícitamente como objetivo principal, limitar el uso de los estupefacientes a los usos médicos y científicos dada la preocupación existente por la salud y el bienestar de la humanidad. No obstante, la lectura del preámbulo no aporta a la claridad de los términos, en la medida en que la traducción de estos difiere en los diferentes idiomas oficiales de las Naciones Unidas, a pesar de que de conformidad con el Artículo 40, parágrafo 1, los textos en chino, español, francés, inglés y ruso, son igualmente auténticos. En efecto, mientras la versión en inglés, idioma en el que fue negociada la Convención —así como en las traducciones rusa, china y árabe14— hacen referencia a la salud y al bienestar de la humanidad (“Concerned with the health and welfare of mankind”), en las versiones española y francesa se hace referencia a “la salud física y moral de la humanidad” (“Les parties, soucieuses de la santé physique et morale de l’humanité”).15 El Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 presenta la misma diferencia entre la versión en inglés y las versiones en español y francés.

14 El árabe fue agregado como idioma oficial de la ONU después de 1961, por lo que no se menciona en la Convención. 15 Es interesante notar que los documentos de las Naciones Unidas en español, desde hace unos diez años han dejado de referirse a la “salud física y moral de la humanidad” y han adoptado la frase “la salud y el bienestar de la humanidad”, lo cual no concuerda con la versión en español de las convenciones. 144

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Cuadro 2. Preámbulo de la Convención Única de 1961 Español

Inglés

“Las Partes, Preocupadas por la salud física y moral de la humanidad, Reconociendo que el uso médico de los estupefacientes continuará siendo indispensable para mitigar el dolor y que deben adoptarse las medidas necesarias para garantizar la disponibilidad de estupefacientes con tal fin, Reconociendo que la toxicomanía constituye un mal grave para el individuo y entraña un peligro social y económico para la humanidad, Conscientes de su obligación de prevenir y combatir ese mal, Considerando que para ser eficaces las medidas contra el uso indebido de estupefacientes se hace necesaria una acción concertada y universal, Estimando que esa acción universal exige una cooperación internacional orientada por principios idénticos y objetivos comunes, Reconociendo que las Naciones Unidas tienen competencia en materia de fiscalización de estupefacientes y deseando que los órganos internacionales competentes pertenezcan a esa Organización, Deseando concertar una Convención internacional que sea de aceptación general, en sustitución de los tratados existentes sobre estupefacientes, por la que se limite el uso de estupefacientes a los fines médicos y científicos y se establezca una cooperación y una fiscalización internacionales constantes para el logro de tales finalidades y objetivos”. (Resaltado del autor)

“The Parties, Concerned with the health and welfare of mankind, Recognizing that the medical use of narcotic drugs continues to be indispensable for the relief of pain and suffering and that adequate provision must be made to ensure the availability of narcotic drugs for such purposes, Recognizing that addiction to narcotic drugs constitutes a serious evil for the individual and is fraught with social and economic danger to mankind, Conscious of their duty to prevent and combat this evil, Considering that effective measures against abuse of narcotic drugs require coordinated and universal action, Understanding that such universal action calls for international co-operation guided by the same principles and aimed at common objectives, Acknowledging the competence of the United Nations in the field of narcotics control and desirous that the international organs concerned should be within the framework of that Organization, Desiring to conclude a generally acceptable international convention replacing existing treaties on narcotic drugs, limiting such drugs to medical and scientific use, and providing for continuous international cooperation and control for the achievement of such aims and objectives” (Resaltado del autor)

Fuente: Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes de las Naciones Unidas.

La cuestión es si estas diferencias pueden generar contradicciones para los propósitos de la interpretación de las convenciones. En primer lugar, es importante resaltar que los términos bienestar y moral no son sinónimos, y su significado 145

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varía en el tiempo y entre sociedades.16 En segundo lugar, si se acepta el término moral, las convenciones estarían estableciendo implícitamente que es posible tener una moral única en el mundo, lo cual es imposible de sostener, debido a las diferencias ideológico-políticas y religiosas de este término. Finalmente, si se opta por usar el término bienestar, las políticas serían mucho más flexibles, aunque también habría diferencias en su interpretación. Por ejemplo, para saber si una política promueve o perjudica el bienestar en sociedades individuo-céntricas que valoran la libertad personal, se requeriría un análisis riguroso de costos y beneficios socioeconómicos cuyo resultado no podría determinarse a priori. Pero en una sociedad socio-céntrica donde el Estado define el bienestar, sería este el que decidiría si la política lo aumenta o lo disminuye. En síntesis, la lectura del preámbulo, en lugar de contribuir a aclarar el concepto de usos/fines médicos y científicos, contribuye a enrarecer más el panorama. Ahora bien, el hecho de que ni las convenciones ni los comentarios intenten definir medicina y ciencia, puede deberse, entre otros, a los factores siguientes: i) existe claridad sobre el significado único de medicina y ciencia, por lo que no habría necesidad de definir los términos;17 ii) son conceptos tan complejos que no pueden ser discutidos adecuadamente en un documento político de un organismo diverso y multicultural como la ONU; iii) la adecuada interpretación de las convenciones no requiere definir esos términos; iv) las políticas de drogas deben ser formuladas por medio de consensos dentro de la medicina, pero aceptando que estas sustancias podrían tener usos en investigaciones en las ciencias “duras”. Independientemente del por qué, lo que ha ocurrido en la práctica es que los órganos de la ONU encargados de la implementación de las convenciones, las han interpretado desde una perspectiva que rechaza la legitimidad de las ciencias sociales, limitando las políticas a lo que dictaminen los médicos y sus gremios, como se verá en seguida.

16 En efecto, al buscar en varios diccionarios y enciclopedias de lengua inglesa, no se encontró referencia alguna respecto a si en 1961 el término bienestar tenía alguna connotación moral. Las siguientes son algunas definiciones encontradas: “La buena fortuna, salud, felicidad, prosperidad, etcétera, de una persona, grupo u organización”, “el sentirse bien con respecto de la fortuna, felicidad y prosperidad”, “la salud y felicidad de la gente”, “la salud y felicidad física y mental”, “la salud, felicidad y fortuna de una persona o grupo”. 17 Podría pensarse que no es necesario definir los términos médicos y científicos porque, como un crítico me expuso: el uso médico es para mejorar la salud de la persona; el uso científico es para aumentar el conocimiento científico sobre la sustancia. Sin embargo, esto implicaría no darse cuenta de la circularidad en la frase “el uso científico es para aumentar el conocimiento científico sobre la sustancia”. 146

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2. La interpretación restrictiva de las convenciones y sus consecuencias La interpretación de la Convención Única de 1961 ha sido férrea en lo que concierne a la criminalización de la producción y al tráfico ilegal de drogas, pero da un alto grado de flexibilidad a los gobiernos para que resuelvan sus problemas de uso indebido de drogas, siempre y cuando cumplan con la restricción a los usos médicos y científicos, requisito que todas las Partes de la Convención deben cumplir independientemente de sus consecuencias y otros problemas sociales (Thoumi 2015, 255). Esta fue simplemente una medida de medicina preventiva que los gobiernos se comprometieron a cumplir. Esta política implícitamente ha buscado “un mundo sin drogas”, es decir, sin usos fuera de los fines médicos y científicos, excluyendo los recreativos, religiosos, experimentales, sociales, etcétera. Esta meta podría considerarse loable, pero requiere que las partes de las convenciones dediquen una gran cantidad de recursos para prevenir el uso de las drogas, tratar a los adictos, rehabilitarlos y resocializarlos, así como para limitar la producción y el comercio. Además, implica que las partes inviertan recursos en el control de sus territorios, el establecimiento de programas para prevenir los cultivos y la producción farmacéutica ilícita, evitar el desarrollo de organizaciones traficantes, fortalecer el sistema de justicia, aumentar el número de cárceles, entre otros. Este ha sido un fascinante esfuerzo para sacar las políticas de drogas del ámbito de la política y dejarlas en manos de médicos y científicos, que funcionó razonablemente bien durante algunas décadas porque la adicción a las drogas era marginal en la agenda política de la gran mayoría de países, que subestimaron sustancialmente los costos futuros generados por los aumentos en su uso. En efecto, nadie previó las dramáticas consecuencias que la modernización y la globalización han tenido en muchas sociedades vulnerables. Colombia y Honduras, por ejemplo, dos países en los que durante varios años la violencia asociada a las drogas ilegales produjo enormes tasas de homicidios, consideraron que la Convención de 1961 era poco relevante, tanto así que ni siquiera tuvieron una representación en la Conferencia que la negoció (Thoumi 2015, 257). Los programas requeridos para limitar los usos de las drogas para fines médicos y científicos abrumarían al Estado y desplazarían los recursos utilizados en salud, infraestructura, educación o vivienda, lo que significaría que, para cumplir el compromiso adquirido en las convenciones, los países deberían dedicar una gran proporción del gasto público a controlar los mercados y el uso de las drogas. Como esto no ha sido posible, cada vez más se han criticado estas políticas y se han tratado de emplear otras opciones, algunas más controvertidas que 147

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otras. Estas van de la despenalización del consumo personal de ciertas sustancias y el establecimiento de centros para el manejo de adictos, hasta la legalización de la marihuana (con diversos matices). A pesar de las críticas, los organismos encargados de velar por el cumplimiento de las convenciones han reiterado que las únicas políticas admisibles son aquellas que se enmarcan en el paradigma que establece que las drogas psicoactivas sólo pueden usarse para fines médicos e investigación científica. No hay duda de que es posible formular otras hipótesis diferentes a las ya expresadas, para explicar por qué se insiste en limitar de esa forma las políticas en materia de drogas, excluyendo cualquier tipo de política alternativa basada en las ciencias sociales. De hecho, durante décadas quienes han participado en la interpretación e implementación de las convenciones han supuesto que hay algunas ciencias “básicas” o “duras” que son verdaderas ciencias, mientras que las ciencias sociales son “blandas” y no deben tomarse en serio al ser simples especulaciones.18 De lo anterior se deriva que las políticas de drogas han tendido a ser formuladas por médicos y científicos “duros”. La lógica de esta posición es sencilla: la medicina permite establecer cómo las drogas psicoactivas afectan negativamente el cerebro y el sistema nervioso central, y ese conocimiento le da a los toxicólogos y otros médicos, apoyados por otras ciencias “duras”, el poder para formular las políticas de drogas aplicables a toda la humanidad en cualquier circunstancia. La creencia de que las únicas ciencias son solamente las “básicas” o “duras” no se encuentra enraizada solamente en el SICD. Por ejemplo, Humphreys y Piot (2012) reconocen la necesidad de tener en cuenta en la formulación e implementación de las políticas de drogas factores que van más allá de la “evidencia científica”, y afirman que “las investigaciones de la economía ayudan a que los artífices de política establezcan la eficacia de las políticas”.19 Este argumento implica que los factores sociales deben tenerse en cuenta, pero que no hacen parte de lo que denominan evidencia científica; serían algo así como elementos auxiliares para la definición de las políticas. Sin embargo, tampoco explican cómo o cuál sería su alcance en la formulación de la política.

18 De hecho, en mayo de 2012 en el segundo día de la primera sesión a la que asistí como miembro de la JIFE, un colega de la Junta, reconocido psiquiatra que la había liderado durante dos décadas, me explicaba que las ciencias sociales no eran ciencias verdaderas sino simples especulaciones. ¡Era obvio que yo había desperdiciado 50 años de mi vida estudiando las ciencias sociales! 19 Estos autores tienen credenciales académicas reconocidas, pero también experiencia práctica, y han tenido posiciones clave en la Oficina Nacional de Políticas de Drogas, y en la Oficina de la Administración de la Salud de los Veteranos (de guerra) de los Estados Unidos y del programa OMS-SIDA. 148

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La discusión sobre lo que debe entenderse o no como ciencia no es novedosa, y ha sido objeto de muchas y diversas discusiones filosóficas. Sin embargo, desde la Ilustración, para establecer si una disciplina académica es ciencia, independientemente del campo o área de estudio, se ha considerado que basta con responder positivamente a la siguiente pregunta: ¿el conocimiento en la disciplina ha sido obtenido por métodos científicos modernos? Es decir, por la observación metódica y estructurada, y mediante el empleo de técnicas razonadas de verificación empírica. Esto lleva a que campos de estudio como la economía y la ciencia política, por mencionar algunos, sean reconocidos actualmente como ciencias. En efecto, desde principios del siglo XX, las ciencias sociales han avanzado notablemente en la aplicación de métodos analíticos, han desarrollado modelos y utilizan técnicas empíricas de verificación de hipótesis. En campos como la economía y la psicología del comportamiento se han usado métodos experimentales semejantes a los de la física, la química, la biología y la medicina entre otras. Para el caso específico de la formulación de políticas de drogas esto tiene gran relevancia, porque los análisis de la problemática relacionada con estas involucran muchas disciplinas académicas: medicina, salud pública, derecho, criminología, química, finanzas, ciencia política (gobierno), sociología, economía, relaciones internacionales, estadística, agronomía, antropología, ecología e historia, entre otras. Adicionalmente, los avances en los diferentes campos científicos obligan a estar repensando las bases y fundamentos de las políticas. Por ejemplo, la neurociencia —que virtualmente no existía en 1961— ha tenido grandes avances con respecto a los procesos y factores generadores de adicción que no se conocían cuando se negoció la Convención Única de 1961 Sobre Estupefacientes. Esto además presenta un fascinante dilema lógico para el caso de las convenciones: como los términos claves que determinan las políticas requeridas para cumplir con las convenciones no han sido definidos, es lógicamente imposible establecer si una política cumple o no con ellas porque no es posible rechazar las justificaciones de la política por no tener una base científica. Por ejemplo, si las ciencias sociales son aceptadas como ciencias, los centros de inyección —en los que se proporcionan agujas y jeringas limpias a los heroinómanos y se les hacen pruebas para evitar la sobredosis e intoxicación, justificadas en estudios de costos y beneficios sociales y económicos— podrían cumplir con las convenciones. Pero si las ciencias sociales no son ciencias, estos centros las violarían. Lo anterior hace que no sorprenda que tanto quienes apoyan el SICD y las políticas actuales como quienes los critican, insistan en que sus posiciones se fundamentan en la ciencia y en que las políticas deben basarse en la evidencia científica. Quienes las apoyan implícitamente suponen que el SICD actual tiene 149

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un apoyo científico, que la ciencia proporciona modelos e instrumentos para comprender los fenómenos asociados a las drogas psicoactivas, que existe un consenso sobre la manera de interpretar la evidencia sobre esos fenómenos, y que la ciencia ha generado el conocimiento necesario que permite pasar de los modelos científicos a las políticas socialmente satisfactorias. Los críticos de las políticas actuales coinciden con los tres últimos supuestos, pero difieren del primero. Desde su perspectiva, estas políticas no tienen en cuenta muchos avances científicos ni reconocen la evidencia empírica sobre los efectos de esas políticas. Algunos de ellos (Gootenberg 2008, 236-239, Henman y Metaal 2009, 4-5) mencionan la debilidad de algunos estudios usados para apoyar las convenciones, como es el caso del Informe de la Comisión de Investigación sobre la Hoja de Coca (ECOSOC 1950) de las Naciones Unidas. Argumentan que ese documento fue motivado por la ideología y no por la ciencia. Por ejemplo, a pesar de que en un resumen de este informe se afirma que “al presente no parece que mascar hojas de coca pueda considerarse como una adicción en sentido médico” (UNODC 1950, conclusión III), y de que el informe encontró que el hábito de mascar coca tenía profundas raíces en las estructuras sociales e históricas de Bolivia y Perú, se recomendó prohibir esa práctica: “dado que mascar coca no es un acto aislado, sino la consecuencia de un número de factores sociales y económicos desfavorables, la solución del problema tiene dos aspectos paralelos fundamentales: primero, la necesidad de mejorar las condiciones de vida de la población entre la cual el hábito de mascar coca está generalizado, y segundo, la necesidad de iniciar simultáneamente una política gubernamental para limitar la producción de la hoja de coca, controlar su distribución y erradicar la práctica de mascarla” (UNODC 1950, conclusión I).

Lo anterior equivale implícitamente a creer que si los usuarios de coca tienen sus necesidades básicas satisfechas, espontáneamente dejarían de chacchar coca. Junto a la discusión sobre el papel de la ideología en la formulación de las políticas, y cuál debe ser la extensión de la participación de las ciencias sociales en el análisis, surge el debate sobre cómo se forman los consensos en medicina y ciencia, y lo que es más importante, establecer si un acuerdo basado en estos dos conceptos es suficiente para producir políticas de drogas exitosas. Este último punto es importante porque los consensos entre profesionales son análogos a elecciones en las que nunca se puede probar que el mejor candidato es escogido, dado que sólo se sabe cuál es el candidato que recibió más votos, pero no si esa era la mejor opción. Por ejemplo, un consenso dentro de 150

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la Organización Mundial de la Salud (OMS) o de la Organización Panamericana de la Salud (PAHO por sus siglas en inglés) puede probar que la mayoría de los médicos de esas agencias cree que los usos no médicos de las drogas controladas deben prohibirse, mientras que un consenso entre los economistas doctorados por la universidad de Chicago solamente podría probar que la mayoría de ellos cree que no deberían prohibirse. Pero ningún consenso demuestra que la política consensuada pueda implementarse exitosamente mientras no haya tenido en cuenta, entre otras, las restricciones financieras, políticas, culturales y religiosas que la sociedad estuviera enfrentando. Cuando estas restricciones no son tenidas en cuenta, el argumento: “mi recomendación de política se basa en medicina y ciencia” es solamente una excusa para evadir el reconocimiento de las posiciones de los contradictores y de las realidades políticas, o sea es un intento de despolitizar el proceso de formulación de la política. La producción, el tráfico y el consumo de drogas ilegales presenta complejos problemas multidimensionales que no se pueden resolver con soluciones provenientes solamente de uno de los campos del conocimiento que tienen que ver con el problema. La solución a los temas de la adicción y los mercados ilegales asociados a ella no puede formularse solamente desde la perspectiva de médicos, economistas, sociólogos, policías, entre otros. No importa qué tan científicos sean los métodos de cada cual para formular sus recomendaciones. Desafortunadamente, a pesar de que todos reconocen la complejidad del asunto, la gran mayoría de los artífices y estudiosos de las políticas de drogas analiza estos asuntos desde una perspectiva limitada por los modelos teóricos desarrollados dentro de su disciplina académica. El asunto clave es si el paso de las conclusiones de esos modelos a las recomendaciones de política puede ser puramente científico.

3. Resumen de la situación actual Las convenciones de drogas tienen una falla lógica interna o vacío legal, en cuanto buscan limitar los usos de las drogas controladas a los fines médicos y científicos, pero nunca definen medicina, ciencia, o fines médicos o científicos. Esto presenta un problema fundamental para su interpretación porque no es lógicamente posible establecer si una política cumple o no cumple con dichos fines. Los preámbulos agregan una inconsistencia a las convenciones porque, dependiendo del idioma en el que están escritas, se pretende alcanzar objetivos diferentes: en unos casos se persigue “la salud y el bienestar de la humanidad”, y en otros la “salud física y moral de la humanidad”.

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Los comentarios a las convenciones podrían ayudar a aclarar el vacío legal y las inconsistencias entre las versiones de las convenciones en distintos idiomas, pero no lo hacen. Estos sólo mencionan que algunos países han ampliado la interpretación del concepto de medicina para abarcar otras prácticas médicas diferentes a la moderna u occidental, pero no avanzan en la definición de ciencia o fines científicos. Las definiciones de ciencia encontradas en los diccionarios son muy diversas, lo que refuerza la necesidad de que las convenciones definan ese concepto. Sin embargo, una mirada cuidadosa a la manera como las convenciones han interpretado implícitamente el término ciencia, ha dejado la formulación de las políticas en manos de los médicos, los expertos en salud pública y los agentes del Estado encargados de hacer cumplir las leyes. Este ha sido un experimento en ingeniería social que ha buscado despolitizar las políticas de drogas bajo el supuesto de que estas deben basarse solamente en la medicina y las ciencias “duras”, sin tener en cuenta la etiología social de la adicción, la producción y el tráfico de drogas psicoactivas. Pero a pesar del vacío legal y las inconsistencias, no han surgido cuestionamientos a la interpretación de los fines de las convenciones de drogas. Tanto los gobiernos como los órganos de las Naciones Unidas han optado por eliminar cualquier posibilidad de usos recreativos, religiosos, experimentales o sociales de las drogas controladas, es decir que han tenido como meta “un mundo sin drogas”, lo cual es imposible de lograr dadas las restricciones financieras e institucionales que enfrentan todos los gobiernos. Dicha meta debe ser considerada solamente como un objetivo al que podría aspirar una sociedad ideal, pero no una real. En el ámbito de las relaciones internacionales ha sido muy difícil enfrentar esta realidad porque una vez un régimen jurídico internacional se ha establecido, es muy difícil modificarlo pues sus políticas se enraízan en las sociedades y los cambios requieren del consenso de todos los países partícipes. Por eso, no sorprende que las declaraciones políticas de los órganos internacionales de control de drogas periódicamente hayan reafirmado sus metas ideales y prometan: “dentro de diez años, si continuamos con las políticas actuales, la producción, tráfico y consumo de drogas van a ser sustancialmente menores que hoy”.20 Esto es equivalente a evadir la complejidad de los problemas de adicción, consumo, producción y tráfico de drogas, lo cual posterga la búsqueda de soluciones efectivas. Es posible que la adopción de esas medidas requiera una crisis mayor en los programas de salud pública y política criminal. Sin embargo, durante los últimos

20 Estas metas se han repetido en las declaraciones políticas de la UNGASS-1998 y de la CND de 2009. 152

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años, ciertos Estados (por ejemplo, Uruguay y la mitad de los estados de Estados Unidos) han implementado cambios sustanciales en la actitud hacia la eliminación total de dichos usos porque, de acuerdo con sus gobiernos, los costos económicos y sociales de prohibirlos exceden los beneficios de hacerlo.

4. Desafíos futuros La presión ejercida por los gobiernos, así como por la sociedad civil, indujo a la ONU a convocar la Sesión Especial de la Asamblea General-2016 (UNGASS-2016), que sirvió para aclarar varios puntos importantes sobre el alcance de las convenciones. En primer lugar, se aclaró que las convenciones exigen que los países cumplan con medidas restrictivas mínimas, pero no requieren más que eso, por lo que para cumplir con las convenciones no se requiere implementar políticas comúnmente asociadas a “la guerra contra las drogas”. En segundo lugar, se enfatizó que las sentencias por delitos asociados a las drogas deben ser proporcionales a los crímenes. Por eso, aunque las convenciones no prohíben la pena de muerte por delitos de drogas y los países son libres de aplicarla,21 se los insta a que no lo hagan. En tercer lugar, se reconoció que las políticas deben formularse dentro del marco de la agenda establecida en las metas de desarrollo sostenible para 2030 (SGD 2030) de la ONU. Esto implica que deben ser parte y estar coordinadas con las políticas de desarrollo económico y social. Las políticas de drogas no pueden ser independientes del resto de las políticas de los gobiernos. Es por esa razón que deben respetar el medio ambiente, los derechos humanos, incluyendo los de los niños, las mujeres y otros grupos sociales y deben tener en cuenta sus “consecuencias no buscadas”, o sea sus efectos económicos y sociales negativos. El debate abierto en los últimos años continuará en la reunión de la Comisión de Estupefacientes de 2019 cuando la ONU evalúe los resultados de la declaración política de dicha Comisión de 2009, y será necesario plantear la capacidad del SICD para dar respuesta a los problemas actuales. Un primer paso en esa dirección es reconocer que, como todo problema complejo, el consumo, el tráfico y la producción de drogas psicoactivas tienden a llevar a situaciones de caos, lo que tiene consecuencias políticas muy importantes. El punto es que el problema a resolver es complejo y no tiene una solución que satisfaga todas las restricciones impuestas por las diferencias en metas, metodologías y paradigmas de las diversas ciencias o disciplinas académicas (Thoumi 2015, 58-75).

21 Por ejemplo, China, Singapur, Irán, Arabia Saudita, India, Malasia, Indonesia, entre otros. 153

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En estos casos las relaciones entre los diversos “males” sociales son circulares, por lo que es necesario tener políticas holísticas que consideren todos los problemas y busquen maximizar la diferencia entre los beneficios sociales y económicos de las políticas, y sus costos. Pretender eliminar completamente un “mal” (prohibir todos los usos diferentes a los médicos y de investigación científica, la prostitución, la corrupción o acabar con las armas cortas porque se usan para cometer asesinatos, etcétera) es ingenuo y muchas veces contraproducente (a menos que el gobierno sea extraordinariamente autoritario y fuerte o el “mal” sea profundamente rechazado por la sociedad civil). Los fenómenos complejos pueden conducir a situaciones de caos, y lo más que se puede lograr, tanto en las ciencias naturales como en las sociales, es disminuir el caos a niveles humanamente tolerables (Thoumi 2015, 377-412) Por eso es necesario abrir el debate para determinar en qué casos las convenciones permitirían a un Estado soberano aceptar usos no médicos de la marihuana y, posiblemente, otras drogas controladas. Siguiendo el argumento desarrollado en el artículo, todo depende de si las ciencias sociales son o no reconocidas como ciencias en los términos de las convenciones. Esto, sin embargo, requiere que las convenciones definan los términos medicina y ciencia, y usos médicos y científicos. Si las ciencias sociales no son reconocidas como ciencias, se continuará con las mismas políticas de los últimos 55 años, con alguna suavización en las penas a los pequeños traficantes y productores de drogas prohibidas y un enfoque de salud pública más fuerte respecto a los usuarios y adictos a las drogas. Si se aceptan las ciencias sociales como ciencias dentro de las convenciones, sería posible experimentar diversas formas de control y manejo de las drogas psicoactivas, incluyendo no solamente la fuerza del Estado sino involucrando a asociaciones civiles de diversos matices políticos y culturales, como se quiere promover en las SDG 2030. Así, las políticas de drogas serían parte de las políticas que buscan un desarrollo económico y social holístico. Cualquier experimentación con políticas que permitan usos no médicos de las drogas tiene que tomarse dentro del marco de un mundo organizado en países soberanos; no hay duda que no se permitirá el tráfico internacional de drogas ilegales. Pero la prohibición mediante un tratado internacional del consumo no médico de marihuana u otras drogas en un país, a pesar de que su gobierno considere que la prohibición generaría más males que beneficios, contradice los resultados que han obtenido las ciencias sociales al aplicar métodos científicos de evaluación de la política. No obstante, si un Estado decide legalizar el consumo no médico de alguna droga dentro de su territorio, tendría que garantizar que eso no generaría costos sociales en los demás países. Pese a lo anterior, es necesario aceptar que

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las exportaciones de drogas psicoactivas, de sus materias primas y otros insumos continuarán siendo altamente restringidas. En particular, la diversidad posible en las políticas de drogas que está surgiendo no contempla la posibilidad de las exportaciones legales de cocaína, heroína, anfetaminas y otras drogas. Si esto se permitiera, la decisión de prohibir sus importaciones continuaría siendo una decisión soberana de los Estados, que tienen todo el derecho de hacerlo como sucede con los alimentos genéticamente modificados, las semillas transgénicas o las basuras tóxicas. Otro posible desarrollo, que no requiere ningún cambio en las convenciones, sería la elaboración de acuerdos entre países con intereses afines, los cuales estarían de acuerdo con la Convención de Viena Sobre el derecho de los Tratados de 1969, cuyo artículo 41 (Acuerdos para modificar los tratados multilateralmente entre algunas de las partes) únicamente dice: “1. Dos o más partes en un tratado multilateral podrán celebrar un acuerdo que tenga por objeto modificar el tratado únicamente en sus relaciones mutuas: a) Si la posibilidad de tal modificación está prevista por el tratado; o b) Si tal modificación no está prohibida por el tratado, a condición de que: i) No afecte al disfrute de los derechos que a las demás partes correspondan en virtud del tratado ni al cumplimiento de sus obligaciones; y ii) No se refiera a ninguna disposición cuya modificación sea incompatible con la consecución efectiva del objeto y del fin del tratado en su conjunto. 2. Salvo que en el caso previsto en el apartado a del párrafo 1 el tratado disponga otra cosa, las partes interesadas deberán notificar a las demás partes su intención de celebrar el acuerdo y la modificación del tratado que en ese acuerdo se disponga.”

Esta opción fue explorada por Bewley-Taylor (2012) y Jelsma (2014) quienes la han sugerido como una forma de legalizar la exportación boliviana de hojas de coca al norte argentino donde el chaccheo es común. No hay duda de que esta es una opción interesante para algunas situaciones especiales. En su planteamiento, Jelsma argumenta que negar la existencia de un conflicto entre la legalización de la marihuana en varios estados de los Estados Unidos y en Uruguay y las convenciones de drogas es contraproducente, y usa el ejemplo de los Estados Unidos en donde al “tratar de extender la flexibilidad de los tratados más allá de lo legalmente defendible, los Estados Unidos están revirtiendo a la aplicación selectiva del derecho internacional por conveniencia política”. Sin embargo, si un país o estado argumenta que sus políticas simplemente se basan en 155

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el conocimiento científico, y por eso cumplen con las convenciones, forzarían una discusión sobre la definición de los fines médicos y científicos.22 Lo elaborado en esta última sección simplemente resalta que para formular e implementar las políticas de drogas, como cualquier otra política social y económica, es necesario aceptar la complejidad de los problemas sociales y rechazar las camisas de fuerza que los paradigmas e ideologías de cualquier profesión o ciencia quieran imponer a la humanidad. Sin duda, los tres años siguientes a UNGASS-2019 van a ser interesantes en el campo de las políticas de drogas.

Referencias 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

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22 Sin embargo, Bewley-Taylor, Jelsma, Rolles y Walsh (2016, 16) rechazan la posible interpretación elaborada en este artículo, porque consideran que los obstáculos políticos a las posibles enmiendas de las convenciones son muy fuertes. Estos autores niegan dicha interpretación porque “supone malinterpretar el significado de ‘fines científicos’ en los tratados, confundiendo los usos a los que se pueden someter las sustancias con la base científica o empírica para formular políticas. También saca la frase de su contexto, tanto dentro del artículo en cuestión como en el conjunto del tratado, algo que es contrario a las reglas básicas de la Convención de Viena relativas a la interpretación de disposiciones”. No cabe duda que todo ser humano desarrolla creencias sobre diversos conceptos. Mi diferencia con los autores mencionados es que puedo tener una idea clara sobre lo que significa el término usos médicos y científicos, pero eso no implica que esa idea coincida con la de las convenciones. Por eso, en toda ley bien formulada es necesario definir los conceptos más importantes de la misma. De otra forma, cada persona podría definirla a su manera. 156

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11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23.

24. 25.

Gaviria, Alejandro y Daniel Mejía. 2011. “Introducción”. En Políticas antidroga en Colombia: éxitos, fracasos y extravíos, compilado por Alejandro Gaviria y Daniel Mejía, 1-10. Bogotá: Ediciones Uniandes. Gootenberg, Paul. 2008. Andean Cocaine. The making of a Global Drug. Chapel Hill: The University of North Carolina Press. Henman, Anthony y Pien Metaal. 2009. Coca Myths. Drugs and Democracy Programme, Debate Papers No. 17. Ámsterdam: Transnational Institute. Humphreys, Keith y Peter Piot. 2012. “Scientific evidence alone is not sufficient basis for health policy”. BMJ 344: e1316. DOI: dx.doi.org/10.1136/bmj.e1316 Jelsma, Martin. 2014. UNGASS 2016: Prospects for Treaty Reforms and UN System Wide Coherence on Drug Policy. Washington D.C.: Brookings Institution. McAllister, William B. 2000. Drug Diplomacy in the Twentieth Century. An International History. Nueva York: Routledge. Musto, David F. 1993. La enfermedad americana. Orígenes del control antinarcóticos en EU. Bogotá: Tercer Mundo Editores, Ediciones Uniandes. Organización de las Naciones Unidas (ONU). 1973. “Commentary on the Single Convention on Narcotic Drugs, 1961”. Nueva York: ONU. Organización de las Naciones Unidas (ONU). 1989. “Comentarios a la Convención Única de 1961 Sobre Estupefacientes”. Nueva York: ONU. Organización de Estados Americanos (OEA). 2013. “Drogas y Seguridad”. En El problema de las drogas en las Américas: estudios. Washington D.C.: OEA. Real Academia Española. 2014. Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, 23ª edición. Thoumi, Francisco E. 2015. Debates y paradigmas de las políticas de drogas en el mundo y los desafíos para Colombia. Bogotá: Academia Colombiana de Ciencias Económicas. United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC). 1950. “Commission of Inquiry on the Coca Leaf”. Bulletin of Narcotics 4-004: 41-17. URL: https:// www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/bulletin/bulletin_1950-01-01_4_ page005.html United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC). 1961. “Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes de las Naciones Unidas”. URL: https://www.unodc. org/unodc/en/treaties/single-convention.html Walker III, William O. 1991. Opium & Foreign Policy. The Anglo-American search for order in Asia, 1912-1954. Chapel Hill: University of North Carolina Press.

H Francisco E. Thoumi es economista de la Universidad de los Andes (Colombia) y doctor en Economía por la University of Minnesota Twin Cities (Estados Unidos). Actualmente es miembro de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes de la ONU y del Comité Científico Asesor del Informe Mundial de Drogas de las Naciones Unidas. Es miembro de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas. Sus líneas de investigación son la economía política de las drogas ilegales, las ventajas competitivas en dichos 157

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mercados y la vulnerabilidad de las sociedades frente al crimen organizado. Entre sus publicaciones se encuentran: Debates y paradigmas de las políticas de drogas en el mundo y los desafíos para Colombia. Bogotá: Academia Colombiana de Ciencias Económicas, 2015; “Instituciones estadounidenses, desarrollos recientes en las políticas hacia la marihuana y perspectivas de legalización de drogas”, Escenarios. Revista Latinoamericana de Análisis, Debates y Convergencia Democrática 5: 46-63, 2014; “Marijuana in the United States and the international drug control regime: Why what is promoted abroad is not applied at home”, Crime, Law and Social Change, 61(3): 273-285, 2014. * fthoumi@gmail.com

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E DOCUMENTOS F

Vicepresidentes en América del Sur: una agenda de investigación1 Germán Bidegain Sistema Nacional de Investigadores (Uruguay) DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint89.2017.06 RECIBIDO: 20 de enero de 2016 APROBADO: 22 de febrero de 2016 MODIFICADO: 4 de abril de 2016

Este trabajo propone una agenda de investigación para la Ciencia Política continental: el estudio de la institución vicepresidencial. El artículo revisa la escasa atención que esta institución ha tenido en la academia. Presenta una revisión bibliográfica del abordaje recibido en la Ciencia Política estadounidense y en América del Sur, desarrolla una mirada comparada de los distintos arreglos institucionales existentes en América del Sur y propone distintas líneas de investigación que podrían articularse y aportar significativamente a otros temas abordados por la Política Comparada continental. RESUMEN:

poder ejecutivo • gobierno • América del Sur (Thesaurus) • vicepresidentes • política comparada • agenda de investigación (autor) PALABRAS CLAVE:

H Esta investigación se realizó en el marco del Núcleo Milenio para el Estudio de la Estatalidad y la Democracia en América Latina (RS 130002), desarrollado con aportes de la Iniciativa Científica Milenio, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo de Chile.

1 Agradezco los valiosos comentarios y sugerencias de Juan Pablo Luna, Valeria Palanza, Adrián Albala, Fernando Rosenblatt, Roody Reserve, Alejandro Olivares, Stephany Scotto y Elena Ponte. También agradezco especialmente a los revisores anónimos de Colombia Internacional, cuyas apreciaciones contribuyeron a mejorar notablemente el trabajo final, y al Núcleo Milenio para el Estudio de la Estatalidad y la Democracia en América Latina (RS130002). Los errores e imprecisiones del trabajo son de mi exclusiva responsabilidad. 161

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Vice-Presidents in South America: A Research Agenda This paper proposes a research agenda for Political Science in South America: the study of the institution of the vice-presidency. The article points out the scarce academic attention that this institution has received. It presents a bibliographical review of the way the subject has been dealt with in Political Science in the United States and in South America, develops a comparative approach to the different institutional arrangements existing in South America, and proposes different lines of research that could be articulated and thus contribute significantly to other topics studied by Comparative Politics on the continental level. ABSTRACT:

executive power • government • South America (Thesaurus) • vicepresidents • comparative politics • research agenda (author) KEYWORDS:

Vice-presidentes na América do Sul: uma agenda de pesquisa Este artigo propõe uma agenda de pesquisa para a ciência política continental: o estudo da instituição da vice-presidência. O artigo analisa a escassa atenção que essa instituição tem recebido na academia. Apresenta uma revisão de literatura da abordagem recebida na ciência política estadunidense e na América do Sul. Além disso, desenvolve uma perspectiva comparada sobre os diferentes arranjos institucionais existentes na América do Sul e propõe algumas linhas de pesquisa que poderiam se articular e contribuir significativamente para outros temas abordados pela política comparada latino-americana. RESUMO:

poder executivo • governo • América do Sul (Thesaurus) • vicepresidentes • política comparada • agenda de pesquisa (autor) PALAVRAS-CHAVE:

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Introducción En enero de 2010, Cristina Fernández suspendió un viaje a China por una razón atípica: no quería dejar al frente del país a su vicepresidente, Julio Cobos. Según la presidenta argentina, los diez días que implicaba su desplazamiento al gigante asiático serían: “[…] un lapso demasiado grande, sobre todo cuando quien ejerce la vicepresidencia no cumple el rol que le impone la constitución. Cobos no sólo se ha convertido en líder de la oposición sino que se opone y obstruye medidas que son resorte de la presidenta” (“Cristina Kirchner suspende sus viajes” 2010). Este es sólo uno de varios eventos vinculados a la oposición entre la presidente y el vicepresidente argentinos, oposición que tuvo como punto más alto y determinante el voto de desempate en la Cámara de Senadores por parte del vicepresidente Cobos en julio de 2008. En esa ocasión, el vicepresidente tuvo que desempatar la votación sobre el proyecto de retenciones móviles impulsado por el oficialismo. Su voto fue opuesto a la voluntad de Fernández y generó el fracaso del proyecto y una importante crisis en el seno del gobierno (“Crisis política tras el sorpresivo voto del vicepresidente” 2008). Este hecho marcó la ruptura entre ambos, lo que llevaría casi dos años más tarde a la suspensión del viaje presidencial a China. Este ejemplo sirve para llamar la atención sobre el siguiente punto: en algunas democracias no es posible entender cabalmente la realidad política sin tener en cuenta el rol del vicepresidente. En los presidencialismos sudamericanos, la existencia de la vicepresidencia es más la regla que la excepción. En un contexto donde las caídas presidenciales sin ruptura de régimen son cada vez menos excepcionales (Hochstetler 2006; Pérez-Liñán 2009), la importancia del vicepresidente se fortalece. Sin embargo, son escasos los esfuerzos politológicos que se han hecho para tratar esta institución, y más insuficientes aún los esfuerzos por hacerlo de forma comparada. Existe pues cierto vacío conceptual, cuyo abordaje podría brindar insumos para comprender la realidad de las democracias del continente. El silencio académico sobre las vicepresidencias queda retratado en la poca atención que reciben en el trabajo clásico de Shugart y Carey (1992), Presidents and Assemblies. Aunque se presentan algunos debates sobre la institución, el enfoque es superficial y no da sustento empírico a su afirmación más importante sobre el tema: “Tal vez la mejor solución sería no contar con vicepresidencia en absoluto, con elecciones especiales para culminar el período en caso de vacante”2 (Shugart y Carey 1992, 91-93).

2 Original en inglés. Traducción del autor. 163

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En el contexto sudamericano actual, sólo Chile se acerca a esta situación, por lo que aparece como una excepción. Sin embargo, en el correr de la historia, países como Paraguay, Venezuela o Colombia suprimieron la institución por décadas y la reinstalaron recientemente. Existe entonces cierta variación entre Estados, algo que llama la atención y motiva el estudio del tema. Es interesante señalar que en el seminal de Juan Linz (1990), que disparó el debate presidencialismo/parlamentarismo en la región, se incluyeron algunas reflexiones sobre la vicepresidencia que no fueron retomadas luego por quienes discutieron sus escritos.3 Según Linz, esta institución funcionó correctamente en los Estados Unidos para asegurar la estabilidad en caso de desaparición del presidente, pero nada aseguraría que tal fuera el caso en otros contextos (Linz 1990, 63-64). Afortunadamente, desde finales de la década de 1990 algunos autores han buscado resaltar la importancia que esta institución puede tener en nuestras democracias (Mieres y Pampín 2015; Serrafero 1999; Sribman 2011). No obstante, como se verá más adelante, estos intentos han sido escasos y no han logrado aún impactar en una disciplina que se mantiene indiferente al tema. En línea con estos trabajos, se sostiene que el análisis puramente institucional de la cuestión (existencia/inexistencia y características de la institución) podría complementarse con una mirada dinámica de su funcionamiento. Un enfoque de este tipo aportaría a algunos debates clásicos de la Ciencia Política. Por ejemplo, al estudio de la conformación de coaliciones preelectorales, al de campañas electorales (y los roles de los candidatos vicepresidenciales en ellas), a la literatura sobre gobernabilidad (en caso de tener presidente y vicepresidente de distintos partidos) o a los estudios sobre carreras políticas. Por todo esto, es importante avanzar en la comprensión de esta institución y determinar su grado de importancia en las democracias del subcontinente. Para hacerlo, este trabajo se propone tres objetivos principales. En primer lugar, presentar sintéticamente qué se ha escrito sobre esta institución en la disciplina. La revisión bibliográfica realizada da cuenta de que la academia estadounidense es la que más ha tratado la temática y que existen escasos trabajos en América del Sur. Por lo tanto, las dos primeras secciones del trabajo recogen los principales estudios politológicos disponibles respecto de la vicepresidencia estadounidense y las vicepresidencias sudamericanas, respectivamente.

3 Los trabajos de Serrafero (1999 y 2008) sobre la vicepresidencia argentina son una notable excepción. No obstante, el tema no fue mayormente debatido por quienes se interesaron en el debate presidencialismo/parlamentarismo. 164

Vicepresidentes en América del Sur: una agenda de investigación Germán Bidegain

El segundo objetivo del artículo es presentar una aproximación comparada de las vicepresidencias en América del Sur. Puesto que el estado del arte es deficiente, esta aproximación será esencialmente descriptiva. Las secciones tercera y cuarta del artículo se dedican a ello. En la tercera sección se detallarán sus principales características jurídico-institucionales. La cuarta sección también contribuye al objetivo descriptivo, pero trasciende la mirada institucional. A través del uso de una base de datos original, se presentan las principales características de los vicepresidentes sudamericanos posteriores a las transiciones democráticas de 1980. Se complementará así la mirada jurídica de la institución, dando pistas sobre la relevancia de esta en nuestro continente. El tercer y principal objetivo del trabajo es proponer una agenda de investigación. El artículo concluye con algunas propuestas en este sentido.

1. La evolución de la vicepresidencia en los EEUU: del amateurismo a la profesionalización de una institución cada vez más importante Aunque no ha sido un tema preponderante de la Ciencia Política norteamericana, esta academia es la que se ha preocupado más por esta institución. Existen diversos trabajos específicos sobre la evolución de la vicepresidencia norteamericana y su rol en el gobierno. La gran mayoría son estudios de casos puntuales, pero algunos autores han buscado generar aportes teóricos de mayor alcance. Estos son los que interesan principalmente aquí. Varios académicos han buscado periodizar la evolución de esta institución. Existe acuerdo en distinguir un período premoderno, donde su incidencia era casi nula en la política norteamericana, y una etapa moderna en la que cobró mayor importancia (Baumgartner 2006; Goldstein 1982 y 2008; Light 1983). Según Goldstein (1982 y 2008), la presidencia de Eisenhower dio origen a la vicepresidencia como una institución moderna y relevante en el gobierno norteamericano. Hasta este momento se había caracterizado por tener poco peso, siendo determinante sólo a la hora de reemplazar a algún presidente muerto o destituido. Las condiciones para este cambio se dieron a partir de la década del treinta. Con el crecimiento del gobierno nacional y la oficina presidencial, el terreno se volvió fértil para la aparición de una vicepresidencia con mayor peso y relevancia. Otro determinante de la mutación de la institución habría sido el cambio en el modo de selección de los vicepresidentes y en los tipos de campañas electorales presidenciales, debido al desarrollo de los medios masivos de comunicación.

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La mayor importancia que fue cobrando este cargo jerarquizó su proceso de selección. En primer lugar, por la necesidad de tener un buen sucesor en caso de renuncia o desaparición del presidente. Hacia 2008, un tercio de los vicepresidentes norteamericanos (14 de 46) había sucedido al primer mandatario (Edwards III y Jacobs 2008, 370). Por otra parte, cobró importancia la idea de “balancear la fórmula” teniendo en cuenta las características personales de los candidatos a presidencia y vicepresidencia. De este modo, ambos candidatos se podrían complementar, buscando cautivar un espectro más amplio del electorado. Algunos investigadores se han tomado el trabajo de cuantificar el efecto de la elección del vicepresidente sobre el desempeño de la fórmula presidencial. Por ejemplo, Robert Dudley y Ronald Rapoport (1989) afirman que las consideraciones a la hora de elegir vicepresidente han aumentado con el tiempo, incluyendo ideología, religión y experiencia gubernamental, aunque sostienen que el “balance” regional sigue siendo uno de los objetivos fundamentales de la selección de la fórmula presidencial. Analizando las elecciones ocurridas entre 1884 y 1984, encuentran que sí existe una diferencia significativa en la votación obtenida por la fórmula presidencial en el estado del vicepresidente respecto a los demás estados, aunque la misma es leve (Dudley y Rapoport 1989, 538). Por otra parte, Grofman y Kline (2010) se concentran en el efecto de la selección del vicepresidente sobre la opción individual de los ciudadanos a la hora de votar por el presidente. Su investigación concluye que aunque las consecuencias de la selección del vicepresidente en la preferencia individual son limitadas (estiman un 1%), es un efecto de magnitud nada despreciable (Grofman y Kline 2010, 304). Según Baumgartner (2006), es probable que la selección del candidato vicepresidencial sea más relevante a la hora de generar efectos negativos que positivos. Una buena elección de candidato vicepresidencial debería por lo tanto tener más cuidado de no dañar la candidatura presidencial que de hacerla más atractiva. Un ejemplo claro de mala selección de candidato vicepresidencial fue la del senador Eagleton, escogido por el candidato presidencial demócrata McGovern en 1972. Cuando la prensa descubrió que Eagleton había sufrido en el pasado problemas psiquiátricos, la insistencia sobre estos acontecimientos obligó a McGovern a reemplazar a su compañero de fórmula en plena campaña. En las elecciones siguientes, el candidato demócrata Carter estableció un riguroso método de selección de compañero de fórmula que buscaba evitar el descuido de este tipo de detalles, sentando un precedente para las elecciones posteriores de ambos partidos políticos (Nelson 1988, 862). Según Hiller y Kriner (2008), este caso es una de las causas de que a partir de la década de los setenta, a la hora de escoger un candidato a vicepresidente, primen las características personales y la capacidad gubernamental sobre los clásicos argumentos de balance de fórmula. 166

Vicepresidentes en América del Sur: una agenda de investigación Germán Bidegain

La academia ha demostrado que la vicepresidencia se ha constituido en un paso importante en las aspiraciones presidenciales de los políticos. Entre 1960 y 2005, el 60% de los candidatos a vicepresidentes (12 sobre 20) que se postularon a la candidatura presidencial en las primarias de sus partidos, lograron la postulación por el partido o lograron ser electos presidentes (Baumgartner 2006, 136). Otro punto importante de la evolución de la institución en Estados Unidos es el cambio en sus funciones, pasando de un rol de intermediario entre el Legislativo y el Ejecutivo, a una proximidad cada vez mayor al presidente, y por lo tanto, un abandono de las tareas legislativas. A su vez, ha existido una progresiva acumulación de poder y recursos (logísticos, presupuestarios, etcétera) de la oficina de la vicepresidencia desde los sesenta hasta nuestros días,4 paralela a una importancia mediática cada vez mayor en la selección del vicepresidente a la hora de planificar las campañas presidenciales (Baumgartner 2006).

2. La vicepresidencia en la Ciencia Política sudamericana Lamentablemente, la literatura existente sobre los vicepresidentes sudamericanos es mucho más limitada. A continuación se presentan los principales aportes. El poder y su sombra es un trabajo seminal en la materia (Serrafero 1999). Se trata de uno de los esfuerzos más ambiciosos por retratar la realidad y evolución de la institución en un país del continente, en este caso Argentina entre mediados del siglo XIX y finales de la década de 1990. El trabajo integra aportes de la literatura sobre la vicepresidencia norteamericana y esboza distintas hipótesis sobre la misma, algunas de las cuales podrían extenderse a otras realidades. Se destaca particularmente por buscar trascender los enfoques puramente históricos y jurídicos del tema, incorporándoles una mirada politológica. Serrafero subraya oportunamente que puede haber distintas miradas analíticas sobre el tema. En particular, especifica tres que denomina la fórmula electoral, la fórmula de gobierno y la fórmula de sucesión (Serrafero 1999, 30-31). La primera refiere a la forma en que se designan los candidatos de una fórmula y todo lo relativo a las elecciones presidenciales y vicepresidenciales. La fórmula de gobierno se vincula a las relaciones existentes entre presidente y vicepresidente durante el ejercicio del gobierno.5 Finalmente, la fórmula de sucesión tiene

4 La vicepresidencia de Walter Mondale fue un hito al respecto. 5 El autor propone una tipología de las fórmulas de gobierno en términos de los vínculos entre el presidente y el vicepresidente, distinguiendo entre cinco tipos: solidaria absoluta, solidaria relativa, solidaria crítica, no solidaria moderada y no solidaria polarizada. 167

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que ver con los procesos de sustitución de un presidente por su vicepresidente, sus distintas causas y consecuencias. Serrafero aborda estas dimensiones en el caso argentino. Entre sus principales conclusiones destacan las siguientes: existe una tensión intrínseca en la institución que pone en juego la lealtad del vicepresidente hacia el primer mandatario debido a la tentación de sucederlo; que ser vicepresidente no garantiza una carrera política posterior notable; que la vicepresidencia en algunos casos tuvo un rol importante en la conformación de alianzas y que en caso de asumir la primera magistratura los vicepresidentes deben construir una legitimidad propia. En una publicación posterior (Serrafero 2008) el autor extiende el período histórico de análisis y utiliza su marco conceptual original para abordar el caso de la vicepresidencia bajo el gobierno de la Alianza (1999-2001). El trabajo de Serrafero es una referencia ineludible para la agenda de investigación que aquí se defiende. Sin embargo, el mismo debe ser extendido al menos en dos sentidos. En primer lugar, ampliando el espectro de países en los que se analiza la institución. En segunda instancia, el foco de su investigación está en la función “ejecutiva” del vicepresidente. No obstante, en varios países el vicepresidente cumple también funciones legislativas y, por lo tanto, también un rol de intermediario entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Este es un segundo sentido en el cual es importante avanzar. De manera más reciente, Ariel D. Sribman (2011) abordó la vicepresidencia argentina en el período 1983-2009. Además de ampliar el espacio temporal analizado, este autor amplió el trabajo de Serrafero en un tercer sentido, al prestar especial atención a las prácticas para-constitucionales (de facto) de los vicepresidentes.6 Sribman aboga por concentrarse en ellas para identificar los niveles de poder efectivos detentados por los distintos vicepresidentes. Siguiendo este camino, el autor concluye que el peso de la vicepresidencia en Argentina supera ampliamente lo definido por las leyes, pero que de todos modos se trata de un cargo cuya importancia depende en buena medida de la voluntad presidencial (Sribman 2011, 119-122). Saliendo del caso argentino, un estudio reciente se concentró en las formas de generación de las fórmulas presidenciales, utilizando el caso de la campaña electoral uruguaya de 2009 (Mieres 2012). El trabajo concluye que, dependiendo de las circunstancias específicas, la figura del vicepresidente en las campañas electorales puede llegar a tener gran importancia.

6 Serrafero identifica estas prácticas, pero se concentra en las institucionales. 168

Vicepresidentes en América del Sur: una agenda de investigación Germán Bidegain

Aunque los estudios reseñados se concentran en un solo país, son notables por poner a la vicepresidencia como centro de su análisis desde una mirada politológica. Lamentablemente, existen pocos estudios de este tipo. A nivel comparado, son aún más escasas las referencias académicas sobre el tema. En este sentido, se destaca el estudio de Mieres y Pampín (2015) que analiza a los vicepresidentes de 17 países americanos entre 1985-2012. Los autores ponen el foco en las trayectorias políticas de los vicepresidentes y concluyen que la vicepresidencia suele ser el punto más alto de las mismas, más que un paso hacia la presidencia en una carrera política ascendente. Además, encuentran sustento empírico comparado de los postulados de Serrafero (1999) y Crespo y Garrido (2008) respecto a la importancia de la fórmula presidencial y vicepresidencial para generar balances (territoriales, demográficos, entre otros) en el continente. La investigación de Mieres y Pampín tiene el mérito de poner en perspectiva comparada las trayectorias de los vicepresidentes, pero es importante avanzar también en la mirada comparada de los distintos arreglos institucionales existentes, de modo que se obtenga una comprensión cabal del marco en que se desarrollan estas trayectorias políticas. En la siguiente sección avanzaremos por este camino.

3. Las vicepresidencias sudamericanas en los albores del siglo XXI. Una revisión de los marcos jurídicos Una mirada a los distintos ordenamientos institucionales sudamericanos lleva a realizar una primera constatación: la gran mayoría de los países tiene un vicepresidente.7 Esto, que podría parecer una evidencia, no lo es tanto. En primer lugar, porque mientras que Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela cuentan con vicepresidentes permanentes, en Chile no existe el cargo de forma permanente. Su constitución (arts. 28 y 29) señala ocasiones específicas en las que algunas figuras políticas deben suplir al primer mandatario con el título de vicepresidente de la República (el presidente de la Cámara de Senadores, el ministro del Interior, etcétera), pero no establece la existencia específica y permanente de esta institución. En segundo lugar, porque en varios países, durante largos períodos del siglo XX la institución fue eliminada: Colombia 1910-1991, Paraguay 1940-1992, Venezuela 1858-1999 y Brasil 1934-1946. En definitiva, durante casi toda la segunda mitad del siglo XX, de diez países, cuatro no contaban con vicepresidencia (Paraguay, Chile, Colombia y Venezuela) y seis sí (Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Perú y Uruguay). Pero 7 El análisis presentado en esta sección se basa en la revisión de las constituciones de los países tratados, tomando las versiones vigentes para diciembre de 2015. 169

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en la década del noventa, y hasta nuestros días, con la restitución de la vicepresidencia en Colombia, Paraguay y Venezuela, nueve de los diez países cuentan con vicepresidentes permanentes. La existencia o no de la institución no dice mucho sobre las características de la misma en cada país. Un elemento fundamental para superar el paso descriptivo y ver si es posible generar explicaciones causales a nivel continental es determinar qué vicepresidencias pueden ser comparadas entre sí. Para determinarlo, las clasificaré con base en los siguientes criterios: forma de selección y posibilidad de reelección; sucesión del presidente y rol en el Poder Ejecutivo; y funciones respecto al Poder Legislativo. a. Forma de selección del vicepresidente y posibilidad de reelección Existe bastante homogeneidad respecto a la forma de selección del vicepresidente. En la gran mayoría de los países es electo a través de una votación popular en el mismo acto en que se elige el presidente, integrando ambos una fórmula presidencial. Este es el caso de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay. El caso peruano es particular pues, junto al presidente, se eligen dos vicepresidentes (llamados primer y segundo vicepresidente). Venezuela aparece como un caso anómalo. La Constitución de 1999 señala en su artículo 236 que es atribución del presidente de la República nombrar y destituir al vicepresidente,8 del mismo modo que lo hace con los ministros. Es de notar un punto importante: el vicepresidente venezolano es mucho más débil que sus pares respecto a su relación con el primer mandatario. Puede ser removido por simple voluntad presidencial y al no ser elegido directamente por la ciudadanía tiene una legitimidad democrática menor que sus pares. El diseño institucional venezolano no implica necesariamente que haya una alta rotación en el cargo, pero sin dudas facilita esta posibilidad.9 Dejando de lado a Venezuela, en el resto de los países el presidente no puede remover al vicepresidente a su antojo. Respecto a Chile, ya se afirmó que no existe la figura del vicepresidente como una institución permanente e independiente. Sin embargo, en algunas circunstancias se otorga este cargo a ciertas figuras políticas. En primer lugar, el presidente de la Cámara de Senadores10 puede recibir este título si el presidente electo no puede asumir la presidencia, reemplazándolo hasta que lo haga. Si esta

8 El cargo en Venezuela se llama vicepresidente ejecutivo. 9 De hecho, entre 1999 y 2012, bajo los gobiernos de Hugo Chávez, hubo ocho vicepresidentes distintos. 10 De no poder este, al presidente de la Cámara de Diputados, y de no poder este, al presidente de la Corte Suprema. 170

Vicepresidentes en América del Sur: una agenda de investigación Germán Bidegain

situación se prolonga por tiempo indefinido, el vicepresidente debe convocar elecciones, según el art. 28 de la Constitución. El art. 29 dictamina que, si el presidente se encuentra en ejercicio y tiene un impedimento temporal, es el ministro del Interior11 quien recibe el título de vicepresidente y debe reemplazarlo. En caso de que la ausencia presidencial sea indefinida y falten menos de dos años para el fin del mandato, el Congreso en pleno elige un nuevo presidente. En la eventualidad de que falten más de dos años, el vicepresidente convoca elecciones. En definitiva, en Chile no existe como institución permanente y en aquellos casos en que alguien adopta el título de vicepresidente nunca reemplaza al presidente más que por períodos breves. El vicepresidente chileno no cumple entonces la función que suele ser la principal en otros Estados: asumir la presidencia en caso de desaparición total del primer mandatario. La peculiaridad del caso chileno lo vuelve difícilmente comparable con el resto de los países, por lo que se deja de lado a este país en lo que resta del artículo. Tabla 1. Modo de elección del vicepresidente Modo

Países

Elección popular directa en fórmula presidencial

Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay

Designación por el presidente

Venezuela

Fuente: elaboración propia basada en las constituciones nacionales.

Por otra parte, con relación a la posibilidad de reelección de los vicepresidentes, solamente Paraguay excluye cualquier tipo de reelección. Sin embargo, sí habilita que este sea elegido presidente en las elecciones subsiguientes, siempre que abandone su cargo seis meses antes de las mismas. El resto de los países se divide entre los que permiten una reelección inmediata y los que lo hacen siempre que medie al menos un período entre elección y reelección. En Brasil, Ecuador y Bolivia, puede ser reelecto una vez de forma continua. En Argentina se abren dos opciones, ser reelecto una vez de forma continua o suceder al presidente. En este último caso, no puede ser luego reelecto presidente. Colombia aparece como un caso especial ya que ampara la reelección continua, pero bajo ciertas condiciones.12 Este caso es interesante porque muestra la voluntad del constituyente de subordinar al vicepresidente respecto del presidente;

11 A falta de este, existe un orden legal definido de sucesión entre los ministros. 12 Esto a partir de la reforma de 2005, la Constitución de 1991 prohibía la reelección y la posibilidad de ser electo presidente luego de la vicepresidencia. 171

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lo que queda manifiesto en que el vicepresidente sólo puede ser reelecto una vez de forma consecutiva en el caso de integrar la misma fórmula que el presidente en ejercicio. Por otra parte, la reforma constitucional de 2005 permite que el vicepresidente se postule a presidente en las elecciones siguientes a su gestión, pero sólo si el presidente en mandato no busca su reelección. Finalmente, tanto en Uruguay como en Perú los vicepresidentes pueden repostularse al cargo sólo en el caso de que medie un período entre su gestión y la repostulación. En Uruguay la constitución aclara que puede postularse a la presidencia de la República en las elecciones inmediatamente posteriores a su gestión, si no ejerció la presidencia en los tres meses previos a los comicios. En Paraguay, el vicepresidente puede postularse a la presidencia en caso de renunciar a su cargo seis meses antes de las elecciones. En ambos países, si el vicepresidente ejerció la presidencia por más de doce meses, no puede postularse en las elecciones siguientes. Tabla 2. Reelección popular de los vicepresidentes* Reelegible una vez continua

Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia**, Ecuador

Reelegible pero no de forma continua

Perú, Uruguay

No reelegible

Paraguay

* Venezuela no es tenido en cuenta pues no es electo popularmente. **Sólo si acompaña al presidente en su fórmula de reelección. Fuente: elaboración propia basada en las constituciones nacionales.

b. Sucesión del presidente y rol en el Poder Ejecutivo La función principal de la vicepresidencia ha sido tradicionalmente ofrecer un reemplazo al presidente en caso de ausencia temporal o absoluta. Ya se presentaron las disposiciones en Chile, país que no cuenta con un vicepresidente permanente para enfrentar el problema de la ausencia del presidente. A continuación se analizan las disposiciones en el resto de los países. Con respecto a las ausencias temporales de los presidentes, en todos los países se determina que el vicepresidente asumirá la presidencia. El único caso que difiere en cierta medida respecto a este punto es Colombia. Según el art. 194 de la Constitución, los viajes presidenciales al extranjero no son considerados faltas temporales. En estos casos, es el ministro delegatario la figura que asume las funciones presidenciales que le delegue el presidente (existe una lista de prelación entre los ministros para definir quién es el ministro delegatario). Esto se comprende por la reintroducción bastante reciente (1991) de la figura vicepresidencial 172

Vicepresidentes en América del Sur: una agenda de investigación Germán Bidegain

en este país. Con la nueva constitución se mantuvo la figura de ministro delegatario (que a diferencia del vicepresidente debe ser obligatoriamente del mismo partido que el presidente), preexistente en el ordenamiento constitucional colombiano. Respecto a este punto, el vicepresidente colombiano se halla en una posición de mayor debilidad que sus pares dado que no puede asumir la primera magistratura en casos de viajes del presidente al extranjero. Con respecto al rol del vicepresidente cuando se dan ausencias absolutas del presidente, se distinguen distintos grupos de países. En un primer grupo, en caso de desaparición del presidente, el vicepresidente se hace cargo directamente del mandato hasta el fin del período de gobierno. Esto ocurre en Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Perú. En Perú asume el primer vicepresidente, si este falta, lo hace el segundo. Por otra parte, Bolivia y Venezuela aclaran una serie de condicionantes referentes a la sustitución del presidente en caso de ausencia definitiva. En Bolivia, el vicepresidente asume el cargo de presidente hasta fin del mandato en aquellos casos en que el primer mandatario no haya dejado el cargo por revocatoria de mandato. En caso de revocatoria, sólo asume temporalmente, debiendo convocar elecciones a la presidencia en el plazo máximo de noventa días. Esto indica que en Bolivia, la revocatoria de mandato presidencial afecta indirectamente al vicepresidente, quien en tal caso no puede suplir al presidente hasta el fin del período. En el caso venezolano, la cuestión es más complicada. Según el art. 233 de la Constitución, si la ausencia presidencial ocurre antes de la toma de mando, se debe hacer cargo de la vicepresidencia el presidente de la Asamblea Nacional y convocar nuevas elecciones en un plazo máximo de treinta días. Esto es lógico, ya que en Venezuela el vicepresidente es nombrado por el presidente. Por lo tanto, si este no asumió, no existe un vicepresidente designado. En segundo lugar, si la ausencia presidencial se da una vez que el presidente ya está al mando, se distinguen dos opciones. Si la ausencia se da en los primeros cuatro años del período, asume el vicepresidente pero se convocan elecciones en los treinta días consecutivos para elegir un nuevo presidente que culmine el período constitucional en curso. Si la falta absoluta ocurre en los dos últimos años del período, es el vicepresidente de turno quien asume la primera magistratura hasta el final del período. Tabla 3. Reemplazo del presidente por el vicepresidente, en caso de falta absoluta Hasta el final del período, automáticamente

Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay

Dependiendo de condiciones específicas

Bolivia, Venezuela

Fuente: elaboración propia basada en las constituciones nacionales.

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Más allá del reemplazo al presidente, los vicepresidentes pueden cumplir otras funciones en el seno del Poder Ejecutivo. Las constituciones argentina, peruana y uruguaya no hacen ninguna referencia a otras funciones del vicepresidente en el Poder Ejecutivo distintas al reemplazo del primer mandatario. En la constitución colombiana, se indica que el presidente puede confiarle misiones o encargos especiales y designarlo en cualquier cargo de la rama ejecutiva (menos en el de ministro delegatario). En Ecuador no difiere mucho la situación. Según el art. 149, el vicepresidente, cuando no esté reemplazando al presidente, cumplirá las funciones que este le asigne. Finalmente, en algunos países se especifican funciones en el Poder Ejecutivo. En Brasil, además de las funciones que el presidente pueda darle, se señala en los artículos 89 y 91 que el vicepresidente será miembro del Consejo de la República (que asesora al presidente) y del Consejo de Defensa Nacional. En Bolivia, se determina que debe participar en el Consejo de Ministros, coordinar con los gobiernos autónomos, coadyuvar con el presidente en la dirección de la política general del gobierno y participar activamente en la formulación de la política exterior así como participar en misiones diplomáticas. La Constitución de 2009 fortaleció considerablemente la institución vicepresidencial respecto al pasado. En Paraguay, el vicepresidente puede representar al presidente tanto a nivel nacional como internacional, si este así lo dispone. También se determina que debe participar del Consejo de Ministros. Finalmente, en Venezuela se detallan varias funciones en el art. 239 de la Constitución. El vicepresidente preside el Consejo Federal de Gobierno, encargado de planificar y coordinar políticas de descentralización. También colabora en la dirección del gobierno, coordina la administración pública según lo que le ordene el primer mandatario, propone al presidente la remoción y nombramiento de ministros, preside el Consejo de Ministros con autorización del presidente, nombra y remueve funcionarios de la administración pública que no dependan de otra autoridad y debe ejercer las tareas que le designe el presidente. Por lo tanto, en este tema, las constituciones pueden diferenciarse en tres tipos. Por un lado, aquellas que hacen silencio sobre las funciones del vicepresidente en el Ejecutivo. En segundo lugar, aquellas que habilitan explícitamente al presidente para que otorgue funciones ad hoc a los vicepresidentes. Finalmente, aquellas que otorgan funciones específicas en el Poder Ejecutivo, distintas al reemplazo del presidente. Tabla 4. Funciones otorgadas en la constitución a los vicepresidentes en el seno del Ejecutivo Ninguna mención

Argentina, Perú, Uruguay

Funciones ad hoc determinadas por el presidente

Ecuador, Colombia

Funciones específicas

Bolivia, Brasil, Venezuela

Fuente: elaboración propia basada en las constituciones nacionales.

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Vicepresidentes en América del Sur: una agenda de investigación Germán Bidegain

c. Funciones respecto al Poder Legislativo Una de las diferencias principales de los ordenamientos institucionales de los países analizados se refiere a la relación del vicepresidente con el Congreso. Mientras que en algunos de ellos aparece como una figura que coordina relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, en otros no tiene ninguna relación con el último. A su vez, existen algunos casos en los que el vicepresidente es automáticamente miembro efectivo del Congreso y tiene derecho al voto en algunas circunstancias o siempre. Estas diferencias son sustanciales y hacen que su trabajo varíe considerablemente entre los distintos países. En algunos países el vicepresidente no tiene ninguna relación con el Poder Legislativo. Este es el caso de Brasil, Colombia y Ecuador, países en cuyas constituciones no se hace mención alguna a tarea que tenga que ver con esta rama del poder. El caso peruano podría entrar acá, pero con una salvedad. Aunque no se le atribuye ninguna función respecto al Legislativo, en el art. 90 de la Constitución se ampara explícitamente la posibilidad de que sea congresista y vicepresidente a la vez. Por lo tanto, puede darse que el vicepresidente sea miembro del Congreso, pero no en calidad de tal, sino porque sea electo paralelamente para los dos cargos. En segundo lugar, hay países en donde se le atribuye la tarea de coordinar las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, pero donde no es miembro del Congreso. Tal es el caso de Paraguay y Venezuela. Finalmente, existen casos donde el segundo al mando es miembro del Congreso en su calidad de vicepresidente. Argentina, Bolivia y Uruguay son los países que tienen este arreglo institucional. En Argentina, es a la vez el presidente del Senado y tiene derecho al voto solamente si hay empate (como en Estados Unidos). En Bolivia, el vicepresidente es también el presidente de la Asamblea Plurinacional (reunión de las dos cámaras) y tiene derecho al voto en caso de empate en la votación. La constitución especifica que es su función coordinar las relaciones entre el Ejecutivo, el Legislativo y los gobiernos autónomos. Finalmente, en Uruguay es miembro y presidente de la cámara de Senadores y de la Asamblea General. A su vez, tiene derecho a voz y voto sobre todos los temas que sean tratados, independientemente de si existe una situación de empate o no. Al cruzar las variables miembro del Congreso (que tendría valor positivo de ser miembro en calidad de vicepresidente) y mediación entre poderes (que asumiría valores positivos de ser miembro del Congreso, o de recibir mandato expreso de mediar por la constitución), es posible establecer una tipología en relación a sus funciones vinculadas con el Legislativo. Vicepresidentes puramente ejecutivos serían aquellos que no son miembros del Congreso y que no tienen mandato constitucional para mediar entre los poderes. En el otro extremo están 175

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los vicepresidentes que podrían ser catalogados como mediador integrado: aquellos que forman parte del Congreso automáticamente (y tienen por tanto una función de mediación por ser parte de ambos poderes). Del cruce entre las variables surgirían dos categorías intermedias, una de las cuales debe ser descartada por incongruente (ver tabla 5). Este sería el caso de que el vicepresidente sea miembro del Congreso, pero que no ejerza ninguna función de mediación. Esta categoría genera problemas ya que se asume que de formar parte de los dos poderes existe una mediación por defecto;13 por tanto permanece vacía. La otra categoría intermedia tiene más sentido y se denomina mediador externo. Refiere a aquellos que sin ser miembros del Legislativo tienen por mandato constitucional la función de mediación entre poderes. Tabla 5. Tipología de vicepresidentes según relación con el Poder Legislativo ¿Miembro del PL?

Sí

Mediador integrado (Argentina, Bolivia, Uruguay)

Mediador externo (Paraguay, Venezuela)

Puramente Ejecutivo (Brasil, Colombia, Ecuador, Perú)

¿Media poderes?

Fuente: elaboración propia basada en las constituciones nacionales.

4. Los vicepresidentes sudamericanos de la transición a nuestros días En el apartado anterior, se expusieron los lineamientos principales respecto a cómo está definida esta institución en las constituciones sudamericanas. En las líneas que siguen, se pretende dar cuerpo al andamiaje jurídico, trabajando con información recabada sobre los vicepresidentes efectivamente electos, los partidos a los que adhieren, la duración de sus mandatos, sus renuncias, entre otros.

13 Eventualmente, Perú podría asemejarse a esta categoría si el vicepresidente peruano es electo también congresista en las elecciones legislativas. En esta eventualidad, sería parte del Congreso pero no tendría una función de mediación. Clasifico a Perú como puramente ejecutivo porque el vicepresidente puede ser congresista, pero no en calidad de vicepresidente. 176

Vicepresidentes en América del Sur: una agenda de investigación Germán Bidegain

Esta información fue recabada a través del análisis de fuentes primarias y secundarias (sitios web de dependencias gubernamentales de cada uno de los países, sitios de partidos políticos, análisis extensivo de prensa, trabajos académicos, etcétera) y se conformó una base de datos original que sustenta esta sección (ver vicepresidentes considerados en el anexo). Se toma como período histórico la transición reciente hasta el 1 de enero de 2016. La primera elección considerada para Argentina es la de 1983, para Brasil la de 1985, para Bolivia la de 1980, para Ecuador la de 1979, para Perú la de 1980 y para Uruguay la de 1985. En casos como los de Colombia y Paraguay, los vicepresidentes comenzaron a ser electos en los noventa, a causa de la reaparición de la institución en su marco institucional. La primera elección considerada para Paraguay es la de 1993 y para Colombia la de 1994. En Venezuela, la constitución de 1999 reincorporó la institución, por lo que el primer vicepresidente que se tiene en cuenta es del año 2000. Por las razones presentadas en la sección anterior, no se considera a Chile en esta parte del trabajo.14 a. Características generales En el período histórico señalado se contabilizan 82 vicepresidentes para los ocho países a consideración, esto contando varias veces a aquellos que fueron reelectos (una vez por período). De estos, 62 fueron electos popularmente.15 Uno fue designado de forma transicional por tratarse del primer vicepresidente luego de la reinstitución del cargo (Fabio Villegas en Colombia), cuatro asumieron el cargo por renuncia del anterior vicepresidente (Carlos Lemos en Colombia, Francisco Oviedo en Paraguay, David Waisman en Perú y Eduardo Peña en Ecuador), uno fue nombrado por el Congreso durante una crisis institucional (Pedro Aguayo en Ecuador), cuatro fueron nombrados luego de que el vicepresidente electo debiera asumir la presidencia (León Roldós, Pedro Pinto y Alejandro Serrano en Ecuador, Oscar Dénis en Paraguay) y uno asumió luego de la muerte de su predecesor (Fernández Faingold en Uruguay). Por otra parte, hay nueve vicepresidentes en Venezuela desde 1999, ninguno de ellos electo popularmente.

14 Una síntesis del análisis presentado en esta sección puede consultarse en la tabla 7, en el anexo del trabajo. 15 En el caso peruano, a efectos de comparación con los demás países, cuento al primer vicepresidente como vicepresidente electo popularmente. En el caso boliviano, se contabilizaron los vicepresidentes electos entre 1980 y 2002 como elegidos por voto popular, ya que se presentaron junto al candidato presidencial en elecciones generales. No obstante, cabe precisar que debido a la normativa boliviana estos presidentes y vicepresidentes fueron elegidos en última instancia por el Congreso. 177

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En cuanto a las reelecciones vicepresidenciales, estas son una excepción. Sólo seis fueron reelectos. Se trata de Marco Maciel (1995-2003), José Alencar (2003-2011) y Michel Temer (2011-2019), Lenin Moreno en Ecuador (2007-2013), Francisco Santos (2002-2010) en Colombia y Álvaro García Linera, dos veces reelecto en Bolivia (2006-2019). En los seis casos, acompañaron al mismo presidente en su elección y reelección. La profesión que más se repite es la de abogado, con 28 vicepresidentes sobre 82 con esta formación (26 si no se cuenta dos veces a los reelectos Marco Maciel y Michel Temer). En segundo lugar, la formación más repetida es la de ingeniero, con 11 casos sobre los 82 totales. La media de edad a la hora de asumir es de 53 años, con un desvío estándar de 10,6 años.16 El vicepresidente más joven a la hora de asumir fue Jorge Quiroga (Bolivia) con 37 años. El mayor fue Luis Alberto Sánchez Sánchez de Perú, con 84 años a la hora de tomar el cargo. Con respecto al género, sólo contabilizo cuatro vicepresidentes mujeres del total de los analizados: Rosalía Arteaga (Ecuador, 1996-1997), Adina Bastidas (Venezuela, 2000-2002), Marisol Espinoza (Perú, 2011-2016) y Gabriela Michetti (Argentina, 2015-2019). De más está aclarar que estas tendencias reflejan probablemente patrones más generales de la vida política de estos países. Aquí se introducen con una finalidad puramente descriptiva, ya que de querer evaluar la existencia de un diferencial entre las características de los vicepresidentes y otros jerarcas se debería hacer un ejercicio comparativo. Un elemento más interesante que puede servir para caracterizar a los vicepresidentes sudamericanos es ver si se han postulado a la presidencia, antes y/o después de haber ejercido. Esto puede dar una mirada sobre la importancia del cargo en cuestión. De los 82 en consideración, 7 se habían postulado a la presidencia antes de asumir la vicepresidencia. Se trata de Víctor Hugo Cárdenas (1993-1997) en Bolivia, Carlos Lemos (1996-1998) y Germán Vargas Lleras (20142018) en Colombia, Raúl Diez Canseco (2001-2004) en Perú, Hugo Batalla (19951998) y Hugo Fernández Faingold (1998-2000) en Uruguay, y el venezolano José Vicente Rangel (2002-2007). Por lo tanto, 9% de los políticos de la base de datos compitió por la máxima magistratura previamente a ejercer la vicepresidencia. Esto da la pauta de que, al menos en estos casos, se trataba de políticos que a la hora de asumir como vicepresidentes contaban con cierta visibilidad nacional. No obstante, dejando de lado a Vargas Lleras quien se encuentra aún en el cargo, ninguno de ellos se postuló nuevamente a la presidencia al terminar su período. Al concentrarse en aquellos vicepresidentes que sí buscaron acceder

16 No cuenta con los datos de edad de Francisco Oviedo (Paraguay). 178

Vicepresidentes en América del Sur: una agenda de investigación Germán Bidegain

a la presidencia una vez culminado su mandato, 7 de los 73 que no estaban en ejercicio en 2016 lo hicieron (10% de los casos). Se trata del argentino Eduardo Duhalde (1989-1991), de Jaime Paz Zamora (1982-1984) y Jorge Quiroga (19972001) en Bolivia, de Osvaldo Hurtado Larrea (1979-1981), León Roldós (1981-1984) y Rosalía Arteaga (1981-1984) en Ecuador y de Julio César Franco (2000-2003) en Paraguay. Al pensar en los estudios sobre Estados Unidos, podría postularse que, al menos para algunos políticos, la vicepresidencia en los países sudamericanos también puede servir como un paso en aspiraciones más amplias. Obviamente, 10% de los ex-vicepresidentes que se postulan a la presidencia más adelante no es un número impresionante, pero tampoco despreciable. De todos modos, para tener una visión más completa, sería importante mirar los procesos de los partidos en el interior de cada país, pues muchas veces existen aspiraciones presidenciales que quedan opacadas por elecciones primarias o negociaciones internas. Más allá de las aspiraciones que puedan tener los ex-vicepresidentes, los datos respecto a la concreción de la posibilidad de ser electo presidente una vez culminado el período vicepresidencial no son alentadores, hecho que confirma los hallazgos de Mieres y Pampín (2015). El boliviano Jaime Paz Zamora y el venezolano Nicolás Maduro son los únicos que se postularon a la presidencia y lograron ser electos popularmente para el cargo. Eduardo Duhalde también fue electo presidente, pero no por votación popular, sino por el Congreso en aplicación de la ley de acefalia en condiciones bastante extraordinarias (Mustapic 2005). b. Vicepresidentes, presidentes y partidos políticos En Estados Unidos, el significativo número de casos en que los vicepresidentes debieron asumir la presidencia por la desaparición absoluta del primer mandatario en el correr de la historia fue uno de los determinantes de que su selección cobrara cada vez más importancia. Cabe preguntarse, entonces, ¿han sido frecuentes en América del Sur los casos en que los vicepresidentes asumieron la primera magistratura por ausencia absoluta del presidente? El análisis de la base de datos indica que en 10 casos el vicepresidente asumió la presidencia por ausencia absoluta del primer mandatario. En Bolivia hay dos casos. El primero es el de Jorge Quiroga, quien asumió la presidencia en 2001 a causa de la dimisión del presidente Hugo Banzer (quien dejó el cargo al ser diagnosticado con cáncer). Quiroga estuvo al frente de Bolivia como presidente constitucional durante un año. El segundo caso boliviano es el de Carlos Mesa, vicepresidente de Gonzalo Sánchez de Losada. Mesa asumió la presidencia entre 2003 y 2005, después de que el presidente huyera de Bolivia en un contexto de fuerte inestabilidad social y política (Palacín 2005). Sin embargo, presionado políticamente, no terminó el mandato presidencial y renunció a su turno. No 179

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teniendo vicepresidente, asumió hasta el fin del mandato el presidente de la Corte Suprema de Justicia. El caso más reciente de un vicepresidente que asumió la presidencia por desaparición del presidente es el de Nicolás Maduro, quien lo hizo al fallecer Hugo Chávez. A pesar de ciertas polémicas respecto de si debía asumir el vicepresidente o el presidente de la Asamblea Nacional,17 el Tribunal Supremo de Justicia falló a favor de que el vicepresidente Maduro asumiera la presidencia interina hasta la rápida realización de elecciones anticipadas (Alonso 2013). Maduro se presentó como candidato y las elecciones lo terminaron consagrando presidente por derecho propio, poco más de un mes después del fallecimiento de Chávez. En Brasil, hay dos casos de vicepresidentes que reemplazaron a los presidentes. El primero de ellos es José Sarney, quien estuvo al frente de Brasil durante todo el período presidencial (1985-1990), ya que el presidente electo, Tancredo Neves, falleció antes de asumir el cargo. No pasó mucho tiempo en Brasil hasta que otro vicepresidente reemplazara a un presidente. En 1992, Fernando Collor de Mello, quien había sido elegido en 1990, renunció a la presidencia tras ser sometido a juicio político por corrupción. De este modo, en octubre de 1992 Itamar Franco asumió la presidencia hasta el fin del mandato. En definitiva, en Brasil (entre 1985 y 1995) solamente gobernó un presidente electo dos años, haciéndolo el resto del tiempo los vicepresidentes Sarney y Franco. En Ecuador, cuatro vicepresidentes asumieron la primera magistratura: uno por el fallecimiento del presidente y tres debido a crisis institucionales que culminaron con su destitución. En primer lugar, Osvaldo Hurtado Larrea asumió la presidencia entre 1981 y 1984 luego de que el presidente Jaime Roldós falleciera en un accidente aéreo. El segundo caso es el de Rosalía Arteaga, quien asumió la presidencia en 1997 luego de que el Congreso Nacional destituyera al presidente Bucaram alegando incapacidad mental. La situación generó bastante inestabilidad política y Arteaga solamente ejerció la presidencia durante unos días; renunció por la falta de apoyo parlamentario. El tercer vicepresidente ecuatoriano en asumir la presidencia fue Gustavo Noboa, quien ejerció la primera magistratura entre 2000 y 2003. Accedió a la misma después de que el presidente Jamil Mahuad fuera depuesto por un golpe de Estado. El cuarto caso es el de Alfredo Palacio, quien ejerció la presidencia entre 2005 y 2007 en reemplazo de Lucio Gutiérrez, destituido del cargo por el Congreso Nacional bajo la figura de abandono del cargo, en el contexto de severas protestas sociales contra el gobierno (“El derrocado presidente de Ecuador inicia su exilio en Brasil” 2005). 17 Como se presentó en la sección 3.b, en Venezuela las circunstancias específicas determinan quién debe asumir la primera magistratura. 180

Vicepresidentes en América del Sur: una agenda de investigación Germán Bidegain

El último caso es el de Francisco Oviedo en Paraguay. Oviedo asumió la presidencia entre noviembre de 2007 y agosto de 2008 por la renuncia del presidente Nicanor Duarte. Sin embargo, no era el vicepresidente electo popularmente. Al momento de la renuncia de Duarte, Oviedo ejercía la vicepresidencia tras haber sido elegido por el Congreso, ya que el vicepresidente electo, Luis Alberto Castiglioni, había renunciado en octubre de 2007 para preparar su precandidatura presidencial (“Castiglioni renuncia a la vicepresidencia” 2007). Vale la pena tomar el caso de Castiglioni para preguntarnos por las renuncias vicepresidenciales. 11 de los 72 vicepresidentes que no estaban en ejercicio en 2016 renunciaron a su puesto, 15% de los casos. Este guarismo es bastante importante. Estos fueron Duhalde y Carlos “Chacho” Álvarez en Argentina, Jaime Paz Zamora en Bolivia, Humberto de la Calle en Colombia, Alberto Dahik, Julio César Franco y Luis Alberto Castiglioni en Paraguay, Máximo San Román, Francisco Tudela y Raúl Diez Canseco en Perú y Ramón Carrizales en Venezuela. En casos como los de Duhalde, Álvarez y De la Calle, buena parte de la renuncia tuvo que ver con una mala relación entre el primer mandatario y su suplente. En los casos de Paz Zamora, Castiglioni y Franco la renuncia se vinculó con sus pretensiones de aspirar a la presidencia. La vicepresidencia parece también tener un rol importante en América del Sur a nivel de compromisos políticos. Por una parte, cumple a veces la función de saldar las diferencias internas luego de elecciones primarias o debates entre corrientes de un mismo partido a la hora de elegir al presidente. En Uruguay, por ejemplo, encontramos esta dinámica en la fórmula frenteamplista Mujica-Astori de 2009 o en la fórmula colorada Battle-Hierro López de 2000 (Mieres 2012). Otro ejemplo de una fórmula entre el ganador y el segundo de una competencia interna por la candidatura presidencial es la fórmula colombiana Samper-De la Calle, del Partido Liberal en las elecciones de 1994. A su vez, la fórmula MujicaAstori puede ser entendida desde la teoría norteamericana del balance de la fórmula, complementando la figura presidencial con un vicepresidente que presenta características personales que se considera le faltan al líder de la fórmula (en el caso de Astori, un perfil más moderado y de responsabilidad económica). Muchas veces, la integración de la fórmula une integrantes de distintos partidos para sellar coaliciones electorales. Al observar los datos disponibles, se encuentra que de las 6118 fórmulas presidenciales escogidas popularmente sólo en 38 casos ambos miembros formaban parte del mismo partido político. Esto

18 Hay un total de 62 vicepresidentes electos popularmente, pero el vicepresidente paraguayo Julio César Franco (2000-2002) fue electo en una elección excepcional específica para la vicepresidencia (no en una fórmula presidencial). 181

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quiere decir que en el 38% de los casos, la fórmula presidencial no incluía a dos miembros del mismo partido. Para culminar el trabajo, se presentan a modo de conclusión algunas de las líneas de investigación que surgen del análisis exploratorio-descriptivo llevado adelante, así como de los esfuerzos previos de la academia sudamericana en la materia.

Conclusión: de la descripción a una agenda de investigación sobre las vicepresidencias En este trabajo se ha realizado un acercamiento a una temática relativamente inexplorada en la Política Comparada: el estudio de las vicepresidencias en América del Sur. Aunque se ha tratado de un trabajo de corte exploratorio y descriptivo, sienta bases sobre las que pueden construirse explicaciones sobre temas novedosos o respecto a dinámicas políticas ya exploradas, pero que no han dado a la vicepresidencia un rol importante. En primer lugar, surgen preguntas vinculadas a la institución misma, a la variación que encontramos en los diseños entre países y dentro de la historia de los mismos. ¿Cómo se explica que algunos países hayan suprimido en el siglo XX la vicepresidencia para reinstaurarla en el contexto de las transiciones? O en casos como el boliviano, ¿cómo entender el considerable fortalecimiento que recibió esta institución en la Constitución de 2009? Estas preguntas requieren estudios de caso que arrojen luz sobre las dinámicas de poder que motivan las reformas institucionales y la influencia de los marcos jurídicos de los otros partidos de la región. En segundo lugar, un campo de investigación que parece sumamente interesante refiere el estudio de la importancia de la definición de los vicepresidentes en las campañas electorales. Se vio que un buen porcentaje de las fórmulas presidenciales incluía miembros de distintos partidos políticos. Los casos de De la Rúa y Carlos Álvarez en Argentina o de Hernán Siles Suazo y Paz Zamora en Bolivia son ejemplos de coaliciones electorales que sellaron su pacto mediante la integración de la fórmula presidencial. Por otra parte, también se apreció que existen casos en los que la fórmula presidencial puede servir para balancear la candidatura presidencial o para cerrar filas dentro de un partido luego de elecciones internas, incorporando en la fórmula al perdedor como vicepresidente. Sin embargo, encontramos que una vez cerradas las filas partidarias y ganada la elección presidencial, puede darse una relación armónica o rupturas entre presidente y vicepresidente. Existen pocos estudios de caso que han avanzado en este sentido, incorporar más casos y desarrollar estudios comparados podría ser también un terreno fértil de investigación.

182

Vicepresidentes en América del Sur: una agenda de investigación Germán Bidegain

Una tercera línea que parece interesante desarrollar refiere al estudio de esta institución en términos de carreras políticas. Este artículo se limitó a analizar si los vicepresidentes se postularon previa o posteriormente a la presidencia, para tener una primera ojeada sobre el pasado y la perspectiva política de los mismos. El reciente aporte de Mieres y Pampín (2015) da un paso más ambicioso en esta dirección. Sin embargo, son necesarios más estudios en profundidad para avanzar en la materia. Analizar más países y considerar su contexto político específico es necesario, ya que dependiendo de este último una carrera ascendente puede significar distintas cosas. Para determinar el efecto que puede tener ocupar la vicepresidencia de un país en las proyecciones individuales de los políticos, es necesario realizar un rastreo minucioso de las carreras (incorporar cargos locales, nacionales, en el Ejecutivo, Legislativo, etcétera), contextualizándolo a la vez con la realidad política del caso estudiado. Esta tarea puede dar insumos fundamentales para comprender las dinámicas políticas de los distintos países. En cuarto lugar, es pertinente estudiar en qué contextos la vicepresidencia puede volverse problemática al punto de atentar contra la gobernabilidad de un país. Los casos de Cobos en Argentina o de Federico Franco en Paraguay son ejemplos de vicepresidentes que se hallan entre los principales opositores del gobierno del que son parte. Esto apareja problemas para la gobernabilidad de estos países ya que por las funciones designadas a los vicepresidentes pueden entorpecer la capacidad gubernamental del presidente. Sin duda, existe un componente institucional importante, ya que en estos países no es potestad del presidente destituir a su reemplazante. Pero a estas condiciones más estáticas se deben incorporar variables políticas. Por ejemplo, en los dos casos referidos se trata de fórmulas presidenciales que simbolizaban coaliciones políticas. Por lo tanto, sería interesante avanzar en explicaciones que combinen distintos factores causales de modo que se dé cuenta de los eventuales problemas que puede acarrear para las democracias una selección equivocada del vicepresidente. Finalmente, en la segunda sección se propuso una tipología de los vicepresidentes respecto a su rol en la mediación con el Congreso. Se distinguió entre los puramente ejecutivos (sin ningún rol mediador), los mediadores externos (con un rol pero sin ser miembros del Congreso) y los mediadores integrados (mediadores que pertenecen al Congreso). Al ser las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo una de las principales críticas de los defensores del parlamentarismo hacia el presidencialismo, sería interesante estudiar si existen diferencias significativas entre los países según el tipo de vicepresidente del que dispongan.

183

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Anexo Tabla 6. Vicepresidentes considerados País

Argentina

Bolivia

Brasil

Vicepresidente

Años ejercicio

Presidente

Víctor Martínez

1983-1989

Raúl Alfonsín

Eduardo Duhalde

1989-1991

Carlos Menem

Carlos Ruckauf

1995-1999

Carlos Menem

Carlos “Chacho” Álvarez

1999-2000

Fernando de la Rúa

Daniel Scioli

2003-2007

Néstor Kirchner

Julio Cobos

2007-2011

Cristina Fernández

Amado Boudou

2011-2015

Cristina Fernández

Gabriela Michetti

2015-2019

Mauricio Macri

Jaime Paz Zamora

1982-1984

Hernán Siles Zuazo

Julio Garrett Ayllón

1985-1989

Víctor Paz Estenssoro

Luis Ossio Sanjinés

1989-1993

Jaime Paz Zamora

Víctor Hugo Cárdenas

1993-1997

Gonzalo Sánchez de Losada

Jorge Quiroga

1997-2001

Hugo Banzer

Carlos Mesa

2002-2003

Gonzalo Sánchez de Losada

Álvaro García Linera

2006-2010

Evo Morales

Álvaro García Linera

2010-2014

Evo Morales

Álvaro García Linera

2014-en ejercicio

Evo Morales

José Sarney

1985

Tancredo Neves

Itamar Franco

1990-1992

Fernando Collor de Mello

Marco Maciel

1995-1999

Fernando Henrique Cardoso

Marco Maciel

1999-2003

Fernando Henrique Cardoso

José Alencar

2003-2007

Luiz Inácio Lula da Silva

José Alencar

2007-2011

Luiz Inácio Lula da Silva

Michel Temer

2011-2015

Dilma Rousseff

Michel Temer

2015-en ejercicio

Dilma Rousseff

19 Al momento de escribirse este artículo, Brasil se encuentra en medio de un proceso de juicio político a la presidenta Dilma Rousseff, por lo que el vicepresidente ha asumido de forma interina las funciones que corresponden a la primera mandataria. En caso de que el juicio político encuentre culpable a Rousseff, la presidenta sería depuesta y Temer asumiría de forma definitiva el cargo. Independientemente del resultado final, este caso, en que el vicepresidente operó políticamente contra la presidenta a pesar de compartir originalmente una coalición política, no hace más que reafirmar el argumento principal de este trabajo: la vicepresidencia en América del Sur es un objeto de estudio de gran importancia para comprender las dinámicas políticas del continente. 184

Vicepresidentes en América del Sur: una agenda de investigación Germán Bidegain

País

Colombia

Ecuador

Paraguay

Vicepresidente

Años ejercicio

Presidente

Fabio Villegas

1991-1994

César Gaviria

Humberto de La Calle

1994-1996

Ernesto Samper

Carlos Lemos Simmonds

1996-1998

Ernesto Samper

Gustavo Bell

1998-2002

Andrés Pastrana

Francisco Santos Calderón

2002-2006

Álvaro Uribe

Francisco Santos Calderón

2006-2010

Álvaro Uribe

Angelino Garzón

2010-2014

Juan Manuel Santos

Germán Vargas Lleras

2014-2018

Juan Manuel Santos

Osvaldo Hurtado Larrea

1979-1981

Jaime Roldós Aguilera

León Roldós

1981-1984

Osvaldo Hurtado Larrea

Blasco Peñaherrera Padilla

1984-1988

León Febres Cordero

Luis Parodi Valverde

1988-1992

Rodrigo Borja Cevallos

Alberto Dahik

1992-1995

Sixto Durán Ballén

Eduardo Peña Triviño

1995-1996

Sixto Durán Ballén

Rosalía Arteaga Serrano

1996-1997

Abdalá Bucaram

Pedro Aguayo Cubillo

1998

Fabián Alarcón

Gustavo Noboa

1998-2000

Jamil Mahuad

Pedro Pinto

2000-2003

Gustavo Noboa

Alfredo Palacio

2003-2005

Lucio Gutiérrez

Alejandro Serrano

2005-2007

Alfredo Palacio

Lenín Moreno

2007-2009

Rafael Correa

Lenín Moreno

2009-2013

Rafael Correa

Jorge Glas

2013-en ejercicio

Rafael Correa

Ángel Roberto Seifart

1993-1998

Juan Carlos Wasmosy

Luis María Argaña

1998-1999

Raúl Cubas Grau

Julio César Franco

2000-2002

Luis Ángel González Macchi

Luis Alberto Castiglioni

2003-2007

Nicanor Duarte

Francisco Oviedo Britez

2007-2008

Nicanor Duarte

Federico Franco

2008-2012

Fernando Lugo

Óscar Denis

2012-2013

Federico Franco

Juan Afara

2013-en ejercicio

Horacio Cartés 185

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País

Perú

Uruguay

Venezuela

Vicepresidente

Años ejercicio

Presidente

Fernando Schwalb López-Aldana

1980-1985

Fernando Belaúnde Terry

Luis Alberto Sánchez Sánchez

1985-1990

Alan García

Máximo San Román

1990-1992

Alberto Fujimori

Ricardo Márquez

1995-2000

Alberto Fujimori

Francisco Tudela

2000

Alberto Fujimori

Raúl Diez Canseco Terry

2001-2004

Alejandro Toledo

David Waisman

2004-2006

Alejandro Toledo

Luis Giampetri

2006-2011

Alan García

Marisol Espinoza

2011-en ejercicio

Ollanta Humala

Enrique Tarigo

1985-1990

Julio María Sanguinetti

Gonzalo Aguirre

1990-1995

Luis Alberto Lacalle

Hugo Batalla

1995-1998

Julio María Sanguinetti

Hugo Fernández Faingold

1998-2000

Julio María Sanguinetti

Luis Hierro López

2000-2005

Jorge Batlle

Rodolfo Nin Novoa

2005-2010

Tabaré Vázquez

Danilo Astori

2010-2015

José Mujica

Raúl Sendic

2015-en ejercicio

Tabaré Vázquez

Julián Isaías Rodríguez

2000

Hugo Chávez

Adina Bastidas

2000-2002

Hugo Chávez

Diosdado Cabello

2002

Hugo Chávez

José Vicente Rangel

2002-2007

Hugo Chávez

Jorge Rodríguez

2007-2008

Hugo Chávez

Ramón Carrizález

2008-2010

Hugo Chávez

Elías José Jaua Milano

2010-2012

Hugo Chávez

Nicolás Maduro

2012-2013

Hugo Chávez

Jorge Arreaza

2013-en ejercicio

Nicolás Maduro

Fuente: elaboración propia.

186

Vicepresidentes en América del Sur: una agenda de investigación Germán Bidegain

Tabla 7. Caracterización de los vicepresidentes sudamericanos (desde la transición democrática de cada país hasta 2016) Valor

Porcentaje

Cantidad de vicepresidentes

100%

Cantidad de vicepresidentes electos popularmente

Cantidad que asumió la presidencia por ausencia absoluta del primer mandatario

12%

Cantidad de vicepresidentes reelectos

Cantidad de abogados (profesión más habitual)

34%

Cantidad de ingenieros (segunda profesión más habitual)

13%

Cantidad de mujeres

Cantidad que postuló a la presidencia antes de ser vicepresidente

Cantidad que postuló a la presidencia luego de abandonar la vicepresidencia

10%*

Cantidad de vicepresidentes electos presidente por voto popular una vez finalizada su vicepresidencia

3%*

Cantidad de fórmulas presidenciales en que presidente y vicepresidente no comparten partido

38%**

Edad al asumir (media)

* El total es de 73 casos (ya que no se cuentan los 9 vicepresidentes en ejercicio). ** El total son 61 casos de elecciones populares en fórmula presidencial. Fuente: elaboración propia.

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Vicepresidentes en América del Sur: una agenda de investigación Germán Bidegain

23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36.

Hiller, Mark y Douglas Kriner. 2008. “Institutional Change and the Dynamics of Vice Presidential Selection”. Presidential Studies Quarterly 38 (3): 401-421. DOI: dx.doi.org/10.1111/j.1741-5705.2008.02652.x Hochstetler, Kathryn. 2006. “Rethinking Presidentialism: Challenges and Presidential Falls in South America”. Comparative Politics 38 (4): 401-418. DOI: dx.doi. org/10.2307/20434009 Light, Paul. 1983. Vice-Presidential Power: Advice and Influence in the White House. Baltimore: The Johns Hopkins University Press. Linz, Juan J. 1990. “The Perils of Presidentialism”. Journal of Democracy 1 (1): 51-69. URL: https://muse.jhu.edu/journals/journal_of_democracy/summary/ v001/1.1linz.html Mieres, Pablo. 2012. “Las candidaturas vicepresidenciales en las campañas electorales. El caso de Uruguay 2009”. Ponencia presentada en el Cuarto Congreso de Ciencia Política de Uruguay, Montevideo, 14-16 de noviembre. Mieres, Pablo y Ernesto Pampín. 2015. “La trayectoria de los vicepresidentes en los regímenes presidencialistas de América”. Revista de Estudios Políticos 167: 99132. URL: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=5026331 Mustapic, Ana María. 2005. “Inestabilidad sin colapso. La renuncia de los presidentes: Argentina en el año 2001”. Desarrollo Económico 45 (178): 263-280. DOI: dx.doi.org/10.2307/3655859 Nelson, Michael. 1988. “Choosing the Vice President”. PS: Political Science & Politics 21 (04): 858-868. DOI: dx.doi.org/10.2307/420025 Palacín, Marc Gavaldá. 2005. “Los conflictos ambientales del gas boliviano”. Íconos: Revista de Ciencias Sociales 21: 57-66. URL: http://www.redalyc.org/articulo. oa?id=50902106 Pérez-Liñán, Aníbal. 2009. Juicio político al presidente y nueva inestabilidad política en América Latina. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica. Serrafero, Mario Daniel. 1999. El poder y su sombra. Buenos Aires: Editorial de Belgrano. Serrafero, Mario Daniel. 2008. Vicepresidencia efímera y ruptura anunciada: el caso de la Alianza. Buenos Aires: Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas. Shugart, Matthew Soberg y John M. Carey. 1992. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge y Nueva York: Cambridge University Press. Sribman, Ariel. 2011. “La vicepresidencia argentina (1983-2009)”. Cuadernos de Estudios Latino-Americanos 10: 1-144. H

Germán Bidegain es doctor en Ciencia Política por la Pontificia Universidad Católica de Chile y magíster en Historia y Teoría Política por el Institut d’Études Politiques de Paris (Sciences Po) (Francia). Se ha especializado en Política Comparada, fundamentalmente en debates sobre democracia, movimientos sociales y formas de participación política no convencional. Algunas de sus publicaciones son: “Uruguay, ¿el año bisagra?” Revista de Ciencia Política 33 (1): 351-374, 2013. DOI: dx.doi.org/10.4067/S0718-090X2013000100017; 189

Colomb. int. 89 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Enero-marzo 2017 • pp. 161-190 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint89.2017.06

y “A Natural Experiment in Political Decentralization: Local Institutions and Citizens’ Political Engagement in Uruguay”. Latin American Politics and Society 57 (2): 91-110, 2015 (junto con Fernando Rosenblatt, Felipe Monestier y Rafael Piñeiro). DOI: dx.doi. org/10.1111/j.1548-2456.2015.00268.x. * germanbidegain@gmail.com

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Políticas editoriales

Normas para los autores Tipo de artículos, fechas y modalidades de recepción

Colombia Internacional publica artículos inéditos que presenten resultados de investigación, innovaciones teóricas y/o metodológicas y revisiones bibliográficas en las disciplinas de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales escritos en español, inglés o portugués. Las fechas de recepción de artículos de Tema abierto y/o para los números monográficos se informan en las respectivas convocatorias, las cuales son publicadas en la página web de la Revista y se distribuyen por medio de una lista de correo dispuesta para ello. Si tiene interés en saber cuándo se abren y/o cuáles son los temas de las convocatorias, envíe un correo a colombiainternacional@uniandes.edu.co para ser incluido en la lista especial de correo. La recepción de un texto se acusará de inmediato y los resultados de la evaluación se informarán en un plazo máximo de seis meses. Colombia Internacional no cobra los costos de los procesos editoriales a los autores. Colombia Internacional usa una herramienta de detención de plagio para verificar la originalidad de los documentos sometidos a revisión; en caso de comprobarse que el artículo o partes de él fueron extraídos de otros trabajos sin la apropiada referencia, se notificará al autor y se procederá a rechazar el documento. Todos los artículos publicados cuentan con un número de identificación DOI, que de acuerdo con las políticas editoriales internacionales, debe ser citado por los autores que utilizan los contenidos, al igual que el título abreviado de la revista: colomb.int. Evaluación de artículos y proceso editorial

Al recibir un artículo el Equipo Editorial revisa si cumple con los requisitos básicos 192

exigidos por la revista (normas de citación y presentación formal). Posteriormente, los artículos son sometidos a un proceso de arbitraje a cargo de dos árbitros anónimos y al concepto del Equipo Editorial. La decisión final de publicar o rechazar los artículos será comunicada al autor en un período inferior a seis meses a partir de la recepción del artículo; esta decisión es enviada por medio de un concepto escrito emitido por el Editor de la revista. Las observaciones de los evaluadores, así como las del Equipo Editorial, deberán ser tenidas en cuenta por el autor, quien hará los ajustes solicitados en el plazo estipulado por la revista. El Equipo Editorial se reserva la última palabra sobre la publicación de los artículos y el número en el cual se publicarán. Esa fecha se cumplirá siempre y cuando el autor haga llegar toda la documentación que le es solicitada en el plazo indicado. Durante el proceso de edición, los autores podrán ser consultados por los editores para resolver las inquietudes existentes. No obstante, la revista se reserva el derecho de hacer correcciones menores de estilo. Tanto en el proceso de evaluación como en el proceso de edición, el correo electrónico constituye el medio de comunicación privilegiado con los autores. Los autores de los textos aceptados autorizan, mediante la firma del “Documento de autorización de uso de derechos de propiedad intelectual”, la utilización de los derechos patrimoniales de autor (reproducción, comunicación pública, transformación y distribución) a la Universidad de los Andes, Departamento de Ciencia Política, para incluir el texto en Colombia Internacional (versión impresa y versión electrónica). En este mismo documento los autores confirman que el texto es de su

Políticas editoriales

autoría y que en el mismo se respetan los derechos de propiedad intelectual de terceros. Al finalizar este proceso, los textos no serán devueltos. Los autores recibirán dos ejemplares de cortesía del número en el que participaron. En caso de que un artículo quisiera incluirse posteriormente en otra publicación, deberán señalarse claramente los datos de la publicación original en Colombia Internacional, previa autorización solicitada al Equipo Editorial de la revista. Parámetros para la presentación de artículos

A continuación se enumeran las características que deben tener los manuscritos que se presenten para publicación. El Equipo Editorial de la revista pide a los autores tener en cuenta estas recomendaciones para facilitar el proceso de evaluación y de edición.

• El manuscrito debe presentarse en un archivo compatible con Word, en hoja tamaño carta (21,59 cm x 27,54 cm), con márgenes de 3 cm, letra Times New Roman tamaño 12, espacio sencillo, separación entre párrafos de 0 puntos y texto justificado. Las notas a pie de página deben estar en Times New Roman tamaño 10, espacio sencillo y texto justificado. • El manuscrito debe tener una extensión máxima de 10.000 palabras (artículos de más palabras serán considerados excepcionalmente), incluidos el título, resumen, palabras clave, notas al pie, lista de referencia y anexos. • En la primera página, se debe incluir el título, un resumen en español de máximo 100 palabras (presentar los objetivos del artículo, su contenido y sus resultados) y un listado de cuatro a siete palabras clave. Se recomienda revisar los términos y jerarquías establecidos en el Thesaurus de la Unesco (http://databases.unesco.org/ thesso/) para seleccionar estas palabras. Cuando una palabra no se encuentre normalizada en Thesaurus, debe señalarse.

• El resumen, las palabras clave y el título deben presentarse también en inglés. • Después de esta primera página de presentación, el artículo debe comenzar. Recuerde escribir el documento siguiendo las normas gramaticales y de sintaxis del idioma en el que escribe. Use un lenguaje académico accesible a diferentes públicos. • La información sobre el (los) autor(es) debe incluirse en un documento aparte con la siguiente información: nombre completo, nacionalidad, dirección de correo, títulos académicos, afiliación institucional actual, grupos de investigación, líneas de investigación y publicaciones recientes en libros y/o revistas. En este documento también se debe indicar el origen del artículo y su fuente financiación. • Todas las tablas, gráficas, cuadros o imágenes que se incluyan en los artículos deben ser autoexplicativos, claros y pertinentes; deben estar titulados, numerados secuencialmente y acompañados por sus respectivos pies de imagen y fuente(s). Por motivos de diagramación, recomendamos que las tablas, gráficas y cuadros se adjunten en un documento aparte en formato Excel. Las imágenes se deben entregar en formato digital (.jpg o .riff 300 y dpi 240). Es responsabilidad del autor conseguir y entregar a la revista el permiso para la publicación de las imágenes que lo requieran. • Cuando los contenidos utilizados tengan un número de identificación DOI este debe incluirse en el listado de referencias.

Los manuscritos deben ser enviados al correo colombiainternacional@uniandes.edu. co o remitidos por medio de la herramienta “Presentar artículo” disponible en la página web de la Revista. Reglas de edición

• Las divisiones en el cuerpo del texto (secciones principales) deben ir numeradas en números arábigos, excepto la introducción y la conclusión; las subdivisiones (secciones secundarias) deben ir numeradas con

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letras minúsculas. Recuerde aplicar sangría a cada párrafo. Los términos en latín y las palabras extranjeras deben estar en letra itálica. Evite el uso excesivo de itálicas a lo largo del texto. Recuerde tener en cuenta las reglas ortográficas del idioma en el que escribe. La primera vez que se use una sigla o abreviatura deberá ir entre paréntesis después de la fórmula completa; las siguientes veces se usará únicamente la sigla o la abreviatura. Las citas textuales que sobrepasen cuatro renglones deben colocarse en formato de cita larga, a espacio sencillo, tamaño de letra 11 y márgenes reducidos. Las notas de pie de página deben aparecer en números arábigos. Indique claramente en el texto el lugar donde debe ir cada cuadro/tabla/imagen/gráfico. Al final del artículo deben presentarse todas las referencias usadas en el texto. El listado bibliográfico debe incluir las referencias que han sido citadas en el texto (no incluir títulos no referenciados), enumeradas y dispuestas en orden alfabético. Es indispensable incluir los nombres completos de los autores y/o editores en cada una de las referencias. Colombia Internacional utiliza el formato autor-año del Chicago Manual of Style, versión 16, para presentar las citas y referencias. Deben tenerse en cuenta los detalles de puntuación exigidos y la información necesaria requerida.

A continuación se presentan los ejemplos que muestran las diferencias entre la forma de citar dentro del texto (T) y la forma de citar en la lista bibliográfica (B). Libros: De un solo autor:

T: (Apellido año, páginas) (Sáenz 1992, 100) B: Apellido(s), Nombre. Año. Título completo. Ciudad: Editorial. 194

Sáenz Rovner, Eduardo. 1992. La ofensiva empresarial. Industriales, políticos y violencia en los años 40 en Colombia. Bogotá: Tercer Mundo. Nota: no se usa coma entre el apellido y el año; y no se usan las abreviaturas p. o pp. para indicar las páginas. Dos o tres autores:

T: (Apellido y Apellido año, páginas) (Frieden, Williams y Lake 2000, 67-70) B: Apellido(s), Nombre y Nombre Apellido(s). Año. Título completo. Ciudad: Editorial. Frieden, Jeffry, Paul Williams y David Lake. 2000. International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth. Boston: Bedford. Cuatro o más autores:

T: (Apellido et al. año, página(s)) (Quijano et al. 1995, 21) B: Apellido(s), Nombre, Nombre Apellido(s), Nombre Apellido(s) y Nombre Apellido(s). Año. Título completo. Ciudad: Editorial. Quijano, María, Susana Pérez, Julia Tuñón, Sergio Álvarez y Sergio Villarreal. 1995. Educación de historia a finales del siglo XIX. Caracas: Cedro. Compilaciones (editor, traductor o compilador) además del autor

T: (Camacho Guizado 2004) B: Apellido(s), Nombre(s), eds./comps. Año. Título completo. Traducido por Nombre Apellido. Ciudad: Editorial. Camacho Guizado, Álvaro, ed. 2004. Artesanos y disciplina: hacer ciencias humanas en Colombia. Bogotá: Ediciones Uniandes. Capítulo de libro

T: (Gómez y Gamboa 2010, 70) B: Apellido(s), Nombre. Año. “Título capítulo”. En Título libro, editado por Nombre Apellido(s), páginas. Ciudad: Editorial.

Políticas editoriales

Gómez, Hernando José y Javier Gamboa. 2010. “Colombia Trade Policy-Making”. En Governments, Non-State Actors and Trade Policy-Making: Negotiating Preferentially or Multilaterally?, editado por Ann Capling y Patrick Low, 63-88. Cambridge: Cambridge University Press. Artículos de revistas académicas (impresa o en línea)

T: (Novak 2008, 770) (Karmaus y Riebow 2004, 645) B: Apellido(s), Nombre. Año. “Título artículo”. Nombre revista Volumen (Número): páginas. DOI o URL. Novak, William J. 2008. “The Myth of the ‘Weak’ American State”. American Historical Review 113:752-72. DOI: dx.doi. org/10.1086/ahr.113.3.752 Karmaus, Wilfred y John F. Riebow. 2004. “Storage of Serum in Plastic and Glass Containers May Alter the Serum Concentration of Polychlorinated Biphenyls”. Enviromental Health Perspectives 112 (mayo): 643-47. URL: http://www.jstor. org/stable/3435987

Tesis o disertación:

T: (Bermúdez 2009, 20) B: Apellido(s), Nombre. Año. “Título de la tesis”, tesis de maestría/doctorado, Institución, país. Bermúdez, Martha. 2009. “Sinergia y aprendizaje. Un modelo escolar de contacto entre grupos y aprendizaje a través del servicio”, tesis de maestría, Universidad de los Andes, Colombia. Publicaciones en internet De sitios virtuales:

T: (“Título [abreviado] de la página”) (“US-Colombia Free Trade”) B: “Título de la página”. Nombre del sitio virtual, última modificación día, mes, año, último acceso día, mes, año, URL. “US-Colombia Free Trade Agreement a Step Back for Development”. Oxfam America, última modificación 21 de octubre de 2011, último acceso 22 de septiembre de 2014, URL: http://www.oxfamamerica.org/ press/us-colombia-free-trade-agreement-astep-back-for-development/

Artículo en prensa

De blogs:

Con autor:

T: (Roa Roa 2015) B: Apellido(s), Nombre (o pseudónimo). Año. “Título de la entrada o comentario”. Nombre del blog (blog), día, mes, URL. Roa Roa, Manuela. 2015. “Desde Quibdó hasta Chía y no perder la ida: sobre el olor de la justicia”. Nada Flota (blog), 5 de marzo, URL: http://nadaflota.blogspot. com.co/2015/03/desde-quibdo-hasta-chiay-no-perder-la.html

T: (Coronell 2014) B: Apellido(s), Nombre. Año. “Título noticia”. Título periódico, fecha publicación, URL. Coronell, Daniel. 2014. “La versión de Jota Jota”. Semana, 10 de mayo, URL: http://www. semana.com/opinion/articulo/daniel-coronell-la-version-de-jota-jota/386784-3 Sin autor:

T: (“Título [abreviado] del artículo” año) (“Así se cocinó” 2014) B: “Título noticia”. Año. Título periódico, fecha publicación, URL. “Así se cocinó el acuerdo Progresistas-Santos”. 2014. Semana, 13 de mayo, URL: http://www. semana.com/nacion/elecciones-2014/articulo/un-acuerdo-entre-progresistas-santos-para-apoyar-el-proceso-de-paz/387230-3

Nota: si tiene dudas sobre como referenciar otro tipo de documentos, incluya toda la información necesaria para identificar la fuente. Reseñas:

Se mantiene el mismo formato de citación para reseñas de libro, capítulo de libro, película, álbum de música, exposición, entre otros. 195

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T: (Duque 2008) (Kauffman 1989) B: Apellido(s), Nombre. Año. “Título reseña”. Reseña de Título (libro), de Nombre Apellido. Título revista/ periódico, fecha de publicación, páginas. Duque, Juliana. 2008. Reseña de Alimentación, género y pobreza en los Andes ecuatorianos, de Mary Weismantel. Revista de Estudios Sociales 29: 177-178. Kauffman, Stanley. 1989. Reseña de A Dry White Season (película), dirigida por Euzhan Palcy. New Republic, 9 de octubre: 24-25. Ponencias:

T: (Doyle 2002) B: Apellido(s), Nombre. Año. “Título ponencia”. Ponencia presentada en lugar donde se presentó. Institución, país. Doyle, Brian. 2002. “Howling Like Dogs: Metaphorical Language in Psalm 59”. Ponencia presentada en el Annual International Meeting for the Society of Biblical Literature. The University of Chicago, Estados Unidos.

• En ningún caso se utiliza op. cit., ibid. o ibidem. • Para documentos legales, sean leyes, resoluciones, decretos, tratados, constituciones, entre otros, se recomienda citarlos en notas al pie con el nombre completo del documento e indicar la fecha exacta en que se expidió. • Los artículos que incluyan fuentes de archivo deben presentar las referencias en notas a pie de página numeradas, de manera que faciliten al lector la identificación y el acceso a los documentos en el archivo correspondiente. Es necesario indicar: Siglas del archivo, Sección, Fondo, vol./leg./t., f. o ff. (lugar, fecha, y otros datos pertinentes). La primera vez se cita el nombre completo del archivo con la abreviatura entre paréntesis, y después, sólo la abreviatura. Al final del texto, deben recogerse todas las referencias primarias en un listado separado del bibliográfico.

Consulte las “Normas para los autores” en español, inglés y portugués en http://colombiainternacional.uniandes.edu.co 196

Políticas éticas Publicación y autoría

La revista Colombia Internacional es la publicación académica del Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes (Colombia), institución encargada de su soporte financiero. La oficina está ubicada en el Edificio Franco, GB417. La dirección electrónica es http:// colombiainternacional.uniandes.edu.co y su correo colombiainternacional@uniandes.edu.co. El teléfono de contacto es 3394999, extensión 3036. La revista tiene la siguiente estructura: un equipo editorial —compuesto por un director, un editor y un asistente editorial—, un comité editorial, un comité científico y un equipo de soporte administrativo y técnico que garantizan la calidad y pertinencia de los contenidos de la publicación. Los miembros de los comités son evaluados bianualmente en función de su prestigio en su disciplina de trabajo y su producción académica en otras revistas y publicaciones académicas nacionales e internacionales. Los artículos presentados a Colombia Internacional deben ser originales e inéditos y no deben estar simultáneamente en proceso de evaluación ni tener compromisos editoriales con otra publicación. Si el manuscrito es aceptado, el equipo editorial espera que su aparición anteceda a cualquier otra publicación total o parcial del artículo. Si el autor de un artículo publicado en la revista quiere incluirlo posteriormente en otra publicación, la revista, compilación o libro donde se publique deberá señalar claramente los datos de la publicación original, es decir, Colombia Internacional, previa autorización del editor de la revista. Asimismo, cuando la revista tenga interés en reproducir un artículo previamente publicado, se compromete a pedir la

Políticas editoriales

autorización correspondiente a la editorial donde apareció por primera vez. Responsabilidades del autor

Los autores deben remitir sus artículos a través del enlace disponible en la página web de la revista y/o enviarlo al correo electrónico: colombiainternacional@uniandes.edu.co en las fechas establecidas para la recepción de los artículos (convocatorias). La revista tiene pautas para los autores de acceso público, con los requisitos para la presentación de artículos, así como las reglas de edición. Las pautas se pueden consultar en: http://colombiainternacional. uniandes.edu.co/page.php?c=Pol%C3%ADticas+%C3%A9ticas o al final de la versión impresa de la revista. Aunque el equipo editorial es responsable de aprobar los artículos con base en criterios de calidad, rigurosidad investigativa y teniendo en cuenta las evaluaciones realizada por pares internacionales, los autores son los responsables de las ideas allí expresadas, así como de la idoneidad ética del artículo. Los autores tienen que hacer explícito que el texto es de su autoría y que en el mismo se respetan los derechos de propiedad intelectual de terceros. También es responsabilidad de los autores asegurarse de tener las autorizaciones para usar, reproducir e imprimir el material que no sea de su propiedad/autoría (cuadros, gráficas, mapas, diagramas, fotografías, etc.). Los autores aceptan someter los textos a la evaluación de pares externos y se comprometen a tener en cuenta sus observaciones, así como las del equipo editorial, al momento de revisar el documento. Estas modificaciones deberán ser realizadas en el plazo que el equipo editorial le indique al autor. Luego que la revista reciba el artículo modificado, se le informará al autor acerca de su aprobación definitiva. Cuando los textos sometidos a Colombia Internacional no son aceptados para publicación, el equipo editorial enviará una notificación escrita al autor explicando los motivos de esta

decisión. Durante el proceso de edición, el equipo editorial puede consultar a los autores para resolver inquietudes. En el proceso de evaluación y de edición, el correo electrónico es el medio de comunicación privilegiado entre la revista y los autores. El equipo editorial se reserva la última palabra sobre la publicación de un artículo y el número en el cual se publicará. Esa fecha se cumplirá siempre y cuando el autor entregue toda la documentación solicitada en el plazo indicado. La revista se reserva el derecho de hacer correcciones menores de estilo al documento antes de la publicación. Los autores de los textos aceptados deben autorizar a la Universidad de los Andes a usar los derechos patrimoniales de autor (reproducción, comunicación pública, transformación y distribución), mediante la firma del “Documento de autorización de uso de derechos de propiedad intelectual”, para incluir el texto en Colombia Internacional (versión impresa y electrónica). En este mismo documento los autores confirman que el texto es de su autoría y que respetan los derechos de propiedad intelectual de terceros. Revisión por pares/responsabilidades de los evaluadores

Cuando se recibe un artículo, el equipo editorial evalúa si cumple con los requisitos básicos exigidos por la revista. El equipo editorial establece el primer filtro, teniendo en cuenta formato, la calidad y la pertinencia del documento. Después de esta primera revisión, se seleccionan los artículos que iniciarán el proceso de arbitraje. Los textos son, en esta instancia, sometidos a la evaluación de pares académicos internacionales y al concepto del equipo editorial, quien se reserva la última palabra de los contenidos a publicar. El resultado será comunicado al autor en un período de hasta seis meses a partir de la recepción del artículo. Cuando el proceso de evaluación exceda este plazo, el equipo editorial deberá informar al autor. 197

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Todos los artículos que pasen el primer filtro de revisión serán sometidos a un proceso de arbitraje a cargo de evaluadores internacionales, quienes podrán hacer sugerencias/comentarios al autor y señalar referencias significativas que no hayan sido incluidas en el trabajo. Estos lectores son, en su mayoría, externos a la institución, y en su elección se busca que no tengan conflictos de interés con los temas sobre los que se les pide arbitrar. Ante cualquier duda, se procederá a buscar a otro evaluador. La revista tiene un formato de evaluación que incluye preguntas con criterios cuidadosamente definidos. Los evaluadores tienen la responsabilidad de sugerir la aceptación, rechazo o aprobación con modificación del artículo arbitrado. Durante la evaluación, tanto los nombres de los autores como los de los evaluadores serán mantenidos en completo anonimato. Responsabilidades editoriales

El equipo editorial, junto a los comités editorial y científico, es responsable de definir las políticas editoriales para que la revista cumpla con los estándares que permitan su posicionamiento como una reconocida publicación académica. La revisión continua de estos parámetros asegura que la revista mejore y satisfaga las expectativas de la comunidad académica. Así como la revista publica normas editoriales, que se esperan sean cumplidas, también se compromete a publicar correcciones, aclaraciones, rectificaciones y dar justificaciones cuando la situación lo amerite. El equipo editorial es

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responsable de seleccionar los mejores artículos para la publicación. Esta selección se hace con base en las recomendaciones derivadas del proceso de evaluación y el proceso de revisión editorial del artículo, en el que se tienen en cuenta criterios de calidad, relevancia, originalidad y contribución a la disciplina. En este mismo sentido, cuando un artículo es rechazado, la justificación que se le da al autor debe orientarse hacia estos aspectos. El equipo editorial es responsable de vigilar el proceso editorial de todos los artículos que se postulan a la revista, y debe desarrollar mecanismos de confidencialidad durante el proceso de evaluación por pares hasta su publicación o rechazo. Cuando la revista recibe quejas de cualquier tipo, el equipo editorial debe responder prontamente de acuerdo a las normas establecidas por la publicación, y en caso de que el reclamo lo amerite, debe asegurarse de que se lleve a cabo la adecuada investigación tendiente a la rápida resolución del problema. Cuando se reconozca una falta de exactitud o un error en un contenido publicado, se consultará al comité editorial, y se harán las correcciones y/o aclaraciones en la página web de la revista. Tan pronto un número de la revista sea publicado, el equipo editorial es responsable de la difusión y distribución entre los colaboradores, evaluadores y las entidades con las que se hayan establecido acuerdos de intercambio, así como entre los repositorios y sistemas de indexación nacionales e internacionales. Igualmente, el equipo editorial es el encargado de hacer los envíos a los suscriptores activos.

Editorial Policy

Instructions for Authors Types of articles, submission dates and guidelines

Colombia Internacional publishes unpublished articles which present the results of research, theoretical and/or methodological innovation and bibliographical reviews in the fields of Political Science and International Relations written in Spanish, English or Portuguese. The dates for receiving articles on open topics and/or for special editions will be communicated in the relevant calls for papers, which will be published on the journal’s website and distributed via an email mailing list created for this purpose. If you would like to know when the calls for papers will open and what the topics will be, email colombiainternacional@uniandes.edu.co to be included on the mailing list. Receipt of a text will be acknowledged immediately and the results of its evaluation will be made known within a maximum period of six months. Colombia Internacional does not required any article processing charges from the authors. Colombia Internacional uses a plagiarism detection tool to check the originality of the documents submitted to review; if it is discovered that the article or parts of it have been extracted from other work without the appropriate referencing, the author will be notified and the process of rejecting the document will begin. All the articles published have a DOI identification number which, according to international editorial policies, must be cited by the authors who use the contents, along with the abbreviated title of the journal: colomb.int. Peer review and editorial policy

When an article is received, the Editorial Board assesses it to see whether it meets

the basic requirements established for publication by the journal. All articles accepted for consideration are subjected to international peer-review process in which the evaluators can also make suggestions to the author regarding the article. The names of the authors and the evaluators will remain anonymous throughout the evaluation process. The final decision to either publish or reject an article is made by the Editorial Board, based on the results of the peer evaluation, and is communicated to the author in writing by the editor of Colombia Internacional. Observations made by the evaluators and by the Editorial Board must be taken into account by the author, who will make the necessary adjustments within the time limit set by the editor. The Editorial Board has the final say regarding the publication of articles and the issue in which each article will be published. The author will be informed of the decision immediately, provided that all required documentation has been presented within the established deadlines. During the editing process, authors may be called on to resolve any doubts that arise, but the journal reserves the right to proofread and correct any minor errors detected in the text. E-mail will normally be used for communicating with the author during the evaluation and editing processes. The authors of approved manuscripts authorize the use of intellectual property rights by signing the ‘Document of authorization of intellectual property rights use’ and the usage of the author’s patrimonial rights (reproduction, public communication, transformation and distribution) to theUniversidad de los Andes, in order to include the text in the journal (both printed and electronic 199

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versions). In this same document the authors confirm that they are the authors of the text and that intellectual property rights of third parties are respected in the text. Each author will receive two copies of the issue which includes their article. If an author wishes to include their article in another journal or book in the future, they must request authorization from the director of Colombia Internacional, and the article’s original publication in Colombia Internacional must be clearly referenced. General Presentation of Articles

Below you will find a list of the characteristics required by manuscripts being submitted for publication. The journal’s editorial team asks the authors to keep these recommendations in mind in order to facilitate the evaluation and editing process.

• The manuscript should be presented in a file compatible with Word, Letter size paper (21.59 cm x 27.54 cm), with 3 cm margins, using Times New Roman size 12, single spacing, 0 point separation between paragraphs and justified text. Footnotes should be in Times New Roman size 10, with single spacing and justified text. • The manuscript should have a maximum word count of 10,000 words (longer articles will be considered in exceptional cases), including the title, abstract, keywords, footnotes, bibliography and appendices. • The first page should include the title of the article, an abstract with a maximum of 100 words (the abstract should be clear and precise) and a list of four to seven key words. We recommend that you should check the terms and hierarchies established in Unesco’s Thesaurus (http://databases. unesco.org/thesso/) to help you select these words. When a word cannot be found in Thesaurus, it has to be marked • If possible, you should also include the title, abstract and keywords in the Journal’s other two publication languages. • After this first presentation page, the article should begin. Remember to follow

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the rules of grammar and syntax of the language in which you are writing the document. Use academic language that will be accessible to different audiences. • The author information should be included in a separate document and should include the following information: full name, nationality, email address, academic titles, current institutional affiliation, research groups, areas of research and recent publications in books and/or journals. In this document you should also indicate the origin of the article and its source of finance. • All tables, graphs, charts and images included in the articles should be self-explanatory, clear and relevant; they should have titles, be listed in a numbered sequence and be accompanied by their respective image credit and source(s). For design purposes, we recommend that the tables, graphs and charts should be attached in a separate Excel document. The images should be submitted in digital format (.jpg o .riff 300 and 240 dpi). It is the responsibility of the author to obtain permission to publish the images required for the article and to submit this permission to the Journal. • When the contents used have a DOI identification number, it should be included in the list of references.

The manuscripts should be emailed to colombiainternacional@uniandes.edu. co or sent using the “Presentar artículo” (Submit article) online tool available on the Journal’s website. Editorial Guidelines

• Divisions in the body of the text (main sections) should be listed with Arabic numerals, except for the introduction and the conclusion; the subdivisions (secondary sections) should be listed with lower case letters. Remember to indent every new paragraph. • Latin terms and foreign words should be written in italics. Avoid the excess use of italics throughout the text.

Editorial Policy

• The first time an acronym or abbreviation is used, it should be placed in parentheses immediately following the full form to which it corresponds. On subsequent occasions, the acronym or abbreviation will be used alone. • Textual quotes longer than four lines should be written in long quote form, with single spacing, size 11-point font and reduced margins. • Footnotes should be used with Arabic numerals. • State clearly in the text where each chart/ table/image/graph should be placed. • All the references used in the text should be presented at the end of the article. The bibliography should include all references cited in the text (it should not include any that were not referenced), listed in alphabetical order. It is essential to include the complete names of the authors and/or editors for each of the references. • Colombia Internacional uses the AuthorDates References from Chicago Manual of Style to present quotes and references. You should take into account the details of required punctuation and other necessary information when writing your article.

The following examples are presented to show the differences between the brief parenthetical form of citation to be used within the text (T), and the full form of citation to be used in the bibliography (B). Books: By a single author:

T: (Surname year, pages) (Sáenz 1992, 100) B: Surname(s), Name. Year. Complete title. City: Publisher. Sáenz Rovner, Eduardo. 1992. La ofensiva empresarial. Industriales, políticos y violencia en los años 40 en Colombia. Bogotá: Tercer Mundo. Note: No punctuation appears between author and date. Abbreviations such as p or pp. for page or multiple pages are omitted.

Book by two or three authors:

T: (Surname and Surnam year, pages) (Frieden, Williams and Lake 2000, 67-70) B: Surname(s), Name and Name Surname(s). Year. Complete title. City: Publisher. Frieden, Jeffry, Paul Williams and David Lake. 2000. International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth. Boston: Bedford. Book by four or more authors:

T: (Surname et al. year, pages) (Quijano et al. 1995, 21) B: Surname(s), Name, Name Surname(s), Name Surname(s) and Name Surname(s). Year. Complete title. City: Publisher. Quijano, María, Susana Pérez, Julia Tuñón, Sergio Álvarez and Sergio Villarreal. 1995. Educación de historia a finales del siglo XIX. Caracas: Cedro. Compilations (editor, translator or compiler) besides the author

T: (Camacho Guizado 2004) B: Surname(s), Name(s), eds. /comps. Year. Complete title. Translate by Name Surname. City: Publisher. Camacho Guizado, Álvaro, ed. 2004. Artesanos y disciplina: hacer ciencias humanas en Colombia. Bogotá: Ediciones Uniandes. Book chapter

T: (Gómez and Gamboa 2010, 70) B: Surnames(s), Name. Year. “Complete title”. In Book title, edited by Name Surname(s), pages. City: Publisher. Gómez, Hernando José and Javier Gamboa. 2010. “Colombia Trade PolicyMaking”. In Governments, Non-State Actors and Trade Policy-Making: Negotiating Preferentially or Multilaterally?, edited by Ann Capling and Patrick Low, 63-88. Cambridge: Cambridge University Press. 201

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Article in journal (printed or digital)

T: (Novak 2008, 770) (Karmaus and Riebow 2004, 645) B: Surname(s), Name. Year. “Article title”. Journal Title Vol (No): pages. DOI or URL. Novak, William J. 2008. “The Myth of the ‘Weak’ American State”. American Historical Review 113:752-72. DOI: dx.doi.org/10.1086/ ahr.113.3.752 Karmaus, Wilfred and John F. Riebow. 2004. “Storage of Serum in Plastic and Glass Containers May Alter the Serum Concentration of Polychlorinated Biphenyls”. Enviromental Health Perspectives 112 (may): 643-47. URL: http://www.jstor. org/stable/3435987. Press Article With author:

T: (Coronell 2014) B: Surname(s), Name. Year. “Headline”. Publication, date of publication, URL. Coronell, Daniel. 2014. “La versión de Jota Jota”. Semana, May 10, URL: http://www. semana.com/opinion/articulo/daniel-coronell-la-version-de-jota-jota/386784-3 Without author:

T: (“[abbreviated] Article title” year) (“Así se cocinó” 2014) B: “Headline”. Year. Publication, date of publication, URL. “Así se cocinó el acuerdo ProgresistasSantos”. 2014. Semana, May 13, URL: http:// www.semana.com/nacion/elecciones-2014/ articulo/un-acuerdo-entre-progresistass a nt o s - p a r a - ap oy a r- e l - p r o c e s o - d e paz/387230-3. Thesis or dissertation:

T: (Bermúdez 2009, 20) B: Surname(s), Name. Year. “Thesis title”, Undergraduate/Master’s/PhD thesis in, University, Country. 202

Bermúdez, Martha. 2009. “Sinergia y aprendizaje. Un modelo escolar de contacto entre grupos y aprendizaje a través del servicio”, Master`s thesis in, Universidad de los Andes, Colombia. Online publications Websites:

T: (“[abbreviated] Article title”) (“US-Colombia Free Trade”) B: “Title”. Website name, date of publication (day, month, year), Access date (day, month, year), URL. “US-Colombia Free Trade Agreement a Step Back for Development”. Oxfam America, October 21, 2011, Access date September 22, 2014, URL: http://www.oxfamamerica.org/ press/us-colombia-free-trade-agreement-astep-back-for-development/ Blogs:

T: (Roa Roa 2015) B: Surname(s), Name (o pseudonym). Year. “Title of article”. Blog name (blog), day, month, URL. Roa Roa, Manuela. 2015. “Desde Quibdó hasta Chía y no perder la ida: sobre el olor de la justicia”. Nada Flota (blog), March 5, URL: http://nadaflota.blogspot.com. co/2015/03/desde-quibdo-hasta-chia-y-noperder-la.html Note: if you are unsure about how to reference any type of document, include all the information necessary for the source to be identified. Book Review

The same citation form should be maintained for book reviews, chapter reviews, movies reviews, music albums reviews, among others. T: (Duque 2008) (Kauffman 1989) B: Surname(s), Name. Year. “Review Title”. Review of (book) Title, by Name Surname. Journal/Press Title, publication date, pages.

Editorial Policy

Duque, Juliana. 2008. Review of Alimentación, género y pobreza en los Andes ecuatorianos, by Mary Weismantel. Revista de Estudios Sociales 29: 177-178. Kauffman, Stanley. 1989. Review of A Dry White Season (movie), directed by Euzhan Palcy. New Republic, October 9, 24-25. Paper presented at a meeting or conference:

T: (Doyle 2002) B: Surname(s), Name. Year. “Paper title”. Submitted at (where was presented). Institution, country. Doyle, Brian. 2002. “Howling Like Dogs: Metaphorical Language in Psalm 59”. Submitted at the Annual International Meeting for the Society of Biblical Literature. The University of Chicago, United States. • Ibid, ibidem or op. cit. should not be used in these cases. • For legal and public documents, such as cases, constitutions, statutes and other government documents, it is recomended to use footnotes with the complete information (name, date of expedition, etc.) • Articles that include source files should present the references in numbered footnotes, so as to facilitate the reader’s identification of and access to the documents in the corresponding file. It is necessary to indicate the following: Abbreviation of the name of the file, Section, Source, vol./ leg./t., f. o ff. (place, date and other relevant information). The complete name of the file, followed by its abbreviated form set in parentheses, is used the first time a file is cited; the abbreviation is used alone in subsequent citations. All primary references should be placed on a separate reference list at the end of the text, before the bibliography. • Consult the “Instructions for authors” in Spanish, English and Portuguese on http:// colombiainternacional.uniandes.edu.co/

Ethical Guidelines Publications and Authorship

Colombia Internacional is the academic publication of the Department of Political Sciences in the Faculty of Social Sciences at the Universidad de los Andes (Bogotá, Colombia), the institution that provides it with financial support. The journal’s office is located in the Franco Building (GB-417) on the university campus; the website is http:// colombiainternacional.uniandes.edu.co; the email address is http://colombiainternacional. uniandes.edu.co; and the contact telephone number is 3394999, extension 3036. The journal’s structure is as follows: an editorial team —including a general director, a general editor and an editorial assistant—, an editorial committee, a scientific committee and an administrative and technical support team, which together guarantee the quality and relevance of the publication’s content. The members are evaluated biannually based on their prestige in their area of work and their academic output in other national and international journals and academic publications. The articles submitted to Colombia Internacional must be original and unpublished and should not simultaneously be undergoing an evaluation process or have any editorial commitments with another publication. If a manuscript is accepted, the editorial team will expect it to appear in the journal before appearing in any other publication, either partially or entirely. If the author of an article published in the Journal later wishes to include it in another publication, the journal, edited volume or book in question must clearly state the details of its original publication, i.e. Colombia Internacional, after receiving authorization from the journal’s editor. Similarly, when the Journal is interested in reproducing a previously published article, it commits to requesting the relevant

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authorization from the publisher where it appeared for the first time. Author Responsibilities

The authors must submit their articles using the link available on the journal’s website and/ or by emailing it to colombiainternacional@ uniandes.edu.co during the timeframe established for the submission for articles (call for papers). The journal has publicly available guidelines for authors, with information about the requirements for the presentation of articles as well as editorial rules and instructions. The guidelines can be found at http://colombiainternacional.uniandes.edu. co/page.php?c=Pol%C3%ADticas+%C3%A9ticas or at the end of the printed version of the Journal. Although the editorial team is responsible for approving the articles based on the criteria of quality, accuracy and thoroughness of research, taking into account the reviews carried out by international peers, the authors are responsible for all the ideas expressed in the articles, as well as for their suitability on an ethicallevel. The authors must explicitly state that the text is of their own authorship and that the intellectual property rights of third parties are respected in the article. It is also the author’s responsibility to ensure that they have permission to use, reproduce and print any material that is not owned or created by them (tables, graphs, maps, diagrams, photographs, etc.). The authors agree to submit their texts to an external peer review and commit to take these observations, and those of the editorial team, into account when revising the document. These revisions should be made within the timeframe communicated to the author by the editorial team. After the journal receives the revised article, the author will be informed regarding its definitive approval. If a text submitted to Colombia Internacional is not accepted for publication, the editorial team will send a written notice to the 204

author explaining the reasons behind this decision. During the editing process, the editorial team may consult the authors to resolve any uncertainties. During the reviewing and editing processes, the main form of contact between the journal and the authors will be by email. The editorial team reserves the right to have the final word regarding the publication of an article and the issue in which it will be published. The article will be published on the stated date as long as the author submits all the required documentation during the established timeframe. The Journal reserves the right to make copyediting changes to the document before publication. The authors of the accepted texts must authorize the Universidad de los Andes to make use of the copyrights (reproduction, public communication, transformation and distribution), by signing the “Use of intellectual property rights authorization document”, in order for the text to be included in Colombia Internacional (printed and electronic versions). On this same document the authors must confirm that the text is of their own authorship and that they respect the intellectual property rights of third parties. Peer Review/ Peer Reviewer Responsibilities

When an article is received, the editorial team evaluates it to see whether it complies with the basic requirements demanded by the Journal. The editorial team establishes the first filtering process; this takes into account aspects such as the format, quality and relevance of the document. After this first review, and based on the comments and suggestions of the members of the editorial and scientific committees, the selected articles will begin a further review process. In this case, the articles are submitted to international peer review, as well as to the views of the editorial team. The result will be communicated to the author within

Editorial Policy

six months of receiving the article. If the evaluation process lasts longer than this, the editorial team must inform the author. All articles that pass the initial review filter will be submitted to a further judging process carried out by international peer reviewers, who will make suggestions/ comments to the author and highlight significant references that have not been included in the paper. These readers are usually external to the institution, and are chosen on the basis that they should have no conflict of interest in terms of the topics they will be reviewing. If there is any doubt in this area, another reviewer will be found. The Journal has an evaluation form that includes questions with carefully defined criteria. The reviewers are responsible for recommending whether the article under review should be accepted, rejected or approved with changes. During the evaluation process, both the names of the authors and the names of the reviewers are kept strictly anonymous. Editorial Responsibilities

The editorial team, along with the editorial and scientific committees, is responsible for defining the editorial policies in order for the journal to meet the necessary standards to ensure its positioning as a renowned academic publication. The continuous revision of these parameters guarantees that the journal will continue to improve and satisfy the expectations of the academic community. As well as publishing these editorial rules, which authors are expected to follow, the journal commits to publishing any corrections, clarifications, rectifications and justifications as the situation requires. The

editorial team is responsible for selecting the best articles for publication. This selection process is based on recommendations made during the evaluation process and the process of editing the article, taking into account the criteria of quality, relevance, originality and the contribution it makes to the authorâ&#x20AC;&#x2122;s field. Similarly, if an article is rejected, the justification given to the author must focus on these same aspects. The editorial team is responsible for overseeing the editorial process of all the articles submitted to the journal, and must develop confidentiality mechanisms during the peer review process until the articles are published or rejected. When the journal receives complaints of any kind, the editorial team should respond promptly, in accordance with the rules established by the publication. If the complaint is found to be worthwhile, the editorial team must ensure that an appropriate investigation is carried out in order to rapidly resolve the problem. If a lack of accuracy or an error of published content is identified, the editorial team will be consulted and the relevant corrections and/or clarifications will be made on the journalâ&#x20AC;&#x2122;s website. As soon as an issue of the journal is published, the editorial team is responsible for disseminating and distributing that issue among its collaborators, reviewers and the entities with which exchange agreements have been established, as well as with the relevant national and international repositories and indexing systems. Additionally, the editorial team is responsible for sending the journal to its active subscribers.

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Políticas Editoriais

Normas para os autores Tipo de artigos, datas e modalidades de recepção

A Colombia Internacional publica artigos inéditos que apresentarem resultados de pesquisa, inovações teóricas e/ou metodológicas e revisões bibliográficas nas disciplinas da Ciência Política e das Relações Internacionais escritos em espanhol, inglês ou português. As datas de recepção de artigos de Tema Aberto e/ou para os números monográficos são informadas nos respectivos editais, os quais são publicados na página web da revista e distribuem-se por meio de uma lista de e-mails disposta para isso. Se tiver interesse em saber quando são abertos e/ou quais são os temas dos editais, envie um e-mail a colombiainternacional@ uniandes.edu.co para ser incluído na lista especial de e-mails. Os artigos apresentados não devem estar em processo de avaliação nem ter compromissos editoriais com nenhuma outra publicação. A recepção de um texto será acusada de imediato e os resultados da avaliação serão informados num prazo máximo de seis meses. Colombia Internacional não cobra dos autores os costos dos procesos editoriais. A Colombia Internacional usa uma ferramenta de detecção de plágio para verificar a originalidade dos documentos submetidos à avaliação; caso se comprove que o artigo ou partes dele foram extraídos de outros trabalhos sem a apropriada referência, o autor será notificado e o documento, recusado. Todos os artigos publicados contam com um número de identificação DOI que, de acordo com as políticas editoriais internacionais, deve ser citado pelos autores que utilizam os conteúdos, bem como o título abreviado da revista: colomb.int. 206

Avaliação de artigos e processo editorial

Ao receber um artigo, o Corpo Editorial confere se este cumpre com os requisitos básicos exigidos pela Revista. Em seguida, os artigos são submetidos a um processo de arbitragem sob a responsabilidade de pares avaliadores, os quais podem formular sugestões ao autor. Durante a avaliação, tanto os nomes dos autores quanto os dos avaliadores se manterão no anonimato. A decisão final de publicar ou recusar os artigos é tomada pelo Corpo Editorial, com base nos relatórios apresentados pelos avaliadores; essa decisão é comunicada ao autor por meio de um conceito escrito emitido pelo Editor da revista. As observações dos avaliadores, bem como as do Corpo Editorial, deverão ser consideradas pelo autor, o qual fará os ajustes solicitados no prazo estipulado pela revista. A data de publicação informada pelos editores se cumprirá contanto que o autor faça chegar toda a documentação solicitada no prazo indicado. Durante o processo de edição, os autores poderão ser consultados pelos editores para resolver as dúvidas existentes. No entanto, a revista se reserva o direito de fazer revisões de texto menores. Tanto no processo de avaliação quanto no de edição, o e-mail constitui o meio de comunicação privilegiado com os autores. Os autores dos textos aceitos autorizam, mediante a assinatura do “Documento de autorização de uso de direitos de propriedade intelectual”, a utilização dos direitos patrimoniais autorais (reprodução, comunicação pública, transformação e distribuição) à Universidad de Los Andes, Departamento de Ciência Política, para incluir o texto na revista Colombia Internacional (versão impressa e eletrônica). Nesse mesmo documento, os autores confirmam que o texto é de sua autoria e que nele são respeitados os

Políticas Editoriais

direitos de propriedade intelectual de terceiros. Ao finalizar esse processo, os textos não serão devolvidos. Os autores receberão dois exemplares de cortesia do número do qual participaram. Caso queiram incluir o artigo posteriormente em outra publicação, deverão ser indicados claramente os dados da publicação original na Colombia Internacional, com prévia autorização solicitada à Equipe Editorial da revista. Parâmetros para a apresentação de artigos

A seguir, são relacionadas as características que devem ter os manuscritos que se apresentam para publicação. A Equipe Editorial da revista pede aos autores que considerem estas recomendações para facilitar o processo de avaliação e de edição. • O manuscrito deve ser apresentado num arquivo compatível com Word, em tamanho carta (21,59 cm x 27,54 cm), com margens de 3 cm, letra Times New Roman tamanho 12, entrelinhas simples, separação entre parágrafos de 0 pontos e texto justificado. As notas de rodapé devem estar em Times New Roman tamanho 10, entrelinhas simples e texto justificado. • O texto deve ter uma extensão máxima de 10 mil palavras (artigos com mais palavras serão considerados excepcionalmente), incluídos título, resumo, palavras-chave, notas de rodapé, lista de referência e anexos. • A primeira página deve incluir o título do artigo, um resumo de máximo 100 palavras (o qual deve ser claro e preciso) e uma lista de quatro a sete palavras-chave. Recomenda-se revisar os termos e hierarquias estabelecidos no Thesarurus da Unesco (http://databases.unesco.org/thesso/) para selecionar essas palavras. O resumo, as palavras-chaves e o título devem ser apresentados também em inglês. • Depois dessa primeira página de apresentação, o artigo deve começar. O texto deve estar adequado às normas gramaticais da respectiva língua, mas com uma linguagem acadêmica acessível a diferentes públicos.

• A informação sobre o(s) autor(es) deve ser incluída num documento separado. Informar: nome completo, nacionalidade, endereço e e-mail, títulos acadêmicos, afiliação institucional atual, grupos de pesquisa, linhas de pesquisa e publicações recentes em livros e/ou revistas. Nesse documento, também se devem indicar a origem do artigo e sua fonte de financiamento. • Todas as tabelas, gráficos, quadros ou imagens que aparecerem no artigo devem ser autoexplicativos e acompanhados por suas respectivas legenda e fonte. Por motivos de diagramação, recomendamos que as tabelas, gráficos e quadros se anexem num documento separado em formato Excel. As imagens devem ser entregues em formato digital (.jpg ou .riff 300 e dpi 240). O autor é responsável por conseguir e entregar à Revista a permissão para a publicação das imagens utilizadas. • Quando os conteúdos utilizados tiverem um número de identificação DOI, este deve ser incluído na lista de referências.

Os artigos devem ser enviados ao e-mail colombiainternacional@uniandes.edu.co ou remitidos por meio da ferramenta “Presentar artículo” (Apresentar artigo) disponível na página web da revista. Regras de edição

• As divisões no corpo do texto (seções principais) devem ser enumeradas em números arábicos, exceto a introdução e a conclusão; as subdivisões (seções secundárias) devem ser enumeradas com letras minúsculas. Além disso, deve-se aplicar tabulação a cada parágrafo. • Os termos em latim e as palavras estrangeiras devem estar em itálico. Contudo, evite o uso excessivo de itálico ao longo do texto. • Em nenhum caso, são utilizadas as expressões op. cit., ibid. ou ibidem. • A primeira vez que se usar uma abreviatura ou sigla deve estar entre parênteses depois da fórmula completa; nas demais citações, usar somente a abreviatura. • As citações textuais que ultrapassarem quatro linhas devem ser colocadas na formatação de citação longa, com

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entrelinha simples, tamanho de letra 11 e margens reduzidas. As notas de rodapé devem aparecer em números arábicos. Indique claramente no texto o lugar onde deve ir cada quadro/tabela/ imagem/gráfico. Ao final do artigo, devem ser apresentadas todas as referências usadas no texto. A lista bibliográfica deve incluir as referências que foram citadas no texto (não incluir títulos não referenciados), enumeradas e dispostas em ordem alfabética. É indispensável incluir os nomes completos dos autores e/ ou editores em cada uma das referências. A Colombia Internacional utiliza formato autor-data do Chicago Manual of Style para apresentar as citações e referências. Devem ser considerados os detalhes de pontuação exigidos e a informação necessária requerida.

A seguir, apresentam-se alguns exemplos que mostram as diferenças entre a forma de citar no texto (T) e a forma de citar na lista bibliográfica (B). Livro de só um autor:

T: (Sobrenome ano, páginas) (Sáenz 1992, 100) B: Sobrenome(s), Nome. Ano. Título completo. Cidade: Editora. Sáenz Rovner, Eduardo. 1992. La ofensiva empresarial. Industriales, políticos y violencia en los años 40 en Colombia. Bogotá: Tercer Mundo. Observação: não se usa vírgula entre o sobrenome e o ano; além disso, não se usam as abreviaturas p. ou pp. para indicar as páginas. Dois ou mais autores

T: (Sobrenome e Sobrenome ano, páginas) (Frieden, Williams e Lake 2000, 67-70) B: Sobrenome(s), Nome e Nome Sobrenome(s). Ano. Título completo. Cidade: Editora. Frieden, Jeffry, Paul Williams e David Lake. 2000. International Political Economy: 208

Perspectives on Global Power and Wealth. Boston: Bedford. Quatro ou mais autores

T: (Sobrenome et al. ano, páginas) (Quijano et al. 1995, 21) B: Sobrenome(s), Nome, Nome Sobrenome(s), Nome Sobrenome(s) e Nome Sobrenome(s). Ano. Título completo. Cidade: Editora. Quijano, María, Susana Pérez, Julia Tuñón, Sergio Álvarez e Sergio Villarreal. 1995. Educación de historia a finales del siglo XIX. Caracas: Cedro. Compilações (editor, tradutor ou compilador) além do autor

T: (Camacho Guizado 2004) B: Sobrenome(s), Nome(s), eds./comps. Ano. Título completo. Traduzido por Nome Sobrenome. Cidade: Editorial. Camacho Guizado, Álvaro, ed. 2004. Artesanos y disciplina: hacer ciencias humanas en Colombia. Bogotá: Ediciones Uniandes. Capítulo de livro

T: (Gómez e Gamboa 2010, 70) B: Sobrenome(s), Nome. Ano. “Título capítulo”. Em Título livro, editado por Nome Sobrenome(s), páginas. Cidade: Editora. Gómez, Hernando José e Javier Gamboa. 2010. “Colombia Trade Policy-Making”. Em Governments, Non-State Actors and Trade Policy-Making: Negotiating Preferentially or Multilaterally? editado por Ann Capling e Patrick Low, 63-88. Cambridge: Cambridge University Press. Artigo de revista (impresso ou on-line)

T: (Novak 2008, 770) (Karmaus e Riebow 2004, 645) B: Sobrenome(s), Nome. Ano. “Título artigo”. Nome jornal Volume (Número): páginas. DOI ou URL. Novak, William J. 2008. “The Myth of the ‘Weak’ American State”. American Historical Review 113 (4):752-72. DOI: dx. doi.org/10.1086/ahr.113.3.752

Políticas Editoriais

Artigo de imprensa

B: “Título da página”. Nome do site, última modificação dia, mês, ano, último acesso dia, mês, ano, URL. “US-Colombia Free Trade Agreement a Step Back for Development”. Oxfam America, última modificação 21 out. 2011, último acesso 22 set. 2014, URL: http://www.oxfamamerica. org/press/us-colombia-free-trade-agreementa-step-back-for-development/

Com autor

De blogs

T: (Coronell 2014) B: Sobrenome(s), Nome. Ano. “Título da notícia”. Título jornal, data publicação, URL. Coronell, Daniel. 2014. “La versión de Jota Jota”. Semana, 10 de maio, URL: http://www. semana.com/opinion/articulo/daniel-coronell-la-version-de-jota-jota/386784-3

T: (Roa Roa 2015) B: Sobrenome(s), Nome(s) (ou pseudônimo). Ano. “Título da entrada ou comentário”. Nome do blog (blog), dia, mês, URL. Roa Roa, Manuela. 2015. “Desde Quibdó hasta Chía y no perder la ida: sobre el olor de la justicia”. Nada Flota (blog), 5 mar. URL: http://nadaflota.blogspot.com.co/2015/03/ desde-quibdo-hasta-chia-y-no-perder-la.html

Karmaus, Wilfred e John F. Riebow. 2004. “Storage of Serum in Plastic and Glass Containers May Alter the Serum Concentration of Polychlorinated Biphenyls”. Enviromental Health Perspectives 112(maio):643-47. URL: http://www.jstor.org/stable/3435987.

Sem autor

T: (“Título [curto] do artigo” ano) (“Así se cocinó” 2014) B: “Título notícia”. Ano. Título jornal, data publicação, URL. “Así se cocinó el acuerdo Progresistas-Santos”. 2014. Semana, 13 de maio, URL: http://www. semana.com/nacion/elecciones-2014/articulo/un-acuerdo-entre-progresistas-santos-para-apoyar-el-proceso-de-paz/387230-3.

Observação: se tiver dúvidas sobre como referenciar outro tipo de documento, inclua toda a informação necessária para identificar a fonte. Resenhas

T: (Bermúdez 2009, 20) B: Sobrenome(s), Nome. Ano. “Título tese”, dissertação de mestrado/ doutorado, instituição, país. Bermúdez, Martha. 2009. “Sinergia y aprendizaje. Un modelo escolar de contacto entre grupos y aprendizaje a través del servicio”, dissertação de mestrado, Universidad de Los Andes, Colômbia.

Mantém-se a mesma formatação de citação para resenhas de livro, capítulo de livro, filme, álbum de música, exposição, entre outros. T: (Duque 2008) (Kauffman 1989) B: Sobrenome(s), Nome(s). Ano. “Título da resenha”. Resenha de Título (livro), de Nome Sobrenome. Título revista/ periódico, data de publicação, páginas. Duque, Juliana. 2008. Resenha de Alimentación, género y pobreza en los Andes ecuatorianos, de Mary Weismantel. Revista de Estudios Sociales 29: 177-178. Kauffman, Stanley. 1989. Resenha de A Dry White Season (filme), dirigida por Euzhan Palcy. New Republic, 9 out.: 24-25.

Publicações na internet

Palestras/conferência

De sites

T: (Doyle 2002) B: Sobrenome(s), Nome(s). Ano. “Título da palestra”. Palestra apresentada [lugar onde aconteceu]. Instituição, país.

Dissertação ou Tese

T: (“Título [abreviado] da página”) (“US-Colombia Free Trade”)

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Doyle, Brian. 2002. “Howling Like Dogs: Metaphorical Language in Psalm 59”. Palestra apresentada no Annual International Meeting for the Society of Biblical Literature. The University of Chicago, Estados Unidos da América. • Para documentos legais (leis, resoluções, decretos, tratados, constituições, entre outros), recomenda-se citá-los em notas de rodapé com o nome completo do documento e indicar a data exata em que foi expedido. • Os artigos que incluírem fontes de arquivo devem apresentar as referências em notas de rodapé numeradas, de maneira que facilitem ao leitor a identificação e o acesso aos documentos no arquivo correspondente. É necessário indicar: siglas do arquivo, seção, fundo, vol./leg./t., f. ou ff. (lugar, data e outros dados pertinentes). Na primeira menção, cita-se o nome completo do arquivo com a abreviatura ou sigla entre parênteses; depois, somente a abreviatura. Ao final do texto, devem ser relacionadas todas as referências primárias numa lista separada da bibliográfica. • Consulte as “Normas para os autores” em espanhol, inglês e português em http://colombiainternacional.uniandes.edu.co

Guia de políticas éticas Publicação e autoria

A Colombia Internacional é a publicação acadêmica do Departamento de Ciência Política da Faculdade de Ciências Sociais da Universidad de Los Andes (Bogotá, Colômbia), instituição encarregada de seu suporte financeiro. O escritório da Revista está localizado no Edifício Franco (GB-417) —campus universitário—; a página web da revista é http://colombiainternacional. uniandes.edu.co; o e-mail é colombiainternacional@uniandes.edu.co e o telefone é o (57 1) 339-4999, ramal 3036. 210

A revista tem a seguinte estrutura: uma equipe editorial —composta por um diretor(a) geral, um editor(a) geral e um assistente editorial—, um comitê editorial, um comitê científico e uma equipe de suporte administrativo e técnico que garante a qualidade e pertinência dos conteúdos da publicação. Os membros são avaliados bianualmente em função de seu prestígio em sua disciplina de trabalho e sua produção acadêmica em outras revistas e publicações acadêmicas nacionais e internacionais. Os artigos apresentados à Colombia Internacional devem ser originais e inéditos e não devem estar simultaneamente em processo de avaliação nem ter compromissos editoriais com outra publicação. Se o artigo for aceito, a equipe editorial espera que seu aparecimento anteceda a qualquer outra publicação total ou parcial deste. Se o autor de um artigo publicado na revista quiser incluí-lo posteriormente em outra publicação, a revista, compilação ou livro em que se publicar deverá indicar claramente os dados da publicação original, isto é, Colombia Internacional, com autorização prévia do editor da revista. Além disso, quando a revista tiver interesse em reproduzir um artigo previamente publicado, compromete-se a solicitar a autorização correspondente à editora na qual apareceu pela primeira vez. Responsabilidades do autor

Os autores devem enviar os artigos por meio do link disponível na página web da Revista e/ou ao e-mail: colombiainternacional@uniandes.edu.co nas datas estabelecidas para a recepção dos artigos (editais). A revista tem regras de acesso público para os autores, com os requisitos para a apresentação de artigos e as normas e instruções editorais. Estas podem ser consultadas em: http://colombiainternacional.uniandes. edu.co/page.php?c=Pol%C3%ADticas+%C3%A9ticas ao final da versão impressa da Revista.

Políticas Editoriais

Embora a equipe editorial seja a responsável pela aprovação dos artigos com base em critérios de qualidade, rigorosidade investigativa e considere as avaliações realizadas por pares internacionais, os autores são os responsáveis pelas ideias neles expressas, bem como pela idoneidade ética do artigo. Os autores têm que deixar explícito que o texto é de sua autoria e que neste se respeitam os direitos de propriedade intelectual de terceiros. Também é responsabilidade dos autores ter as autorizações para usar, reproduzir e imprimir o material que não seja de sua propriedade/ autoria (quadros, gráficos, mapas, diagramas, fotografias etc.). Os autores aceitam submeter os textos à avaliação de pares externos e comprometem-se a considerar suas observações, bem como as da equipe editorial no momento de revisar o documento. Essas modificações deverão ser realizadas no prazo que a equipe editorial indicar ao autor. Depois que a revista receber o artigo modificado, o autor será informado sobre sua aprovação definitiva. Quando os textos submetidos à Colombia Internacional não são aceitos para publicação, a equipe editorial enviará uma notificação escrita ao autor, na qual se explicarão os motivos dessa decisão. Durante o processo de edição, a equipe editorial pode consultar o autor para resolver dúvidas. No processo de avaliação e de edição, o e-mail é o meio de comunicação privilegiado entre a revista e o autor. A equipe editorial se reserva a última palavra sobre a publicação de um artigo e o número no qual será publicado. Essa data se cumprirá contanto que o autor entregue toda a documentação solicitada no prazo indicado. A revista se reserva o direito de fazer revisão de texto no documento antes de sua publicação. Os autores dos textos aceitos devem autorizar a Universidad de Los Andes a usar os direitos patrimoniais autorais (reprodução, comunicação pública, transformação e distribuição), mediante a assinatura do

documento “Documento de autorização de uso de direitos de propriedade intelectual”, para incluir o texto na Colombia Internacional (versão impressa e eletrônica). Nesse mesmo documento, os autores confirmam que o texto é de sua autoria e que respeitam os direitos de propriedade intelectual de terceiros. Revisão por pares/responsabilidades dos avaliadores

Quando se receber um artigo, a equipe editorial avalia se este cumpre com os requisitos básicos exigidos pela revista. A equipe editorial estabelece o primeiro filtro; para esse processo, consideram-se aspectos sobre a formatação, a qualidade e a pertinência do documento. Depois dessa primeira revisão e a partir dos comentários e sugestões dos membros do comitê editorial e científico, selecionam-se os artigos que iniciarão o processo de arbitragem. Os textos são, nessa instância, submetidos à avaliação de pares acadêmicos internacionais e ao conceito da equipe editorial. O resultado será comunicado ao autor num período de até seis meses a partir da recepção do artigo. Quando o processo de avaliação ultrapassar esse prazo, a equipe editorial deverá informar ao autor. Todos os artigos que passarem o primeiro filtro de avaliação serão submetidos a um processo de arbitragem a cargo de avaliadores internacionais, os quais poderão fazer sugestões/comentários ao autor e indicar referências significativas que não tenham sido incluídas no trabalho. Esses leitores são, em sua maioria, externos à instituição e, em sua eleição, a revista busca que não tenham conflitos de interesse com os temas sobre os quais devem arbitrar. Ante qualquer dúvida, outro avaliador será estabelecido. A revista tem uma formatação de avaliação que inclui perguntas com critérios cuidadosamente definidos. Os avaliadores têm a responsabilidade de sugerir a aceitação, recusa ou aprovação com modificações 211

Colomb. int. 89 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Enero-marzo 2017

do artigo arbitrado. Durante a avaliação, tanto os nomes dos autores quanto os dos avaliadores serão mantidos em anonimato. Responsabilidades editoriais

A equipe editorial, junto com os comitês editorial e científico, é responsável pela definição das políticas editoriais para que a revista cumpra com os padrões que permitam seu posicionamento como uma reconhecida publicação acadêmica. A revisão contínua desses parâmetros garante que a Revista melhore e satisfaça as expectativas da comunidade acadêmica. Assim como a revista publica normas editoriais que se esperam ser cumpridas, também se compromete a publicar correções, esclarecimentos, retificações e dar justificativas quando for necessário. A equipe editorial é responsável pela seleção dos melhores artigos para a publicação. Essa seleção se faz com base nas recomendações derivadas do processo de avaliação e do processo de revisão editorial do artigo; consideram-se critérios de qualidade: relevância, originalidade e contribuição para a disciplina. Nesse sentido, quando um artigo é recusado, a justificativa que se dá ao autor deve estar orientada a esses aspectos.

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A equipe editorial é responsável por controlar o processo editorial de todos os artigos que forem submetidos à revista e deve desenvolver mecanismos de confidencialidade durante o processo de avaliação por pares até sua publicação ou recusa. Quando a revista receber reclamações de qualquer tipo, a equipe editorial deve responder brevemente de acordo com as normas estabelecidas pela publicação; caso a reclamação tenha fundamento, a equipe deve garantir que se realize a adequada investigação para que seja resolvido o problema rapidamente. Quando se reconhecer uma falta de exatidão ou um erro num conteúdo publicado, o comitê editorial será consultado e as correções e/ou esclarecimentos serão divulgados na página web da revista. Assim que um número da revista for publicado, a equipe editorial é responsável pela difusão e distribuição entre os colaboradores, avaliadores e entidades com as quais se tenham estabelecido acordos de intercâmbio, bem como entre os repositórios e sistemas de indexação nacionais e internacionais. Além disso, a equipe editorial é a encarregada de fazer os envios da revista aos seus assinantes.

Colombia Internacional R E V I S TA D E L D E PA R TA M E N T O D E C I E N C I A P O L Í T I C A F A C U LTA D D E C I E N C I A S S O C I A L E S • U N I V E R S I D A D D E L O S A N D E S

Convocatoria La revista Colombia Internacional invita la comunidad académica a participar en su próxima convocatoria de Tema Libre. Colombia Internacional, publicación del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes (Bogotá – Colombia), anuncia que recibirá artículos de tema libre entre el 1 de agosto y el 15 de septiembre de 2017. Invitamos a los interesados en participar en esta convocatoria a enviarnos artículos inéditos en español, inglés o portugués, que presenten resultados de investigación e innovaciones teóricas sobre debates propios de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales. La Revista también publica reseñas, ensayos bibliográficos o documentos breves de investigación con orientación crítica sobre temas propios de la disciplina. Los originales sometidos a consideración deberán presentarse en formato Word para Windows y estar ajustados a las normas de la revista. Extensión máxima de 10.000 palabras (18–22 páginas aproximadamente), letra Times New Roman, 12 puntos, espacio sencillo, tamaño carta, con márgenes iguales de 3 cm. En la primera página se incluye un resumen de máximo cien palabras y los datos del autor se presentan en un archivo diferente. Para la elaboración de las referencias a pie de página y la bibliografía se debe seguir la adaptación del Chicago manual of style utilizado por la revista. Las normas de presentación de manuscritos pueden consultarse de manera detallada en http://colombiainternacional.uniandes.edu.co/page.php?c=Pol%C3%ADticas+%C3%A9ticas Durante el periodo de la convocatoria podrán remitir sus manuscritos a través de un enlace habilitado en la página electrónica de la revista o enviarlos al correo electrónico colombiainternacional@uniandes.edu.co Todos los artículos seguirán el siguiente proceso de evaluación: en primera instancia, el comité de la revista verificará si el artículo cumple con los requisitos básicos exigidos, así como su pertinencia para ser incluido en la publicación. Posteriormente, será sometido a la evaluación de dos pares académicos y al concepto del Comité Editorial. El resultado será comunicado al autor en un período inferior a seis meses a partir del cierre de la convocatoria. Los artículos enviados a Colombia Internacional no pueden estar simultáneamente en proceso de evaluación en otra publicación.

REVISTAS ACADÉMICAS FACU LTA D D E C I E N C I AS S O C I A L ES

Antípoda Revista de Antropología y Arqueología http://antipoda.uniandes.edu.co

Colombia Internacional http://colombiainternacional.uniandes.edu.co

Historia Crítica http://historiacritica.uniandes.edu.co

Revista de Estudios Sociales http://res.uniandes.edu.co

Universidad de los Andes | Vigilada Mineducación Reconocimiento como Universidad: Decreto 1297 del 30 de mayo de 1964. Reconocimiento personería jurídica: Resolución 28 del 23 de febrero de 1949 Minjusticia.

Colombia Internacional 89 Corrección de estilo y traducción Español Katherine Vargas Inglés Carol O’Flynn Portugués Roanita Dalpiaz Impresión Panamericana Formas e Impresos S. A.

Diseño y diagramación Lorena Morales Imagen de portada Vivienda, 2014. Joshua Atlas atlasjoshua@gmail.com joshuaatlas.net Equipo informático Claudia Vega

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Distribución Siglo del Hombre Editores Carrera 32 No. 25-46 Bogotá, Colombia +57 1 337 7700 www.siglodelhombre.com

H Canjes Departamento de Ciencia Política Universidad de los Andes Carrera 1ª Este No. 18ª-10 Bogotá, Colombia Edificio Franco, oficina GB-417 +57 1 339 4949, extensión 3036 colombiainternacional@uniandes.edu.co H La revista tiene todos sus contenidos en acceso abierto a través de su página web. Colombia Internacional tiene una periodicidad trimestral de publicación. El tiraje por número es de 300 ejemplares, y cada ejemplar tiene un costo de $ 20.000, sin contar costos de envío. La Revista se imprime en papel Holmenbook Creamy 60 grs, dimensiones de 15 cm x 22,5 cm. Este número tiene 216 páginas.